Laureano del Castillo {TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? mento importante de su evolucién hist6rica A setenta y dos afios de la vigencia de un régimen de protecci6n constitucional y acinco de la dacién de leyes especiales para ellas (Ley General de Comunidades Campesinas, N° 24656, y de Deslinde y Titulacién, N° 24657), el contexto liberal de nuestra econom(fa parece estar logrando Jo que el libertador Bolivar se propuso en 1824 hacer del Pert un pafs de propietarios, eliminando a las comunidades por considerarlas un freno al desarrollo de sus integrantes! | as comunidades campesinas del Peru se encuentran en un mo- UNA RAPIDA S{NTESIS HISTORICO-LEGAL Desde 1920, afio en que se promulga una nueva Constituci6én en nuestro pafs, se encuentra vigente un régimen de proteccién legal a las comunidades campesinas, antes llamadas comunidades de indigenas Entre los afios 1824 y 1920 ellas tuvieron una existencia silenciosa, es decir, existfan de hecho aunque no fueron reconocidas por el naciente Estado peruano De esta forma, a partir de 1920 se reconoci6 en el Peré la existencia legal de las comunidades campesinas (articulo 58 de la Constituci6n de ese afio), y ademas se doté a sus tierras de un régimen especial de proteccién, que incluia la imprescriptibilidad y limitactones a su trans- ferencia La raz6n para el establecumiento de dicho régimen de protec- ci6n se encuentra en el despojo de las tierras de las comunidades por parte de los hacendados, que hicieron crecer sus tierras precisamente a expensas de estas trerras comunales Con algunas variaciones, mds bien amplidndolo con lainembargabilidad 1 Nos refermos al decreto frmado en Trupillo el 8 de abn de 1824 complementado postenormente por el decreto del 4 de yuo de 1825, DEBATE AGRARIO / 1440 LAUREANO DEL CASTILLO de sus tierras, la Constituci6n de 1936 reprodujo este régimen Modi- ficando normas reglamentarias, ce] gobierno militar de Velasco pro- mulgé6 el Estatuto Especial de Comunidades Campesinas, D S_N® 37- 70-A, umponiendo la organizaci6n interna de las cooperativas a las comunidades A su turno, la carta constitucional de 1979 précticamente repiti6 la redaccién de la Constitucién de 1936, aunque con una vaniacién importante que veremos mds adelante Por tiltimo, la Ley General de Comunidades Campesinas, promulgada en 1987 por el presidente Garcfa, repiti6 virtualmente los articulos pertinentes de la Constituci6n? En la actual legislaci6n agraria, de corte neoliberal, parecerfa no tocarse, por lo menos formalmente, alas comumdades campesinas En las Ifneas que siguen intentaremos revisar si esto es en verdad asf DESARROLLO Y PROTECCIONISMO No hay unanimidad sobre el origen de las comunidades, a pesar de lo cual la mayorfa de investigadores lo ubican en las «reducciones de indios» del virrey Toledo, mmciadas hacia 1570, con la intenci6n de servir al Estado colonial, aunque buscando la protecci6n y «crvilizaci6n» de los indios Para ello recogia elementos de la tradicién andina, concretamente el ayllu y la marka preimcaicos Al imiciarse Ia repubiica, en medio de un debate entre liberales y conservadores, se discuti6 sobre si dichas comunidades de indfgenas (conocidas por ese nombre hasta 1969) debian disolverse 0 no En la argumentaci6n liberal de Sim6n Bolfvar las comunidades eran una instituci6n colonial, corporativa, que debfa suprimirse para lograr que los indios pudieran relacionarse de manera libre y directa y se consutuyeran, de este modo, en ciudadanos de la nueva nacién Por ello debemos destacar el acierto de este régimen de proteccién al reconocer a las comunidades En efecto, aunque por casi cien afios las comunidades de indfgenas no existfan «oficialmente», la experiencia hist6rica demostré, a pesar de ese vacfo juridico, su capacidad de adaptacién y finalmente su pervivencia en un medio adverso Pese a que hasta 1920 