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Introducción

El estudio sobre los derechos sindicales en el sector público en el Perú es un

tema complejo por la heterogeneidad de situaciones normativas presentes en
nuestro país y por la existencia de una brecha importante entre lo que se
reconoce en la normativa y lo que sucede en la realidad.
En cada país latinoamericano existe una diversidad de relaciones entre los
regímenes jurídicos que rigen las relaciones laborales en el sector público.
Mientras que en algunos países el código de trabajo regula de forma supletoria
la relación laboral del trabajador de la administración pública sometido a un
estatuto especial, en otros países se le excluye expresamente de su ámbito de
aplicación.
El ejercicio de los derechos sindicales en el sector público además de ser la
principal vía que poseen los trabajadores a fin de defender sus legítimos
derechos y lograr la mejora de sus condiciones de trabajo, contribuye a que los
servicios públicos prestados por el Estado sean de mejor calidad lo que beneficia
a la población más necesitada.
El presente estudio pretende dar claridad en la medida de lo posible sobre los
diversos elementos presentes en la problemática de los derechos sindicales en
el sector público en la región. Para ello, en los dos primeros capítulos se
expondrá el contenido del sindicato en sector público, derecho sindical y su
tratamiento particular en el sector público. Se describirá la regulación prevista en
esta materia a nivel del sistema normativo de la Organización Internacional del
Trabajo, para luego analizar, en el marco de dicho sistema.
En el tercer y cuarto capítulo se expondrá sobre la negociación colectiva en el
sector público y el derecho de huelga. Esperamos que sea de su importancia y
utilización para mejores conocimientos sobre el sindicato en el sector publico

Las alumnas

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Presentación
En el presente trabajo se desarrolla los 3 pilares fundamentales del derecho
sindical en el sector público: el derecho de sindicación, la negociación colectiva
y la huelga. En cada uno de estos institutos se realiza un análisis que empieza
por los instrumentos internacionales generales y luego específicos como son los
Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo,
para luego pasar a legislación interna peruana tanto en el rango Constitucional
como legal y reglamentario.

A lo largo del texto, y en el esquema seguido, denota comparaciones que

permiten observar las mejoras y desmejoras entre los instrumentos
internacionales, constitucionales y legales en cada instituto estudiado. La
presente investigación comprende también los regímenes para los trabajadores
del sector público. Este material está dirigido principalmente a los dirigentes
sindicales peruanos, y ello no obsta que sea utilizado como un material de
acercamiento al derecho colectivo por parte de estudiantes universitarios,
abogados, y demás operadores del Derecho.

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ÍNDICE
CAPITULO I
SINDICATO EN EL SECTOR PÚBLICO

1.1 CONCEPTO DE SINDICATO…

1.2 CONCEPTO DE SINDICACIÓN
1.3 CONCEPTO DE SECTOR PÚBLICO
1.4 TRABAJADOR DEL SECTOR PÚBLICO
1.5 FINES PRINCIPALES TIENEN LOS SINDICATOS
1.6 EL PORQUÉ DEL AVANCE DE LOS SINDICATOS ESTATALES

1.6.1 El elemento objetivo: La masificación del personal estatal

1.6.2. La toma de conciencia como trabajadores frente a las
ideologías que mistifican al Estado.
1.6.3. La crisis económica y social y la crisis del Estado
CAPITULO II
DERECHO DE SINDICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

2.1 DERECHO DE SINDICACIÓN

2.1.1 Afiliación
2.1.2 De Organización.
2.1.3 Disolución en el Sector Público
2.1.4 Autonomía Interna: Reglamentación.
2.1.5 Autonomía Interna: Representación.
2.2 DE ACTIVIDAD.
2.2.1 Autonomía interna: gestión.
2.2 DERECHO DE SINDICACIÓN INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE LA
OIT VINCULADOS AL TRABAJADOR PÚBLICO

CAPITULO III
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO

3.1 NEGOCIACIÓN COLECTIVA

3.1.1 PROCEDIMIENTO DE NEGOCIACIÓN

3.1.2 MATERIAS DE NEGOCIACIÓN
3.2 LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y LA LEY DE PRESUPUESTO

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3.3 DERECHO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SISTEMA

NORMATIVO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
3.3.1 Sobre el Principio de Negociación Colectiva y la Flexibilidad
Admitida por el Convenio 151
3.3.2Sobre las dificultades existentes en la negociación colectiva en el
sector público
CAPITULO IV
HUELGA EN EL SECTOR PÚBLICO
4.1 HUELGA
4.1.1 Fines de la Huelga
4.1.2 Modalidades
4.2 DERECHO DE HUELA EN EL SISTEMA DE LA OIT
4.3 MECANISMOS DE TUTELA PARA GARANTIZAR EL EJERCICIO
EFECTIVO DE LOS DERECHOS SINDICALES
4.3.1. Protección contra la discriminación antisindical
CONCLUSIONES
ANEXOS
JURISPRUDENCIA

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CAPITULO I
SINDICATO EN EL SECTOR PÚBLICO

1.1 CONCEPTO DE SINDICATO

Es la asociación de personas que trabajan en una institución, que ejercen un
mismo oficio o profesión o profesiones similares o conexas, que tengan por
objeto el estudio, la defensa, el fomento y la protección de los intereses
profesionales, así como el mejoramiento social, económico, cultural y moral de
los asociados

Un sindicato (en inglés, unión) es una asociación integrada por trabajadores en

defensa y promoción de sus intereses sociales, económicos y profesionales
relacionados con su actividad laboral respecto al centro de producción (fábrica,
taller, empresa) o al empleador con el que están relacionados contractualmente.1

1.2 CONCEPTO DE SINDICACIÓN

Cuando se intenta definir la libertad sindical, comúnmente se acude a dos
elementos: la titularidad de los derechos que comprende y el contenido de éstos.
Así, tenemos un aspecto individual y otro colectivo, de un lado, y un aspecto de
organización y otro de actividad, del otro. El individual se refiere a los derechos

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que corresponden a cada trabajador en singular, y el colectivo a los que

corresponden a la organización sindical. El de organización alude a una
dimensión estática, y el de actividad a una dinámica, siendo el primero un medio
de realizar la segunda. Todos estos aspectos son combinables entre sí. El
resultado - inspirado en la doctrina y las normas internacionales del trabajo.2

1.3 CONCEPTO DE SECTOR PÚBLICO

El sector público es el conjunto de organismos administrativos mediante los

cuales el Estado cumple, o hace cumplir, la política o voluntad expresada en las
leyes del país. Esta clasificación incluye dentro del sector público: El Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder judicial y organismos públicos autónomos,
instituciones, empresas y personas que realizan alguna actividad económica en
nombre del Estado y que se encuentran representadas por el mismo, es decir,
que abarca todas aquellas actividades que el Estado (Administración local y
central) poseen o controlan.

