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Entre el mercado y la construcción


local: reflexiones para una gestión
más incluyente de la biodiversidad
y los servicios ecosistémicos en el
marco de los pagos por servicios
ambientales
Alexander Rincón Ruiz*
César Rojas**
Margarita Nieto***

Resumen en un contexto local donde las tendencias de


gobernanza, con principios de participación e
Los esquemas de pagos por servicios inclusión, enfocadas en procesos de construc-
ambientales (psa) se han ratificado como me- ción local y colectiva están en expansión. Este
canismo unidireccional preferido en la toma artículo avanza en el análisis del uso inercial
de decisiones para la gestión ambiental, par- de los psa por la institucionalidad formal
ticularmente en lo asociado a la gestión de la ambiental en Colombia. El análisis planteado
biodiversidad; adicionalmente, en el marco propone lo oportuno de incluir los contextos
del reciente Decreto 0870 su relevancia a fu- territoriales de manera armónica en la adecua-
turo de seguro será cada vez mayor. Esto se da ción e implementación de los instrumentos de

* PhD Ciencias Ambientales - Economía Ecológica. Profesor, Escuela de Economía, Universidad Nacional de
Colombia, Bogotá (Colombia). [alrinconru@unal.edu.co].
** MSc Economía Ambiental. Consultor independiente. Bogotá (Colombia). [carojasj@unal.edu.co].
*** MSc Ciencias Ambientales - Economía Ecológica. Profesional Misional Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (fao). Bogotá (Colombia). [margaritamnieto@gmail.com].
Recibido: 24 de mayo de 2017 / Modificado: 28 de septiembre de 2017 / Aceptado: 19 de enero de 2018.
Para citar este artículo
Rincón Ruiz, A., Rojas, C. y Nieto, M. (2018). Entre el mercado y la construcción local: reflexiones para una
gestión más incluyente de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos en el marco de los pagos por servicios am-
bientales. opera, 22, pp. 103-118.
doi: https://doi.org/10.18601/16578651.n22.06

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política ambiental, para consolidar una gober- (4C): conceptualization (what and what for),
nanza orientada más al sentido de inclusión y Complementarity (how), Context (where)
creación de procesos de largo plazo. Por ello, and collective construction (with whom and
la construcción de respuestas de política am- for whom).
biental, particularmente los psa en Colombia, Key words: Biodiversity, ecosystem ser-
deben darse a partir de cuatro puntos que de- vices, environmental policy, payment for
sarrollamos como las 4C: conceptualización environmental services, environmental gover-
(qué y para qué), complementariedad (cómo), nance, collective construction.
contexto (dónde) y construcción colectiva (con
quién y para quién).
Palabras clave: biodiversidad, servicios INTRODUCCIÓN
ecosistémicos, política ambiental, pago por
servicios ambientales, gobernanza ambiental, La transformación y la pérdida de la biodi-
construcción colectiva. versidad (bd) y los servicios ecosistémicos (se)
implican respuestas desde la política ambiental
de un país, que para el caso de Colombia se ha
BETWEEN MARKET AND LOCAL reflejado en un avance en la definición de dife-
PARTICIPATION: REFLECTIONS FOR rentes instrumentos de política para la gestión
BIODIVERSITY AND ECOSYSTEM de la biodiversidad, por ejemplo, tasas por el
MANAGEMENT IN THE CONTEXT OF uso de recursos, incentivos, tarifas, entre otros
PAYMENTS FOR ENVIRONMENTAL (Rodríguez-Becerra, Uribe y Carrizosa, 1996;
SERVICES Ecoversa, 2009; Rodríguez y Ávila, 2014).
No obstante, persiste la pérdida y trans-
Abstract formación de la bd y los se. Se identifica que
el rol de la institucionalidad formal ambiental
Payments for environmental services (pes) colombiana se ha caracterizado principalmente
have been ratified as the preferred, unidirectio- por estructuras instrumentales normativas y
nal mechanism in decision-making for biodi- económicas que muchas veces no son acor-
versity management in Colombia, now regula- des con las realidades de transformación del
ted with Decree 0870. This happens in a local territorio, ni con una incorporación y armo-
context where principles of participation and nización de las particularidades culturales de
inclusion play as a major governance trend. estos, por ejemplo, la restricción de usos del
This article discusses inertial use of pes in the suelo que han sido tradicionales e históricos, en
current formal environmental Colombian cumplimiento de normas de restricción com-
institutions. It is proposed to harmonically pleta de uso bajo un esquema de preservación;
include territorial contexts in pes adaptation la formulación de planes, políticas y programas
and implementation, in order to consolidate sectoriales sin el suficiente conocimiento y
inclusive and long term biodiversity gover- diferenciación de los contextos territoriales; el
nance. This, through a four points approach diseño de instrumentos sin el adecuado con-

