UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRES BELLO

POLÍTICAS PÚBLICAS
Y PROCESO POLÍTICO
ALEJANDRO OROPEZA G.

Texto revisado y adaptado del Capítulo I de la tesis doctoral denominada

“Economía de la Cultura y Proceso Político”, defendida por el autor en la
Universidad Simón Bolívar, el 15 de julio de 2008, la cual fue aprobada con
Mención Sobresaliente.
 POLÍTICAS PÚBLICAS
Y
PROCESO POLÍTICO

Alejandro Oropeza G.

Las políticas públicas formuladas por el Estado persiguen fines que

obedecen a alguno de los siguientes criterios:

a) atender una problemática pública;

b) satisfacer una necesidad o preferencia social;

c) cumplir los fines del Estado;

d) acatar un mandato legal, cualquiera sea la jerarquía de éste.

Una política pública entonces, surge en atención a uno de tales criterios,

o bien, como una combinación de varios de ellos que originen y justifiquen su
formulación por parte del Estado.

Si pensamos en el complicado entramado de las políticas sociales es

igualmente válido lo afirmado, ya que la formulación de este tipo de políticas
encuentra su fundamento en la combinación de los criterios señalados. Pero, lo
que es importante en una política social es que, cualquiera que sean sus
fundamentos, persiguen un fin que no es otro que la mejoría social. “El único
criterio de mejoría social es que una situación alternativa, como fin de la
política, sería mejor si el cambio aumentara la utilidad de algunos, sin disminuir
la de otros. Dicho principio se conoce como el ‘óptimo de Pareto’” (Lahera,
2004: 49). Siendo así que,

La política ha sido definida como el proceso por medio del cual se asignan los
valores –las cosas o relaciones que los individuos desearían tener o disfrutar- en
una sociedad en forma autorizada –o sea, en una forma que se repita y en la que
se pueda confiar- que es legítima en el sentido en que corresponde a las
creencias de la gente sobre lo que está bien y lo que está mal (Deutsch, 1993:
25).

Entonces: fundamentos de la acción política, mejoría social-utilidad,

situación alternativa y cambio, son elementos determinantes del proceso
político a los que nos acercaremos en las páginas siguientes.
2
 Partiendo de la definición de sistema político, considerada en el próximo
aparte, se tratará la identificación de las etapas del proceso político,
deteniéndonos en el proceso de conformación de la agenda, los fundamentos y
objetivos del análisis político y la evaluación, pasando por el cambio en las
restricciones institucionales y los criterios de desempeño institucional; para así,
sobre esta base conceptual, aproximarnos a una realidad de ejemplo, para la
cual se ha escogido un ámbito social complejo el cual es: el proceso político
cultural venezolano, determinando sus características generales y los factores
que lo condicionan. Por último, se hace una aproximación técnico-legal a las
disposiciones constitucionales que tienen por objeto los derechos culturales en
Venezuela.

1. Sistema Político

¿Qué entenderemos por sistema político? Lo más importante de asimilar

en el concepto de sistema es el carácter total que éste posee, en el cual,
lógicamente, las partes de ese todo no se pueden considerar
independientemente, salvo en una aproximación racional metodológica. De
igual manera, es necesario tener presente que cualquier variación de las partes
afectará al sistema como totalidad. Además, todo sistema posee sus límites. En
los sistemas sociales los problemas de los límites no son sencillos, en virtud
que están compuestos por roles y no por individualidades.

...un sistema político está compuesto por roles interactuantes racionales,

súbditos, electores y, según sea el caso, por legisladores, burócratas y jueces.
Los mismos individuos que desempeñan roles en el sistema político cumplen
funciones en otros sistemas sociales, como el económico, la comunidad
religiosa, la familia y las asociaciones voluntarias (Almond y Powel, 1972: 26).

Entonces, hablar de sistema es hablar de interacción y, no sólo hacia

dentro del sistema; sino que también es menester considerar esa interacción
hacia fuera del sistema mismo. Ello porque el sistema político trasciende sus
límites naturales y se interrelaciona con otros sistemas sociales por ejemplo, la
interacción que existe entre el sistema político y el económico.

El problema de los límites adquiere especial significación porque, por lo general,

la teoría sistémica divide los procesos de interacción en tres fases: 1) insumo, 2)
conversión y 3) resultados o productos. Cualquier conjunto de partes
interactuantes -es decir, cualquier sistema- que sea afectado por factores de su

3
 ambiente puede ser considerado desde este punto de vista. Los insumos y
productos, que vinculan el sistema político con otros sistemas sociales, son
transacciones entre el sistema y su medio; los procesos de conversión, en
cambio, son internos al sistema político. Cuando hablamos acerca de las fuentes
de insumos, su número, contenido e intensidad, y sobre la manera en que
ingresan en el sistema político, o bien acerca de la cantidad y contenido de los
egresos y el modo como salen del sistema y afectan otros sistemas sociales,
estamos refiriéndonos a los límites del sistema político (Almond y Powell, 1972:
26).

La división de Almond y Powell de los procesos de interacción del

sistema en: insumos, conversión y resultados proporcionan una guía para el
análisis de la política. Pero, en la realidad de la política pública social
venezolana, es más conveniente hacer uso del modelo propuesto por David
Easton (1992), que observa al sistema conformado por tres elementos
principales, los cuales se corresponden con los de insumos, conversión y
resultados planteados por Almond y Powell (1972); y son: entorno, sistema
político y política pública, de la manera reflejada en la Figura 0.1.

Desde esta perspectiva, el entorno está conformado por los elementos

que se encuentran fuera del sistema. El sistema político es el conjunto de
procesos que transforman los insumos procedentes del entorno, en resultados
que son las políticas; dicho de otra forma, el sistema político contiene las
estructuras que asignan valores a una sociedad1. Las políticas públicas o la
asignación autoritaria de valores por parte del Estado constituyen las salidas
(outputs) del sistema político.

En este orden de ideas, Karl Deutsch, afirma que “…la política se ocupa
de la interacción de intereses, reclamo y distribución de recompensas; es decir,
de los valores” (1993: 25). Siendo esto así, la realidad es que diferentes
sectores intervienen en el proceso y buscan satisfacer sus intereses,
compitiendo en la asignación de valores.

En la Figura 0.1., se resume lo descrito y constituye una simplificación

del modelo de componentes del sistema político, representando el complejo
conjunto de acontecimientos que determinan buena parte de las decisiones de

1
Ver: (Easton, 1992).

4
gobierno y los efectos que esas medidas producen en la sociedad y en sus
condiciones sociales.

Como se observa, el sistema posee una característica de interacción

general de todos sus componentes en donde, no sólo el entorno determina al
resto de las partes, sino que éstos también impactan y modifican el entorno en
donde se encuentran. Es un proceso de permanente intercambio y movilidad
en el cual el entorno, que viene a contener los insumos (inputs), representa los
problemas, necesidades, preferencias y demandas que surgen de la sociedad
hacia el sistema político.

Figura 0.1
Elementos del sistema político

Almond y Powell David Easton

Insumos Entorno

Conversión Sistema Político

Resultados Política Pública

Fuente: Elaboración propia.

Las demandas, necesidades, preferencias y problemas son canalizadas

por los intermediarios políticos, desde la sociedad hasta el gobierno, que es
uno de los elementos del sistema político. Entonces, la política pública es el
producto de todo el proceso, el cual se alimenta de los elementos del entorno,
para dar por resultado una respuesta a la demanda, una solución al problema o
atención a una necesidad, a una preferencia. La respuesta es expresión de un
conjunto de decisiones que conllevan a estrategias y acciones lo que
conforman la política pública, vínculo directo entre el Estado, sus órganos y la
sociedad.

El sistema político, entonces, se plantea como objetivo responder a las

demandas y problemas que emergen del entorno, para así legitimar tanto al

5
sistema político per se, como al gobierno que ejerce el poder y mantener
niveles aceptables de gobernabilidad 2.

La afirmación precedente pone en el tapete unos de los problemas de la

democracia, a saber: la gobernabilidad democrática, a la cual se asocian
elementos de legitimación que van más allá del principio de la legalidad, para
expandirse a criterios de eficiencia y efectividad estatal e institucional,
recordando a Max Weber3.

Se entiende la gobernabilidad como “…la situación en que ocurre un

conjunto de situaciones favorables para la acción del gobierno de carácter
medioambiental o intrínseco a éste. Por el contrario, ingobernabilidad se refiere
a una situación disfuncional que dificulta la actividad y la capacidad
gubernamental” (Alcántara S., 1995: 38-39).

La reflexión sobre esta problemática deviene de una hipótesis

compuesta; a saber: en una democracia, donde la legitimidad del sistema no se
sustenta exclusivamente, en el principio de legalidad puede peligrar el proceso,
porque no está en capacidad de dar respuestas a las demandas emergentes
de la sociedad; estaríamos en presencia de una crisis de gobernabilidad que
afectaría la continuidad del sistema democrático, su supervivencia y su
consolidación. En una situación de este tipo se hacen evidentes las limitantes
de una democracia; Norberto Bobbio, quien identifica en la ingobernabilidad un
obstáculo que impide el logro de las promesas democráticas afirma:

(En la democracia) la rapidez con la que se presentan las demandas al gobierno

por parte de los ciudadanos, está en contraste con la lentitud de los complejos
procedimientos del sistema político democrático, por medio de los cuales la
clase política debe tomar decisiones adecuadas. ...en la democracia la demanda
es fácil y la respuesta difícil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad de
dificultar la demanda y dispone de una gran facilidad para dar respuestas
(Bobbio, 1992: 28).

El sistema, en apariencia, es principalmente reactivo, por cuanto se

aprecian generalmente respuestas políticas, más que iniciativas políticas.
2
Se entiende entonces al sistema político (insumo-proceso-resultado) como proceso, por medio del cual
se generan determinados productos que están destinados a cumplir plurales fines y objetivos; a esos
productos los denominamos “políticas públicas”.
3
Ver, (Weber, 1987: 170 ss), particularmente la Parte I, Cap. III. Los tipos de dominación. I. Las formas
de legitimidad.

6
 Así, todo un proceso de conformación y formación de políticas públicas
se inicia una vez que un problema o demanda surge de la sociedad y logra
insertarse en la agenda de gobierno. Todo esto genera en el sistema conflictos
entre las partes que interactúan en él, en virtud de lo escaso del recurso, la
infinidad de problemas y demandas que emergen de la sociedad y los intereses
de los actores y decisores políticos involucrados.

Lo importante, en la ejecución de los procesos dentro del sistema

político, es que dicho sistema esté en capacidad de resolver los problemas y
demandas que surgen del entorno (feed back); es decir, que dicho entorno (de
donde surgen las demandas y problemas de la sociedad) pueda ser atendido
través de la formulación y ejecución de políticas públicas producto del sistema
(outputs).

De lo afirmado surge la necesidad de observar la política venezolana

desde una perspectiva que se corresponda con la representación de la realidad
atendiendo los factores que determinan la misma, es decir, desde una
concepción de “modelo”, de “modelo de políticas” más específicamente,
teniendo como base la concepción de sistema político descrita previamente.

1.1 La noción de Modelo

La premisa es la duda, pareciera ser la afirmación, cuando el propósito

es acercarse a una problemática social, bien para analizarla y de allí obtener
los fundamentos que la originan; bien para recrear la tradición y establecer los
elementos socioculturales que hicieron posible los hechos estudiados desde
una perspectiva histórica.

Quizás entonces, de allí emerja la idea de modelo y, más allá de la

idea, la necesidad de una representación que permita apreciar ese conjunto de
realidades, a veces convergentes, en oportunidades contradictorias, que la
aproximación va identificando al estudiar la situación concreta. También,
podríamos estar refiriéndonos a otro tipo de modelo, no aquél que permite
representar una realidad para así estudiar el objeto; sino que, estaríamos
refiriéndonos a la emulación de estructuras que tomadas de una fuente
externa, guían una conducta consciente o inconscientemente. Esta segunda
acepción de modelo, es la que hace propios los sistemas de parte de una

7
realidad de otro país o sociedad, por ejemplo el modelo cultural francés de la
Venezuela guzmancista4. Lo que implicaría validar la realidad que entraña tal
existencia del modelo, es decir, lo cierto de su existencia como tal, como guía,
como estructura que determina el comportamiento de una sociedad en su
conjunto.

Partiendo de lo anterior pueden plantearse dos tipologías de modelo: la

primera atiende a una construcción que permite el estudio de una situación
social, bien presente o pasada, para identificar los factores asociados a esa
realidad y así diseñar estrategias para resolver la situación, de ser ésta
problemática; o, para obtener valoraciones sobre determinada circunstancia
histórica. Este tipo de modelo requiere la validación por parte de los equipos
que lo aplicarán; y, quizás, obtener la validación y reconocimiento por parte de
grupos políticos o académicos que de una u otra manera tendrán que tomar
decisiones respecto del modelo y, fundamentalmente, de las consecuencias y
productos de éste.

El segundo tipo de modelo, aquél que implica la guía y orientación de

una sociedad, así sea de determinado aspecto en particular, es más complejo,
tanto para el que lo suministra consciente o inconscientemente, el sujeto activo;
como para quien lo implementa y sigue, el sujeto objeto del modelo.

Este último tipo de modelo, que denominaremos “modelo cultural” es

más complejo por las implicaciones que a lo largo del devenir de una sociedad
conlleva. Claro, surgen dudas respecto del modelo, a veces recelos, dudas, por
ejemplo: ¿Qué será necesario para reconocer el modelo y caracterizarlo? Para
que este sea reputado como tal: ¿Requerirá la validación, de la forma que sea,
por parte del sujeto objeto?, de ser así ¿Quién o qué será la expresión de tal
sujeto?; por otra parte ¿Sería necesario, para la validación del modelo, que el
sujeto activo lo reconozca y esté consciente de dicha estructura guía?

Pareciera, en atención a estas dudas, que es mucho más complicado

identificar y observar un modelo cultural que uno político. Este último se
manifiesta en estructuras de poder más concretas; en tanto que los modelos
culturales se edifican sobre simbologías que obedecen a determinaciones

4
Ver (Oropeza, 2002: 68-72).

8
contextuales multidimensionales mucho más complejas, en oportunidades
también político-ideológicas, pero con un conjunto de variables adicionales que
complejizan in extremis la problemática. De allí, afirmar que un modelo político
requiere y necesita la validación expresa de la élite dominante, a través de los
instrumentos por ella diseñados, no es baladí; pero, ¿Requiere, el modelo
cultural de validaciones concretas de una parte de la sociedad, de la mayoría
ésta, o de su totalidad? Más aún, ¿El reconocimiento de aquellas élites afirma
de por sí la existencia y pertinencia de un modelo cultural? o, ¿Sería suficiente
sólo identificarlo? Quizás sería prudente reconocer la trascendencia real del
modelo cultural, real decimos, al no circunscribir su influencia sólo a
particulares aspectos de lo social, sino al impacto que estructuralmente debe
generar un modelo cultural en una sociedad, tratar de verificar el impacto del
modelo cultural, al transcurrir el tiempo.

Es evidente que para verificar el impacto de un modelo cultural, se

requiere definir, caracterizar y descomponer en sus variadas dimensiones el
modelo en cuestión, la forma en que se impone, quiénes lo imponen, cuáles
son sus elementos más relevantes, qué se persigue y cuál es la finalidad última
de su asunción, qué tipo de sociedad se espera obtener como consecuencia de
la vigencia del modelo, qué aspectos de la sociedad pre-modelo se espera y
pretende modificar, y, por último responder si ¿Están las élites políticas y
económicas, conscientes de las consecuencias que se podrían generar o, se
trata sólo de una distracción, de una moda, de un disfrute banal emulando
intra-fronteras, a veces torpemente, las realidades de sociedades lejanas,
imposibles, diferentes?

Puede afirmarse que la asunción de un modelo político implica la

representación cultural de un ámbito más universal. Lo uno está
indisolublemente ligado a lo otro (cultura y política). La calidad de la relación
dependerá de la concepción que de cultura se posea, la amplitud está
determinada por los componentes sociales que definen la relación cultura-
política, política-cultura. Es esta la posición que se asume: la correlación de los
modelos cultural y político, y a partir de allí la viabilidad de uno y otro en
función de esa correlación e interdependencia. Puesto que siempre existirá en

9
una sociedad, en un país, un modelo político y un modelo cultural, la viabilidad
de la sociedad ira de la mano del grado de correlación de éstos.

Llama la atención un aspecto en relación a los modelos de una

sociedad, tas aspecto es el referido a si el modelo en su validación se ve
afectado por estar fundado (total o parcialmente) en estructuras ajenas.
Creemos que no, al referirnos al tipo de modelo, hablamos de modelos
importados, extranjeros que, con el transcurrir del tiempo, experimentan las
debidas adecuaciones y se hacen más correspondientes con la realidad dentro
de la cual fueron implementados. Siempre existirá un modelo cultural y un
modelo político que a veces, y ahí lo complicado del punto, pueden o no, ser
reconocidos por la sociedad como propios, es decir, vigentes mas no validados.
Modelos vigentes oficialmente, impuestos a espaldas de la sociedad, que no
los reconocen como propios.

