Direito Administrativo I/II Professor Cabral Moncada/ Francisco

Ferreira- Miguel Mendes, Resumo de autoria : Angelo Lima de Oliveira

2018/2019.
Capitulo I – Notas Introdutórias.
Direito Administrativo: Ramo do direito público, que visa regular organização/actividade
administrativa, que fazem parte da administração pública, antes de definir melhor direito
administrativo, convém definir administrar/administração, que é o acto de gerir meios para
chegar a fins próprios ou alheios, estes podem ser auto ou hetero(por lei) impostos, esses
meios geridos são escassos, então administrar esta atrelado a ideia da boa administração ou
seja gestão eficiente desses meios escassos por meio de decisões racionais, a administração
pública por fim visa fins colectivos ou públicos , fazendo contraste a administração privada, que
visa a satisfação de fins particulares(mesmo que de grupos, ou seja mesmo que uma empresa
satisfaça uma colectividade de clientes, por ter um mercado abrangente, ainda estão no fundo
trabalhando com necessidades agonísticas e particulares ),a administração tem por fim dois
tipos de interesses por trás da sua actividade, primários e secundários, estes primeiros sendo
interesses da justiça, segurança e bem-estar, e estes segundos sendo quaisquer interesses
que venham dar exequibilidade a estes primeiros, desde que tenham estes primeiros como
fator limitante/ordenador, no fim a administração pública age por atribuições reconhecidas por
lei para alcançar os interesses primários, mesmo na palavra administração há três sentidos, os
quais serão mais bem elaborados a seguir.

1.0 - Sentidos Administração Pública :

1.1 - Administração em sentido Orgânico : Surge Durante a época das revoluções liberais, e
separação de poderes, que separou as funções estatais em três: legislativa, judicial,
administrativa, esta onde foi preciso instituir órgãos especializados para actuar,também é
designado como administração em sentido subjectivo, Como bem aponta Francisco Ferreira
esse sentido se refere aos sujeitos titulares da Administração pública, por isso é escrita em
maiúsculo, segundo ainda Freitas de Amaral há duas realidades aqui, a dos
indivíduos/funcionários que compõem os órgãos administrativos, chamado de burocácia/
função pública/ sentido funcional da administração, e administração órganica em stricto sensu
que nos remete apenas aos órgãos, excluindo as questões burocráticas.

1.1 - Administração em sentido material: Uma Particular função do estado , ora a actividade
administrativa, que se distingue de outras funções do estado, no tempo da monarquia absoluta
era indiferente, pois todas as funções concentravam-se nas mãos do monarca, mas com as
constituições liberais, ocorrera o princípio da separação de poderes, que obriga o estado a
definir materialmente cada função, e as dividi-las em três(Executivo/administrativa, Legislativa
e judiciário) entre três órgãos : Rei com este primeiro, parlamento com o segundo, e os
tribunais com a terceira função
1-2 - Administração em sentido Formal: Este é a forma típicas em que a Administração
pública actua, por meio de regulamentos, actos, contractos, despachos ,esta dimensão de
administração pública remete-nos não apenas na atividade administrativa, mas a preparação, a
comunicação e execução dessa atividade.

2.0 Sistemas Administrativos: Há dois sistemas administrativos predominantes na Europa, e

subsequentemente, em países que aderiram a cultura jurídica destes, o primeiro sendo o
Anglo-saxónico, conhecido como sistema judicial, onde impera o Law of the common, ou seja a
lei dos comuns, e o sistema Francês, o qual tem predominância em Europa continental, e é
denominado sistema Executivo de administração, ambos os quais serão pormenorizados a
seguir.
2.1 Sistema Anglo-saxónico : Este sistema tem diversas características, mas as mais
marcantes são: Facto de ter apenas uma jurisdição para apreciação de litígios, ou seja a
administração e o particular em caso de litígio tem de recorrer a tribunais comuns, e
subsequentemente a lei dos comuns, e a juízes não especializados em direito administrativo,
ademais há uma falta de direito substantivo administrativo nesse sistema , logo apenas a lei
dos comuns e diversas jurisprudências, os "Acts" do direito anglo vinculam a administração,
assim carecendo de um código administrativo, a administração não possui a faculdade de
execução prévia, ou seja em caso de litígio com particular, não pode decidir em favor próprio a
priori, tem de o levar a tribunal, e este tem de apreciar e decidir o caso em concreto, há uma
forte desconcentração e descentralização de poderes dado a evolução histórica do sistema
político britânico, por fim ainda é relevante mencionar que esse sistema é aplicado em Reino
Unido, Common Wealth(grupo das ex-colónias britânicas), e Estados Unidos.

2.1.2 Vantagens e desvantagens: O facto da Administração estar sujeita a tribunais comuns,

da uma maior garantia aos particulares, que tem seus interesses salvaguardados pela lei
comum, logo não há prerrogativas especias a Administração como no sistema francês, com a
execução prévia, que pode decidir um litigio em detrito a um direito dos administrados, sem
recorrer a tribunal, sendo que se a Administração actuar contrariamente a lei, há espaço para
uma responsabilidade pessoal do titular do órgão em questão, porém há um lado negativo ,
como não há direito substantivo, ou seja código administrativo, há menos garantia aos direitos
dos particulares, que para defender seus interesses tem que procurar jurisprudência, e por
outro lado o facto da Administração sempre ter de recorrer a tribunais comuns, torna certos
actos mais morosos que deveriam ser, criando assim ineficiência no sistema administrativo.

2.2 Sistema Francês: Este Sistema ao contrário do anterior goza de duas jurisdições, uma
para apreciar litígios administrativos, há um tribunal administrativo especializado nesses litígios,
e outro tribunal comum para o restante , aqui há direito substantivo, ou seja há um código
administrativo(CPA),Código dos contratos públicos (CCP), Código processo do tribunal
administrativo (CPTA), entre outros códigos que vinculam a Administração pública, A
Administração aqui tem a faculdade de decidir a priori em favor próprio em casos desfavoráveis
a cidadãos , cabendo a estes últimos o ónus de ir a tribunal e recorrer por Impugnação judicial,
ou mesmo a Administração por meio de Reclamação/recurso hierárquico, há uma forte
concentração/centralização de poderes, seguindo uma tradição napoleónica, por fim é o
sistema predominante na Europa Continental, e ex-colónias.

2.2.1 Vantagens e desvantagens: Vale salientar que a independência do tribunal

administrativo do sistema Francês , foi conquistada paulatinamente por decisões do conseil
detat, que a priori gozava apenas da faculdade de fiscalização e controlo de legalidade, com
independência e autonomia este vincula a Administração pública , e defende os interesses
particulares mais eficientemente, e também consolida a separação de poderes, desvinculando
o poder administrativo do poder judicial, pois uma entidade colectiva distinta aprecia litígios
entre a administração e particulares ou mesmo entre a Administração internamente; Por outro
lado o sistema francês tem entre várias desvantagens, duas que curarei nesse excerto : Poder
exorbitante com faculdade a execução prévia, ou como Viera de Andrade chama autotutela
executiva, que basicamente faculta a Administração a acionar as forças policiais com o intuito
de constranger particulares a acatar decisões que os são desfavoráveis, e Ademais o sistema
francês detêm centralização e hierarquização de poder fortemente, dado os fortes preceitos
napoleónicos, e a influencia que aquele período incidiu sobre o sistema Francês, o que
concede ao estado algo que o Professor Francisco ferreira de Almeida chama de "Longus
manus", ou seja o estado "amputa" certos poderes antes facultados a pessoas colectivas
autónomas territoriais, os municípios, e os toma para si, ademais o princípio da hierarquização,
acaba criando um sistema composto, e burocrático.

2.3 Aproximação dos sistemas : O sistema inglês foi lentamente centralizando-se, tirando
pouco a pouco o poder dos counties ( municípios) ,transferindo esse poder a uma Autoridade
central, assim instituindo uma superintendência, houve também um densificamento em matéria
de legislação administrativa , logo já esta começando a surgir um direito administrativo
substantivo britânico, e por fim esta a se instituir uma figura chamada Administrative Tribunals,
que ao contrário do nome, não são tribunais de facto, mas órgãos independentes que a luz do
princípio da legalidade estrita, decidem certas decisões administrativas, e tem a prerrogativa de
execução prévia, mesmo que limitada. Por Outro lado o sistema Francês, tem se
descentralizado graduadamente, nomeadamente pela criação de regiões autónomas,
territoriais nomeadamente as autarquias e regiões, ou não territoriais, ou seja institucionais, e
uma crescente fiscalização ao acto de execução prévia, ao controlo de tribunais.

