CONSIDERACIONES SOBRE DEMOCRACIA DELEGATIVA

Autor
Emilio Ardiani

1
 1) INTRODUCCION
La intuición es que a partir fin de la guerra fría y los autoritarismos
latinoamericanos, la democracia parece haber realizado un proceso de expansión 1, y las
realidades políticas de algunos países fueron adquiriendo distintas tonalidades que
básicamente se etiquetaron de democracias, nuevas democracias 2, englobando en tal
concepto a todas ellas, y en el intento de su explicación generaron producciones que
consecuentemente diferían entre sí.
Al respecto se plantean cuestiones como la de saber de la diversidad de situaciones
podemos encontrar una teoría de la democracia que exponga los rasgos básicos que la
caracterizan, y si sobre esta base se pueden encontrar distintos tipos de variaciones,
tonalidades, calidades o tipologías.
La cuestión no es sencilla porque puestos a la tarea, hasta el propio O´Donnell se
planteado el éxito de la misma, pensado alternativamente entre la existencia o no de un
“corpus suficientemente claro y consistente de teoría democrática 3. Sin duda se presento
como altamente atractiva la idea de poder precisar una definición de democracia a la cual
acudir para analizar los regimenes y compararlos o matizarlos. Claro que también se debe
reconocer que si bien es una de las posibilidades, que además es intelectualmente muy
útil, no necesariamente debe ser así, y en tal opción queda un gusto aristotélico y
moderno de colocar cada cosa en su casilla correspondiente, a fin de tener todo el
sistema razonablemente ordenado. Hay otra posibilidad, según creo, de comprender la
democracia, y que detallaré luego.
Sobre la pléyade de definiciones, se ha logrado clasificar un grupo en las llamadas
procedimentales, las cuales vinculan la democracia con un método electoral en un marco
de ciertas condiciones de libertad necesarias para su producción; en ese registro, las
definiciones pasan por seleccionar autoridades mediante elecciones, competencia de
líderes o partidos para ocupar cargos; algunas han sido llamadas teoría mínimas de la
democracia4. Estas posturas parecen realizar un camino inductivo, es decir, de las
realidades políticas cotidianas, de su observación y análisis se encuentran los elementos
que estructuran una visión de la democracia
O´Donnell también llama a las definiciones procedimentales “realistas” o
“empiristas”, en la medida que se basan en la descripción de una realidad política,

1
CHERESKY – POUSADELLA (2.001), P. 22.
2
CHERESKY – POUSADELLA (2.001), P. 19.
3
O´DONNELL (2.007), p. 20.
4
CHERESKY – POUSADELLA (2.001), P. 25.

2
contrastando con definiciones de tipo prescriptivas, que se vinculan con posturas “faros”,
es decir, definiciones que nos indican como deben ser las democracias, y como ejemplo
encontramos concepciones deliberativas de la democracia, en ejemplo podemos citar
tanto a Jurgen Habermas5 y a Carlos Santiago Nino 6. La democracia es una discusión
colectiva y racional de todos los integrantes de la sociedad. Es más, para Nino, esta
deliberación tiende (en distintos grados) a encontrar decisiones imparciales morales, y
esta característica epistémico justifica la democracia y la obediencia de las leyes y
autoridades. Claramente, prescribe el deber ser de la democracia, un concepto ideal al
cual hay que acercarse. Estas teorías prescriptivas también suelen ser denominadas
“normativas”. Es evidente que habrá una tensión entre el modelo de democracia
prescripto y la realidad cotidiana, es que se parte de la elaboración de lo que entendemos
por democracia, y luego su contraste con las particularidades. Pareciera ser, por contrario
a las posiciones realistas, un camino deductivo.
Suele considerarse estas posturas como antagónicas, por lo que la elección de una
implica la descalificación de la otra. Sin embargo, el estudio de todas aporta elementos
importantísimos para comprender la democracia.
Arriba decía que existe otra forma de ver el fenómeno, y entiendo que es aquella
que ve a la democracia como un fenómeno altamente dinámico, libre, multifacético, y por
tanto, como un concepto en permanente construcción, (o deconstrucción). La democracia
tiene múltiples caras y quizás cada posición como las nombradas arriba, está
favoreciendo solo un aspecto parcial de la cuestión, pero no quiere decir que las otras
visiones sean menos valederas. Es que las distintas “encarnaciones” de la democracia no
estarían compartiendo sino “semejanzas de familia”, al estilo del planteo de Wittgenstein
para el significado de las palabras. Así como en una familia sus miembros comparten
distintas similitudes que no son siempre las mismas, a veces serán rasgos, a veces
gestos o tonos de la voz, formas de caminar, color de cabello, etc., en las distintas
realidades no hay un concepto o esencia común que caracterice a todas las democracias,
sino que hay distintos puntos de coincidencia y disonancia. En este sentido dice Oquendo
que7: “… se llegaría a una pluralidad de arquetipos de la democracia. Las diversas
tradiciones democráticas, al igual que la variedad de juegos que considera Wittgenstein,
mostrarían una red complicada de similitudes, solapándose y entrecruzándose, a veces
semejanzas globales y a veces detalladas”.

