FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS

E OBRAS DE ENGENHARIA

ESAF
Escola de Administração Fazendária
 Ficha técnica

Coordenador Técnico e Conteudista - Secretaria da Receita Federal do Brasil

Athos André do Amaral Rocha

Coordenação de Produção
Equipe de produção DIEAD/ESAF
 Sumário

Noções Prévias de Fiscalização de Projetos e Obras – Módulo 1..............................4

1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos profissionais que atuam no pre-
paro do instrumento convocatório, do contrato e na fiscalização?........................... 4

1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao edital): os cuidados na sua
elaboração................................................................................................................... 12

1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as diferenças entre um e

outro?........................................................................................................................... 20

1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de projetos e obras................ 23

Encerramento......................................................................................................... 32
 NOÇÕES PRÉVIAS DE FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS E OBRAS
MÓDULO 1

1.1. Qual é o conhecimento básico necessário aos

profissionais que atuam no preparo do instrumento
convocatório, do contrato e na fiscalização?
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§§ Relacionar qual é a legislação vinculada aos processos licitatórios, aos contra-

tos e à fiscalização;
§§ Perceber a importância de cada uma das leis aplicadas aos temas.
Seja bem-vindo ao curso de Fiscalização de Projetos e Obras de Engenharia! Durante
o seu desenvolvimento, você terá contato com vários temas relacionados a essas
duas importantes ações do servidor público que atua na área. Com o objetivo de
encaminhar as atividades do curso de maneira didática, iniciaremos, neste Módulo
1, com a apresentação e a introdução de alguns conceitos importantes. Certamente,
prezado(a) aluno(a), muitos dos conceitos que serão aqui desenvolvidos já são do
seu conhecimento, ou mesmo domínio. Outros, no entanto, podem ser novos, e serão
aqui apresentados. Para que possamos atender inclusive aqueles alunos que não
têm conhecimento aprofundado no tema, essa ação de apresentação dos conceitos
ganha grande importância e será constante até o final do curso. Assim, desejamos a
você uma excelente experiência, e que comecemos os trabalhos!

No âmbito da Administração Pública, as atividades de fiscalização de projetos e

obras apresentam uma particularidade, se considerarmos o desempenho dessas
mesmas atividades no âmbito da iniciativa privada. Trata-se da preparação da con-
tratação, amparada em normativas legais específicas, e o seu resultado com a publi-
cação de um edital. Compare e veja que na esfera pública as contratações são muito
mais demoradas do que aquelas da iniciativa privada.

O edital, como peça fundamental para as contratações de proje-

tos e obras, é o instrumento que norteará a relação entre a Admi-
nistração Pública e a proponente (dos serviços), e dele fará par-
te a minuta do contrato, como um dos seus anexos, quando das
modalidades de licitação Concorrência e Tomada de Preços, ou
Dispensa de Licitação e Inexigibilidade (BRASIL, 1993, arts. 40 e

4
62)1. O regime jurídico para tais contratos, conforme a Lei n° 8.666/1993, confere à
Administração Pública a prerrogativa de modificá-los unilateralmente para a melhor
adequação às finalidades do interesse público, respeitados os direitos do contratado.

Para as demais modalidades, o contrato é facultativo, podendo ser substituído por

carta-contrato, nota de empenho de despesa ou ainda ordem de execução de serviço.

Importante
É muito importante que os profissionais que atuam nessas áreas
detenham um conhecimento básico de legislação relativa à ela-
boração de editais. A preparação desse instrumento convocató-
rio deve obedecer às inúmeras normativas, muitas em constante
atualização, devendo a sua redação ser correta e atualizada,
visto que esse será o principal documento da relação contratan-
te/contratado, servindo de referência legal durante todo o perío-
do da contratação. O edital, como é o principal elemento que
solucionará impasses e esclarecerá dúvidas, se incorreto, perde-
rá o seu propósito, inclusive dando oportunidade para contesta-
ções judiciais, caso não esteja bem elaborado ou redigido de
forma clara, coesa e obedecendo fielmente à legislação vigente.

Recentemente, a Instrução Normativa (IN) n° 05, de 25 de maio de 2017 da Secretaria

de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP),
determinou a obrigatoriedade do gerenciamento de riscos para as contratações pú-
blicas, com a elaboração de mapas de riscos, juntados aos autos dos processos em
algumas etapas da licitação, entre elas ao final da elaboração do Termo de Referên-
cia ou Projeto Básico.2 Já a Portaria n° 389, de 23 de agosto de 2017, do Ministério

1
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1993.
2
Esses conceitos serão desenvolvidos ao longo deste curso.

5
da Fazenda (MF), determina que devam ser adotadas as minutas padronizadas da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na elaboração de instrumentos de
contratação pública de serviços, como projetos ou execução de obras pelos órgãos
do MF. Essa determinação foi acatada com a edição da Portaria da Receita Federal do
Brasil (RFB) nº 2.363, de 6 de julho de 2017.

Outro aspecto importante é a observação ao Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012,

que regulamenta o art. 3° da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer
critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sus-
tentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Federal, e institui a
Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (Cisap), e ao
Decreto nº 9.178, de 23 de outubro de 2017, que o atualiza. Complementa o mesmo
tema a IN da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Pla-
nejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) nº 01, de 19 de janeiro de 2010, que dispõe
sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação
de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e funda-
cional, e dá outras providências.

