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Alfredo Eric Calcagno

Eric Calcagno

LA NUEVA DEUDA EXTERNA


EXPLICADA A TODOS

Jamás tantos debieron tanto a tan pocos.


Winston Churchill.

Bassanio.- ¿Por qué afilas tu cuchillo con tanto brío?


Shylock.- Para cortar a ese arruinado lo que por
contrato me adeuda.
William Shakespeare, El mercader de Venecia, IV, 1.

Si no entiendes lo que te dice un economista, debes


pedirle que repita la explicación; si continúas sin
entender, es que te quieren estafar.
Raúl Scalabrini Ortiz.
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Introducción

1. El retorno de la deuda externa

El tema de la deuda externa se ha instalado de nuevo con motivo de su reestructuración.


Confiemos en que sea el principio de una discusión de fondo, no sólo acerca de su
monto sino de quiénes la pagarán. Sin embargo, pocos manejan los alcances y límites
reales del fenómeno de la deuda, sus orígenes y consecuencias. Más aún: desde aquel
debate en el renacimiento democrático de 1984-1985 la deuda, sus avatares y
desventuras cayeron en el olvido. Recién se avivó la discusión con el fallo en el juicio
promovido por Alejandro Olmos (julio de 2000), la cesación de pagos ocasionada por la
caída de la convertibilidad en diciembre de 2001 y sobre todo con motivo de la
restructuración a partir de 2003.

Como es natural, y a veces indispensable, la persona se adapta a su entorno familiar,


social, político, económico. Rara vez se cuestiona aquello que se tiene por inmutable, o
esa compleja trama cultural que heredamos al nacer y crecer que se llama costumbre.

Sin embargo, una de las características y necesidades más importantes de la civilización


es la duda. No cualquier pregunta, ni en cualquier ámbito, ni de cualquier manera. Pero
cuestionar la evidencia, a veces para
validar, a veces para corregir, es el Recuadro 1
primer gesto del conocimiento. ¿Qué es el establishment?

De acuerdo con el diccionario, establishment es un grupo


Tal vez no sea la única manera de social que ejerce autoridad o influencia y que
generalmente resiste a los cambios. Otra definición lo
construir el saber, pero es la más caracteriza como un grupo exclusivo de gente poderosa
indispensable y también la mas difícil. que dirige un gobierno o sociedad por medio de acuerdos
Los progresos científicos tuvieron su y decisiones privados; o que controla un determinado
campo de actividad, usualmente de modo conservador.
origen en una observación crítica, en una Se refiere a aquellos que están en el poder y el sistema
mirada avanzada o avezada, que se dió bajo el cual ese poder es ejercido, mantenido y
extendido. Son los que mandan. Esta definición se acerca
cuenta que no era el sol el que giraba en
a la de elite del poder; sin embargo, existen diferencias:
torno de la tierra, ni que la tierra es plana, el concepto de elite tiene algún ingrediente de
como lo sugieren las evidencias visuales. excelencia, mientras que el de establishment se refiere
más a la ocupación de lugares de poder.
También es cierto en las ciencias
sociales, en particular en la política: En Inglaterra, el establishment es un complejo
hicieron falta más de los dos últimos consistente en la Iglesia, la familia real y la plutocracia,
que detentan de modo decisivo el poder y la influencia
siglos para establecer que el poder (véase Webster’s new universal unabridged dictionary,
gubernamental no tiene origen divino. Nueva York, 1979). En Argentina, hoy, se trata del
Este último caso es ilustrativo acerca de conglomerado integrado por los mayores grupos
económicos, extranjeros y nacionales, y el gobierno de
aquellos que construyen sus vidas y su Estados Unidos, por si o a través del FMI. En el período
fortuna sobre la base de evidencias falsas, militar (1976-1983), a este grupo se sumaban las fuerzas
puesto que la naturaleza terrenal del armadas y la Iglesia oficial.
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gobierno se probó primero desde la teoría y después en la práctica, con las ejecuciones
de Carlos I de Inglaterra 1 y Luis XVI de Francia 2.

Por supuesto, hay maneras más pacíficas (que son tambien las recomendables) de
destruir las falsas certezas. La mayor dificultad consiste en reconocer, dentro del
universo cotidiano, cuál es la evidencia más escondida, la obviedad mejor disimulada.
Allí estaremos seguros de poder encontrar un campo de estudio fértil. Como en una
novela policial, invitamos al lector a investigar cuáles son esas evidencias; a entrenar la
mirada crítica, base del conocimiento, para desentrañar qué relaciones de poder
esconden. Esta es la naturaleza de la deuda externa.

2. ¿Qué significa la deuda externa?

Paul Valéry, un brillante pensador francés de la primera mitad del siglo XX, sostenía
que la política es el arte de impedir que la gente se meta en lo que le importa.3 Esta
frase cuadra a la perfección al problema de la deuda externa, que aparece hoy como un
verdadero semillero de confusiones.

Algunos piensan que hay que honrar la deuda por razones morales; otros, creen que el
no pago de la deuda liberaría recursos para mejorar la economía argentina, pero temen
a las represalias posibles; por último,
están aquellos para quienes sólo existe el Recuadro 2
pagar sin chistar, muchas gracias y hasta Qué es la evasión de capitales
la proxima cuota, sin otro argumento más La evasión o fuga de capitales es la salida de capitales
que las relaciones de fuerza vigentes. En fuera del territorio nacional, que se produce durante los
ningun caso existe un análisis sobre la períodos de inestabilidad financiera o de tensión social,
cuando las capas ricas de la población buscan colocar
identidad de acredores y deudores, el sus activos financieros en monedas y lugares seguros,
impacto de la deuda en la política en especial cuando se preve una devaluación.
económica nacional, ni siquiera toman en Entonces, quienes tienen liquidez en moneda nacional,
compran divisas fuertes, en especial dólares.
cuenta los márgenes de acción que ofrece
–o niega- la situación financiera Sus consecuencias son graves para el país afectado. En
primer lugar, se reducen los gastos de consumo e
internacional. inversión, las importaciones y las reservas, lo cual trae
graves consecuencias en la economía general. En
Nos encontramos en un escenario segundo término, pueden llevar a contraer nuevas
deudas, en un plan de rescate provocado por la
inmóvil, en el que parece no existir insolvencia y la imposibilidad de pagar los servicios de
posibilidad alguna de evolución, en un la deuda que trae el retiro de dólares. Un tercer efecto
es la posibilidad de que se desencadenen bruscas
sentido positivo o negativo. La deuda modificaciones de precios relativos, por ejemplo a
externa es presentada así como un través de una devaluación. Como cuarta consecuencia
elemento de la naturaleza, tan definitivo puede provocar fuertes cambios patrimoniales, a
través de devaluaciones o de la quiebra o absorción de
empresas endeudadas y de bancos en dificultades. Por
1 Decapitado en Whitehall en 1649 por los último, afectan las condiciones de la política
Partidarios de Cromwell. monetaria, cambiaria y fiscal, de modo opuesto y
2 Juzgado por la Convención y decapitado en simétrico al de la entrada de capitales.
Paris, en 1793 durante la Revolución Francesa.
3 Véase Paul Valéry, Regards sur le monde actuel, Editions Gallimard, 1990, pág. 50.
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como el clima, tan inexplicable como el universo.

No es así.

El primer punto para comprender la deuda, es observar que es inexacto incluir todo en
una misma bolsa, sin considerar que se trata de cientos de deudas con miles de
acreedores. Sufrimos ahora deudas «viejas» contraídas en el período militar (1976-
1983) junto con otras «nuevas» del período 1991-1999, cada una con sus características.
Ninguna de esas deudas tuvo como objetivo la industrialización de la Argentina, o el
bienestar, aunque sea relativo, de sus habitantes: demostraremos que la deuda «vieja»
fue una operación del establishment para evadir capitales en gran escala; y la deuda
“nueva” fue otra operación del establishment, pero para asegurar la continuidad del funcionamiento de la
economía en su beneficio. (Véase el recuadro 1). Después de 2001, los costos del derrumbe de la
convertibilidad fueron enormes y se pagaron sobre todo con más deuda externa y con caída de salarios
reales. Por último, con el default y la reestructuración de la deuda surgió un nuevo panorama. Los
favorecidos y los perjudicados son los mismos en todos los casos; pero las situaciones y la tácticas
es de orden político, puesto que el
aplicables ahora son diferentes. El segundo punto importante
primer acto real de gobierno es determinar, de manera tácita (en silencio) o explícita (a
viva voz) quién mejorará su condición social y quién pagará por ello en situaciones de
estancamiento o retroceso, o quién se beneficiará más en caso de expansión.

El primer tema a considerar es la ubicación correcta del problema. De entrada queremos


aclarar que no se trata de un problema moral, sino que es una cuestión política; en sí
misma la deuda no es ni buena ni mala, pero las políticas que se refieren a ella se
encuentran subordinadas a la política económica global.

Todo trabajo que se precie, debe comenzar por definir su objeto de estudio. Como en
muchos otros casos, la problemática de la deuda externa se encuentra delimitada por
preguntas, que rara vez son formuladas en un contexto claro. Como se trata, además, de
hablar de economía, la elegancia que surge de la claridad se convierte en un imperativo
de comprensión.4 Tendremos que empezar, entonces, con hipótesis de trabajo más o
menos definidas. Puesto que se ha callado tanto sobre la deuda, y lo poco que se ha
dicho es tan confuso, partiremos de las preguntas básicas:

 ¿es una deuda legítima que debe pagarse con puntualidad?


 ¿es el resultado de una gigantesca estafa y como tal no existe ninguna obligación
moral de pagarla?
 ¿es un medio para que los países deudores realicen la política económica que
pretenden los acreedores?
 ¿qué alternativas existen de soluciones negociadas?
 ¿qué medidas unilaterales son posibles?
 ¿cuáles son los costos y los beneficios de cada política que se instrumente?

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Aquí hay que recordar la frase de Raúl Scalabrini Ortiz citada en el acápite.
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 ¿es un factor que determina en gran medida la distribución de la riqueza y el


ingreso dentro de la Argentina?

Contestar con objetividad y convicción estas preguntas son los objetivos del presente
escrito. Nos proponemos explicar la deuda, en especial a todos aquellos nacidos después
de 1975, que eran demasiado chicos cuando se contrajo la deuda, tanto como a aquellos
que creen que la deuda es un tema demasiado complejo, o ya resuelto, o no tienen
tiempo para reflexionar; pero en particular, queremos explicarle la deuda externa a
quienes la pagan.

Ante todo, deben darse cuenta de cómo le sacan su contribución y qué se hace con ella.
El pago de la deuda necesita extraer recursos fiscales (porque la deuda vieja fue
estatizada y la nueva es en gran medida pública) y de divisas. Esto significa más
impuestos (que en la Argentina son muy regresivos, como el IVA, ya que pagan más en
proporción a sus ingresos, quienes menos ingresos y gastos tienen) y menos gastos
públicos; es decir, menos cantidad y cantidad de salud y educación, así como menos
inversión pública para la infraestructura y el crecimiento. También debemos exportar
más e importar menos de lo que podríamos si no hubiera que pagar el servicios de la
deuda externa; en economía, esto significa menos consumo y menos inversión, es decir,
menos crecimiento, más desempleo, menores ingresos, más pobreza. Como tampoco
nos alcanzaba para pagar todo, nos seguíamos endeudando, y ello nos ponía en manos
de los acreedores, que aprovechaban para decirnos lo que debíamos hacer. La salida del
default y la reestructuración de la deuda marcan diferencias en las reglas del juego.

Esta deuda los acompañará durante un trecho de su vida, y serán ellos quienes tal vez
puedan, si lo desean, cambiar el final anunciado de esta increíble y triste historia. Por
ejemplo, disolviéndola en todo lo posible, y haciéndole pagar el saldo a los
beneficiarios.
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Capítulo 1

Qué es y qué no es la deuda externa

1. No se trata de un problema moral

Desde la escuela nos han enseñado que hay que pagar las deudas y que quien no
lo hace es un tramposo, que al poco tiempo se transforma en delincuente. La tradición
muestra que los hombres de campo para
cumplir con sus promesas no necesitan Recuadro 3
Qué es el Plan Brady
papeles firmados: pagar lo que se debe es
una obligación moral. Con este El Plan Brady fue enunciado en marzo de 1989, para ser
razonamiento, quien no paga lo que negociado caso por caso, mediante acuerdos entre el país
deudor y los bancos acreedores.
adeuda es, ante todo, una mala persona.
Si se traslada este razonamiento a las En este Plan se ofrecen opciones de reestructuración de la
deuda que no son excluyentes y que consisten, primero, en
dimensiones de un país, resulta indudable la recompra directa, con descuento; o segundo, en la
que hay que pagar la deuda externa. Pero transformación de una parte de la deuda en nuevas
¿qué pasa si se reclama lo que no se obligaciones, sea con una rebaja sobre el valor nominal, o
con tasas de interés menores; son los bonos Brady.
debe, o si lo que se presenta
como deuda resulta que es el resultado de La puesta en marcha del Plan Brady requiere de un
una estafa? ¿Entonces también debe financiamiento que se utiliza en la compra de un bono
cupón cero, cuyo capital más los intereses acumulados al
pagarse? Y lo que se pague, ¿sobre quién cabo de treinta años, equivalen al monto del capital de la
debe recaer? ¿Sobre los que se deuda. Se renuncia a todo incumplimiento y para
garantizar el pago de los intereses, se crean depósitos
beneficiaron con la deuda y hoy bloqueados.
concentran la riqueza?, ¿Sobre toda la
población? La pregunta que surge es: ¿mediante el Plan Brady, se
paga menos o más? Los resultados son ambiguos. Por una
parte, se disminuían los intereses devengados por la deuda
En los siguientes capítulos bancaria mediante la reducción de su stock o por el
establecimiento de tasas de interés menores. Por la otra, se
mostraremos cómo la deuda originaria (la debían realizar desembolsos para constituir garantías y
deuda «vieja») fue contraída a partir de para cancelar una parte de los intereses atrasados. Además,
1976 por el gobierno militar (gobierno las obligaciones de la deuda en el mercado secundario
antes del Plan Brady, tenían valores mucho menores que
“usurpador” en la terminología jurídica), las rebajas que otorgaba el Plan; por ejemplo, la deuda de
para financiar una gigantesca evasión de la Argentina se cotizaba al 18% de su valor nominal, la de
capitales, con graves vicios jurídicos, que México al 36%, y la de Venezuela al 35%. La otra
obligación que contraen los países es la de ejecutar
no ignoraban los acreedores. Además, si programas de ajuste macroeconómico, que en general
consideramos como amortización de incluyen reformas de índole estructural. (Ver el recuadro 3
sobre el ajuste).
capital al pago de intereses que exceden
una tasa normal, toda esa deuda se En síntesis: los bancos se deshicieron de una deuda difícil
terminó de pagar en 1988, como veremos de cobrar, los países emitieron bonos por valores mayores
a las cotizaciones de las obligaciones de deuda externa,
más adelante. De acuerdo con las pautas renunciaron a incurrir en atrasos y se comprometieron a
de un capitalismo razonable, que es el cumplir programas de ajuste estructural.
que rige en los países desarrollados, hace
17 años que los bancos cobraron todo lo que prestaron. Basta considerar una tasa de
interés razonable, real, histórica, y no usuraria. Casi nada.
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¿Qué ocurrió después? A partir de 1991, la deuda nueva fue por una parte la
continuación de la anterior, y por la otra la condición de funcionamiento del Plan de
Convertibilidad. Desde 2002 se interrumpieron los préstamos y el gobierno emitió
bonos en dólares para compensar –sobre todo a los bancos- por el derrumbe de la
convertibilidad.

Empecemos por el principio. Cuando finalizaba el decenio de 1980, los países de


América Latina estaban agobiados por las altísimas tasas de interés, por la enorme
transferencia de recursos efectuada hacia los países desarrollados, por la caída de los
precios del intercambio y del producto interno bruto por habitante.

Frente a esta situación, se acumulaban incumplimientos en el pago de la deuda.


Los países, aunque quisieran, no podían pagar. Los bancos acreedores, que tenían
comprometido varias veces su capital en las operaciones de deuda, no sabían qué hacer.
La deuda vieja no podía pagarse y los países comenzaron a incurrir en incumplimientos
y moratorias. La situación era grave: si los deudores no pagaban, podría derrumbarse el
sistema financiero internacional. Surgieron varias iniciativas, como los planes Baker y
Brady. Al final, se aprobó y ejecutó el Plan Brady, que convirtió en bonos a los
préstamos de los bancos transnacionales, y en otros casos facilitó su recompra (véase el
recuadro 2). Así, dejaron de ser deudas individuales con los bancos, viciadas desde el
punto de vista jurídico, para convertirse en bonos anónimos, que cualquiera podía
poseer. Sin embargo, esta operación no puede sanear los vicios de origen.

Esta deuda travestida es una parte menor de la que ahora hay que pagar. A ella,
se agregaron los bonos emitidos por el gobierno sobre todo después de 1991, para cubrir
déficit fiscales y de comercio exterior, así como los colocados por las empresas privadas
para financiar sus actividades; y los colocados después de 2002 con motivo de la
devaluación.

Para tener una idea de la importancia y la velocidad de crecimiento de la deuda


externa, señalemos que en 1970 era de 2.144 millones de dólares, llegó a 45.000
millones en 1982, a 60.000 millones en 1990 y 144.000 millones en 2001 y a 191.000
millones en 2004. Después del canje existen obligaciones por 125.000 millones de
dólares (sin considerar los 19.800 millones que no ingresaron). Véase el gráfico 1, que
muestra la evolución de la deuda pública desde 1971 hasta 2005).

Frente a esta situación, es lícito y moral administrar la deuda de tal modo que se
pague lo mínimo. No es un problema que esté en el ámbito moral del «deber ser», sino
que se ubica en el político, en donde prevalecen los objetivos a alcanzar y la relación de
fuerzas existente, en un marco dinámico y no estático, como una construcción social y
no como un hecho de la naturaleza.
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Gráfico 1
Argentina: Deuda pública bruta total

Fuente: Ministerio de Economía y Producción; datos de la deuda post reestructuración,


10-06-05.
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2. La deuda externa es una Recuadro 4


cuestión política Qué es el ajuste

En el lenguaje común, cuando se habla de ajustar algo, se quiere


No queremos decir que endeudarse decir que se arregla algo que funciona mal. En economía
(especialmente para la escuela neoclásica), la norma a respetar para
es por fuerza malo o en esencia que todo ande bien es el equilibrio en los mercados: el ajuste sería
bueno, per se. Queremos subrayar la el paso de una situación de desequilibrio (discrepancia entre oferta
necesidad de tomar en cuenta y demanda) a otra de equilibrio (igualdad de ambos términos).
Pero la cuestión no se agota allí: hay que definir el o los mercados
variables fundamentales a la hora de en los que se debería lograr el equilibrio, precisar cómo se lo
endeudarse (y de pagar): cuál es la realizaría, y sobre qué sectores sociales recaerían los eventuales
costos del proceso de ajuste. Resulta del todo insuficiente hablar
potestad invocada para contraer el
de "el ajuste": hay muchos tipos posibles.
endeudamiento; luego, qué
capacidad económica y financiera El primer tema a definir debería ser la definición de qué es lo que
se ajusta. No basta con decir que se quiere restablecer "los grandes
tiene quien se endeuda; por último, equilibrios macroeconómicos": hay que explicar cuáles son. Se
para qué va a usar el préstamo. Aquí asocia habitualmente "el ajuste" al equilibrio externo y fiscal.
el problema cobra toda su dimensión ¿Pero por qué no privilegiar el ajuste del mercado de trabajo,
eliminando el desempleo? ¿O ajustar la producción real a la
política, puesto que el pago de esas potencial, si hay capacidad instalada ociosa? ¿O ajustar el consumo
deudas afecta a toda la sociedad: es popular a una norma mínima? ¿O la distribución del ingreso actual
a una distribución deseable?
criminal pretender esconder las
condiciones de endeudamiento y de Está luego la cuestión de cómo se realiza el ajuste. Ajuste
pago de esa deuda a quienes no automático sería el que realizan de modo espontáneo las fuerzas
del mercado, a través del mecanismo de precios. Empero, se habla
habían nacido cuando se contrajo, a generalmente de "el ajuste" refiriéndose a la decisión de reducir
quienes no podían entender lo que se determinados desequilibrios con medidas de política económica.
comprometía, o a quienes no podían Resta por ver si se lo logra disminuyendo gastos o aumentando
ingresos: en un caso será normalmente un "ajuste recesivo"; en el
hacer escuchar su voz, durante un otro, puede ser expansivo. Y también hay que determinar qué
gobierno de facto. Por ello, estas gastos se recortan y qué ingresos se incrementan. De éstas y otras
decisiones dependerá que el ajuste en cuestión sea socialmente
líneas. regresivo o progresivo.

Si se endeuda quien después no tiene Está por último la distinción entre el ajuste coyuntural y el
estructural. En el primer caso se busca estabilizar la economía; en
la posibilidad de pagar, entonces la el otro, cambiar su lógica de funcionamiento. El "ajuste
tradicional codicia y crueldad de los estructural" no persigue un equilibrio circunstancial en
acreedores podrá mandarlo a la determinados mercados, sino que procura modelar la estructura
económica siguiendo un modelo teórico. El "ajuste" toma un
indigencia o hacerlo su esclavo (en alcance mucho mayor. Hoy, son los neoliberales quienes parecen
el mejor de los casos, con las buenas haber registrado esa marca: el "ajuste estructural" es el nombre que
ha adoptado en Latinoamérica el proyecto de instaurar de manera
maneras que practican los negreros durable el modelo socioeconómico neoliberal.
contemporáneos); y eso, tanto a la
escala personal como de un país.

También es importante saber para qué se usa el préstamo. En el plano personal, si se


dilapida en el juego, el segunda paso es la miseria; y a escala de un país, si se entra en la
timba financiera (como entre 1976 y 1983), los resultados serán parecidos. En cambio,
si tanto en el orden personal como nacional, se utiliza el crédito para aumentar la
capacidad productiva, el endeudamiento se encuentra justificado con creces. Fue el caso
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de Brasil en el decenio de 1970, que utilizó la deuda para su industrialización, mientras


que el gobierno argentino de entoces utilizaba el producto de la deuda para evadir
capitales.

Tomemos un ejemplo. Cuando como consecuencia de un contrato realizado por dos


personas o empresas, una de ellas contrae una deuda, quedan establecidos los derechos
y obligaciones recíprocas y las únicas afectadas son las partes contratantes. Cada uno se
obliga a algo: por lo general, uno da un bien o servicio y el otro lo paga. Se trata de una
operación de derecho privado, que sólo interesa a los contratantes.

Muy diferente es la situación de los contratos de deuda externa, o los bonos que emiten
los gobiernos, o cuando el Estado asume deuda privada, porque van mucho más allá
de los interesados de manera directa. Estos actos administrativos pasan a constituir un
problema político, porque comprometen a todos los habitantes de un país, presentes y
futuros. Por ejemplo, ahora se enfrentan al pago de la deuda contraída entre 1976 y
1983, quienes en esa época aún no habían nacido; y lo que es peor aún, sus hijos (y
acaso sus nietos) también tendrán que pagar.

Además, es preciso tomar en cuenta los movimientos internacionales de capitales, que


exceden a los países individuales y actúan a escala mundial. Así, en la segunda mitad de
los años 1970, cuando los países petroleros reciclaron sus petrodólares en los países
subdesarrollados (ante la crisis de los países desarrollados), se trató de un movimiento
mundial, que abarcó al conjunto de los países subdesarrollados. El gráfico 2 muestra el
esquema de funcionamiento.

Esa fue la época dorada del endeudamiento, con tasas de interés muy bajas. Después
vino el alza descomunal de las tasas de interés, y los deudores privados lanzaron, con
éxito, un movimiento internacional para que se estatizaran las deudas privadas.

Como frente a la crisis internacional no podían pagar, los gobiernos pidieron alivios,
que el Fondo Monetario Internacional (FMI) les concedió a cambio de fuertes ajustes,
primero coyunturales y después estructurales (véase el recuadro 3). De tal modo, con
alguna que otra mejora en las condiciones de pago, el FMI hizo que los países
subdesarrollados reestructuraran su sistema productivo, privatizaran empresas públicas
e implantaran una apertura externa de la economía, tanto comercial como financiera.

No es este sólo un problema entre deudores y acreedores, sino un tema mayor de


política nacional e internacional, en el que la deuda es un instrumento. Lo que está en
juego es el bienestar –o la miseria- de la mayoría de la población, la estructura del
sistema productivo y la autonomía nacional para decidir las políticas económicas
locales. Es obvio que esta no es una cuestión para resolver en la bolsa de valores, sino
en las instituciones constitucionales de un país, como el parlamento, el poder ejecutivo
y el poder judicial, con un fuerte debate sobre los alcances del pago total, parcial o del
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no pago, o de cualquier otra solución que permita mejorar el panorama de las


sociedades “endeudadas a la fuerza” como la Argentina.

3. La deuda externa en sí misma no es ni buena ni mala, y está subordinada a la


política económica global.

Una de las primeras cuestiones que surge cuando se analiza el tema de la deuda externa
es si es buena o mala, es decir, si se trata de una ventaja o de un inconveniente para los
países; en principio siempre es mejor no estar endeudado que estarlo. La cuestión es si
poder acceder al crédito es bueno o es malo, y eso depende de la condiciones del
préstamo, de cómo se usa, si es barato o caro, y demás condiciones de obtención y
destino. Es decir, hay que comparar un costo (servicio de la deuda en intereses y
principal, eventuales costos de reestructuraciones, condicionalidades y exigencias
análogas) frente al beneficio que surge del uso que se dé a los recursos. Como es obvio,
cuando se llega al punto de tener que endeudarse para poder pagar los servicios de la
deuda, la deuda toma “vida propia”, crece a un ritmo determinado por los intereses (que
suelen entonces incorporar spreads crecientes) y el país entra en la insolvencia y, al
final, en la servidumbre. Muy distinta es la situación si el uso de los recursos obtenidos
por endeudamiento genera las condiciones de su repago, y en ese proceso aumentan la
inversión, el crecimiento y el bienestar de la población.

