PANORAMA FISCAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:

REFORMAS TRIBUTARIAS Y RENOVACIÓN DEL PACTO FISCAL

En América Latina el régimen tributario del impuesto sobre la renta se ha

enfocado en personas jurídicas, lo cual ha llevado a que existan numerosas exenciones.
Sin embargo, en el último quinquenio se han impulsado reformas al impuesto sobre la
renta en dicha región, entre las que se incluyen alzas y ampliaciones de la base
gravable; de manera general, en las reformas tributarias recientes ha habido dos
aspectos novedosos. Por una parte, varias reformas se han inspirado en el impuesto
dual existente en países escandinavos y en Uruguay, el cual consiste en aprobar
reformas tributarias que establecen alícuotas uniformes para gravar rentas de capital
combinadas con mayores tasas para las utilidades empresariales, así como tasas
progresivas para las rentas de trabajo, situación consistente con la versión uruguaya del
impuesto sobre la renta dual. El segundo aspecto novedoso consiste en eliminar los
recargos basados en el monto de la nómina salarial y obtener recursos a través de
gravámenes aplicables a activos fijos. De esta manera se contribuye a redistribuir la
carga fiscal desde empresas en sectores que con más empleos formales hacia aquellas
más activas en capital, en particular el sector minero.

Junto con las reformas mencionadas, en la región se puede observar que los ingresos
fiscales totales de los gobiernos subnacionales han crecido considerablemente en los
últimos años; sin embargo, el crecimiento se debe, en gran parte, a transferencias por
parte de los gobiernos centrales y no al incremento en los recursos tributarios propios
de los niveles intermedios y locales. En este sentido, en América Latina los gobiernos
no han avanzado y la recaudación tributaria subnacional representa entre 1.5% y 6.2%
de los ingresos tributarios totales de cada país. Dicho lo anterior, los impuestos que
tienen mayor captación por parte de las instancias subnacionales son los que gravan la
propiedad, las licencias de vehículos automotores y las tasas por servicios específicos,
así como ciertas tasas municipales; sin embargo, el potencial de generación de ingresos
es relativamente limitado en comparación con las bases tributarias atribuidas a los
órganos centrales, tales como el IVA o los impuestos sobre la renta.

I. Principales rasgos de la tributación en América Latina y el Caribe.

 a. Aumento de la carga tributaria de América Latina y el Caribe en la última
década.

A partir de la década de los noventa se verificó la existencia de una nueva etapa en la

tributación latinoamericana. Entre 2000 y 2011 la carga tributaria media de los países
de la región, incluidas las aportaciones a la seguridad social administrada por el Estado,
pasó de 15.4% al 19.1% del PIB. Excluyendo las aportaciones a la seguridad social, la
carga tributaria de la región se incrementó de 12.7% al 15.7% del PIB en el mismo
período.

Cabe destacar que dentro de los países más importantes de la región, México tuvo un
desempeño pobre, siendo de los países con menores aumentos en ingresos tributarios
al subir casi dos puntos porcentuales los ingresos totales derivados de los ingresos
tributarios, muy por debajo del promedio de la región, el cual avanzó cuatro puntos,
mientras que Argentina lo hizo en trece puntos.

El aumento presentado en la última década se explica por la aceleración de las tasas

de crecimiento económico mundial, así como por el aumento sostenido del precio
internacional de los productos básicos, incrementando los ingresos fiscales de los
países especializados en la explotación y comercialización de recursos naturales. Otro
punto a destacar es la reducción sustancial del déficit de cuentas públicas y el nivel de
endeudamiento de los países, situación que impulsó políticas públicas que redujeron los
niveles de desigualdad y dieron lugar a un incremento en el consumo privado y en los
impuestos que gravan bienes y servicios. Finalmente, se introdujeron nuevos impuestos
sobre las transacciones financieras y se redujeron o eliminaron numerosas exenciones,
deducciones y beneficios.

