INCONSTITUCIONALIDAD DEL CONVENIO DE COLABORACION ADMINISTRATIVA

ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.

Lic. Gustavo Sánchez Soto1.

Todos los actos de autoridad que recientemente se fundaron en el

“Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, que celebran el
Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el
Gobierno del Distrito Federal”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
cinco de agosto del dos mil tres, fueron significativamente atacados bajo la premisa
de su inconstitucionalidad toda vez que la autoridad fiscal al momento de citarlo
como fundamento de su competencia lo efectuaba relacionando la CLAUSULA
CUARTA del mismo, pero siempre de manera genérica, sin precisar cual era la
hipótesis normativa específica que invocaba del propio precepto jurídico.

En este orden de ideas, para dar mayor claridad a esta afirmación, el

texto literal de la CLAUSULA en comento es el siguiente:

“CUARTA.- Las facultades de la Secretaría, que conforme a este convenio llevará a

cabo el Distrito Federal, serán ejercidas por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal
o por las autoridades fiscales del propio Distrito Federal, que conforme a las
disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar ingresos federales.

Las citadas facultades podrán ser ejercidas por las autoridades fiscales del propio
Distrito Federal, que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el
presente convenio, con relación a ingresos locales.

Para el ejercicio de las facultades conferidas, la Secretaría y el Distrito Federal

convienen en que éste las ejerza, en los términos de la legislación federal
aplicable”.

Consecuentemente, la imprecisión que se señala traía como

consecuencia el que la competencia de la autoridad que ejercitaba facultades frente
al contribuyente con base en el Convenio de referencia, adoleciera de no
encontrarse debidamente fundada y motivada y por ende su actuación era la de
una autoridad incompetente.

En este contexto hay que decir que el artículo 16 primer párrafo de

nuestra Carta Magna a la letra indica lo siguiente:

“Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o

posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento…..”

1
Licenciado en Derecho por la Universidad La Salle. Especialista en Derechos Fiscal,
Administrativo y Juicio de Amparo. Conferenciante a nivel nacional. E-mail:
sanchez@soto.com.mx Página web: www.sanchezsoto.com.mx
 2

En este esquema, en primer término hay que indicar que la

competencia es un concepto de orden público y su estudio debe de efectuarse
oficiosamente por el órgano jurisdiccional que conozca del asunto, es decir, por el
órgano emisor del acto de autoridad que se combate ante el, en efecto, entre otras
autoridades jurisdiccionales, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se
encuentra obligado a realizar un análisis exhaustivo y pormenorizado del
fundamento competencial de las autoridades enjuiciadas, mismo que por mandato
legal se le ordena efectuarlo en términos de lo regulado por el artículo 38 fracción III
y IV del Código Fiscal de la Federación y con apego a la observancia de las
siguientes tesis de jurisprudencia:

No. Registro: 170,827

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXVI, Diciembre de 2007
Tesis: 2a./J. 218/2007
Página: 154

COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS
SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo
238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51,
penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la
incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto
debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la
autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la
competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en
virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier
modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de
molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o
bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida,
insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el
caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es
incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello
constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera
que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad
jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita,
pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que
la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto
impugnado en el juicio de nulidad.

Contradicción de tesis 148/2007-SS. Entre las sustentadas por el Cuarto Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, Tercer Tribunal Colegiado
del Octavo Circuito y los Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en
Materia Administrativa del Tercer Circuito. 10 de octubre de 2007. Cinco votos; el
Ministro Genaro David Góngora Pimentel votó con salvedades. Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Guadalupe de la Paz Varela Domínguez.

