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NITERÓI
2018
1. Resumo
2. Introdução
Esta pesquisa possui como tema principal a relação da sociedade civil com o
Estado, sobretudo quando se trata do controle deste por aquela, utilizando como
instrumento a transparência. Ao longo dos anos, as democracias liberais foram
reformando-se para atingir um grau cada vez maior de transparência, numa tendência de
governos abertos que se intensificou com a chegada das novas tecnologias da
informação. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação foi agente protagonista desta
abertura, bem como o esculpir da publicidade como princípio norteador da
Administração Pública em na Carta Magna nacional. O Ato de Mesa que regula a verba
indenizatória objeto de análise desta pesquisa, eivada destes princípios e orientada por
esta tendência, impôs ao Congresso a obrigação de disponibilizar uma série de dados e
informações acerca da Cota Para o Exercício da Atividade Parlamentar. Deste modo,
esta pesquisa buscou desenvolver metodologia para uma compreensão mais analítica do
emprego destes recursos, criando para isso subcategorias da subcota “Divulgação da
Atividade Parlamentar” – a mais onerosa de todas –, e catalogando qualitativamente o
uso da subcota Locação de Veículo Automotor, que também soma relevante quantia no
todo, para que ao fim a discussão acerca de um uso mais eficiente destes recursos
pudessem ser pautada em informações mais precisas.
3. Metodologia
A escolha da Câmara dos Deputados ocorreu por seu portal ser, ao menos à época
do início da pesquisa, consideravelmente melhor e mais transparente que o do Senado
Federal. O intervalo de tempo, por sua vez, foi escolhido por ter a devida equidistância
do período do início da pesquisa, de modo a ser mais improvável que hajam retificações
nos lançamentos. Além disto, optou-se por manter um biênio que compreendesse apenas
uma legislatura, e não duas como ocorreria se escolhido o intervalo 2016-2017, o que
alteraria os agentes que alocam os recursos.
Fora elaborada uma tabela-padrão para cada uma das subcotas com as
informações a serem preenchidas pelos pesquisadores ao consultarem as notas fiscais
digitalizadas e disponibilizadas no site da Câmara dos Deputados. Para viabilizar esta
análise, optamos por utilizar uma amostra representativa e aleatória dentro do universo
amostral, de modo a conferir 99% de certeza numa margem de erro de 3%. Para a
correta seleção desta amostra, foi utilizada a calculadora do site “Solvis”. Para fins de
registro, enviamos um e-mail solicitando a metodologia que embasa a referida
calculadora, que foi enviada e segue em anexo a este relatório.
Com a finalidade de produzir dados acerca da subcota 05, foram convencionadas
seis categorias para enquadramento das notas fiscais, quais sejam: (1) aluguel de
outdoor; (2) gestão de redes sociais e/ou produção de conteúdo virtual; (3) aquisição de
espaço em rádio/tv/jornal; (4) impressão de material gráfico; (5) assessoria de
comunicação; (6) produção de material audiovisual e/ou fotográfico. Contudo, algumas
notas não conseguiram se enquadrar em nenhuma destas, então foram incluídas numa
sétima categoria genérica “outros”.
Algumas notas não puderam ser visualizadas, pois foram declaradas como
possuindo conteúdo sigiloso, assim foram incluídas na oitava categoria “documento
indisponível”. Por fim, outras notas não pertenciam à subcota 05 e assim foram
incluídas na nona categoria “subcota errada”. Fora possível, desta forma, entender mais
precisamente a destinação dos recursos relativos à subcota “Divulgação da Atividade
Parlamentar”.
Já na subcota 120, foram levantadas informações acerca do modelo de veículo
alugado, bem como o valor correspondente, para compreendermos as espécies de
veículos, e a faixa de valores, mais utilizados pelos deputados federais. Para isto,
recorreu-se à tabela FIPE (Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas).
A seleção das notas fiscais no universo total, por força da imperatividade de
serem feitas de forma aleatória, um dos pesquisadores do grupo1, escreveu programa
com este fim, sobre o qual falaremos agora.
O código de programação utilizado para sorteio dos registros a serem analisados
tem como núcleo uma rotina interna nativa, presente em quase todas as linguagem de
programação, que devolve ao executor um número inteiro randômico, dentro de um
intervalo de alcance determinado pelo usuário executor. Chamaremos esta rotina de
RANDOM.
Ao executar o programa, o usuário visualiza inicialmente uma tela, onde lhe é
solicitado que indique o caminho para o arquivo excel que contém as linhas dos
registros a serem sorteados(aqui chamaremos este arquivo de ARQINI). Além de
informar o caminho para o arquivo, há também um espaço para que seja informado
quantos registros, dentre os aqueles contido no arquivo, serão sorteados e guardados no
arquivo final(chamaremos este número de NUMSORT).
1
Ângelo Alexandre Valadão
Uma vez escolhido o arquivo e o número de registros a serem sorteados neste
arquivo, o usuário executa a rotina principal. Neste momento o programa abre e lê o
conteúdo do arquivo excel, armazenado-o em uma memória interna que aqui
chamaremos de TABELA1. O programa então conta quantoas linhas de registro existem
em TABELA1 e armazena este valor em um local de memória que chamaremos de
NUMREG.