En síntesis, aparece por una parte un esquema de política económica en el cual la deuda
es el “aceite” que permite compensar desequilibrios temporales y reversibles del
balance de pagos y evitar así ajustes contractivos, o bien apoyar un esfuerzo de
inversión que generará las condiciones del repago. Por la otra, se practican sistemas que
requieren un endeudamiento creciente, en donde la deuda pasa a ser una droga; en estos
casos, los propios capitales externos que aumentan la deuda pueden ser factores
generadores de déficit externos, como ha ocurrido muchas veces en América Latina
(causando una sobrevaloración de las monedas, créditos de consumo, valoración de
activos) y una vez constituída la deuda, se puede pasar a la situación de endeudarse cada
vez más para pagar el servicio de la deuda.

El significado del endeudamiento será muy diferente si se trata de financiar acciones de


desarrollo regional, o de facilitar la timba financiera y la evasión de capitales; si se pide
dinero para afirmar la homogeneidad social, o para financiar programas de ajuste; si los
intereses son blandos o usurarios, y los plazos cortos o largos; si implica o no, una
servidumbre política del país deudor y la obligación de someter la política económica
nacional a la aprobación de los acreedores; si se administra a los préstamos con rigor y
honestidad, o si sirven para un festín de contratistas, intermediarios y consultores. Como
vemos, pueden exister deudas virtuosas que nos ayuden en el camino del desarrollo, o
perversas deudas que nos hundan en la miseria social.

Parece haber desaparecido de la discusión la naturaleza misma del acto de endeudarse.


Se suele hablar de la deuda como si fuera un objetivo en si mismo, cuando en realidad
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endeudarse o no, no es un fin en sí mismo, sino un instrumento de política económica.


Aquí también rige una analogía con la vida privada: es bueno si quien se endeuda lo
hace para equiparse y trabajar con mayor productividad; y es malo si va a despilfarrar el
préstamo en el casino, o si vende su casa y se va a un hotel 5 estrellas. Mientras le dure
la plata, podrá jactarse de vivir mucho mejor que antes; pero es una alegría poco
duradera; y con razón el hotelero lo sacará a la calle cuando no pueda pagar más.

Pero no sólo existe un enfrentamiento entre los acreedores y los deudores; aun dentro de
los países deudores existen grupos sociales que aprovechan el endeudamiento en su
propio beneficio; que un país se endeude no quiere decir que el dinero que entre se
repartirá de modo equitativo, de la misma manera que no todos los miembros de una
familia gozan en las épocas de bonanza (como en la vieja historieta de Patoruzú, puede
existir un Isidoro Cañones que despilfarre todo).

Una de las mayores aberraciones practicadas en los últimos tiempos ha sido la de


subordinar la política fiscal y presupuestaria a las necesidades de pago de la deuda
externa, mientras que el desenfrenado endeudamiento es la consecuencia lógica del
programa de gobierno. Es como si alguien programara el gasto de sus ingresos en
función del pago de su deuda, en tanto concibe nuevas manera para endeudarse aún
más.

Esta necesidad de endeudamiento continuo puede significar enormes restricciones para


la actividad de un país o de una persona. Veamos un ejemplo. Es normal que el gerente
del banco que nos ha otorgado un préstamo nos pida la justificación de los ingresos con
los que pensamos repagar ese préstamo. Pero sería inconcebible que nos dijera cómo
debemos comportarnos con nuestra pareja, a qué escuela debemos mandar a los niños,
cuántas veces por mes podemos comer carne, que al cine se va sólo los primeros
miércoles de cada mes, que debemos vender (barato) el auto a un amigo de él y andar en
taxi, que hay que ser hinchas de tal club de fútbol, y otras pretensiones análogas. ¿Suena
rídiculo? Estas exigencias son la trasposición a la escala de un país de la materia
fundamental de un acuerdo stand-by del FMI.

Lo que acabamos de relatar no es un apriete solitario. El problema de la deuda externa


no tiene sentido si se lo considera de modo aislado, porque se vincula con toda la
política económica. Establece de modo muy claro a quiénes se beneficiará y a quiénes
se perjudicará con la política económica global. No sólo afecta a los acreedores y
deudores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno. Por
eso, pagar, renegociar los pagos o no pagar, sólo tiene sentido dentro de una estrategia
económica de conjunto, uno de cuyos puntos más importantes es el de la deuda.

Durante el período militar, se trataba de un esquema de política económica que


liberalizó la entrada y la salida de capitales; este dogma económico hecho realidad fue
aprovechado por quienes querían: primero, lucrar con las diferencias entre las tasas de
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interés interna y externas; y segundo, evadir capitales en mucha mayor medida que la
que permitía el saldo de divisas del comercio exterior.

Desde 1991, el constante y creciente endeudamiento es un requisito para el


funcionamiento del sistema económico. Si se decide continuar con el ritmo de gastos y
no alcanzan los ingresos generados, tanto en la vida privada como en el gobierno, debe
recurrirse al endeudamiento. Mientras haya quien preste, no habrá problemas. Si los
créditos se usaron para aumentar la producción y las exportaciones, a poco andar podrá
financiarse el servicio de la deuda (intereses y principal) con los mayores ingresos
obtenidos; pero si se acelera el ritmo de crecimiento de los gastos –aumentados ahora
por el pago creciente de intereses- y los ingresos siempre se quedan cortos, entonces se
marcha de modo inevitable hacia una crisis. Más aún dentro del régimen de
convertibilidad, en el que las restricciones monetarias y la paridad cambiaria obligatoria
fuerzan a saldar con préstamos externos todo déficit de comercio y financiero externos,
así como el desequilibrio fiscal con préstamos internos y externos (con el agravante de
que en este último caso se paga con divisas los gastos en moneda nacional).

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Recuadro 4

Llevar al FMI a la Corte Internacional de Justicia de La Haya

¿Puede un organismo financiero internacional intervenir en la política económica


interna de los países a los que les otorga préstamos? Si así lo hiciera con presiones o
exigencias sobre el país afectado ¿qué instancias existen para determinar si esa
intervención es o no conforme a derecho?

Estas dos preguntas no son abstractas. Resultan de la acción del Fondo Monetario
Internacional (FMI), que impone a los países orientaciones generales y medidas
específicas de política económica. Desde el punto de vista jurídico, prima facie parece
claro que al hacerlo se extralimita en sus funciones. Es un organismo de las Naciones
Unidas, cuya Carta de creación establece que “Ninguna disposición de esta Carta
autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la
jurisdicción interna de los Estados, ni los obligará” (art. 2 inc. 7). Para los países, el
problema es que dentro de los mecanismos de las Naciones Unidas no existe ningún
organismo específico para hacer respetar ese principio. La Junta de Gobernadores del
FMI no podría ser juez y parte, porque lo que se impugnaría sería su propia acción. No
se trata de rechazar las medidas que adopta el FMI de acuerdo con su lógica de
funcionamiento, sino de cuestionar esa lógica de funcionamiento.
14

Las autoridades del FMI actúan en defensa de un esquema económico basado en ciertos
principios y parten de la base de que los países deben acatarlo. El bien que tratan de
preservar es el modelo económico que, a grandes rasgos, surge del Consenso de
Washington. Sin entrar a discutir el planteo económico del FMI, existe otro bien
superior desde el punto de vista de la comunidad internacional que es la soberanía
nacional. Un país no puede ser obligado a ejecutar una política económica en contra de
su voluntad soberana. Puede argüirse que cada país es dueño de no aceptar los
préstamos del FMI; pero va contra el derecho natural que el prestamista imponga
condiciones abusivas (por ejemplo, obligar al deudor a hacer o no hacer determinados
actos, o a pagar tasas usurarias); peor aún, cuando el prestamista que fija condiciones
aberrantes es un organismos de las Naciones Unidas, que es el único creado para aliviar
crisis financieras de corto plazo. Estas condicionalidades trascienden los préstamos
específicos y se proyectan sobre toda la política económica nacional; por ejemplo los
sucesivos ajustes fiscales y la obligación de derogar la ley de subversión económica,
reformar la ley de quiebras y dictar la ley de flexibilización laboral. Algunas de estas
intervenciones han sido detalladas en diversos documentos del FMI 5 y del Ministerio
de Economía y Producción. 6

En síntesis: ¿Debe prevalecer el criterio economicista que obligue a los países a aplicar
un modelo uniforme de desarrollo? ¿O, por el contrario, debe predominar el principio
político de la soberanía nacional? ¿Quién puede resolver la cuestión?

La solución está dentro de la Carta de las Naciones Unidas que dispone que “La
Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrán solicitar a la Corte Internacional
de Justicia que emita una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica” (art. 96,
inc.1). Corresponde entonces que se someta la cuestión a la Corte Internacional de
Justicia, que puede guiar la conducta de los países, y cuya opinión es obligatoria para
los organismos que dependen de las Naciones Unidos, entre los que figura el FMI. 7

5
Entre los documentos del FMI es revelador el elaborado por la Oficina Independiente de
Evaluación del FMI, que confiesa que en los momentos previos a la caída del gobierno del
Presidente De la Rúa, el staff del FMI trabajaba en detalle los principales elementos de un
programa económico, entre los que sobresalían una modificación del régimen de cambios
(dolarización o flotación), reformas estructurales para apoyar el ajuste fiscal y, en caso de
dolarización, proveer de liquidez al sistema bancario; ya se habían redactado medidas
específicas para cada tema. (IMF, Independent Evaluation Office, Report on the evaluation of
the role of the IMF in Argentina, 1991-2001, Washington, junio de 2004.
6
Ministerio de Economía y Producción, El Fondo Monetario Internacional y la crisis de la
deuda, Buenos Aires, 2004.
7
Este procedimiento fue propuesto con respecto a la evaluación de los aspectos jurídicos de la
deuda externa (sobre todo la usura) por el Embajador Miguel Angel Espeche en abril de 1989 en
el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional (Santo Domingo,
abril de 1989); por el Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y
el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados
de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las
Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).
15

En consecuencia, el gobierno argentino -solo o acompañado por otros países- debería


pedir a la Asamblea General de las Naciones Unidas que solicite a la Corte
Internacional de Justicia una “opinión consultiva” acerca de si el FMI tiene atribuciones
para imponer condicionalidades referidas a la política económica interna de los países
(por ejemplo, privatizaciones, flexibilidad laboral o fijación de tarifas de servicios
públicos).

En modo alguno se trata de un planteo agresivo, sino de preguntar a la más alta


instancia judicial internacional, cuáles son las normas jurídicas y los principios
generales del derecho aplicables cuando el FMI requiere medidas que son atribuciones
exclusivas del Estado soberano; y que niega su apoyo financiero cuando no se adoptan.
Así se respetará el derecho y tal vez pueda encauzarse al FMI hacia el cumplimiento de
las funciones para las que fue creado.

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-
16

Capítulo 2

Las etapas de la deuda externa

1. El origen de la deuda

Tal vez les cueste creer a aquellos que no conocen otra realidad argentina que no sea
con la deuda externa, pero es importante aclarar que no surgió por generación
espontánea, no brotó tampoco de un repollo; ni siquiera la trajo la cigueña de Paris,
aunque allí funcione el famoso Recuadro 5
Club de países acreedores, que se El Club de Paris
encarga de las deudas entre
El Club de Paris es el ámbito en el que un gobierno deudor
gobiernos (véase el recuadro 4). negocia su deuda con los gobiernos acreedores. En general, se
Su origen es diferente. trata de reescalonar los pagos de los préstamos oficiales que han
recibido o garantizado los gobiernos (excluye la deuda del
sector privado). Funciona desde 1956, en que se realizó la
El nacimiento (trágico para los primera negociación con la Argentina.
deudores) de la deuda tiene que
En general estas reuniones no se limitan al solo problema de los
ver con dos vertientes políticas pagos, sino que influyen sobre la política económica interna de
diferentes. La primera fue la los paises deudores. Lo primero que piden los gobiernos
acción del sistema financiero acreedores antes de sentarse a negociar es que se solucionen los
problemas que puedan tener las empresas de su nacionalidad en
internacional, que impulsó el los países deudores. En el tema específico de la deuda, para
endeudamiento para satisfacer los postergar pagos los países acreedores deben estar convencidos
que los países deudores no podrán pagar sin un alivio de la
requerimientos de los bancos de deuda; además, los países deudores deben comprometerse a
los países desarrollados. No realizar ajustes en su economía interna, de acuerdo con las
motivaban esa acción las pautas que fije el FMI.
demandas reales de los países El Club no tiene miembros fijos ni una estructura institucional.
subdesarrollados, sino más bien la Las reuniones están abiertas a todos los acreedores oficiales y se
realizan en Paris, en la Dirección del Tesoro del Ministerio de
necesidad de los bancos en ubicar
Finanzas de Francia, cuyo Director es el Presidente del Club de
sus fondos disponibles: exigencia Paris.
del negocio.

La segunda vertiente fueron las políticas económicas argentinas, que respondieron a las
necesidades del establishment, que comenzaron durante el gobierno militar y se
consolidaron en el decenio de 1990. El padre y la madre son, pues, el establishment
internacional y el local. La deuda nació de sus relaciones carnales.

El recién nacido no vino solo. Acompañaron su precoz crecimiento la voracidad y el


miedo de los bancos transnacionales, el fundamentalismo ideológico del Fondo
Monetario Internacional, la complicidad o la inacción de los gobiernos, así como la
avidez de los grupos financieros y económicos tanto transnacionales como locales. No
faltaron crisis financieras internacionales para marcar, de cuando en cuando, los
cumpleaños de la deuda.

Con esta mezcla no podía filmarse sino una película de terror, que fue lo que ocurrió. La
17

superproducción tiene varias partes (y ni siquiera la primera fue buena).

2. La deuda externa antes de 1975

Desde 1930 hasta 1975 hubo pocos préstamos internacionales a América Latina.
Primero la crisis, después la segunda guerra mundial y por último la posguerra, no eran
propicias a otorgar empréstitos y comprar bonos. Los países desarrollados estaban
demasiado ocupados, primero en destruirse los unos a los otros, y después en
reconstruirse de modo individual.

Es bueno recordar un hecho, que muchos economistas de salón han olvidado. En el


caso de la Argentina, en el decenio 1945-1954 no hubo entradas de capital a largo plazo
y en el privado fue ínfima (sólo 78 millones de dólares, a precios de 1950, en los 10
años). Más aún: en todo el decenio el sector público remesó al exterior intereses y
utilidades por 25 millones de dólares (en la práctica, nada). El capital extranjero, que en
1913 totalizaba el 48% del capital fijo total, se redujo al 20% en 1940, al 15% en 1945 y
al 5% entre 1949 y 1955.8 Resulta entonces que la «fiesta populista» -a la que todos
podían entrar-, que algunos presentan ahora como la madre de todas las calamidades,
sólo utilizó el ahorro nacional y desendeudó al país. Es bueno recordar que la fiesta
neoliberal, a la que muy pocos acceden –puesto que está custodiada por la variada gama
de patovicas del establishment- costó 80.000 millones de dólares de endeudamiento
externo entre 1990 y 1999, además de los 33.000 millones recibidos por privatizaciones
(de acuerdo con cifras oficiales).

3. La deuda externa después de 1975

3.1. Primera etapa

Después de 1975, cuando comienzan a abundar los petrodólares, pueden distinguirse


tres etapas, que son el antecedente directo de la actual deuda externa.

La primera etapa se extendió desde 1975 hasta 1982 y estuvo marcada por la crisis
petrolera, el reciclaje de los petrodólares, la recesión en los países desarrollados y, hasta
fines de 1979, por las bajas tasas internacionales de interés. Los hechos fueron así:

8 Véase CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina. Parte I. Los problemas y perspectivas del crecimiento
económico argentino, México, 1959, págs. 28 y 29.
18

Gráfico 2
Esquema del reciclaje de los petrodólares hacia la Argentina

Países petroleros

Shock petrolero (aumento del


precio del petróleo)
Bancos
Excedente financiero
Depósitos bancarios en Estados Unidos

Mayor capacidad de préstamo

Argentina
Evasión de capitales
Especulación
Depósitos en bancos extranjeros
Endeudamiento
Aumento del endeudamiento

A mediados del decenio de 1970 se produjo un alza impresionante de los precios del
petróleo, que estaban muy bajos. Entonces, los países petroleros debieron darle cauce a
la avalancha de dólares que generaron. Como no tenían la posibilidad de gastarlo en su
mercado interno, lo lógico hubiera sido que invirtieran esas sumas en los países
desarrollados. Pero éstos, en parte por el mismo aumento del precio del petróleo,
estaban en recesión y no podían absorber tanto capital excedente. Entonces encargaron
la colocación de esos fondos a los grandes bancos internacionales, que engancharon a
los países subdesarrollados, ávidos de capitales, y les ofrecieron préstamos a tasas de
interés bajas.

Los bancos procedieron con toda lógica: si tenían que pagar intereses a los países
petroleros, necesitan clientes que les pagaran intereses un poco más altos. Así, los países
latinoamericanos se endeudaron y para algunos –como la Argentina- fue una fiesta de
despilfarro, y para otros –como Brasil- la consolidación de una industrialización.

Hasta allí, el sistema funcionaba porque había dólares hasta para usarlos mal. Lo
que los países pobres no podían saber era que en 1980 iba a cambiar la política
monetaria de Estados Unidos y que las tasas de interés se iban a ir a las nubes (pobres
países pobres). Por eso, el regocijo duró poco. A fines del decenio de 1970, por decisión
unilateral de Estados Unidos, se triplicó la tasa de interés. (Véase el gráfico 3). Con este
súbito incremento, los países latinoamericanos no podían pagar y comenzaron a entrar
en moratoria. Esta crisis explotó en México en 1982.
19

Gráfico 3

Tasa de Interés a/

20

15

10

0
1977 1978 1979 1980 1981 1982

a/ La tasa de interés que se considera es la Libor, en depósitos de tres meses en el


mercado de Londres.

3.2. Segunda etapa

La segunda etapa va desde 1982 hasta 1990 y es de drama. Comienza con la crisis de
México, en 1982, a partir de cuya cesación de pagos finalizó el flujo voluntario de
capitales. Ya no se prestaba por negocio, sino por necesidad (en especial para que el
deudor no entrara en moratoria) y cada banco acreedor comenzó a ver cómo podía hacer
para cobrar. No se prestaba más que en la medida indispensable para que los países
deudores pudieran pagar, lo cual no era fácil, pues estaban sumergidos en la catarata de
intereses, y de intereses sobre intereses.

Se había llegado a un punto de ruptura, determinado por factores externos e internos. En


lo internacional, se pasó de una situación de alta liquidez, con fácil acceso al crédito
para los países subdesarrollados, a otra fase de retracción de esos créditos y brusco
aumento de las tasas de interés. En lo interno, el paso de una etapa a otra se identifica
según lo que se financió (salida de capitales o pago de intereses) y según los titulares de
la deuda (sectores público o privado).

El proceso de endeudamiento externo significó la oportunidad de ganancias


especulativas muy importantes para el grupo de empresas privadas que lo protagonizó.
El simple acceso al financiamiento internacional en un momento en que la tasa de
interés en dólares era muy inferior a la tasa de interés en pesos, permitió suculentos
beneficios. Pero la historia de la “deuda vieja” no concluye allí: el sector público
asumió costos para que el sector privado obtuviera ganancias; esta transferencia se
realizó mediante mecanismos tales como los seguros de cambio y la estatización de la
20

deuda privada.9 Tales operaciones le costaron al Estado argentino 14.500 millones de


dólares entre 1981 y 1983.10

Estados Unidos y la banca transnacional pusieron toda su presión política y económica


para obligar a los países a pagar. Si los países no pagaban se podía derrumbar el sistema
financiero internacional, ya que los bancos habían comprometido en esos préstamos
varias veces su capital. Como no tenían con qué, tuvieron que endeudarse más y más. Se
produjo así un efecto «bola de nieve», en el que los nuevos créditos engrosaban la
deuda, crecían los intereses a pagar, y se requerían créditos mayores. Además, se
presionó, con éxito, a los países latinoamericanos para que el Estado se hiciera cargo de
las deudas privadas.

Es la historia típica del usurero y el pobre incauto. Con el agravante de que el acreedor
le fijaba el modo de vida al deudor. Ya no se conformaba con que tratara de pagarle.
Ahora quería que hiciera «ajustes» estructurales, es decir, que implantara las pautas de
política económica que le fijaba el FMI: que privatizara las empresas públicas, abriera la
economía, rebajara salarios reales, redujera drásticamente el gasto público. De tal modo,
la deuda había dejado de ser un intrumento de intermediación, para transformarse en
una entidad autónoma, autoreproducible, desligada del proceso de producción y, por el
contrario, chupándole recursos.

El monstruo había adquirido vida propia. Frente a este film de terror, Drácula y
Frankestein son inocentes boyscouts. Alien, una mascota caprichosa.

Para que se advierta la magnitud de la salida de flujos financieros, recordaremos que en


ese período el conjunto de América Latina realizó una transferencia neta de recursos
hacia los países desarrollados por 220.200 millones de dólares, y para la Argentina esa
cifra fue de 33.200 millones.11 Como es obvio este drenaje se reflejó en el
comportamiento general de la economía: entre 1981 y 1990, el producto interno bruto

9
En rigor, la estatización de la deuda privada empezó a través del endeudamiento de las
empresas públicas al solo efecto de ceder esos dólares al Banco Central, para que éste los
entregara a los especuladores, deseosos de transformar sus saldos en pesos en activos externos;
de esta manera aumentaban los pasivos externos del sector público y los activos externos del
sector privado. El segundo mecanismo fue el de los seguros de cambio; el Banco Central
estableció en junio de 1981 un sistema de seguros de cambio que cubría el repago de créditos
obtenidos en el exterior por el sector privado, siempre que se extendiera el plazo de su
vencimiento (circulares A-31 y A-33, de junio de 1981, época Viola-Sigaut-...; y A-137 del 5 de
julio de 1982, época Bignone-Dagnino Pastore-Cavallo); en noviembre de 1982, el Estado tomó
a su cargo, previo pago en pesos, las deudas con seguro de cambio A-31 y quienes renovaran el
seguro de cambio por la circular A-137 recibían compensación monetaria (época Bignone-
Wehbe- ...).
10 Véase FIEL, El gasto público en la Argentina, 1960-1983, Buenos Aires, 1985, págs. 75 y
76.
11
La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales menos el saldo de
utilidades e intereses netos.
21

por habitante de América Latina cayó en –7,9% y el de Argentina en -21,2% (totales


acumulados en ese período).

3.3. Tercera etapa

El tercer período comienza en 1991 y es el del restablecimiento de los flujos de


capitales hacia América Latina. La «deuda vieja», es decir la contraída entre 1975 y
1982, ya se había consolidado y blanqueado con su conversión a bonos. Sobre todo, la
banca transnacional ya no corría riesgos; si algo pasaba, le ocurriría a los tenedores de
bonos y no a sus accionistas y gerentes.

Este nuevo flujo de capitales tiene diferentes motivos. Primero, las tasas de interés de
los países subdesarrollados eran superiores en valores nominales a las de Estados
Unidos; segundo, por el deseo de los nuevos acreedores de diversificar sus riesgos (la
compra de bonos de deuda insumía una parte ínfima de su cartera total); tercero, por la
apertura comercial y financiera y las privatizaciones de los países latinoamericanos, en
especial de la Argentina.

Aquí se manifestaron los inconvenientes derivados de la sobrevaluación de la moneda


nacional y los riesgos de volatilidad.12 Pero para la Argentina lo más importante es que
este flujo de capitales hizo posible un decenio del plan de convertibilidad, como
veremos más adelante. Existieron importantes perturbaciones con las crisis de México
de 1995 y de Brasil de 1999, pero continuó la transferencia neta de recursos, que entre
1992 y 1998 fue de 44.800 millones de dólares.

12
Una moneda nacional está sobrevaluada cuando su valor está por encima del que requiere un
criterio de largo plazo (por ejemplo, una situación sostenible de balanza de pagos, o la
posibilidad de exportación de manufacturas de origen industrial, o la posibilidad de producción
nacional que es técnicamente competitiva, pero que no puede competir con las importaciones
debido al “dólar tan bajo”). Otro criterio es el de la comparación en el tiempo: se establece
como base un año considerado como “normal” y se compara la evolución del tipo de cambio
con la del índice de precios locales ajustado por un índice de precios extranjeros (por ejemplo,
el de Estados Unidos). Con la fórmula índice del tipo de cambio real = 100* Índice del tipo de
cambio / índice de precios nacionales (corregido por un índice de precios extranjeros),
tendremos que si el índice del tipo de cambio real es menor a 100, entonces la cotización del
dólar está baja en términos reales, y la moneda local está sobrevaluada. En este caso, con los
mismos pesos en valores constantes se compran más dólares (es más barato que importar), y con
la misma cantidad de dólares se compran menos pesos (es menos rentable exportar).
La volatilidad es lo contrario de la estabilidad. Es la característica de algunas variables, en
determinadas circunstancias, de moverse en uno u otro sentido en porcentajes importantes, sin
que exista capacidad de previsión con respecto a estas fluctuaciones.
22

3.4. Cuarta etapa

La cuarta etapa comienza en 2001 con la terminación de los préstamos externos y la


evasión de capitales. Hasta el 2000, aunque con disminución de los montos, prosiguió el
ingreso de capitales; pero en 2001 se cortó el financiamiento externo y el modelo de
endeudamiento se derrumbó. Se pagaron 12.162 millones de dólares por intereses de la
deuda externa y sólo entraron los financiamientos del FMI, el Banco Mundial y el BID.
El sector privado no financiero se llevó 13.798 millones de dólares y además se
utilizaron 12.083 millones de dólares de reservas internacionales. Era la quiebra del
sistema de convertibilidad, con la consiguiente cesación de pagos y la inevitable
devaluación. En 2001 la evasión de capitales llegó a 17.100 millones de dólares.13

Mientras tanto, el panorama general era catastrófico. El producto interno bruto por
habitante en 2002 era menor en 12% al de 1976, existía un 21,6% de desocupación
abierta, había 19 millones de personas por debajo de la línea de pobreza y de ellos 9
millones estaban en la indigencia. Es la crónica de un colapso anunciado: un régimen de
endeudamiento se cae cuando no prestan más. Además, se tomaron las medidas de
política económica necesarias para agravar la situación, como señalamos en el capítulo
8.

