Perspectivas:

HACIA UN ENTENDIMIENTO NECESARIO DEL CONCEPTO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS EN LAS CIENCIAS SOCIALES.

Por: Carlos Wladimir Gómez Cárdenas*.

[a pie de página]* UNSAM-CEDET-CONICET. carloswladimir@yahoo.com)

INTRODUCCIÓN.

Los diferentes aportes teóricos en Políticas Públicas han insistido en separarlas

de las otras dos dimensiones de la Política. Las Ciencias Sociales han
conceptualizado las Policies de manera separada de la Polity y la Politics. Esta
separación además de ser reduccionista impide a los analistas de Política
Pública concebirlas en relación a las otras dos esferas de la política,
produciéndose análisis parciales sobre el entendimiento de las policies. Esta
reducción conceptual a la que se han visto volcadas las políticas públicas exige
ser subsanada.

Para tal fin debemos concebir o conceptualizar las Políticas Públicas en

relación, o mejor, en inter-relación con las otras dos esferas de la Política. Sólo
bajo esta precisión se podrá entender integralmente las políticas públicas y sus
realidades. Se hace necesario entonces entender el contenido de la política
(policies) sin separarlo de los diversos procesos políticos (politics) ni de la
estructura de la política (polity). En este sentido la ponencia mostrará los más
importantes conceptos de política pública enunciados desde las Ciencias
Sociales y a partir de allí presentará una conceptualización alternativa con el
ánimo de aportar a su entendimiento y análisis.

LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LAS

CIENCIAS SOCIALES.
De manera general hablar de políticas públicas implica hablar del Estado en
acción (Muller, 2002 y Jobert, 2006). Hablar de las maneras o modos como
opera el Estado entendido como conjunto institucional en el tratamiento de las
situaciones social o políticamente problematizadas.

Sin embargo si se quiere conceptualizar sobre las políticas públicas y sobre

todo entender su campo de acción, se hace necesario una distinción mucho
más específica, y por cierto ya clásica, de las dimensiones de la política. (Meny
y Thoenig, 1992, Vargas, 1999, Salazar, 1999, Roth, 2003; Huerte y Márquez,
2004; Varela, 2005; Parsons, 2007). Para estos autores determinar la
dimensión de las políticas públicas implica distinguir por lo menos tres sentidos
o dimensiones de la política: polity; politics; y policy.

La primera dimensión, la dimensión de la polity (la política como estructura)

hace referencia a una dimensión macro de la política, es decir, a la política
como ámbito del gobierno de las sociedades humanas, ese espacio donde se
estructuran los principios y valores políticos de toda sociedad. Espacio donde
una sociedad particular se estructura.

La segunda dimensión, la dimensión de la politics (la política como proceso)

hace referencia a una dimensión meso de la política, a la política como
actividad, como proceso de lucha por el control del poder político. Esta
actividad fundamentalmente la adelantan en nuestro contexto los partidos
políticos y movimientos sociales (en genérico sujetos políticos) que a través de
su accionar inciden en los diferentes procesos políticos transformadores de las
diferentes colectividades humanas.

En tercer lugar aparece la dimensión relacionada con las políticas públicas (la
política como contenido). La dimensión de la policy o policies en plural ubica a
la política como cursos de acción gubernamental que atienden o intentan por lo
menos atender situaciones social o políticamente problematizadas.
El análisis de políticas públicas, (Meny y Thoenig, 1992; Aguilar, 1992a y b;
Dunn, 1994; Nioche, 1996; Vargas, 1999; Salazar, 1999 y 2008; Roth, 2003
Huerte y Márquez, 2004; Varela, 2005; Parsons, 2007) ha recalcado en
diferenciar clara y meticulosamente estas tres dimensiones para lograr
entender las políticas públicas o policies en sus respectivos contextos. Los
conceptos de las distintas escuelas o perspectivas epistémicas que se
presentan a continuación siguen esta regla de la teoría de las políticas públicas
en las Ciencias Sociales. Sin embargo el concepto alternativo que se
presentará hacia el aparte final, supone la conexión o inter-relacción entre
dimensiones que apunta hacia un entendimiento de las políticas públicas en
tanto contenido inseparable de los procesos y la estructura de la política.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE TRES PERSPECTIVAS

EPISTEMICAS.

