Seguridad Publica Ciudadana en Paraguay - Carlos Anibal Peris - Ano 2017 - Portalguarani

(Editores)
Carlos A. Peris C./ José María Amarilla

Seguridad Pública-Ciudadana
en Paraguay
Enfoques, saberes, debates y prácticas
Carlos A. Peris C.
José María Amarilla
(Editores)
En las noƟcias generadas por los medios masivos de comunica-
ción, en la variedad del espectro discursivo políƟco –electora-
Seguridad Pública-Ciudadana en Paraguay

lista, oficialista o de oposición–, e incluso, en las charlas calleje-
ras-informales, el tema de la seguridad pareciera consolidarse

como uno recurrente en debate y preocupación general.
Ante esto, la Dirección General de Postgrado y Relaciones Inter-

nacionales de la Universidad Nacional de Asunción, mediante su
programa de formación en Maestría en Ciencias Sociales, Mate-
ria Seminario I, ha organizado siete (7) encuentros académicos a
los que llamó: “Seguridad Pública-Ciudadana en Paraguay. Enfo-
ques, saberes, debates y prácƟcas”.
En aquellas jornadas, desarrolladas durante el mes de agosto de

2017, se ha debaƟdo el hecho a través de diversas aristas, dife-
rentes posiciones de análisis y, además, con un número consi-
derable de expertos. La finalidad, u objeƟvo principal, fue el de
construir un nuevo agregado de enfoques y temas a visibilizar
que aporten de manera significaƟva, y poco convencional, a tal
realidad que tan frecuentemente la vivimos.
Autores
Carlos A. Peris C. José María Amarilla
Hernán Arturo Mayor González Oscar Pereira
Horacio Galeano Perrone Gerardo Miguel Maldonado
Elvio Segovia Carla Bacigalupo
Oscar Balbuena Jara Darío Arámbulo
José Manuel Silvero Arévalos Marcelo Moriconi Bezerra
en Paraguay
Carlos A. Peris C.
(Editores)
Como citar:
Peris, Carlos & Amarilla, José. 2017.
Seguridad Pública-Ciudadana en Paraguay.
Asunción: Universidad Nacional de Asunción.
Universidad Nacional de Asunción

www.una.py
© Carlos A. Peris C.
© José María Amarilla
ISBN: 978-99967-53-75-6
Noviembre 2017
Páginas: 224
Tirada: 500 ejemplares
Editorial Arandurã
Tte. Fariña 1028
Asunción-Paraguay
Tel.: (595 21) 214 295
e-mail: arandura@hotmail.com
www.arandura.com.py
en Paraguay
Carlos A. Peris C.
(Editores)
Carlos A. Peris C., José María Amarilla, Hernán Arturo Mayor González,
Oscar Pereira, Horacio Galeano Perrone, Gerardo Miguel Maldonado,
Elvio Segovia, Carla Bacigalupo, Oscar Balbuena Jara, DaríoArámbulo,
José Manuel Silvero Arévalos, Marcelo Moriconi Bezerra
(Autores)
¡Alerta!
septiembre de 2017.
PRÓLOGO
“En Utopía no se contentan desterrando

el crimen con las penas, sino que inci-
tan a la virtud con promesas de honores.
Colocan en las plazas públicas estatuas
de los varones insignes y de grata me-
moria para la república, infundiendo de
esta manera, no sólo temor al crimen con
castigos, sino alentándoles a las buenas
acciones mediante el recuerdo de las bue-
nas acciones de los antepasados, quienes
son un ejemplo para la posteridad”.
(TOMÁS MORO – UTOPÍA)
Nada nos paraliza tanto como el miedo. En sus diferen-

tes manifestaciones, nos limita, nos entorpece y nos impide
alcanzar objetivos y metas. En otras palabras, el temor nos
imposibilita lograr nuestro pleno desarrollo como seres hu-
manos. En contrapartida, la seguridad se transforma en uno
de los bienes más anhelados y más preciados.
Cuando afecta a todo un colectivo o sociedad, el asunto de
la seguridad se convierte en un problema social y que precisa
de respuestas institucionales. Irónicamente, a pesar de que en
el Paraguay la seguridad-inseguridad pública es una de las
cuestiones más debatidas, controvertidas e incluso profunda-
mente inquietantes, ésta se constituye en un tema escasamen-
te investigado aún desde la academia paraguaya. Por tanto,
este texto pretende contribuir a llenar este vacío teórico, des-
de la perspectiva de expertos en la materia, provenientes de
distintos sectores.
7
Otro de los aportes fundamentales del libro “Seguridad

Pública-Ciudadana en Paraguay. Enfoques, saberes, debates y prác-
ticas”, es que, lejos de una interpretación unidireccional o uni-
dimensional, la problemática de la seguridad-inseguridad es
abordada como un tema complejo y condicionado por una
multiplicidad de factores. También se analiza la participación
de diversos actores y no solamente desde la óptica de las fuer-
zas policiales o militares.
El libro no se agota en un análisis del delito o de la seguri-
dad como política pública, sino que incursiona en otros ámbi-
tos como la filosofía, la educación, la epistemología, con nue-
vas construcciones del concepto. Además, si bien no existen
acuerdos plenos en los diferentes planteamientos y análisis
de los autores, precisamente la riqueza del texto se encuentra
en esta heterogeneidad de los discursos y en la diversidad de
abordajes.
En el primer capítulo, Carlos Peris examina de manera
exhaustiva y solvente el discurso hegemónico referente a la
responsabilidad de la inseguridad, atribuida usualmente a
los policías y a los políticos como únicos referentes visibles.
El artículo cuestiona también el tratamiento mediático del
tema, que busca aumentar la percepción de inseguridad de la
ciudadanía, y la inmediatez y el facilismo de sus propuestas
de solución, que en general se traducen en aumentos de las
penas privativas, sin tener en cuenta causas estructurales ni
proponer nuevos enfoques.
Asimismo, el autor realiza un análisis conceptual de la
seguridad y presenta ejemplos ilustrativos de sus variados
significados y enfoques. Plantea finalmente el desafío de ges-
tar una política que permita concebir a la seguridad como un
“bienvivir”, más allá de un bienestar reducido a condiciones
materiales.
8
Prólogo
En un segundo capítulo, José María Amarilla plantea un

enfoque centrado en la estructura institucional de seguridad
pública en Paraguay. Para ello desglosa con detenimiento la
Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana y los estudios
de la Dirección de Planeamiento y Control del Ministerio del
Interior. Uno de sus aportes se funda en oportunas precisio-
nes conceptuales sobre las acciones y los actores involucrados
en el tema de seguridad ciudadana en el país. Además, lleva
a cabo un estudio del perfil de la criminalidad en Paraguay
y cuestiona de manera fundamentada el funcionamiento de
los sistemas judicial y penal. Uno de los principales hallazgos
planteados en este capítulo es la ausencia de una visión estra-
tégica completa del tema de la seguridad y de coordinación
institucional referente.
La formulación y ejecución de políticas públicas en mate-
ria de seguridad también es una de las cuestiones abordadas
por dos de los actores involucrados en su puesta en práctica,
en el capítulo tercero del libro. El Director de Planificación
Estratégica del Ministerio del Interior, abogado Hernán Ma-
yor, y el comisario principal Oscar Pereira, del Departamento
de Inteligencia de la Policía Nacional. El primer ponente de-
sarrolla al diagnóstico sobre materia de seguridad en el país
que sirvió de base a la Estrategia Nacional de Seguridad Ciu-
dadana, así como los puntos principales de ésta. A su vez, el
segundo ponente se refiere específicamente a los trabajos de
inteligencia y contrainteligencia –y los sistemas de datos– de-
lineados como medida de prevención de delitos.
La seguridad desde la óptica política y su concepción
desde las Fuerzas Armadas es el tema expuesto en el quinto
capítulo del libro. Constituyen las exposiciones de Horacio
Galeano Perrone, quien ha ocupado diversos cargos de alta
gestión en los gobiernos de transición democrática, y por el
9
viceministro de las FF.AA. del Ministerio de Defensa, Gral.

(SR) Gerardo Miguel Maldonado. Ambos ponentes coinciden
en la necesidad de una mayor institucionalización del tema
de la seguridad.
En el sexto capítulo se incluye el análisis académico de El-
vio Segovia, quien aborda la seguridad ciudadana como un
objeto de investigación y enfatiza en la necesidad de que los
estudios la enfoquen como un “bien público de derecho”, bajo
la responsabilidad de los Estados. Además, estas investiga-
ciones deben constituirse en la fuente primordial de políticas
públicas. Asimismo, Carla Bacigalupo, ex titular del Ministe-
rio de Justicia, desde una visión crítica, describe el funciona-
miento actual del sistema penitenciario.
Un séptimo capítulo comprende el panorama de las condi-
ciones de los centros de reclusión y de internamiento y cons-
tata una realidad desgarradora y desatendida por parte del
Estado, a través del expositor, Oscar Balbuena, del Mecanis-
mo Nacional contra la Tortura (MNT). Destaca, especialmen-
te, la desigualdad social patente en el sistema de prisiones
y reafirma que “las cárceles son multiplicadores de exclusión en
gente que toda su vida fue excluida”. En este mismo capítulo se
plantea, desde el punto de vista del periodista Dario Arám-
bulo, la gestión mediática de la inseguridad y los factores que
inciden en la percepción de la inseguridad por parte del pú-
blico.
Finalmente, en el último capítulo, a través de oportunas
reflexiones, José Manuel Silvero nos aproxima al tema de la
seguridad, en estrecha vinculación con el orden y el control
social. Rastrea las raíces de la corriente “normalista” en la
educación, paradigma de una educación homogeneizada me-
diante la disciplina y la fiscalización. Analiza las denomina-
das “escuelas normales” y su instalación y consolidación en
10
Prólogo
la educación paraguaya. Además, indaga sobre el concepto

de la “normalidad” y su carga connotativa de violencia sim-
bólica.
En suma, el lector de este libro cuenta en sus manos con un
acercamiento global, desde la academia y la praxis, al tema de
la seguridad pública, que actualmente se constituye en uno
de los temas relevantes, no solamente en el país sino a nivel
mundial.
Dra. Sara Mabel Villalba
Profesora – Investigadora
Octubre de 2017
11
Mecanismos de vigilancia.
Septiembre de 2017.
INTRODUCCIÓN
En las noticias generadas por los medios masivos de co-

municación, en la variedad del espectro discursivo político
–electoralista, oficialista o de oposición– e incluso, en las char-
las callejeras-informales, el tema de la seguridad pareciera conso-
lidarse como uno recurrente en debate y preocupación general.
En gran medida, esta reclamante atención se enmarcaría
latente porque la misma se vive, se siente, se exige y se la com-
bate, por cada uno de los habitantes, de diferentes maneras.
Así, llevaríamos nuestra atención a dicha temática que, junto
con la salud y el trabajo, se entendería a erigirse como una de
las máximas intranquilidades de la sociedad paraguaya.
La doctora argentina Mariana Galvani, en su libro Cómo se
Construye un Policía (2017), reflexionaba que, en la generalidad
de los relatos en la materia, ha prevalecido una explicación en
el deber de los oficiales o en las políticas públicas originadas por los
gobiernos. La seguridad, sin embargo, es un saber, en las dimensio-
nes foucaultianas, que se constituyó y afectó al cuerpo social entero.
Su manifiesto, razonablemente, no podría estar solo en los
dos (2) actores antes citados, pues sería un fenómeno de am-
plias variables y, por lo tanto, de complejo tratamiento. En
definitiva, si en este caso estudiáramos solo a las autoridades
y a los hombres de la ley como los únicos responsables, cae-
ríamos de nuevo en un craso error, un debate obtuso y tan
alejado de una correcta respuesta.
A lo mencionado, en el Paraguay actual, la problemática
de la inseguridad se remitió a la idea de patrullas, arrestos,
13
controles abiertos y solapados, y otros detalles relativos al

uso de la fuerza pública y una referencia automática, a las ca-
pacidades y limitaciones de la Policía Nacional. Este ha sido
el discurso hegemónico que, inclusive, las propias institucio-
nes del Estado han promocionado.
La vida diaria, en contrapunto, nos mostró a todo un conjun-
to de organizaciones que incidieron –con sus aciertos, virtudes
y defectos–, sobre el devenir de la seguridad ciudadana y los
resultados de gestión. Consecuentemente, hablarla sería tam-
bién cárcel, educación, fuerzas armadas, opinión pública, en
resumen, otros factores a tomar como punto de consideración.
Ante esto, la Dirección General de Postgrado y Relaciones In-
ternacionales de la Universidad Nacional de Asunción, median-
te su programa de formación en Maestría en Ciencias Sociales,
Materia Seminario I, ha organizado siete (7) encuentros acadé-
micos a los que llamó: “Seguridad Pública-Ciudadana en Para-
guay. Enfoques, saberes, debates y prácticas”.
En aquellas jornadas, desarrolladas durante el mes de
agosto de 2017, se ha debatido el hecho a través de diversas
aristas, diferentes posiciones de análisis y, además, con un
número considerable de expertos. La finalidad, u objetivo
principal, fue construir un nuevo agregado de enfoques y temas
a visibilizar que aporten de manera significativa, y poco convencio-
nal, a tal realidad que tan frecuentemente la vivimos.
Lo anterior no es más que un deber perenne para la casa
de estudios más importante del país. Aquella magna insti-
tución de educación superior, que debiera reflejar científica-
mente las realidades de la sociedad.
Este libro, es un intento de aquel espíritu misional…
Los Coordinadores
Asunción – Paraguay, Septiembre de 2017
14
PROBLEMATIZACIÓN
FENOMENOLÓGICA
DE LA (IN) SEGURIDAD1
Carlos A. Peris C.
1 Sesión Teórico-Reflexiva
Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción
Edificio Histórico - Aula N° 4
Recursos de control.
Septiembre de 2017.
Problematización fenomenológica de la (in) seguridad
Presentación
El 13 de agosto de 2016, uno de los periódicos de mayor
tirada e impacto en el Paraguay, ABC Color, en su sección de
Nacionales, titulaba: Los ciudadanos no confían en la Policía. La
nota refería al desprestigio de la institución en la población
guaraní en la cual, para un 80% de sus lectores, los hombres
de la ley representaban corrupción, abuso de fuerza, compli-
cidad con la delincuencia y, en última instancia, los respon-
sables de la inseguridad reinante. La noticia iba acompañada
de testimonios recogidos en las redes sociales, alegatos cuali-
tativos que rondaban en el mismo sentido de los datos antes
mostrados: los oficiales son tenencia de estupefacientes, extorsión,
chantaje y coacción; las comisarías implantan no solo droga, tam-
bién armas y cuando hacen controles ellos son los fiscales cobrando
la falta administrativa (ABC Color, 2016.10.18).
El presente discurso no sólo ostentaron los medios de co-
municación, de igual forma se hizo vivo en relatos de todo el
cuerpo social: políticos, referentes y empresarios. Así, el inver-
sionista y ejecutivo de la gestión privada de la vigilancia, Luis
Fretes, afirmaba que no puede haber seguridad en un país sin la
presencia efectiva de los guardias públicos (Fretes, 2012); que en
parecida línea, el senador independiente de centro derecha,
Arnaldo Giuzzio, concordaba: la corrupción viene desde los cargos
iniciales; aspirantes que cometen fraude en sus exámenes (Giuzzio,
2017), o se hallaba en el militante del este del país, Paraguayo
Cubas, el cual destacaba que los oficiales giraban a la gracia del
Estado y sus intereses ocultos, espiando a opositores y violando de-
rechos humanos básicos (ABC Color, 2017.01.28).
Efectivamente, la Policía siempre ha sido un eje principal
en el mecanismo de la lucha contra el vandalismo y la trans-
gresión. Si se la enmarca en una situación distópica sobre su
naturaleza, o se la presenta de forma ineficiente en sus que-
17
Carlos A. Peris C.
haceres, los resultados en la materia serán escasos o de poca

productividad.
De hecho, las declaraciones enseñadas fueron pequeñas
ejemplificaciones, o raudas evidencias, sobre lo que la mayo-
ría de los ciudadanos piensan de la entidad. Pareceres que
podrían ser verificados, realizando un pequeño recuento de
las crónicas periodísticas, donde florecerían informes que ex-
pondrían a los agentes como los principales comprometidos
en el tráfico de drogas, gatillo fácil, abuso en operaciones tácticas,
coimas, complicidad, robos, extorsión, en resumen, lo que se es-
peraría en un delincuente, se hallaría recurrente en los indivi-
duos del orden y la decencia.
Otra diferente visión, no tan frecuente, fue la que se atinó
fuera de lo que podría ser el abarcamiento de las tareas rea-
lizadas por la Policía. Aquí la interpelación del tema se dio
como una ejecución y encargo principal de todo Estado y
sus autoridades administrativas. La discusión giraría en los
reinos de las medidas gubernamentales de seguridad que se
tomaron, aquellas que junto con la sanidad y el trabajo, se-
rían de las tres (3) vitales demandas que marcaron la agen-
da de todo gobernante y de aquellos que, posteriormente,
sirvieron para justificar un mandato en bueno o malo; ser
electo o no.
Se sitúa la disputa en las actividades de los políticos y en el
compromiso, o deber de ellos, en enderezar las cuestiones que
afectan al conjunto social. Razonablemente, si una nación es
afectada por altos índices de hechos violentos, los que tienen
la misión de combatirlos, la clase dirigencial, serían indicados
como los culpables de tal acuciante realidad, demandando
nuevos cabecillas o exigiendo, a los actuales, diferentes accio-
nes de las que se encontrarían siendo llevadas a cabo.
18
Sobre el punto, desde los análisis de la herramienta acadé-

mica de base de datos: Latinobarómetro, se marca que, a partir
del año 2005 hasta el 2016, los primeros en ser acusados por
los constantes, y en aumento, inconvenientes de inseguridad
en América Latina, han sido los gobernantes y sus pésimas deci-
siones (Latinobarómetro, 2017).
Gráfico N° 1:
Razones explicativas de la inseguridad
DISCURSO 1: DISCURSO 2:
INSEGURIDAD
Malos policías Malos políticos
(Elaboración propia del autor en base a lo hasta ahora explicado)
En estos dos (2) discursos de observación (ver Gráfico N°

1), se topó hegemónicamente el debate en torno a la seguri-
dad. La mayoría de los exámenes se centraron en enfocar las
carencias en uno u otro aspecto –malas providencias políticas
o ineficientes procedimientos policiacos–, razón que llamó la
atención a la presente investigación por considerarlas esca-
sas en ideas para un hecho tan complejo. Sería una materia
pendiente establecer una verdadera discusión sobre la misma
desde sus conceptos más básicos, su naturaleza política de
poder y su interacción social como una lógica de acción e in-
tercambio de saberes y prácticas.
Concluyentemente, hablar de seguridad no solo se refe-
riría a políticos y policías o a accionares corruptos o malas
decisiones gubernamentales, existirían otros aspectos que de-
berían ser repensados en pretender indagar.
El propósito principal que anima es el de re-problematizar
para generar nuevos modos sobre la seguridad. En definitiva, tra-
tar una serie de interrogantes que obliga a dejar en claro que
19
Carlos A. Peris C.
la inseguridad siembre ha sido una dificultosa construcción.

Esto no quiere decir que no haya existido como comúnmente
se la ha tratado, sino que en determinado momento ciertos
conocimientos se coordinaron con unos regímenes de verdad
–los dos (2) antes expuestos por ejemplo– e hicieron que el
fenómeno se inscribiese en uno simple y de sola respuesta
(Galvani & otros, 2011).
Por lo expuesto, habría que preguntarse por las condicio-
nes de existencia, construcciones conceptuales nucleares, de
un suceso como éste, intención trascendental de la exposición
ahora exteriorizada.
Seguridad: condición, derecho, obligación y cualidad

Aproximándose, en el intento de establecer una noción so-
bre seguridad, uno lograría descubrir que el fenómeno es de
amplias magnitudes y, por lo tanto, de múltiples usos, discur-
sos y definiciones.
Recurriendo a la enunciación concretada por la Real Aca-
demia Española, se asienta que la palabra en cuestión proviene
del latín securitas, que expresa una cualidad de estar seguro o
una obligación a favor de la condición de alguien. Agrega que no
existe una sola clase, dividiéndose, principalmente, en: segu-
ridad ciudadana: tranquilidad pública y de libre ejercicio de los
derechos individuales, cuya protección efectiva se encomien-
da a las fuerzas públicas; seguridad jurídica: ordenamiento le-
gal que implica la certeza en las normas y la previsibilidad
de su aplicación, y: seguridad social: sistema de prestaciones
que atiende necesidades por enfermedad, desempleo, ancia-
nidad, etc. (DLE.RAE, 2017).
La seguridad es, en los terrenos científicos, capitalmente
interdisciplinaria, con la particularidad de contar con evalua-
20
ciones, estudios y gestiones de los riesgos a que se encontra-

rían sometidos una persona, un bien o el ambiente. La presen-
te categorización, así mismo, diferencia en: seguridad sobre
las personas –seguridad física–; seguridad sobre el ambiente
–seguridad ambiental– y: seguridad en situación laboral –segu-
ridad e higiene del trabajador– (Agozino, 2013).
Como se logra observar, a lo que cotidiana y más común-
mente se precisa en seguridad –al conjunto de medidas para
proteger contra robos, ataques y crímenes– correspondería
solo a una de sus tantas formas de abordarla (Frigo, 2005).
Ante tal complejidad, sin embargo, se podría determinar que
es una condición, un derecho, una obligación con una cualidad,
o configuración, predeterminada (Alarcón, 1998); característi-
cas que obligan a ser ensayadas en profundidad y con dete-
nimiento.
Sobre el rasgo de condición, se situaría a la seguridad como
una condición permanente de preocupación (Burstein, 1994).
Realmente, esta forma implicaría su más básica aproxima-
ción, pues la intranquilidad del hombre por conseguir estar
seguro se referiría a una situación de supervivencia en el sen-
tirse protegido ante el peligro. De hecho, aquella conforma
un imperioso requisito, de los más trascendentales y primor-
diales, liderando la base jerárquica de la pirámide de Maslow
(Steenkamp, 2002). En similar inclinación, para el antropólo-
go Bronisław Malinowski, la seguridad se consolida en una
de las siete (7) necesidades elementales, de tipo biológica,
universal y precultural, propia del organismo en constante
evolución: cuando nace, prorrumpe con el hambre por la seguridad
(Malinowski, 1973).
Lo expuesto se alcanzaría a explicar en el siguiente ejem-
plo de reflexión: si por los depredadores los antepasados subieron a
los árboles para, después, bajarse de ellos ante nuevas condiciones, o
21
Carlos A. Peris C.
construyeron sus chozas ante la lluvia, el trueno y el rayo, o usaron

el fuego para iluminar la oscura noche… se debió; consecuentemen-
te, a manifestaciones que ostentaron el espíritu del hombre por con-
seguir tranquilidad y certeza, una actitud de preocupación ante las
amenazas alimenticias o climáticas (Velázquez, 1988).
Una segunda característica, que deriva directamente de la
condición de preocupación por sentirse seguro, es la imposición
como un derecho, en este caso: un derecho humano inaliena-
ble (Alegría, 2006). Concluyentemente, todo hombre tiene el
derecho irrefutable a la vida, siendo éste traducido en una
existencia digna, integral y lejos de situaciones violentas que
impidan a las personas desarrollarse en la totalidad de sus
potencialidades, por culpa de un contexto plagado de riesgos.
En los días actuales, tal garantía se dispondría –especial-
mente por iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) –, como una porción notable del ideal de
desarrollo humano. Por desarrollo humano, concretamente, se
entiende como un proceso mediante el cual se amplían las oportu-
nidades de los individuos (PNUD, 2009). El ingreso es una fuen-
te importante, pero no la única: la educación, la libertad polí-
tica, la protección, el trabajo o un saludable medio ambiente,
entre otros muchos, contribuyen a la plenitud de la vida de
los seres humanos.
A partir de estas ideas, se desprende el concepto de se-
guridad humana: el desarrollo es un proceso de ampliación de la
gama de opciones que dispone la gente; la seguridad humana signi-
fica que las personas pueden ejercer esas opciones en forma segura y
libre (PNUD, 2009). La seguridad humana; entonces, implica
la ausencia de amenazas, graves y previsibles, que puedan
afectar el proceso de desarrollo. Esas amenazas se tornarían
en diferentes naturalezas: desastres ecológicos; desempleo;
22
crisis económicas; epidemias; contaminación ambiental; rup-

tura del estado de derecho; criminalidad, etc.
En el campo de reflexión, una vida libre de las amenazas ge-
neradas por el delito y la violencia interpersonal es, sin cuestión
siquiera, uno de los factores que integran el concepto de segu-
ridad humana, condición necesaria para avanzar en la trama
del desarrollo humano. Sobre esta base se asienta el concepto
de seguridad, en dimensiones generales y específicas, que la
sitúan como un derecho.
Lo explicado, hasta el momento, desemboca en una terce-
ra característica: la seguridad es una obligación que germina
como algo normal, o una secuela perenne, que pretendería
ser lograda a través de asociaciones o contratos. En los tiem-
pos actuales el mayor exponente contractual correspondería
al Estado y, su obligación, se fundamentaría en solucionar los
diversos problemas en la materia, aquí se referiría a los de
protección –a la custodia general ejercida por los gobiernos
es lo que se conoce como seguridad ciudadana o para los ciuda-
danos–.
En las comunidades antiguas, por ejemplo, la obligación
de brindar seguridad descansaba bajo la custodia de una fuer-
za de acción, poco especializada y con un fin bien concreto
y común. A comienzos del Imperio Romano, una institución
como la policía no existía, había una sola, la militar, donde su
principal función era la de proteger al Imperio contra los ries-
gos externos de las potencias rivales: la primera preocupación
es custodiar las fronteras (Kappeler & Vaughn, 1994) –seguri-
dad para los ciudadanos contra la amenaza foránea–.
Efectivamente, toda organización que va creciendo se tor-
na más compleja; surgen nuevos desafíos, no solo preocupa
el comportamiento externo, también el de los propios ciuda-
23
Carlos A. Peris C.
danos. La satisfacción de los derechos básicos, ante mayores

complicaciones, se vuelve aún más difícil de ser conseguida
ocasionando, seguidamente, la ruptura del control social ba-
sada en el consenso moral. Se genera así uno nuevo, en el cual
se imponen leyes y comportamientos, renunciando a ciertas
libertades en virtud a una institución suprema y protectora:
el Estado –seguridad para los ciudadanos contra la amenaza
interna–.
Thomas Hobbes, al referirse a las funciones del mismo es-
tablece: su razón de ser nace por una desconfianza de uno con otro,
que representa una amenaza, no hay manera tan o más razonable;
esto es, por fuerza o por estratagemas, dominar a todas las personas
que pueda, hasta que él no vea ningún otro poder tan grande como
para ponerlo en peligro: y esto no es más de lo que nuestra propia
conservación requiere y es generalmente permitido (Hobbes, 1966).
En análoga consideración, Max Weber comenta: para que una
entidad se convierta en un Estado esta debe conservar e imponer el
monopolio de la fuerza física, a través de un poder administrativo
burocrático mantiene exitosamente una demanda sobre el monopo-
lio, instalando el orden en base a sus atribuciones: el uso legítimo de
la violencia en la ejecución (Weber, 1992).
De la obligación de los Estados por satisfacer el derecho huma-
no de sentirse protegido, resultante de la condición de necesidad,
nacen las políticas públicas. Una asociada a la criminalidad –el
caso de análisis del presente trabajo– se representaría en las
políticas públicas en seguridad ciudadana contra el crimen y
la violencia en general. La inseguridad, enemiga natural del
factor de cohesión social, sería trascendental combatirla para
todos los Estados Nacionales, pues deteriora los vínculos que
permiten la vida en colectividad, favoreciendo la intolerancia
y la segmentación.
24
Lo interesante en este punto es que las políticas públicas

contra la inseguridad varían en cada país. Mientras que para
Latinoamérica los factores de riesgo surgirían de los asaltos
callejeros a ciertas horas de la noche, en los Estados Unidos
podría ser la amenaza terrorista y, como último prototipo de
suposición, en Europa Central se fijaría en los actos delictivos
de las bandas migratorias provenientes del Este. Aparece el
elemento subjetivo de la seguridad, aquel explicado por la
cualidad que adquiere en cada nación según la construcción
de un tipo de enemigo, intereses públicos o privados, medios
de comunicación y transformaciones sociales a gran escala, la
modernidad o postmodernidad, solo por citar.
Vale destacar, que los diversos estudios coinciden en que
la seguridad es una condición, un derecho y una obligación pero,
estas premisas, no son más que taxativas o contemplativas.
La auténtica seguridad es la llevada por la acción construida,
a su vez, con un tipo de disposición de las políticas públicas
en base a diversos intereses que una sociedad determinada
define como los supremos (ver Tabla N° 1).
Tabla N° 1:
Características de la Seguridad
SEGURIDAD
Cualidad o Con-
Característica Condición Derecho Obligación
figuración
Derecho Hu-
mano para Según las políti-
Necesidad de
Tipo conseguir una De Estado cas públicas en
protección
vida digna y la materia
plena
Naturaleza Contemplativa Contemplativa Contemplativa De acción
(Elaboración propia del autor en base a lo explicado).
25
Carlos A. Peris C.
La cuestión aquí, en la actualidad, se problematizaría en

el carácter sectorial que tomarían estas políticas públicas. Lo
que se propone es que, si antes se pensaba en la seguridad de
manera colectiva, hoy se la delibera en base a los provechos
de élites o grupos dominantes.
Zygmunt Bauman establece claramente que en nuestros
días los presidentes no toman una decisión sin antes consultar a los
ejecutivos de las grandes empresas (Bauman, 2011). Ulrich Beck
menciona una sociedad privatizada por su colapso debido a cons-
tantes riesgos en cualquier ámbito (Beck, 2010). Similarmente,
el politólogo argentino Guillermo O’Donnell resalta: hoy por
hoy, el capital privado intenta lo menos posible relacionarse con el
Estado, es así como forman sus barrios, sus puertos, sus ciudades y
hasta su propia seguridad (O’Donnell, 2009).
Aparecen los conceptos de la despolitización o desestatiza-
ción de los fenómenos que antes eran plenamente catalogados
como del dominio o interés público. Estos se traducen en nue-
vos discursos, que pretenden instalarse como hegemónicos
en el debate, intentando explicar la seguridad, por ejemplo,
fuera de los dominios políticos, pues si ésta no contesta o se
ordena por las demandas grupales y generales, perdería su
clasificación en tal categoría.
Ahora bien ¿realmente la seguridad es un fenómeno fuera de la
política? Quizás el paso a seguir sea analizar estos cambios de
paradigmas, misión emprendida en la sección siguiente.
Seguridad: política y poder

Con respecto a la tendencia despolitizarte del fenómeno
seguridad, debatida y aparecida justamente por su caracte-
rística configuración, la misma se debe a ciertas alteraciones y
particularidades que han existido en las sociedades a lo largo
26
del tiempo. Cambios que deberían ser observados desde una

visión teórica exhaustiva.
La primera aproximación clave es la planteada por la po-
litóloga alemana/estadunidense Hannah Arendt sobre el im-
pulso de lo público hacia lo privado. Ideas expuestas en su
texto: ¿Qué es la política?, reeditado en el año 1997, y en su
libro: Sobre la Condición Humana, reimpreso en 1998.
En sus trabajos se concluye que las circunstancias reales
que permiten comprender la modernidad, se contagiaron de
ciertos elementos que resultaron del ordenamiento surgido
en torno a la productividad, y que terminaron por manifes-
tarse en el funcionamiento de la esfera pública (Arendt, 1997).
Se consolida así, en los espacios presentes, un sentido de la
realidad que no es el de la libertad sino; más bien, el de la ne-
cesidad material y, por ello, el quehacer político se ubica en el
ámbito del consumo con una renovada práctica y lectura de
la administración del poder.
En sus estudios rescata la experiencia de la democracia
clásica griega, la que se desarrollaba en la Polis, para demos-
trar las diferencias existentes entre ambas esferas. De hecho,
estas se fortalecieron como radicalmente distintas, y la capa-
cidad del hombre para organizarse políticamente estuvo en
franca oposición a la asociación de un hogar, de una familia
o del mercado. Los griegos comprendieron que el universo
personal era uno en el cual el hombre se encontraba someti-
do, en cambio, en el de la política, ejercía su plena libertad y
voluntad.
La estructura griega se fundamentaba en una división ta-
jante entre lo público-político y lo privado, siendo este último
donde se interactuaba en la familia y se realizaban las activi-
dades para mantener la supervivencia, las necesidades bási-
27
Carlos A. Peris C.
cas (Arendt, 1997). Lo público-político se regía por el prin-

cipio de la libertad, accesible sólo a aquellos seres humanos
emancipados de estar esclavizados a las escaseces de la vida.
El no estar sometidos a las miserias de la existencia o a la
coerción de otro hombre eran las condiciones objetivas de la
libertad.
Ser político y vivir en una Polis simbolizaba que todo se
decía por medio de las palabras y la persuasión, principios
referidos a la inteligencia, y no con la fuerza o la violencia,
elementos de la barbarie animal.
Si comprendemos lo político en el sentido de la Polis, su objetivo
sería el de establecer y conservar un espacio en el que pueda mos-
trarse la libertad como virtuosismo: es el campo en el que la libertad
es una realidad mundana, expresable en palabras que se pueden oír,
en hechos que se pueden ver y en acontecimientos sobre los que se
habla, a los que se recuerda y convierte en narraciones antes de que,
por último, se incorporen al gran libro de relatos de la historia hu-
mana (Arendt, 1997).
Ya en la Edad Moderna desapareció la brecha. La Polis
mutó, edificándose una sociedad con una esfera pública pre-
ocupada por el conjunto doméstico o las necesidades econó-
micas: la emergencia de la sociedad –el auge de la administración
doméstica, problemas y planes organizativos–, desde el oscuro inte-
rior del hogar a la luz de la esfera pública, no sólo borró la antigua
línea fronteriza entre lo privado y lo político, sino que también cam-
bió casi más allá de lo reconocible el significado de las dos palabras y
su significación para la vida del individuo y del ciudadano (Arendt,
1999).
Este auge coincide históricamente con la transformación
del interés privado por la propiedad. Lo político entra, o se
configura, como un fenómeno que, mediante sus institucio-
28
nes y herramientas, protege los intereses del capital de los

dueños y sus necesidades, los cuales, estos, piden protección
para sus bienes, mantenerlos o acumular aún más (ver Gráfico
N°2). Prima el individualismo, y lo público comienza a ser
visto como un ámbito de potencial enriquecimiento para los
sujetos que debían ser preservados o protegidos ante el prin-
cipio regenerado de la igualdad, concebido durante la Revo-
lución Francesa.
Gráfico N° 2:
Mutaciones en las esferas de lo público y lo
privado según Hannah Arendt
Esfera política en la
Esfera política en la
antigüedad griega:
actualidad: Servil a los
Separada del interés Esfera privada
intereses del mercado
privado y orientada
orientado a lo privado.
al bien común.
(Elaboración propia del autor en base a la teoría expuesta, principalmente en

¿Qué es la política?, reedición en español de 1997).
A partir del fenómeno descripto, la seguridad estaría al

servicio, o configurada, en base a los provechos propios de
una clase, lejos de ser públicos o con una razón, o cualidad,
de naturaleza política. Si antes hablar de seguridad implica-
ba cuidar las fronteras, ya que dicha prontitud se encontraba
en beneficio del conjunto, hoy tratarla sería, en virtud de un
grupo específico, ciertas medidas de preservación ante lo que
una élite considera que precisaría cuidarse.
Final y consecuentemente, el debate se enmarcaría en los
terrenos del mercado, o lógica de mercado, apareciendo dis-
cursos que validan la pérdida de intromisión de lo que en
un momento se definió como política, en definitiva, parecie-
29
Carlos A. Peris C.
ra que no solo la seguridad se despolitizó, también la propia

política.
A pesar de estas tendencias actuales: ¿la seguridad es real-
mente, o sigue siendo, un tema político? Indudablemente, para
contestar, se debería analizar la naturaleza de lo político, re-
curriendo de manera imperiosa al material: La naturaleza de la
política: poder, fuerza, legitimidad, de Michelangelo Bovero, 1997.
Como primera idea de reflexión, que existan diferentes in-
tereses que configuren un tipo de seguridad marcan, en ver-
dad, que el fenómeno responde a cuestiones de poder y éste,
a su vez, es el núcleo de toda relación política.
No hay política sin relaciones de poder y, como bien
marca Bovero, no es que toda la política se resuelva en es-
tas interacciones y sus derivaciones, en las actividades rela-
cionadas con el mandato y la obediencia, pero todo lo que
es político, en sentido adecuado, se refiere a relaciones de
poder: acciones y relaciones políticas, sujetos o instituciones po-
líticas se constituyen en vista del poder, teniendo como punto de
referencia ese extraño fenómeno humano del mandato y la obedien-
cia (Bovero, 1997).
Incluso, que un grupo o élite marque las cualidades de un
hecho de impacto social, la seguridad por ejemplo, de por sí
ya corresponde a un suceso de naturaleza política entendida
en relaciones de poder. Para el autor analizado, política no
solo es aquella concepción clásica griega, es, y más que nada,
disputas por ostentar el poder de ejercerla, donde existen
grupos que imponen y otros que resisten o aceptan.
Esgrimiendo una suposición al caso debatido, un grupo
cerrado marcaría como agentes de inseguridad a la población
marginal de las grandes urbes, pero, así como ellos sellan sus
30
pautas hegemónicas, también existen sectores contrapuestos

que resisten, planteando sus propias concepciones de inse-
guridad, diferentes a la primera. En resumen, la política se
mueve por intereses, intereses que intentan ser sometidos e
implantados por el uso del poder, eso es un acto político, el
de imponer, el de aceptar o el de resistir.
Sobre los dominantes y sus acciones políticas, Bovero
reflexiona: pero la capacidad de constricción del poder político,
para realmente ser eficaz, pretende ser exclusiva: poder político
es, entonces, en segundo lugar, el que detenta, excluyendo a otros,
los medios de coacción, en otras palabras, un poder coactivo puede
reconocerse como político en tanto que es capaz de impedir a otros
sujetos el uso de la fuerza; o mejor, es capaz de criminalizar y pe-
nalizar el uso de la fuerza por parte de otros sujetos, calificando
este uso alternativo como “violencia” y persiguiéndolo como tal
(Bovero, 1997).
Ver a la política como una lucha de intereses, traducidos
en relaciones de poder, llevaría a pensar que, aunque existan
diferentes sectores, al final que el que imputa su discurso y
realidad es el que más fuerza tuvo. Se admitiría que no existe
ninguna diferencia cualitativamente relevante entre el man-
do del Estado y la intimidación del bandido, que la diferencia
entre el poder coactivo de uno y el del otro es solamente cuan-
titativa, como la que se da entre el más fuerte y el más débil; es más,
el criminal, subversivo o rebelde, son sólo los nombres con que el
más fuerte designa al más débil (Bovero, 1997).
Ahora bien, el poder no sólo es fuerza es, además, acep-
tación del mismo como uno válido: consentimos la idea de los
sujetos marginales de las grandes urbes como agentes de insegu-
ridad o reconocemos como un acto violento lo producido por in-
migrantes a la salida de un bar y no a la corrupción política en
31
Carlos A. Peris C.
una entidad estatal (Peris, 2016). Es cierto que las ideas pre-
ponderantes tienen el objetivo de concebir lo seguro y lo no
seguro por parte de una elite poderosa, pero no solo fueron
atribuidas por la fuerza, aquellas, principalmente, se admi-
tieron como válidas.
Bovero explica así: la figura del poder legalizado, o mejor, como
se suele decir, del poder constituido parece estar entre aquélla del
poder fáctico puro y simple, monopolista de la fuerza o sea coactivo
y exclusivo, y la del poder legítimo, reconocido como válido y justi-
ficado, y por ello, generalmente obedecido. Un poder constituido es,
de manera más sencilla, el que se pone a sí mismo como principio
y fundamento de un cierto orden legal, el que se identifica con un
determinado estado de legalidad (Bovero, 1997).
Un punto interesante es el análisis del por qué se legitiman
estos poderes, obviamente la idea de seguridad e inseguridad
dominante afecta más que nada a las mayorías pero, a pesar
de todo, son aceptadas. En relación con esto, todo poder legi-
timado, si lo ha sido como tal, es porque se lo registró como
uno válido por el fin que dice perseguir: un fin primario y esen-
cial, o si se quiere mínimo.
El ejercicio del monopolio de la fuerza adquiere en ver-
dad el sentido de medio que define el poder propiamente
político, en tanto que ése aparece como el único o supremo
medio eficaz para tal fin. El autor explica: si este fin mínimo
no se logra, la misma relación de poder cae: podría decirse que el
fin de impedir el conflicto, de mantener el orden público y la paz
social es irrenunciable para un poder político porque coincide con
la auto conservación del propio poder, al mismo tiempo, este fin
permite distinguir el poder político del poder del bandido o de la
mafia (Bovero, 1997).
32
Gráfico N° 3:
La seguridad en lo político
Seguridad Relaciones Realidad en

de Poder base a un fin
LO POLÍTICO Que se resiste o

se lo legitima
(Elaboración propia del autor en base a lo explicado)
En este punto es indudable que la seguridad, a pesar de

los cambios, nuevas tendencias o particularidades de la ac-
tualidad –determinados o globales–, sigue siendo, por su
propia naturaleza y lógica de funcionamiento, una cuestión
política (ver Gráfico N°3). Es innegable incluso, por lo visto
en esta sección, que dicho fenómeno primordialmente se tra-
duce en relaciones de poder –actores, intereses, medios, re-
cursos–, cuestión a analizar más específica y detalladamente
en el apartado siguiente.
La seguridad: campo de poder

