Universidade de São Paulo

Faculdade de Direito
Departamento de Direito do Estado

Curso: PROCESSO ADMINISTRATIVO (DES 0445 - sextas-feiras - 11h15 - 12h50 – sala Brasílio Machado - 1º semestre/2019)
Professor: Marcos Perez

Entregar pelo moodle até as 09h00 da manhã do dia 11.04.2019

Nome do aluno:

Grupo nº 5
1. Denise Katchuian Dognini 4. Mike Martins
2. Luis Romero Stopatto Reis 5. Rodrigo Dias
3. Leonardo Lavelli 6. ____

Título do seminário:
Processo administrativo NORMATIVO. Planejamento e Políticas Públicas

Perguntas. A partir do texto obrigatório e das pesquisas que fizer, responda:

1. O que é planejamento?

2. O que são políticas públicas?

3. Como o processo administrativo se relaciona com o tema do planejamento das políticas públicas?

4. Quais os “modelos decisionais” indicados pelo autor e qual o seu significado? Todos eles se combinam com
a noção de processo administrativo?

5. Como se daria um processo de planejamento? Quais suas fases? Que direitos exerceriam os interessados?
Aplicar-se-iam obrigatoriamente as regras da Lei 9.784/1999?

Respostas:

1. No decorrer do século XX, momento em que o Estado Liberal sofreu fortes contestações, foi se firmando a ideia de
planejamento como um instrumento primordial para a atuação do Estado no âmbito econômico e social.

Segundo Carlos José Toledo, a atividade planejadora é marcada por seu caráter racional, instrumental e prospectivo, sempre
visando a um determinado estado de coisas. Para explicar essa ideia, o autor se utiliza da definição de planejamento formulada
por Eros Grau, a saber:

[...] forma de ação racional caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação
explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos.

Entretanto, a literatura sobre políticas públicas tem apontado quatro distorções principais da prática estatal de planejamento:
a) a hegemonia de uma visão técnico-burocrática; b) a ênfase excessiva no processo de elaboração do plano; c) a crença em
modelos de racionalidade incapazes de apreender a complexidade das políticas públicas; e d) a pouca consideração dada à
dimensão jurídica do planejamento.

2. Na literatura especializada, o conceito de políticas públicas é muito controvertido. Há diversas acepções sobre o termo,
algo efetivamente comum no âmbito das ciências humanas. Em seu artigo: Políticas Públicas: uma revisão da literatura, Celina
Souza apresenta uma síntese dos posicionamentos:

“Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Mead (1995) a define como um campo
dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de
ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye
(1984) sintetiza a definição de política pública como ‘o que o governo escolhe fazer ou não fazer’. A definição mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes
questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz” (SOUZA, 2006).

Por outro lado, em sua tese sobre as políticas públicas na educação básica, Carlos Toledo sustenta uma visão
institucionalista de política pública. Destacando a importância do planejamento na atuação do chamado “Estado Social”, ou
seja, o perfil assumido pelo Estado a partir de meados do século XX, Toledo identifica a política pública como instrumento
de planejamento (com processualidade, participação democrática) e ação (plano que exerce a função de coordenação).

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Ainda segundo o autor, a política pública é ontologicamente equivalente ao conjunto de regras que a define e materializa-se
pela veiculação de instrumentos jurídicos (Toledo entende que devem ser prioritariamente leis em sentido estrito) que
trazem normas jurídicas de coordenação entre meios e fins (normas-objetivo, segundo Eros Grau), isto é, destinadas não a
estabelecer uma sanção para condutas ilícitas (função tradicional do Direito) mas para orientar a ação dos agentes
envolvidos na implementação de objetivos prospectivos de transformação social, democraticamente formulados mediante
processualidade administrativa.

Portanto, política pública, em síntese, nessa visão, significa uma nova forma de condução da atividade administrativa,
lastreada em princípios de planejamento que tem por escopo a produção de planos, a saber, instrumentos propensos a
conduzir as intervenções do Estado no âmbito social e econômico com participação, eficiência e legitimidade.

3. Segundo Gilberto Bercovici (apud TOLEDO), “o planejamento, embora tenha conteúdo técnico, é um processo político,
especialmente nas sociedades que buscam a transformação das estruturas econômicas e sociais. Por meio do planejamento,
é possível demonstrar a conexão entre estrutura política e estrutura econômica, que são interligadas. O planejamento visa à
transformação ou à consolidação de determinada estrutura econômico-social, portanto, de determinada estrutura política. O
processo de planejamento começa e termina no âmbito das relações políticas, ainda mais em um regime federativo, como o
brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão políticas entre os vários membros da
Federação e setores sociais”.

