El IFE en la

encrucijada democrática
Francisco Bedolla Cancino*

Resumen Abstract

El Instituto Federal Electoral está The Electoral Federal Institute is in

en un estadio de crisis, manifiesto, a stage of crisis; manifesto, mainly,
sobre todo, por los actuales efectos by the present effects of chronic
de desconfianza social crónica hacia social distrust towards its work,
su trabajo, su vulnerabilidad ante its vulnerability before the factual
los poderes fácticos debido a que powers because the increase of
el incremento de sus atribuciones its attributions (from the electoral
(a partir de la reforma electoral de reform of 2007) they highly locate
2007) lo sitúan en contextos alta- it in conflicting contexts and the
mente conflictivos y las dificultades difficulties for the integration of its
para la integración de su Consejo General Advice. In this article this
General. En este artículo se analiza situation is analyzed, approximately,
esta situación, grosso modo, a partir from paper of the IFE.
del papel del IFE.
Keywords: electoral arbitrage, elec-
Palabras clave: arbitraje electoral, toral system, electoral confidence,
sistema electoral, confianza electo- democratization.
ral, democratización.

*
Doctor en Filosofía Política por la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Maestro y Licenciado en Sociología por la Univer-
sidad Nacional Autónoma de México y Especialista en temas político-electorales y de política pública.

83
Introducción En el caso del IFE, sin más, el sínto-
ma principal de su crisis es la inca-
A escasos meses de cumplir 21 años pacidad manifiesta de su arreglo y
de existencia, el modelo de estructu- operación vigentes para cumplir con
ración del Instituto Federal Electoral el imperativo que el “nuevo sistema
(IFE), que tan buenos dividendos ge- electoral”, en la feliz expresión de
neró en la etapa de democratización Arturo Núñez, le confirió desde su
del régimen político (1989-2000),1 origen: proveer al Estado mexicano de
atraviesa por un proceso de agota- representación política legítimamente
miento agudo e irreversible que, has- democrática; esto es, de procesos
ta donde es posible observar e inclu- comiciales libres (sin coacciones para
so pronosticar, exhibe los síntomas los electores) y justos, es decir, sin
distintivos de una crisis terminal e ventajas indebidas para los compe-
irreversible. Tan radical aseveración, tidores ni trucos que perviertan la
que en los usos teóricos refinados voluntad popular; y, tan importante
aplica en específico a la condición de como lo anterior o más, comicios
individuos-sistemas-agentes históri- socialmente confiables y generadores
cos cuya reproducción en el espacio de sus bases de legitimidad y consen-
y el tiempo se torna improbable so sociopolítico activo.
cuando no imposible en sus claves
habituales de funcionamiento,2 y cu- Tal cuadro crítico reclama comenta-
ya vitalidad, en consecuencia, exige rio especial. El arreglo institucional
variaciones que impactan en su prin- del IFE, modificaciones aparte, ha
cipio de identidad o estructuración. mostrado desde su origen hasta la
Dicho en lenguaje llano: el dilema actualidad aptitudes técnicas sufi-
de la supervivencia de un agente- cientes para dotarse y perfeccionar
sistema en crisis, en este caso el IFE, los procedimientos e instrumentos
es transformarse o morir. necesarios para proveer comicios

1
En diversos ensayos he sostenido, al igual que diversos politólogos, que la clave explicativa del impulso y éxito del proceso de de-
mocratización del régimen presidencialista, que encontró sus puntos de inflexión en la reforma constitucional de 1989 y de culmi-
nación en la alternancia de las elecciones del año 2000, estriba en la aptitud del diseño legal institucional para encauzar y resolver
por la vía electoral la competencia política y, más aún, en la capacidad de ajuste del régimen en transición para ir compensando con
nuevos ajustes los efectos de la redistribución de los cargos de elección entre las fuerzas políticas.
2
Esta apreciación es deudora del encuentro entre las propuestas de dos sendos teóricos sociales. Por un lado, Habermas (1975) pro-
pone un concepto de crisis que busca sintetizar las nociones de crisis sistémica, que observa el momento objetivo del desapego del
sistema de la sociedad respecto de sus imperativos funcionales (económicos, político-administrativos y socioculturales), y crisis so-
cial, que observa el momento subjetivo, el de la percepción de los sujetos que perciben amenazada su identidad. Y por el otro, Luh-
mann (1998), cuya teoría de sistemas sugiere encuadrar las tendencias a la crisis del sistema de la sociedad o de sus subsistemas
como falencias comunicativas, perversión de los códigos, que impiden la autoproducción de los sistemas y la preservación de sus
diferencias con sus entornos significativos.