À partir daí, o programa executa a subrotina mencionada
anteriormente(RANDOM), que fornecerá um número inteiro aleatório dentro do
intervalo que vai de 1(um) até o número de registros contidos no arquivo(NUMREG).
Chamaremos este número aleatório de NUMALE. O programa então lerá o registro
contido na memória TABELA1 indicado pela linha com índice NUMALE. Este registro
então será armazenado em uma tabela que aqui chamaremos de TABELAFIM. O
número aleatório NUMALE obtido será armazenado num espaço de memória para fins
de controle, espaço que chamaremos de MEM_ALE. A rotina contida neste parágrafo
será repetida o número de vezes indicado por NUMSORT, que é o número de registros
a ser sorteado indicado pelo usuário na tela inicial, sempre tendo o cuidado de verificar
se o número NUMALE gerado em cada execução já não consta da memória
MEM_ALE, o que indica que aquele registro já foi sorteado.
Ao fim da execução do bloco do parágrafo anterior, teremos na memória os
registros desejados armazenados em TABELAFIM. O programa então lerá os registros
um a um e escreverá num arquivo excel novo, conendo todos estes registros
selecionados e o salvará no mesmo diretório onde foi lido o registro ARQINI.
Os relatórios em anexo discorrem mais detalhadamente acerca da metodologia
utilizada nesta pesquisa.
4. Capítulo I2
Da Democracia Formal a Democracia Participativa
A democracia formal pode ser entendida como a mera previsão legal de uma
forma de governo na qual a participação popular é elementar – independente de como se
manifeste tal participação. No Brasil, apesar dos instrumentos constitucionais
viabilizadores do exercício da democracia de forma direta, como os referendos e
plebiscitos, na maioria das vezes, a democracia é exercida de maneira representativa,
através da escolha dos Chefes do Poder Executivo das três esferas de governo, e dos
2
Autor: Yuri Rodrigues Gama
membros do Poder Legislativo, também de todas as esferas. Nesse sentido, a
democracia aparenta ser pouco participativa e extremamente pontual – via de regra, uma
vez a cada dois anos –, e conforme já dizia Rousseau, no século XVIII, acerca da
democracia inglesa 3 , parece que o único momento no qual o povo efetivamente
participa na tomada de decisões que influenciarão e conduzirão o destino da nação é no
momento do voto.
3
“O povo inglês pensa ser livre e muito se engana, pois só o é durante a eleição dos membros do
parlamento; uma vez estes eleitos, ele é escravo, não é nada.” Rousseau, J.J. Do contrato social.;
Coleção Os Pensadores. tradução de Lourdes Santos Machado. 2. ed. Livro III, cap. XV, p. 108.
4
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América: leis e costumes de certas leis e certos costumes
políticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social democrático / Alexis
de Tocqueville; tradução Eduardo Brandão; prefácio, bibliografia e cronologia François Furet. - 2ª ed. -
São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 80. - (Paidéia)
porque não tem de queixar-se de sua sorte; deposita nela sua ambição e seu
futuro; envolve-se em cada incidente da vida comunal. Nessa esfera restrita que
está a seu alcance, ele tenta governar a sociedade, habitua-se às formas sem as
quais a liberdade só procede por meio de revoluções, imbui-se do espírito
delas, toma gosto pela ordem, compreende a harmonia dos poderes e reúne
enfim ideias claras e práticas sobre a natureza de seus deveres, bem como sobre
a extensão de seus direitos.
5
Todas as menções feitas a ato(s) administrativo(s) no decorrer deste capítulo dizem respeito ao(s)
ato(s) administrativo(s) lato sensu, i.e., qualquer manifestação de vontade da Administração Pública
apta a produzir efeitos jurídicos.
publicação do ato. Sem prejuízo da cassação6, as duas principais formas de extinção são
a revogação e a anulação.
No tocante a anulação, por sua vez, a análise passível de ser feita pela
Administração é quanto a legalidade. Nesse caso, o ato editado (discricionário ou
vinculado) apresenta vícios de legalidade, que podem ser quanto a competência, objeto,
forma, motivo ou finalidade. A depender da gravidade dos vícios em questão, o ato
pode ser classificado em anulável ou nulo.
6
A cassação é possível, quando prevista legalmente, como sanção atribuível ao beneficiário de
determinado ato administrativo que não cumprir os requisitos necessários para a manutenção deste
7
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Atlas, 2017. P. 133.
que de maneira similar a reforma, é ato pelo qual a Administração revoga a parte ilegal
do ato anterior, e além disso, também edita uma nova parte, que irá constar ao lado da
parte convalidada.
Sem embargo, pode a Administração ainda optar por retirar a vigência do ato
anulável, desde que o faça, segundo entende grande parte da doutrina, em um prazo
prescricional de cinco anos, a contar da data da sua publicação – esse prazo tem o
objetivo de garantir a segurança jurídica e preservar a eficácia das relações advindas do
ato administrativo anulável.
