CONSEJO DE ESTADO

SECCION TERCERA

'LíNEAS JURISPRUDENCIALES'
RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL
ESTADO

Noviembre de 2010
'LINEAS JURISPRUDENCIALES'
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
1.- RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD MÉDICA

Descripción do los supuost0S que comprende la tipología:

La tipologia en mención corresponde a los daños Sufridos por los pacientes con ocasión de
la actividad médico hospitalaria —acto quirúrgico. acto anestésico. Obstetricia—,
diagnóstico. y tratamiento en las distintas áreas de la salud, asi como por e1 cumplimiento
de las obligaciones de seguridad frente al paciente.

( ii) Posición actual sobre el régimen de responsabilidad:

Constituye posición consolidada de la Sala en esta materia aquella según la cual la
responsabilidad por la prestación del servicio de salud es de naturaleza subjetiva, advirtiendo
que es la falla probada del servicio el título de imputación bajo el cual es posible configurar
la responsabilidad estatal por la actividad médica hospitaiaria.'

:iii) Evolución:

El desarrollo inicial de la jurisprudencia estuvo orientado por el estudio de la

responsabilidad estatal bajo un régimen subjetivo de falla probada del servicio. 2

A partir del segundo semestre del año-de 1002, la Sala acogió el criterio según el
. cual los casos de responsabilidad por la prestación del Servicio médico Se
S de agosto 31 de expediente 15772. M_P. Ruth Stella Correa. Sentencia de octubre 3 de 2007. 16.402,
M_p. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 23 de abril de a. expediente 15.750; del de octubre de
expedientes 16843 y 16933. Sentencia del 15
de octubre de 2008. 16270. M.p_ Myriam Guerrero de Escobar. Sentencia del 28 de enero de 16700.
M.P. Mauricia Faiardo Gómez. Sentencia del 19 de febrero de 201'9. expediente M.P_ Mauricio Fajardo
Gomez. Sentencia del de febrero de 2010. expediente 20530. M_P_ Mauricio Fajardd Gómez. Sentencia
del O de junio de 2010, expediente M. P. MauricioFajardo Gómez.
Sentencia de 24 de de 1990. expediente 5902. Sentencias da septiembre 13 de 1.991 eXl rediente M. p.
Carlos Betancur Jaramillo; febrero 14 de 1.992, expediente 6477. M_P. Ca -los Betancur Jaramillo: marzo
26 de 1.092. expediente 6255. M. p. Julio César Acosta: m; rzC 26 de 1.992. expediente 6654. M.P. Daniel
Suárez Hernández.

2
juzgarían de manera general bajo. un régimen subjetivo pero con presunción de falla del
servicio. 3

Con la expedición de la sentencia 10 de febrero de 20004 acepta el régirnen de carga

dinámica de la prueba y el régimen de falla del servicio presunta deja de ser el régimen
general de responsabilidad por la actividad médica hospitalarias. hasta que mediante
providencia del 31 de agosto de 20066 se abandonó completamente tal criterio para vover
al régimen general de falla probada del servicio'.
 (IV) Variacionos:

a) gineco— obstetricia
respecto de lo dicho cabe destacar que en este campo de la medicina la responsabilidadha
presentado diversas tendencias.

Asi. en 'sentencia de agosto 17 de 20008 la Sala sostuvo que cuando se trata de un

embarazo normal y el daño se causa durante el parto, la responsabilidad tiende a ser
objetiva, toda Vez que en ese evento surge una obligación de resultado, dado que "tiene
que ver con un proceso normal y natural y no Con una patología".

Este criterio se mantuvo hasta la expedición de la sentencia de julio 14 de 2005 en la cual la

Sala consideró que el titulo de imputación es la falla del servicio, aun cuando se pueda
facilitar la demostración de tal falla mediante la prueba indiciaria.

Sentencias de 30 de julio de 1_902. expediente 6897, M.p. Daniel Suarez Hernandez y del 24 de de 1092.
exp_ 6754. M.p. Carlos Betancur Jaramillo.
Exp. I I. 878. Alier E. Hernández EnriqueZ.

Sentencia de febrero IO de 2000. expediente 11.878. M,p. Alier E. Hernández Enrlquez, Sentencia del 7
de diciemtye de 2004. expediente 14.421. M_P. Alier E. Hernández Enrlquez. Sentencia del de mayo de
expediente 14.400, M.p. Ramiro Saavedra Becerra.
Sentencia do 31 de agosto de 2000, exp. 15.772. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia cle 31
de agosto de 201X, exp. 15.283. C.P. Mauricio Fajardo Gómez: Sentencias de 30 de noviembre de exps.
10.201 y 25ff53. C.P. Alier E. Hernandez Enrlquez_
En sentencia del 30 de julio de 2000, expediente 15.720. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. el
Consejero Enrique Gl' Botero aclaro el voto señalando que no debe plantearse de manera definitiva el
abandono de la aplicación del régimen de fana presunta del servicio.
Expediente 12.123. M..p. Alier E. Hernández Enriquez
Expediente 15.276. M. P. Myriam Guerrero de Escobar

Finamente, a partir de la sentencia proferida el 26 de marzo de 2008 la Sala ha

venido considerando que el daño causado durante el parto de un embarazo
normal constituye indicio de falla del servicio. Pero si el proceso de gestación presenta
alguna patologia o riesgo, no opera tal indicio."

b) Qbligación de seguridad en la atención hospitalaria

En una primera. etapa la Sala distinguió entre las obligaciones .de vigilancia y Custodia
exigibles a los centros hospitalarios dependiendo de si se ocupaban de la atención de
pacientes siquiátricos o no: de. tal suerte que respecto de las entidades especializadas en la
atención de esta clase de pacientes se entendió que les era exigible una especifica y especial
obligación de seguridad personal del paciente.12
Posterioriormente tal distinción fue superada en el sentido de señalar que respecto de todo
pacientes resultan materialmente exigibles las mismas obligaciones de vigilancia, custodia
y seguridad toda vez que las mismas originan en los mandatos legales que rigen el Sistema
Obligatorio de Calidad de la Atención en Salud del Sistema General de Seguridad Social en
Salud previsto por el Decreto 1011 de 2006.13
c)consentimiento informado

La omisión de ilustrar e informar al paciente sobre las condiciones y consecuencias del acto
médico constituyó. en un primer -momento de la jurisprudencia. un elemento indicativo de
la indebida prestación del servicio de salud.14

Posteriormente se ha venido sosteniendo que tal omisión es en sí misma una falla del
servicio, salvo que éste no se haya podido Obtener por tratarse de una
Expediente M. P. Ruth Stella Correa.
C Iriterio reiterado en--Sentencia del I de de expediente 27268, M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de
febrero 25 de 2000. expediente 15852, M.p. Mauricio Fajardo Gómez.

Sentencia de 11 de abra de 2M)2_. exp. 12.122. C P. Alier E. Hernandez Enrlquez. En el mismo sentido
se encuentran las sentencias de 15 de diciernbre de 2004, exp_ 14_250. Ruth Stella
Correa pal acio y de 27 de abril de 20h exp. 15.352, C.P. Ramiro Saavedça
Becerra.
Sentencia de agosto 19 de 2C09. expediente 17733. M.p. Enrique Gil Botero.
E entendas de 24 de eneco dc 2002, expediente 12706 y dol S de diciembre de 13\46. con ponencia del
Consejero Jesús Marta Carrillo.
Situación de urgencia o de peligro inminente para la vida del paciente que hiciera
indispensable su inmediata intervención. Asi, la falta do consentimiento previo e idóneo .es
un elemento constitutivo de falla del servicio en tanto Comporta el incumplimiento de un
deber legal y por lo tanto la carga de la prueba del adecuado cumplimiento de tal obligación
radica exclusivamente en la entidad prestadora del servicio.

Se entiende igualmente a partir de las consideraciones expuestas por la Sala en la sentencia

de 3 de mayo de 2007, qua la no obtención del consentimiento informado puede presentarse,
respecto del paciente, como un daño autónomo indemnizable.

d) Pérdida de oportunidad

Se admite que la pérdida de oportunidad de curación o sobrevida constituye un daño

autónomo indemnizable que puede comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado
siempre que se demuestre que tal daño proviene de la indebida prestación del servicio de
salud.13

e) Falta de prestación del servicio de salud

De reciente elaboración es el criterio de la Sala respecto de la configuración de la
responsabilidad estatal por la falta de prestación del. servicio de Salud, el cual trae
como consecuencia que el Estado compromete responsabilidad patrimonial por el
hecho mismo de no haber brindado asistencia médica, aun cuando tal circunstancia no
hubiere incidido" en el estado de salud del paciente, constituyéndose asi esta omisión
en un daño resarcible de manera autónoma,

Sentencia del 3 de mayo de 2007, expediente 16098, M_P. Enrique Gil Botero. Sentencia del 15
de de expediente 16350, M_P. Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del II de febrero de 2009. expediente
14726, Pvt.P. Myriam Guerrero de Escobar.
Expediente 16.085. M_P_ Ruth Stella correa palacio
Sin embargo. en _ reciente se presentaron argumentos disidentes al respecto, señalando que
la pérdida de una oportunidad constituye un elemento de análisis para efectos de la
determinaci@n del nexo causal. Esta discrepancia se advierte en las sentencias proferidas el 1 de
octubre de 2008. expediente 17001. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Salvamento de Voto del
Dr. Enrique Gil Botero y expediente 27.268. M.p. Enrique Gil Botero. Aclaración de Voto del
Dr.

Enrique Gil Botero.

Sentencla.del 31 de agosto de 2006. ekp] 15772, M.p. Ruth Stella Correa Palacio.
Sentencia del 26 de marzo de 2008. expediento 15725. M.p. Ruth Stella- Correa.
pues se considera que con tal proceder se vulnera el derecho "a recibir una eficie
nte prestación del servicio de 19

(v) Nexo causal:

La Sala ha sostenido de manera reiterada que el demandante tiene la carga de la prueba del
nexo causal, pero modera dicha exigencia aceptando la prueba indirecta de este elemento
de la responsabilidad, al tiempo que no se requiere certeza en la determinación la sino que
se admite la acreditación de una causa probable.20

El hecho exclusivo y determinante de la víctima como causa extraña que impide el

surgimiento de la responsabilidad estatal Se entiende configurado cuando el daño sufrido
por el paciente se origina en una condición adversa de su propio estado de salud

(vi) Aspectos procesales de interés:

a) Jurisdicción competente

La competencia atribuida por la Ley 712 de 2001 a la Jurisdicción Ordinaria para

conocer de las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social NO
EXCLUYE la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
conocer de los asuntos de responsabilidad médica.
 Sentencia de 7 de octubre de 2009. exp_ C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia de 18 d,} febrero de
2010. exp- C.P. Ruth Stella Correa palacio, providencia esta última suscita con Salvamento de Voto por el
Dr. Enrique Gil Botero quien considera quo tal criterio comporta la aplicación de una presunción de
responsabilidad y además da lugar a que la falla del servit:i0 se analice -desde una perspectiva ideal. critica
o abstracta del funcionamiento del cuan•lo ésta -debe ser estudiada desde un Arnbito roe/ que consulte
las circunstancias de tiempo, modc. lugar y capacidad administrativa do la administración pública a al
momento de producción del d..no•.

Sentencia de septiembre 13 de 1991, expediente 6253. M.P.• Carlos Betancur Jaramillo.

Sentencia de febrero a de 1995. expediente de 1999, expediente 9142. Sentencia 12_655. de Sentencia
mayo 3 de del 1999, 22 de expediente marzo da
11.1€9; sentencia de 7 de
2001 exp. 131 SS, M.P. Ricardo 3 Hoyos de 2007. Duque. expedienta Sentencia 12270. del 14 M.P_ de
junio Mauricio de 2001, Fajardo expedienteGómez.

I. Sentencia de octubre
Sent' 'licia de marzo 26 de 2003. expediente 16085, M_P. Ruth Stella Cofrea. Sentencia de 4 de de
2008. expediente 16646, M_P. Ramiro Saavedra Becerra.
Sentencia det 18 de febrero de 2010, expediente 17606. M.P. Mauricio Fajardo COmez.

Sentencia del dc de 2000. Expediente No. c.P_ Enriqua Gil antero. sentencia del 7 de Jctubre de
2009, exvxdiente 10373, M.p. Ruth Stella Correa.

6
b) caducidad

En la contabilización del término de caducidad se aplica el principio pro damnato de

manera que se tendrá en cuenta la fecha de conocimiento del daño, no asi el de la
ocurrencia del hecho que dio origen al mismo. 2

Respecto de las demandas de reparación directa dirigidas en contra del entonces

instituto de los Seguros Sociales, la Sala de manera consistente y reiterada ha sostenido
que ante la incertidumbre suscitada respecto de la determinación de la jurisdicción
Competente para conocer de los procesos por responsabilidad extracontractual de dicha
entidad habia lugar a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia
considerando oportuna la presentación de las demandas fueron inicialmente
interpuestas ante la jurisdicción ordinaria_

2.- RESPONSABILIDAD POR ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

En este capítulo se tratara sobre los criterios adoptados por la Sala. en relación con la
responsabilidad por: (i) error judicial; (ii) privación injusta de la libertad, y (iii) indebido
funcionamiento de la Administración de Justicia.
 1.1. En relación con estos daños se aplican los regímenes Ordinarios de
responsabilidad

De manera unánime ha condiderado la Sala que una vez identificado el supuesto de

responsabilidad -privación injusta de la libertad, error jurisdiccional, o defectuoso
funcionamiento de la -administración de justicia-, se deberá determinar el titulo de
imputación aplicable al caso concreto, bien a través de un sistema subjetivo de falla del
servicio, o mediante uno de naturaleza Objetivo

Sentencia del 18 de febrero de 2010, expedieilte 20536. M.p. Mauricio Fajaldo Gómez.
Sentencia del 3 de mayo de 2007. expediente -16089. M.P. Enrique Gil Botero. de 20'10. exp_
1 g_312. Botero

Responsabilidad patrimonial por el error judicial

Antes entrar en vigencia la Constitución de 1991 i la Sección distinguió entre: (i) la
responsabilidad derivada de la administración de justicia, que se asimiló a la
responsabilidad administrativa por fatla del servicio, la cual consideró admisible y (ii) la
derivada del error judicial, que fue rechazada por considerar que su admisión implicaría el
desconocimiento del principio de cosa juzgada, en virtud del cual no es posible que un
punto ya decidido, sea fallado nuevamente por lo que los daños causados como
consecuencia de la actividad judicial sólo generaban responsabilidad personal del
funcionario judicial, en los términos del articulo 40 del Código de Procedimiento Civi12,
esto es, cuando fueran Causados
como consecuencia de un error inexcusable

No obstante, la Sala plena de la Corporación, en sentencia del 16 de diciembre

De 1987. consideró que había lugar a la responsabilidad del Estado cuando el
funcionario judicial. aún en ejercicio de sus funcicn2es acudiera a una vía de hecho y
causara lesión a una de las partes. sus apoderados, un auxiliar de la justicia o un tercero-

En vigencia de la Constitución de 1991 se admitió la responsabilidad del Estado por error

judicial, aunque se precisó que dicho error no podia predicarse de

que habla a la patrimonial del Estado por las [anas en el se•vtcio de dc

ejemplo, relación los actos los secuestres que deleiiorc a los bianes. 0 la sustracción cle
que bajo la cus'e•aia Oe las autor judiciales. Ver s'zntencias de IO de de 1967. Rojas 31
de julio de exp: c,P_ Alfonso $áenz y 2-1 mayo do i 090. ey.p: 545'1. Cesar Acosta.
FI 40 dei C.P_C_ disponla: *Además de las sanciones penales y disciplinarias que eatahlece la ley. las
y jueces responderán los perjuicios que causen a las partes, siguienles casos: I Cuando procedan con
dolo. fraude o abuso de autoridad. 2. Calando omitan 0 injustificadamente una providencia o el
correspondiente proyecto. 3. Cuando obren con inexcusable. salvo que hubiere evitarse el perjuicio
con el empleo del recurso que la parte dejo de interponer_ En sentencia C-2zt4A de 30 de mayo de la Corte
Constitucional declaro que esta norma tue subrogada por la Ley Estatutaria de la Administración de justicia
que reguló totalrnente tema.
Exp: 1<-01. C.P. Gaspar Caballero Sierra. En esa oportunidad dijo la Sala Plena: - Pero otra cuando pl
jt-e•z. atm dentro del ejercicio de sus funciones, acude a las vias de heGI•o o de ñianeras. y causa a
una de las partes o a apoderado, o a un auxiliar la jusiicia. o a un tercero en general. NO os esta. entonces.
una simple responsabilidad personal juez. sino manilestaõién de que tan impoltante bervic,io público o
cometido esencial ha fallado en su funcionamiento. que compromete indudablemente al Estado. Exigirle
al Ar_lnunistrado. victirna desborde público, que tanga que individualizar al protagonista mismo de la
función mal pi estada y enderezar y Obtener éste la digna reparacion implica regresar log avances del
derecho a los años de la franca irresponsatlilidad estatal".
cualquier equivocación o demora en la decisión, sino que procedia frente.
decisiones que resultaran absolutamente contrarias a los mas elementales principios lógicos,
legales y jurídicos que fuera ostensible y manifiestamente errado el comportamiento del Juez
y que generara graves perjuicios
En los articulos 232 y siguientes decreto 2700 de 1991 se estableció .la acción de
revisión, mediante la cual se permite reabrir un juicio ya clausurado, cuando ha
incurrido en error judicial. Dicha acción constituye una excepcion a la intangibilidad de la
cosa juzgada. El artículo 242 ibidem estableció el derecho a la indemnización de los
perjuicios que se hubieran causado con dicho proceso. La responsabilidad patrimonial por
este aspecto ha sido reconocida por la sección sin dificultad alguna

Pero fue con la expedición de la ley 270 de 1996 que, se reguló la responsabilidad
patrimonial del Estado por el error judicial. Para que proceda la responsabilidad
patrimonial por el error judicial es necesario quo concurran los Siguientes
requisitos: (i) que dicho error esté contenido en una providencia,' (ji) que la misma
sea expedida por un funcionario investido de autoridad judicial _y (iii) que el
afectado hubiera interpuesto contra ésta los recursos procedentes»,

Mediante sentencia de I" de octubre de 1902, exp- 7058, C.P. Daniel Suárez 1-Iemández se condenó
patrimonialmente al Estado el error judicial en el que incurrió un Juez de Orden Público al negar la
suspensión del auta de detención a un sindicado, a pesar de que éste se hallaba gravemente enfermo. En
esa rxasión dijo la Sala: bien, e' Consejo de Estado se mostrado renuente a declarar la responsabilidad del
Estado por fana del jtaclicial,
Sala quo posición puede ni volver la a determinadas realidades de y justicia en cuanto se trata de
resorc:il• los perjuicios
con u Y ocutvidas en la prestación dicho servicio. luego, no trata de
reconocer vesponsabitidad administiativa a cargo de clet cosa Estado juzgada. como por consecuencia la
simple equivocación cle un falto. conceptual sentencia eno

providencia definitivas y con crectos Al contralia, se trata de que tos administrados conozcan que cuando
pueda incunir el juzgador. ele sus jueces incurren en eventuales conductas abiertamente
contrarias a derecho y generadores daños y perjuicios materiales Y morales, junto con su personal
responsable, originan también en el propio Estado la obligación determinaciones resarcitoria. .Las
también situacionesE muy. especiales, desde luego, de aquellas tienen en que que ser por muySer
 especiales y czsrresponden•a tan ostensible y manifiestamente errado el comportamiento del Juez, con su
proyección hacia los asociados. ocasione perjuicios graves el fallecimiento de una persona y su
'3iC1nificación patrimonial. económica y moral en su parentela". En el mismo sentido. sentencias de 13 de
agoslo de 1993. exp_ 7069. CP. Daniel Suárez Hernández. Ver también sentencia de 10 de septiembre de
1997. exp. 12.606. C.P. Cartas Betancur Jaramillo.

por eiemplo. en de 30 de mayo de 2002, exp. 13_275, C.P. Alier E. Hernández RnriqueZ.
También se trató sobre el tema eri sentencia de 14 de agosto de '1907. exp. 13.250,
Ricardo Hoyos Duque. aunque en esa ovyytunidacl se negaron las pretensiones Ce la dentando. haber
operado
Al resolver los casos presentados han desarrollado criterios
jurisprudenciales sobte los siguientes temas: (i) el alcance del concepto de error judicial, (ii)
la responsabilidad por el error cometido por las Altas Cortes.