El concepto de sociedad es uno lleno de ambigüedades.
Lo dice todo pero, justamente por su amplitud, se pierde en
relativismos llevando a procesos definitorios vacíos o muy
abstractos que no exponen nada en concreto. Para entender
sus dinámicas –la seguridad es una de las tantas– convendría
primero situarse en las categorías de análisis de espacio social,
campo y habitus del sociólogo francés Pierre Bourdieu. Sus
obras referidas girarán en torno a: Razones prácticas: sobre la
teoría de la acción, de 1997; Sobre el campo político, de 2000; y, El
oficio del sociólogo, de 2002.
33
Carlos A. Peris C.
La sociedad se mueve en zonas de acción en las cuales se

engendran interacciones que se traducen en conflictos, alian-
zas, prestigios, caudales económicos, dominantes y domina-
dos –capitales: económico, cultural, social y simbólico–. Aquel
espacio, representa un todo ordenado que, en sí mismo, no es
inmutable, y la topología que describe un estado de las posiciones so-
ciales permite fundamentar un análisis dinámico de la conservación
y de la transformación de la estructura de distribución de las pro-
piedades actuantes y, con ello, del espacio social (Bourdieu, 1997).
El espacio social; sin embargo, no es único, existiendo va-
rios tipos que se agrupan en los diferentes campos. Se halla
así el campo político, el intelectual, el religioso, el jurídico, el
económico, el artístico, entre muchos otros. Cada uno posee
su propia dinámica, inmersos en un lugar particular, entran-
do en juego las pautas que significan la lógica de ese campo
determinado.
En consecuencia, el campo es un espacio social específico
en que suceden una serie de interacciones, un sistema parti-
cular de relaciones objetivas, de concurrencia o de coopera-
ción entre posiciones diferentes, socialmente definidas e ins-
tituidas, independientes de la existencia física de los agentes
que la ocupan.
En los campos se encontrarán un montón de propiedades, de re-
laciones, de acciones y de procesos que se hallan en el mundo global
pero estos procesos, estos fenómenos revestirán una forma particu-
lar (Bourdieu, 2000).
El aporte de la teoría de los campos se podría simbolizar
en la analogía de una sociedad entendida como un tablero de
ajedrez. Los pequeños cuadros son micros espacios en los que
se dan unas relaciones específicas, es decir, unas luchas por
el poder dentro de ese espacio. Cada cuadro del tablero es un
34
rol, un sistema de reglas en el cual se produce el juego de ese

campo.
Para Bourdieu, cada uno de ellos, lejos de ser armónicos,
se comportan en batallas, se lucha por el monopolio que da
a los agentes la potestad de decir y decidir qué es y qué no
es. Esta disputa se desarrolla entre agentes especializados que
pretenden acumular la mayor cantidad de capital para tener
el dominio de imponer la norma de actuación. En el mismo
sentido, son los diversos campos donde emergen las razones
de ser y como debe ser tal cosa: un campo se define, entre otras
formas, precisando aquello que está en juego y los intereses especí-
ficos, que son irreductibles a lo que se encuentra en juego en otros
campos o a sus intereses propios y que no percibirá alguien que no
haya sido construido para entrar en ese campo (Bourdieu, 2000).
Aunque los mismos se ostenten como espacios de interac-
ción de luchas y alianzas –juegos en palabras del pensador
francés–, estos tienen sus propias reglas, establecidos por los
agentes dominantes que asignan los criterios excluyentes e in-
cluyentes que le hacen a uno permanecer o no. De hecho, lo
anterior puede entenderse en el científico con sus criterios de
cientificidad, si no lo cumpliere –un científico intentando ha-
cer ciencia con los juicios del arte, por ejemplo–, no sería to-
mado en consideración por el campo al que dice, o pretende,
pertenecer. El campo, por sobre todo, poco espacio deja a la li-
bertad, siendo netamente normativo y excluyente para aquel
que no se adapta a los cánones de funcionamiento.
Además, para que un campo pueda determinarse como tal,
debe tener unos agentes denominados expertos en esa materia
que se defiende, y unos profanos que no tienen ni el conoci-
miento de las habilidades certificadas por los guardianes del
campo. Entonces, todos los campos están mediados por los
profesionales y los profanos que entran y salen y que buscan in-
35
Carlos A. Peris C.
tereses concretos, capitales –no solo el económico–. Un cam-

po puede reestructurarse, limitarse, modificarse y perpetuar-
se por los individuos que lo integran. De esa reflexión concibe
su idea de habitus.
El habitus es la interiorización de las reglas de juego del
campo, una formación y una estructura interna. Es una mane-
ra de crear y generar unas disposiciones mentales, una forma
de encarnar las cosas aprendidas en el contexto a través de los
medios (Bourdieu, 1997). El habitus integra en los sujetos den-
tro de un campo, las normas, la disciplina y las conductas que
se interiorizan y se repiten de manera espontánea o natural,
en la medida en que son aprehendidas. Este habitus tiene una
tendencia conservadora a reproducir las reglas de juego del
campo y permite la aprehensión de lo interno para trascender
a lo de afuera.
Se construyen distintos espacios hegemónicos –campos–
que originan en las personas ciertos comportamientos pecu-
liares –habitus– que lo incluyen o lo excluyen. Así, si el campo
de la burocracia se mueve por normas corruptas, es normal
que sus empleados practiquen la corrupción. Si en el campo
económico-productivo, lo normal es la cosecha de un solo
producto, bajo ciertas características, todo aquel que no se
adapte, será excluido, tomado como un elemento enfermo,
inadaptado o residual a ser separado.
Ahora bien, con los conceptos explicados, la cuestión a
plantear sería ¿a cuál campo pertenece la seguridad? A primera
vista la seguridad podría ser uno propio: el campo de la seguri-
dad. El problema radicaría en que aquella no es una sola, exis-
ten varias clases y definirla individualmente, rápidamente,
quedaría como una proposición sin sentido, por su magnitud,
gran número de actores y compleja realidad.
36
En la sección anterior se precisó que, a pesar de los inte-

reses particulares que la podrían llegar a construir, la segu-
ridad es un tema político, por lo tanto pareciera estar en el
campo político. El campo político en Bourdieu se puntualizaría
de la siguiente manera: un lugar en el cual un cierto número de
personas cumpliendo las condiciones de acceso, juegan en un espar-
cimiento político particular del cual los otros son excluidos (Bour-
dieu, 1997). Se referiría más que nada al comportamiento de
la clase política, al sistema de partidos, conducta de electores,
lealtades y activismo.
Se vislumbra una tercera opción, que es el campo del poder.
El campo del poder para el sociólogo francés es aquel que en-
globa a todos los otros y se sitúa en los dominios del Estado.
La génesis del Estado es inseparable de un proceso de unificación
de los diferentes campos sociales: económico, cultural, político, etc.,
que va parejo a la constitución progresiva de un monopolio estatal
de la violencia física y simbólica legítima. Debido a que concentra
un conjunto de recursos materiales y simbólicos, el Estado está en
condiciones de regular el funcionamiento de los diferentes campos,
o bien a través de las intervenciones financieras –como en el campo
económico, las ayudas públicas a la inversión o, en el campo cul-
tural, las ayudas a tal o cual forma de enseñanza–, o bien a través
de las intervenciones jurídicas –como las diferentes normativas del
funcionamiento de las organizaciones o del comportamiento de los
agentes individuales– (Bourdieu, 1997).
La seguridad corresponde al campo del poder, afecta a todos
los otros campos y su administración es llevada por el Estado
a través de sus fuerzas legales de acción en la materia. Aque-
lla tiene agentes dominantes y dominados y, además, valores
predominantes. Sobre sus agentes; sin embargo, no se limi-
tarían solo a los policías y militares o ciudadanía, también,
y más especialmente, incluirían a la clase política, el enemigo
37
Carlos A. Peris C.
común y los medios de comunicación, siendo estos sus actores

que entran en juego de una manera activa. Con respecto a los
valores, el sentimiento que mueve a la seguridad es el miedo.
Desde Maquiavelo, hasta contemporáneos como Elías
Canetti y Robert Castel, el miedo ha sido un elemento esen-
cial para entender al hombre y su comportamiento social. Es
cierto que las fuerzas de la naturaleza también lo produjeron,
pero el cotidiano es el que sin lugar a dudas suscitó las rela-
ciones de dominación y sometimiento y, en este preciso caso,
las de inseguridad. Por lo tanto, no solo se la debe pensar en
el conjunto de delitos que azotaron a una sociedad, sino en
aquellas cosas que se han visto como amenazantes.
Vale nombrar un claro ejemplo que explica esa unión pe-
renne entre el miedo y la inseguridad: luego de la Segunda Gue-
rra Mundial, en los Estados Unidos de la década de 1950, el robo de
automóviles fue aumentando debido a la masiva producción y pos-
terior compra de los mismos. Esto, sin embargo, no representó nin-
gún resquemor en la sociedad, recién a finales de 1960, cuando las
políticas de segregación afroamericanas se hallaban en pleno auge,
la población se sintió más vulnerable e inquieta ante la “inseguridad
creciente” (Kessler, 2015).
Bajo estas ideas se fundamenta el paradigma de la insegu-
ridad dentro del campo del poder, construido de realidades
subjetivas. La cuestión primordial yacería en analizar sobre
el cómo se constituyó el relato del miedo en los principales
actores implicados. Para el presente punto de análisis, los ac-
tores con un rol activo que construyen al fenómeno son: los
medios de comunicación, la clase política-gubernamental y el
enemigo público.
El primero, los medios de comunicación, en el sentido de
comprender a la inseguridad mediante una problemática de
38
gran trascendencia debido a que las personas señalaron lo

que temían estando fuertemente influenciadas por los diver-
sos canales de información (Peetz, 2006). Terminantemente,
la prensa logra legitimar un discurso en el cual, además o en
lugar de reflejar la realidad, la ha engendrado.
La percepción que domina entre la opinión pública acerca
del delito y la inseguridad no sólo es consecuencia de la expe-
riencia personal y de la comunicación interpersonal. También
se encuentra modelada por el tratamiento de la problemática
que realizan los medios masivos de comunicación, tanto en el
lugar que ocupan las noticias referidas al crimen en sus agen-
das como por el encuadre que se les realiza.
Las características del contexto mediático son haber pre-
sentado el azote de la inseguridad con sus causas y, en el mis-
mo momento, posibles soluciones. Es lo que se ha conocido
como el fenómeno del diagnóstico y del terapeuta. Naturalmen-
te, en este juego de causas y soluciones, se alcanzó imponer la
uniformidad a hechos de procedencia heterogénea: la homo-
geneidad de las narrativas que resumió y consiguió unir a la
inseguridad con la pobreza y desorden creando, en otras pa-
labras, un imaginario social en el que ambas son las responsa-
bles de la falta de resguardo a la integridad física y propiedad
privada, inconfundibles valores de las democracias liberales.
Razonablemente, o a efecto de la verdad, los individuos
fueron rechazando, o temiendo, los dos (2) anteriores ele-
mentos, pobreza y desorden, originando prejuicios de inse-
guridad y exigiendo que se los combata lo más imperativa y
urgentemente posible. Así, los medios de comunicación son
actores activos de la seguridad, que la construyen, donde su
función principal es explotarla en su carácter negativo, el de
la inseguridad, instalando miedos en la población en base a
representaciones de los causantes del mal.
39
Carlos A. Peris C.
El segundo actor consiste en el sector político-gubernamen-

tal. Si bien todos los factores son importantes y no existe una
superioridad, o mayor influencia, el presente aspecto se ins-
tituyó fundamental pues, del discurso emitido, salieron las
políticas públicas que fueron aplicadas. Incluso el miedo, que
estuvo fuertemente marcado en el actor mediático, aquí se re-
presentó en uno orientado hacia la pérdida del poder (Altva-
ter, 2008). Finalmente, los gobernantes que no supieron lidiar
con una determinada situación conflictiva, serán cambiados por
aquel rival más eficiente.
Se forja una seguridad por el mero dato, que por otra parte,
ha tenido que ver con la coyuntura actual, en que la política
estuvo signada por el corto plazo de los calendarios electora-
les. El futuro, como potencialidad, no ingresó a la agenda de
desarrollo. Bajar un índice delictivo, aunque no haya sido más
que una victoria momentánea, pudo representar un logro que
determinó un triunfo. Las políticas públicas en la materia, en
resumidas cuentas, se confeccionaron centrándose simple-
mente en la materialización del hecho, floreció la prevención
situacional, que busca reducir las oportunidades para el ejer-
cicio de la inseguridad, haciendo que el crimen se configure
en más peligroso y difícil de cometer: medidas apuntadas a
la metodología de prevención mediante el diseño ambiental.
Ahora bien, es lógico que un tipo de acción puntual, como
el atraco en la oscuridad de una plaza, pueda suprimirse si
se la alumbra y se coloca vigilancia física las 24 horas. Pero
de esta manera, otra vez, se prevendría el acto en sí y no la
raíz de la inseguridad, cuya solución es más lenta y estructu-
ral. Por lo tanto, no se lucharon los motivos y, al no hacerlo, no se
erradicaron los focos reales del problema, la necesidad o las ganas
de arrinconar al delito (Moriconi, 2013). Incluso, éste mutará y,
si no se puede más efectuar en la plaza pública, se cumplirá
40
en otro lado, o se comenzará por romper a pedradas la ilumi-

nación o se intentará corromper a los guardias asignados a la
zona.
Por último, la citada manera de tratar la inseguridad tam-
bién ha concebido la arquitectura de un enemigo público en la
población basado en pensamientos estereotipados y medidas
populistas. Este actor de por sí es el que representa, el que en-
carna, el miedo y al que se lo combate, por la clase dirigencial
o se lo explota desde los medios de comunicación masiva.
Tabla N° 2:
Lógica de los actores activos de la seguridad
SEGURIDAD
Medios de Clase Enemigo

Comunicación Política-dirigencial público
Miedo Miedo a Miedo

explotado perder el poder encarnado
Construcción Elaboración de Persecución por lo

de noticias Políticas Públicas que representan
Discursos Discursos Discursos

exagerados situacionales excluyentes
(Elaboración propia en base a lo explicado).
Por ejemplo, en el Paraguay de principios de 2016, se ha

debatido sobre la prohibición de los limpiavidrios en las ca-
lles de la Capital. Estas intenciones, además de no enderezar
el inconveniente, excitaron discursos de odio, no solamente
en los limpiavidrios, sino en los otros trabajadores ambulan-
tes y pobres en general, relacionándolos como los causantes
de toda la inseguridad asuncena.
41
Carlos A. Peris C.
Sobre los ciudadanos y las fuerzas del orden, como la Po-

licía, ambos agentes también son actores de la seguridad. En
los roles de aquellos, en contrapunto a lo hasta ahora plan-
teado, reina la pasividad de acción, pasividad en ser víctimas
del delito o en seguir órdenes o delineamientos estructurales,
cuestiones que los ubicarían más como asistentes y no como
constructores de esa realidad.
Conclusiones
Como todo hecho social, la seguridad, por su trascenden-
cia e importancia en el ser humano, invariablemente se confi-
guró en un problema complicado de análisis.
Aunque hayan constado visiones simplistas, que intenta-
ron unirla a una sola causa, el fenómeno en sí, para su correc-
to abordaje, se llamó a entenderse en muchos factores a ser
tomados en consideración, siempre a partir de su naturaleza
política.
El presente trabajo es un fiel reflejo de lo afirmado, mos-
trando una ínfima porción del extenso debate existente.
Por lo tanto, y gracias al recorrido presentado en párra-
fos anteriores, ya sea en el tratamiento conceptual o en los
casos ilustrados, la inseguridad ciudadana se convirtió en
un tema con una tradición discursiva de serias limitaciones
cognoscitivas. Prevaleció un pensamiento que creó narrativas
incompletas, centrándose, y confundiéndolas, solo con el he-
cho decisional o con las desviaciones de las fuerzas del orden.
Justamente aquí, se halla la importancia de apertura de enfoque
que generan los conceptos bourdianos de campo, habitus y
espacio social.
Quizás el desafío se vislumbre en pensar en una política
de la civilización que no se centre en concebir a la seguridad
42
como un bienestar reducido a sus condiciones materiales, sino

en el bien-vivir. Para ello, es necesario un replanteo axiomáti-
co que reinvente criterios de veracidad adecuados, y estimule
un modelo integrador de socialización. Es, consecuentemen-
te, ver al ser humano en su realidad interna y externa dentro
del orden legal y moral.
Al fin y al cabo, la seguridad y su binomio contrario, la
inseguridad, siempre fueron problemas que abarcaron todo
el espectro del saber.
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45
LA CARA OCULTA DE
LA SEGURIDAD PÚBLICA
EN EL PARAGUAY1
1
Sesión Práctico-Reflexiva.
Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción.
Edificio Histórico - Aula N° 4.
Labores de protección.
Septiembre de 2017.
La cara oculta de la seguridad pública en el Paraguay
Presentación
Abrimos este seminario y su publicación posterior para
responder algunas preguntas fundamentales sobre el tema
de la seguridad pública en el Paraguay.
La cuestión fundamental es qué factores inciden sobre la
funcionalidad de la seguridad pública en el país. Algunas
cuestiones específicas son cómo se perciben los roles institu-
cionales en relación con la seguridad pública y quiénes cum-
plen roles no asumidos en esta materia.
Como abordaje teórico le daremos un enfoque de teoría
social, que consiste en problematizar la comprensión del sen-
tido de la hermenéutica como construcción de significados y
problemas epistemológicos. Una perspectiva interpretativa
materialista y estructural pero no delimitada por ellas, según
lo que estableció Jürgen Habermas (1987).
El abordaje metodológico propuesto se basa en el siste-
mático procesamiento de información que conocemos como
análisis estructurado en las técnicas de inteligencia. Es decir,
hablamos de información que fue trabajada y a la cual se ha
dado valor agregado y una nueva significación.
Cuando hablamos de inteligencia, hablamos de un térmi-
no flexible que buscan consolidar o separar una cosa en sus
partes o componentes, la búsqueda de las fuentes de una cosa
para descubrir sus principios generales subyacentes una ex-
posición coherente de ideas conclusivas respecto a este pro-
ceso. Es decir, información que ha sido evaluada, clasificada,
procesada y puesta en perspectiva para reinterpretarla.
¿Por qué es relevante instrumentar inteligencia cuando
hablamos de seguridad pública? Por la versatilidad del co-
nocimiento ha generado una el análisis sistemático, amplio
y útil ante la creciente complejidad de los asuntos de seguri-
49
dad, y por la necesidad de generación de modelos mentales

diversos para un asunto abordado con alta frecuencia en di-
versos ámbitos.
El concepto de inteligencia está estrechamente ligado a las
ciencias aplicadas y es empleado como base práctica para el
diseño de una gran diversidad de asuntos, como por ejemplo
en el planeamiento estratégico.
Apelando a métodos de inteligencia para el análisis segu-
ridad, estamos sosteniendo que buscamos conformar y eva-
luar de manera estructurada la información disponible sobre
nuestro objeto de estudio.
Estamos tomando ventaja que la versatilidad del conoci-
miento generado por el análisis sistemático, lo cual es abso-
lutamente necesario ante la constatación de que los modelos
clásicos de acción en materia de seguridad pública están cla-
ramente perimidos por fracasos sucesivos y fallas a lo largo
del tiempo.
Este ensayo consiste básicamente en generar un modelo
mental distinto acerca de la seguridad pública. De hecho la
inteligencia estratégica y el planeamiento estratégico son dos
miembros de una misma familia disciplinaria, a mitad de ca-
mino entre las ciencias sociales y acumulación de modelos
similares a los que emplean otras ciencias fácticas como la
economía y la demografía.
Hemos empleado en nuestra experiencia el análisis estruc-
turado al planeamiento estratégico con la Secretaría de Emer-
gencia Nacional, el Ministerio del Interior y emprendimien-
tos privados de gran magnitud que requerían de inversión
planificada en seguridad y protección de vidas y activos.
En el caso del gerenciamiento de emergencias, hemos ge-
nerado un modelo cíclico basado en la taxonomía de eventos
50
emergentes vinculados con el ciclo climático, el ciclo epide-

miológico y eventos antrópicos anuales en el Paraguay. Esto
nos permitió identificar la necesidad de acciones, la variedad
de factores con los cuales lleva a cabo las tareas de prevención
y respuesta el costeo histórico de las actividades de la SEN.
Igualmente esta metodología de análisis estructurado nos
ha permitido aplicar el conocimiento práctico al planeamiento
de respuesta de los sistemas de seguridad pública, por ejem-
plo sobre la base de tácticas y estrategias focalizadas para
analizar la viabilidad de la respuesta a potenciales eventos
delictivos con el potencial de afectar a inversiones privadas,
tomando como base el análisis estadístico, el flujograma del
tránsito, el número de efectivos disponibles, etc.
En todos los casos empleados como ejemplo, el campo de
aplicación del conocimiento es gerenciamiento de riesgos ba-
sado en metodología de análisis de inteligencia.
En los ejemplos detallados a lo largo del seminario pode-
mos apreciar cómo el análisis estadístico sirve para establecer
indicadores de riesgo acumulado entre dos zonas distintas
atribuidas al cuidado de dos comisarías diferentes, en zonas
de actividad corporativa presidencial en Asunción.
Estos indicadores agregados pueden representar bases
notoriamente más sólidas para la formulación de políticas
preventivas que el análisis individual de desempeño formal
de cada comisario.
Varias nociones, un mismo principio

Seguridad es un término polisémico que transmite una
noción de certeza y previsibilidad en los más diversos ámbi-
tos, que pueden variar desde una relación comercial de pare-
ja, hasta la protección de un territorio nacional.
51
En la década de 1990, la Organización de Naciones Unidas

ha extendido la noción de desarrollo humano creada por el
economista indio Amartya Sen como indicador comprensivo
sobre diversos ámbitos también a la seguridad. Esta concep-
tualización razonada y extendida al ámbito de la seguridad
dio en denominarse Seguridad Humana (ONU, 2004).
La ONU definió esta noción como estar a salvo de conflictos
violentos, crímenes, las amenazas contra el desarrollo sostenido, la
Pobreza, la desintegración social, la desigualdad, la ausencia de ne-
cesidad y la ausencia de miedo (ídem).
El documento Human Security Now, aunque breve, intro-
duce nociones humanitarias desafiantes aplicadas al ámbito
de la acción social, desde el momento que sostiene que la se-
guridad total del ser humano requiere perspectivas políticas
integrales de intervención multi-institucional, multisectorial
con actores de carácter tanto estatal como comunitario.
Como todo concepto abarcante, si bien resulta revolucio-
nario, se vuelve también muy difícil de cumplir, a tal punto
que es poco probable conocer y observar algún modelo exito-
so que no sea excepcional en el contexto mundial.
En la década de 2000, los estudiosos del ámbito decidieron
achicar las pretensiones y centrarse en una dimensión más
específica de la seguridad humana, privilegiando menos lo
académico en favor de lo más práctico: el concepto de Seguri-
dad Ciudadana como dimensión específica. Esta nueva formu-
lación, definir, delimitar y sistematizar un conjunto de proce-
sos exclusivamente destinados a prevenir y dar respuesta a la
violencia, el delito y la criminalidad.
En cualquier caso, se sostuvo la premisa humanitaria de
que el centro de estas políticas no es el Estado, sino el ciuda-
dano, a diferencia de la Doctrina de Seguridad Nacional impe-
52
rante en Occidente durante las décadas de 1960, 70 y 80, en la

cual el objeto central era Estado, en el contexto de la Guerra
Fría.
Aunque con menores pretensiones, el abordaje de seguri-
dad ciudadana busca enfocar una dimensión específicamente
política de la seguridad humana, consolidando un conjunto
de procesos de prevención y respuesta a la violencia y el deli-
to. La idea era entonces diseñar sistemas integrales de preven-
ción y control involucrando actores estatales y no estatales,
haciendo intervenciones focalizadas, estratégicas sistemáti-
cas, y diseñando políticas generales de prevención y combate
a la criminalidad, con claro énfasis en el ámbito urbano.
En lo que concierne a este trabajo en particular, nos refe-
riremos siempre al término polisémico de Seguridad Pública,
como una noción que incluye una multiplicidad de actores
comunitarios, empresariales y públicos, articulados alrede-
dor de eslabones de gobierno en diversos niveles y organiza-
ciones paraestatales.
En cualquiera de los casos, para los tres abordajes propues-
tos en este apartado partimos de una formulación efectuada
por el sociólogo polaco estadounidense Abraham Maslow en
la década de 1940: la consabida pirámide de necesidades de
Maslow, que sostiene que en la escala de necesidades huma-
nas, la necesidad de sentirse seguros ocupa el escalón apenas
superior a las necesidades fisiológicas elementales del ser hu-
mano.
Sostiene Maslow que no es posible dedicar energías a la
atención de nuestras necesidades sociales, a las necesidades
del ego, o a la autorrealización personal, mientras la deman-
da de seguridad y protección se halle amenazada o en dudas.
53
A lo largo de esta monografía, entonces, hablando de Se-

guridad Pública nos estaremos a refiriendo a un encadena-
miento institucional de responsabilidades no siempre asumi-
das, tanto en la respuesta a la necesidad de seguridad como
en la producción de políticas públicas de seguridad.
Por diversos motivos, y en especial por un fuerte protago-
nismo de los medios masivos de comunicación, la seguridad
en el Paraguay ha sido inercialmente asociada con el desem-
peño de la Policía Nacional, sin tomar en cuenta otros con-
juntos institucionales que tienen una incidencia directa en los
indicadores criminalidad y desprotección.
La seguridad y el universo simbólico

Un segundo punto de partida es preguntarse cómo se con-
forma la idea de seguridad pública en el Paraguay. El ensayo de
una respuesta a esta cuestión puede darnos una aproxima-
ción bastante precisa en lo que la calle denomina inseguridad.
Pero para comprender a cabalidad la conformación de este
concepto fuertemente simbólico, es imprescindible entender
el contexto en el que esa idea es conformada y gestada.
En un breve repaso de contexto, encontramos que en el
Paraguay los procesos de socialización por medio de la parti-
cipación social por intersubjetividad y acción comunicativa (Ha-
bermas, 1981) son de escasa incidencia: cifras de la Dirección
General de Estadística, Encuestas y Censos en sus encuestas
de hogares, reflejan que menos del 30 por ciento que las perso-
nas de 15 años y más participan activamente de alguna forma
de asociación, mientras los años de estudio giran alrededor
de ocho años lectivos entre habitantes de las áreas urbanas, y
unos cinco años en el país rural. No más de 14 por ciento de
la población urbana accede a periódicos todos los días y 2%
54
de la población rural. En contrapartida, la televisión llega a

alrededor del 70% de la población urbana y el 40 por ciento
de la población rural.
Esta breve descripción nos permite inferir con considera-
ble nivel de certeza que la conformación de un gran número
de nociones, entre ellas la de la seguridad, se realiza de ma-
nera directa desde y a través de los medios de comunicación,
particularmente la televisión, y en tiempos recientes, a través
de las redes sociales y la internet, donde una simple búsque-
da del término seguridad en el Paraguay arroja una abrumado-
ra mayoría de imágenes y noticias relacionadas con la Policía,
y en algunos casos con los militares. Esta tendencia a su vez
refleja los enfoques publicados y multiplicados a través de los
medios masivos de comunicación, que también marcan una
fuerte presencia en internet.
Es decir, en un país con una población con escasos años de
escolaridad y en el cual más del 70% no participa de manera
activa en asociaciones que ayudan a conformar una relación
con el mundo, una visión referenciada en la realidad, la so-
cialización paraguaya media se da de manera fuertemente
marcada por los medios masivos de comunicación, y en par-
ticular de la televisión.
Veamos ahora la evolución de la televisión paraguaya en
el transcurso de dos décadas y media de vida democrática.
A inicios de la década de 1990, los 45 minutos de un noticie-
ro de televisión dedicaban 30 de ellos a noticias políticas y
económicas, y reservaban 15 minutos a sucesos y deportes.
Desde finales de la misma década, el descubrimiento de una
poción mágica llamada rating permitió descubrir la vigencia
de la Pirámide de necesidades de Maslow en el interés real
del televidente: hablar de inseguridad atrae la atención del
55
televidente mucho más que la situación de la economía en los

países vecinos, o la cotización del dólar.
Desde que es posible medir en tiempo real la visualización
y el interés del público, en cuestiones que son de carácter más
bien atávico como necesidad de sentirse seguros, las empre-
sas de televisión han triplicado el tiempo destinado a las no-
ticias escabrosas y de violencia, en desmedro de aquellas de
carácter político o económico.
El principio general imperante en el criterio noticioso es,
más que nunca, que el avión que llega no es noticia… Para ase-
gurarse mayor rating, los gerentes de noticieros más audaces
dedican dos tercios de su tiempo de información a excitar el
impulso básico de supervivencia del televidente, dando gran
realce a los asuntos policiales, judiciales y sucesos escabrosos
en general. El mayor interés del público genera mayor rating y el
rating provoca facturaciones más altas.
Desde luego, esta exposición mediática en la seguridad
empuja a los decisores en materia de políticas públicas de se-
guridad a estar pendientes de lo que dictan los medios de
comunicación de mayor rating, lo cual genera a su vez res-
puestas que no necesariamente condicen con la realidad.
Un ejemplo válido de ello es que el número de secuestros
ocurridos en el Paraguay ha sido en promedio de dos casos por
año, entre 2001 y 2011. En contrapartida, se daban anualmente
ocho casos de fulguración –muerte por descarga de rayos– en
el país. Es decir, en el Paraguay moderno es cuatro veces más
probable morir a causa de un rayo que ser secuestrado.
Sin embargo, la notoriedad de los casos de secuestro, el es-
tatus social de algunas de las víctimas, el impacto en los me-
dios de comunicación y en particular en la televisión, provocó
que el Departamento Antisecuestros de la Policía Nacional
56
haya recibido una porción notoriamente superior de la inver-

sión en asuntos policiales en el mismo periodo de tiempo, en
desmedro del combate a otras formas delictuales mucho más
frecuentes, como el asalto callejero, o el microtráfico de dro-
gas ilícitas, por ejemplo.
Nótese que este razonamiento es simplemente una reduc-
ción al absurdo de ciertas decisiones estratégicas, y no una
desvalorización de un género grave y aberrante de la crimi-
nalidad en el Paraguay, como el de los secuestros, que sirve
para ilustrar la incidencia de los medios de comunicación en
la formulación de políticas públicas.
En una disquisición afinada, es sustentable concluir que
esa fuerte inversión ayudó a impedir que el secuestro fuese
un delito mucho más frecuente en el país, y este es un elemen-
to plausible que demuestra que con la inversión adecuada,
era posible frenar otras plagas delictivas también.
Algunos datos objetivos

Por fuera de la agenda mediática, es posible hablar con
cierto grado de objetividad respecto a algunos indicadores de
la seguridad en el Paraguay.
Sin dudas, uno de los principales medidores de conflicti-
vidad social es la tasa de homicidios dolosos por cada 100.000
habitantes, que en el Paraguay cerró el año 2015 con una tasa
nacional de 9,3 homicidios por 100.000 habitantes, según el
Ministerio del Interior. Esto situó a nuestro país en el tercio
más bajo de la segunda franja, la más baja en los casos de
homicidio en el mundo, según la Organización de Estados
Americanos (OEA).
Sin embargo, la situación puede inducir a festejos en falso
por varios motivos.
57
Lo primero a observar es que anualmente alrededor del 40

por ciento de los homicidios dolosos están vinculados con los
meses de más alta temperatura ambiental, vacaciones y tem-
porada festiva –noviembre, diciembre, enero y febrero–. A
nuestro entender, esta incidencia está vinculada con factores
tales como el alto consumo de alcohol y el ocio sin opciones
variantes, y la cultura de la resolución de conflictos interper-
sonales por medio de la violencia física.
En segundo término es importante notar que alrededor de
un 68% de los homicidios dolosos del año 2015, con indica-
dores similares en años anteriores se registra en los horarios
nocturnos y de la madrugada desde la noche de viernes hasta
las primeras horas de los días lunes, fracciones horarias vin-
culadas con actividades lúdicas.
Un indicador de frecuencia repetitiva igualmente es que
en el mismo año 2015, el 62% de los homicidios dolosos afec-
tó a personas de 15 a 39 años de edad, con fuerte incidencia
(48%) en las edades de 20 a 34 años, siendo 90% de las vícti-
mas personas de sexo masculino.
Los indicadores motivacionales estuvieron un 24% rela-
cionados con situaciones de discusiones o riñas y en un 14%
relacionados con casos de sicariato como segunda causa co-
nocida, a manos de homicidas contratados por encargo.
Finalmente, no puede dejar de considerarse la concentra-
ción de los casos de homicidio doloso en ciertos departamen-
tos de fuerte actividad criminal organizada. Así, el 36% de los
casos del año 2015 se dio en los departamentos de Amambay
y Alto Paraná.
De hecho, mientras el Departamento Central –que rodea
a Asunción—presentó una tasa de 4 (cuatro) homicidios por
cada 100.000 habitantes, Amambay registró 77 por 100.000.
58
Es decir, en la misma Región Oriental del Paraguay, se obser-

va indicadores propios de Europa, paralelamente con cifras
cercanas a las de América Central –la región más violenta del
planeta– en un mismo año. Esto indica que no sería adecuado
formular una política preventiva única sino intervenciones
específicas focalizadas según el ámbito gráfico particular.
La alta tasa de homicidios dolosos en la frontera con el Bra-
sil –entre otros, Amambay y Alto Paraná–, es un claro indicati-
vo del desprecio por la vida humana relacionado con la activi-
dad de grupos criminales dedicados a la mafia transfronteriza.
Es igualmente insoslayable observar que 43% de estos ho-
micidios se dio en la vía pública, en tanto 34% se registró en
la vivienda de la víctima.
La sola existencia documental de políticas, estrategias,
planes, programas o proyectos no constituye aquellos indi-
cadores de eficiencia y eficacia en el momento de la praxis
diaria. Por ello es de nuestro parecer que resulta necesario exa-
minar la estructura subyacente al funcionamiento de instituciones
que tienen incidencia sobre lo que se denomina seguridad pública.
Desde el punto de vista de la gobernabilidad, es esta ca-
pacidad operativa, o capacidad de operacionalización, la que
permite concretar de manera exitosa la voluntad política y la ac-
ción de gobierno. Es decir, para operacionalizar cualquier plan,
es necesario tener claro qué se espera hacer y, sobre todo,
quiénes y cuándo deben hacerlo.
En el Paraguay actual, en el ámbito público, especialmente
en los medios de comunicación, la problemática de la segu-
ridad ciudadana se remite a la idea de patrullas, arrestos, con-
troles abiertos y solapados, y otros detalles relativos al uso de la
fuerza pública, y una referencia automática a las capacidades y
59
limitaciones de la Policía Nacional. Las instituciones del Esta-

do en general, repiten este constructo simplificado.
La vida diaria, sin embargo, muestra que todo un conjunto
de instituciones incide con sus limitaciones propias, con sus acier-
tos, virtudes y defectos, sobre el devenir de la seguridad pública
y los resultados de gestión en el Paraguay.
En el año 2013, el Banco Interamericano de Desarrollo pre-
sentó en Paraguay una Estrategia Nacional de Seguridad Ciuda-
dana (ENSC) 2013-2016, basada en la Política Nacional de Segu-
ridad Ciudadana del Ministerio del Interior del año 2010 y, por
otra parte, en estudios seriados efectuados por la Dirección de Pla-
neamiento y Control de dicha cartera de Estado. Este documento
está oficialmente adoptado desde el 31 de mayo de 2013, por
Resolución Ministerial Nº 211. Es, oficialmente, el plan maes-
tro en materia de seguridad ciudadana y de políticas públicas
en seguridad.
Se aborda a lo largo de la presente investigación, el mar-
co teórico de la ENSC, se lo contrasta con su ausencia en el
accionar de las instituciones mencionadas en su interior, y se
examina los roles institucionales no siempre explícitos en el
hallazgo de soluciones sociales a la violencia y el delito, estén
o no mencionados en la ENSC.
Los hallazgos, y las consecuentes propuestas de operacio-
nalización, pueden resultar de utilidad para cualquier gobier-
no que consagre los principios de democracia, participación,
transparencia y valoración de los roles diversos en materia de
seguridad ciudadana. La interpretación de las propuestas, no
obstante, problematiza algunas de sus orientaciones y busca
agregar una visión multi–institucional que complemente as-
pectos funcionales faltantes o pasados por alto.
60
El actor central de la ejecución de dicha estrategia es la ciu-

dadanía y no el Estado. Sin embargo, en el rol que le cabe des-
empeñar, la Policía Nacional no ha adoptado acciones ejecu-
tivas para operacionalizar los lineamientos establecidos por
la ENSC. En tanto, el rol funcional de gobierno –y consecuen-
temente social– de instituciones como: los gobiernos munici-
pales, el Ministerio Público, el Poder Judicial, el Ministerio de
Justicia –que administra el sistema penal y los eslabones de
reeducación, resocialización y finalmente de reinserción so-
cial–, han sido pasados por alto en la concepción de la ENSC.
Como antecedente, es necesario mencionar que el docu-
mento establece que para organizar eficazmente la acción pública
en el ámbito de la seguridad es preciso explicitar la forma como esto
se pretende hacer, es decir, dar cuenta de la política que se imple-
mentará (ENSC–BID, 2013).
Siendo la principal institución constitucional encargada
del control de la violencia y el delito –Constitución Nacional,
1992, art. 175– en el país, la Policía Nacional del Paraguay
ha carecido de la capacidad de operacionalizar la Estrategia
Nacional de Seguridad Ciudadana, en parte por asignarse y
por asumir roles que están afectados por la acción de otras
instituciones que escapan a su control.
La Política Nacional de Seguridad Ciudadana del 2010 es-
tablecía que en el marco conceptual de la PNSC de la República de
Paraguay, es la ciudadanía y no el Estado quien ocupa el centro de la
política pública, reforzando el concepto de seguridad ciudada-
na (PNSC, 2010). Este concepto es pluridimensional –porque
afecta a distintos aspectos de la vida institucional y social–,
multisectorial –porque implica a diversos actores estatales y
sociales– y complejo –por la particularidad de los fenómenos–
de la Política de Seguridad que se adopta.
61
En todos los casos, estos nuevos enfoques sostienen que