Há alguns atos, no entanto, que apresentam vícios tão graves que se tornam
insanáveis, é o caso do ato administrativo nulo, que apresenta vícios relacionados ao
objeto, motivo ou finalidade, de modo que não pode ser recapitulado e nem é
consolidado pelo decurso do tempo. Portanto, sua extinção opera efeitos ex tunc,
retroagindo a ordem jurídica ao estado anterior ao da sua publicação, desconsiderando-
se, assim, todos os efeitos que o ato produzira. A extinção do ato nulo, e por
consequência a de todos os atos praticados de acordo com ele, não fere a segurança
jurídica, pois tem-se em mente que a ilicitude não pode gerar atos válidos, visto que isso
só prolongaria a irregularidade. Desse modo, o que prepondera na doutrina é o
entendimento de que atos administrativos que apresentam nulidade absoluta, são
plenamente incapazes de produzir direitos e obrigações.
Boa parte do controle externo é realizada pelo Poder Judiciário, que ao ser
suscitado pelo demandante, analisa a regularidade dos atos por ele questionados. Sendo
verificada pelo juiz a presença de algum vício formal, seja relacionado à competência,
8
MORAES, Guilherme Peña de. Curso de direito constitucional. 9. ed. reform., rev. e atual. São Paulo:
Atlas, 2017. P.20.
objeto, forma, motivo ou finalidade, no caso dos atos administrativos vinculados, ou
apenas quanto aos três primeiros elementos, quando se tratar de ato administrativo
discricionário, ele irá decidir pela extinção do ato. Em quaisquer dos casos, não resta
dúvidas de que o controle judicial se restringe a análise da legalidade do ato, seu aspecto
formal, não sendo atribuído ao Judiciário a capacidade de revogação dos atos
administrativos por conveniência e oportunidade.
9
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em : <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art37§3ii >. Acesso em: 30/ 04/
2018.
10
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Olho Vivo no dinheiro público. 3ª ed. Brasília, 2012. P.17.
ações da Administração Pública.”11 É dizer: o controle social se manifesta como uma
forma de participação dos cidadãos de maneira ativa, constante e direta na
Administração Pública. É o papel desempenhado pela sociedade ao contrastar o que a
Administração alega fazer em nome do interesse público, com o próprio interesse
público, sem intermediação alguma. Embora pareça um conceito novo de regulação,
trata-se da mais antiga hipótese de controle existente, o controle direto, realizado pelo
próprio detentor do direito, pois àquele que é objeto do ato, cabe verificar se com ele
está de acordo. Nesse caso, cabe à sociedade, como um todo, controlar os atos da
Administração Pública, uma vez que estes são realizados em seu nome.
De maneira diversa do controle social, que atua nos atos já produzidos pela
Administração, a participação popular ocorre a priori. Assim, enquanto o controle
social é o instrumento de fiscalização dos atos administrativos, a participação popular é
a forma pela qual o cidadão compõe o processo de construção do ato administrativo em
si. Nas palavras de Carlos Ayres Britto, “participação popular, então, somente pode
existir com a pessoa privada (individual ou associadamente) exercendo o poder de criar
norma jurídica estatal, que é norma imputável à autoria e ao dever de acatamento de
toda a coletividade”12. Os dois institutos – controle social e participação popular –, são
similares na medida em que incentivam a participação direta da sociedade na
Administração Pública, e diferentes quanto ao momento em que essa participação
ocorre, enquanto no controle social se busca analisar os atos já praticados pela
Administração, na participação popular o objetivo é submeter a Administração aos
interesses do povo, e a editar atos conforme esse interesse. Nessa perspectiva, destacam-
se, sem prejuízo de outros instrumentos, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular,
como os principais meios viabilizadores da participação popular no processo de
construção das normas jurídicas.13
11
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Olho Vivo no dinheiro público. 3ª ed. Brasília, 2012. P.16.
12
BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. In: Revista
de Direito Administrativo, v.189.Rio de Janeiro,1992. P.119.
13
BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. In: Revista
de Direito Administrativo, v.189.Rio de Janeiro,1992. P. 119.
14
SOARES, E. A audiência pública no processo administrativo. Revista de Direito Administrativo,
n. 229, p. 259-284, 2002.
temporárias – a fim de ouvir entidades da sociedade civil e cidadãos, que possuirão a
prerrogativa de sustentar seus posicionamentos e verbalizar seus anseios, de modo a
auxiliar os congressistas na realização da atividade legislativa.
Por fim, ainda resta citar a audiência pública realizada pelo Ministério Público.
De acordo com a Lei n° 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público),
serão realizadas audiências públicas para que haja participação da sociedade, de maneira
15
BRASIL. LEI N° 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Disponível em: <
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm >. Acesso em: 27/03/2018.
a auxiliar o Ministério Público no cumprimento de suas atribuições constitucionais,
principalmente no que concerne a direitos coletivos e difusos, uma vez que estes
demandam uma participação mais efetiva da sociedade.
16
LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de publicidade, o
direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v. 244, 2007. P. 262.
17
MEDEIROS, Clayton Gomes de; WACHELESKI, Marcelo Paulo. Lei de acesso à informação e o princípio
da transparência na administração pública. P. 2-3. Disponível em: <
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=4740fcb3becc721b >. Acesso em: 30/04/2018.