b. Aumento de la captación de rentas obtenidas de la explotación de

recursos naturales

Durante 2003 y 2008 el auge de la demanda internacional de bienes primarios

exportados por la región explica, en buena parte, la mejora de la posición fiscal de los
países exportadores. En los países especializados en explotación de recursos
naturales, la participación del Estado en las rentas económicas y en el aporte fiscal
aumentó, en contraste con el desempeño del período precedente de 1990-2003. Esto
también puede interpretarse como una mejora en la efectividad de los marcos
institucionales para lograr la apropiación pública de riqueza derivada de las actividades
extractivas.
Los países de la región que poseen importantes dotaciones de recursos naturales no
renovables, especialmente hidrocarburos, se han apropiado de los ingresos por la
exportación de productos básicos y los han transformado en recursos fiscales, por lo
que las empresas públicas suelen estar sometidas a regímenes tributarios especiales.

De esta forma, podemos ver que entre 2005 y 2012 las reformas legales más
importantes dirigidas a asegurar el control público de los recursos naturales no
renovables privilegiaron al sector de hidrocarburos e incluyeron la nacionalización, tal
es el caso de la expropiación del 51% de las acciones de YPF en Argentina (2012) y la
nacionalización de la mina de Colquirí en Bolivia (201 2).

c. El IVA se ha consolidado, pero de manera desigual.

El IVA y la recaudación de los impuestos generales sobre bienes y servicios continuaron

fortaleciéndose de 2000 a 2011, de tal forma que se incrementó la tributación como
proporción del PIB en América Latina, pasando de 5.1% a 6.7%. Sin embargo, dicha
estructura restó importancia a los impuestos selectivos, convirtiendo al IVA en el
instrumento principal de recaudación de la mayoría de los países.
No obstante, existen marcadas diferencias en el uso de este instrumento, en donde
podemos destacar que en países como Argentina y Brasil, que cuentan con una mayor
carga tributaria, se recauda alrededor del 8% del PIB por concepto de IVA. Por otro lado,
existen países con menores cargas tributarias como México, Haití y República
Dominicana, recaudando solamente el 3.8%, 3.5% y 4.2% del PIB en 2011.

Asimismo, el diseño del IVA presenta diferencias de un país a otro en lo que respecta a
la base gravable. Mientras que Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela
se encuentran entre los países con mayor cantidad de operaciones exentas de IVA,
México destaca por ser un caso único, ya que la aplicación de una tasa del 0% sobre
alimentos, medicinas y una amplia lista de bienes y servicios provoca una gran erosión
de la base del impuesto; al respecto, se ha argumentado que la aplicación de la tasa 0%
no resulta efectiva como mecanismo redistributivo, ya que los hogares con menores
ingresos reciben una proporción menor del subsidio implícito que este gasto tributario
representa cuando se concede de manera generalizada. Este tratamiento del IVA
constituye el concepto principal del gasto tributario en México por un monto que, de
acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, representó el 1.13% del PIB
durante 2011-2012.
A pesar de que en América Latina el IVA se ha consolidado como la herramienta
tributaria de mayor importancia, es muy difícil comparar los resultados por país, ya que
la aplicación es muy distinta en cada región. Por ejemplo, México y República
Dominicana se consideran como dos casos extremos, ya que pese a la aplicación de
una tasa general en torno al promedio regional, combinan una recaudación
relativamente escasa y una fuerte relación entre el consumo privado y el PIB. Ante esto,
la eficiencia de la recaudación destaca, ya que muchos países de la zona están por
debajo de su nivel potencial de recaudación.