5
HABERMAS (1.998).
6
NINO (1.997).
7
OQUENDO (2005), p. 20

3
 No es este trabajo el lugar para evaluar y sopesar las implicancias de estas
posturas, o si una es superior a otra; baste sí como punto de partida clarificado para
insertar la cuestión de la democracia delegativa. Sin embargo, al momento de iniciar dicho
recorrido no podemos soslayar la postura sobre democracia tomada por O´Donnell, quien
fuera quien acuñara el término democracia delegativa, sobre la base del estudio de ciertas
realidades políticas particulares, y estructurara los elementos que las caracterizan.
Por un lado O´Donnell se inclina por una postura realista de democracia, y toma
como modelo a Robert Dahl8, quien respeta la estructura de competencia electoral en un
marco de libertades y garantías que le brindan soporte de realización. El respeto de estas
condiciones verifica la presencia de una democracia. Esta concepción realista es
denominada también poliarquía o democracia política, como el sistema que reconoce una
amplia participación o representación y fuerte apertura al debate público.
Por otro lado este autor aclara que las poliarquías reconocen tres vertientes a
saber, la democrática, la republicana y la liberal, lo cual es importante para entender las
distintas tonalidades de poliarquías.
En un determinado contexto histórico, económico, político, institucional, con cierta
preponderancia del elemento democrático por sobre el republicano o el liberal, se habría
desarrollado un nuevo animal político, la democracia delegativa.
La exposición era necesaria como base de sustento. Al respecto personalmente
creo en primer lugar que, tal como expone Oquendo, la democracia es una realidad
múltiple y cambiante; sin embargo, la postura de parecidos de familia termina si no en un
relativismo, sí en una explicación demasiado difusa. Entiendo que se pueden elaborar
conceptos dinámicos, no cerrados, dentro de las explicaciones realistas o prescriptivas.
Creo que las posturas prescriptivas son muy atractivas, especialmente para
quienes se introducen a la politología desde posturas filosóficas o jurídicas, tal es el caso
de los citados Habermas y Nino. Personalmente ingreso a este mundo desde una
perspectiva jurídico – filosófica, por lo que siento una clara simpatía intelectual por la
concepción de Nino, entendiendo a la democracia epistémico, como el único sistema que
justifica moralmente a las leyes, al gobierno y a las decisiones que toma y acata la
sociedad.
Respecto de las teorías realistas, entiendo que son útiles porque facilitan el análisis
y el estudio de las realidades, e insisto, las posturas minimalistas realistas son
insuficientes para explicar el fenómeno íntegro, pero muy útiles para ir explicando

8
DAHL (1989), p. 120; referenciado por O´DONNELL (2007), p. 32 nota 43.

4
fenómenos verificables en las democracias. Dentro de estas posturas, el desarrollo del
concepto de poliarquías se presenta a mí entender, como el más claro y explicativo. Y es
claro que para avanzar en la cuestión del planteo de éste trabajo, debemos seguir ésta
línea de visión de la democracia.

2) DEMOCRACIA DELEGATIVA

A) Ubicación de la democracia delegativa.

Se indica a O´Donnell como el politólogo que acuñó la denominación, y esbozó las
características de ésta variante democrática. Insisto, no es la idea del trabajo explicar en
que consiste, ya lo han hecho O´Donnell primero y otros autores, pero para verificar la
configuración de éste “animal” político, debo primero sentar las bases de qué es lo que
entiendo por Democracia Delegativa.
En primer lugar O´Donnell ubica a las democracias delegativas como la inducción
realizada de los fenómenos democráticos Latinoamericanos y de Europa del Este, dando
una ubicación espacial del fenómeno9.
En segundo lugar ubica al fenómeno de la democracia delegativa no en cualquier
momento, sino en el momento en que estos países estaban realizando la “segunda
transición”, y justamente proceso de interrupción o ruptura de ésta. Nos da un elemento
temporal ya que si la primera transición se caracterizó por el paso de regímenes
autoritarios a la democracia, proceso que podemos ubicar al arribar la década de los
ochentas, la segunda transición, partiendo de gobiernos democráticamente elegidos,
debía llevar a dichos países hacia democracias institucionalmente consolidadas, ya en los
noventas. Claro que no había garantías de que éste pasaje se realizara, y de hecho, O
´Donnell afirma que algo falló10.
En tercer lugar digamos que al fallar la consolidación de las democracias, es decir,
al fallar la segunda transición, falló en proceso de fortalecimiento institucional, lo cual
repercutió directamente sobre el sistema político de representación 11.
En cuartotérminose observa que estas democracias heredaron una cuestión
económica y social en profunda crisis, y los intentos de superación de las mismas juegan
un papel importante.