Apuntar a dar un concepto de política pública implica determinar tantas

definiciones como autores se han dedicado al estudio de la disciplina. Aquí
resaltaremos los conceptos más utilizados dentro de tres perspectivas
epistémicas en relación estricta a la dimensión de la policy o policies.

En primer lugar se podría traer un conjunto de autores francófonos a los que

Jean-François Jolly (2002) denominaba "la escuela francesa de políticas
públicas" y cuyos representantes más significativos son Pierre Muller (1998 y
2002), Bruno Jobert (1996), Yves Surel (1998), Yves Mény (1992), Jean-
Claude Thoening (1992), Eric Monnier (1990), Patrick Le Galès (2005), Jean
Leca (1993) y Jean-Louis Quermonne (1991). Resaltaremos de estos las
definiciones que aportan sobre política pública Muller, Surel, Jobert, Thoening y
Meny.

Pierre Mueller e Yves Surel (1998) quizás los dos representantes más
reconocidos de esta escuela afirman que una política pública “designa el
proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública,
es decir dispositivos político-administrativos coordinados, en principio,
alrededor de objetivos explícitos”.
Bruno Jobert (1996: 17) determina que las políticas públicas son "la
construcción y la puesta en marcha de un conjunto de normas con el fin de
lograr una cohesión social", y se deben entender como "un momento de la
lucha política global: el estudio del Estado en acción, es también la política
buscada por otros medios y en otros escenarios. La política pública es la
concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus
problemas".

Yves Mény y Jean-Claude Thoening (1992: 28) conciben una política pública
como “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” la cual
se puede llegar a transformar en “un programa de acción de una autoridad
pública”.

Como se ve esta primera perspectiva epistémica se identifica con la idea del

Estado en acción donde las políticas públicas aparecen para dotar de
autonomía al Estado en su relación con la sociedad.

Una segunda perspectiva epistémica presenta otro conjunto de autores

anglosajones estudiosos de lo que se conoce como policy sciences propuesto
inicialmente por Harold Lasswell (1936).

Autores como Paul Sabatier, (1979, 1986, 1988 y 1993), Hank Jenkins-Smith
(1993), Roger Cobb (1993), Charles Elder (1993), John Kingdon (1993 y 1995),
Herbert Simon (1961), Jeffrey Preddman (1998), Charles Lindblom (1991 y
2000), Graham Allison (1988), Theodor Dye (1976), Daniel Mazmanian (1979),
Theodore Lowi (1964 y 1972), Albert Hirschmann (1975), Hugh Heclo y Aaron
Wildavsky (1974), Dubnick y Hogwood entre otros pertenecen a esta segunda
perspectiva epistémica de las políticas públicas. Dentro de estos autores
resaltaremos los conceptos del propio Laswell y Kaplan (1963) traídos por
Vargas (1999:56). El concepto de Heclo y Wildavsky (1974), y Dubnick y
Hogwood citados por Roth (2003: 26).
Para la primera pareja de autores (Laswell y Kaplan, 1963) una política pública
es “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”. Para la segunda
pareja de autores (Heclo y Wildavsky, 1974) la política pública es “una acción
gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de ella misma”. Para Dubnick
“la política pública está constituida por acciones gubernamentales, lo que los
gobiernos dicen y lo que hacen con relación a una controversia”. Para
Hogwood “para que una política pueda ser considerada como política pública,
es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al
interior de un cierto marco de procedimientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales”.

Como se ve estos autores basados en el conocimiento del proceso de la

política (análisis de marco secuencial) buscaron articular sistemáticamente
ciencia y decisión de gobierno teniendo como enfoque al policy decision
making en una mezcla de conocimiento e intervención de las realidades
políticas. Para estos autores la idea del Estado pierde fuerza y se concentran
en la dimensión de gobierno (government).