A Lei nº 8.666/1993 determina os elementos mínimos necessários à composição de

um edital. No seu art. 40 estão as principais exigências para a sua elaboração:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o

nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida por esta lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como
para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente o seguin-
te: (...)

(...)§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:

I – o Projeto Básico e/ou Executivo, com todas as suas partes, desenhos,

especificações e outros complementos;

II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;

(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

III – a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante

6
 nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida por esta lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como
para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente o seguin-
te: (...)

(...)§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:

I – o Projeto Básico e/ou Executivo, com todas as suas partes, desenhos,

especificações e outros complementos;

II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;

(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

III – a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante

vencedor; (...) (BRASIL, 1993).

Preste muita atenção nos três pontos desse artigo (acima em negrito), os quais devem
ter a sua total atenção como fiscal do contrato.

O primeiro refere-se à previsão legal de que seja parte integrante do edital ao menos o
Projeto Básico do objeto (no caso em estudo, obras ou serviços de engenharia), com a
relação completa dos seus elementos (pranchas de desenho, especificações técnicas
e tantos outros elementos necessários ao entendimento do objeto). Você encontrará
um estudo mais aprofundado dessa relação no tópico 1.1.2 e no Módulo 2.

O segundo ponto refere-se à necessidade de que conste do edital o orçamento

estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários.

Importante
Este orçamento é uma responsabilidade da Administração, e ser-
virá como uma referência para o preço de venda que se deseja
para o objeto a ser contratado.

Isso não impede, no entanto, que as licitantes apresentem valores diferentes para
os custos unitários em relação àqueles demonstrados na planilha referencial da
Administração, advindos de sistemas de custos de referência. Essa possibilidade
deve respeitar, porém, regras definidas nos diversos Acórdãos do Tribunal de Contas
da União (TCU) sobre o tema e determinações que constarão do próprio edital.

7
 Por Exemplo
O preço global da etapa não deverá ser excedido, ainda que os seu
custos unitários formadores sejam distribuídos de forma diferente, ou
que sejam diferentes daqueles obtidos a partir dos sistemas de custos
de referência previstos no Decreto nº 7.983/2013, assunto que estudare-
mos no Módulo 3.

O terceiro ponto refere-se à inclusão, nesse artigo, da obrigatoriedade de que conste

no edital a minuta do contrato. Essa determinação advém do fato de que os contratos
administrativos são contratos de adesão, já que as suas cláusulas são estabelecidas
unilateralmente pela Administração.

O licitante (ou contratado), ao participar da licitação, demonstra aceitar as condições

do contrato, cuja minuta estará anexa ao edital. Esse simples comando legal servirá
de base de argumentação em eventuais discussões futuras acercas das obrigações
e dos direitos do contratado, assunto ao qual nos dedicaremos no Módulo 4.

Já o art. 41 da Lei nº 8.666/1993 define que o edital é peça régia quando da licitação
e contratação dos serviços, ou seja, ele é a lei interna da licitação, documento que
servirá ao esclarecimento para quaisquer controvérsias que venham a ocorrer durante
o período do contrato e ao qual a Administração está vinculada:

“Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do

edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (BRASIL, 1993).

8
 Importante
A elaboração de editais, considerando-se todos os quesitos já
discutidos até aqui, é tarefa complexa e que requer dedicação do
agente público. Por tal razão, é imprescindível a sua capacitação
no seu desenvolvimento. Soma-se a isso o fato de que há cons-
tantes atualizações na legislação afeta ao tema, que muitas
vezes corrigem ou alteram preceitos anteriormente adotados,
seja pela edição de novas leis, seja por jurisprudência dos Tribu-
nais Superiores ou outros órgãos de controle.

Sendo o edital a peça fundamental na relação contratual entre a Administração

Pública e o contratado, dele faz parte a minuta do contrato de prestação de serviços,
conforme disposto no art. 40, inciso XVII, parágrafo 2º, item III da Lei nº 8.666/1993.

Contudo, uma análise detalhada da Gestão por Competências da RFB (no caso dos
servidores desse órgão), apresentada na forma de uma Cadeia de Valor, por meio do
Mapa Estratégico da instituição, informa quais são as competências que se espera
do servidor, em níveis fundamental, gerencial (quando servidor ocupante de cargos
de chefia) e específico.

A Gestão por Competências da RFB está vinculada à Política Nacional de

Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal (PNDP), que foi
instituída pelo Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, sendo o referencial para
a política de capacitação do servidor.

Dentro das competências individuais específicas necessárias ao servidor, estrutura-

das de acordo com os processos de trabalho que compõem a Cadeia de Valor da RFB,
aquelas aplicadas aos servidores arquitetos, engenheiros, ou demais servidores que
atuam na Fiscalização de Projetos e Obras, são as relacionadas ao macroprocesso
“Gestão de Materiais e Logística”, processo de trabalho “Gerir Imóveis e Obras” (Por-
taria RFB n° 38, de 11 de janeiro de 2016), e são as listadas a seguir:

9
 Manutenção da infraestrutura física da RFB – gerir a infraestrutu-
ra física da RFB, mantendo a adequação dos imóveis aos padrões
técnicos e à imagem institucional, de forma a conferir funcionali-
dade e segurança à consecução das atividades-fim;

Adequação da infraestrutura física – adequar a infraestrutura

física da RFB, de acordo com os padrões técnicos e a imagem
institucional, propiciando um ambiente seguro e saudável aos
servidores no desempenho de suas atividades;

Contratação de projetos, obras e serviços de engenharia – gerir

os procedimentos necessários à contratação de projetos, obras
e serviços de engenharia, inclusive orçamentos, tendo em vista
a gestão efetiva dos recursos disponíveis e o desempenho das
atividades-fim;

Fiscalização de projetos, obras e serviços de engenharia – fis-

calizar minuciosamente a execução dos contratos e a realização
de projetos, obras e serviços de engenharia, primando pelo pleno
cumprimento da especificação do objeto, das obrigações do con-
tratado e das orientações dos órgãos de controle e fiscalização.