1.2:1. Alcances del concepto error judicial

Sobre el de error judicial. la Sala ha precisado lo siguiente:

-Puede incunirse en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se
declara o se efectivo el deiecho subjetivos I
-Dicha responsabilidad también se predica de los errores en que incurran los otros agentes
del Estado que, sin pertenecer a la Rama Jurisdiccional, cumplan la función de administrar
justicia

-El error judicial puede ser de hecho o de derecho, por interpretación errónea, falta de
aplicación de la norma que corresponde o de la indebida aplicación de la misma.
Además, deben entenderse incluidas en la definición de error jurisdiccional las providencias
contrarias a la Constitución

—NO es necesario que la providencia sea constitutiva de una via de hecho, esto

es. se trate de una actuación subjetiva, caprichosa, . arbitraria y flagrantemente violatoria

del debido proceso, que obedezca a las motivaciones iñlernas del juez que actúa sin
fundamento objetivo y razonable, CX)mo lo entendió la Corte Constitucional al
condicionar la exequibilidad del artículo 66 de la ley 270 de porque esto implicaría
- desconocer la fuente constitucional do la

de 14 de agosto de 2000, exp_ -16.504. C.p. Mauricio Fajardo Gómez de 5 de

diciembre de 2007. exp_ C_P_ Ramiro Saavedra Becerra.
Sentencia de 14 de agosto de 1907. exp. 13.258, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido.
sentencia de el error judicial también incluye el error de hecho en el cual puede incurrir al no considerar
un hecho debidamento probado o al no promover la realización cle las pruebas conducentes para determinar
la intuición el hecho iurldlca. que la darla intuición lugar de a la 10 aplicación que es justo del y derecho.
ajustado Ena
efecto. Io que liarnar derecho. nos señala•à este caso que el error judicial procede no solamente
por inadecuada aplicación del deru;ho, sino también porque Se impuesto una decisión judicial que se 'ha
basado en un hecho que posteriormente se ha demostrado que es falso, o posteriormente se ha logrado
probar un hecho que da lunar a la absaiución de responsabilidad de quien ras0110 afectado por una decisión
judicial errada". También sobre el toma, sentencia de 26 de enero de 1990, exp. t 4_399. C.P. DaniekSuáreZ
Hernández. Sentencia C-O.37 de 1996.
responsabilidad del Estado consagrada el articulo DO de la Carta, según el cual éste debe
indemnizar todo daño antijurídico que ocasione, con prescindencia de la eventual falta
personal del agente que 10 causa35; que como el artículo go de la Constitución y la ley
270 de 1906 conciben el error judiciarde una manera objetiva, bastando para su
cnnfigL1ración, el que la providencia que lo contenga Sea "contraria a la ley", sólo debe
hacerse remisión a las nociones cle culpa grave o dolo del error "inexcusable"' en
relación can la responsabiliclacl personal ciel funcionario.

-El concepto de error judicial que ha definido el Consejo de Estado, puede estar Vinculado
a alguna de las denominadas por la Corte Constitucional - causales do pmcedibilidad esto
es a: un defecto -sustantivo, orgánico o procedimental, tan defecto• fáctico, un error
inducido, una clecisión sin' motivación, un desconocimiento del precedente o una
violación directa de ta Constitución. nunqL1e tales conceptos no se identifican, en tanto
el error judicial puede configt_lrarse al margen de dichas causales

-El error judicial debe estar contenido en una providencia judicial que de manera normal
o anormal- ponga fin al proceso, pero clicha providencia no debe ser analizada en forma
aislada, sino en relación con los demás actos procesalesa

-Deben reconocerse los límites del razonamiento jurídico y, en consecuencia, quo no

frente a todos los :problemas jurídicos será posible identificar Lina única respuesta o
solución; que frente a un mismo punto de hecho, pueden

varias interpretaciones o soluciones do todas admisibles

Sentencia de 4 de septiembre de 1997. exp. 10.285, C.P. Hoyos Duque y ZO enero de 1990. exp.
14399. C.P. Daniel Suárez Hemândez.
Sentencias de 28 de enero de exp. F. Daniel Suárez Hernández; de Z de mayo de 2007. 15_576 ; CF:
Faja,clo y de 5 de diciembre de 2007, ay.p. '15, 120, C.P.
Ramiro Saavedra Becerra.
Sentencia de 5 de diciembre de 2007, Ramiro Saavedra Becerra: " Gala precisa que el error judicial
siempre está contenido en una providencia judicial, por medio de la cual fin. en forma normal
o anormal al prcY2ego. por esta razón yerro sólo se confiaura cuando se han agotado los
recursos previstos en la ley para impugnar la plovidencia judicial. Su configuración se loora mediante el
análisis comparativo entre ias fuentes del derecho quo rigen la

función de cuyo administrar deberá justicia considerarse y la providencia también judicial el conjunto respecto
de actos de la procesatog cual se predica que integran el errorel
judicial. a correspondiente prcEOSO. En efecto, no es dable lomar como hecho independiente o autónomo
únicamente la providencia demanda, judicial, contestación. pues esta pruebas. debe analizarse etc. Pues mediante
sólo de esta ostLldio inanara T_le 'los es dableotros

11
 actos prcx:esales, deducir la inconformidad de ia providencia con el deber sor definido por el
ordenárnient»julfdico, en su aspecto sustancial y prcxedimental".
en cuanto correctamente justificadas. Entonces, que sólo las decisiones catentes «e una
justificación o argumentación coherentes, razonables 0 jurídicamente atendibles- pueden
considerarse incursas en error judicial

ErrOr cometido por las altas--eortes

Aunque la Corte Constitucional haya condicionado la exequibilidad del art. 66 de la Ley

270 de 1996. en el .sentido de que no hay Iligar a declarar la responsabilidad del
Estado a propósito del error jurisdiccional cometido por las corteé de cierre. porque ello
equivaldría - -reconocer que por encima de {Os
Olgaños limite se encuentran otros órganos superiores, la jurisprudencia de la Sección
considero que dicha responsabilidad si era procedente los casos en los cuales la decisión
de una de dicha* corporaciones fuera constitutiva una via de hecho. esto es, cuando
incurrieran on errores que pudieran ser advertidos
Sin que se requiera realizar labor hermenéutica para enoontrarlos configurados'

En sentencia de 5 de diciembre de 200740. la Sala reiteró el criterio fijado en la sentencia

proferida el 4 de diciembre de ID97 en relación con la responsabilidad patrimonial del
Estado por el error en el que hubieran incurrido las altas Cortes y, agregó, que la
declaratoria de responsabilidad patrimonial por tales errores no atenta contra la
independencia de los jueces ni contra la seguridad juridica; que dichas corporaciones
también incurre en error judicial determinante de su responsabilidad patrimonial del
Estado, porque el articulo 90 de la Constituc:iôll no hace distinciones y porque éstas no
son infalibles, y que el Consejo de Estado, es el tribuna'. supremo de 10 contencioso
administrativo, no está limitado por la investidura del juez incurra' en error judicial, al •
momento de definir la responsabilidad patrimonial del Estado.

Sente..cia de ao de noviembre de 20013. exp. 10_05'3 y de 2 de mayo de 2007; exp. 15.576.

Sentencia de 4 de septiembre de 1997. exp. 10.235. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Se dijo en la centencia:
•La exequibiiidad condicionada de la Corte Constitucional debe entenderse. entonces. desde la litisma
perspectiva que ha manejado esa Corporación respecto de la procedencia de fa tutela contra providencias
judiciales cuando la autoridad pública Investida de la poteotad de administrar justicia ha incurrido en via
de hecho: os decir, que Sólo excepcionalmentA será responsabilidad patrimonial del Estado
derivada del error judicial cometido por IaG altas corlN)raciones-de justicia y demà;; tribunales y
juzgados en los eventos en que sea absolutamente evidente y no se requiera realizar ninguna labor
hermenéutica para hallarlo ("ntigurado•.

Sen(cnGia de 5 de diciembre de 2C07. exp. 15.-120, C.P. Ramiro Caavedra Becerra.

Además, se aclaró en esa providencia que cuomo el caso concreto habla ocurrido
antes de que entrara en vigencia la ley 270 de 1996, la decisión de la Sala no estaba
por la interpretación que la Corte Constitucional dio al artículo 66 de esa ley, en la
sentencia C-037 de 1996, pero quo en todo Caso tenerse en Cuenta que la misma
Corte, on sentencia C-038 de 2006, al resolver sobre la constitucionalidad del articulo
del Código Contencioso Administrativo modificado la ley 446 de 1993, varió su
posición con respecto a la procEdencia de juicios de responsabilidad del Estado
por las acciones Ll omisiones de sus altos dignatarios.

I -3. ResrM)nsabilidad por la privación injusta de la libertad

Por la privación de la libertad se reconoció la responsabilidacl patrimonial del
Estado desde la Constitución de 1991 deben distinguirse clos momentos: (i) la
vigencia del articulo 414 del decreto 2700 de 1991 (ii) la expedición de la ley
270 de 1996-

1.3.1. Interpretación del artículo 414 del decreto 2700 de 1991

En relación cnn el articulo 414 del decreto 2700 de 1991, se han dado eh la g
jurisprudencia varias interpretaciones: (i) se entendía que la responsabilidad del Estado,
por la privación injusta de la libertad de las personas, se fundamentaba en el error judicial,
que se produciría como consecuencia de la violación del deber que tiene todo juez de
proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa e valoración, seria y razonable, de las
distintas circunstancias del caso
Posteriormente. se indicó que ta investigación de un delito cuando medien indicios
serios contra una persona sindicada de haberlo cometido, es Lina carga que todas las
personas deben soportar por igual, de manera que la solución final no es indicativa
de que hubo algo indebido en la de ción42; (ii) se entendió que en los tres eventos
previstos en el artículo 414 del C.P.P., absolución cuando el hecho ng_eKistió, el
sindicado no lo cometió o la como punible, la responsabilidad patrimonia del

tipificada
Sentencia de 10 dé octubre de 1992. exp. 7058, C.P. Daniel
Suárez Hernández.
Tercera, Sentencia de 25 de julio de 1 :994, exp. C.P. Carlos aetancur Jaramillo

13
Estado es objetivq43 Se considoró. además. que en tales eventos la ley presume

que se presenta una privación injusta de la libertad, pero que en aquellos casos no
subsumibles en tales hipótesis normativas, se exigiría al demandante acreditar el
error jurisdiccional derivado no sólo del carácter "injusto" sino "injustificado" de la
detención", y (iii) se amplió, en casos concretos, el espectro de responsabilidad por
privación injusta de la libertad, fuera de los tres supuestos de la segunda parte del
artículo 414 del citado código y, concretamente, a los eventos en que el sindicado
fuese absuelto en aplicación del principio universal del in dubio PIO reo

Cabe anotar que la primera interpretación señalada del artículo 414 del decreto 2700
de 1991 se considera ya superada. En felación con la responsabilidad Objetiva en
los casos expresamente previstos en la misma no hay discusión en la Sala. Pero. en
relación con la aplicación extensiva de la responsabilidad Objetiva a los eventos de
absolución en aplicación del principio in dubio pro reo, aunque esa ha sido la
tendencia mayoritaria, no existe unanimidad en la Sala4

-1.3.2. El artículo 414 del decreto 2700 de 1991 so aplica aún después
de entrar en vigencia la ley 270 de 1996
Ha considerado la Sala que las hipótesis establecidas en el articulo 414 del decreto
2700 de 1091 mantienen vigencia para resolver, de maner_? ebietivQ, la
responsabilidad del Estado derivada de privaciones injustas de la libertad, en las
cuales se haya arribado a cualquiera de las conclusiones a las que hace referencia la
citada disposición, inclusive, con posterioridad a la ley 270. de

Sentencia de 15 de septiembre de 1994. exp. 9391, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta.
Sentencia de 17 de noviembre de 1995, exp. 10056, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta
Sentencia de 18 de septiembre de 1997. expi ll .754. C.P. Daniel Suárez Hernandez.
En relación con ese criterio: las Consejeras Ruth Stella Correa Palacio y Myriam Guerrero de
Escobar salvaron su voto. para ese efecto se apclyaron entra otras razones, en- lo sostenido por la
Sección en sentencias de 27 de noviembre de 2003, exps. 14.530 y 14.698, C.P. Marla Elena
Giraldo Gómez. en las cuales se considero que tenor literal de la norma era claro y que, por Io
tanto. el juez administrativo no puede aplicar un criterio de interpretación extensiva a hipótesis
diferentes de las tres expresamente previstas atli: IO que da tanto como afirmar que estos eventos
exigian por parte del juez la valoración de la situación específica, a fin de establecer si existía o
no Mn daño antijurídico y fundamento para imputarle al Estado la obligación de indemnizar.

14
 pero no como aplicación ultractiva de la norma sino de las supuestos
previstos en ella48.

I -3.3. Absolución por indubio pro reo

Para efectos de definir la responsabilidad patrimonial por la privación injusta de

la libertad en aquellos eventos en los cuales la la motivación es ta aplicación de la
duda a favor del procesado, ta Sala hace

distinción entre la absolución por ausencia de pruebas y absolución por aplicación

del principio in dubio pro reo -strictu sensu-

Se considera que en aquéllos eventos en tos cuales la absolución se produce por

ausencia de pruebas, la respons;abilidac$--se- Ila del servicio
d
que te e ecesario que la parte demanda muestre que la privación de la libertad Se a
partir del error SI?!funcionario, o del sistema, derivado éste de una ausencia
probatoria que sustentara la detención preyentiva. — Pero que, cuando las
pretensiones indemnizatorias se fundamentan en la absolución por la aplicación
estricta del principio de indubio pro reo,_ la responsabilidad se deriva a titulo
objetivo. Esa diferenciación en la aplicación de regímenes; que demandan en cada
caso una mayor 0 menor carga probatoria a favor del demandante, aparece
justificada por la Sala en estos términos:
..la responsabilidad de la administración pública derivada de la absolución
o su equivalente. con apoyo en la máxima de que la "duda se 'resuelve a
favor del procesado", se analiza y aplica a través da un régimen, objetivo,
pero siempre y cuando se logre verificar, fehacientemente, que el juez penal
al momento de evaluar 01 material probatorio —que por cierto
necesariamente debe existir con pruebas -tanto en. contra como a favor del
sindicado o acusado—. manejó una duda razonable que le impidió llegar a
la plena certeza sobre lá materialización y autoria de la conducta punible.
de 4 de diciembre de exm 13.168 y de 2 do mayo de 2001, expediente: 15.463, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
En sentencia de 9 de junio de 2010, exp- 19.312, C.P. Enrique Gil Botero se dijo: • ...la Sala
no avala una aplicación uliractiva del citado precepto legal (art. 414) que se encuentra derogado,
sino de los supuestos que regulaban de manera especifica en el mismo. Es decir. cuando , se
absuelve al sindicado o al procesado porque el hecho no existió. el investigado no IO cometió,
o la conducta no constituía hecho punible el régimen de responsabilidad es el objetivo y, por

15
 consiguiente. no será determinante a la -hora de establecer la responsabilidad de la entidad
demandada si actuó o no de manera diligente o cuidadosa"_
Sentencias de 13 de septiembre de 1937. 11.754. C.P. Daniel Suá1EZ Hernández; 4 de
diciembre de exp. 13.163. C.P. Mauricio Fajardo Gómez: 2 cle mayo. de 2007, exp. 15.463,
C.P. Mauricio Fajardo Gomez; exp_ 27 16_8i9. de octubre c.P_ Enrique de 2005, Gil Botero; exp. 15.367.
O de junio C.P. de Marla 20'10. Giraldo19.312.
Gómez; 5 de abril de
C.P. Enrique Gil Botero, y 7 de cwtubre de 2009, exp. 17.117, Myriam Guerrero de Escobar.
-En estos supuestos es lógico que el régimen de responsabilidad sea objetivo
como quiera que imponerle al demandante la carga de demostrar una falla del
servicio seria someterlo a una especie de probatio diabolica, ya que, en estos
escenarios el problema es que no se pudo superar la duda razonable que opera
como garantía de la persona, lo que se traduce en la necesidàd de
reparar el daño que se irrogó con la detención.
.. con la Citada herramienta en su vertiente estricta se hace prevaleCer el bien
esencial de la libertad, razón por la que en estos eventos no se desprende una
falla del servicio, sino una responsabilidad de objetiva .fundamentada en el
rom- imiento de las cargas públicas toda vez q ue situación restrictiva limita
sus arantlas úblicas garantizar su comparecencia al proceso, raz por la que se
impone el deber -resarcilorio sin consideraciones subjetivas.
-La absolución o preclusión de la investigación que emana de falencias
probatorias en la instrucción o juicio penal, traducirla en verdad una falla del

selvicio que no puede considerarse como una conclusión estableãda a partirdel

mencionado principio del in dubio pro reo. Por en estos eventos, es necesario
que

-No es que se sitúe. por capricho, a la persona en un grado mayor da exigencia

probatoria, sino que en estos eventos en los cuales la decisión no se refiere a la
aplicación del principio de la duda razonable —porque mateñalmente no hay
incertidumbre, en tanto no hay medios probatorios en ninguno de los extremos
de la relación procesal—, es demostr?r que la medida de
aseguramiento fue arbitraria.