9
O´DONNELL (1997), p. 288
10
O´DONNELL (1997), p. 289
11
O´DONNELL (1997), p. 293

5
 Finalmentedigamos que en este contexto histórico - institucional, sumado a la crisis
social y económica heredada, estos países desarrollaron otra democracia, no ya
representativa, sino delegativa, como nuevo “animal político” 12.
La vida democrática constitucional de la Argentina ha estado signada por
permanentes interrupciones de sus procesos políticos. A partir de la destitución de facto
del gobierno presidido por H. Irigoyen, se inician una serie de eventos que se
caracterizaban por la destitución “de facto” de las autoridades constitucionales, y el inicio
de períodos autoritarios encabezados por militares, con la complicidad activa o pasiva de
parte de la sociedad civil. El siglo veinte argentino se caracterizó por estos sucesos, a tal
punto que no solo se fueron repitiendo periódicamente, sino que generó todo una cultura y
tradición en este sentido, cuyo ejemplo evidente fueron las teorizaciones jurídicas sobre
las leyes de facto.
En 1.976 las autoridades constitucionales fueron depuestas por un golpe militar que
se autodenominó “Proceso de Reorganización Nacional”(así se titulaba el Estatuto que
sentaba lineamientos fundamentales de las autoridades militares golpistas) 13, dando lugar
a un gobierno autoritario que organizó a Argentina como “estado burocrático autoritario”.
Se trató del golpe de estado más radical, dado que no solo pretendían destituir un
gobierno que no admitían sino que decididamente impusieron gobernar para realizar un
cambio profundo en la sociedad, sin importar costos 14.
Durante este período, el país fue sometido a una dura represión interna
caracterizada por el “terrorismo de estado”, que bajo el manto de la lucha contra la
guerrilla, intentó realizar una verdadera limpieza ideológica de la sociedad argentina.
La adopción de medidas económicas que respondía a una combinación de
dogmatismo monetarista y activismo estatista terminaron fracasando, sumiendo al país en
una profunda crisis. No se logró controlar la inflación.
Al creciente endeudamiento del Estado se le sumó la transferencia de la deuda
privada al sector público, disparando la deuda externa.
Todos estos factores explotaron junto con el fracaso de la “Guerra de Malvinas” de
1.982, cuando la Junta Militar ordenó la toma de las islas, y el conflicto armado con
Inglaterra terminó en derrota militar-
Los conflictos políticos de la interna militar que venían afectando a la Junta desde
1.981, el fracaso de la guerra de 1.982, el proceso inflacionario, la fuga de capitales, el

12
O´DONNELL (1997), p. 287
13
BOLETÍN OFICIAL DE LA NACION, 31 de marzo de 1.976.
14
CAVAROZZI (2.006), p. 56.

6
desequilibrio de la Balanza de Pagos, y la disparada de la deuda externa a partir de
agosto de 1.982 destrozó al país y provocó la caída de un régimen militar que había
soñado perpetuarse en el poder y transformar la sociedad argentina a su gusto
ideológico15. La transición a la democracia se basó en el colapso del régimen militar
Restituido el orden constitucional, la Unión Cívica Radical ganó las primeras
elecciones presidenciales iniciando la transición argentina de primer grado, es decir, de la
Junta Militar, de un gobierno autoritario, a un gobierno elegido en competencia electoral
dentro del marco constitucional. Se trató de una transición por colapso
El gobierno de Raúl Alfonsín fue signado por diversas coyunturas económicas,
cuyo paradigma fue la caía del Plan Austral incluyendo una fuerte hiperinflación. En
febrero de 1.989, luego de que el Banco central perdiera 500 millones de dólares para
sostener el Plan Austral, se produjo un crack monetario y cambiario que pulverizó el
sistema, que fue calificado por algunos autores como golpe de estado de Mercado 16.
También debió afrontar alzamientos militares, y paros generales de los sindicatos, por lo
que claramente se rescata de su gobierno el intento por consolidar la democracia y pasar
a la segunda transición, es decir, consolidar las instituciones democráticas cuando un
gobierno electo transfiere el poder a otro gobierno elegido democráticamente.
La década menemista debió pues consolidar las instituciones y favorecer la
democracia representativa, pero esto no sucedió. Debió asumir anticipadamente y lidiar
con una fuerte situación de crisis económica y social. Alfonsín logró pasar la banda
presidencial a un presidente elegido democráticamente y con no pocas dificultades logró
llevar adelante una convivencia social que despertaba a la política, Juzgaba a la Junta y
sobrellevaba planteamientos militares.
Caminando sobre su creciente popularidad, Menem se hizo cargo de del país que
le habían legado, o quizás, “delegado”. Quedó atrás el discurso nacionalista de campaña
y de la mano de tecnócratas del ámbito económico, realizó un giro neoliberal de la
economía, realineó al país internacionalmente con EEUU, privatizó las empresas públicas,
legisló a base a decretos presidenciales, con muy poco control institucional o social, y un
plan de convertibilidad que paró la inflación y tranquilizó a la población que de los
saqueos pasó a comprar en cuotas y a viajar al exterior. Todas medidas que rápidamente
tuvieron éxito, pero que nunca fueron pensadas a largo plazo. Mientras la sociedad
disfrutaba esta bonanza, el agro y la industria se sumergían en una caída incesante que
llevaría a otro nuevo colapso.
15
CAVAROZZI (2.006), p. 66.
16
CAVAROZZI (2.006), p. 109.

7
 Todo culminó en la transferencia del gobierno a la Alianza encabezada por la
efímera“Alianza” de Fernando de la Rúa, quien también recurrió a recetas de su
antecesor, es decir, decretos de necesidad y urgencia para gobernar, tecnócratas para la
economía (el mismo Domingo Cavallo de la década anterior), siguió con una política de
endeudamiento exterior mantener la convertibilidad, pero nada funcionaba, los recursos
estaban tan agotados como la propia economía argentina y se responsabilizó
personalmente al presidente de la situación. La clase media inició un reclamo masivo que
terminó con la poca legitimidad que le quedaba al gobierno, y De La Rúa debió renunciar.
Diciembre de 2001 fue el mes de los cinco presidentes, que culminó con la
presidencia de Duhalde, la devaluación del peso, un 2002 de muy difícil ajuste, y la
llegada del gobierno de Néstor Kirchner.
Tras este breve resumen de hechos, podemos decir que Argentina verifica la
ubicación espacial O´Donnell asigna a la Democracia Delegativa por su pertenencia a los
países de los cuáles infiere su postulado, y generacional, ya que por lo revisado, es
evidente que Argentina realizó desde 1.983 en adelante un proceso de transición de un
gobierno autoritario a gobiernos democráticos, realizando una primera transición y
buscando realizar una segunda transición que por no consolidar, habría implicado que
nuestra democracia no sea representativa, sino de otro tipo, quizás delegativa. Claro que
eso tendrá que verificarse en un análisis de las características que Argentina presentó a
partir de su nuevo período constitucional.Pero volveremos sobre las cuestiones
institucionales y representativas más adelante.