Perceba que, das competências elencadas, os dois itens marcados devem ser obser-
vados com muito cuidado, pois invocam grande responsabilidade do agente público.
Ambos tratam da responsabilidade subsidiária que está vinculada ao servidor quan-
do nomeado fiscal do contrato, na figura de especialista (engenheiro ou arquiteto), e
que será novamente tratada nos Módulos 2 e 4. O primeiro está diretamente ligado à
qualidade e à segurança do ambiente construído. O segundo, à observância das de-
terminações e jurisprudência dos órgãos de controle.

10
Note que a qualidade e a segurança do ambiente construído referem-se ao cuidado
de se prever instalações que atendam às normas técnicas ou normas legais intrinsi-
camente vinculadas ao desempenho, à funcionalidade, ao conforto, à acessibilidade
e à segurança. Como exemplo, podemos citar a necessária observação à legislação
ambiental ou à legislação de incêndio. Nesse aspecto, o fiscal do contrato com for-
mação técnica é solidariamente responsável, caso não sejam cumpridas as norma-
tivas técnicas ou legais que são vinculadas à construção, inclusive podendo vir a ser
responsabilizado civil e criminalmente nesses casos.

Em relação aos órgãos superiores de controle, a não observância das suas normati-
vas legais (acórdãos ou outras jurisprudências), por parte do fiscal do contrato, pode-
rá implicar a sua responsabilização, inclusive prevendo sanções.

Dessa forma, é de vital importância que o fiscal proceda com todo o rigor na atuação
da sua fiscalização, devendo sempre fazer constar nos autos do processo adminis-
trativo do contrato todos os seus atos relativos a tais quesitos, como exigências da
observância de tais normas e, o mais importante, o seu cumprimento.

11
1.2. O Termo de Referência (ou Projeto Básico, anexo ao
edital): os cuidados na sua elaboração
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§§ Identificar o conceito de Termo de Referência, como apresentado na legislação,

e a sua elaboração de forma eficiente.
Conforme orientações do TCU, o Termo de Referência é o documento que definirá o
escopo do objeto do contrato quando da licitação na modalidade pregão, regida pela
Lei nº 10.520/2002, incluindo os serviços comuns de engenharia. Nas modalidades
definidas pela Lei nº 8.666/1993, para a licitação de obras, tal documento é o
Projeto Básico, previsto no item I, parágrafo 2°, inciso XVII, do art. 40. Constitui-se
em importante etapa que antecede o Projeto Básico, a elaboração de estudo técnico
preliminar ou anteprojeto, previstos no art. 6º da Lei nº 8.666/1993:

Art. 6º Para os fins desta lei, considera-se: (...)

IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com

nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo
de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações
dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que pos-
sibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de
execução, devendo conter os seguintes elementos (...) (BRASIL, 1993, p. 154,
grifo nosso).

Pereira Jr. (2012) ensina3:

3
PEREIRA JR., J. T. Políticas públicas nas licitações e contratações administrativas. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.

12
 “Durante o estudo preliminar, avaliam-se questões que possibilitarão a elabo-
ração de anteprojeto em conformidade com as necessidades administrativas e as
características do objeto a licitar, ou a contratar de forma direta. Tal estudo leva
em conta aspectos como:
a) adequação técnica; b) funcionalidade; c) requisitos ambientais; d) adequação
às normas vigentes (requisitos de limites e áreas de ocupação, normas de urban-
ização, leis de proteção ambiental etc.); e) possível movimento de terra decor-
rente da implantação, necessidade de estabilizar taludes, construir muros de
arrimo ou fundações especiais; f) processo construtivo a ser empregado; g) possi-
bilidade de racionalização do processo construtivo; h) existência de fornecedores
que deem respostas às soluções sob consideração; i) estimativa preliminar de
custo e viabilidade econômico-financeira do objeto (PEREIRA JR., 2012).”

Já para a contratação de serviço de elaboração do Projeto Básico da obra ou edifica-

ção, farão parte de anexo do edital as diretrizes e especificações técnicas do projeto
pretendido, em que estarão descritos todos os requisitos (técnicos, de prazos etc.)
que deverão ser atendidos.

Importante
Essas diretrizes devem ser dadas por profissional habilitado, do
próprio quadro da Administração, ou contratado para tal, e serão
abordadas no Módulo 2.