En tercer lugar aparece una última perspectiva epistémica que circunscribe un

conjunto de autores estudiosos de las políticas públicas en América Latina.
Carlos Salazar (1999 y 2008), Alejo Vargas (1999), Alejandro Lozano (2007),
Edgar Varela Barrios (2005) y André-Noel Roth (2003) se caracterizan por
aportar definiciones estrictamente reaccionarias de las políticas públicas, muy
propicias para nuestro particular contexto, en la medida en que determinan el
carácter reactivo y no propiamente proactivo del Estado en nuestra región.

Para Carlos Salazar Vargas (1999: 50 y 2008) las políticas públicas son “el
conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno específico)
frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”.

Alejo Vargas (1999: 57) considera las políticas públicas como resultados del
régimen político. En este sentido las define como “el conjunto de iniciativas,
decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente
problemáticas que buscan la solución de las mismas o llevarlas a niveles
manejables”.

Para Alejandro Lozano (Autores Varios, 2007: 103) las políticas públicas
aparecen ligadas directamente a los intereses de los actores, los cuales se
logran alcanzar con la consecución de los objetivos de la política pública. De
esta manera define a las políticas públicas como:

“un proceso social en donde se producen acciones gubernamentales

orientadas a solucionar problemas de diferente naturaleza mediante la
consecución de objetivos (sociales, económicos, políticos, culturales,
sectoriales, territoriales, internacionales, intergubernamentales, etc.) y en
cual diversos actores tanto desde el Estado como fuera de él, buscan
intervenir para promover y lograr intereses”.

Para el profesor Edgar Varela (2005: 60) el carácter “público” de las políticas
públicas, aunque desborde lo estatal, se encuentra íntimamente relacionado
con la acción del Estado.

“Por políticas o si lo queremos singularizar por “política pública”, se

entiende la definición y la implantación de un curso o cursos de acción.
(…) el Estado actúa de una manera consciente, deliberada y planificada
con miras a lograr determinados objetivos, colocados como metas
deseables a alcanzar, para resolver situaciones actualmente
problemáticas.”

Por último, André-Noel Roth (2003: 27) concibe las políticas públicas como
marcos que orientan la acción o el comportamiento de los actores en relación a
una situación valorada negativamente. En esta dirección concibe las políticas
públicas como:
“un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos
considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
 individuales o colectivos, para modificar una situación convida como
insatisfactoria o problemática”.

A la luz de esta tercera perspectiva epistémica las políticas públicas dejan de

ser acción de Estado (caso de la escuela francesa) mediadas por la sociedad,
o de gobierno - government - (caso de los policy sciences), y pasan a ser
“reacción”; es decir sólo hay política cuando hay problemática, cuando se
presentan problemas en la sociedad.

Todas estas definiciones aportadas por los distintos autores desde las tres
perspectivas epistémicas se centran en la dimensión de la policy o policies
buscando diferenciar y sobre todo separar las políticas públicas de las otras
dos dimensiones de la Política (polity y politics).

A nivel conceptual (identificar y diferenciar) el anterior propósito es totalmente

válido. Sin embargo, a nivel teórico (describir y explicar) es algo limitado ya que
aunque se pueda lograr una identificación y diferenciación de las políticas
públicas conceptualmente (léase en abstracto) no se puede llegar a
entenderlas en su particular contexto; es decir, especificando en lo que en
concreto son las políticas públicas.

HACIA UN ENTENDIMIENTO NECESARIO DEL CONCEPTO DE POLÍTICA

PÚBLICA EN LAS CIENCIAS SOCIALES.