3.5. Quinta etapa

La quinta etapa comenzó con el default de la deuda externa, declarado el 23 de


diciembre de 2001 y continúa en la actualidad con la normalización de esa deuda.
Frente al derrumbe de la convertibilidad y la imposibilidad de pagar los vencimientos de
la deuda, se declaró el incumplimiento. Comenzó entonces una negociación para
regularizar la situación que se cerró en marzo de 2005 con una fuerte quita, ampliación
de plazos y emisión de nuevos bonos. Quedaba así una parte de la deuda que se sirvió
con regularidad y otra que entró en incumplimiento. Continuaron los servicios a los
organismos internacionales y a los bonos emitidos después del default, que en conjunto
ascienden a 82.300 millones de dólares. De los 81.836 millones de bonos elegibles, se
canjearon 62.318 millones (el 76,15%). Si se compara el total del stock de deuda
pública antes y después del canje, existe una rebaja de 66.013 millones con respecto a la
deuda existente en diciembre de 2004 y de 19.000 millones en relación a la de
diciembre de 2001. El total de la deuda pública quedó en 125.000 millones de dólares;
no ingresaron al canje bonos por 19.800 millones de dólares.

13
Cálculo realizado sobre la base de la cuenta capital y financiera del sector privado no
financiero, y de errores y omisiones netos, ambas cifras del balance de pagos.
23

Capítulo 3

Monto de la deuda

Estas fueron las etapas de la deuda. Sus padres, sus padrinos, sus padrazos, amigos y
entenados. Pero lo peor todavía esta por venir: aquí presentamos el monto de la deuda
externa.

Porque nada pasaría de la anécdota, si este gentil desfalco hubiese sido el fruto de
alguna descuidada maniobra, intencionada o ingenua, fácil de manejar (y de cancelar), y
no una carga insoportable. Para comprender este problema, basta comparar los países
con lo que les ocurre a los individuos. Si una deuda se paga con un mes de trabajo, es
manejable; si en cambio, requiere diez años y hay que seguir endeudándose para pagar
todos los meses, mientras que el acreedor manda en tu vida privada, el resultado es
infernal.

Pero no todo es el monto de la deuda. Hay que saber si tiende a bajar o a subir, y
además para qué se la utilizó. De acuerdo con la división en etapas que señalamos,
vamos a analizar la deuda vieja (1976-1983) y la deuda nueva (1991-1999).

1. La deuda vieja

El cuadro 1 deprime o indigna (según sea el estado de ánimo). ¿Qué ocurrió para que
entre 1975 y 1983 la deuda externa haya aumentado de 7.800 millones de dólares a
45.000 millones? ¿Cómo es que con semejante magnitud de endeudamiento, el
coeficiente de inversiones con respecto al producto haya caído del 20% en 1975 al 15%
en 1983, después de un leve aumento en 1980?

Cuadro 1
Argentina: Deuda externa, 1975 a 1983
(en millones de dólares corrientes y porcentajes)

Año Total Pública Privada Comercial Financiera


Mill. US$ % % % %
1975 7.875 51 49 32 68
1980 27.162 53 47 26 74
1982 43.634 66 34 16 84
1983 45.087 70 30 11 89
Fuente: Banco Central de la República Argentina y CEPAL.

Con respecto al destino de los fondos, en el caso de la Argentina, el Banco Mundial14

14
Las estimaciones están contenidas en Banco Mundial, Economic Memorandum on Argentina,
Washington, D.C., 22 de junio de 1984, págs. 17 a 19.
24

estima que en la deuda vieja existieron tres grandes causas de endeudamiento:

44% Correspondiente al financiamiento de la evasión de capitales por parte de


agentes privados, nacionales y extranjeros
33% Para el pago de intereses a la banca extranjera
23% Destinados, según el Banco Mundial, a la compra de armas y de importaciones
no registradas

Resulta muy extraño que un país se endeude para financiar la evasión de capitales; sin
embargo, fue así (véase el recuadro 5). Al terror, sumamos la dimensión de lo absurdo.
Como el saldo de comercio exterior no alcanzaba para proveer de dólares a todos los
que los reclamaban, se decidió que esos dólares se iban a procurar mediante el
endeudamiento estatal, sobre todo de las empresas públicas. Con ello se satisfacía un
dogma teórico (la apertura de la economía, con la libertad absoluta de cambios) y una
conveniencia práctica (las ansias de empresarios y particulares para engrosar sus
cuentas en el extranjero). Bastaba entonces procurarse liquidez en pesos, para que el
sistema bancario vendiera los dólares requeridos, los que se depositaban en el exterior.
Después veremos cómo el asunto no quedaba allí, y se instrumentaba la «bicicleta
financiera». El cuadro 2 muestra la entrada neta de capitales y los pagos de utilidades e
intereses desde 1975 hasta 1986.

Cuadro 2
Argentina: Ingreso neto de capitales e incremento de la deuda externa, 1975/1986
(en millones de dólares)

Entrada neta de Pagos netos de utilidades Transferencia de Incremento de la


capitales e intereses recursos deuda a/
1 2 3 4
3=1-2
1975/77 1973 1501 473 1589
1978/80 6898 3132 3765 17484
1981/83 4472 13826 -9354 17925
1984/86 7068 15515 -8447 6413
1975/86 20411 33974 -13563 43411

Fuente: Banco Central de la República Argentina.


a/ A fines de 1974 la deuda externa era de 7.875 millones de dólares; con el incremento
del periodo 1975/1986 se llega a 51.300 millones de dólares.

Este cuadro ya pone los pelos de punta. En el período 1975/1986 la deuda externa se
incrementó en 43.400 millones de dólares y llegó así a los 51.286 millones; pero resulta
que en ese período salieron 13.500 millones de dólares. Es decir, que el acreedor anotó
lo que nos prestaba, pero los que pagamos fuimos nosotros. Nos endeudamos para que
25

salieran capitales, y luego para pagar la parte de intereses que no conseguíamos servir
con recursos propios; si no hubiéramos pedido ningún préstamo, tendríamos 13.500
millones de dólares más; y no es que se estuviera arrastrando una pesada deuda anterior,
pues en 1975 la deuda era sólo de 7.875 millones de dólares.

Para que se entienda mejor: es como si uno pidiera un crédito y en lugar de darnos el
dinero, debiéramos pagar nosotros. Este hecho asombroso, que resulta con claridad de
las cifras globales, hubiera exigido que se realizara un estudio acerca de cada deuda,
para establecer en detalle cuáles son sus causas. Las tasas usurarias de interés y las
diversas comisiones bancarias, al capitalizarse y estar sujetas a su vez al pago de nuevos
intereses usurarios por el total, inflaron la suma y produjeron un efecto de "bola de
nieve".

Lo que ocurrió es que el incremento de la deuda (columna 4 del cuadro 2) no es “neto”,


en el sentido que no aparece la constitución de activos en el extranjero de quienes fugan
capitales, y la entrada de capitales sí es “neta” de las salidas; el tema es que sólo una
parte de esas salidas corrresponde a repago de deuda, y otra parte (la fuga) dejaba la
deuda intacta, aún si iba a parar a una cuenta del Citibank (por ejemplo) y servía de
garantía para obtener préstamos con los cuales hacer la “bicicleta financiera” (en
muchos casos, se canceló deuda externa sin avisar, y luego se aprovecharon los seguros
de cambio sobre una deuda ya pagada). Por otra parte, la deuda externa de empresas
extranjeras ascendía en 1983 a 7.000 millones de dólares, es decir que lo más probable
es que se trate de asientos contables entre empresas y bancos de un mismo grupo, o
entre casa matriz y filiales; de tal modo se hace figurar como deuda externa a una
transferencia intrafirma.

Un análisis cuantitativo destaca la importancia decisiva de la evasión de capitales y de


los intereses en el conjunto de la deuda. Ello señala como los grandes responsables a los
bancos que cobraron los intereses, y a los empresarios y particulares que fugaron
capitales.

Según datos del Morgan Guaranty Trust de Nueva York (a quien no podemos sospechar
de simpatía con los países deudores), en 1985 la deuda externa total de Argentina era de
50.000 millones de dólares, pero si se le suprimiera la evasión de capitales, se reduciría
a 1.000 millones; la situación de Venezuela es parecida, y la de Brasil se ubica en el
extremo opuesto. En un término medio entre inversión productiva y evasión figura
México (aunque más cerca de la evasión) (véase el cuadro 3).
26

Cuadro 3
Argentina. Brasil, México y Venezuela: Impacto sobre la deuda
de la evasión de capitales a fines de 1985 (en miles de millones de dólares)

Deuda a fines de 1985 Deuda sin evasión de


capitales
Argentina 50 1
Brasil 106 92
México 97 12
Venezuela 31 -12

Fuente: Morgan Guaranty Trust of New York, World Financial Markets, New York,
marzo de 1986, página 15.

Debe destacarse también la enorme importancia que tuvo la acumulación de intereses


sobre el monto total de la deuda. El cuadro 4 muestra que si los intereses pagados por
encima de las tasas históricas (considerando como tales la de inflación de los Estados
Unidos rnás 1%) se hubieran aplicado a la amortización del capital, la deuda externa se
hubiera terminado de pagar en... 1988!

Veamos con un ejemplo más práctico. Si trasladamos el tema a lo personal y cotidiano,


la situación es la siguiente: nos están cobrando como pago de intereses 100, pero si nos
aplicaran las tasas de interés históricas esos pagos en concepto de intereses serían de 40;
podríamos entonces imputar 60 a amortización de capital; si se repite esa operación, la
amortización se hace más rápida. En el caso de la deuda argentina, si se hubiera
procedido así, la deuda se hubiera terminado de pagar en 1988. En este cálculo se aplica
un principio jurídico, establecido entre otros en el articulo 40 de la Constitución
Nacional de 1949, que para un caso equiparable consideraba a los excedentes sobre una
ganancia razonable corno reintegro del capital invertido.
27

Cuadro 4
Argentina: Estado conjetural de la deuda externa si se hubieran aplicado
las tasas de interés históricas, 1976 a 1988 (en millones de dólares y tasas)

Deuda Entrada Tasas de Intereses Pagos reales de


presunta real de interés presuntos (1+2) intereses y
(1+2+4+5) capital históricas a/ x 3/100 amortizaciones b/
1 2 3 4 5
1976 8280 c/ 261 6,7 572 -687
1977 8426 556 7,5 674 -710
1978 8946 302 8,6 795 -1634
1979 8409 4760 12,3 1620 -1218
1980 15571 2176 14,5 2573 -2212
1981 18108 1519 11,3 2218 -3896
1982 17949 1684 7,1 1394 -5150
1983 15877 -21 4,2 666 -7530
1984 8992 2661 5,3 618 -6077
1985 6194 1982 4,5 368 -3238
1986 5306 1968 2,9 182 -4449
1987 3007 2319 4,7 250 -4351
1988 1225 3430 5,1 237 -4942
1989 -50

Los valores de las columnas 1, 2, 4 y 5 están expresados en millones de dólares; y los de


la columna 3, en porcentajes.
a/ Se ha supuesto que la tasa de interés histórica es la inflación de los Estados Unídos
más el 1%. b/ Se consideraron sólo las amortizaciones del sector oficial. c/ Corresponde
a la deuda real a fines de 1975.
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la CEPAL y la OECD.

2. La deuda nueva

En diciembre de 1992, se firmó el convenio por el cual se reestructuraban 23.000


millones de dólares del principal y 8.600 millones de dólares de atrasos de intereses.15

15
Existían dos opciones: la primera consistía en el canje de la deuda antigua, con un descuento
del 35%, por un bono que se reembolsaría de una vez al término de 30 años, con una tasa de
interés igual a la Libor más el 0,81%; la segunda opción proponía la conversión de la deuda en
un bono, por el mismo valor que la obligación original, también reembolsable de una vez a los
30 años, pero con una tasa de interés creciente, de 4% en el primer año hasta 6% a partir del
séptimo año. El gobierno argentino respaldaba la totalidad de la deuda principal con la compra
de un monto equivalente en bonos de cupón cero del Departamento del Tesoro de Estados
Unidos, a 30 años plazo (que costó 3.600 millones de dólares); con respecto a los intereses, se
ofrecía una garantía en efectivo, renovable, que cubría 12 meses de pagos. El 35% de los bancos
acreedores optó por la primera opción y el 65% por la segunda.
28

En teoría, se obtuvieron rebajas, pero mucho menores a las que ya había otorgado el
mercado, al cotizar los bonos argentinos en el mercado secundario al 18% de su valor
nominal, que era su valor pre-Brady. En el mercado, la deuda argentina valía 5.688
millones de dólares; en ese momento, asumimos deudas por 31.600 millones de dólares
y pagamos un bono cupón cero16 de Estados Unidos por 3.600 millones de dólares. No
parece un buen negocio, salvo para quienes lo idearon e instrumentaron, en nuestro
nombre, que cobraron además las comisiones por la operación17.

Después de reconvertidas las deudas bancarias en bonos, comenzó una nueva afluencia
de fondos hacia América Latina en general y a la Argentina en particular.

Este nuevo flujo de capitales no tenía nada que ver con la política económica argentina:
volvieron a llegar capitales porque los nuevos grandes actores financieros mundiales
(fondos de pensión -en especial norteamericanos y británicos-, las compañías de seguros
y fondos de inversión norteamericanos y europeos) colocaron fondos en mercados
emergentes, las tasas de interés bajaron en los países desarrollados, y la propia provisión
de capitales permitió estabilizar los precios sujetando el tipo de cambio (lo que mejoró
el marco para la entrada de capitales). Al mismo tiempo, el modelo económico adoptado
se hizo cada vez más dependiente de la entrada de capitales extranjeros.

De tal modo, empujados por una parte por los gerentes de fondos norteamericanos y
europeos que quieren lograr el mejor resultado trimestral, y por la otra por los
funcionarios argentinos ávidos de fondos externos, el monto de la deuda se multiplicó
por 2,4 entre 1990 y 1999. En valores absolutos, pasó de cerca de 60.000 millones de
dólares en 1990 a casi 140.000 millones en 1999. El aumento, pues, fue de 80.000
millones de dólares (véase el cuadro 5).

16
El bono cupón cero es el que no distribuye intereses.
17
Lo que constituye una amarga y notable excepción al dicho aquel que «el crimen no paga».
Pagamos nosotros.
29

Cuadro 5. Argentina: Deuda del sector público nacional, 1992 y 2001


(en millones de dólares)

Saldo al Saldo al
31/12/92a/ 31/12/01
I. Total de la deuda pública (II+III) 63.250 144.222
II. Deuda a vencer 54.018 144.194
Títulos públicos 17.184 83.051
Préstamos 36.834 61.143
Préstamos garantizados - 21.284
Organismos internacionales 7.279 32.357
Organismos oficiales 7.380 5.876
Deuda garantizada (Bogar) - -
Banca comercial 21.736 715
Otros acreedores 439 911
Adelantos transitorios del BCRA - -
III. Atrasos 9.232 28

a/ Los saldos de deuda al 31/12/92 se estimaron sobre la base de ajustar los registros obrantes,
retrotrayendo el efecto que sobre los saldos y la composición produjera el Plan Brady.
b/ Incluye Letes.
Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas (www.mrcon.gov.ar/
download/financiamiento/deudacxls).

El cuadro es complejo, hasta tedioso. Sin embargo, permite advertir con claridad dos
cambios importantes en la naturaleza de la deuda externa total, pública y privada.

El primer rasgo significativo es la aceleración del proceso de endeudamiento: entre


1992 y 2001 aumentó en 81.000 millones de dólares; no se trata de un recurso de
emergencia, por una sola vez, para cubrir un gasto excepcional. No. Ahora estamos
frente a un modo normal de financiar la economía con más deuda, que es la
consecuencia directa del Plan de Convertibilidad.

El segundo cambio reside en la estructura de los acreedores. Antes, durante la deuda


vieja, quienes prestaban eran los bancos extranjeros; así, en 1992, los bonos y títulos del
sector público significaban el 27,2% del total de la deuda, mientras que la banca
comercial llegaba al 34,4%. Después de la reanudación de la entrada de capitales y de la
emisión de los bonos Brady, se invirtió la relación: en 2001, el 57,6% corresponde a
bonos y títulos públicos y privados, y el 0,5% a los bancos. A su vez, los organismos
financieros internacionales crecieron del 11,5% en 1991, al 22,4% en 2001. (Véase el
cuadro 5).
30

Para comprender mejor el peso que tiene la deuda externa en la economía de un país,
podemos utilizar dos buenos indicadores: el porcentaje de las exportaciones que
compromete el pago de intereses y la parte del presupuesto nacional que debe asignarse
a esos mismos fines.

En 2001, los intereses totales devengados por la deuda externa argentina eran el 38,1%
de las exportaciones, lo que significa la proporción más alta de América Latina. En lo
que respecta al presupuesto nacional, los pagos devengados por intereses en 2001
ascienden a 10.903 millones de pesos, lo cual representaba el 21,7% del total de gastos
de la administración nacional, y si se excluyen los destinados a seguridad social, se
llegaba al 32%.

Debe aclararse que los pagos por intereses constituyen pagos corrientes del gobierno,
que tienen que ser generados por recursos genuinos, y que desde el punto de vista
presupuestario tienen la misma naturaleza que los gastos en sueldos, salarios y
seguridad social. De tal modo, el 21,7% de intereses redunda en mayores impuestos, en
menores gastos en otros rubros, o en mayor deuda.

3. La situación post default

A partir del default, los nuevos gobiernos invirtieron la visión neoliberal, y consideraron
que el crecimiento del producto y de la inversión sólo es sostenible si no se le impone al
país y al sector público un nivel excesivo de servicio de la deuda. Los resultados de
insistir con un ajuste continuo están a la vista: no sólo se agravó la crisis económica,
sino que esa crisis hizo imposible continuar con el pago de la deuda. Con la
reestructuración de la deuda se procura regularizar la relación con los tenedores de
deuda pública en default, pero no se cree que por ese solo hecho se recuperará
rápidamente el acceso al crédito voluntario de los agentes financieros. Eso ocurrirá,
dentro de algún tiempo, como resultado del crecimiento económico, pero no es una
precondición de ese crecimiento. Por cierto, esto tiene un correlato en términos de
distribución de los costos de la crisis de la deuda, ya que esta vez los acreedores
también deben asumir costos.

En particular, el Estado emitió bonos para restituir los descuentos de 13% sobre los
salarios de empleados públicos y jubilaciones; entregó bonos a los titulares de depósitos
(originalmente en dólares) que quisieran retirarlos por la diferencia entre el monto a
cargo del banco (el valor al tipo de cambio de 1,4 pesos por dólar más ajuste por
inflación) y la cotización del dólar libre; emitió bonos para compensar a los bancos por
la “pesificación asimétrica”; y colocó bonos para financiar el rescate de las monedas
provinciales que proliferaron durante la crisis. A ello podríamos agregar las Letras del
Banco Central (LEBAC) emitidas con fines de regulación monetaria.

Después de la reestructuración de la deuda se modificaron de modo sustancial los


montos y sobre todo canje se modificaron los montos y la estructura de la deuda externa
31

argentina, como se observa en el cuadro 10. La deuda mayor corresponde a los bonos
emitidos después de la salida de la convertibilidad (que no entraron en default); en
segundo lugar está la deuda en default reestructurada; y en tercer término la deuda con
los organismos financieros internacionales.

Los bonos en situación irregular que se canjearon alcanzaban a 81.836 millones de


dólares; de ellos se presentaron al canje 62.318, es decir el 76,15%. A su vez, 82.300
millones de deuda están “al día”. Se presentaron tres posibilidades de canje: los bonos
par, cuasi par y descuento; 18 los resultados figuran en el cuadro 6.

Cuadro 6
Argentina: Resultados del canje de deuda
(en millones de dólares)

Deuda anterior a la Deuda reestructurada


reestructuración
Bonos par 15.000 15.000
Bonos cuasi par 35.405 11.932
Bonos descuento 11.913 8.329
Total 62.318 35.261
No ingresaron al canje 19.800 -
Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas.

El cuadro 7 muestra las relaciones de la deuda externa con alguna importantes variables
económicas en 2001 y después del canje.

Cuadro 7
Argentina: Peso de la deuda pública, pre y post reestructuración

Diciembre de 2001 Abril de 2005


Deuda / PBI 113 % 72 %
Servicios de intereses / PBI 8% 2%
Servicios de intereses / Exportaciones 38 % 9%
Servicios de intereses / reservas
internacionales líquidas 70 % 15 %
Servicios de intereses / recursos tributarios 22 % 10 %
Stock de deuda pública / exportaciones 544 % 364 %

18
El bono “Par”, a 35 años, no tiene quita de capital, pero incluye un período de gracia del
capital de 25 años y paga intereses crecientes: 1.35% anual en los primeros 5 años, 2.5% en los
10 siguientes, 3.75 en los 10 siguientes y 5.25 hasta el vencimiento. Está pensado para pequeños
tenedores. El bono “Cuasipar” es a 42 años, prevé una quita de 30% y un período de gracia de
32 años. Su tasa de interés es de 5,75% anual (los intereses se capitalizarán los primeros 10
años), está en pesos y está indexado por los precios (coeficiente CER). Está destinado a las
AFJP (importantes deudores, con 25% de la deuda en default). El bono “Discount” tiene una
quita nominal de 75%; es a 30 años, con 10 de gracia para el capital, e intereses crecientes:
3,97% en los primeros 5 años, 4,88% en los 5 años siguientes y 8,21% hasta su vencimiento;
está en dólares. Además se propone un cupón atado al crecimiento de la economía: si éste
excede 3% anual, se abonará un “premio” equivalente a 5% de ese excedente.
32

Stock de deuda en moneda extranjera /


exportaciones 527 % 228 %
Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas.

Con la reestructuración, el 37% de la deuda quedó nominado en pesos; mejoraron las


relaciones de la deuda con respecto al producto interno bruto y a las exportaciones; y se
alargaron los plazos de las amortizaciones. No obstante, el saldo a pagar es importante y
sería fundamental que el mayor peso de esas obligaciones recayera sobre los grupos
económicos que se beneficiaron con la deuda. Con la reestructuración se rebajaron el
monto y los plazos de los pagos; ahora hay que ejecutar políticas que hagan pagar a los
beneficiarios, es especial al sector financiero nacional e internacional.
33

Capítulo 4

Utilización de los recursos provenientes de la deuda

Como nos indica la experiencia diaria, y como lo señalábamos en el capítulo 1, el


endeudamiento en sí mismo no es ni bueno ni malo: todo depende de las condiciones en
que se lo contrate y del uso que se le dé. Si alguien se endeuda a tasas usurarias, está
cometiendo una imprudencia que le costará cara. De modo parecido, si el endeudado
usa el dinero para jugárselo en el casino, también se arruinará. Muy diferente es el caso
de alquien que pide un préstamo en condiciones razonables para mejorar su
equipamiento y la productividad de su trabajo. Con el producido de su actividad podrá
al mismo tiempo repagar el crédito y mejorar su situación. En el caso argentino se
sumaron ambas taras: el préstamo resultó muy caro y se utilizó mal.

En el capítulo 3 describimos cómo por las sucesivas subas de las tasas de interés y pago
de intereses sobre interés, más comisiones y recargos, se contabilizaron sumas
exorbitantes y usurarias. Veamos ahora cómo se utilizaron los fondos. Para eso es
necesario distinguir, una vez más, la deuda vieja de la deuda nueva.

1. La deuda vieja

Para analizar el uso que se le dió a la d euda vieja, nos basaremos en un estudio del
Banco Mundial, que elaboró una cuenta acumulativa (es decir, que se sumaron todos los
años) de fuentes y usos de fondos provenientes del intercambio externo en el período
1976-1982 (véase el cuadro 7). En otras palabras, cuánto entró, por qué conceptos,
cuánto se gastó y en qué.
Cuadro 7
Argentina: Cuenta acumulativa de fuentes y usos de fondos provenientes del
intercambio externo, 1976-1982 (en millones de dólares)

Fuentes 102.470

Exportaciones de bienes y servicios reales 60.543


Ingresos por servicios de factores (utilidades e intereses) 1.191
Transferencias unilaterales netas 206
Préstamos externos, públicos y privados netos 34.485
Inversiones directas netas 2.684
Atrasos en pagos 2.931
Asignaciones de derechos especiales de giro 214
Otros 216

Usos 102.470
34

Importaciones registradas de bienes y servicios reales 56.692


Pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) 14.141
Pérdida en la valuación de activos externos 355
Incremento en las reservas internacionales del Banco Central 2.528
Salidas de capital de corto plazo, largo plazo, errores y omisiones a/ 28.754

Fuente: Banco Mundial, Economic memorandum on Argentina, Washington, junio 22


de 1984, págs. 17 y 18.
a/ Incluye adelantos y atrasos comerciales e importaciones no registradas.

Los resultados son muy interesantes.