B) Estructura de la democracia delegativa de acuerdo a sus fuentes.

Esta es una cuestión que se presenta más fácil de entender si empezamos por el
concepto de poliarquía o democracia política, una visión realista de la democracia de
acuerdo a lo que ya vimos, que determina una serie de condiciones mínimas que deben
verificarse para que un régimen pueda ser calificado como democrático, y que reconoce
que rodeando a estas condiciones mínimas, existen diferentes condimentos que
pertenecen a las particularidades de cada país. Estas particularidades están sumamente
relacionadas con la historia, tradición, composición étnica y cultural de cada país, que
dará prioridad, o equilibrará, a las fuentes básicas de la poliarquía, que son el
componente democrático, el componente liberal y el componente republicano 17. Si bien en
la actualidad se ha vitalizado la discusión republicana / liberal a partir de un rescate del

17
O´DONNELL (2.OO7), p. 88.

8
republicanismo comunitario18, tales contrapuntos tienen mucha cabida en países donde
estos componentes se encuentran en un equilibrio bastante satisfactorio con el
componente democrático, por lo que éste no interviene en la discusión. Se trata desde
luego de las poliarquías de los países desarrollados, donde el juego entre derechos
individuales y derechos comunitarios están en permanente tensión, pero a su vez en
equilibrio, por lo que esas poliarquías son claramente democracias representativas. Dice
Ackerman que hay tensiones entre estos tres componentes, pero también
complementariedad, aclarando que “republicanismo liberal democrático” no es un
oxímoron sino el modo mas sensato de abordar el mundo político moderno 19.
Tal equilibrio parece ser distintos en los países como Argentina, donde en el
componente democrático, a raíz de, en otros factores, toda una tradición populista, hace
que se opaque a uno de los otros dos componentes, el republicano, y, repercutiendo
directamente en la mixtura de nuestra poliarquía, ésta puede ser denominada como
democracia ya no representativa, sino delegativa. El factor republicano claramente
afectado, entre otros, es el de la “rendición de cuentas” horizontal.
Ésta es una forma de abordar la democracia delegativa, una poliarquía donde en el
juego de sus componentes democrático, liberal y republicano, éste último es el que menos
aporta a la “mixtura” de dicha poliarquía. O´Donnell completa la mixtura con el factor
estado de derecho20, que no será tratado en este trabajo.
Lógicamente que a su caracterización concurren una gran cantidad de elementos,
como los ya analizados, aunque es evidente que considero la falta de accountability
horizontal el sobre el que aglutinan el resto de sus características, es decir, la delegación
al presidente se caracteriza por la falta de control horizontal del sistema político.A su vez
hay que recordar lo ya dicho acerca de que tal combinación reconoce una ubicación, un
contexto geográfico, histórico, económico y cultural que se ha esbozado.
El derecho constitucional argentino reconoce en forma unánime, que nuestra
constitución fundante tiene una base ideológica claramente liberal y nuestros primeros
proyectos políticos de país también fueron de fuente liberal. Por liberal entendemos la
corriente de pensamiento elaborada a partir de la revolución francesa, con el consecuente
reconocimiento de los derechos del individuo. Libertad, igualdad y los derechos
consecuentes fueron plasmados en el texto por los constituyentes de 1.853siendo el
liberal Alberdi su principal representante.

18
GARGARELLA (2.001), p. 41.
19
ACKERMAN, Bruce (1.998), p. 156.
20
O´DONNELL (2.007), p. 91.

9
 La fuente republicana, entendida como una primacía de los derechos comunitarios
sobre los individuales, o si se quiere, de le esfera pública sobre la privada, encontró su
lugaren parte de la organización de los poderes del estado argentino, sobre todo en la
división de poderes y responsabilidad de los funcionarios, que respondía en parte a la
vertiente norteamericana de Jefferson, Madison, Tocqueville. Claro que su transferencia a
nuestra orden legal y social no fue idéntica, ni rindió los mismos frutos que en EEUU,
como el propio Tocqueville advertía que podía suceder en otros países y aquí anoto al
respecto la cuestión del presidencialismo21 no precisamente muy republicano22 o como
claramente se pronuncia en dicho sentido Duverger 23. No casualmente, y como ya nos
referimos, dicho ordenamiento constitucional no solo no fue consolidado, sino por
contrario permanentemente avasallado.
La corriente democrática se fue abriendo paso en nuestro país a medida que
terminaba el siglo XIX y comenzaba el XX, y se puede tomar como ejemplo el proceso de
ampliación e inclusión del sistema electoral, pero no cabe duda que tal componente tuvo
un desarrollo muy importante con los populismos del siglo, tanto el fundado por Alem e
Irigoyen, como el fundado por Perón.
Así la historia de nuestro país es la tensión entre la fuente liberal y la democrática.
El proyecto liberal encontró un emparentado con los conservadores y los gobiernos
autoritarios, y el proyecto democrático fue en muchos momentos interpretado por los
grandes movimientos populistas.
La fuente republicana no ha encontrado un proyecto de país que la interprete con
éxito y su presencia en nuestra poliarquía es endeble.
Desde las fuentes que tributan contenido a nuestra democracia, la falta de
elementos republicanos es uno de los factores por los cuales puede haberse desarrollado
una democracia delegativa en el país.

C) La cuestión institucional de la democracia delegativa.