1.4 TRABAJADOR DEL SECTOR PÚBLICO

El trabajador público es aquel que realiza una prestación de trabajo de forma

personal, subordinada y remunerada a favor de una de las entidades que
conforman el aparato estatal (administración pública nacional o local, empresas
públicas, organismos reguladores, fuerzas armadas y policiales).
En la relación laboral del trabajador público se reconoce también su situación de
subordinación por la desigualdad de poder existente entre este trabajador y el
Estado como empleador, por lo cual correspondería la aplicación del derecho del
trabajo a fin de equiparar el nivel de poderes entre las partes de la relación
laboral. Por ello, el trabajador público debería encontrarse dentro del ámbito de
aplicación de la normativa laboral estatal (heterotutela) y, además, debería estar
habilitado jurídicamente a actuar de forma colectiva para defender sus derechos
y participar en la determinación de sus condiciones de trabajo (autotutela).
A pesar de la constatación de la realidad de la subordinación y de que en esencia
todos los trabajadores públicos realizan la misma prestación para el mismo
empleador (el Estado), existe más de un régimen jurídico aplicable a las

2
NIEVES MUJICA, Javier. “Derecho colectivo del trabajo” (2002). Lima: CEDAL, 2003. P 5.

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relaciones laborales en el sector público y, además, algunos de estos regímenes

restringen o limitan al trabajador público el ejercicio de sus derechos sindicales.3
Sector Público.
La sindicación en el sector público se rige por el Decreto Supremo 003- 82-PCM
(modificado por el Decreto Supremo 099-84-PCM) y el Decreto Supremo 026-
82-JUS. El Decreto 063-90-PCM modificó a los Decretos Supremos 003-82-PCM
y 026-82-JUS.
1.5 FINES PRINCIPALES TIENEN LOS SINDICATOS DEL SECTOR PÚBLICO

Son fines de los sindicatos de funcionarios públicos, actuando de acuerdo al

ordenamiento jurídico y democrático

 Asesorar a sus miembros para el conocimiento y ejercicio de sus derechos

como servidores públicos
 Representar a los asociados ante las autoridades competentes para la
defensa de los intereses comunes
 Presentar a las respectivas autoridades de la institución los pedidos de
los agremiados, o reclamaciones relativas a tratamientos de que haya
sido objeto cualquiera de estos en particular, o sugerencias encaminadas
a mejorar los métodos de trabajos u organización interna
 Prestar ayuda a sus asociados en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez o calamidad
 Promover la creación o fomento de cooperativas
 Crear cajas de ahorros, préstamos y de auxilio mutuo
 Sostener escuelas, bibliotecas e institutos técnicos, en beneficio de socios
y familiares
 Procurar la atención de la salud a nivel personal y del grupo familiar
 Cumplir los fines culturales de solidaridad, previsión y de carácter social
 Negociar condiciones y contratos colectivos de trabajo.

1.7 EL PORQUÉ DEL AVANCE DE LOS SINDICATOS ESTATALES

3
NIEVES MUJICA, Javier. “Derecho colectivo del trabajo” (2002). Lima: CEDAL, 2003. P .

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Los elementos fundamentales han contribuido al avance de los sindicatos de

trabajadores estatales:

1.6.1 El elemento objetivo: La masificación del personal estatal

El primer hecho es el crecimiento desmesurado de las maquinarias estatales con

su correlato de empleo masivo de trabajadores a su servicio, tanto en el campo
específico de su administración y los servicios públicos como en otras
actividades económicas a las que ha accedido el Estado intervencionista.

Los servicios públicos experimentaron una demanda explosiva por el crecimiento

vertiginoso de la población, la urbanización y las expectativas crecientes.

El Estado no solamente requiere más inversiones, sino un número cada vez más
elevado de personal, en muchos casos altamente tecnificado y cumpliendo roles
de notable importancia social. Es indudable que este avance cuantitativo y el
peso económico-social del sector constituyen un fundamento objetivo para el
desarrollo y consolidación de sus organizaciones sindicales.

1.6.2. La toma de conciencia como trabajadores frente a las ideologías que

mistifican al Estado.
El segundo elemento que apuntamos es de carácter subjetivo; durante muchos
años los trabajadores al servicio del Estado vieron frustrado el desarrollo de sus
organizaciones y sus luchas por una concepción ideológica que, a partir de la
mistificación del Estado, impedía que se los considerara como verdaderos
trabajadores.
Pero esta concepción del Estado entra en contradicción con los intereses de los
trabajadores que, por la propia experiencia cotidiana, van descubriendo las
relaciones de poder y dominación encubiertas por la mistificación. De esta
manera se puede comprender que el Estado sirve a intereses particulares,
grupales o de clase, internos o transnacionales posibles de identificar.
Es a partir de esta identificación que se posibilita un avance en la toma de
conciencia por los trabajadores estatales de las reivindicaciones propias y su
justificación y validez, se ve forzada a modificar el esquema unilateral y
autoritario del Estatuto.

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Los dirigentes sindicales han comprendido la relación entre su lucha por la

democratización de las relaciones laborales en el sector público y la lucha más
general por la democracia en el conjunto de la sociedad.

1.6.3. La crisis económica y social y la crisis del Estado

En los últimos años, la crisis económica ha adquirido caracteres globales y

profundos y ha afectado a todos los sectores sociales y en forma considerable a
los asalariados del sector público. La inflación y la depresión han deteriorado
seriamente sus niveles de vida.
Pero, esta crisis económica es, a su vez, acompañada por una crisis del Estado,
que le precedió y que ha ayudado a agudizar; esta crisis del Estado afecta a sus
trabajadores y, a la vez, constituye un elemento muy importante en el proceso
de toma de conciencia.
Así como las secuelas sociales de la crisis económica constituyen un
desencadenante de las reivindicaciones de los trabajadores del sector, la crisis
político-institucional facilita la toma de conciencia y expresión de tales
aspiraciones, en el marco del reconocimiento de las contradicciones existentes
en el aparato del Estado.
Esta doble crisis, pues, coloca al sindicalismo del sector frente a una nueva
realidad cuyos desafíos, en la práctica, ha comenzado a responder.

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CAPITULO II
DERECHO DE SINDICACIÓN EN EL SECTOR
PÚBLICO
2.1 DERECHO DE SINDICACIÓN
Según el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, los trabajadores sin ninguna
distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen
convenientes, sin autorización previa.
En lo que se refiere a los trabajadores comprendidos por el derecho, éstos son
los regulados por el Derecho del Trabajo, es decir, todos aquellos que prestan
servicios personales y subordinados a un empleador, siendo remunerados por
éste, incluyendo a los empleados públicos; pero también los independientes.
En nuestro ordenamiento, los empleados públicos estuvieron prohibidos de
sindicarse por el artículo 49 de la Ley 11377, hasta que por la Decimosétima
Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979 se ratificó el
Convenio 151 de la OIT. Aunque la prohibición resultaba manifiestamente
incompatible con el Convenio 87 de la OIT, se consideró vigente dicha Ley hasta
entonces.
Los requisitos que debe poseer el trabajador para constituir organizaciones
sindicales en el del sector público; no formar parte del personal de dirección y de
confianza; y no estar afiliado a otro sindicato del mismo ámbito (en ambos
regímenes); artículo 42 de la Constitución, artículos 1 y 7 del Decreto Supremo
003- 82-PCM y artículo 1 del Decreto Supremo 026-82-JUS, para el sector
público). El requisito de no encontrarse en período de prueba, que había sido

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considerado contrario al Convenio 87 de la OIT por el CLSOIT, en la Queja

interpuesta contra la LRCT por organizaciones sindicales peruanas (Casos 1648
y 1650), fue suprimido por la Ley 27912.
2.1.1 Afiliación
La afiliación sindical tiene una dimensión positiva, cual es el derecho de los
trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección, con la sola
condición de observar sus estatutos, y otra negativa, que conlleva el derecho de
desafiliarse y - según algunos autores también el de no afiliarse que según otros,
es sólo el no ejercicio del derecho de afiliación.
El aspecto positivo está claramente garantizado por el Convenio 87 de la OIT,
añadiendo el Convenio 98 de la OIT que no podrá sujetarse el empleo, causar
perjuicio o provocar el despido de un trabajador para lograr su no afiliación o
desafiliación (artículo 1.2
El aspecto negativo es controvertido, siendo aceptado por algunos Estados
(como los anglosajones y los escandinavos) y por otros, no (como el nuestro).
En los primeros existen las llamadas “cláusulas sindicales de exclusión”,
pactadas en convenios colectivos, en virtud de las cuales se puede prohibir el
acceso al empleo de los trabajadores no afiliados o despedírseles si no se afilian
al cabo de un tiempo o si se desafilian, obligándolos, pues, a afiliarse y mantener
su afiliación.
En nuestra legislación En el sector público el artículo 5 del Decreto Supremo
003-82-PCM, Asimismo, el Código Penal tipifica como delito el obligar a otro a
integrar o no un sindicato (artículo 168.1), protegiendo la libertad negativa y
positiva, respectivamente.
“Artículo 5º.- Ningún servidor público está obligado a afiliarse a un sindicato, ni
impedimento de formar parte de él. Tampoco puede sujetarse el empleo del
servidor público a la condición de que se afilie o no a una organización sindical
o a que deje de ser miembro de ella.”4