84
bien y hasta ejemplarmente organi- da de la transición a la democracia
zados. Y otro tanto sucedió con toda —la década de los 90—: la cons-
claridad durante la primera década trucción y actualización de bases
de existencia del IFE en lo relativo de registro e identificación ciuda-
a las aptitudes políticas del Consejo danas con plena validez y confiabi-
General para construir con apertura lidad —el padrón electoral y la cre-
e inclusión la agenda electoral y para dencial para votar—; la instalación
desahogarla sobre bases consensua- de las decenas de miles de casi-
les y merecedoras de la confianza de llas programadas a lo largo y an-
los competidores y la sociedad. cho del territorio nacional; el reclu-
tamiento y selección aleatorios así
La incapacidad funcional del árbitro como la capacitación de los cien-
electoral, valga la insistencia, no tos de miles de ciudadanos inte-
es de origen. Su génesis, barruntos grantes de las Mesas Directivas de
aparte acaecidos hacia el final de la Casilla; y el diseño e implementa-
última década del siglo XX, es de ción de los programas para gene-
cuño reciente, y se remonta al lapso rar los resultados electorales preli-
de la alternancia democrática abier- minares con posterioridad al cierre
to por las elecciones presidenciales de la jornada comicial, etcétera.3
de 2000. Un repaso sintético a las
cuatro experiencias de organización • Dos, una no menos sorprendente
comicial de la etapa de la democra- capacidad para hacer valer su efi-
tización (1991, 1994, 1997 y 2000) cacia operativa como medio estra-
basta para poner al descubierto los tégicamente orientado hacia la su-
dos componentes clave de la fórmula peración, o al menos la neutrali-
del éxito democratizador promovido zación, del que quizás haya sido
desde y por el IFE: y siga siendo el más complejo de
los desafíos en la construcción de
• Uno, un arreglo institucional do- la democracia: la certeza social-
tado de capacidades reglamenta- mente construida e históricamen-
rias, técnicas y humanas sorpren- te aprendida de que en nuestro
dentes para superar con creces país elecciones y fraude eran reali-
los retos críticos de la organiza- dades sinónimas. Discusión apar-
ción comicial propios de la déca- te son las vivencias de dicha certe-

3
Las tasas históricas de cumplimiento logradas por el IFE en estos temas resultan impresionantes. Por ejemplo, si se revisan los da-
tos contenidos en las respectivas Memorias del Proceso Electoral editadas por el IFE, la tasa de instalación de casillas en las siete
elecciones es de 99.9%, aproximadamente.

85
 za, habida cuenta del déficit histó- política: informar a los desconfia-
rico y presente de ética cívica; me- dos todo lo que el árbitro electoral
nos lugar hay a la duda de que ella estaba haciendo para impedir el
constituye el referente de lo que fraude, con el propósito estratégico
expertos y legos han dado en lla- de trasmutar la certeza socialmente
mar la desconfianza electoral.4 compartida de que el fraude era
inevitable en confianza de que ha-
El primer componente de la fórmula, bría elecciones democráticamente
si bien se mira, entrañó una batalla, válidas, o al menos poner en jaque
predominante aunque no exclusiva- la desconfianza.
mente, de corte técnico y procedimen-
tal. Acotar las prácticas del fraude y a Ambas batallas, aún interconecta-
sus practicantes en la década de los das, discurrieron en la década de los
90 supuso poner en marcha una estra- 90 por canales distintos. La virtud
tegia integral de reinvención comicial del IFE, valga la insistencia, estribó
a prueba de desconfiados: nuevos y en colocar los éxitos en la primera
probados instrumentos —padrón a batalla como condición y medio para
prueba de rasura y excesos, listas librar exitosamente la segunda. He
nominales con fotografía, y creden- aquí las razones por las cuales las
cial para votar con fotografía con capacidades de arbitraje y el presti-
múltiples candados de seguridad—, gio del árbitro crecieron a la par en
documentación electoral a prueba el transcurso de las reformas electo-
de tramposos —boletas con talón rales y las experiencias de organiza-
foliado e impresas en papel seguri- ción comicial de la década de los 90.
dad de alta tecnología— y materiales Prueba fehaciente de lo anterior es
electorales inéditos para combatir la superación de la durísima prueba
las prácticas del voto múltiple por de la elección presidencial de 2000,
un solo elector o las prácticas de causalmente significativa al menos
coacción —líquido indeleble, urnas por tres poderosas razones que ame-
transparentes, marcadoras de cre- nazaban al límite las posibilidades
dencial, etcétera—. La segunda ba- del IFE para dar cumplimiento del
talla, por su parte, entrañó un desa- imperativo funcional para el cual ha-
fío en el plano de la comunicación bía sido creado:

4
Respecto de este mecanismo social, Luhmann (1996) establece un apunte meritorio: desconfianza no describe precisamente una
situación de vacío de confianza; por el contrario, describe relaciones en las que las expectativas de los agentes implicados están
enderezadas hacia estados futuros que no desean, pero que, probablemente por experiencia, “saben” que son inevitables. El des-
confiado electoral, por tanto, no se abandona al flujo de las circunstancias del fraude, confía y, por ello, contribuye activamente
en la reproducción de dichas prácticas.

86
• Una, implicó la ruptura de la re-
gla dorada del presidencialismo
mexicano (Carpizo, 1978 y Cosío,
1981, entre otros) o, mejor di-
cho, a la mexicana: “el presidente
en turno designa a su sucesor”.
• Dos, destruyó por la vía pacífica
la columna vertebral del régimen
político más longevo del siglo XX:
un presidente con capacidades
cuasiomnímodas —constitucio-
nales y metaconstitucionales, di-
ría Carpizo (1978)—, con capaci-
dades inigualables de control cen-
tralizado de los recursos de auto-
ridad y asignación del régimen; y
un partido político hiperdiscipli-
nado a su voluntad y con capaci-
dades probadas para coadyuvar
con el presidente en las tareas de
asignación de los recursos de au-
toridad y de construcción de le-
gitimidad y consenso en relación
con el ejercicio de asignación de
los recursos de asignación.
• Tres, más allá de la nada velada
amenaza atribuida al líder corpo-
rativo Fidel Velázquez de que “lle-
gamos por medio de las armas y
sólo mediante ellas nos iremos”,
contó con la aceptación de la de-
rrota por parte del presidente y el
partido oficial.
El feliz desenlace de la primera
derrota del PRI en una elección pre-
sidencial —“la revolución pacífica”,
diría en su momento el prestigioso
diario francés Le monde—, teleolo-
gismos aparte, no es razón para elu-
dir el análisis crítico y algunas de las
preguntas básicas: ¿habrían podido
realmente las fuerzas del ancién rè-
gime intentar sabotear la elección?,
¿qué habría pasado en el momento
postelectoral si en lugar de un árbi-
tro eficaz y con prestigio nacional e
internacionalmente reconocido hu-
biese existido un organismo electoral
del tipo de la Comisión Federal Elec-
toral existente en 1988?
La respuesta en clave weberiana de
“juicios de posibilidad objetiva” a la
primera pregunta, en mi entender,
es un sí categórico. El mutismo visto
entre el anuncio televisivo emitido
hacia las 20:00 horas de que las
tendencias favorecían a un candida-
to opositor y el reconocimiento por
parte del presidente y el candidato
del PRI, emitido más de dos horas
después, indican que la posibilidad
existió y de que incluso pudo ser
considerada por los sectores menos
progresistas del partido en el go-
bierno. En el mismo sentido opera
la presencia récord de observadores
internacionales en dichas elecciones.
87
La respuesta en clave contrafáctica a la fracción parlamentaria del
(Weber, 1973) a la segunda pregunta PRD, una de las tres principales
es obvia: la presencia de un árbitro fuerzas políticas nacionales, del
eficaz y reconocido habría elevado proceso de renovación del equi-
en los cálculos de los agentes del po de integrantes del Consejo
régimen presidencialista los costos General5 sobre cuya gestión ha-
de una tentativa de sabotaje electo- bía descansado la organización
ral. Conclusión: ambas rutas de res- del proceso electoral de 2000.
puesta apuntan en dirección de que El problema no se reducía al fin
el IFE, con sus logros operativos y del ciclo de un equipo esplén-
reconocimiento público, constituye dido de consejeros electorales
una de las causas eficientes en la bien presidido por José Wolden-
conclusión del proceso de transición berg, con todo lo que ello im-
a la democracia y de ingreso a la plica en materia de pérdida de
etapa de la alternancia. experiencias, sino al abandono
de uno de los criterios que ha-
Precisamente, al trasluz de las épi- bían sido pilar en la estructura-
cas batallas en contra del fraude y ción del máximo órgano de di-
la desconfianza electorales se torna rección: el consenso o, cuando
obligado analizar los acontecimien- menos, el más amplio respaldo
tos electorales en el presente siglo, mayoritario posible.
comenzando por los impactos en el
funcionamiento y la imagen del IFE • La irrupción de vacíos normati-
provocados por las experiencias de vos y regulatorios en áreas inédi-
la organización de los comicios in- tamente críticas de la competen-
termedios de 2003, que tuvieron lu- cia electoral federal, provocados
gar en un contexto signado por dos por la omisión del Poder Legisla-
circunstancias decisivas, a saber: tivo en el impulso a las reformas
electorales,6 tales como la fiscali-
• El relevo inédito, poco inteligen- zación de los ingresos y los gas-
te y hasta desafortunado, po- tos de los partidos políticos y el
dría decirse, por cuanto a la de- acceso a los medios electrónicos
cisión del PAN y el PRI de excluir de comunicación.