3.0 Sujeitos de direito Público: Como Professor Freitas Amaral pontua são pessoas
colectivas, de utilidade pública, tendo sua actuação vinculada pelo princípio da
especialidade/legalidade, podendo apenas agir pelas atribuições atribuídas por lei, e não
podendo agir em contrariedade a lei, essa sendo princípios constitucionais, o CPA/CPTA e
legislação avulsa que vincula a actuação da administração pública, como Francisco Ferreira de
Almeida salienta, são instituídas pelo instituto de devolução de poderes, em que o estado, cria
esses centros de atribuições, originalmente deste, como forma de descentralização de poderes.
3.1 Atribuições: São fins/ interesses que a lei incube a entidades públicas colectivas/ pessoas
colectivas públicas, estes são o cerne do princípio da especialidade, pois as entidades públicas
não podem se afastar destes fins durante a actuação.

3.2 Superintendencia/Poderes de direcção : Poderes conferidos ao pessoa colectiva do

Estado/Regiões Autonómas/Autarquias, prevista na constituição artigo 199º Alínea D, engloba
poderes de demissão, nomeação a titulares de órgãos , emissão de directrizes/directivas
visando alcance de certos fins, de controlo preventivo(Parecer vinculativo, autorização ou
aprovação), de anulação, revogação ou modificação de actos(não confundir com actos
administrativos) praticados pelos órgãos que incidem esse poder, também abrange faculdade
de aplicação de sanções a estes, este poder é menos abrangente que o da hierarquia, pois não
abre margem para o superintendente dar oredens directas, como o superior hierárquico, sendo
ordens comandos concretos, não directrizes abstractas.

3.3 Tipos de pessoa colectiva : Estado, institutos públicos, empresas públicas, associações
públicas, autarquias locais, regiões autónomas;

4 Formas de Administração : Directa/Indirecta/Autonoma/Independente.

4.1 Directa: Trata-se da Administração em sentido tradicional, sendo exercida por

Serviços/órgãos que fazem parte da pessoa colectiva do Estado, sendo estruturados em uma
pirâmide, no topo estando o governo, órgão superior da administração pública, formado por
PM, ministros e secretários, na dependência destes estão só serviços centrais, com
competência nacional(secretárias-gerais,direcções gerais,etc), e serviços locais que estão
circunscritos a certa área local, enfim mesmo com essa pluralidade de órgãos o Estado
mantém sua personalidade jurídica, sendo a actuação destes imputável a Pessoa colectiva do
Estado, vale ressaltar também a estrutura hierarquizada aqui sendimentada, que confere
poderes de direcção ao governo, por força do artigo 199, d) da CRP .

4.2 Indirecta: Pelo estatuto da devolução dos poderes, A Administração estadual directa, como
Advertia Marcello Caetano, cria um Aumento na burocracia, lentidão, e morosidade na
administração, o que causa prejuízos na vida dos Administrados, devido a isto a lei Habilita, por
meio de um processo chamado devolução de poderes(vale lembrar que a palavra devolução no
Direito Administrativo, nesse contexto tem significado distinto do dicionário, aqui o estado cria
entidades públicas colectivas distintas deste para exercer competências originárias do mesmo),
que outras entidades aquém ao estado para actuarem no lugar deste, sob orientação e controlo
do mesmo, aqui já há uma personalidade jurídica distinta do estado, não são atreladas a
funções ligadas a soberania, tal como funções diplomáticas, policias ou tributárias, porém há
certas áreas que comportam tal forma de administrar, tal como Universidades publicas, que
agem em nome próprio, mas subsidiariamente quem responde pelos actos da mesma é o
Estado, e cabe a este controlar a legalidade da actuação da mesma e supervisionar como a
mesma Actua, Nesta forma de administrar há duas figuras distintas : Empresas públicas,
quando há fim lucrativo, e instituto público quando não há.

4.3 Administração Autonoma : Essas entidades buscam os próprios fins, não estão
submetidos hierarquia/superintendência do estado, há pressupostos conquanto para a
existência da mesma, existência de uma colectividade, essa territorial ou não, um grupo
homogêneo com caracteristicas próprias( localidades, profissões, especialidades, tal como Os
Lisboetas são uma colectividade por exemplo), em segundo lugar uma distinção da actuação
da Administração estatal, seja esta directa ou indirecta, e da Administração local ou autonoma,
algo que o professor Francisco Ferreira de Almeida chama de Auto-Administração, prevista
pelo artigo 235º nº2 da CRP, o que não impede como Vital Moreira diz que haja funções destas
que coincidam com as do Estado, desde que visem interesses específicos dos tutelados pela
administração autonoma, e não interesses nacionais, tal como eleições das Autarquias, dizem
respeito a autaquia, mas não ao País como o todo, directamente, em terceiro e ultimo lugar
para haver Administração autonoma é preciso que haja participação, pois aqui esta em causa
uma auto-administração, ou seja Administração pelos Administrados, sem participação não
existe administração Autonoma, por fim esta comporta duas espécies de Administração, uma
territorial, quando esta circunscrita a um território(Autarquias por exemplo), e uma não territorial
quando não depende de um território físico(Associações), e também vale ressaltar que a
Administração autónoma esta sujeita ao controlo de legalidade da sua actuação.

4.4 Administração Independente : Como Vital Moreira Descreve, são entidades públicas
criadas pelo estado, com fim de realização de funções administrativas que lhe competem, mas
não estão subordinadas nem sujeitas ao controlo estatal, segundo Vital Moreira as diferenças
entre estas e a Administração Autónoma são meramente aparentes, mas existem, ainda
segundo Viera de Andrade estas são figuras ligadas ao parlamento visando controlo da
legalidade administrativa, e da garantia dos direitos dos administrados, Cabendo nessa
definição O provedor de justiça, a Comissão das eleições por exemplo, e amplamente as
figuras de regulamentação expressas pelo artigo 267 da CRP.

5 Órgão: Centros institucionais de poderes funcionais , dotados de poderes para manifestação

da vontade e prossecução dos fins/atribuições atribuídas as entidades publicas
colectivas/pessoas colectivas públicas, dentro destes órgãos há titulares, ou seja indivíduos
que receberam titularidade sobre o órgão por um acto formal idóneo de investidura, o qual
legitima-o para actuar como titular do órgão em questão, este titular contrasta com a figura do
mero funcionário ou trabalhador, que ao contrário daqueles apenas executa a
Legitimidade: Qualidade idónea para actuar actividades, não tendo poder decisório; Marcello
Caetano define órgãos como instituições não indivíduos.
5.1 Tipo de órgãos:
Singulares/Colegiais: há apenas um titular; Órgãos dotados de três ou mais titulares, tendo
seu funcionamento regulado pelo artigo 14-28ª do CPA (2015-2019).

Centrais /Locais: Órgãos que detêm competência para actuar em âmbito nacional; São órgãos
com âmbito de competência Limitada a circunscrição administrativa.

5.2 Primários/Secundários/vicários: Dispõem de competência própria para actuar as

matérias que lhe são atribuídas; Órgãos que dispõem competência delegada; órgãos que
actuam substituindo outros.

5.3 Representativos/Não representativos: Órgãos em que os titulares são apontados por

processo electivo; estes são todos os outros.
Activos / Consultivos/ Controlo: Órgãos que executam decisões; Órgãos que fabricam e
fornecem pareceres para outros órgãos antes destes actuarem; Órgãos que fiscalizam a
actuação dos outros órgãos.

6 Competência -Segundo Conjunto de poderes funcionais conferidos a órgãos, para a

prossecução das atribuições/fins atribuídos a entidade publica/ pessoa colectiva em que o
órgão se encontra.

6.1 legitimação: Qualidade para órgão exercer uma competência em caso concreto

6.2 Discrição: Como aponta Viera Andrade é a autonomia que a administração tem para
actuar, cingindo-se a lei, mas interpretando-a e aplicando a ao caso concreto, é uma margem
de apreciação livre facultada ao órgão para agir, enquanto limitado pela lei, com certa
liberdade.

6.3 Exemplos: Distinção competência e legitimidade.

A) Investidura, um titular apenas pode actuar como tal, após um acto formal que o confere a
titularidade sobre aquele órgão, no caso de falta deste há ilegitimidade na actuação.

B)Impedimentos: Há casos em que mesmo dotado(s) da competência(s), o(s) órgão(ões)

ainda sofre(m) de ilegitimidade, como no caso dos impedimento, quando há confusão de
interesse público e particular, o CPA, actualmente disciplina essas questões em seu artigo 69º;
Cabral Moncada dá-nos a noção de impedimento no seu CPA anotado, que o princípio da
imparcialidade, também tem consequências procedimentais, e há requisitos exigíveis aos
intervenientes nestes procedimentos, regulamentares, individuais ou concretos, mesmo
contratuais, são requisitos que asseguram a neutralidade do procedimento administrativo, o
impedimento veda a participação do interveniente no procedimento.