Tesis de jurisprudencia 218/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto

Tribunal, en sesión privada del siete de noviembre de dos mil siete.
 3

También resulta aplicable la siguiente ejecutoria firme:

No. Registro: 172,812

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXV, Abril de 2007
Tesis: VIII.3o. J/22
Página: 1377

COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. AL SER UN PRESUPUESTO

PROCESAL CUYO ESTUDIO ES DE ORDEN PÚBLICO LAS SALAS DEL TRIBUNAL
FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBEN ANALIZARLA DE OFICIO, SIN
DISTINGUIR SI SE TRATA DE LA INDEBIDA, INSUFICIENTE O DE LA FALTA DE
FUNDAMENTACIÓN DE AQUÉLLA. De la interpretación de las tesis jurisprudenciales
P./J. 10/94, 2a./J. 99/2006, 2a./J. 57/2001 y 2a./J. 115/2005, publicadas en la Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 77, mayo de 1994,
página 12 y Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos
XXIV, julio de 2006; XIV, noviembre de 2001; y, XXII, septiembre de 2005, páginas
345, 31 y 310, respectivamente, de rubros: "COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN
ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD."; "COMPETENCIA DE LA
AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS
LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.";
"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO
ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN
EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO,
LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO."; y "COMPETENCIA DE LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL
ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE
LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO
O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA
COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE."; se colige
que cuando se analiza la competencia material, por grado o territorio de cualquier
autoridad administrativa, entre las que se incluye a la fiscal, no cabe distinguir
entre su falta o ausencia o una indebida o incompleta fundamentación, para que las
Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa estén obligadas a
examinarla en forma oficiosa, toda vez que, como presupuesto procesal que atañe a
la correcta integración de un procedimiento, es una cuestión de orden público,
mayor aún en un procedimiento que concluye con una resolución definitiva que
establece cargas fiscales a un particular. Lo anterior es así, ya que por imperativo
del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la
autoridad que lleva a cabo un acto de molestia, tiene la ineludible obligación de
justificar a plenitud que está facultada para hacerlo, lo cual implica necesariamente
que cuenta con competencia para ello en los tres ámbitos mencionados, es decir,
por razón de materia, grado o territorio, expresando en el documento respectivo el
carácter con el que suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue dicha
legitimación, aun en el supuesto de que la norma legal no contemple apartados,
fracción o fracciones, inciso y subincisos, pues en tal caso, debe llegar incluso al
extremo de hacer la transcripción correspondiente del precepto en que funde
debidamente su competencia, toda vez que la garantía de fundamentación
consagrada en el citado artículo 16, lleva implícita la idea de exactitud y precisión
en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para
emitir el acto de molestia de que se trate, ya que sólo así podrá justificar si su
actuación se encuentra dentro del ámbito competencial respectivo; de tal manera
 4

que si en un acto de molestia no se citan con exactitud y precisión las normas

legales que facultan a la autoridad administrativa para afectar al gobernado, ese
acto concreto de autoridad carece de eficacia y validez, en tanto que aquélla no
proporcionó los elementos esenciales que permitan conocer si tiene competencia
para incursionar en la esfera jurídica del particular, pues de lo contrario se le dejaría
en estado de indefensión, toda vez que ignoraría cuál de todas las normas legales
que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del
órgano del que emana y en ese sentido, aun cuando la indebida, insuficiente o falta
de fundamentación de la competencia de la autoridad generan la ilegalidad de la
resolución administrativa en términos de la fracción II del artículo 238 del Código
Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, cuyo contenido
sustancial se reproduce en la fracción II del artículo 51 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, relativa a la omisión de los requisitos
formales exigidos por las leyes; conforme al contenido y alcance del penúltimo
párrafo de ese numeral, coincidente con el penúltimo párrafo del invocado artículo
51, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa están obligadas
a examinarla de oficio, al resultar ilegal el acto combatido, precisamente por la
actuación o intervención de una autoridad que no acreditó tener competencia.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.

Revisión fiscal 23/2007. Administrador Local Jurídico de Torreón en el Estado de

Coahuila. 13 de febrero de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Ezequiel Neri
Osorio. Secretaria: Lilián González Martínez.

Revisión fiscal 474/2006. Administrador Local Jurídico de Torreón en el Estado de

Coahuila, en representación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Jefe
del Servicio de Administración Tributaria y otras autoridades. 20 de febrero de 2007.
Unanimidad de votos. Ponente: Miguel Lobato Martínez. Secretaria: María del Pilar
Aspiazu Gómez.