18
Por força do parágrafo único, do artigo 1° da Lei 9.507/97, são considerados de caráter público todos
registros ou bancos de dados, que contenham informações passíveis de serem transmitidas a terceiros
ou que em algum aspecto não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária
das informações. BRASIL, LEI N° 9.507, DE 12 DE NOVEMBRO DE 1997. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/L9507.htm >. Acesso em: 20/08/2018.
19
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional/ Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo
Gonet Branco. – 10. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2015. – (Série IDP). P. 450.
conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato” 20 . Por sua vez, a
transparência administrativa, consiste na possibilidade concreta de ter acesso à tais
informações, motivo pelo qual os conceitos de acesso à informação e transparência
administrativa estão intimamente relacionados, vez que este possibilita aquele.
20
BRASIL. LEI 12.527 DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm . Acesso em: 23/03/2018.
21
MENDES apud LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de
publicidade, o direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v.
244, 2007. P. 259.
22
LIMBERGER, Têmis. Transparência administrativa e novas tecnologias: o dever de publicidade, o
direito a ser informado e o princípio democrático. Revista de Direito Administrativo, v. 244, 2007. P. 259.
No tocante a gestão orçamentária, por exemplo, o artigo 74 da CRFB, evidencia
no § 2° que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”23. Tal
previsão permite ao cidadão, uma vez ciente da irregularidade de determinado ato
administrativo ou conduta de certo administrador, de quaisquer dos poderes – desde que
em âmbito federal, por se tratar de alçada do Tribunal de Contas da União – denunciar
diretamente ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este realize a
investigação. Como ainda não foi editada legislação específica disciplinando o
procedimento para a realização da denúncia, prescreve o regimento interno24 do TCU,
no artigo 235, que a denúncia deve conter o nome, a qualificação e o endereço do
denunciante, bem como se referir a determinado administrador ou responsável sujeito à
sua jurisdição, sendo necessário estar acompanhada de indício da irregularidade ou
ilegalidade denunciada. Nesse sentido, resta claro que não cabe ao TCU exigir do
cidadão denunciante provas cabais da irregularidade ou ilegalidade do ato
administrativo, pois tal coisa não se pode exigir de um cidadão comum que não dispõe
de conhecimentos técnicos necessários para realizar uma investigação mais profunda.
Assim sendo, deve o TCU, após ter apurado os indícios de desconformidade do ato
administrativo, proceder com a análise do mesmo, para averiguar se efetivamente
existem irregularidades ou não. Ora, se assim não fosse, e o TCU exigisse provas
absolutamente inquestionáveis do cidadão, em termos práticos se estaria
impossibilitando o controle social através da denúncia de irregularidades ou ilegalidades
ao TCU.
23
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em : <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art37§3ii >. Acesso em: 30/ 04/
2018.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Regimento interno do TCU - 2 de janeiro de 2015 - Ano XLVIII - Nº 1.
Disponível em: <
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881F61CF81080161D2E383FA6
D99 >. Acesso em: 30/04/2018.
o indivíduo denunciar as inadequações que constatar perante o Tribunal ou Conselho
competente.
25
BRASIL. LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm >. Acesso em: 23/03/2018.
Esses princípios se substantificam através de uma série de posturas a serem
tomadas pela Administração Pública, enumeradas no artigo 7°, dentre os quais
destacamos a divulgação de informações contidas em registros e/ou documentos
produzidos ou arquivados pelas entidades e órgãos públicos, ou por qualquer pessoa
física ou entidade privada, em virtude de vínculo com a Administração; a
disponibilização de informações referentes a utilização de recursos públicos, licitações,
contratos administrativos, bem como de projetos e ações desenvolvidas ou financiadas
pelos órgãos e entidades públicas, no âmbito da prestação de contas. A lei também
determina que se tornem públicas as informações relativas a inspeções, auditorias,
prestações e tomadas de conta, sejam elas realizadas por órgãos de controle interno ou
externo. Todas essas previsões, corroboram com o que já havia sido afirmado, a
publicidade dos atos administrativos se torna a regra, e apenas não ocorrerá no caso de
informações e documentos cujo o sigilo seja considerado imprescindível para a
segurança da sociedade e/ou do Estado.
26
Autores: Marco Alexandre Gonçalves dos Santos; Ana Luiza Andrade.
27
TOCQUEVILLE, A. A Democracia na América, Leis e Costumes. 1ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
28
BRASIL. Constituição Federal, Artigo 1º, Parágrafo Único.
29
SHACKLETON, 1972, Apud BURNS, 2005
30
MORAES, G. P. Curso de Direito Constitucional. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 2017.
supramencionada vem de diversos autores ao longo da história, como Platão,
Aristóteles, Rousseau, Montesquieu, Smith e Mill.31
31
INMAN, Robert P. e RUBINFELD, Daniel L. (1999), "Federalism". Encyclopedia of Law and Economics,
vol. 9, pp. 661-691. Disponível em http://encyclo.findlaw.com/ 9700book.pdf, acessado em 04/3/2018.