Primero, se muestra que a la Argentina no le hacía falta endeudarse para pagar todas las
importaciones necesarias y pagar los servicios de factores sobre la deuda inicial de
1976. Durante el lapso considerado, las exportaciones de bienes y servicios reales
superaron a las importaciones en casi 4.000 millones de dólares (no obstante el
importante aumento de las importaciones de alimentos, bebidas y bienes de consumo);
si bien hubo pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) por 14.100 millones
de dólares, la mayor parte de esos pagos fue generada por la misma deuda que se
contrajo (si se contabiliza lo ocurrido entre 1975 y 1979, se advierte que el promedio
anual de pago neto de factores fue de 640 millones de dólares, lo cual hubiera sido fácil
de pagar con el excedente comercial, es decir, el dinero que se cobra por las
exportaciones menos el que hay que pagar por las importaciones. Por otra parte, los
capitales evadidos superaron los 25.000 millones de dólares.

Una segunda conclusión es que, al revés de lo que ocurre en cualquier otro proceso de
endeudamiento externo en gran escala, la inversión fija bruta cayó, después de un leve
aumento en 1980; y en el caso particular de las empresas públicas, a las que se obligó a
endeudarse fuertemente en el exterior, la caída de la inversión fue mayor aún.

La tercera es que se produjo una fuga de capitales, compra de armas y otros egresos no
registrados por 29.000 millones de dólares; y se llega a los 43.000 millones de dólares si
se agregan los pagos de intereses de la deuda (incluidos en el cuadro 7 en el rubro «pago
por servicios de factores»), que por supuesto no figuran en la deuda externa, pero
implican salida de recursos (y pueden alimentar la deuda externa si se financian con
préstamos).

Estas fugas de capitales están estrechamente ligadas a la deuda externa, porque como no
alcanzaba con las exportaciones para dar a los empresarios y particulares las divisas que
pedían, las empresas públicas fueron obligadas a endeudarse en dólares. Entonces, esos
dólares eran vendidos a los particulares, que los depositaban en sus cuentas en el
exterior. A su vez, con la garantía de ese depósito, los bancos les daban nuevos créditos
que ingresaban en la Argentina como deuda externa, lucraban con la mayor tasa de
interés, lo reconvertían a dólares y realizaban un nuevo depósito, seguido por otro
35

préstamo... y así indefinidamente. Fue lo que se llamó la «bicicleta financiera». Esos


mismos patriarcas del establishment se conmueven ahora con el impulso patriótico que
exige pagar la deuda, porque así lo impone el honor nacional. Repetimos, que haya que
pagar, en qué forma y sobre quiénes recaería esa carga, es un problema de relación de
fuerzas, pero que no vengan ahora con invocaciones morales.

Una cuarta conclusión es que, como la frutilla de la torta, se estatizó la deuda privada,
no fuera que los deudores-beneficiarios privados tuvieran que pagar algo. La política
global pasó a ser la de socialización de los costos financieros privados, tanto en lo
relativo a la deuda externa como a la interna. Como se señala en la nota 6, se implantó
un régimen de seguros de cambio y una posterior estatización de la deuda.

La quinta conclusión, que constituye una síntesis de las anteriores, consiste en que en
general, cuando se contrae una deuda, el deudor se queda con la contrapartida de dinero,
bienes o servicios; pero en este caso, gran parte de los préstamos obraron como una
"bomba de succión" de activos nacionales hacia el país de los acreedores. De paso, es
útil señalar la falacia en la que se incurre cuando se recomienda una política económica
"confiable" para los financistas y empresarios, como medio para atraer capitales. Jamás
hasta entonces se había practicado una política más "confiable" para ellos que en ese
periodo, y el resultado fue la evasión masiva de capitales.

2. La deuda nueva

Esto fue lo ocurrido en la época de la deuda vieja. Los tiempos de la deuda nueva fueron
diferentes. El endeudamiento quedó ligado no ya a una forma casi delictual de evadir
capitales, sino a un modo de funcionamiento aberrante de la economía.

Los déficit externos seguían, pagados con más endeudamiento. En particular, se acaba
el fuerte excedente comercial que existía a fines de los años 1980, las importaciones
aumentan mucho más rápidamente que las exportaciones y se va a un déficit comercial
importante; además, están los pagos de intereses y de utilidades, que con el aumento de
la deuda externa y la desnacionalización de la economía, no dejan de aumentar durante
los años 1990, junto con el incremento de la deuda externa y la desnacionalización de la
economía.

Vio la luz un funcionamiento en extremo perverso de la economía, en donde ya no se


trata de grupos de especuladores que engrosan sus cuentas bancarias en el exterior con
capitales evadidos o realizan importaciones superfluas. El problema ahora es mucho
más complejo: es toda una economía que funciona sobre la base de un endeudamiento
constante y creciente. Este es el mecanismo implantado por el Plan de Convertibilidad.
Antes, el lema era: endeudarse para evadir y lucrar; ahora es: endeudarse para mantener
el modelo.
36

Veamos cómo funcionó este famoso modelo.

Vio la luz un funcionamiento en extremo perverso de la economía, en donde ya no se


trataba de grupos de especuladores que engrosaban sus cuentas bancarias en el exterior
con capitales evadidos o realizaban importaciones superfluas. El problema era mucho
más complejo: toda una economía funcionaba sobre la base de un endeudamiento
constante y creciente. Este fue el mecanismo implantado por el Plan de Convertibilidad.
Antes, el lema era “endeudarse para evadir y lucrar”; con la convertibilidad era
“endeudarse para mantener el modelo”.

La convertibilidad era un régimen cambiario y monetario en el cual el Banco Central


estaba obligado a comprar y vender sin restricciones los dólares que se ofrecieran y
demandaran, a una tasa de cambio fija. Además, había un compromiso de no emisión de
base monetaria (o, a partir de 1996) más allá de una cierta proporción de las reservas
internacionales (en términos gruesos, el monto de los pasivos financieros del Banco
Central no podía exceder el de las reservas).19 Esto no equivale a decir que todos los
agregados monetarios en poder del público (que incluyen los depósitos a interés en los
bancos y son mucho mayores que la base monetaria) estuvieran respaldados: lo estaban
los mencionados “pasivos financieros” compuestos principalmente por la moneda
circulante y la “posición neta de pases” (pasivo del BCRA”, pero no estaban cubiertos
los depósitos en los bancos.20 Sin embargo, era conveniente que la gente que tiene
dinero en los bancos así lo crea. Si supieran que en caso de crisis “no alcanzará para
todos”, los movimientos de pánico pueden provocar o acentuar esa situación de crisis,
que fue lo que finalmente ocurrió entre 2001 y 2002.

De este modo, la convertibilidad era un mecanismo contra la lucha antinflacionaria


basado en la libre conversión de pesos a dólares, en la emisión monetaria sólo contra
aumento en las reservas, en la congelación del tipo de cambio, en la apertura comercial
externa y en la libre entrada de capitales.

En el sistema de tipo de cambio fijo, apertura comercial y financiera sin restricciones,


las importaciones aumentaron más que las exportaciones; de tal modo, el crecimiento de
la economía quedó asociado a los capitales externos que cubrieran el déficit en la

19
Se establecía así una restricción al papel que podía jugar el Banco Central como prestamista
en última instancia del sistema financiero local y para financiar al sector público; en la práctica,
se permitía contabilizar como reservas a los títulos públicos emitidos por el Estado argentino
denominados en dólares en cartera del Banco Central hasta el 20% de las reservas totales.
20
En marzo de 1999 las reservas internacionales genuinas del Banco Central eran de 23.666
millones de pesos, y los pasivos financieros del Banco Central alcanzaban a 23.697; sus rubros
más importantes son la circulación monetaria (los billetes y monedas) con 14.542 millones y la
posición neta de pases de 9.146 mil millones. Ahora bien, los depósitos en los bancos (de
ahorro, plazo fijo, cuenta corriente sumaban 78.450 millones, esto es, mucho más que las
reservas, incluso si se le agregan a éstas los montos financieros comprometidos por prestamistas
extranjeros en caso de caída severa de las reservas. (Véase Banco Central de la República
Argentina, Boletín monetario y financiero, primer trimestre de 1999, págs.. 39 y 40).
37

balanza comercial y más aún en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si las


importaciones caían, también se contraía el producto (como ocurrió durante el efecto
tequila); por lo tanto, el sistema no podía funcionar si no entraba permanentemente un
chorro de capitales.

Tanto el endeudamiento externo como la inversión extranjera directa generaban luego


un pago de servicios, que se estaba financiando no con más exportaciones (el tipo de
cambio no las favorecía, y mucha de la inversión extranjera había ido a servicios y otros
sectores que no exportan), sino con más deuda o más inversión extranjera, y así creció
la bola de nieve.

En un sistema sin convertibilidad, si no hay dólares se devalúa; en un régimen de


convertibilidad y apertura irrestricta –que son piezas maestras del modelo-, la única
forma de controlar las importaciones es la recesión. Históricamente, cuando había
estrangulamiento externo y se devaluaba, también había recesión, aunque era corta y
permitía corregir los precios relativos.

A mediados de 2001 la situación financiera fue insostenible. Desde 1976 la Argentina


vivió de prestado y el 2001 ya no tuvo más crédito. No se podían pagar los
compromisos de la deuda externa; no había ni dólares ni pesos para pagar los
acreedores. Entonces el gobierno decidió aliviar algunos pagos inmediatos y contrató un
megacanje, que consistió en canjear 46 títulos en circulación por un valor nominal de
29.500 millones de dólares, a cambio de 5 nuevos títulos; la nueva emisión y su
adjudicación se efectuaron el 19 de junio de 2001, de ellos 21.500 millones de dólares
fueron a tenedores locales, 11.000 millones a AFJP, 8.000 millones a inversores
extranjeros, 7.000 millones a entidades financieras y 3.500 a bancos oficiales.21Se
obtenía una postergación del pago de 10.840 millones de dólares en los primeros 5 años
y se recargaba las obligaciones de la deuda en el respeto del período (31 años) en
55.281 millones de dólares.22 Al final, los bonos del megacanje entraron en la
reestructuración de la deuda pública.
A partir del default del 23 de diciembre de 2001 cesó la entrada de préstamos externos.
Sólo se obtuvo la refinanciación de 2.980 millones de dólares que otorgó el FMI en
enero de 2003 para postergar pagos a efectuar al mismo FMI, pero no se otorgó ningún
“dinero fresco”.

21Véase Alberto Pontoni, Deuda, default y canje (www.clubmacro.org.ar/deuda.htm).


22Véase Auditoría General de la Nación, Informe sobre c anje de deuda pública, 19 de junio de
2001, Buenos Aires, 190 de marzo de 2002, fundamentos de los auditores Dres. César Arias, y
Francisco Javier Fernández.
38

Capítulo 5

Vicios jurídicos

Uno de los aspectos más tragicómicos de toda esta historia de endeudamiento, es que
los contratos de deuda externa –en especial los suscriptos con bancos transnacionales en
la época de la deuda vieja- tienen fallas jurídicas que los hacían inválidos, pero nadie los
impugnó nunca. Lástima.

Ahora están en el Archivo General de la Nación y contienen la prueba de su falta de


juridicidad. Quien los examine, se sorprenderá cuando lea los anexos en los que constan
los dictámenes jurídicos de los abogados del gobierno argentino y de los bancos
acreedores. Allí, el asesor legal del Banco Central y el Procurador del Tesoro de la
Nación afirman que no existía ningún problema jurídico, que los contratos podían
suscribirse sin reservas. Todo bien. En cambio, los asesores de los bancos
transnacionales dictaminaban que existían serios problemas que podrían invalidarlos. La
situación parece paradójica, pero no lo es: en el caso de los funcionarios del gobierno,
existía el propósito de obtener el préstamo y, por consiguiente, ordenaron a sus
funcionarios que aprobaran los contratos de cualquier manera; por el otro lado, se
trataba de abogados serios de países desarrollados, que opinaban de acuerdo al derecho,
sin sufrir presiones. De ese modo, y aunque parezca raro, los intereses argentinos
estaban defendidos por los abogados extranjeros, muchas veces norteamericanos, y no
por el gobierno argentino. Por supuesto, los bancos toleraban a sus abogados, pero no
procedían como ellos aconsejaban. Mientras tanto, nadie impugnaba los contratos.

Veamos algunas de las cláusulas que cuestionaron los abogados de los bancos. Ante
todo, plantearon que la parte de los intereses que los convierte en usurarios no debe ser
cobrada ni pagada, no sólo cuando así se establece expresamente en el contrato de
préstamo, sino en todos los casos, ya que se trata de disposiciones legales aplicables de
pleno derecho.23 El rechazo a la usura es norma acatada en todos los países, aunque en
algunos se la acepta cuando unos disfrutan del préstamo y los que pagan la usura son
otros.

Otro ejemplo lo constituye la renuncia a la inmunidad de Estado soberano que realiza el


gobierno argentino al someterse a la legislación y los jueces del país sede de los bancos;
los asesores jurídicos extranjeros de los bancos sostienen que rijen las limitaciones
impuestas por la Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras de los Estados Unidos de
1976, que establece que la renuncia a la inmunidad no es válida cuando se trata de actos

23
Este principio de derecho se incorporó a varios contratos; por ejemplo el firmado con The
Royal Bank of Canada el 15 de noviembre de 1976, que establece que «en la medida en que las
disposiciones de la Legislación Penal del Estado de Nueva York relativa a la usura sean
aplicables al receptor, no se exigirá el pago de intereses en la medida en que la recepción de tal
pago sea contraria a las mencionadas disposiciones aplicables».
39

de derecho público (como en el caso de los contratos de deuda, que tienen numerosas
cláusulas de derecho público) y que sólo es admisible en los actos comerciales o
privados. Es decir, que jueces de otro país juzguen los casos en los que se cuestionan
derechos privados, por ejemplo, pleitos entre particulares; pero cuando están en juego
las atribuciones estatales, cuando el tema es de derecho público, no puede aceptarse que
juzguen tribunales extranjeros. Este principio se aplica en Estados Unidos –como
vimos- y también está incorporado a la legislación argentina. No obstante, aún hoy se
acepta esta transgresión legal.

Una cláusula insólita es la de incumplimiento, que fue objetada por los asesores
jurídicos de los bancos. De acuerdo con ella, cualquier incumplimiento de no importa
qué deuda externa, hace que los montos adeudados por todas las demás deudas
contraídas por el gobierno argentino (ajenas a ese incumplimiento) resultan
inmediatamente vencidos y pagaderos. Por ejemplo, si existiera un atraso en el pago de
los intereses de un préstamo menor contraído por un ente estatal, en ese momento caería
la totalidad de los préstamos otorgados por todos los bancos a la Argentina (por
ejemplo, por 23.000 millones de dólares). El asesor del consorcio de bancos
estadounidenses se pronunció en contra de esta cláusula y opinó que los principios de
equidad son de validez general y al aplicarlos un tribunal, entre otras cosas, podría no
permitir que un acreedor provocara la caducidad del plazo del vencimiento de una
deuda al producirse un incumplimiento que no se considere esencial.24

La deuda también puede ser impugnada por haber sido contraída por un gobierno
usurpador. Este tema ha sido tratado en la jurisprudencia internacional. En general, la
tradición jurídica europea continental establece que todo Estado debe asumir las deudas
públicas de su predecesor; se hace prevalecer a la continuidad jurídica de los Estados.
En cambio, la tradición de Estados Unidos y del Reino Unido establece que al respecto
no existe ninguna obligación legal y sólo regiría una obligación moral. La
jurisprudencia norteamericana es terminante en el sentido de no reconocer esas deudas,
como lo establecen los casos del Presidente General Tinoco de Costa Rica y de las
deudas cubanas en el período posterior a la guerra española-norteamericana de 1898.
Entre nosotros, se reconocieron deudas del gobierno militar que pudieron haber sido
cuestionadas, lo cual, desde nuestro punto de vista, constituye una evidente falla del
Congreso Nacional cuando se restableció la democracia en 1983.

Otra cláusula contraria al derecho argentino, que figura en todos los contratos, es la que
exime del pago de todo impuesto argentino a los bancos extranjeros, lo cual afectaba
sobre todo a los impuestos de sellos y a las ganancias. Estas exenciones no serían
válidas de acuerdo con la ley 22.016 del año 1979, que prohibe al Estado nacional
"convenir en el futuro cláusulas por las que tomen a su cargo gravámenes nacionales,

24Opinión de los abogados Shearman & Sterling, que asesoraron a un consorcio de bancos
encabezado por el Citibank en un contrato con el Banco Central de la Argentina en 1985.
40

provinciales y municipales, que pudiesen recaer sobre la otra parte contratante". Es


obvio que no se puede otorgar por un contrato lo que prohibe una ley.

Sin embargo, tal vez el principio jurídico más importante que se ignoró y que hubiera
cambiado el carácter de toda la deuda, es el incumplimiento por imposibilidad de
ejecución o teoría de la imprevisión, que está consagrado por la legislación y la
jurisprudencia tanto de la Argentina como de Estados Unidos. Este principio establece
que los contratos pueden no cumplirse cuando su ejecución se torna imposible o
comercialmente impracticable. Ello requiere la convergencia de varios elementos:
primero, que los cambios sobrevinientes no hayan podido ser previstos; segundo, que
los costos que implica el cumplimiento del contrato sean mucho más elevados que los
estimados inicialmente; y tercero, que la parte que lo invoca, no haya provocado el
hecho causante de la imposibilidad.25 En otras palabras, si alguien firma un contrato que
en principio conviene a ambas partes, pero después por causas en las que el perjudicado
no tuvo nada que ver, resulta que el cumplimiento de ese contrato lo llevaría a la ruina,
el contrato no se cumple. Así de simple. Esta es la ley y la jurisprudencia en todos los
países, que se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión.

En el caso de la deuda externa, convergían los tres requisitos que justificarían el


incumplimiento: primero, estaba fuera de toda previsión razonable que las tasas
internacionales de interés subiesen de 5,64% anual en 1977 al 16,77% en 1981 (tasa de
oferta interbancaria de Londres en depósitos a tres meses); segundo, los costos del
préstamo fueron mucho más altos que los previstos y, además, la banca acreedora
disminuyó de modo abrupto el flujo de capitales que podían utilizar los deudores para
pagar intereses; y tercero, los países deudores fueron ajenos a los cambios en las
condiciones que imposibilitaban el pago de los intereses.

Otra gruesa irregularidad cometida con motivo de la deuda externa se vincula con los
seguros de cambio. En primer término, figura la decisión de implantarlos, que fue
contraria al interés nacional; se ha calculado que el costo fiscal de la crisis de 1980-
1982 –de la que formaron parte los seguros de cambio- habría sido del 55% del
producto interno bruto.26 En segundo lugar, se instrumentó de modo que algunas

25 En los años 1970 se produjeron decenas de estos casos, provocados por el importante alza de
los precios del petróleo y de los minerales. La compañía Westinghouse se negó a cumplir
contratos de suministro de uranio enriquecido a empresas privadas de energía porque después de
firmado el contrato se triplicó el precio del uranio natural; los Países Bajos anularon
unilateralmente los contratos de suministro de gas a otros países después del aumento de los
precios en 1973-1974; Australia anuló el contrato de largo plazo suscripto con el Japón para la
venta de carbón después del alza del precio del petróleo; los países miembros del Consejo
Internacional del Estaño repudiaron su deuda con varias firmas financieras privadas, debido al
derrumbe de los precios internacionales del estaño. (Véase Jeffrey Sachs, The debt overhang of
developing countries, Harvard University, agosto de 1986).
26
Gerard Caprio y Daniela Klingebiel, “Bank insolvencies: cross country experience”, World
Bank Policy Research Paper 1620, Washington D.C., 1996, citado por Joseph Stiglitz, More
instruments and broader goals: moving towards the post-Washington Consensus, The 1998
Wider Annual Lecture, Helsinki, enero 7 de 1998.
41

empresas se beneficiaron declarando como préstamos externos los que en realidad eran
autopréstamos (obtenidos mediante una garantía depositada en el exterior)27 y créditos
otorgados sobre la base de depósitos locales que se transferían a la casa matriz del
banco en Nueva York.

En el período de la deuda nueva, el primer paso fue la consolidación y el blanqueo de


los vicios jurídicos de la deuda vieja a través de su conversión en bonos de acuerdo con
el Plan Brady. A primera vista, su cuestionamiento jurídico no surge con nitidez. Sin
embargo, si se profundizara el análisis se advertiría que se trata de obligaciones sin
causa, porque se convirtieron en bonos a deudas dudosas o ilícitas. De todos modos,
más que un problema jurídico a resolver por los jueces es una cuestión política. Es
importante notar que el solo planteo de la cuestión ante los tribunales tendría
consecuencias inmediatas sobre la cotización de esos bonos.

El 13 de julio de 2000, el Juez Federal Jorge Luis Ballestero dictó sentencia en el juicio
iniciado por denuncia de Alejandro Olmos, después de 18 años de trámite. El fallo
establece la manifiesta arbitrariedad con que se conducían los máximos responsables
políticos y económicos de la Nación en aquellos períodos analizados. Así también se
comportaron directivos y gerentes de determinadas empresas y organismos públicos y
privados; no se tuvo reparos en incumplir la Carta Orgánica del Banco Central de la
República Argentina; se prorrogó indebidamente la jurisdicción de jueces extranjeros;
no había registros contables de la deuda; las empresas públicas eran obligadas a
endeudarse para obtener divisas que se volcaban al mercado de cambio; no había
control sobre la deuda contraída con avales del Estado. Se comprobaron irregularidades
en 477 oportunidades.

En definitiva, el Juez Ballestero reconoce la ilegalidad de la deuda, declara que se


prescribió la acción penal y reabre las actuaciones al Congreso Nacional para que
determine la responsabilidad política de quienes contrajeron el endeudamiento.

27 En el artículo “El destino de una investigación”, publicado en Realidad Económica, n° 78,


Buenos Aires, 2° bimestre de 1989, págs. 72 a 113, Eduardo Halliburton, José Mauro Bianco y
Carlos A. Villalba reseñan la investigación sobre la deuda externa realizada por el Banco
Central de la República Argentina de acuerdo con la resolución 340 del 5 de julio de 1984. Allí
se puntualiza el caso del Citibank de Buenos Aires, que le conseguía a sus clientes una línea de
crédito del Citibank de Nueva York , con lo cual cancelaban el préstamo local y obtenían el
seguro de cambio por fondos provenientes del exterior. Asimismo, se señalan los casos de
autopréstamos que se detectaron en los casos de las empresas Renault Argentina S.A., Sideco
Americana S.A., Socma S.A., Suchard Argentina S.A., Cargill S.A., Celulosa Jujuy S.A., Ford
Motor Argentina S.A., Sudamtex S.A. y Textil Sudamericana. Se advierte que la citada
investigación sólo cubrió el 12% de la deuda total. También existieron casos en los que se
realizaron aportes de capital disfrazados de préstamos financieros (caso Selva Oil); y fue común
el caso de deudas inexistentes cuya cancelación no se comunicó el Banco Central y por las que
en algunos casos se cobraron seguros de cambio (por ejemplo, casos Merck S.A., Fiat Materfer
S.A., Saab Scania S.A., Alba).
42

Un tema importante planteado por el Embajador Miguel Angel Espeche Gil en abril de
1989 en el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional,
consiste en que la Asamblea General de las Naciones Unidas pida a la Corte
Internacional de Justicia de La Haya una opinión consultiva sobre los aspectos jurídicos
internacionales de la deuda externa. Es probable que la Corte Internacional declare
ilegítima a esas deudas por violar principios generales del derecho, sobre todo porque
existió usura. Esta declaración tiene gran importancia porque sería obligatoria para todo
el sistema de las Naciones Unidas, incluidos el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial. Después esta tesis recogió innumerables adhesiones en varios países e
instituciones. 28

28
Entre otras, la del Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y
el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados
de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las
Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).
43

Capítulo 6

La situación internacional

El problema de la deuda externa no es de solución simple. Cuando se lo encara, se


mezclan los hechos del pasado con las angustias del presente y la incertidumbre acerca
del futuro. Un primer paso, modesto pero indispensable, es entender qué es y qué no es
la deuda. Cuando conocemos su historia, surge la indignación. Aquí estamos, así
estamos... ¿y ahora, qué hacer?

Para orientarnos en este laberinto, es bueno primero trazar el panorama internacional


con el que nos encontramos y después ver qué salidas se buscaron a problemas
parecidos en otros tiempos; por último, pueden enumerarse varias soluciones, cuya
adopción dependerá de la relación de fuerzas que exista en ese momento. Ver qué
margen de maniobra tenemos y cuál es la mejor forma de aprovecharlo. A continuación,
daremos algunas pautas de la actual situación internacional.

1. El cambio de panorama a

El panorama financiero internacional ha variado mucho desde las épocas de la deuda


vieja («... nosotros los de entonces, ya no somos los mismos ...»). Los acreedores no son
semejantes, pues ahora aparecen los tenedores de bonos en lugar de los banqueros; los
deudores ahora deben más; y al FMI le han surgido rasgos de flexibilidad antes
desconocidos. Estos personajes actúan ahora en un escenario que es diferente.

En primer lugar, cuando los acreedores eran los bancos transnacionales, que habían
comprometido en estas operaciones varias veces su capital, los incumplimientos podían
derrumbar el sistema financiero internacional. Ahora, con los riesgos diversificados al
máximo, cuando los mayores tenedores de bonos son fondos de pensiones y fondos
mutuos de Estados Unidos, que tienen sólo el 0,2% de sus colocaciones en bonos de la
deuda de países subdesarrollados 29 (la parte de Argentina es mucho menor), ya el
sistema no corre ningún riesgo por incumplimientos. La crisis asiática de 1998 mostró
que son otros los peligros que amenzan al sistema.