Revisión fiscal 478/2006. Administrador Local Jurídico de Torreón en el Estado de

Coahuila, en representación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Jefe
del Servicio de Administración Tributaria y otras autoridades. 20 de febrero de 2007.
Unanimidad de votos. Ponente: Miguel Lobato Martínez. Secretario: José Enrique
Guerrero Torres.

Revisión fiscal 483/2006. Administrador Local Jurídico de Torreón en el Estado de

Coahuila, en representación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Jefe
del Servicio de Administración Tributaria y otras autoridades. 20 de febrero de 2007.
Unanimidad de votos. Ponente: Miguel Lobato Martínez. Secretario: Luis Sergio
Lomelí Cázares.

Revisión fiscal 489/2006. Administrador Local Jurídico de Torreón en el Estado de

Coahuila, en representación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Jefe
del Servicio de Administración Tributaria y otras autoridades. 20 de febrero de 2007.
Unanimidad de votos. Ponente: Miguel Lobato Martínez. Secretaria: María del Pilar
Aspiazu Gómez.

Notas:

Esta tesis contendió en la contradicción 148/2007-SS resuelta por la Segunda Sala,

de la que derivó la tesis 2a./J. 218/2007, que aparece publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007,
página 154, con el rubro: "COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA
AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER
ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA."
 5

Esta tesis contendió en la contradicción 134/2007-SS que fue declarada sin materia
por la Segunda Sala, toda vez que sobre el tema tratado existe la tesis 2a./J.
218/2007.

En consecuencia, el órgano jurisdiccional, en el caso de ser omiso, da

lugar a que se configure una violación flagrante a la disposición Constitucional que
se invoca toda vez que en términos de lo regulado por el artículo 38 fracción III y IV
del Código Fiscal de la Federación todo acto de autoridad debe de encontrarse
debidamente fundado y motivado respecto de la competencia que ejerce el ente
autoritario frente al particular o contribuyente. Asimismo, el artículo 51 fracción V
inciso f) penúltimo párrafo de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo establece lo que a continuación se anota:

“El Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la
incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la
ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución”

En consecuencia, se advierte que innegablemente que el Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entre otros, se encuentra obligado a
analizar si la competencia de la autoridad emisora del acto impugnado está
debidamente fundamentada.

Ahora bien, cuando en la determinación de crédito fiscal u acto de

autoridad que se ataca, se invoca como fundamento competencial de la propia
autoridad emisora la CLAUSULA CUARTA del Convenio de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal, que celebran el Gobierno Federal por
conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Distrito
Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de agosto del 2003 y se
omite precisar la parte o párrafo que se pretende citar de la propia CLAUSULA
CUARTA del Convenio en comento, lo que se actualiza es la ilegalidad y por ende la
inconstitucionalidad del acto administrativo de que se trata por estarse en
presencia de una autoridad incompetente. Al respecto, normalmente, en la parte
conducente de los actos de autoridad, por ejemplo la determinación de un crédito
fiscal, a la letra se indicaba lo siguiente:

“Esta Subtesorería de Fiscalización de la Tesorería, dependiente de la

Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, con fundamento
en los artículo 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 14 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente; y en las Cláusulas
PRIMERA, SEGUNDA, Fracciones I y II, TERCERA, CUARTA, OCTAVA; quinto
párrafo, fracción I, incisos a), b) y d)……”

Es decir, se ignoraba que, como es de explorado derecho, tratándose

de normas complejas como en la especie acontece, se debía de indicar a fin de
preservar la seguridad jurídica del gobernado, la fracción, párrafo o parte de la
norma que la autoridad impositiva invoca en virtud de que al existir una pluralidad
de hipótesis normativas, corresponde al ente autoritario emisor del propio acto de
molestia que se combate, el precisar indubitable y exhaustivamente a que parte de
 6

la norma se refiere y que hipótesis normativa invoca y pretende utilizar como

fundamento de su competencia, imperativos que se omitía cumplir cuando se
invocaba la CLAUSULA CUARTA del multirreferido Convenio de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal in genere, ordenamiento jurídico que
resultaba complejo a los ojos del litigante y del propio contribuyente y daba lugar a
que se estimase que se prescindía del exacto señalamiento de la parte específica
que se citaba. En este orden de ideas, se pronunció senda tesis de jurisprudencia
aplicable por analogía al presente asunto:

No. Registro: 175,639

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIII, Marzo de 2006
Tesis: XIII.3o. J/3
Página: 1793

CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL

CELEBRADO ENTRE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y EL
GOBIERNO DEL ESTADO DE OAXACA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN EL 28 DE DICIEMBRE DE 1996. LAS AUTORIDADES FISCALES DEBEN
PRECISAR EN EL ACTO DE MOLESTIA, EN CUÁL DE LAS DIFERENTES HIPÓTESIS
JURÍDICAS QUE CONTEMPLA SU CLÁUSULA CUARTA FINCAN SU COMPETENCIA. La
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido
reiteradamente que las autoridades fiscales deben citar con exactitud y precisión el
apartado, párrafo, inciso o subinciso del precepto legal que las facultan para emitir
el acto de molestia de que se trate, con la finalidad de salvaguardar la garantía de
fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Federal, cuya
finalidad es brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado frente a la actuación
de los órganos del Estado. Ahora bien, la cláusula cuarta del convenio de
colaboración administrativa mencionado contempla en sus cuatro párrafos
diversas hipótesis de competencia, en cuanto a las facultades que tanto la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público como el Estado pueden ejercer
conforme a ese convenio; por tanto, al sujetarse la eficacia o validez del
acto de molestia, entre otros requisitos, a que se realice por la autoridad
dentro del respectivo ámbito de sus atribuciones, por imperativo legal
resulta necesario que ésta señale con precisión, en cuál de las hipótesis
de competencia que prevé la citada cláusula se apoya, pues en caso de
hacer cita genérica de ella, la fundamentación del acto se torna deficiente,
impidiéndose así al gobernado ejercer su derecho a una defensa
adecuada.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO TERCER CIRCUITO.

Amparo directo 435/2003. Promotora y Arrendadora Turística Nacional, S.A. de C.V.

17 de octubre de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Robustiano Ruiz Martínez.
Secretaria: Virginia C. Velasco Ríos.

Amparo directo 420/2004. Jesús López Lena Cruz. 30 de septiembre de 2004.

Unanimidad de votos. Ponente: María de Fátima Isabel Sámano Hernández.
Secretario: Rolando Salvador Cruz Santaella.

Amparo directo 458/2005. Flor de María Madrigal García. 24 de octubre de 2005.

Unanimidad de votos. Ponente: Alejandro Sergio González Bernabé. Secretaria:
Adela Ochoa Bautista.
 7

Amparo directo 499/2005. Cía. Panificadora de Oaxaca La Esperanza, S.A. de C.V. 15

de noviembre de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: María de Fátima Isabel
Sámano Hernández. Secretario: Leopoldo Delfino Vásquez Valencia.

Amparo directo 442/2005. Consultoría Empresarial de Oaxaca, S.C. 22 de noviembre

de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: María de Fátima Isabel Sámano Hernández.
Secretario: Salvador de Jesús Castellanos Aguilar.

Nota: Esta tesis contendió en la contradicción 103/2007-SS resuelta por la Segunda

Sala, de la que derivó la tesis 2a./J. 134/2007, que aparece publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto
de 2007, página 503, con el rubro: "CONVENIOS DE COLABORACIÓN
ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, CELEBRADOS ENTRE EL GOBIERNO
FEDERAL POR CONDUCTO DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y
LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS DE GUANAJUATO Y OAXACA. SU CLÁUSULA
CUARTA NO DEFINE LA COMPETENCIA NI CONSTITUYE UNA NORMA COMPLEJA Y,
POR TANTO, LAS AUTORIDADES FISCALES NO ESTÁN OBLIGADAS A PRECISAR EN EL
ACTO DE MOLESTIA EN CUÁL DE SUS PÁRRAFOS FINCAN SU COMPETENCIA, POR LO
QUE BASTA SU INVOCACIÓN GENÉRICA."