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senso de los agentes que intervienen en su uso El artículo se desarrolla en tres segmen-
y aprovechamiento, entre otros (Hernández, tos: primero, se expondrán las tendencias de
Cárdenas, Mansilla y Baptiste, 1998; Hernán- la gobernanza ambiental y los instrumentos
dez-Pérez, 2000, Ecoversa, 2009, Rodríguez de política, presentando la dicotomía entre
y Ávila, 2014) y políticas homogéneas que no la gobernanza basada en el mercado y la go-
tienen en cuenta la heterogénea realidad local, bernanza participativa. Posteriormente, se
como por ejemplo la política antidrogas (Rin- plantean reflexiones y recomendaciones en el
cón y Kallis, 2013) planteamiento de instrumentos de política,
Del mismo modo, los instrumentos de con énfasis en el tema de psa. Finalmente, se
política ambiental, como los de control y exponen las posibilidades para la determina-
seguimiento, por ejemplo, las licencias am- ción de instrumentos de política ambiental
bientales, restringen su aplicación a impactos en la gestión del territorio, y las reflexiones y
ambientales y no incorporan la funcionalidad los retos hacia el futuro, particularmente en el
ecológica del territorio (Rincón, Toro y Bur- caso de los psa.
gos, 2009). Por su parte, los instrumentos
económicos, como los mecanismos de pago
por servicios ambientales (psa), se han venido TENDENCIAS DE LA GOBERNANZA
promoviendo de forma reiterativa en proyec- AMBIENTAL E INSTRUMENTOS DE
tos enfocados a la gestión de la biodiversidad, POLÍTICA: ENTRE LA GOBERNANZA
con varias lecciones aprendidas y aspectos por BASADA EN EL MERCADO Y LA
mejorar. En este artículo se hace una reflexión GOBERNANZA PARTICIPATIVA
sobre los alcances de los psa en el contexto de
estas visiones entre la gobernanza participativa Meuleman 2008, citando a Kettl (2002),
y la gobernanza de mercado, con énfasis en define el Gobierno como la estructura y fun-
las múltiples oportunidades que abre la recién ción de las instituciones públicas, y la gober-
generada normatividad por la cual se estable- nanza como la forma en que el Gobierno hace
ce el pago por servicios ambientales y otros su trabajo. Si bien el concepto de gobernanza
incentivos a la conservación (Decreto 0870 ha tomado acepciones diversas (Subirats,
del 25 de mayo del 2017), y la propuesta del 2010), un punto fundamental es que esta
documento de discusión “Lineamientos de implica el reconocimiento, la aceptación y la
política y programa nacional de pago por ser- integración de la complejidad como un ele-
vicios ambientales para la construcción de paz” mento intrínseco al proceso político e implica
(Conpes 3886). Estos insumos conceptuales y un sistema de gobierno basado en la participa-
operativos avanzan sobre la experiencia de pro- ción de actores diversos en el marco de redes
blemáticas identificadas previamente en casos plurales (Subirats, 2010).
de formulación de psa, y presentan grandes Rhodes (1997) distingue varios usos del
retos para su oportuna implementación en los término gobernanza, de donde retomaremos
territorios del país, con la adecuada participa- dos: a) la gobernabilidad como estado mínimo:
ción de las comunidades locales. el uso de mercados y cuasimercados para pro-

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veer servicios públicos; b) la gobernanza como entre múltiples actores, y el poder político se
redes autoorganizadas: las redes desarrollan encuentra absolutamente disperso entre una
sus propias políticas y modelan sus ambien- gran diversidad de sujetos (Subirats, 2010).
tes. Meuleman (2008) habla de dos tipos de En la década de 1990 surgió la gober-
gobernanza: de mercado (market governance) y nanza por redes, basada en la cooperación
por redes (network gobernance). La gobernanza entre gobiernos y actores sociales (Mueleman,
de mercado, junto con las nuevas formas de 2008). Más allá de un análisis blanco y negro
control jerárquico, constituyó la nueva gestión entre un tipo u otro de gobernanza surge la idea
pública en los últimos años. de metagobernanza (Jessop, 2004), que con-
En este contexto, el Banco Mundial lideró siste en la “gobernanza de los diferentes tipos
una visión tecnocrática bajo la necesidad de de gobernanza”, es decir, más allá de elegir un
instituciones estatales eficaces, que lograran tipo de gobernanza contempla la posibilidad
el desarrollo en un contexto global de mer- de su complementariedad. En estos términos
cados liberalizados (Demmers, Fernández y el debate de Meuleman resulta pertinente al
Hogenboom, 2004), en la cual no se visualiza definir la gobernanza como el conjunto de
un papel relevante del gobierno nacional, sino interacciones de los gobiernos, otros organis-
principalmente, de mecanismos basados en el mos públicos, el sector privado y la sociedad
mercado, como la privatización, las pautas de civil, con el objetivo de resolver los problemas
conducta corporativa autodiseñadas (como sociales o crear oportunidades sociales. Incluye
la Responsabilidad Social Empresarial) y los instituciones, instrumentos, procesos y relacio-
mecanismos voluntarios (sistemas de certifi- nes entre actores.
cación y compensación) (De Castro, Hogen- De otro lado, los instrumentos de política
boom y Baud, 2015). Esta tendencia contrasta ambiental que contribuyen a la gestión de la
con los desarrollos de autores como Ostrom bd y los se, generalmente, pueden clasificarse
(1990), que presentan la acción colectiva de en: 1) los instrumentos de regulación direc-
los sistemas de gobierno local como aspecto ta, denominados de comando y control, los
fundamental en la regulación del acceso y uso cuales están basados en la promulgación de
de los recursos naturales. Bajo este contexto, la normas, en la ecuación coerción-sanción y en
gobernanza supone una nueva posición de los la forma tradicional de hacer cumplir la ley;
poderes públicos en los procesos de gobierno, 2) los instrumentos económicos, los cuales no
la adopción de nuevas funciones y la utilización deben ser entendidos necesariamente como
de nuevos instrumentos para gobernar (Subi- “comodificación de la naturaleza” o asociarse
rats, 2010). Es decir, mientras el paradigma estrictamente a mercado (Hahn et al., 2015).
tradicional establece una clara separación en- Sin embargo, gran parte de su desarrollo se ha
tre las esferas pública y privada, la gobernanza dirigido a entender el mercado como meca-
apunta hacia un escenario en donde la frontera nismo para propiciar el cumplimiento de las
entre las dos esferas se difumina, las respon- metas ambientales; 3) los instrumentos admi-
sabilidades hacia lo colectivo se distribuyen nistrativos, consistentes en el otorgamiento