Se puede hablar de modelos existentes en una sociedad

independientemente de la procedencia de éstos; bien político, económico,
cultural, entre otros, modelos que poseen graduaciones respecto de la
influencia, impacto y/o emulación de modelos existentes en otro país o conjunto
de países. Desde esta perspectiva sería ingenuo pensar que podría hoy día
existir, construirse un modelo cultural, político, económico, entre otros,
autónomo, propio. Por tanto, los modelos, referidos al área que correspondan,
sobre todo en nuestros países latinoamericanos, poseen basamentos,
determinaciones y principios que son aportados de muy diversas fuentes, lo
clave es que se produzcan las respectivas adaptaciones a las realidades
particulares con la finalidad de que el modelo, los modelos, adquieran
viabilidad, pertinencia y reconocimiento, lo que en definitiva les otorga niveles
de validez, dependiendo de lo cercano que se sitúen a la realidad que pretende
tomar como insumo y a las características y cultura de la sociedad receptora.

El estudio de los modelos, desde estas perspectivas podría ser infinito

sobre todo en atención a países, que como Venezuela, reconocen la existencia
de modelos asumidos con anterioridad, políticos y culturales; así como los
reconocidos y asumidos en el presente.

10
2. Análisis de Políticas Públicas y Proceso Político.

Analizar políticas públicas desde la perspectiva sistémica planteada

requiere definir algunas premisas. Implica conceptuar lo que se entenderá por
análisis de políticas públicas, lo que entraña tal ejercicio y lo que ello supone en
el estudio de la política pública como producto del sistema político. Requiere
una definición precisa de políticas públicas y delimitación de los términos de su
abordaje. Por último, el análisis de políticas públicas, como ciencia social
aplicada, conlleva precisarla dentro de tales fronteras.

A partir de la satisfacción de tales premisas es posible apreciar al

análisis político desde una perspectiva aplicada. Es éste el objetivo de la
presente sección: la apreciación del análisis de políticas públicas como ciencia
social aplicada, sus alcances, la realidad que debe considerar; y de allí, sus
límites, alcances y las posibilidades que posee de coadyuvar a potenciar el
logro de una mejor calidad de vida de la ciudadanía; o de lo que Eugenio
Lahera denomina: “mejoría social” (2004: 49), a través de su servicio como
auxiliar clave, no sólo de los gobernantes y decisores políticos, sino también
como herramienta al servicio de los ciudadanos, de las comunidades y de la
sociedad en general.

Han sido, y son, numerosas las propuestas y alternativas para

aproximarse al estudio de la política como proceso y, por supuesto, igualmente
numerosas las críticas que aquéllas han generado. Todo, en atención a los
impactos que producen sobre la realidad las acciones gubernamentales, sea
directas o indirectas. Tal realidad se evidencia como objeto de la acción
política, a través de los problemas sociales, centro de atención, no exclusivo,
de la acción política.

Desde las propuestas de H. Lasswell (1971), que entendió el proceso de

decisión política como integrado por siete pasos; los aportes de J. May y A.
Wildavsky (1977), pasando por la reelaboración de Peter De Leon, sobre la
estructura de Lasswell (De Leon, 1988); se dispone de un conjunto de
aproximaciones que han pretendido capturar la esencia de la política desde
una perspectiva procedimental. Éstas, como muy bien lo aclara Luis Aguilar
Villanueva (1993), son ejercicios analíticos y racionales que obedecen a un

11
orden lógico, más que cronológico, por lo que no pretende ser la
representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que
efectivamente se suceden uno tras otro.

Eugenio Lahera (2004), identifica el desarrollo del proceso político en

función de los “cursos de acción” y de los “cursos de información” que son
parte de las demandas sociales que persiguen objetivos políticos definidos y
democráticos. Por tanto, en el proceso intervienen actores públicos y privados
en permanente interacción. De allí entonces, que entienda el autor que la
política pública ha de ser un conjunto de orientaciones claras, compuesta por
mecanismos y estrategias para ejecutarla, lo que supone la definición de
marcos institucionales y de resultados que es necesario monitorear y evaluar.
Para Eugenio Lahera (2004), es clave el proceso de conformación de la
agenda como momento que permite la participación social en pos de un
objetivo preciso, así como los mecanismos de diseño, gestión y evaluación
simultánea de las políticas públicas, por lo que el espectro del proceso político
propiamente dicho se abre y amplía con otros elementos específicos.

Se observan elementos comunes en determinadas fases del proceso: la

existencia de un problema público, situación problemática y/o preferencia social
que es necesario modificar o atender a través de la acción política, lo que
traduce la puesta en marcha de mecanismos decisorios, que al enfrentar la
situación particular generan resultados de determinada calidad, que es
menester monitorear y evaluar para decidir, nuevamente, sobre el curso de
acción a tomar.

Pero, al considerar el análisis político, se va más allá de observar la

política como resultado de un proceso político. Walter Williams, aprecia que el
análisis político es un “…medio de sintetizar información para obtener de allí
políticas públicas alternativas y preferencias, señaladas en términos
cuantitativos y cualitativos comparables, los cuales se consideran como guía
para la toma de decisiones sobre políticas; ello no contempla conceptualmente
recabar información” (1971:13).5 William Dunn, define el análisis político como
una “disciplina de las ciencias sociales aplicadas que utiliza métodos múltiples

5
Traducción del autor.

12
de preguntas en contextos de argumentación y debate público, con la finalidad
de crear, evaluar críticamente y comunicar conocimientos pertinentes con las
políticas.” (1994:84).

William Dunn (1994), al considerar el estudio de las políticas como

productos de un proceso, las entiende como resultantes de la interrelación de
tres componentes:

Las políticas públicas propiamente dichas;

Los actores y/o decisores participantes, interesados en los resultados
políticos; y,

El ambiente – entorno político.

De esta manera los “policy system” (sistemas de política) son realidades

con características, límites y dinámicas particulares, resultado de procesos
decisorios, con capacidad de ser reelaborados en sus componentes. Las
“etapas” vendrán a ser producto de las interrelaciones permanentes que se
suceden entre los tres componentes. En la práctica, estos sistemas de políticas
los entendemos asociados a las características que definen la situación
problemática.

Estamos ante una disciplina aplicada de las ciencias sociales. Aplicada

porque tiene carácter práctico: sus objetivos giran alrededor de la generación
de respuestas para atender situaciones problemáticas y resolver problemas
públicos. Por otra parte, el análisis político no se limita al desarrollo de teorías
generales descriptivas, porque sus metas trascienden la generación de hechos
“facts”, lo que involucra la producción de información sobre valores, cursos de
acción y sobre los hechos que determinan la realidad objeto de la acción
política.

Desde esta perspectiva, el analista de políticas generará: Información y

Argumentos confiables, con la finalidad de producir acciones políticas
(decisiones) destinadas a resolver el problema identificado. Es decir, que la
información y los argumentos producidos son medios para enfrentar la
situación problemática. Información que es referida, según William Dunn
(1994), a:

El problema político en sí;

13

Las políticas futuras;

Las acciones políticas;

Los resultados de esas políticas; y

La actuación política6.

Otros autores observan y definen el análisis político dentro del marco

“tradicional” de proceso, lo que en definitiva no se opone in extremis, con la
posición adoptada por William Dunn; siempre desde una perspectiva sistémica.
Lo importante es la apreciación del análisis político como disciplina científica
aplicada, inherente a una diversidad de aproximaciones y componentes
metodológicos no necesariamente homogéneos, es imposible que lo sean. Así,
Carl Patton y David Sawicki, introducen el concepto del análisis político en el
sentido de que es “el proceso a través del cual identificamos y evaluamos
políticas o programas alternos que persiguen reducir o resolver problemas
sociales, económicos o físicos.” (1986:21).

Complementando el concepto, los autores definen el Análisis Político

como:

Medio para sintetizar información para generar un formato de decisión

política;

Proceso complejo de intervención de la realidad;

Campo de investigación sistemática de opciones políticas alternativas y
de ensamblaje e integración de evidencia para cada opción, ello involucra,
entre otras:
• La aproximación al problema;
• La recaudación y el análisis de la información;
• El intento de predecir consecuencias de los diversos cursos de acción;
• La selección de la mejor opción entre diversas alternativas con la ayuda
de la razón y la evidencia, para el logro de la meta a la luz de la relación entre
políticas y fines.

Consecuentes con la concepción de proceso que tienen del análisis

político, Carl Patton y David Sawicki (1986), señalan como elementos del
mismo: la definición del problema y de criterios de evaluación, la identificación
6
Ver: (Dunn, 1994: 68-70).

14
de alternativas políticas y su evaluación, la exposición y distinción entre estas
alternativas, y, el monitoreo y evaluación de los resultados. Se aprecia en Dunn
que, al definir los procedimientos político-analíticos del sistema (métodos), en
buena medida coincide con la propuesta de Patton y Sawicki, pues identifica
entre ellos: estructuración del problema, pronóstico, monitoreo, evaluación, y
recomendación.

En la propuesta de William Dunn (1994), tenemos y asumimos un norte

conceptual y metodológico sobre la disciplina que se complementa con
apreciaciones y propuestas de otros importantes autores en la materia. Así, las
“formas” de análisis político, según el autor son:

Prospectivo (antes del inicio de la acción política);

Retrospectivo (luego de la acción política); y,

El integrado, que combina los dos anteriores y que se revela como el
óptimo. Construyendo con fuerza, haciendo uso de otras disciplinas, el análisis
prospectivo; pero, colocando el énfasis primario en el análisis retrospectivo
haciendo suyas herramientas de la ciencia política, la sociología y el derecho.

La estructuración, combinando información y procedimientos político-

analíticos, reconoce el carácter multidisciplinario del análisis político. Pero,
además, de acuerdo con la descripción del problema, permite reconocer la
característica multivariada del mismo, asociando a su definición variables
provenientes de diversos ámbitos contextuales (entorno), que conforman los
sistemas de política. Ello incorpora al estudio del problema otros factores y
elementos que interactúan, y se asocian a su comportamiento; todo ello va más
allá del “análisis racional causal” entre elementos limitados o circunscritos del
estudio7.

Estos ámbitos contextuales son un factor clave para la comprensión y

caracterización del problema. Dicho contexto influye en el diseño de las
acciones, sean éstas políticas públicas, programas o planes o estrategias.
Davis Bobrow y Jonh Dryzek (1987), observan como dimensiones del contexto:

7
En el específico de la necesidad y justificación de trascender el “Análisis racional causal”, es útil
acercarse a los planteamientos de Lindblom y Cohen efectuados en su obra “Usable Knowledge”, (1979).

15

La complejidad y la incertidumbre, entendida como el número y variedad
de elementos e interacciones presentes en el medio ambiente en donde actúa
el sistema decisorio,

El feed back (retroalimentación) potencial, “La retroalimentación es
sencillamente información sobre los efectos de decisiones pasadas, que un
sistema puede utilizar para tomar decisiones subsiguientes” (Bobrow y Dryzek;
1987: 203).

Control, “es el grado que un solo actor (o un pequeño grupo de actores)
puede garantizar que la decisión sea llevada a cabo apegada estrictamente a
su diseño. El control de los contenidos que definen y determinan la decisión es
raro –quizás inexistente- en políticas públicas” (Bobrow y Dryzek; 1987: 204).

Estabilidad, traduce la circunstancia de la estabilidad del entorno el
control de la quintaesencia, lo cual es a todas luces, difícil.

Audiencias, “Aunque rechazamos la idea de que el análisis político debe
acomodarse a la opinión que prevalece respecto de la capacidad de hacer
política, sigue siendo válido que el analista deba ser sensible a las
percepciones e intereses de aquellos que serán afectados por la acción que
involucra la propuesta política” (Bobrow y Dryzek; 1987: 205).

Los autores diseñan una metodología para una apropiada aproximación

al entorno sustentada en operaciones, ellas son:

- Una interpretación del problema y de los resultados de la intervención;

- Identificación y correcta recolección de la información;

- Investigación de alternativas políticas mediante el uso de la analogía, la

historia, las políticas actuales y los casos paralelos semejantes; y,

- La valoración y comparación de alternativas políticas.

A partir de las observaciones y referencias consideradas, es posible

afirmar que el eje sobre el que se estructura el análisis de las políticas públicas
se encuentra conformado por dos extremos que afianzan dicho eje estratégico.
En uno de los extremo se ubica la definición y tratamiento metodológico de los
problemas públicos o de las situaciones problemáticas.

De la definición y caracterización especifica del problema, emerge el

segundo extremo del eje, el cual es la acción política, que contiene la decisión
16
encaminada a atender el problema y/o a modificar (o mantener) la situación
caracterizada. En ese segundo extremo de ubica la política pública resultante
de un orden sistémico, el output. Los resultados de la intervención precisan
observación; en fin, requiere ser evaluada, con la intención de decidir, de
nuevo, basados en un proceso, que en su estructura, mas no en sus medios
y/o metodología, pero sí en sus fines, se repite de manera incesante, veamos
un caso de problemática cultural en la Figura 0.2.

Entra en juego un actor clave en y para el proceso, el cual es el

evaluador, pocas veces presente y, si presente, con poca relevancia en el
sector político decisorio venezolano; el cual, en oportunidades, coincidirá con el
analista. De allí la disyuntiva, de si es el analista un evaluador o, éste un
analista. ¿Se unifican y confunden estos roles? ¿Es el mismo rol en el
transcurso del Análisis de Políticas Públicas?

Figura 0.2
Eje del Análisis de la Política Pública Cultural en Venezuela,
en función de la actual situación problemática, detectada en 2002

ENTORNO

Situación
Problemática:
Política Resultados del
Falla del Mercado impacto
Cultural Cultural
Bajo Consumo

retroalimentación
EVALUACIÓN
Fuente: Elaboración propia.

Por momentos se integran ambos roles (evaluador-analista), en otros se

separan, puede que se confundan, todo dependerá de cada experiencia.
Quizás sea la única “Ley” de esta disciplina, la diferenciación y la particularidad
de cada caso, de cada situación, en cada tiempo y espacio, cada vez diferente,
en cada oportunidad una nueva experiencia, que orienta y guía, pero jamás se
repite.

Punto determinante y clave del proceso político es la evaluación. Para

Carol Weiss (1988), la evaluación es una palabra flexible que acoge juicios
17
diversos, por lo cual es susceptible de ser comprendida de varias formas que
se compilan en dos dimensiones: la evaluación de operaciones y la evaluación
de resultados. Se puede entonces, definir la evaluación como una forma
sistemática de valorar la operación de un programa o de una política pública en
comparación con parámetros (indicadores) explícitos o implícitos (estándares)
de metas-resultados, e inversión de recursos; todo en función de la atención de
un problema público previamente caracterizado: el bajo consumo cultural del
venezolano, por ejemplo. Ello con la finalidad de determinar el impacto/efecto
de las acciones políticas y tomar decisiones que involucran tres posibilidades:
“la continuidad de las acciones; su modificación; o, su suspensión” (Weiss,
1988: 4). Sobre el punto se regresará posteriormente.

Entendemos entonces, como parte del proceso político la

caracterización, conceptuación, estudio y descripción de la situación
problemática. Así, como los pasos que conlleva el proceso político:

- conformación de la agenda;

- identificación de la situación problemática, necesidad o preferencia;

- formulación de la política;

- ejecución de la política y monitoreo y evaluación de los resultados del

impacto.

2.1 El Proceso de Conformación de la Agenda

Observar cómo se estructura la agenda política en un momento

determinado supone que dichos modos de conformación varían a lo largo del
tiempo. Así, es posible verificar de qué manera una necesidad, demanda o
preferencia presente en una sociedad, grupo o comunidad es incorporada y
atendida por el aparato gubernamental; y por tanto, considerada por un período
de tiempo objeto de la acción política.

La aproximación a esta realidad considerando el caso venezolano, se ha

de realizar en dos ámbitos, a saber:

En primer lugar, el ámbito general, que considera dos aspectos: Por una
parte, muchos de los componentes de la agenda gubernamental se encuentran
“dados” en atención a la característica predominantemente “normativa” de la
18
Constitución Nacional de 1999, sobre la “enunciativa”, que regularmente
poseen este tipo de instrumentos jurídicos. Por tanto, la agenda gubernamental
se integra en un primer momento por el conjunto de atribuciones y obligaciones
que la Carta Magna confiere expresamente al Estado por órgano de sus
diversos poderes públicos. Seguidamente, se incorporarían a la agenda
gubernamental las necesidades, preferencias y demandas presentes en la
sociedad que los decisores políticos acuerdan considerar como objeto de su
accionar, a través del órgano gubernamental correspondiente.