el sistema policial no debe ser el actor exclusivo ni predomi-
nante de las políticas de seguridad. No obstante, observando
los antecedentes específicos dentro de la Policía Nacional, es
necesario apuntar que las medidas de seguridad habitual-
mente vigentes en el Paraguay, se inscriben generalmente en
el marco de formulaciones efectuadas en tono reactivo por
la institución policial. Ocurre un problema repetitivo o noto-
rio, y las autoridades policiales delinean acciones tendientes
a producir efectos contra una determinada ola delictiva sobre
la base de acciones tradicionales.
Muchas de estas medidas todavía responden al enfoque
clásico de la posguerra mundial, en la Doctrina de la Seguri-
dad Nacional y otros relacionados con la llamada Guerra Fría,
que mencionábamos con anterioridad, en la cual la amena-
za interna era una amenaza de carácter político; la seguridad
era una responsabilidad fundamental, integral y exclusiva
del Estado, que representa el monopolio del uso de la fuerza;
mientras los ciudadanos son actores pasivos que no intervie-
nen más que como recipiendarios.
En general, las operaciones policiales tienden a repetir es-
quemas heredados de una concepción militar de las políticas
públicas, como por ejemplo el operativo Ñemboty que consiste
en el establecimiento de barreras puntuales de control, cuyo
origen se remonta a la dictadura militar –y a la ocupación mi-
litar en tiempos de guerra– y se repiten de manera más o me-
nos idéntica al menos desde la década de 1980.
La repetición de fórmulas históricamente vigentes bajo
una lógica de actividad mecánica, sin un sustento teórico me-
todológico propio de la formulación de políticas públicas an-
ticipatorias, predecibles y basadas en un andamiaje académi-
co acorde con las Ciencias Policiales, demanda en muchos ca-
62
sos, de iniciativas individualmente tomadas por directores de

zona y/o jefes de comisaría en busca de mejores resultados.
La ENSC, declara impulsar una estrategia integral frente
al delito y la violencia, en la búsqueda de la construcción de
políticas de Estado en la materia, pero se centra casi exclusi-
vamente en el rol de la Policía Nacional y del Ministerio del
Interior que la gobierna –sin diagnosticar sus falencias cen-
trales–, enumerando las instituciones involucradas, pero sin
interpretar su incidencia sobre los resultados.
De esta estructuración, y a propósito de la presente inves-
tigación, surge la cuestión de: ¿cuáles son y cuál es la incidencia
de la variedad de instituciones que inciden sobre la funcionalidad de
la seguridad pública en el Paraguay?
Y de esa pregunta genérica surgen cuestiones específicas:
• ¿Quiénes cumplen roles preventivos, disuasivos, investiga-
tivos, de juzgamiento, punición y reinserción social en el Pa-
raguay?
• ¿De qué manera sería correcto ubicar a la Policía Nacional y
a otras instituciones con incidencia en un mapa conceptual
de las políticas públicas en seguridad?
• ¿Cómo se percibe el rol de otras instituciones en un discurso
comúnmente aceptado sobre la seguridad ciudadana?
• ¿En qué medida ha implementado la Policía Nacional del Pa-
raguay la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana?
La intención final de la investigación es aportar un modo
diferente de interpretar lo que ocurre en materia de seguri-
dad ciudadana y concluir en sugerencias claras, válidas y es-
pecíficas dedicadas a cada ámbito, para el mejoramiento –o al
menos el sinceramiento– de las políticas públicas.
63
Conceptos
A fin de lograr una discusión correcta, en los siguientes
puntos, se definen ciertos conceptos importantes para el aná-
lisis. Los mismos, siempre dentro de la realidad paraguaya en
la materia de seguridad.
• Delito: hecho punible cuya sanción sea pena privativa de libertad
de hasta cinco (5) años o multa (Ley 1160, 1997). Las infraccio-
nes penales de mayor gravedad y con penalidad mayor que cinco
(5) años de prisión, son denominadas crimen. En cualquiera de
los casos, la infracción a las leyes en tanto códigos de conviven-
cia es entendida como una anomia social.
• Municipalidad: los gobiernos municipales en el Paraguay están
regidos por la Ley Orgánica Municipal 3966/2010. El municipio
es la comunidad de vecinos con gobierno y territorio propios, que
tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales, una concep-
tualización que debería permitir trabajar de manera comunitaria
en asuntos de seguridad ciudadana –diagnóstico comunitario,
políticas focalizadas, mutuo control sobre la Policía, etc. –. Los
municipios no están contemplados en la ENSC.
• Policía Nacional: La Policía Nacional del Paraguay es una ins-
titución con rango Constitucional de carácter permanente, con
la misión de proteger la vida, preservar el orden público, la paz,
los derechos, la seguridad e integridad de las personas; para ga-
rantizar el desarrollo individual y social, así como el logro de la
convivencia armónica de los habitantes de la República del Pa-
raguay, mediante la ejecución de acciones coordinadas, eficientes
y transparentes (www.policianacional.gov.py). Su acción está
regida por el artículo 175 de la Constitución Nacional de 1992
y la Ley Orgánica Policial 222 –renovada en 2017, pero vigente
a la fecha de este trabajo académico–. Abundaremos sobre sus
acciones a lo largo de la presente investigación, dado que la Es-
64
trategia Nacional de Seguridad Ciudadana se centra fundamen-

talmente en su accionar. Por el momento, basta decir que en su
propia declaración de Plan estratégico, no existe mención de la
ENSC, que se supone, es desde 2013 el documento maestro para
la formulación de políticas públicas en materia de seguridad. La
ENSC gira esencialmente sobre el rol de la Policía Nacional.
• Ministerio Público: El Ministerio Público, también conocido
como la Fiscalía General del Estado, es también una institución
de carácter constitucional en el Paraguay. Se define como un ór-
gano con autonomía funcional y administrativa, que representa
a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales para velar por el
respeto de los derechos y de las garantías constitucionales; pro-
mover la acción penal pública en defensa del patrimonio público
y social, del medio ambiente y de otros intereses difusos y de los
derechos de los pueblos indígenas, y ejercer la acción penal en
los casos en que para iniciarla o proseguirla no fuese necesaria
instancia de parte (Ley 1562/00 Orgánica del Ministerio Públi-
co). El Ministerio Público es tangencialmente mencionado en la
ENSC.
• Poder Judicial: El Poder Judicial en Paraguay es uno de los tres
(3) poderes del Estado, que se completa con el Poder Ejecutivo
administrador, y el Legislativo. Los tres (3) conforman la noción
de gobierno en la Constitución. A los fines de la seguridad pú-
blica, sin embargo, la responsabilidad es atribuida casi siempre
sólo al Ejecutivo. El Poder Judicial declara que su misión es ad-
ministrar justicia oportuna, tutelando los derechos de las perso-
nas y poblaciones, resolviendo conflictos jurídicos con igualdad
y transparencia, a fin de restaurar y mantener la paz social, en el
marco del Estado Social de Derecho.
• Sistema Penal: En el Paraguay, el sistema de prisiones es admi-
nistrado por el Ministerio de Justicia, que se especializó en enero
de 2014 al separarse del Ministerio de Justicia y Trabajo. Como
65
órgano especializado, el Ministerio de Justicia administra quin-

ce (15) establecimientos penales, superpoblados a un nivel de
192% de su capacidad instalada (Bacigalupo, 2016). El sistema
de prisiones es tangencialmente mencionado en la ENSC.
• Estrategia: Técnica al servicio del logro de un objetivo indivi-
dual o colectivo. En el caso específico de esta investigación, se
emplea el término en el sentido de definir técnicas de combate,
control y sanción del delito y la violencia, y se define el término
como referenciado a concepciones específicas de doctrina (Bob-
bio, 1985). En nuestra vida de relación con los demás, todos vi-
vimos en un conflicto permanente, y los problemas de seguridad
pública son una manifestación de esto. Las estrategias públicas
en esta materia, entonces, deben necesariamente partir de diag-
nósticos comprobables para un planeamiento racional que per-
mita un control de resultados y ajustes posteriores. En el caso
policial, el despliegue y la distribución de los recursos humanos,
materiales y tecnológicos, son esenciales para la determinación
previa de una capacidad de disuasión, de represión, de control,
de investigación y de punición de eventos criminales, en las ins-
tancias jurisdiccionales son los elementos esenciales. Pero esto es
insuficiente para la formulación de estrategias de seguridad ciu-
dadana, debido a la existencia de otros actores de gran influencia
sobre lo que se adopte en materia de seguridad, que no se recono-
cen como actores ni son estudiados como tales en la ENSC.
• Coordinación institucional: La coordinación institucional res-
ponde a la aplicación del abordaje integral en los múltiples sec-
tores comprometidos. No sólo es importante la promoción de un
enfoque integral que tenga presente la multiplicidad de factores
implicados, sino también garantizar la efectiva coordinación que
al efecto se logre hacer cumplir. Dado que los recursos son limi-
tados, las acciones emprendidas por las diversas instituciones de-
ben ser complementarias para evitar la duplicación de esfuerzos.
66
• Focalización: La focalización refiere a la concentración de los es-

fuerzos en aquellos factores de mayor incidencia en la ocurrencia
de delitos, o que generan mayor temor. Aquellos delitos que se
reiteran en determinados lugares o víctimas; grupos sociales en
mayor riesgo de ser victimizados o —por el contrario— en ries-
go de iniciar carreras delictuales; y territorios más vulnerables o
vulnerados, lo que justifica plenamente el diseño de programas
municipales de seguridad ciudadana, con el objetivo de una de-
tección temprana.
• Gobernabilidad democrática y seguridad: Con cierta pompa, du-
rante siglos los estrategas militares han desechado la seguridad
pública como un elemento estratégico. El surgimiento de moder-
nas organizaciones del crimen, sin embargo, ha mostrado que
su existencia representa o puede representar una amenaza a la
continuidad de los Estados, y la seguridad, por tanto, pasa a ser
un asunto estratégico. Como nota de color, en la madrugada del
24 de abril de 2017, decenas de criminales armados tomaron lite-
ralmente la segunda ciudad de Paraguay, Ciudad del Este, bom-
bardearon una empresa de seguridad privada y se alzaron con
11,7 millones de dólares, sin que alguna de las fuerzas públicas
policiales o militares pudiera contrarrestarlos en más de tres (3)
horas de ataque a las instalaciones. La gobernabilidad democrá-
tica de la seguridad no sólo requiere de esta visión estratégica,
sino del respeto a los Derechos Humanos de todos los estamentos
y minorías.
Criticando los roles no asumidos por instituciones exis-
tentes, intentaremos mostrar que en Paraguay la seguridad
ciudadana requiere consolidar acciones multidisciplinarias
y multi-agénciales, que para resultar sostenibles exigen la
conformación de un servicio civil profesional que conduzca
y coordine otras áreas del Estado desde la perspectiva especí-
fica y focalizada de la prevención de la violencia.
67
Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana

Es la propuesta técnica que impulsa un sistema de res-
puesta integral ante la violencia y el delito en el Paraguay,
con base en información científicamente procesada y metodo-
logía internacionalmente aceptada, que propone lineamien-
tos, ejes estratégicos, metas e indicadores medibles y compro-
bables (BID, 2013).
La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana (ENSC),
es una Propuesta de consolidación de la Política Nacional de
Seguridad Ciudadana (PNSC) estructurada en el año 2010
por iniciativa del Ministerio del Interior.
Es el producto de una consultoría internacional, bajo
Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarro-
llo (BID). Su contenido se basa en múltiples reuniones con
autoridades y funcionarios de Gobierno del amplio sector de
Seguridad y Justicia principalmente.
La ENSC tiene aspectos y características, propios del abor-
daje que promueve el BID para la seguridad ciudadana, y
toma en cuenta programas que poseen impacto en la reduc-
ción del delito a nivel internacional, al igual que modelos es-
tratégicos de acción.
Una observación pasible de ser efectuada a la ENSC es que
si bien es constante la alusión a los roles y funciones de la Po-
licía Nacional del Paraguay, la participación policial aparece
difusa en roles no asignados específicamente. De esto deviene
la necesidad de operacionalizar la Estrategia en acciones po-
liciales concretas por un lado, y por otro, de contextualizarla
en relación con otros actores institucionales tanto o más rele-
vantes en la materia.
El informe establece metas generales y particulares, que
permitirán juzgar la eficiencia. La matriz estratégica de ac-
68
ción, según los seis (6) ejes propuestos, responde a la nece-

sidad de implementar un modelo integral, sino también a la
propuesta de un marco metodológico de acción que permita
su efectiva implementación.
El propósito de fondo es establecer metas y proyección es-
perada en la construcción de una política de Estado:
• Información;
• Prevención del delito –social y situacional–;
• Control y Sanción;
• Reinserción y rehabilitación;
• Atención a las víctimas; y
• Gestión Institucional. En su abordaje, cada eje tiene objeti-
vos generales y específicos, a partir de los cuales se despren-
den las diversas líneas de acción y programas o iniciativas
propuestas.
Finalmente, el informe cuenta con una sección dedicada a
resaltar la necesaria gestión de la estrategia, los requerimien-
tos de monitoreo y evaluación de programas, tanto en cuanto
a su implementación, como su impacto.
La ENSC reconoce la necesidad de atender el fenómeno de la
violencia y el delito desde una perspectiva multidisciplinaria, pro-
curando atender su origen multicausal y sus complejidades. Ello
plantea el desafío de abordar no sólo las manifestaciones, sino tam-
bién las causas de la violencia y de la inseguridad de manera in-
tegral, desde diversas dimensiones —involucrando sectores como
el empleo, la educación, la Policía y la justicia penal, entre otros.
En tal sentido, es importante tener presente que no existe una
bala de plata para prevenir la violencia y garantizar la seguridad
ciudadana, se requiere trabajar integralmente y en simultáneo en
diferentes campos, en base a un enfoque sistémico, lo cual no elimina
69
sino que aumenta la necesidad de ser especialmente selectivo en las

intervenciones (Béliz, 2012).
El reconocimiento de estas dimensiones o campos en los
que la política pública debe actuar para cumplir con su pro-
pósito de otorgar mayor seguridad a la ciudadanía, da origen
a los 6 ejes de acción que articulan la presente Estrategia –In-
formación; Prevención Social y Situacional; Control y Sanción
del Delito; Reinserción social y Rehabilitación; Atención a las
víctimas; y Gestión Institucional–, de los cuales se despren-
den líneas de acción y programas específicos.
Este trabajo intenta demostrar que ese grado de detalle es
necesario, pero insuficiente.
Perfil de la criminalidad en el Paraguay

En términos generales, el perfil de criminalidad en la Re-
pública del Paraguay presenta particularidades significativas
que la diferencian de otros países de la región, y que no ne-
cesariamente se ven reflejadas en lo que pudiéramos denomi-
nar el ámbito del dominio público. Los gobiernos paraguayos
enfrentan las necesidades acumuladas de una sociedad golpeada
por sucesivos fracasos, y defraudada de modo recurrente a través
de años de ineficiencia, deshonestidad y corrupción en materia de
políticas públicas de seguridad (Amarilla, 2013).
Estudios de relaciones entre factores sociales predispo-
nentes al delito indican que un cierto número de variables y
características sociales incrementan la ocurrencia de eventos
delictuales y criminales (Morales Manzur, 2011).
Este razonamiento, basado en muestreo cuantitativo y da-
tos regionales, concluye que ccierto número de factores es-
tructurales y sociales juegan un rol decisivo como disparado-
res del delito:
70
• Inequidad en la distribución del ingreso;

• Desempleo;
• Acelerada urbanización de la población;
• Escasez de oportunidades de movilidad o progreso social —
exclusión, marginalidad, sistemas educativos excluyentes,
prejuicios étnicos o de clase social insertos en las culturas
nacionales—;
• Mal uso del ocio en la población joven —consumo de alcohol
y drogas sicotrópicas, falta de opciones de esparcimiento y de
desarrollo cultural—;
• Baja capacidad de consumo per cápita —pobreza extrema,
como la que afecta a 1,4 de los 7 millones de paraguayos— y
otras diversas formas de exclusión social.
No obstante, la situación en Paraguay, salvo excepciones,
no representa un nivel de complejidad de eventos criminales
que sobrepase la capacidad de anticipación y de respuesta del
Estado.
De acuerdo con estudios académicos seriados (Dirección
de Planeamiento y Control, MI, 2012), la situación de la cri-
minalidad en el Paraguay puede resumirse en que el Paraguay
sufre una serie crónica de eventos criminales y delictivos que alcan-
zan niveles graves, debido a la falta de entendimiento, compromiso
y constancia de parte de sucesivos gobiernos que no han podido res-
ponder a esa demanda en forma eficiente. Los delitos no son de las
características más graves, pero la falta de contundencia en los sis-
temas de respuesta crea un grado de crispación social que repercute
en la propia estabilidad de dichos gobiernos.
Sin embargo, los niveles de violencia social medidos por
los indicadores tales como la Tasa de Homicidios por 100.000
habitantes (TH) en un contexto internacional, indicarían que
71
Paraguay –con TH 8,2 en el 2013– está en una franja de baja

violencia. Sin embargo, estudios de la OEA y el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo muestran que existe una fuerte car-
ga regionalista en los indicadores de homicidio doloso, rela-
cionados con la existencia de características específicas de la
criminalidad organizada en regiones determinadas, como en
Ciudad del Este.
El siguiente establece un comparativo que permite apre-
ciar el nivel de violencia social y criminalidad asociado con la
tasa de homicidios dolosos, a nivel mundial, regional, nacio-
nal y subnacional en el Paraguay. Según los datos examina-
dos, el Paraguay presenta niveles de criminalidad europeos
como en el Dpto. Central, y tasas de homicidio propias de
Guatemala o México –indicadores de la más alta franja del
mundo– en departamentos como Amambay o Canindeyú.
Año 2014.
Cuadro N° 1:
Violencia y Criminalidad en Paraguay – Año 2014
71,65 Amambay 6,9 Promedio mundial

34,39 Canindeyú 5,62 Metropolitana - Asunción
27,38 Concepción
5,5 Itapúa
15,6 Promedio americano
12,22 San Pedro 5,18 Caaguazú
12,17 Presidente Hayes 3,53 Coordillera
11,89 Caazapá 3,5 Promedio europeo
11,33 Alto Paraná
2,92 Paraguarí
<10 Considerado epidemia por
OMS 2,88 Central
8,58 Guairá 2,69 Alto Paraguay (*)
8,16 Tasa promedio Paraguay
0 Misiones
6,55 Boquerón (*)
0 Ñeembucú
(Fuente: Ministerio del Interior y Policía Nacional)
72
Los homicidios dolosos son indicadores que reflejan he-

chos violentos que quitan la vida o la integridad física de las
personas. Son representativos porque implican una violencia
extrema, y porque el subregistro suele ser ínfimo. Los hechos
de homicidio doloso son casi siempre denunciados.
Si se hace un análisis en el tiempo, los registros sugieren
una tendencia francamente descendente en Paraguay en com-
paración con la década del 2000. Tras haber alcanzado su pico
en el año 2002 (24.63 homicidios por 100.000 hab.) se ha redu-
cido a menos de 12 homicidios por cada 100.000 habitantes en
el año 2010 (11.47) y 8.16 en el 2013. En términos porcentua-
les, dicha caída representaría así una reducción de la violen-
cia homicida de más del 60% en 12 años.
El posicionamiento de Paraguay por debajo del promedio
regional es confirmado por los registros del Sistema regional
de indicadores Estandarizados de convivencia y Seguridad
ciudadana (SES), con datos ajustados para su comparación
entre los años 2008 a 2011 (ENSC/ BID 2013).
Aunque la disminución de las tasas de homicidios en Pa-
raguay no responde a una tendencia regional, la peligrosidad
de la violencia en América Latina, una de las más violentas
del mundo requiere un enfoque preventivo específico para
Paraguay.
Paraguay es un país vinculado con múltiples factores ex-
ternos relacionados con la transfronterización del crimen or-
ganizado en regiones limítrofes, que estadísticamente se des-
vían de los promedios nacionales y locales (Amarilla, 2013).
Los registros de comportamiento delictivo indican que
el 61% de los homicidios fueron cometidos con un arma de
fuego, según datos del año 2012 (Amarilla, Dirección de Pla-
neamiento y Control – MI). No obstante, más de una tercera
73
parte de los homicidios dolosos, y dos tercios de las lesiones

dolosas graves fueron cometidos con el uso de armas blancas,
lo cual complica cualquier política de control de elementos
materiales empleados en la comisión de eventos lesivos.
En cuanto a por qué mata la gente, los motivos identifica-
bles de los homicidios indican en 2015:
• Discusión/riña (24%).
• Sicariato (14%).
• Victimización por asalto/robo (8%).
• Enfrentamiento con organismos de seguridad (4.2%)
• Feminicidio (3,3%).
• Como actores de asaltos (2.7%).
• Motivos pasionales (2,1%)
• Motivos desconocidos o no determinados (49%).
En Paraguay la mayoría de víctimas de homicidios dolo-
sos es la población masculina (89%), involucrando al perfil
típico de hombres, de 15 a 40 años, en modo consonante con
la manifestación de homicidios a nivel mundial, en que los
hombres son los más frecuentemente involucrados en homi-
cidios en general —contabilizando alrededor del 80% entre
víctimas y victimarios (UNODC, 2011).
Por franjas etarias, los jóvenes entre 18 a 30 años, en el aná-
lisis histórico de indicadores, encabezan la edad de víctimas
de homicidios dolosos, con 36% de los casos analizados en
2012, con 693 casos (Amarilla, 2012) con amplio predominio
de población masculina, pese a que el universo poblacional
etario al que pertenecen dichas víctimas representa no más
de 19% de la población total del país (DGEEC 2012). En otros
términos, prácticamente 2 de cada 100.000 paraguayos son
víctimas de homicidio doloso entre los 20 y 29 años de edad.
Esta realidad es coherente con indicadores regionales que
74
muestran que, en el continente americano, es la población jo-

ven, fundamentalmente la masculina, al que resulta víctima
de crímenes violentos (UNODC, 2011).
En una perspectiva seriada, en el Paraguay los homicidios
dolosos en números absolutos se focalizaban principalmente
en Alto Paraná (19%), Amambay (13%), Canindeyú (12%) y
Central (10%) (Amarilla, 2012). Estos indicadores regionales
están vinculados con la actividad de grupos criminales orga-
nizados y altamente profesionalizados.
En este marco, existe un fuerte predominio del sicariato como
motivo… para el departamento de Amambay los 93 casos registra-
dos (13% de los homicidios a nivel nacional) representan una tasa
de 74,1 homicidios por cada 100.000 habitantes —comparable con
las zonas geográficas más peligrosas del hemisferio y del mundo
(ENSC 2013 basada en estudios de Dirección de Planeamien-
to y Control, Ministerio del Interior).
Las estadísticas aludidas muestran que el 43% de los casos
de homicidios ocurrieron en la vía pública y el 34% en las vi-
viendas; en tanto la zona geográfica de mayor ocurrencia de
sucesos es el área rural, con el 58%, mientras la cantidad que
se cometieron en áreas urbanas alcanza al 42% restante (DPC
MI 2012).
La tasa de homicidios dolosos ha disminuido en los úl-
timos años, y sin embargo, las encuestas de victimización
(Caballero, 2009) indican que entre 74 y 77% de la población
adulta joven encuestada sufre el temor de ser víctima de la
inseguridad, o estar en inminente riesgo de victimización.
Lo mismo se ha observado en un sondeo del Instituto In-
vestigación para el Desarrollo, de agosto de 2016, que mues-
tra el nivel de temor expresado por los entrevistados al res-
pecto del principal escenario de ataque delictivo detectado en
75
el sondeo: un 82% dice sentir algún nivel de riesgo en la calle

y en los lugares públicos. De ellos, un 27% declara sentirse
completamente inseguro o en riesgo inminente de ser víctima de
un hecho punible. Un 40% de los hogares de los entrevistados
tiene alguna víctima de delito en su seno.
Gráfico N° 1:
Temor a ser víctima de un hecho violento
65 y más 37
61
55-64 32
67
45-54 25
74
35-44 25
74
25-44 23
77
14-24 28
72
00 01 02 03 04 05 06 07 08
Probable/muy probable
Nada/poco probable
(Fuente: Primera Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana - 2009)
Gráfico N° 2:
¿Cómo se siente en la calle y en lugares públicos?
Conversatorio Juventud Universitaria e Inseguridad Urbana
25
20
15
10
5
0
Seguro En cierto En riesgo Totalmente
riesgo alto seguro
(Fuente: Investigación para el Desarrollo - 2016)
76
Parte de la explicación es la existencia de otros hechos pu-

nibles sensibles para la sensación de inseguridad que alimen-
tan el sentimiento de vulnerabilidad (Ministerio del Interior,
Política Nacional de Seguridad Ciudadana, 2011).
Entre tales hechos punibles más importantes se desatacan
tipos penales que atentan contra los bienes de las personas; la
seguridad e integridad física de las personas; y la seguridad
de la convivencia de las personas, por citar los más sensibles,
siguiendo la clasificación del Código Penal. Los denominados
hechos punibles contra la integridad (Capítulo II) y los hechos
punibles contra la libertad (Capítulo IV) están contemplados
en el Código Penal (Ley 1160/97).
El ya referido sondeo del Instituto Investigación para el
Desarrollo en agosto de 2016 para el Departamento Central,
en las afueras de Asunción, muestra que la modalidad delic-
tiva más extendida ha sido la de los asaltantes motorizados
conocidos como motochorros, que atacan a sus víctimas en
la vía pública o en puntos vulnerables de su desplazamiento,
con alto grado de violencia y a mano armada, empleando mo-
tocicletas difíciles de seguir e interceptar en el medio urbano.
Según el diagnóstico de la ENSC 2013 – 2016, la tendencia
del hurto total, a partir de los registros de los años 2005 a 2009,
no sólo ha tenido una tendencia alcista, sino que también ha
registrado un crecimiento exponencial a partir del año 2008,
incremento de más del 600%.
Según el Ministerio Público, el hecho punible más frecuen-
te en el país es el hurto en sus diversos grados (12.6%), aun-
que también se pueda observar una reducción relativa entre
sus registros en los últimos tres (3) años analizados (Anuario
estadístico 2010 a 2012).
77
Tanto el robo como el robo agravado (con mediación de

violencia) presentan igualmente una reducción en su impor-
tancia relativa porcentual interanual, mientras los casos de
amenaza y violencia familiar, por ejemplo, registran un creci-
miento leve pero sostenido.
Impacto de la criminalidad en el Paraguay

De los 23.193 hechos punibles más resaltantes registrados
por la Policía Nacional durante el año 2012, el peso porcen-
tual particularizado sugiere una distribución encabezada por
la lesión en accidente de tránsito (21.97%); seguida por el robo
de motocicletas (16.09%), las lesiones (10.97%); el robo agra-
vado de objetos (9.92%); el hurto (9.34%); y el homicidio en
accidente de tránsito (5.46%). El resto de los hechos punibles
no alcanza en su peso porcentual a superar el 5% de casos.
Con los datos señalados y presentados en esta exposición,
se puede colegir que:
a. Los homicidios dolosos representan un dato muy escaso para
graficar la situación de inseguridad en un país –3% según la
estadística referenciada para el año 2012, y 2,7% en el 2013–.
b. Resulta imprescindible contar con políticas operacionales
para otras manifestaciones de inseguridad y violencia.
Por ejemplo, el robo de motocicletas representa un hecho
delictivo endémico relacionado con la criminalidad y en pri-
mer causal de robo de vehículos, algo que la ciudadanía sien-
te con particular afección y asocia con la idea de inseguridad.
En Asunción ocurren casi la mitad de la cantidad de hur-
tos y robos de automotores a nivel nacional (49%); seguida en
peso porcentual por los Departamentos de Alto Paraná (23%)
y Central (22%). Tomadas las tres (3) jurisdicciones en con-
78
junto, las mismas alcanzan a registrar el 93% de la sustrac-

ción de los vehículos robados en todo el país, resaltando una
fuertísima concentración geográfica que es histórica en el país
–y especialmente en la capital– (Amarilla, 2012; Dirección de
Planeamiento y Control, MI).
Gráfico N° 3:
Hurto y Robo de Automotores, 2013
(Fuente: Dirección General de Orden y Seguridad – Policía Nacional).
El 79% de los casos registrados se da por hurto agravado,

sin mediación de violencia física o armas; la preferencia de
los delincuentes es mayor por automóviles (51%) que camio-
netas (47%); y el 52% de los vehículos hurtados o robados son
de fabricación entre los años 1990 y 1999 –indicio de que son
robados para repuestos, requiriéndose en consecuencia poner
atención en la fiscalización de los desarmaderos y casas de
venta de repuestos–.
79
Los diagnósticos de la Estrategia Nacional de Seguridad

Ciudadana coinciden en que los delitos más comunes en Pa-
raguay son de carácter patrimonial, afectando a la propiedad
de los ciudadanos.
• El robo en la vivienda es el delito más extendido de acuerdo a
los datos del año 2010, revirtiendo el peso relativo que hacia
el año 2008 posicionara al robo de peajero –asaltante callejero
no motorizado– como el más frecuente.
• Este género de actividad delictiva se vio reemplazado por la
modalidad de asaltos callejeros perpetrados por los llamados
motochorros, que se desplazan entre el tránsito urbano en
motocicletas.
• Estadísticas de la Policía Nacional indican que un porcentaje
cercano al 90% de estas modalidades delictivas es cometido
por infractores de entre 17 y 20 años de edad (Departamento
de Estadísticas de la Policía Nacional).
• Cuatro de cada diez casos corresponde a robos de dinero,
equiparables igualmente a los teléfonos celulares (ENSC
2013).
El muestreo de victimización del ID indicó que los deli-
tos más frecuentes se concentran fuertemente en las áreas
urbanas, principalmente en Asunción y en el Departamento
Central, que rodea a la capital, lo cual es consistente con el
proceso de concentración urbana que se ha reflejado en los
últimos censos en el Paraguay. Un 26% de la población para-
guaya vive en la actualidad en el Departamento Central, y 35
municipios concentran 55% de la población nacional (DGEEC
2012). Estimaciones del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo muestran que un 65.5% de la población vive en
áreas urbanas desde 2012. Por consecuencia, el impacto geo-
80
gráfico de la victimización es fundamentalmente urbano, re-

lacionado con hechos contra el patrimonio de las personas.
La ENSC señala finalmente que los ataques y sustraccio-
nes de valores pequeños, que son predominantes en Asun-
ción y el Departamento Central, ocurren fundamentalmente
en el transporte público –60,7% de los casos–.
Los casos de homicidio doloso ocurren también mayorita-
riamente en lugares públicos, según se refleja en los estudios
especializados (Amarilla, 2012).
Cuadro N° 2:
Homicidio doloso. Lugares de ocurrencia
Homicidios, según Sitio/Lugar

Sitio/Lugar Total
Vía Pública 298 (43%)
Vivienda 237 (34%)
Local comercial 46 (7%)
Inmueble/Propiedad privada 22
Monte/Yuyal 14
Predio baldío/Pastizal 13
Chacra/Sojal 11
Penitenciaría 10
Balneario 4
Otros 25
Total 693
(Fuente: Dirección de Planeamiento y Control/ MI 2012).
Estructura real de la Seguridad Pública en el Paraguay

Examinando la seguridad pública desde una perspecti-
va sistémica, una realidad graficada nos indica el siguiente
mapa conceptual.
81
Cuadro N° 3:
Mapa conceptual de las instituciones con incidencia
en la seguridad pública - Py
Prevención
Municipio
Vecinos
MI
Disuasión
Reinserción Represión
PM
SEGURIDAD
Reeducar InvesƟgar
MT - MEC? MP - PN
Punición Juzgar
MI - PJ PJ - MP
(Fuente: Elaboración propia sobre legislación comparada y análisis funcional

estructural.
MI: Ministerio del Interior/ PN: Policía Nacional/ MP: Ministerio Público/
PJ: Poder Judicial/ MJ: Ministerio de Justicia/ MT: Ministerio del Trabajo/
MEC: Ministerio de Educación y Cultura).
Municipalidad y seguridad ciudadana

Los gobiernos municipales en el Paraguay están regidos
por la Ley Orgánica Municipal 3966/2010: el municipio es la
comunidad de vecinos con gobierno y territorio propios, que tiene
por objeto el desarrollo de los intereses locales.
Esta definición difusa de los intereses locales abre la posi-
bilidad de trabajar desde los gobiernos municipales el tema
de la seguridad ciudadana, que aparece claramente como una
82
demanda de primer orden en cualquier encuesta abierta acer-

ca de lo que la ciudadanía espera de sus autoridades (Amari-
lla, 2013). Sin embargo, el mismo cuerpo legal delimita a los
municipios estas instancias locales a media docena de funcio-
nes en las cuales la seguridad no aparece mencionada:
• Planificación, urbanismo y ordenamiento territorial;
• Infraestructura pública y servicios, concepto en el que predo-
minan las actividades relacionadas con la ingeniería urbana;
• Ordenamiento del transporte público y de tránsito;
• Ambiente;
• El control de espectáculos públicos y lugares de concurrencia
pública;
• Salud, higiene y salubridad;
• Educación, cultura y deporte;
• Desarrollo productivo;
• Desarrollo humano y social, en el cual se contempla asuntos
como la atención a sectores vulnerables, equidad de género,
protección de la niñez y la adolescencia, y que podría bien
contener –pero no los tiene en ningún caso– planes sistemá-
ticos de seguridad ciudadana;
• Otras funciones tales como: la prevención de desastres, la so-
lución de controversias, el Policiamiento en materia de trán-
sito, higiene, espectáculos públicos y una formulación gene-
ral que otorga funciones prescriptas en esta u otras leyes, así
como las que estén implícitas en las funciones municipales
constitucionales o sean imprescindibles para el cumplimien-
to de éstas.
Nada excluye la posibilidad de que los gobiernos munici-
pales tuvieran esquemas de diagnóstico, seguimiento y con-
trol de resultados en materia de seguridad ciudadana, lo cier-
to es que ninguno de los 254 municipios existentes en Para-
guay ha elaborado oficialmente estrategias, políticas, planes
83
o programas permanentes de seguridad ciudadana a la fecha

de esta investigación.
Consideramos oportuna la insistencia en este punto, par-
tiendo de la noción de que no se puede concebir las actividades
para reducir a nivel local la inseguridad ciudadana, si no se cuenta
con la adhesión y el apoyo de los vecinos organizados (Yépez, 2006).
La articulación vecinal es, fuera de toda duda, una función pri-
mordial de los gobiernos municipales y de sus actores y pro-
motores comunitarios. Esta estrategia ha sido aplicada con éxi-
to en Japón, España, Canadá, México, Perú y parte de Brasil.
Con base en la observación directa y en diversos autores,
la tarea preventiva es una funcionalidad de nivel comunitario
municipal, en la cual el gobierno local juega un rol político
decisivo en su interacción, tanto con las organizaciones veci-
nales como con la Policía Nacional. Es el vecino quien sabe lo
que ocurre en su barrio. De la capitalización de informaciones
como lugares de microtráfico o sitios de refugio de maleantes
depende la detección temprana de eventos delictivos. Praxis
internacionalmente aceptadas como el Policiamiento Comu-
nitario –Perú–, el Policiamiento de Proximidad –España–, el
Plan Cuadrantes –Chile– y otros programas de interacción
con la comunidad muestran la existencia de este eslabón en
relación con la seguridad. Cuando la prevención falla, la se-
guridad flaquea.
Policía Nacional y Seguridad Ciudadana

Uno de los aspectos centrales de cualquier estrategia exito-
sa es el empleo de los recursos y talentos humanos. La distri-
bución del personal de la Policía Nacional, nos permite com-
prender cualitativamente cuáles son las potenciales fallas de
empleo de los Recursos y Talentos Humanos de la institución.
84
Las fuerzas policiales destinadas a tareas administra-

tivas, de enseñanza, a apresto táctico, a Bienestar Policial,
a disposición de Personal y de la Comandancia, resta gran
parte de los efectivos disponibles para tareas preventivas de
policiamiento y vigilancia –nótese que el término policía pro-
viene del griego politia o politiare, cuyos comisionados eran
encargados de vigilar la polis–. Entre las primeras medidas
correctivas basadas en análisis estratégico debería figurar el
mejor aprovechamiento del número del personal policial, y
políticas de participación ciudadana para complementar las
carencias eventuales. Este tema toca directamente a la viabilidad
de cualquier formulación estadística en materia de seguridad, y en
particular a la viabilidad de la ENSC.
Una de las fallas principales del empleo de talentos y re-
cursos humanos en la Policía Nacional es la mala distribu-
ción. Sólo el 47% de su personal está disponible para tareas
de policiamiento. El excedente facilita la prestación de servi-
cios privados que rinde millones de dólares mensuales a la
corrupción. Las nociones de disuasión –presencia y desplie-
gue– y represión –control, investigación y castigo– son capa-
cidades policiales por antonomasia. Todo el marco legal re-
lacionado con las funciones policiales en el Paraguay, desde
la Constitución Nacional en su artículo 175 hasta las órdenes
administrativas de la Comandancia, refleja la existencia de este
eslabón en relación con la Seguridad Pública.
El problema sobreviene cuando los medios masivos de co-
municación, y la opinión pública consecuente, ven la disua-
sión y la represión como las únicas estrategias de seguridad y
a la Policía Nacional como el único actor. Es cierto que si el des-
pliegue disuasivo de la Policía es deficiente, o si su capacidad
de control y represión se ve menguada, habrá severos proble-
mas de seguridad. Sin embargo, este no es el único eslabón
85
ni el más importante del encadenamiento. Pero la prevención

y detección temprana sigue pesando más significativamente
para el control de la conflictividad y la anomia.
Cuadro N° 4:
Distribución analítica del personal policial 2013
PERSONAL ADMINISTRATIVO directo 4.093
Suboficiales 630
Oficiales 1.855
Funcionarios 1.608
PERSONAL NO OPERATIVO directo 2.285
Comandancia 176
ISEPOL 607
Logística 434
A Disposición de Personal y Comandancia 136
Comunicaciones 89
Bienestar Policial 843
AGRUPACIONES TÁCTICAS 3.487
Dirección Gral. de Apoyo Táctico 16
FOPE 428
Especializada 673
Seguridad 1.906
Bomberos 93
Tránsito 48
Montada 111
APER 149
Aerofluvial 63
TOTAL 23.846
Personal NO disponible para tareas de policiamiento (-) 9.865
Número nominal del efectivo policial 13.981
Administrativos no imputados (estimación) (-) 1.400
Investigadores (Apoyo Técnico) (-) 1.412
PERSONAL DE ORDEN PÚBLICO neto (3 tercios) 11.169
Personal por turno en tercios 3.723
(Fuente: Policía Nacional)
86
Entre múltiples aspectos analizables, la Policía Nacional

sufre también una carencia de personal profesional perma-
nente en tareas de análisis de inteligencia criminal. Paraguay
ha tenido una larga dictadura militar y el término Inteligencia
quedó como sinónimo de espionaje político. La escasa posibi-
lidad de ejercicio profesional de la inteligencia a causa de la
degeneración del término, afecta igualmente al Ministerio del
Interior, signado por una crónica inestabilidad desde el final
de la dictadura de Alfredo Stroessner en 1989.
Se supone constitucionalmente que el MI dirige a la Po-
licía Nacional y formula políticas públicas. Sin embargo, ha
habido 28 ministros en 28 años, con una duración promedio
de 11 meses en el cargo, lo cual imposibilita la continuidad de
cualquier estrategia, en tanto la falta de control civil se tradu-
ce en una usina para la corrupción policial.
Ministerio Público y Seguridad Ciudadana

El Ministerio Público, también conocido como la Fiscalía
General del Estado, es también una institución de carácter
constitucional en el Paraguay.
Se define como un órgano con autonomía funcional y admi-
nistrativa, que representa a la sociedad ante los órganos jurisdic-
cionales para velar por el respeto de los derechos y de las garantías
constitucionales; promover la acción penal pública en defensa del
patrimonio público y social, del medio ambiente y de otros intereses
difusos y de los derechos de los pueblos indígenas, y ejercer la acción
penal en los casos en que para iniciarla o proseguirla no fuese nece-
saria instancia de parte (Ley 1562/00 Orgánica del Ministerio
Público).
El artículo 52 de su ley orgánica, establece que: Tendrá a
su cargo la dirección funcional y el control de los funcionarios y
87
de las reparticiones de la Policía Nacional, en tanto se los asigne a

la investigación de determinados hechos punibles (http://www.
ministeriopublico.gov.py).
En la práctica, los agentes fiscales dirigen las investiga-
ciones penales y ordenan o desordenan la acción policial in-
vestigativa. Sin embargo, en los análisis sobre el estado de
la seguridad ciudadana, el Ministerio Público no se reconoce
institucionalmente como un actor determinante en los indica-
dores de resultados.
Oficinas de recepción de denuncias del Ministerio Público
en lugares de alta conflictividad como el Departamento Cen-
tral pueden llegar a tener más de 5.000 denuncias por año,
por fiscal en materia de hechos punibles, y la institución ad-
mite que su capacidad de gestión de casos llega a apenas un
tercio del total.
En el año 2013, en las oficinas de denuncias del Ministerio Pú-
blico, ingresaron un total de 172.540 causas, de las cuales aproxi-
madamente el 50% se encuentran en trámite, el 16% archivada y el
34% están finalizadas (Ministerio Público, Anuario estadístico
2013). Y la tendencia es al empeoramiento.
En estas circunstancias, los agentes del Ministerio Público
carecen del tiempo material para dirigir efectivamente las in-
vestigaciones penales, lo cual necesariamente implica mayor
riesgo de impunidad de los infractores. Y la ecuación de la se-
guridad pública tiende a arrojar resultados proporcionalmen-
te peores cuanto mayor sea la impunidad. Desde el punto de
vista de las víctimas y del público en general, esto incrementa
exponencialmente la percepción de inseguridad.
88
Cuadro N° 5:
Causas ingresadas al Ministerio Público – Paraguay
Población Causas Tasa de causas
Año
paraguaya ingresadas ingresadas (1)
2009 6.340.639 121.847 192
2010 6.451.122 133.783 207
2011 6.561.785 144.781 221
2012 6.672.631 162.191 243
2013 6.783.374 172.540 254
(1)
Por cada 10.000 habitantes.
(Fuente: Secretaria Técnica de Planificación).
Como indicador final sobre el Ministerio Público, puede

señalarse que el siguiente paso en la persecución penal, la
apertura de una causa judicial, se ha mostrado también in-
coherente con el número de denuncias recibidas en el año
2013. Según las estadísticas del Poder Judicial, en ese mismo
año ingresaron sólo 40.701 casos al ámbito penal… Menos de
un 25% de las denuncias recibidas por el Ministerio Público
(http://www.pj.gov.py).
Poder Judicial y Seguridad Pública

El Poder Judicial en Paraguay es uno de los tres (3) pode-
res del Estado, que se completa con el Poder Ejecutivo –ad-
ministrador–, y el Legislativo. El Poder Judicial declara que
su misión es administrar justicia oportuna, tutelando los dere-
chos de las personas y poblaciones, resolviendo conflictos jurídicos
con igualdad y transparencia, a fin de restaurar y mantener la paz
social, en el marco del Estado Social de Derecho (http://www.
pj.gov.py).
El ámbito judicial es el eslabón ante el cual es presentado
un hecho punible denunciado o descubierto, previamente in-
vestigado en el ámbito policial – fiscal, en un encadenamiento
89
lógico de sucesos que inciden sobre la seguridad ciudadana.