13
Para a contratação de serviços de execução de obras, nos
quais já se tenha o Projeto Básico, estarão descritas em anexo
ao edital as diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo
concomitante à obra (previsão dada pelo art. 7º, parágrafo 1º, da
Lei nº 8.666/1993), e as providências que se espera da contratada
quando da sua execução. Obviamente, não será descrito nesta
peça todo o roteiro técnico para a execução da edificação ou
obra viária ou de infraestrutura, visto que isso é tema do projeto
de construção civil (documentos técnicos) que dela fará parte.
Nas diretrizes para a elaboração do Projeto Executivo, complementar ao Projeto
Básico, estarão descritos os elementos que devem ser entregues à Administração
quando da execução ou finalização da obra (além do Projeto Executivo, os laudos,
o “as built”4 etc.), e as providências que devem ser tomadas pela contratada para
a execução do objeto (observância às normativas de sustentabilidade, à legislação
ambiental, ao cronograma de etapas, aos prazos etc.).

O Termo de Referência, ou Projeto Básico, deve apresentar os seguintes itens:

a) Justificativa no que se refere à alternativa escolhida, notadamente quanto à

viabilidade técnica, econômica e ambiental do serviço;

b) Fornecimento de uma visão global do serviço e identificação de seus elementos

constituintes de forma precisa;

c) Especificação do desempenho esperado;

d) Demonstração de que estão sendo adotadas soluções técnicas, quer para

o conjunto, quer para suas partes, amparada por memórias de cálculo e de
acordo com critérios de projeto previamente estabelecidos, de modo a evitar
e/ou minimizar reformulações e/ou ajustes acentuados, durante a fase de
execução;

e) Identificação e especificações dos tipos de serviços a serem executados, dos

materiais e dos equipamentos a serem incorporados;
4
As built – Expressão da língua inglesa que significa “como construído”. Forma final da apresentação de uma obra da
construção civil, tal como executado, através do registro em documentos técnicos.

14
 f) Definição das quantidades e dos custos dos serviços e fornecimentos com
precisão compatível com o tipo e o porte do objeto, de forma a ensejar a
determinação do custo global;

O detalhamento de todos os serviços da planilha orçamentária tanto

motiva o preço referencial proposto, como dá maior condição ao
particular de melhor oferecer a sua proposta, ao conhecer todas as
nuanças da contratação. Além da necessária publicidade e motivação
do referencial de preços utilizado, tal medida instiga a competitividade
e contribui para a economicidade do certame, uma vez que, ao melhor
conhecer o objeto, em tese, embutem-se menos riscos na contratação.
O particular, igualmente, deve apresentar o detalhamento de seus
preços. Não se destina desclassificar concorrente por sobrestimativa
de eventual insumo, posto que tal rigorismo em nada contribuiria para
a obtenção da “melhor proposta”. A demonstração objetiva de todos
os custos do empreendimento subsidia a Administração em eventuais
análises de exequibilidade da oferta. Também evita a ocorrência de
duplicidade de encargos dispostos no orçamento e serve de lastro
probatório para o discernimento de futuros pleitos de reequilíbrio
econômico-financeiro (CAMPELO; CAVALCANTE, 2014, p. 119).5

Destaca-se, dessa doutrina, a característica meramente referencial do orçamento

da Administração. Enquanto esse é necessário e obrigatório, conforme o Decreto
nº 7.983/2013, o orçamento da licitante é de sua responsabilidade, devendo esta
produzi-lo conforme a sua técnica adotada, seus procedimentos construtivos ou de
projetos e o seu enquadramento tributário, sempre observando os limites e as regras
dados no próprio decreto.

5
CAMPELO, Valmir; CAVALCANTE, Rafael Jardim. Obras públicas: comentários à jurisprudência do TCU. 3. ed. Belo Hori-
zonte: Fórum, 2014.

15
Por certo essa condição remete àquela licitante toda e qualquer assunção de
responsabilidade pelos serviços que serão prestados, pelo preço ofertado e pela
distribuição dos seus custos, inclusive para a eventual celebração de aditivos ao
contrato, conforme será estudado no Módulo 3.

g) As regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos

após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma
físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da
Lei nº 8.666/1993 (Acórdão nº 1.977/2013 – Plenário, TCU);

h) Fornecimento de subsídios suficientes para a montagem do plano de gestão do

serviço;

i) Detalhamento dos programas ambientais, compatível com o porte do serviço;

j) Observância das normas do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e

Tecnologia (Inmetro), de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e
serviços previstos no projeto;

k) Se a referência de marca ou modelo for indispensável para a perfeita caracteri-

zação do componente do serviço, a especificação deverá indicar as expressões
“ou similar”, “ou equivalente” ou “de melhor qualidade”, definindo-se com clare-
za e precisão as características e o desempenho técnico requerido pelo projeto,
de modo a permitir a verificação e a comprovação da equivalência com outros
modelos e fabricantes;

l) As especificações técnicas deverão considerar as condições locais em relação

ao clima e às técnicas a serem utilizadas;

m) As especificações de componentes conectados a redes de utilidade pública

deverão adotar, rigorosamente, os padrões das concessionárias;

n) As especificações serão elaboradas visando equilibrar economia e desempe-

nho técnico, considerando custos de fornecimento e de manutenção, porém
sem prejuízo da vida útil do componente utilizado;

16
o) Características e condições do local de execução dos serviços, bem como de
seu impacto ambiental, se houver, considerando-se os seguintes requisitos:
segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público, possibilidade de
emprego de mão de obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes
no local para execução, de modo a diminuir os custos de transporte, facilidade
e economia na execução, na conservação e na operação, sem prejuízo da
durabilidade do serviço, adoção das normas técnicas de saúde e de segurança
do trabalho adequadas e infraestrutura de acesso;

p) Observância de critérios e parâmetros técnicos prescritos na norma NBR

9050/2015, relacionados à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência
ou com mobilidade reduzida (Acórdão nº 853/2013 – Plenário, TCU);

q) Catálogo de projetos que devem ser elaborados pela contratada, durante a

execução do serviço, retratando a forma exata como foi cumprido o objeto
contratado (“as built”);

r) A indicação de leis, decretos, regulamentos, portarias e demais atos norma-

tivos federais, estaduais, distritais e municipais, bem como normas técnicas
aplicáveis ao objeto.