Con el fin de aumentar el ingreso tributario, durante los últimos cinco años países como
México han realizado reformas al IVA. Concretamente, México y Venezuela aumentaron
las tasas sin modificar la base gravable. Aunado a esto, los impuestos selectivos han
tomado importancia nuevamente, en especial los aplicables a cigarrillos y bebidas
alcohólicas, así como a vehículos y combustibles, tal es el caso de México.

d. Fortalecimiento parcial del impuesto sobre la renta

El avance del impuesto sobre la renta ha sido limitado en la región, donde se han
identificado cuatro factores determinantes. En primer lugar podemos mencionar los
pocos incentivos que tienen las personas físicas para inscribirse en los regímenes
formales, debido a que el impuesto sobre la renta personal implica un nivel mayor de
tasas en comparación con un impuesto generalizado, así como las grandes
exoneraciones de los impuestos a las sociedades.

Como segundo factor tenemos la existencia de una larga serie de exenciones y

exoneraciones según la fuente generadora, especialmente en el ámbito de las rentas de
capital. El tercer factor lo constituyen los ingresos mínimos exentos, los cuales son más
elevados en la región que en los países de la OCDE, donde dicho monto equivale en
promedio a poco más de 0.2 veces el PIB per cápita. Finalmente, el impuesto sobre la
renta típico de América Latina ha tenido un carácter “cedular” que supone gravar por
separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente.
Estos problemas han provocado que gran parte de la imposición sobre la renta personal
recaiga sobre los salarios de los trabajadores en relación de dependencia, con un
impacto recaudador limitado.
Al mismo tiempo, se han presentado disminuciones en los niveles de ingreso a los que
se aplica la tasa marginal máxima, con lo que ha aumentado la base imponible en el
caso del impuesto sobre la renta que recae sobre las personas jurídicas. El impuesto
sobre la renta atenta contra la equidad horizontal, ya que dos contribuyentes con el
mismo nivel de renta podrían pagar diferentes montos de impuesto si la proporción de
las cédulas y las tasas que gravan a cada una de ellas fueran distintas. Por otra parte,
la equidad vertical también se rompe, ya que un contribuyente que por el total de su
renta debería pagar una tasa mayor, al dividir la renta en las distintas cédulas podría
terminar pagando una tasa más baja o similar a la que paga un individuo con renta
menor.

México realizó las reformas más importantes al Impuesto sobre la Renta en 2007 y en
el periodo 2010 – 2012. El ISR para las empresas aumentó de 28% a 30%. No obstante,
entre 2014 y 2015 éste disminuirá de forma temporal a 28%. Actualmente no ha habido
un aumento en la base imponible; en cambio, se permitió deducir el gasto en educación
con un monto máximo que depende del nivel educativo.

En México, Colombia, El Salvador, Honduras y Nicaragua el impuesto sobre la renta se

ha reforzado mediante el establecimiento o modificación de impuestos mínimos sobre
los ingresos societarios, contribuyendo a la disminución de la evasión de impuestos.
Concretamente, en el caso de México en 2008 se reemplazó el IMPAC (Impuesto al
Activo) con el IETU (17.5%). Dichas reformas en materia de impuestos sobre la renta
cuentan con un carácter innovador, ya que comienza a vislumbrarse una tendencia para
transformarlo en un instrumento que favorezca al empleo formal.

e. La debilidad crónica del impuesto sobre la propiedad inmueble aún

persiste, pero los impuestos aplicados a las transacciones financieras han
cobrado fuerza

En la región aún existen rezagos significativos en cuanto a los niveles regionales de

recaudación de impuestos a niveles financieros y de capital. En América Latina,
Argentina es el país que tiene el nivel de recaudación más alto, situación similar a la de
España e Italia. Respecto a los impuestos sobre propiedad e inmuebles, las diferencias
son más amplias en la OCDE, aunque generalmente los países miembros se ubican por
encima de los países latinoamericanos en cuanto a la recaudación obtenida.

La recaudación y cobranza del impuesto sobre la propiedad se ve afectada por los bajos
niveles de cobertura, los altos niveles de morosidad y la considerable subvaluación de
las propiedades debido a la falta sistemática de una actualización adecuada de los
valores catastrales. Entre las principales causas de la elevada morosidad destaca la
falta de información para efectuar pagos, las pocas facilidades de pago y el bajo riesgo
percibido por la falta de pago.