32
ARRETCHE, Marta. Quando instituições federativas fortalecem o governo central?.Novos estud. -
CEBRAP, São Paulo , n. 95, p. 39-57, Mar. 2013 . Available from
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002013000100003&lng=en&nrm=iso>.
access on 04 Mar. 2018.
despeito deste cenário, a tecnologia vem encurtando esta distância a seu modo e
respeitando as limitações legais impostas, sobretudo nas suas contribuições para um dos
pilares do Controle Social: A transparência.
A transparência é fundamental para o sucesso do controle social, uma vez que a
falta de informação, e de comunicação entre cidadão e governo, são obstáculos
virtualmente intransponíveis para realizar a demanda ao Estado (input) que pode ou não
resultar na resposta (output) desejada, concluindo dessa forma o Controle Social. É
ilustrativo desta situação o fato de que o Departamento de Estado dos Estados Unidos
da América, citando trecho de memorando assinado pelo ex-presidente daquele país
Barack Obama, em que este elenca os três princípios fundamentais para eficiência e
efetividade do governo, os pôs na seguinte sequência: “transparency, public
participation, and collaboration.”33. A transparência viabiliza e estimula a participação
política, que diante da colaboração da sociedade civil com o governo pode efetivar o
Controle Social. No mesmo memorando, chamado “Open Government: A Progress
Report to The American People”, se encontra a descrição de diversos usos de mídias
sociais como ferramenta de aproximação do Governo com a sociedade, prometendo
ainda a expansão das iniciativas desta natureza, por meio das mídias sociais (Bertot et
al, 2010).
A já mencionada capacidade da internet em encurtar a acentuada distância entre
governante e governado no Brasil, causada, sobretudo, pelo nosso modelo de
federalismo, ocorre pelo uso de ferramentas e mecanismos de participação, cujas
características são o uso da internet como canal de comunicação entre representantes e
representados, de tecnologia de informação e comunicação (TIC), aplicativos, serviços
de telefone, portais de dados abertos, e plataformas de interação para conversa online de
representantes e representados, tendo como impacto acesso à informação, colaboração
entre governo e cidadão, empoderamento do cidadão, bem como elementos facilitadores
da participação (Prieto-Martín & Ramírez-Alujas, 2014; Bonsó et al, 2015; Wijnhoven
et al, 2015; Baka, 2016; Kaigo & Okura, 2016, apud Sanchez e Marchiori, 2017). As
formas de participação, por sua vez, podem ser ativa ou passiva, e produzem quando
exercidas justamente o Controle Social, a prestação de contas (accountability), a maior
confiança no governo, a participação efetiva da sociedade em assuntos públicos e a
33
UNITED STATES DEPARTAMENT OF STATE. Open Government Plan. Estados Unidos da América, 2016.
elaboração de políticas públicas em colaboração entre governo e cidadão (Caridad
Sebastian; Martinez Cardama, 2016, apud Sanchez & Marchiori, 2017).
As tecnologias de informação e comunicação, especialmente a internet,
diminuíram enormemente o custo de coletar, acessar e distribuir informação
governamental (Roberts, 2006, apud Bertot et al, 2010), de modo que existe uma
tendência mundial na utilização do chamado governo digital (e-government) para
promoção da transparência, garantindo um maior acesso à informação, ainda que não
tenha sido explorado todo potencial desta ferramenta (Anderson, 2009; Cullier and
Piotrowski, 2009; Fuchs, 2006, apud Bertot et al, 2010). A internet é considerada em
destaque nas tecnologias de informação e comunicação (TIC ou ICT no seu acrônimo
em inglês) no fomento ao controle social, pois as outras tecnologias que integram o
conceito, como telefonia, historicamente auxiliaram a manutenção daqueles que no
poder já estavam, aumentando o poder dos legisladores sobre os cidadãos (Hanson,
2008, apud Bertot et al, 2010). A internet, por outro lado, via mídias sociais, tem o
potencial de reforçar iniciativas de transparência já existentes, bem como desenvolver
uma cultura de abertura informacional, seja entregando ao governo as ferramentas para
desenvolver a transparência, seja pelo empoderamento da sociedade civil no exercício
do controle social. Este fenômeno ocorre, atualmente, pelos inúmeros usos possíveis das
mídias sociais neste aspecto, como aumentar e melhorar o acesso à informação
governamental por meio de canais de caráter dinâmico e interativo na internet;
promovendo a interação sociedade civil x governo, levando interesses e preocupações
específicas dos cidadãos aos membros do governo; levando informação àqueles que, de
outra forma, não teriam acesso a ela; servindo como canal de denúncias para
compartilhamento de informações sensíveis; complementando ou substituindo
informações governamentais ou incompletas por meio do jornalismo civil e etc. Outros
usos para as mídias sociais irão surgir uma vez que o seu uso por parte dos governos
continua a aumentar (Bertot et al, 2010).