Hemos ubicado espacial y temporalmente a la democracia delegativa, y verificado
en Argentina tales condiciones, también hemos analizado las fuentes que tributan a una
poliarquía, sacando conclusiones sobre la mixtura presente en la democracia delegativa, y
también hemos verificado tal cosa en la estructura política argentina. El próximo paso es
analizar la cuestión institucional vislumbrada al referir el tema de las transiciones.

21
VOUGA, Claudio (2.004), p. 162.
22
TOCHEVILLE (1.996), p. 159.
23
DUVERGER (1.996), p. 150

10
 En efecto, hemos ubicado a la democracia delegativa como un fallo o como una
adaptación por mutación de la segunda transición democrática, pero lo hemos referido
desde una perspectiva histórica. Desde una perspectiva politológica, digamos que tal salto
genera consecuencias directas sobre el sistema institucional de una sociedad política.
Las instituciones constituyen un fuerte entramado de interrelaciones de los agentes
sociales, son fuentes de conductas siendo clave en su desarrollo la vocación temporal, es
decir su proyección a futuro, su presencia permanente y habitual.
En el salto de la segunda transición, ante la herencia de crisis que había que
manejar, la democracia se consolidó con muchas deficiencias, lo que se tradujo en la
desnutrición de las redes institucionales de la sociedad. Al ser pautas de interacción
practicadas con habitualidad por agentes sociales, cuando se relacionan directamente con
temas de la política, estamos hablando de instituciones democráticas. Las instituciones se
van constituyendo redes de acción de los agentes sociales y en consecuencia son centros
de toma de decisiones. Ellas van generando estabilidad, previsibilidad, eficiencia, en el
comportamiento político de la sociedad.
¿Es importante el grado de institucionalidad de una sociedad? Claro que lo es, a tal punto
de una de las explicaciones del desarrollo de las naciones es perfil claramente
Institucional, y la presencia de redes de instituciones fuertes son las que van
condicionando el desarrollo de una país. El institucionalismo se presentó como una de las
opciones claras que contribuirían a la cohesión social y en consecuencia a la
democracia24. Las instituciones generan comportamientos cooperativos que importan
salidas a los comportamientos sociales ineficientes caracterizados en los típicos dilemas
del tipo “del prisionero”25, o del “juego de la gallina”, de “la aseguración”, “batalla de los
sexos”, y otros que tan brillantemente aplicara Nino para explicar la “anomia boba” 26.
Las constantes interrupciones de los procesos constitucionales argentinos fueron
desgastando sus instituciones, especialmente las democráticas, porque no cabe duda que
su desarrollo se nutre de una práctica habitual, mantenida en el tiempo y con la
expectativa de seguir manteniéndose en el tiempo; asimismo las actividad de los agentes
sociales es clave y justamente nuestra historia muestra que las fracturas políticas por
parte de procesos burocráticos autoritarios, han permanentemente minado la participación
de los agentes, habitualidad de sus interacciones y la expectativa de mantenerse en el
futuro. En este marco es imposible pensar en instituciones sólidas, o en consolidar las que

24
CHERESKY – POUSADELLA (2.001), P. 34.
25
O´DONNELL (1.997), p. 293.
26
NINO (2.005), p. 131/164

11
permanentemente va desarrollando la sociedad en cada reinicio de los ciclos
constitucionales.

D) La cuestión de la representación
La representación política, hoy integrada no sin debate a la democracia 27, debió
lidiar con el desarrollo de las sociedades y dar respuesta a la clara necesidad de la
democracia de tomar decisiones en el marco de sociedades políticas cada vez más
grandes y amplias, por el mayor número de ciudadanos, y la mayor inclusión de personas
en el concepto de ciudadanía. La existencia de personas que nos representen al
momento de elegir implica que ciertas personas eligen en nuestro lugar, llevando a una
tensión entre el representante y el representado, entre la situación de confianza entre
gobernantes y conciudadanos y la autonomía de decisión de tal actor 28. La idea de
representación no es pacífica, así como no lo es su alcance como tampoco es pacífica su
articulación con la misma democracia29. Los fenómenos de los partidos políticos de masa
y el desarrollo de los medios de comunicación han afectado al sistema, obligándolo a
adaptarse. El fenómeno puede verse como una crisis, sea real o aparente, que sin dudas
implica cambios o adaptaciones.Sin embargo, el sistema de representación sigue siendo
hábil para transformar preferencias y opiniones en decisiones y acciones políticas, que
incluso, aunque no se quiera reconocer, genera la ampliación radical de la política
democrática y su desconocimiento tiene implicancias que terminan siendo restricciones a
la democracia30.
Los politólogos señalan que hay una evidente conexión entre el desarrollo
institucional y la factibilidad de un correcto sistema de representación, al convertir las
múltiples voces en unas pocas, pero que son consideradas como, justamente,
representativas de ellas y por lo tanto válidas 31.
En la medida que ha habido dificultades en la segunda transición, las instituciones
políticas no han podido consolidarse, ante la crisis social y económica el sistema de
representación no se encontraba en correcto funcionamiento, sumado eso a una clara
herencia autoritaria y personalista, con un presidencialismo fuerte, el sistema político
argentino se encontraba listo para alumbrar otra opción, si se quiere, una democracia no
consolidada (o quizás justamente por su falta de representación, restringida 32), con fuerte
27
MANIN (1.999), p. 289.
28
MANIN (1.999), p. 248.
29
NOVARO (2.000), p. 17.
30
NOVARO (2.000), p. 74.
31
O´DONNELL (1.997), p. 291.
32
CHERESKY, Isidoro – POUSADELLA, Inés (2.001), p. 30.