Tome Nota
A expressão “pessoas portadoras de deficiência” , constante no item
“p”, atualmente está em desuso. O item apresenta o texto da lei. Essa
expressão e as expressões correlatas “pessoa com necessidades
especiais” e “pessoa deficiente” não têm mais sido aceitas desde a
assinatura, pelo Brasil, do Tratado Internacional dos Direitos Huma-
nos na Convenção de Nova Iorque sobre os direitos das pessoas
com deficiência, em 2007, e da edição do Estatuto da Pessoa com
Deficiência, em 2015. Isso decorre do fato que a primeira expressão,
ao transmitir a ideia de portabilidade, pode levar à conclusão de que
se pode abrir mão da deficiência, configurando um eufemismo.
Igualmente, a segunda e terceira expressões, equivocadamente,
transmitem a ideia de redução da capacidade das pessoas com defi-
ciência. A deficiência se manifesta na relação com o meio externo,
mas jamais limita as habilidades das pessoas no desempenho de 17
 expressão e as expressões correlatas “pessoa com necessidades
especiais” e “pessoa deficiente” não têm mais sido aceitas desde a
assinatura, pelo Brasil, do Tratado Internacional dos Direitos Huma-
nos na Convenção de Nova Iorque sobre os direitos das pessoas
com deficiência, em 2007, e da edição do Estatuto da Pessoa com
Deficiência, em 2015. Isso decorre do fato que a primeira expressão,
ao transmitir a ideia de portabilidade, pode levar à conclusão de que
se pode abrir mão da deficiência, configurando um eufemismo.
Igualmente, a segunda e terceira expressões, equivocadamente,
transmitem a ideia de redução da capacidade das pessoas com defi-
ciência. A deficiência se manifesta na relação com o meio externo,
mas jamais limita as habilidades das pessoas no desempenho de
competências ordinárias.

O Termo de Referência ou Projeto Básico contemplará ainda:

a) Cronograma físico-financeiro;

Saiba Mais

O cronograma físico-financeiro integra, obrigatoriamente, o edital,

como item ou anexo deste. Seu objetivo é o de prever desembolsos no
decorrer do tempo de execução proposto pelo Projeto Básico. O paga-
mento corresponderá à efetiva contraprestação da execução da obra
ou da prestação de serviço, em conformidade com as etapas fixadas
no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos
financeiros, vedada a antecipação de pagamento à contratada.

A Lei nº 8.666, de 1993, menciona esse relevante instrumento de con-

trole de execução e de pagamento em serviços de engenharia em
mais de uma de suas disposições, a saber: art. 7º, parágrafo 2º, inciso
III; art. 40, inciso XIV, alínea “b”; art. 65, inciso II, alínea “c”.

Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto

nº 7.983, de 2013, o qual estabelece que a minuta de contrato deva
conter cronograma físico-financeiro com a especificação física com-
pleta das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao con-
trole das obras.

18
 no cronograma físico e de acordo com a disponibilidade de recursos
financeiros, vedada a antecipação de pagamento à contratada.

A Lei nº 8.666, de 1993, menciona esse relevante instrumento de con-

trole de execução e de pagamento em serviços de engenharia em
mais de uma de suas disposições, a saber: art. 7º, parágrafo 2º, inciso
III; art. 40, inciso XIV, alínea “b”; art. 65, inciso II, alínea “c”.

Estende-se ao serviço de engenharia o disposto no art. 12 do Decreto

nº 7.983, de 2013, o qual estabelece que a minuta de contrato deva
conter cronograma físico-financeiro com a especificação física com-
pleta das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao con-
trole das obras.

b) Realização de vistoria (se obrigatória ou facultativa);

c) Data de início das etapas de execução, conclusão e entrega do objeto;

Saiba Mais

A autoridade sempre deve atentar-se para que a soma dos prazos de

execução, de medição, de fiscalização e para realização de correções
na obra não ultrapasse o prazo de vigência contratual.

d) Condições para o recebimento do serviço, recebimento provisório e definitivo;

e) Critério de aceitação do objeto e prazo para correções/substituições, quando

em desacordo com as especificações exigidas;

f) Obrigações da contratada e da contratante;

g) Procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato;

h) Subcontratação (possibilidade ou não);

i) Projeto Executivo.

19
1.3. Fiscal de contrato e o profissional habilitado: quais as
diferenças entre um e outro?
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§§ Identificar os limites de atuação e as responsabilidades

legais dos diferentes tipos de profissionais;
§§ Reconhecer por que o profissional habilitado é
importante para a contratante;
§§ Reconhecer quais as vantagens de possuir o profissional
habilitado no quadro do órgão.
Na esfera pública, a contratação de serviços de engenharia e arquitetura comumente
se dá por necessidade da manutenção ou ampliação das suas instalações, como
atividade não finalística, salvo em alguns poucos casos, em que a atividade-fim do
órgão público seja a construção ou a edificação. No entanto, uma das prerrogativas da
Administração Pública é a gestão de contratos geridos por suas seções de licitação.