2.1.2 De Organización.
FEDERACIÓN.

4
Decreto supremo 003-82-PCM
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Así como los trabajadores pueden constituir y afiliarse a organizaciones

sindicales, formando su derecho parte de la libertad sindical individual, las
organizaciones sindicales pueden hacer lo mismo respecto de otras de grado
superior. De este modo, las organizaciones sindicales de primer grado pueden
integrar las de segundo, y éstas las de tercero, ya sea en el ámbito nacional, ya
sea en el internacional. A las primeras nuestro ordenamiento las denomina
sindicatos, a las segundas federaciones y a las terceras confederaciones.
La base normativa internacional de este derecho se encuentra en el artículo 5
del Convenio 87 de la OIT. A las organizaciones sindicales de cualquier grado,
el artículo 6 del mismo Convenio les reconoce los derechos colectivos de
disolución y autonomía interna, que vamos a tratar a continuación, así como los
de constitución y afiliación, que ya hemos tratado.
Nuestra legislación En el sector público, se requiere de diez sindicatos para
constituir una federación, y de cinco federaciones o dos federaciones y treinta
sindicatos para formar una confederación (artículo 17 del Decreto Supremo 003-
82-PCM, modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo 099-89-PCM). El
número de organizaciones sindicales necesarias para el ejercicio del derecho de
federación en el sector público, fue considerado demasiado elevado por el CLS-
OIT en el Caso 1138, antes de que fuera reducido por la norma modificatoria a
cifras que siguen pareciendo excesivas.
La legislación del sector público prohíbe además la concurrencia de
organizaciones sindicales de ese campo con las del sector privado para la
formación de otras de grado superior. Este impedimento ha sido considerado por
el CLS-OIT - en el mismo Caso antes referido como contrario al Convenio 87 de
la OIT.5
2.1.3 Disolución en el Sector Público
El artículo 4 del Convenio 87 de la OIT prohíbe la suspensión o disolución de las
organizaciones sindicales por vía administrativa. En consecuencia, ellas serían
posibles únicamente por acuerdo de sus miembros o por vía judicial.
En el sector público también la disolución de una organización sindical procede
por acuerdo de sus miembros, mandato de sus estatutos o resolución de la Corte

55
NIEVES MUJICA, Javier. “Derecho colectivo del trabajo” (2002). Lima: CEDAL, 2003. P 13.

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Suprema, pero la disolución judicial puede iniciarse de oficio por el Registro o a

petición de parte interesada, directamente ante la Corte Suprema (artículos 19 y
20 del Decreto Supremo 003-82-PCM). De este modo, el trámite se desencadena
por un funcionario que no tiene la imparcialidad del Ministerio Público y carece
de pluralidad de instancia, vulnerando doblemente el ordenamiento
constitucional.
2.1.4 Autonomía Interna: Reglamentación.
El artículo 3 del Convenio 87 de la OIT constituye el soporte de la autonomía
interna, en sus tres manifestaciones básicas que son la reglamentación, la
representación y la gestión, de las que nos ocuparemos en este apartado y en
los dos siguientes. El derecho de reglamentación permite a las organizaciones
sindicales redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, sin injerencia
estatal. Tanto en el sector privado como en el público, nuestra legislación
contempla un contenido libre para los estatutos de las organizaciones sindicales,
sin señalar siquiera las cuestiones de las que éstos deberían ocuparse, como lo
hace el Código Civil respecto de los estatutos de las asociaciones civiles (artículo
82). En el caso del sector público, se prohíbe las declaraciones con cierto
contenido político, económico o religioso, tema que abordaremos a propósito del
derecho de gestión.
2.1.5 Autonomía Interna: Representación.
La representación está consagrada en el Convenio 87 de la OIT, como el
derecho de las organizaciones sindicales de elegir libremente a sus
representantes, también sin intromisión estatal. Nuestra legislación en el sector
público establece un plazo máximo de un año para el mandato de la junta
directiva de los sindicatos, permitiendo sin embargo la reelección (artículo 8 del
Decreto Supremo 026-82-JUS, sustituido por el artículo 1 del Decreto Supremo
063-90-PCM).
2.2 DE ACTIVIDAD.
2.2.1 Autonomía interna: gestión.
La última de las manifestaciones de la autonomía interna, cual es el derecho de
gestión, está más vinculada con los aspectos dinámicos que estáticos de la
libertad sindical. Este derecho permite a las organizaciones sindicales organizar
su administración y sus actividades y formular su programa de acción. En esta

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fórmula quedan comprendidas las principales expresiones de la actividad

sindical, como la negociación colectiva y la huelga, lo que posee la mayor
importancia, sobre todo en el caso de esta última, por cuanto carece de un
convenio internacional del trabajo que la reconozca expresamente. Una cuestión
central que surge en este rubro es la de las actividades que el ordenamiento les
prohíbe realizar a las organizaciones sindicales. Nuestra legislación señalaba
tres materias vedadas a las organizaciones sindicales, que eran los asuntos
políticos, religiosos y económicos de índole lucrativa el (artículo 4 del Decreto
Supremo 003-82-PCM, para el sector público Dice:

“Artículo 4º.- Las organizaciones sindicales de servidores públicos

representan a sus afiliados y tienen por objeto, dentro de los límites de la
Ley, defender los derechos de sus miembros, obtener el mejoramiento
cultural de los mismos contribuir al mejor desenvolvimiento y eficacia dé la
función pública y crear conciencia de la importancia de su contribución al
desarrollo socio-económico de la Nación y de las responsabilidades
inherentes a su ejercicio.
Las organizaciones sindicales están prohibidas de dedicarse
institucionalmente a asuntos políticos, religiosos o de índole económico
con propósito de lucro.”

2.3 DERECHO DE SINDICACIÓN INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE LA OIT

VINCULADOS AL TRABAJADOR PÚBLICO
El reconocimiento internacional del derecho de los trabajadores públicos a
organizarse colectivamente a fin de defender sus legítimos derechos y participar
en la determinación de sus condiciones de trabajo se dio a través de los
instrumentos normativos generados por la OIT, entre ellos podemos mencionar
los siguientes:
 Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación (1948)
 Convenio 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva
(1949)
 Convenio 135 sobre los representantes de los trabajadores (1971)
 Recomendación 143 sobre los representantes de los trabajadores (1971)
 Convenio 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública
(1978)

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 Recomendación 159 sobre las relaciones de trabajo en la administración

pública (1978)
 Convenio 154 sobre la negociación colectiva (1981)
 Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163)

El artículo 2 del Convenio N° 87 establece que todo trabajador, sin distinción

alguna y sin autorización previa, tiene el derecho de constituir las organizaciones
que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con
la sola condición de observar los estatutos de las mismas. La única excepción al
respecto es la prevista en el artículo 9, a tenor del cual los Estados Miembros
deberán determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la
policía las garantías previstas en el Convenio.
De acuerdo al alcance universal previsto en el mencionado artículo, los
trabajadores del sector público gozan plenamente del derecho de sindicación.
En el Estudio General de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones sobre la libertad sindical y la negociación colectiva del año
19946 se señala al respecto:

“En los trabajos preparatorios del Convenio N° 87 se insistió en que la

libertad sindical debería garantizarse no solamente a los empleadores y
trabajadores de las industrias privadas, sino también a los funcionarios.
Por esta razón, en el informe que la OIT preparó sobre la legislación y la
práctica en la materia se previó que el campo de aplicación del nuevo
instrumento abarcara a los funcionarios y empleados públicos:
“La garantía del derecho de organización debe aplicarse a todos los
empleadores y trabajadores públicos o privados, y también a los
funcionarios, a los trabajadores de los servicios públicos y a trabajadores
de las industrias nacionalizadas. Parece, en efecto, que no será equitativo
establecer, desde el punto de vista de la libertad sindical, una distinción
entre asalariados de la industria privada y los trabajadores de los servicios
públicos, puesto que unos y otros deberían tener la posibilidad de
asegurar, mediante la organización, la
Defensa de sus intereses.”