5
Tal decisión, que afectó la legitimidad del Consejo General, se conoció por propios y extraños como “el pecado de origen”.
6
El comportamiento omiso amerita especial atención porque significó el abandono de una práctica que había mostrado ser virtuosa
en la organización de los comicios de 1991, 1994 y 1997: ajustar la legislación electoral a la luz de las experiencias y los cambios
dejados por la elección anterior. Así, las reformas de 1989-1990 proveyeron el marco para la organización de los comicios de 1991;
las de 1993 y 1994, para los comicios de 1994; y la reforma de 1996 hizo lo propio para los comicios de 1997.

88
La organización de las primeras elec- carencia de reglas efectivas para
ciones de la era de la alternancia dar certidumbre y orden a la com-
democrática, así, tomó al árbitro petencia electoral.
de la competencia en un doble des-
balance: un Consejo General con El balance público de la organización
déficit de consenso y legitimidad; y comicial de 2003 estuvo distante
un árbitro electoral corto de facul- de los estándares de aprobación
tades para preservar los mínimos pública usuales en la década ante-
de simetría y civilidad entre los rior. La ausencia de señalamientos
competidores, dado el escenario de sobre irregularidades o ineficiencias
alta incertidumbre que representaba graves, sin embargo, es un punto
el régimen político posterior a la que amerita la reflexión, ante la
transición. Poco se ha dicho sobre fuerte posibilidad de que ello pu-
el tema, aunque es evidente que diera deberse mucho más al pres-
la alternancia democrática no sólo tigio históricamente ganado que a
dislocó el principio presidencialis- los rendimientos últimos. Vista en
ta de estructuración del régimen este contexto, la organización de
sino que probó a todos que debían los comicios de 2006 representa la
aprender a soportar la levedad de la continuación del curso de acción
derrota y el triunfo. A esto último se mostrado en 2003:7 un árbitro ca-
refiere, con toda corrección, Adam rente de facultades para regular los
Przeworsky (1991) con su tesis de la comportamientos de competidores
incertidumbre democrática, referida ansiosos por no perder y conocedo-
a la imposibilidad de cualesquier res de las oportunidades abiertas
agentes para determinar ex ante el por los vacíos regulatorios; carente
resultado de una elección. El punto, de experiencia y oficio para utilizar
sin embargo, no se agota allí, pues al máximo las facultades de las que
junto a esa incertidumbre el esce- sí disponía;8 y carente de fortaleza
nario electoral de los primeros años ética para preservar sus faculta-
del presente siglo, el naciente en- des autonómicas y no contentarse
torno democrático incubó también con ser un observador de oficio de
otro tipo de incertidumbre, ésta de los comportamientos dudosamente
naturaleza simbólica, referida a la democráticos de los competidores.

7
Por extraño que parezca, las elecciones de 2006 se organizaron a partir de las bases legislativas emanadas de la reforma de 1996.
Nunca en la historia electoral del IFE se había dado el caso de obviar ajustes importantes por tanto tiempo.
8
La actitud meramente contemplativa del IFE ante el uso insistente de propaganda negativa por parte del PAN en contra del candi-
dato del PRD quedó de manifiesto ante la instrucción emitida, motu propio, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
en el sentido de retirar los spots en cuestión.