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de licencias, permisos y demás modos de ad- y degradación de los bosques en los países en
quirir el derecho a usar los recursos naturales desarrollo (redd), como mecanismos para
previstos en las diferentes legislaciones; 4) la reemplazar la regulación estatal, mejorar la
educación, la investigación, la asistencia técni- imagen corporativa y, posiblemente, solucio-
ca y la información ambiental conforman una nar conflictos. Por último, también satisface
cuarta categoría (Rodríguez y Espinoza, 2002), en parte la agenda global ambiental (que
finalmente, 5) estarían las iniciativas basadas incluye organismos internacionales y ong)
en los arreglos institucionales participativos, (De Castro et al., 2015), la cual ha pasado
muchas veces informales, por ejemplo, los gradualmente hacia una agenda de esquemas
instrumentos de conservación basados en la ac- de compensación e incentivos basados en el
ción colectiva, que pueden estar implícitos en mercado y pagos por servicios ambientales en
la definición de instrumentos relacionados, co- sus diversas formas (Hall, 2012). No obstante,
mo la cogestión; aquí se destacan aquellos que en el marco de estos esquemas, la participación
tienen que ver con la posibilidad de vincular de las comunidades locales se supedita a los
a las comunidades y ofrecen la alternativa de ser términos de ser beneficiarias de prestaciones
diseñados bajo el fundamento de una relación compensatorias, según la decisión de otros
entre Estado y sociedad civil. Los instrumen- actores legitimados.
tos que buscan involucrar agentes y se basan Bajo las nuevas ideas de gobernanza,
en la acción voluntaria necesitan de apoyo en donde las responsabilidades hacia lo colectivo
su divulgación, conocimiento y de un mayor se distribuyen entre múltiples actores y el poder
desarrollo jurídico, como es el caso de las he- político se encuentra disperso entre una gran
rramientas de conservación privada (Solano, diversidad de sujetos, la idea de gobernanza
2001; Jiménez, 2003). pretende precisamente estimular la transfor-
No obstante esta diversidad, los psa han mación de las capacidades de gobierno e invita
tenido un creciente uso en los últimos años, a aceptar la interacción entre niveles de gobier-
tanto, que se puede decir que han llegado a nos y la presencia de una red de actores diversos
constituirse en uno de los más importantes (Subirats, 2010). En este sentido, en las últimas
referentes de política ambiental. El pragma- décadas ha surgido un modo de gobernanza
tismo de este enfoque aborda los dilemas de participativa que contrarresta –e incluso pue-
equidad, desarrollo sostenible y conservación de complementar– esta visión de gobernanza
desde el interior de la estructura basada en el basada en el mercado. La participación de las
mercado (De Castro et al., 2015), lo cual in- organizaciones de la sociedad civil basada en
teresa a sectores que no están muy a favor de discursos de justicia social, equidad y reduc-
cambios estructurales que implican una mayor ción de la pobreza se convirtió en un elemento
inclusión y transformación institucional. En central de la gobernanza ambiental en América
este orden de ideas se destacan los esquemas de Latina en las últimas décadas (De Castro et al.,
compensación, por ejemplo, el de reducción 2015). Además, se ha venido fortaleciendo por
de las emisiones derivadas de la deforestación un creciente auge de movimientos ambienta-