16
 El anterior planteamiento, lejos de desconcEer el principio y Valor supremo de
la libertad. s.upone la importancia de decretar la responsabilidad de la entidad
pública bajo subjetiva, IO que permitirá eventualmente mejorar las politicas
publicas sÓbre la materia y, de paso, abrir en la medida de las la viabilidad la
accion de repetición an contra del funcionario que eventualmente al actuar con
dolo o culpa grave desencadenó el daño.
Además. no Se sitúa con esta hermenéutica a la parte afectada con la privación
de la libertad en una situación probatoria en extremo dificil; por el contrario, si
la detención fue arbitraria e ilegal, será fácil acreditar esa lo
que permitirá que el Juez cle lo Contencioso AdministrativO valore el grado de
subjetividad con que se actuó en el caso conc .-ato"5

La responsabilidad por privación de la libertad objetiva cuando el

proceso concluye con sentencia absolutoria

En sentencia proferida en el 2000. expresamente dijo la Sala que en los eventos

sentencia de 9 de junio de 2010. exp_ 10.312. C.P. Enrique Gil Botero.

en que se demuestra que la privación de la libertad fue injusta, y que lo será
siempre que el proceso no termine con una sentencia condenatoria, se está ante un
daño imputable al Estado, que debe ser indemnizado con fundamento en IO
dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, asi -las razones de absolución
o de preclusión de la investigación no obedezcan a ninguna de las causales previstas
en el artículo 414 del antiguo C. de p. p. como causales de responsabilidad objetiva,
o al indubio pro

Pero esta no es una posición unánime de la Sala. Como ya se señaló, bajo la égida
del articulo 414 del decreto 2700 de, 199-1 se ha sostenido la tesis de aplicar la
responsabilidad objetiva bajo los supuestos previstos en la norma, e inclusive para
la mayoría de la Sala también en los eventos en Jos que la absolución se prcyluzca
en aplicación del in dubio pro reo, pero de aplicar el,

17
Las discrepancias en la Sala se han presentado al momento de valorar la culpa de la
victima en los casos ex)ncretos, particularmente, al calificar dicha culpa en relación
con las actuaciones que hubieran dado lugar a la iniciación del proceso penal, que
finalmente culmina con sentencia favorable al sindiçádo

de IO de junio de 2009, exp. 16.692. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

sa
Por ejemplo. en sentencia de 9 de junio de 2010. exp. i9.2õ3, C.P. Enrique Gil Botero, se afirmó que: . en
cada casó concreto de rebaraciôn por privación injusta de la libertad. corresponde determinar a las partes y
al operador jurídico en qué supuesto se enmarcó dicha privación, a efectos de tener titulo
do aplicable al asunto respectivo. Como quiera que no toda absolución. preclusión de la
investigación o cesación de procedimiento penal . se deriva de la aplicación del instrumento del in dubio
pro reo, motivo por el cual, no siempre se deducirá la re*ponsabilidad de la organización pública través de
un régimen de naturaleza objetiva-.
sentencia de 25 de dé 2010. exp_ C.P. Myriam Guerrero de Escobar. con
salvamento de voto de la Consejera Ruth Stella Correa Palacio.

18
En cuanto a la exigencia de formular los de ley, la jurisprudencia ha
señalado que Se trata de los recursos ordinarios y no de los extraordinarias53.

1.3.6. La limitación a la libertad de locomoción y de residencia

Consideró la Sala que casos diferentes a la detención, pero que constituyan una
limitación al derecho a la libertad, como en 'los eventos en los cuales se restringe el
derecho de locomoción, también hay lugar a la reparación, aunque el fundamento
de esa reparación no es el artículo 414 del decreto 2700 de 1991, porque la claridad
de la norma impidé . al. juzgador aplicarla a casos no comprendidos en ella

1.3.7. Daños causados por otras medidas cautelares

la Sala ha la existencia de daños antijurídicos originados en situaciones

distintas a la detención preventiva de personas, como cuando Se restringen las
libertades de locomoción y circulación, se imponen cauciones prendarias, o se
dispone la incautación de bienes de las personas sindicadas, siempre tales
restricciones y medidas resultan injustificadas y el afectado con las mismas no
hubiera originado el hecho que de lugar a la medida cautela"

Por el indebido funcionamientO do la Administración de Justicia.

Dilaciones injustificadas.

Como antes se señaló aún antes de que entrara en vigencia la Constitución de 4991
la Sección ha admitido que procede la responsabilidad patrimonial del Estado por
las falla en el servicio de Administración do Justicia (que no por el error judicial).
No obstante, se rechazaba la responsabilidad por retardo en la administración de
justicias

Ya en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala ha el derecho a la

indemnización por fallas en la administración de justicia y, en particular, por el

Sentencia de de agosto de 1907. Ricardo Hoyos Duque,
Sentencia de S de marzo de 2008. exp_ C.P. Ruth Stella Correa Palaclo_
Sentencia de 6 de marzo de 2008, exp. 16.075, C.P. Ruth Stella Conea y de 7 de cx:tubre de
2009. exp. 17.377. C.P. Mauricio Fajardo Gomez.
Sentenàa de 24 de mayo de 1990, expediente NO. 5451 , C.P. Julio Cesar Uribe Acosta.

19
retardo injustificado de adoptar decisiones que causan daño a las partes o a
terceros

En la ley 270 de 1996 se estableció esta modalidad de responsabilidad del Estado

cz.mo residual, con fundamento en la cual deben ser decididos los supuestos de
dano antijurídico sufridos a consecuencia de la jurisdiccional. que no
constituyen error jurisdiccional o privación injusta de la libertad. por no provenir
de una decisión judicial.

La Sala ha admitido la responsabilidad del Estado por fallas en la Administración

de Justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones y ha señalado que con el fin
de establecer si un caso concreto hubo o no retardo, deben tenerse en cuenta lo
siguiente:
._para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del
Estado por fallas 'en la administración de justicia derivadas del retardo en
adoptar decisiones, debe decidirse Si ese retardo estuvo 0 no justificado,
conclusión a la cual se llegará luegd de señalar la complejidad del asunto, el
del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el
volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de
funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley,
sino al promedio de duración de los del tipo por el que se demanda la
mora. ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un . Estado ideal
sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas
de congestión. derivados de una demandada que supera la limitación de
recursos humanos y materiales disponibles para

3.- RESPONSABILIDAD POR EL HECüo DEL LEGISLADOR

(i) Supuestos:

das,
permiten
i
Por ejemplo. el
deterioro de un vehiculo puesto a diSIX3Siciónde un juzgado penal, que se
entregó al secuestre sino que Sentencia se ordenó su 3 remisión Junio a un patio 993, donqe
exp.78S9, permaneció Julio a la Cesar intempc»ieUribe un periodo prolongado. del de no era
 propiedad de '1 del eemandad0i C.P. decretado por un 0 por el embargo de un vehiculo,
que juez dentro de un proceso ejecutiW3. y que permaneció varios años secuestrado. a pesar de
que
era fácil verificar la propiedad o posesión del bien. Sentencia del 4 de diciembre de 2002, exp:
12.791. C.P. German Raríguez Villamizar_ se Sentencia de 25 de noviembre de 2M4. exp_ 13.530 y
ile 3 de febrera de 2010, expa 17.ZS3, C.P.
Stella Correa Palado.
deducir los titulos de imputación aplicables en este tipo de eventos, daño especial y
falla del servicio.

(i i) paño especial:

Se demandó en reparación directa al Ministerio de Relaciones Exteriores y al

Congreso de la República, por la muerte del esposo,cie la demandante, quien fue
atropellado por un automotor de propiedad dela embajada de los Estados Unidos,
conducido por un funcionario de la misma. La ciudadana no podia demandar en
acción ordinaria, pues la Corte Suprema de Justicia declaró que carecía de
julisdicción. en viitud de la ley 6a de 1972. aprobatoria de la Convención do Viena,
qua ostablecia la inmunidad diplomática; la providencia dijo:

"En el sub-judice. estirna la Sala, que es pertinente aplicar el régimen de la

responsabilidad por- daño especial, que es el que corresponde aplica/ cuando
por la actividad legítima del Estado se causa un dañó. En el caso presente
la incorporación a la legislación nacional del texto de la convención de Viena
de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de
naturaleza pública Consistente en la negociación y firma del dicho tratado,
su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles
jurisdiccionales de conformidad con la constitución y Sr./ aplicación produjo
un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores
no deben soportar.

"La aplicación del texto norrnativo en el sentido de conferir la inmunidad

coracluc.e a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenan.iento
cr,loilibiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad
para ante los jueces colombianos y de Otro lado el derecho que tienen todos
los residentes en Colombia para _ accionar ante sus jueces naturales para que
se respeten sus derechos, se les proteja 0 se les garantice conforme al derecho
positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmel'lte corno
en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una

21
 persona, atendidas sus calidades. se produce un desequilibrio en su favor y en
contra de Otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con
fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un
desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado
para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo
como ya se
dijo".

"En síntesis, puecle afirmarse que el titulo de imputación jurídica sobre el cual
se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el
roinpimieoto del equilibrio de las Cargas públicas, ocasioñado por la actividad
legitima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República); que
causa daño antijurídico, respecto del Cual, el administrado
 de que ia declaratoria de nulidad pone de presente la ilegalidad del acto, es decir la añomalla • en que
incurrió la administración al E<pedir el acto, y exige, para la procedencia de la acción de reparación
directa con el fin de obtener la reparación del daño causado con ese acto administrativo, _qu%çrltre el.
clamo -4rÑijL1r.igiico el.acto_administrativo.gpnerq! .no medie. .actó adrnhistrativo.
panicular -que deba atacado_en sede jurisdiccional".

5.- R PO SABI AD POR EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES

PELIGROSAS
(i) Descripción de los supuestos que comp•rende la tipología:
Aunque el concepto de actividad peligrosa es relativo, el Consejo de Estado se refiere a la
responsabilidad del Estado por el ejercicio de actividades peligrosas o utilización de cosas
peligrosas que en si mismas generan un -riesgo para los demás.

(ii) Tipologías de actividades peligrosas:

- Armas de dotáción oficial

2.- Conducción de vehículos automotores
3.- Obra pública
4.- Conducción de energía eléctrica

as de dotación Oficial

1.1.- Régimen-dg-r-es
por regla general, hasta 1989 el Consejo da Estado resolvió estos asuntos bajo el régimen
de responsabilidad subjetiva con, fundamento en la falla probada del servicio

Auto de 19 de abril de 2001, axp. 19.517, C.P. Marla Elena Giraldo Gómez. Tesis reiterada eh' sentencia
de 5 de junio de 20fi, exp. 21 ,051 , Ruth Stella Correa Palacio.

Sentencia de 21 de octubre de 1902. Radicación NO. 413 M.p. Dr. Jorge Dangorid Flórez
A partir de 1989 en Sentencia de 31 de julio del mismo año", acpgió la tesis clo la
falla presunta por daños resultantes de la manipulación de armas de dotación oficial.
La entidad para exonerarse debia acreditar la ausencia de falla consistente en la
actuación .diligente y cuidadosa. Posteriormente, en Santencia de 24 de agosto de
199288 abandonó el régimen de responsabilidad subjetiva y favoreció como regla
de principio el régimen de responsabilidad objetiva tratándose de actividades
peligrosas. dando paso a la presunción de responsabilidad.
La Sala en Sentencia de 22 de abril de 200470 descartó la presunción de
responsabilidad por.'considerai que en la aplicación de dicho título de imputación,
se presumían todos elementos que comprometían la responsabilidad, el hecho, el
daño y el nexo causal; con el propósito de favorecer el titulo de imputación del
riesgo excepcional el cual se subsume en el régimen de responsabilidad

En aplicación del principio la Sala en distintas sentenciag ha

privilegiado la fallá del servicio porque este • titulo de imputación también es
aplicable en las actividades peligrosas, para identificar y censurar las falencias que
se presentan en ejercicio de la actividad administrativa y, como una advertencia para
hechos futuros.72 De cara a esta. posición, el Doctor Enrique Gil Botero se aparta
del planteamiento así presentado, en el entencliclq cle que l? falla del servicio no
puede ser fijada como el titulo de imputación principal. porque en atención a la
naturaleza de los hechos que por su pro}ZLa lógica. ameritan análisis a través de
los títulos de responsabilidad objetiva. por razones juriclicns o motivos de equidad
y solidaridad.73

Radicación NO. 2852 M.P. Antonio de Irrisari Restrepo

Radicación No. 6754 M.p. or_ carlos aetancur Jaramillo
En el mismo sentido se encuentran las sentencias de 16 de septiembre do 1999 Exp_ 10922
MP Dr. Ricardo Hoyos Duque, en la cual aplica el test.de conexidad del elemento instrumental
con el servicio para declarar la responsabilidad del Estado, y' Sentencia de 30 de julio de
Exp.
10981 MP. Dr. Ricardo Hoyos Duque, entre otras decisiones.
Expediente NO. 15088 MP Dra. Maria Elena Giraldo Gómez.

En la misma línea de ergumentación están las sentencias: de 14 de Julio de 2001 MR. Or_ Alier
Eduardo Hernández. 15127 de 10 de agosto de 2005 Mp Dra. Maria Elena Giraldo Gómez, 15739
de 8 de marzo de 2007 MP Dr. Ramiro Saavedra Becerra, 17318 de I I de febrero de 2009
MP. Dr. Ruth Stella Correa Palacio. 17827 de 2 de septiembre de 2009 MP Dr. Mauricio Fajaldo
Gómez I

25
 Sentencias NOS 17318 de II de febrero de 2009 MP Dra. Rúth Stella Correa: 18349 de 20 de
noviembre de 2000 MP Ora. Ruth Stella Correa Palacio. entre otras decisiones.
73 .AcIaraci6n de voto de 23 de junio de 2000 a la.sentencia NO. IB070 MP Ruth Stella Correa
Palacio
Daños causados a suietos persequiçios por la acción del Estado

El Estado detenta el monopolio de la fuerza y por lo tanto cuando en ejercicio de la

reptesión del delito, el mismo causa daños con un arma de dotación oficial al sujeto
perseguido por la acción del Estado, en principio no opera el régimen de
responsabilidad objetiva, deberá demostrarse la falla del servicio. 74'

nanos causadp* açcidentalmeni€y

Se desprenden de aquellos daños causados cuando un arma es disparada

accidentalmente, "la actuación comprobada, ubica el caso en el plano de la
responsabilidad objetiva, como quiera quo las lesiones so ocasionaron con un

arma de dotación oficial accionada por un agente de la Policía Naciona/75

•1.4-- Daños causados en leqitima defensa

En orincipio los danos causados bajo la legítima defensa rompen el nexo

causal por cuanto la victima se expuso imprudentemente al daño.

La legítima defensa Obietiva se presenta cuando se está frente a una agresión

ilegítima. grave, actual e inminente que rompe el nexo causal' con el servicio.

La legitima defensa putativa se presenta cuando se actúa con la convicción

errada e invencible de que estaba amparado por una causal de justificación.
NO rompe el nexo causal el servicio y compromete la responsabilidad de la
entidad demandada.

Atl 10 ha señalado el Consejo de Estado en las Sentencias

10517 de 13 de febrero de 1990 MP Dr. I eic.ardo Hoyos Duque. 11831 de 18 de diciembre de
1997 MP Dr. Daniel Suárez Hernández, 10910 de 20 de de 1998 MP Dr. Germán Rodríguez
Villamizar
Sentencia de 6 Septiembre de 2001 Radicación NO. 13474 MP Dr. Jesús Marla Carrillo

26
Balle steroS
Sentencias NOS de 9 de junio de 2010 MP Dr. Enrique Gil Botero: 12696 de 14 de julio de
2001 MP Dr. Alier Eduardo Hern&ldez Enrlquez; 15127 de IO de agosto de 2005 MP Dra. aria
Elena Giraldo Gómez: 17834 de a de febrero de 2010 MP Dra. Miriam Guerrero de Escobar.
Nos da 14 de julia de 2001 MP Dr. Alier Eduardo Hernandez; 13460 de 9 de
junic de 2010 MP Dr. Enrique Gil Botero.
1.5-- Culpa personal

La culpa personal desligada del servició no compromete la responsabilidad cle la

Administràción, asi el agente esté vinculado al servicio. Para qúe asi sea, el daño
-debe tener vinculo -con el semicio, caso en el cual se aplicaba anteriormente el test
de conexidad.78

1.6.- Guarda de la actividad peligrosa

Cuando se utilizan armas de dotación oficial, aquél a quien corresponde

jurídicamente la guarda de la actividad quedará obligado a responder por el riesgo

creado. En suma, là responsabilidad surge no solo por el hecho propio sino por las
cosas que se tienen bajo su custodia, por el deber de vigilancia y cuidado por parte
de quienes ejercen pocler sobre ellas.