12
influencia de su pasado burocrático autoritario, en la que se pudiera delegar en una
persona el timón de la crisis33.Las condiciones necesarias para el nacimiento de un tipo de
democracia diferente estaban preparadas.
Como vimos en otros apartados, Alfonsín anticipó su salida del poder, ante la crisis
económica acuciante, especialmente un proceso hiper inflacionario demoledor. La interna
presidencial justicialista enfrentó a un candidato con perfil supuestamente de estadista, A.
Caffiero, con otro de perfil claramente caudillista, C. Menem quien ganara las elecciones
internas. Consagrado Menem como el candidato justicialista se repitió el perfil de
candidatos enfrentados en la elección presidencial nacional, y nuevamente el discurso
caudillista y nacionalista de Menem ganó las preferencias del electorado, que lo ungió
como presidente. La democracia argentina no encontraba una consolidación plena, pero
continuaba, y en una década de gobierno, tomaría un tinte muy propio, que analizaremos.

E) La cuestión de la delegación.
Ante la crisis económica y social, ante la ineficiencia de un sistema político poco
institucionalizado, con pautas de representación social insuficientes, gana las elecciones,
no ya un partido y plataforma política, gana las elecciones una persona a quien se
autoriza a actuar, a gobernar como mejor le parezca para salvar el país. No importa lo
prometido en la campaña ni lo que su partido proponga, es una figura paterna por encima
de todo, consagrado como guardián defensor de los intereses de la Nación. Estará por
encima de todo orden institucional.
Esta cuestión verifica un comportamiento esquizofrénico de la sociedad, que
participa en un acto eleccionario que unge a una persona en quien delega toda la gestión
de sus intereses, para sumirse luego en un sopor pasivo y permisivo, hasta que otra
elección lo convoque para responsabilizar y respaldar, o no, al líder en quien delegó el
cuidado de los intereses nacionales34.En la ejecución de su gestión, este líder ve en la
rendición de cuentas horizontal un impedimento a neutralizar 35.
33
Esta es una solución que fue prevista desde la antigüedad; la propia República Romana había advertido que en
situaciones de crisis un centro de toma de decisiones deliberativas como el Senado o limitado como el Consulado podía
ser ineficiente como piloto de tormentas, por lo que elaboró la institución de de la “dictadura” que era una magistratura
extraordinaria, por la cual se delegaban y concentraban en la persona del dictador todas las facultades consulares de
decisión, que eran inapelables, por un período máximo de seis meses si que antes no se cumplía el objetivo fáctico que
había generado su designación, en cuyo caso su magistratura terminaba y rendía cuentas de su gestión, que no incluía el
manejo del erario público. Claro que la tradición republicana incorporó la situación pero limitándola y con rendición de
cuentas. RUSSOMANNO (1.988), p. 66.
34
PANIZZA, Francisco (2001), p. 177.
35
O´Donnell va enumerando una serie de características que podría resumirse en algunos puntos: a) el presidente electo
gobierna como le parece en salvaguarda de los intereses de la Nación, b) su figura es paternal guía carismático, c) sus

13
 En la campaña de Carlos Menem encontramos indicios claros de ésta postura, y
así como Raúl Alfonsín recitaba el preámbulo de la Constitución Nacional, indicando
claramente que se trataba de volver al orden constitucional, a la democracia, de realizar la
primera transición, Menem utilizó el eslogan “Argentina, levántate y anda” 36, con lo cual se
postulaba como el “mesías” que podía, por sí solo y “milagrosamente” sacar al país de la
profunda crisis en la que encontraba, ya que después de trece paros generales, la
Argentina de la primera transición se encontraba justamente parada, inerte, y como
proponía Menem, “muerta”. A ésta imagen de salvador sumó imágenes combinadas con el
caudillismo argentino, especialmente con la imagen de Facundo Quiroga y la línea de
pensamiento nacionalista.
Llegado al poder, su viraje al neo liberalismo económico, las privatizaciones de las
empresas públicas, sus vínculos con el clan Bush, la política exterior de “relaciones
carnales” con EEUU dieron por tierra con todo lo prometido en la campaña electoral. Al
mismo tiempo, un claro silencio, una actitud pasiva de la sociedad argentina demostraba
que en la realidad, su presidente gobernaba como mejor le parecía, sin rendir cuentas
mas que con los pocos límites reales que encontraba.
Ni el Congreso Nacional (tenía sus mayorías), ni la Justicia Nacional (organizó de
“mayoría automática” elevando el número de miembros de la Corte), ni siquiera el
sindicalismo argentino tan activo en el gobierno anterior, levantaron la menor voz a su
gestión. Encarnando el poder delegado por la sociedad, ayudado por el éxito del plan de
convertibilidad, apoyado en técnicos, especialmente la figura relevante del Ministro de
Economía, este líder carismático asumió la delegación realizada en su persona y
comandó la década de los noventa según su parecer.
La producción de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de supuesto carácter
excepcional, llegó a niveles nunca vistos en la historia del país. Entre julio de de 1.989 y
agosto de 1.994, promulgó 336 DNU, cuando entre todos los presidentes constitucionales
anteriores entre 1.853 y 1.989 habían promulgado 35 DNU. La lectura que se hace de
estos datos es que Menem tenía tanto poder delegado que se daba el lujo de arrogarse
poderes legislativos a través del uso indiscriminado de los DNU 37.