Una segunda mutación es la finalización del proceso de privatizaciones en la mayoría de


los países latinoamericanos, que tuvo a los acreedores externos como importantes
agentes. Uno de los principales ajustes estructurales perseguidos fue la privatización de
las empresas públicas, lo que ya se ha obtenido.

El tercer hecho es el empeoramiento de las condiciones sociales después de los


programas de ajuste, que corre el riesgo de agravarse si los países deben dedicar parte

29Véase Banco Mundial, Private flows to developing countries. The road to financial integration. Oxford
University Press, Nueva York, 1997, págs. 105, 106 y 109.
44

sustancial de sus ingresos al pago de la deuda externa. Los grupos dominantes entran en
una zona de riesgo, cuyo control puede irse de las manos.

Un cuarto elemento es que para la banca comercial, las operaciones vinculadas a la


deuda externa (tales como reconversiones, recompras y pagos anticipados) constituyen
una importante fuente de nuevas comisiones, dado los elevados montos a que se
refieren.

Un quinto factor lo constituye la evidencia de que las operaciones de salvataje cuestan


mucho más caro que una ayuda que prevenga la crisis; por ejemplo, para efectuar el
salvataje de Tailandia, Indonesia y Corea, el FMI, el Banco Mundial, el Banco Asiático
de Desarrollo y algunos gobiernos debieron comprometer 116.000 millones de dólares;
para México se comprometieron 45.000 millones de dólares y para Brasil 41.000
millones. Todo eso sin contar los costos directos e indirectos de la crisis, tanto en las
áreas afectadas como en la economía internacional.

2. Flexibilización de las políticas

Los factores enumerados han provocado una mayor flexibilización del Fondo Monetario
Internacional (FMI). Es probable –pero no seguro, porque tal vez sean insaciables-
que una vez que los programas de ajuste están monitoreados en detalle –y en
consecuencia se controla la política económica de los países deudores- y cuando se
transfirió la propiedad de las empresas públicas, ya no interesa tanto el factor
desencadenante de esos procesos. Las causas pueden debilitarse o desaparecer cuando
las consecuencias adquieren su propia dinámica. Si ya se consiguió que el país deudor
vendiera baratas las empresas públicas, si abrió totalmente su economía al comercio y
las finanzas mundiales, si aplica la política económica que se le dicta, si ya se
convirtieron en bonos las deudas de los bancos transnacionales ¿para qué seguir
apretando? Es preciso conseguir administradores que gerencien las ventajas obtenidas,
cuiden a los socios locales y luzcan elegantes, hasta con sensibilidad humana, en las
misiones de control.

Es en este contexto que se produce una flexibilización del frente acreedor. Frente a los
problemas que afecten el pago de la deuda externa, el FMI plantea dos posibilidades: la
ejecución de un programa de ajuste para retornar al financiamiento oficial externo; o la
"reestructuración involuntaria" de la deuda externa. Veamos.

El primer esquema es el aplicado frente a la crisis mexicana de fines de 1994. Se trata


de convencer a los prestamistas privados externos que el país generará suficientes
ingresos de exportación como para pagar las deudas que se contraigan; las
organizaciones financieras multilaterales asumen el papel de prestamistas en última
instancia. Se les dice a los acreedores: el gobierno va a pagar, y si no, pago yo (y toman
todas las medidas para que eso no suceda). En última instancia, los organismos
financieros internaciones prestan a los gobiernos para que paguen sus deudas al sector
45

privado.30 Es decir, le prestan al país para que pague a los acreedores y lo fuerzan a
practicar un programa de ajuste, para que la restitución de los fondos salga de donde
ellos creen que tiene que salir: del esfuerzo del conjunto de la población. Ajuste, más
ajuste.

Hasta aquí las tesis ortodoxas del FMI; pero ahora se agrega una posibilidad insólita: se
prevé el no pago cuando el país está tan arruinado que no puede pagar.31 Entonces se
permite una «reestructuración involuntaria de la deuda» (por supuesto «involuntaria»,
porque quién no va a querer pagar), que implica alargamiento de plazos (modo fino de
llamar a las moratorias), baja de tasas de interés y operaciones de reducción de la deuda
(de modo implícito, aceptan la recompra de la deuda a precios de mercado, lo que antes,
se decía, estaba prohibido).

También se está esbozando un cambio de actitud con respecto al “moral hazard”, que es
la garantía implícita que tienen los acreedores que en los casos de crisis, al final habrá
alguien que les pague a ellos. En el caso de Rusia de agosto de 1998 no hubo un rescate
con el que cobraran los acreedores. Si se afirmara esta tendencia, podría dificultarse el
flujo de capitales hacia los “mercados emergentes”.

3. Medidas de política económica del FMI

30 En el tono imperativo del FMI se afirma: "Porque la provisión oficial de fondos tenderá
necesariamente a ser limitada por consideraciones presupuestarias y políticas, en muchos casos
será también necesario que el país adopte un programa de ajuste que sea lo suficientemente
riguroso como para producir con rapidez un excedente en la cuenta corriente, y dar así señales
de credibilidad y facilitar su retorno a los mercados privados". (Véase International Monetary
Fund, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Washington,
D.C., agosto de 1995, págs. 10 y 11).
31
En el lenguaje del FMI, "cuando la capacidad de servicio de la deuda de un país haya
empeorado tanto que hay pocas perspectivas que un programa de ajuste económico con
financiamiento oficial pueda restaurar la estabilidad financiera con cierta rapidez, aun con una
drástica compresión de la absorción doméstica y una devaluación sustancial; entonces, los
países pueden recurrir a una reestructuración involuntaria de su deuda externa. La
reestructuración involuntaria puede tomar tanto la forma de un alargamiento de plazos y una
baja de las tasas de interés, como de operaciones de reducción de la deuda. Esta
reestructuración de la deuda puede no ser acompañada por un apoyo financiero oficial. Como
no existen procedimientos legales que estén bien definidos y sean aceptados para aplicar en
estos casos, el proceso de reeestructuración involuntaria es necesariamente ad-hoc con
resultados inciertos. Los tenedores de bonos pueden buscar compensaciones, sobre bases
individuales o coordinadas, procurando apropiarse de los activos de los deudores o amenazando
con romper su sistema de comercio y pagos». Pero desde el punto de vista de los deudores,
«puede haber sólidas razones económicas y políticas para una reestructuración involuntaria
sostenida por un cálculo económico que cambie mayores costos financieros futuros, contra el
lastre de un ajuste económico doméstico rápido y profundo". (Véase International Monetary
Fund, International Capital Markets, Developments, prospects, and policy issues, op. cit., págs.
10 y 11). Interesante valoración del FMI: ahora resulta que “un ajuste económico doméstico
rápido y profundo” puede ser un desastre. Lástima que no se hayan enterado antes de exigirle
que lo hicieran, de cualquier manera, a todos los países subdesarrollados que se le pusieron a
tiro.
46

3.1. Incumplimientos de otros países

Esta mayor flexibilidad del FMI no sólo se refiere a los planteos téoricos –antes
inimaginables- que efectúa con respecto a la deuda externa, sino a las medidas concretas
de política que adoptó durante la crisis de Asia.

Los acuerdos stand-by con el FMI han estructurado las políticas económicas
prevalecientes en los países subdesarrollados. Hasta ahora se caracterizaban por una
gran rigidez, que imponía límites concretos a los desequilibrios fiscales y de comercio
exterior; pautaban las políticas de apertura externa y de privatizaciones; proscribían, por
último, cualquier moratoria. Esta inflexibilidad está comenzando a ceder.

En pocos meses, existieron varios acuerdos stand-by con Indonesia, síntoma de que no
tenían el efecto esperado. En el de junio de 1998 se establece un incremento del gasto
social equivalente al 7,5% del PIB y –lo que marca una innovación fundamental- se
autoriza un déficit presupuestario del 8,5% del PIB a cubrir con el financiamiento
internacional, que no se destinará a constituir reservas para pagar deuda externa, sino a
satisfacer necesidades sociales (!).

La segunda innovación es la reacción del FMI frente a la suspensión de pagos. Aquí se


presentan dos ejemplos contradictorios.

El primero es el caso de Rusia, que suspendió sus pagos en agosto de 1998. En febrero
de 2000, acordó con el Club de Londres que agrupa a los bancos comerciales la
reestructuración de 31.800 millones de dólares. Los acreedores disminuyeron la deuda
en 11.600 millones y otorgaron un período de gracia de 7 años para las amortizaciones.
Emitieron bonos por el resto de los incumplimientos y atrasos, con descuentos de 37,5%
para el principal y 33% para los intereses. La tasa de interés comienza por 2,25% y se
eleva de modo paulatino hasta el 7,5% anual. 32

3.2. El incumplimiento de la Argentina

Frente a este tratamiento benigno de un país, aparece el caso argentino como la


contrafigura. En nuestro caso, el FMI no ofrece más que la refinanciación de sus propias
acreencias, tema que le interesa sobre todo a los organismos financieros internacionales
(en caso contrario, disminuiría su calificación de riesgo, con lo cual subiría la tasa a la
que le prestan en el mercado internacional). Como condición, impone un programa de
ajuste que impide la reactivación, al que de modo constante le agregan nuevas
condiciones, cuando ya se cumplieron las anteriores. Se ha planteado el interrogante:
¿por qué tanta dureza? El Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz responde: porque
“reflejando los intereses de los acreedores, el FMI quiere ser muy duro con Argentina

32
The World Bank, Global development finance, 2001, Washington, 2001, pág. 156.
47

para asegurarse de que otros países en la misma situación no declaren la cesación de


pagos en el futuro. Quiere que los países sepan lo que significa el riesgo de default. Esta
es una explicación que he escuchado de gente que ha trabajado incluso en el FMI”.
Agrega Stiglitz: “Una posible explicación es que todo el mundo reconoce hoy el fracaso
del FMI en Argentina. Y entonces el FMI está muy ocupado en sugerir que el problema
no es del FMI sino que el problema es Argentina. Así que criticando a Argentina, ella
está tratando de desviar la responsabilidad del FMI. Es lo mismo que hicieron en el
Sudeste Asiático”. 33 Agreguemos nosotros: también porque negociaban con un
gobierno que se lo permitía.

En el caso de la Argentina, el FMI ha obrado en violación de su Carta Constitutiva. El


80% de la deuda con el FMI se debe al blindaje, que fue contratado por el ex Presidente
Fernando de la Rúa y sus ministros José Luis Machinea y Domingo Cavallo (fueron
12.450 millones de dólares sobre un total de 15.5 00 millones). Esos fondos se
evaporaron, pues fueron destinados a financiar la evasión de capitales, como lo ha
reconocido la Oficina de Evaluación Independiente del FMI. 34 Ello implica una
violación de la Carta Constitutiva del FMI.

4. Conclusión: hay que aprovechar todos los márgenes de acción que existen

En conclusión, la actual situación internacional plantea mejores condiciones para


encarar el problema de la deuda externa. En cada caso habrá que determinar cuáles son
las mejores tácticas de negociación o qué medidas unilaterales pueden aplicarse sin
daño y con provecho. No se trata de patear el tablero cuando no existe fuerza para ello o
se estima que hay otras vías de acción más convenientes; ni tampoco de aceptar de
antemano que no hay nada que hacer y rendirse en lugar de aprovechar los márgenes de
acción que siempre existen.

De todos modos, es necesario reconocer lo que ya afirmaba Keynes en los años 1920:
“El balance mundial de la deuda se ha trastornado y se ha convertido en
desproporcionado y desigual. ¿No es necesario liberar el balance mundial de algunos
ítems ficticios que ahora los inflan y conducen a algunos al miedo o a la desesperación y
a otros a la imprudencia?” 35

33 Reportaje a Joseph Stiglitz, Página 12, Buenos Aires, 4 de agosto de 2002.


34
En su informe esa Oficina afirma que “en lugar de financiar la evasión de capitales y dejar
que Argentina atravesara un período difícil de seis meses de deflación y pérdida de producción,
los recursos disponibles podrían haberse utilizado para aliviar los inevitables costos de la
transición hacia un nuevo régimen.” (FMI, Oficina de Evaluación Independiente,The IMF and
Argentina, 1991-2001, Washington, 30 de junio de 2004, www.imf.org).
35
John Maynard Keynes, The collected writings, volume XVII, Activities 1920-1922, Treaty
revision and reconstruction, Macmillan, Cambridge University Press for the Royal Economic
Society, Cambridge, 1977.
48

En el capítulo siguiente se reseñarán algunos hechos históricos de políticas de deuda


externa, en varios países y épocas. No se pretende repetir experiencias que son únicas,
sino mostrar casos en los que se pudo mejorar la situación de los países deudores.
49

Capítulo 7

Algunas experiencias históricas

En este capítulo consideraremos varias experiencias históricas relacionadas con la deuda


externa, que muestran una variada gama de incumplimientos, moratorias y de manejo
del valor de los bonos.

1. Los incumplimientos: una política generalizada

Uno de los esfuerzos enmascarantes que mejor resultado ha tenido en la Argentina es


mostrar el problema de la deuda externa como si siempre los deudores hubieran pagado
sin protestar. Se excluye así la posibilidad de incumplimiento, como si se tratara de un
pecado capital que nadie hubiera cometido antes, que nos trasladaría de modo
automático y para la eternidad al infierno político y económico del mundo entero. Por
eso es útil recordar que, en la historia, las deudas públicas internacionales no se pagaron
en su totalidad ni con regularidad.

Con respecto a los incumplimientos internacionales, es ilustrativo reproducir las


opiniones de John Maynard Keynes, ilustre economista que está al abrigo de cualquier
sospecha de extremismo o imprudencia. En 1924 escribía Keynes: "El registro de
incumplimientos (defaults) por gobiernos extranjeros de su deuda externa son tan
numerosos, y por cierto tan cercanos a ser universales, que es más fácil tratar con ellos
nombrando aquellos que no han incurrido en incumplimientos que aquellos que lo han
hecho. Todos los gobiernos extranjeros que han tomado alguna suma considerable en el
mercado de Londres han estado en incumplimiento en todo o en parte del servicio de su
deuda externa en los pasados veinticinco años, con la excepción de Chile y Japón. (...)
En verdad, no es una exageración decir que ha sido muy excepcional en la historia de la
inversión extranjera, para un gobierno extranjero cumplir sus compromisos. En adición
a aquellos países que incurrieron técnicamente en incumplimiento, existen algunos otros
que pidieron prestado en el exterior en términos de su propia moneda y entonces
permitieron que esa moneda se depreciara hasta menos de la mitad del valor nominal al
cual se habían contratado los préstamos, y en algunos casos a una fracción infinitesimal
de él. Los más importantes países en ese grupo son Bélgica, Francia, Italia y
Alemania".36

Como se ve, el incumplimiento no es una enfermedad infantil del subdesarrollo, sino


que tiene una larga historia, sobre todo en los países desarrollados (más adelante
veremos el incumplimiento de Gran Bretaña con Argentina, en 1946).

36
John Maynard Keynes "Defaults by foreign governments", en The Nation and Athenaeum, 18
de octubre de 1924, publicado en The collected writings of John Maynard Keynes, volume XVlll,
Activities 1922-1932, the end of reparations, Macmillan, Cambridge University Press for the
Royal Economic Society, Cambridge, 1978.
50

2. Incumplimientos latinoamericanos

Por supuesto, los países latinoamericanos también tienen lo suyo. En la década de 1930
-en particular hacia 1935- la mayoría de estos países suspendíó el pago de los intereses,
de la amortízación de la deuda o de ambos, debido a la disminución del valor de sus
exportaciones durante la crisis comenzada en 1929.

Como se señaló en un estudio clásico de la CEPAL,37 los bonos latinoamericanos en


dólares en mora de intereses del principal o de ambos, representaban el 72,2% del total
a fines de 1935 y el 85,1% a fines de 1937. Esta falta de pago provocó una fuerte baja
en la cotización de los bonos, propicia para su rescate por parte de los paises deudores,
que así disminuyeron sustancialmente su deuda. De tal modo, los tenedores de bonos
latinoamericanos en el exterior tuvieron pérdidas importantes; sin embargo, si se
consideran los intereses pagados y los reembolsos efectuados antes de suspenderse los
servicios de los bonos, sus pérdidas no fueron grandes; para el conjunto de América
Latina, 58,4 millones dólares, sobre un capital nominal realmente invertido de 1.935
millones de dólares, de los cuales ya se habían devuelto 1.386,0 millones y quedaban
pendientes 491,1 millones (1.000 dólares a precios de 1937 equivalen a 13.300 dólares
de 2005).38 Es decir, no pasó nada.

3. Incumplimiento argentino en 1890

En general, se omiten las referencias a la suspensión de pagos de la Argentina durante la


crisis de 1890 y las subsiguientes graves dificultades de la casa Baring Brothers. Como
lo explicamos al principio de este libro, es un tabú del folklore familiar, equivalente al
mal paso dado hace mucho tiempo por una tía vieja. Lo que se ha transmitido a la
opinión pública, desde la escuela primaria y por todos los medios de difusión, es que la
Argentina siempre ha pagado, conducta ilustrada por aquella frase del Presidente
Avellaneda: "Hay dos millones de argentinos que economizarían hasta sobre su hambre
y su sed, para responder en una situación suprema a los compromisos de nuestra fe
pública en los mercados extranjeros".39 Como si no fuera suficiente, en su Mensaje al

37 Véase CEPAL, El financiamiento externo de América Latina, Nueva York, 1964, págs. 27 a
32.
38
Con respecto a esta deuda es interesante recordar que existieron tres situaciones diferentes: la
primera corresponde a los países que continuaron sirviendo su deuda externa, que fueron la
Argentina, Haití y la República Dominicana. La segunda es la de los países que dejaron de
servir sus deudas (Chile, Colombia, Cuba, Guatemala, El Salvador, Panamá, Perú y Uruguay),
que "propusieron a sus acreedores arreglos a base de pagar los intereses atrasados en bonos
adicionales, reanudar el servicio de los intereses a una tasa inferior a la tasa nominal y aplazar
los vencimientos, pero sin disminuir el valor nominal del principal de la deuda. La Corporation
of Foreign Bonholders de Londres y el Foreign Bonholder Protective Council de Nueva York
aconsejaron generalmente a los tenedores ingleses y americanos de bonos que aceptaran estos
arreglos". En tercer lugar, "otros gobiernos pidieron una reducción de la tasa de interés y del
valor nominal del principal de los bonos».
39
Mensaje al Congreso del Presidente Nicolás Avellaneda, en Horacio Mabragaña, Los
Mensajes, tomo III, pág. 437, Buenos Aires, 1910.
51

Congreso en 1877 reafirmaba: "quería, además, agregar una palabra en justa


reivindicación de nuestra honra: hemos pagado hasta este momento todo, y hasta casi
sin examen, porque este es uno de los rasgos de nuestro carácter nacional". Esta es la
imagen pagadora de cualquier cosa a no importa qué precio que se transmite; pero no se
dice que nuestra vieja oligarquía terrateniente y sus especuladores anexos estuvieron a
punto de ahorrarle el trabajo a Nick Leeson, el joven yuppie instalado en Singapur, que
en 1992 hizo quebrar a la legendaria institución fundada en 1762 por Sir Francis Baring.

En realidad, la Argentina le pagó a la Baring mucho más de lo recibido, ya que los


intereses eran muy altos y solía "comprarse" el empréstito por una suma menor (es
decir, el país recibía la mitad o los dos tercios del valor que se obligaba a pagar);
además, no se examinaba mucho -como lo reconoce Avellaneda- si la deuda existía y
era o no legitima. Pero en el caso particular de la crisis de 1890, "Argentina no cumplió
con el pago de bonos y los Baring fueron dejados con obligaciones por 21 millones de
libras (aproximadamente 100 millones de dólares).40 La casa Baring fue salvada por la
intervención del Banco de Inglaterra y un importante grupo de banqueros de la City de
Londres, incluyendo los Rothschild".41 Estas frases de la Encyclopaedia Britannica
sintetizan el juicio de los países desarrollados.

Una síntesis de lo ocurrido muestra algunos rasgos que vuelven a repetirse en los
planteos de un siglo después: primero, la crisis sigue a un período de intensa
especulación, más aún, es su consecuencia; segundo, la forma de forzar a negociar a los
acreedores fue la suspensión de los pagos; tercero, frente a la posibilidad cierta del no
pago por tiempo indefinido, los acreedores consintieron, tres años después de la crisis,
en rebajar sustancialmente las tasas de interés y en soportar pérdidas de capital; cuarto,
el sistema financiero internacional -y el británico en particular- se movilizaron a fondo
para el salvataje de la casa Baring Brothers; quinto, el costo del "ajuste" cayó sobre los
grupos internos de bajos ingresos y sobre los tenedores externos de bonos, que eran
principalmente particulares y no bancos o gobiernos.42

4. Incumplimiento de Gran Bretaña después de la Segunda Guerra Mundial

Un ejemplo de repudio parcial de la deuda, que atañe de modo directo a la Argentina, es


el realizado por Gran Bretaña al final de la Segunda Guerra Mundial. En ese momento
debió pagar la deuda contraída durante el conflicto, tal como se estipuló en el acuerdo
Miranda-Eady, del 17 de septiembre de 1946. Pero el gobierno británico declaró la
inconvertibilidad de la libra esterlina el 20 agosto de 1947. De tal modo, los saldos
40 Si se ajusta por el índice de precios mayoristas de los Estados Unidos, en 1983 esa suma
equivalía a 1.048 millones de dólares (véase U.S. Department of Commerce, Historical
statistics of U.S. colonial times to 1970. Washington, I975, pág. 109; y Fondo Monetario
Internacional, Estadísticas Financieras Internacionales, varios números.
41
Véase "Baring", en la Encyclopaedia Britannica, William Benton publisher, Chicago, 1967,
vol. 3, pág. 163.
42
Véase H.S. Ferns, Gran Bretaña y Argentina en el siglo XIX, Solar-Hachette, Buenos Aires,
1966.
52

acumulados por la Argentina y bloqueados por el Banco de Inglaterra sólo podían


utilizarse para pagos dentro del área de la libra esterlina. Parte importante de este saldo
fue empleado en la compra de los ferrocarriles ingleses.

Esta expoliación histórica prueba cómo los países más desarrollados utilizan su poder
político y económico para pagar sus deudas en moneda nacional inconvertible, lo que
consideran una inaceptable aberración cuando el que pretende hacerlo es un país
subdesarrollado. Se ratifica así una vez más que el problema del pago de la deuda
externa es de carácter político y que las soluciones no dependen del honor que obliga a
honrar las deudas, sino de la relación de fuerzas existente.

5. La doctrina jurídica argentina

Con respecto a los casos de incumplimiento en el pago de la deuda externa, la tradición


jurídica argentina ha tomado claramente posición, a través de las llamadas doctrinas
Calvo y Drago.

El jurista Carlos Calvo enunció en 1868 su doctrina, que sostiene la jurisdicción final de
las cortes locales sobre pleitos de extranjeros, con una negación del privilegio
diplomático. En general, se la restringe a los contratos pactados entre el gobierno y un
extranjero y establece, primero que el extranjero "renuncia a todo derecho a formular un
reclamo diplomático con respecto a los derechos y obligaciones derivados del contrato";
y segundo, designa como jurisdicción para resolver las controversias "a las cortes
locales, sin derecho a reclamar la interposición diplomática del gobierno extranjero".43

La doctrina Drago fue formulada en 1902 por el entonces Ministro de Relaciones


Exteriores de la Argentina, doctor Luis M. Drago, frente al bloqueo de los puertos
venezolanos por la intervención conjunta de Gran Bretaña, Italia y Alemania, que
procuraban obtener por la fuerza el pago de créditos reclamados por ciudadanos de esos
Estados. Sostenía Drago que «no puede haber expansión territorial europea en América,
ni opresión de los pueblos de este continente, porque una desgraciada situación
financiera pudiese llevar a alguno de ellos a diferir el cumplimiento de sus
compromisos. (...) La emisión del empréstito y de la obligación es un acto de soberanía,
que el acreedor conoce que el pago puede ser rehusado o la deuda reducida por un acto
similar, que los remedios civiles están vedados y que el Estado es el solo juez de su
capacidad de pago".44

5. Las moratorias

La moratoria es el plazo que se otorga para solventar una deuda vencida. En la historia,
la utilización de la moratoria ha sido frecuente y se remonta a la antigüedad griega (fue
43 Véase Edwin M. Borchard, "Calvo and Drago doctrines", en la Encyclopaedia of the Social
Sciences, op. cit., págs. 153 y ss.
44
lbid., vol. 3, pág. 155.
53

materia de un discurso de Demóstenes) y se la encuentra en Roma. La primera


moratoria general fue decretada por Justiniano en el año 555, cuando los francos
invadieron Italia. En la Edad Media, en Francia existieron moratorias que favorecieron a
quienes estaban endeudados con judíos y a los que habían participado en las Cruzadas.
Con posterioridad, las moratorias fueron un recurso usual durante las crisis y se
utilizaron durante la Guerra de los Treinta Años y la Guerra de Sucesión de España;
después de la paz de Tilsit en Prusia (1807) y en Francia en 1870. Durante la Primera
Guerra Mundial la decretaron casi todos los Estados en favor de los combatientes o en
general; y en la crisis de los años 1930 fue de amplia aplicación; en algunos países,
como Alemania, Austria, Rumania y Grecia, las restricciones cambiarias impusieron en
la práctica una moratoria de pagos externos. En 1931, Estados Unidos decretó una
moratoria de las deudas intergubernamentales por un año; y en 1933 una moratoria
bancaria para prevenir las consecuencias del pánico financiero.45 En 1933, el gobierno
conservador argentino sancionó la ley de moratoria hipotecaria.