Nas seções de licitação, invariavelmente estão alocados servidores do órgão que

apresentam experiência na gestão de contratos e certames licitatórios, mas que
normalmente são servidores com pouca ou nenhuma experiência na contratação de
serviços específicos de engenharia e arquitetura.

Salvo se o órgão dispor de seções especializadas nessas áreas, tais processos

licitatórios são conduzidos pelas seções de licitação, que não raras as vezes têm
pouca familiaridade para conduzir temas tão específicos.

Para essa situação, a Lei n° 8.666/1993 prevê, no seu art. 67, a possibilidade de
assessoramento técnico especializado:

20
 “Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações perti-
nentes a essa atribuição” (BRASIL, 1993).

No caso da RFB, há orientação no mesmo sentido, dada na Portaria RFB/Sucor/Copol

nº 566, de 30 de novembro de 2011:

Art. 20. Caso seja necessário, a autoridade competente, mediante justificati-

va fundamentada, poderá autorizar a contratação de profissional, empresa
ou escritório técnico, especializados, para assessorar o representante da
Administração, assistindo-o e subsidiando-o com informações pertinentes a
sua atribuição (BRASIL, 2011).6

Da análise da legislação citada é possível identificar a diferença entre o servidor fiscal

de contrato e o servidor profissional habilitado na área de engenharia ou arquitetura.
O servidor fiscal de contrato, embora com experiência na sua gestão, não tem a
experiência nas áreas específicas, salvo se habilitado.

Já o profissional habilitado em engenharia ou arquitetura detém o conhecimento

técnico específico.

Como a realidade da maior parte dos órgãos da Administração Pública é ter as

atividades de engenharia e arquitetura como áreas-meio – e não finalísticas –, é
natural que nos seus quadros não estejam presentes tais profissionais. Por conta
6
BRASIL. Receita Federal do Brasil. Portaria RFB/Sucor/Copol nº 566, de 30 de novembro de 2011. Brasília: RFB, 2011.

21
disso, a legislação traz explicitamente a possibilidade da contratação desses, como
assessoria, conforme já mencionado, pelos comandos da Lei nº 8.666/1993, e, no
caso da RFB, da Portaria RFB/Sucor/Copol nº 566, de 30 de novembro de 2011.

A presença desses profissionais nos quadros dos órgãos da Administração Pública,

cujas áreas de atuação finalística não sejam a arquitetura e a engenharia, é, no
entanto, recomendável. Isso se deve ao fato de que somente tais profissionais têm
condições técnicas de contratar, fiscalizar e receber serviços de projetos e obras e,
muito embora se possa dizer que essas atividades possam ser contratadas, na forma
de assessoramento, a vantagem de o órgão ter servidores nessas especialidades é
muito grande. A razão é simples: profissionais engenheiros ou arquitetos nos seus
quadros, atuando nas áreas específicas, trazem segurança técnica mesmo quando
tais atividades são contratadas na forma de assessoramento ou terceirizadas, visto
que os servidores do quadro poderiam atuar como revisores.

Os servidores do órgão, desempenhando a atividade de revisão, possibilitam a análise

isenta dos serviços propostos por empresas contratadas (tanto projeto quanto obra),
ou ainda a complementação e a convalidação do trabalho desenvolvido por empresas
de assessoramento.

22
1.4. Os conceitos específicos na área de fiscalização de
projetos e obras
Ao final deste tópico, o aluno será capaz de:

§§ Identificar os principais conceitos vinculados aos temas.

Nesta parte do Módulo 1, você será apresentado aos principais termos das áreas de
arquitetura e engenharia, cuja conceituação é necessária para o desenvolvimento do
trabalho do fiscal.

Retomam-se, dessa forma, os conceitos de Projeto Básico, Projeto Executivo e

“as built”, já mencionados neste módulo, e apresentam-se outros termos de igual
importância.

Os dois primeiros termos acima, especialmente, têm conceitos diferentes se tomados

a partir da Lei nº 8.666/1993, das normas técnicas da Associação Brasileira de Nor-
mas Técnicas (ABNT) e das resoluções do sistema Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia (Confea) e Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR).

A Lei nº 8.666/1993 assim define os conceitos de Projeto Básico e Projeto

Executivo:

IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com

nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo
de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações
dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que pos-
sibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo
de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da

obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de

forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as
fases de elaboração do Projeto Executivo e de realização das obras e monta-
gem;
23
 dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que pos-
sibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo
de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da

obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de

forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as
fases de elaboração do Projeto Executivo e de realização das obras e monta-
gem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamen-

tos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os
melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter compe-
titivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construti-

vos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem
frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compre-

endendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de
fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantita-

tivos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

X – Projeto Executivo – o conjunto dos elementos necessários e suficientes

à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT (BRASIL, 1993, grifo
nosso).

A ABNT NBR 16636-1:2017 – Elaboração e desenvolvimento de serviços técnicos

especializados de projetos arquitetônicos e urbanísticos – Parte 1: Diretrizes e
terminologia, por sua vez, traz os seguintes conceitos:

24
 3.95

Projeto Executivo

(PE)

Etapa destinada à concepção e à representação final das informações técni-

cas dos projetos arquitetônicos, urbanísticos e de seus elementos, instala-
ções e componentes, completas, definitivas, necessárias e suficientes à
execução dos serviços de obras correspondentes.