decisiones no deben guardar relación con lo prometido en la campaña, d) está por encima de su partido y de todo tipo de
instituciones, e) la accountability horizontal es un impedimento, f) se proyecta desde la construcción de mayorías de
votantes, g) comportamiento activo/pasivo del electorado, h) utiliza funcionarios técnicos protegidos por su figura, i)
responsabilidad individual tanto por el éxito como por el fracaso. O´DONNELL (1.997), p. 293.
36
GONZALEZ, Horacio (2004)
37
En contra de esta postura, Panizza lo analiza como signo de debilidad, indicando que fueron utilizados para superar
resistencias de otro modo insalvables (PANIZZA, Francisco : 2.001)

14
 Es interesante ver que la delegación se basa en una actitud de la sociedad, si se
quiere esquizofrénica, y por qué no contradictoria. Hay momento activo, el de la elección,
y un momento pasivo, que es durante el ejercicio del poder delegado. La pregunta es si es
posible este tipo de comportamiento, si esta interpretación es correcta, si hay
comportamientos semejantes analizados en otras sociedades, que permitan ver este
fenómeno como una inducción correcta de lo que sucede en este tipo de democracia. Al
respecto podemos remitir al análisis de Bruce Ackerman sobre la actitud de la
sociedadindicando que cuando el pueblo solo interviene para votar, solo para seleccionar
a sus gobernantes para el próximo período llama a éste tipo de situaciones “democracias
monistas”; Ackerman llama democracia dualista a aquella que distingue momentos
ordinarios de la política caracterizados por la elección por voto de sus gobernantes, de
los momentos extraordinarios o “momentos constitucionales” donde el pueblo actúa
activamente para manifestarse sobre las cuestiones cruciales para la sociedad. Desde
ésta óptica, la democracia delegativa responde a un esquema monista según la
presentación del autor norteamericano38.
Sin embargo en una democracia representativa, con fuertes niveles de rendición de
cuenta horizontal, esto no implica un problema. La misma actitud, en un contexto
democrático de baja institucionalidad y representación, lleva a una delegación de poder
de decisión que no encuentra diques de contención.
Lo dicho no es poco, porque el comportamiento de dos sociedades con realidades
distintas como la norteamericana y la argentina parece ser semejante, es decir, momentos
ordinarios pasivos y desinteresados, y momentos extraordinarios activos, pero el marco
democrático es claramente distinto y las democracias que encarnan dichas sociedades
son distintas.
El por qué de esta actitud no está claro tampoco, ¿es mero desinterés? O será la
intuición del electorado de que la crisis necesita de un guía con poderes para maniobrar,
es decir, tomar decisiones rápidas que la emergencia exige? O como plantea Claudia Hilb,
buscando el principio de acción que motoriza las nuevas formas políticas, que es el miedo
el que hoy provoca una adhesión que toma forma de delegación de autoridad 39, si bien
parece esperar la reconstrucción del lazo político sobre otras pasiones, lo cual podría
llegar a ser una salida de la delegación, o de las democracias por el miedo restringidas 40.

38
ACKERMAN (1.998), p. 149.
39
Sobre la cuestión “miedo / angustia - resguardo” como motor político, es sumamente interesante lo expuesto por
Paolo Virno sobre su origen, naturaleza y participación en la formación de la multitud, y de una nueva esfera pública.
VIRNO (2.003)
40
HILB, Claudia (2.001), p.443/451

15
 F) La cuestión de la accountability (rendición de cuentas) horizontal.
En este punto del trabajo debemos indagar sobre lo que considero un elemento
clave en la democracia delegativa, que es el sistema de rendición de cuentas horizontal.
Como señalé en el punto anterior, el comportamiento dual de la sociedad política
no parece ser solo de la democracia Argentina, sino que el prestigioso Ackerman también
lo nota en la sociedad norteamericana, por lo que no es un comportamiento aislado de
nuestra sociedad, parece ser lo contrario; entonces la pregunta es por qué nuestras
democracias se diferencian. La idea es que los momentos pasivos de nuestra sociedad se
traducen en una delegación porque la baja institucionalidad argentina acarreó una fuerte
caída del sistema de accountability horizontal.
La accountability horizontal consiste en una serie de instituciones estatales que
tienen la capacidad de controlar y sancionar a otras instituciones del estado, por la ilicitud
de su acciones u omisiones. Estas acciones de control y sanción que estas instituciones
emprenden van constituyendo redes, lo cual es importante dado que actividades múltiples
y relacionadas, y no aisladas, es que hay una necesidad no solo de que intervengan ante
hechos u omisiones, sino que también es deseable que las prevengan 41.
La rendición de cuentas horizontal afecta a todas las dimensiones de la
democracia, pero en el caso que estudiamos, sin duda que afecta muy especialmente a la
fuente republicana, y por tanto, implica a funcionarios que no respetan los intereses
públicos, que no cumplen con su función por una clara violación de las reglas formales,
confundiendo interés público y privado.
Durante la década de Carlos Menem encontramos un poder judicial con poca
autonomía, incluso con fuerte subordinación al presidente en todos los planteos (mayoría
automática) un sistema de partidos con desarticulación de la oposición, incluso dentro del
propio partido oficialista, un sistema de altos funcionarios enriquecidos, con fuertes
sospechas de corrupción, un sistema de privatizaciones de empresas de servicios con
controles de calidad y servicios nulos, un estado en fuga hacia a la nada en una
desarticulación permanente, lo que redunda en bajos presupuestos, y por tanto baja
profesionalidad, baja posibilidad de acción, sin cruces de información entre ninguna
repartición pública, es imposible que generara una rendición de cuentas activa y eficiente,
incluso, hasta con una corriente de pensamiento hegemónica desfavorable, dado que a la