En segundo lugar, el ámbito particular, atiende la forma como se

comporta el proceso de conformación de la agenda, en el particular de un área
en singular, el cultural por ejemplo. Proceso que, igualmente, debería atender
en primera instancia el mandato constitucional y luego las demandas y
necesidades culturales de la sociedad venezolana, en igualdad de importancia.

Los problemas y demandas presentes en la sociedad, en ocasiones, son

de carácter general, cuando afectan a la mayoría; en otras, son particulares y
restringidos, emergiendo de grupos con mayor o menor dimensión y peso. Es
válido considerar otra diferenciación, se podría hablar de necesidades,
demandas y preferencias “sentidas” o “evidentes”, las cuales denominamos
Directas, entendidas como diferentes de aquellas “subyacentes” en la
sociedad; estas últimas que no emergen contundentemente y no sacuden la
realidad, las denominaremos Indirectas.

Como ejemplo de las necesidades directas se encuentran los altos

índices de desnutrición, o mortalidad materno-infantil, los niveles de
delincuencia e inseguridad personal, los índices de desempleo, y el alto costo
de la vida, entre otras.

En el segundo caso, el de las necesidades Indirectas encontramos a las

culturales, ellas no se manifiestan de manera dramática, no impactan a la
opinión pública contundentemente, sino que se van conformando en un
substrato definitorio lento, pero indetenible, definiendo en un prolongado
proceso la tipología del consumo cultural de la sociedad y determinando día a
día, década a década, siglo a siglo, el capital cultural nacional y nuestra
identidad como nación. El problema de este tipo de demandas es conseguir la

19
vía que permita captar la atención no sólo de los decisores y actores políticos,
sino la conciencia de la propia sociedad respecto de su presencia y
problemáticas. Otro problema que presentan este tipo de demandas es la
dificultad de su mensura y, por lo tanto, su monitoreo a través del tiempo.

El camino de una demanda, preferencia o necesidad para llegar a captar

la atención del Estado es intrincado, en oportunidades. Se dice en
oportunidades, ya que emergen problemas que de inmediato obtienen la
atención, ello dependerá del contexto - entorno de su emergencia y del interés
de los decisores gubernamentales. Primero, la demanda o necesidad ha de
obtener cierto grado de consenso en la sociedad para considerarse de
naturaleza pública. Luego, deberá obtener un lugar preeminente en la jerarquía
de asuntos públicos que le asegure contar con los recursos idóneos para ser
satisfecha. Y, por último, deberá permanecer en la atención, mantener el
interés y la vigencia lo que le permite obtener los recursos necesarios.

Existen, igualmente, soluciones, acciones, planes, programas y

estrategias políticas sólo a la espera de problemas que más o menos se
adecuen a sus patrones para entrar en acción.

Pero, ¿Qué se entiende por agenda? Para Michael Barzelay “…es parte
de una fase que determina qué problemas políticos ingresan a los canales de
decisión del Estado, su determinación establece cuáles cuestiones o problemas
han de ser tratados por las instancias de toma de decisión” (2003: 55).
Definición que proviene de la dada por John Kingdon: “Es la lista de problemas
a los cuales los funcionarios gubernamentales y las personas fuera del
gobierno, estrechamente asociadas con esos funcionarios, prestan gran
atención en un momento dado” (1995: 3).

Para Luis Aguilar Villanueva, existen dos tipos:

La agenda de gobierno o sistémica; y,

La agenda institucional, gubernamental o formal.

Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de

problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado
y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre
los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar
(Aguilar, 1993: 29).

20
 Por su parte la agenda institucional es definida como “…el conjunto de
asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte
de los encargados de tomar decisiones. Por tanto, cualquier organismo
gubernamental en el nivel local, estadal o nacional, constituirá una agenda
institucional” (Cobb y Elder, 1986: 115-116).

Se entiende que estas agendas de gobierno e institucional, tienden a

diferenciarse, a discrepar y a enfrentarse. Cuanto mayor sea esta discrepancia,
mayor será el grado y frecuencia de los conflictos en el seno del sistema
político de que se trate.

¿Qué define cada agenda y qué las diferencia? La agenda de gobierno

conforma sus componentes desde una perspectiva general, con una
panorámica global de los asuntos que pretende atender. En oportunidades
asume un carácter abstracto y formal, de grandes principios y declaraciones.
En razón de su característica amplia podría convocar la identificación de
grandes masas de la población con sus postulados. Suele estar constituida
más por declaraciones de principios que por pautas concretas de acción para
atender problemas específicos. En oportunidades en el seno del gobierno esta
agenda pretende asumirse como mecanismo de acción directa de los
decisores políticos, sobre todo cuando se pretende manipular la emergencia de
necesidades y preferencias de la masa, lo que se analiza más adelante.

La agenda institucional no es la agenda del Estado, es la de las

instituciones, órganos y dependencias administrativas ejecutoras de la acción
política. Tiende a ser específica, focalizada y concreta, referida a problemas
puntuales y definidos. Esta agenda se refiere al ámbito que se ha denominado
“particular” al inicio de esta parte.

En atención a la aproximación que se efectúa en relación a la

conformación de la agenda es conveniente definir los públicos-actores que se
distinguen en el proceso. Según Cobb y Elder (1986), hay cuatro tipos:

Grupos de identificación: integrados por personas que se encuentran

directamente afectadas por el problema del cual reclaman la atención y
solución; o bien, son los interesados en que sus demandas sean atendidas, lo
que supone la acción política del gobierno.

21

Grupos de atención: compuesto por aquellos que, si bien no son
afectados directamente por el problema o demanda, se interesan en el
problema en virtud de que su solución puede generarles algún tipo de beneficio
o recompensa.

Público atento: se integra por sectores de la sociedad interesados en
mantenerse informados y al tanto de las acciones políticas del gobierno que
impacten sobre los asuntos de la comunidad de la que son parte.

Público en general: sector menos informado de problemas y demandas
en particular (cuando no los involucran directa o indirectamente), no implica
necesariamente indiferencia, aunque presente en muchos casos, pues puede
prestar atención al problema o demanda cuando sea notoria. En oportunidades
la manifestación de este tipo de público se formula de manera emocional.

Esta clasificación de públicos realizada por Cobb y Elder (1986), es

pertinente para observar el proceso de conformación de la agenda cultural por
cuanto en la definición de la misma intervienen varios tipos de ellos, lo que se
tratará en párrafos siguientes.

Entonces, qué requisitos debe tener una demanda, preferencia o

necesidad presente en una sociedad o grupo de interés para acceder a la
agenda. En primer lugar, que el problema capte atención amplia y sea de
conocimiento público general; segundo, que el público crea que el asunto
requiere de algún tipo de acción para su solución y/o atención; por último, que
la acción necesaria sea responsabilidad y atribución de algún órgano del
Estado. Asuntos que posean estos elementos tienen la potencialidad de recibir
la atención del Estado, lo cual no siempre sucede.

El primer paso del complicado trayecto que lleva a un asunto a ser parte
de la agenda, bien paulatina o inmediatamente, es que se suceda un
“mecanismo de disparo”, un acontecimiento social que desate la pertinencia y
necesidad de atención para un determinado asunto que se convierte en
problema social o colectivo. Una catástrofe natural, crisis económicas,
procesos ideológicos traumáticos son ejemplos de este caso.

De otro mecanismo que puede dar inicio al proceso son protagonistas

actores sociales que captan la atención hacia problemas y demandas

22
determinadas que, a la postre, generan una atención hacia la misma. Estos
actores sociales aportan un elemento muy importante al asunto, el cual es: la
primera definición del problema, la conceptualización social general. La
definición debe ser general, lo más sencilla posible para la fácil comprensión
por la sociedad, ello traduce la universalidad del concepto, su aceptación y la
posibilidad de atención sobre el mismo. Debe poseer un ámbito de significación
amplio lo que conlleva que la definición sea de interés para grandes grupos de
la población que consideren el asunto de interés; este interés debe permanecer
a lo largo del tiempo y no ser efímero. Finalmente, ha de poseer una
complejidad técnica lo más sencilla posible. Debe ser formulada para el
consumo social con la menor carga de tecnicismo para ser comprendida por el
universo al cual va dirigida y no sólo por la élite que conforma el grupo de
identificación primigenio. Debe utilizar lenguaje y símbolos culturales de
profundo arraigo en la sociedad o grupo a la cual se dirige el mensaje para que
genere aprobación o reprobación, según el caso. En conclusión, siguiendo a
Cobb y Elder (1986), la definición debe poseer:

Mensaje general y sencillo,

Amplio ámbito de significación social,

Relevancia temporal duradera,

Sencilla exposición técnica,

Objetivos y fines innovadores,

Uso de lenguaje y símbolos culturalmente arraigados,

Capacidad para generar carga emocional profunda,

Posibilidad de suscitar actitudes sociales de aprobación o rechazo, y

Servirse de medios masivos de comunicación para extender su mensaje.

Así,

...cuanto más amplio sea el público al cual se ha expandido una cuestión, mayor
será la probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la
agenda formal. En efecto, si la cuestión ha logrado difundirse entre los
ciudadanos de la comunidad política local o nacional, cuenta entonces con toda
la fuerza para levantar una presión masiva sobre el gobierno y exigir se le preste
seria atención y se analice la manera de atenderla (Aguilar, 1993: 36).

La manera como se estructura la definición del asunto, demanda,

necesidad o preferencia condiciona el tipo de respuesta, de acción política, que

23
esperan los grupos interesados, así se está frente a un issue, Aguilar
Villanueva (1993), les denomina “issues areas” [área de interés]. En esta
situación nos encontramos “…cuando el público con un problema busca o
solicita la acción gubernamental, pero hay desacuerdo público sobre cuál es la
mejor solución del problema” (Eyestone: 1977: 3).

Ahora bien, el gobierno en oportunidades estimula el surgimiento de

cuestiones en el seno de la sociedad, cuando éstas convienen a la propia
sociedad y al gobierno. Será entonces el gobierno el protagonista del
mecanismo de disparo aludido. Si es el propio gobierno el protagonista de la
acción, es lógico suponer que la cuestión será sin grandes problemas parte de
la agenda. Será útil establecer la diferencia entre: la estimulación y la
manipulación política y económica de las demandas de la sociedad. También
existe la acción contraria, desestimular y frenar demandas.

Es inherente al gobierno la intervención en los procesos sociales que

tengan la potencialidad de generar cuestiones que puedan constituirse en
demandas que deberá atender o desechar al conformar la agenda. Cuenta
para este fin con una amplia gama de recursos: los medios de comunicación
social, el discurso político del gobierno a través de sus actores, declaraciones
de líderes y de los intelectuales ganados al gobierno y las organizaciones
sociales a favor.

El gobierno es el decisor por excelencia. Pero, al encontrarse frente a

una issues area (área de interés), frente a un reclamo del público que solicita la
acción del gobierno, reclamo sobre el cual no existe consenso respecto de la
probable decisión “... el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o
laxamente estructurado, sin un patrón de comportamiento, que en mucho se
asemeja a las ‘anarquías organizadas’8 que deciden según el “…‘modelo del

8
Las anarquías organizadas poseen tres propiedades: a) Preferencias problemáticas. Al ser preferencias
imprecisas, inconstantes y desordenadas no se encuentran sometidas a proceso alguno de selectividad o
jerarquización; b) Tecnologías no claras. Los sistemas y procedimientos que pudiesen contribuir o
apuntalar la toma de decisiones, no son del conocimiento o entendidos de manera clara por los miembros
de la organización. En este caso emergen el pragmatismo, el ensayo y error y la intuición como elementos
reguladores de los procesos de decisión; y c) Participación fluida. Propiedad que se traduce como la
diversidad de grados de compromiso y motivación presente en los miembros de la organización
encargados de la toma de decisiones en varios niveles. Esta variable afecta la potencialidad de
observación del problema, pues interviene el grado de credibilidad de la acción a tomarse, cualquiera que
ella sea.

24
bote de basura’ o de ‘papelera’” (Aguilar, 1993: 37). Es decir, en aquellos
asuntos que no son estimulados o manipulados el gobierno aparece poco
estructurado.

Un gobierno comportándose de manera reactiva para hacer frente a

demandas, necesidades o preferencias emergentes de la sociedad posee una
alta mutabilidad, por cuanto no obedece a circunstancias claras o seguras que
permitan la observación cautelosa para decidir acciones o estrategias a aplicar
en búsqueda de una solución pertinente.

Entonces, el proceso de toma de decisiones en una anarquía

organizada, más que aparecer como un grupo de personas que de manera
estructurada y procedimental observan y estudian un problema para diseñar
soluciones encaminadas a resolverlo, es una cantidad de decisiones previas
que buscan problemas más o menos correspondientes para entrar en acción.
Siempre existirá una variedad muy diversa de actores en busca de una
oportunidad para poner en práctica sus decisiones. De esta manera, la decisión
es básicamente el resultado de la confluencia no causal, pero tampoco
enteramente previsible y controlable, de cuatro corrientes cada una de las
cuales tiene diversa lógica y dinámica: “los problemas, las soluciones, los
actores participantes y las oportunidades de elección” (Aguilar, 1993: 39).

Pero, si bien es cierto que el gobierno asume en determinados

momentos alguna o la totalidad de las características de una anarquía
organizada o sólo en lo que respecta a un problema en particular; no lo es
menos que genera mecanismos para establecer procedimientos y normativas,
períodos, órganos de gestión, atención y control que suponen la regulación y
canalización de las demandas, necesidades y preferencias que surgen de la
sociedad y que reclaman su atención. Estos mecanismos regulan las
respuestas de gobierno. Ello no es otra cosa que la regulación de los medios
de acceso y de las respuestas de la agenda, pues conduce a la estructuración
del proceso, lo que elimina parte del carácter contingente de la respuesta
decisional de los órganos gubernamentales, disminuyendo un tanto la
improvisación.

El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un punto accidental,

sino que es producto de un proceso complejo y laxamente estructurado. El que

25
 una cuestión logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una
convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de
elección, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es
virtualmente incierto. Es posible empero reducir el ámbito de incertidumbre a
través de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el
proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1986:
118)9.

Estos “factores de contexto” regularán el flujo de los asuntos, problemas

y demandas entre la comunidad y el gobierno. Dicho flujo, bien pacífico, regular
o conflictivo condicionará los niveles de estabilidad y paz social existentes en el
sistema político. Mientras más conflictivo sea el fluir de los asuntos, menos
estabilidad tendrá el sistema, puesto que éste depende de la situación en que
se encuentren las fuerzas sociales, siempre en conflicto potencial dentro del
sistema.

El sistema político perseguirá la estabilidad y control de los reclamos de

la comunidad hacia el gobierno. De manera tal que el flujo de demandas de la
sociedad hacia el gobierno sea más o menos correspondiente con la capacidad
de respuesta de éste. Si el flujo de demandas excede la capacidad de
respuesta del gobierno, bien por limitaciones en los recursos fiscales o por
prioridades impostergables, nos encontraremos frente a un sistema político con
problemas de conflictividad social y gobernabilidad. También podría suceder
que el gobierno se agote en la atención de los problemas estimulados y
manipulados por él mismo, en perjuicio de los problemas “originarios”10. Así,
cuando éstos emergen con fuerza, el sistema estará en problemas. En el caso
de las democracias, estos conflictos ponen en peligro sus procesos de
conformación y consolidación según el caso, al entrar en el juego político un
factor determinante: la ingobernabilidad.

Los planteamientos de Charles Lindblom (2000), son pertinentes para

observar el proceso de conformación de la agenda en el caso venezolano, al
analizar la problemática de la evolución de la democracia y sus posibilidades

9
Negritas nuestras.
10
Denominamos problemas “originarios”, aquéllos presentes de manera real en la sociedad, los que
existen sin que sea menester la aparición de un actor político para que la sociedad tenga conciencia de
ellos.

26
de afianzamiento y consolidación, en función del impacto que pueda tener la
influencia empresarial en las precondiciones sociales de la democracia.

Dicha problemática es apreciada considerando a gobierno y políticos

decisores como actores clave, en lugar de los empresarios. Siendo gobierno y
políticos decisores los actores que influyen en la sociedad y el electorado, se
aprecia esta influencia como si la sociedad y el electorado fuesen
consumidores de la oferta política y, por ende, susceptibles de manipulación
por parte de dichos actores. Tal manipulación persigue dos fines: incrementar
el poder del gobierno como órgano del Estado y asegurar la permanencia en el
poder de los actores políticos por la vía democrática.

Lo afirmado no pretende, bajo ningún respecto, asegurar que la

manipulación aludida persiga no satisfacer demandas sociales, no. De lo que
se trata es de satisfacer prioritariamente aquellas que la dirigencia política en
el poder supone le conviene que emerjan de la sociedad, a través de su
manipulación.