3.99

Projeto completo de edificação

(PECE)

Etapa dedicada à finalização da compatibilização dos Projetos Executivos, e

ao detalhamento das definições construtivas que envolve o conjunto de
desenhos, memoriais, memórias de cálculo e demais informações técnicas
das especialidades totalmente compatibilizadas e aprovadas pelo cliente, e
necessários à licitação, à contratação e à completa execução de obra de edi-
ficação (ABNT, 2017, grifo nosso).7

Já o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop), por meio da sua

Orientação Técnica n° 01/2006, assim define Projeto Básico:

7
ABNT – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. ABNT NBR 16636-1:2017 – Elaboração e desenvolvimento
de serviços técnicos especializados de projetos arquitetônicos e urbanísticos – Parte 1: Diretrizes e terminologia. Rio
de Janeiro: ABNT, 2017.

25
 Projeto Básico é o conjunto de desenhos, Memoriais Descritivos, especifica-
ções técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos neces-
sários e suficientes à precisa caracterização da obra a ser executada, aten-
dendo às Normas Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em
estudos anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento
ambiental do empreendimento.

Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos,

todas as características, dimensões, especificações, e as quantidades de
serviços e de materiais, custos e tempo necessários para execução da obra,
de forma a evitar alterações e adequações durante a elaboração do Projeto
Executivo e realização das obras.

Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados

por profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da res-
pectiva Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua
assinatura em cada uma das peças gráficas e documentos produzidos
(IBRAOP, 2006).8

E, por fim, o sistema Confea/Crea assim conceitua o termo “Projeto Executivo” na sua
Decisão Normativa nº 106, de 17 de abril de 2015:

8
IBRAOP – INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS. Orientação Técnica n° 01/2006. Florianópolis:
Ibraop, 2006.

26
 “II – o Projeto Executivo, que consiste no conjunto dos elementos necessá-
rios e suficientes à execução completa da obra ou do serviço, conforme dis-
ciplinamento da Lei n° 8.666, de 1993, e das normas da Associação Brasileira
de Normas Técnicas – ABNT” (CONFEA, 2015).9

Perceba que a variação na conceituação dos termos “Projeto Básico” e “Projeto

Executivo”, conforme a legislação ou normativa consultada – e também a adoção da
Lei nº 8.666/1993 como referência principal aos atos licitatórios da Administração
Pública – tem causado muita confusão nas licitações dos órgãos públicos, em
relação àquilo que se exigirá das licitantes e àquilo que o contratado entenda
devido. Se considerarmos ainda o “as built”, identificam-se três termos vinculados
à documentação técnica que deve ser gerada por ocasião do desenvolvimento do
projeto ou da execução da obra.

9
CONFEA – CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA. Decisão Normativa nº 106, de 17 de abril de 2015.
Conceitua o termo “Projeto” e define suas tipificações. Brasília: Confea, 2015.

27
 Esse último, cujo conceito deriva da expressão da língua inglesa que
significa “como construído”, trata tão somente do registro da solução
técnica efetivamente executada na obra. Conforme o Manual de Es-
copo de Projetos e Serviços de Arquitetura e Urbanismo – Indústria
Imobiliária, da Associação Brasileira dos Escritórios de Arquitetura
(Asbea), “as built” é o jogo completo do projeto arquitetônico e dos pro-
jetos das demais especialidades envolvidas, bem como dos pareceres
de consultorias, contendo todas as anotações de ajustes e/ou altera-
ções ocorridas, devidamente assinadas e assumidas pelos engenhei-
ros e/ou arquitetos responsáveis pela obra, e será a base para a ela-
boração do Manual do Proprietário, obrigatório conforme a ABNT NBR
14037: 2011 – Versão Corrigida: 2014 – Diretrizes para elaboração de
manuais de uso, operação e manutenção das edificações – Requisitos
para elaboração e apresentação dos conteúdos.

Esses conceitos devem ser parte integrante do instrumento convocatório com clara
e precisa conceituação, devendo estar presentes no Termo de Referência ou Projeto
Básico, anexo a esse.

Além do conhecimento dos conceitos anteriores, é importante o fiscal de contrato

conhecer também os conceitos de retrofit, compatibilização de projetos e etiquetagem
das edificações, apresentados a seguir. Não se pretende encerrar este tema neste
módulo. Outros conceitos, igualmente importantes, serão definidos e apresentados
ao longo do curso, conforme a sua aplicação.

28
 Retrofit, conforme definido na IN nº 2, de 4 de junho de 2014, da
SLTI/MP, é qualquer reforma que altere os sistemas de iluminação,
condicionamento de ar ou envoltória da edificação. Segundo Qualharini
(2004)10, retrofit “é processo de interferir em uma benfeitoria, que foi
executada em padrões inadequados às necessidades atuais”. Assim,
retrofit, em sua forma original, é qualquer tipo de reforma, a renovação
completa de uma edificação, uma intervenção a um patrimônio, ou
seja, colocar o velho em forma de novo, preservando seus valores
estéticos e históricos originais, além de trabalhar com o conceito de
sustentabilidade, na medida em que busca preservar os elementos
que caracterizam a edificação ao invés de simplesmente descartá-los.
Croitor (2009)11 define retrofit como a ação tomada quando há interesse
do empreendedor pela substituição de sistemas prediais ineficientes e/
ou inadequados, pela mudança de uso do imóvel ou, também, quando
as edificações encontram-se inacabadas e abandonadas. A ABNT NBR
15575-1:2013 – Edificações habitacionais – Desempenho – Parte 1:
Requisitos gerais, define retrofit como “remodelação ou atualização do
edifício ou de sistemas, através da incorporação de novas tecnologias
e conceitos, normalmente visando à valorização do imóvel, mudança
de uso, aumento de vida útil e eficiência operacional e energética”
(ABNT, 2013, grifo nosso)12.