41
O´DONNELL (2.007), p. 132.

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globalización y el neo liberalismo les interesa estados mínimos, desarticulados y
fácilmente serviles, lo cual fue el paradigma de los noventas.
Otra intuición es pensar que hay baja accountability por la baja participación social,
pero este trabajo asume que, como viera Ackerman, otras democracias verifican un tipo
de comportamiento similar, pero no verifican una delegación porque su sistema de
rendición de cuentas horizontal es eficiente, y agrego que esto se debe a su fuerte
institucionalización que generó un correcto nivel de representación que no necesitódel
sistema delegativo para maniobrar. En nuestras democracias relativamente consolidadas,
la delegación al presidente se presentó como la forma de conservar el sistema
democrático de países en crisis que no deseaban volver a estados burocráticos
autoritarios. Loewenstein indica que en Latinoamérica se desarrolló un sistema híbrido
entre constitucionalismo y autocracia, y lo atribuye a una estrategia de los autoritarismos,
que se camuflan con de técnicas y procedimientos del constitucionalismo para seguir
ejerciendo el poder42.

3.- CONCLUSIONES

1.- O´Donnell conceptualizó la Democracia Delegativa como una nueva tipología de

democracia, basándose en la inducción de las situaciones de ciertos países, y
determinando sus características fundamentales. Sobre los mismos datos de la realidad
otros autores han construido otras teorizaciones, algunos negando la validez de la
caracterización de éste autor. Por lo expuesto en el trabajo creo firmemente que la década
de gobierno de Carlos Menem verifica para la Argentina una democracia del tipo
delegativa. Sobre la base de las propias características definidas por el autor, el gobierno
de Alfonsín no califica dado que se inserta sobre la primera transición, además de no
calificar en otros caracteres. Creo, por ejemplo, impropio un análisis acerca de si la
presidencia de Irigoyen o Perón pudieron desarrollarse en el marco de una democracia
delegativa, sin realizar una modificación teórica de lo planteado por O´Donnell.
2.- El propio autor de esta tipología aclara que en la realidad los tipos democráticos
no son fáciles de determinar, siendo en la práctica difícil, por ejemplo, la separación entre
delegación y representación. No obstante más allá de estar de acuerdo o no con esta
nueva tipología, el debate que ha generado ha sido absolutamente útil para comprender
los fenómenos latinoamericanos, recordando Oquendo en cuanto a que el mundo de la

42
LOEWENSTEIN (1.983), p. 51

17
vida es siempre múltiple y ágil, y las teorizaciones van en su zaga, construyendo y
reconstruyendo.
3.- El comportamiento pasivo / activo del electorado se verifica en la democracia
delegativa, pero no es en la única tipología en la cual se ve, es más, se verifica incluso en
sociedades desarrolladas como la de EEUU, por lo que algo sucede para que ese
comportamiento activo- pasivo de lugar a una delegación. Ese algo debe ser sí o sí
distinto a lo que sucede en una democracia representativa desarrollada, y ubico como
factor clave la notable diferencia de rendición de cuentas horizontal, siendo muy fuerte su
presencia en la democracia representativa y siendo casi neutralizada en la delegativa.
4.-Contribuyen sin dudas a las condiciones de generación de la delegación la
herencia cultural política argentina, incluyendo la combinación de fuentes de su poliarquía,
y la pesada herencia de crisis socio - económica que se arrastra desde los gobiernos
burocráticos autoritarios que se instalaron en cada quiebre institucional.
5.- Asigno a esta tipología de democracia un carácter excepcional, como una
respuesta desde la democracia a la crisis, desarrollándose una tipología de democracia
restringida que se presentaba preferible a la opción autoritaria. En su momento utilicé la
metáfora de “piloto de tormentas” para el presidente a cargo de la delegación, retomando
la misma podemos decir se produjo un modelo “piloto de nave en una tormenta en el
mar”, donde el mar es el estado de transición democrática, la democracia consolidada es
el puerto de destino, la tormenta es la crisis que se abate sobre el barco de la nación, y la
democracia delegativa y su presidente son ese piloto de tormenta que ha logrado sortear
la misma sin que la nación debiera recurrir a regimenes ajenos a la democracia. Claro
está que el puerto, aun se encuentra en un horizonte, que como dice Oquendo, se mueve
permanentemente.
6.- A partir de la consolidación progresiva de la Accoutability Horizontal, la
delegación irá perdiendo fuerza. Intuyo que esto generará una mejor representación, pero
la salida de la delegación no implica el inmediato ingreso a un sistema representativo.
Latinoamérica y es este caso Argentina, deberá buscar una identidad democrática propia,
que podrá emparentarse con la democracia parlamentaria, con la democracia deliberativa,
o quizás sí con la democracia representativa. O construirá nuevas esferas de espacio
público, quizás en una salida de “éxodo” como propone Virno. No obstante lo dicho,
personalmente creo que mejorará sus niveles de representación, y entonces tenderá
hacia una democracia representativa, en la que el desafío será elevar sus niveles de
calidad. La idea es abandonar una democracia de votantes hacia una democracia de

18
ciudadanos que gocen plenamente de sus derechos políticos pero tan bien de derechos
sociales, civiles y culturales, donde las fuentes de la poliarquía, donde democracia liberal
republicana no sea un oxímoron, sino justamente un mixtura complementaria y funcional,
en el marco del estado de derecho, y de acuerdo a las modalidades que nuestra cultura
latinoamericana le quiera imprimir.

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