Además, otro de los obstáculos que enfrenta la tributación patrimonial es que en varios
casos para modificar los valores catastrales de los predios y el valor fiscal de los bienes
inmuebles, los municipios dependen de la autorización legal de los congresos estatales
o provinciales, los cuales, a su vez, no poseen incentivos para aumentar las tablas de
valuación predial, ya que los ciudadanos perciben que estos incrementos no tienen
justificación y dichas decisiones se convierten en cuestiones políticas poco populares.

f. Aumento leve en la recaudación de los gobiernos subnacionales

En las dos últimas décadas, América Latina registró una marcada tendencia a la
descentralización. El proceso se reflejó en el traspaso de funciones por parte del
gobierno federal al subnacional. Por otro lado, en países unitarios con múltiples niveles
de gobierno se produjo una transferencia importante de funciones hacia los gobiernos
locales, mientras que en los países tradicionalmente unitarios y sumamente
centralizados se crearon nuevos niveles intermedios de gobierno a los que se
encomendó la formulación y ejecución de importantes políticas públicas o simplemente
su gestión.

Pese a la significativa heterogeneidad en los procesos de descentralización, el punto en

común ha sido la gran asimetría vertical en la asignación de gastos e ingresos entre
niveles de gobierno. A pesar de que los ingresos fiscales totales de los gobiernos
subnacionales han incrementado en los últimos años, cabe resaltar que esto se debe a
la creciente importancia de las transferencias provenientes de los gobiernos centrales y
no al incremento de los recursos tributarios propios. En promedio, para el conjunto de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Bolivia y México las
transferencias totales aumentaron 2.1% entre 1997 y 2010, en tanto que los recursos
tributarios propios apenas pasaron del 2.1% al 3.1% del PIB en ese mismo período.

En la mayoría de los países con cierto grado de descentralización fiscal se puede comprobar que
los gobiernos subnacionales dependen mucho del sistema de transferencias con que cada
gobierno central complementa el financiamiento de sus responsabilidades de gasto, es decir la
provisión de bienes públicos a sus ciudadanos.
 II. Búsqueda de la reciprocidad como fundamento político de las reformas
tributarias en América Latina y el Caribe

La consolidación fiscal dentro de los países de la región no se ha podido lograr en un

amplio grupo. Dicho problema se explica desde diferentes perspectivas, entre ellas la
multiplicidad de intereses y las presiones de diversos actores políticos y sociales.
Desde la perspectiva política, la desigualdad social supone la existencia de grupos de
élites activos que buscan minimizar su carga tributaria relativa. En tales circunstancias
el diseño de estructuras progresivas se torna más difícil. Una forma de medir el progreso
en materia tributaria es mediante la capacidad del Estado para recaudar impuestos
provenientes de los sectores más dinámicos de la economía, situación que muestra la
fortaleza de las instituciones y la amplia relación Estado- Sociedad.
Otra de las razones por las cuales no se ha logrado una consolidación fiscal en la región
es debido a los bajos niveles de ingresos por habitante y a la estructura tributaria
heterogénea enfocada en pagos indirectos. También destaca la relación negativa entre
los ingresos tributarios y la importancia del sector agrícola, poniendo en evidencia la
dificultad de la recaudación de ingresos de dicho sector. Los factores sociodemográficos
como los niveles de educación y la tasa de crecimiento de la población también pueden
incidir positivamente en la recaudación.

Por último, en lo que concierne a las condiciones estructurales, se deben considerar las
variables institucionales. Los factores institucionales se pueden clasificar en la eficiencia
de la gestión institucional y en los procesos políticos. El control de la corrupción, la
calidad de las instituciones públicas y la calidad de la legislación tributaria podrían incidir
positivamente sobre los sistemas tributarios, mientras que los procesos políticos como
el grado de democracia, la estabilidad política y el Estado de derecho tendrían una
repercusión positiva sobre el contribuyente, quien tendría una mejor disposición a
respetar la legislación tributaria.