En párrafos anteriores se hablaba de “estímulo” para la emergencia de

demandas, necesidades y preferencias en la sociedad por parte del gobierno,
acción ésta que contrasta con la “manipulación”. La diferencia entre estas
acciones se halla en el fin que persiguen: el estímulo no persigue como
finalidad, ni el incremento del poder, ni asegurar la permanencia en el mismo,
como ocurre con la manipulación; persigue asegurar niveles mínimos de
gobernabilidad y de aceptación del gobierno por la sociedad.

La manipulación, entendida en los términos considerados, es de dos

tipos: política y económica, y puede tener lugar en el marco de un
ordenamiento jurídico que valide la acción política sobre los fundamentos de
un orden político democrático.

Ahora bien, se parte de la premisa de un orden democrático dentro del

cual se conforma la agenda gubernamental. Y, en tal contexto,

…habría dificultad para dar sentido a la democracia, si un grupo coordinado y

unido de decisores políticos modelara (manipulara) las necesidades, preferencias
y demandas de los electores en función de necesidades políticas particulares
propias, para luego satisfacer tales necesidades y demandas modeladas
arguyendo, como éxito del gobierno, la satisfacción de las mismas demandas que
ellos han llevado a exigir a esa sociedad (Lindblom, 2000: 96).
27
 Igualmente, estaría una sociedad democrática en dificultades, si aquel
adoctrinamiento, que conlleva manipular preferencias, necesidades y
demandas de esa sociedad, se pretendiera reconciliar con los conceptos y
principios tradicionales de democracia para validar tal manipulación. Es decir,
estaríamos frente al amplísimo y reiterado problema de la manipulación de las
masas.

¿Se pudiera, entonces, pensar en la manipulación de una sociedad, o

parte de ella, para que sólo preferencias, necesidades y demandas favorables
al gobierno sean consideradas en la agenda gubernamental prioritariamente?
¿Para qué? Y, de ser así ¿Qué sucede con las necesidades prioritarias
efectivamente presentes en esa sociedad?

En la primera cuestión sin lugar a dudas la respuesta es afirmativa. Pero,

¿Para qué? Pues, para ampliar el ámbito del poder y asegurar el ejercicio de
dicho poder a lo largo del tiempo. Se podría inferir que estos actores políticos
pretenden esgrimir ante la sociedad, o parte de ella, la satisfacción de
demandas y necesidades modeladas, como prueba de la acción efectiva del
gobierno. Y, por tanto, se exhiben políticas públicas óptimas que, en realidad,
satisfacen no las necesidades y demandas “originarias”, sino las que dichos
políticos han “enseñado” sean exigidas al gobierno y que éste está en
capacidad y le conviene satisfacer. Afirma Charles Lindblom:

En el deseo tenaz por lograr que los empleados se sientan contentos y sean
productivos, existe el peligro de que los mensajes promuevan lealtad carente de
crítica, obediencia y pasividad, y desalienten la independencia, la inventiva y la
responsabilidad (2000: 97).

El autor citado afirma en una asociación comparativa entre empresarios

y gobernantes lo siguiente:

Si para el empresario puede resultar más rentable invertir en los instrumentos de

producción que en los ciudadanos, también en la arena política, los gobernantes
totalitarios pueden considerar rentable invertir en los ciudadanos como
instrumentos de producción cuando los gobernantes democráticos parecen
considerar poco productivo invertir en ellos como ciudadanos (2000: 98).

En los párrafos previos al efectuar una aproximación teórica que

fundamente la caracterización general del proceso de conformación de la
agenda gubernamental, se ha repetido la frase: “manipulación de la sociedad y
28
el electorado”, en lo que respecta a sus necesidades, demandas y
preferencias. Pero, ¿Qué se entiende por manipulación en este contexto?: el
condicionamiento del individuo, grupo, comunidad o sociedad de manera que
se le pueda manejar con mayor facilidad en la política.

Lo afirmado es válido aún en el caso de que aquel manejo no sea

ejercido por quien o quienes ejecutan la acción de manipular, en el caso de ser
dos actores distintos. De esta manera, las demandas y preferencias
“originarias” y su desarrollo futuro, no se consideran como problema público de
relevancia, ni cabe a los decisores políticos preguntarse quiénes influyen y
sirven de canales de transmisión de dichas demandas. Ello no obsta para que
tales demandas originarias sean atendidas subsidiariamente, siempre y cuando
no afecten los motivos que generan la manipulación emprendida.

En este punto cabe preguntarse: ¿En qué consiste esta manipulación?

Es decir, ¿Cómo se manipula? Se ha afirmado, siguiendo la Lindblom, que la
manipulación puede ser política y económica. Se identifican cinco formas de
ella, a saber:

Proporcionando información falsa que desvirtúa los hechos en los que se

basa la acción política.

Creando y explotando temores suscitados por los políticos interesados,
cuando dichos temores no existen previamente en la sociedad.

Llamando la atención sobre hechos y valores que ya no se encontraban
vigentes y/o creando condiciones para la emergencia de tales.

Creando las condiciones y llamando a la división del electorado,
unificando partes de él y manipulando su cohesión.

Aprovechando en beneficio propio de los políticos deseos individualistas
y conformistas.

Charles Lindblom (2000), asegura que tales acciones de manipulación

son el preludio de tres posibles cualidades de cambio político:

Revolución,

Golpe de Estado, y

Atrofia gradual de la política competitiva (silencio de la oposición).

29
 Del ejercicio de la manipulación, en los términos considerados, emerge
un factor clave que define la acción política, el cual es el liderazgo. Así, el papel
del liderazgo y específicamente del líder, en el caso de las democracias, debe
ajustarse a límites que emergen como sintomáticos de una cultura política
democrática (más o menos homogénea dependiendo de la sociedad), ello a
través del control político-social.

Pero, ¿Qué decir, pensar y suponer de estos límites al tratar de poner

fronteras a la acción de un líder carismático, populista y actuando en un
contexto político democrático?, si, como opina Lindblom, la sociedad, o buena
parte de ella, está dispuesta a “mostrar” deferencia a los altos funcionarios y
conceder privilegios halagadores asociados al ejercicio del poder: ¿Dónde está
el límite?

¿Qué no le sería permitido a ese liderazgo, a ese líder carismático, en

una democracia? Según Linblom (2000):

Adoptar ante la sociedad toda una actitud de superioridad, amplia y no

especificada,

Que contraten y despidan con el fin de lograr ciertos objetivos
personales,

Que gocen de consideraciones especiales con la policía y en los
tribunales,

Que aprovechen su poder como compradores (y vendedores) a fin de
obtener favores de los vendedores (y compradores), y

La oportunidad que surja en la sociedad el temor de que se explote el
poder para adquirir más poder.

Si la manipulación de las necesidades, preferencias y demandas de la

sociedad es ejercida por un líder que abiertamente viola los límites del ejercicio
del poder democrático; entonces estamos en presencia de una agenda de
gobierno que no persigue la satisfacción de demandas ni la resolución de
problemas públicos originarios, sino la profundización del dominio social a
través del poder y la extensión en el tiempo de tal ejercicio. La agenda
gubernamental aparece por tanto viciada en su conformación y contenido.

30
 En este contexto ¿Cuáles son las características del proceso de
conformación de la agenda gubernamental? ¿Es posible que una sociedad sea
manipulada por un liderazgo político que no asume ni respeta límites en su
acción? ¿Existe en Venezuela manipulación política y económica por parte de
los actores políticos en el gobierno que desfigure la agenda social originaria y
conforme una agenda gubernamental ajena a aquella?

No se pretende dar respuesta a estas cuestiones,. Pero es necesario

comprender someramente las aristas del comportamiento del proceso de
conformación de la agenda gubernamental y los elementos que la definen.

Michael Barzelay (2003), sostiene que, vista la agenda gubernamental

como proceso, el mismo es impactado por dos variables: el compromiso
electoral de mejorar las conquistas macroeconómicas, en particulares como
niveles de inflación y empleo, capacidad real del salario, entre otros; y mostrar
como un logro la contención del crecimiento público (burocracias-gasto
público), teniendo en cuenta la percepción casi constante del electorado
respecto de la ineficiencia de las burocracias. Entonces, la agenda contiene
elementos del ámbito económico propiamente dicho y del político al traducir
una concepción del Estado cada vez más reducida.

Tal caracterización de la agenda la formula M. Barzelay en el marco del

estudio y observación de la “Nueva Gestión Pública (NGP)”11 la que se
fundamenta a su vez, en tres postulados de “Racionalismo Económico”, que
derivan en la formulación de políticas públicas y en la reforma de la Gestión
Pública, sobre lo cual volveremos al considerar el particular de la formulación
de políticas públicas.

El modelo desarrollado por John Kingdon de “métodos narrativos”

(1995), es el fundamento sobre el que Michael Barzelay elabora el marco
conceptual que sustenta el análisis de lo que denomina “fase predecisoria” en
el proceso de formulación de políticas. Esta fase se compone, a su vez, de dos
procesos: “la determinación de la agenda y la identificación de probables

11
Este tema es considerado en detalle por el autor en su obra citada: “La nueva gestión pública”
observando referentemente las experiencias de: Nueva Zelanda, Canadá, Inglaterra, Estados Unidos de
Norteamérica y Alemania.

31
alternativas de atención/solución de los asuntos públicos” (Barzelay, 2003: pp.
55-56).

La determinación de la agenda y la identificación de alternativas deben

ser vistos como procesos paralelos, coevolucionando gracias al impacto de una
cantidad de variables del contexto, entre las que resaltan: espíritu nacional, el
cual puede ser asociado, en parte, con la cultura política de la sociedad;
competencia entre facciones y partidos políticos; papel de los medios de
comunicación social en el manejo, interpretación y trasmisión a la población de
los asuntos públicos; contundencia, prestigio y actividad desarrollada por la
sociedad civil; niveles de autonomía, volatilidad y dispersión jurisdiccional de
las atribuciones de los órganos del Estado; rotación de los funcionarios
públicos con competencia decisoria. La forma como se comportan, el Estado y
la evolución conjunta de estas variables determinarán las “ventanas de
oportunidad” y los mecanismos de disparo que impactan para que los decisores
políticos presten atención a un asunto público y lo conviertan en objeto de la
acción política.

Siguiendo a John Kingdon, Michel Barzelay (2006), agrupa estas

variables en tres “corrientes”, y cada una de ellas influirá de diversa manera y
medida en el proceso de formulación de políticas, estas corrientes son:

Corriente de problemas (problem stream), se refiere a los factores que

forman la opinión sobre problemas de las políticas, esto necesariamente
atiende la cobertura y tratamiento por los medios de comunicación de las
preocupaciones públicas o de la élite, tendencias de los indicadores
estadísticos y los acontecimientos que capturan la atención.

Corriente de cursos de acción (policy stream), considera las variables
que impactan las ideas sobre las políticas y el diseño de políticas
alternativas específicas.

Corriente política (political stream), atiende aquellos factores que
influyen en los funcionarios públicos electos para que, o bien se inclinen
a abordar determinados problemas de las políticas propiamente dichas,
o promuevan ciertas políticas alternativas y/o sustitutas.

32
 A partir de este punto se distinguirán tres tipos de agenda que se
sucederán procedimentalmente desde que un asunto emerge para,
circunstancialmente, convertirse en objeto de la acción política. Se parte de la
“agenda sistémica”; se sigue a la “agenda gubernamental de políticas”; y de
allí, a la “agenda de decisión”. Este proceso se ha resumido en la Figura 0.3.

Es importante observar los mecanismos que impulsan el cambio de

políticas públicas, por cuanto identificar las posibles variables que dispararían
el interés en los decisores políticos para modificar el curso de acción, objetivos
y fundamentos de las políticas públicas culturales, determina la evolución de
un asunto.

Al observar el proceso de desarrollo de la agenda se aprecia que su

evolución se encuentra determinada por dos aspectos: El primero, es la
coevolución de las variables identificadas previamente, integradas en las
“corrientes” señaladas por John Kingdon (1995); el segundo, es el papel jugado
por los estrategas políticos quienes al manifestar su interés por un asunto, y la
disponibilidad de los recursos para identificar las alternativas para la atención
del problema, impulsan el proceso hacia la agenda de decisión y la posterior
formulación de políticas públicas. Esta particularidad, el papel de los estrategas
políticos, nos conduce a observar el rol desempeñado por los “emprendedores
políticos” y la influencia ejercida por ellos en los asuntos públicos.

El concepto de la capacidad de emprendimiento (entrepreneurship)

proviene de la teoría económica, particularmente de Knight (1947) y de
Schumpeter (1934). En el contexto económico, el desempeño de la función de
emprendimiento pone en marcha el cambio económico; en la propuesta vista
de Jonh Kingdon, el desempeño de la función de emprendimiento pone en
marcha el cambio de las políticas, bajo el modelo de las “anarquías
organizadas”. Así, “cualquier acción que incremente el potencial para el
cambio de políticas es, por esta definición, un acto de emprendimiento de
políticas (policy entrepreneurship), y el autor de tales acciones es un
emprendedor político” (Barzelay, 2003: 57).

33
 Figura 0.3
Proceso de Conformación de la Agenda
Asunto de interés Definición clara y carácter prioritario del problema
público

Agenda Agenda de Decisión

Agenda Sistémica Gubernamental de
Políticas

Los Estrategas Políticos

Interés de los preparan el Asunto para
Estrategas políticos su solución FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS

Asuntos que emergen de manera sorpresiva, recorren todo el proceso

(desastres naturales – epidemias – desordenes sociales – calamidades públicas)

Cuando convergen los tres tipos de corrientes, surgen oportunidades para el cambio de políticas
(ventanas de oportunidad)
Comprendiendo sólo los dos últimos tipos de agenda.
Aplicabilidad del modelo de “anarquías organizadas” (ver Nota 7).

Fuente: Elaboración propia.

Este emprendedor político ha de poseer determinadas características y

disponer de recursos apropiados apara convertirse en un actor político, que
impulse el cambio en las políticas. Entre los recursos identificados por Kingdon
(1995), de los cuales debe disponer se encuentran:

Tiempo,

Energía,

Reputación, y

Dinero.

Así, un interesado, parte o no del sistema político, al disponer de estos

recursos y decidir ponerlos al servicio de una causa que pueda llegar a ser
objeto de la atención política, se convierte en actor en el sistema, impulsando
determinados problemas de su interés, como centro del debate público, y
probable objeto de la acción política.

Además de la decisión y disposición de recursos, este “emprendedor”

debe poseer ciertas cualidades “qualities”, que le serán de utilidad en su
camino. En primer lugar, debe tener la capacidad de escuchar y la habilidad de
identificar los asuntos que tengan la posibilidad de aglutinar el interés de la
sociedad y del Estado en su evolución. Esta capacidad se asocia a una

34
habilidad “expertise”, para detectar estas necesidades, demandas o
problemas. Supone, igualmente, la capacidad para conversar e intercambiar
con otros líderes sociales y de representar claramente los intereses de grupos.
Debe tener una posición y respetabilidad que le permita convertirse y/o ser
decisor con posibilidades de influenciar la marcha de las políticas de gestión
pública.

En segundo lugar, debe poseer conexiones políticas y la destreza de

negociación que permita captar el interés sobre determinado asunto.

Finalmente, la persistencia a lo largo del tiempo marca la cualidad

determinante del emprendedor de políticas, para no sólo detectar una
necesidad, preferencia o demanda con potencialidad para convertirse en
asunto público, sino el momento preciso en que tal asunto pueda colarse en la
agenda política del Estado, lo que se ha denominado “ventana de oportunidad”
(Kingdon, 1995: 180-181).

Esta descripción de John Kingdon respecto del “emprendedor de

políticas”, es un aspecto resaltante de su modelo de conformación de la
agenda, siendo pertinente su consideración en el caso de conformación de la
agenda pública del sector cultura en nuestro país. En dicho proceso el rol del
emprendedor de política ha sido desempeñado casi exclusivamente por los
órganos institucionales del Estado; y, en segundo lugar, por las instituciones
culturales y creadores, generadores de los bienes y servicios culturales,
quienes emergen como demandantes importantes de recursos financieros.
Dicha demanda ha sido determinante en el diseño de una política cultural
orientada hacia el estímulo de la producción, de la oferta cultural.

Michel Barzelay (2003), considera dos modelos más, aplicables al

cambio de políticas públicas. Uno el proporcionado por Frank Baumgartner y
Bryan Jones, este modelo pretende explicar los giros fundamentales en la
dirección de las políticas, antes que las opciones de cursos de acción
particulares. Afirman los autores que el potencial para cambios en la dirección
de las políticas es escaso mientras las decisiones se tomen dentro de un
12
subsistema de políticas estable, por lo que el proceso podría estimular a los

12
Se entiende por subsistema “…una estructura institucional definible, responsable de la formulación de
35
decisores políticos a romper el statu quo emergiendo una imagen y tratamiento
distinto del asunto, problema o demanda, lo que generará un dominio de
políticas reordenado y un subsistema de políticas reestructurado. Así, se
establecen las bases para un cambio en la dirección de las políticas.