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les locales. Desde esta visión, en lugar de una REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES EN


gestión basada en comando y control, o en el EL PLANTEAMIENTO DE INSTRUMENTOS
mercado, la gobernanza participativa se basa DE MERCADO: PAGOS POR SERVICIOS
en alianzas entre actores claves para establecer AMBIENTALES
objetivos y para diseñar e implementar inicia-
tivas. La gobernanza participativa oscila entre Una vez aclarada la importancia de acer-
los modelos de cogestión, en que el Estado y carse a una metagobernanza, se recomienda
las comunidades locales desarrollan un plan que previo a la determinación de los posibles
sostenible para los territorios tradicionales (De instrumentos de política ambiental (particu-
Castro et al., 2015), y arreglos más complejos larmente los psa) se debe tener en cuenta que
que incluyen a múltiples partes interesadas e los instrumentos de política son posibilidades
instituciones multiescalares, como la gober- de respuesta, y estas serán lo más apropiadas
nanza ambiental. El reto de los gobiernos es y eficaces en la medida que obedezcan a un
trasladar su modo de hacer tradicional, basado diagnóstico adecuado, que además considere
en lógicas “de arriba hacia abajo”, de matriz la problemática específica que se va a resolver,
jerárquica y burocrática, a formas de gobierno e incluya aspectos como capital social, dinámi-
en red, o de gobernanza (Subirats, 2010). cas relacionadas con el uso de la bd y los se,
En este contexto, y dada la expansión de conflictos socioambientales, entre otros. En
instrumentos como los psa, vale la pena traer general, se han determinado cuatro elementos
a consideración elementos fundamentales más clave para tener en cuenta: conceptualización,
allá de las tradicionales respuesta basadas en
complementariedad, contexto, construcción
un solo tipo de gobernanza, y tener en cuenta
colectiva (en adelante 4C).
algo que puede asociarse a la posibilidad de
trabajar con diferentes formas de esta, como
Conceptualización
lo propone Jessop (2004) con su concepto de
metagobernanza, y lo visibiliza Ostrom (2013)
Uno de los primeros vacíos identificados
al plantear la diversidad institucional (figura
cuando se hace referencia a instrumentos econó-
1). Esto, en función de lograr resultados más
eficientes y ajustados a la compleja realidad lo- micos, y particularmente a pagos por servicios
cal, en casos como el colombiano. Esto puede ambientales, son los bajos niveles de concep-
complementar las reflexiones que se han dado tualización, muchas veces es difícil definir so-
en la literatura respecto a la tendencia creciente bre que se está hablando cuando se menciona
de la utilización de instrumentos de mercado en psa, ¿se habla de subsidios?, ¿de instrumentos
los últimos años –especialmente, la orientación de mercado? ¿de arreglos voluntarios?, ¿públi-
hacia los psa–; estas reflexiones críticas giran en cos o privados?, ¿pagos en dinero o especie?
torno a sus impactos en la escala de valores de La literatura y la experiencia de otros países
la población (Kosoy y Corbera, 2010), su rigor permite identificar múltiples posibilidades, por
científico (Naeem et al., 2015), así como su ca- ejemplo, algunos casos emblemáticos como
pacidad de incidencia (Lapeyre y Pirard, 2013). Costa Rica funcionan más como un subsidio

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que como un incentivo; en México se da un determinado algunas veces como principio de


componente importante al tema de pobreza condicionalidad.
y no simplemente un pago por un “servicio En Borda, Moreno y Wunder (2010) se
ambiental”. De la misma forma, experiencias reconoce que los psa pueden ser de dos tipos:
con pagos monetarios en algunas zonas de puros y los llamados esquemas “tipo psa”. Así,
África llamarían la atención por preferir pagos cuando cumplen con los cinco criterios men-
en especie (Finlayson, 2013). cionados se define como un “psa puro”, en el
Como lo plantean Hahn et al. (2015), sentido de que ofrecen compensaciones volun-
cuando se habla de instrumentos económicos tarias directas y condicionadas a la provisión
se relaciona con “comodificación de la natura- del servicio (Borda et al., 2010, p. 14). Por otro
leza” (valoración monetaria), sin embargo, po- lado, cuando no se cumple con los criterios, por
dría no ser siempre así. De igual forma, cuando ejemplo, al no hacer las compensaciones direc-
se señalan los esquemas de pagos por servicios tas a los proveedores de los servicios y no existir
ambientales se piensa en instrumentos de mer- una condicionalidad clara en el pago, se con-
cado (de hecho son clasificados como tales); sideran como esquemas “tipo psa”. Se puede
no obstante, esto no sería así necesariamente decir que estos esquemas “tipo psa” son los de
si se tiene en cuenta que muchos de los psa mayor expansión en Colombia. De acuerdo
implementados obedecen más a esquemas tipo con quién financia los psa se puede hablar de
acuerdos voluntarios o subsidios (Muradian, psa público –financiado por un organismo del
Corbera, Pascual, Kosoy y May, 2010; Lapeyre Gobierno– y privado –financiado directamen-
y Pirard, 2013). te por usuarios–.
Los psa se han constituido en Colombia Muradian et al. (2010) proponen una
como un instrumento de alto interés político nueva definición de los psa, como una trans-
para ser desarrollado por agencias y organiza- ferencia de recursos entre los actores sociales,
ciones para la conservación y el mantenimiento cuyo objetivo es crear incentivos para alinear
de servicios ambientales, principalmente los las decisiones individuales de la tierra y el uso
hídricos (Fondo Patrimonio Natural, 2014). colectivo con el interés social en la gestión de
En la taxonomía de instrumentos de política los recursos naturales. Tales transferencias, que
ambiental nacional, los psa convergen en su pueden ser monetarias o no monetarias, están
diseño en arreglos institucionales entre dife- determinadas por los valores y las percepcio-
rentes agentes que implican el cumplimiento, nes que son determinantes en el diseño del
según Wunder (2006), de los siguientes re- acondicionamiento de los psa y sus resultados
quisitos: 1) una transacción voluntaria; 2) un (Muradian et al., 2010). En esta definición se
servicio ambiental bien definido (o un uso de aceptan no solo las transferencias a través de
la tierra que provea ese servicio); 3) un com- un mercado, sino también otros mecanismos,
prador; 4) un proveedor; y, 5) si y solo si, el como los incentivos o subsidios públicos defi-
proveedor asegura la provisión de ese servicio, nidos por vía reglamentaria. De acuerdo con