Es la instancia de administración de justicia propiamente.
Ante esta jurisdicción, los fiscales presentan los casos pe-
nales para su tratamiento, y es un sistema de justicia cues-
tionado por la superproducción de trámites que ralentizan
–cuando no impiden– la aplicación de la ley. La eficiencia y la
prontitud en las resoluciones judiciales, es condición esencial
para el castigo de los infractores, y por tanto para impedir la
reiteración del delito.
Las estadísticas del Poder Judicial paraguayo muestran
que mientras en el año 2015 ingresaron 52.486 causas al ám-
Cuadro N° 6:
Indicadores 2015 Poder Judicial – Paraguay
Juzgado Penal de Garantías y
Penal Adolescente
Circunscripción
Juicios Autos Sentencias
ingresados interlocutorios definitivas
Capital 7003 17280 1191
Guairá 3069 5384 149
Itapúa 3126 7873 306
Concepción y Alto Paraguay 1050 3540 86
Amambay 2254 7095 216
Alto Paraná 8217 14940 310
Caaguazú 1979 5297 267
Ñeembucú 1698 2691 85
Misiones 1588 2649 372
Paraguarí 1586 2938 68
Caazapá 1453 3321 68
San Pedro 1213 7418 118
Cordillera 708 4113 75
Canindeyú 2054 2212 111
Pte. Hayes 460 1715 59
Central 15028 33721 1277
TOTAL 52486 122187 4758
(Fuente: Estadística de las Circunscripciones Judiciales del Paraguay).
90
bito penal, sólo fueron dictadas 4.758 sentencias definitivas,

sean éstas absolutorias, condenatorias o de compurgamien-
to, mientras que el sistema dictó 122.187 autos interlocutorios
–resoluciones que no afectan a lo fundamental en un proceso
y generalmente responden a incidentes–.
En términos groseros –se sabe que rara vez un juicio abier-
to termina en el mismo año, salvo por acuerdo de las partes–,
en el ámbito penal los jueces llegaron a una conclusión por
cada 11 causas abiertas… Pero dictaron 26 medidas dilatorias
permitidas por el sistema, por cada decisión definitiva. El Po-
der Judicial tampoco se reconoce como un actor determinante
en los indicadores de seguridad ciudadana.
Sistema Penal y Seguridad Ciudadana

En el Paraguay, el sistema de prisiones es administrado
por el Ministerio de Justicia, que se separó en enero de 2014
de integrar el Ministerio de Justicia y Trabajo. Como órgano
especializado, el Ministerio de Justicia se autodefine de una
manera curiosa, pero sin dudas significativa y explícita: Con
la responsabilidad de administrar el Sistema Penitenciario Nacional
y el Registro Civil de las Personas, el Ministerio de Justicia se ha
propuesto adoptar las acciones necesarias tendientes a fortalecer su
capacidad de ser un interlocutor válido entre el Ejecutivo y el Poder
Judicial; el objetivo: Dotar al Paraguay de las herramientas y con-
diciones para ofrecer Seguridad Jurídica ante las inversiones y arti-
cular las acciones necesarias para la plena vigencia de los Derechos
Humanos (http://www.ministeriodejusticia.gov.py).
A sabiendas de los avatares del Ministerio Público y del
Poder Judicial en Paraguay, de la ausencia de políticas comu-
nitarias de prevención, de las dificultades de policiamiento,
los problemas en la administración de justicia, no es de ex-
trañar que el sistema penitenciario resulte ser un depósito de
91
seres humanos que perfecciona y multiplica la criminalidad.

Con semejante referenciación, no es de extrañar que el minis-
terio rector de las cárceles no se reconozca como actor deter-
minante de la inseguridad ciudadana.
En marzo de 2016, la ministra de Justicia de entonces, Car-
la Bacigalupo, anunció que sólo 2.000 de los más de 13.000
reclusos en las cárceles paraguayas tenía condena… El 85%
restante estaba entre los autos interlocutorios y los casos en
proceso fiscal o en mora judicial, eufemismos que son emplea-
dos para camuflar la ausencia de derechos en medio de una
maraña judicial llena de recovecos, dilaciones, soborno y co-
rrupción. Pero el 100% de ellos tiene antecedentes indelebles
penales, desde el momento de su ingreso al sistema.
La estructura penitenciaria paraguaya tiene capacidad
real de albergar a 6.643 internos. Al momento de la revelación
de estos datos, la sobrepoblación era el equivalente de 197%
de la capacidad máxima estructural. El déficit de espacio se
entrecruza con cuestiones de género, niños conviviendo con
sus madres presas y otras aberraciones dignas de estudios ex-
haustivos.
Un informe del Mecanismo de Prevención de la Tortura
de Paraguay concluyó, en marzo de 2016, que en las prisio-
nes para adultos sólo 18 de cada 100 presos tiene acceso a la
educación especial, generalmente por falta de infraestructura
física para el desarrollo de las clases, y el 70% ha sufrido algu-
na forma de apremio físico y tortura.
No es difícil suponer que en tales condiciones, los concep-
tos de resocialización y de reinserción social disminuyan a ni-
veles muy cercanos a cero. Una persona con antecedentes pe-
nales en Paraguay está impedida de hallar trabajo digno, no
tiene crédito, y es un seguro objetivo de demora en cualquier
92
control policial, independientemente de que haya cumplido

su deuda social. Un ex presidiario en Paraguay, en realidad
está condenado de por vida a la explotación laboral en las ta-
reas más infames… O al submundo de la delincuencia hasta
que lo encuentre una bala.
Si bien es verdad que los conceptos de resocialización y
reeducación han sido problematizados en décadas recientes
desde sus orígenes hace medio siglo, tales conceptos ni siquie-
ra han llegado a las prisiones paraguayas aún. Lo que hay en
la actualidad son iniciativas vinculadas con la fe religiosa, y
en casos con la provisión de mano de obra barata de internos
para determinadas empresas allegadas al poder administra-
dor. En la actualidad, ninguna institución oficial paraguaya
garantiza que alguien que haya cumplido una temporada de
cárcel esté apta para reinsertarse en la sociedad. Al igual que
en materia de reeducación, existen iniciativas privadas y es-
porádicas que cubren parcialmente este rol. Pero el hecho de
no contar con una sistematicidad, empuja nuevamente al ex
presidiario a la desocupación y/o la delincuencia.
Esta es, en suma, una descripción aproximada de la es-
tructura institucional que incide sin declararlo sobre los in-
dicadores de seguridad pública en el Paraguay. A los fines
de presentación en concurso, los hallazgos y críticas han sido
limitados severamente, pero parece claro que aceptado este
análisis, se abre una vía sustentable de investigación acadé-
mica sobre el estado de funcionalidad de las diversas institu-
ciones.
93
Conclusiones
La sistematización, y principales reflexiones, del trabajo,
presentadas a continuación en los siguientes:
• En el Paraguay existe un documento maestro para la formula-
ción de políticas públicas llamado Estrategia Nacional de Segu-
ridad Ciudadana (ENSC);
• La ENSC tiene defectos en términos estratégicos, en el sentido
que dice centrar su accionar en la ciudadanía, pero no contempla
mecanismos de trabajo ciudadano desde que no asigna roles a los
gobiernos locales;
• La ENSC está de facto descartada por la Policía Nacional en el
presente;
• La coordinación institucional es una figura ausente cuando no
se ve el rol de los otros;
• La focalización de esfuerzos existente en el país se refiere fun-
damentalmente a olas delictivas –por ejemplo auge de asaltos
motorizados de motochorros–, antes que a la prevención basada
en el trabajo comunitario;
• Como consecuencia de lo descripto, debe decirse que no existe
actualmente en Paraguay una visión estratégica completa del
tema de la seguridad ciudadana;
• El Paraguay se encuentra en una franca disminución de su tasa
de homicidios por 100.000 habitantes, desde un pico de 23 por
100.000 habitantes en el año 2002, a 8,16 en el 2013. Sin embar-
go, la tasa de homicidios por sí es una base insuficiente para la
formulación de estrategias, porque el temor principal de la ciu-
dadanía es a los hechos punibles contra el patrimonio. Cuando
las encuestas reflejan inseguridad, se habla fundamentalmente
de robo domiciliario y asalto callejero;
94
• Los ministros del Interior duran en promedio 11 meses en el

cargo desde el final de la dictadura en 1989. La continuidad de
políticas públicas en seguridad es improbable:
• Nada impide que los gobiernos municipales trabajen esquemas
de diagnóstico, seguimiento y control de resultados en materia
de seguridad ciudadana, pero ninguno de los 254 municipios
existentes en Paraguay ha elaborado oficialmente estrategias,
políticas, planes o programas permanentes en este campo;
• Los medios masivos de comunicación y las propias instituciones
que no se reconocen como factores determinantes en materia de
seguridad, trasladan indebidamente toda la carga pública de ella
sobre la Policía Nacional;
• Una de las fallas principales del empleo de talentos y recursos
humanos en la Policía Nacional es la mala distribución. Sólo el
47% de su personal está disponible para tareas de policiamiento.
El excedente facilita la prestación de servicios privados que rinde
millones de dólares mensuales a la corrupción;
• El Ministerio del Interior, junto con la Policía, sufren de la ré-
mora de no poder establecer servicios permanentes de investiga-
ción y análisis de Inteligencia, porque el término quedó ligado al
espionaje político durante la dictadura militar. Sin Inteligencia
no hay planeamiento, y sin planeamiento no hay control de re-
sultados; sin control de resultados no hay control civil, y sin
control civil se abren las puertas a la corrupción;
• Los agentes fiscales dirigen las investigaciones penales y orde-
nan o desordenan la acción policial investigativa. Sin embargo,
el Ministerio Público no se reconoce institucionalmente como
un actor determinante en los indicadores de resultados;
• En el ámbito penal, los jueces llegaron a una conclusión por
cada 11 causas abiertas… Pero dictaron 26 medidas dilatorias
permitidas por el sistema, por cada decisión definitiva. El Poder
95
Judicial tampoco se reconoce como un actor determinante en los

indicadores de seguridad ciudadana;
• El sistema penitenciario es un depósito de seres humanos que
perfecciona y multiplica la criminalidad con un 192% de sobre-
población en su infraestructura;
• Sólo 2.000 de los más de 13.000 reclusos en las cárceles paragua-
yas tenían condena en el 2016. El 85% restante estaba entre los
autos interlocutorios y los casos en proceso fiscal o en mora ju-
dicial, eufemismos que son empleados para camuflar la ausencia
de derechos en medio de una maraña judicial llena de recovecos,
dilaciones, soborno y corrupción. Pero el 100% de ellos, tiene
antecedentes penales desde el momento de su ingreso al sistema;
• Una persona con antecedentes penales en Paraguay está impedi-
da de hallar trabajo digno, no tiene crédito, y es un seguro objeti-
vo de demora en cualquier control policial, independientemente
de que haya cumplido su deuda social;
• Un ex presidiario en Paraguay, en realidad está condenado de
por vida a la explotación laboral en las tareas más infames… O
al submundo de la delincuencia, hasta que lo encuentre una bala;
• Se puede concluir que toda estrategia de Seguridad Ciudadana
en Paraguay requiere de un cambio de enfoque y de paradigma,
con sistemas de Policía Comunitaria, participación ciudadana
que incluya los municipios, y el compromiso del Ministerio Pú-
blico, el Poder Judicial, el sistema penitenciario y esquemas de
redención de los infractores. Cualquier otra, sería pura deside-
rata.
96
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Defensa Legal.
97
FORMULACIÓN Y APLICACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS EN SEGURIDAD
PÚBLICA-CIUDADANA1
Hernán Mayor & Oscar Pereira
1 Sesión con Expertos

Razón de Estado.
Septiembre de 2017.
Formulación y aplicación de políticas públicas en seguridad pública-ciudadana
Presentación
Luego de dos intensas jornadas en las cuales fue introdu-
cido a profesionales de diversas carreras el tema de la segu-
ridad, mediante la problematización factual y teórica, es de-
cir en: estudios, conceptos, paradigmas e ideas, en la tercera
jornada comenzamos con las sesiones a cargo de expertos en
funciones.
Más precisamente, tocaremos las políticas públicas y sus
respectivas aplicaciones.
Para lograr tal fin, fueron convocados como conferencis-
tas el abogado Hernán Mayor, Director de Planificación Estra-
tégica del Ministerio del Interior y, en un segundo turno, el
comisario principal Oscar Rafael Pereira, del Departamento de
Inteligencia de la Policía Nacional-Paraguay.
Ambos son especialistas en el tema, con una larga trayec-
toria en el complejo campo de la seguridad pública y con una
alta capacidad de análisis.
La dinámica se establecería en dos (2) intervenciones. Pri-
mero en las políticas públicas que lleva el Ministerio del In-
terior, por Hernán Mayor. Luego, Oscar Pereira, con una di-
sertación sobre la aplicación de recursos y políticas dentro del
Departamento de Inteligencia de la Policía Nacional.
Se agradece a los invitados por el tiempo, pero más que
nada por la predisposición de acercarse a la academia.
Hernán Mayor – Primera Intervención

Quisiera empezar valorando el espacio surgido desde la
academia para hablar sobre estos temas. Es fundamental en
nuestro deber, en el Ministerio del Interior, que se generen o
armen discusiones como las de hoy. Gracias a ellas nos situa-
101
mos en posiciones trascendentales, pues la seguridad es un

tema que nos compete a todos.
Hoy en día, al referirnos a la seguridad, ya no implicaría
tomar en cuenta la única visión de controlar o demandar sólo
a los policías o a los funcionarios que se encuentran en la ma-
teria. Además, hay que hacer un fuerte trabajo con los ciuda-
danos, que ellos participen, se concienticen y logren entender
que nos referimos, primordialmente, a un bien público.
Por eso, en el Ministerio del Interior, partimos de un enfoque
centrado en la construcción de mayores niveles de ciudadanía de-
mocrática, con la persona humana como objetivo central de lo pla-
nificado.
Al explayarme, en lo conciso, me estoy manifestando a
través de intervenciones públicas llevadas a cabo de manera sisté-
mica por diferentes actores estatales y sociales –públicos o priva-
dos– sostenidamente y, bajo condiciones de buen gobierno, a
los efectos específicos de abordar, prevenir y resolver aque-
llos riesgos y conflictos –concretos o previsibles– de carácter
violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades
de la ciudadanía. Todo en un determinado ámbito espacio-
temporal en sus dimensiones objetivas, en números, y subje-
tivas, en la percepción de ser una posible víctima.
La seguridad, como bien marca indirectamente nuestra
Constitución Nacional, se generaría a través de una situa-
ción de hecho, en la cual el orden público está resguardado,
así como la vida, la libertad, y los derechos de las personas y
entidades, con sus bienes respectivos, en un marco de plena
vigencia de las instituciones correspondientemente estableci-
das.
102
Concluyentemente, nosotros no solo tenemos un llamado polí-

tico en hacernos cargo del tema, sino hay que sumar el citado deber
generado en lo legal y lo social.
En todo este contexto bastante amplio y enmarañado, es
conveniente fijar que el Ministerio del Interior, dependiente
del Poder Ejecutivo, posee una visión inconfundible en ser
una institución confiable, respetada y reconocida a nivel nacional
e internacional como garante de la gobernabilidad democrática y la
seguridad ciudadana, con una misión cardinal de brindar seguri-
dad ciudadana y promover la gobernabilidad democrática contribu-
yendo al desarrollo del país y al bienestar de su población.
A lo dicho se corresponderían los conceptos básicos que
nos guían en nuestra labor. Sin embargo, gran parte de la
tarea se fundamenta en generar instrumentos que se mani-
fiesten en auténticas políticas públicas a favor de ese bien de
todos, llamado seguridad.
En el Ministerio me dedico a la gestión, promoción y gene-
ración de dichas políticas públicas, aquellas determinadas en
un diagnóstico y adecuación constante, en un proceso de no acabar,
ida y vuelta, haciéndolas mejores en su condición intrínsecamente
perfectible.
En este contexto de procesos participativos, en diciembre
de 2014 lanzamos el material que hoy vengo a explicarles,
el resumen de todas las políticas que dentro del Ministerio
venimos llevando, esta es: La Estrategia Nacional de Seguridad
Ciudadana 2013-2016.
Aquella no enmarca una sola política pública. Es más bien
un conjunto de ellas, pues les pregunto: ¿cómo combatir este
problema desde una sola línea de acción?
Debo aclarar que en la Estrategia Nacional se remarcan cla-
ramente tres (3) ejes principales de acción. Los mismos se ba-
103
san en diferentes niveles, macro y micro, que funcionan como

engranajes buscando, primeramente, la eficiencia y eficacia, e
inmediatamente, la integridad y transparencia, y, por último,
la interacción con la ciudadanía.
Explicando mejor cada uno de ellos, que son las partes del
engranaje de la lógica de la seguridad, puedo resumirlos en:
• Eficiencia y eficacia: que nos llama a obtener buenos resul-
tados de manera sustentable, pues los recursos y las necesi-
dades son infinitas, y una correcta administración se vuelve
trascendental.
• Integridad y transparencia: que se traducen en mantener las
puertas abiertas, ya que somos funcionarios públicos que se
dedican a cuestiones ciudadanas claves. Por lo tanto, ustedes
deben saber lo que hacemos, existiendo no solo un control
interno sino una demanda de la población constante para con
nosotros.
• Interacción con la ciudadanía: quizás el eje más básico e im-
portante en esa búsqueda perenne de conseguir un bien co-
mún. Las políticas necesitan de un empoderamiento, no solo
como herramientas de combate a la criminalidad por parte
nuestra, sino que las personas también se reconozcan como
los actores principales, en el núcleo central en el cual noso-
tros cooperamos en conjunto con el habitante.
Otro aspecto interesante consistió en todo ese proceso de
análisis previo y recogida de información que ejecutamos, en
diferentes niveles, gracias a reuniones investigativas.
Lo hicimos en el 2013 donde, definitivamente, necesitába-
mos saber en qué situación nos topábamos en materia de se-
guridad. En tal fin de diagnóstico hemos realizado reuniones
en las cuales consultamos a veinte (20) instituciones públicas,
104
a los partidos políticos y representantes de la sociedad civil, a

prácticamente todo el espectro social.
Incluso, no solo nos fijamos en los datos e informaciones
de números o estadísticas, algunos llaman a esto la realidad ob-
jetiva, también lo hicimos mirándonos al espejo recabando, o
elaborando para definirlo mejor, un inventario de los varios
programas de acción que se llevaron hasta ese momento.
Como ya dije, cumplimos con el deber de una buena polí-
tica pública, que es la integralidad de perspectivas.
Con respecto al diagnóstico, puedo resumirlo en los si-
guientes puntos:
• Primeramente, que existe un bajo desarrollo humano traduci-
do en inequidad y desigualdad, condiciones que generan que los
principales afectados sean las personas que se hallan en esta si-
tuación.
• Una segunda realidad fue que, estadísticamente hablando, los
principales implicados son jóvenes. Los adolescentes son los ma-
yormente expuestos a recibir un asalto, por ejemplo, o a realizar
uno. Aquellos se configuran en víctimas y victimarios. De hecho
en el 2012, el 64% de los robos fue por jóvenes de 15 a 17 años.
• Otra definición ha sido el alto índice de violencia familiar, uno
de los más preocupantes de América Latina, solo de 2009 a 2012
aumentó un 470% de los casos de este tipo.
• Además, debemos añadir el problema del sicariato, homicidios
por encargo a causa de deudas, discusión o riña, que cada vez
más se convierte en una herramienta alternativa de resolución
de conflictos por los particulares.
• También el narcotráfico, entre 2010 y 2011, se registró un au-
mento del 239%. Paraguay hoy es un país consumidor y produc-
105
tor de droga, evidencia que se logra apreciar en el alto índice de

decomiso.
• La mala imagen de la Policía a nivel país. El ciudadano, en defi-
nitiva, desconfía del agente que está en la calle.
• La recopilación y manejo de la información, imposibilitándonos
poseer datos reales y unidos en un sistema general de procesa-
miento.
• Y por último, del total de privados de su libertad, un alto porcen-
taje son adolescentes, sumando la alarmante situación de mora
judicial: un gran número de reclusos sin condena.
De los resultados obtenidos, impulsados por los ejes que
ya les cité, armamos nuestra Estrategia Nacional de Seguridad
Ciudadana, una que se basó en principios rectores, líneas de estra-
tegia y de acción. Al fin… es un esquema, una brújula, que nos
generó una herramienta, pero no para el Ministerio –recalco
constantemente en ello–, pues en nosotros el tema de seguri-
dad es una maniobra o acto de todos, siendo necesario contar
con la participación de la comunidad entera, en los diferentes
ámbitos.
Definitivamente, la determinación del problema no está
sólo en una función. Hay que poner la cuota en niveles de
participación.
Como primer principio rector se halla una actuación multidis-
ciplinaria.
Aquí abordamos no sólo las manifestaciones sino las cau-
sas de la violencia y de la inseguridad de manera exhaustiva,
diversas dimensiones. Trabajar integralmente y en simultá-
neo en diferentes campos. El eje de estrategia es la informa-
ción con líneas de acción en base al fortalecimiento constante
del Observatorio Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana
106
y en la mejora de sistemas de información para la toma de

decisiones: Sistema de Información Policial – Marandu, Sistema
de Gestión de Emergencias – 911 y Sistema de Inteligencia Policial
– Sistema Bravo.
Vean que lo trascendental es que no existe una interven-
ción única, nos urgen distintos saberes y competencias con
un sistema corrido de mayor averiguación. La plataforma del
principio es, por lo tanto, bases de datos integrados a estadís-
ticas, encuestas, relevamiento de información personales por
diagnósticos institucionales firmes.
De hecho, les voy a poner en ejemplo de cómo, gracias a
este eje, logramos definir ciertos criterios multidisciplinarios.
Vamos a fijarnos en los principales hechos denunciados en el
Sistema 911, cuando la gente llama nos transmiten esto:
• Pedido de auxilio.
• Violencia intrafamiliar.
• Polución sonora.
• Accidentes de tránsito con daños materiales.
• Persona sospechosa.
• Perturbación de la paz pública.
• Accidentes de tránsito con víctimas.
• Consumo de estupefacientes.
• Violación de domicilio.
• Robo domiciliario.
• Hurto.
Si uno se fija bien, en la mayoría de los casos, los problemas
están concernientes con el buen vivir. En el relacionamiento
en la calle, en el barrio, en la familia, razón por la cual debe-
mos tomar medidas transversales, no solo de seguridad en sí,
sino más bien, con toda la comunidad. Educar en seguridad,
pero además en reglas de tránsito, correcto relacionamiento
107
con el otro, cooperación barrial, igualdad de género, derechos

de las personas, etc., en definitiva, formar a la comunidad.
Incluso no es equívoco aseverar, analizando esto, que los
inconvenientes de inseguridad, propiamente dichos, son es-
casos. Solamente cuatro (4) de los once (11) citados: robo, hur-
to, violación de domicilio y persona sospechosa.
El segundo principio rector es una correcta coordinación insti-
tucional.
Me refiero a una estrecha cooperación al interior de los
esfuerzos estatales y comprender, también, un trabajo man-
comunado de coordinación vertical y con objetivos horizon-
tales. El eje de acción es la prevención situacional luchando
contra el consumo de drogas, alcohol, condiciones violentas
y territorios peligrosos. Nuestros programas emblemáticos
son: SEAMOS Ciudadanos en Municipios, SEAMOS Ciudadanos
en Dependencias Escolares y la Cooperación Técnica de Apoyo a la
Reinserción Social de Jóvenes y Adolescentes en Situación de Vul-
nerabilidad.
No puedo continuar sin referirme brevemente a un pro-
grama que nos enorgullece, el de SEAMOS Ciudadanos.
En él apuntamos a mejorar la seguridad y nivel de vida
en los barrios y localidades del país, impulsando la partici-
pación ciudadana, operando principalmente a través de la
prevención social, la cual busca, además de hacer converger
los esfuerzos de diversas dependencias estatales, apoyar la
formación de capital humano capaz de transmitir la cultura
de la prevención a la población, vertebrar los esfuerzos de la
sociedad organizada, movilizar la participación ciudadana en
tareas de prevención y sobre todo, lograr que cada ciudadano
tome cabal conciencia de cuán importante y significativo es
108
su comportamiento para mantener el orden, la convivencia y

la cultura de la legalidad.
En un territorio con capital social débil, o sin consolida-
ción, tienden a aumentar los niveles de temor y desconfianza,
ya sea contra los vecinos, transeúntes desconocidos, jóvenes
desempleados de la comunidad o en perjuicio de las institu-
ciones monopolistas de la fuerza legal –como la Policía–.
Esta percepción surge justamente de la carencia de lazos o
redes sociales de cooperación o falta de cohesión ciudadana.
El Programa Seamos Ciudadanos nace en el Ministerio del In-
terior, principal institución encargada de la seguridad ciuda-
dana, de forma a paliar la problemática expuesta fomentando
la presencia del Estado y la alianza entre ciudadanos, a tra-
vés del apoyo a instituciones de la sociedad civil organizada
como las Comisiones Vecinales, en áreas vulnerables del país.
Siguiendo, luego nos encontramos con la focalización, en
una concentración de los esfuerzos en los factores de mayor
incidencia en la ocurrencia de delitos, o que generan mayor
temor: amenazas que se reiteran en determinados lugares o
víctimas.
Consiste en responder a la pregunta: ¿Por qué algunos he-
chos victimizan siempre a cierto tipo de población?
Para contestarlo precisamos focalizarnos en un buen con-
trol y sanción de los delitos. Los principales avances en la ma-
teria, se dieron con la modificación de la Ley Orgánica Policial,
el Sistema de Gestión de Emergencias 911 y el Plan Estratégico
Ministerio Público – Policía Nacional y el Fortalecimiento del Con-
trol Interno. También en la aplicación de estándares en mate-
ria de Derechos Humanos: SIMORE.
Lo más importante aquí, otra vez, es el flujo de la infor-
mación conquistada, pero la información de calidad: compa-
109
rar datos para saber dónde intervenir, principalmente. Sería un

absurdo hacer un estudio de prevención de la criminalidad y
pobreza en Las Carmelitas, que es el Barrio de menor pobreza
en Asunción según los índices.
En pocas palabras, aquí establecemos los fines de la prevención
social y situacional.
No ver las cosas con los lentes de la represión sino, o más
bien, mediante la prevención como actitud correcta. Focali-
zarnos para generar situaciones de superior convivencia,
teniendo una actuación especializada en ciertos factores de
riesgo. Pero, y es bueno aclararlo, lo situacional no se queda
solo en las condiciones, también en desalentar el crimen espe-
cífico en algunas zonas.
Vean, consiguientemente, cómo se mezclan los ejes y se
vuelve tan importante esa integralidad de espíritu, análisis y
enfoque, en las políticas públicas.
En cuarto lugar nos topamos con la gobernabilidad democrática
de la seguridad, de complejas dimensiones, ya que no es poca
cosa lo que queremos lograr aquí.
El cuarto apartado desea cambiar de manera profunda el
paradigma de la seguridad. Apuntamos a una mejor coordi-
nación, administración de los recursos del Estado y en com-
pletos marcos de intervención.
Hablamos de la necesidad de mecanismos de control ciu-
dadano, situación que nos obligue a hacer entender en uste-
des que no tienen que ser víctimas, sino contralores, precisamos
de sus asistencias para mostrarnos las desviaciones que po-
drían surgir y mejorar la toma de medidas sensibles.
Precisamente trabajamos, por lo tanto, en la forma me-
diante la cual se eligen, controlan y reemplazan los titulares
110
de la autoridad; en los principios y normas bajo los que se

ejercen las interacciones entre el Estado, el sector privado y
las organizaciones de la sociedad civil en términos de com-
petencia, responsabilidad y funciones. Y, en última instancia,
en la capacidad de la autoridad para identificar necesidades,
captar recursos, definir políticas y llevarlas a cabo fielmente.
Por lo tanto, aquí, nuestros ejes de acción son, primero, la
reinserción social y rehabilitación, mediante los programas im-
pulsados por el Ministerio de Justicia y, segundo, el incentivo
de la participación en espacios de coordinación interinstitu-
cional vinculados a la Justicia Penal Restaurativa para Adoles-
centes. Dichas tareas las plasmamos en la División de Atención
Especializada a Mujeres, Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de
Violencia y en proyectos novedosos como Ciudad Mujer.
El último principio rector es el monitoreo y evaluación,
nos permite saber aquellas cosas que hicimos bien y mal, me-
joramos, de esta manera, las políticas públicas planificadas,
dentro de un sistema de retroalimentación que posibilita per-
feccionarnos.
El eje es la gestión institucional, manifestado en un trabajo
articulado, en distintos espacios, como la Secretaría Técnica
de Planificación para el Desarrollo Económico Social en el
marco del Programa de Lucha contra la Pobreza Sembrando Opor-
tunidades y la Mesa Intersectorial de Gobierno Abierto. También
en la Formación de Gerentes en Seguridad Ciudadana y en parti-
cipación en reuniones con gremios e instancias académicas.
La presente actividad en el ámbito de la Universidad Na-
cional de Asunción, es un claro ejemplo.
Me gustaría también mostrarles algunos datos, es decir,
establecer unos puntos que debemos tener en cuenta a la hora
de abordar la situación de la inseguridad. Muchos de ellos
111
se plantean como desafíos, son justamente las realidades que

queremos bajar o mejorar con la aplicación de la Estrategia
Nacional que acabo de explicar.
• Tasa de homicidios dolosos por cada 100.000 habitantes:
9,76 –Informe Rendición de Cuentas MDI 2016, Paraguay,
2017–. La media en América Latina: 16 –ESTUDIO MUN-
DIAL SOBRE EL HOMICIDIO: TENDENCIAS, CON-
TEXTOS–, Datos Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito.
• La percepción ciudadana considera que en Paraguay la delin-
cuencia ocupa el segundo problema más importante del país.
• En Paraguay durante 2016 el 20,4% de los homicidios regis-
trados a nivel nacional fueron ejecutados en un contexto de
problemas de convivencia. Es decir, el móvil principal del cri-
men fueron episodios de conflictividad entre vecinos, violencia
intrafamiliar, discusiones y riñas, problemas de deudas, entre
otros, según datos del Observatorio Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana del Ministerio del Interior.
• Solo el 7% de los incidentes registrados por el Sistema 911,
en Asunción y Central en 2016, correspondían a sucesos de
emergencia. Este dato es revelador en el sentido que demues-
tra la mala utilización del servicio por parte de la ciudadanía.
Reitero que el trabajo de seguridad es de todos, acción no
solo entre el Ministerio del Interior con los ciudadanos, tam-
bién se suman otras instituciones estatales. Por ejemplo, solo
por citar algunas cooperaciones:
• Ministerio de Salud: Clínica médica, odontología y medica-
mentos básicos.
• SENAVITAT: Consultas y seguimiento de planes para la
adquisición de viviendas.
112
• COPACO: Consultas, reclamos y promoción de los servicios.