89
Pruebas de la existencia de un en-
torno político desbordado y de un
árbitro entre impotente e inoperante
para evitar las intrusiones cuasilega-
les o de plano ilegales en la organi-
zación de las elecciones de 2006 son
al menos las siguientes:
• El activismo propagandístico del
presidente constitucional en turno
a favor del candidato de su parti-
do, a través del uso de los tiem-
pos oficiales del Estado, y de otros
agentes corporativos, a través de
la compra de tiempo mediático y
la emisión masiva de spots.
• El flujo desbordado e incuantifica-
ble de recursos de dudosa proce-
dencia hacia las campañas políti-
cas y los candidatos, que torna in-
genua la suposición de que alguna
utilidad práctica tienen los límites
a los gastos de campaña impues-
tos por la autoridad electoral y,
por el contrario, fortalece la tesis
de que el régimen político acusa
fuertes sesgos plutocráticos.
• La intensificación, más o menos
generalizada y sin precedentes,
de la propaganda negativa, que
incluso alcanzó el nivel de núcleo
de más de una de las estrategias
9
Esta distinción es importante. La información proveniente de estudios de tendencias, así hayan sido encargados por el Consejo Ge-
neral en ejercicio de sus atribuciones y se ajusten a los estándares científico-técnicos de validez y confiabilidad, no constituyen in-
formación oficial. Por el contrario, los resultados electorales preliminares sí gozan de ese estatus, toda vez que su fuente son los
cómputos de los votos por parte de la Mesa Directiva de Casilla.
90
de campaña de los partidos polí-
ticos nacionales.
• Las decisiones catastróficas del
Consejo General, particularmen-
te de su Consejero Presidente, en
materia de política de informa-
ción de los resultados el día de la
elección. La negativa de dar a co-
nocer la información de los estu-
dios de tendencias —que no de
resultados electorales— bajo el
argumento de que la diferencia
entre el primero y el segundo lu-
gar era mínima y de que a par-
tir de ella no podía sacarse con-
clusión alguna acerca del sentido
definitivo de la elección muestra
a un consejero electoral falto de
claridad9 acerca de sus faculta-
des y las del cuerpo que él presi-
día, además de carente de pers-
pectiva acerca del mejor interés
institucional. Para estos efectos,
el argumento de que la decisión
de no informar sobre las tenden-
cias electorales en caso de em-
pate virtual se había dado en el
marco de un Acuerdo de Consejo
es inútil para hacer pasar un ye-
rro por virtud. Al extremo, un vo-
to, y no necesariamente una dife-
rencia aplastante, ha de ser sufi-
ciente para determinar el resulta-
 do de una elección democrática,
de tal suerte que el mejor interés
de la autoridad electoral, y ya no
se diga su obligación, es la trans-
parencia de la información. Si a
esto se añade el sintomático de-
talle de la sincronía perfecta en-
tre el fin y el inicio de los men-
sajes del Presidente de la Repú-
blica y del Consejo General ha-
cia la medianoche del día de la
jornada electoral, la conclusión
es inevitable: el IFE subsumió su
interés como árbitro de la com-
petencia en transparentar y legi-
timar los resultados electorales,
cualesquiera que éstos fueran, al
interés de la presidencia en cui-
dar el impacto que los resultados
pudieran tener.
En el contexto descrito, el balance
más o menos compartido, aunque
no necesariamente asumido, apuntó
a remarcar la obsolescencia del sis-
tema electoral federal y, consecuen-
temente, a la imperiosa necesidad
de un acuerdo para transformarlo.
Sin restarle méritos al diagnóstico
y aún sin hablar del remedio —la
reforma electoral de 2007—, existen
dudas razonables de que se hubiese
alcanzado una comprensión adecua-
da. Por primera vez en su historia,
el balance social y político sobre el
arbitraje electoral no sólo se había
alejado de los parámetros históricos
de excelsitud sino que, a la luz de
una porción relevante del electorado
nacional, había sido tendencioso. En
el marco de la lucha en contra de la
desconfianza, tal balance resulta crí-
tico y, además, dramático. El hecho
es que el IFE, artífice de la construc-
ción de la confianza electoral, tras el
inopinado desbarre de 2006, había
quedado atrapado en el problema
que había estado empeñado en re-
solver, con el agravante de que, roto
su halo inmaculado, quedaba en la
orfandad la tarea de construcción de
confianza electoral.
La prueba fehaciente y más sinto-
mática de los cambios en el entorno
postransicional es la información
proveniente de los sondeos de las
empresas especializadas en torno
a la confianza en el Instituto. Según
una encuesta financiada y publicada
por Reforma, entre 2000 y 2001, la
confianza en el IFE alcanzó su te-
cho histórico, al situarse en los 77
puntos porcentuales. No era para
menos. Tras una gestión exitosa en
sus tres primeros retos (1991, 1994
y 1997), la prueba del ácido para el
árbitro consistía en dilucidar si su
prestigio y su labor podrían sostener
un resultado electoral contrario al
partido en el gobierno. Como sabe-
mos, el desenlace afortunado de las
elecciones de 2000 se tradujo en un
reconocimiento creciente en las ca-
91
pacidades del Estado mexicano para
procesar pacíficamente el conflicto.
Las muestras positivas de ello, por
cierto, fueron descritas por especia-
listas y líderes de opinión como “el
bono democrático”.
Hacia 2003, de acuerdo con encues-
tas realizadas por diversos medios,
el panorama electoral dio muestras
de estar experimentando transfor-
maciones en sentido contrario. Este
año, para la empresa Parametría
(cfr. Heras, 2011), la confianza en
el IFE se situó en los 59 puntos por-
centuales. Ciertamente, la diferencia
de diseños, muestras e instrumentos
empleados por las empresas encues-
tadoras torna complicada la tarea
de establecer juicios comparativos o
sobre posibles tendencias. No obs-
tante, los 18 puntos porcentuales de
diferencia entre el sondeo del diario
Reforma y el de Parametría consti-
tuyen un síntoma inequívoco de los
cambios en la percepción social.
Con posterioridad a las elecciones
presidenciales de 2006, las más
controversiales en la historia del
IFE, de acuerdo con encuestas prac-
ticadas por la empresa Mitofsky, el
panorama de la confianza se tornó
menos halagüeño.