Como se advierte en la rápida ojeada histórica precedente, cuando se propone una


declaración de moratoria de la deuda (interna o externa) no se está incitando al pecado
ni a la subversión, sino aplicando un remedio (así lo califica la Suprema Corte de
Estados Unidos) usual en épocas de crisis, que en sustancia constituye un reaseguro del
sistema. Es obvio que la acción política consiste en la elección de alternativas viables,
de acuerdo con las preferencias de quien las efectúa. Para los acreedores extranjeros, si
la alternativa es el pago inmediato o la moratoria, exigirán el pago; pero si la opción se
plantea entre una moratoria con fechas ciertas o un incumplimiento generalizado e
indefinido, y no tienen la posibilidad de modificarla, es probable que acepten la
moratoria.

6. El manejo del valor de los bonos: el caso de Brasil en el decenio de 1930

6.1. La recompra de bonos

Cuando la deuda se establece en bonos, quienes los emiten tienen la posibilidad de


influir sobre su valor: basta con que incurra en incumplimientos, para que su cotización
se derrumbe; en ese momento puede recomprar su propia deuda a precios muy bajos.

Esta caída de la cotización puede producirse sin que el gobierno la provoque;


simplemente, la situación económica del país puede desvalorizar los bonos que emita.
Por ejemplo, antes del Plan Brady la deuda argentina se cotizaba al 18%, de donde se
deduce que los 31.600 millones de dólares que se convirtieron en bonos se podía haber
recomprado por 5.688 millones de dólares (recordemos que para realizar la operación de
los bonos, hubo que comprar un bono cupón cero por 3.600 millones de dólares).46 Por

45 Véase A.H. Feller, "Moratorium", en la Encyclopaedia of the Social Sciences, op. cit.,

volumen 10, pág. 649, de quien se tomaron los ejemplos históricos.


46
Hubiera sido necesaria una “ingeniería financiera”, pues los contratos de refinanciación
prohibían la recompra por el gobierno; de cualquier forma, esta operación se podía haber
54

su parte, en 1994 México recompró en secreto 8.000 millones de su deuda nominada en


bonos Brady. Otro caso parecido es el de Nicaragua, que en diciembre de 1995 compró
el 81% de su deuda de 1.400 millones de dólares con la banca comercial pagando el 8%
de su valor nominal. En el sector privado, Citicorp vendió a Morgan sus bonos de
Brasil. Antes, en el decenio de 1930, Perú había recomprado el 31% de su deuda.
Actualmente, las mayores instituciones financieras privadas ofrecen a los países la
recompra en secreto de su deuda en el mercado secundario.47

6.2. El caso de Brasil en el decenio de 1930

Para ilustrar este tema, nos referiremos al caso del Brasil hacia el final del decenio de
1930, en donde el Presidente Getulio Vargas y su Ministro de Finanzas Oswaldo Aranha
estructuraron una negociación política y técnica para pagar menos sin suscitar conflictos
internacionales. Además, se trataba de negociaciones sobre una deuda que consistía en
bonos, tal como ocurre hoy con la mayor parte de la deuda de América Latina y, en
mayor grado, de Argentina.48

Durante el Estado Novo del Presidente Getulio Vargas, en 1937, el gobierno suspendió
los pagos de intereses de la deuda externa. Sobresale en primer término, la decisión
política de enfrentar el problema, para lo cual se entabló una negociación dura con
Estados Unidos, que en esos momentos de tensión internacional con Alemania, daba
prioridad a la adhesión política de Brasil. Con ello, se obtuvieron préstamos elevados y
blandos; además, se aseguró la benevolencia de Estados Unidos para manejar la deuda
externa de modo favorable al Brasil, lo que no fue tan dificultoso, porque la mayor parte
de los bonos de la deuda estaban en manos de inversionistas ingleses.

Después, continuó una instrumentación para llevar a la práctica la devaluación de los


bonos de la deuda externa de Brasil. Para ello, el gobierno brasileño contrató al
financista inglés Sir Otto Niemeyer (el mismo que años antes había estructurado el
Banco Central de la Argentina), quien estableció siete categorías de bonos; a algunos se
les pagaba la totalidad de los intereses, a otros una parte, y al resto nada; se decidió
también asignar fondos para la recompra de bonos en incumplimiento, cuyo valor, por
supuesto, había caído.

De tal modo, el gobierno de Brasil planificó la recompra de bonos depreciados por su


propio incumplimiento, determinado a su vez por la crisis internacional. Los profesores
Eichengreen y Portes en el citado artículo referido a la deuda de Brasil en los años 1930
que publicó The World Bank Economic Review, afirman que «la recompra de bonos

realizado por intermediarios.


47
Véase Daniel Cohen y Thierry Verdier, «Secret buy-backs of LDC debt», en el Journal of
International Economics, n° 39, año 1995, pág. 319.
48
El análisis sobre la deuda externa de Brasil en los años 1930 se basa en Barry Eichengreen y
Richard Portes, «Settling defaults in the era of bond finance», en The World Bank Economic
Review, 1989, vol. 3, n° 2, págs. 211 y ss.
55

depreciados por incumplimiento constituyen un modo de eliminar costosos errores de


préstamos. Removiendo el residuo en el mercado de bonos no redituables, se hace
posible cotizar nuevas emisiones de valores en la bolsa y recomenzar el proceso de
préstamos. Recompras son también reventas –es decir, transacciones voluntarias por
parte de los tenedores de bonos- y como tales representan la solución de mercado al
problema de cómo distribuir las pérdidas asociadas con un préstamo no satisfactorio».49

Los gobiernos de los países a los que pertenecían los tenedores de bonos mostraron una
gran discreción. La administración Roosevelt adoptó una política de no intervención en
las negociaciones entre los tenedores de bonos y los gobiernos deudores; y el gobierno
del Reino Unido consideró al tema como de naturaleza privada. El Secretario del
Interior de Estados Unidos Sr. Harold Ickes decía que “no hay compulsión para invertir
en empresas extranjeras y debe serlo a riesgo del inversor”.50 A su vez, Sir John Simon,
del British Foreign Office escribía en 1934: “mi predecesor Lord Palmerston, que no es
visto en general como negligente con respecto a la defensa de los intereses británicos,
enunció la doctrina que si los inversores eligen comprar bonos de un país extranjero que
devengan una alta tasa de interés, prefiriéndolos a los bonos del gobierno británico que
generan una baja tasa de interés, no pueden reclamar que el gobierno británico
intervenga en el caso de incumplimiento».51

En el mencionado estudio de Eichengreen y Portes se llega a importantes conclusiones.

Primero, que la suspensión unilateral del servicio de la deuda permitió asignar esos
fondos a inversiones y crecimiento; no obstante, esta política podía crear incertidumbre
y complicaciones con respecto a las inversiones externas, al comercio y a las relaciones
diplomáticas con los países acreedores. Segundo, que las presiones de los gobiernos de
los países desarrollados en ese momento no fueron fuertes, porque su sistema bancario
no corría peligro y porque la cercanía de la Segunda Guerra Mundial inclinaba a
presionar a los acreedores a la moderación ante el riesgo de que países deudores se
inclinaran por Alemania. Tercero, que la recompra de bonos por los gobiernos que los
habían emitido, después de haber incurrido en incumplimiento, provocaron el enojo de
los pequeños tenedores de bonos. Cuarto, que la provisión de créditos financieros de
largo plazo y el otorgamiento de créditos comerciales concernía a grupos acreedores
diferentes, con muy pocos lazos entre sí; la posición de los acreedores no sólo se
debilitaba por las divergencias entre países, sino también por la diferencia entre
préstamos financieros y comerciales. Quinto, que en esa época era más frecuente el
incumplimiento por la dificultad de movilizar moneda nueva.

49 Ibid., pág. 226.


50
Ibid., pág. 218, sobre la base de Stephen A. Schuker, «American ‘reparations’ to Germany,
1919-33: implications for the Third World debt crisis», Princeton Studies in International
Finance, julio de 1988.
51
Ibid., pág. 218, citando a Marcelo de Paiva Abreu, «Brazilian public foreign debt policy,
1931-1943», Brazilian Economic Studies, 1978, n° 4, págs. 105 a 140.
56

Las enseñanzas que surgen del manejo de la deuda externa que realizó el gobierno de
Brasil en los años 1930 son múltiples. Ante todo, muestran cómo en una negociación
eficaz son necesarios la voluntad política, los acuerdos políticos y la ejecución
económica.
57

Capítulo 8

Posibles desenlaces

En los capítulos anteriores hemos visto cómo en el problema de la deuda externa


alternan los pagos, los incumplimientos, las moratorias, las reeestructuraciones, las
quitas pactadas, la desvalorización de los bonos y las recompras. No hay una sola y
única línea de acción, sino una gama de instrumentos que debe utilizarse con sabiduría.
Para eso, lo primero es determinar la naturaleza del endeudamiento externo.

1. No es cierto que exista una sola solución

Ante todo, debe tenerse en cuenta que no es cierto que exista una sola posibilidad de
acción o que se trate de una problema técnico. Lo que interesa es la decisión política;
para cada estrategia que se desee instrumentar existe una solución técnica, cada una con
sus beneficios y sus costos. Esto no significa que estemos en el reino del voluntarismo,
sino que los problemas y riesgos son de índole política. Por eso, la consideración
adecuada del problema de la deuda externa requiere, primero, que se lo encuadre
correctamente, y después que se distingan los objetivos de los instrumentos. Ello
implica el respeto de algunas pautas, a las que nos referiremos a continuación.

La solución que se adopte en materia de deuda externa debe ser coherente con el resto
de la política económica. No es un acto de gobierno que pueda adoptarse de manera
aislada, entre otras razones porque establece muy claramente a quiénes se beneficiará y
a quiénes se perjudicará con la política económica global; no sólo afecta a los
acreedores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno. Por
eso, pagar, renegociar o no pagar sólo tiene sentido dentro de una estrategia global, uno
de cuyos puntos más importantes es el de la deuda.

Una pauta esencial para encuadrar el problema es que la política de la deuda debe
subordinarse a la política económica global, y no al revés, como en general se ha hecho
hasta ahora.

En la época de la deuda vieja, si se hubiera decidido no pagar sin cuestionar el modelo


neoliberal vigente, no hubiera pasado nada positivo, porque se hubieran evadido esos
recursos, de la misma manera que ocurrió con los fondos que se prestaron.

2. La solución catástrofe: la convertibilidad

En la era de la deuda nueva el problema adquirió una complejidad creciente; peor aún,
se adoptó una solución que inexorablemente empeoraba la situación. El funcionamiento
del esquema de convertibilidad, requería como combustible una entrada sustancial y
permanente de capitales externos, sea por inversión directa o por endeudamiento. Las
inversiones se agotaron junto con las privatizaciones, puesto que en su mayoría
58

consistieron en las compra de empresas estatales. No quedaba más que el


endeudamiento para sostener el funcionamiento económico.

Las condiciones de funcionamiento de la convertibilidad exigieron que el Banco Central


venda todos los dólares que se le requieran a un tipo de cambio fijo; ello en un contexto
de apertura comercial y financiera externa sin restricciones. El balance de pagos
correspondiente a 2001 (que figura en el cuadro 8) muestra el siguiente paisaje:

Cuadro 8
Argentina: Balance de pagos,
(en millones de dólares)

1999 2000 2001


Cuenta corriente -12.001 -8.878 -4.550
Mercancías -796 2.667 7.451
Exportaciones fob 23.309 26.410 26.610
Importaciones fob 24.103 23.852 19.159
Servicios -4.156 -4.306 -4.097
Exportaciones de servicios 4.443 4.704 4.309
Importaciones de servicios 8.599 9.010 8.406
Rentas -7.433 -7.372 -8.094
Intereses ganados 5.474 6.487 4.821
Intereses pagados 11.329 12.352 12.086
Utilidades y dividendos ganados 634 1.010 818
Utilidades y dividendos pagados 2.212 2.521 1.649
Otras rentas 1 4 2
Transferencias corrientes 382 241 190
Cuenta capital y financiera 14.009 9.635 -4.113
Cuenta capital 86 87 101
Cuenta financiera 13.923 9.549 -4.214
Sector bancario 1.329 67 11.497
BCRA -1.033 762 10.743
Otras entidades financieras 2.362 -695 754
Sector público no financiero 10.845 8.123 -3.445
Sector privado no financiero 1.749 1.358 -12.265
Errores y omisiones netos -807 -1.197 -3.421
Variación de reservas internacionales 1.201 -439 -12.083

Fuente: República Argentina, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,


Estimaciones trimestrales del balance de pagos y de activos y pasivos externos,
(www.mecon.gov.ar/ cuentas/internacionales).

En realidad, el cuadro 8 constituye la autopsia de la convertibilidad. Advertimos con


59

claridad cómo mientras entraron capitales el esquema funcionaba; y cómo se derrumbó


cuando cesaron los préstamos. La cuenta financiera cae de 13.923 millones de dólares
en 1999 a –4.214 millones en 2001; el sector público no financiero pasa de un superávit
de 10.845 millones en 1999, a un déficit de –3.445 millones en 2001; a su vez, el sector
privado no financiero tiene un déficit de –12.265 millones en 2001 (en 1999 el superávit
era de 1.749 millones ). ¿Cómo se evita la quiebra? El Banco Central de la República
Argentina contribuye con 10.743 millones y se pierden reservas por –12.083 millones.
El establishment había confundido timba financiera con piedra filosofal; y los resultados
fueron desastrosos.

Aparecen así con crudeza las etapas de la convertibilidad, que curiosamente


corresponden a las cuatro acepciones de la palabra griega pharmacon: remedio,
operación mágica, purga y veneno. En efecto: en una primera etapa fue el remedio que
sirvió para salir de la hiperinflación; en la segunda fase, se la presentó como el
encantamiento que servía para curar todos los males económicos y se ofrecía su
exportación a Rusia y Ecuador; en tercer lugar, fue una purga, que a través de los
programas de ajuste sirvió para distribuir ingresos en contra de las asalariados y para
eliminar las empresas públicas; el cuarto significado es el de veneno, que terminó
llevando al colapso a la economía argentina.

3. El derrumbe de la convertibilidad y la devaluación

La historia argentina inmediatamente posterior a la caída de la convertibilidad, es el


relato de las oportunidades perdidas: una devaluación imprescindible pero mal hecha;
una pesificación necesaria ejecutada de modo injusto y nocivo; la continuidad de la
perversa economía del endeudamiento con caracteres de humillación; el encauzamiento
de gruesas sumas de dinero hacia los bancos, que las evadieron. Lo peor es que esta
pérdida de oportunidades no sólo frustró esperanzas, sino que llevó a una situación en la
que la ejecución de políticas económicas justas y eficientes es mucho más difícil.

Por supuesto, el fondo del problema es político. Depende de la decisión de quienes


manejan el poder real, ese establishment formado por los bancos, las empresas grandes
y el gobierno de Estados Unidos, en gran parte a través del Fondo Monetario
Internacional (FMI). Fueron ellos los grandes beneficiados (económicos o políticos) por
las medidas de política económica.

Ni el gobierno ni la oposición tenían un proyecto nacional; esta era una carencia mayor.
La devaluación estaba inscripta en la lógica misma de la convertibilidad. El engaño de
proclamar que cada peso, aun los depósitos, estaba garantizado con dólares, estalló
cuando las reservas se evaporaron al ritmo de la evasión; también resultó falso el
anuncio de que las “reformas estructurales” neoliberales generarían tales ganancias de
competitividad que el déficit del balance de pagos desaparecería sin tocar el tipo de
cambio. La sobrevaluación del peso sólo se podía mantener mientras los créditos
siguieran llegando, pero nadie puede endeudarse al infinito, y menos un país del Tercer
60

Mundo. Las salidas posibles eran una devaluación constructiva o una devaluación
catastrófica; un restablecimiento de precios relativos acompañado por una fuerte
redistribución progresiva de ingresos hubiera permitido la reactivación.

Una vez devaluado el peso, las deudas en dólares aumentaron, medidas en pesos. Había
que repartir los costos de ese incremento: o lo pagaban el gobierno, o los bancos, o los
deudores. Vino entonces la pesificación de las deudas, que estableció la paridad del
peso con el dólar (1 a 1). Esa decisión era correcta para los pequeños y medianos
deudores que se presume que no tenían dólares en el exterior (por ejemplo las deudas de
empresas menores a 500.000 dólares, o las hipotecarias menores a 100.000 dólares). Un
poco de presión bastó para que el gobierno licuase las obligaciones de los grandes
deudores, que casi con seguridad tenían activos en dólares y a quienes era inmoral e
innecesario subvencionar. El resultado es elocuente: los 80 principales grupos
empresarios debían a los bancos locales 7.955 millones de dólares; al pesificar 1 a 1 y
estar el dólar a 3,50 pesos, recibieron una subvención estatal de 19.887 millones de
pesos.52 El costo del derrumbe de la convertibilidad elevó la deuda pública de 144.453
millones de dólares en 2001 a 191.254 millones en 2004 (véanse el gráfico 1 y el cuadro
6).

En síntesis: la convertibilidad se derrumbó por su propio peso, no se salió de ella en el


marco de un modelo alternativo. Las medidas que le pusieron un fin formal (el corralito,
la moratoria parcial de la deuda, la devaluación), fueron tomadas por tres gobiernos
diferentes simplemente porque no tenían cómo evitarlas, pero por sí mismas no
resolvieron ninguno de los problemas vigentes a fines de diciembre de 2001; por el
contrario, la situación se agravó tanto que estuvimos al borde del colapso. La
desocupación abierta llegó al 22%; hubo 19 millones de pobres, de los cuales 9 millones
eran indigentes; la industria seguía en caída libre; el sistema financiero estaba destruido
y no había más crédito ni externo ni interno; los bancos estaban como la serpiente que
se comió al cabrito, y los que ya habían digerido se iban a reptar a otra parte; el sistema
productivo estaba desarticulado; se rompió la cadena de pagos. Frente a tal catástrofe, al
FMI sólo se le ocurría aplicar planes de ajuste y la única idea del gobierno en esos
primeros meses de 2002 era cumplir con esos planes de ajuste.

La conclusión es que la humillación nacional a la que se nos sometió con exigencias


económicas de ajuste y políticas de sumisión, sólo sirvió para mostrar que nos prestaban
dinero. El gobierno y los economistas del establishment suponían que así renacería la
confianza y aparecerían capitales, aunque no pudieran decir cuándo ni para producir
qué. ¿Cuántos llegaron con el blindaje, con el megacanje, con el déficit cero? ¿Por qué
vendrían después del default y el corralito? Nuestros economistas neoliberales todavía
no se han dado cuenta que a los capitales extranjeros lo que les interesa es la

52
Eduardo Basualdo, Claudio Lozano y Martín Schorr, “La transferencia económica de recursos
a la cúpula económica durante la presidencia Duhalde”, Realidad Económica, Buenos Aires, n°
186, febrero-marzo de 2002.
61

rentabilidad, que el restablecimiento de la confianza es una consecuencia de la


reactivación económica y no un requisito previo para reactivar.

En la crisis argentina de 2001-2002 observamos una ofensiva de los agentes financieros


internacionales y nacionales, que buscan consolidar su poder y transferir ingresos a su
favor. El sector financiero globalizado, comandado por el Departamento del Tesoro de
Estados Unidos e integrado por el Fondo Monetario Internacional, los bancos
transnacionales y locales grandes y un conjunto de entidades financieras, es el que
maneja la economía de muchos países, entre ellos la Argentina. Es un conglomerado
muy poderoso, en el que se mezclan toda clase de negocios, que van desde los intereses
usurarios hasta el lavado de dinero de las coimas y de la droga. Actúan en conjunto y
defienden el interés particular del sector financiero, por sobre las identidades
nacionales.

Es inconcebible que el Estado estuviera tan destruido y la soberanía nacional tan


devastada como para que un organismo internacional dispusiera que la Argentina debía
restringir el gasto (durante una depresión), derogar la ley de subversión económica
(cuando los exportadores no liquidaban los dólares y se cometían toda clase de delitos
económicos), modificar la ley de quiebras (para favorecer a los bancos), que los jueces
no interroguen a banqueros (especializados en evasión de capitales y lavado de dinero),
que se mantenga la ley de flexibilización laboral (frente al desamparo de los
trabajadores). Era inaceptable que las instituciones fundamentales de la República se
moldearan a cada nuevo reclamo financiero, local o internacional, puesto que perdían
cada vez un poco más de virtud, y que los representantes de las corporaciones políticas
mayoritarias votaran por medidas económicas que conspiraban contra la Democracia en
nombre de la “confiabilidad”. Así, para conseguir un préstamo que sólo sirvió para
evadir capitales –el “blindaje”- se aplicó un programa de ajuste que agudizó la recesión
y condujo al derrumbe del régimen.

La historia tampoco terminaba con las exigencias financieras. El FMI y sus socios
locales mandaban tanto en la economía como en la política y ha sido cuestionado con
dureza (véase el cuadro 7). Recordemos a la comisión del Congreso norteamericano:
Estados Unidos usa al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos. En ese
sentido, en 2001 el voto contra Cuba y la progresiva participación en el Plan Colombia
marcaron posiciones contrarias al interés nacional y a la solidaridad latinoamericana.
Además se producía una intromisión inaceptable del FMI en la política económica
interna.
62

--------------------------------------------------------------

Recuadro

El FMI en los Estados Unidos

La creación del FMI fue decidida en la Conferencia de Bretton Woods (Estados Unidos)
en julio de 1944. La reunión inaugural fue en marzo de 1946 y comenzó sus operaciones
en marzo de 1947. Sus funciones consisten en promover la cooperación monetaria
internacional, facilitar el comercio, fomentar la estabilidad cambiaria, contribuir a
establecer un sistema multilateral de pagos, infundir confianza a los países miembros y
aminorar el desequilibrio de las balanzas de pagos (art. 1 del Convenio Constitutivo).
Como se observa, ninguna de las atribuciones originales autoriza al FMI a intervenir en
la política económica interna de los países miembros.

Sin embargo la acción del FMI se apartó de esos fines y siguió otra estrategia: sobre la
base de una relación de fuerzas -la del acreedor frente al deudor insolvente-, la
"comunidad financiera internacional" dicta a los países cómo extraer excedentes fiscales
y externos para “honrar sus obligaciones” (ajuste coyuntural); pero además decide cómo
deben estructurar sus economías y sus sociedades, y eso no tiene nada que ver con la
deuda original ni con circunstanciales dificultades de pagos externos: se aprovecha una
crisis de la balanza de pagos para imponer el "ajuste estructural" (achicar el Estado,
privatizar, restringir el gasto público y el crédito, abrir la economía a las mercaderías y
capitales externos, flexibilizar el mercado laboral), que a su vez deriva cuantiosos
recursos hacia el sector financiero internacional y local. Esta es la receta inconmovible
del FMI, que se aplica en todas las circunstancias bajo todas las latitudes, incluso en los
casos de recesión o depresión económica, lo cual equivale a hacer ayunar a un anémico.

El FMI no vive en las alabanzas permanentes ni sus recetas son seguidas sin discusión;
esto ocurre no sólo en los países que sufren sus exigencias, sino en Estados Unidos. Un
ejemplo notable es el informe de la comisión del Congreso de Estados Unidos que
investigó el papel de los organismos financieros internacionales y de los bancos
centrales frente a las crisis financieras; se trata de la International Financial Institution
Advisory Commission (Comisión Meltzer).

La mayoría de la Comisión, integrada por economistas cercanos al actual gobierno de


Estados Unidos, sostiene que el FMI se apartó del fin para el que fue creado, que era el
de ser un prestamista de corto plazo para apoyar ajustes del balance de pagos. Se
pregunta el Informe si esta desviación tuvo éxito. La respuesta es contundente: no. Dice
la Comisión: “la transformación del FMI en una fuente de préstamos condicionados de
largo plazo ha empobrecido a las naciones dependientes del FMI de modo creciente y ha
dado al FMI un grado de influencia sobre la política de los países miembros que es sin
precedentes en las instituciones multilaterales. Algunos acuerdos entre el FMI y sus
miembros especifican metas y requieren políticas como condiciones para la continuidad
63

de los desembolsos. Estos programas no aseguraron el progreso económico. Han


socavado la soberanía nacional y a menudo trabado el desarrollo de instituciones
democráticas responsables que pudieran corregir sus propios errores y adecuar los
cambios a las condiciones externas.” 53

Pero la crítica no termina allí. El Informe puntualiza que la acción del FMI crea
desincentivos para la solución del problema de la deuda cuando presta a deudores
soberanos insolventes; ejerce mucho poder sobre las políticas económicas de los países
en desarrollo y a menudo fracasa en poner en vigor sus condiciones; los gobiernos de
los países más desarrollados, en particular los Estados Unidos, usan al FMI como un
vehículo para obtener sus fines políticos; las intervenciones del FMI -tanto las
asistencias estructurales de largo plazo y las de manejo de crisis de corto plazo- no se
asociaron en general, con una ventaja económica clara para los países que la reciben; el
FMI es deficiente como mecanismo para proveer liquidez durante las crisis. 54

Adviértase que no es un panfleto anticapitalista o un contestatario de izquierda, sino una


Comisión del Congreso de Estados Unidos, la que afirma que los programas del FMI
“no aseguraron el progreso económico”, “socavaron la soberanía nacional”, “a menudo
trabaron el proceso democrático”, que Estados Unidos utiliza al FMI como un vehículo
para obtener sus fines políticos, sus intervenciones no determinaron una ventaja clara
para los países que la recibieron y fue incapaz de proveer de liquidez durante las crisis.