• ANDE: Reclamo de los servicios.
• Registro Civil: Inscripción de personas y expedición de certi-
ficados.
• Ministerio de la Defensa Pública: Asesoramiento y defensa
ex – oficio de personas en conflicto con la ley sobre asuntos
legales.
• Secretaría de Acción Social: Promoción sobre los diferentes
programas sociales.
Mostrando las informaciones e ideas que vienen al caso,
las más trascendentales, una vez más, vuelvo a agradecer por
el espacio. Sé que ahora vamos a ver muchas de estas políticas
públicas aplicadas desde el Departamento de Inteligencia de
la Policía Nacional.
Oscar Pereira – Segunda Intervención

Si se fijan en las noticias, van a encontrar que en agosto
de 2015, el presidente de la República, Horacio Cartes, inau-
guraba el moderno edificio en el cual hoy nos encontramos.
No sólo es un vanguardista centro de investigaciones, de alta
seguridad y equipado con la última generación tecnológica
en la materia. Es, principalmente, el símbolo de una nueva
manera de hacer y pensar la actividad de inteligencia.
Pero no sólo fueron renovadas nuestras instalaciones. Ade-
más generamos un proceso de transformación en la mentali-
dad de los oficiales. Así, primeramente, había que hacerles sentir
que querían estar acá, que deberían ganarse ese lugar… que estas fun-
ciones implican una alta carga de responsabilidad y ética en el trabajo.
Por ejemplo, tenemos un alto y riguroso proceso de selec-
ción para entrar, los cuales los candidatos se someten a una
batería de test psicológicos y sesiones con poligrafistas. Ven
113
que lo más importante es lograr aprobar rigurosos exámenes

de confiabilidad.
Como pueden apreciar, aquello que dijo el experto Her-
nán Mayor, sobre la integralidad de las cosas, acá también lo
aplicamos.
Es un largo proceso donde convertimos, gracias a esa im-
portante inversión a la cual antes ya me referí, un salto cuali-
tativo que consiste en definitiva, acabar con la antigua menta-
lidad de trabajo, esa del pyragüé, repensando lo que hacíamos,
resignificando y adaptándonos a los novedosos estándares,
siempre con una conciencia de respeto a la ley y a los dere-
chos básicos de las personas, a los derechos humanos.
Es algo que me enorgullece decirlo. Desde octubre de
2016, nuestro sistema de trabajo obtuvo la certificación inter-
nacional ISO 9001 en gestión de calidad en los procesos de re-
colección, procesamiento y análisis de información y difusión
de inteligencia.
Paraguay, junto con Colombia, se convirtió de este modo
en el segundo país de la región en contar con esta certifica-
ción. Certificación que implica una seguridad en los materia-
les que generamos, pero, incluso, en que todo lo que hacemos
está en el marco de la legalidad.
En resumen, damos garantías de calidad y respeto.
Solo por citar, hoy se trabaja, según el Manual de Inteligen-
cia confeccionado en 2016 y bajo la denominación de Sistema
Bravo, con el compromiso de desarrollar labores con eficacia,
eficiencia y efectividad. La profesionalidad puede ser vista
en nuestras tareas de inteligencia y contrainteligencia, tanto
preventiva como anticipativa, conceptos que ya les estaré ex-
plicando en un momento.
114
Pero antes de pasar a lo concreto, quiero referirme a esa labor de

nueva conciencia del deber.
Frente mismo a nuestro edificio levantamos un monolito,
que no es sólo un monumento o recordatorio, sino un símbolo
del deber. Ante él, todas las semanas formamos, cantamos el
himno y nos reafirmamos como agentes de enorme responsa-
bilidad para con la sociedad y el Estado paraguayo.
En resumen, creamos una identidad del servicio.
Aquello se puede ver en cuestiones muy emblemáticas,
cosas básicas, como un propio pin o un escudo que apela a un
triángulo en representación de la veracidad y la legalidad, lue-
go una lámpara, en la que guardamos nuestros secretos, la ser-
piente que se muerde antes de revelar algo, la llave para res-
guardar los tesoros y una lanza como emblema de protección.
En la cabalidad de lo expresado hasta el momento se apre-
cia, consecuentemente, la alta alegoría y simbolismo que nos
recuerda los principios que nos deben guiar.
A las innovaciones materiales y a la construcción de una
mentalidad, buscamos traer gente nueva. Especialmente po-
nemos luz de interés entre los mejores egresados de la acade-
mia policial: los que demuestren un enorme nivel de compro-
miso con el trabajo profesional y tienen un fluido manejo de
herramientas tecnológicas.
Lo anterior nos obligó a apostar con mayor fuerza a la ca-
pacitación recibida de agentes en el ámbito internacional.
Nuestro personal se instituyó, y aun lo hace, en la mejor y más
vanguardista formación. Incluso, los enlaces y lazos con otras
organizaciones similares, como la Interpol, la Europol y la Co-
munidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial,
además de ser tareas de inteligencia en conjunto, también son
115
canales de reuniones donde nos mantenemos actualizados

con las últimas tendencias.
En relación a lo que hacemos, debo aclarar que es suma-
mente complicado.
Somos de los pocos agentes de seguridad que realizamos
la tarea diaria vestidos de civil. Principalmente, por nuestras
instalaciones, nos movemos dentro de Asunción, pero tene-
mos presencia en las ciudades más importantes del Paraguay
con un alcance nacional.
Las tareas de inteligencia tienen un primer núcleo con las
comisarías. Ellas nos van proveyendo su información y esta
se orienta a la toma de decisiones en base al conocimiento del
comportamiento delictivo en cada zona. Otras son de investi-
gación propiamente, más sensibles, y son los trabajos con di-
ferentes tipos de fuentes, las abiertas como Twitter y Facebook,
y las cerradas, el típico caso que todo el mundo conoce son las
famosas escuchas telefónicas bajo orden judicial.
En este punto estoy obligado a aclarar que un agente de
inteligencia no puede investigar a una persona aleatoria-
mente. Tiene que existir un pedido, una orden judicial, ya les
mencioné que protegemos los derechos de privacidad de los
ciudadanos. Nosotros tenemos un programa, cada uno de los
oficiales adquiere un usuario y se guarda lo que hacemos. En-
tonces, si alguien pone un nombre X, por motivos particula-
res, eso se queda en la memoria y los registros y el que lo hizo
será sancionado por mal uso de los recursos.
El oficio de investigar con fuentes, es lo que llamamos el
primer estado del trabajo, que corresponde a la recolección de
información. Luego, lo que se obtiene, se procesa y se analiza.
Es un ciclo de 24 horas. Los analistas, o un grupo de ellos, leen
todos los documentos para difundir a las autoridades. Originamos
116
productos que se presentan en informes, con niveles de segu-

ridad, y que van al Poder Ejecutivo, a la Comandancia de la
Policía o al Ministerio Público.
Los informes sirven para la toma de decisiones.
El énfasis principal de lo que hacemos es inteligencia cri-
minal, pero también inteligencia comercial, en colaboración
con la Superintendencia de Bancos o, incluso, inteligencia po-
lítica y social.
Nuestro enfoque se consolida en el manejo de grandes vo-
lúmenes y acumulación de datos, gracias a los recursos de big
data, nuestras herramientas están conectadas con las bases de
datos de información masiva como con: el Banco Central, la
Secretaría de la Función Pública, el Registro del Automotor,
IPS, Identificaciones, Poder Judicial y el Registro Civil.
En esa necesidad de saber, hoy en día, cooperamos con
las fuerzas militares. Hacemos productos de inteligencia que
son remitidos al Ministro del Iinterior y es él, luego, el que da
al Presidente. Esto es un gran logro, ya que antes cada uno
trabajaba por su lado y no existía un cruzamiento de los datos
obtenidos.
Nuestros principales mecanismos o herramientas de inte-
ligencia son el:
• Sistema Bravo: que es interconexión de base de datos, que
permiten en tiempo real el procesamiento de la información.
Cuenta con instrumentos de análisis de vínculos, gráficas y
estadísticas acordes a las necesidades de los procesadores y
analistas.
• Sistema de información y análisis de inteligencia SAI2: es-
tructurado acorde a los servicios de inteligencia policial a fin
de servir como soporte tecnológico y de registros para el cum-
117
plimiento de los diferentes procesos gerenciales, misionales,

soporte y mejora.
Las tareas que hacemos tienen una visión estratégica en
seguridad pública y en la convivencia social.
Con respecto a la seguridad pública, se divide y explica en:
• Delincuencial: hurto, robos, lesión, secuestros, abigeatos y
redes de extorsión que provienen de las cárceles;
• Crimen Organizado: Ejército del Pueblo Paraguayo, Agru-
pación Campesina Armada, Primer Comando Capital, Co-
mando Vérmelo y tráfico ilegal de armas;
• Narcotráfico: tráfico internacional, redes de microtráfico,
clanes de narcotraficantes, consumo y cultivo ilícitos y re-
giones de producción; y
• Asuntos Internacionales: mafias de frontera, migración ile-
gal, trata de personas, células de terrorismo internacionales
y financiación de grupos radicales islámicos.
Sobre la convivencia social, se agrupa y concentra en:
• Asuntos Políticos: crímenes políticos, agenda del Ejecutivo,
procesos y financiación electoral ilícita;
• Asuntos Económicos: lavado de activos, contrabando y flujos
financieros ilícitos;
• Asuntos Sociales: organizaciones campesinas e indígenas,
sindicatos laborales, estudiantil, religioso y cívico regional, y
• Asuntos Ambientales: tala de árboles, contaminación acuífe-
ra, tráfico de madera, yacimiento minero-energético y delitos
ambientales contemplados en la Ley 716/97.
Un buen ejemplo del trabajo de inteligencia que hicimos,
y es todo un orgullo nacional, puede verse en el operativo
Toblerone. En este maniobramos con España y Francia y logra-
118
mos la detención de presuntos responsables de una organiza-

ción dedicada a la trata de personas con fines de explotación
sexual, desarticulando una organización transnacional.
Además de tareas de inteligencia, hacemos las de contrainteli-
gencia.
Estas son medidas internas de investigación personal po-
licial, es lo que se conoce como asuntos internos. Se abre un
sumario a los policías en falta, como los polibandi, casos de
corrupción, informando a los superiores para que tomen las
medidas correspondientes.
Ya sintetizando, me quiero referir a unas cuestiones impor-
tantes: por veinte (20) años no podemos divulgar los secretos.
Estos son el fruto de un sudoroso y desafiante proceso de me-
jora continua –en el que estamos todos–. Así, nuestro encargo
tiene que ser uno fijado en valores inherentes al ser humano;
un saber, en la formación y capacitación y, por último; un saber
hacer, en la correcta aplicación del conocimiento.
Cada seis (6) meses todos vamos al polígrafo y al que no
pasa se le designa a otro lugar. Lo que más cuidamos en nues-
tros sesenta funcionarios es que no exista fuga de información,
al que falla, el castigo es que simplemente le decimos que ya
no puede estar aquí. Salvo que haya implicaciones penales,
en cuyo caso se procede según el marco legal adecuado.
La confianza es fundamental en esta labor.
Como ven, para la aplicación de las políticas públicas ne-
cesitamos de estos recursos, si no podemos caer en una anar-
quía. El uso de la fuerza no es sólo un arma de fuego; también
de los recursos cualitativos, justamente los de inteligencia y
contrainteligencia.
119
REFLEXIONES SOBRE LA SEGURIDAD
DESDE LO POLÍTICO Y MILITAR1
Horacio Galeano Perrone & Gerardo Miguel Maldonado

Simbolismos colectivos.
Septiembre de 2017.
Reflexiones sobre la seguridad desde lo político y militar
Presentación
En la sesión anterior fue abordada la seguridad ciudadana
a través de las políticas públicas y sus aplicaciones concretas
en determinadas instituciones del Estado.
En el presente apartado, el propósito es problematizar me-
diante una perspectiva más lateral y compleja: una visión po-
lítica y una concepción desde las Fuerzas Armadas.
La larga y prestigiosa trayectoria pública de los dos (2)
profesores invitados, dan la talla a la jornada. Primeramente,
el Prof. Dr. Horacio Galeano Perrone, clave en la transición de-
mocrática paraguaya ocupando diversos cargos de alta ges-
tión. Luego, en segundo orden, como portavoz de lo castren-
se, el Gral. (SR) Gerardo Miguel Maldonado, actual viceminis-
tro de las Fuerzas Armadas del Ministerio de Defensa, quien
también supo representar al país en misiones diplomáticas en
Chile, Argentina, Taiwán y Estados Unidos.
La dinámica se establecería en un conversatorio, entre
ambos expositores, situación que se marcaría en diferentes
intervenciones, tratando los conceptos que los mismos crean
convenientes con respecto al tema, en una interacción de ida
y vuelta constante.
Gerardo Miguel Maldonado – Primera Intervención

Ya comenzando, previamente, quisiera expresar un con-
cepto básico, una idea introductoria, para establecer un punto
de reflexión en torno a la seguridad.
En pocas palabras, la sociedad no puede existir sin orden.
El ser humano es jerárquico y simbólico; nos vemos in-
mersos en un universo de símbolos y jerarquías. No quisie-
ra exponerlo así, pero lo más ilustrativo se lograría ver en el
123
reino de la naturaleza, en una manada de animales, donde se

halla el macho o la hembra alfa que, finalmente, son los que
marcan las pautas y, mediante estas limitaciones previas, la
organización manda.
Antes éramos simples homo sapiens, y el más fuerte pres-
cribía la comunidad en base a la violencia dura y pura. Sobre
el punto: ¿se recuerdan la famosa imagen del hombre cavernícola
llevando el garrote? Bueno, esa representación, esa realidad,
hoy cambió. Nuestras sociedades se desarrollaron y la vio-
lencia se ha ordenado.
La razón humana, el progreso del hombre, se basó en una
disposición racional, creando un marco jurídico-legal estable-
ciendo que el mundo social, económico y político ya no se
regirían por lo bruto, sino por una violencia regulada y nor-
mada, llegando al concepto del ente todopoderoso, fruto de
un contrato, denominado Estado. Max Weber, como principal
exponente teórico, determinaba que al Estado le incumbiría,
por obligación de su propia naturaleza, tener el monopolio
del uso de la fuerza.
Ahora bien, surge una segunda cuestión, aquella que se
entiende en que siempre existirán grupos contra la idea he-
gemónica de ese Estado, conjuntos que se disputan por ese
poder, ocasionando nuevos desafíos, sucesos y realidades de
mucha preocupación.
Supongamos que el gobierno paraguayo destina, respec-
tivamente, $150.000.000 a las Fuerzas Armadas y a la Policía
Nacional para que existan y cumplan los deberes de proteger
lo externo y cuidar lo interno. De pronto aparece un grupo
mafioso, una pandilla, que podría tener $1.000.000.000 anual
de ingresos, destinando $300.000.000 para imponer una –su–
violencia que le posibilite establecerse como un órgano que
124
detenta el poder, aunque sea desde la sombra. El Primer Co-

mando Capital es un buen ejemplo.
Si nos preguntáramos en el hipotético caso que alguien
manejara mayores recursos que el Estado, entonces, no po-
dríamos caer en el riesgo de: ¿Quién dictaría, o quisiera, dictar
las normas en el Paraguay? ¿El presidente de la República o aquel
grupo?
Ante esta perspectiva, para que continúe rigiendo el or-
den y la razón de Estado, el Estado necesita ejercer o, por lo
menos, amenazar con practicar el uso de la violencia contra
las personas que salgan del marco jurídico. Estas amenazas
contra la razón, contra el orden, empero, no solo podrían ve-
nir o surgir de los grupos organizados del crimen, también se
podría dar por parte de agentes individuales, introduciendo
una tercera cuestión, que es la vertiente de seguridad y desa-
rrollo.
Aquella se explicaría en la medida en que yo me desarro-
lle, necesitaría, o generaría la necesidad, de tener seguridad.
Me explayo mejor: al progresar tengo bienes y sabemos que
dentro de la sociedad existen sujetos de todo tipo, incluso
aquellos que usando la fuerza ilegítima van a querer apode-
rarse de ellos.
Voy a decir entonces, que el concepto de desarrollo se basa
en la imperiosa necesidad de contar con una protección, pues
mi crecimiento genera una envidia dentro de esa estructura
jerárquica y simbólica, la que ya antes les expliqué, en la cual
no faltará quien quiera ascender por el camino más corto, in-
tentando apoderarse del bien del otro; en este caso, a costa de
mi bienestar personal.
Esto no es algo extraño. Nos tenemos que remitir a tiem-
pos lejanos, principalmente a la antigüedad clásica, donde
125
habitaban élites enteras que a través del uso de la fuerza se

apoderaban o robaban de las riquezas ajenas. Así, grandes re-
yes del pasado se constituyeron, en verdad, en auténticos depreda-
dores que saqueaban tierras para enriquecerse a costa de los demás.
Por lo tanto, el Estado necesita generar seguridad que, a su vez, es
la cara de una misma moneda: desarrollo.
Una sociedad desarrollada no puede existir sin una buena segu-
ridad. Son demandas inherentes entre sí.
Ahora bien, esta violencia legal que existe, debe manifes-
tarse dentro de un sistema de garantías y derechos en el cual
un policía o militar no puedan hacer cualquier cosa. Me refie-
ro a mecanismos contra los abusos, que nos protejan a todos,
no solo a civiles, también a policías y militares. En resumen,
el que rompa la ley, sabe que le espera una consecuencia a su
falta, a su comportamiento transgresor de la norma.
Horacio Galeano Perrone – Segunda Intervención

Es interesante lo que dijo el querido general Gerardo Mi-
guel Maldonado, pues se revaloriza la seguridad, desde di-
ferentes perspectivas, pero también a los organismos que se
encargan en desarrollarla.
Miren nada más en las noticias en la prensa.
En Paraguay, yo mismo escuché que muchas veces se habla
de la inutilidad de las Fuerzas Armadas. No es un movimiento
nuevo, es una corriente iconoclasta en la sociedad nacional que está
en contra de todo el mundo y, lastimosamente, tan equivocados ellos
se encuentran.
Yo a los 23 años me recibí de abogado, luego de pasar una
vida de suerte habitando en cuarteles. Incluso, nací en uno y,
gracias a mi padre, he vivido en distintas unidades militares.
126
Todo esto me tocó profundamente y, siendo un joven abo-

gado recién egresado, me propuse defender los casos contra
abusos de militares. En toda mi vida profesional he realizado
esta tarea más de cien veces, lo cual me enorgullece mucho.
Al respecto, vale destacar que lo hice por deber, pero tam-
bién porque tenía el deseo de entender el funcionamiento de
la fuerza del orden; era más emoción que otra cosa. Soy, por
lo tanto, una persona calificada en el tema, pudiendo decir
que los conozco muy bien pues, yo cuando estaba en los des-
tacamentos, no era solo el abogado sino me convertía en una
especie de confesor o psicoanalista, una especie de terapeuta.
Los conozco muy bien y sé perfectamente lo que un mili-
tar va a terminar haciendo.
Dicho todo esto, cuando llegó el 2 y el 3 de febrero –golpe
de Estado contra Stroessner–, tiempo en el cual me encon-
traba como viceministro de Educación y Culto, estaba como
alumno dentro del Instituto Nacional de Guerra, hoy Institu-
to de Altos Estudios Estratégicos. Allí generé un debate que
casi me costó perder mi cargo y mi condición de alumno. Re-
cuerdo que levanté la mano y dije: señores hay un error muy
grave en este gobierno porque están comenzando una democracia
queriendo construirla sobre las bases de una dictadura; esto va a
terminar mal, están planificando pésimamente las cosas y lo que
hacen es un engendro.
Por haber dicho esto, estuve toda una semana en crisis. Me
llamó el comandante general de las Fuerzas y me dijo: Galeano
usted es un inoportuno, va a perder todo, se le viene la noche. Inclu-
so mantuve una reunión profunda con el general Lino César
Oviedo, quien era el hombre clave en la situación, y luego una
charla intensa con el presidente Andrés Rodríguez, que me
escuchó y me entendió.
127
Ahora puedo aseverar que mi controvertida premonición

se cumplió en todo lo que dije en aquella época: van a pelear-
se primero los de Caballería, luego los de Infantería, después
los de Aviación y, por último, todos entre todos con el trágico
resultado de unas Fuerzas Armadas liquidadas y perdidas.
Queridos alumnos, lastimosamente, tengo que decir, que
no podemos buscar un desarrollo sin una fuerza del orden
fuerte, sin una buena Fuerza Armada.
De hecho, gran coincidencia es que, siempre cuando el Paraguay
estuvo bien, tranquilo y avanzando en la dirección correcta de la
prosperidad, fue cuando poseyó un buen ejército. Por algo Eligio
Ayala, aquel gran estadista, lo primero que hizo es organizar-
las, alcanzando a gobernar pacíficamente y, además, preparar
la Guerra del Chaco. Con esto no solo acabó con las guerras
civiles, que ocurrían a nivel nacional cada dos (2) o cinco (5)
años, además nos permitió combatir de manera gloriosa con-
tra Bolivia, venciendo finalmente esa contienda.
El general Stroessner procedió de la misma manera, y
aclaro que yo no fui nunca stronista y me encuentro muy le-
jos de defenderlo, pero el hombre conocía profundamente al
Paraguay y lo primero que ejecutó fue el fortalecimiento del
ejército, él sabía que ahí estaba la respuesta. Lo hizo incluso
antes de copar las otras esferas, como el control del partido,
de la oposición o de los distintos organismos del gobierno.
Lo que digo es algo que no me gustaría pronunciarlo, pero
hay que ser realistas y tengo que admitir que para que este
país funcione, es decir, si yo en este momento fuera el pre-
sidente de la República y me preguntaran qué es lo primero
que haría, sería organizar mis Fuerzas Armadas a toda veloci-
dad y, a todos los generales les pondría uniformados, adentro
128
de los cuarteles y bien equipados, haciendo tareas específicas

de alta complejidad.
Hace 15 años decíamos, en grupos de consultorías o análi-
sis de la realidad nacional, que la principal amenaza del país
en materia de seguridad no eran los sucesos comunes de de-
lincuencia, los cotidianos o aquellos que pasan todos los días,
eran, y hoy en día se puede demostrar sin lugar a dudas, las
grandes organizaciones criminales y su penetración en la es-
tructura paraguaya.
Dicho y hecho, por primera vez, públicamente, el Primer
Comando Capital admitía que tenía lazos con el Ejército del
Pueblo Paraguayo (EPP), no sé si es cierto pero, si así lo es, es
grave y afecta a una futura cohesión social.
En fin… con un buen ejército, especializado, bien formado
y no abandonado a su suerte, como se encuentra hoy
mismo, jamás hubiese ocurrido esto. Pero remarco lo que
ya dijo Maldonado, y también lo expresé en varios medios
de comunicación cuando me preguntan sobre este tema:
siempre dentro de las atribuciones que nuestra Constitución
le posibilitan a los mismos. La legalidad debe primar en un
Estado de Derecho.
Gerardo Miguel Maldonado – Tercera Intervención

Sin lugar a dudas el tema del crimen organizado, la pro-
ducción masiva de drogas y los mercados ilegales, donde se
mueven todos ellos, son unas de las máximas preocupaciones
y dolores de cabezas para los Estados actuales, especialmente
porque estos últimos están cambiando a nuevas sustancias y
mecanismos de producción.
No sé si vieron esta serie norteamericana del docente de
química que produce droga, Breaking Bad se llamaba, bueno,
129
para muchos gobiernos es más conveniente que se produzca

marihuana que las sintéticas.
Recuerden que la capacidad de generar sustancias farma-
cológicas, y me refiero a elaborar o crear las de diseño, está
increíblemente desarrollada y –o donde– un joven estudiante
universitario, en una mesa así de pequeña como este escrito-
rio de profesor, puede hacer toneladas de metanfetamina e
infestarte una comunidad en horas, máximo en unas pocas
semanas.
La marihuana, en cambio, es considerada relativamente blanda,
que puede ser combatida con rapidez, ya que necesita grandes exten-
siones de tierra, a diferencia de las sintetizadas que pueden hacerse
en un laboratorio perdido, prácticamente indetectable ocasionando,
incluso, un daño en el consumidor final mil veces peor, pues son
sustancias sumamente perjudiciales y adictivas para el cerebro. Por
eso hoy en día viene toda esta onda de permisividad con la marihua-
na, Uruguay es el ejemplo nuestro latinoamericano, donde incluso
se la puede comprar en dosis fiscalizadas.
En definitiva, se prefiere mantener un producto controla-
ble antes que otros más perjudiciales, ya que los últimos po-
drían generar mayores males, surgiendo nuevos y más gra-
ves problemas en todos los ámbitos.
Pero tampoco es de extrañar que para los grandes países,
con una configuración social mucho más compleja que el Pa-
raguay, cuidar ciertos mercados ilícitos de manera vigilada,
como el de la marihuana, también es un suspiro para conser-
var en relativo orden los niveles de criminalidad.
Horacio Galeano Perrone – Cuarta Intervención

Efectivamente, y sin lugar a dudas, estos son los proble-
mas de los nuevos tiempos, pero la cuestión aquí es que en
130
Paraguay no se hicieron, no se planificaron, claras políticas de

seguridad para poder hoy en día hacer frente o contrarrestar
a estos males que son, como bien se mencionó: la droga, los
mercados ilegales y los grupos criminales o las mafias que la
producen y afectan a toda la población.
Me apena todo, especialmente por donde estamos, duele
esta realidad, pero también porque en su momento lo dijimos
en base a tareas de análisis, con datos y proyecciones. Al decir
analíticamente, me refiero hasta a una cuestión metodológica
del quehacer en ciencia política, pues con elementos de aná-
lisis decíamos: vamos a acabar en esto, estas van a ser las zonas,
tales personas van a venir.
Muchas veces a los que habitamos en el mundo científico
e intelectual no nos escuchan, es una realidad.
Pero bueno, en fin, retomando… En este país nada se hizo
con tiempo, siempre viene un Señor X, una especie de Illumi-
nati, a dar una respuesta rápida, como el gran experto. Para
entender lo que digo hay que remontarse a los años después
de la dictadura, donde apareció un tipo, un sujeto que sabía
todo, que dijo que tenemos que crear un Ministerio del Interior
con un extra de funciones. Con esta institución se dio muchísi-
mo poder al policía y, estimados participantes del curso, uno
tiene que entender bien a ellos, simplemente hay tareas que
no pueden hacer efectivamente ya que el policía, obviamente,
es muy distinto al militar.
¿Qué es lo que quiero decir con esto?
Que evidentemente en los dos (2) bandos hay corrupción,
policías y militares corruptos, pero la institución militar, por
naturaleza moral, no es corrupta a diferencia de la institución
policial. Entonces: ¿cómo le vamos a dar tareas tan delica-
das y especiales, como combatir al EPP, la droga o las mafias
131
internacionales a los policías? Los policías son sumamente

complicados, se lavan las manos constantemente. Por ejem-
plo: cuando le apresan a un criminal luego tiran, automática-
mente, el fardo al Ministerio Público y, complejizando el caso,
ellos están y forjan constantes problemas.
Poseemos 25.000 policías, que no son más que 25.000 pro-
blemas. Un día cualquiera en una Comisaría, especialmente
en el interior del país, es la historia, tan conocida y diariamen-
te común, que yo comisario tengo falencias o carencias de re-
cursos: que no me llega plata para el combustible, que no me
llega plata para cambiar las cubiertas -que por cierto comprar
o licitar las patrulleras son el negocio de los muchachos de
arriba-. Entonces viene el otro, un personajillo con dinero, y te
dice: mi jefe, tenemos que crear una cajita chica para cambiar
la cubierta y… así surge, o aparece, la corrupción y el hábito,
o cultura, la misma que imposibilita acabar con los problemas
reales de seguridad.
Repito, hay tareas y tareas, y cada institución tiene que
tener una específica y especial: los problemas más graves de
seguridad debe llevar las Fuerzas Armadas, con aviones, ra-
dares, controlando el territorio nacional y las fronteras espe-
cialmente.
Recuerdo que cuando era ministro de un presidente, que
no vale la pena nombrar, ya que nos movemos ahora en un
ámbito académico, le volví a mencionar y recalcar: señor presi-
dente… fortalezca a las fuerzas, son ellos los únicos que lo defende-
rán realmente, pero, como siempre… aquí hay cosas que no se quie-
ren escuchar por miedo a que te estigmaticen. Y se equivocan al
pensar que al pedir militares más fuertes, estas cayendo irre-
mediablemente en una posición de derecha o conservadora.
132
Lo digo, repitiendo y con más énfasis, porque los únicos

que te pueden defender de los problemas reales son los mi-
litares. Basta de creer que en pro de la salvaguardia puede
aparecer de un grupo de la sociedad civil.
Es un ejemplo trágico, pero examinen la situación de Vene-
zuela, analicen el caso de Maduro: estamos hablando de una
dictadura que se mantiene por el dominio de 300.000 hom-
bres, obviamente aquí es para mal, pero, hay que aclararlo,
actualmente no son Fuerzas Armadas, son fuerzas internas
de ocupación y represión, muy distinto a lo planteado por mi
persona en el presente espacio investigativo.
Yo no quiero parecer antipático, pero el poder tiene que
ser así, en el sentido que el poder se tiene que ejercer, hay que
practicarlo en su plenitud. Pero bueno, siempre estamos tran-
cados porque tenemos un Estado ausente, un Estado débil, o
si no miren nuestro Chaco, donde en un destacamento militar
tenemos 14 hombres en total, todos ellos se fueron refugiados
o castigados, ya que alguna macana se habrán mandado.
Gerardo Miguel Maldonado – Quinta Intervención

Al hablar de las funciones de un policía y un militar creo
que lo primero que se debería establecer, o aquello que uno
no tendría que pensar, primordialmente, no es tanto en el po-
licía o militar desde la táctica, eso es más de amateurs o de
poco entendidos, sino más bien en la sustentabilidad de las
fuerzas.
Ahora mismo yo puedo tener 40.000 policías, puedo llenar
la calle de ellos, pero… ¿qué hago con estos 40.000 oficiales
cuando se retiren?; cuando alcancen los 60 años: ¿de donde voy
a sacar la plata para la jubilación? Pero incluso, mantener diaria-
mente este contingente, solventar a sus familias, las atencio-
133
nes básicas, las bajas… recordemos que los policías mueren

en la calle.
Más o menos, las estadísticas nos dicen que, por semana,
cada uno de ellos cae en servicio callejero, son un tiro al blan-
co en el cual podrían recibir un balazo o una cuchillada en
una pelea de borrachos, por ejemplo.
¿Saben lo que es eso? ¿La peligrosidad de esta tarea?
En cada pelea de borrachos sin sentido se tiene que meter
un policía. Yo les animo a meterse en una pelea de borrachos
para que vean lo que son. Pero incluso, además de la atención
médica, requieren de una psicológica, es una tarea súper es-
tresante.
Tenemos que fijar que mantener una fuerza de manera efi-
ciente es también mantenerla fuera de la corrupción, pues la
principal razón de la corrupción es la carencia, porque tienen
necesidad ya que la pasan mal.
Dicho esto, vamos a hablar históricamente, voy a referir-
me a los señores de la guerra, que eran aquellos que domi-
naban un territorio. Lo hacían porque tenían un ejército per-
sonal que estaba a servicio y merced, unas fuerzas privadas
que correspondían a ese señor de la guerra. Podemos llamar-
lo conde, rey, aristócrata, señor feudal o mafioso. Ellos y sus
hombres representaban la ley en ese lugar, que era su terri-
torio, eran los dueños, amos y señores de aquellos dominios.
Luego aquel modelo cambió, y apareció, lo que ya les dije: la
idea del Estado, con todo lo que esto conllevó.
El símbolo de los ejércitos nacionales, me refiero a los
hombres que van a morir por un país, no por un señor y sus
intereses, es algo novedoso, nace más o menos hace 400 años,
originándose con la figura de Napoleón. De la misma manera
el concepto de policía nace en la Francia ahí por 1842. Ambos
134
son elementos novedosos, que configuraron la idea y la razón

operativa de los Estados actuales.
Por lo tanto, y para terminar estas limitaciones a priori en-
tre unos oficiales y otros, los policías como los militares, res-
ponden a una concepción y líneas de tiempo diferentes.
Los militares van más allá, pues deben mantener la patria, la
nación en el tiempo, fuera de las amenazas foráneas que la
persiguen. La Policía, en cambio, no tiene un concepto nacional,
ella está supeditada a las cuestiones diarias, en resolver los
conflictos vecinales y su preocupación puede cambiar, hoy es
la droga, mañana el asalto y pasado el robo a mano armada.
A todo esto, no quiero dejar de mencionar el enorme con-
flicto del paraguayo con la ley.
Los datos nos muestran que más o menos 45.000 paragua-
yos se hallan en conflicto con la ley, miles de órdenes de cap-
tura y cárceles con más de 15.000 reclusos, donde en teoría,
pueden albergar solo a 9.000.
¿Por qué pasa esto?
Quizás porque tenemos ese comportamiento de tribu, no
sabemos lo que es la propiedad privada y por lo tanto no la
respetamos, apareciendo así los conflictos. En este sentido,
los policías, que ya antes establecimos que se dedican a lo
diario, son el reflejo de la sociedad en la que están. Si toda la
sociedad no quiere respetar la ley, ¿por qué el policía va a ser
una isla? Efectivamente ellos no respetan la norma y vemos
policías sin cascos o en lamentables situaciones.
¿A qué quiero llegar? Que el problema de la seguridad, princi-
palmente es una cuestión social y como cuestión social, no tiene su
solución en minar las calles con armas y cámaras, una especie de
Gran Hermano.
135
Los problemas sociales no se solucionan con un Estado

policiaco o de facto, sino con políticas sociales.
Si queremos garantizar la convivencia en base al uso de
las armas, estamos muy equivocados, la cuestión no pasa por
una respuesta militar o policial. Como decía y reflexionaba
Napoleón: las bayonetas sirven para cualquier cosa menos
para sentarse encima.
Horacio Galeano Perrone – Sexta Intervención

Creo que las palabras de Maldonado nos van mostrando
lo compleja que es la seguridad. Pienso que a lo que él se re-
firió fue, justamente, en esa idea que hablar de seguridad es más
importante para la causa común, y lo común es hablar de desarrollo.
Quizás se mal interpretó lo que dije antes, en eso que el Pa-
raguay solo puede hallar estabilidad y orden con unas Fuer-
zas Armadas fuertes. Lo que quería establecer es que para
que una sociedad se desarrolle, deben existir algunos temas
que deben andar juntos, de manera mancomunada, no sepa-
radas. Estoy hablando del desarrollo integral.
Cuando era ministro de Educación, tenía claro que para
mejorar aquella debía atacar no solo ese aspecto, también las
realidades económicas, sociales, políticas, hasta diría, milita-
res-internacionales.
Cuestiones tan complejas no pueden contar con una sola
solución, o única respuesta fácil. Por ejemplo, ¿cómo sería mi
realidad si me iría bien a mí y me construiría una mansión en la
Chacarita? Uno de los barrios más pobres de Asunción. Efecti-
vamente, el termómetro social me obligaría a alzar murallas,
enrejarme y poner alambres por todos lados.
El problema de seguridad no va solo por lo de la seguridad.
136
Por lo tanto, este crecimiento o desarrollo, además de ser

integral, completo y complejo, no debe ser desproporcional.
Y aquí caemos en el otro drama del Paraguay, la improvisación por
culpa del crecimiento desproporcional, todo aquí crece despropor-
cional, sin planificación, no hay una política integral que pueda pla-
nificar los campos del poder, entonces, consecuentemente, surgen
graves problemas en el cuerpo.
Recuerdo que en 1986 un experto dijo: tenemos que incor-
porar a militares en la Policía, hoy ellos son subcomandantes,
apareciendo finalmente los grupismos, las peleas internas, los
conflictos. ¿Por qué pasó esto? Una vez más, las cosas no se
piensan a largo plazo. No hay un modelo a largo tiempo, uno
que transmita seguridad. Se desmontó el modelo stronista,
aquel tan oscuro y nefasto, pero no se originó otro.
Gerardo Miguel Maldonado – Séptima Intervención

Es una pena que no haya ocurrido tal cosa, pues la cultura
de las fuerzas ha cambiado.
Me refiero a que hace 50 años atrás yo nací en un contexto
de Stroessner, soy hijo de esa realidad y era lo único que yo
conocía.
Estoy hablando de un mundo que ya murió. Ese mundo o esa
realidad de Guerra Fría, un modelo comunista, con el Che recorrien-
do América con la idea de fusilamiento, y la respuesta de los Estados
Unidos, en colocar dictaduras en toda la región.
Pero uno tiene que entender que ese es el pasado. Se acabó
Stroessner, se acabó la Guerra Fría y ya no está más el herma-
no mayor de la Unión Soviética o de los Estados Unidos.
Hoy tenemos militares y policías que tienen que cum-
plir la ley, que son igual que ustedes, que ni saben quién fue
137
Stroessner. Viven en un mundo de postverdad, postmoral y

líquido. Por lo tanto, es un error situarnos en un marco de
policías o militares que reprimen o torturan. Hoy nos maneja-
mos en un contexto legal y de garantías. Si alguien hace algo
de eso, hay mecanismo de juzgamiento de control y castigo.
Tenemos una nueva realidad que se debe imponer al mun-
do de las ideas y las páacticas.
Pero este universo legal es para todos. Pueden existir 10.000
o 1.000.000 de manifestantes, y pueden hacer la protesta que quie-
ran, pero deben respetar las normas de la protesta, aquellas que toda
manifestación debería tener. Si se coloca una cinta, esa cinta re-
presenta la ley, romperla implicaría violar un simbolismo de
respeto a la ley.
De hecho en la quema del Congreso, en marzo de 2017,
¿quiénes son ellos para destruir un bien público? Pudieron ha-
berse manifestado como querían, pero sin pisar un arbolito o
romper una cinta. Incluso ese día no se necesitaban 300 poli-
cías, lo ideal, lo correcto hubiese sido dos (2) de ellos, uno que
sujetaba en una punta la cinta y el otro en el lado final: hasta
acá podés llegar, y usted ciudadano, al igual que nosotros,
debe cumplir la ley y no romperla, no pasar esa línea de la
legalidad.
Horacio Galeano Perrone – Octava Intervención

Hay una última cosa a la cual me gustaría referirme, existe
algo que se está planteando, y creo que tenemos que desen-
trañarla.
Es famoso cuando uno va a una reunión social que los se-
ñores o señoras, más los de alta sociedad, te dicen que no ha-
bles de política porque es aburrido. La cuestión aquí es que
138
todo es política y la política, además de poder, esencialmente

es estrategia.
Miremos el fútbol, que además de ser también político,
es estrategia pura. Jugar bien es tener una buena estrategia.
Yo estoy seguro que si le meto al general Maldonado como
director técnico del equipo de Olimpia o Cerro Porteño, el
mismo le sacará campeón, porque él maneja a la perfección
la estrategia.
Así, puedo afirmar que hoy no hay una estrategia de se-
guridad.
Si nos vamos al tema de la lucha contra el EPP, no hay
unos lineamientos de cómo llevar las operaciones. Son solo sol-
dados, uniformados sin un plan. A las fuerzas de tarea conjunta les
odian en la zona, porque viene un militar y le dice a los campesinos:
póngase firme y cuénteme lo que pasa acá o dónde es que están
esos tipos.
En definitiva, nuestras Fuerzas Armadas y los policías no
están encontrados o en sintonía con el vecino. No tienen el
agrado de nuestro pueblo.
No sé si se acuerdan en 1959 a 1960, cuando vino una gue-
rrilla, 1.200 guerrilleros apoyados por el gobierno argentino.
Se formaron en tres (3) columnas: los comunistas, los libera-
les alonianos y una mezcla entre ambos. Apenas se supo de
la presencia de ellos se los liquidó con un ejército en que ni
siquiera existían tropas especiales o fuerza de tareas conjun-
tas. Esto pasó porque esta gente no tenía una estrategia y los
militares, a pesar de ser más pocos, si tenían una y contaban
con el agrado de la población.
Hoy, no hay nada de eso, ni estrategia ni agrado, improvi-
san asiduamente queriendo imponer cosas a los campesinos,
no conocen la realidad coyuntural de la zona.
139
Lo peor acá es que luchan contra un grupo que no son nin-

gunos improvisados, los del EPP también tienen una estra-
tegia, como buenos marxistas-leninistas. Ellos están jugando
con el tiempo, esperando la crisis del sistema para aparecer
en acción, desean y sueñan el quiebre, ya que así emergerán
como la respuesta.
Quizás el problema de fondo sea que hay una cultura
dominante de improvisación constante y en donde todo es
estigmatizado como lo extraño. Los policías están lejos de la
realidad, y de esta forma se pierde contacto con la situación y
su temperatura.
Un ejemplo en educación, tema que domino y también
para salir y no hablar solo de seguridad. ¿Por qué fracasaron
las reformas? Porque se hicieron libros para el campesino por
pensadores que están en Asunción. Libros estructurados en
español para los que tienen una estructura mental en guaraní.
Nada tiene una lógica coherente con la auténtica realidad.
Gerardo Miguel Maldonado – Novena Intervención

Creo que tiene razón en eso que se perdió la esencia de
conexión del pueblo con las fuerzas del orden, pero también
se perdió la idea de respeto por ese valor de ente supremo de
Estado, hoy se lo discute y no se lo acepta.
La sociedad actual ha soltado la cuerda que les ataba a los
valores y a los códigos. Hoy en día se cuestiona todo y por
eso, consecuentemente, también se cuestiona al Estado. Nos
hallamos en una época de transición, de Estados tambalean-
tes en un destino incierto dentro de un mundo de constantes
cambios.
140
¿Qué va a venir después?