Ainda que toda evidência aponte para as tecnologias de informação e
comunicação, especialmente a internet via mídias sociais, como potente catalizador da
transparência, de um governo eletrônico participativo e, por consequência, do controle
social, existem barreiras que podem minar o potencial desta ferramenta. O marco legal
junto da capacidade de executar estas leis (law enforcement), bem como a cultura da
sociedade em questão representam dois importantes agentes para garantir ou criar
obstáculos ao potencial mencionado. Paralelo semelhante quanto à lei e cultura é
traçado por Alexis de Tocqueville em “Democracia na América”, quando elenca, de
forma muito arguta, as três causas da direção, do regramento e da manutenção da
Democracia americana então analisada por ele, e da democracia liberal como um todo.
É no capítulo IX, no tópico “Que as leis servem mais à manutenção da república
democrática nos Estados Unidos que as causas físicas, e os costumes mais que as leis”
que Tocqueville escreve:
“Estas três grandes causas (Geografia, Leis e Costumes) contribuem sem
dúvida, para regrar e dirigir a democracia americana; mas, se fosse necessário
classifica-las, eu diria que as causas físicas contribuem menos que as leis, e
as leis menos que os costumes.”
Já Robinson e Acemoglu, no best-seller “Por Que As Nações Fracassam”, com
sua perspicaz teoria neoinstitucionalista, trazem uma boa reflexão também sobre lei,
costumes e geografia, ainda que com leves diferenças em relação à abordagem
tocquevilliana. Acordam estes sobre a recorrente superestimação do fator geográfico, e
mesmo quanto ao papel central da cultura, ainda que talvez esta tenha uma maior
preponderância nas escritas do aristocrata francês. As instituições políticas, como
conjunto das “regras que regem os incentivos políticos” (Acemoglu & Robinson, 2012,
p. 62), podem ser lidas como “leis” ou “normas” numa acepção mais ampla. Estas, na
teoria da obra mencionada, possuem caráter primordial na correlação com o
desenvolvimento de uma sociedade. Ao analisar os costumes, contudo, o livro é
contundente em afirmar:
[...] as normas sociais, que são relacionadas à cultura, exercem profunda
influência e podem ser difíceis de mudar – além de, por vezes, darem
sustentação às diferenças institucionais que, segundo este livro, são o que
explicam as desigualdades mundiais.
A correlação proposta por este capítulo, entre Leis, Costumes e Controle Social,
aparece de forma explícita em “Por Que As Nações Fracassam”, quando os autores,
trazendo o conceito-chave do livro, “Instituições Políticas”, conceito onde estão
contidas as leis ou normas em sentido lato, escrevem:
[...] são as instituições políticas de uma nação que estabelecem a capacidade
dos cidadãos de controlar os políticos e influenciar seu comportamento – o
que, por sua vez, define se os políticos serão agentes dos cidadãos, ainda que
imperfeitos, ou se terão a possibilidade de abusar do poder que lhes foi
confiado, ou que usurparam, para fazer fortuna e agir em benefício próprio,
em detrimento dos cidadãos.
Seja propondo uma preponderância suave das leis ou dos costumes, o fato é que
existe uma robusta percepção na literatura de que ambos são fundamentais no destino da
sociedade, e, mais especificamente, no exercício da democracia, da participação política
e do controle social. Explorando de forma mais aprofundada a relação destes dois
fatores com o tema objeto deste capítulo e tópico, pesquisadores identificaram várias
formas pelas quais a cultura afeta os esforços para promover um governo aberto, como
o nível de ação política e engajamento dos cidadãos, a natureza das relações sociais, os
líderes tipicamente escolhidos e etc (Bertot et al, 2010). O sucesso das iniciativas aqui
mencionadas dependem da implementação, educação, cultura, dentre outras
características. A barreira cultural, perpassando pela maturidade dos aspectos políticos e
culturais da comunidade, tem como possíveis soluções o estudo para escolha de
conteúdo que seja relevante para comunidade, bem como a apresentação do conteúdo
por meio de interface interativa (Sanchez & Marchiori, 2017). Além da cultura, o acesso
à internet e os índices de alfabetização são essenciais para que a transparência traga
consigo suas virtudes, e a má performance de ambos índices pode – e no Brasil
representa – grande obstáculo para tal objetivo.
O Brasil, no ano de 2017, possuía 11,5 milhões de analfabetos entre pessoas com
15 anos ou mais, o que corresponde a 7% da população. Quanto ao acesso à internet,
são 30,7% os domicílios do país que não o possuem, com um maior acesso na região
sudeste (76,7%), seguida da região Centro-Oeste (74,7%), Sul (71,3%), norte (62,4%) e
por último a região nordeste, com apenas 56,6% de domicílios com acesso a internet. É
importante notar, diante destes dados, como as barreiras mencionadas, cultura e índice
de analfabetismo, compõem as causas que levam domicílios a não terem acesso à
internet. Dos 30,7% de domicílios que não utilizavam a internet, 34,8% teve como
motivo a falta de interesse, que pode ser correlacionada ao fator cultural exposto acima,
e 20,7% teve como motivo o fato de que nenhum morador do domicílio sabia utilizar a
internet, fator que pode ser correlacionado com os índices de analfabetismo.