Gráfica 1. Confianza en el Instituto Federal Electoral

75

55 55
60
52 52
51 51%
50

45
%

44 46
44
43 43%
41
40
30

Mar 07 Jun Sep Dic Mar 08 Jun Ago

Mucha/Algo Poca/Nada

Fuente: Mitofsky, 2010.

92
El gráfico muestra con toda crude-
za lo dramático de la situación. La
proporción de personas con mucha
o poca confianza se situaba en su
punto de partida más bajo, que pa-
só entre marzo de 2007 y agosto de
2008 de 55 a 43%; y, por su parte,
la proporción de los que confiaban
poco o nada pasó de 40 a 51%. He
aquí, hasta donde sabemos, el piso
histórico de la confianza en el árbi-
tro electoral.
Encuestas publicadas en 2009 y
2010, en cambio, hacen notar una
tendencia de recuperación de la
confianza en el IFE. De acuerdo con
el estudio electoral auspiciado por el
Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) y el IFE (CIDE,
2009): “Predomina la confianza en
las instituciones electorales. 7 de
cada 10 entrevistados expresa mu-
cha/regular confianza en el IFE (27%
+ 47% = 74%)”. En los resultados
de la Encuesta Mitofsky (2010),
“Confianza en las instituciones”, se
señala que en agosto la confianza
mucha/regular en el IFE fue de 63%
(20% + 43%).
Tales cifras ameritan análisis. La
diferencia de más de 11 puntos
porcentuales entre el estudio CIDE
(2009) y el de Consulta Mitofsky
(2010) admiten directamente dos
ángulos de interpretación: uno, que,
más allá de la recuperación respecto
de 2007, se ha producido un des-
censo significativo; y dos, que los
datos de dichos estudios resultan
incomparables y han de ser anali-
zados a la luz del instrumento y la
metodología muestral utilizados. A
reserva de análisis técnico y teórico-
metodológico, e incluso sociológico,
más detenidos, pero también tenien-
do en cuenta que las mediciones de
la confianza institucional han dado
lugar en la historia recentísima a
la constitución de una arena de
disputa, en la que el sujeto evaluado
desarrolla estrategias de influencia
para incidir en los diseños y los
resultados de los estudios, existen
buenas razones para suponer que se
hace necesario sofisticar el diseño
de las encuestas de opinión, a fin de
distinguir entre las opiniones sobre
los aspectos técnico-operativos de la
organización comicial y las opiniones
sobre los aspectos directivos, con es-
pecial énfasis en las decisiones del
Consejo General en tanto autoridad
única para el manejo de los tiempos
oficiales en medios, el monitoreo y
la propaganda indebida, la fiscaliza-
ción de los recursos y la imposición
de sanciones.
Dicho sin ambages: la hipótesis de
fondo en la apreciación antes vertida
es que el nivel de confianza arrojado
por los sondeos de opinión varía en
93
relación directa con la orientación
temática del instrumento. Más pre-
cisamente, es de suponer que la
confianza tiende a elevarse cuando
las preguntas se refieren a los temas
típicos de la organización de la jor-
nada comicial y que, por el contrario,
tiende a disminuir en la medida en
que las preguntas se refieren al com-
portamiento del Consejo General res-
pecto de los temas que hoy se han
vuelto críticos, típicamente el ejer-
cicio de las facultades introducidas
por la reforma electoral de 2007.
Dos hechos pueden aducirse a favor
de esta hipótesis de trabajo. El pri-
mero se refiere a la aparente para-
doja de 2006, que vio crecer hasta
su punto más alto la desconfianza en
el árbitro electoral y, a la vez, vio au-
mentar los de por sí altos estándares
en las clásicas tareas de la organi-
zación comicial —empadronamien-
to, credencialización, instalación de
casillas, etcétera—. Y el segundo
hecho, por su parte, se refiere a los