Quizás regresen los señores de la guerra, los señores feu-
dales, los ejércitos privados, el control dominado por hom-
bres mafiosos, el EPP o el Primer Comando Capital. Aquí
quizás está la cuestión verdadera de discusión, el no aceptar
más la idea de Estado. El EPP, el Primer Comando Capital,
el ISIS o AL Qaeda concluyentemente son ejércitos privados
que quieren imponer su ley en un territorio compitiendo con
el Estado.
Definitivamente, son personas que captan el descontento
social, gente que no reconoce a un juez, militar o policía, no
registran al Estado y a sus respectivos agentes. Ellos dicen:
¿quién vos te creés para venir a imponerte acá y mostrarte como un
juez? ¿Quién te dijo que vos eras juez? ¡Yo no!
Esto es un fenómeno sociológico que pasa en Medio
Oriente, en Asia y también en Paraguay, y es de profundas
reflexiones.
Finalmente, a mi criterio, no está en peligro solo el Estado
y la ley, lo que acá está en crisis es la propia convivencia o por lo
menos aquella que hoy la conocemos con esta forma. Quizás aquí
se halle el auténtico argumento de fondo de los verdaderos
problemas o, en el preciso caso que nos cita, el trasfondo de
la seguridad, la seguridad en un mundo de regeneración y
transformación constante.
141
LA SEGURIDAD EN EL QUEHACER
INVESTIGATIVO-ACADÉMICO Y EL
SISTEMA PENITENCIARIO1
Elvio Segovia & Carla Bacigalupo

Reclusión.
Septiembre de 2017.
La seguridad en el quehacer investigativo-académico y el sistema penitenciario
Presentación
Como fuimos problematizando, abordar la seguridad no
es algo académicamente simple.
Aquello que venimos analizando desde hace dos (2) se-
manas, consta de muchos conceptos y es examinado, por la
universidad, mediante trabajos de investigación. También, el
Estado, en su capacidad punitiva, cuenta como recurso con
aquel lugar designado por la sociedad para apartar y corregir
a quien haya cometido una transgresión.
Ambas cuestiones, ¿son líneas que explican la seguridad?
Aunque parezcan lejanas y poco usadas en el análisis dia-
rio, efectivamente sí lo son. La seguridad como objetivo social
existe científicamente y, sin lugar a dudas, dentro de esa com-
pleja red de instituciones que ejecutan medidas de protección
social, se encuentran las prisiones.
Para indagar dichos aspectos, nos visitan el profesor Elvio
Segovia, un académico e investigador, y la abogada Carla Ba-
cigalupo, quien supo ser titular del Ministerio de Justicia. La
trayectoria de los invitados les habilita para ser expertos en
cada uno de los temas propuestos en este apartado.
La dinámica se establecería en dos (2) intervenciones, pri-
mero Elvio Segovia y, luego, Carla Bacigalupo. Desde ya, se
agradece por el tiempo y compromiso de acercarse a la Uni-
versidad Nacional de Asunción.
Elvio Segovia – Primera Intervención

Me gustaría hablar de la seguridad ciudadana como un
objeto de investigación.
Siempre, y principalmente, porque somos científicos so-
ciales, deberíamos pensar con una perspectiva de desarrollo.
145
Nuestras pesquisas habrían de generar conocimientos con el

fin de buscar conectar al fenómeno con el progreso humano.
A pesar de la falta de investigaciones sobre el tema –no
hay trabajos, o son muy escasos los que indagan la seguridad
de manera clara y concisa en el Paraguay con una perspectiva
de ciencias sociales–, uno tendría que ser consciente que hay
reclamaciones, es una realidad que se vive de manera latente,
constante y que produce mucha inquietud. La gente quiere
entender y precisa explicaciones, y no hay mejor forma que a
través de la investigación social.
Si hacemos un análisis semántico, encontraremos que la
seguridad ciudadana es un concepto compuesto. Seguridad
como sustantivo y ciudadana como adjetivo. No deja de ser
interesante el estudio de los conceptos mediante el título, o
designación, porque es una manera de revelar estructuras de
pensamientos y acciones.
El primer uso sería centrándonos en la palabra seguridad,
aquella que se designaría en una condición de utilidad. Por
ejemplo, la uso al trasladarme a mi casa por la medianoche.
La acepción es de provecho, constituyéndose en la visión más
tradicional a la hora de abordarla, radicaría en alcanzar situa-
ciones óptimas o favorables.
La segunda se enmarca en la ciudadanía, significando como
la obtención de derechos. La misma es un bien público que to-
dos deberíamos tener garantizado, y al Estado corresponde-
ría conseguirla persiguiendo objetivos. Por lo tanto, el núcleo
aquí es la generación de políticas públicas.
A lo mencionado, si nos referimos a la seguridad como
un objeto de investigación, los trabajos realizados se tendrían
que enfocar como un bien público de derecho, destinado a la
ciudadanía y bajo responsabilidad de las instituciones públi-
146
cas. Así, es misión nuestra que los resultados de los estudios

hechos tendrían que incidir, consecuentemente, en la formu-
lación de políticas públicas.
Por algo en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD se
establece que la seguridad humana no es una preocupación
por las armas sino, más bien, una por la vida y la dignidad.
Se cambió el paradigma, porque tradicionalmente se la
asignó a la causa nacional, enfocando la acción en condicio-
nes de soberanía o relacionamientos entre los países. Ahora
bien, a pesar que se sigue hablando de la seguridad nacional,
en los días actuales se incorporó al concepto ese toque de hu-
manidad, ya no más en la mano dura, más bien en la vida y
la dignidad.
Al fijar que la seguridad es una misión del Estado, el Esta-
do como principal organismo que regula la vida de los habi-
tantes, tiene que poseer una visión integral. Una que se adapte
al paradigma que acabo de exponer. Incluso, en el documento
citado de las Naciones Unidas, se agrupan siete (7) categorías,
tratando de manera cabal al fenómeno, que son:
• Seguridad económica;
• Seguridad alimenticia;
• Seguridad de salud;
• Seguridad ambiental;
• Seguridad personal;
• Seguridad de la comunidad; y
• Seguridad política.
Generalmente los análisis y las políticas de Estado, más
aquí en Paraguay, no invocan esta complejidad. Más que
nada se pone acento en lo personal y en la comunidad, obviando
147
los cinco (5) componentes restantes. El deber de considerar

la integralidad en la cuestión hasta se definiría en esa famosa
misión básica del mismo, la de garantizar la vida y la paz de to-
dos. Misión tan grande, que incorpora los diversos elementos,
situándonos en la convivencia, en la noción de una seguridad
amplia como bien público.
Voy a centrarme, y con mayor precisión metodológica, en
la seguridad como objeto de investigación.
En los trabajos que hacemos, tenemos que ser capaces de
ejecutar la pesquisa y definir sobre cuáles son los hechos so-
ciales. Siguiendo la regla durkheniana, esos hechos sociales de-
ben ser tratados como cosas, en definitiva, la seguridad la tenemos
que poder medir. No es poca cosa lo que digo, ya que toda cien-
cia tiene su contenido, su lenguaje, su método. La labor del
sociólogo, o del politólogo, respondería a esta proposición de
tratar los hechos sociales como cosas medibles.
Gracias a lo cuantificado podemos conocer el impacto de
una política pública cualquiera, hacer el seguimiento y elabo-
rar, si viene al caso, recomendaciones en virtud de mejorarla.
Se mide, por lo tanto, en indicadores, que son categorías de
análisis.
En educación, por ejemplo, se construyeron ciertos indi-
cadores para dar seguimiento a la gestión de una política pú-
blica determinada, la deserción escolar podría ser, entonces,
de acuerdo al número de inscriptos de un año a otro –que si
baja, se mantiene o sube– lograríamos saber el resultado de
esa política pública.
Lo mismo deberíamos poder hacer con la seguridad.
Un indicador que viene correcto a lo que tratamos en la
clase: a nivel internacional, la seguridad ciudadana se compa-
ra entre países de acuerdo a la tasa de homicidios dolosos por
148
cada 100.000 habitantes. Si hacemos un comparativo nacional

veremos que no estamos muy mal en líneas generales. Sin em-
bargo, si nos centramos en ciertas zonas, como en Amambay,
observaremos que los números se disparan, llegando a cifras
que solo se encuentran en Centroamérica o el norte de Méxi-
co, que están entre las regiones más violentas del mundo.
Efectivamente, ¿qué nos muestra esto? Que algo está pasan-
do aquí, alguna deficiencia que origina dicha anomia. Aque-
lla podría radicar en una ausencia de Estado, una mala admi-
nistración, una deficitaria aplicación de una política pública,
o una conjunción de todas las anteriores.
Dicho lo anterior, podemos resumir en este punto, que la
seguridad ciudadana tenemos que mirarla de manera objeti-
va, específica, medible y manejable. Manejable en el sentido
de establecer variables y vincularlas, entre sí, para conseguir
una investigación de reales magnitudes.
Particularmente, lo que yo les propongo, es una medición
con un enfoque, primero, en el ámbito local, para luego pasar
a lo nacional e internacional, ¿por qué no?
Sobre las mediciones, algo que se tiene que cuantificar, al
referirnos al tema de la seguridad, es, sin lugar a dudas, el
riesgo.
Es imperioso recordar, seguro que lo tendrán presente,
que hace unos años atrás hubo un debate muy fuerte a ni-
vel de los medios, cuando un ministro dijo que la inseguridad es
una sensación. Si analizamos bien, esas expresiones fueron un
desacierto, ya que la inseguridad no es una sensación. Ésta,
básicamente, es o representa un riesgo, y el riesgo existe y no
se puede reducir únicamente al miedo. Quizás sea muy difícil
que pase, pero este edificio de la Universidad Nacional de
149
Asunción –UNA–, ni por más estable que parezca, no tiene

un riesgo cero (0) de caer. El riesgo es ínfimo, pero existe.
La inseguridad es un riesgo y lo medible en él es la proba-
bilidad.
En este caso, el riesgo se definiría como una probabilidad de ser
víctima de actos delictivos, o expresado de manera diferente, que
yo sufra un acto que atente contra mi vida o mis bienes. En-
tramos en el campo de las matemáticas, la probabilidad se
puede calcular terminando, finalmente, en el reino de las es-
tadísticas, ciencias de las probabilidades por cierto.
Pero, por supuesto que el riesgo no se queda solo en los
números… tienen un impacto social porque generan hábitos
en las personas.
Solo por citar, en el centro de investigación donde trabajo,
Investigación para el Desarrollo –ID–, por la tarde-noche desa-
rrollamos clases. Nuestros alumnos no nos piden rejas, sino
murallas bien altas, porque de esta manera se sienten más
protegidos, más seguros. El construir murallas, minar las ca-
sas de cámaras, las rejas bien gruesas, alarmas en las puertas
son, realmente, hábitos necesarios en las personas a la hora
de construir sus casas. Esto se debe a que las estadísticas nos
muestran un número que marca una alta probabilidad en las
personas de ser víctimas de la delincuencia; el riesgo es alto
y se toma este tipo de medidas, que se convierten en hábitos
actuales.
Pero esta cifra de riesgo también posibilita hacer mejores
políticas públicas. De hecho, si la educación nocturna fraca-
sa, es porque a las nueve (9) de la noche las clases se acaban.
Los alumnos y profesores terminan antes, porque mientras
más tarde finalizan, más si están en una zona complicada, el
riesgo de ser asaltados aumenta. Si esto se tuviera en cuenta,
150
el Estado podría plantear que dicha formación sea semi-pre-

sencial, con una situación que se cumpla en verdad, adaptada
a la realidad.
Complejizando aún más, el riesgo también implica ame-
naza.
La amenaza es el hecho del cual yo puedo ser víctima, por
ejemplo en la amenaza que te roben el auto, el contenido del
auto, o que te asalten de una manera. Por lo tanto, al medir el
riesgo, estamos también identificando las posibles amenazas.
En un barrio de Asunción son diferentes las amenazas que
en un barrio de San Lorenzo. Las modalidades y los intereses
de los delincuentes varían. Aquí, tampoco hay que olvidarse
de la vulnerabilidad, es decir, la incapacidad para resistir a la
amenaza.
Una buena manera de expresarlo sería equiparando la
amenaza a una bomba y la vulnerabilidad al fuego donde, y
si ambas se juntan, explotan. Mientras que no se unan, es una
escasa probabilidad de riesgo.
Yo, fuera de esta clase, con un policía vigilando cerca,
tengo una amenaza, un riesgo probabilístico, de ser asalta-
do; pero mi situación no es de vulnerabilidad, puedo resistir
al hecho con mayores opciones. Pero si las condiciones cam-
bian, si estoy solo, en la oscuridad y sin protección, me vuelvo
vulnerable, la amenaza aumenta y la probabilidad de riesgo
se dispara.
Pero la vulnerabilidad no es solo la incapacidad para re-
sistir al impacto de las amenazas, también es la incapacidad
de recuperarse de ellas. Se habla mucho de una vulnerabili-
dad global, física, económica, social, ideológica, cultural, edu-
cativa, institucional, etc.
151
Vale destacar que esta identificación de elementos o tipo

de vulnerabilidades es, o fue creada, por la Red Latinoame-
ricana de Prevención y Gestión de Riesgos, un grupo del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales –CLACSO–, exportándose
luego al resto del mundo, cosa que pasa muy poco: que los
otros adquieran nuestras metodologías de análisis. Por lo ge-
neral es al revés.
Yendo más lejos, e intentando conectar los conceptos con
la realidad.
Un Estado es capaz de afianzarse cuando determina en
sus políticas públicas objetivos en pro a la reducción de las
vulnerabilidades. Cuando vamos al norte a realizar averigua-
ciones sobre el Ejército del Pueblo Paraguayo, lo primero que
la gente comenta es que existe un gobierno ausente, sin una
presencia gravitante, y como resultante, una zona llena de
vulnerabilidades y amenazas, validándose un grupo como el
EPP.
Si la situación fuese al revés, ¿creen que un grupo como aquel
surgiría en dicho territorio del Paraguay?
Estamos llamados a desarrollar, por ende, políticas basa-
das en ver y definir sobre qué amenaza y vulnerabilidad hay.
Siempre con esta vertiente de pregunta: ¿cuáles son los procesos
sociales que existen hoy?, o ¿cuáles son los procesos sociales que
permiten que se hallen esos riesgos o situaciones de riesgo?
En definitiva, y atiendan bien, si un Estado se propone re-
ducir las amenazas y vulnerabilidades, en verdad… lo que
consigue, es forjar medidas para modificar los procesos sociales.
Para decirlo de otra manera expreso este ejemplo: no sé si
ustedes conocen, pero durante un tiempo estuvo un poco pu-
blicitada por los medios la lucha de las madres contra el crack en
el Bañado Sur. Lo que las señoras intentaron hacer es cambiar
152
los procesos sociales de las familias, atacando el problema de

raíz social. Haciendo esto, lograron mantener a sus otros hi-
jos, los que aún no se drogaban o no estaban en el microtrá-
fico, fuera de estos males, obligándolos a permanecer en el
colegio. Las madres, por su lado, se exigían en la necesidad, o
se incentivaban, para tener trabajos extras y así generar más
dinero, rompiendo con el círculo de reproducción de pobreza
y drogadicción. Efectivamente, lo que se forjó, es cambiar un
proceso social, afrontando no sólo al consumidor, sino, y más
que nada, al entorno del mismo.
Por lo tanto, es un tema de seguridad, de los tantos que
estoy definiendo para investigar los procesos sociales. Cuando
planteamos y llevamos una conclusión de un análisis de ries-
go, o un diseño de política pública, lo que queremos modifi-
car, verdaderamente, son los procesos sociales relacionados a
ese fenómeno.
¿Que son los procesos sociales?
Son pautas repetitivas de conductas que se encuentran ac-
tualmente en la vida social. Aquellas cosas que siempre ocu-
rren.
Todos los días salgo de la Escuela de Ciencias Sociales y Po-
líticas sabiendo que debo pagar a un muchacho que me cuida
el auto, esta es una conducta reiterativa que se encuentra ha-
bitualmente en la vida social. Los seres humanos establecen
relaciones con los demás por medio de un conjunto de formas
de interacción, a esa forma en la sociología se la conoce como
procesos sociales: hechos que se reiteran y forman parte de la inte-
rrelación entre las personas.
Los procesos sociales pueden clasificarse en conjuntivos y
disyuntivos.
153
Entendemos conjuntivo como lo que trata de unir y gene-

rar bien, y disyuntivo como aquello que dispersa. Entonces,
hay procesos sociales que son positivos, que van a ser los con-
juntivos, y también están los negativos, o disyuntivos. Desde
la perspectiva de la seguridad ciudadana, cuando hay grupos
delictivos, como política pública lo que se debería atacar son,
justamente, los procesos sociales disyuntivos, los que logren
fragmentarlos y acabarlos.
Los primeros, por su parte, tienden a reforzar la integra-
ción social, la cooperación y la asimilación. Por eso, cuando
existe una comunidad cohesionada, es decir integrada, los ni-
veles delictivos son bajos. De hecho, es lo que ocurre en mu-
chos de los barrios tradicionales de Asunción, donde todos se
conocen y en plena confianza pactan. Por ejemplo, mi vecino
me cuenta que va a ir este fin de semana de viaje, cosa que también
yo lo hago, solicitando que se cuide la casa en la ausencia.
Mi propuesta aquí es abordar los procesos sociales en ma-
teria de seguridad desde el capital social.
Si elevamos el capital social vamos a tener más seguridad ciu-
dadana, esta es la hipótesis que planteo. Concluyentemente,
con un mayor capital social producimos colectivamente, de
manera más vinculada, con una óptima organización estruc-
tural, identificando objetivos y reduciendo las amenazas y las
vulnerabilidades: a mayor capital social puede corresponder ma-
yor seguridad ciudadana.
Por último, y sobre el caso, quiero mostrarles una peque-
ña investigación que realizamos en dos (2) barrios de Ñemby.
En base a la hipótesis del capital social, buscamos abordar
la dificultad de la inseguridad definiendo las problemáticas
centrales que expresan las personas.
154
Así, las causas de la inseguridad, para los indagados, fue-

ron: sensación de inseguridad generalizada por la poca con-
fianza en la Policía, un espacio público lleno de amenazas,
una organización social débil y mucha información distorsio-
nada sobre los hechos delictivos.
Resumiendo en las razones: no confían en la Policía por-
que la asocian con la delincuencia… expresan que todos sa-
ben dónde se vende la marihuana, menos el agente del orden.
Sobre el espacio público amenazante, enumeraron que hay
poco alumbrado, servicios urbanos deficientes y personas
sospechosas por todos lados. En cuanto a la organización so-
cial débil, principalmente porque las urbanizaciones son nue-
vas y los vecinos no se conocen, hay pobreza, hay desocupa-
ción, hay muchos inquilinatos. Y sobre las noticias, excesiva
exageración, amarillismo y morbo.
Efectivamente que, ante una interacción social limitada, el ca-
pital social es escaso, entendiendo los problemas de inseguri-
dad de esa ciudad, las causas, pero también dándonos las respues-
tas, dónde atacar para mejorar. Por eso y sin lugar a dudas, y lo
digo sin miedo a equivocarme, la valoración de la seguridad
como problema de la comunidad está directamente relaciona-
da al fenómeno del capital social.
Carla Bacigalupo – Segunda Intervención

El tema al que me estaré refiriendo es de amplias caracte-
rísticas y no puede ser tratado con una visión simplista.
La idea, al abordar a las personas privadas de su libertad,
no es solamente enfocarse en el preso o en el estado de las
prisiones. Incluye examinarnos como sociedad, al sistema po-
lítico, judicial y, ¿por qué no?, al sector privado.
155
Estudiar y analizar las cárceles, en el preciso caso en el

cual hoy nos hallamos debatiendo y discutiendo, es estudiar
y analizar al Paraguay.
De hecho, el sistema penitenciario está muy vinculado con
la problemática social, en el sentido que la mayoría de las per-
sonas, aquellas que se encuentran privadas de libertad, pue-
den ser reveladas en las características de pobreza, adicción,
familia desintegrada por la migración o violencia de género.
Todas las anteriores dificultades de vulnerabilidad desembo-
can en la cárcel y, no así, en muchas personas que cometieron
delitos económicos, los famosos delincuentes de guantes blancos,
que muy pocos van a ver en dichos lugares porque no son
pobres, poseen un nivel de ocupación alto, sus familias están
integradas y, generalmente, no adquieren inconvenientes con
la adicción.
Entonces, ¿está vinculado el sistema penitenciario, con la causa
social? La respuesta es un SÍ definitivo. ¡Sí, y estrechamente!
Si nos fijamos en el último censo nacional penitenciario,
realizado en el año 2015, van a advertir que la mayoría de las
personas privadas de libertad contaban con una baja educa-
ción. El 70% sólo con estudios primarios, no gozaban de un
empleo formal, es decir vivían de la informalidad desempe-
ñándose en changas, y se situaban en condiciones de extrema
pobreza, sin asistencia médica, vivienda digna y en un entor-
no de manifestaciones violentas.
Por algo las estadísticas nos muestran que una gran parte
de la población carcelaria proviene de las zonas con mayor
número de carencias sociales, los Bañados o asentamientos ur-
banos por ejemplo, y, como ya les comenté, son excepciones a
la regla, los presos de entornos con un buen nivel educativo o
económico medio, medio alto o alto.
156
Ahora bien, ¿cómo conseguimos empezar a hablar del sistema

penitenciario?
En primer lugar, deberíamos definir que al hablar del sis-
tema penitenciario implica, básicamente, referirse a varios
sistemas, como el de justicia, el criminal o el político-legis-
lativo. Pero aquí debemos estar en posición de alerta y ser
conscientes que, por lo general, uno no quiere conversar so-
bre esta realidad, ya que implicaría concentrarnos en lugares
o situaciones que como sociedad no queremos ver.
Este triste escenario debe cambiar, la comunidad entera,
el Estado, los medios de prensa, todos… corresponderíamos,
en apuntarnos a llevar un auténtico debate sobre el tema,
con una real formulación de una política penitenciaria con la
perspectiva de un proceso, aquel que nos permita en un pla-
zo mínimo de diez (10) años conseguir cambios visibles en la
materia, con pequeñas luchas y victorias diarias, poco a poco.
Es bueno referirse que esta política pública, como en cualquier
otro país serio y desarrollado, debe ser respetando la institucionali-
dad. Me explico, en una actitud de continuidad por lo progre-
sado en los gobiernos anteriores, y no venir y cambiar todo,
sino tener en cuenta el trabajo hecho por pasadas administra-
ciones, cosa que en Paraguay todavía no logramos. Las cosas
se tienen que perfeccionar, no transformarlas constantemen-
te, pues así nunca se avanza.
El sistema penitenciario forma parte de la política crimi-
nal del Estado. La palabra criminal choca un poco, pero no
debe estar estigmatizada u oculta, pues gracias a ella, y a las
políticas respectivas, logramos tomar medidas para frenar la
delincuencia dando, al fin y al cabo, más seguridad.
Así, la relación con el sistema penitenciario se basa en que,
en éste, se halla el diseño para encerrar a las personas que
157
trasgredieron la ley, haciendo efectivas las sentencias dicta-

das por los jueces, consiguiendo, como resultado final, dar
protección a la ciudadanía. Lo dice la propia Constitución Na-
cional, pero –y llegó la hora de discutirlo—nos olvidamos del
auténtico factor o variable que nos da seguridad, y es la rein-
serción social.
Recordemos que en Paraguay no existen la pena de muerte ni la
cadena perpetua.
Entonces, luego de un periodo de estadía en las cárceles,
la persona está en su pleno derecho de salir. Si ese individuo
no recibió un trato justo a través de un programa de reeduca-
ción, y más si es adolecente en repleta vigencia de la plenitud
de su vida, pasando unos seis (6) meses estará en las calles,
con mayores condiciones de vulnerabilidad y, para más, es-
tigmatizado, porque ya sufrirá el tener antecedentes penales,
terminando otra vez delinquiendo, y multiplicando situacio-
nes de inseguridad.
Por eso, si hoy los niveles de inseguridad se hallan en aumento,
en gran parte se deben a ineficaces planes de reinserción de la pobla-
ción privada de la libertad.
Ahondando un poco más en la cuestión de una política
criminal, es correcto indicar, primero, que no es una regla es-
pecífica sino un conjunto de medidas que establecen un plan
de acción completo.
Lo segundo, y es una realidad, que el Paraguay, hasta los
días presentes, no ha desarrollado una probada política cri-
minal. Tal condición imposibilita, además, un trabajo coordi-
nado, pues al no existir un mapa que marque la ruta correcta
y los roles y cooperaciones de cada uno, las instituciones se
ven perdidas y sin conexión entre ellas.
158
Es importante constituir, por lo tanto, que las funciones

no pueden venir solo del Ministerio del Interior o del Ministerio
Público, sino de un correcto abordaje multi-institucional.
Sin lugar a dudas, lo explicado hasta el momento muestra
que las cárceles no lo son todo, solo una herramienta, una de
las tantas para la lucha contra la delincuencia, dentro de un
plan general de política criminal.
¿Qué hace un buen plan de política criminal?
Principalmente, plantea la represión y la prevención.
De hecho, la solución no puede ser sólo perseguir y encar-
celar. Existen otras expresiones que posibilitan adelantarse al
crimen, y son estas las medidas que previenen.
Incluso la prevención puede dividirse en la primaria, in-
tentando evitar la incidencia del hecho punible, la secundaria,
para personas en conflicto con la ley, y la terciaria, intentando
evitar que la persona vuelva a la cárcel. Si el Estado no trabaja
en la prevención terciaria no puede hablar de seguridad, por-
que su propio sistema, como pasa ahora, colapsará a causa
de que sus cárceles se llenarán de huéspedes y sin importar
cuánto se agranden, o se construyan nuevas, siempre se que-
darán cortas.
Desde el año 2015 tenemos un nuevo Código Procesal Penal,
que se expresa como una regulación modelo para ordenar el
sistema penitenciario en el Paraguay.
Cuando digo modelo, me refiero a que marca excelentes
mecanismos de reinserción o, por ejemplo, que cada preso
debe tener su propio espacio individual dentro de las prisio-
nes, análisis médicos, perfiles y necesidades psicológicas... El
problema otra vez, como tantos que hay, es que fue una ley
159
copiada que no se pudo aplicar en el país por falta de recur-

sos.
Ninguna política pública conseguiría sostenerse sin la adecuada
asignación presupuestaria.
Otro ejemplo de medidas irrealizables es la que está por
entrar ahora en diciembre, la de Protección Integral de la Mujer.
Este diseño establece una serie de planes maravillosos, prác-
ticamente si se ejecutan al pie de la letra, se va a eliminar la
violencia de género. Pero queda por ver si se está previendo
asignar los recursos para todos los órganos del Estado que
van a intervenir en el cumplimiento.
Sin lugar a dudas, una enfermedad grave que tenemos en
el Paraguay es que nuestras leyes magníficas no tienen ope-
ratividad, se copian del extranjero sin un estudio de factibili-
dad.
Vean los números de presos desde el año 2000 hasta el
2010. La población era de 6.000 personas, cifras normales y
hasta bajas. En 2011 se promulga la Ley N° 4431, que estable-
ce que los jueces ya no podían dar medidas alternativas a la
prisión en el caso de personas que hayan cometido crímenes
o reincidan en hechos.
Por culpa de una toma de decisión populista, desde ese
año, el número de presos se disparó, y va en aumento año tras
año. Hoy tenemos 14.000 individuos privados de su libertad,
muchos de ellos, muchos de esos casos, fácilmente pudieron
haber recibido medidas alternativas que ir directamente a la
reclusión.
Estos temas son tratados con cierta indiferencia por la
sociedad, aparentemente no afectada. Indiferencia que dura
hasta que algún amigo, pariente o incluso el hijo de la señora
160
que trabaja en nuestra casa cae en la cárcel, y se muestra la

perversidad y gravedad de la situación.
Por eso, y siempre digo, mientras más violentas sean nuestras
leyes, más violentas van a ser nuestras sociedades. Aquí, en esta
Ley N° 4431, aumentó la violencia estatal y no precisamente
bajaron los hechos punibles, la violencia genera violencia.
Otra vez volvemos a la necesidad de políticas preventivas.
Acá está la verdadera solución, que también es la más difícil,
ya que necesita del compromiso de todo el cuerpo social en
actitud dialogante.
Efectivamente, hay un grave problema, en acrecentamien-
to diario en el Paraguay, un drama, al que podemos llamar
hacinamiento.
La capacidad de las cárceles en el país se sitúa, más o me-
nos, en unas 6.500 personas, y, como ya les mencioné, hoy se
encuentran privadas de su libertad 14.000. El crecimiento de
las cárceles es correlativo a la cantidad de individuos que en-
tran y permanecen en ellas, generándose situaciones de ma-
yor criminalidad y violencia. Imagínense que en los Bañados
también existe hacinamiento, con las mismas consecuencias,
peligrosidad constante en el vivir de la comunidad.
¿Pero a qué se debe este hacinamiento?
Después de un fin de semana, un lunes de verano, obser-
ven cuánta gente entra en prisión, es alarmante. Esto se acre-
cienta después de un partido de fútbol importante, ya que
los barrabravas van en conjunto. Aquí está un primer factor,
demasiada gente ingresa en ellas, ya que para el juez es más
fácil meterlos ahí, porque así se desligan de la responsabili-
dad. Qué mucho cambiaría si las cárceles pasaran a formar
parte del Poder Judicial, los magistrados se pensarían dos (2)
veces antes de meter por cualquier cosa a un individuo…
161
Pero así como entran, aquellos no reciben una condena,

quedándose varados a la suerte de un destino incierto. Del
total, el 80% no tienen un castigo formal, existe una alarmante
mora judicial. Hace tres (3) años atrás estábamos en los pri-
meros lugares, hoy somos el país de América Latina que más
casos tienen dentro de esta condición.
Imagínense que se encuentren imputados. De por sí ya
van a vivir bajo la Espada de Damocles, pero hay que sumar
la demora en la definición de la situación de encierro. No sa-
ben cuándo van a salir, o a qué sistema de reinserción pueden
entrar, o cuándo pueden pedir libertad condicional o cuántos
años les faltan para salir. Solo el 20%, el porcentaje restante,
puede acceder a esos derechos, el resto se queda en la nada.
¿Quién me puede decir que el sistema judicial en el Paraguay es
independiente?
Cuánta gente existe sin condena, con el agravante que está
en estos lugares de manera injusta. La situación es verdade-
ramente trágica.
Terminantemente, las prisiones son un cúmulo de violaciones a
los derechos humanos básicos de las personas. En una indefinición
de los procesos judiciales, un uso abusivo de la prisión preventiva y,
en tercer lugar, la falta de construcción de cárceles, ahí se hallaron
las auténticas causas de las fallas presentes del sistema penitenciario
paraguayo.
Por cierto, sobre el punto de lo edilicio de la cárcel, ¿sabían
ustedes que en el Presupuesto General del Estado no existe asigna-
ciones para construir prisiones nuevas, sino sólo para arreglar las
ya existentes?
162
Por último, cualquier país que desee encarar un sistema de

reforma penitenciaria debe concentrarse en cuatro (4) princi-
pios básicos o ejes de acción:
• Las condiciones de vida del penal: adecuación de infraes-
tructura penitenciaria. Desarrollo de planes de individuali-
zación, educación y salud integral, que aborda necesidades
educacionales, físicas, psíquicas, sociales y espirituales.
• Seguimiento de los procesos judiciales: ajuste del marco nor-
mativo. Disminución de los niveles de sobrepoblación me-
diante seguimiento a situación procesal.
• La carrera del servicio de vigilancia penitenciario: profesio-
nalización del trabajo penitenciario y mecanismos de control
interno.
• Reinserción social: planes de capacitación y ocupación labo-
ral. Coordinación con organismos estatales y organizaciones
de la sociedad civil.
Ante esto, y en todo lo que enumeramos, miremos lo lejos
que nos encontramos y lo mucho que nos falta. Sin embargo,
hay cosas que se hicieron, pequeñas victorias, que me gusta-
ría comentarles a continuación.
• Conformamos una mesa interinstitucional de justicia
donde veíamos como atacar por diferentes lados el tema de la
mora judicial.
• Además pusimos la tecnología al servicio de los presos,
se realizaron audiencias por videoconferencias para
evitar el traslado.
• También, llamamos a los abogados más prestigiosos
del país, y les pedimos que ejecuten una abogacía so-
lidaria en la cual, en un corto periodo, se destrancaron
más de ciento cincuenta (150) casos.
163
• Con respecto a los adolescentes, encaramos la justicia

restaurativa viendo al hecho punible como un error
social, un victimario que debería ser reeducado, ha-
ciéndole un seguimiento intenso y dialogando con la
comunidad, pues es aquélla quien lo tiene que aceptar.
Si se quiere, si hay voluntad, se puede…
Un hito y emblema de las cosas bien hechas es la marca de
ropa que establecimos, MUA de nombre.
Las prendas son elaboradas por las presas con los objeti-
vos de: a) fomentar los ingresos económicos, a fin de fortale-
cer sus proyectos de vida y propender con ello a su sosteni-
miento y el de sus familias en el marco de la actividad formal;
b) fortalecer las causas procesales durante su encierro y, lo
más trascendental y definitivo; c) constituirse en un agente de
cambio sobre la conciencia ciudadana en reinserción social.
Como vieron, en estos triunfos no solo actuamos desde el
Poder Ejecutivo, fueron metas alcanzadas con todos los secto-
res, haciendo ver que el tema de las cárceles es fundamental
para la sociedad entera, tarea que necesita de un intenso de-
bate y acción en conjunto.
Recordemos que estar presos no significa estar excluidos. La
equidad y la eficiencia, entonces, deben ser valores centrales en
nuestros quehaceres diarios.
164
CONDICIONES DE RECLUSIÓN Y
TRATAMIENTO MEDIÁTICO
DE LA INSEGURIDAD1
Oscar Balbuena & Darío Arámbulo

Tecnología de control.
Septiembre de 2017.
Condiciones de reclusión y tratamiento mediático de la inseguridad
Presentación
Esta jornada se centra en la situación de cárcel mediante
una mirada más interna. Oscar Balbuena es psicólogo y un in-
vestigador en la materia que, actualmente, trabaja en el Meca-
nismo Nacional Contra la Tortura.
Luego, en una segunda exposición, Darío Arámbulo, perio-
dista de la prensa escrita, dedicado a cuestiones de seguridad,
versará sobre los factores que inciden en la construcción me-
diática del hecho de la inseguridad.
De más está en decir la enorme riqueza y variedad de aná-
lisis, especialmente por los expertos que tenemos y sus temas,
no tan convencionales, cuando nos referimos a la seguridad
en un país.
Oscar Balbuena – Primera Intervención

Trabajo en una institución que se llama Mecanismo Nacio-
nal de Prevención de la Tortura.
Fuimos creados en 2011 bajo la Ley N° 4248 y, a medida
que el tiempo fue pasando, alcanzamos a instalar en la opi-
nión pública, como en el debate político, los temas de encie-
rro en sus más amplias características. No sólo en las prisiones,
también en otros centros de privación de libertad… No sólo en la
infraestructura, sino lo más importante, en las personas, concen-
trarnos primordialmente en ellas.
Los trabajos que realizamos son técnicos y de estudios
constituidos en investigaciones. Somos un organismo público
extra-poder, independiente de los Poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial. En gran medida, mucho de nuestro oficio se enmar-
ca en denunciar situaciones indignas que padecen dichas per-
sonas en esta condición, primando la objetividad de acción.
167
Vale mencionar que tuvimos un proceso de creación bas-

tante particular: se instauró en la época de Fernando Lugo en
base a un compromiso internacional, se estructuró con Fede-
rico Franco y empezó a funcionar con el actual presidente Ho-
racio Cartes.
Los ámbitos de intervención que nos toca analizar se cons-
tituyeron en los de encierro. No nos ocupamos solamente de
las cárceles para hombres y mujeres; también de los centros
educativos donde habitan adolescentes, hospitales psiquiátri-
cos, hogares de niños y asilos de ancianos. En resumen, todo
tipo de lugares en los cuales se hay personas internadas, re-
cluidas u hospedadas por cuestiones de vulnerabilidad so-
cial, etaria, de género, conflicto con la ley, etc.
Me quiero detener acá y volver a recalcar que el espectro de en-
cierro es mucho más grande de lo que se piensa o se cree.
Mediáticamente observamos a las prisiones y a sus com-
plejos problemas, porque en definitiva estos contextos son los
que constituyen el interés informativo de las noticias, pero
un abuelo en tal lugar o un niño en un hogar de acogida, por
ejemplo, también forman la realidad de lo que nos interesa y
que no podemos ignorar. Ignorar en el sentido de pensar y
preocuparse por las mínimas condiciones de vida digna que
todo ser humano debe tener. Muchas veces, estas condiciones
de vida no son óptimas y, ni por más que no estén visibiliza-
dos por los periódicos o los noticieros, las personas viven en
un ambiente de necesidad, el cual nosotros debemos accionar
para un cambio cualitativo.
Dicho lo anterior, me gustaría darles un pantallazo de
todos estos contextos. Los aspectos más importantes de las
condiciones de vida de los que se encuentran privados de su
libertad. Es un tema bastante amplio que trataremos en base
168
a investigaciones que hicimos en el grupo de trabajo del que

yo formo parte en el Mecanismo. Se destaca que todo lo pre-
sentado es de información pública, todos pueden tener acceso
sin problemas.
Para empezar a encarar lo que significa el contexto de en-
cierro, deberíamos dividir o agrupar a la población en cuatro
(4) grupos:
• Adultos mayores;
• Mujeres mayores,
• Adolescentes varones; y
• Adolescentes mujeres.
Separados por sexo y edad, la primera característica que
surge es la enorme cantidad de personas privadas de su liber-
tad sin tener una condena.
Se hallan encerradas pero no saben cuánto tiempo estarán
ahí. Tal condición representa no la excepción, sino la norma,
pues se considera que solo el 20% no tiene mora judicial. Si un
80% está a la deriva naufragando, siendo conscientes que en-
traron pero no cuándo saldrán, esta característica, la primera
que les comento, es una violación básica a los derechos de los
seres humanos. Para empezar, ya estamos mal.
Sobre el punto, en los adultos varones ocho (8) de cada
diez (10) están sin un juzgamiento. En relación a las muje-
res mayores, seis (6) de cada diez (10) se hallan en condición
preventiva. En el caso de los adolescentes varones se vuelve
a agravar, ocho (8) de cada diez (10), con un número total
de trescientos (300) encarcelados. Por último, en las mujeres
adolescentes, siete (7) por cada diez (10), considerando que
estas últimas son muy pocas, en total estamos hablando de
una población contada con los dedos de la mano.
169
Efectivamente, una gran cantidad de población carcelaria

ocasiona que el sistema de reclusión se sature, y se produzca
el hacinamiento. Si la primera característica era la mora judi-
cial, la segunda, por lo tanto, es el hacinamiento.
No sé si ustedes tienen la información de cuántas cárce-
les existen en el Paraguay. Ahora mismo hay dieciocho (18),
de las cuales dos (2) son nuevas, Serafina Dávalos en Coronel
Oviedo y un hogar transitorio en Caacupé. Seis (6) de ellas se
encuentran con hacinamiento crítico, sobrepasan el 120%, y
cuatro (4) con sobrepoblación, de 101% a 120%.
Estamos hablando, sin lugar a dudas, de sitios que repre-
sentan un riesgo externo para la población de afuera de las
cárceles, pero, y por sobre todo, para los internos.
Hacinamiento se traduce en malas condiciones de vida,
problemas de espacio, constantes disputas por el poder, vul-
nerabilidades en materia de salud, etc. La lógica se explicaría
en una silla que es para un individuo. La lógica se pierde acá
donde, al final, se sientan, o se deberían de sentar, mínimo
tres (3) personas.
Les pregunto, esta gente, ¿cómo va a poder descansar?, o ¿cómo
van a vivir de una forma justa?
El ejemplo de la silla simplemente es un patrón básico de
lo que se vive en los lugares de reclusión en el país. Los casos
más extremos son Emboscada, con más del 300%, y Tacumbú,
con un estimativo del 200% de su capacidad. Al decir 300%
significa que en un lugar destinado para una persona están
tres (3) y, por lo tanto, en el 200%, en vez de un sujeto, hay
dos (2). Esto ocasiona una gran tensión. Tensión en todo el
sentido de la palabra, y el auténtico drama de la cuestión es
que las cárceles se llenan y no dan abasto.
170
En un lugar grande como un aula se hallan veinte y dos