En sentencia de 181 de marzo de 200479 la Sala distinguió

guarda material bien trátese de quien detenta la propiedad o aún para el que tiene la
tenencia 0 el uso de la cosa. En Este caso aplicó el régimen de responsabilidad
objetiva por riepgó excepcional, en el entendido que el daño eg imputable a quien
ostenta la guarda o vigilancia de los elementos vincúlados a la actividad generadora
del riesgo.

Igualmente. en Sentencia de 22 de abril de 200480 aplicó el título de imputación

de riesgo excepcionaly distinguió sobre la guarda material y guarda jurídica,
elementos causales que comprometen la responsabilidad de la Administración.

Bajo la misma linea de argumentación, la Sala en Sentencia de 2 cle septiembre de

200981 declaró la responsabilidad de la entidad dernandada con fundamento en el
titulo de imputación del riesgo excepcional por cdnsiderar que cuando se utilizan

27
 Sentencias Nos. 8200 de de cxtubre de 1994 MP Dr. Juan de Dios Monte* Hernández: "12303
de 3 de abril de 1907 MP. Dr. Juan da Dios Montés Hernández; 11091 de 6 de noviembre de
1997 MP. Dr. Juan. de Dios Montes Hernández; 11684 de IO de marzo tle 1997 0 MP Jesús
Maria carrillo Ballesteros; 10981 de 30 de julio de MP. Dr.-Ricardo Hoyos Duque; 10922 16 cle
septiembre de MP Dr. Ricardo Hoyos Duque.
Proceso No. 14003 MP Dra. Maria Elena Giraldo Gómez.
Proceso No. 15088 MP Dra. Maria Elena Giraldo Gómez

Sentencia NO. 17829 MP Dr. Mauricio Fajardo Gómez

armas que estén bajo su guarda también compromete la responsabilidad de la mis'
na.

Sobre guarda material. se profirió la Sentencia de 30 de marzo de 200602 en el caso

de la explosión de una granda en terrenos oficiales de la entidad.

2. onducción de vehiculos automotores

La conducción de. vehículos automotores,. camporta para quien._la ejerce unas
actiuidad de suyo .que,origina un riesgo de naturaleza anormal.. y.
consecuencia no resulta -necesarlo que se pruebe la. existençia _de una Efalla de!

poique, la respposabili4ad se atriPuye quien desplego, diclia acción.

2.1. Régimen de responsabilidad aplicab(e. tltulos de imputaciét]

En innumerables decisiones la Sala ha tratado estos eventos como daños causados

en ejercicio de actividades peligrosas señalando que el titulo de imputación

aplicable es el
Igualmente en aplicación del principio lura novit c.uña, la Sala en distintas
sett{encias relacionadas con la conducción de automotores, ha modificado el título
de imputación, pues partiendo de los hechos demoslrados puede, de una parte,
descartar el titulo jurídico invocado por los y aplicar el respectivo, de
actlerdo con los hechos probados. y en estos ha privilegiado la falla prcbada
del servicio.

28
 entencia No. 15441 MP Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
entencias Nos. 10024 de 16 de junio de 1997 M P Ricardo I Duque; 12420 de
27 de enero de 2CR)O MP Maria Elena Giraldo; 11401 de 2 de marzo de MP Alier
Eduardo Hernandez, Ilt42 de de julio de 2000 MP Alier Eduardo Hernandez; de 9
de agosto de 2001 MP Ma?ia Elena Giraldo Gómez: 12707 de de de 2000 tvlP Ricardo Hoyos
Duque: 14694 y 15C 40 de II de mayo de 2006 MP Ramiro Saavedra Becerra: 14974 de 4 de
diciembre de 2006
Ruth Stella Correa Palacio: 16365 de 22 de julio de 2009 MP Mauricio Fajardo Gomez; 15055
de 29 de enero de 2009 MP Miriam Guerrero de Escobar; No. 18997 de Id de abril de 2010 MP
Nos. 12998 de 9 de agosto de 2001 MP Marla Elena Giraldo Gómez: 2291U de
30 de agosto cle 2006 MP Alier Eduardo Hernández; 14780 de 26 de marzo de 2008 Ruth Stella
Correa
2-2. Distintos que se dentro de la tipolpqía çupuestos

i) Cuando el vehículo de dotación oficial y el del particular ejercon la

• misma actividad

De manera constante el Consejo de Estado ha considerado que en aquellos asuntos

en los cuales la actividad peligrosa es desarrollada por el vehiculo oficial y por el
particular la actividad se neutraliza de manera que no podría gobernarse bajo el
régimen de; responsabilidad objetiva en el entendido de que ambas actividades
resultan equivalentes lo cual implica demostrar la falla det servicio. Así. en la
sentencias No: 16180 de 3 de -mayo de 20078 expresamente señaló: "No
obstante cuando se presente 'a colis(ón de vehículos en
movimiento, existe una concurrencia en el ejercicio de
[a actividad peligrosa y por 10 tanto se creo l.,'n
nesgo para los dos, en tales circunstancias el criterio
objetivo de imputación se presenta inoperante y surge la
necesidad de establecer la causa del accidpn!e , para
determinar si se presentó alguna actuación irregular por
pañe del conductor oficial 0 alguna cimunstancia
constitutiva de falla del servicio.

No obstante lo anterior, aunque la Sala no ha abandonado de manera definitiva dicha

posición. recientemente en Sentencia cle 23 de junio sostuvo que cuando
se presenta colisión de vehículos automotores no puede mutarse el título de
responsabilidad de uno objetivo a uno subjetivo por lo siguiente:
-En consecuencia. af establecer la causación de/ daño,
en sede de imputación fáctica, es posible que entrerv
en juego factores subjetivos vinculados con la

29
 trasgresión ue reglamentos; el desconocimiento de/
principio do confianza;_ posición de garante:
vulneración al debor objetivo de cuid3dO, o e/
desconocimiento de,' ordenamiento, entre otros, sin emba o los , mismos na
enmarcan la controversia en e/ lano a falla del servicio
Sino ue ser n ¿s rado de Un de cada a n e a o y, por tanto si es o 'tarlo
ob 'etivamenf uno los intervinientes s,' por e'
contrario, debe graduarse proporcionalmente su

Palacio; 18373 dé 23 de- junio de 2010 MP Mauricio Fajardo Gómez; de O de junio de 2010
MP Gladys Agudelo Ordóñez _
Ramiro Saavedra
En la misma línea de pensamiento estás las sentencias Nos 14694 de 'll de mayo de 200G MP
Ramiro Saavedra Becerra: 14780 de 26 de marza cle 2008 MP Ruth Stella Correa Palacio. -
165'10 de 18 de junio de 2008 MP Ruth ste"a Correa palacio, 18370 de 23 de junio de 2010 MP
Mauricio Fajardo Gómez. entre otras.
NO 19Cm MP Enrique Gil Botero.
En esa medida, lo fundamental al momento de establecer la imputación on
esto tipo de escenarios, es determinar cuál de las dos actividades lios osas
concurrentes óTãêFcos
sencadenó el daño es decir, desdo un análisis de imputación objetiva
concluir a quién de los participantes en las actividades peligrosas lo os
atribuible la generación o producción del daño.
Por consiguiente, en aras de fijar la imputación del daño en estos supuestos,
no resulta relevante determinar o/ volumen, peso o potencia de los vehículos
automotores, así como tampoco el grado dB subjetividad con que obró cada
uno do los sujetos padiõipanteS el proceso causal, sino, precisamente, cuál
de las dos actividades riesaosas que estaban en ejercicio fue la que
materialmente concretó 01 riesgo y, por 10 tanto, el daño antijurídico. "

En "érminos similares ha>ia expuesto su pensamiento en la Sentencia de '14 de abri

de 201088. en cuanto sostuvo que al margen de que las dos actividades
concurran o entren an colisión al momento cle materializarse el daño,
ello no muta el titulo de imputación en uno de natur¿ileza subjetiva, sino que
mantiene la responsabilidad objetiva, Además, en de una imputación objetiva
deberá determinarse cual de las dos riesgosas en términos causales o fácticos
desencadenó el daño y cual concrec el riesgo.

.i) Guando el vehículo oficiaI genera mayor p t 'tencialidad de riesgo

30
Si vehiculo oficia! es de maypr tamaño y. potenci que el del particular..
puede generar mayor daño, lo que permite inferir un 'ayor grado de peligrosidad,
en estos cases prevalece la aplicación del, régimen 01 *tivo de responsabilidad por
riesgo excepcional.a

Vi) Cuando la en tidad oficial ejerce la gua. la deI ve cOn eI c se

causó el daño

Sobre el particular la Sala ha distinguido entre guarda jurídica y la guarda material,

para concluir que asi no ejerza la tenen : za material del vehiculo si la

E-%te criterio ha sido puesto de presente en las Sentencias I 11842 de 19 de julio de 2000 MP
Alim Eduardo Hernandez; 12998 de de agosta de 2001 MP tarla 'Elena Giraldo; 44083 de IO de
julio de 2003 MP Maria Elena Giraldo, 16180 de 3 de mayo de: 2007 MP RamirQ Saavedra
Becerra,
14 lijo de 26 de marzo de 2CK)8 MP Ruth Stella correa Palacio
guarda jurídica estaba a su cargo y no acredita la causa jurídica que lo releva de su
condición de guardián de la cosa peligrosa, la administración podrá

exonerarse de responsabilidad. Adicionalmente, porque el propietario cle la

actividad peligrosa se presume guardián de la misma.

Asi mismo ha señalado que del vehiculo en cabeza de la entidad demandada, pero
si éste estaba destinado al servicio de la misma para la fecha de los hechos,
ejerciendo la gt.larda material y dirección cl? la

actividad peligrosa, compromete la responsabilidad de la administración.

iv) Guarda. en la estructura y guarda en el comportamiento

La Sala ha sostenido que cuando el dano se produce no como consecuencia del
ejercicio de la actividad de conducción de vehículos automotores. aunque sí con
dichos bignes, la responsabilidad recaerá en la Administración a titulo de falla del

servicio,ty en sentido ha distinguido entre la peligrosidad de la estructLt1a y la

31
 peligrosidad en el 'comportamiento de las cosas inanimadas, y en Suma ha indicado
que hay peligrosidad en la estructura cuando "la cosa tiene un dinamismo propio o,
a pesar do no teneño, conserva la posibilidãd de dañar dada su ubicación,
construeción 0 matoñalos utilizados" y existe peligrosidad en él comportamiento
cuando "una cosa 0 actividad que pueden tener o nó clinamhstno propio son utilizada'
en taf forma qua de ese uso sulge la peligrosidad", como sucede con los vehículos en
movimiento

v) Cuando aparece -acreditada una falla del servicio.

En distintos casos la Sala ha privilegiado la falla probada del servicio por

encontrarse presentes todos los - elementos que configuran dicho título

Sentencia 11842 de 19 de julio de 2000 MP Alier Eduardo Hernández, sentencias Nos. 14076
de 18 de abril de 2002 MP Ricardo Hoyos Duque; 16365 de 22 de de 2009 MP Mauricio
Fajardo Gómez. 18541 de da abril de 2010 MP Mauricio Fajardo Gómez, 10907 de 14 de abril
de 2010 MP Enrique Botero, de 23 de junio de 2010 MP Enrique Gil Botero.

sentencia No. 14780 de 26 de marzo de 2003 MP Ruth Stella Correa Palacio.

32
imputación, bien porque hubo violación do normas reolamentarias 0 aún porque el autc

motor no estaba en buenas

condiciones de
3.1.— Régimen de responsabilidad imputación. ovoluçlén
apliçpblg.

El rógimen de responsabilidad que se aplica tratándose de la ejecución de obras púbicas

es en el entendido de que es la administración la que expone a ur riesgo a los
asociados.

Dentro de osta tipología se subsumen distintos supuestos:

Cuando la entidad contrata la ejecución de la obra

Cu¿ndo •la administración contrata la ejecución de una obra es cómo si la ejecutara

directamente, pues es ella la dueña de la obra y lá que se beneficia de ella En estos casos
no varia el régimen de responsabilidad, por Cuanto la acti'idad es riesgosa-

El régimen de responsabilidad depende de la caljdad de la víctima

La jurisprudencia ha manejado distintos reglmenes de responsabilidad según Sea la

calidad de la victima quo sufre el daño. el operador, es decir la persona que ejecuta la
Obra, el usuario 0 01 tercero. Inicialmente, entendió cuando el daño IO padecen quienes
intervienen en su ejecución. como trab i,iadores u obreros vinculados por el contratista 0
subcontratista de la administracilin, eran verdaderos terceros. frente a los cuales resultaba
aplicable o bien la falla probada del servicio
S.)ntencias Nos 19968 de 10 de noviembre de 2005, 16518 de le de de 2008 MP Ruth Stella correa
Palacio, 17635 de 26 de mayo de 2010 MP Gladis Agudelo. 1 i376 de 23 de junio de 201" MP Mauricio
Fajardo Gómez: 18078 da 9 de junio de 2010 MP Gladis ludelo Ordóñez.

S.ntencias Nos 6515 de 31 de octubre de 1991 MP Julio Cesar Uribe At osta; 13540 de e de de
1207 MP Daniel Suárez Hernandez; 12654 de 13 de febrero dc MP Alier Eduardo Hen 16000 de 7 de
junio de 2C_n7 MP Mauricio Fajardo 143:1.' de 20 de noviembre de 2002 MP Alier Eduardo
Hernandez.

S.'ntencias Nos 4556 de 3 de Octubre de 1985 MP Carlos Betancur Jara. nillo; 10504 de 25 de junio
de 1997 MP Jesús Marla carrino•. 14397 de 20 de noviembre de MP Alier Edúardo Hera "ndez: 12654
de 13 de febrero de 2003 MP Alier Eduardo Hernández: 5204 de 10 de marzo de MP Marla Elena
Giraldo: 15967 de b de noviembre dc 2007 M.' Ruth Stella Correa Pal.cio; 16689 de 29 de enero de
2009 MP Miriam Guerrero de Escobar

32

privilegiado la falla probada del servicio, por incumplimiento. de las normas

reglamentarias en Cuanto a las distancias mínimas de ubicación de la redes, o por falta
de mantenimiento de las mismas.

4. 2 Supuestos que Se subsumen dentro la tip010Aía

i) Guarda en la estructura y guarda en e! comportamiento

La Sala ha distinguido _ cuando el daño se produce como consecuencia Zel transporte de

eneiáía eléctrica de la estructura mediante la cual desarrolla la misma. en el primer
supuesto se trata de la peligrosidad de la actividad (guarda en el comportamiento), y en
el segundo, porque se domina la cosa (guarda en la estructura), y la posibilidad de
predicar la acumulación de las mismas, para determinar si en estos casos existe o no
responsabilidad solidaria en la producción de un determinado daño antijurídico imputable
al Estado a título de riesgo excepcional_105

G.- RESPONSABILIDAD POR.ACTOS TERRORISTAS

(i) Descripción de los eqpuestos que comprende la tipoiogía:

En los Casos de terroristas, se parte del supuesto que los hechos dañosos son perpetrados
por terceros ajenos al Estado, trátese de delincuencia organizada, subversión o terrorismó.

De entrada se advierte que el Consejo de Estado no tiene una posición M)nsolidada y

constante en materia de responsabilidad del Estado por actos terroristas. En estos casos
ha favorecido, indistintamente. los siguientes títulos clo imputación:

Falla probada det servicio.

Sentencias Nos. 3406 de 6 de julio de 2005 A•fP Alier Eduardo Tferncfndez,• 13949 de 6 de julio
de 2005 Alier Edqardo•l-lernández. 17957 de 19 de agosto de 2009 Ruth Stella Correa Palacio: 16694
dc 22 ¿c abril dc 2009 AfP Miriam Guerrero de Erc.obar.
NOS. 17042 de 13 'de agosto de 2008 MP Gil Botero: 14.780 26 de marzo de 2006 M.P.
Ruth oteua correa Palacio.
Riesgo excepcional.
C) — Daño

Sentencia NO.
La falla de' selvicio constituye el título por excelencia del régimen de responsabilidad
subjetiva, en cambio, el riesgo excepcional y el daño especial constituye'} titulos
de'imputación del régimen de responsabilidad objetiva.

(ii) Títulos de imputación aplicable:

1.- Réqirnen de Responsabilidad Subjetiva

Falla del servicio probada para los Siguientes supuestos:

El Consejo de Estado ha declarado la responsabilidad del Estado por falla del servicio
cuando la Administración incurre en omisión frente a los llamados de la cnmunidad, de
un particular o frente a situaciones donde se pueda prever la amenaza inminente de un
atentado terrorista, en razón a que no desplegó el equipo de seguridad o prevención, ni
aumentó el pie de fuerza para conjurar las posibilidades de un ataque u omitió repeler la
agresión en defensa de la

La actuación irregular de la Administración radica en la no utilización de todos los

elementos que tenía a su alcance, cori conocimiento previo y específico, para repolcr,
evitar o atenuar el hecho dañoso del tercero, caso en el cual resulta censurable ia conducta
dé la Administración.