6
Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª reunión 1994. Libertad sindical y negociación colectiva. Informe III
(Parte 4B), p. 24.
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El artículo 2 del Convenio núm. 87 consagra el principio de la no discriminación

en materia sindical y la expresión «sin ninguna distinción» que contiene este
artículo significa que se reconoce la libertad sindical sin discriminación de
ninguna clase debida a la ocupación, al sexo, al color, a la raza, a las creencias,
a la nacionalidad, a las opiniones políticas, etc., no sólo a los trabajadores del
sector privado de la economía, sino también a los funcionarios y a los agentes
de los servicios públicos en general.
Las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los
trabajadores «sin ninguna distinción» y, por consiguiente, amparan a los
empleados del Estado. En efecto, se ha considerado que no era equitativo
establecer una distinción en materia sindical entre los trabajadores del sector
privado y los agentes públicos, ya que, unos y otros, deben gozar del derecho a
organizarse para defender sus intereses.

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CAPITULO III
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR
PÚBLICO

3.1 NEGOCIACIÓN COLECTIVA

La Constitución Política consagra, en el artículo 28º; los derechos de sindicación,

negociación colectiva y huelga. Asimismo, de manera específica se reconoce,
en el artículo 42º, los derechos de sindicalización y huelga de los servidores
públicos. Precisando, que no se encuentran comprendidos los funcionarios del
Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de
dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional.
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Actualmente, los dispositivos legales vigentes, que regulan la negociación

colectiva en el Sector Público, son el Decreto Legislativo Nº 276
(24.03.84), Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones en el Sector Público; el Decreto Supremo Nº 005-90-
PCM (17.01.90), Reglamento del Decreto Legislativo Nº 276; el Decreto
Supremo Nº 003-82-PCM (22.01.82), relativo al derecho de los servidores
de constituir organizaciones sindicales; y el Decreto Supremo Nº 026-82-
JUS (13.04.82) disposiciones para el mejor cumplimiento del Decreto
Supremo Nº 003-82-PCM.
El Decreto Legislativo Nº 276 (24.03.84), establece el derecho a constituir
sindicatos, con arreglo a ley, y a hacer uso de la huelga en la forma que la ley
determine. Su reglamento señala que los servidores de carrera tienen derecho a
constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a ellas de manera voluntaria,
libre y no sujeta a condición alguna. Derecho que no puede ser ejercido mientras
desempeñen cargos políticos, de confianza o de responsabilidad directiva.
A tal efecto, se considera servidores públicos a quienes se encuentren
comprendidos en la carrera administrativa, sus haberes se encuentren sujetos al
Sistema Único de Remuneraciones de la Administración Pública y además
hayan superado el período de prueba, no encontrándose comprendidos:
 Los Magistrados del Poder Judicial.
 Los funcionarios del Estado con poder de decisión. Se entiende como
tales a quienes desempeñen cargos directivos y que legal o
administrativamente se encuentren facultados para resolver los asuntos
de su competencia.
 Los funcionarios del Estado que desempeñen cargos de confianza. Se
considera como tales a los determinados en el Título III del Decreto
Legislativo N° 217, Ley del Poder Ejecutivo, así como aquellos otros que
sean establecidos por Decreto Supremo.
 El personal militar y el personal civil que de acuerdo a las disposiciones
en la materia forman parte de las Fuerzas Armadas y las Fuerzas
Policiales. Así cumplan con los requisitos señalados en el párrafo anterior
relativo a la consideración como servidores públicos.

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Para que un sindicato de servidores públicos pueda constituirse y subsistir

requiere de la afiliación de por lo menos, el 20% de la totalidad de servidores con
derecho a sindicalizarse de la respectiva Repartición. El número mínimo de
miembros de un sindicato es de 20.
Los órganos desconcentrados de las entidades constitutivas de los Poderes del
Estado, así como los gobiernos locales, que no tengan pliego presupuestal
propio y cuya sede se encuentre fuera de la ciudad de Lima, se considerarán
para efectos de la formación de sindicatos, como reparticiones independientes.
En estos casos, el requisito del 20% de la totalidad de servidores con derecho a
sindicalizarse se entenderá referido a los servidores de esa repartición, siendo
siempre obligatorio el número mínimo de 20 trabajadores.
Del mismo modo, la autoridad pública se abstendrá de todo acto que tienda a
restringir o entorpecer el ejercicio del derecho de sindicación o a intervenir en la
constitución, organización y administración de los sindicatos, por lo que las
organizaciones sindicales de servidores públicos gozarán de completa
independencia, respecto de las autoridades públicas y por ende no podrán
formar parte de la estructura administrativa de la Repartición.
Para realizar la inscripción, las organizaciones sindicales de servidores públicos
presentarán ante el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores
Públicos (ROSSP) los siguientes documentos:
 Copia legalizada del acta de la asamblea de constitución, con indicación
del número de trabajadores existentes.
 Nómina de la Junta Directiva elegida.
 Copia del Estatuto aprobado en la requerida asamblea de constitución.
 Nómina completa de sus afiliados, debidamente identificados.

3.1.1 PROCEDIMIENTO DE NEGOCIACIÓN

a. Presentación del pliego
El sindicato mayoritario de la respectiva Repartición podrá presentar,
anualmente, en forma escrita, su pliego de peticiones sobre condiciones
generales de trabajo; el que será presentado como máximo hasta el 31 de marzo
de cada ejercicio presupuestal.

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Al momento de presentar el pliego de peticiones, el sindicato mayoritario deberá

acreditar su condición de tal, mediante certificación que expedirá el Registro de
Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos.
Para estos efectos, deberá presentar el Registro anualmente, con ocasión de la
comunicación sobre la elección de su Junta Directiva, la nómina actualizada de
los afiliados al Sindicato.
b. Comisión paritaria
Recibido el pliego de peticiones, el Titular de la Repartición, procederá a
convocar a una Comisión Paritaria, la que en el término de 10 días hábiles
evaluará dicho pliego y buscará una fórmula de arreglo.
La Comisión Paritaria estará integrada por 4 representantes del sindicato
mayoritario: 4 representantes de la Repartición y 1 representantes del Titular de
la misma, quien la presidirá.
c. Resolución
Cuando la fórmula de arreglo, propuesta por la Comisión Paritaria no fuere
observada por la Comisión Técnica, el Titular de la Repartición expedirá la
resolución aprobatoria correspondiente.
d. Tribunal Arbitral
Si la Comisión Paritaria no aceptara las observaciones e insistiera en la fórmula
de arreglo propuesta inicialmente, por disposición del Titular de la Repartición,
los actuados pasarán a conocimiento del Tribunal Arbitral que se constituirá en
cada Repartición.
El Tribunal Arbitral estará integrado por 4 árbitros, designados 2 por el sindicato
mayoritario y 2 por la Repartición y estará presidido por el que designen las
partes de común acuerdo y a falta del mismo, por el que designe la Corte
Superior del Distrito Judicial correspondiente, a solicitud del Titular de la Reparti-
ción.
El Tribunal conocerá del pliego de peticiones y dentro del término del tercer día
hábil de instalado expedirá el laudo que ponga fin al mismo, debiendo tomar en
consideración el informe emitido por la respectiva Comisión Técnica. El laudo del
Tribunal tiene carácter de cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento.
3.1.2 MATERIAS DE NEGOCIACIÓN