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Muradian et al. (2010) y Tacconi (2012) existe y establecen otro tipo de valoración al respecto.
una gran diversidad de iniciativas para los psa De igual manera, los se son a menudo bienes
que se agrupan de acuerdo con la importancia de carácter público –locales y globales– y, por
de los incentivos económicos, la inmediatez de tanto, su disposición supone un problema de
la transferencia y el grado de mercantilización acción colectiva en su asignación (Cárdenas y
de los servicios ambientales. Maldonado, 2013).
Según Muradian et al. (2010) existen En este orden de ideas resulta funda-
algunos aspectos críticos que deben tenerse mental, como paso inicial, un nivel de con-
en cuenta en el diseño y la formulación de ceptualización apropiado para tener muy
los psa con el fin de garantizar una adecuada claro realmente qué se quiere en materia de
asignación de los se en el largo plazo, corres- instrumentos económicos y pagos por servicios
pondientes a: 1) el alcance de la participación ambientales. Su apropiado diseño depende de
del Estado y la comunidad en las transaccio- una adecuada conceptualización que permita
nes de mercado; 2) la definición de los se y identificar las diferentes posibilidades, más
su relación causal con las prácticas de uso del allá de un esquema homogéneo de incentivos
suelo; 3) el cumplimiento de criterios de dis- monetarios. En este punto, el marco norma-
tribución social en su asignación, por ejemplo, tivo de los psa y los lineamientos de política
relacionados con la solución de la pobreza y expresados en el reciente Decreto 0870 y el
distribución de beneficios; y, 4) el rigor de la Conpes 3886 de psa tienen avances significa-
conservación y el pago. tivos que deben ser aprovechados, por ejem-
En este sentido, las iniciativas de los psa plo, contemplar diferentes posibilidades entre
en América Latina, y en Colombia en parti- psa públicos y privados, pagos en especie y
cular, no cumplen con los cinco criterios de en dinero, y avanzar sobre los llamados “psa
un psa puro (Borda et al., 2010; Muradian et ampliados” expuestos por Muradian, más allá
al., 2010; Tacconi, 2012). Varios análisis, si- de una visión reduccionista de los llamados
milares al anterior, han dado lugar a plantear “psa puros”, pues muchos no cumplirían las
la necesidad de redefinir los psa puros. Entre condiciones estipuladas por Wunder.
las razones que justifican esta reflexión se en-
cuentran: su aplicación y ejecución limitadas, Contexto
y que los supuestos detrás de la conceptuali-
zación teórica y metodológica no se cumplen Dado el carácter de “respuesta formal”
por la naturaleza misma de los se y el tipo de de los psa y, en general, de los instrumentos de
relaciones que se establecen entre ellos y las mercado, su diseño e implementación debe
comunidades. Además, el soporte de informa- tener preguntas claras vinculadas a contextos
ción y conocimiento para la toma de decisiones territoriales. Uno de los retos es que este tipo de
es limitado (Naeem et al., 2015). Por ejemplo, instrumentos no se convierta en algo de carácter
existen casos en los que las comunidades no exclusivamente técnico y al parecer “neutral”,
ven los se como simples mercancías transables presentándose como respuestas anticipadas