7 Quórum : Na actuação de órgãos colegiais, há um mínimo de presença para haver

legitimidade nos actos(nomeadamente de votação), o artigo 29 do CPA disciplina essa
questão, o Artigo 116º, Nº3 da CRP também assegura o quórum, o que esta em causa é o
princípio da participação, e direito ao voto, pois quando não se observa o requisito do quórum
em votações, há uma parcela do órgão colegial não representada, sem essa observação como
Professor Cabral Moncada bem observa em seu CPA Anotado, a votação é Nula.

8 Delegação : Mecanismo de desconcentração administrativa,prevista no artigo 44 do CPA,

tem como definição um acto, habilitado por lei, que permite outro órgão actue em lugar do
órgão delegante , esta distingue-se de outras figuras como transferência legal de competência,
pelo facto da delegação pode ser reversível , distingue-se da concessão por ser acto dentro da
administração pública, enquanto naquela há uma parceria entre o público e privado, distingue-
se enfim da substituição, nesta os efeitos jurídicos dos actos do substituto incidem sobre a
esfera jurídica do substituído, na delegação não, na suplência, regulada pelo artigo 42º do
CPA, há uma carência de um acto formal para o órgão suplente agir, basta que o principal falte,
para aquele actuar, enquanto na delegação o órgão delegante necessariamente precisa fazer
um acto formal de delegação para habilitar o delegado a actuar, por fim essa delegação difere
da delegação de assinatura, pois aqui é delegado o exercício do acto da assinatura, as
consequências destes ainda são imputáveis ao delegante.
Ainda há diversas discussões sobre a natureza deste acto, três teorias sendo mais
proeminentes, a primeira do Professor Marcello Cateano, que categorizava a delegação como
uma lei de habilitação, muito criticada pelo facto de sendo uma autorização já estaria na esfera
jurídica do delegado, quando não é o caso; Em França defendia que era um acto de
transmissão de titularidade de competência, o que é criticado amplamente pela doutrina pelo
facto de ao transmitir a competência pela delegação, o órgão delegante se veria despido desta,
e já não poderia avocar(chamar para si) para sí a competência; Diogo Freitas de Amaral
defende que o exercício é transmitido ao delegado, sendo então uma transmissão de exercício
de competência, mantendo a titularidade no delegante, sendo esta a teoria mais aceita
actualmente na doutrina.

8.1 Poderes do Delegante: O delegante tem a faculdade de avocação, ou seja, retornar a

competência para si, contemplada pelo nº2 artigo 49 do CPA, o delegante ainda pode anular,
substituir actos praticados pelo delegado, baseados em ilegalidades ou inconveniências
produzidos por estes, por fim o nº1 artigo 49 do CPA faculta ao delegante, a possibilidade de
emitir directivas, ou instruções vinculativas ao delegado.

8.2 Subdelegação: A faculdade que um órgão delegado tem de por vez subdelegar, ou seja
delegar mais uma vez a outro órgão a competência, a qual lhe foi delegada, o CPA regula a
matéria no artigo 46º.

9 Princípios : Principais que vinculam a Administração pública.

9.1 Legalidade: A lei vincula a actividade administrativa, de tal forma, que os actos, actuação,
regulamentos, enfim a actividade administrativa esta completamente adstrita pela lei,como
Professor Marcello Caetano salienta a lei condiciona a actividade administrativa, este princípio
é abrangido tanto pela CRP, no artigo 164º/165º, ao reservar certas matérias a assembleia da
republica, absoluta ou relativamente, o que cristaliza o princípio da especialidade.

9.2 Igualdade: As decisões da Administração, não podem tratar situações/indivíduos iguais de

forma desigual, negativamente, a desigualdade só é aceita se for positiva, esta prevista no
artigo 6º do CPA, em seu CPA Anotado o Professor Cabral Moncada vê igualdade como
pressuposto fundamental de justiça, dando espaço apenas para uma igualdade material, que
foi descrita no inicio desse enxerto, e não uma igualdade formal, que todos são tratados iguais,
independentemente das desigualdades, o artigo 13º da CRP também regula esse princípio, ao
proibir discriminação negativa baseada em nacionalidade, esse princípio como também bem
dito pelo Professor Cabral Moncada, desdobra-se em outro que é o da Imparcialidade, previsto
no artigo 9º do CPA, e o da transparência na actividade Administrativa, por fim esse princípio
deve reger os procedimentos administrativos, onde não dever-se-á ser preterido pela
Administração pública na ponderação das decisões, quaisquer que sejam.

9.3 Proporcionalidade: Como O Professor Cabral Moncada Postula em seu CPA Anotado,
artigo 7º, esse princípio exprime uma ideia de justa medida, e adequação extensível a toda
actividade Administrativa, sendo um conceito concreto , não abstrato como a justiça formal,
também é prevista na CRP no artigo 18º, sendo um limitador da actividade administrativa, sua
violação é de um direito Essencial humano, logo incorre em uma nulidade a qualquer acto da
Administração que faça preterição de fazer esse como o professor Ferreira de Almeida
conceitua juízo de valor entre o beneficio e interesse público e encargos ou prejuízos sofridos
pelo(s) particular(es).

9.4 Imparcialidade: Prevista no Artigo 9º do CPA, também consagrado na CRP artigo 266º
nº2, algo que o Professor Cabral Moncada vê como uma honra, este sub-princípio da igualdade
tem duas vertentes uma positiva : dever de ponderar todas as circunstâncias e interesses,
públicos e privados, antes de decidir , sendo este como Diogo Freitas de Amaral salienta um
limite a discricionaridade da Administração, e caso venha a não se verificar um pressposto para
falta de fundamentação, que pode incorrer vício de forma previsto no artigo 152º a actos
Administrativos; agora a vertente negativa desse princípio trata de salvaguardar a neutralidade
da Administração, face a diversos interesses , particulares, que entrem em concurso, como o
cpa Regula nos artigos 69º-76º, criando as situações de impedimento e suspeição,
Impedimento sendo uma grave situação, em que um órgão não pode actuar, sendo que outro o
deve fazer, enquanto na suspeição, não sendo um impedimento tão grave, o órgão deve pedir
uma escusa / dispensa, e quando essas formalidades são preteridas, que ocorre?
Anulabilidade do acto, como diz o artigo 76º do CPA, e até mesmo sanções disiciplinares ao
órgão que ignora essas situações.

9.5 Boa fê: Prevista no artigo 10º do CPA, é basicamente uma tutela de confiança, uma
previsibilidade dos actos da Administração, para os Admimnistrados, como Paulo Otero
classifica, vincula a actuação da Administração, para não encorrer em abusos do direito ou
autoridade da mesma, ou fraude a lei, caso não se verifique respeito a esse princípio, o
particular pode ser condenada nos termos do artigo 6º do CPTA.

9.6 Participação: Após as revoluções liberais do século XVIII, houve um interesse cada vez
maior em incluir os Administrados, no processo de decisão da Administração, o CPA postula
esse princípio no artigo 11º, sendo este uma inovação das democracias liberais, em contraste
ao Ancién regime, em que as decisões da Administração eram feitas as escuras, e o resultado
dessas era uma verdadeira surpresa aos Administrados.

Capitulo II Actividade administrativa

10 Actividade administrativa: Esta é a matererialização do sentido formal, da administração

pública, como é exercida, e a que termos.

10.1 Regulamento / Acto Administrativo: para efeitos de CPA, nomeadamente no seu artigo
135º regulamentos são normas jurídicas gerais, e abstractas, que no exercício de poderes
jurídicos-adminsitrativos visam produzir efeitos jurídicos externos, o que entra em contraste
com acto administrativo, regulado pelo mesmo diploma no seu artigo 148, sendo
actos/decisões de autoridade visando efeitos jurídicos externos , tomando como apreciação
uma situação individual e concreta.

10.2 Tipos de regulamento:

10.3 Interno - Se limita a disciplinar funcionamento de entidade pública ou órgão
administrativo, determinam auto limitação interna, já que são elaborados dentro da pessoa
colectiva.

10.4 Especiais - normas internas, que regulam relações administrativas que tenham um certo
nível de afectação pessoal, tal como regulamentos penitenciários.