datos revelados por la encuesta en-
cargada por el diario Milenio a María
de las Heras en 2009, según la cual
“los consejeros del Instituto Federal
Electoral (IFE), el árbitro en los co-
micios que se celebran en México,
pierden terreno al pasar de 61% a
49% en el grado de aceptación, un
descenso de 12 puntos porcentuales
[respecto de 2007]” (EFE, 2009,
94
párr. 9); y por la encuesta realizada
por Parametría (2009), que revela
un grado de desacuerdo de 45% en
relación con la negativa del Consejo
General a dar a conocer las tenden-
cias electorales la noche del 2 de
julio de 2006.
La reforma de 2007
o la última llamada
La reforma de 2007 sucede en el
contexto de las repercusiones del
abandono de la virtuosa costumbre
transicionista de acompañar las ex-
periencias de organización comicial
con rediseños ágiles al marco legal,
que aplicó en el lapso de 1988 a
1996. El hecho es que, grosso modo,
las elecciones de 2006 se organiza-
ron a partir del marco legal e insti-
tucional provisto por la reforma de
1996, pese a los múltiples indicios
de que el régimen político había mu-
dado y que múltiples prácticas de
competencia acusaban el aprendiza-
je por parte de los actores políticos
de la existencia de vacíos normati-
vos y, por ende, de oportunidades
no punibles legalmente —aunque sí
éticamente reprochables— de incre-
mentar las probabilidades de ganar
elecciones. Así, poco lugar hay a la
sorpresa de que las últimas eleccio-
nes presidenciales significaran el pri-
mer y único gran tropiezo del IFE y la
interrupción de una secuencia conti-
nuada de experiencias de aprobación
social más o menos generalizada.
En este contexto, fue correcta la
lectura del Legislador en el sentido
de que se requería una autoridad
electoral más fuerte y confiable y,
además, de que ello implicaba dotar-
le de mayores facultades y recursos
para intervenir en las zonas críticas:
el acceso a los medios, la fiscaliza-
ción y las conductas ilícitas, parti-
cularmente las contrarias al uso de
los medios y el acceso y gasto de los
recursos. La parte que no parece tan
clara es si el Legislador previó que, a
juzgar por la magnitud del cambio y
la “dureza” de las nuevas facultades
otorgadas al IFE, la implementa-
ción de la reforma constitucional de
2007 y legal de 2008 significaba el
desafío de mayor complejidad en la
historia electoral reciente. Si a esto
se añade que el implementador clave
—el IFE— se encontraba, medido en
clave de confianza social, en uno de
sus peores momentos, el panorama
queda más o menos cubierto: la re-
forma más compleja tuvo lugar en el
momento menos oportuno para el IFE,
si bien en el necesario para el futuro
nacional.
Sin menoscabo de las medidas conte-
nidas en materia de certeza y salva-
guarda de los datos registrales y de
la credencial para votar así como de
las relativas a la transparencia, entre
otras, puede decirse que la reforma
apunta a la materialización de los
siguientes objetivos estratégicos:
• Fortalecer al IFE y al Tribunal Elec-
toral, por la vía de la ampliación
de sus facultades y recursos.
• Proveer condiciones de competen-
cia justa y equitativa a los actores,
mediante mecanismos más efec-
tivos de control de los ingresos y
egresos de los actores políticos.
• Mejorar la comunicación política
y construir incentivos para mejo-
rar la calidad de las ofertas y del
debate público político, mediante
una estrategia frontal de conten-
ción de los sesgos plutocráticos
en el acceso y ocupación de los
espacios mediáticos.
• Disuadir y sancionar las conduc-
tas electorales ilícitas, particular-
mente las relativas al uso de los