En Sentencia de 27 de noviembre de 2002106 aplicó dicho título de imputación con ocas-

de los hechos sucedidos el 17 de mayo de 1990 en la ciudad da Ca ena, cuando estalló un
carro bomba que fue ubicado en el costado nororiental del Centro Comercial de Boca
Grande. La Nación — Ministerio de Defensa tuvo conocimiento previo de las amenazas
que se cernían sobre el centro comercial y no adoptó las medidas tendientes a
evitar el ataque. El asunto fue gobernado fundamento en la falla probada del servicio,
aunque se hicieron reflexiones importantes sobre el riesgo excepcional. En esta
oportunidad,

13774. Consejero ponente Ora. Maria Elena Giraldo.

36
 concluyó que la conducta omisiva fue determinante y eficaz en la producción clel daño.
de manera que el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales
comprometieron la responsabilidad de la Administración.'

En sentencia de 9.de abril de 2008108, la Sala favoreció este titulo de imputación y

declaró la responsabilidad patrimonial de' la entidad demandada, en la torna guerrillera
contra el Municipio de "La Calera" en hechos ocurridos el 19 de julio de 1994, cuando
un número de aproximadamente 50 guerrilleros de los frentes 53 y 54 de las FARC,
se tomaron violentamente el mencionado municipio atacando el puesto de Policia
ubicadÜ en el costado sur del parque central, el cual totalmente destruido, y
simultáneamente arremetieron contra las instalaciones de la Caja Agraria y del-Banco
de Colombia ubicadas hacia los costados norte y occidental del 'parque, por considerar
que i)• las autoridades militares y de policía no adoptaron las medidas necesarias para
proteger a la población frente a esta clase de atentados terroristas, a pesar de tener
conocimiento de la posible ocurrencia de los mismos; ji) las fuerzas militares tardaron
más de dos horas en llegar al lugar de los hechos, pese a que fueron informados del
arribo de tos guerrilleros y del ataque, a • pesar de que el municipio de La Calera se
encuentra ubicado a tan sólo 30 minutos del Distrito Capital de 'Bogotá, por via
terrestre.

En términos similares el Consejo de Estado en el atentado terrorista -perpetrado contra

las instalaciones del Edificio del DAS favoreció el titulo de impntación clo falla
probada del servicio. por incumplimiento de las obligaciones de control y vigilancia en
las inmediaciones de dicha sede.

Asimismo. el Consejo de Estado en casos como la torna del Palacio de Justicia encontró
probada la falta del servicio.
En la misma llnea de argumentación Están las Sentencias de 13 de mayo de -1996 Exp, 10654
MP Daniel Suárez Hernández: 3 de abrit de 1937 Exp. 12378 Jesús Maria Carrillo Ballesteros
Expediente No. 18.760 MP Mauricio Fajardo Gómez

Asi en Sentencias de 13 de julio de 2C05 Exp. 11372 Consejero Ponente Dr. Ramiro Saavedra
Becerra. 14 de julio de 2004 Exp. 14592 M.p_• Atier Eduardo Hernández, de abril clo 2002 Exp.
10119 MP Alier Eduardo Hernànoez_ c Sentencias Nos. 422 de Sala Plena de 16 de julio de
1994, Sección Tercera de I g de agosto de 1994 9276 MP Daniel Suáre2 Hernandez. 13 de octubre
de Exp. 9557 MP Daniel Suárez Hernández; 29 de marzo de 199C Exp. loszo• MP Carlos Jaramillo,
p en el la masacre de 'La Rcy:hela• Sentencia de 15 de agosto de 1995 Exp 10286 MP Daniel Suárez

1-2. Daños no imputables al Estado.

37
La Sala en Sentencia de 27 de enero de 200011 t, abordó la tesis de la falla relativa del
servicio, analizó la -responsabilidad del Estado en el caso de un ataque realizado por la
guerrilla en las instalaciones de una mina localizada a pocos

kilómetros de un puesto del Ejército. En dicha oportunidad, no encontró probada la falla

del servicio y negó las súplicas de la demanda, aseguró que la Nación — Ministerio de
Defensa cumplió las labores•cle vigilancia que los particulares le solicitaron para
proteger la dinamita empleada para la explotación carbonífera. Consideró que las labores
de vigilancia del Estado no eran de carácter absoluto, y aunque los efectivos acantonados
eran insuficientes no se puede pretender la instalación de un puesto de policía por cada
predio, finca o inmueble de carácter particular, de manera que no podría exigirse lo
imposible. El ataque estuvo dirigido contra úna mina barticular y no contra bienes del
Estado, el cual no pudo ser evitado. Además, la presencia de efectivos militares indica
un ánimo protector y de cumplimiento de las obligaciones de protección y vigilancia a
favor del demandante.

La Sala en sentencia de 21 de febrero de 2002112 en el caso de una bomba que estalló

el día 12 de mayo de 1990 en el barrio Quirigua de la ciudad de Bogotá, no encontró
que el daño fuera imputable a la entidad demandada ni a titulo de falla probada del
servicio ni de riesgo excepcional, pues a pesar que la violencia desatada por las
organizaciones delincuenciales, para esa época constituía un hecho notorio. no habla
lugar a condenar al Estado, porque éste hecho no era previsible. Adicionalmente,
porque la actuación no estuvo dirigida contra un objetivo estatal concreto, es decir, no
se dirigió contra ningún bien del Estado ni contra ninguna autoridad representativa del
poder público y tampoco se produjo cnrno consecuencia de un riesgo creado por el
mismo Estado.

Asimismo, en Sentencia de 9 de junio de 2010,113, en el caso de una bomba que estalló

frente a un establecimiento comercial, la Sala consideró que se trató de un atentado
terrorista dirigido indiscriminadamente contra habitantes de la ciudad de

Exp. No. 8400 MP Dr. Jesús Marla Carrillo Ballesteros

Sentencia NO. 13,66-1 MP Ricardo Hoyos Duque
I S536 M.P. Dra. Ruth Stella Correa palacio
Montería, cuyo Objetivo no era la afectación de personas o :e$tableçimientos
específicos de carácter estatal, sino la alteración del orden público, la intimldación y
la creación de un ambiente de zozobra en la comunidad. En términos similares se ha
pronunciado la Sala cuando se trata de atentados terroristas perpetrados de manera
indiscriminada:

Sentencia NO.
 2 Régimen de Responsabilidad Objetivo
2.1. Riesgo excepcional para los siguientes supuestos

Cuando un actuar legitimo de la autoridad coloca en riesgo a las personas o a sus

bienes, .en aras de amparar a la -comunidad, para protegerla de ataques propiciados
por terceros se compromete la responsabilidad del Estado.

Los elementos que deben estar presentes para comprometer dicha responsabilidad son
esencialmente: el hecho, el daño y el nexo causal, sin embargo es preciso destacar las
siguientes características:

i) se trata de una conducta legitima del Estado, ji) una actividad que Origina un
riesgo -de naturaleza anormal, iii) el ataque es dirigido por terceros que' luchan
el Estado, concretamente contra un establecimiento militar o de policía, un
centro de comunicaciones, un personaje representativo de la cúpula estatal

y. v) rompe el principio de igualdad frente a las cargas

públicas.ll

En aplicación de dicho titulo de imputación la Sala se pronunció en estos casos:

Sentencia de 11 de diciembre de Z003tts. En dicha opoltunidar_l la Sala consideró que

no existía razón para limitar la responsabilidad a los eventos en los cuales el ataque
terrorista se dirigía contra un objetivo militar o de policía, sino qua clebb extenderse "a
todos aquellos casos en los que el blanco sea un objeto claramente identificable como
Estado, ya' que la fusti ac,' n er e víhculo Causa/ es el mismo riesgo -particular que se
crea con una actividad que ha sido elegida por los terroristas como objetivo, tal es el
caso del oleoducto".

Sentencia No. NO. 13774 Actor S«xiedad Jassir Gómez y otro, Consejero Pononte Dra. Maria
Elena Giraldo
Procesos acumulados 12916 y 13627 M". Dr. Ricardo Hoyos Duqúe

39
Sentencia de 28 de julio de 200611s con ocasión de la explosión de una bomba en un
comando de la policia de Bello Antioquia, ocurrido el 23 de febrero de 1994, la Sala
consideró que el dano es imputable al Estado no a titulo de falla del servicio porque
no a arece demostrado en el a las autoridades de pero sí a titulo e nesgo excepcional,
porque el' ataque estuGõ dirigido contra el Comando de Policía. La decisión se aprobó
con salvamento de voto del Dr. Fajardo, quien considero que la entidad demandada no
generó la situación de riesgo.

En la misma decisión sostuvo que en aplicación del principio lura novit curia, en los
eventos en los cuales no aparezca demostrada la falla del servicio, el asunto podría ser
resuelto bajo el titulo de imputación de riesgo

En Senténcia 6 de octubre de 2005117 la Sala declaró la responsabilidad patrimofiial

de la Nación Policia Nacional como consecuencia de la destrucción o avería de las
casas y enseres de propiedad de los demandantes ubicados en el Municipio de
Algeciras Huila. como consecuencia de la toma guerrillera llevada a cabo el 26 de
junio de 2000, en cuanto quedó acreditado que el ataque fue dirigido específicamente
contra la Estación de Policía y no contra la población en general. A io que se agrega
la clase da instrumentos que se utilizaron durante el ataque y la defensa, resultando
destruidos, total o parcialmente los bienes y las viviendas de los demandantes, la
inminencia del misn10, la ubicación cle la estación de policia en e! centro de la ciudad
colocando en situación de riesgo a sus vecinos. En síntesis. se accedió a las súplicas
de la demanda favoreciendo este título de imputación.

NO obstante las orientaciones anteriores, en sentencia de 27 de noviembre de 200311

e, la Sala revocó la decisión del Tribunal y negó las suplicas de la demanda con ocasión
del ataque perpetrado el 13 de enero de 1995 por miembros de la guerrilla de las
FARC, en la IcEalidad de Herrera, municipio de Rioblanco.

"6 Exp. 16630 M_P. ora. Ruth Stella correa Palacio

AG 2001—0094301 Acción de Grupo M.p. Ora. Ruth Stella Correa Palacio. En el mismo sentido
el Consejo de EktadS se pronunció en sentencias de IB de octubre de 2005 Exp. 11834 MP Dr. Alier
Eduardo Hernán4ez y en sentencia de 5 do diciembre de 20CF Exp. 28459 MR, Ruth Stella Corres
Palacio. 1
14220 MP Ramiro Saavedra Becerra
Departamento del Tolima, porque el solo hecho de que los demandantes residieran al
lado de la Estación de Policía, no indicaba per se que debían indemnizados. corno
quiera que la cercanía a las instalaciones militares y de implica posibilidades de

Sentencia No.

40
atentados terroristas, las cuales no son previsibles si no existen indicios que
demuestren la inminencia sobre la ocurrencia cle los mismos, de manera qua cl Estado
no puede constituirse en un ente Omnisciente, omnipresente ni omnipotente para
responder por los daños causados. En osta oportunidad no aplicó la teoría del riesgo
excepcional.

2.2. Daño especial

En los mismos supuestos de hecho del riesgo excepcional, es decir cuando el ataque
terrori*ta estuvo dirigido contra un establecimiento militar, un centro do
comunicaciones 0 contra un funcionario representativo del Estado 0 contra un -
objetivo clarameqte identificable como Estado", enfrentamiento entre fuerza pública
y delincuentes donde resulta lesionado un ciudadano, la Sala, ha privilegiado también
el título de imputación del daño especial con ponencia de los Consejeros Dr. Enrique

Gil Botero y Dra. Myriam Guerrero de Escobar, como se verá más adelante.

Cabe destacar que ta Sala en distintos momentos de la jurisprudencia ha favorecido el

titulo de imputación del daño especial en materia de actos terroristas. En suma, para
declarar la responsabilidad del Estado ha tenido en cuenta: i) el rompimiento del
principio de igualdad frente a las cargas públicas, ji) la especialidad del daño sufrido,
el cual tiene como fundamerito el piincipio de equidad y solidaridad, de manera • que
no hay reproche sable la actividad desplegada por el Estado y iii) la actividad licita de
la Administración.

Adicionalmente .ha señalado que el daño especial tiene aplicaciéá sobsicliaria, cuando
no se logra enmarcar el en Otro título de imputación.

La Sala en Sentencia de 20 de febrero de 1989119 sobre el particular ssñaló: "Esta

teoria se aptica de manera excepcional y por equidad, precisamente porquo es
subsidiaria. de manera que ha de racurñrse a ellà tan solo' en eventos en los
Sentencia No. 4655 de 1989 MP José Antonio Isarri Restrepo (Extractos de jurisprudencia del
Consejo de Estado primer trimestre de 1989)
cuales el caso concreto examinado no logre encasillarse en otros regímenes de
responsabilidad".

En Sentencia de 23 de septiembre de 1994120 en el atentado terrorista contra el

Brigadier Alfredo Maza Márquez nuevamente aplica el daño especial con fundamento
en razones de equidad y solidaridad. Igualmente, en el atentado terrorista contra el

41
Edificio del DAS en las Sentencias de 13 de octubre de 1994f 9 de febrero de
1995122 3 de mayo de 200719 18 de marzo de. 2010124 En las dos últimas sentencias,
nuevamente se acude a los principios de equidad y solidaridad para aplicar el daño
especial como factor objetivo de imputación. Primero porque no constituye un hecho
exclusivo da un tercero, puesto que implicaría condenar. a ta impotencia a toda la
población y, segundo porque el daño es anormal y excepcional y de esta manera se
impuso una carga Claramente adicional al afectado. Alli consideró que en tos
donde "nos encontramos ante un enfrentamiento de grupos insurgentes y no
necesariamente dirigidos contra agentes de seguridad pero que intentó repelerlo, el
titulo de imputación debe ser el daño especial. Si bien el daño fue originado por un
tercero el particular no Se encuentra en el deber de soportarlo, toda vez que el Estado
de manera
legitima 10 trató de resistir y, así no hubiese sido e/ directo responsable, SI estuvo
involucrado." En cuanto al principio iura novit curia, sostuvo que la teoría del daño
especial es subsidiaria en el entendido que sólo se aplica si los hechos materia de
juzgamiento no encuentran cabida 0 tipicidad en otro título de imputación.

Igualmente en la Sentencia de 2 octubre de 2008125, nuevamente se ablica el daño

especial cualido el Estado en el caso de una toma guerrillera en cumplimiento de los
fines estatales, o en ejercicio de sus competencias causa daños a terceros.

G. B. INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE PROTECCIÓN Y

SEGURIDAD POR PARTE DEL ESTADO
Supuestos:
sentencia No. 8577 MP Julio Cesar Uribe Acosta Sentencia
Nd. 8222 MP Daniel Suarez Hernández
Sentencia No. 9550 MP Julio Cesar Uribe Acosta
Sentencia Ño. 10696 MP Enrique Gil Botero
Sentencia No. 15591 MP Enrique Gil Botero
AG2004-CKY05-02 Accion de Grupo MP Miriam GuelTero de Escobar.

42
Se trata de atentados contra personas por terceros, pero que hacen responsable al
Estado por omisión en el cumplimiento del deb6r protección, el titulo aplicable en
tcxdos los casos es el de falla del servicio. Los supuestos son dos, cuando Se da
aviso de las amenazas y no se protege y, cuando la sitLiaciún de peligro es de
público conocimiento y la administración no interviene para proteger a la victima
0 victimas.

Ejemplo del primer supuesto es la declaración de responsabilidad patrimonial por

la muerte de un inspector de policía, que fue asesinado en una zona del pais afectada
por la violencia; la Sala determinó que existía un deber especial, en cabeza del
Estado, de proteger al servidor público, que surgió cuando fueton informadas
oportunamente sus particulares circunstancias cle peligro, a raiz de las amenazas
recibidas: y a las autoridacles competentes no intervinieron, lo que permitió la
acción de los antisociales: se concluyó 10 siguiente:
- ..la victima envió numerosos oficios a las distintas autoridades gubernamentales.
de seguridad y militares. para informar do la constante alteración dol orden
en su jurisdicción y de las amenazas contra su vida y su familia.

-por el contrario, ninguna acción positiva tomaron las autoridades requeridas por
el aludido funcionario. Las amenazas contra vida, ocasionadas precisamànte por el
cumplimiento de sus obligaciones públicas, no fueron suficientes frente a la
indolencia de la administración. El Inspector de Policia continuó seriamente
amenazado pero cumpliendo con sus obligaciones, hasta que en ejercicio de las
mismas resultó asesinado, sin contar en ningún momento con la custodia, apoyo o
vigilancia que las circunstancias especificas exigían y que en numerosas
oportunidades suplicara.