(El énfasis es nuestro)

En el mismo sentido resultaba aplicable el siguiente criterio

jurisprudencial:

No. Registro: 177,347

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXII, Septiembre de 2005
Tesis: 2a./J. 115/2005
Página: 310

COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO

ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE
EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL
APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS
CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA
PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94
del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página
12, con el rubro: "COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL
DEL ACTO DE AUTORIDAD.", así como de las consideraciones en las cuales se
sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada
en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva
implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que
facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se
trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional,
que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los
actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto,
asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los
requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un
requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su
competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez
 8

del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada
legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido
específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para
considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el
artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise
exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base
en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida,
citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de
que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja,
habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar
con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues
considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en
el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene
el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar
en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál
de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente
aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y
territorio.

Contradicción de tesis 114/2005-SS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal

Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Tercer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Tercer Circuito. 2 de septiembre de 2005. Cinco votos. Ponente: Genaro David
Góngora Pimentel. Secretario: Alfredo Aragón Jiménez Castro.

Tesis de jurisprudencia 115/2005. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto

Tribunal, en sesión privada del nueve de septiembre de dos mil cinco.

En consecuencia, quedaba claramente demostrada la falta de

fundamentación y motivación de la competencia de las autoridades, haciéndose
necesario declarar la nulidad lisa y llana del acto recurrido tal y como lo regula la
siguiente tesis jurisprudencial emitida por nuestro máximo Tribunal, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación:

No. Registro: 172,182

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXV, Junio de 2007
Tesis: 2a./J. 99/2007
Página: 287

NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA

COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En
congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV,
noviembre de 2001, página 32, con el rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE
SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA
RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.", se concluye que cuando la
autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado,
fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el
fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir
el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de
 9

indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y
llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar
acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el
acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la
jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a
una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado
de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.

Contradicción de tesis 34/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales

Colegiados Primero y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
28 de marzo de 2007. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos.
Secretaria: Hilda Marcela Arceo Zarza.

Tesis de jurisprudencia 99/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto

Tribunal, en sesión privada del veintitrés de mayo de dos mil siete.

Sin embargo, no obstante la veracidad de la argumentación que se

efectúa, se configuró una contradicción de tesis y se resolvió de la siguiente forma:

No. Registro: 171,814

Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXVI, Agosto de 2007
Tesis: 2a./J. 134/2007
Página: 503

CONVENIOS DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL,

CELEBRADOS ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL POR CONDUCTO DE LA SECRETARÍA DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS DE
GUANAJUATO Y OAXACA. SU CLÁUSULA CUARTA NO DEFINE LA COMPETENCIA NI
CONSTITUYE UNA NORMA COMPLEJA Y, POR TANTO, LAS AUTORIDADES FISCALES
NO ESTÁN OBLIGADAS A PRECISAR EN EL ACTO DE MOLESTIA EN CUÁL DE SUS
PÁRRAFOS FINCAN SU COMPETENCIA, POR LO QUE BASTA SU INVOCACIÓN
GENÉRICA. Si bien es cierto que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 sostuvo que las autoridades fiscales
deben citar con exactitud y precisión el apartado, párrafo, inciso o subinciso del
precepto legal que las faculta para emitir el acto de molestia de que se trate, con el
objeto de salvaguardar la garantía de fundamentación contenida en el artículo 16
de la Constitución Federal, cuya finalidad es brindar certeza y seguridad jurídica al
gobernado frente a la actuación de los órganos del Estado, también lo es que tal
obligación se actualiza respecto de normas que poseen una estructura formal así
diversificada o cuando su contenido es de naturaleza compleja. Ahora bien, la
cláusula cuarta de los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal
Federal, celebrados entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y los Gobiernos de los Estados de Guanajuato y Oaxaca
únicamente establece las autoridades estatales competentes para ejercer las
funciones a que se refiere el Convenio relativo, sin incluir algún elemento que
permita definir la competencia de esas autoridades por razón de materia, grado o
territorio, ni incluye anotaciones tendientes a establecer las facultades precisas que
corresponden a las autoridades administrativas ahí señaladas; es decir, no prevé
aspectos independientes unos de otros que delimiten su propia aplicación, pues
únicamente precisa los entes administrativos que válidamente pueden ejercer las
 10