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En relación con el derecho a la negociación colectiva, las entidades públicas se

encuentran prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través
de sus organizaciones sindicales sobre condiciones de trabajo o beneficios que
impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único de
Remuneraciones, siendo nula toda estipulación en contrario; de acuerdo con
disposiciones específicas sobre la materia, la negociación solo podrá versar
sobre condiciones generales de trabajo, es decir aquellas que faciliten la
actividad del trabajador y que pueden cubrirse con recursos presupuestales
existentes. En ningún caso, se considerarán aquellas que impliquen actos de
administración o de imperio, ni las que requieran partidas presupuestales
adicionales; son condiciones generales de trabajo aquellas que facilitan la
actividad del trabajador y que puedan cubrirse con recursos presupuestales
existentes.
Sin embargo, para el caso de los Gobiernos Locales, la Ley 28411, Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, señala que la aprobación y reajuste de
remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y refrigerio y movilidad de los
trabajadores de los Gobiernos Locales “se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en
el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985”, esto es,
mediante trato directo con las organizaciones sindicales. Además, tomando en
cuenta que en los gobiernos locales la negociación colectiva de condiciones de
trabajo con contenido económico es admitida solo en cuanto refiere a “incre-
mentos remunerativos por costo de vida” y conforme a los recursos de cada
entidad(7) , podemos establecer que la fijación de condiciones salariales para los
trabajadores públicos, por medio de una negociación colectiva no se encuentra
exceptuada como materia de negociación, solo estará limitada por el
presupuesto de cada entidad.
No debemos perder de vista que la negociación colectiva es un derecho
constitucionalmente reconocido, que incluye a los trabajadores del sector público
y que debe ser limitado solo en función del interés público, por lo tanto y tal como
lo señala el Tribunal Constitucional “en el caso de las negociaciones colectivas
de los servidores públicos, estas deberán efectuarse considerando el límite

7
BALBÍN TORRES, Edgardo. “Unilateralismo y Negociación Colectiva en la Administración Pública”. Fondo Editorial de
la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima 2005, pg. 190.
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constitucional, que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aproba-

ción corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo
en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de
la Nación” (Fundamento 53)8.
Sin duda, el presupuesto encarna el interés público plausible de ser amparado y
limita otros derechos constitucionalmente reconocidos, como el derecho a la
negociación colectiva, sin embargo hasta qué punto puede ser limitante;
consideramos que debe buscarse una armonización entre ambos derechos y no
excluirse arbitraria e innecesariamente materias de negociación colectiva, como
es el caso de las condiciones salariales.
De acuerdo con el Comité de Libertad Sindical:
“Debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte,
la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes
en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar
las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias”9.
Por lo que el interés público representado por el presupuesto matiza de par-
ticularidades la negociación colectiva de los trabajadores del sector público sin
minimizarla ni tornarla irrelevante, en tanto no extrae de su ámbito material la
materia remunerativa, sino que busca la armonización, en palabras de BALBIN
TORRES, “del transcurso de la negociación con las particularidades de la
organización administrativa” 10
Tal como indicábamos, las potestades presupuestarias han sustraído, casi en su
totalidad, la materia remunerativa de las negociaciones colectivas de los trabaja-
dores del sector público, de este modo hay un apoderamiento de tales condicio-
nes, por parte de las normas presupuestarias, como si el principio de legalidad
presupuestal se encontrara sobre cualquier otro derecho, incluyendo los de-
rechos de origen constitucional, conllevando a una determinación unilateral de
las condiciones remunerativas quitando ámbito de regulación a los sujetos que
intervienen en la negociación colectiva.

8
Expediente N° 008-2005-PI/TC (12.08.2005).
9
OIT: La libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT; Ginebra: 2006 Párrafo 1035.
10
BALBIN TORRES, Op cit pag. 187.
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3.2 LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y LA LEY DE PRESUPUESTO

Debemos partir de que la negociación colectiva, como derecho, se encuentra

comprendida en la libertad sindical, reconocida a nivel constitucional e incluso
señalada como derecho humano laboral al estar consagrado en la Constitución
peruana, pues de acuerdo con Canessa los derechos humanos laborales “son
ese conjunto de derechos laborales recogidos en los tratados internacionales de
derechos humanos y/o consagrados en los textos constitucionales, que resultan
indispensables para el respeto de la dignidad humana, dentro de las relaciones
laborales y que aseguran la satisfacción de las necesidades básicas dentro del
mundo del trabajo”11
De acuerdo con ciertas posturas, una lectura literal del artículo 42° de la Cons-
titución Política del Perú nos llevaría a sostener que el derecho a la negociación
colectiva para los trabajadores del sector público se encuentra no solo limitado,
sino que es inexistente; debido a que este artículo reconoce como derechos solo
a la sindicación y a la huelga, mas no a la negociación colectiva.
Por otro lado, el artículo 39° del mismo cuerpo normativo, señala al personal que
se encuentra prestando servicios a favor del Estado como “trabajadores”,
dándole carácter de relación de dependencia o laboral a la que mantiene el
Estado con el personal a su servicio que no solo realiza funciones enmarcadas
dentro de los fines públicos perseguidos por el Estado, sino que se encuentran
revestidas de importancia económica al ser los intereses del Estado moderno
amplios.
Al ser considerado este personal como “trabajadores” se le reconoce al tipo de
relación que vincula al Estado con estos, de carácter laboral y por lo tanto le
deben ser aplicados todos los derechos laborales reconocidos a nivel nacional e
internacional. Sin embargo, dada la particularidad de las partes no podemos
negar la necesidad de limitar ciertos aspectos o aplicaciones de los derechos
laborales, especialmente de aquellos que tienen carácter colectivo.
De acuerdo con lo mencionado, encontramos una limitación constitucional con
respecto a la aplicación de los derechos colectivos del servidor público, pues no

11
CANESSA MONTERO, Miguel. “Las violaciones a la libertad sindical en el Perú (1980-2002).Los pronunciamientos
de los Órganos de Control de la OIT”. Lima: CEDAL, 2003. p. 11.
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se les reconoce a los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que
desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional el derecho a la libertad sindical.
Por otro lado y, siguiendo con el análisis de la constitucionalidad de la
negociación colectiva como derecho comprendido en la libertad sindical para el
sector público, debemos indicar, y tal como ya lo hemos mencionado, la
necesidad de limitar ciertos aspectos de los derechos comprendidos en la
libertad sindical pues el empleador, en este caso, tiene como principal función la
atención del interés público. En virtud de lo cual, existen limitaciones o reservas
legales, como, por ejemplo aquella recogida en el artículo 40° de nuestra Carta
Magna en donde se indica que la ley regula el ingreso a la carrera administrativa,
y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos; es decir
que la ley tiene potestad de regular las remuneraciones e ingresos en general de
los trabajadores del sector público.
De esta manera, encontramos que los ingresos de los trabajadores del sector
público, al estar enmarcados dentro del presupuesto estatal, constituyen una
limitación a la materia negocial de los servidores públicos o de sus
organizaciones sindicales; sin embargo, no es posible sostener que se encuentra
excluida de la misma.
Bajo este marco legal y constitucional, la Ley de Presupuesto del Sector Público
para el año 2009 -Ley N° 29289- al igual que sus predecesoras, prohíbe el
reajuste, incremento o creación de cualquier forma de ingreso para los
trabajadores del sector público cualquiera sea su “mecanismo”, en clara alusión
a la negociación colectiva como mecanismo de incremento de ingresos para los
trabajadores. Del mismo modo, prohíbe el uso de arbitrajes, en materia laboral,
para solucionar conflictos que tengan como materia el incremento de ingresos
para los trabajadores del sector público.
De acuerdo con lo mencionado por BALBÍN TORRES “las leyes de presupuesto
conforman instrumentos para la distribución ordenada y equitativa de los
recursos públicos y vehículos para la fijación de directrices para la gestión de
dichos recursos”. Siendo estas directrices usadas por operadores
gubernamentales que deben articular las mismas con derechos
constitucionalmente consagrados, como es el caso de la negociación colectiva.