-NO cabe en tales condiciones el predicamento de la demandada pobre I

imposibilidad de colocarle un vigilante a cada persona, cuando quie:l reg;lama
servicio es eeial de vigilancia está individual y concretamente- amenazado de
muerte._

Del segundo supuesto, se tiene el caso del Doctor Enrique Low Murtra, quien
regresó al pais después de ejercer un cargo dipiomática y fue asesinado por las
mafias del narcotráfico, sin que al momento del atentado tuviera algún tipo cle
por parte de organismos de seguridad estatal; se señaló que estos

incurrieron en omisión en el cumplimiento de sus funciones y que no era necesario

que mediara una petición especial de protección por parte de la victima o
familiares. Las entidades demandadas conocían de la situación «e' beligro -en la

Sentencia de 22 de expediente I t. 934.

que se encontraba el ex ministro, por investigaciones desarrolladas por el mismo
Estado el cartel de Medellin:
"Para el cabal cumplimiento de sus funciones a los organismos de seguridad les
correspondia realizar una labor de inteligencia con miras a determinar la protección
que arneritaba el Dr. Low, dado que conocían a ciencia cierta que era Objeto
de serias amenazas.
"No es explicación suficiente para que se constituya en eximente de
responsabilidad aquella según la cual para enero de 1991 cuando el doctor Enrique
Low regresó al pais. hablan cambiado las circunstancias existentes cuando éste
ocupó el Cargo de ministro de justicia. NO se demostró que en efecto se hubiera
presentado un cambio que permitiera entender con buen fundamento que las
amenazas en contra del Dr. Low, habían perdido vigencia. Tal conclusión solo
podia tomarse previo un estudio a fondo y analitico cle la situación, por parte de
un comité de inteiigencia de los organismos cle seguridad. Esa precaución no fue
tomada, simplemente se hizo caso omiso de su regreso al país. y tal omisión
culminó con su muerte a manos cle sicarios.
"Quien a norhbre del estado, en cumplimiento de los deberes que un cargo público
le impone. enfrenta una lucha en contra del crimen, la cual genera amenazas en
contra de su Vida e integridad debe ser protegido por los organismos da
seguridad del estado. de por vida si ello es necesario, y sin que Sea menester que
medie una solicitud de protección; porque esa es precisamente la función clo los
organismos de seguridad. porque si se arriesga la vida para enfrentar una lucha que
corresponde al Estado, tal acto debe ser compensado al menos, con la protección
de la vida. Quienes al ocupar un cargo público, por servir a la comunidad exponen
su vida frente a la lucha que el Estado libra contra las mafias del crimen organizado.
tienen derecho como mlnimo a que se les garantice la protección de su vida. sin
que tengan que hacer solicitudes concretas al respecto"'
El anterior supuesto incluye situaciones en' las cuales se han tomado medidas de
protecx:ión, pero éstas son procarias e insuficientos frente a la situación do
pelig1T) la victima; el caso del homicidio del Doctor Jaime Pardo Leal:

"Ese general y abstracto en principio. so particulariza y concreta Cuando quiera

que alguna invoque la protección de la fuerza de policia por hallarse en
circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad
pública del inminente peligro que Corre el ciudadano hace forzosa la intervención
del organismo armado.
"En uno y otro caso. la omisión de la policía de brindar la protección necesaria
para salvaguardar la vida del ciudadano hace responsable a la administración de
los daños antijuridicos que se ocasionen por los particulares.
-El carácter de lider de la oposición. presidente de un partido politico perseguido
y diezmado violentamente, debería. por esa sola circunstancia, ser suficiente para
que el doctor Pardo Leal recibiera del Estado a través de la Policia Nacional y

C.P.
 demás organismos de seguridad, sin necesidad de requerimiento previo, la
protección adecuada para garantizarle la vida, si no de manera absoluta, al menos
en el mayor árado posible.

Sentencia de 19 de junio de tgg7. expediente: 11875. Daniel Suárez Hernández.

-En el caso qua se examina, conforme lo relatado por los testigos Urías Antonio
Oyaga• (fis. 14 y ss. cdo. 2), Héctor Fabio Ledesma (FIS. 32 y ss.) y Luis Emesto
Flórez (fis. 37 y ss.), apenas si ante las reiteradas peticiones de' doctor Pardo y de
dirigentes de su movimiento, el Departamento Administrativo clq_ÇeALlriclacl -
DAS asignó un precario servicio de escoltas personales, sin relevos. que
únicamente lo acompañaban _ en los desplazamientos que hacía. No permanec:ian
en residencia, en muchas ocasiones no tenían vehiculo, no exist-la una Vigilancia
permanente. Incluso no encontraban prestando et día cle 105 hachos, sin que se
sepa cl motivp de la ausencia, pues mientras el testigo Luís Ernesto Flórez dice que
el doctor Pardo le comentó que no sabia si "no habla escolla disponible para que lo
acompañara o los carros estaban varados" (fl. 38 c.clo. 2). el D.A.S. informa que
los detectives manifestaron después de los hechos el doctor Jaime Pardo y su
esposa dijeron no requerir escolta ese fin de semana porque permanecerían en su
residencia (ft. 44 cao. 2).

-Esa omisión. que no le era permitida, se constituye precisamente en la fuente de

imputación que genera la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa -
Policia Nacional"'

(ii) Evolución de la jurisprudencia actual: la posición de garante.

Si bien el régimen actual eh los supuestos citados sigue siendo el de falla del
servicio, a efectos de la imputación se aplicó la posición de garante'29. Es el caso
de la desaparición forzada de tres personas, después de pasar por un retén conjunto
de la fueãa pública:
"Ahora, al tener conocimiento de los hechos, y dada la cercanía del retén en
relación con el punto geográfico 'donde se estaba materializando la desaparición
de los tres ciudadanos, es evidente que tanto el Ejercito como la Policia Nacional,

Sentencia del 30 de Octubre de 1097. expediente: 10958, C, P.: Rica1KiO Hoyos Duque.
-En contexto descrito, es claro que la muerte de William Castaño eg imputable la demandada omisión
en el deber de protección y cuidado quie le correspondía respecto de la vida del funcionario. Sin duda, la
situación de peligro en la que se hallaba el burgomaeqtre, denunciada por él mismo. con&da. aciemás, por
los múltiples actos de violencia politica que 'Yesentaban en la región y contra el movimiento politico al
que pertenecia, hacia que 'a administración se encontrara en posición de garante frente a él. Acerca del
contenido y alcance del concepto de de garante. recientemente esta Sección puntualizó:

"Por posición de Sarante debe entenderse aquélla situación en que coloca el ordenamiento
 juridico a un determinado sujeto de do derecho, tal suerte en que relación cualquier con el
descpnocimiento cumplimiento de de unaella
especifica obligación de intervención,
acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para
el autor material y directo del hecho.
".•Asi cosas. la posición de garante halla sa fundamento en el deber objetivo de Cuidado que la misma
ley —en sentido materia[— atribuye. en especfficoS y concretos supuestos, a ciertas

personas derivaciones para de que dicha tras conducta, la configuraçitJJ' siempre y material
cuando de se un compruebe daño, estas fáctica tengan y juridicamente que asumir quelas
la Obligación de diligencia. cuidado y protección fue desconocida." '[Congejo de -Estado, Sección
Tercera. sentencia de zi de octubre de 2007, exp. -15P071.

Sentencia de 11 de febrero de 2009. 23067, C_P_: Enrique Gil Botero.

estaban en posición de garante frente a la vida, las libeltades y los bienes de los
campesinos que transportaban en el vehiculo dg servicio público. ese once de
febrero da 1993. máxime si se tiene en cuenta que, secJún todas ,1as declaraciones
de los ocupantes del automotor de transporte público. sólo existe una via que de
Villavicencio conduce al municipio de Monfort, y los ocupantes del Daihatsu rojo,
perpetrada la retención ilegal, tomaron la via con rumbo a la capital del
departamento. es decir, se itera. con destino al punto en el cual localizaba el retén
de la fuerza pública.

'Oefinidos los anteriores aspectos, para la Sala el daño deviene imputable

jur.;dicamente a las entidades demancladas,-a título de falla del aerdicio, puesto
que estando en posición de garante, tanto la Policía como el Ejército Nacional
incumplieron con e/ deber de protección y seguridad encomendado
constitucionalmente; igualmente, actuaron-de manera permisiva en la producción
del mismo, el cual. por cierto, constituye una grave violación a derechos humanos,
en una de sus más censurables y execrables modalidades qua es la desaparición
forzada y. por lo tanto. la más brutal trasgresión al derecho de integridad personal,
tanto asl que ha sido clasificado como delito de lesa hutnanidad.
"En efecto. de otro lado, no resulta admisible. en modo alguno, que el Estado se
escude en la supuesta del sitio donde se produjo la desaparición de los
campesinos, porque tal y como lo reconocen los testigos, la distancia entra al
donde estaban dispuestos los efectivos del Ejército y la Policía, no suponía una
dioiancia vehicular en tiempo superior a diez minutos. razón por la cual no se puede
acudir al concepto de relatividad de la falla t
-Gomo corolario de los planteamientos desarrollados. la Sala revocará la decisión
puesto que le asiste razón al impugnante al señalar que el fundamento de la en el
asunto concreto, se fundamentaba en la omisión de los militares y poticias que
pracücaron el retén el once de febrero de 1993, en la via que de Villavicencio
conduce a Monfort. En efecto, tal y corno se pudo constatar, existieron múltiples
irregularidades en el manejo de los acontecimientos referidos, todas ellas referidas

C.P.
 a una misma conclusión inhesitable que es la anuencia de la fuerza pública en el
desarrollo de los hechos, máxime si se contaba con todas las posibilidades para
evitar el desenlace desaf0itLlnado que terminó con la desaparición (orzadq de tres
campesinos sin fórmula de juicio alguna, y sin que a la fecha se tenga información
sobre su paradero"'3

(iii) Relatividad de la falla del servicio y normas internacionales

de derechos humanos.

Sobre patGcular. la Sección ha precisado de manera reciente: "Ahora, la Obligación de

seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la
jurisptudancia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a
su capacidad de prestar ese servicio, atendiclas las circunstancias concretas. bajo el criterio de
que -nadie está Obligado a IO imposible- Con el fin de precisar aún más el cancepto, la Sala. en
paovidencia dá.:tacla antea ue la expedición de la actual Constitución, señalo que el cumplimiento
de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio,
según su mision. las circunstancias y los recursos de que disponla, de tal manera que se presentaría
la falla cuando el servicio se prestaba par debajo de ese nivel medio..." sentencia del 6 de marzo
de 2008. exp_ 14443. M.P. Ruth Stella Corroa palacio.
do! 2C de marzo da expediente: 17.994. C.P.: Enrique Gil Botero. Con salvamento
de voto de Ramiro Saavedra Eleu3rra. En el mismo sentida, sentencia de 4 de diciembre de
expediente:.13894, Enrique Gil Botero.
mayor fuerza cuando ciertas personas, bien por su condición política, ideológica.
económica, religiosa o de cualquier otra indole. ven amenazada su integridad
personal. como ocurrió en el presente caso particular con la del dirigente politico
asesinado. crimen que pudo evitarse puesto que el Gobierno Nacional sabia de las
amenazas de muerte que se cernían en SI.I contra y no hizo nada para evitarla o al
menos o al menos disuadir a los victimarios.

"El respeto a la vida y a la integridad personal. como derochos fundamentales de

primer orden. son responsabilidad esencial del Estado, cire suerte que la
Ohtigacic_hn primaria de las autoridades es la de proteger la vicia y la integridad
todos 105 residentes en el país. sin hacer distinciones cle ningún orden, derechos
que encuentran protección no sólo en el ámbito interno sino en el orden
internacional a través de organismos como la Convención Interamericana de echos
1-Itlmanos, de la Cual Colombia es parte integrante.
-En efecto. la Sala. en recientes pronunciamientos, ha tenido 'la oportunidad
precisar que el Estado Colombiana no puede ser ajeno, mucho menos sustraerse al
compromiso ineludible contraído frente a la comunidad internacional. de velar por
la protección de los derechos humanos"1
 SPONSABIL.IDAD DEL ESTADO EN MATERIA DE
PERSONAS ECLUIDAS EN CENTROS CARCELARIOS O DE
DETENCIÓN
. (i) Tesis actual:

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha acudido a diferentes

responsabilidad para tratar el tema de los danos causados a los reclusos, quienes
deben 'soportar tanto la limitación en el ejercicio de sus derechos y libertades como
la reducción o eliminación de las posibilidades de ejercer su propia defensa frente
a las agresiones de agentes estatales o de terceros respecto de quienes pueden ser
victimas al interior del establecimiento carcelario, prec101ninando en la
en cuenta las
cuales se encuentran, Pl_les
necesariamente la internación de una persona en un centro de reclusión conlleva
una subordinación del recluso frente al Estado, situación que trae aparejada una
condición de vulnerabilidad 0 debiliclacl manifiest@, evidenciándose entre ellos
una relación jurídica especial, en la Cual el Estado está facultado legal
constitucionalmente para restringir, limitar o modular algunos de (IQG doroChos
fundamentales del recluso, de contoõmiclacl con los fines de resocialiiación del
interno y con las necesidades de orden y seguridad propias de los centros de

Sentencia de 3 de octubre de 2007. expediente: 15.985, demandante: Oalores Tovar de

Chacón. C.P.: Mauricio F?jardo Gómez Ge puen:te consultar un caso de la misma indole, en
que se negaron pretensiones. por ausencia de medios de prueba, sentencia de 22 de enero de
2008. expediente: C.P.:Ruth Stella Correa, con salvamento dé•voto de Enrique Gil Botero.
reclusión, relación que Obligatoriamente supone el respeto y acatamiento estricto
de otros derechos fundamentales Vida e integridad personal, lo cuales no pueden
ser limitados o suspendidos bajo niñ@üña Circuns ancia, por el contrario,

debeh ser acatados y respetados irrestrictamente en todo momento y lugar, de allí

que sea dable sostener que ta seauridad cle los

Si bien el título de imputación de responsabilidad de! Estado por excelencia

corresponde al de falla en la prestación del servicio, cuyo fundamento se
encuentra en el incumplimiento u omisión de una obligación estatal y que se
concreta en un funcionamiento anormal o en una inactividad de la
Administración, lo cierto es que tratándose de los daños causados a los reclusos,
debido a la especial relación jurídica de sujeción a la cual los somete el Estado
por SLI cuenta y (recisión, el régimen de responsabilidad se torna objetivo , esto

C.P.
 es que a pesar de la diligencia y cuidado de la Administración, subyace Su
responshbilidad. t'Nla vez que el Estado asume por completo la seguridad de los
internos.

de que frente a este tipo de situaciones opere una causal

eximente de responsabilidad como lo es la fuerza mayor o la culpa exclusiva de
la victima. las cuales, de llegar a presentarse, enervarían la responsabilidad de la
Administración, pero para que tales eximentes de res1Ujnsabilidad tengan plenos
efectos liberadores.xesulta necesario que a causa extraña kea la causa exclusiva
del daño, a tal punto que se constituya determinante del mismo.
—"También ha dejado claro la jurisprudencia que tratándose de los ci±ños que
sufren los reclusos como consecuencia de la acción ejecutada por otros internos
detenidos por el mismo Estado, en principio no tendría cabida la causal de
exoneración de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero, así como

Ver sentencias de 27 de abril de 20E. expediente 20.125: de 30 de agosto de 2006,

expediente 27.581. M.P_ Alier E. Hernández Enriquez; de 3 de mayo de 2007, expediente
21.514. M,P. Ramiro Saavedra Becerra: de 20 de febrero de 2008. expediente 16.996, M.p.
Enrique Gil Botero, posición jurisprudencial que fue reiterada en las sentencias de 2g de enero
de 2009, expediente 16.975, M.P. üauricio FajardÕGómez; de 23 de mayo de 2010, expediente
18.800, M,P. Mauricio Fajardo
Gómez: de g de junio de 2010. expediente Ig_ 849. M.E. Enrique Gil Botero, ésta última con
aclaración de voto de la doctora Ruth Stella Correa Palacio. en cuanto estimó que el régimen
de responsabilidad que debe aplicarse a los asuntos relacionados con las persohas que se
encuenttan privadas de la en establecimientos carcelarios oficiales. es e' de falla en el

Sentencias de de julio de 1993, expediente 8133, Juan de Dios Montes. y de 16 Cle

julio de 2008, expediente 16.423, entre otras.

SO
tampoco resultaría procedente aplicar la llamada concurrencia de. culpas en Viltud de tal
eximente -de responsabilidad, por cuanto encaráãer pañicurar¯de la relación de especial
sujeción implica que el Estado debe respetar y garantizar de manera absoluta la vida
integridad del interno respecto de los daños producidos, precisamente, por otros reclusos,
terceros particulares 0 incluso del l)ropio personal oficial1 7•

En un caso en el que se juzgó la responsabilidad de la Policia Nacional por

desaparición de una persona que fue capturada por miembros de dicha
Institución, la Sala señaló que él régimen de responsabilidad aplicable era
Objetivo, teniendo en cuenta las especiales condiciones sujeción las que se
encuentran quienes están detenidos 0 privados de I eflad en los centros de
reclusión oficiales: sin embargo. en esa oportunidad, la Sala negó las
pretensiones de la demanda, por cuanto se acreditó en 01 proceso la presencia
cle una causa oxtraña como lo es la culpa exclusiva de la víctima, pues a pesar
de que la entidad demandada implementó todas y cada una de las medidas de
seguridad en el traslado de detenidos, éstos lograron escaparse de quienes los
custodiabanI
Recientemente, en •un asunto en el que se juzgó la responsabilidad de la
Administración por el suicic!p de una persona-que fue capturada por agenteà
del C.T.I., previo de la autoridad judicial competente, la_galy pegó la
responsabilidad del Estado, por estimar que se demostró en el "proceso que
sel muerte se debió a su propia culpa consistente en la auténoma ge la victima
de aca ar con su vida'". En dicha oportunidad, la Sala sostuvo que los daños antijurldicos
provenientes de las lesiones o la muerte sufridas' por las personas que se encuentran
legalmente privadas de la libertad, debe juzgarse con fundamento en -un régimen de en la
medida en que recae sobre la Administración una qh'igar.iAn protección sobre tales
bersonas y tiene a su cargo velar por la vida e integridad fisica de las rhismas. pero. que
además de operar lai como título de cuando surja comprobada dentro del proceso una
falla del servicio como causante del hect!0 dañoso por el cual se reclama -lesiones físicas
o deceso una persona

Sentencia de 26 de mayo de 2010, expediente 18.800, M. p. Mauricio Fejardo Gómez.'

Sentencia de 30 de agosto de 2008. expediente 16_266; M.p. Mauricio Fajardo Gómez
Sentencia de 26 de mayo de 2010. expediente 18_380, M.p. Mauricio Fajardo Gómez (e).
detenida o privada de su libertad.. es necesario evidenciàrla en la sentencia que
profiera esta Jurisdicción, pero tan sólo para efectos d que la Administración tome
nota de Sus falencias e implemente los cor ctivos que considere necesarios, por
cuanto para deducir la responsabilida de la Administración, basta que el daño se
haya producido respecto de una persona privada de la libertad y puesta bajo su

51
tutela y cuidado, y sólo po rá exonerarse ante la presencia de una causa extraña,
tal como ocurrió en estó caso.