10.5 Externos - regulam relações inter-subjectivas, ou seja, entre entidades públicas distintas.

11 Procedimento regulamentar- Há uma semelhança entre o procedimento de elaboração de

leis , tendo o artigo 96º do CPA, uma novidade do código de 2015, esta é o acordo
endoprocedimental, previsto no artigo 57º do mesmo artigo, aqui os sujeitos da relação jurídica
procedimental, podem redigir os termos por escrito em que o procedimento regulamentar será
convencionado, dentro dos limites da legalidade e discrição administrativa,e apenas quando os
custos de tal procedimento se justifiquem, o procedimento inicialmente é publicitado na internet,
no sítio da entidade que o elabora, outra figura inovadora esta no seu artigo 99 , em que há
uma ponderação entre custos/benefícios que o regulamento acarretará, como forma de
verificação do princípio da proprocionalidade em sentido estrito, o artigo 116º do mesmo
diploma determina que o órgão justifique o regulamento, aqui tal como nos actos tem a
audiência dos interessados como fase procedimental, como dita os artigos 98º, nº1 e 100º nº1
do CPA, esta pode não ser observada, em certos casos : A) quando tal exigência compromete
a execução do regulamento,B) quando o numero de interessados torne tal audiência
impraticável)urgência, D) quando os interessados se hajam pronunciado durante questões que
envolvem a decisão final, por fim o acto precisa de publicidade, esta que não determina sua
validade( ou falta desta), mas sua eficácia, como diz a Constituição da república Portuguesa
no seu artigo 119º nº1 alínea H), e o cpa no seu artigo 139º/140º, um regulamento não
publicado não causará efeitos jurídicos, dado o princípio da igualdade, o regulamento, tal como
a lei e decretos-lei não pode regular matéria de caso concreto, e individual, devendo sempre
reportar a situação geral e abstracta.

12 Vigência regulamentar : Esta tem seu inicio, como mencionado a priori, por força do artigo
140º do CPA, pela sua publicação, já a modificação do conteúdo regulamento , a suspensão
pode levar a suspensão temporária, ou cessação da vigência definitiva, que pode desaparecer
do ordenamento jurídico.

12.1 Modificação: Tem mesmo procedimento da suspensão do regulamento, como postula

Afonso Queiró, dando competência para tais efeitos aos órgãos que elaboraram o regulamento,
seus superiores hierárquicos, com poderes de supervisão, e aos órgãos tutelares, se esta
nuância não for observada, tal como diz o Professor Cabral moncada em seu código anotado,
há uma consequência automática que é a aplicação do regulamento revogado até o mesmo ser
substituído, em razão da continuidade da ordem jurídica, e da tutela da confiança dos
interessados.

12.2 Revogação: Antes de pormenorizar os pressupostos da revogação de regulamentos, é

essencial expandir o conceito de caducidade, essa circunstância com pressupostos temporais
da ordem jurídica, cessa automaticamente a vigência de regulamentos, sendo normativamente
regulada pelo artigo 145º do CPA, e tal como o professor Cabral Moncada ressalta esta apenas
incidida em matéria de regulamento, não abrangendo os actos da Administração, esta se
diverge da revogação, naquela há uma vontade de fazer cessar os efeitos regulamentares,
nesta há um efeito imperativo automático legal, causado por três factores: A) o tempo, e seu
decorrer; B)verificação da causa resolutiva do regulamento, ou em outros termos a razão de
ser do regulamento expira;C)revogação de lei habilitante do regulamento de execução sem a
sua substituição; sendo nestes dois primeiros casos como Cabral Moncada aponta há uma
autoderrogação do regulamento, neste último há uma hereto-derrogação, ou seja o
regulamento é derrogado por acto de outro órgão, o qual revoga a lei que habilita a execução
deste, por fim há limites para a caducidade tal como neste ultimo caso, se a lei que revogar a
lei habilitante do regulamento, for compativel com este, o regulamento não encontra-se
caducado como aponta Cabral Moncada. Indo a problemática da revogação, Cabral Moncada
nota que no novo CPA não há revogação por ilegalidade do regulamento, mas sim por falta de
conveniência ou por inoportunidade que este causa, esta por ser expressa, quando o órgão
regulador expressa , total ou parcial, o CPA não reconhece revogações tácitas por motivos de
segurança jurídica, salvo limites expressos pela lei, tal como o artigo 146º do CPA, os
regulamentos podem ser livremente revogados, o que chamam de Jus Varinandi, esta
revogação cabe ao órgão competente para elaborar o regulamento ou órgão que exerça
poderes de direcção sobre este, sobre esta problemática Cabral Moncada suscita uma questão
, Será a Administração adstrita a oficiosamente revogar regulamentos?, O Estimado doutor
entende que não, até para dar oportunidade a Administração apreciar a viabilidade da
revogação.

13 Inderrogabilidade singular : Segundo o Nº2 do artigo 142º, os regulamentos não podem

ser revogados por acto individual e concreto, sendo segundo o professor Cabral Moncada, uma
expressão dos princípios da igualdade em sentido amplo, entre a Administração e os
Administrados(NA : pois se os Administrados são vinculados pelos dispostos postulados pelo
Regulamento também sê-lo-á a Administração), da legalidade(NA : Esta manifesta outro sub
princípio, chamado auto vinculação, a Administração também esta vinculada as normas que
esta postula), e da tutela da confiança, mas isso não impede da Administração prever um caso
concreto da não aplicabilidade do regulamento, pois a actuação da Administração deve ser
flexível.

14 Regime de invalidade regulamentar: Por força do artigo 144º, do CPA, a invalidade

regulamentar pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado, e também pelos
órgãos administrativos competentes, o regulamento também pode ser impugnado
contenciosamente, como Cabral moncada aponta, por força do artigo 77º do CPTA, o estimado
Professor também aponta um dever da Administração em não aplicar regulamento enfermo de
ilegalidades, essa desaplicação é possível por aplicação de dois artigos em concatenação do
CPA, o 137º e o 143º, mesmo o regulamento ainda em vigor a Administração não o aplica, por
entender que é ilegal, como salvaguarda do princípio da juridicidade, e da legalidade, mas
também sendo um regresso ao princípio da auto regulação , que declara a Administração
também vinculada pelas regulamentos/ Actos Postulados por esta, criando situação de
desobediência da Administração, logo deve ser aplicada apenas em casos de manifesta
ilegalidade.

14.1 Vícios e regime invalidade regulamentar: Por força do artigo 143º do CPA São
enfermos os regulamentos que violem normas constitucionais, leis em lato sensu(também
incluindo DL), princípios legais do direito Administrativo(Especial atenção a legalidade,
proporcionalidade, equidade, "igualdade em sentido material", boa fê e tutela da confiança,
imparcialidade, e boa Administração), normas do Direito internacional ou Direito europeu;
também sê-lo-ão inválidos regulamentos que desrespeitarem regulamentos postulados por
órgãos superiores, o que violaria a hierarquia Administrativa; regulamentos postulados por
órgãos delegantes ao delegado, salvo se a delegação incluir competência regulamentar,
desrespeitem o principio da competência para emissão regulamentar.

15 Acto Administrativo: O Acto administrativo é definido como actos e decisões da autoridade

Administrativa, que exercendo poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos
externos no caso concreto e individual, não geral e abstracto como o regulamento.

15.1 Procedimento Acto administrativo: São os conjuntos de formalidades que a

administração tem de observar, a priori ou posteriori a confecção de um acto administrativo,
sua inobservância pode ter duas consequências - Uma simples retificação ou mesmo uma
anulabilidade.

15.2 Fases procedimentais do Acto Administrativo:

-Fase inicial: A fase que principia o procedimento administrativo do acto, é como o Professor
Ferreira de Almeida Aponta um impulso da entidade Administrativa para pratica do acto, onde
por força do artigo 110º, Nº1 e 2 do CPA ocorre a notificação ás pessoas pelo órgão
desencadeador do acto, vale ressaltar que certos actos pressupõem de uma discrição
Administrativa para serem executados, ou seja de decisão livre, mas também há actos que
verificam certos pressupostos que vinculam a certas formas, tal como regulado no artigo 102º,
N1 do CPA,que sua deficiência pode incorrer os pressupostos do artigo 108º nº1 do CPA, em
que por falha nesses pressupostos o particular é convidado pela Administração a tirar
esclarecimentos, vale também ressaltar que a fase inicial já pode constituir certas medidas,
chamadas medidas cautelares tal como diz o artigo 89º do CPA, são medidas atípicas e
suscetíveis a impugnação, via reclamação, como prevê o artigo 191º do CPA, ou recurso
hierarquico como dita o artigo 193º do CPA, e ainda por fim um recurso tutelar, caso o recurso
seja feita a outra pessoa colectiva, como diz o artigo 199º do CPA.