Para cerrar presentaremos una propuesta conceptual que se hace necesaria

para el entendimiento de las Políticas Públicas en el marco de las Ciencias
Sociales. Gráficamente se podría referir de la siguiente manera nuestra
propuesta de inter-relacionar las tres dimensiones de la Política.
Gráfico 1. Inter-relaciones de las dimensiones de Política. Fuente: Autor

La definición propia de las políticas públicas que será aquí presentada,

permitirá no sólo identificar y diferenciar las políticas públicas (conceptualizar)
sino llegar a entenderlas (describir y explicar) en nuestro particular contexto
vinculando y articulando con las otras dos dimensiones de la Política.

Entender las políticas públicas significa definirlas como cursos de acción

gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender situaciones no
sólo socialmente problematizadas, sino sobre todo políticamente visibilizadas,
con lo cual se estaría de acuerdo con las tres perspectivas epistémicas
trabajadas. Adicionalmente a ello, dichos cursos de acción responden a la
posición o postura que adopten los policy makers o hacedores de políticas
públicas frente a principios y valores políticos, previamente construidos por las
diferentes sociedades humanas (dimensión de la polity). Evidentemente dicha
posición o postura de la realidad es lo que se entiende como ideología.

En este sentido una política pública es una visión particular del mundo que se
busca imponer y realizar sobre otras distintas visiones o policies. De esta
manera la ideología determina las políticas públicas. Por consiguiente, la
ideología debe aparecer y se debe tomar cada vez más en cuenta en el análisis
y entendimiento de las políticas públicas.
Sumado a lo anterior, los cursos de acción gubernamental aparecen también
articulados e inter-relacionados con la dimensión de la politics, en el sentido de
lo político electoral disputado. Los partidos políticos que son las organizaciones
por excelencia que participan de dicha disputa electoral construyen plataformas
políticas y dentro de ellas programas de gobierno, entendidos como proyectos
políticos que buscan orientar la acción del Estado. Los programas de gobierno
o la construcción de las ideas de gobierno o los distintos proyectos políticos
que obedecen también a cuestiones ideológicas (articulación de las
dimensiones de la política), buscan transformarse en políticas públicas que
atiendan situaciones percibidas como problemáticas por la colectividad política
que logra conquistar el poder. Esto además de ser una exigencia normativa en
nuestros particulares contextos, articula directamente la dimensión de la politics
con la dimensión de las policies. En esta dirección y en un segundo nivel, se
puede afirmar que lo político electoral disputado, en esencia el enfrentamiento
de los no tan diferentes proyectos políticos partidistas, se inter-relacionan con
las políticas públicas. Las políticas públicas en general y sobre todo las que
han tenido éxito en particular, condicionan o determinan a su vez lo político
electoral disputado, en el sentido de proyectos políticos.

Esta idea refuerza la articulación que se venía planteando de las dimensiones

de la política, en especial la articulación de la dimensión de la policy y la
politics. Lo político electoral disputado, en el sentido de los proyectos políticos
partidistas, no sólo se relaciona, condicionando o determinando las políticas
públicas, sino que a su vez estas se relacionan, (inter-relacionan)
condicionando o determinando la construcción de proyectos políticos que se
enfrentaran en el terreno de lo político electoral disputado.

Afirmábamos anteriormente que dicha relación en términos de

condicionamiento o determinación se presenta sobre todo con la
materialización de políticas públicas exitosas en el seno de la sociedad que
logran impactar y transformar en determinado momento una situación
insatisfactoria o problemática. Dichas políticas aceptadas positivamente no sólo
por los diferentes actores en el seno de la sociedad, sino también por los
electores y demás sujetos políticos, obligan a los distintos partidos políticos a
incluirlas en sus proyectos políticos, lo cual resulta igualando las otrora
diferentes propuestas partidistas. Por esta razón es que se afirma sobre lo
político electoral disputado en términos del enfrentamiento de los no tan
diferentes proyectos políticos partidistas.

En suma definiremos a las políticas públicas como cursos de acción

gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender situaciones no
sólo socialmente problematizadas (policy), sino sobre todo políticamente
visibilizadas, determinados transversalmente por cuestiones ideológicas en
tanto principios y valores políticos de las diferentes colectividades humanas
(polity) e inter-relacionados con los proyectos políticos que emergen en el seno
de una colectividad humana (politics).