Baumgartner y Jones introducen dos conceptos adicionales que son

especialmente útiles para describir el proceso de cambio de políticas:
desequilibrio y equilibrio parcial. Una situación de desequilibrio ocurre cuando
el potencial para el cambio de dirección política es alto. Una situación de
equilibrio parcial se da cuando ese potencial es bajo.... ... un escenario de
cambio mayor de políticas es aquel en que una situación de desequilibrio, que
cambia la dirección de la política, es seguida por un equilibrio parcial en el cual
se toma una serie de decisiones consistentes con esa dirección (Barzelay, 2003:
58).

Afirman los autores, de este segundo modelo que, cuando nuevos

principios e ideologías están impactando el proceso político, el particular del
proceso de formulación de políticas tiende a ser volátil, siendo más pertinente,
en este caso, el modelo de Kingdon.

El tercer modelo proviene de los autores Barbara Levitt y James G.

March, el cual se ocupa del aprendizaje organizativo, que emerge útil para
analizar la estabilidad y el cambio en el camino de la toma de decisiones.

Cuando sus aspiraciones no se cumplen, una organización busca rutinas cuyos

efectos previstos puedan satisfacerlas. El proceso de búsqueda implica un
aprendizaje directo, es decir, una inmersión en la experiencia de la propia
organización, y un aprendizaje vicario, es decir, examinar la experiencia de otras
organizaciones. Cada tipo de aprendizaje arroja inferencias acerca de los efectos
potenciales de las rutinas sobre los resultados. Estas inferencias forman la base
de ideas para cambiar las rutinas organizativas. El deseo de satisfacer
aspiraciones lleva a la organización a tomar acciones que pretenden cambiar sus
rutinas. Si la organización permanece insatisfecha, en otras palabras, si las
aspiraciones no se cumplen, el proceso de aprendizaje organizativo continúa.
Este modelo ayuda a explicar por qué las organizaciones cambian sus rutinas
incluso cuando no afrontan una crisis (Barzelay, 2003: 59).

Los tres últimos modelos procesuales referidos son resumidos por

Michel Barzelay en el Cuadro 0.1. “Elementos del marco conceptual
explicativo.”

políticas, junto con arreglos formales y relaciones informales que influyen sobre la participación en las
jurisdicciones en las que se toman las decisiones” (Baumgartner y Jones, 1993: 7). El tipo de subsistema
al que los autores prestan atención prioritaria es el “monopolio de políticas” ilustrado en el caso empírico
de las políticas de energía atómica de Estados Unidos en las décadas del 50 y 60.

36
 A estos tres modelos le es anexado un cuarto modelo, analizado al
principio de esta parte, que denominamos de “manipulación de masas”,
extraído de las propuestas de Charles Lindblom, el cual viene a explicar el
proceso de conformación de la agenda cuando las demandas y necesidades
son manipuladas con fines determinados, obviando y/o relegando a un plano
no prioritario las demandas originarias de la población. La aplicación de este
modelo efectivamente produce un cambio en las políticas de gestión, en
oportunidades a espaldas de las necesidades, preferencias y demandas reales
de la población o de buena parte de ella.

Cuadro 0.1
Elementos del marco conceptual explicativo

A. Modelo de Kingdon

A.1. Corriente política.

A.2. Corriente de problemas.
A.3. Corriente de cursos de acción.
A.4. Opciones de políticas

B. Modelo de Baumgartner y Jones

B.1. Subsistema de políticas.

B.2. Estructura del dominio
B.3. Imagen del asunto.

C. Modelo de Levitt y March

C.1. Nivel de aspiraciones.

C.2. Nivel de satisfacción.
C.3. Proceso de búsqueda.
C.4. Acciones.
C.s. Resultados.

Fuente: (Barzelay, 2003: p. 60)13

13
El modelo de Kingdon es particularmente útil por sus conceptos de corriente política, corriente de
problemas y corrientes de cursos de acción, así como la progresión de la trayectoria de un asunto, el
emprendimiento de políticas y el efecto de propagación de políticas (policy spillover effects). Provee las
bases para una explicación narrativa teóricamente consistente de los cambios en las políticas. El modelo
de Baumgartner y Jones de equilibrio parcial es útil, puesto que el cambio extensivo en las políticas de
gestión pública es por lo común el resultado de un flujo de decisiones antes que un acontecimiento
autónomo. Señala tres factores entrelazados que afectan las opciones en materia de políticas de gestión
pública: a) el susbsistema de políticas, se refiere a las jurisdicciones institucionales en las que la actividad
de formulación de políticas tiene lugar; b) La estructura del dominio se refiere a la organización
conceptual de la formulación de políticas públicas que refleja opciones acerca de la interrelación de
varias políticas; c) La imagen del asunto se refiere a la concepción dominante sobre el problema que es
37
 Estos cuatro modelos considerados, se pueden interrelacionar e
imbricarse íntimamente al momento de analizar una situación específica de
cambio de políticas de gestión pública.

2.2 Formulación, Rediseño y Cambio de Políticas

En la mayoría de las oportunidades cuando los decisores políticos

asumen la formulación o el diseño de políticas públicas nos encontramos,
frente a cambios en diversos grados de políticas preexistentes, pues de una u
otra manera los problemas, necesidades, preferencias y demandas de una
sociedad, o los criterios sobre los que se fundan las políticas públicas, ya están
o han estado allí, salvo casos excepcionales. Así, el cambio en las políticas14
se relaciona con la formulación y re-diseño cuando diversas circunstancias
hacen que los decisores políticos vuelvan su interés hacia lo que determina la
necesidad y la acción de modificar-cambiar tales políticas anteriores.

En el cambio de las políticas públicas intervienen una variada gama de

actores: técnicos, políticos, emprendedores de políticas el “policy

objeto de determinadas políticas. El cambio en las políticas de gestión pública puede ser atribuido en
parte, al cambio de estos factores entrelazados. Una limitación de este modelo es la insuficiente
explicación de por qué las alternativas son consideradas, y las decisiones tomadas, en una situación de
equilibrio parcial. Esta limitación es salvada por el último modelo de Levitt y March: los procesos de
aprendizaje directo y vicario proveen un flujo de ideas para acciones que prometen mejorar las rutinas.
(Barzelay, 2003: pp. 59-61)
14
Este punto es considerado por Giandomenico Majone (2005), quien afirma que el entendimiento de
una política y sus resultados no puede desprenderse de las ideas, teorías y criterios usados para el análisis
de la política, por lo que en buena parte se encuentra afectado tal entendimiento por estos factores. Así, la
ausencia de una vinculación entre ideas y los acontecimientos devenidos de una política reduce la
capacidad de tales modelos para explicar el cambio político. El modelo tecnocrático explica el cambio de
las políticas como resultado de que los elaboradores cambien sus preferencias o adapten sus metas y
objetivos a las modificaciones ocurridas en las condiciones objetivas (es decir, económicas, tecnológicas,
etc.). Sin embargo, señala el autor, las condicionantes objetivas pocas veces se asocian de manera tan
directa y clara como para determinar la cronología y la dirección de las nuevas políticas o de su
reelaboración innovadora. De esta manera, el modelo político de la elaboración de políticas explica su
desarrollo fundamentalmente como producto de cambios en la configuración de los intereses dominantes,
también pensamos que las ideologías y bases filosóficas del gobierno pueden explicar tal desarrollo, como
variables impactando al sistema político. Un cambio no planeado en las políticas se ve como resultado de
fuerzas políticas, económicas y burocráticas que tiran en direcciones diferentes. Finalmente, apreciamos
en Majone la opinión de que “…algunas pruebas empíricas, en algunos casos, explican que el desarrollo
de las políticas es provocado más por ciertos cambios en las creencias y los valores, que por
transformaciones en los intereses económicos y políticos” (ver Majone, 2005: 192-195).

38
entrepreneurship” grupos de interés, la sociedad civil15, entre otros. Es habitual
que la demanda social pretenda obtener algo más que un análisis técnico de la
problemática, por lo que se requiere manejar un conjunto muy amplio y variado
de conocimientos, habilidades por parte de los responsables públicos, los
políticos y los analistas.

Hemos señalado en la sección “Análisis de Políticas Públicas y Proceso

Político”, cuáles son las capacidades y, por consecuencia, los resultados que
se espera del analista, del técnico político, estos son resumidos por Eugenio
Lahera como: capacidad de representación y análisis; manejo de las analogías;
conocimiento de los aspectos institucionales; y, sentido político de la
oportunidad. “Todo aunado a un hábil y preciso proceso de acopio y análisis
de la información, seleccionando lo relevante y destacando los resultados y
costos previsibles” (Lahera, 2004: 113-114).

Entonces, tanto para los responsables políticos, los políticos y el

analista, es importante la retórica argumentativa y el análisis prospectivo antes
del inicio de la acción política, para anticipar la calidad, impacto y tipo de
percepción que tendrán las decisiones en los públicos receptores y en el resto
de los actores del sistema político, previendo diseños y argumentos en defensa
de tales decisiones, tanto en términos ideológicos, sociales, filosóficos, técnicos
y políticos.

¿Qué tenemos al momento de diseñar o re-diseñar una política? En

primer lugar, la consideración de una situación problemática, necesidad, o
preferencia, como objeto de interés por parte de los políticos responsables; por
tanto, parte o con potencialidad alta para integrar la agenda. En segundo lugar,
al ser parte de la agenda y sujeto de la acción pública, dicha realidad debe ser,
en algún momento del proceso, definida, descrita y caracterizada, identificando
los factores y sistemas de política asociados a ella. Por tanto, la realidad debe
ser objeto de estudio por parte de expertos y analistas.

15
Entenderemos sociedad civil como lo social no integrado totalmente en el Estado o como la
<desregulación> de importantes sectores de la vida pública. “Puede definirse como aquella esfera
históricamente constituida de derechos individuales, libertades y asociaciones voluntarias, cuya
autonomía y competición mutua en la persecución de sus intereses e intenciones privados quedan
garantizadas por una institución pública llamada Estado, el cual se abstiene de intervenir políticamente en
la vida interna de dicho ámbito de actividades humanas” (López C., 1992: 16 y ss).

39
 Tales elementos suponen la focalización de la atención sobre el sistema
político propiamente dicho y sobre el entorno por parte de un conjunto diverso
de actores involucrados e interesados en dicha realidad. Unos decidiendo en
atención a un objetivo: modificar la realidad no deseada; mantener una
deseada en medio de circunstancias adversas para ella; satisfacer una
necesidad o preferencia, etc. Mientras, otros actores se encuentran realizando
sus propios análisis y estudios, emitiendo opinión al respecto, pretendiendo
influir en la decisión final y a la espera de ésta para tomar posturas en función
de sus intereses. Entran en este segundo sector de actores, los diversos
públicos que se distinguen en el proceso.

Entre ambos grupos de actores ocurre un proceso de debate y

argumentación que tiene por objeto la acción política a tomar sobre la realidad
caracterizada.

Todo sistema político, y más aún el democrático, implica la discusión

abierta sobre los puntos de interés de los diversos actores. Se ha dicho que
“…la democracia es el gobierno mediante la discusión” (Majone, 2005: 35).
¿Quiénes intervienen en esas discusiones?:

Partidos Políticos,

El Electorado,

El Parlamento,

El Ejecutivo,

Los Tribunales,

Los Medios de Comunicación Social,

Los Grupos de Interés, y

Los Expertos Independientes, Académicos, Técnicos en la Materia.

Dicha discusión, en una democracia, es un proceso continuo y

permanentemente renovado de debate y de persuasión mutua. Dedicaremos
algunos párrafos a este importante punto.

Es un proceso fundamental, la discusión democrática, que siguen los

ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios morales y a la elección de
políticas. De esta manera, la discusión pública moviliza el conocimiento, la
experiencia y el interés de muchas personas que centran su atención en un

40
número limitado de problemas. “Este proceso produce resultados que
trascienden métodos autoritarios, totalitarios o tecnocráticos en el re-diseño de
políticas” (Majone, 2005: 36).

De allí la necesidad de estructuras institucionales destinadas a regular el

debate para que éste no derive en discusiones interminables y/o violentas, por
tanto, en la obstrucción del proceso político. Aún así, surgen dificultades en
medio de tal institucionalización, una de ellas es el carácter complejo y
multifactorial de los problemas. En raras ocasiones son problemas puramente
políticos o puramente técnicos. Con frecuencia, dichos problemas, son de un
tipo que Alvin Weimberg16 ha denominado “transcientífico”: “cuestiones de
hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en
principio o en la práctica, es imposible que ésta resuelva” (Weinberg, 1972:
209-222).

La problemática de lo social y de la política social, que parte de la

necesidad de requerir la operacionalización de un concepto de suyo abstracto y
general en oportunidades; y, de la complejidad de la caracterización y
descripción de las situaciones críticas para un abordaje técnico y político
pertinente, ubica el problema objeto social dentro de la tipología de
“transcientífico”. Acota Giandomenico Majone:

Cuando se intersecan la ciencia, la tecnología y la política entran en grave

conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de argumentación. Los
criterios científicos de verdad chocan con las normas legales de las evidencias y
con las nociones políticas de lo que constituye una base suficiente para la acción.
Las conclusiones fácticas no se pueden separar fácilmente de consideraciones
sobre la factibilidad de los supuestos del oponente y de su elección de evidencias
o de metodología. Y en virtud de que no parece existir ningún procedimiento
objetivo para verificar las conclusiones del análisis, la credibilidad del experto
se vuelve tan importante como su capacidad (Majone, 2005: 38).

Estas limitantes planteadas respecto de la complejidad de diversos

problemas transcientíficos son objeto de propuestas que persiguen encarar y
resolver su complejidad, una de ellas es la “cuidadosa disección” del problema
en dos componentes: los políticos y los técnicos. Los expertos deberían

16
Para una descripción detallada de las problemáticas de tipo “Transcientificas”, ver: (Weinberg, 1972:
209-222).

41
considerar sólo los aspectos técnicos y entregar sus evaluaciones al proceso
político para que en él se determine la respuesta política apropiada.

2.2.1 Una aproximación a la cultura en el análisis de políticas públicas

como problemática social

Se reconoce la resistencia tradicional presente en sectores interesados

en la cultura en Venezuela, de mensurar de alguna manera el comportamiento
del objeto de la política cultural: la cultura como hecho político susceptible de
acción pública. Ello implica, consecuentemente, su operacionalización para que
sean expresados en indicadores empíricos los impactos de las acciones
políticas diseñadas por el Estado. Quizás esto obedezca al carácter
transcientífico de la cultura, la cual no puede ser analizada, descrita y
caracterizada exclusivamente sólo con elementos provenientes de la política, o
de la cultura propiamente dicha, requiriendo el concurso de otras disciplinas
para su observación como objeto de la actividad del proceso político. Se asume
como base para su caracterización y observación, la teoría económica de la
cultura, que relaciona, en situaciones de equilibrio-desequilibrio, a la oferta y a
la demanda-consumo cultural. He ahí el semillero de resistencias, desacuerdos
y discusiones desde un primer momento; he ahí el punto de partida del proceso
de argumentación que supone esta fase del proceso político.

El elemento disparador de la discusión es el criterio conceptual y técnico

sobre el que se construye los indicadores empíricos que mensuran el hecho
cultural objeto de la acción política del Estado. Tales indicadores son de
carácter económico y, aún cuando se advierta y se insista en una posición no
reduccionista de la operacionalización planteada, generan resistencias,
discusiones y oposiciones que es necesario tener presente para argumentar a
favor y explicar suficientemente el basamento del cual se parte y la
conveniencia que se piensa posee esta posición.

El análisis político entonces, como centro de la deliberación pública,

tiene su punto de partida en premisas razonables (razonadas) y en puntos de
vista refutables y mutables, nada de principios universales indiscutibles o
hechos evidentes. Se producen entonces, argumentos persuasivos y
explicativos, no evidencias formales. El análisis político aporta un nuevo

42
elemento: contribuye a la deliberación pública mediante la crítica, la defensa y
la educación.

Un buen análisis de políticas es más que el mero examen de datos o un ejercicio

de modelación; también provee normas para la argumentación y una estructura
intelectual para el discurso público. Aun cuando no se acepten sus conclusiones,
sus categorías y su lenguaje, su crítica de los enfoques tradicionales y sus
defensas de ideas nuevas afectan –e incluso condicionan- el debate de políticas
(Majone, 2005: 41).17

Estamos de acuerdo con la posición expresada por el autor en el párrafo

trascrito previamente, las resistencias que pudiere generar el basamento
conceptual de una política social, refresca el ámbito de discusión al poner en
observación crítica los enfoques tradicionales que han orientado a lo largo de
los años la acción política cultural en Venezuela. Los elementos están ahí, y
presentes los magros resultados y los impactos sobre la realidad nacional. De
esta manera, se producen evidencias y argumentos para el debate público.
Entonces, “Los argumentos... pueden ser más o menos técnicos, más o menos
refinados, pero deben persuadir para que sean tomados en serio en los foros
de deliberación” (Majone, 2005: 42).