Asimismo, las políticas impuestas a los países asiáticos en 1997-1998 suscitaron


fortísimas críticas y el propio FMI terminó admitiendo que había sido un error imponer
un ajuste fiscal en medio de la recesión; por desgracia, no parece aprender de sus
errores. El caso con resultados más catastróficos fue el de Indonesia, en donde la
recuperación fue interrumpida por un plan de ajuste del FMI; los encargados de ese país
en el FMI eran Mario Blejer y Anoop Singh ...55

-------------------------------------------------------------------------

4. Las negociaciones con el FMI

Después de la salida del default reapareció el FMI aunque muy deteriorado. La


Argentina demostró que puede renegociar la deuda externa con éxito sin el FMI. Vienen
para obtener dos objetivos, según lo expresado el 16 de abril de 2005 en el comunicado
del Comité Monetario y Financiero de la Junta de Gobernadores del FMI: “Argentina
necesita ahora formular una estrategia hacia adelante para resolver los atrasos que
quedan con los acreedores privados, consistente con la política del FMI ‘prestar al que

53 Véase Congreso de Estados Unidos, International Finance Institution Advisory Commission,

Commission Report, Washington, 2000, págs. 28 y 30 (http://www.house.gov/jec/imf/imfpage.htm).


54 Ibid., págs. 37 a 40.
55 Horacio Verbitsky, “Malentendidos”, Pagina 12, 24 de marzo de 2002.
64

está incurriendo en atrasos’ (lending into arrears) y continuar con las necesarias
reformas estructurales”.

¿En qué consiste la política “prestar al que está incurriendo en atrasos”? Esta modalidad
fue creada a fines del decenio de 1980 para ayudar a resolver crisis de la deuda. El FMI
prestaba a los países si se consideraba que era esencial para que “hicieran un ajuste
exitoso” y si perseguían “políticas apropiadas”; por las dudas, el comunicado de la Junta
de Gobernadores del FMI agrega la obligación de continuar con las “necesarias
reformas estructurales”. Siguen con lo mismo. Quieren que se haga el ajuste; parece que
no se enteraron que ahora existe un superávit fiscal enorme. En cuanto a las “políticas
adecuadas” y “reformas estructurales necesarias”, repiten el catecismo del FMI:
“reducciones sustanciales de los aranceles y de las barreras no tarifarias, privatización
de las empresas públicas, desregulación y liberalización de los mercados (en particular
telecomunicaciones, servicios públicos, aviación y servicios financieros),
descentralización y flexibilización laboral”. 56 En síntesis, es el programa de gobierno
del establishment, que ya se cumplió entre 1990 y 2001; pero ahora quieren evitar
desviaciones. Además, su avidez no tiene límites: el informe establece para los países
deudores la obligación de pagar honorarios a los asesores legales y financieros de los
acreedores (dicen: “es una práctica establecida en los años 1980”).

Vienen para eso. ¿Qué poder de presión tienen? Por cierto, está bastante disminuido. El
FMI está desprestigiado hasta en Estados Unidos (véase el recuadro 7). En cuanto a la
validez de sus consejos (o imposiciones), bajo su tutela la Argentina fue al desastre y
cuando nos desvinculados de sus consejos crecimos durante dos años al 9% y en 2005
estaremos alrededor del 7%. La reestructuración de la deuda argentina sin su
intervención le asestó un fuerte golpe: porque resulta que los países negocian mucho
mejor sin ellos. Surgió así lo obvio: sus recetas le convienen a los acreedores, pero no a
los países.

5. La actual deuda externa argentina

5.1. Los montos y plazos

La nueva deuda pública que emerge de la reestructuración de 2005 difiere de modo


sustancial de la de 2001. Se introduce en ella el endeudamiento del derrumbe de la
convertibilidad 57 y disminuye la importancia de los antiguos bonos (ahora canjeados).
Sus tres grandes fuentes son los bonos y préstamos emitidos con el colapso de la
convertibilidad (35,8%), la deuda reestructurada (31,5%) y la deuda con los organismos
internacionales (22,9%) (véase el cuadro 10).

56
FMI, Fund policy into arrears to private creditors, Washington, 2002.
57
El Estado emitió bonos para restituir los descuentos del 13% sobre salarios de empleados
públicos y jubilaciones; para los titulares de depósitos por la diferencia entre el monto a cargo
del banco y el dólar libre; para compensar a los bancos por la “pesificación asimétrica”; y para
financiar el rescate de las monedas provinciales.
65

Cuadro 10. Argentina: Stock de deuda por acreedor, 2001, 2004 y 2005

Diciembre 2001 Diciembre 2004 Marzo


2005
Millones % Millones % Millones %
dls. dls. dls.
Total de la deuda pública bruta 144.222 100,0 191.296 100,0 126.567 100,0
Organismos internacionales 32.357 22,4 30.601 16,0 28.988 22,9
Costo del derrumbe de la
convertibilidad 0 - 42.696 22,3 45.355 35,8
Boden 17.842 9,3 19.380 15,3
Préstamos garantizados
nacionales 24.854 13,0 25.975 20,5
y bonos garantizados
provinciales
Préstamos garantizados 21.284 14,8 - - - -
Títulos públicos reestructurados 0 - 0 - 39.840 31,5
Títulos públicos 83.051 57,6 105.494 55,2 0 0
Organismos oficiales 5.876 4,1 6.872 3,6 6.731 5,3
Otros 1.654 1,1 5.633 2,9 5.654 4,5
Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Datos deuda post reestructuración,
junio 10, 2005.

Esta nueva composición de la deuda llevó a un cronograma de pagos de intereses y


amortizaciones que figura en el gráfico 2. Durante los siete primeros años existe un
problema de liquidez (no de insolvencia), ya que con el 3% de superávit primario no se
pueden pagar todas las amortizaciones de la deuda que no entró en default. Se requiere
entonces un financiamiento, que podrá consistir en postergación de pagos (por ejemplo
al FMI) o en nuevos préstamos; después del séptimo año habría capacidad de pago para
intereses y amortizaciones.
66

Intereses deuda no reestructurada Intereses deuda reestructurada


Capital deuda no reestructurada Superávit primario federal
Fuente: Instituto de Estudios Fiscales y Económicos, Informe IEFE, n° 132.

5.2. El pago de la deuda con el FMI

El 15 de diciembre de 2005, el Presidente Kirchner anunció que la Argentina pagará


antes de fin de año toda la deuda con el FMI, que llega a 9.810 millones de dólares. Para
tal fin, se utilizarán reservas internacionales, que en esa fecha ascendían a 27.000
millones de dólares. De tal modo, finaliza medio siglo de dependencia del FMI, que
condicionó y degradó la política económica argentina. Este desligamiento del FMI es de
gran trascendencia, puesto que implica la recuperación de la soberanía económica.

Para evaluar este acontecimiento, es necesario distinguir por una parte el objetivo
perseguido, y por la otra los instrumentos utilizados. El objetivo que se ha logrado,
consiste en independizarse de la tutela del FMI, que sólo, puede intervenir cuando los
países solicitan préstamos y reciben desembolsos. Con el pago dispuesto, el FMI deja de
ser acreedor y no puede imponer condiciones en la política económica argentina.
Terminó la época en la que los ministros de economía viajaban a Washington para que
les dictaran el plan económico y el FMI abría una oficina en el Banco Central de la
Argentina para controlar a la economía y a sus dirigentes. Para lograr ese objetivo
podían utilizarse una gama de instrumentos. Algunos privilegian el aspecto financiero y
otros el político. Veamos.

La primera alternativa consistía en el no pago de la deuda con el FMI, o en la aplicación


de una quita (análoga, por ejemplo, a la aplicada a los bonistas privados). La segunda
alternativa consistía en pagar toda la deuda, como se hizo. En el primer caso, hubiera
mejorado el costo financiero, puesto que se hubiera pagado menos o nada; pero hubiera
surgido el costo político de un conflicto frontal con el FMI, con el Banco Mundial y los
países del G 7.
67

En la segunda situación, la Argentina se desliga del FMI de acuerdo con las propias
reglas del organismo internacional, pagando todo y sin ningún costo político. En tras
palabras: la alternativa era pagar menos o nada, con costo político. O pagar todo, con
mayor costo financiero y ninguno político. El gobierno eligió esta última posibilidad.
Tal decisión pudo adoptarse sobre la base de la buena posición de las reservas, que
bastan para hacer frente a cualquier eventualidad, y las favorables perspectivas del
comercio exterior.

En el anuncio acerca del pago de la deuda con el FMI, el Presidente Kirchner anunció
que este pago “nos dará más fuerza y autoridad para seguir reclamando una profunda
reestructuración de este organismo”.
.
La realidad es que el FMI había llegado aun grado inaceptable de intromisión en los
asuntos internos de la Argentina. Este hecho fue reconocido por la propia Oficina de
Evaluación Independiente (OEI) del FMI, que en su Estudio sobre la Argentina con
referencia al caso particular del “blindaje” de 2001 afirma que “los recursos fueron
usados para apoyar a un régimen que era crecientemente insostenible. En lugar de
financiar la evasión de capitales y dejar a la Argentina sufrir otros seis meses de
deflación y de pérdida del producto, los recursos disponibles podían haberse usado
mejor para facilitar los costos inevitables de la transición hacia un nuevo régimen”.58 El
Informe de la OEI revela con detalle el grado de complicidad que existió entre las
instancias técnicas y políticas del FMI y el gobierno argentino de la época, en especial
durante la crisis del 2001, que fue la del desembolso del “blindaje”.59

Esta medida de desligamiento del FMI podría ser completada por la creación de un
nuevo prestamista en última instancia para los casos de iliquidez transitoria de los
países. La solución podría ser la creación de un Fondo de Reservas Sudamericano o del
Mercosur, que se formaría con una parte de las reservas de los bancos centrales de los
países integrantes. En la actualidad, ya funciona el Fondo Latinoamericano de Reservas
(FLAR) que reúne a los países de la Comunidad Andina de Naciones y a Costa Rica. Si
se incorporan los países del Mercosur, se crearía una importante institución financiera,
que podrían salvar situaciones de iliquidez, sin imponer las condicionalidades que
caracterizan al FMI.

58 FMI, Oficina de Evaluación Indepediente, The FMI and Argentina 1991-2001, Washington, 30-
06-04, página 68 (www.inf.org).
59 Relata el Informe de la Oficina de Evaluación Independiente que el de noviembre de 2001, el

equipo del FMI encargado de Argentina propuso su estrategia: i) ajuste fiscal con déficit cero; ii)
una reestructuración de la deuda; iii) dolarización a la par; pago de los desembolsos por la facilidad
de reservas suplementarias (SRF) y desembolso total del saldo del Acuerdo stanb by (9.000 millones
de dólares). A los pocos días, continúa el Informe, hubo una corrida bancaria que se llevó depósitos
por más de 3.600 millones en tres días, lo cual significó una evasión acumulada de 15.000 millones
desde principios de año (20% de los depósitos).
68

6. ¿Quién pagará la deuda?

La oferta argentina efectuada en el marco de la reestructuración de la deuda pública


plantea por primera vez un esquema que no significa endeudarse más para pagar, que
aplica una fuerte quita y que fija un tope a los pagos a los acreedores. Pero hay un tema
que todavía no se incorporó a la agenda: ¿quiénes pagarán? Se acepta sin discusión que
toda la población debe pagar por esa deuda, que no se contrajo para servir al interés
nacional, sino que fue un instrumento de enriquecimiento de varios grupos económicos
y un medio para que el FMI impusiera la política económica neoliberal.

Ha llegado de la hora de cambiar el enfoque. Así como en la propuesta del gobierno se


fija con certeza cómo y cuánto se pagará, sería necesario determinar con precisión
análoga quiénes pagarán. No es justo que esa carga agobie otra vez a la población
argentina en su conjunto; esa solución tampoco es eficiente, porque si se pagan intereses
con fondos que podrían invertirse, se disminuirá el crecimiento económico. ¿Qué hacer
entonces? Lo obvio es una reforma fiscal que en lo sectorial grave al sector financiero,
que fue el gran beneficiario de la deuda; y en lo personal a los argentinos que tienen
bienes en el exterior.

En la actualidad, el sector financiero casi no paga impuestos y podrían establecerse dos


tributos. El primero sería el que grave las ganancias financieras (renta de los bonos y
depósitos a plazo), que de acuerdo con un cálculo razonable, si fuera del 30% generaría
5.100 millones de pesos anuales. 60 El segundo impuesto se refiere a las ganancias de
capital, que no existe en la Argentina, pero que se aplica en muchos otros países (entre
otros, en Brasil, Alemania y Estados Unidos). También debe cobrarse un impuesto
existente pero que se evade en su casi totalidad, que es el referido a los bienes de los
argentinos en el exterior. De acuerdo con cálculos del Ministerio de Economía en
diciembre de 2004 esos activos ascendían a 126.855 millones de dólares (véase el
cuadro 12); además del impuesto normal, debería captarse una parte importante de las
ganancias extraordinarias que tuvieron con la devaluación.

Con estos impuestos se puede generar una suma adicional a la recaudación actual que
cubra los pagos anuales de la deuda (o al menos gran parte de ella).

60 Véase Informe IEFE, n° 127.


69

Cuadro 12
Argentina: Cuenta de capital y financiera: Activos externos del sector no financiero
(en millones de dólares)

Diciembre 1991 Diciembre Diciembre


2001 2004
Sector privado no financiero a/ 50.076 106.441 126.855
Inversión directa 3.698 16.896 18.344
Inmobiliaria 2.799 4.398 ...
Otras en empresas b/ 899 12.498 ...
Depósitos 17.119 29.304 ...
Activos con devengamiento de 18.150 32.165 ...
renta 11.109 28.076 ...
Activos sin devengamiento de
renta

a/ Stocks a valores de los flujos acumulados del balance de pagos. b/ Los flujos del
período se estiman por diferencia de los valores del balance.
Fuente: República Argentina, Ministerio de Economía, Estimaciones trimestrales del
balance de pagos y de activos y pasivos externos, varios números
(www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales).

En conclusión, es posible aprovechar el incumplimiento legal en que incurrieron


importantes factores de poder financiero, locales y extranjeros, en su reciente operación
de fuga de capitales (véase el recuadro 8). Para reforzar la recaudación de impuestos y
sustentar la política de desendeudamiento, no es necesario que los caudales necesarios
pesen sobre el conjunto del pueblo argentino: existe una manera concreta y efectiva de
cobrar el costo de la deuda a aquellos que la contrajeron, al menos en parte. 61 No es
imposible. Sería una forma de revertir la estrategia habitual del establishment de evadir
ganancias y socializar las pérdidas a los ciudadanos y al Estado.

61
El economista norteamericano David Felix sostiene la posibilidad que el pago recaiga en
quienes tienen fondos evadidos y depositados en el extranjero, solución que a su juicio tiene una
“delicada pátina de ortodoxia”. En efecto: “durante la primera guerra mundial Gran Bretaña y
Francia, los dos prestamistas líderes de la era del laissez-faire, obligaron a sus ciudadanos a
registrar sus tenencias en el extranjero en el Tesoro, el cual las liquidaba de acuerdo con sus
necesidades, pagando a los dueños en bonos en moneda nacional, y utilizando las divisas para
cubrir déficit en cuenta corriente”.61 Felix agrega que la Bank Secrecy Act de Estados Unidos de
1970, hace posible a los bancos el suministro de datos a los países deudores.
70

-------------------------------------------------------------

Recuadro 8
La evasión de capitales del “blindaje”

Los fondos provistos por el blindaje sirvieron, de acuerdo con la propia evaluación del
FMI, para financiar la evasión de capitales. ¿Quiénes evadieron? ¿En qué montos? ¿Con
qué leyes incumplieron?
La Comisión Especial Investigadora sobre Fuga de Divisas de la Argentina durante
2001 de la Cámara de Diputados de la Nación (Comisión Di Cola), elaboró un informe
exhaustivo que ofrece datos reveladores. 62 El estudio se realizó sobre la base de la
información acerca de la transferencia de divisas al exterior suministrada por 90 bancos
y entidades financieras, que cubren el 93,4% del total de activos del sistema financiero.
La base de datos utilizada registra salidas de capitales por 29.913 millones de dólares,
de los cuales 26.118 millones corresponden a empresas y 3.795 a personas físicas. El
68,3% fue a Estados Unidos y el 4,95% a Uruguay. Estas transferencias excluyen las
operaciones de comercio exterior.
Algunas de las conclusiones del Informe son las siguientes:
* La transferencia de capitales era legal, pero no lo era la salida de fondos producto de
delitos fiscales, del lavado u otras infracciones.
* Una parte importante de esos fondos es producto de la evasión impositiva; los bancos
fueron el instrumento que viabilizó la fuga de capitales y no informaron sobre
operaciones sospechosas, como lo dispone la ley.
* El Banco Central (BCRA) favoreció el creciente endeudamiento del sistema
financiero local con el exterior; es indiscutible el escasísimo control del BCRA y el de
la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP).
* Se ha conformado un aceitado mecanismo para favorecer la fuga de divisas; es
necesario acudir a la cooperación internacional para identificar los fondos argentinos
evadidos y fortalecer la recaudación.
Esto quiere decir que en esta ocasión el país no depende sólo de la buena voluntad de la
banca transnacional y de los gobiernos de los países receptores de dinero fugado, ya que
se conocen los montos transferidos y la identidad de quienes se los llevaron.
Las conclusiones expuestas se refieren a las condiciones generales de la fuga de divisas.
En cuanto a los ejecutores, el informe puntualiza que el 70% de las transferencias
realizadas por empresas corresponden a las primeras 200 empresas del país; el 42%
pertenece a las grandes firmas exportadoras y el 26% a las empresas privatizadas de
servicios públicos. Las primeras 10 empresas, que en conjunto transfirieron más de
9.000 millones de dólares, son: Pecom Energía S.A.; Telefónica de Argentina S.A.;
YPF S.A.; Telecom Argentina Stet; Nidera S.A.; Shell Compañía Argentina de
Petróleo; Telefónica Comunicaciones Personales S.A.; Esso Petrolera Argentina; Bunge
Ceval S.A. y Molinos Río de la Plata. Lo curioso es que, de acuerdo con sus balances,

62Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados sobre Fuga de Divisas de la


Argentina durante el año 2001, Informe final, FLACSO/Siglo XXI Editores de Argentina, Buenos
Aires, 2005.
71

estas 10 empresas en 2001 tuvieron ganancias por 2.020 millones de pesos/dólares y sin
embargo transfirieron al exterior 9.085 millones de dólares; es decir, más de cuatro
veces las ganancias netas.
A la hora de buscar recursos para pagar los intereses de la deuda pública y encarar la
política de “desendeudamiento” puede ser interesante contar con las posibilidades que
brinda el cumplimiento de las leyes. Puesto que se sabe quiénes evadieron las divisas
ingresadas en el “blindaje”, ahora habría que investigar a cada una de las empresas y
personas que transfirieron capitales, para saber si esas sumas estaban declaradas a la
Dirección General Impositiva (DGI) y si su origen es lícito. Si no fuese así,
corresponderá el pago de impuestos y multas. Una vez que hayan pagado los impuestos
adeudados (si los hubiera), deberán seguir pagándolos en el futuro, como si esos bienes
estuvieran en el país, de acuerdo con la legislación argentina.
Hay indicios de que muchas de esas operaciones encubren una evasión fiscal
importante, ya que son parecidos el monto de la evasión fiscal y la fuga de capitales.
¿Cómo explicar, si no, que -como señalamos- las 10 mayores empresas que transfirieron
dólares declararon en sus balances ganancias por 2.000 millones de dólares y
transfirieron al exterior 9.000 millones?
-------------------------------------------------------------

7. Algunas soluciones

7.1. No deben confundirse los objetivos con los instrumentos

Una política para enfrentar el problema de la deuda externa debe diferenciar con
claridad a los objetivos y los instrumentos.

Los objetivos significan, en síntesis, la decisión de terminar con el ilegítimo o abusivo


drenaje de recursos hacia el exterior y la recuperación de la facultad nacional de
decisión, y se manifiestan en varias pautas.
Primero, la política de deuda externa es una parte de la política económica global y debe
ajustarse a ella.
Segundo, en lo posible, a la deuda externa deben pagarla quienes fueron sus
beneficiarios, en especial el sector financiero y los evasores de capitales.
Tercero, en la utilización de los recursos debe darse prioridad absoluta a la satisfacción
de las necesidades básicas de los habitantes de la Argentina.
Cuarto, debe recuperarse la soberanía económica, lo cual significa no estar sometido a
la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.
Quinto, rechazar la autonomía del Banco Central, que lo convierte en un reducto del
sector financiero e impide ejecutar una política económica global coherente.
Sexto, deben mejorarse de modo duradero las cuentas externas. La forma no es la de los
años 1990, en los que se logró una abundancia pasajera de recursos con el ingreso de
capitales, que aumentaron tanto la deuda externa como las remesas futuras de utilidades
e intereses. Ante todo, porque esos fondos ya no existen; y después, porque es hora de
72

abandonar la política de endeudamiento –cuyos resultados fueron funestos- y pasar a la


de producción.
Séptimo, es indispensable mejorar las cuentas fiscales, reducir las tasas de interés y
aumentar el crédito productivo.

7.2. Instrumentación de los objetivos: disolver la deuda

Ya no es necesario demostrar que con la deuda externa hemos sufrido una expoliación
cometida por el establishment internacional y local. Es una deuda que ha sido
reembolsada varias veces: los intereses pagados y devengados entre 1991 y 2001 suman
88.000 millones de dólares; 63 gran parte de la deuda tuvo como contrapartida el
aumento de los activos de argentinos en el exterior, que crecieron de 50.010 millones
de dólares en 1991 a 126.800 millones en 2004. 64 No estamos en presencia de una
relación normal entre deudor y acreedor, en la que cada parte cumple las obligaciones al
pie de la letra. Hemos sido víctimas de un saqueo.

¿Qué estrategia adoptar frente a la deuda? ¿Cómo actuar para que los pagos queden a
cargo de los responsables del endeudamiento y no del Estado argentino? ¿Qué hacer?

Ludwig Wittgenstein sostenía que las cuestiones no deben ser resueltas sino disueltas; 65
esto es, hay que atacar el problema mismo y cuestionar su existencia, antes que aceptar
una salida predeterminada. En el contexto del endeudamiento externo, significa rechazar
las premisas de los acreedores y del Fondo Monetario Internacional (FMI), para discutir
la naturaleza misma de la deuda, su función política, sus mecanismos económicos, para
analizar de qué modo es posible desguazar la deuda, desarmarla en las partes que la
componen, disolverla y sacarla, de una buena vez, de la historia argentina.

Primero hay que saber cuánto y a quiénes se debe en este momento. El cuadro 11
muestra que después de la reestructuración de 2005, la deuda pública del gobierno
nacional asciende a 126.567 millones de dólares. Hay tres rubros que concentran la
mayor parte de la deuda. Primero está la deuda reestructurada para salir del default
(31,5%); el segundo rubro consiste en los bonos y préstamos garantizados emitidos para
salir de la convertibilidad (35,8%); y el tercero, es la deuda con los organismos
internacionales (22.9%); queda un remanente de 5,3% de intereses atrasados y 4,5% de
otros. ¿Qué significa cada uno de ellos?

En cuanto a la deuda reestructurada, de los 81.836 millones de bonos elegibles, se


canjearon 62.318 millones (el 76,15%); en contrapartida se emitieron bonos por 35.200

63
CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, varios
números.
64
Ministerio de Economía, Cuentas Internacionales, Estimaciones trimestrales del balance de
pagos y activos y pasivos con el exterior (www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales).
65
Tractatus lógico-philosophicus, Londres, 1922.
73

millones de dólares; quedaron sin canjear 19.800 millones que no se presentaron al


canje.

Con respecto a los bonos y préstamos garantizados que se emitieron después del
derrumbe de la convertibilidad. Una deuda importante es la emitida para pagar a los
bancos la pesificación asimétrica, que asciende a 11.025 millones de dólares. El
financiamiento de esta licuación de pasivos es considerada ahora como deuda externa a
cargo del Estado: lo justo es que se les aplique un impuesto que capte esa renta
injustificada. No existía ni existe ninguna razón para que tuvieran un seguro de cambio
que no habían contratado. La fijación del tipo de cambio es una atribución del Estado
soberano, que no genera ningún derecho a resarcimiento de los particulares, de los
empresarios, o de los bancos. Los bonos de deuda externa en poder de los bancos deben
ser considerados como un capítulo de la situación general de los bancos y no una
acreencia indudable contra el Estado (pensemos en la deuda bancaria con el Estado a
través de los redescuentos otorgados por el Banco Central, y en la no devolución de los
depósitos por ellos o por sus casas matrices).

Otra cuestión a resolver radica en los créditos garantizados establecidos por el decreto
1387 de noviembre de 2001, que transformó una parte de la deuda pública nacional
existente en nuevos préstamos, garantizados por el régimen de coparticipación y por el
impuesto sobre créditos y débitos de cuentas corrientes; de ellos, el 87% corresponde a
residentes en Argentina. Una parte importante de estos bonos fueron tomados por las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), que en mayo de 2005
tenía títulos emitidos por la Nación por un valor de 31.883 millones de pesos. 66 Si se
resolviese volver al régimen de jubilaciones de reparto, esta deuda desaparece, por
identidad entre acreedor y deudor. Los fondos de las cuentas de cada afiliado deberían
considerarse como aportes al sistema de reparto durante el lapso en que se efectuaron,
sin las quitas, comisiones y pérdidas originadas por el manejo de las AFJP.