Concebir las Políticas Públicas de esta manera inter-relacionada con las otras
dos dimensiones de la política permitirá comprender mejor su realidad
POLITICA ya que se acerca mucho más a su esencia y naturaleza. Si se insiste
en divorciar a las políticas públicas de los valores y principios políticos de las
diferentes sociedades humanas y de lo político electoral disputado en tanto
proceso de confrontación de proyectos políticos partidistas no se podrán
realizar análisis concluyentes sino parciales de las políticas públicas y sus
realidades. Se hace necesario entonces adoptar la conceptualización
alternativa aquí presentada. Sólo vinculando al análisis la inter-relación de las
tres dimensiones de la POLITICA se podrá decifrar con mayor precisión el
universo de lo POLÍTCO.

Por último, en el marco de las Ciencias Sociales no hay ningún fenómeno

político por describir y explicar en cual no estén involucrados aspectos de la
interrelación de las dimensiones de la política. Estudiar por separado estas tres
dimensiones con el propósito de alcanzar el objetivo de la especialización
disciplinar propia de nuestros tiempo seguirá resultando estéril para las
Ciencias Sociales en su camino hacia el entendimiento de lo Político. De allí la
necesidad de reconceptualizar las políticas públicas y reencausar las
investigaciones de la disciplina en base a la inter-relación con las dimensiones
de la Política.
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA.