Conforme Toledo, a doutrina do Direito Administrativo brasileiro não tem dado a devida atenção à atividade de planejamento
como ferramenta essencial da atuação do Estado, tampouco a atividade planejadora tem seguido os preceitos de formalização
jurídica do planejamento, o qual, não obstante, se apresenta como um elemento essencial para a formulação da política
pública. Essa eleição se evidencia na medida em que a Constituição demonstra opção marcada pelo governo pelas políticas,
a exemplo de quando impõe à União “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social” (art. 21, IX), e dispõe que o planejamento é “determinante para o poder público e
indicativo para o setor privado” (art. 174). No mais, determina que a atividade planejadora deve ser levada adiante como
técnica de formulação de políticas públicas setoriais, como educação, cultura, urbanismo, reforma agrária, além de estabelecer
o Plano Plurianual (PPA) como elemento sistematizador da atuação governamental (art. 165, § 4º).

4. Modelos decisionais são instrumentos da atividade planejadora do Estado para a implementação de políticas públicas.
Segundo Carlos José Teixeira Toledo, esses modelos se dividem entre quatro tipos principais: (i) racional-compreensivo, (ii)
cognitivo, (iii) incremental, e (iv) "lata de lixo" - há múltiplas variáveis envolvidas na caracterização de cada modelo, como a)
o número de atores e decisões, b) recursos de que dispõem, c) timing da decisão, d) disponibilidade de soluções fiáveis, e)
condições cognitivas, e f) atenção do problema pelos membros da comunidade, dentre outros.

O modelo racional-compreensivo se baseia em uma racionalidade substancial (oposta à procedimental), que busca fixar
objetivos coordenados a partir do levantamento de todas as soluções que se vislumbrem viáveis, mediante avaliação das
consequências de cada alternativa e busca por máxima eficácia e eficiência.

O modelo de racionalidade limitada, ou modelo cognitivo, o decisor avalia as alternativas possíveis em sequência, escolhendo
o primeiro deles que se mostrar satisfatória (adequada), considerando suas expectativas. Racionalmente, algumas alternativas
importantes são descartadas nesse caso. O modelo incremental também representa um contraponto ao modelo racional-
compreensivo, ao criar incentivos para um sistema interativo a partir da fragmentação dos atores envolvidos nas decisões
institucionais.

No modelo "lata de lixo" prevalece a ambiguidade reconhecida no campo decisional, como marca das organizações pouco
estruturadas, em que os objetivos são vagos, tecnologia e participação instáveis, impedindo a criação de um ambiente onde
o exercício de resolução de problemas seja efetivamente instaurado.

A noção de processo administrativo não se compactua com um modelo puramente substancial, tal qual o modelo racional-
compreensivo. Ademais, esse modelo peca ao não reconhecer falhas estruturais nos sistemas decisórios relacionados à
atividade planejadora do Estado em vista da complexidade da conjugação de fatores envolvida, em sua racionalidade limitada
(como é denominado outro modelo). Tampouco deve ser a decisão aleatória, como no modelo "lata de lixo".

Como novação ao modelo weberiano burocrático, autocrático e de suficiência do Estado, emerge a sugestão de Marcos
Augusto Perez, ao correlacionar a atividade planejadora à participação mediante um método racional apto a preservar na
máxima medida a conjugação de interesses envolvidos na sociedade, garantindo legitimidade e eficiência possível às

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decisões. Por isso, o processo administrativo se coaduna com a ideia de modelos decisionais procedimentais, em suas
variadas medidas.

5. Partindo-se da premissa de que o planejamento é uma ferramenta essencial para a atuação estatal no âmbito econômico
e social, inclusive prevista no texto constitucional que dispõe ser o planejamento “determinante para o poder público e
indicativo para o setor privado” (art. 174), como se destaca no texto, o processo de planejamento está essencialmente voltado
à viabilização de outros direitos fundamentais, dando concretude, portanto à instituição das políticas públicas e pressupondo,
com isso, a abertura dialógica da Administração com a sociedade.

O método empregado no planejamento sempre levará em consideração múltiplas variáveis – número de atores e coalizões,
recursos de que dispõem, timing da decisão, disponibilidade de soluções viáveis, condições cognitivas, atenção do problema
pelos membros da comunidade, etc. Em síntese, o processo de planejamento compreende as fases de diagnóstico, análise
de alternativas e tomada de decisão, sempre atentando-se a Administração para a necessidade de estabelecer estratégias
de gestão da implementação e de revisão do processo de planejamento.

A dimensão principiológica da atuação processual estatal, vale ressaltar, conduz à ideia de participação, na forma de um
direito fundamental de participação, seja como ínsita a um direito fundamental à boa administração. Com isso, ao passo em
que a Administração se abre aos interessados, viabilizando o exercício do direito à participação popular, constrói-se um
processo de planejamento que permite a atribuição de um caráter institucional à política pública, como produto das
contribuições dos particulares.

É preciso ressaltar que os planos, a despeito de poderem ser editados por instrumentos administrativos típicos do Poder
Executivo, deverão estar sujeitos à reserva legal, sempre que de alguma forma interfiram na liberdade ou na propriedade dos
indivíduos. Sem prejuízo, na medida em que se compreende o planejamento como integrante da processualidade estatal, isto
é, se se assume que planejar é fazer processo, deverão ser observadas na elaboração do plano as regras da Lei 9.784/99,
caso a elaboração de plano se dê no âmbito da Administração Pública Federal.