Hay dos elementos que resultan clave en esta fase del proceso político:
el análisis objetivo de la realidad (evidencia); y, la persuasión (argumentos)18.
Lo posible en política dependerá de lo que el propio sistema político considere
como justo o aceptable. De esta forma el “modelo de política” propuesto como
guía, es la evidencia con la cual contamos para construir el razonamiento
argumentativo para persuadir respecto de la pertinencia de la propuesta. Se

17
Giandomenico Majone se fija como objetivo en la obra citada, identificar las implicaciones del análisis
de políticas públicas, desde una perspectiva dialéctica del proceso, por medio de la crítica, la defensa y la
educación, elementos del discurso crítico utilizado por los griegos en el ejercicio político en la ciudad-
estado, entendido como “...un método de argumentación que no se caracteriza tanto por la forma de
razonamiento (aunque la discusión mediante preguntas y respuestas llegó a considerarse como su forma
paradigmática) como por la naturaleza de sus premisas y el contexto social de sus aplicaciones”
(Majone, 2005: 40, negritas nuestras). El punto de partida de un argumento dialéctico son aspectos
presentes en la sociedad (no supuestos abstractos); su producto, el entendimiento entre los actores
involucrados respecto del asunto en discusión (no una prueba formal), por cuanto TODOS tenemos, en
democracia, ocasión de criticar o defender un argumento.
18
Entenderemos “argumento” como la conexión de los datos y la información con las conclusiones del
estudio, y su estructura típica será una mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones
subjetivas. “Evidencia” por su parte, es una información seleccionada entre el conjunto disponible e
introducida en cierto punto del argumento para persuadir de la verdad o la falsedad de una afirmación.
(ver, Majone, 2005: 45)

43
dirige el argumento y la evidencia a un auditorio especializado con la finalidad
de provocar (estimular) la adhesión a la propuesta presentada, y a explicar los
basamentos teóricos que la sustentan, con el objetivo de obtener opiniones y
observaciones sobre las premisas y supuestos sometidos a confrontación.

La definición, caracterización del problema considerado y su naturaleza

dependen de diversos factores y normas adoptados: la conceptuación
operacionalizada de cultura basada en un criterio económico, no reduccionista;
el análisis del entorno para identificar los factores asociados que son
considerados como parte de la hipótesis de trabajo; y, el activo rol del Estado
en la atención de la realidad detectada y como emprendedor de políticas. Esto
se asocia a que la acción eficaz del Estado requiere “... algo más que el
descubrimiento y la implantación de un programa óptimo desde un punto de
vista teórico. Es más importante aún entender cómo se comporta efectivamente
el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cómo puede
mejorarse” (Majone, 2005: 64).

Así, no basta con la decisión, aún cuando ésta sea la solución óptima.
Debe ser legitimada, confrontada, validada, aceptada y, finalmente, puesta en
práctica. Luego del diseño de la acción, vía la decisión, se activa el proceso de
justificación, explicación y persuasión. “Las grandes modificaciones de las
políticas sólo son posibles después de que la opinión pública ha sido
condicionada para aceptar ideas y conceptos nuevos de interés público”
(Majone: 2005: 190).

La fase de formulación, diseño o rediseño de políticas públicas

comprende, siguiendo a Nelson (1984:25), dos espectros. Por una parte, la
toma de decisiones respecto de las acciones a tomar y las estrategias que
contendrá la política; por otra, la anticipación de prever cómo serán percibidas
las políticas y plantear su defensa en términos más amplios, ideológicos o
filosóficos. Para todo será necesario establecer supuestos simplificadores y
reducir la complejidad de los temas a tratar. Se deberán traducir esos
diseños/rediseños de política pública en actitudes del mundo real, en un medio
de gestión caracterizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difíciles
o absurdas; también en la capacidad de experimentar con soluciones
novedosas. Claro, bien puede suceder como afirma Giandomenico Majone,
44
citando a Henry Mintzberg19, que “…puedan formarse políticas sin haber sido
necesariamente formuladas” (Majone, 2005: 25).

Se asume el criterio siguiente: cuando es posible la definición,

caracterización, descripción y modelaje de la realidad problemática, este ha de
ser el punto de partida del diseño de acciones políticas. Siempre que tal
definición se corresponda con la realidad y parta de elementos que validen tal
circunstancia. En este sentido, para la articulación de metas programáticas y
cuotas presupuestarias se han de tener en consideración dos elementos de la
realidad:

El problema, y

La asignación del gasto.

Una buena asignación del gasto tiene como prerrequisito el

fortalecimiento del sistema de evaluación de las inversiones públicas, cuyo
objetivo es el asignar los recursos de inversión hacia aquellos proyectos e
iniciativas de mayor rentabilidad social. No hacia aquellos particulares
insertados en la agenda mediante la manipulación.

En lo que respecta al análisis costo-beneficio, el mismo permite una

evaluación mediante la determinación de si la inversión es o no rentable
mediante un ejercicio comparativo de los flujos de beneficios y de los costos
que la implementación de ella implica. Ello se imbrica con procesos de
monitoreo y evaluación de la política desde una perspectiva presupuestaria.

El análisis denominado por William Dunn “integrado” y que combina el

retrospectivo y el prospectivo, es el más necesario para fundamentar la toma
de decisiones (estrategias concretas de acción) y el diseño de las
argumentaciones de la política pública cultural y su estrategia comunicacional.

Entonces, hasta el momento, tenemos como elementos del proceso

político, que pueden ser aplicados al proceso de formulación de políticas
culturales: a) la formación de la agenda y la identificación, definición y
caracterización de la realidad objeto de la acción política; b) la formulación o
cambio de la política pública que supone la consideración de aquella realidad y

19
Ver: (Mintzberg, 1985).

45
su multivariedad; c) el diseño y estructuración de los lineamientos de acción,
vía el proceso decisorio; y d) la argumentación respecto de tal conjunto de
decisiones, su confrontación, discusión y validación, en todo o en parte.

2.2.2 Estado y Proceso Político

Es innegable que, aún cuando consideremos diversos actores entrando

al juego de la discusión política, el protagonista por excelencia del proceso
político es el Estado y los órganos por medio de los cuales se manifiesta: los
Poderes Públicos, las organizaciones, los sujetos institucionales.

Papel, capacidad, límites, alcances, funciones, decisiones, y atribuciones

son elementos presentes cuando consideramos al Estado como actor eje del
proceso político. Entenderemos Estado desde una perspectiva limitada
weberiana (Weber, 1987), como una comunidad humana que reivindica el
monopolio del uso legítimo de la fuerza física dentro de un territorio
determinado, pero reconociendo que el poder no radica exclusivamente en el
estado, sino que se encuentra esparcido en todo el espectro social, como
plantea Foucault. Esta fuerza -poder traduce la esencia de la estatalidad, que
no es otra que la aplicación de las leyes, “…la capacidad última de enviar a
alguien con uniforme y pistola para que imponga el cumplimiento de las leyes
del Estado” Fukuyama (2004: 22).

Es evidente el condicionamiento de los ciudadanos de cualquier parte

del mundo por una presencia fuerte e incluso agobiante del Estado en casi
todos los sectores de su vida. Es determinante su presencia al hacer uso de su
poder y ejercer las atribuciones que le son inherentes. Lo que traduce dos
hechos concretos: el alcance de las actividades y la fuerza del poder del
Estado. Hechos que determinan el peso específico de éste en el proceso
político.

El alcance de las actividades del Estado deviene del cúmulo de

atribuciones, funciones y objetivos que el ordenamiento legal y la praxis le
atribuyen a los órganos de éste, fundamentalmente al gobierno. La fuerza del
poder del Estado, la capacidad de los Estados para programar y elaborar
políticas, y aplicar las leyes con rigor y transparencia, equivale a lo que se

46
denomina “capacidad estatal o institucional” (Fukuyama, 2004: 23)20. Nosotros
denominaremos a esta capacidad como desempeño institucional21. Pudiendo
proponer una hipótesis de relación al respecto, la cual es que dicha relación es
inversamente proporcional entre sus componentes, es decir, mientras más
amplio el alcance del Estado, menos óptimo será su desempeño institucional.

Lo que se representa en una curva inversa, cuyos ejes son x= Alcance;

y= Desempeño Institucional (ver Figura 0.4. Curva de Alcance y Desempeño
Institucional del Estado).

Ahora bien, Francis Fukuyama (2004), lleva más adelante la propuesta y

considera para tal fin la construcción de una matriz que puede diferenciar los
grados de estatalidad en diversos países, para lo cual se basa en la
clasificación efectuada por el Banco Mundial en 1997 (Banco Mundial, 1997),
que discrimina las funciones estatales en tres niveles: Mínimas, intermedias y
dinámicas. Las mínimas: Suministro de bienes y productos públicos; Defensa,
Ley y orden; Derechos de propiedad; Gestión macroeconómica; Salud pública;
Aumento de la equidad; y, Protección de los pobres. Las Intermedias: Abordar
los efectos externos; Educación y medio ambiente; Regulación de monopolios;
Corrección de la educación imperfecta; Seguros y reglamentación financiera; y,
seguridad social. En este tipo de función se ubicarían las inherentes a cultura,
capital cultural e identidades simbólicas. Finalmente, las dinámicas son: Política
industrial; y, Riqueza. Estas funciones que representan los alcances del Estado
se distribuyen a lo largo del eje X (Figura I. 5), en la curva de alcance y
desempeño institucional.

20
Francis Fukuyama afirma que esta distinción en oportunidades resulta confusa, ello porque el término
“fuerza” se emplea con regularidad para referir de manera indistinta a lo que se denomina “alcance” y a lo
que se ha denominado “fuerza” o “capacidad”.
21
El desempeño institucional equivale a: capacidad de elaboración y ejecución de políticas; capacidad de
promulgación de leyes oportunas y pertinentes de carácter universal; administración eficaz con mínima
burocracia; mantenimiento de un alto nivel de transparencia y rendición de cuentas en las instituciones
públicas; y, cumplimiento de las leyes por el Estado.
Este último ítem, equivale al Estado de Derecho, que no se constituye en un pacto de sumisión casi
incondicional, como pensaba Thomas Hobbes, sino en el ejercicio siempre renovado de la soberanía
popular que exige el sometimiento de todos los derechos, incluso los del Estado, al principio de legalidad,
a la ley como voluntad general y no como voluntad del Estado y de su órgano principal, el gobierno. Ver
para este punto (Fernández S., 1988: 31ss). Por lo que no tendrá sentido identificar los derechos del
Estado, con el poder absoluto del Estado, allí se rompe el esquema democrático y se enfrenta el
Totalitarismo. Ver: (López C., 1992: 49).

47
 En autor da un paso más y combina los dos ejes estableciendo cuatro
cuadrantes en una matriz de estatalidad y eficacia, y ubica a los países en la
misma de conformidad a diversos criterios22. Tal propuesta escapa a los
términos y alcances de esta aproximación, pero sí puede ser útil observar en el
gráfico el desempeño institucional en función del alcance del Estado,
identificando una función específica. Por ejemplo, verificar el desempeño
institucional en función del amplio alcance del Estado venezolano en lo atinente
a: Salud pública; seguridad social, y política industrial, en un período
determinado. Tres Funciones diversas del Estado (Figura 0.5), permítasenos
imaginar que la primera es de baja eficacia, la segunda de mediana y la tercera
de muy baja eficacia. Ello se representaría según lo contenido en la Figura 0.6

Figura 0.4
Curva de Alcance y Desempeño Institucional del Estado
Desempeño
Institucional

Alcance

Fuente: (Fukuyama, 2004)

Así podría ser representada cada una de las funciones del Estado, a fin
de que, mediante el diseño de estrategias encaminadas a lograr un mejor
desempeño, las funciones se trasladen dentro de los cuadrantes, en pos de un
mejor desempeño.

Figura 0.5
Funciones del Estado (Alcance)

Alcance
Funciones Funciones Funciones
mínimas intermedias dinámicas
Fuente: (Fukuyama, 2004)

22
Ver: (Fukuyama, 2004, 26-39).

48
 Puede suceder que, aún cuando determinadas atribuciones se
encuentren clasificadas dentro de un tipo de función específica, el Estado
decida ampliar o disminuir el alcance de tal atribución y esta se traslade hacia
otro tipo de función.

Sin embargo, se ha demostrado que la fuerza (capacidad institucional)

de las instituciones estatales es, en términos generales, más importante que
su alcance. Así, el hecho que el rendimiento de Asia Oriental en los últimos
cuarenta años haya sido superior al de América Latina responde,
probablemente, a la mayor calidad de las instituciones estatales de la primera
y no tanto a las diferencias de alcance estatal entre ambas. Entonces, es
pertinente afirmar que las instituciones constituyen una variable clave para el
desarrollo.

Las afirmaciones consideradas contienen una observación que bien

podría caracterizar una realidad cercana a nuestros países: el empeño,
siempre renovado, de pretender ampliar ad infinitum el alcance del Estado,
realidad que tal vez, recordando a Felipe Burbano (1998), se anida en la región
a partir de experiencias populistas pasadas retomadas hoy con fuerza por
varios gobiernos que reciben la clasificación de populismos de izquierda o neo-
populismos. Venezuela no escapa a esta realidad, más aún podría ser
protagonista de ella.

Figura 0.6
Relación Alcance/Desempeño Institucional
(salud pública, seguridad social y política industrial)

Alto
desempeñ

Seguridad
social
Mediano
desempeñ

Salud
Bajo Púb.
Desempeñ
Política

Funciones Funciones Funciones Alcance

mínimas intermedia dinámicas
Fuente: Elaboración propia.

49
 El asunto se ubica en la observación de un elemento clave en el análisis
que no es otro que el desempeño institucional y, por consecuencia, el cambio
institucional orientado a obtener “capacidad institucional” que impulse la
eficiencia del Estado. El cambio institucional es tratado en una sección
subsiguiente.

Es necesario comprender la capacidad institucional y el cambio

institucional, porque armonizan la cuestión del tipo de instituciones esenciales
para la eficiencia del Estado, para el desarrollo. Se identifican cuatro aspectos,
del desempeño institucional:

Diseño y gestión de la organización,

Diseño del sistema político,

Base de legitimación, y

Factores culturales y estructurales.

Por los momentos, queda claro el papel preponderante y protagónico del

Estado en el proceso político en general y en la fase específica del
diseño/rediseño de políticas públicas (cambio de políticas); así como el impacto
que poseen sobre el funcionamiento del sistema político y sobre la eficiencia de
la acción política, dos variables claves en el análisis: desempeño institucional
(fuerza) y alcance del Estado (la amplitud de sus atribuciones); así como su
interés en el desplazamiento de sus atribuciones de un tipo de función a otra,
para ampliar permanentemente su alcance.

2.3 Gestión y Evaluación de Políticas

Es necesario analizar los factores que inciden en el cambio de las

políticas y que el cambio ocurre menos por la modificación de factores de
carácter objetivo, que por la incidencia de otro tipo de factores. Debido a que la
continuidad de una política pública o su cambio, se corresponde con nuestra
concepción de políticas, la estabilidad de una política obedece a que algunos
de sus valores, supuesto de vigencia, métodos, metas, programas y
argumentaciones son considerados como básicos, no pudiendo abandonarse
sino bajo una gran presión y a riesgo de crisis internas. Así, lo que confiere la
capacidad de adaptabilidad a una política pública es el hecho que muchos

50
valores, supuestos, métodos, metas, argumentaciones y programas pueden ser
abandonados, modificados o sustituidos.

Claro que estas variables impactan también en la gestión de la política,

en el estilo y fuerza de su implementación. Una modificación de tales premisas
necesariamente impacta en el estilo de ejecución, incluso a expensas de
modificar la política misma. Por lo tanto, se entiende que existe una parte de la
política con mayor posibilidad de cambio que otra, más susceptible de
modificaciones. G. Majone (2005), define la parte más estable como el “núcleo
de la política” y la más flexible, su “periferia” (Figura 0.7). Igualmente, se puede
afirmar que la periferia es la parte visible de la política, la que se “muestra” en
la fase de implementación o gestión de la misma, la que tiene un contacto
directo con los públicos afectados. El núcleo se encuentra implícito, pero no es
tan visible y evidente.

Figura 0.7
Estructura Interna de una Política
Metáfora de la Estructura de una Política
Públicos

POLÍTICA

Núcleo
-parte rígida-

Periferia
-parte flexible-

Entorno

Fuente: Elaboración propia.