(22) alumnos. Pero con el hacinamiento de Emboscada, por
ejemplo, el número sube a sesenta y seis (66). ¿Creen que van a
poder estudiar o hacer estas actividades? Obviamente, aumentará
el riesgo de violencia en general.
Fehacientemente, las prisiones son un sistema que nos
muestra la desigualdad social entre los ricos y los pobres. Así,
los que más tienen consiguen los mejores lugares y buenas
condiciones de vida. Ellos no tienen la lógica de las sesenta
y seis (66) personas en un solo espacio. No están obligados
a convivir en una pequeña área sin luz o sin agua. Si bien no
hay un precio establecido para los mejores lugares, si uno no
quiere ir al fondo –a los peores pabellones y las celdas más
hacinadas– de entrada debe pagar Gs. 5.000.000, y en el caso
que tu deseo sea estar en los salones vips, se comenta unos
precios que van hasta los $20.000 al mes.
En teoría, explican esta recaudación extra, como una que
se constituyó en un sistema para mantener a las prisiones. Es
algo que no sorprendería, ya que cuentan con tan poco pre-
supuesto que lo cobrado de aquel modo, con los presos de un
alto nivel económico, les sirve para conservar y mantener en
algo los establecimientos.
En el Mecanismo de Prevención de la Tortura, a principios
de este año, lanzamos una investigación bastante interesante
con la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de
Asunción –FADA–, para saber realmente cuántos cupos tienen
las cárceles. Según los criterios internacionales un preso debe-
ría disponer de unos 7 m². El espacio habitable dentro de las
prisiones para cada reo se tendría que fijar en ese número. La
cuestión sería ver si este criterio se cumple y, en el caso que
no, en la situación actual en la que nos encontramos ¿cuantos
metros cuadrados están designados por persona? Efectivamente
171
que es muy difícil el cumplimiento de las normativas inter-

nacionales en la materia, pues de las dieciocho (18) cárceles,
diez (10) están en situación crítica de hacinamiento, con una
población total en aumento diario.
Otra grave falta a la dignidad humana: el espacio para una
vida digna es muy difícil de conseguir en prisión… No es posible
estudiar, trabajar, descansar, etc.
A la mora judicial y al hacinamiento, debemos sumar una
tercera característica, graves problemas en materia de salud.
Primero, no existe un sistema de abordaje integral en la
salud, lo único que se hace es la atención primaria, obviando la
prevención de enfermedades –VIH SIDA, tuberculosos, hepati-
tis, etc., o cuadros médicos más graves/terminales–. Con una
atención básica, ciertamente no hay un control de enfermeda-
des, en resumen la vigilancia sanitaria dentro de las prisiones
es una quimera, razón por la cual si uno se enferma, muchos
más podrían padecer lo mismo.
Segundo, el agua para consumo y aseo está restringida.
Hay cárceles donde el acceso al líquido vital se da solo por
unas cuantas horas al día. Imagínense mil quinientas (1.500)
vidas abriendo el grifo para tratar de cargar su botella o balde
para tomar, lavar la ropa o limpiar sus cosas… En un tiempo
reducido apenas cargan dos (2) litros por persona. Sobre el
tema del agua, la escasez de la misma es un grave factor de
riesgo para un gran número de enfermedades: diarreas, pro-
blemas estomacales, infecciones de todo tipo.
Como tercera deficiencia en salud, se vuelve trascenden-
te destacar que no existen planes de ejercicios o actividades
al aire libre. La mayoría de los presos tienen un ocio impro-
ductivo. Le preguntas a ellos cómo están, contestan: tornazo.
Tornazo es que no hacen nada, que están aburridos, pasan las
172
horas sin ejercitarse o actividades saludables. Efectivamente,

que el significado de no hacer nada trae un enorme sedenta-
rismo, causa de enfermedades, especialmente las cardiovas-
culares.
En el cuarto punto se destaca que no existe un sistema de
atención para los problemas psicológicos. Padecer un tipo de
enfermedad mental, en nuestras cárceles, significa dejar a la
deriva, sin la posibilidad de conseguir un proceso psicotera-
péutico para cambiar su forma de pensar o, incluso, ver las
cosas. Con la máxima atención psicológica que se encuentran
es con la famosa ficha, una entrevista de cinco (5) a diez (10)
minutos en los cuales preguntan datos personales, demográ-
ficos, y nada más.
En Tacumbú hay un pabellón psiquiátrico, que por cierto
es el depósito del depósito, donde cualquier individuo con al-
gún tipo de problema psicosocial o cognitivo va a parar. Esto
de por sí ya es una contradicción, pues la ley explica clara-
mente que los que están en esta condición son inimputables.
Sin embargo, en este ejemplo, lo más curioso es la persona
que administra el área. Aquella no es ni psiquiatra, ni psicólogo,
ni enfermero, no tiene ninguna relación con carreras a la salud. El
jefe es un ex interno, una especie de líder, que luego de salir
y volver a entrar, le dieron ese cargo como para controlarlo.
Bajo su mando de coordinador está la salud mental de sus
compañeros, pero también la administración de medicamen-
tos psicotrópicos.
Es difícil de pensar, pero cuando uno más va hurgando en
las características de las condiciones de vida de los presos, la
situación se vuelve cada vez más dantesca, una que supera la
realidad de lo pensado.
En quinto lugar se halla la problemática de las drogas ilícitas.
173
El sistema del Centro de Adicciones es bastante deficitario, pues

en realidad funciona como un centro de desintoxicación, no como
de rehabilitación. Entra un adicto, lo medican, lo atan, lo encie-
rran, lo controlan a toda hora. Después de veinte y dos (22)
días, salen limpios volviendo a su realidad. Como no se tra-
baja de manera integral, caen en la droga nuevamente –espe-
cialmente con crack–, volviendo a delinquir, terminando en
el mismo lugar.
El tema de la droga preocupa. Imagínense que en hogares
de niños, el 85% no consumieron ningún tipo de sustancias,
lo cual un 15% si ya lo hicieron. Un 15% para este rango etario
es grave, muy grave dicho porcentaje.
Las drogas más consumidas dentro de las prisiones son la
marihuana y el crack, también incluimos el cigarrillo y la cola de
zapatero. Un hecho curioso es que el consumo de alcohol práctica-
mente no existe. Esto pasa por una cuestión volumétrica y de
precio. Es más fácil meter una bolsa de pastillas que varios
litros de cerveza. Por lo general se introducen cañas o peque-
ñas bebidas, estas que en la calle cuestan Gs.2.000 adentro va-
len Gs.50.000.
Como última característica, sumando a la alta mora judi-
cial, al gran hacinamiento y a preocupantes condiciones de
salud, hay que definir que las cárceles son multiplicadores de
exclusión en gente que toda su vida fueron excluidos.
La prisión es una condena en todos los sentidos.
La idea general es que los presos robaron o cometieron el
delito por haraganes. Pero si uno les pregunta, te dirán que
antes de entrar, ellos ya se encontraban trabajando, trabaja-
ban en la calle y expuestos a vulnerabilidades de toda cla-
se. Esa situación de exclusión, antes de la cárcel, se refleja en
personas que tuvieron más acceso a los sistemas punitivos
174
que a los sociales del Estado. Pobreza, baja educación, sin hogar,
familias violentas, situación de calle, etc. La corona a una vida de
exclusión es la cárcel.
Ante todo esto vale pensar del por qué en Paraguay nunca
existió un Carandirú como en el Brasil. En definitiva, si todo
funciona tan mal, cómo es posible que el sistema carcelario no
haya estallado con un gran motín, de enormes magnitudes.
No hay una hipótesis determinada, pero es una realidad
que los presos no están organizados y, además, no conocen
sus derechos. Ellos pueden saber de memoria y completa-
mente las estadísticas de un partido de fútbol, pero no son
conscientes que se les tiene que brindar salud, una vida dig-
na, educación, programas de reinserción, etc.
Hasta ahora no explotó, pero sí ya ocurrieron conflictos
de mediana escala donde pabellones enteros fueron tomados.
Al final siempre se controla con la intimidación. No hay un
sistema de prevención para esta clase de acontecimientos, a la vio-
lencia de los amotinamientos se responde con violencia, o se negocia
con ellos dándoles sustancias prohibidas o pequeños incentivos para
tranquilizarlos. También, muchos cocineros cuentan, que co-
locan tranquilizantes en las comidas para que los reos duer-
man la siesta, por ejemplo en el principal penal de mujeres,
del Buen Pastor.
La realidad supera la ficción, la supera de la peor forma. Forma
que se incorpora en exclusión, una en todos los niveles.
Darío Arámbulo – Segunda Intervención

Arduamente nos formamos, en la universidad, para ser
comunicadores preparados, periodistas todoterreno, dispuestos
a enfrentar cualquier situación al respecto. Luego, al salir de
las aulas –yo le llamo a esto la hora de la verdad–, en el momen-
175
to de tratar una noticia, se tiene que lidiar con un sinfín de

factores que inciden, en varias dimensiones, en el quehacer,
demostrándonos, en última instancia, lo lejos que se halla la
teoría de la práctica.
Sobre aquellos elementos me gustaría referirme en la pre-
sente exposición, siempre pensando y relacionándolos con el
tema del Seminario, que es la seguridad.
El primer factor es la ausencia de una preparación especiali-
zada.
Recuerdo que cuando entré a trabajar en el medio, hace
aproximadamente siete (7) años, lo hice sin tener una forma-
ción específica sobre el tema de seguridad. En ese entonces, lo
que yo sabía, era lo mismo que el resto de las personas, la úni-
ca diferencia era mi formación de base. Así como yo estaba, el
resto de mis compañeros también se encontraban, no solo en
el área de seguridad, en todas diría yo.
Como sujeto formado en la profesión, obviamente conoz-
co el método. Sin embargo, considero que para que existan
buenas noticias sobre un tema, también debe existir una ar-
dua instrucción a los hombres que abordan las diferentes te-
máticas que podrían existir: política, salud, economía, etc.
En mi caso particular, siempre fue un tema que me apa-
sionó y lo aprendí por mi cuenta, leyendo materiales de Co-
lombia, Japón, México o, incluso, recurrí a los expertos para
que me explicaran conceptos clave o situaciones especiales.
Al respecto, vale mencionar, yo lo hice, pero: ¿ocurre esto en
todos los casos? El periodista necesita formarse de una manera
concreta, constantemente capacitado en algo delimitado. Se
lograría una calidad informativa: el que escribe, sabe y en-
tiende el punto que le toca abordar.
176
El segundo factor, igual de importante, es sobre la cuestión

de los tiempos y la profundidad de tratamiento.
En la redacción tenemos que ser veloces, más si nos situa-
mos en el mundo digital.
La vorágine periodística es sin pausa y extremadamente
acelerada. Esto hace que sea muy difícil tener en cuenta el
contexto del hecho, las estadísticas o las razones coyuntu-
rales. Es así que, por ejemplo, después de un partido, unos
chicos son asaltados por unos barrabravas del club rival –el
típico Olimpia-Cerro–. Algo pasó indudablemente, pero no
comunicamos explicando los trasfondos, sino que, simple-
mente, mostramos el acontecimiento de manera separada sin
referirlo a un pasado histórico o estadístico.
Es cierto que nosotros así ganamos tiempo pero, también,
originamos el hábito de orientar superficialmente, creando
un imaginario colectivo obtuso de lo que las personas consi-
derarían, según nuestro criterio, que son los hechos de inse-
guridad, de forma rápida, sin mucho detenimiento. Esto pasó
y esto es lo que deberías de saber sobre el tema y de esta manera…
nuestra lógica de acción de todos los días.
Con respecto a la superficialidad también hay que mencionar la
necesidad de meter todo en dos (2) o tres (3) páginas, una cuestión
de espacio.
Entonces aparecen las tapas donde las noticias son de robo
en la vía pública, la gente cree que este es un país súper in-
seguro, pero, si esas mismas notas se tratasen de una forma
analítica, uno podría examinar que algunos hechos se van re-
duciendo. Otro caso: informamos el robo de vehículos en tres
(3) columnas, lo realizamos sin observar cuidadosamente que
el año pasado habían más de estos casos… la gente se queda
sólo con lo aislado, pensando que la próxima víctima será él.
177
El tercer factor es el enorme interés que tienen los lectores por

este tipo de crónicas.
La violencia y el delito constituyen hoy uno de los tópi-
cos más demandádonos. En cierta medida son un viejo tema,
existen desde épocas de antaño, pero siempre presente en el
debate y en el foco de atención. ¿Por qué hoy no informaron so-
bre el tema?, nos preguntan. La gente está muy pendiente de
lo que pasa y pide crónicas de esta clase: ¿a quién se le asaltó?;
¿en qué condiciones?; ¿cómo eran los criminales?…
Así, la presión no viene solamente del trajín diario, o de
los tiempos en los cuales nos movemos. Además hay que su-
mar la sed de los lectores por conocer actos vandálicos, delin-
cuenciales o de transgresión. Tal particular asunto nos obli-
ga a plantearnos: ¿por qué tanto interés en que informemos sobre
esto? Particularmente considero, que la explicación se funda
en que se vive con un miedo constante, una sensación de in-
seguridad… que en cualquier momento yo, o algún familiar,
podría ser asaltado.
Hay que decirlo, pero aquí terminamos de nuevo en el ac-
cionar que desarrollamos.
La gente nos pide por una sensación pero, esa sensación, a su
vez, es una que nosotros como canales de información, y de impre-
sión en la opinión pública, la construimos. ¿Cómo la construimos?
Por lo dicho hasta el momento, sin mucha profundidad de análisis.
Es correcto aseverar que en el tema seguridad, los medios
tenemos mucho que ver para crear la sensación de inseguri-
dad dentro de la ciudadanía. La percepción que domina entre
la opinión pública acerca del delito y la inseguridad no sólo es
consecuencia de lo personal. También se encuentra moldeada
por el tratamiento que realizamos, tanto por el lugar que ocu-
178
pan las noticias referidas al crimen en sus agendas como por

el encuadre que se da.
Forzamos la atención hacia determinadas cuestiones, ela-
borando imágenes del universo con propuestas de pensa-
miento de los cuales incidimos en el reflexionar del público.
Aquí entra el cuarto factor, que es nuestros intereses en cómo
informar algo.
Dependiendo de la coyuntura social o política que puede
haber en ese momento, inflamos o minimizamos.
Enmarcamos la información que difundimos en base a un
propósito. Sobre el qué pensar, brindamos explicaciones de las
causas y consecuencias, relacionadas con las cuestiones des-
tacadas en nuestras agendas. De hecho, no solo aquellos ele-
mentos sobresalientes en los medios se vuelven prominentes
en las mentes de los individuos, sino que además existe un
alto nivel de correspondencia en los detalles.
Por poner un ejemplo, y una experiencia propia.
Unos meses antes de un importante asesinato en el inte-
rior del país, tuvimos la oportunidad de hablar con esa futura
víctima. Él era una de las tantas que sufrieron en carne propia
los secuestros del Ejército del Pueblo Paraguayo. Conversan-
do nos mencionaba: ocurre un hecho en el Norte y ustedes culpan
directamente al EPP y, todos los de Asunción, se trasladan masiva-
mente acá… Pero luego se van, se olvidan de los problemas que les
trajeron y no solucionaron nada, todo lo contrario, magnificaron
un acontecimiento, una quema de tractor, mientras que de donde
provienen ocurren conflictos con la ley todos los días y de manera
constante, pero eso no les interesa, pues su deber informativo es la
colombianización.
Estas reflexiones me obligaron a preguntarme: ¿cuál es la
perspectiva real que le damos a un hecho de inseguridad?
179
Lo que pasa en el Norte para los medios de comunicación

se impone como todos los males. Hoy en día, efectivamen-
te, muchas de nuestras crónicas consisten en colombianizar la
situación, eso es cierto. Tal realidad, a las luces de la verdad,
carece de razón. Aquí no estamos como Colombia: no tenemos
15.000 soldados ocupando una región o un grupo subversivo
de inmensas dimensiones. Esto ocurre, obviamente, porque
existe una línea que se debe seguir en base al interés del me-
dio.
Miren nomás el caso de Jorge Rafaat. Es incuestionable que
el tipo era el patrón de la droga en Pedro Juan, y, también
es irrefutable, que su asesinato fue de película, en definitiva,
había que tratarlo. Nos fuimos todos ahí, redactando noticias
como la inseguridad del país, olvidándonos de los otros cien
(100) hechos de sicariato que ocurrieron en lo que va del año.
La muerte de Rafaat fue más importante que la del vecino o el
hijo de una señora, ya que nos mostraba el mundo del narco terror
que azota al Paraguay, la línea editorial predominante en los me-
dios, y además, poseía un tinte de espectáculo.
Aquí se ve el último factor, la espectacularidad.
El público demanda violencia por la afición a la mirada
morbosa sobre las imágenes o relatos reales que ofrecemos en
los medios. Los que han estudiado el fenómeno de la atrac-
ción por la violencia representada hablan de las necesidades
de excitación y de emociones fuertes de hombres aburridos.
Se genera el efecto de la habituación a la violencia mediá-
tica. Tras muchos años de continua exposición se produjo
una aclimatación a los contenidos violentos por parte de la
audiencia y del quehacer nuestro. Llegado el caso, se puede
argumentar que el público consume violencia porque se ha
habituado en dosis más o menos grandes a ella, a los conteni-
180
dos ligeros y a la actualización de esquemas cognitivos que le

permitan clasificar todo en las simples casillas del bien y del
mal y de los estereotipos.
El tema es complejo, como pudieron apreciar, podemos
decir muchas cosas. Algo seguro, sin lugar a dudas, y con esto
quiero terminar, es que gran parte de esta construcción de la
inseguridad lo hacemos nosotros.
¿Cómo lo hacemos?, lograría ser la pregunta de entendi-
miento a otra: ¿cómo es la inseguridad en el Paraguay?
181
EL NORMALISMO O LA BÚSQUEDA
DEL ORDEN Y LA SEGURIDAD1
José Manuel Silvero Arévalos
1 Sesión Teórico-Reflexiva
¡Lo normal!
Septiembre de 2017.
El normalismo o la búsqueda del orden y la seguridad
Presentación
La seguridad, por naturaleza, es orden, y éste, a su vez,
podría ser entendido desde el control social. El control social,
sin embargo, no solo se daría por las leyes o por los sistemas
correccionales formales –cárceles o reformatorios–, además
implicaría normas educativas que crearían y construirían a
los cuerpos según ciertos intereses y paradigmas, en los nive-
les más básicos e iniciales del ser.
Este enfoque, adecuado para problematizar aún más el
tema de seguridad, me gustaría desarrollarlo en la presente
exposición. Por lo tanto, existe una cuestión filosófica que nos
tocaría abordar: crear conductas normales, adaptadas y segu-
ras o, su binomio contrario, anormal, inadaptado e inseguro.
Escuela Normal de Paraná

Además de haber sido matriz de un modelo educativo en
boga desde la cual se patentó la impronta del higienismo, la
Escuela Normal de Paraná fue una de las instituciones que
promocionaron el positivismo como ninguna otra, llegando a
influir en la región de manera considerable y duradera. Fun-
dada por Domingo Faustino Sarmiento en 1870 con el objeto de
conseguir las metas que su iniciador perseguía, esto es, la in-
dependencia mental de su nación y de toda Hispanoamérica.
El positivismo adoptado por la Escuela será el de Comte,
pero adaptado críticamente al liberalismo. El acomodo era
necesario, pues el comtismo ortodoxo se oponía a una con-
cepción liberal de la sociedad.
Mucha tinta corrió sobre Sarmiento y su cruzada civilizado-
ra, pero basta citar algunas líneas de Borges para tener alguna
idea de los sentimientos encontrados que el intelectual argen-
tino ha despertado en propios y extraños: Sarmiento –nortea-
185
mericano indio bravo, gran odiador y desentendedor de lo criollo–

nos europeizó con su fe de hombre recién venido a la cultura y que
espera milagros de ella (Borges, 1993).
Uno de los principales animadores de la Escuela Normal
de Paraná, Pedro Scalabrini, difundió la doctrina positivista de
Auguste Comte de manera vehemente, pero además defendió
las teorías evolucionistas y organicistas de Herbert Spencer y
los principios evolucionistas de Charles Darwin, incorporan-
do, posteriormente, los aportes de la psicología experimental
y la sociología. El método experimental es encumbrado, se
acepta como dogma la subordinación de las ciencias psíqui-
cas a las naturales y se mantiene una postura fuertemente ag-
nóstica, además de adherirse a tendencias individualistas del
liberalismo inglés, renegando de lo nacional –desfasado– con
una fuerte tendencia europeizante.
Con el normalismo se comienza a configurar un tipo de do-
cente que asume un rol político. No solamente debe enseñar,
además debe instruir y sobre todo civilizar, homogeneizar y
disciplinar grandes masas de inmigrantes y criollos a partir
de una concepción íntegramente extranjerizada. La homoge-
neización en aras de la consolidación de una joven nación so-
lícita de identidad común.
Leoz (2006) realiza un examen del término Escuela Normal
y a partir del mismo progresa hacia significaciones imagina-
rias derivadas del mismo. El término puede brindar los pri-
meros indicios de las significaciones que éstas tenían, en el
imaginario de los pedagogos que las concibieron.
Normal en el Diccionario de la Real Academia Española
remite a tres (3) acepciones, que dan cuenta, en parte, de las
significaciones imaginarias que entrañaba la institución en el
imaginario social:
186
• Dícese de lo que se halla en su estado natural.

• Dícese de lo que por su naturaleza, forma o magnitud se
ajusta a ciertas normas fijadas de antemano.
• Que sirve de norma o regla.
Coherente con la segunda y tercera acepciones, se puede
decir que estas instituciones, que nacieron bajo el manto del
paradigma positivista, tenían como objetivo imponer normas
que, por efecto cascada, se difundieran en todo el sistema
educativo naciente. La Escuela Normal se ofrecía como mode-
lo a seguir por todas las instituciones, aun cuando su objetivo
fundamental se orientaba hacia la población docente, porque
no sólo intentaba garantizar la formación académica de los
maestros, sino homogeneizarla interviniendo en forma direc-
ta en los contenidos curriculares y, sobre todo, en la metodo-
logía con que estos se enseñaban (Leoz, 2006).
Un detalle a tener en cuenta, siempre en la línea de acopiar
más datos a fin de fortalecer nuestra sospecha en relación al
término normal, es la connotación de violencia simbólica que
arropa al término desde un supuesto naturalismo como sinó-
nimo de garantía epistemológica y excelencia moral que pro-
piciaron la presencia en los textos normalistas, normativas y
discursos alusivos –o referencias directas– a los cretinos, los
enfermos, los físicamente impedidos, los menores, los vagabundos,
los delincuentes, es decir, los inhábiles para el estudio y la ins-
trucción primaria, más concretamente.
Este proceso de estigmatización y estereotipación corporal estu-
vo avalado por el modelo médico positivista, el cual se nutrió de sa-
beres provenientes de la fisiología, de la psicología experimental, de
la criminología y de la antropología física. Para esta última ciencia
las cualidades del hombre se derivaban de su apariencia morfológica,
dando especial importancia para el rendimiento escolar a las rela-
ciones existentes entre el volumen del cerebro, las dimensiones del
187
cráneo y las capacidades intelectuales. La antropometría utilizada

en la escuela fue una máquina de clasificar y jerarquizar cuerpos:
más o menos altos, más o menos bajos, más o menos gordos, más
o menos flacos, más o menos perezosos, más o menos hiperactivos,
más o menos dubitativos, más o menos débiles, más o menos afemi-
nados (para los niños), más o menos varoneras (para las niñas), más
o menos histéricas, más o menos inestables, más o menos epilépticos,
más o menos neurasténicos, más o menos imbéciles (especialmente
para los indígenas o para ciertos grupos inmigrantes), más o menos
atrasados intelectuales (especialmente para las mujeres), más o me-
nos infantiles (especialmente para las mujeres), etc. (Scharagrods-
ky, 2007).
Probablemente, el normalismo como proyecto y estrategia
confirma la aseveración de Foucault que, a partir del siglo
XVIII, o de sus postrimerías, existen dos tecnologías de poder
que se establecen con cierto desfase cronológico y que se su-
perponen. Por un lado una técnica disciplinaria, centrada en
el cuerpo, que produce efectos individualizantes y manipula
al cuerpo como foco de fuerzas que deben hacerse útiles y
dóciles. Por el otro, una tecnología centrada sobre la vida, que
recoge efectos masivos propios de una población específica y
trata de controlar la serie de acontecimientos aleatorios que se
producen en una masa viviente (Foucault, 1992).
La concepción del cuerpo que el normalismo gestionó, so-
metió las diferencias sociales y culturales a la primacía de lo
biológico, o mejor dicho de un imaginario biológico, natura-
lizando las desigualdades de condiciones y justificándolas a
través de observaciones supuestamente científicas: el peso del
cerebro, el ángulo facial, la fisiognomía, la frenología, el índice en-
cefálico, la amplitud torácica, etc. A través de una multiplicidad
de mediciones se buscaron pruebas irrefutables de la perte-
nencia a una raza, de los signos manifiestos, inscriptos en la
188
carne, de la degeneración, del afeminamiento, de la holgazanería o

de la criminalidad (Scharagrodsky, 2007).
Scharagrodsky recuerda que era muy común observar en
los documentos escolares oficiales de la época, la afirmación
que los pobres eran borrachos, con tendencias a caer en la delincuen-
cia, o que eran sucios y, por lo tanto, debían bañarse más que los
ricos, sobre todo en invierno. La escuela debía civilizar y, a la vez,
domesticar la carne y los sentidos. La docilidad del cuerpo, la
disciplina asumida, la conducta impecable y la buena predis-
posición para con los que podían y debían otorgar el saber y
la civilidad eran el gran objetivo del normalismo.
¿Qué sentido podría tener el hecho de formar una fila –como los
obreros de la fábrica en la película de Charles Chaplin “Los
Tiempos Modernos”– y tomar distancia del compañero más in-
mediato? ¿Cómo se explica la obsesión por la rigidez ortopédica del
cuerpo que se sintetiza en la famosa posición de lectura? ¿Por qué
los alumnos debían marchar con el pie izquierdo tomando siempre
distancia, de manera ordenada y en silencio? ¿La ausencia de expre-
sión como medida profiláctica contra el alboroto no habrá contribui-
do grandemente en la configuración y consolidación de regímenes
autoritarios?
La disciplina y el control son dos (2) puntos centrales de
este proyecto homogeneizador.
Todas estas prácticas de sujeción fueron desarrolladas e
introducidas como estrategia pedagógica de una matriz don-
de el cuerpo debía ser moldeado y transvasado por ideales
de rectitud –tanto moral como corporal–, orden y civilidad.
Quizá el hecho de esperar la orden del maestro para mover el
cuerpo sea la expresión más nefasta de este plan donde el or-
ganismo queda atrapado bajo las fauces de la norma. Los ban-
cos escolares no solo respondieron a una prevención de la enferme-
189
dad física, sino también de lo intelectual y moral. Fijar los cuerpos al

suelo fue muy importante. Los bancos se convirtieron en artefactos
ideados con el fin de producir, y a la vez limitar, los movimientos
de los niños facilitando los rituales corporales, e impidiendo las de-
formaciones físicas y mentales. Controlar las distancias entre los
cuerpos y los contactos corporales permitidos fueron tareas escolares
esenciales (Scharagrodsky, 2007).
Como señala Sennett, en la modernidad el orden significa falta
de contacto y la institución escolar probablemente haya sido el
lugar más eficaz para la concreción de dicho objetivo. En con-
secuencia, los bancos garantizaron toda una ortopedia corpo-
ral. Detrás de todas esas prescripciones corporales se mani-
festó una obsesión por el disciplinamiento del cuerpo; siendo
el orden, el control y la vigilancia los medios más utilizados
para concretarla (Sennett, 1997).
Sucios y orejudos. Normalismo en Paraguay

De alguna manera, ya podemos encontrar, implícitamen-
te, antecedentes del normalismo en el gobierno de Don Car-
los A. López. Sin embargo, explícitamente, será en 1889 cuando
Atanasio Riera, uno de los reformadores de la educación de la
posguerra, envíe una carta a un senador argentino solicitán-
dole cooperación en la consolidación del sistema educativo
paraguayo; en ese momento, el normalismo iniciaría su anda-
dura como tal. De hecho, el objetivo de la carta era la venida
al Paraguay de las hermanas Speratti.
En uno de los párrafos de la misiva destaca las siguientes
líneas: Tengo conocimiento de que en esa capital residen dos (2)
hijas de esta Nación, las Srtas. Speratti que actualmente ejercen la
profesión en la Escuela Normal de Maestras. Ellas como hijas de
esta Nación que hoy trata de levantarse sobre la ilustración pública,
creo que, inspiradas por el patriotismo, no vacilarán para venir a
190
contribuir con sus conocimientos profesionales a la obra de regene-

ración en que todos estamos interesados (Monte de López Morei-
ra, 2011).
Las hermanas, quienes se hicieron cargo del normalismo
en el Paraguay desde 1890, iniciarían un largo proceso de ex-
tranjerización de la educación paraguaya.
Una vez culminada la Guerra de la Triple Alianza se suce-
dieron varias estrategias a fin de instalar instituciones regula-
res y eficientes a la hora de dar respuesta a las múltiples ne-
cesidades derivadas de la situación. En uno de sus discursos,
Juan Bautista Egusquiza expresa claramente la confianza en la
normalización de los cuerpos desde maniobras que asumen por
lo menos dos elementos: espacio y tiempo.
La educación y las demás formas de instrucción comenza-
rían a pensarse al igual que los cuarteles donde la imposición
de la norma era una constante. Por medio del hábito al traba-
jo, gracias a talleres para los vagabundos y delincuentes, se
lograría regenerar moralmente a los vagos quienes dejarían
de ser inútiles y al mismo tiempo representar un peligro para
la sociedad.
El discurso del egresado de una de las escuelas normales
más prestigiosas de la región mostraba claramente la necesi-
dad de vincular la pobreza con el vicio o la suciedad moral.
La higiene y la moral son una misma cosa para Egusquiza y
para los higienistas de aquel entonces, la identificación entre
moral, higiene y orden social era total.
Se crearan talleres donde los vagabundos y delincuentes puedan
adquirir el hábito del trabajo, el único medio para estimular la re-
generación moral de personas inútiles o peligrosas para la sociedad
(Gaylord Warren, 2009).
191
La explotación, la miseria, las tierras en manos de los lati-

fundistas argentinos no aparecían en el horizonte higienista
de aquel entonces.
El ideal de progreso y de civilización se estaba consolidan-
do para aquellos capitalistas extranjeros que tenían intereses
en el país o las familias cercanas a estos. En definitiva, dice
Schvartzman, la Guerra de la Triple Alianza, en su impacto estruc-
tural y a largo plazo, significó en realidad la destrucción del auge
económico paraguayo que se daba en la expansión del capitalismo
en la época de los López; la recuperación habría de ser lenta, penosa
e ineficiente, lo que explica en parte por qué Paraguay permaneció,
hasta bien entrado el siglo XX, como uno de los países más subdesa-
rrollados del continente americano (Schvartzman, 2011).
Ante esta realidad como telón de fondo, es probable que
la situación nutricional, más las condiciones básicas de salud
y bienestar de miles de niños paraguayos, haya sido un fac-
tor preponderante a la hora de confrontar con estos, los idea-
les normalistas que desde la Argentina deseaban instalarse
en el país. Sin embargo, antes de la llegada de las Speratti, el
higienismo y sus múltiples estrategias ya estaban puestas al
servicio de la educación. La práctica de controlar, vigilar y
degradar los cuerpos sucios y repugnantes, probablemente
haya durado en el sistema educativo paraguayo un poco más
de cien (100) años.
Por ello, vale la pena recordar que a finales de 1881, el
Reglamento General para las Escuelas Públicas (Florentín, 2011)
contenía una serie de artículos relacionados a la higiene que
servirán como guía para proceder con los sucios. Con respec-
to a la limpieza del patio y de las aulas expresaba:
• Art. N° 40: El barrido de la escuela debe hacerse diariamente
por persona costeada por el Consejo del distrito, cuidando de
192
que los techos y paredes se encuentren siempre perfectamente

aseados.
• Art. N° 41: La persona encargada del aseo de la escuela des-
empolvará las mesas y bancos después del barrido, lavará los
vidrios de la escuela una vez por semana a lo menos, y man-
tendrá el aseo diario de las letrinas, patios y el trozo de calle
correspondiente al frente del edificio.
Por su parte, la suerte de los sucios es puesta en duda con
el mandato del Reglamento, pues, además de ser controlados
por un monitor, podían ser expuestos como parte de un es-
carmiento público por su obstinación hacia la suciedad. Asi-
mismo, la ocasión podía ser motivo de una clase de higiene
donde el sucio es evidenciado y puesto en escena como parte
de la pedagogía pulcra que ansiaba instalarse.
• Art. N° 42: El maestro queda encargado de hacer cumplir
con exactitud las indicadas prescripciones, y para el mante-
nimiento del aseo de las clases, patios y letrinas, durante el
día formulará un reglamento interno de policía, nombrando
de entre los niños un monitor, que haga cumplir las disposi-
ciones que al caso se refieran.
• Art. N° 43: El niño desaseado, que después de haber sido
amonestado amistosamente por la primera vez, que conti-
nuara dando mal ejemplo por su abandono, se le hará asear
en cuanto sea posible, en presencia de los demás compañeros,
previniendo el maestro a las familias que deben enviar a los
niños en un estado conveniente de limpieza.
• Art. N° 44: Antes de comenzar la primera clase el maestro
formara a los niños en el patio, donde les pasará revista de
aseo personal, procurando que todos se presenten con las ma-
nos y cara lavadas, las unas cortadas, bien peinados, limpio
el calzado y sin roturas en la ropa. Se hará salir de la fila al
193
niño sucio o desaseado para que vaya a lavarse o limpiarse

en la misma escuela. En seguida dará a los alumnos algunas
lecciones sobre higiene.
• Art. N° 45: Todos los años se hará el blanqueo de la escuela,
y tanto esta operación como la de pintura y cualquier otra
refacción necesaria, se efectuara durante la época de vacacio-
nes ordinarias; pero en el caso de que la reparación fuere de
urgente necesidad, podrá verificarse en cualquier época del
año. En los edificios alquilados, se exigirá al contratarlos que
sus propietarios den cumplimiento de esta disposición.
El horizonte higienista continuó su cruzada con la consoli-
dación del normalismo.
El cuidado de la ropa, la atención de la comida y la bebida e in-
cluso la vivienda y los espacios de recreación pasaron a ser preocu-
pación de los higienistas, pero también de educadores, intelectuales
y políticos de diferentes campos ideológicos. La salud del cuerpo in-
dividual terminó refiriendo a la del cuerpo social en la medida en que
las enfermedades infectocontagiosas obligaban a intervenir, a veces
con mecanismos poco tolerados desde el liberalismo, en familias y
personas de diversos sectores sociales, sobre todo de las clases más
bajas. La pedagogía de la higiene superpuso en Argentina y también
en Paraguay con la preocupación por el futuro racial, donde los in-
fantes débiles y escrofulosos del presente traían desesperanzas y te-
mibles visiones sobre soldados imposibilitados de defender la patria,
madres incapaces de cuidar una prole sana, obreros y trabajadores
marcados por la degeneración mental y física, correlato del crimen,
la locura y los vicios de la civilización occidental (Di Liscia, 2004).
En esta línea, indagaremos de manera muy breve la obra
de una de las herederas del normalismo de las Speratti, e in-
tentaremos mostrar de qué manera se estigmatizó y controló
a los niños y niñas que no caían bajo la premisa de lo pre-
194
establecido, de lo estereotipado. En Misceláneas Paidológicas para

padres y educadores, María Felicidad González dedica un capítu-
lo entero a los mismos.
En la primera parte de su análisis, María Felicidad nos re-
cuerda que el educador debe encauzar las aptitudes nacientes
del niño y que esto solo será posible en la medida que conoz-
ca con exactitud la naturaleza de aquel. Así, podrá observar
cuidadosamente a unos y otros a fin de no mezclarlos evitando
una posible contaminación. (...) el deber del educador, de selec-
cionarlos en dos (2) grupos: los que por su aspecto exterior y acti-
vidades psíquicas se hallan dentro de la generalidad y responden a
todas las características de la raza, del medio y de la edad (que forma
el grupo más numeroso), y los que por sus tendencias extrañas y
manifestaciones anímicas particulares se apartan de lo regular, de
lo corriente y de los que evolucionaron normalmente.
Pues bien, estas diferencias anotadas, en los hogares y
en las aulas, han dado margen a que se le designe al primer
grupo con el nombre de normales, y al segundo grupo, con el
de anormales. María Felicidad, sin embargo, cree que una cla-
se especial de anormales, luego de un tratamiento especial,
pueden llegar a incorporarse a las clases de los normales. Son
los llamados anormales pedagógicos o falsos anormales –intelec-
tuales o afectivos–. Los que forman el grupo de los anormales
verdaderos necesitarán un tratamiento y un espacio alejado
de los normales.
Por su parte, según la normalista, los retrasados mentales
son aquellos que vegetan años en los bancos de un aula, sin
poder pasar de grado. Niños simpáticos por la bondad de
su carácter: son dóciles, quietos, tímidos, no molestan para
nada, de poca retención, atención versátil e incapacidad para
razonar; muy serviciales y de marcada predisposición para
195
manualidades. Son los retrasados mentales. Su capacidad ad-

quisitiva no les permite marchar al ritmo de los normales.
Nuestra autora manifiesta además que también existen
otros niños que repiten constantemente el grado porque son:
turbulentos, inquietos, pendencieros, irrespetuosos, parlanchines,
voluntariosos, perezosos, memoriones de atención voluble y gran
deficiencia en la aptitud reflexiva.
¿Qué conexión puede tener esta descripción de una de las refe-
rentes del normalismo paraguayo con la cuestión higienista?
La respuesta se encuentra en la misma obra de la men-
cionada autora, cuando, por un lado, en nombre de un ideal
estereotipado discrimina a los anormales alentando la limpie-
za racial. Por otro, entre las causas de singularidades de los
anormales pedagógicos aparecen los dos (2) posibles motivos:
• Mimos de padres excesivamente jóvenes o de edad madura.
• Afecciones que obstaculizan el desarrollo normal y mental
del niño; parásitos intestinales (la anquilostomiasis en nues-
tro país); deficiente desarrollo de los órganos de fonación y
articulación (tartamudez y ceceo); mala alimentación, ane-
mia, vegetaciones adenoideas en la nariz, garganta y oídos,
que ocasionan asma, angina, resfrío permanente, sordera
unilateral; visión defectuosa: miopía y astigmatismo, aban-
dono de los padres o encargados, falta de asistencia, ignoran-
cia del medio en que actúa, cambio continuo de residencia y
las enfermedades nerviosas.
Olaechea nos recuerda que en esta época, el auge de la teo-
ría del evolucionismo, de la supervivencia de las especies más
aptas, en las ciencias biológicas, también fue aplicado a las
ciencias sociales, como la sociología, la antropología, etc. Por
ello no es casual que encontremos una explicación de las anor-
malidades biológicas en la especie humana, como incidente en
196
las anormalidades morales e intelectuales. Específicamente, en

cuanto al tratamiento de la especie humana, localizaremos
terminologías como degeneración y desviación de la raza
–desviación respecto a la normal humana– (Olaechea, 2009).
La propuesta de María Felicidad, en relación a los anormales
verdaderos, coincide perfectamente con lo enunciado por Olae-
chea en cuanto al grado de intervención y de clasificación: Los
anormales verdaderos o no pedagógicos forman el segundo grupo
que demanda, más que el otro, asistencia médica y escuelas especia-
lizadas, y que nunca podrán incorporarse al de los normales. Son los
sordo-mudos, los ciegos, los lisiados, los idiotas, los imbéciles, etc.,
etc. Estos anormales son inconfundibles con los anormales pedagó-
gicos, porque su aspecto exterior o sus manifestaciones espirituales
les hacen bien distintos a los demás, para pasar inadvertidos en una
escuela común. (…) Las causas de estas clases de anomalías son:
taras hereditarias, alcoholismo, tuberculosis, enajenación mental y
otras enfermedades de carácter nervioso.
Entonces, la proposición de nuestra pedagoga es la de
recurrir al Cuerpo Médico Escolar compuesto por clínicos,
cirujanos y especialistas –consultorios: oftalmológico, otorri-
nolaringológico, dermatológico, de clínica general y rayos x,
para niños enfermos–, quienes con su intervención pueden y
deben contribuir con eficiencia a la selección de los anormales
escolares. La atención de este Cuerpo debe ser fiscalizadora y
su radio de acción se debe extender hasta las más apartadas
escuelas.
Con la finalidad de cumplir con este cometido por el Es-
tado, los educadores previamente tendrán comunicación con
los padres, mandarán la lista de alumnos que necesitan obser-
vación médica, para las que cooperarán las Visitadoras, que
deben ser maestras normales con dos años de estudios espe-
ciales en la Facultad de Medicina.
197
Se puede observar en las ideas de María Felicidad que la hi-