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No podemos olvidar que es potestad del legislador la aprobación del presupuesto

estatal, no siendo suficiente este hecho para admitirse la limitación o eliminación,
como materia de una negociación colectiva, a los ingresos del personal del sector
público. No obstante ello, como ya hemos mencionado se deben aceptar la
fijación de limitaciones que se encuentren justificadas en conservar y promover
los intereses públicos, pues el Estado no sólo es empleador sino es quien vela
por el interés público de los administrados.
Debemos indicar que el Comité de Libertad Sindical se pronuncia, con respecto
a las medidas legales que excluyen la negociación colectiva, de la siguiente
manera: “Es distinto el caso de las disposiciones legislativas, motivadas por la
situación económica de un país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un
porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de
negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de
presión, so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que «la
negociación colectiva, en el sector público, exige la verificación de los recursos
disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales
recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el
período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre
coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado lo cual puede
plantear dificultades». En consecuencia, la Comisión toma, enteramente, en
cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar
los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y
prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que
las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación
colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los
funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase
de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la
protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados…” 12.
Por último, nos preguntamos si la limitación impuesta por las leyes de presu-
puesto al caso de la negociación colectiva de los trabajadores del sector público,
responde a la situación particular del Estado como empleador y agente que

12
OIT: La libertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT; Ginebra: 2006, párrafo 1038.
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promueve y protege el interés público de todos; o es que estamos frente a un

abuso con vicios de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley frente a
un derecho laboral humano.

3.3 DERECHO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SISTEMA

NORMATIVO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
En materia del derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la
administración pública, el itinerario de las normas de la OIT se dio de manera
particular, desde una exclusión expresa hasta un reconocimiento pleno. Geraldo
Von Potobsky resume dicho itinerario de la siguiente manera13:
Las normas de la Organización Internacional del Trabajo constituyen a nivel del
derecho social internacional un fiel reflejo de la evolución doctrinaria, legislativa
y fáctica en la materia. En 1949, al adoptarse el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), se excluyó
expresamente a «los funcionarios públicos en la administración del Estado», los
cuales no quedaban cubiertos así por la cláusula relativa al pleno desarrollo de
«la negociación voluntaria», «con objeto de reglamentar, por medio de contratos
colectivos, las condiciones de empleo» (artículo 4).
Durante la discusión del Convenio, varios delegados gubernamentales hicieron
notar que si bien debía reconocerse a los funcionarios públicos el derecho de
sindicación (están, en efecto, comprendidos en el Convenio núm. 87), no ocurría
lo mismo con el derecho de negociación colectiva.
Treinta años después, en 1978, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en
la administración pública, 1978 (núm. 151) da un paso importante al requerir que
los Estados fomenten «procedimientos de negociación o de cualesquiera otros
métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos»
participar en la determinación de las condiciones de empleo en la administración
pública.
Queda reconocido así oficialmente a nivel internacional el derecho a la
participación de los funcionarios públicos, siendo la negociación colectiva una
modalidad específicamente mencionada.

13
Citado en GERNIGON, Bernard, ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio. La negociación colectiva. Normas de la OIT y
principios. Ginebra: OIT, 2000, pp. 51-52.
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Las únicas categorías que pueden ser excluidas (aparte de las fuerzas armadas
y la policía, como en los convenios anteriores) son «los empleados de alto nivel
que, por sus funciones, se consideran normalmente que poseen poder decisorio
o desempeñan cargos directivos» y «los empleados cuyas obligaciones son de
naturaleza altamente confidencial». Finalmente, la etapa última es alcanzada en
1981 con la adopción del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm.
154), que incluye junto con el sector privado a toda la administración pública
(salvo las fuerzas armadas y la policía) y sólo permite en cuanto a ésta que la
legislación o la práctica nacionales fijen «modalidades particulares» de
aplicación del Convenio. El Estado que lo ratifique ya no puede limitarse al
método de consulta, sino que debe «fomentar la negociación colectiva» con el
fin, entre otros, de «fijar las condiciones de trabajo y empleo».

3.3.1 Sobre el Principio de Negociación Colectiva y la Flexibilidad Admitida

por el Convenio 151
Los órganos de control de la OIT han precisado que el derecho de negociar
libremente las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la
libertad sindical, debiendo el Estado abstenerse de toda conducta
intervencionista que coarte el ejercicio legítimo de este derecho. Sobre ello, el
Comité de Libertad Sindical señala lo siguiente:
“El derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de
trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos
deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios
lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a
quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse
de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio
impedido 14”
La Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones en el
Estudio General de 1994 reconoce la existencia de características particulares
presentes en la negociación colectiva en el sector público:

14
Informe 310, Caso 1928, párrafo 175; Informe 311, Caso 1951, párrafo 220; Informe 321, Caso 2019, párrafo
412; Informe 327, Caso 2119, párrafo 253; Informe 338, Caso 2326, párrafo 459
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 Doble responsabilidad del Estado, al ser a la vez empleador y

legislador: la distinción a veces imprecisa entre estas dos funciones y
sus contradicciones potenciales pueden dar origen a dificultades.
 Margen de maniobra del Estado: dicho margen depende estrechamente
de los ingresos del fisco, lo que hace al Estado, en su calidad de
empleador, responsable ante el electorado de la asignación y la gestión
de estos recursos.
 Tradiciones jurídicas y/o socioculturales: algunas de ellas consideran
que el estatuto de funcionario es incompatible con cualquier concepto de
negociación colectiva, o en el peor de los casos, con el simple derecho de
sindicación.
Debido a las características particulares de la administración pública la Comisión
de Expertos señala que el artículo 7 del Convenio 151 admite una cierta
flexibilidad en la elección de las modalidades de determinación de las
condiciones de empleo en dicho ámbito, dado que prevé el desarrollo de
procedimientos que permitan.
Expertos señala que el artículo 7 del Convenio 151 admite una cierta flexibilidad
en la elección de las modalidades de determinación de las condiciones de
empleo en dicho ámbito, dado que prevé el desarrollo de procedimientos que
permitan (i) la negociación de las condiciones de empleo entre las autoridades
públicas y las organizaciones interesadas, (ii) o de "cualesquiera otros métodos
que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la
determinación de dichas condiciones", y que por esta razón son compatibles con
el Convenio 151 las disposiciones legislativas que:

a) Habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias

presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las
negociaciones,
b) Establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las
partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa
(por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en
materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de

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salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el

establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes),
c) Incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que
tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar
en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida
en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva.

No obstante ello, es fundamental para la Comisión que los trabajadores y sus

organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la
determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular,
que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra
naturaleza que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de
causa.