tampoco estaban prohibidas, estas comunidades carecfan de reconocimiento oficial aunque existfan realmente no contaban como tales con respaldo oficial, stendo su situaci6n la de simples colectivos de indios Por eso creemos que hizo bien el constituyente de 1920 en reconocer la existencia de las comunidades, las cuales habfan existido antes que la propia reptiblica No obstante, el problema del reconocimiento dist6 mucho de ser 2 Blaruculo 7 de la ley 24656 con algunas vanaciones repite el articulo 163 de la Constitucion de 1979 Debe considerarse ademés de estas leyes Ia existencia de otros decretos que regulaban la vida de las comunidades entre 1920 y 1987{TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 41 resuelto con las declaraciones constitucionales que hemos menciona- do La burocracia, siempre dispuesta a poner trabas allf donde todo parece sencillo (motivada eventualmente por un tmpulso proteccionis- ta), establecié que para gozar de ese reconocimiento constituctonal habfa que contar con un reconocimiento admunistrativo, a través de la inscripci6n en un registro especial Aquf tenemos un ejemplo de c6mo ala hora de aplicar el derecho priman més los cniterios practicos que el Hamado «espiritu de la norma», pudiendo mas un simple decreto que una norma de rango constitucional? ¢Cudl era el sentido de establecer un régimen de proteccién para las comunidades? A todas luces, el sentido principal del régimen aludido era la defensa de las comunidades y de sus tierras Es tal vez en el perfodo republicano, luego del despojo practicado por los conquista- dores y posteriormente por encomenderos y hacendados pentnsulares, cuando las comunidades perdieron mayores tierras, viéndose empujadas alas tierras mds altas y mds pobres Los mecanismos, legales algunos, no tan legales los otros y el abuso directo fueron los medios que posibilitaron el crecimiento de las haciendas a costa de las comum- dades Esa es la raz6n principal para encontrar las tres caracteristicas de las tierras comunales 1a inembargabilidad (para evitar el embargo y posterior remate de trerras comunales), la imprescriptibilidad (a fin de impedir que el paso del tiempo Jegitime la propiedad de ocupantes precarios o de usurpadores) y la inalienabilidad (para evitar compras fraudulentas o la figura juridica de la lesi6n) En este objetivo tuitivo coincidieron con éxito en la coyuntura de 1920 las corrientes indigenistas y la presi6n directa de campesinos y comunidades de distintas partes del pais (tal vez el caso mds conocido sea el de Rumi Maqu1, en Puno, en los afios previos) Pero la experiencia hist6rica demostré que no basta un régimen de proteccién, aun de nivel constitucional, como lo habfa constatado también la experiencia de Ja legislaci6n tutelar de Indias* A pesar de no haber mayor despojo, tampoco hubo mayor desarrollo de estas organizaciones sociales durante el perfodo 1920-1987 (afio en que se promulgan las leyes especiales), pese al reconocimiento constitucional de su existencia 3 Habnia que afiadir que el problema aun sigue sin resolverse pues el Codigo Civil y ef Reglamento dela Ley General de Comunidades Campesinas D $ N*008 91 TR exigen alas comunidades que para gozar del reconocimiento que la Constitucion consagra es necesanio primero mscnbirse en un registro admmmistrativo y_ solo luego en los registros pubhicos 4. Eldoctor Guillermo Figallo afirma que «desgraciadamente el Derecho Indiano es uncaso pico del divorcio entre la norma y la realidad que ha dado lugar a dos posiciones extremas sobre la epoca colomal Es indudable que la buena intencion de los legisladores no encontro eco ena voluntad de losencomenderosque acataban lasleyes peronolas cumplan loquese convirtioen una tradicisn que de buena gana respetaron los criollos _» (Curso de Derecho Agrano Matenales de ensefianza Pontificia Umversidad Catohca Lama 1988 p 24)