ALLISON, Graham. (1988). La esencia de la decisión: análisis explicativo

de la crisis de los misiles en Cuba. Grupo Editor Latinoamericano. Argentina.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis Fernando. (1992a) El Estudio de las Políticas
públicas. Editorial Porrúa, México, D.F.
_________________________________. (1992b). La hechura de las
Políticas Públicas. Editorial Porrúa, México, D.F.
AUTORES VARIOS. (2007). Fundamentos de Políticas públicas. Bogotá,
D.C., Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales, Departamento de Ciencia Política. 2007.
DUNN, W. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction. Prentice Hall.
New York.
DYE, Theodor. (1976). Policy Analysis. University of Alabama Press.
Alabama.
ELDER, Charles y COBB, Roger. (1993). Formación de la agenda. El caso
de la política pública de los ancianos. En: AGUILAR VILLANUEVA, Luis.
(ed). Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Editorial Miguel Ángel Porrúa,
México.
HECLO, Hugh y WILDAVSKY, Aaron. (1974). The Private Goverment of
Public Money. Community abd Policy inside British Polítcs. Macmillan.
London.
HIRSCHMANN, Albert. (1964). Policy making and Policy analisys IN Latin
America. A return Journey. En: Policy Sicience. No. 6.
HUERTE, María Antonieta y MÁRQUEZ, Martha Lucía. (2004). Las Políticas
públicas y las nuevas Relaciones Estado Sociedad: los casos de Chile,
Colombia y Guatemala. Bogotá, D.C., Editorial Pontificia Universidad
Javeriana.
JOLLY, Jean-François. (2003). Departamento y políticas públicas. El
gobernador colombiano: ¿agente regidor o actor gobernante?. Ponencia
presentada en el Seminario Internacional Crisis y futuro de los departamentos
en Colombia. Universidad Externado de Colombia, Departamento de Gobierno
Municipal y Fundación Konrad Adenauer. Bogotá, D.C., Mayo de 2003.
JOBERT, Bruno. (1996). El Estado en acción: La contribución de las
políticas públicas. En la compilación: Cuatro lecturas clave sobre políticas
públicas, Bogotá, D.C., Pontificia Universidad Javeriana.
KINGDON John, (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies. Harper
Collins, Nueva York.
______________. (1993). How do Issues get on Public Policy Agendas?.
En: WILSON W.J. (ED). Soliology and the Public Agenda. Sage. Newbury
Park. Págs. 40-50.
LASSWELL, Harold D. (1936). Who Gets What, When, How. The free press.
Glencoe Illinois.
LASSWELL, Harold D. y KAPLAN Abraham. (1963). Power and Society. Yale
University Press, New Haven y London.
LECA, Jean. (1993). Sur le role de la connaissance dans la modernisation
de l’Etat et le statut de l’evaluation. En: Revue Francaise d’Aministration
publique. No. 66. Avril-Juin. Paris.
LE GALÈS, Patrick (2005). Gouverner par les instruments. Presses de
Sciences Po. Paris.
LINDBLOM, Charles. (2000). La ciencia de salir del paso. Miguel Ángel
Porrúa , Ciudad de México.
_________________ (1991). El proceso de elaboración de políticas
públicas. Zapico Goni, Eduardo (Traductor). Ministerio para las
Administraciones Publicas. España.
LOWI, Theodore. (1972). Four Sistem of Policy, Politics and choise. En:
Public Administration Review. No. 32.
______________. (1964). American Business, Public Policy, Case Studies
and Politic Theory. En: Public Administration Review. No. 19.
MENY, Ives y THOENIG, Jean Claude. (1992). Las políticas públicas.
Editorial Ariel. Barcelona.
MULLER, Pierre. (2002). Las Políticas públicas. Universidad Externado de
Colombia. Bogotá, D.C.
MULLER, P y SUREL Y. (1998). L'analyse des politiques publiques.
Ediciones Montchrestien, Paris.
MONNIER, Eric. (1991). Objetivos y destinatarios de las evaluaciones. En:
Revista Documentación administrativa, INAP, Madrid, España. Año:
1990-1991, Número: 224-225. Dedicado a: Políticas públicas y
organización administrativa. Págs. 131-152
NIOCHE, Jean Pierre. (1996). Ciencia Administrativa, Management Público
y análisis de las políticas públicas: De la evaluación al análisis de las
políticas públicas. En la compilación: Cuatro lecturas clave sobre políticas
públicas. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, D.C.
PARSONS, Wayne. (2007). Políticas públicas: una introducción a la teoría
y la práctica del análisis de políticas públicas. Acevedo Aguilar, Atenea y
Méndez de Hoyos, Irma (Traductores). Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, México
PRESSMAN Jeffrey L. y WILDAVSKY Aaron. (1998). Implementación. Cómo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland.
Fondo de Cultura Económica. México.
QUERMONNE, Jean Lois. (1991). L’appareil administratif de l’Etat. Seuil.
Paris.
ROTH DEUBEL, André-Noël. (2003). Políticas públicas: formulación,
implementación y evaluación. Ediciones Aurora. Bogotá D.C.
SABATIER, Paul and JENKINS-SMITH, Hank (Eds) (1993). Policy Change
and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press.
SABATIER, Paul. (1988). An Advocacy Coalition Framework of Policy
Change and the Role of Policy-oriented Learning Therein. Policy Sciences
21, 129-168
_____________. (1986). Top-Down and Bottom-up models of policy
implementation: a critical analysis and suggested synthesis. En: Journal of
Public Policy. No. 6. Págs. 21-48.
SABATIER, Paul y MAZMANIAN, Daniel. (1979). The conditions of effective
implementation: a guide to accomplishing Policy Objetives. En Policy
Analysis No. 5. Págs. 481-504.
SALAZAR VARGAS, Carlos. (1999). Las Políticas públicas. Pontificia
Universidad Javeriana. Bogotá D.C.
_______________________. (2008). Políticas Públicas y Think Tanks.
Konrad Adenau Stiftung. Bogotá, D.C.
SIMON, Herbert Alexander. (1961). Public administration. Alfred A. Knopf,
Estados Unidos.
VARELA BARRIOS, Edgar. (2005). La Mercantilización de lo Público.
Universidad del Valle. Facultad de Ciencias de la Administración, 2da Edición.
Cali.
VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. (1999). Notas sobre el Estado y las políticas
públicas. Almudena Editores. Bogotá, D.C.