3.3.2Sobre las dificultades existentes en la negociación colectiva en el

sector público
Conforme señalan Bernard Gernigon, Alberto Odero y Horacio Guido 15, el
ejercicio del derecho a la negociación colectiva en el sector público plantea una
serie de problemas distintos a los existentes en el sector privado:
a) Existencia de más de un régimen jurídico aplicable a las relaciones
laborales en el sector público.
b) El hecho de que las remuneraciones y otras condiciones de empleo que
impliquen un costo económico deba reflejarse en el presupuesto público
cuya aprobación compete a órganos (parlamento, ayuntamientos, etc.)
que no siempre son los empleadores de los funcionarios públicos y cuyas
decisiones tienen que tener en cuenta la situación económica del país y
el interés generales.
c) Determinación de las materias negociables y su reparto entre los distintos
niveles dentro de la compleja estructura territorial y funcional del Estado.
En igual sentido, los órganos de control de la OIT han anotado que existen
determinadas dificultades para llevar a cabo la negociación colectiva en el sector

15
GERNIGON, Bernard, ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio., Ob. Cit., pp. 52-53
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público. Al respecto, en ocasión del Caso 1617 (Informe 287/1993, Ecuador) el

Comité de Libertad Sindical se ha pronunciado en los siguientes términos:
“El Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público
exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o
empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los
presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos
colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de
presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades"16

A pesar de la existencia de dichas dificultades, los órganos de control de la OIT

consideran que se debe privilegiar en la mayor medida posible la negociación
colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo en el
sector público. Al respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios
y Recomendaciones en el Estudio General de 1994 señala lo siguiente

16
Dicha referencia fue recogida por el Estudio General de 1994 sobre libertad sindical y negociación colectiva la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
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CAPITULO IV
HUELGA EN EL SECTOR PÚBLICO

4.1 HUELGA
La huelga puede ser entendida como una medida de conflicto colectivo de los
trabajadores, consistente en el incumplimiento deliberado de su prestación
laboral debida. en el derecho comparado se constata la existencia de dos
modelos sustancialmente diferentes de regulación de la huelga: el estático o
laboral y el dinámico o polivalente. el primero define a la huelga como la cesación
continua y total de labores, con abandono del centro de trabajo, decidida
colectivamente en procura de objetivos profesionales. el segundo, en cambio, la
conceptúa como toda alteración en la forma habitual de prestar el trabajo,
acordada colectivamente, que busca satisfacer cualquier interés relevante de los
trabajadores. el ordenamiento peruano, como veremos luego con más detalle,
acoge claramente el modelo estático. En este trabajo vamos a referimos a los
titulares, fines, modalidades, límites, ejercicio y efectos del derecho de huelga.
en varios de estos elementos las diferencias entre uno y otro modelo son
significativas.
4.1.1 Fines de la Huelga
Nuestro ordenamiento admite la huelga que tenga por objeto la defensa de los
derechos e intereses socioeconómicos o profesionales de los trabajadores en

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ella comprendidos (artículo 73.a de la LRCT, modificado por la Ley 27912).

Quedarían, por tanto, aceptadas las huelgas con móviles puramente
socioeconómicos o profesionales, o que combinaran éstos con los políticos o
solidarios, siempre que los primeros fines fueran relevantes dentro de ellos; y
rechazadas, las que tuvieran objetivos exclusivamente políticos o solidarios y las
mixtas cuyos fines socioeconómicos o profesionales fueran irrelevantes.
4.1.2 Modalidades
La legislación peruana señala, en primer lugar, el carácter necesariamente
pacífico de la huelga (artículos 72 y 79 de la LRCT), para admitir, en segundo
lugar, como modalidades válidas las de ámbito espacial general o parcial y las
de ámbito temporal indefinido o determinado (artículo 76 de la LRCT), y, en tercer
lugar, prohibir las demás modalidades, consideradas irregulares: paralización
intempestiva, paralización de zonas o secciones neurálgicas de la empresa,
trabajo a desgano, a ritmo lento o a reglamento, reducción deliberada del
rendimiento o cualquier paralización en la que los trabajadores permanezcan en
el centro de trabajo y la obstrucción del ingreso al centro de trabajo (artículo 81
de la LRCT).
Además, la legislación sobre estabilidad laboral contempla como falta grave la
realización de una huelga bajo varias de estas modalidades: reiterada
paralización intempestiva, disminución deliberada y reiterada en el rendimiento
y toma de rehenes o locales (artículo 25.a, b y f de la Ley de Productividad y
Competitividad Laboral).
4.2 DERECHO DE HUELA EN EL SISTEMA DE LA OIT
El derecho de huelga no ha sido reconocido expresamente por los Convenios
OIT referidos a los derechos sindicales, sin embargo la importancia de este
derecho fundamental para la defensa de los legítimos derechos de los
trabajadores se ve reflejada en numerosos pronunciamientos de los órganos de
control de la OIT los cuales consideran a la huelga como un derecho inherente
a la libertad sindical. Al respecto el Comité de Libertad Sindical se ha
pronunciado en los siguientes términos:
El derecho de huelga es corolario indisociable del derecho de sindicación
protegido por el convenio 87.17

17
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.
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En la misma línea, Xavier Beaudonnet -especialista en materia de normas

internacionales del trabajo de la OIT- señala que los órganos de control de la OIT
han reconocido el derecho fundamental a la huelga en el artículo 3 del convenio
87, el cual reconoce la potestad que tienen las organizaciones sindicales de
formar su programa de acción con el objetivo de fomentar y defender los
legítimos intereses de los trabajadores.
Artículo 3
“Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho
de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir
libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus
actividades y el de formular su programa de acción.”

Sobre el derecho de huelga, la Comisión de Expertos en la Aplicación de

Convenios y Recomendaciones luego de precisar que dicho derecho
fundamental es un corolario indisociable del derecho de sindicación protegido
por el Convenio N° 87 aclara que no
es un derecho absoluto por lo que además de que en circunstancias
excepcionales se pueda prohibir su ejercicio, también puede ser reglamentada
por medio de disposiciones que impongan modalidades o restricciones al
mismo.18
En el caso de los trabajadores del sector público, el Comité de Libertad Sindical
señala que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse, en la medida en
que pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de
que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías
compensatorias, en los siguientes dos supuestos:19
o Cuando se trate de la función pública -sólo en el caso de funcionarios que
ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.
o Cuando se trate de los servicios esenciales en el sentido estricto del
término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en

1996, párrafo 523.

18
Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª reunión 1994. Libertad sindical y negociación colectiva. Informe III
(Parte 4B), pp. 71-73.
19
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.
2006, párrafos 573 y 576.
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peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la

población)
En el caso de los trabajadores de empresas públicas, el Comité de Libertad
Sindical señala que aquellos deberían poder negociar convenciones colectivas,
disponer de una protección adecuada contra los actos de discriminación
antisindical e incluso disfrutar del derecho de huelga en la medida en que la
interrupción de los servicios que prestan no pongan en peligro la vida, la
seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.20

4.3 MECANISMOS DE TUTELA PARA GARANTIZAR EL EJERCICIO

EFECTIVO DE LOS DERECHOS SINDICALES

4.3.1. Protección contra la discriminación antisindical

La protección contra la discriminación antisindical es el mecanismo a través del
cual se busca otorgar una adecuada protección a los trabajadores frente a
cualquier acto de discriminación por el ejercicio efectivo de los derechos
sindicales.
En el ámbito de la administración pública el artículo 4 del Convenio 151 establece
la protección de los trabajadores de la administración pública contra la
discriminación antisindical en los mismos términos previstos en el Convenio 98:

Artículo 4
1. Los empleados públicos gozarán de protección adecuada contra todo
acto de discriminación antisindical en relación con su empleo.
2. Dicha protección se ejercerá especialmente contra todo acto que tenga
por objeto:
a) sujetar el empleo del empleado público a la condición de que no se
afilie a una organización de empleados públicos o a que deje de
ser miembro de ella;
b) despedir contra
1.4.2. Protección a un empleado
actos de público, o perjudicarlo de cualquier otra
injerencia
forma, a causa de su afiliación a una organización de empleados
públicos o de su participación en las actividades normales de tal
organización.
20
Ibídem., párrafo 577.
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Los actos de injerencia son aquellos con los cuales se busca intervenir en la
administración o sostenimiento de la organización sindical a fin de que se
encuentre dominado por la entidad empleadora.
El artículo 5 del Convenio 151 reconoce la protección de las organizaciones de
empleados de la administración pública contra actos de injerencia conforme a
los siguientes términos:

Artículo 5
a. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de completa
independencia respecto de las autoridades públicas.
b. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de adecuada
protección contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en su
constitución, funcionamiento o administración.
c. Se consideran actos de injerencia a los efectos de este artículo
principalmente los destinados a fomentar la constitución de
organizaciones de empleados públicos dominadas por la autoridad
pública, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones
de empleados públicos con objeto de colocar estas organizaciones bajo
el control de la autoridad pública.