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que no reflejan las complejidades territoriales ser, ¿cuáles son los mejores instrumentos de
y los vacíos institucionales existentes. De allí política por utilizar para posibilitar procesos
que resulte fundamental entender la configu- de construcción de gobernanza local? Para esto
ración de los territorios y las circunstancias se debe partir de la premisa de que las decisio-
locales, para determinar su viabilidad, inde- nes finalmente no son técnicas sino políticas.
pendientemente de aspectos como la disponi- En este orden de ideas, incentivos como los
bilidad de pagar. En determinados contextos psa, contextualizados a la realidad local pueden
es posible que los llamados instrumentos de tener un potencial en la construcción de gober-
mercado no sean la respuesta más acertada, nanza local, si contribuyen a la construcción
y podrían convertirse en incentivos perversos de procesos de inclusión.
frente a objetivos de gestión ambiental; para
evitar esto es necesario analizar su comple- Complementariedad
mentariedad con otros instrumentos (factor
que se expondrá más adelante), y discutir la Otro aspecto fundamental de reflexión
viabilidad de tener incentivos no monetarios. acerca de la expansión de esquemas como los
En este campo, el Decreto 0870 y el Conpes psa es lo comentado por autores como Ostrom
3886 de psa reconocen la importancia de tener y Walker (2003) sobre la importancia de tener
en cuenta los contextos locales, lo cual es un en cuenta la “diversidad institucional” mencio-
gran avance; sin embargo, no deja de ser un gran nada anteriormente, es decir, si bien el mercado
desafío, ya que en la práctica su inclusión es una institución que dentro de la economía
depende de que se posibiliten acercamientos, tradicional se considera eficiente –bajo el
estudios y canales adecuados para el entendi- paradigma de considerar la problemática am-
miento de los contextos territoriales a fin de biental como una falla de mercado que debe
tener un adecuado diagnóstico. ser corregida, estos instrumentos se consideran
La identificación de los actores y la com- apropiados–; no obstante, si se tiene en cuenta
prensión de sus relaciones en el territorio, sus el contexto de complejidad y conflictividad
alianzas, las asimetrías de poder entre ellos, el socioambiental de Colombia, es posible que
capital social existente, el reconocimiento de los instrumentos asociados al mercado no sean
los diferentes valores ecológicos y sociales, y suficientes y, a veces, sean contraproducentes
la existencia de conflictos ambientales, entre o simplemente necesitan ser complementados
ellos los basados en trade offs entre servicios por instrumentos de largo plazo.
ecosistémicos, son fundamentales para enten- En contextos de interés para la gestión de
der la realidad territorial, y así definir y evaluar la bd y los se, donde la complejidad emerge
la viabilidad de la implementación de posibles desde las relaciones ecológicas y los distintos
instrumentos. actores e intereses, la gestión implica tener en
En contextos complejos y conflictivos, la cuenta la diversidad institucional (figura 1)
pregunta clave para los actores involucrados en y utilizar instrumentos más allá del dominio
el proceso de gestión de la bd y los se puede exclusivo de los instrumentos de mercado y las

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estrategias de comando y control, que puedan Esta diversidad institucional se relaciona


complementarse con instrumentos de largo con la importancia de diferentes tipos de ins-
plazo, ejemplo de estos pueden ser los acuerdos trumentos de tal forma que se complementen;
informales, la construcción de capital social, las se espera que así se puedan generar procesos de
inversiones locales, entre otros (Rincón, 2014). largo plazo y sostenibles, frente a las soluciones
En estos casos, trabajar en otros “niveles” de técnicas coyunturales que ofrecen respuestas
instituciones –formales e informales– es un de corto plazo y no comprometen cambios
paso esencial para una gestión del territorio estructurales en contextos territoriales reales.
de largo plazo (figura 1). Tener en cuenta un Es posible que la viabilidad de instrumentos
único nivel institucional –por ejemplo el mer- como los psa se incremente complementando
cado– podría no ser lo más adecuado y podría su creación con la consolidación de capital
llevar al capital natural a su deterioro (Martín, social, participación local, empoderamiento
Gómez y Montes, 2009). Esta afirmación se de las comunidades, entre otros. Este factor de
asocia a lo que Cárdenas (2009) describiría la complementariedad está presente en el
como dilemas de lo colectivo. Decreto de psa, pero la misión de llevarlo a la
práctica será un reto clave para su éxito.

FIGURA 1. DIVERSIDAD INSTITUCIONAL Y GESTIÓN ASOCIADA

Instituciones formales Gestión de capital natural


(financieras) no sostenible
Gestión a corto plazo
Mercado

Instituciones formales
(instituciones de gobierno)

Estrategias, convenios,
acuerdos

Instituciones formales Diversidad Resiliencia del


Biodiversidad
(reglas formales) institucional socioecosistema

Legalización
Derechos de propiedad

Instituciones no formales

Familia
Gestión del capital
Valores
natural sostenible
Normas
Creencias
Gestión a largo plazo
Tradiciones

Fuente: Martín López et al. (2009).

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Construcción colectiva Finalmente, con los elementos clave ex-