En el caso de la política cultural en Venezuela, en general el núcleo ha

permanecido inamovible desde la promulgación de la ley que creaba el INCIBA
a principios de los años sesenta, (normativa reguladora sustantiva, contenido
de la política orientada al estímulo de la creación, centralización y
concentración de la acción política), en tanto el concepto de cultura que sirve
de fundamento a la política ha sido general y amplísimo, salvo en los últimos
años (desde la promulgación de la nueva Constitución en 1999) que ha sido
más delimitado. Al ser de suyo general y amplísimo el concepto, la política
51
cultural tradicional ha pretendido abarcar lo inabarcable, el espectro universal
de manifestaciones del hombre, desde la creación, hasta la gastronomía, las
costumbres, las formas, entre otras; haciendo válida aún para la política
cultural, la afirmación que cultura es todo. Y, en efecto, lo es, pero en función
de la política y de la acción política, aquel concepto debe ser precisado y
operacionalizado.

Majone expone que:

...las políticas basadas en principios mal articulados o deficientemente

entendidos tienden a volverse rígidas y a desalentar la experimentación por
temor a que se descubran las ambigüedades que hicieron posible el consenso
inicial. Por tanto, la articulación y la aclaración del núcleo –una tarea
importante para el análisis retrospectivo- pueden ayudar a la experimentación y
el aprendizaje (Majone, 2005: 198). 23

Uno de los fines que se persigue al proponer una conceptuación

operativa de cultura, es revisar la posibilidad de flexibilizar y abrir un tanto el
núcleo de la política cultural a la discusión pública cierta, a que concurran los
agentes-actores sin discriminación alguna a construir mediante arreglos
institucionales nuevas posibilidades y caminos. En la realidad política, el mismo
concepto de cultura debe ser producto de un consenso, de un acuerdo entre
tales actores, partiendo de una propuesta que puede provenir de cualquiera de
los agentes; dicho consenso debe ser auspiciado por el Estado.

El núcleo, que si bien aporta la posibilidad de continuidad a una política,

puede estar dando continuidad a políticas erradas. En nuestro caso de estudio,
la periferia ha sido cambiante, los modelos de desarrollo cultural han ido
sustituyéndose a lo largo del tiempo, así como la necesidad de adaptar los
programas particulares con los cuales opera la política a las condiciones
económicas, sociales y políticas siempre cambiantes, pero los cambios
periféricos por lo general no afectan al núcleo, excepto quizá por su fuerza
combinada.

23
El autor reconoce la identificación de los componentes relativamente estables de una política, como una
de las dificultades que enfrenta el analista, ya que supone la reconstrucción racional de este constructo
humano. Las trampas de invenciones, sesgos, simplificaciones excesivas, o complejizaciones, complican
el espectro al analista, pero la habilidad del analista debe ser puesta a prueba acá, contando para ello con
las herramientas que le brinda el propio análisis político como disciplina aplicada.

52
 Todo este andamiaje conceptual aporta piso metodológico al análisis de
la política y a la comprensión del proceso. La gestión o implementación de
política está, debe estarlo en buena medida, condicionado por el núcleo
relativamente estable de la política, los conceptos, ideologías, fines y metas,
que vendrían a ser el ADN de esa política, que evoluciona lentamente en
condiciones normales, permaneciendo inalterable por periodos extensos de
tiempo. Esa condicionante determina la tipología de la periferia, si ésta se
desarrolla sin que el núcleo sea formalmente modificado, es que está enviando
señales de alerta al sistema político, de que algo anda mal, al existir una
incongruencia entre núcleo y periferia..

En virtud de esta realidad, la gestión es un tema transversal, ya que

existen factores generales que determinan su calidad, tales como su
transparencia, flexibilidad, descentralización, especialización, y separación
entre instancias decisorias, ejecutorias y evaluadoras. De manera tal que la
gestión de políticas públicas debe obedecer a cuatro principios:
“Responsabilidad política; transparencia; ecuanimidad; y, disciplina fiscal”
Lahera (2004: 139). A estos principios agregamos un quinto, el de idoneidad y
compromiso del recurso humano en la implantación de los planes y programas
devenidos de la política.

Para el análisis de la implementación y gestión de políticas públicas es

necesario tener estos principios presentes, y presente el grado de conexión
existente entre el núcleo y la periferia de la política, así como la actualidad
existente en aquel núcleo, en comparación con el estado del arte y de
desarrollo de los conceptos en que otras políticas similares, o que tengan
objetivos afines, se basan en países con características similares o no; ya que
de todos se pueden extraer experiencias y enseñanzas.

Esta implementación o gestión de las políticas es lo que logrará el

verdadero impacto sobre la realidad objeto de la acción política. Es esa
realidad la que debe ser permanentemente mensurada y analizada para
conocer el grado de impacto y si los objetivos que persigue la política se
cumplen o no, y en qué medida.

53
 Desde esta perspectiva, para proceder a evaluar los resultados de la
acción política, además de conocer los particulares referidos a la definición y
caracterización del problema público, la política formulada, y las características
que definen su implementación, se deberán entender exactamente cuáles son
las expectativas esperadas por la ejecución de la política o los programas
implementados en su marco para generar el cambio esperado. Es decir, el
conocimiento de la política es imprescindible para entender los resultados; para
formular las preguntas relevantes; comprender la data generada; e interpretar
la evidencia; generando recomendaciones apropiadas.

Se entiende así la evaluación como un ejercicio de “comparabilidad”

entre una situación previa, suficientemente caracterizada y conceptuada, el
problema público, y una realidad resultante luego de la aplicación de acciones
políticas para modificar esa realidad preexistente. Ejercicio que supone una
intervención permanente y que, siguiendo a Marino González (1977), debe
manejar al menos, los criterios de:

Efectividad,

Eficiencia, y

Equidad.

Aplicados a las políticas producidas por instituciones públicas, ello

implica el establecimiento de criterios metodológicos para, en cada caso,
diseñar los mecanismos para obtener la información de conformidad al marco
conceptual que apuntala el estudio.24

La evaluación supone pautas que implican la apreciación de la

efectividad de la política, entendida como elemento del sistema político por
una parte; por otra, la evaluación del desempeño institucional, y el
conocimiento del problema público.

Giandomenico Majone (2005), considera la evaluación como una nueva

disciplina “’Investigación para la Evaluación’, área amplia y creciente del

24
Marino González, identifica los aspectos que orientan cada uno de los criterios de la evaluación.
Efectos en el estado de salud (morbilidad, mortalidad o calidad de vida), en el caso de la efectividad; en
relación con la equidad, toma en cuenta los aspectos de: equidad relativa a la financiación y prestación de
servicios de salud y la equidad horizontal y vertical. Finalmente en el particular de la eficiencia, observa
dos aspectos: eficiencia técnica y eficiencia económica. Ver: (González, 1997: 22-23)

54
análisis político” (2005: 214). Se ocupa ésta, de recolectar, verificar e
interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y los
programas públicos. Esto concuerda con la opinión según la cual, la prestación
efectiva de servicios va más allá del diseño óptimo de programas teóricos; es
más importante la aplicación efectiva del mismo, sabiendo quién se beneficia y
quién sale perjudicado, y si se están alcanzando las metas fijadas, para
entonces decidir cómo mejorarlo o abandonarlo.

El nuevo criterio es el de la “evaluación múltiple”, que reconoce la

legitimidad de diferentes perspectivas, pero sugiere también la necesidad de
llegar a un nivel de entendimiento que sea algo más que la mera suma de las
diversas evaluaciones. De esta manera, “…el nuevo enunciado contribuye a un
entendimiento compartido de las diversas perspectivas críticas y de sus
diferentes funciones en el proceso de la deliberación pública” (Majone, 2005:
216). La actividad evaluativa múltiple se plantea dos cuestiones al momento de
su inicio: ¿Quién evalúa? y ¿Qué se evalúa?

Se reconoce25, en la evaluación un ejercicio de estimación, que supone

un juicio sistemático y analítico referido a aspectos importantes de una política
y su valor para que las conclusiones extraídas de tal ejercicio sean útiles.
Distingue el autor la evaluación previa de las políticas públicas; de la
evaluación previa de las inversiones; y, siguiendo a Simon Booth, a modo
complementario, la evaluación “coetánea” y ex post, de aspectos sustantivos e
instrumentales de las políticas públicas. El papel de la evaluación es producir
información calificada que reduzca la incertidumbre, basándose en el juicio de
sus autores, aún cuando las evaluaciones se sustenten en metodologías
denominadas rigurosas, como por ejemplo la integración excesiva de la
evaluación y la gestión por resultados. Ello no se encuentra muy lejano de las
recomendaciones de G. Majone respecto a la integración de criterios
compartidos de la evaluación múltiple.

Entre los principios que debe cumplir la evaluación de políticas públicas

Eugenio Lahera (2004), siguiendo a David Osborne y T. Gaebler, identifica los
siguientes:

25
Siguiendo a Eugenio Lahera (2004).

55

Lo que puede medirse, se hace,

Si no se miden los resultados, estos no pueden diferenciarse de los
fracasos,

Si los éxitos no son visibles, no pueden premiarse,

Si los éxitos no pueden premiarse, probablemente se estén premiando
los fracasos,

Si los éxitos no son visibles, no se puede aprender de ellos,

Si no se reconocen los fracasos, no se pueden corregir, y

“Si se puede mostrar resultados, es posible obtener apoyo público. Sus
objetivos principales son: mejorar los procesos de toma de decisiones,
asignación de recursos y la accountability” (Lahera P., 2004: 274).

Entonces, de conformidad a los criterios expuestos se puede afirmar que

como G. Majone alude a un nivel de entendimiento respecto diferentes criterios
y perspectivas de evaluación, Eugenio Lahera habla de una base común de
análisis, para sobre tales acuerdos ejecutar diagnósticos precisos de los
resultados de las políticas.

La definición que William Dunn (1994), aporta de evaluación, se

corresponde en términos generales con la de los autores citados. Para este
autor la evaluación es: “El procedimiento analítico de políticas utilizado para
producir información sobre el valor de los cursos de acción pasados y/o futuros”
(Dunn, 1994: 84). Es interesante observar la definición que da a monitoreo:
“Procedimiento analítico de las políticas utilizado para producir información
sobre las causas y consecuencias de las políticas que se implementan” (Dunn,
1994: 84).

Encontramos una correspondencia entre las definiciones y fines que

persigue la evaluación en los tres autores considerados. Un punto importante
que aporta Carol Weiss es el de la “comparabilidad”, afirma la autora: “La
evaluación es una apreciación sistemática de la operación y/o de los resultados
de un programa o de una política, en comparación con una serie de patrones
explícitos, como mecanismo para contribuir a la mejora del programa o política”
(Weiss, 1998: 4)26. De esta manera, sostiene que la evaluación es procedente y

26
Al desglosar analíticamente la definición en cinco componentes, la autora al referirse al cuarto
elemento “stardards for comparison” (estándares de comparación) expone: “Una vez recolectada la
56
útil cuando estamos ante programas complejos y de difícil observación; cuando
la toma de decisiones es importante y costosa; cuando la evidencia es
importante para ganar apoyos sobre los méritos o debilidades de una política o
programa. Igualmente, refiere Carol Weiss, la necesidad de alcanzar
estándares explícitos o implícitos para la valoración de la operación y/o de los
resultados de los programas o políticas objeto de la evaluación, ¿El objetivo?
Mejorarlos.

Entonces, evaluamos una política o un programa para obtener

información que nos permita comparar realidades para tomar decisiones en
beneficio de los públicos y de los propios decisores políticos. Realidades que
son temporalmente diferentes, antes de la intervención por vía de la política o
el programa; y luego, después del inicio de la intervención, para conocer cómo
se comporta la realidad en función de la política o el programa. Se trata
entonces de apreciar los efectos de las políticas públicas vistas como procesos
de acción.

Si, como se ha afirmado en este capítulo, la política es un programa de

acción que representa una selección específica de medios con el fin de generar
ciertos efectos sobre una realidad particular, lo cual hace suponer que la acción
de los poderes públicos tenga un substrato racional mínimo, en el sentido
weberiano del término,27 entonces, siguiendo los planteamientos Theodore J.
Lowi “…la evaluación de las políticas se ubica en una perspectiva transversal
que opera un ‘corte’ del sistema político, como proceso, corte enfocado hacia
un proceso de acción específica considerado como unidad de análisis” (1964).
De allí, se afirma que el proceso evaluativo consiste en apreciar los efectos de
la acción política, pudiendo hacerse a diferentes niveles. Tales niveles son:

Nivel de los medios: consiste en asegurar que los medios previstos

(humanos, políticos, financieros, técnicos, entre otros) hayan sido puestos a
disposición de la política en el espacio y tiempo necesarios.

evidencia sobre el proceso y los resultados, la evaluación reconoce el mérito del programa comparando
sus resultados con los objetivos planteados. Si la evaluación se centra en el proceso o en los resultados del
programa, existe un elemento de juicio presente. En oportunidades el criterio aplicado para establecer
juicios proviene de la declaración oficial respecto de las metas establecidas para ese programa o política
implementada”. (Weiss, 1998: 5) Traducción del autor.
27
En este particular ver jean Pierre Nioche (1995: 165).

57

Nivel de las realizaciones: aprecia los resultados inmediatos de la
actividad productiva de la administración en el marco de la política. Es el tipo
de medida que encontramos en las memorias y cuenta de los organismos.
Tantas obras de teatro financiadas; tantas montadas; tantas exposiciones;
tantos libros, entre otros aspectos; y es el nivel que más se ha beneficiado de
los esfuerzos asociados al desarrollo de los indicadores de programas.

Nivel de impacto: Es el más característico de la evaluación de políticas
públicas. Persigue mensurar el impacto de la acción administrativa/política
sobre la realidad.

Nivel de eficiencia: Pone en relación los efectos de la política pública
con los recursos destinados para obtener dichos efectos. Es el caso de las
evaluaciones ex post y de los principios de los métodos costo/beneficio y costo/
eficacia, usados en los estudios de preparación de decisiones.

Nivel de satisfacción: Desde el momento en que establece como
objetivo de una política pública satisfacer una necesidad, una preferencia, o
resolver una problemática pública previamente diagnosticada, y presente en la
población, emerge un elemento suplementario de la evaluación que consiste en
apreciar en qué medida la población involucrada considera la necesidad
satisfecha o el problema superado; debiendo por consecuencia, integrar
medidas subjetivas de satisfacción, lo que complica la metodología de
intervención28 (ver Figura 0.8).

Entonces, cuando existe evaluación, la investigación evaluativa ha de

ser reputada como práctica inscrita en el funcionamiento del sistema político y
en sus interrelaciones con el entorno económico, social, de una manera

28
Jean Pierre Nioche, (1995) desarrolla un estudio de la evaluación de políticas y programas públicos en
Francia, a través de una encuesta sobre los trabajos de evaluación realizados en ese país, aplicada en
1980. Uno de los resultados resaltantes es el obtenido respecto de los obstáculos de la evaluación, los que
el autor clasifica en: “a) obstáculos sociopolíticos, comprenden comportamientos profundamente anclados
en muy fuertes tradiciones institucionales y culturales; b) obstáculos administrativos, el más aparente es la
debilidad de la gestión por programas, se refiere a la resistencia a ejecutar programas de acción específica
que puedan se objeto de una evaluación de impacto precisa, prefiriendo aquellos que corresponden a los
campos permanentes de la actividad administrativa, resistencia al cambio; c) obstáculos metodológicos,
se refiere a las dificultades técnicas de realización de la evaluación” (1995: 164).
Para la comprensión de esta sección en un nivel empírico-operacional fue determinante la guía de Ives
Evard (1980), en particular de su trabajo denominado: “Consumer satisfaction as an indicator of
marketing performance: problems and perspectives”-

58
totalmente interdependiente, lo que ya se ha afirmado en la sección
correspondiente a sistema político.

Finalizaremos esta sección aproximándonos un poco más a la obra de

William Dunn.

Figura 0.8
Los Tipos de Evaluación
Actores Resultados Nivel de
Evaluación

Necesidades
Sociedad Problemas
Públicos Preferencias

Demandas

Decisores
Políticos Objetivos
Política
Pública Medios
Progra Medios
Sistema ma
Administrat Realizaciones
.
Realizaciones Impacto

Eficiencia
Grupo
Objetivo

Otros Satisfacción
Grupos

Efectos previstos
Y
No previstos
Fuente: (Nioche, 1995: 166)

El autor William Dunn (1994), establece, como ya fuese referido, una

diferenciación entre “monitoreo” y “evaluación” la cual es abordada afirmando
que el primero tiene como finalidad producir información sobre las causas y
consecuencias de las políticas y programas. El monitoreo responde la
pregunta: ¿Qué pasa, cómo y por qué?; mientras que la evaluación se plantea
la pregunta: ¿Cuál es la diferencia entre una situación previa y una posterior a
la acción política? De esta manera, la evaluación se refiere a la producción de
información sobre los valores y el impacto de las políticas públicas.

Al hacer un análisis de la naturaleza de la evaluación, el autor de marras

afirma que ésta se distingue de otros métodos de análisis político, por los
siguientes puntos que la caracterizan:

59

Enfoque de valor (Value focus): Es principalmente un esfuerzo para
determinar el valor; es decir, si es válida y posee valor social la acción política o
el programa implementado. No es un simple esfuerzo para obtener información
sobre la situación previa y posterior a la implementación de la política, va
definitivamente más allá.