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CONCLUSIONES
 Como primera conclusión se puede definir al sindicato en forma general
como la asociación de personas que trabajan en una institución, que
ejercen un mismo oficio o profesión o profesiones similares o conexas,
que tengan por objeto el estudio, la defensa, el fomento y la protección de
los intereses profesionales, así como el mejoramiento social, económico,
cultural y moral de los asociados.

 La negociación colectiva, al ser un derecho comprendido en la libertad

sindical, constituye un derecho laboral humano reconocido a todos los
trabajadores, pertenezcan al régimen laboral privado o público, con
reconocidas limitaciones; siendo una de las limitaciones el interés público.

 El derecho a la sindicalización en el sector público dará origen al derecho

a la huelga, ya que para que se realice una huelga primero debe haber
una asociación de trabajadores que se reúnan para tomar acuerdos para
presentar reclamos, los cuales al no ser solucionados durante la
negociación se optará por la huelga. Por lo tanto los sindicatos en el sector
público van a ser indispensables para que se puedan dar la figura de la
negociación y la huelga para los trabajadores al servicio del Estado.

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ANEXOS

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JURISPRUDENCIA

POR PACTO COLECTIVO ES IMPOSIBLE MODIFICAR UN RÉGIMEN

LABORAL ESTABLECIDO POR LA LEY
CAS N°2430-98 LIMA
Lima, dieciocho de octubre del dos mil.-
LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA:
VISTOS: en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los
Señores Vocales: Buendía Gutiérrez- Presidente, Beltrán Quiroga, Almeida
Peña, Seminario Valle y Zegarra Zevallos; verificada la votación con arreglo a la
ley, emite la siguiente sentencia.
MATERIA DEL RECURSO:

Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de la

Molina, mediante escrito de fojas ciento cincuentinueve, contra la sentencia
emitida por la Sala de Procesos Abreviados y de Conocimiento de la Corte
Superior de Justicia de Lima a fojas ciento cincuentiséis, su fecha treinta de julio
de mil novecientos noventiocho, que confirmando la apelada de fojas ciento
veintiuno, fecha el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventisiete,
declara infundada la demanda de fojas diecisiete; en los seguidos con el
Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de la Molina, sobre nulidad de
acto jurídico
FUNDAMENTOS DEL RECURSO: Que se ha declarado procedente el recurso
de casación, mediante resolución de fojas treinticuatro del cuaderno formado en
esta Sala Suprema, por las causales de: a) Interpretación errónea del artículo
cincuenticuatro de la Constitución de mil novecientos setentinueve; b)
Inaplicación del artículo cuarenticuatro y del inciso c) del artículo cincuenticuatro
del Decreto Legislativo doscientos setentiséis; y d) Contravención de las normas
que garantizan el derecho a un debido proceso.
CONSIDERANDO:

Primero.- Que, en relación al primer agravio, la entidad concurrente sostiene

que la sentencia de vista ha interpretación erróneamente el artículo
cincuenticuatro de la Constitución Política de mil novecientos setentinueve, al
considerar que los convenios colectivos tienen fuerza de ley entre las partes sin
restricción alguna. Conclusión que considera no es correcta.
Segundo.- Que, la referida norma constitucional, debe ser interpretada en el
sentido de que los convenios colectivos, tiene fuerza de ley entre las partes que
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los suscriben, siempre que sus acuerdos no sean contrarios las normas de orden
público, que por su propia naturaleza, son de carácter imperativo y no admiten
pacto en contrario, por lo que, resultando fundado este extremo del recurso; es
necesario pasar a analizar el segundo agravio, por existir conexión lógica entre
ambos, a efectos de establecer si el artículo cuarenticuatro del Decreto
Legislativo doscientos setentiséis, inaplicado el caso de autos, resulta pertinente
a la solución de la litis.

Tercero.- Que, el referido dispositivo legal, prohíbe a las entidades públicas

negociar con sus servidores condiciones de trabajo o beneficios que modifican
los establecidos en la Ley, sea de forma directa o a través de sus organizaciones
sindicales, al establecer de modo expreso que toda estipulación en contraria es
nula.

Cuarto.- Que, precisados estos conceptos, se puede apreciar que no hay

incompatibilidad entre el artículo analizado y la norma constitucional
anteriormente citada, pues si bien los convenios colectivos adquieren fuerza de
ley entre los celebrantes, el contenido de los acuerdos pactadas no puede ser
contrario a las normas que interesan el orden público.
Quinto.- Que, el artículo sesenta de la Constitución de mil novecientos
setentinueve, establecía un sistema único de homologación de remuneraciones,
bonificaciones y pensiones para los servidores del Estado entre los cuales se
encuentran los trabajadores municipales, sin que sea permitido establecer
sistemas diferenciados entre los diversos servidores públicos.

Sexto.- Que, dentro de este contexto, el inciso c) del artículo cincuenticuatro del
Decreto Legislativo doscientos setentiséis, establece el beneficio de la
compensación por tiempo de servicios, para el personal nombrado, al momento
del cese, otorgándole un porcentaje equivalente a los años de servicios allí
indicado, beneficio que es uniforme para todo el sector público, de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo cuarentitrés del mismo cuerpo legal, resultando de este
modo, imposible el pacto de un régimen distinto al establecido por la Ley para
este sector laboral.

Sétimo.- Que, el Decreto Supremo cero setenta – ochenticinco – PCM facultó a

los Gobiernos Locales a suscribir pactos colectivos, estos debieron observar los
lineamientos fijados por los Decretos supremos cero cero tres – ochentidós –
JUS en consecuencia, al no haberse respetado este sistema al celebrar el
convenio colectivo – materia de la presente acción se ha incurrido en la
prohibición del artículo cuarenticuatro del referido Decreto Legislativo,
implicando declarar sub invalidez; por lo que al no haberse aplicado esta norma
en la sentencia de vista, corresponde a este Supremo Tribunal emitir
pronunciamiento en sede de instancia; por lo que, con la facultad que contiene
el inciso primero del artículo trescientos noventiséis del tanta veces citado
Código Procesal Civil.
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RESOLUCIÓN:

Declararon FUNDADO el recuro de casación interpuesto a fojas ciento

cincuentinueve, en consecuencia NULA la sentencia de fojas ciento
cincuentiséis, su fecha treinta de julio de mil novecientos noventiocho; y
actuando como órgano de instancia REVOCARON la sentencia apelada de foja
ciento veintiuno de fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos
noventisiete; REFORMÁNDOLA declararon FUNDADA la demanda de fojas
discisiete, en consecuencia es NULO el Convenio Colectivo celebrado entre la
partes el nueve de noviembre de mil novecientos noventisiete; y NULAS las
Resoluciones de Alcaldía números cero ochocientos sesentinueve – MDLM – A
– Ochentisiete y mil novecientos noventisiete – MDLM – A – Ochentisiete,
fechadas el nueve de noviembre y treinta de diciembre de mil novecientos
ochentisiete respectivamente; en los seguidos por la Municipalidad de La Molina
con el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de La Molina sobre nulidad
de Convenio Colectivo, ORDENARON la publicación del texto de la presente
resolución en el Diario Oficial El Peruano; y los devolvieron.-
SS. BUENDÍA G. BELTRAN Q. ALMEIDA P. SEMINARIO V. ZEGARRA Z.

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