puestos se proponen principios mínimos para
Un escenario ideal en la negociación de la construcción de procesos de gestión de la bd
acciones para la conservación de la biodiver- y los se de carácter incluyente, de largo plazo y
sidad en determinados territorios cuenta con enfocados hacia una integralidad territorial, en
tener la información de base necesaria –per- el marco de los esquemas tipo psa en el contex-
tinente y suficiente– para construir el cono- to del Decreto 0870 y el Conpes 3886 de psa.
cimiento. Sin embargo, no resulta tan viable
y evidente garantizar que la disponibilidad de
información sea suficiente para traducirla en EL ANÁLISIS DE ESCENARIOS: UNA
conocimiento útil en la gestión del territorio. POSIBILIDAD PARA LA DETERMINACIÓN
En este sentido, se requiere que tanto la cons- DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
trucción del conocimiento como la toma de AMBIENTAL PARA LA GESTIÓN DEL
decisiones se den en un escenario constructivo TERRITORIO
y permanente de concertación entre actores, es
decir, configurar una gobernanza adaptativa Teniendo en cuenta los cuatro elementos
que responda a las dinámicas territoriales (Cár- planteados anteriormente (conceptualización,
denas y Maldonado, 2013). De Groot, Alke- contexto, complementariedad y construcción
made, Braat, Hein y Willemen (2010) resaltan colectiva), una de las herramientas que podría
la importancia de tener elementos que deben permitir incluir esta diversidad de elementos
ser considerados en forma previa en la determi- es el análisis de escenarios. La fase de cons-
nación de instrumentos de política ambiental, trucción de escenarios bajo una buena base
particularmente, los asociados a las relaciones técnica y un proceso participativo es clave en el
de oferta y demanda de los se. La inclusión proceso de toma de decisiones y construcción
de actores se vislumbra en el Decreto 0870 de la gobernanza. Los escenarios son particu-
y el Conpes 3886 de psa. En el instrumento larmente apropiados para evaluar el desarro-
normativo se hace explícita la importancia de llo de sistemas complejos (Raskin, Gallopin,
complementarse con procesos de comando y Gutman, Hammond y Swart, 1998; Patel,
control, procesos asociativos y economías de Kok y Rothman, 2007), en pro del bienestar
escala para la conservación y mejora produc- humano y la sostenibilidad. Peterson, Cum-
tiva. El resto está en hacer efectiva esta inclu- ming y Carpenter (2003) consideran que los
sión desde los mismos actores, cómo se piensa escenarios ofrecen un marco de trabajo sobre
el territorio desde lo local y qué iniciativas se cómo, cuándo y dónde actuar para el desarro-
proponen para poder ser complementadas con llo de políticas de conservación más flexibles y
esquemas tipo psa. La existencia de interme- adaptativas, bajo panoramas de incertidumbre.
diarios que desarrollan estos esquemas, pero A su vez, en el análisis de escenarios pue-
no incluyen a las comunidades locales en estos den confluir tanto aspectos técnicos como par-
procesos, opaca las posibilidades de incidencia, ticipativos de concertación que, al final, son los
luego se convierte en un desafío grande. que pueden llevar a determinar el conjunto de

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instrumentos más apropiados bajo el contex- sin generar posibles conflictos futuros. En la
to y la problemática local inmediata. En este tabla 1 se dan algunos contextos que permiten
sentido, el grado de éxito de un instrumento resumir la importancia de una visión más in-
de política particular depende de la interac- tegral alrededor de instrumentos de mercado.
ción de diferentes factores relacionados como El marco normativo de psa (decreto y
los mencionados por Rodríguez y Espinoza Conpes) plantea en diferentes puntos su im-
(2002), a saber: 1) la naturaleza de los pro- portancia en procesos como la disminución de
blemas ambientales abordados; 2) los actores cultivos de uso ilícito, lo cual se une a compro-
involucrados y sus visiones sobre la relación misos del acuerdo de paz. Sobre este punto ya
sociedad-ambiente; 3) las condiciones econó- hay un aprendizaje a partir de la política anti-
micas, políticas y sociales; 4) el contexto legal; drogas y la lucha contra el narcotráfico, cuyos
5) las capacidades de gestión para implementar problemas asociados al no entendimiento de
el instrumento; 6) las necesidades de coordi- las realidades locales han sido descritos en la
nación y unión de voluntades para incorporar literatura (Rincón y Kallis, 2013; Rincón,
las distintas sensibilidades de los actores; 7) la Pascual y Flantua, 2013a), así como los retos
integración con otros instrumentos. a futuro asociados a un entendimiento de los
contextos rurales más allá de una política de
incentivos descontextualizada de las particula-
REFLEXIONES Y CONCLUSIONES ridades territoriales del país.
Bajo las anteriores premisas y reflexiones
Las recomendaciones expresadas en los se tiene que para una acertada generación de
planteamientos 4C pueden ayudar a que la instrumentos de política para la gestión de la
implementación de esquemas basados en el bd y los se en Colombia, la sostenibilidad fi-
mercado, como psa, puedan ser llevados a cabo nanciera no debería ser el elemento fundamen-

TABLA 1. RECOMENDACIONES

  PSA (visión no integral) Recomendaciones

Criterio Gobernanza basada en el mercado Gobernanza participativa, metagobernanza

Garantizar la provisión de un servicio


Objetivo Gestión integral del territorio
ecosistémico

Enfoque Enfoque de mercado Enfoque político-social

Demandantes de los servicios eco- Actores asociados al servicio ecosistémico y búsqueda con-
Financiamiento
sistémicos junta con otras instituciones y actores

Información para delimitar el pro- Información necesaria para la comprensión integral del te-
Información
blema ambiental rritorio para la toma de decisiones, acuerdos y negociación.

Valoración Valoración económica Valoración integral


Fuente: elaboración propia.