Es menester precisar, en tode caso, que el régimen responsabilidad objetivo acogido

mayoritariamente por la Sala en las decisiones Icitadas anteriormente, no es absoluto,
toda Vez que el Consejo de Estado también ha sostenido en otros pronunciamientos que
los daños que sufren los interpos recluidos en centros carcelarios oficiales deben ser
deducidos con fundamento en el régimen de falla en la prestación del servicio. lo cual
torna necesqria la demostración del incumplimiento de esos especiales deberes de
protecci n -a-Êátgo cféTEStádO.¯E1-v—•-— omitió poner en funcionamiento
mecanismos tendientes a evitar la causacién de daños a las personas detenidas o
recluidas en un centro rcelario, procederá la responsabilidad patrimonial de la
Administración por omisión o negligencia en el cumplimiento de sus deberesI
3
-. otro lado. el Consejo de Estado ha señalado que en relación con los daños por reclusos,
derivados de la prestación del ¿ervicio de salud por parte del establecimiell{o carcelario, el
título de responsabilidad aplicable será el de falla dei servicio, de tal suerte que ta
verificación de dichas condiciones por parte del

certlro de rec:ü7Ü5n frentó a los detenidos que presenten alguna alteración en su

estado de salud, deberá efectuarse de la misma manera que ocurre respecto de la
atención brindada a los pacientes que no se encuentran en dicha circunstancia, por
las instituciones públicas que prestan servicios médico asistenciales 141

Ver sentencias de 3 de mayo de 2CK)7, expediente 21.511, Mb. Ramiro Saavedra Becerra: de
23 de abril de 2008. expediente 1C.186. M_P_ Ruth Stella Correa Palacio: de 30 de julio de 2008,
expediente 15.575. M.p. Myriam Guerrero de Escobar; de I I de febrero de 2009, expediente
16,750. M_P. Myriam Guerrero de Escobar: de 26 de mayo de 2010. expediente 18.584, M.p. Ruth
Stella Correa Palacio.
Sentencia de IO de de 2001 , expediente 12.947, M.p. Alier Hernández Enríquez.
Evolución jurisprudencial:
Como se dijo anteriormente. la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha movido
entre distintos regímenes do responsabilidad para abordar el estudio de los daños causados
a personas que han sido privadas clo la libeflacl en sitios de reclusión oficiales. En efecto,
en una época se sostuvo que frente al detenido o recluido en un centro carcelario oficial. el
Estado asumía las obligaciones propias de lo que se conoce como "depósito necesario cle
personas", al tenor do lo dispuesto por el articulo 157 del C.C.:

52
 "El depósito necesario gle personas. no es ajeno al derecho colombiano V quizás el
más común y "más frecmente y menos estudiado y, regulado, es el que so configura
en el momento en que las autoridades de la Repúlalic.a, como personeros cle la
Nación, capturan al ciudadano y lo ponen, contra su voluntad y la de sus parientes y
amigos, bajo su y vigilancia, para los efectos legales pertinentes, conviniéndose los
captores y guaxlaclores, en el depositario que debe responder con obligación resultado
dal supremo bien de . la Vida. para cuya garantía están instituidas esas autoridades de
la República al tenor del Art. de la Constitución política y que, como derecho
"inherente a la persona" en los términos del "Pacto Internacional cle Derechos Civiles
y Potfticos" (Art. 60.) ratificado por Colombia por la Ley 74 '1968, es la primera causa
y razón de la existencia y organización clel Estado"

Luego. en varios pronunciamientos que se profirieron a partir del año 1993, la Sección
Tercela del Consejo-de Estacwacudió al régimen do falla probada en la prestación del
servicio—para establecer la responsabilidad del Estado por daños

causados a personas detenidas en sitios da reclusión Oficial. Así, por ejemplo, mediante
providencia de 21 de enero cle 1993143, la Sala sostuvo que cualquier daño en la salud que
llegasen a presentar las personas privadas de *1.1 libeldad, por acción u omisión de las
autoridades que las vigilan y controlan, se adecua al genérico de falla de la
Administración y, por S13rge la

obligación de indemnizarlas. Asimismo, mediante sentencia de 30 de marzo de 1993144. la

Sala declaró la responsabilidad de la Adniinistración por la muelle que le produjo un recluso
a otro en la Cárcel Nacional Modelo,.en consideración a que se acreditó una falla en la
prestación del a la falta de medidas de vigilancia y cuidadp dey centro carcxlario y de los
reclusos privados de la libertad145.
Sentencia de 21 de agosto de 1981: expediente 2750, M.p. Jorge Valenqia Arango. Expediente 7725;
M.p. Daniel SGárez Hernández.•
Expediente M_P. Juan de Dios Montes.
En el rniemo goniiclo pueden citarse las sentencias de I O de febrero de 1893, expediente 7450, M.p. Daniel
Suárez Hernández; de 30 de junio y 10 de diciembre de 1993, expedientey y 8684, respectivamente. M.P_ Juan de
Dios Montes Hernández; de IO septiembre y 4 clo noviembre
De .igual forma, el Consejo de Estado estimó que el régimen de responsabilidad aplicable
como consecuencia de los daños causados a las personas detenidas 0 recluidas en un cazntro
carcelario del pais, era a titulo de falla presunta, a cuya configuración había lugar cuando el
interno no era reintegrado al seno de su hogar en las mismas condiciones en las que ingresó
al centro penitenciario, pues ello daba lugar a que se presumiera una falla en la prestación
del servicio, de tal suerte que para exonerarse de la Administración estaba obligada a
demostrar que su actuación fue prudente y diligente, es decir, que no había cometido falla
alguna'

53
Sin embargo, hubo quienes sostuvieron que lo que se presumía en estricto sentido no era
una falla en la del servicio. sino una "presunción de
responsabilidad", a tal punto que la sola demostración de que el recluso no había

sido reintegrado a la sociedad en las mismas condiciones en que ingresó como detenido,
hacia surgir para el Estado la Obligación de reparar los perjuicios que dicha situación podria
causar; lo anterior, teniendo en cuenta que frente a un recluso las autoridades asumen una
obligación de resultado consistente en respetar su vida e integridad fisica y emocional. En
todo caso, la Administración se "Sña+aba do responsabilidad si demostrada la presencia de
una Causa extraña, que podia consistir en fuerza mayor o en el hecho exclusivo y
determinante de un
así como dela propia prueba de la debida diiigencia y coidado no era
suficiente' C'

sentencia do 12 de febrero de 20041", la Sala concluyó que las obligacione de' abstenerse
de causar cualquier limitación a los derechos de las personas qu no estén implicados dentro
de la medida cautelar, así Como las de prever Controlar cualquier acto que redunde en
perjuicio de los retenidos son d resultado, pues ta probabilidad de lograr la eficacia en el
cumplimiento de la obligación es alta. Por ello, si el Estado no reintegra al ciudadano
privado de la

de 1993. expediéntes 7947 y 8335. respectivamente, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta. decisiones en las cuates
se abordó- la responsabilidad de la Administración por los daños causados a las personas rwivadas de la en
sitios de reclusión Oficial con fundamento en un régimen de falla probada del servicio.

Sentencia de I de febrero de :1006. expediente 10.939, M.p. Jesús María Carrillo.

Sentencia de de maviembra de •1995, expediente 8873: de 12 -de septiembre de 1996, expediente 10_369;
de 22 de agosto de 1996. expediente 10.726, citadas On la sentencia de 'IO de osto ge 2Cn1. expediente
12.947, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 14.955. M.P. Ricardo Hoyos Duque.

54
libertad en las mismas condiciones en que lo retuvo, debe responder patrimonialmente por
los daños que éste hubiere sufrido duran}e el tiempo de la retención. aunque haya puesto
en funcionamiento todos los recursos clo que disponía para protegér al retenido y evitarle
la causación de cualquier dañCh salvo que haya intervenido una causa extraña. pues frente
al retenido la obligación no es un comportamiento. sino la realización efectiva de un
resultado di3erminado.

8.- AÑOS A MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA

(i) Descripción de los supuestos que comprende la tipologia:

La tipología en mención corresponde a- los eventos de daños sufridos por quienes prestan
el servicio militar Obligatorio —soldados regulares 0 conscriptos—, así como respecto de
quienes de manera voluntaria ingresan a la carrera militar o policial.

Ha de tenerse en cuenta que de conformidad con IO dispuesto en el articulo 216 de la

Constitución Política, la fuerza pública está integrada por la policía Nacional y por las
fuerzas . militares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea. att. 217 constitucional). Asi mismo.
que respecto dol servicio militar obligatorio el articulo 13 de la Ley 48 de 1993 prescribe
que éste puede prestarse en las siguientes modalidades: soldado- regular, soldado bachiller,
auxiliar de policía bachiller y soldado campesino; asi mismo, tal servicio puede ser prestado
en condición cle auxiliar del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario — INPEC

(ii) Posición actual sobre el régimen de responsabilidad:

La Sála viene atribuyendo consecuencias jurídicas diversas en tratándose del personal

vinculado a las fuerzas militares en cumplimiento del servicio obligatorio o conscripción,
de aquél que voluntariamente ingresa a la • carrera militar como opción profesional.

Ley 65 de 1993_ Articulo 50- Los bachilleres podrán cumplir su

servicio militar obligatorio en Instituto Nacional penitenciario y Carcelario, distribuido* en los
diferentes centros de reclusión, previo convenio entre los Ministerios de Defensa Nacional y de Justicia
y dei Derecho, después de haber realizado el respectivo curso de preparación en la Escuela penitenciaria
Nacional. Los bachilleres que hayan cumplido este servicio a satisfacción, pcxlrán seguir la carrera en el
Cuerpo de Custodia y Vigaancia Penitenciaria Nacional.
Así, respecto de los daños sufridos por quienes prestan el servicio militar obligatorio. se ha
reiterado que la responsabilidad estatal se estructura bajo un régimen objetivo (tanto por
daño especial, como por riesgo excepcional), por virtud de la ruptura del principio de
igualdad en la,asunción tle las Cargas públicas debido a que el ingreso a la fuerza pública
ocurre en razón del acatamiento del mandáto previsto en el artículo 216,
mientras que en cuanto al voluntario 0 profesional se ha sostenido de manera general que
el Estado comprpmete su responsabilidad bien cuando incurre en una falla clel servicio
debido a alguna "conducta negligente e indiferente. que deja al personal en una situación_
de indefensión,.t51 o bien cuando- el daño Se origina en un riesgo excepcional. anormal,
diferente a aquél riesgo propio del servicio: I
Én pu•ntp dél riesgo •bropio del servicio que se predica de los; integrantes de la Fuerza
pública vinculados a la institución de manera voluntaria, la Sala precisó en oportunidad
reciente' que:

todos los integrantes de la Fuerza Pública asumen JOS mismos riesgos y que por esa
razón. a efectos de determinar en un evento concreto ese 'riesgo profesional'.
necesariamente ha de tenerse en cuenta /à naturaleza de las funciones. la de las
actividades y la de [a misión que al momento de los hechos le correspondía ejecutar, do
rxjnfonnidad con la labor es¿ogida y la institución a la cual se vinculó.

Cabe anotar igualmente que el régimen objetivo que orienta el estudio de la

reaponsabilidad con ocasión de los daños Sufridos por quienes se encuentran en situación
de conscripción no tiene aplicaçión cuando tales daños provienen de la inadecuada
prestación del servicio de salud, o de cualquiera otra obligación de asistencia y protección
que le sea exigible al estado, toda vez que

Sentencia del 13 de febrero de 2010. expediente 17127, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del
17 de marzo de 2010, expediente 17656, M.P. Mauricio Fajardo Gomez. Sentencia del 26 de mayo de
2010. expediente 19158, M.P. Ruth Stella correa

Sentencia del 26 de febrero de 2009, expediente NO. 31_824. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil
Bolero. Sentencia del 19 de agosto de 2004, expediente 15.071, M.p. Ramiro Saavedra Becerrai

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de febrero 7 de 1905, Exp. 6-247, C.P. Carlos
Orjuéla C-;6nooG4: Sentencia del 3 de map de 2001. expediente NO. 12.338. Sentencia del 27 de
13090. M.P. Maria Elena Giraldo. M.P. Alier E. Hernández
Enríquez. Sentencia del 3 de mayo de 2C07. expediente 1'3200 M,'p_ Ramiro Saavedra Becerra
Sentenêiàs proteridas el 25 de julio de 2002, Exp- 14.001. M.p_ Ricardo Hoyas Duque. del 3 de mayo
_de 2001. Expr -12.338 y del 30 de mayo de 2006. Exp. 15.441, MP. Ramiro Saavedra Eecefla. Sentencia
25 de febrero de 2000, expediente -15703. M, P, Myriam Guerrero de Escobar, Sentencia dei 26 de mayo
de 2010, expediente 1 BOSO M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 4 de Febrero de 2010.
expediente NO. 18.371. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

56

co, los
En ese orden de ideas. la reparación integral en el ámbito de los derechos humanos
implica no sólo el resarcimiento de los daños y perjuicios que se derivan de una
violación a las garantías cle la persona reconocidas internacionalmente, sino que
también supone la búsqueda del restablecimiento del derecho vulnerado, motivo
por el cual era posible la implementación de una serie de medidas simbólicas y
tx.nmemorativas, que no propenden por la reparaàión de un daño (stñctu sensu),
sino por la restitución del núcleo esencial del derecho o derechos vulnerados. Por
el contrario, [a reparación integral opera en relación con los daños derivados de la
lesión a un bien jurídicl) tutelado, diferente a un derecho humano, se relaciona
específicamente con la posibilidad de indetnnizar plenamente todos los perjuicios
que la conducta vulnerante ha generado, sean éstos del orden material o inmaterial.
Entonces. si bien en esta sede el juez nó adopta medidas simbólicas,
conmemorativas, de rehabilitación, o cle no repetición, ello no implica en manera
alguna que no se repare íntegramente el perjuicio.

Finalmente, cabe resaltar que la citada providencia sostuvo que en el evento de

que los danos causados ya hubieren sido resarcidos a los afectados como
consecuencia de una- decisión proferida por la Corte Internacional Derechos
Humanos. no era posible que se obtuviera en el, orden interno Ltna nueva .
indemnización con fundamento en los mismos hechos, por cuanto dicha situación
implicaría la vulneración del principio al respeto de
non bis idern. la cosa juzgada y del derecho

IN REM VERSO
RCMBOISO
cripción de los supuestos que comprende la tipología:

• Los eventos que tradicionalmente han sido maneja por la jurisprudencia de la

Sección a través de esta figura, corresponden a jecución de prestaciones a favor de
la Administración Pública —entrega de bienes, prestación de servicios,
construcción de obras, etc.- sin contar con el respectivo soporte contractual, es
decir sin que medie un contrato debidamente perfeccionado Tsegún las normas
legales Vigentes que regulan la - contratación estatal, que origen a tales
Obligaciones; estos casos, se hizo alusión a la buena fe qüe debe presidir las
actuaciones do la Administración y clo los particulares, al principio de respeto a
la
confianza suscitada por aquella al impartir instrucciones 0 inducir al particular a la
ejecución de tales prestaciones ein mediar contrato y a la prohibición general de
enriquecerse a costa del empobrecimiento de Otra persona, sin mediar justa

En tales circunstancias, la jurisprudencia consideró que, de conformidad con los

términos en los que fue dispuesta por el legislador la acción contractual, la misma exige
para su la existencia cie un contrato debidamente perfeccionado y en
ausencia del mismo, no puede hablarse de responsabilidad contractual v por lo tanto,
tampoco puede incoarse la acción contractual del articulo 87 del C.C.A.', para reclamar
el pago de las prestaciones que una. persona ejecutó a favor de una entidad estatal por
fuera de dicho marco jurídico, no quedando más solución. por lo tanto, que la aplicación
de la acuo in rem verso.

(ii) asos:
Esta figura ha sido aplicada en múltiples eventosO cuando el afectado, a solicitud de
la Administración. ejecutó prestaciones a su favor luego de que ésta le adjudicara un
contrato, pero antes de su celebración2320 cuando un contratista de la Administración,
luego de terminado un contrato, sigue ejecutando prestaciones a su favor ante la
perspectiva de la futura celebración de otro contrato con el mismo objet02330 cuar,do
un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el
visto bueno de la entidad cnntratante234(D por la prestación de un servicio ordenado
por la entidad estatal sin haberse celebradpa cpr8roVo_ respect(V9..YflL1he no es por
la ejecución de obras que han debido cmntar con un contrato adicional y éste no se
perfeccionó23G; por et suministro de bienes y servicios sin mediar contrato

Sentencia del II de diciembre de 1984. 4070. Actor: Madrihán Micolta y Cia Ltda..
M_P.: Carlos Betancur Jaramillo; Sentencia del IO de septiembre de 1992. Expediente 6822. Actor:
Suramericana Construcciones SA.
Sentencia del 6 de septiembre de 1991. Actor: Sociedad Olivetti Colombiana
S.A.. M.P.: Daniel Suárez Hernández.
Sentencia del 25 de octubre de 1991, Expediente 6103; actor: Sociedad Sococo S.A: M.P.• Daniel
Suárez Hernánaez
Sentencia del II de octubre de 1991. Expediente 5686: actor: Hennio Publicidad Ltda... M.P..
Julio César Uribe Acosta.
Sentencia del 22 de febrero de 1991. Expediente actor: Ingecos Ltda., M_P.• Carlos Betancur
Jaramillo: Sentencia del g de marzo de 1984, Expediente 2850, actor: prisego Ltda... M.P.; Carlos
Jaramillo; Sentencia del 24 de septiembre de 1992, Expediente 6788. actor:

86
 Jaime Uscátegui Borraez, M.p.: Juan de Dios Montes Hernández; Sentencia del 3 de julio de 1990,
Expediente 5579, actor: Proyectos y S.A. M. P.: Carlos Betancur Jaramillo.
Se osserva que en los anteriores casos, se constató la existencia de los siguientes
elementos de la figura del enriquecimiento sin justa el enriquecimiento cle
una de las pafles.@ el correlativo empobrecimiento de la otra;€!) la ausencia de una
causa jurídica yo la (%trencia de otra acción para reclamar.
Así mismo. se consideró que el afectado tenía derecho al restablecimiento cle su
patrimonio hasta la concurrencia de su empobrecimiento, aunque en varias ocasiones
se habló de la "indemnización cle los perjuicios" sufridos por el afectado y de la
reparación a la que tenía derecho.
Y a pesar de que se dice que no existe acción especific%a para reclamar, se sostiene en estas
providencias que. la acción adecuada para éste tipo de reclamaciones no es la
contractual. sino la de reparaqión directa; y en ocasiones se declaró la caducidad de
la acción, aplicando para ello los términos del CCA para dicha acción.