Da Cota Para Exercício de Atividade Parlamentar (CEAP)
- Do Ato n°43/2009
A Cota para Exercício de Atividade Parlamentar foi instituída pelo Ato da Mesa
Diretora n° 43, de 21 de maio do ano de 2009, em meio a denúncias da utilização da
verba indenizatória de forma irregular34. A verba indenizatória existe desde 2001 pelo
ato n°62 da Mesa Diretora e, até a criação da CEAP, a falta de transparência e a
dificuldade para acessar as notas fiscais de comprovação de gastos, que só eram
disponibilizadas por força de liminar, contribuíam para o sentimento de desconfiança da
sociedade em relação ao instituto.
a) Passagens aéreas;
b) Telefonia;
c) Serviços postais (vedada a aquisição de selos e a aquisição e remessa de serviços postais);
d) Manutenção de escritório de apoio à atividade parlamentar (locação de imóveis;
condomínio; IPTU; serviços de energia elétrica, água e esgoto; locação de móveis e
equipamentos; material de expediente e suprimentos de informática; acesso à internet;
assinatura de TV a cabo ou similar; locação ou aquisição de licença de uso de software);
e) Assinatura de publicações;
f) Fornecimento de alimentação do parlamentar;
g) Hospedagem (exceto do parlamentar no Distrito Federal);
34
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil
h) Outras despesas com locomoção e fretamento de transporte;
i) Combustíveis e lubrificantes (até o limite inacumulável de R$6.000,00 mensais);
j) Serviços de segurança prestados por empresa especializada ( até o limite inacumulável de
R$8.700,00 mensais);
k) Contratação de consultorias e trabalhos técnicos;
l) Divulgação da atividade parlamentar (exceto nos 120 dias anteriores à data das eleições
de âmbito federal, estadual ou municipal);
m) Participação do parlamentar em cursos, palestras, seminários, simpósios, congressos ou
eventos congêneres, realizados por instituição especializada, até o limite mensal
inacumulável correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) do valor da menor cota
mensal (a do Distrito Federal);
n) A complementação do auxílio-moradia determinada pelo Ato da Mesa n. 104/88, até o
limite inacumulável de R$1.747,00 mensais.
Algumas regras devem ser obedecidas para que seja feito o ressarcimento dessas
despesas previstas no artigo 2°. O exemplo disso é o §18 do artigo 4° que estabelece a
necessidade de observância de algumas hipóteses para o ressarcimento das despesas
relacionadas à participação do parlamentar em cursos, palestras e outros (art. 2°, XIII),
quais sejam:
Os imóveis utilizados como escritório parlamentar de que trata o art. 2°, IV,
devem estar previamente cadastrados junto à Coordenação de Gestão de Cota
Parlamentar, do Departamento de Finanças, Orçamento e Contabilidade, conforme o
que dispõe o art. 9°:
A última despesa incorporada pela CEAP está presente no inciso XIV, que trata
da hipótese de complementação do auxílio-moradia, instituído pelo Ato da Mesa n° 104
de 1988, até o limite inacumulável de R$1.747,00 mensais. Cumpre registrar que o
auxílio-moradia está à disposição do deputado federal que não esteja ocupando um
imóvel funcional, portanto trata-se de uma concessão temporária. Segundo dados do
próprio site da Câmara dos Deputados35, existem 432 unidades habitacionais sob sua
administração, dentre os quais 96 passam por reformas, estando 336 disponíveis para
ocupação de seus parlamentares. Desta forma, aqueles que estejam em uma lista de
35
http://www2.camara.leg.br/deputados/pesquisa/55a-legislatura/no-exercicio-do-mandato/imoveis-
funcionais-e-auxilio-moradia
espera por indisponibilidade de imóveis funcionais, poderão solicitar o recebimento do
auxílio-moradia, o qual deve cessar assim que houver disponibilidade de imóvel que
possa ocupar. O Ato da Mesa n° 94 de 2013 estabelece o valor máximo mensal de
R$3.800,00 relativo ao auxílio-moradia, o qual é concedido por meio de reembolso ou
em espécie.
AC 44.632,46
AL 40.944,10
AM 43.570,12
AP 43.374,78
BA 39.010,85
CE 42.451,77
DF 30.788,66
ES 37.423,91
GO 35.507,06
MA 42.151,69
MG 36.092,71
MS 40.542,84
MT 39.428,03
PA 42.227,45
PB 42.032,56
PE 41.676,80
PI 40.971,77
PR 38.871,86
RJ 35.759,97
RN 42.731,99
RO 43.672,49
RR 45.612,53
RS 40.875,90
SC 39.877,78
SE 40.139,26
SP 37.043,53
TO 39.503,61
O Ato da Mesa n°76/2016 também foi responsável por revogar o art. 2° do Ato
n°68/2005, que disciplinava o fornecimento de jornais, revistas e publicações técnicas.
A partir de então, os parlamentares devem utilizar somente a CEAP para esses fins,
conforme artigo 2°, V, do Ato n°43/2009, unificando inteiramente as verbas
indenizatórias e ampliando a transparência na divulgação das informações relativas aos
gastos com tais despesas. O art.13 do Ato de Mesa que criou a CEAP determina que o
saldo não utilizado acumula-se ao longo do exercício financeiro, vedada a acumulação
de saldo de um exercício para o outro. O §2° do mesmo artigo impõe que a quantia
excedente do saldo de Cota disponível deve ser deduzida automática e integralmente da
remuneração do parlamentar ou do saldo de acerto de contas de que ele seja credor,
revertendo-se à conta orçamentária própria da Câmara dos Deputados.