atribuciones contenidas en el propio Convenio, sin establecer una pluralidad de

competencias que se diversifiquen entre sí; luego, para cumplir con la garantía de
debida fundamentación de su competencia, las autoridades administrativas, al
emitir el acto de molestia respectivo, no están obligadas a observar lo ordenado en
la jurisprudencia citada y, por tanto, basta con que apoyen su competencia en la
invocación genérica de la cláusula cuarta del Convenio respectivo, sin necesidad de
precisar alguno de sus párrafos.

Contradicción de tesis 103/2007-SS. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal

Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito y el
Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito. 27 de junio de 2007. Cinco
votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Eduardo Delgado
Durán.

Tesis de jurisprudencia 134/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto

Tribunal, en sesión privada del cuatro de julio de dos mil siete.

Nota: La tesis 2a./J. 115/2005 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de

la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página
310, con el rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL
MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES
DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN
EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE
QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE
TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE."

Es decir, se declara Constitucional lo que anteriormente resultaba

inconstitucional. Sin embargo lo interesante de este tema es que existe una
CLAUSULA OCTAVA y NOVENA del multirreferido Convenio que regulan lo que a
continuación se señala:

“OCTAVA.- Respecto del impuesto al valor agregado en el ejercicio de las

facultades de comprobación, el Distrito Federal tendrá las atribuciones relativas a la
verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de
ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimientos
de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados
con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente. Estas mismas
facultades las podrá ejercer el Distrito Federal respecto del impuesto sobre la renta,
impuesto al activo, impuesto especial sobre producción y servicios e impuesto
sustitutivo del crédito al salario.

Quedan excluidos del ejercicio de las facultades previstas en esta cláusula, en

materia de los impuestos al valor agregado, sobre la renta, al activo, especial sobre
producción y servicios y sustitutivo del crédito al salario, los siguientes
contribuyentes:

a). Los que integran el sistema financiero a que se refiere el penúltimo párrafo del
artículo 8º de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

b). Las sociedades mercantiles que cuenten con autorización de la Secretaría para
operar como controladoras y las controladas, en los términos del Capítulo VI del
Título II, de la Ley del Impuesto sobre la Renta

c). Los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal

mayoritaria de la Federación, sujetas a control presupuestal. También quedan
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excluidos las otras entidades y sujetos respecto de los cuales no tengan

competencia las administraciones locales del Servicio de Administración Tributaria.

La Secretaría, por conducto de la Administración General de Recaudación,

proporcionará mensualmente al Distrito Federal información sobre las solicitudes de
inscripción y avisos al Registro Federal de Contribuyentes.

El Distrito Federal ejercerá además, las siguientes facultades:

I. En materia de determinación de impuestos omitidos y su actualización, sus
accesorios e imposición de multas:

a). Determinar los impuestos omitidos, su actualización, así como sus accesorios a
cargo de los contribuyentes fiscalizados por el propio Distrito Federal, responsables
solidarios y demás obligados con base en hechos que conozca con motivo del
ejercicio de sus facultades de comprobación, conforme a la legislación fiscal federal
aplicable.

b). Imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la
Federación y demás disposiciones fiscales federales, que conforme a este convenio
corresponda aplicar a las autoridades fiscales del Distrito Federal.

c). Condonar las multas que imponga en el ejercicio de sus facultades delegadas de
comprobación de los impuestos.

d). Notificar las resoluciones que determinen los créditos fiscales que se generen
con motivo del ejercicio de las facultades a que se refiere esta cláusula.