(ii Principio iura novit curia:

La jurisprudencia de la Sala ha aplicado este principio iura novit cuña, en áquellos

casos en los que el particular presenta reclamación judicial a través del ejercicio de la
acción contractual para obtener el pago por concepto de las prestaciones que ha
ejecutado a favor de la Administración, que ésta recibe y de las cuales se beneficia Sin
contraprestación alguna, y puando el origen cle esta situación. no puede
enmarcarse en la ejecución de un contrato debidamente perfeccionado.

En algunos eventos hay dificultad para determinar la naturaleza de la obligación a

Cargo de la Administración de reconocer el valor de tales prestaciones, corno Cuando
el afectado aduce quo sí existió un contrato que sirvió de .fundamento a este traslado
patrimonial y por Io tanto presenta la demanda en ejercicio de la acción cnntractual.
solicitando la declaratoria de incumplimiento del contrato y la indemnización de los
perjuicios, pero el juez, en virtud del principio constitucional

87
 Cn época más reciente, Sentencia del 29 de enero de ZOOS, - Expediente 15002, Actor:
Droguería Santa Fe de Arauca. M.P_: Myriam Guerrero de Escobar. sobre el suministro dp
medicamentos.
de prevalencia del derecho sustancial, al interpretar la demanda comprueba 10
contrario, es decir, que no existió contrato y por lo tanto, entiende que la acción no es
la contractual.

En tales eventos. ha considerado la Sala que en ejercicio del principio jura novit cuña,
es el cuál era la acción procedentg, a partir de la
interpretación de la demanda y de IO realmente ocurrido y si advierte qye las
prestaciones se ejecutaron sin mediar un contrato debidamente perfeccionado,
concluiré que se trata de un caso de enriquecimiento sin justa causa y por 10 tanto de
la actio in rem verso, como mecanismo de reclamación judicial.

jurisprudencial:

4.1. La jurisprudencia de la Sección fue pacífica en torno a la figura del

enriquecimiento sin justa causa en los términos planteados anteriormente, hasta el auto dél 30
de marzo de 2006238, en el cual improbó una conciliación judicial que tenía por objeto
el pago a un particular del valor correspondiente a prestaciones ejecutadas el •ccinirhto -eStaba
terminado, luego de haber sido prorrogado varias veces; la Sala consideró que la
de las normas que rigen la formación y ejecución del contrato estatal, impide la aplicación de
la teoría. para definir las obligaciones que le cabrían a la entidad pública, que dispone y acepta
las prestaciones ejecutadas por un particular, cuando el contrato no se ha c.c.nfigurado o está
terminado; en consecuencia, se concluyó que cuando aquel aaepte ptestar un servicio, con
pleno conocimiento da que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece
a los colaboradores de la administración. no puede aprovecharse posteriormente de su propia
culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido coma causa de la violación cle la
ley.

4.2. Posteriormente, en Sentencia dei 7 de junio de 2007230 la Sala efectuó un

nuevo estudio de la figura del enriquecimiento sin justa causa, en el cual se retomaron
los elementos que la jurisprudencia de la Corte Suprema estableció de tiempo atrás
como constitutivos e indispensables para la

Expediente 25.662. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra. Expediente

14.669. M.p.; Ramiro Becerra

88
 configuración de un enriquecimiento sin justa causa que dé lugar al ejercicio da la
actio in mm vers0240 y que a su vez fueron enunciados en algunas providencias
proferidas por la Setxión Tercera en el pasado, concluyendo, en esta oportunidad,
que la aplicación generalizada de la teoría del enriquecimiento sin causa para
resolver la situación que se presenta por la ejecución de prestaciones sin contrato,
ha comportado la omisión de requisitos especialmente relevantes, cuales son que
"el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica": que "mediante
pretensión no eluda 0 soslaye una no,'-rna imperativa" y que "el actor no haya
actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa 0 negligencia".

Se refirió a los casos en los cuales el Estado incumple las obligaciones legales que
le incumben en la etapa de formación de los contratos. y afirmó que en ellos
'IO) Que un enriquecimiento, es decir, que e/ Obligado haya Obtenido ventaja patrimonial. la cuai
puede ser positiva 0 negativa. Esto es, no sato en el sentido de adición de algo. sino también en el de
evÑar el menoscapo de un patrimonio.
20) Que haya un corm/ativo, lo ruar significa que la ventaja obtenida por g/ enriquecido haya costado algo
al empobrecido. o sea que a expensas de éste 'Se haya efectuado e/ enriq
Fs necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de le desventaja del o a la
la de éste derivar la do
Lo común es que el cambio de la situación patrimonial so opere mediante prestación dicha por el
empobrecido al enriquecido. pero e,' enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intonnodio
do Otro patrimonio_

El acontecimiento que produce e,' desplazamiento de un patrimonio a Otto debo relacionar

inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimionto, IO cual
equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la példida sea una y sea la misnlü.
30) para que empobrecimiento sufrido por e,' demandante, como consecuencia enriquecimiento del
demandado. sea injusto, se requiero quo el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin
causa jur/dica.
En el enriquecimiento torticero, causa Y titutc son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia do Causa o
falta de justificación en e' enriquecimianto, Se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo e'
desplazamiento de un patrimonio a Otto no haya sido generada por un contrato o rin cuasicontrato. un
delito o un cuaskJeIito, como tampoco por una disposición expresa de la /py.
40) im bien. acción un gn d? tas
OrAan dg los
Por IO tanto. carece igualmente de la acción... el demandante que por su nechO o por su culpa
perdió cualquiera de las otras vlas de derecho. El debe sufrirla. consecuenciasc$e imprudencia o
negligencia.
50) eçcién no se oretencJe kg

iento i Mo Sobre 'a baso de! em»pchracimiento sufrido el

demandante, no se puedo condenar sino hasta la porción en que orcctivamente SC enriqueció el
damandacla. (Sentencias.de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.p_ Hernán
Salamanca; 10 de diciembre 'de 1990, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramit'o•. I I de enero de
2000, M.P. Manuel Ardita Velásquez; IO de diciembre de 1999. M.p. Callos Ignacio Jaramillo
Jaramillo).
se debe acudir a las figuras p.opias de la responsabilidad precontractual, para que,
frente a la prueba del daño alegado y de la imputación del mismo al Estado. por la
violación de lo dispuesto en la ley contractual y de las reglas dol principio de buena
fe que orienta dichas relaciones, se declare la configuración de osta fuente de las
obligaciones y se disponga [a consecuente condena a la indemnización plena de
todos los perjuicios".

Adujo además la Sala, que cuando el particular ejecuta prestaciones Sin contrato,
obrando por su cuenta y a sabiendas de que no hay siquiera una relación
precontractual, evento en el cual se está eludiendo claramente la aplicación de las
normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos estatales,
dicho particular debe asumir los efectos de su negligencia, pues el g_giio proviene
exclusivamente de su propia actuación; y que cuando la situación de ejecución de
prestaciones sin contrato fue generada por la concurrencia de acciones u omisiones
ptovenientes de los dos sujetos, entidad estatal y particular, no se configure la
responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del no
pago de las prestaciones ejecutadas.

En esta sentencia. se dijo también que la acción contractual resulta procedente

frente a eventos en los que el particular alega haber ejecutado prestaciones que él
cree contractuales. tal y corno lo sostuvo en pasada ocasión la Sala, al afirmar que
intemrel.ando la voluntad do las panes, lo que querían y buscaban era la
celohtación del contrato. puede sostenerse válidamente que 'el litigio encaja en los
propiamente contractuales, y no en las acciones do responsabilidad por hechos y
omisiones de la Administración

4.3. En Sentencia del 29 de agosto de 2007242,• la Sala morigeró Su

posición en los eventos de ejecución de prestaciones sin soporte contractual, al
hacer énfasis en la necesidad de evaluar la buena fe con la que hayan podido actuar
las partes.

Sentencia del 4 de marzo de 1991, Expediente 5825, M.P.: Carlos Betancur Jaramillo,
Expediente 15.469. M.p_: Mauricio Fajardo Gómez. En Auto del 3 de septiembre de 2008,
Expediente 33924. Aztor: Asilo Casa del Recuerdo de Monwax. M_P.: Ramiro Saavedra
Becerra, se reiirió la Sala a la prestación de servicios de asistencia a personas de la tercera edad
y la primacia de la protecxión de los derechos tundamentales sopre el cumplimiento de las
normas legales de contratación.
Se observa además, que en este proceso se presentó demanda en ejercicio de la
acción (X)ntractual para reclamar el pago de obras adicionales ordenadas por la
Administración y respecto de las cuales no se formalizó el respectivo contrato
adicional, y la Sala. declaró el incumplimiento contractual de Ta -entidad por el no
pago de las mismas.

La Sala recordó Atle la contratación estatal también está regida por el principio de
la buena fe y la obligación legal de las partes de mantener el equilibrio económico
del contrato. y sostuvo que la falta de formalización de las Obras adicionales por
causas imputables exclusivamente a la Administración, no puede ser excusa para
burlar los principioS-de buena fe y equivalencia de las prestaciones mutuas ni
puede propiciar el detrimento patrimonlal del contratista colaborador de buena (e
con el cumplimiento de los fines del Estado. Así mismo, sostuvo la Sala que la
regla según la cual mientras el contrato no encuentre suscrito y logalizaclo,
tampoco será posible ejecutarlo, no puede ser absoluta, puesto que cada caso
particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la
consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de
buena fe y en el caso estudiado, las obras adicionales que se ejecutaron eran
indispensables para la ejecución de objeto mismo del contrato.
4.4. En Sentencia del 5 de diciembre de 2007243, sostuvo la Sala que esa
ejecución de prestaciones a favor de la Administración y carente del debido
soporte contractual, puede corresponder a una falla del servicio si se prueban los
elementos de' la misma: el daño antijurídico, que consistirá, en -tal 'caso, en la
disminución patrimonial alegada por quien ejecutó la prestación sin recibir un
pago cambio; el defectuoso funcionamiento del servicio -para cuya
determinación habrá que analizar por qué no existió un contrato que soportara
las prestaciones ejecutadas- y el nexo causal entre. éste y el daño, elementos que
deberán Ser probados en el proceso por el interesado.

Tratándose de eventos configurativos de falla del servicio, corresponden asi mismo

a una modalidad de responsabilidad subjetiva, en la que es necesario analizar la
conducta de las partes. a fin de determinar su imputabilidad a una o a ambas y si
existieron o no, circunstancias exonerativas de responsabilidad de la

Expediente 15553. Actor Construcciones y Prefabricados Casanare Ltda. tvl.p.: Rálniro

Saavedra Becerra.

91

Administración, tales como fuerza ma or Gul a exclusiva de la víctima o hecho

también exclusivo y determinante de un tercero.

Por lo anterior, consideró la Sala en esta oportunidad que la acción procedente para
reclamar, en tales Casos, es la de reparación directa.
 (v) Posición Actual:

En Sentencia del 29 de enero de 2009244, la Sala retornó a la posición inicial de la

jurisprudencia en relación con la ejecución de prestaciones sin soporte contractual,
al afirmar que se trata de un evento de enriquecimiento sin justa causa y procede la
actio in rem verso para su reclamación.

En Sentencia del 22 de julio de 2000245 reiteró esta posición sobre la

improcedencia de la acción contractual, por la inexistencia de un contrato como
origen de las prestaciones y la imposibilidad de encuadrar la eventual reclamación
en la esfera de la responsabilidad extracontractual del Estado, . en tanto que la
administración pública en estos supuestos no genera como tal un perjuicio o lesión
al particular. Sino que, por el contrario, sin que exista causa jurídica de por medio,
genera una expectativa en el sujeto particular que desencadena el desplazamiento
patrimonial injustificado"_

•Señaló que la aplicación de dicha teoría del enriquecimiento sin causa admite un
desconoocimiento rue la ley de contratación atribuible a la Administración, cuya
no indemnización generaría un enriquecimiento injusto del Estado: y que el
ejercicio del control de legalidad de la actuación a4ministrativa en materia de
contratación le corresponde a cada entidad, quien debe velar por el cumplimiento
de todos los requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos, por lo
cual el particular, que no tiene ese deber, y en virtud del principio constitucional
de la buena fe —la cual se presume en sus actuaciones-, tampoco tiene por qué
soportar las consecuencias de esa ilegalidad, cuando fue inducido por la
Administración. a ejecutar prestaciones sin soporte contractual..

Expediente Actor: Santa Fo de Arauca M. P.: Myriam Guerrero de Escobar.

35.026. M_P.: Enrique Gil Botero. Argumentos reiterados en Sentencia del 17
de marzo de 2010_ Expediente 16452. Actor. Grupo Editores S.A. M. P.: Mauricio Fajardo
Reafirmó que no se reconoce en estos Casos una indemnización de perjuicios al
particular, puesto que no se Je ha ocasionado un daño antijurídico, sino que se
aplica una fuente de las obligaciones que Ordena compensar los desequilibrios
económicos de las partes cuando ellos son injustificados, debiéndose reconocer el
valor o costo de los beneficios recibidos por la Administración. Y que la ausencia
de causa se refiere a la ausencia de derecho del demandado para conservar el
incremento en su patrimonio.

En relación con la acción misma, sostuvo que la acción in rem verso (actio de in
rem verso) no puede ser equiparada a la acción de reparación directa consagrada
en el articulo 86 del C.C.A. —esta última de naturaleza indemnizatoria-
 ya que se trata de una acción de naturaleza autónoma e independiente.

Se afirmó que la acción in rem verso se rige por las normas del Código Civil,
inclusive en materia de ténninos de caducidad", lo cual no impide que el juez de lo
contencioso administrativo pueda conocer de la misma , con la salveclacl especifica
que el trámite correspondiente para ventilar ese tipo de pretensiones, será el
contencioso ordinario establecido en los artículos 206 y s.s. del C.C.A.".

12.- ACCIÓN DE REPETICIÓN

(i) Descripción del supuesto;

De acuerdo las normas constitucionales 6 y legales2 vigentes, la acción de

repetición comprende el instrumento judicial a través del cual una entidad estatal
que ha sufrido un. menoscabo patrimonial en virtud de sentencia condenatoria,
conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, través de la
cual se le impone el pago de una indemnización por los perjuicios sufridos por un

Articulo go: -El Estado responderé patrimonialmente por daños anfúurfdicos que le sean imputables.
causados por la acción o la omisión da las autoñdades públicas. -
En e/ evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial do uno da dañcns, haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este-.
Ley 678 de 2001. 'Artículo 20. Acción de repetición. La acción de repetición es unn acción civil de
carácter patrimonial que deberá ejercerse, en contra de/ servidor 0 ex servidor público quo como
consecuencia de su. conducta dolosa o gravemente Culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio
por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un
conmcto_ La misma acción se ejercitatu contra e,' particular que investidu una función pública haya
ocasionado. en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimoniaL -

93
tercero, puede perseguir el reembolso cxyrespondiente del . agente del Estado,
cuando quiera que éste último, bien sea un servidor público, un ex servidor público
o un palticular que desempeñe funciones públicas, haya dado lugar a tal
resarcimiento por su doto o culpa grave.

Es importante anotar que para el ejercicio de la acción referida, se deben acreditar

unos presupuestos, debidamente explicados por la Sala en múltiples oportunidades
así: (i) la calidad de agente del Estado y la conducta desplegada. determinante de
la condena; (ii) la existencia de una condena judicial, de una conciliación 0 de otra
forma de terminación del litigio, que imponga el pago de una suma a ia entidad
públicas (iii) el pago efectivamente efectuado por parte de ésta; (iv) la calificación
de dolosa o gravemente culposa de la conducta desplegada por el agente estatal.
También caracterizan a la acción de repetición . (v) el hecho de que la interposición
de la acción es una obligación para el representante legal de la entidad. al punto
que la omisión de la misma da lugar a una faltá g,-avisima para el funcionario y
(vi) el contar con un término de caducidad de dos años, contados a partir del
momento que primero ocurra entre: a) la fecha efectiva en que se realice el pago.
sin tener en cuenta la fecha de pago de los intereses de mora o b) el término de 18
meses al cual alude el articulo. 177 del C.c.A.2'9

(ii) Normatividad aplicable en relación con el

concepto de dolo y culpa grave:

De confonnidad con el jurídico general según el cual la ley rige

hacia el futuro y no ser retroactiva, la Sala ha sostenido la tesis de que los actos o
hechos que originaron la responsabilidad patrimonial dal agente del Estado,
acaecidos antes de la expedición de la Ley 678 de 2001, continuarían rigiéndose
las normas anteriores, vigentes al momento de los hechos.

En este sentido. encontramos los siguientes pronunciamientos de la Sección Tercera de la

Sala de IO Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: Sentencia del de diciembre de
2006, expediente 22169. C_ P.: Ramiro Saavedra Becerra; Sentencia del 5 de diciembre de
2006. exp.
28.238. C.P. Ruth Stella correa Palacio.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5
de diciembre de Expediente NO. 22.102