giene, además de ser parte de la rama de la medicina, también
es elevada a la categoría de virtud con ropajes siempre en-
corsetados de pautas morales, donde la limpieza es también
limpieza del espíritu.
Sin embargo, a pesar de la complejidad del término, el as-
pecto médico prevalece a la hora de dar sentido al mismo. Por
ello, el normalismo como proyecto pedagógico recurrió a la
medicina como práctica social, para controlar periódicamente
el modo de vida de los sujetos, y dispuso de planes y progra-
mas que regularon, velaron y registraron el cumplimiento de
los mismos. Así, el que no se situaba dentro de la norma era
considerado como desviado, un anormal.
En ese sentido, es bueno tener en cuenta que la ideología
predominante de la época formulaba una visión integral de
las personas. Es decir, la constitución de cada sujeto depende de un
equilibrio físico, mental y moral. A partir de esta definición del suje-
to, se ha propuesto una educación integral, que incida en estos tres
aspectos (o ejes). También, al hablar del discurso médico, éste creía
que una debilidad física implicaba una debilidad mental y moral. Un
claro ejemplo de esta idea fue el estudio que se realizó sobre “el caso
petiso orejudo”, donde se le atribuía un grado de idiotez determina-
do, basado en el tamaño de sus orejas. Esta perspectiva científica dio
fundamento a la realización de diferentes estudios antropométricos,
donde se vinculaba estrechamente diferentes “anormalidades” físi-
cas con “anormalidades” mentales. Esta visión antropométrica es
considerada una forma legítima de clasificación y a partir de están-
dares estadísticos se establecen los de normalidad y belleza (Olae-
chea, 2009).
La preocupación por la anormalidad y todo lo concernien-
te a la raza era tema en boga en el Paraguay de inicios del siglo
XX. En ese sentido, llama la atención un detalle presente en la
198
obra de María Felicidad: la del orejudo. Asimismo, cabe recor-

dar que uno de los primeros casos de asesinatos en serie que
mantuvo en vilo a la sociedad argentina involucró justamente
a Cayetano Santos Godino, el Petiso Orejudo (ver Imagen N° 1).
Sus actos tuvieron una repercusión mediática, en primer
lugar porque sus víctimas fueron bebés y niños pequeños, y
en segundo lugar porque Cesare Lombroso, el famoso criminó-
logo italiano, afirmaba que ciertos rasgos como la fealdad eran
uno de los motivos para que un delincuente se vea motivado a
matar o robar. Cuando en 1912 fue capturado el Petiso Orejudo,
lo llevaron a una institución psiquiátrica donde le realizaron
diversos estudios. En 1927 fue sometido a una cirugía reduc-
tora de sus orejas, ya que creían que debido a su gran tamaño,
se producía su idiotismo.
Imagen N° 1:
El Petiso Orejudo
(Foto de la Biblioteca Nacional Argentina)
Volvamos al Paraguay. Un párrafo de Misceláneas asu-

me plenamente la moda de identificar al malévolo, teniendo
como criterio rasgos del canon fenotípico. Muy frecuentemente
se observan en los anormales pedagógicos, estigmas de degenera-
ción: labios leporinos, paladar estrecho, mala implantación de los
dientes y cabellos, pabellón de las orejas muy separado del cráneo,
seis dedos en las manos y en los pies.
199
El degeneracionismo, dice Cecchetto, creía en el carácter here-

ditario de la enfermedad mental, pero también en que los ras-
gos patológicos se acumulaban de generación en generación,
hasta expresarse de manera abierta en el último representante
de la estirpe. Este individuo albergaría en su fenotipo la com-
pleta historia de su generación familiar. Por lo demás, la teo-
ría reconocía que una enfermedad inicial podía ser achacada
a causas ambientales-sociales, pero pronto estas deficiencias
se transferían a la generación siguiente de manera orgánica y
sucesivamente hereditaria, instalándose en el cuerpo y pro-
yectándose hacia lo social (Cecchetto, 2008).
Llamativamente, bajo esta propuesta paidológica varias
generaciones de paraguayos y paraguayas se formaron para
administrar la escuela. Si el término formación implica discri-
minación, control, estigmatización y administración de pro-
yectos rehabilitadores, entonces la aseveración tiene sentido.
Conclusiones
Los conceptos de normal y anormal son constructos ins-
tituidos a través del tiempo por concepciones filosóficas no
necesariamente dignificantes. De ahí que constituyen un par
antagónico que ha tenido repercusiones en la construcción y
reconstrucción del cuerpo (Sosa, 2012). A lo largo de la his-
toria de la educación paraguaya, temas como la pobreza, la
explotación, la problemática de la distribución injusta de la
tierra, la migración, el criadazgo, la sub-alimentación y otros
imponderables que hacen al fondo de la historia misma de
los cuerpos, de ningún modo fueron considerados aspectos
fundamentales a la hora de esbozar políticas duraderas, sig-
nificativas y liberadoras.
Ahí donde la justicia es administrada de manera negli-
gente y desigual, los cuerpos deben pagar las consecuencias
200
de algún modo. ¿Cómo se explica que en pleno siglo XXI todavía

persistan escuelas con infraestructuras del XIX sin adecuación al-
guna que le permita tener un carácter más universal e inclusivo?
¿De qué manera las reformas educativas –con unos costos millona-
rios– contribuyeron a la superación de la pobreza y la desigualdad
posibilitando la emergencia del ideal higienista de una niñez limpia,
prolija y saludable?
Al parecer es mucho más fácil estigmatizar y así controlar
los cuerpos que cambiar el estado de injusticia y otorgar dig-
nidad en igualdad de condiciones. Si la mácula se gestiona
desde un lenguaje de relaciones donde el punto central es el
hecho de desacreditar al otro, de esa manera se logra un do-
minio sobre su cuerpo.
El término normal se popularizó a partir de vocabularios
específicos de la pedagogía y la medicina. De esa manera, el
siglo XIX dispensó ese carácter al prototipo escolar y el estado
de salud orgánica. No obstante, tanto la reforma hospitalaria
como la pedagógica expresan una exigencia de racionaliza-
ción que aparece igualmente en la política, como en la eco-
nomía, bajo el efecto del maquinismo industrial naciente que
desemboca en lo que se llama normalización.
La normalidad y la ideología normalizadora son una construc-
ción en un tiempo y un espacio determinado, fruto de relacio-
nes de desigualdad que permiten a un grupo instalar criterios
para delimitar qué es y no es, es decir posiciones hegemónicas
que aparecen como únicas e incuestionables (Sosa, 2012). Expresa-
das, y vale decirlo, en discursos de seguridad o, mejor indicado,
en factores y actores de inseguridad.
201
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202
AMPLIACIÓN DEL CAMPO DE
BATALLA: EL DELITO COMO MEDIO,
ORDEN Y NECESIDAD1
Marcelo Moriconi
1 Sesión de cierre-Reflexiones finales

Intercaccion.
Septiembre de 2017
Ampliación del campo de batalla: el delito como medio, orden y necesidad
Problematizaciones fenomenológicas
Hasta no hace mucho tiempo, las ciencias sociales creían
que el mundo del crimen estaba relacionado con un orden pa-
ralelo distinto de lo estatal. Si el Estado aparecía lógicamente
vinculado a la legalidad y el orden, el crimen era su enemigo,
pudiendo ser relacionado con la ilegalidad y el desorden. El
Estado era legítimo, el crimen ilegítimo –Silvero, en su capítulo
para este libro, se profundiza el análisis sobre lo normal y su rela-
ción con la estabilidad y la seguridad–. El mundo nocturno del
crimen estaba destinado a desaparecer gracias a los esfuerzos
de un mundo diurno, civilizado y legalmente oficial (Dufour,
2013). En la actualidad, algunos enfoques de las ciencias so-
ciales y la criminología (Moriconi, 2017; Schultze-Kraft, 2016,
2017; Dewey, 2017) demuestran que, lo que durante décadas
fue presentado como dos entidades antagónicas, hoy circulan
de la mano, conviviendo, interactuando. La dicotomía entre
legalidad-legítima e ilegalidad-ilegítima ya no funciona.
Está claro que, como se aprecia en el capítulo de Peris en
este libro, la expansión y naturalización del crimen organiza-
do, de los mercados ilegales y de niveles de violencia records
a nivel mundial, hubiese sido imposible sin la participación
permanente y activa –por acción u omisión– de funcionarios
públicos de todos los sectores: policías, jueces, fiscales, milita-
res, políticos, legisladores.
El mundo empresarial y el financiero no están exentos de
culpas. Tanto el crimen organizado como la criminalidad de
cuello blanco están totalmente entrelazados con el funciona-
miento y la sustentabilidad de grupos económicos y bancos,
no sólo aquellos ubicados en paraísos fiscales. Las activida-
des más rentables del planeta tienen que ver con mercados
ilegales dominados por el crimen organizado, desde tráfico
de armas hasta drogas o personas. Estas actividades crimina-
205
Marcelo Moriconi
les significan alrededor del 20% del comercio mundial (Du-

four, 2013; Naím 2007). Mientras tanto, las élites financieras
promueven comportamientos predatorios y desarrollan acti-
vidades económicas que se bambolean entre lo inmoral y lo
criminal. Como explica Dufour (2013), la distinción entre el
crimen organizado y los mercados lícitos se ha vuelto insos-
tenible porque la actividad económica oficial ha proporcionado,
a su vez, una masa de capitales sospechosos –por decir lo menos– o
peor, amalgamados con el flujo de capitales proveniente de las acti-
vidades criminales con miras al lavado de dinero. Estos capitales
corruptos provienen de actividades legitimadas y recurrentes
en las grandes empresas:
alianzas y cárteles, abuso de poder, dumping y ventas forzadas,
delitos de iniciados y especulación, absorción y desmembramien-
to de competidores, balances falsos, manipulaciones contables y
de precios de transferencia, mediante filiales offshore y socieda-
des-pantalla instaladas en “paraísos fiscales”, desvíos de cré-
ditos públicos y mercados amañados, corrupción y comisiones
ocultas, enriquecimiento ilícito y desvío de fondos públicos, abu-
so de bienes sociales, vigilancia y espionaje, chantaje y delación,
violación de los reglamentos en materia de derecho laboral y de
libertad sindical, de higiene y de seguridad, de cotizaciones so-
ciales, de contaminación y de medio ambiente (Dufour, 2013)…
montajes de operaciones financieras de altísimo riesgo como el
préstamo a gran escala de dinero inexistente (subprimes), la ti-
tulización de estos créditos sucios, la creación de hedge funds a
menudo implantados en los paraísos fiscales que permiten espe-
cular sobre la evolución de los mercados, tanto a la baja como a
la alza (Dufour, 2013).
Como expliqué en un trabajo anterior (Moriconi, 2017), no
hay una gran diferencia entre el comportamiento predatorio
de las mafias y el de los grupos financieros. El apetito vo-
206
raz de ambos deglute la moralidad y la legalidad, convirtien-

do a la transgresión no sólo en una posibilidad lógica sino,
muchas veces, en el único camino posible. Asimismo, el re-
conocimiento público de la existencia de corrupciones alevo-
sas dentro del mundo de las élites políticas y económicas es
lo que predispone socialmente a la tolerancia del delito y la
transgresión, generando terreno fértil para que subculturas,
como la narco cultura, se extiendan a través de las genera-
ciones jóvenes. Los buenos policías e investigadores dejan de
ser los protagonistas de las historias populares: los persona-
jes seductores y taquilleros de la televisión y el cine pasan a
ser los delincuentes sin escrúpulos, sean políticos –House of
Cards–, narcotraficantes –Narcos–, o sicarios –Sobreviviendo
a Escobar, alias JJ–.
Esta fusión modifica radicalmente la propuesta de Moisés
Naím sobre la emergencia y expansión de los Estados Mafio-
sos contemporáneos. Según el autor, la crisis global ha sido
una bendición para el crimen transnacional porque, debido
a su liquidez económica, las organizaciones delictivas pudie-
ron adquirir compañías que, a pesar de tener problemas fi-
nancieros debido a la coyuntura mundial, tenían un valor po-
tencial muy alto (Naím, 2012). Por otra parte, Naím enfatiza
que la austeridad fiscal que se promovió como el remedio más
eficaz contra la crisis obligó a los gobiernos de todo el mundo
a recortar los presupuestos de los organismos encargados de
hacer cumplir la ley y los sistemas judiciales.
Naím no aborda la ética en su análisis, y su objetivo apun-
ta a denunciar y cuestionar estados –supuestamente mafiosos–
que se encuentran muy lejos de las latitudes que él habita en
los Estados Unidos. Otorgar cualquier grado de culpabilidad
a los muchachos de Wall Street, por ejemplo, podría dilapidar
los intereses que procura defender su análisis. Sin embargo,
207
Marcelo Moriconi
es importante entender cómo las conductas negligentes, in-

morales y, en muchos casos, ilegales del sistema financiero/
económico desencadenaron la crisis. Y el principal problema
no son las consecuencias de la crisis –ya sea la propagación del
crimen organizado o no–, sino las causas, intereses, valores y
prácticas que la crearon. En una coyuntura donde la ilegalidad
y la legalidad se fusionan, donde las élites permanentemente
se envuelven en comportamientos ilegales, la necesidad de
recurrir continuamente a la despenalización de crímenes es
constante. Un ejemplo claro lo demuestra la naturalización de
las amnistías fiscales, que son recomendadas por institucio-
nes internacionales –Banco Mundial, OCDE, BID, entre otras–
y son recurrentemente impulsadas por gobiernos en todo el
mundo. Hay riquezas ilegales que merecen ser legitimadas,
hay otras que no.
El problema mayor de estas medidas no es la injusticia que
significa el perdonar evasiones que, al ser condonadas, desle-
gitiman y hasta ridiculizan a todos aquellos que pagaron sus
impuestos, sino que modifican el espíritu de la legalidad y el
sistema de Justicia. El argumento, basado en la lógica de mer-
cado, es que es mejor dar a los evasores una posibilidad legal
y seductora para que el dinero negro ingrese en el mercado
legal. Esto, sin embargo, dilapida la lógica de materialización
de la legalidad. Se reconoce que hay un crimen –la evasión, la
fuga de capitales, la existencia de dinero en negro–, que está
reconocido por los marcos legales –donde se estipulan puni-
ciones–, pero en vez de activar todas las medidas judiciales
para prevenirlo, perseguirlo y condenarlo, las instituciones
políticas –por negligencia o interés– reconocen que la imple-
mentación de esos mecanismos no es efectiva ni útil, por lo
que, como la legalidad es imposible de ser materializada si-
guiendo lo estipulado por la ley, se rompe la institucionalidad
208
de la legalidad recompensando un crimen y creando incenti-

vos seductores para los criminales.
Por otro lado, encontramos la cada vez más recurrente le-
gislación en torno a las delaciones premiadas. Existen marcos
jurídicos y procedimentales extensos que brindan herramien-
tas a investigadores y fiscales para perseguir y punir los de-
litos. Pero el nuevo marco criminal, donde legalidad e ilega-
lidad se funden y donde el sistema financiero internacional
convive con el delito y la inmoralidad, se torna tan complejo,
que la propia Justicia agacha la cabeza y deja la impartición
de la misma a merced de lo que un criminal pueda o no pue-
da decir. Y en tanto diga, tiene premios que van desde la re-
ducción de su pena hasta su condonación. El propio sistema
de penalidades y culpa queda resentido y pierde su espiritua-
lidad legal.
Sin embargo, a veces las sentencias llegan y los culpables
son enviados a prisión. Pero las cárceles, que fueron creadas
para favorecer procesos de resocialización, se han convertido
en verdaderas escuelas del crimen donde el hacinamiento y
las condiciones de vida insalubres son, en gran medida, las
constantes. Al momento de establecer el acto performativo de
condenar, un magistrado sabe que, posiblemente, las condi-
ciones en las que se cumplirá la condena son las indicadas
por la ley. En casos como estos, como se puede apreciar en los
capítulos de Balbuena y Arámbulo y de Segovia y Bacigalupo
(en este libro), el propio acto de condenar se convierte en sí
mismo en una ilegalidad.
En definitiva, las relaciones con lo legal en Latinoamérica
parecieran estar mediadas por un sesgo de ilegalidad (Mori-
coni, 2013).
209
Marcelo Moriconi
Todo esto justifica lo que he denominado como el colap-

so de la legalidad (tradicional) como imperativo categórico.
La legalidad se modifica y hoy, más que nunca, se sabe que
sus modificaciones están inmersas en conflictos de intereses
permanentes. Lo normal existe porque hay una norma que
establece la normalidad, y si lo normal es normal, es porque
a alguien –individual o colectivo– le interesa que eso sea de
esa manera (ver el capítulo de Silvero en este libro). ¿Qué nor-
mas se modifican y quién modifica las normas? ¿Está permi-
tido debatir la legalización del mercado de drogas del mismo
modo que se debate la implementación de amnistías fiscales?
En una era signada por el hiper-individualismo (Dufour,
2009; Lipovetsky, 1983); la ceguera moral, en medio de la cual
aparecen actos o categorías de personas que son colocadas
fuera del universo de las evaluaciones y obligaciones morales
(Bauman & Donskis, 2013; Cortina 2013); la post-verdad y la
falta de confianza en las instituciones democráticas (Latino-
barómetro, 2017), la deslegitimación de la legalidad genera
vacíos de poder que se expanden a todos los niveles sociales
y desmaterializan las jerarquías. Las jerarquías serán respe-
tadas en tanto y en cuanto su liderazgo y dirección generen
resultados que me satisfagan a mí o a mi/s grupo/s.
Estamos ante un problema de medios y fines. Y esto es lo
que aún hoy confunde la ciencia política, una confusión que
el estudio del crimen comienza a sacar a la luz.
Anteriormente (Moriconi, 2011) describí cómo los estu-
dios de seguridad ciudadana siempre consideran la violencia
como una cuestión negativa per se, a priori. Sea lo que sea
que signifique, la violencia en el metarrelato de la seguridad
ciudadana es inaceptable, algo horrible (ver también Morico-
ni, 2013). Sin embargo, como el bien y el mal son construccio-
nes sociales y no existen en un sentido absoluto –lo mismo
210
que la legalidad–, la violencia no es ni buena ni mala, sino

más bien un mero medio para alcanzar objetivos sociales y
políticos (Moriconi, 2013). Lo mismo sucede con el crimen,
la delincuencia, la corrupción y cualquier transgresión. Por
lo tanto, en lugar de estigmatizar la violencia a priori, es ne-
cesario comprenderla en el contexto de su uso, tolerabilidad
y efectividad como medio para este tipo de objetivos. Aun-
que hoy no se ve bien, hace apenas unas décadas, la violencia
fue legitimada y promovida como una herramienta política
efectiva por diferentes movimientos políticos e incluso por
un sector de la Iglesia. En sociedades donde la legalidad pier-
de su poder moral como un imperativo categórico (Moriconi,
2017), varias formas de crimen y transgresión se convierten
culturalmente en prácticas y comportamientos lógicos, legíti-
mos y esperados.
Este es uno de los grandes problemas de la narratividad
de las sociedades contemporáneas. En pos de combatir la vio-
lencia y la inseguridad, el metadiscurso de la sociedad ciuda-
dana recurre al modelo de vida constitucional-legal (Morico-
ni 2011), lo defiende, y lo considera efectivo para el desarrollo
social del sujeto. En este modelo de vida, la legalidad aparece
como imperativo, y las instituciones formales –fuerzas de segu-
ridad, Justicia, educación pública, trabajo formal– son matrializa-
das siguiendo las normas jurídicas. Sin embargo, en la prácti-
ca, las instituciones formales en las que se justifica el discurso
de oposición a la violencia y la ilegalidad sufren un atroz des-
prestigio social e, incluso, se ven ellas mismas inmersas en la
ilegalidad e imposibilitadas de ejecutar la legalidad como im-
perativo categórico. Como explica Dewey (2015) para el caso
argentino, en las sociedades inseguras latinoamericanas han
sido una constante los policías que actúan como ladrones, los
políticos que se convierten en gangsters, los jueces que ven-
211
Marcelo Moriconi
den sus sentencias, los empresarios corruptores, los periodis-

tas mercenarios. En el capítulo de Galeano y Maldonado en
este libro, se puede apreciar que esta situación es extrapolable
al Paraguay.
La transgresión ya no es una desviación, sino la norma, y
esto se debe a su eficacia como medio para adquirir fines.
A pesar de que mucha literatura sobre la seguridad ciu-
dadana continúa a criminalizar la precariedad y considera a
la pobreza y la desigualdad como factores desencadenantes
de violencia, hay que entender que la criminalidad afecta a
todas las clases sociales. Sin embargo, cada clase social tiene
distintas estructuras de oportunidad para verse inmersa en
distintos tipos de crímenes. Las clases bajas difícilmente ten-
gan la posibilidad de envolverse en crímenes de cuello blanco
o evasiones impositivas que les permita adquirir una fortuna
que descansa en paraísos fiscales. Al mismo tiempo, como se
aprecia en el capítulo de Segovia y Bacigalupo, las posibilida-
des de ser condenado también varían dependiendo las clases
sociales. ¿Qué grado de verosimilitud tienen los valores en
los que se fundan la igualdad democrática y la legalidad?
Las instituciones que justifican el discurso de oposición a
la violencia perdieron el respeto popular. Derechos constitu-
cionales como la salud pública, el trabajo y la vivienda digna,
la obra social, los aportes jubilatorios, e incluso la igualdad
frente a la Justicia, son cuestiones no implementadas en estas
sociedades y, sin embargo, constituyen el núcleo discursivo
de la comprensión normativa del deber ser social que se opo-
ne a la violencia. Al ciudadano, no respetado en la materiali-
zación de ‘lo constitucional’, se le exige respeto institucional y
comportamientos cívicos constitucionales. Y es en ese ámbito
de estas verdades constitucionales mentirosas donde la violencia
emerge como condición política.
212
El modelo de vida promulgado por las instituciones formales

ha dejado de ser verosímil para la concreción del éxito social.
Se educa al ciudadano en pos de ideas sobre el éxito social
que, posteriormente, la propia sociedad se encarga de negar o
imposibilitar. En el camino al éxito, la legalidad, como medio,
aparece como un obstáculo.
En este marco, el estudio de los mercados ilegales, y su
lógica económica, ha demostrado los incentivos que hay de-
trás de este tipo de transgresiones (ver Galeano y Maldonado
en este libro para algunos ejemplos del caso paraguayo). Los
mercados ilegales generan puestos de trabajos que, a pesar de
su informalidad o, a veces, ilegalidad, brindan a sus emplea-
dos un salario, posibilidad de consumo y, en muchos casos,
expectativas de futuro satisfactorias debido a la posibilidad
de generar canales de movilidad social. Al mismo tiempo, es-
tos mercados, a través de la recaudación de punteros políticos
o fuerzas de seguridad, generan abundantes recursos para el
financiamiento institucional y el partidario, para organizar u
ordenar la coexistencia territorial, para generar apoyos políti-
cos, y para mantener dominados, o al menos calmos, a secto-
res potencialmente conflictivos.
Este ordenamiento perverso termina por proteger a las eli-
tes y generarles riquezas, mientras perpetúa la exclusión de
grupos sociales que se ven involucrados en una bola de nie-
ve de la que difícilmente encuentren salida. Sin embargo, es
en esa dependencia donde se producen medios para generar
sentimientos de esperanza en el futuro y una vida mejor. En
algunos casos, como hemos relevado en trabajos anteriores,
los actores de mayor jerarquía del mercado ilegal proveen,
además de recursos materiales y esperanza, sentimientos de
seguridad a partir de brindar protección y un sistema de Jus-
ticia paralelo en el que, quienes no respeten las reglas infor-
213
Marcelo Moriconi
males de la convivencia jerárquica, son punidos; una puni-

ción que puede incluir el asesinato o el linchamiento.
En el mundo formal, mientras tanto, ni la educación pú-
blica, ni el empleo normal, ni el salario básico, es algo que
seduzcan a las elites o a los enunciadores de discursos mora-
listas en los que la paz, la igualdad, la dignidad y la justicia
son presentadas como virtudes de la legalidad democrática.
La situación del empleo formal, en un mundo donde la espe-
culación y los tráficos ilegales son las actividades más renta-
bles, es particularmente grave. Un bagayero que transporta
mercadería ilegal en la frontera boliviano-argentina puede
ganar alrededor de 130 dólares al día, mientras la mitad de
los asalariados argentinos, según la Encuesta Permanente de
Hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos (IN-
DEC), ganan menos de 520 dólares al mes. En la Patagonia ar-
gentina, si uno conoce el hábitat cordillerano tanto como para
saber circular los pasos naturales que, sin frontera controlada,
unen al país con Chile, el trabajo más rentable que puede con-
seguir –y que quizás le depare lo que los medios de comunicación
venden como una vida que merece la pena ser vivida– es transpor-
tar mariguana de un país al otro. Ni qué decir del contraban-
do fronterizo en Paraguay. No hacen falta estadísticas para
entender el mensaje explícito en estas líneas.
La creación de trabajo digno y sustentable es un problema
que se expande desde el primer mundo, donde el desempleo
joven se ha vuelto estructural y donde, tras el colapso del Es-
tado de Bienestar, las nuevas generaciones están destinadas a
vivir peor que sus padres, hasta las sociedades más precarias
del mundo menos desarrollado. Un joven puede optar por
mal vivir legalmente o atreverse a ingresar en el narcome-
nudeo con la certeza de la posibilidad de conseguir una vida
llena de placeres, lujos y aventuras –peligrosas–.
214
¿Qué significa una vida que vale la pena ser vivida? Es aquí
la disyuntiva y, probablemente, la respuesta al misterio de la
seguridad, la violencia y la expansión de la legalidad. Cuan-
do uno realiza etnografía en medio de contextos conflictivos
y subculturas como la narco, encuentra que no es por los fines
que el modelo de vida constitucional-legal se deslegitima. Sus
fines continúan siendo legítimos para el imaginario social: las
personas desean seguridad; empleo y la consiguiente posi-
bilidad de consumo; un sistema de Justicia efectivo, estable
y previsible para la resolución de conflictos interpersonales;
acceso a bienes y servicios; y criterios efectivos y accesibles de
movilidad social que les permitan tener esperanzas de que el
futuro, si así lo desean, puede ser mejor que el presente. En su
capítulo para este libro, Segovia y Bacigalupo enfatizan que,
según el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, la segu-
ridad humana es una preocupación por la vida y la dignidad.
Si bien los fines del modelo de vida constitucional-legal si-
guen siendo útiles para construir el concepto de dignidad, la
certeza de que la legalidad es un medio para adquirir dicha
dignidad viene siendo puesta en cuestionamiento, y hasta en
jaque, desde hace muchos años.
Ante esta situación de incertidumbre, cualquier medio
que se perciba efectivo para conseguir, extender, mantener y
profundizar estos fines será legitimado socialmente. Durante
muchos años, se pensó que la democracia y la legalidad de-
bían ser defendidas porque esos fines estaban implícitamen-
te ligados a su existencia. Se confundía el medio con el fin.
En 1983, la democracia retornaba a Argentina y el presidente
Raúl Alfonsín la presentaba como bendición y fin en sí mis-
ma, porque “con la Democracia se come, con la democracia se
educa, con la democracia se cura, no necesitamos nada más”.
La democracia puede generar eso, y también todo lo con-
215
Marcelo Moriconi
trario. Esa expectativa, treinta y cinco (35) años después, se

antoja demasiado elevada y la democracia, que no consiguió
generar eso, pierde legitimidad y defensa popular año tras
año, según indica el Latinobarómetro (2017). Mientras tanto,
diversas ilegalidades se legitiman porque, a su alrededor, se
generan caminos de contención y estructuración social que sí
permiten acceder a los fines que la legalidad-constitucional-
democrática prometió con demasiado énfasis y poca eficien-
cia. Hay una dislocación entre lo que significa una vida que
vale la pena ser vivida, entre las ideas hegemónicas sobre lo
que significa ser exitoso socialmente, y la legalidad como me-
dio para adquirir esos fines. Este dilema, como se puede apre-
ciar en los capítulos de Amarilla y Mayor y Pereira, no forma
parte de la planificación de políticas públicas sobre seguridad
ciudadana.
Por ello, como he venido defendiendo en los últimos años
(Moriconi 2011, 2013, forthcoming), es crucial replantear la
narratividad de la vida cotidiana –prestando particular atención
a las pautas de reconocimiento social, al valor de lo material en la
cultura contemporánea y a las ideas sobre lo que significa el éxito– y
los alcances de la legalidad como medio efectivo para con-
seguir una vida que valga la pena ser vivida. Quizás en este
replanteo se comience a percibir la fuerza simbólica, retórica
y persuasiva de las bases discursivas sobre las que se asientan
estilos de vida apegados al crimen, como la narcocultura, y
los incentivos que actores sociales de todo el arco jerárquico
encuentran para relacionarse, directa o indirectamente, con
los mercados ilegales. Si la legalidad colapsó como imperati-
vo categórico, pregonarla como medio para combatir la inse-
guridad puede deslegitimar la narrativa preventiva e, inclu-
so, transformarla en un discurso cínico. En todo caso, cuando
las revistas sobre el jet set se llenen de maestros y personas
216
probas, y sean ellos los líderes de opinión sociales, hasta los

peores criminales, sin chistar, irán entusiasmados a inscribir-
se en aulas y programas educativos diversos y la honestidad
será una virtud digna de reconocimiento y prestigio. Mientras
tanto, recogemos la siembra de las semillas que plantamos –y
que son muy diferentes a la que los dislocados discursos so-
bre la seguridad-ciudadana dicen defender–.
AMARILLA, J. (en este libro): La cara oculta de la seguridad en el Para-
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217
Marcelo Moriconi
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218
AUTORES
Carlos A. Peris C.: Sociólogo, docente universitario, consultor e investi-

gador (categorizado en PRONII-CONACYT). Doctorado en Ciencias So-
ciales por la Universidad Nacional de Misiones, Argentina. Labores de
investigación en el GIGA de Hamburgo y pasantía doctoral en el ISCTE-
UIL de Lisboa. Actualmente se encuentra en las funciones de director de
Postgrado del Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción. Autor
de varios artículos científicos, entre las cuales se destaca Sociology in Pa-
raguay en la International Sociology (SAGE - 2017).
José María Amarilla: Egresado de la carrera de Sociología, consultor e

investigador en temas de seguridad. Ganador del Premio Nacional de Pe-
riodismo otorgado por el Congreso Nacional en el año 2000 y del Concur-
so América Latina en Perspectiva organizado por la Universidade de São
Paulo en 1991. Labores de dirección, planeamiento, evaluación y asesora-
miento técnico en el Ministerio del Interior.
Hernán Arturo Mayor González: Abogado por la Universidad Nacional

de Asunción, investigador en el área de Justicia y Derechos Humanos,
Docente. Actualmente Director General de Planificación Estratégica del
Ministerio del Interior, con Maestría en Ciencias Sociales con énfasis en
Desarrollo Social por FLACSO Paraguay, Maestría Política Social en la
Universidad Nacional de Misiones, Argentina, en proceso de elaboración
de tesis.
Oscar Pereira: Comisario Principal. Labores como director del Departa-

mento de Inteligencia de la Policía Nacional del Paraguay. Ha servido du-
rante muchos años como oficial de Análisis de Inteligencia de la Interpol,
siendo durante años, uno de los máximos responsables de esa institución
en el Paraguay. Actividades de servicio en el extranjero: Senior Police Ad-
viser de la Organización de las Naciones Unidas en África.
Horacio Galeano Perrone: Doctor en Derecho, Abogado, Notario y Escri-

bano Público. Fue Profesor de Derecho Procesal Penal en la Universidad
Nacional de Asunción, Paraguay. Ocupó los cargos de Subsecretario de
Educación y Culto; Presidente de la DIBEN; Ministro Asesor del Conse-
jo, de la Defensa Nacional; Ministro Secretario General de la Presidencia
de la República; Ministro de Educación y Culto; Ministro de Integración;
219
Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Sociales y Políticas de la Uni-
versidad Autónoma de Asunción; Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad del Pacífico.
Gerardo Miguel Maldonado: Militar, diplomático y profesor universita-

rio. Egresado del Colegio Militar Mcal. Francisco Solano López, 1978-1981.
Licenciado en Administración, Universidad Nacional de Asunción. Ma-
gister en Ciencias Políticas (UNA) y en Planificación Estratégica (IAEE).
Actual viceministerio para las Fuerzas Armadas de la Nación, Ministerio
de Defensa. Labores como secretario administrativo del Centro de Estu-
dios Estratégicos de Defensa (UNASUR) y agregado de Defensa y Aero-
náutico en la Embajada del Paraguay en Chile.
Elvio Segovia: Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad

Americana, Paraguay. Licenciado en Administración Pública por la Fa-
cultad de Ciencias Administrativas y Empresariales, Universidad Técnica
de Comercialización y Desarrollo. Sociólogo por la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Asunción, Paraguay. Docente
universitario, consultor e investigador, destacándose en el Instituto Desa-
rrollo. Actualmente ocupa el cargo, por voluntad electiva ciudadana, de
Concejal en la ciudad de Asunción.
Carla Bacigalupo: Abogada, Notaria, Escribana Pública y Magister en

Ciencias Penales por la Universidad Nacional de Asunción, Paraguay. Ex
Ministra de Justicia y Viceministra de Política Criminal, Ministerio de Jus-
ticia. Consultora internacional y colaboradora activa en diversas Agencias
de Cooperación Internacional. Labores en el derecho como jueza, defenso-
ra, relatora y actuaría en el Ministerio Publico y Poder Judicial.
Oscar Balbuena Jara: Licenciado en Psicología Clínica por la Universidad

Nacional de Asunción, y Maestrado en Psicoterapia con base en evidencia
por la Universidad Nacional de Asunción, Paraguay. Actualmente es Jefe
de Investigación y Estadísticas Sociales del Mecanismo Nacional de Pre-
vención de la Tortura, Paraguay. Científico social y del comportamiento.
Desarrolla investigaciones relacionadas a la educación, la psicología y la
población en situación de encierro en instituciones públicas y privadas
paraguayas.
Darío Arámbulo: Licenciado en Ciencias de la Comunicación por la Fa-

cultad de Filosofía y Ciencias Humanas, Universidad Católica “Nuestra
Señora de la Asunción”, Paraguay. Periodista e investigador. Se destaca
por cubrir las noticias sobre seguridad, en el Diario Ultima Hora, y por
importantes trabajos de investigación periodística en casos de alto impac-
to de corrupción policial o sobre el Ejército del Pueblo Paraguayo.
220
José Manuel Silvero Arévalos: Licenciado en Filosofía por la Universidad
Nacional de Asunción, Paraguay. Doctor en Filosofía por la Universidad
de Oviedo, España. Ha realizado estancias posdoctorales en la Universi-
dad de Lisboa, en el Centro de Investigaciones sobre América Latina y el
Caribe (CIALC) de la Universidad Nacional Autónoma de México y en la
Fundación Bruno Kessler de Trento, Italia. Actual encargado de despa-
cho de la Dirección General de Postgrado y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Asunción y Miembro Titular de la Comisión
Nacional de Bioética. Investigador categorizado en CONACYT.
Marcelo Moriconi Bezerra: Docente, consultor e investigador en el Centro

de Estudios Internacionales (CEI-IUL), Instituto Universitario de Lisboa
(ISCTE-IUL), Portugal. Licenciado en Comunicación Social, Universidad
Nacional de La Plata, Argentina. Doctor en Ciencia Política por la Univer-
sidad de Salamanca, España. Autor de varios libros y artículos científicos
sobre corrupción, psicología social y seguridad ciudadana en América La-
tina. Estancia doctoral en el LSE – Londres, Inglaterra.
221
Contenido
Prólogo.....................................................................................................7
Introducción ..........................................................................................13
Problematización fenomenológica de la (in) seguridad .................15

Carlos A. Peris C.
La cara oculta de la seguridad pública en el Paraguay ..................47
Formulación y aplicación de políticas públicas en seguridad
pública-ciudadana................................................................................99
Reflexiones sobre la seguridad desde lo político y militar ..........121
La seguridad en el quehacer investigativo-académico
y el sistema penitenciario ..................................................................143
Condiciones de reclusión y tratamiento mediático de la
inseguridad .........................................................................................165
El normalismo o la búsqueda del orden y la seguridad...............183
Ampliación del campo de batalla: el delito como
medio, orden y necesidad .................................................................203
Marcelo Moriconi
Autores ................................................................................................219
223
Se terminó de imprimir en noviembre de 2017.
Arandurã Editorial
Tte. Fariña 1028
Teléfono: (595 21) 214 295
e-mail: arandura@hotmail.com
www.arandura.com.py

Seguridad Publica Ciudadana en Paraguay - Carlos Anibal Peris - Ano 2017 - Portalguarani

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Seguridad Publica Ciudadana en Paraguay - Carlos Anibal Peris - Ano 2017 - Portalguarani

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(Editores)

Carlos A. Peris C./ José María Amarilla

Seguridad Pública-Ciudadana en Paraguay

Enfoques, saberes, debates y prácticas

Ante esto, la Dirección General de Postgrado y Relaciones Inter-

En aquellas jornadas, desarrolladas durante el mes de agosto de

Universidad Nacional de Asunción

“En Utopía no se contentan desterrando

Nada nos paraliza tanto como el miedo. En sus diferen-

Otro de los aportes fundamentales del libro “Seguridad

En un segundo capítulo, José María Amarilla plantea un

viceministro de las FF.AA. del Ministerio de Defensa, Gral.

la educación paraguaya. Además, indaga sobre el concepto

En las noticias generadas por los medios masivos de co-

controles abiertos y solapados, y otros detalles relativos al

haceres, los resultados en la materia serán escasos o de poca

Sobre el punto, desde los análisis de la herramienta acadé-

(Elaboración propia del autor en base a lo hasta ahora explicado)

En estos dos (2) discursos de observación (ver Gráfico N°

la inseguridad siembre ha sido una dificultosa construcción.

Seguridad: condición, derecho, obligación y cualidad

ciones, estudios y gestiones de los riesgos a que se encontra-

construyeron sus chozas ante la lluvia, el trueno y el rayo, o usaron

crisis económicas; epidemias; contaminación ambiental; rup-

danos. La satisfacción de los derechos básicos, ante mayores

Lo interesante en este punto es que las políticas públicas

La cuestión aquí, en la actualidad, se problematizaría en

Seguridad: política y poder

del tiempo. Cambios que deberían ser observados desde una

cas (Arendt, 1997). Lo público-político se regía por el prin-

nes y herramientas, protege los intereses del capital de los

(Elaboración propia del autor en base a la teoría expuesta, principalmente en

A partir del fenómeno descripto, la seguridad estaría al

ra que no solo la seguridad se despolitizó, también la propia

pautas hegemónicas, también existen sectores contrapuestos

Seguridad Relaciones Realidad en

LO POLÍTICO Que se resiste o

(Elaboración propia del autor en base a lo explicado)

En este punto es indudable que la seguridad, a pesar de

La seguridad: campo de poder

La sociedad se mueve en zonas de acción en las cuales se

rol, un sistema de reglas en el cual se produce el juego de ese

tereses concretos, capitales –no solo el económico–. Un cam-

En la sección anterior se precisó que, a pesar de los inte-

común y los medios de comunicación, siendo estos sus actores

gran trascendencia debido a que las personas señalaron lo

El segundo actor consiste en el sector político-gubernamen-

en otro lado, o se comenzará por romper a pedradas la ilumi-

Medios de Clase Enemigo

Miedo Miedo a Miedo

Construcción Elaboración de Persecución por lo

Discursos Discursos Discursos

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como un bienestar reducido a sus condiciones materiales, sino

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dad, y por la necesidad de generación de modelos mentales

emergentes vinculados con el ciclo climático, el ciclo epide-

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