Interdependencia del valor-hecho (Fact-value interdependence):
Requiere observar los resultados de la acción política y apreciar las
consecuencias en la solución de los problemas fijados como objetivo.

“Orientación presente-pasado (Present and past orientation): La
evaluación es retrospectiva y ocurre luego que la acción política ha tenido lugar
(ex post). La recomendación es retrospectiva y tiene lugar luego de tomadas
las decisiones (ex ante)” (Dunn, 1994: 404).

Dualidad del valor (Value duality):

Los valores que subyacen en los procedimientos de evaluación tienen una

cualidad doble, por cuanto pueden ser considerados como objetivos y medios. La
evaluación es similar a la recomendación en lo que respecta a un valor dado
(p.ej. la salud) que puede ser considerado como intrínseco (deseable en sí) así
como extrínseco (deseable porque lleva hacia otro objetivo). Los valores se
suelen disponer en una jerarquía que refleja la importancia relativa y la
interdependencia de las metas y objetivos (Dunn, 1994: 404-405).

Seguidamente el autor señala las funciones de la evaluación, entre las

que destaca:

Proveer información válida y confiable sobre el desempeño de la

política.

Contribuir a entender y comprender críticamente los valores que
condujeron a la fijación de metas y objetivos de la política, su
operacionalización y definición; y la relación con los problemas a enfrentar.

Coadyuvar en la posible aplicación de alternativas políticas, métodos
analíticos, estructuración y definición de problemas y recomendaciones. De
esta manera, hace probable la definición de nuevas alternativas políticas en
función del desempeño de otras acciones favorables que impliquen el
abandono o modificación de las políticas previas.

60
 Cuadro 0.2
Criterios de Evaluación

TIPO DE PREGUNTA/ASUNTO CRITERIOS

CRITERIO ILISTRATIVOS
Efectividad ¿Se ha logrado un resultado de valor? - Unidades de servicio

Eficiencia ¿Cuanto esfuerzo se necesitó para - Costo unitario

lograr un resultado ponderado? - Beneficios netos
- Relación costo-benefic.

Adecuación ¿En qué grado el logro de un - Costo fijo

resultado ponderado resuelve el - Efectividad fija
problema?
Equidad ¿Los costos y los beneficios están - Criterio de Pareto
distribuidos de manera equitativa - Criterio de Kaldor-Hicks
entre los distintos grupos? - Criterio de Rawls

Respuesta ¿Satisfacen los resultados de la -Consistencia con las

política las necesidades, preferencias encuestas a los ciudadanos
o valores de los grupos particulares?

Carácter ¿Los resultados (objetivos - El programa público debe

alcanzados) valen la pena, son ser equitativo y eficiente
valiosos?

Fuente: (Dunn, 1994: 405)

En consecuencia, en la búsqueda y generación de información por parte

del analista respecto del desempeño de una política pública, se utilizan
diversos criterios para evaluar los resultados, los cuales giran en torno a las
discusiones sobre el contenido de las recomendaciones políticas. La aplicación
de estos criterios está orientada por el tipo de evaluación de la cual se trate: ex
ante o ex post, criterios que son resumidos en el Cuadro 0.2. y que
complementa lo contenido en la Figura 0.8.

61
 Cuadro 0.3
Criterios de Evaluación

ENFOQUE OBJETIVOS PREMISAS FORMULARIOS TÉCNICA

PRINCIPALES
Pseudo- Utilizar métodos Las medidas de - Experimentación - Muestras gráficas
evaluación descriptivos para valor son auto- social - Muestras tabulares
producir información evidentes o no - Contabilidad del - Números índices
confiable y válida controversiales. sistema social - Análisis de series
sobre los resultados - Auditoría social. temporales.
de la política. - Síntesis de la - Análisis de
investigación y regression -
práctica. discontinuidad

Evaluación Utilizar métodos Las metas y - Evaluación del - Mapa de objetivos

Formal descriptivos para objetivos de los desempeño - Definición de
producir información hacedores de - Evaluación indicadores
confiable y válida políticas y experimental - Criterios de
sobre los resultados gerentes, - Evaluación valoración
de la política que anunciados retrospectiva del - Mapeo de
han sido anunciados formalmente son proceso limitaciones
formalmente como medidas propiadas - Evaluación - Análisis de
objetivos de de valor, de retrospectiva del impacto cruzado
programas de las mensuración. resultado. - Descuento.
políticas.

Decisión – Utilizar métodos Formalmente - Determinación - Tormenta de ideas

Evaluación descriptivos para anunciados como de la evaluabilidad - Análisis de la
teórica producir información metas y objetivos - Análisis de argumentación
confiable y válida latentes de los utilidad - Método Delphi
sobre los resultados evaluadores de multivariable. - Encuestas
de la política que son riesgos.
valorados Son medidas
explícitamente por adecuadas de
múltiples valoración.
evaluadores de
riesgo.

Fuente: (Dunn, 1994: 407 y 415)

En general, tres grandes formas-modos de evaluar enmarcan los

criterios y las técnicas para ensamblar una metodología particular a cada caso
en particular; así, Giandomenico Majone propone una matriz (Cuadro 0.4) que
proporciona elementos para determinar las condiciones en las cuales son
apropiados diversos modos de evaluación y control, partiendo de la
observación de dos elementos: Mensurabilidad de los resultados; y,
conocimientos de los procedimientos que generan los resultados.

Como corolario de esta sección se suscribe la opinión de Majone en el

sentido siguiente:

...los métodos tradicionales de evaluación y control de (las políticas públicas)

los programas públicos se basan en gran medida en los insumos, aunque algunos

62
 creen que los recientes avances de la medición de resultados en áreas como la
atención médica y los servicios sociales conducirán finalmente a un cambio en el
interés de las políticas, de los insumos (medios) a los resultados. Si así ocurre,
este desarrollo tendría consecuencias importantes para la responsabilidad pública
(Majone, 2005: 225).

Cuadro 0.4
Formas y Modos de Evaluación en función de Proceso y Mensurabilidad

CONOCIMIENTO CONOCIMIENTO
COMPLETO DEL INCOMPLETO DEL
PROCESO PROCESO
ALTA MENSURABILIDAD Evaluación por el Proceso o Evaluación por el Resultado
DE LOS RESULTADOS por el Resultado.

BAJA MENSURABILIDAD Evaluación por el Proceso Evaluación por el Insumo

DE LOS RESULTADOS (medios)

Fuente: (Majone, 2005: 224)

3. Desempeño y Cambio Institucional

Se ha referido a lo largo del estudio que uno de los factores

determinantes en el positivo resultado de las políticas y programas públicos es
el desempeño institucional. No es casual la afirmación según la cual “... las
instituciones constituyen la clave del desarrollo.” (Fukuyama, 2004: 42). Y esta
acción de las instituciones en función de la implementación de políticas y
planes, con las tareas de administración, planificación, entre otros aspectos,
conlleva, supone niveles de eficiencia o de ineficiencia estatal, criterios de
estatalidad, donde es necesario tener presente, dentro de esa estatalidad,
aspectos específicos como:

Diseño y gestión de la organización, corresponde esta acción a la

administración pública, en el amplio campo de la teoría de las organizaciones.

Diseño del sistema político, relacionado con el diseño institucional en el
ámbito del conjunto del Estado, con la finalidad de evolucionar hacia la
construcción de un sistema político óptimo.

Base de legitimación, las instituciones estatales, en su conjunto, no sólo
deben cooperar en forma adecuada en un sentido administrativo, sino que
deben, además, concebirse como instituciones legitimadas por la sociedad
correspondiente. Así, una buena institución estatal es aquella que atiende con
eficiencia y transparencia las necesidades de sus clientes, es decir, de los
ciudadanos del Estado.

63
 La base de legitimación válida y auténtica reconocida es la democracia,
además se demuestra, la correlación entre desarrollo y democracia, en
extensos estudios, reconociendo la complejidad de tales estudios y
afirmaciones.

Factores culturales y estructurales, una afirmación define la complejidad

de este aspecto: las normas formales pueden ser modificadas mediante la
política pública; las normas culturales, por el contrario, no pueden modificarse
y, a pesar de que van cambiando con el tiempo, resulta mucho más complejo
dirigir su evolución. Claro, las características que definen los valores culturales
de una sociedad influyen enormemente en la evolución de las instituciones
formales.

La transparencia de los organismos del gobierno ante el pueblo es, en cierta

medida, una cuestión de diseño institucional y de equilibrio de poderes interno;
sin embargo, al final, la responsabilidad de controlar la actuación de dicho
gobierno y exigirle que responda, corresponde a la población a la que
supuestamente sirve. Una sociedad organizada en grupos cohesionados es
mucho más probable que exija y obtenga transparencia que una formada por
individuos desorganizados (Fukuyama, 2004: 54).

Entonces, existe una alta interrelación entre la capacidad institucional y

los niveles de organización de una sociedad, en donde se supone se establece
un círculo virtuoso entre ambos componentes, apuntalándose el uno al otro de
manera creciente. Pero, lo propio también es válido en caso contrario, una
sociedad laxamente estructurada, desorganizada en sus exigencias y
estructuración de demandas y reclamos al Estado, generaría elementos de
baja eficiencia en las instituciones públicas en un círculo vicioso, también
creciente.

Se ha afirmado en la sección correspondiente a Estado y proceso

político, que existe una relación inversamente proporcional entre el alcance de
las funciones del Estado y su capacidad institucional. Esta realidad de Estados
con amplios alcances en sus funciones y con la pretensión de extenderlas aún
más, es característica de los países en desarrollo, y el caso de los gobiernos
latinoamericanos no escapa a esta realidad, a pesar de ello, urge incrementar
la fuerza y capacidad de nuestras instituciones estatales para que cumplan con
eficiencia las funciones esenciales que sólo los gobiernos pueden desempeñar.

64
El problema reside en que no contamos con los medios políticos para llegar ahí
(alta capacidad institucional) porque, siguiendo a Fukuyama (2004), la
demanda de reforma resulta insuficiente. Esta afirmación es cónsona con lo
afirmado párrafos previos respecto del circulo vicioso entre baja capacidad
institucional y desorganización de la sociedad.

Oakeshot, citado por G. Majone (2005:109) afirma, que “…el intento de

hacer algo que de suyo es imposible constituye invariablemente un
ejercicio de corrupción”. Por lo tanto, queda establecido el hecho que el
ejercicio del gobierno supone límites en su acción, límites que afectan la
factibilidad de una acción política. De esta manera, el ejercicio de analizar la
factibilidad de una acción implica identificar las restricciones reales y
potenciales, separarlas de sus obstáculos ficticios, evaluar su importancia para
diferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y beneficios de
superación de las restricciones que no sean absolutamente fijas.

Una de las restricciones más importantes que afecta la factibilidad de

una acción política es la de las “Restricciones Institucionales”, las cuales
revisaremos en los párrafos siguientes.

Entre estas instituciones se cuentan: los cuerpos legales, comprendidas

leyes, reglamentos, decretos y ordenanzas; las normas internas de
funcionamiento de las organizaciones; las organizaciones mismas; y los
procedimientos para la toma de decisiones. “Toda la maquinaria gubernamental
es un vasto conjunto de restricciones que definen los papeles de los diversos
actores de las políticas y limitan las estrategias a su disposición” (Majone,
2005: 136).

Pero, ¿Por qué considerar las restricciones institucionales? Porque

apreciamos en la capacidad institucional un factor clave en la mejor gestión de
la acción política, específicamente de la política pública social, en función de la
complejidad de los actores que intervienen (o deberían intervenir) en dicho
proceso y del entramado institucional que forma parte del mismo. Es menester
apuntalar la capacidad organizativa de las dependencias del Estado e
identificar y comprender los factores institucionales que deben ser compatibles
en pos de viabilizar la factibilidad de los objetivos de la política, entre tales

65
factores están: “la composición de la alta administración pública; el diseño
organizativo del centro del gobierno; y la competencia burocrática” (Campbell y
Halligan, 1992).

Se debe apuntar al logro de una adecuación efectiva entre las

exigencias de recursos del organismo responsable de la acción política y las
metas en cuanto a las políticas.

¿Lo señalado, supone, como premisa reconocer un ineficiente

desempeño institucional del sector social-cultural? En realidad, lo que supone
es el reconocimiento de lo necesario de un cambio en la restricción institucional
que constituye este ámbito en la política cultural venezolana, ello en atención a
las características que definen el problema público, y en donde el
comportamiento tradicional del sistema político cultural es un factor asociado a
dicha realidad y, dentro de él, la capacidad institucional de los organismos
culturales rectores.

G. Majone afirma que una estrategia orientada al cambio institucional

equivale a aplicar el método de producción indirecta, que consiste en influir en
los resultados de las políticas impactando sobre los mecanismos institucionales
(por ejemplo) que producirán más adelante corrientes de resultados valiosos,
en lugar de pretender impactar directamente sobre los índices del problema, sin
considerar o tomar en cuenta los factores asociados a este.29

Los esfuerzos orientados al cambio de las restricciones institucionales

deben focalizarse en el conocimiento de los flujos de información respecto del
problema objeto de acción, y el cambio progresivo de los paradigmas
cognoscitivos y de los paradigmas culturales; ello implica la entrada en el juego
de los diversos actores políticos involucrados en la acción de Estado. Cuando
los actores lo son en acciones reales políticas, tienden a considerar la parte
relativamente más estable del núcleo de la política como posible objetivo de
acción, lo que comprende fundamentos legales, conceptuales, reglas

29
Para este importante punto nos basamos en Mark Blaug (1976, 1979) fundamentalmente en sus
trabajos: “The economics of the arts” y “Economic theory in retrospect” respectivamente, y en referencias
y análisis que el autor hace de Bönh-Bawerk, sobre el que desafortunadamente, no conseguimos mayor
bibliografía de consulta. Igualmente, el citado G. Majone (2005), reactualiza el punto y efectúa aportes
capitales en la metodología “indirecta” que resultan altamente pertinentes con los fundamentos y
estrategias esgrimidas en esta investigación.

66
procedimentales del debate y de la toma de decisiones entre ellas, el proceso
de conformación de las agendas (ver figura I.7.).

A partir de este punto G. Majone concentra la atención en las variables

fundamentales del modelo de cambio institucional30, las cuales son:

Grupo de actores de políticas efectivos y potenciales;

Recursos a su disposición en los diferentes arreglos institucionales, en
donde se incluyen:
• Cantidad y calidad de la información, habilidades y conocimientos
técnicos a disposición de los diversos actores; y
• Factores y restricciones ambientales, entre ellas las políticas
existentes, los valores sociales, las ideologías, la opinión pública y los
paradigmas cognoscitivos.

Emerge como punto clave de atención el rol interpretado por los actores
en el modelo, y la presencia preponderante de los actores oficiales, en el caso
de la política cultural nacional se identifican: Poder Ejecutivo, ministros,
presidentes de institutos autónomos; Poder Legislativo, Comisiones
Permanentes de Cultura y Finanzas; también se aprecian actores con una
relevancia menor en su capacidad de impacto general, pero relativamente
importante a nivel particular, como lo son los actores oficiales en los estados y
municipios. Luego, los actores no oficiales que se pueden dividir en dos
sectores: los creadores culturales (ofertantes); y los consumidores potenciales
y efectivos de tales bienes y servicios culturales, quienes están en capacidad
de organizarse y luchar para presentar e imponer su definición del problema y
de los instrumentos apropiados para su solución. “Los cambios de un conjunto

30
Se basa Majone en la formulación de este modelo de cambio institucional en Victor Goldberg (1974).
Haciendo, respecto del modelo propuesto, la afirmación siguiente: “En una versión simplificada del
modelo de cambio institucional, que todavía se asemeja al modelo tradicional de elección racional,
supondríamos que los actores de las políticas actúan independientemente o en coaliciones monolíticas,
como el elaborador de políticas único del decisionismo o los consumidores o las empresas de la teoría
económica neo-clásica; que los actores de las políticas tienen un solo recurso homogéneo (dinero o poder
político); que la información es imperfecta y se halla desigualmente distribuida entre los diversos actores
pero no está sujeta a la manipulación, y que se toma como dado el ambiente político, social y cultural. De
acuerdo con estos supuestos, el análisis marginal conduce a la conclusión de que cada uno de los actores
debe asignar sus recursos de forma tal que el rendimiento mínimo esperado de la última unidad de
recursos gastada en influir sobre los arreglos institucionales en cualquier área particular de políticas, sea
aproximadamente igual al beneficio de la última unidad de recursos gastada en cualquier otro tipo de
influencia o en la adquisición de algún resultado de política particular” (Majone, 2005: 142).

67
de conceptuaciones a otro tienen importantes implicaciones institucionales,
pues determinan cuáles organizaciones tendrán la obligación y la oportunidad
de atacar el problema” (Majone, 2005: 146).

68
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