II. En materia de recaudación:

a). Recaudar el importe de los pagos que se obtengan como resultado de sus
actuaciones, así como revisar, determinar y cobrar las diferencias que provengan de
errores aritméticos y sus accesorios.

b). Llevar a cabo el procedimiento administrativo de ejecución, a fin de que se

hagan efectivos los créditos y sus accesorios que se generen con motivo de los
actos a que se refiere esta fracción y la anterior de la presente cláusula.

Las cantidades que se generen como resultado de las acciones del Distrito Federal
en materia de fiscalización de los impuestos a que se refiere la presente cláusula,
serán pagadas en las instituciones de crédito o en las oficinas recaudadoras o
auxiliares que autorice él mismo.

III. En materia de autorizaciones:

a). Recibir y resolver las solicitudes presentadas por los contribuyentes, de

devolución de cantidades pagadas indebidamente al Distrito Federal o cuando
legalmente así proceda, verificar, determinar y cobrar las devoluciones
improcedentes e imponer las multas correspondientes.

b). Otorgar las correspondientes al pago de créditos fiscales a plazo, ya sea diferido
o en parcialidades, debiéndose garantizar el interés fiscal, en términos del Código
Fiscal de la Federación.

IV. Revisar y, en su caso, modificar o revocar las resoluciones administrativas de

carácter individual no favorables a un particular, que él mismo haya emitido en los
términos del penúltimo y último párrafos del artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación.

V. En materia de recursos administrativos, el Distrito Federal tramitará y resolverá

los establecidos en el Código Fiscal de la Federación, con relación a los actos o
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resoluciones del propio Distrito Federal, emitidos en ejercicio de las facultades que
le confiere este convenio.

VI. En materia de juicios, el Distrito Federal intervendrá como parte en los que se
susciten con motivo del ejercicio de las facultades delegadas por virtud de este
convenio. De igual manera, éste asumirá la responsabilidad en la defensa de los
mismos, sin perjuicio de la intervención que corresponde a la Secretaría. Para estos
efectos, el Distrito Federal contará con la asesoría legal de la Secretaría, en la forma
y términos que se le soliciten.

El Distrito Federal informará periódicamente a la Secretaría, de acuerdo con los

lineamientos que al efecto señale esta última, la situación en que se encuentren los
juicios en que haya intervenido y de las resoluciones que recaigan sobre los
mismos”.

“NOVENA.- En materia del impuesto al valor agregado, del impuesto sobre la

renta, del impuesto al activo, del impuesto especial sobre producción y servicios y
del impuesto sustitutivo del crédito al salario, el Distrito Federal tendrá las
siguientes obligaciones:

I. Realizar actos de verificación para mantener actualizado el padrón de

contribuyentes, en una proporción anual del 20% de dicho padrón, conforme a los
lineamientos y normatividad emitidos para tal efecto.

Para los efectos de esta fracción, se considera padrón de contribuyentes, al registro

sistematizado de obligados en los impuestos a que se refiere esta cláusula, así
como en las demás contribuciones federales que regule la Secretaría.

II. Imponer y notificar las multas previstas en el Código Fiscal de la Federación a los
contribuyentes por los requerimientos de solicitudes de inscripción y avisos al
Registro Federal de Contribuyentes, derivadas de los actos de verificación a que se
refiere la fracción anterior de esta cláusula, cuando las infracciones hayan sido
descubiertas por él mismo.

III. Cumplir con el programa operativo anual que determine la Secretaría,

previamente concertado con el Distrito Federal.

IV. Llevar a cabo los actos de fiscalización en los términos establecidos en el Código
Fiscal de la Federación y demás disposiciones federales aplicables”.

Estas CLAUSULAS no son citadas jurídica y constitucionalmente en

todos los casos por la autoridad, omisión que da lugar a que eventualmente se siga
declarando la nulidad de los actos que con base en los argumentos aquí
comentados se ataquen.