Después de los tenedores de bonos, el tercer gran acreedor son los organismos
financieros internacionales, con demandas por 29.000 millones de dólares. Estos
organismos pretenden tener acreencias privilegiadas y ser invulnerables a cualquier
quita. No es así. En los acuerdos suscriptos con los países más pobres altamente
endeudados (HIPC), los organismos internaciones sufren quitas en sus acreencias; en
este caso también deberían soportarla. En primer lugar, porque los préstamos de estos
organismos son caros: a los intereses que cobran deben adicionarse los costos en
asesorías, evaluaciones y comisiones obligatorias, con las que se remunera a consultoras
vinculadas a esos organismos (tanto, que resulta más barato endeudarse con un banco
comercial). En el caso argentino, además estos organismos comparten la
responsabilidad por haber impuesto políticas económicas ruinosas; exhibieron al ex
Presidente Menem como su mejor alumno y el más aplicado ejecutor de programas
elaborados por el FMI. Pues que el riesgo moral sea igual para todos: quienes se
66
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, Composición
cartera de inversiones, mayo 2005 (www.safjp.gov.art).
74

mezclan en la política económica interna de los países no pueden pretender la


impunidad; además, como se señala en este capítulo, el 91% de la actual deuda
argentina con el FMI se origina en un préstamo otorgado en 2001 en contra de su Carta
Constitutiva. Si cometieron mala praxis económica deben pagar y soportar ellos también
la quita que se aplique a los acreedores privados; salvo que el gobierno decida no pagar
esa deuda por ilegal.

7.3. Actores y acciones posibles

Los principales actores son por una parte el gobierno y el pueblo argentinos; por la otra
el sistema financiero nacional e internacional. A este respecto no debe haber equívocos.
El FMI es el “comité político” de los intereses financieros, locales e internacionales, no
un ente neutral inspirado por la ciencia económica y el equilibrio económico mundial;
esto se muestra claramente por su propio carácter de acreedor y por las políticas que ha
impuesto de manera sistemática. 67 Otros actores son las AFJP, los bancos beneficiarios
de los bonos y los acreedores extranjeros, que ya mencionamos.

En las tratativas con el FMI es urgente afirmar la soberanía nacional. Aunque parezca
paradójico estamos en una posición negociadora fuerte. No esperamos que lleguen
nuevos aportes de los organismos internacionales, se interrumpieron las inversiones
directas extranjeras y lo que ofrece el FMI es sólo refinanciar sus acreencias. Esto les
interesa a ellos más que a nosotros, porque si no les pagamos arruinamos sus balances.
De modo que podemos esperar: no necesitamos que nos traigan dólares, sino que no se
lleven los que generamos nosotros; quieren el superávit fiscal primario para que el
gobierno compre dólares para pagar deuda (antes provenían de los préstamos externos y
ahora los provee el saldo del comercio exterior). Mientras esperamos, la economía
podrá crecer y entonces sí habrá inversiones; en primer lugar las internas y después las
externas. Quienes invierten en la economía real quieren que haya demanda: nadie va a
invertir, sin perspectivas de vender lo producido. Si los recursos fiscales adicionales se
orientan hacia la obra pública y aumenta la masa salarial, será posible relanzar la
economía y volver a la industria (adecuada a los nuevos tiempos). Para que eso sea
posible no debemos permitir que el FMI imponga programas recesivos

El combate que viene no sólo es con el FMI sino también contra el establishment local,
en especial el que evadió capitales y lucró de modo excesivo con el endeudamiento. En
muchos casos, es difícil revertir medidas absurdas y desastrosas, como la pesificación 1
a 1 a los grandes deudores; pero pueden gravarse las ganancias desmedidas y la evasión
de capitales, tanto en los flujos como en el stock.

Una estrategia general en el tema de la deuda consiste en disolver el problema al


máximo. Esta deuda ya la pagamos a través de la usura aplicada; gran parte de la deuda

Véase Joseph Stiglitz, Globalization and its discontents, W.W. Norton, Nueva York, 2002; y
67

Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “¿Para qué sirve el acuerdo con el FMI?”, Le Monde
Diplomatique, Ed. Cono Sur, abril de 2002.
75

reclamada puede disolverse. Lo que corresponde ahora es limitar los daños y cargarle la
cuenta a quienes la provocaron, a través de impuestos especiales que paguen los
beneficiarios para afrontar el pago del remanente. Tenemos una posición fuerte en la
negociación; debemos tratar al FMI como el agente de cobro y legitimador del
establishment internacional y local, desarticular la Santa Alianza financiera que
predomina desde 1976 y terminar para siempre con la imposición de políticas
económicas lesivas para nuestra soberanía, nuestros intereses y nuestra sociedad.
76

Capítulo 9

Tótem y tabú: muerte y resurrección

Durante el decenio de 1990, el régimen económico estuvo regido por un tótem (la
convertibilidad) y un tabú (la deuda externa); ambos fueron aplastados por los
escombros del derrumbe de diciembre de 2001. Aunque están muertos, es fundamental
impedir que reaparezcan con otro aspecto y cobertura (por ejemplo, el tótem del ajuste y
el tabú de la inversión extranjera). Por eso es indispensable desentrañar el mecanismo
mediante el cual se impusieron a la sociedad argentina conceptos tan irracionales; y lo
peor, por qué fueron aceptados.

Tótem y tabú: así se llama un libro de Sigmund Freud, publicado en 1913, que lleva por
subtítulo Interpretación por el psicoanálisis de la vida de los pueblos primitivos. 68 Por
supuesto, no es nuestra intención realizar un psicoanálisis del lugar que ocupa la deuda
externa en la sociedad política argentina, pero creemos que parte del análisis realizado
por Freud, además de otros autores, en particular antropólogos, puede ser de utilidad
para entender la ceguera, cuando no la complicidad, en el trato de la deuda, sus causas,
usos y posibles soluciones.

La palabra « tabú » es de origen polinesio, y es atribuida a un objeto o a una relación


prohibida. Para definirlo en pocas palabras, es un tema, un lugar, una costumbre vedada
a los integrantes de un determinado grupo social, en general en base a motivaciones
religiosas. No todas las prohibiciones son nocivas (por ejemplo, la interdicción del
incesto es beneficiosa), ni en estas líneas abogamos por la destrucción de cualquier
límite, sin lo cual la vida civilizada (e incluso la “primitiva”) es imposible. El «tabú»
como concepto pertenece al campo de conocimientos de la antropología, y es con todo
respeto pero también con pertinencia que vamos a explicar de qué manera la deuda
externa fue un «tabú» en la Argentina y cuál es el nuevo “huevo de la serpiente”.

A su vez, acaso como complemento indispensable del « tabú » existe el « tótem ». Por
« tótem » entendemos un objeto, de manera más general un animal, que es representado
como el protector del clan o de la tribu. Suerte de entidad tutelar, protege y ayuda a los
miembros de un mismo clan, y es el origen de una serie de prohibiciones sociales.

En el caso de un animal totémico, este no puede ser matado ni comido; su muerte


accidental merece el entierro de un ser humano; si un animal totémico es muerto,
entonces se procede a toda una serie de ritos purificatorios, para anular la violación del
« tabú » que su muerte implica; a veces se utiliza su piel como marca de importancia.
Estas características, subrayadas por Freud,69 corresponden a la idea de totemismo tal
como se puede observar en los pueblos estudiados por antropólogos, que bien podemos

68 Sigmund Freud, Totem et Tabou, Payot, Paris, 1973 (primera edición en alemán en 1913).
69
Ibid., págs. 118 y 119.
77

imaginar en la profundidad de la Amazonia o en la extensión de África... poco que ver


con una sociedad del « primer mundo ».

Sin embargo, entre las funciones del animal-tótem se destacan la de defender y proteger
a los miembros del clan; la de anunciar el futuro a sus fieles, y servirles de guía; la de
ligar a la tribu totémica con lazos directos con el animal-tótem.

No nos proponemos valorar la validez o funcionalidad de estas costumbres en las tribus,


clanes o sociedades « primitivas » que lo practicaron y lo practican, en el marco de una
religión, como un « sistema solidario de creencias y de prácticas relativas a objetos
sagrados » según afirmaba Emile Durkheim. Pero trasladar una práctica religiosa como
el tótem y el tabú a la realidad económica, máxime cuando se trata de la deuda externa,
demuestra la profunda irracionalidad de los analistas económicos y de los decisores
políticos a la hora de tratar problemas que afectan al conjunto de un país.

Ahora, su connotación es bien distinta. La deuda externa era un «tabú» argentino de los
más refinados y perfectos. Si alguien hablaba de ella, era un antiguo, o un contestatario
inútil, o un imbécil que lo único que conseguía era aumentar el «riesgo país». No
importaba que se tratara de una simple discusión, o de una conferencia de candidato a
presidente; existía la incómoda sensación que el solo hecho de mencionar la
problemática de la deuda sólo podía traer como respuestas desde el «está todo mal pero
no se puede hacer nada, la deuda ya fue» hasta «es un tema pasado, ya tratado y
resuelto», sin olvidar ciertos comunicadores sociales para quienes lo importante era
alguien que «gerenciara» de la mejor manera posible una ecuación ya resuelta.

Analicemos este esfuerzo enmascarante.

El primer caso, típico de charla de café, sólo expresaba resignación y necesidad de dejar
en el olvido episodios no demasiado gloriosos para el país. El segundo tenía una
connotación de lejos más perversa. Se trataba de imponer un criterio temporal, era un
tema pasado; barnizado con un dejo de juridicismo, «ya tratado»; pero lo mas triste era
que ya tuvo solución, estaba «resuelto», y no se volvía sobre lo ya realizado. Esta
corrida hacia delante, sin hilvanar los acontecimientos siquiera en una línea temporal,
era el sustento operativo más eficaz para sacar a la deuda de la agenda política. Es allí
donde remataba el tercer argumento, el del gerenciamiento: los candidatos debían dar
pruebas de su habilidad para administrar una situación existente, no para interrogarse ni,
herejía suprema, intentar algún tipo de transformación, por débil que fuera. La respuesta
era evidente: no había lugar para cuestionamientos. Sin embargo, es lo único que nos
interesa en este libro, ahora y cuando se publicó la primera edición, en 1999. Preguntar,
explicar, comprender. Porque atrás de la evidente situación que se nos presentaba -la
deuda como un tabú, que, de ser vulnerado, nos traería el castigo de los dioses del
mercado- sus pitonisas, las calificadoras de riesgos, sólo consideran el riesgo de los
acreedores e ignoran el del resto de la población (no se les pasa por la cabeza considerar
78

los riesgos de quedar desocupado, sin cobertura social, sin educación, sin salud, sin
seguridad personal ni defensa nacional).

Este era el juicio crítico que el establishment quería transmitir a la sociedad. Quienes
decidían lo bueno y malo, lo que se expresaba y lo que se callaba, eran las empresas
calificadoras de riesgos (que prevén el futuro con tanta certeza como el vuelo de los
pájaros).

A veces, daban ganas de aplaudir, tan perfecto era el mecanismo de defensa de la


convertibilidad; se creaba el tabú por excelencia con el tótem que protegía y anulaba
todo intento reflexivo acerca de la deuda externa. No queremos afirmar que existía un
complot para declarar herejes a quienes dudaran de la tasa de cambio fija, ni que la sola
mención del problema de la deuda externa condenara al infierno por obra y gracia de
una secta de malvados que conspiraban en bambalinas (viejo tema del anecdotismo
político), pero existía un condicionamiento en los medios de comunicación, entre los
economistas de salón y hasta en los grupos políticos para borrar de la memoria colectiva
estos problemas.

Lo grave en verdad consistía en que ni la convertibilidad era el fruto del consenso en


defensa de la estabilidad monetaria, ni el olvido de la deuda externa era la aceptación de
la línea política seguida. Más que consenso y superación en aras de una mayor
democracia en la Argentina, nos encontrábamos frente a un tótem y un tabú que,
alejados de la legitimidad de la esfera religiosa, representaban una severa limitación en
el ámbito político.

La convertibilidad era totémica, cuando por obra y gracia del clan -en este caso el
establishment- defendía y protegía a sus fieles; les garantizaba el futuro, en particular
económico; les servía de guía, cuando proclamaban urbi et orbi que no nos podíamos
apartar de la paridad peso-dólar; se reconocían con sus lazos comunes, acaso algún
obscuro claustro de Universidad en el extranjero, ni siquiera de los mejores. Es más,
para preservar el tótem había que ejecutar las “reformas que faltaban”; entre otras
medidas, hacer más precario el régimen laboral y privatizar lo que quedaba.

Tabú era la deuda externa, puesto que cuestionar la actual política ponía en riesgo el
funcionamiento de la acumulación y la distribución económica favorable al
establishment; tenía una variada gama de castigos destinada a quien vulnerara el
interdicto: silencio en los medios de comunicación -en la hora de « la información en
tiempo real », quienes no están en la tele no existen-, amenaza de ser la causa de todos
los males, incluidas las siete plagas de Egipto, por amedrentar a las calificadoras de
riesgo.

En síntesis, lejos de contribuir a un debate, por naturaleza polémico, en donde radica la


fuerza de la democracia y la construcción de consensos duraderos, por genuinos, nos
encontrábamos frente a un comportamiento tribal de los grupos dirigentes argentinos,
79

donde primaba la invocación mágica como fundamento de la gigantesca distribución


regresiva del ingreso, de la que las frivolidades, la corrupción y la impunidad eran
apenas la punta del iceberg.

Es importante recordar estas situaciones porque se corre el riesgo de repetirlas, con otro
tótem y otro tabú, pero siempre con el mismo significado de irracionalidad al servicio
del establishment.

Ahora aparece como tótem el ajuste, en lugar de la difunta convertibilidad. Su


significado es parecido aunque menos ambicioso. La convertibilidad pretendía ser el eje
de una política económica, mientras el ajuste se limita a un requisito indispensable:
pasamos del dogma a la liturgia; sin embargo para los neoliberales continúa siendo el
símbolo tutelar de toda política económica. Frente a cualquier problema, de la índole
que sea, el remedio es el ajuste; pero no cualquier ajuste, sino el “ajuste estructural”,
como lo llama el FMI, que cambia la lógica de funcionamiento de la economía y que
consiste en esencia, en el logro del equilibrio fiscal, monetario y del sector externo
(véase el recuadro 3). No importa si para lograrlo hay que sacrificar el crecimiento, la
producción, la justicia social: el tótem se nutre de sacrificios, en este caso humanos.

También se renueva el repertorio de tabúes. Ya no es la deuda externa, que ha sido


desmitificada de modo oficial por la reestructuración de 2005; ahora pasó a ser el capital
extranjero. Tanto el establishment local como el vocero el FMI (que es el vocero del
sector financiero nacional e internacional) ponen como eje del desarrollo a la inversión
y los préstamos extranjeros. Con tal de obtenerlos -afirman- los países deben hacer
cualquier sacrificio. Lo importante no es satisfacer las necesidades de la población sino
mantener la confianza de los inversores extranjeros; con eso vendrán inversiones -no se
sabe cuándo- y crecerá la economía. Cualquier objeción a este planteo los ahuyentará y
entonces no vendrán.

Este tabú acumula múltiples errores. Primero, las inversiones extranjeras, directas y de
cartera tienen como objetivo llevarse más de lo que traen, lo cual es natural y está en las
reglas del juego de la economía capitalista; por eso a mediano plazo no son fuente de
financiamiento: el aporte de las inversiones directas puede estar en tecnología,
organización y mercados externos, pero no en capitales. En cuanto a las inversiones de
cartera, en su casi totalidad son especulativas y constituyen una bomba de succión.
Segundo, el aporte de la inversión directa extranjera hoy significa el 5% de la inversión
total; parece absurdo condicionar toda la política económica para satisfacer a esos
inversores. Tercero, los capitales externos van adonde pueden hacer buenos negocios; la
secuencia es que vienen porque la economía crece, y no que la economía crece porque
vienen, de modo que aplicar planes recesivos para atraer capitales externos es un craso
error. Pero eso no importa a los economistas neoliberales, porque están en el ámbito
irracional de los ritos primitivos. Ahora no sólo actúa el Gran Sacerdote FMI sino que
agregaron el propiciador de sacrificios CIADI (Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones), que invariablemente condena a los países
80

subdesarrollados. Aquí también ha progresado el método, porque ahora la irracionalidad


no sólo es económica, sino también jurídica. 70

El relato de la ocurrido con el tótem de la convertibilidad y el tabú de la deuda externa


es útil para que en el futuro no se incurra en errores análogos.

Nos podemos reír de las tribus primitivas que nos muestran las películas o las series por
televisión: un grupo de seres humanos en taparrabos que adoran una escultura de
madera que representa un animal, y temen cometer determinados actos que violen algún
delicado equilibrio sobrenatural. Sin embargo, ese comportamiento caricaturizado
encierra más pertinencia, puesto que se encuentra en el marco religioso y no en el
político; y es el origen de prohibiciones tales como el incesto, que tienen mucha más
racionalidad que la histérica defensa de un tótem como la convertibilidad, que era un
mero instrumento, y la elevación a la categoría de tabú de la deuda externa, que por
cierto era un problema grave, pero en ningún caso una calamidad sin solución de la que
no debía hablarse.

“El examen, en efecto, de nuevos materiales antropológicos, históricos, hasta


arqueológicos, elegidos para esclarecer el funcionamiento tanto de sociedades sin clases
como de sociedades jerarquizadas en órdenes, castas o clases, nos ha mostrado de modo
recurrente que de las dos fuerzas sobre las que se basa el poder en esas sociedades, la
más fuerte, la que asegura en el largo plazo el mantenimiento y desarrollo de ese poder,
no es la violencia bajo todas sus formas que ejercen los dominantes sobre los
dominados, sino el consentimiento que, hasta un cierto punto, los hace cooperar en la
reproducción de tal dominación. La violencia, es cierto, puede bastar para instituir
nuevas relaciones sociales, pero parece no ser suficiente cuando se trata de reproducirlas
de modo durable. El consentimiento es la parte del poder que los dominados agregan a
la que los dominantes ejercen directamente sobre ellos. En el fondo, la violencia y el
consentimiento se conjugan y obran de manera distinta en el mismo sentido. No se
excluyen."71
70
Sus arbitrajes carecen de ley en que se funden; los árbitros pueden ser abogados de las
empresas; se juzgan actos de política interna de los países, como una devaluación; cualquier
nacional de un país puede llevar a arbitraje a un Estado, aunque sólo tenga el 1% de las acciones
de la empresa litigante; no se agota la instancia local de reclamos; se niega el derecho de los
países de controlar la constitucionalidad de los arbitrajes. Además, en algunos casos, como el de
Argentina, el CIADI es inconstitucional porque no se cumplieron los recaudos constitucionales
para delegar jurisdicción y competencia. (Véase Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, Clarín,
Buenos Aires, 22-03-05, y Le Monde Diplomatique ed. Cono Sur, Buenos Aires, junio de 2005.
71
Maurice Godelier, L'idéel et le matériel, Fayard, París, 1984, págs. 23 y Sus arbitrajes carecen
de ley en que se funden; los árbitros pueden ser abogados de las empresas; se juzgan actos de
política interna de los países, como una devaluación; cualquier nacional de un país puede llevar
a arbitraje a un Estado, aunque sólo tenga el 1% de las acciones de la empresa litigante; no se
agota la instancia local de reclamos; se niega el derecho de los países de controlar la
constitucionalidad de los arbitrajes. Además, en algunos casos, como el de Argentina, el CIADI
es inconstitucional porque no se cumplieron los recaudos constitucionales para delegar
jurisdicción y competencia. (Véase Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, Clarín, Buenos
Aires, 22-03-05, y Le Monde Diplomatique ed. Cono Sur, Buenos Aires, junio de 2005.
81

Estos conceptos de Maurice Godelier muestran de qué forma la violencia y el


consentimiento se articulan en los mecanismos de poder. En el caso de la Argentina,
parece estar claro cuáles han sido los medios violentos para imponer un orden social
determinado, en el cual el endeudamiento como fuente de riqueza, permanencia e
impunidad para el establishment es un mecanismo fundamental. Pero también es
importante ver que en los mecanismos de consentimiento juegan estructuras simbólicas,
como el tótem-convertibilidad y el tabú-deuda externa (o ahora el tótem-ajuste y el
tabú-capital extranjero), que sirven para marcar los límites de la discusión y la pobreza
de la agenda política, la obsecuencia conceptual a la hora de las discusiones y la
mediocridad práctica a la hora de las decisiones.

¿Querrán y podrán los políticos y los economistas, consagrar a la razón, la racionalidad


y la razonabilidad como métodos para plantear y solucionar problemas? ¿Tendrán la
suficiente lucidez como para capturar y devolver a los antropólogos los tótemes y
tabúes, que se les escaparon a través del tiempo y se instalaron en los actuales comandos
de la política y la economía?

71 Maurice Godelier, L'idéel et le matériel, Fayard, París, 1984, págs24.


82

Conclusiones

Las enseñanzas y el futuro

Las enseñanzas

¿Cuáles son los las enseñanzas que pueden extraerse de la “increíble y triste historia” de
la deuda externa argentina?

La primera es que el endeudamiento fue una parte importante de una política económica
global; no se explica sino como una pieza de un mecanismo de dominación y exacción a
escala nacional e internacional. Era –y en muchos casos aún es- un instrumento
utilizado por los gobiernos y los financistas de los países acreedores para extraer
ingresos de las naciones deudoras y dictarles la política económica. La sujeción
financiera era –en oleadas sucesivas- causa y consecuencia de la subordinación política.
Pero no sólo marcó la conducta de los expoliadores extranjeros, sino que generó poder y
dinero a los servidores locales. No fue una pugna entre extranjeros malos y argentinos
buenos, sino entre el conglomerado financiero internacional y nacional, contra la
población y el Estado argentinos que debían ceder recursos y declinar soberanía.

La segunda lección es el condicionamiento de las políticas económicas ejercido por los


acreedores. Pasaron los tiempos en que las cañoneras reclamaban el pago de la deuda,
como a principios del XX; ahora es el FMI que en cumplimiento de su doctrina y en
defensa de sus intereses, impone políticas económicas a los país deudores. Además, se
ha constituido en el agente de los acreedores y obliga a los gobiernos a incluir las
demandas del establishment local entre las exigencias de los acuerdos stand-by.

Un tercer tema es la pésima utilización que se hizo en la Argentina del endeudamiento


externo. Durante la época del gobierno militar sirvió sobre todo para financiar la
evasión de capitales y comprar importaciones no registradas. Durante el decenio de
1990, fue el combustible que hizo funcionar la convertibilidad; es decir, un sistema
basado en el déficit fiscal y de comercio exterior, que se equilibraba con más y más
endeudamiento y que se derrumbó cuando no prestaron más. Fueron deudas contraídas
para financiar evasión de capitales y gastos corrientes, no para realizar inversiones.

Un cuarto asunto es que constituyó una formidable fuente de corrupción. De entrada


nomás, los países deudores debían reconocer deuda por mucho más de lo que habían
recibido; después se los castigaba con intereses usurarios. En el reparto, la parte del león
se la llevaban los acreedores externos; pero los representantes locales se quedaban con
buenas propinas: desde siempre se le reconoce un porcentaje al representante del
gobierno que firma un préstamo.

El futuro
83

Estas fueron algunos de los sufrimiento que infringió la deuda externa a los países
deudores. En algunos casos, como el de Argentina, se llegó a situaciones límite, que
llevaron a la virtual quiebra del país y a la cesación de pagos. Después se reestructuró la
deuda y se la planteó en términos racionales. Se la reestructuró de tal modo que los
acreedores tuvieran que soportar una quita importante y se presentó un plan de pagos
viable, que implica un fuerte esfuerzo del Estado argentino. Quedan sin embargo tres
temas importantes a resolver: el primero concierne a la futura política de deuda; el
segundo, a las relaciones con el FMI; y el tercero a los grupos sociales que deberían
pagar la deuda externa porque fueron sus beneficiarios.

En primer lugar debería cuidarse que se cumpla con la política de desendeudamiento. Si


en algún momento la recaudación fiscal no alcanzara para cumplir con las obligaciones
que surgieron de la reestructuración de la deuda, es preferible una moratoria negociada
o unilateral, antes que volver a caer en la espiral de endeudamiento que sufrimos en el
decenio de 1990. Además, debería continuarse con la política de “disolver la deuda”
comenzada con la quita incluida en la reestructuración, que podría continuar con la
reforma del régimen de jubilaciones (y la consiguiente retrocesión de los bonos de la
deuda en poder de las AFJP). Después debería considerarse la conveniencia de una quita
a las acreencias de los organismos internacionales.

En segundo término, se reformuló la relación con el FMI mediante el desligamiento que


significa no tener deudas con esa institución. De tal modo, la Argentina recuperó la
soberanía económica que había perdido con la subordinación a las políticas dictadas
por el FMI. Al desaparecer su condición de acreedor, el FMI no tiene derecho a
inmiscuirse en la política económica argentina.

Con posterioridad, podrá considerársela creación de un Fondo de Reservas


Sudamericano o del Mercosur, que cumpla con las funciones de prestamista en última
instancia para asistir a los países miembros en los problemas transitorios de iliquidez.

Un tercer tema es el de quiénes deberán pagar la deuda. La rutina establecer que es el


conjunto del país a través de los impuestos que financian el presupuesto nacional. Pero
esta solución es injusta cuando los préstamos sólo sirvieron para el lucro de
determinados grupos, que en nuestro caso son el sector financiero y grandes
empresarios; para comprobarlo, basta con la correlación que existe entre los montos de
la deuda externa y los haberes de argentinos en el exterior. Existen dos líneas de acción.
La primera se refiere a la evasión de capitales del 2001, que ascendió a 17.000 millones
de dólares. La Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados de la Nación
individualizó a los evasores. Se trataba de operaciones legales; pero no se comprobó el
origen de los fondos evadidos, que podían ser el producto de operaciones ilegales. La
segunda consiste en aplicar un tratamiento más riguroso al sector financiero, que casi no
paga impuestos (por ejemplo, mediante la aplicación del impuesto a la renta financiera
y a las ganancias de capital, que ya existen en la mayoría de los países).
84

En síntesis: la reestructuración de la deuda no es un punto de llegada sino de partida.


Fija las bases desde las cuales se pueda en el futuro ejercitar una política de
desendeudamiento, de desvinculación del FMI y de inserción externa basada en el
sector productivo y no en el financiero. Así, tal vez en el futuro la deuda externa podrá
ser sólo un pésimo recuerdo de períodos nefastos de la historia argentina.

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