-fase de instrução;
Esta Fase destina-se a fundamentação/averiguação dos factos condizentes ao acto
administrativo, a procura da verdade material, essa fase é regulada por dois artigos do CPA:
115º e 116º, como também salienta o Professor Moncada um hipotético repúdio de elementos
probatórios, carreados pelos interessados tem de ser devidamente fundamentado, sendo que
eventual alegação de que eles se não ajustam aos formulários fornecidos pela Administração,
não colhe-se tais elementos forem importantes para a verdade material, segundo Francisco
Ferreira nessa fase há uma averiguação dos factos, e busca a verdade material, norteada pelo
princípio do inquisitório, em que há colaboração entre a Administração e os Administrados, na
busca a verdade material, nas diligências probatórias e consultivas, assente em prova
documental, os interessados tem o ónus da prova, por força do artigo 116º, que se considera
satisfeito caso , essa prova esteja nas mãos da Administração.

-fase da audiência dos interessados(ADI); Essa fase é prevista pelo artigo 121º do CPA, é
meramente uma manifestação do principio da colaboração, artigo 11º e 12º do CPA, e o artigo
124º do mesmo diploma regula uma possível dispensa desse procedimento: sendo as mais
relevantes, dispensa por acto favorável a particular, urgência da decisão, ou mesmo
impraticabilidade desta(elevado número de interessados no acto), a preterição dessa
formalidade resulta na anulabilidade, porém o professor Cabral Moncada entende que essa
preterição é uma violação ao artigo 266º nº5, sendo assim um acto nulo, por ser
inconstitucional, logo há espaço para aplicação do regime do artigo 161º, com violação de
direito fundamental, logo nulidade do acto.

-Fase de preparação da decisão;

a Administração pondera o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de
instrução e os argumentos apresentados pelos particulares na fase da audiência dos
interessados. Posteriormente, o procedimento é levado ao órgão decisório que pode ser,
singular (emitirá um despacho) ou colegial (fará uma deliberação) - artigos 125º e 126º CPA

-Fase de decisão;
Segundo o professor Ferreira de Almeida, o Artigo 126º do CPA, quando o órgão competente
para decisão for divergente do competente para o procedimento do acto, este deve enviar um
relatório a aquele com toda a matéria de facto e de direito, adjunto ao pedido do interessado,
uma possível fundamentação de dispensa da ADI, caso tenha ocorrido dispensa, caso essa
decisão caiba a órgão singular, nada de especial estará atrelado a esta, mas caso seja
decidida por órgão colegial aplicar-se-á os dispostos do artigo 21º do CPA.
-fase complementar/ Integrativa de eficácia : São trâmites/formalidades que indispensáveis
para a eficácia do procedimento do acto administrativo, ou seja como Diz Viera de Andrade,
são actos de remoção de obstáculos a operatividade efetiva do acto, constitui por outro lado um
acto de adesão/ aceitação do acto pelo particular, sobre a publicação,certos actos que por
força do artigo 158º nº1 do CPA tem publicação como obrigatória, já o artigo 159º do mesmo
diploma diz que quando houver falta de especificação do acto de publicidade, este deve ser
feito no diário da república em até 30 dias de prazo, ainda sobre a eficácia, ao contrário do
Regulamento,este pode ter uma eficácia retractiva, desde que se , e somente se, além de não
criar encargos para o destinatário, conceder-lhe benesses, ou seja Actos positivos em relação
ao destinatário, como dita o artigo 156 do CPA, sobre a eficácia diferida ou condicionada , o
CPA da três hipóteses no artigo 157º , A) os efeitos ficam sob clausulas suspensivas, B) efeitos
fiquem pendentes trâmites ou verificação de actos externos a validade do acto em si, C)
quando a lei permita ou imponha,

16 Requisitos para a validade de Acto Administrativo: É uma universalidade de exigências

que são imprescindíveis para a eficácia do acto, respeitam ao sujeito, objecto, conteúdo , fim e
forma do acto.

16.1 Quanto Ao sujeito , este tem de estar incumbido da atribuição(ou seja pertencer a
pessoa colectiva/entidade pública com a atribuição para actuar sobre a matéria de
facto),competência, ou seja mesmo dentro daquela pessoa colectiva ser habilitado para actuar
naquele caso concreto, e mesmo legitimidade, ou seja ter a qualidade para poder agir naquele
acto em concreto, por exemplo há casos em que mesmo o sujeito estando incumbido da
competência, não tem legitimidade, tal como tem relação intima com o destinatário do acto, o
destinatário também tem de ser propriamente identificado, essas exigências estão redigidas
pelo artigo 151º do CPA, com excepção da legitimidade).

16.2 Conteúdo e objecto: Diogo Freitas de Amaral, diz que são aplicáveis os mesmos
dispostos dos negócios jurídicos privados, ou seja em relação ao conteúdo e objecto, tem
satisfazer os requisitos da certeza(coisa certa e imediata), legalidade( não podendo ter
conteúdo ou objecto ilícito, ou seja que viole a lei), possibilidade( objectos impossíveis não
podem ser abrangidos por actos administrativos),relativamente ao fim, este tem de ser
coincidir com o que fora publicado, sobre o risco de incorrer nulidade, se houver confusão de
fim público com privado, e anulabilidade se houver confusão de fim público com outro fim
público distinto, diverso do que fora publicado.

16.3 Forma : A forma diz em respeito a vontade externalizada pela Administração

pública(forma propriamente dita), mas também a formalidades que esta tem de atender, o
Artigo 150º nº1 do CPA estabelece que a forma dos actos administrativos, quando praticados
por órgãos singulares, é escrita, já o nº2 institui a forma oral para Actos praticados por órgãos
colegiais, é obrigatória quando a lei o determinar, e resulta na ineficácia do acto quando não
observada, já as formalidades, estas a sua preterição/não observância, pode ser essencial, ou
não, dependendo como a lei a categorizar.

17 Vícios e regime invalidade Acto administrativo: Os vícios do Acto administrativo se

dividem em seis - Desvio de poder, quando há confusão entre interesse público e privado,
neste caso há nulidade, mas se há confusão de interesse público com outro interesse público
diverso do que foi publicitado, há espaço para anulabilidade; Incompetência, esta podendo ser
absoluta, quando há falta de atribuições para o órgão actuar, abrindo margem para nulidade,
ou esta pode ser relativa, quando há falta de competência na actuação, podendo resultar de
uma delegação nula por exemplo, resulta em anulabilidade; usurpação de poderes, como o
professor Cabral Moncada diz há nulidade quando a administração assume poderes que
cabem a outros poderes do estado; vício de forma, o vício de forma por preterição da forma
legal e o vício de forma por preterição de formalidades essenciais, dando espaço para
anulabilidade; por fim há um vício residual chamado violação de lei, pois é um vício que
abrange todo acto ilegal da Administração pública que não enquadra-se no elenco de vícios já
apresentados, quando a lei declara como essencial, sua não observância pode ser suprível ou
insuprível,

18 Revogação/Anulação do Acto Administrativo : O acto Administrativo, assim como o

regulamento, também pode ser objecto de Revogação/Anulação, nesta primeira esta em causa
o facto de um acto não ter mais mérito,conveniência ou ser oportuno para a Administração
Pública, já no caso da Anulação Administrativa, o que esta em causa é uma possível
destruição de um Acto Anulável, seja pela Administração, oficiosamente, seja por um Particular
que propõem a anulação a Administração via Reclamação/Recurso, aqui há uma destruição do
Acto, esta não podendo ser utilizada para Actos nulos, que sequer tem caráter jurídico, e a
Administração/Tribunal meramente declara os como nulos, não necessitando dos efeitos
destrutivos de uma anulação, uma particularidade da Revogação, é que um Acto pode revogar
um Acto , que este último em causa revogava um Acto anterior a ambos, este último
ressurgindo, via um efeito conhecido como repristinação, para não ter efeito, o Autor do Acto
Repristinatório tem de expressar que não deseja tais efeitos, E para ocorrer é preciso que se
verifique um pressuposto : Só pode repristinar actos, aqueles quer tem competência para
proferi-los em primeiro lugar, ambas as matérias estão sujeitas a condicionalismo no presente
código de 2015, e antes deste Se consolidavam em uma figura, ou seja Havia a Revogação e a
revogação anulatória, sendo que o Código recente separou a matéria em duas: Revogação e
Anulação.