10 11 12

Note que o retrofit não se limita apenas a dar uma cara nova ao edifício, como é
comumente entendido, mas lhe conceder renovação, necessariamente elevando o
seu desempenho.
10
QUALHARINI, E. L. Retrofit de construções: metodologia de avaliação. In: ENCONTRO NACIONAL DE TECNOLOGIA DO
AMBIENTE CONSTRUÍDO, 10., 2004, São Paulo. Anais... São Paulo: Antac, 2004.
11
CROITOR, E. P. N. A gestão de projetos aplicada à reabilitação de edifícios: estudo da interface entre projeto e obra.
2009. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Construção Civil) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo,
Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009.
12
ABNT – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. ABNT NBR 15575-1:2013 – Edificações habitacionais –
Desempenho – Parte 1: Requisitos gerais. Rio de Janeiro: ABNT, 2013.

29
A compatibilização de projetos é a atividade de integrar os diferentes elementos do
projeto, para que todos tragam as mesmas informações. A coordenação de projetos,
em um nível mais aprofundado, busca a identificação de orientações conflitantes,
que poderiam ordenar comandos contraditórios nas pranchas de desenho ou outros
documentos dos diversos projetos envolvidos na concepção de um objeto. Assim,
projetos elétricos, hidráulicos, estruturais e de arquitetura, por exemplo, devem
trazer coerência nas informações, referenciando-se em uma mesma base (plantas
baixas, cortes, fachadas e demais desenhos). Os trabalhos de compatibilização e
coordenação dos projetos são complexos e com alto grau de dificuldade, devendo
ser feitos por profissional especializado (arquiteto ou engenheiro), e requerem
treinamento e experiência. Atualmente, esse trabalho vem sendo facilitado com o uso
de ferramentas BIM (Building Information Modelling – ou Modelagem da Informação
da Construção), tema que será tratado no Módulo 2.

Por fim, a etiquetagem das edificações, que teve o seu início por meio da Lei nº
10.295, promulgada em 17 de outubro de 2001. Conhecida como Lei da Eficiência
Energética, dispõe sobre a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Ener-
gia e visa desenvolver, difundir e estimular a eficiência energética no país. Esta lei foi
regulamentada pelo Decreto nº 4.059, de 19 de dezembro de 2001, que determinou
que:

os níveis máximos de consumo de energia, ou mínimos de eficiência

energética, de máquinas e aparelhos consumidores de energia fabrica-
dos ou comercializados no país, bem como as edificações construídas,
serão estabelecidos com base em indicadores técnicos e regulamen-
tação específica a ser fixada nos termos deste decreto, sob a coorde-
nação do Ministério de Minas e Energia (BRASIL, 2001).13

13

13
BRASIL. Decreto nº 4.059, de 19 de dezembro de 2001. Regulamenta a Lei nº 10.295, de 17 de outubro de 2001, que
dispõe sobre a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia, e dá outras providências. Diário Oficial da
União, Brasília, 2001.

30
Para tanto, por meio do decreto foi instituído, em 2003, o Comitê Gestor de Indica-
dores e Níveis de Eficiência Energética (CGIEE), e, especificamente para edificações,
o Grupo Técnico para Melhoria da Eficiência Energética nas Edificações no país (GT-
-Edificações), para regulamentar e elaborar procedimentos para avaliação da efi-
ciência energética das edificações construídas no Brasil, visando ao uso racional da
energia elétrica.14

A etiquetagem das edificações, no âmbito da Administração Pública Federal, é obri-

gatória para edificações novas ou que recebam retrofit, com área superior a 500 m²
ou cujo valor da obra seja maior que o equivalente ao Custo Unitário Básico da Cons-
trução Civil (CUB Médio Brasil) aplicado a uma edificação de 500 m², conforme o art.
8º da IN nº 2, de 4 de junho de 2014, da SLTI/MP.

14
Mais informações em: <http://www.pbeedifica.com.br/etiquetagem>. Acesso em: 24 ago. 2018.

31
 Encerramento

Neste Módulo 1, você foi apresentado aos principais con-

s ceitos relacionados à fiscalização de projetos e obras de
engenharia. Buscou-se explorá-los de forma que seus sig-
e nificados sejam de fácil compreensão para aqueles alunos/
m servidores que não têm habilitação técnica específica nas
áreas de engenharia ou arquitetura, mas que, dentro das
lhem suas áreas de atuação, trabalhem vinculados a tais ativida-
des. Apresentou-se um panorama dos requisitos mínimos
necessários para profissionais com essa atuação e fez-se
uma distinção entre os conceitos de fiscal do contrato, fiscal
uas administrativo e profissional habilitado, com suas responsa-
bilidades e deveres. Este módulo o preparou para os módulos
dos e seguintes, nos quais tais conceitos serão aprofundados e
exemplificados.

32