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Entre el mercado y la construcción local: reflexiones para una gestión más incluyente…
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tal de reflexión, sino más bien la capacidad de la necesidad de reformar la visión sobre la
los psa para generar procesos locales de largo participación social en la conservación como
plazo, más allá de una continua dependencia proceso emergente, así como la importancia
de recursos financieros. Esta será la forma de la inclusión de actores locales que participen
como los psa se complementen con otros ins- en el desarrollo de nuevos instrumentos, sus
trumentos, se adapten a los contextos locales y responsabilidades e intereses en el territorio,
logren hacer partícipes a los diferentes actores la complementariedad con otros instrumentos
en su diseño, a fin de entender realmente la existentes, el fortalecimiento de capacidades,
sostenibilidad de los esquemas de psa. Si el la construcción de tejido social y la toma de
Decreto de psa se desarrolla pensando sobre decisiones informada.
todo en la construcción de procesos de largo En este sentido, se reconoce una ventaja
plazo a nivel local, cambios de sistemas de en la construcción de procesos territoriales a
producción, generación de gobernanza local, partir del diagnóstico previo, en función de
puede convertirse en un instrumento funda- identificar los dilemas de uso y las sinergias
mental en la construcción y gestión de la bd y entre los se y los actores, la construcción de
se; caso contrario si se convierte en el clásico escenarios y la evidente necesidad de gestionar-
incentivo monetario (gobernanza de mercado), los y desarrollarlos a partir de la articulación y
muy enmarcado en la óptica de la economía armonización de instrumentos de carácter so-
ambiental y visión reduccionista de internali- cial y económico con acciones de conservación
zación de externalidades, sin ninguna visión de adaptadas al contexto territorial.
integralidad. El Decreto 0870 y el Conpes Los psa se han constituido en Colombia
de psa presentan la dicotomía entre una gober- en uno de los instrumentos más recomenda-
nanza basada en el mercado y la gobernanza dos en materia ambiental y económica para la
local participativa. Sin lugar a dudas, la nueva solución de temas asociados a la asignación de
normatividad tiene los elementos para hacer los se. Los instrumentos deben ser evaluados
esto posible, el reto está ahora en que se tenga por la forma en que estos son aplicados, más
la voluntad política y técnica, pues existen vi- que por su definición misma; en el caso de los
siones tradicionales muy centradas en el mer- psa las preguntas son: ¿las formas son las más
cado que no dan paso a formas más integrales adecuadas? ¿Se están entendiendo los con-
de gestión de bd y se. La idea es superar estas textos locales? ¿Se está teniendo en cuenta la
visiones y hacer de la apuesta de psa para el país diversidad institucional? ¿Su propuesta parte
una estrategia de consolidación de procesos de un diagnóstico de la realidad territorial? ¿Se
sostenibles de largo plazo. contempla la diversidad de trade offs existentes
El diseño y la implementación de los entre se? ¿Se hacen pensando en un diagnós-
instrumentos de política ambiental se han tico de la complejidad y conflictividad local?
limitado a respuestas desde la institucionali- ¿Son una salida que tiene legitimidad social?,
dad formal ambiental. Las reflexiones acerca entre otras.
del diseño de nuevos instrumentos exponen

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Alexander Rincón Ruiz, César Rojas, Margarita Nieto
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En este sentido, el Decreto de psa tiene Cárdenas, J. C. y Maldonado, J. H. (2013). El papel


el reto de hacer un enlace entre los clásicos in- de las comunidades locales en la conservación,
centivos de mercado y la construcción de una el manejo de los recursos de uso común y sus
gobernanza local incluyente, que contemple políticas públicas. Notas de Política, 15. Bogotá:
las reflexiones planteadas en este texto. Tanto cede. Universidad de los Andes.
el marco normativo como los lineamientos de De Castro, F., Hogenboom, B. y Baud, M. (2015).
política del psa contienen elementos para hacer Introducción. Gobernanza ambiental en Amé-
esto posible. A pesar de que se debe pensar en la rica Latina en la encrucijada, moviéndose entre
sostenibilidad financiera (el cuánto), un factor múltiples imágenes, interacciones e institucio-
que no se debe olvidar es cómo se utilizarán; si nes. En de Castro, F., Hogenboom, B. y Baud,
son destinados a incentivar, continuar y cons- M. (coords.). Gobernanza ambiental en América
truir procesos sostenibles de largo plazo, bajo Latina. Buenos Aires: Clacso.
los preceptos de contexto, conceptualización, De Groot, R., Alkemade, R., Braat, L., Hein. L. y Wi-
complementariedad y construcción colectiva llemen, L. (2010). Challenges in integrating
expuestos en este artículo, pueden tener un the concept of ecosystem services and values in
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AGRADECIMIENTOS Demmers, J., Fernández, A. E. y Hogenboom, B. (eds.)
(2004). Good Governance in the era of global
Agradecimientos especiales al Instituto neoliberalism: Conflict and depolitisation in Latin
Alexander von Humboldt, donde inició la idea America, Eastern Europe, Asia, and Africa. New
de realizar este artículo, y desde donde tuvimos York: Routledge.
todo el apoyo para su desarrollo durante el Departamento Nacional de Planeación (dnp) - Consejo
tiempo que estuvimos vinculados al Instituto. Nacional de Política Económica y Social (Con-
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