Art. 18. A utilização da Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar será publicada no
Portal Transparência da Câmara dos Deputados na internet, na forma dos incisos seguintes:
I - quando se tratar da utilização de serviços de transporte aéreo: nome do passageiro, data
de emissão do bilhete, percurso e valor.
II - nos demais casos: tipo de gasto, nome e CNPJ do fornecedor, número da nota fiscal e
valor reembolsado.
Parágrafo único. Em todas as hipóteses previstas no caput, serão publicadas no Portal da
Câmara dos Deputados as imagens digitalizadas dos documentos comprobatórios da
despesa indenizada, ressalvadas as hipóteses legais de sigilo.
36
https://www1.folha.uol.com.br/fsp/especial/fj3012200907.htm
digitalizadas das notas fiscais dos gastos parlamentares estão disponíveis no Portal da
Câmara, possuindo uma transparência que serve de exemplo para todos os órgãos
públicos.
37
Angélico, Fabiano. Lei de Acesso à Informação Pública e seus possíveis desdobramentos
para a accountability democrática no Brasil – Fabiano Angélico - 2012.133 f.
em seus propósitos, avanços vem ocorrendo inquestionavelmente ao longo dos últimos
séculos.
Neste contexto, a Cota Para o Exercício da Atividade Parlamentar se apresenta de
forma transparente para a sociedade, ainda que passível de melhorias que serão
comentadas adiante, e a possibilidade de existência deste trabalho é indício desta
realidade.
O Ato de Mesa que disciplina o uso da CEAP é módico nos instrumentos de
controle do uso da referida verba. Este quase inexiste, restringida a uma análise formal
meramente contábil. Os limites impostos por esta norma, por sua vez, são generosos ao
conferir um amplo grau de discricionariedade ao parlamentar, que está submetido a
tetos e ao uso exclusivo em poucas das subcotas existentes.
Na análise empírica da subcota 05 (Divulgação da Atividade Parlamentar),
percebemos que mais de 40% de seu valor total é empregado em impressão de material
gráfico, que consiste na produção de panfletos, jornais, folhetos e similares, chegando a
quantias superiores a três milhões de reais num ano. Além da impressão de material
gráfico, surpreende os valores empregados em gestão e produção de conteúdo virtual,
ultrapassando a quantia de um milhão de reais, se aproximando dos dois milhões de
reais por ano.
Já na subcota 120, os carros de modelo Hillux e Corolla correspondem a mais de
30% do gasto com Locação ou Fretamento de Veículo Automotor, cada um sendo
responsável por algo em torno de 15% do gasto total. Cabe destacar o sucesso da
Amarok, próxima a 5% do valor gasto, bem como do Fusion, todos veículos com valor
de mercado bem acima do considerado popular.
Por fim, importante destacar como sugestão a apresentação, por parte da Câmara
dos Deputados, das informações coletadas nesta pesquisa sem que haja necessidade do
esforço aqui empreendido. O enquadramento dos gastos da subcota 05 nas categorias
convencionadas, e a divulgação de um balanço da locação de veículos retornando as
informações aqui levantadas traria um aumento significativo na qualidade da
transparência da Câmara. Transparência essa que já é, comparativamente, muito boa.
Além da melhora na qualidade da informação prestada pela Câmara dos
Deputados, algumas reformas poderiam tornar o uso desta verba mais econômico e
eficiente, como por exemplo uma eventual limitação da faixa de valores dos modelos de
carros que podem ser alugados por parlamentares, tendo desta forma um efeito razoável
na eliminação de possíveis excessos. Já na divulgação da atividade parlamentar, seria
possível pensar na utilidade e na razoabilidade de um gasto tão vultoso em impressão de
material gráfico, considerando a franca evolução das novas tecnologias de informação.
Talvez uma limitação, ou até a vedação, neste tipo de gasto, uma vez que já se possui
um uso maciço de produção e gestão de conteúdo virtual, venha a fazer diferença no
montante total.
É de se ressaltar também a necessidade de um maior e mais efetivo controle nestes
gastos, hoje totalmente sujeitos à discricionariedade de cada parlamentar. Todo esse
volume de recursos empregado sem licitação, além de abrir espaço para um possível
descontrole ou ausência de fiscalização, impede ganhos de escala como os que podem
ser alcançados numa contratação única para toda demanda dos parlamentares. Ganho de
escala e possibilidade de concorrência poderiam dar à administração um maior poder de
barganha e também maior economia dos escassos recursos públicos.
7. Bibliografia
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed.
rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2017.
BRASIL. Ato de Mesa 43, de 21 de maio de 2009. Institui a Cota para Exercício
da Atividade Parlamentar. Disponível em: <
http://www2.camara.leg.br/legin/int/atomes/ 2009/atodamesa-43-21-maio-2009-
588364-normaatualizada-cd-mesa.html >. Acesso em: 12 fev 2017.