Direito Administrativo II
Capitulo I Contractos Públicos :

19 Noção : Segundo Diogo Freitas de Amarla, ao contrário dos actos administrativos, em que
há uma exteriorização de vontade unilateral, e imperativa da Administração pública, aqui a
Administração precisa colaborar com os Administrados, tal como no caso das obras públicas,
em que são contractados empreiteiros, aqui é relevante fazer um chamado ao Professor
Ferreira de Almeida, pois ele expande essa definição indo ao CPA novo no seu Artigo 200º, em
que há uma divisão tripartida nos contractos públicos - Os primeiros sendo Contractos
administrativos , estes sendo aqueles regulados pelo Direito Administrativo ( sendo a formação
destes regulada pelos Artigos 1º,3º,º8º e 278º do Código dos Contractos Públicos), tendo a
execução destes sido regulada pelo parte III do CCP, e as regras procedimentais visadas pelo
parte II do mesmo diploma; em segundo lugar há os contractos Privados da Administração
pública, estes estão submetidos ao regime substantivo do direito privado, respeitando alguns
princípios Constitucionais da actuação administrativa, e algumas normas gerais do CPA,
nomeadamente o artigo 201º nº1 e 202 nº2; por fim há os contractos não qualificados como
administrativos, mas a estes sendo aplicados o regime procedimentais deste, que consta-se na
parte II do CCP.

20 Tipologia contractos públicos : Os contractos típicos, ou seja determinados por lei, são
chamados de contractos clássicos, destes irei curar individualmente.

20.1 Empreitadas de obras públicas : A Administração verdadeiramente, como Francisco

Ferreira salienta, tem três hipoteses para realizar obras públicas, a Primeira é tomar a si o ónus
da Obra, e realiza-las via Administração directa, a segunda é dar uma concessão a um grupo
privado para este actuar no lugar da Administração, e por ultimo fazer uma empreitada, e como
definir uma empreitada? O CCP, no seu artigo 343º, nos faz esse favor, sendo basicamente
um contracto(Administrativo) oneroso, em que um grupo privado fica adstrito a realização de
uma obra pública, geralmente de pequeno ou médio porte.

20.2 Concessão de Obras Públicas: o artigo 407º do CCP define esta, sendo basicamente
contracto em que a Administração pública concede a privados, a faculdade para realizar certas
obras, devido ao facto daquela não ter recursos financeiros ou técnicos-humanos para
prosseguir tal fim, diferentemente da Empreitada, em que a empreiteira se limita a executar a
obra, aqui a concessionária além disso explora esta, em sequência a realização, e aqui como
Marcello Caetano aponta, a Concessionária suporta os custos da obra, conquanto é
remunerada pelos rendimentos que esta vir a auferir, conquanto se a diferença entre os custos
da obra e os lucros forem demasiados, a Administração tem que suportar este preço através
de um pagamento, como o artigo 407º prevê.

20.3 Concessão de serviços públicos : o nº2 do artigo 407º do CCP define esta figura, sendo
basicamente um contracto público, em que a Administração concede a um grupo particular, a
possibilidade de montar e explorar certa actividade, de interesse público, fazendo se pagar
pelos rendimentos auferidos deste serviço, tal como serviço de fornecimento de eletricidade,
podendo a Administração eventualmente Avocar para si tal serviço.
20.4 Concessão de bens do domínio público : O artigo 408º do CCP aplica as normas deste
diploma subsidiariamente a esta figura, pois esta é regulada pelo artigo 30º do regime do
patrimonio imobiliário público, DL nº280/2007,Contracto pelo qual, a Administração transfere
para co-contraente, poderes de gestão e exploração de um bem de dominio público, durante
certo periodo de tempo, o objecto desse contracto é bem geral de utilidade pública, por isso é
dotado de um regime de protecção reforçada,o co-contraente faz-se pagar por taxas que cobra
ao público, não por Pagamentos feitos pelo Contraente, porém o bem não é usado
directamente pelo público.

20.5 Locação de bens móveis, Figura consagrada pelo artigo 431º do CCP, consagra ao
contraente público, o gozo de certo bem por determinado periodo de tempo mediante
retribuição, tal Locação nem sempre é feita em estrito senso, também estando em causa
locações financeiras( contracto de leasing), que também da a possibilidade de compra do bem
locado após determinado tempo.

20.6 Aquisição de bens móveis: Este contracto esta previsto no CCP em seu Artigo 438º, não
sendo muito diferente do contracto de compra e venda do Direito privado, mas com bens
móveis em causa.

20.7 Aquisição de serviços: O Artigo 450º do CCP tipifica este contracto, sendo este em um
contracto celebrado em que a Administração remunera onerosamente certos co-contraentes
em troca de uma prestação de serviços, geralmente sendo estes de transporte, tal quando o
PCP paga serviços de transportes para mobilizar certas pessoas a "Festa do Avante".

20.8 Parcerias Público-Privado (PPP) : Centra-se na ideia de transferência para o sector

privado de riscos, habitualmente suportados pelo sector público, incluindo situações de força
maior, geralmente os projectos na europa de transportes são feitos por esse método.

21 Formação dos Contractos públicos : São exigências de procedimentalização da

actividade administrativa, por meio dos contractos, sendo este ao contrário dos procedimentos
dos regulamentos/actos administrativos, uma figura menos rija, mais flexível, e diversa, embora
ainda dotada de certas fases principais que podem ser identificadas : Fase pré-contractual /
preparatória, que integra a fase da iniciativa e a fase de instrução, adjunta a uma fase
decisória.
21.1 Fase preparatória: fase que antecede a celebração do contracto, são actos jurídicos
prévios que visam realizar o contracto futuramente, ou mesmo apenas garantir a existência
deste, esta fase se divide na fase da Iniciativa, e Fase de instrução.

21.2 Fase de iniciativa : Esta fase onde decide-se se haverá contracto, baseado em uma
autorização de despesa, qual procedimento será tomado, e o valor do contracto constituem
actos internos, enquanto a publicação do aviso de abertura fazem parte dos actos externos.

21.3 Segunda fase é a fase de instrução : Que integra a etapa prepatatória ou pré-
contractual, aqui tem em conta candidaturas e qualificação dos interessados, negociação e
dialogo concorrencial.Após anuncio do concurso limitado, apresentam os interessados a
respectiva candidatura, pela internet, dentro de prazo proposto, também junto de uma
declaração de auséncia de impedimentos, seguidamente um júri faz apreciação da candidatura,
com base em avaliação técnica e financeira, como diz os artigos 164 nº1 H e 165º do CCP,
após analisar as candidaturas, será feito um relatório, e com base no artigo 184º nº2 do CCP a
exclusão de candidaturas.

22 Fase decisória : aqui o contracto é celebrado, embora haja a possibilidade do contracto

sofrer uma decisão de não adjudicação, seja fundamentada em interesse público relacionado a
situações imprevistas / supervenientes, poderá ter em causa uma revogação na decisão de
contractar, conquanto a Administração deverá indemnizar os particulares nesses casos, como
diz o artigo 70º e 80º do CCP, caso o procedimento siga, ocorrerá uma adjudicação positiva,
um acto administrativo que poem fim a fase contractual, o artigo 148º do CCP prevê que
compete a aquele órgão, decidir sobre as propostas contidas no relatório final,

23 Execução dos contractos.

Assim que o contracto administrativo é elaborado, tem-se a execução, , que assenta segundo
Viera de Andrade em um modelo de contracto desigual, tal como os contractos de adesão, há
certos ónus e restrições para limitar o Ius Imperii do Estado, que concede disparidade entre as
partes, O Titulo I da parte III do CCP concebe o regime geral aplicável aos contractos públicos
com natureza adminisrrativa, já o titulo II, cura certos contractos em especial : Empreitada de
obras públicas, a concessão de obras públicas, e serviços públicos, a locação de bens móveis
e aquisição de serviços.Há um regime próprio na execução dos contractos administrativos dado
a necessidade de assegurar o cumprimento da imosição constitucional de prossecução do
interesse público, sem prejudicar a consensualidade dos contractos, embora deva dar especial
atenção a relação supra-infra jurídica que o contraente tem rem relação ao co-contraente
privado, que cria uma disparidade não vista nos contractos de direito privado, o que pode ser
verificado pelo DL 111-B/2007 que alterou a redação do artigo 302 do CCP, concede a
Administração certas faculdades : dirigir o modo de execução de prestações, fiscalizar o modo
de execução do contrato, modificar unilateralmente as clausulas respeitantes ao conteúdo e ao
mode de execução de prestações no contracto, por razões de interesse público, aplicar
sanções previstas por inexecução, resolver unilateralmente o contracto, ordenar cessão da
posição contractual dos co-contraentes para terceiros, Pedro Gonçalves justifica essas
faculdades dado o facto que a Administração deve por um lado pesar o interesse público, e por
outro lado o interesse de assegurar o cumprimento do contracto.

23.2 Poder De direcção

O poder de direcção consiste na faculdade do contraente público lançar mãos das acções
tipificadas no contrato, ou seja emitir ordens, directivas ou instruções ao co-contraente privado,
acerca do modo de execução de prestações, contractuais em plano técnico , jurídico ou
financeiro, sendo um poder condicionado : A) deve visar estritamente a execução contractual,
limitar a garantir interesse público, esta também não deve pertubar a execução contractual pelo
co-contraente, que tem certa autonomia técnica e de gestão a qual não pode ser prejudicada,
estas devem ser escritas, salvo se a circunstância não permitir, e tem seu incumprimento pelo
co-contraente previsto no artigo 333 nº1 B do CCP, sendo fundamento para resolução
sancionatória do contracto.
Qual a razão de ser desse poder? Segundo Freitas do Amaral, assenta no facto do Contrente
público não poder ficar a passivo durante o processo de execução contractual, e o co-
contraente não pode executa-lo a margem de qualquer ingerência do estado.

23.2 Poder de fiscalização

Traduz-se na possibilidade de controlo pelo contraente público, seja por exames, vistorias,
auditorias, inspecções ou figuras do gênero, visando o modo de execução do contracto pelo co-
contraente privado, este poder age em contramedida ao poder de direcção, e poder resultar ser
base de fundamento a uma sanção para o co-contraente, por fim há uma esfera preventiva
neste poder, que tem fim evitar situações de incumprimento, que possam ter conquente
gravame para o interesse público.

23.3 Poder de modificação unilateral

Esta faculdade tranduz-se no princípio da adequação ao interesse público, tem seu regime
previsto no artigo 312º do CCP, que prevê certos requisitos para se ter lugar uma modificação
do conteúdo do contracto como respeito ao princípio da boa fê, havendo também limites
impostos pelo artigo 313º CCP nº1, enquanto por fim o artigo 313º do CCP prevê quais as
consequências jurídicas da modificação contractual, no fundo é preciso respeitar um certo
equilibrio financeiro no contracto, ou seja a Administração deve garantir que o co-contraente
privado continue a auferir lucros ouriundos ao contracto, porém o artigo 282º nº1 do CCP
postula que tais efeitos só tomarão lugar se estiver previsto por lei, ou excepcionalmente por
força do próprio contracto, o artigo também impera que haja equilibrio na relação contractual, e
nenhuma parte sobressai-se a outra em seu nº6, e seu nº5 estipula uma valor para criar
equilibrio caso não tenha sido estipulado previamente.
23.4 Poder de aplicar sanções : É a faculdade da Administração aplicar sanções ao co-
contraente privado, fundamentadas em inexecução ,parcial ou total do contrato, atrasos na
execução do contrato,ou uma execução imperfeita, por força do artigo 302º d) e 329º, nº1 do
CCP, o poder sancionatório consubstancia-se na resolução sancionatória, sanções pecuniárias
e sequestro, esta ultima só serva para concessão.
Resolução sancionatória: configura e uma decisão unilateral, do contratante público, de
extinção do contrato, devendo ser baseada em violação grave do contrato por co-contraentes
privados, devendo ser o ultimo recurso, justificado pelo interesse público, sendo esta figura
prevista pelo artigo 333º do CCP.

23.4.1 Sanções pecuniárias : Tem uma natureza compulsória, impondo por exemplo uma
multa diária ao co-contraente privado, até que cumpra uma obrigação, sendo prevista no artigo
403º do CCP, não sendo submetida ao princípio da taxatividade, ou seja podendo existir
sanções atípicas.

23.4.2 Sequestro : Tem seu regime previsto nos artigos 420º e 421º do CCP, basicamente tem
vez quando o contraente privado abandona o exercicio do serviço público que foi-lhe
concedido, ou o exerce defeituosamente, então a Administração avoca para si o exercicio
desse serviço público, mandando os custos para o particular suportar, até que a situação seja
esclarecida, enquanto o sequestro durar o particular fica vedado de seguir explorando o
serviço, e tem de suportar as despesas deste.

23.5 Poder de Resolução unilateral: A Administração pública pode unilateralmente extinguir o

contracto, uma tal decisão que deve se fundar em um grave incumprimento contractual, ou
reiterado pelo co-contraente privado, tendo seu regime estipulado entre o artigo 333º-335º do
CCP, podendo ser razões de interesse público, ou mudança imprevisível das cirscunstâncias
que originaram o contracto, embora deve haver um juízo de valores se no lugar de uma
resolução, não seria uma modificação mais apropriada, em respeito ao princípio da
proporcionalidade, em ambos os casos a Administração deverá indmnizar o co-contraente
privado, assim contraindo uma responsabilidade contractual objectiva.

24 Invalidade dos contractos administrativos :

A Matéria de invalidade contratual esta prevista no CCP, em seus artigos 283º e 284º, Há dois
tipos de invalidade - Derivada, as que decorrem de vícios ocorridos no procedimento de
formação contratual, e as invalidades contratuais próprias, derivadas na própria celebração do
contrato, após procedimento adjucatório, há também distinção do regime a aplicar consoante
qual tipo de Contrato administrativos estamos diante.

24.1 Invalidade Derivada: São decisões pré-contratuais, que podem influenciar a validade do
contrato, como a exclusão /admissão de concorrentes, ou propostas, dentro destes vícios, um
dos que tem maior relevo é o da escolha errada/ilegal, exclusão ou admissão indevida de
concorrentes, violação de princípios constitucionais e administrativos como o da igualdade /
concorrência leal, ter conteúdo ilícito.

24.2 Regime comum do CCP: O artigo 283º, como mencionado anteriormente, prevê o
regime comum das invalidades derivadas, e cria um preceito legal de que se os actos
procedimentais são nulos, também se-lo-á o contrato, sendo esta declarada por um tribunal
Administrativo competente, o que implica que é necessário uma decisão judicial, no que
respeita a anulabilidade , a anulabilidade dos actos procedimentais implica a anulabilidade do
contrato, embora já não esteja expressamente escrito na lei desde 2017, podendo ser
convalidada/sanada pelo decurso do tempo, ao contrário da nulidade, esta pode ser declarada
por uma anulação administrativa, em ambos os casos de anulabildade ou anulação o contrato
torna-se anulável, embora esse efeito pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando
forem ponderados os interesses públicos e privados, ante a gravidade do vício apresentado, e
se essa anulação comprove-se desproporcionada.

24.3 Invalidades próprias do contrato: Estas referem-se a incumprimentos de requisitos de

legitimidade jurídica, referentes a : Sujeito, objecto, conteúdo, fim, procedimento ou forma, que
pode resultar em uma invalidade parcial ou total mediante a gravidade do(s) vício(s), embora
não haja distinção legal, há uma distinção entre invalidades exclusivas do contrato, e aquelas
que são comuns aos atos procedimentais. O regime da anulabilidade do contrato por vícios
próprios deste esta prevista no artigo 284º nº1 do CCP, enquanto o regime da nulidade esta
expresso no artigo 294º do CC, Embora o contrato também pode ser nulo, com um modelo
administrativo , se o acto adjucativo for declarado nulo por força do artigo 161ç do CPA, assim
o contrato seria nulo pelo mesmo vício que enfermou o acto.

24.4 Para além destas hipóteses o nº2 do artigo 284º do CCP prevê situações de nulidade
contratual, por fim o vício previsto no CC em seu 240º que versa sobre a falta de vontade na
formação do contrato por simulação também é aplicável aqui, as consequências jurídicas
destas invalidades estão previstas no artigo 285º do CCP, o nº1 prevê caso o contrato seja
objecto passível de acto administrativo, aplicar-se-ia o regime de invalidade prevista no dito
acto, enquanto o nº2 remete todos os outros contratos ao regime do CC subsidiariamente,
enquanto o nº3 faz remeção ao regime da conversão e redução previstos nos artigos 292º e
293º do CC, caso haja a possibilidade e situações de nulidade.

25. Efeitos da anulação ou declaração de nulidade do contrato:

Por fim a respeito dos efeitos da anulação ou declaração de nulidade, por falta de norma
especial aplicar-se-á o artigo 289º do CC, com seus efeitos retroativos, devendo ser restituido
tudo o que tiver sido prestado, e caso não seja possível algo restituição em éspecie, o valor
correspondente, embora nestes casos como se trata de relações obrigacionais duradouras,
como Viera Andrade Postula, há aqui um regime Ex nunc, ou seja os efeitos passados são
convalidados, ao contrário do regime Ex tunc retroativo que destruiria qualquer efeito jurídico
mesmo anterior.

Capitulo II Responsabilidade Civil da Administração Pública

26 Responsabilidade civil da Administração : A definição de Indemne, do latim, significa

sem dano, ou seja restituir uma situação para que ficasse sem dano também é aplicável a
Administração pública, quando esta lesa direitos de seus administrados, como um ideal de
justiça, podendo fundar-se em uma conduta culposa( dolo ou negligencia) ou pelo mero risco, a
demais esta pode ser contractual ou extra-contractual, consoante advem a quebra de um
vinculo jurídico contractual, ou a lesão de um direito absoluto, A Administração por força do
artigo 501º do CC , responde por danos causados a terceiros, enquanto visa seus fins de
interesse público, por sua vez actos causados por comitentes podem responsabilizar a
Administração tomando em conta os ditâmes do artigo 500º do CC, que versa sobre a
responsabilidade do comitente, A Administração também responde nos termos dos artigos
406º, nº1, 798º e 800, nº1 do CC, que versam sobre prestação defeituosa ou incumprimento
contratual, embora quanto trata-se de responsabilidade extra-contractual sê-lo-ão aplicados os
dispostos de legislação especial, o diploma RCEEP, lei Nº67/2007.

26.1 Como Mário Aroso de Almeida ressalva há um regime dualista na responsabilidade

extra-contractual da Administração pública, quem responde o Titular ou agente do órgão
que pratica o facto ou a Administração pública como um todo?, e a que titulo ? Segundo o
professor Francisco Ferreira de Almeida a Administração por meio de seus órgãos exterioriza
vontades unilateralmente dotadas de autoridade, ius Imperii, que pode lesar direitos dos
Administrados , ou por meio do contrato, sendo essas ilícitas, mas também responde pelo mero
risco, por actividades que são em sua natureza perigosas, mas lícitas, tendo o dever de restituir
a situação em integra, e quando não possível, compensar pecuniariamente a vitima, não se
tratando de um preço pelo Sangue como PMP afirma, mas uma compensação , sobre quem
responde, o Artigo 5º do RCEEP responde essa pergunta, A Administração pode responder,
Seus titulares, e inclusive Agentes particulares que estejam agindo em nome da Administração
via contrato público ou concessão, sendo esta como Mário Aroso dita uma excepção,
geralmente pessoas de direito Privado respondem no regime privado, e pessoas colectivas de
direito público respondem pelo regime de direito público.

27 Pressupostos da solução dualista: Há três soluções que essa solução cria, a primeira que
apenas a pessoa de direito público responde pelos danos causados, a segunda que apenas a
pessoa de direito privado responde com seu patrimonio particular, por fim ambas respondem
solidariamente pelo dano causado, havendo um como responsável principal, e outro como
subsidiário, podendo o primeiro exercer direito de regresso contra o outro, e se fazer pagar na
cota que o responsável subsidiário é responsável.
28 Soluções que o Ordenamento Jurídico PT adopta: O RCEEP institui no seu artigo 8º
nº2, que caso o agente de um órgão cause danos fora do seu exercício de função, ele
responde sozinho pelos danos causados, caso tenha actuado em exercicio de sua função o
mesmo artigo no mesmo numero prevê que caso o agente tenha agido dolosamente, os dois
respondem solidariamente, podendo a Administração exercer o regresso quanto o servidor, e
uma terceira hipotese no mesmo artigo de que o agente tenha agido com Negligência, o que
leva a responsabilidade exclusiva da Administração pública, prevista no artigo 7º1 nº1 do
RCEEP, embora caso o agente actue com Diligência a baixo do Homem médio, ou seja bonus
pater familia, têm-se lugar para responsabilidade solidária como postula o artigo 8º nº3 do
RCEEP, vale lembrar que segundo o artigo 22º da CRP, há uma responsabilidade solidária
apenas quando haver responsabilidade directa no agente, afastando responsabilidade por
mera negligência, desde que não seja grosseira, e o artigo 271º nº4 prevê que só há direito de
regresso se a actividade foi feita durante exercício de função.

29 Responsabilidade subjectiva : Esta responsabilidade esta assente nas acções ou

omissões culposas, fundadas na ilicitude de um acto/não acto, necessitando dos quatro
pressupostos: culpa do agente(seja por dolo ou negligência), dano , nexo de causalidade entre
facto e dano, e ilicitude da conduta, este ultimo previsto no RCEEP artigo 9º nº1,Sobre estes
pressupostos, primeiramente precisa ser um dano previsto por lei, para haver ilicitude( conduta
contrária a uma ou mais norma(s) jurídica(s)), além disso a culpa tem que ser fundada em um
juízo de reprovação a conduta do agente que deveria ter actuado, mas não o fez, ou deveria ter
actuado de uma forma distinta quando era-lhe exigido tais condutas, basea-se em um dever
cuidado que o agente deve ter para não causar danos, e por fim o nexo de causalidade é um
vinculo que pode ser traçado entre a conduta e o dano causado, seja por uma Conditio sine
qua non ou seja se X acto/ omissão não viesse a ocorrer Y resultado não se verificaria, por
uma prognose póstuma, ou seja colocar o cidadão médio no lugar do agente, e analisar se
teria actuado com tal conduta, ou por uma teoria de causa adequada, que é verificar se há
relação de facto entre a conduta do agente e o dano.

30 Responsabilidade Objectiva:. Esta não funda-se na culpa ou ilicitude, mas pelo mero risco
de uma atividade, aqui desobra-se em três subtipos Responsabilidade por funcionamento
Anormal do Serviço, pelo risco, e pelo acto lícito.

30.1 Responsabilidade por funcionamento Anormal do Serviço: Esta responsabilidade

funda-se em uma falta de serviço, advinda do ordenamento jurídico francês, prevista no artigo
7º nº3 e nº4 do RCEEP, funda-se em uma prestação inadequada dos serviços públicos, tendo
como base o facto de que os danos não se verificariam caso os serviços estivessem em sua
normalidade, tornando a culpa do agente irrelevante, logo é um regime objectivo de
responsabilidade.

30.2 Responsabilidade pelo Risco: O artigo 11º do RCEEP, prevê que ao exercer actividades
de natureza perigosa, salvo em casos que o artigo prevê, como força maior ou concorrência de
culpa do lesado, a Administração responde independentemente da culpa do agente, sendo
esta uma culpa in vigilando como diz o artigo 10º nº3 do RCEEP.

30.3 Responsabilidade por acto Lícito: O artigo 10º do RCEEP no artigo 16º estipula que em
situações anormais, tal como erro sobre pressupostos de um estado de necessidade, que
normalmente excluiria a ilicitude dos actos praticados pelos agentes da Administração, caso
não se verifiquem em uma situação anómala e concreta, a Administração responde pelo acto
que normalmente seria considerado lícito, e tem o dever de ressarcir o dano causado.

Casos Práticos

Tutorial: Antes de resolver casos praticos exemplos, escreverei um tutorial, de como os

resolver, em directivas,Nos casos praticos de Direito Administrativo, primeiramente convém
indentificar se estamos perante um Regulamento ou Acto administrativo, seguidamente separar
o joio do trigo, e distinguir e separar materia relevante juridicamente e irrelevante juridicamente,
com atenção aos factos, deve agarrar-se no Direito vigente, para verificar se há norma(s)
jurídica(s) aplicáveis ao caso, e identifica-las, e por fim interpreta-las, por fim cabe a
solução/resolução/desfeche jurídico ao caso prático dando a consequência dos expostos, e
uma opinião jurídico-técnica,todos os créditos a esse tutorial ao Exmo Professor Miguel
Mendes, agora que materias de direito ele falava? Qual regime jurídico a se aplicar, no caso
uma anulabilidade ou nulidade, por regra se o vício não é nulo será anulável ou seja primeiro
deve verificar-se o vício esta listado como resultante de nulidade depois se vai a mera
anulabilidade, o que cada uma delas implica para o regulamento / acto enfermo por vícios
deste grau, medidas que os particulares podem tomar caso a Administração não responda,
pois a Administração tem o dever de decidir, por força do artigo 13º do CPA, caso falhe nisso, o
particular pode fundamentar com o artigo 129º do CPA, e 37º do CPTA para pedir uma
condenação a Administração, o silêncio da mesma pode valer como deferimento tácito, nunca
como indeferimento, como diz o artigo 130 do CPA, nos casos do contrato, tem que se verificar
se o vício é próprio do contrato, ou do acto administrativo que da ínicio ao contracto, pois
haverá regime de nulidade / anulabilidade do código cívil para estes primeiros, e o CPA para
esses últimos, no caso da responsabilidade civil, deve-se primeiro verificar que tipo de
responsabilidade se esta em causa, Obrigacional ou extra obrigacional, pelo risco ou pelo acto
ilícito/ lícito, e depois analisar se os pressupostos para esta verificam-se, além disso verificar os
pressupostos para uma possível responsabilidade solidária ou exclusiva da Administração /
titular do órgão , para depois apreciar qual regime a aplicar.

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