medios y el financiamiento, por
la vía de ampliar y fortalecer las
figuras y mecanismos punitivos.
Para efectos de fortalecer al IFE,
la reforma de 2007-2008 se valió
de dos medidas: una, orientada a
mejorar el uso del capital humano
de su órgano superior de dirección
95
—el Consejo General—, se refiere a
la introducción de la regla de relevo
escalonado; y la otra, la ampliación
de los mecanismos de regulación y
sanción relativos a las áreas críti-
cas de la organización comicial. Por
efecto de esta ampliación, el IFE vio
crecer sus tareas, de tal suerte que
a las figuras de organizador comi-
cial, capacitador cívico, ministrador
de prerrogativas y recursos, admi-
nistrador de recursos financieros y
humanos, y profesionalizador de su
capital humano, se añadieron las de
administrador único de los tiempos
oficiales, fiscalizador potenciado de
los recursos empleados con fines
político-electorales y administrador
investido con facultades materiales
de juez.
La orientación de la ampliación de
las facultades del IFE, valga la insis-
tencia, es fortalecer su capacidad de
regulación y hacerla simétrica con
la complejidad de la arena electoral
federal en el momento presente. En
tal sentido se entiende el desafío ini-
cial de ajustar o crear los 24 cuerpos
regulatorios y darle instrumentalidad
al ejercicio de las nuevas facultades.
Y otro tanto puede decirse del diseño
y operación de los nuevos órganos
autónomos: la Contraloría Interna y
la Unidad de Fiscalización.
96
Difícil resulta modelar en “paquete”
a los nuevos instrumentos, aunque
tengan en común ser regulaciones,
esto es, recursos de aplicación más
o menos general. Cabe precisar, sin
embargo, que tratándose de las re-
gulaciones aplicables a la fiscaliza-
ción, la administración de los tiem-
pos oficiales y el monitoreo, se trató
de regulaciones con buenas dosis de
coercitividad, que implicaron cam-
bios intensos y la estructuración de
arenas electorales inéditas y de alta
complejidad. En el agregado, queda
claro que las nuevas facultades co-
locaron al IFE frente a la disyuntiva
de ejercerlas con efectividad y forta-
lecerse; o bien, ejercerlas con poca
prestancia y en medio de las críticas
de los afectados y debilitarse. He
aquí el contexto en el que vale la pe-
na revisar la pertinencia del reparto
de facultades sancionatorias entre
el IFE y el Tribunal Electoral, habida
cuenta de la diferencia de criterios
que han exhibido en el tratamiento
de las sanciones críticas. Comentario
especial reclama el tema de la profe-
sionalización de los funcionarios y
el personal del IFE, no sólo porque
ostensiblemente no se ha atendido el
problema de la construcción de las
nuevas capacidades humanas para
sancionar, administrar y fiscalizar,
sino también porque es evidente que
otros participantes en esas arenas
han hecho mejores inversiones en
reclutar y retener a sus profesionales
en esas áreas.
En relación con el propósito de crear
condiciones justas y equitativas de
competencia, el medio invocado por
la reforma puede describirse de
modo simple y contundente: la in-
troducción de un nuevo modelo de
competencia política, soportado en
las facultades otorgadas al IFE pa-
ra trasponer los secretos bancario,
fiduciario y fiscal, que ampliaron y
fortalecieron significativamente las
capacidades de fiscalización de los
ingresos y gastos de los actores que
inciden en la arena político-electo-
ral. Tales facultades se significaron
en una ampliación y complejización
de la arena. De entrada, esto es así
tanto en lo relativo a las autoridades
de procuración de justicia e insti-
tuciones con las que el IFE requie-
re coordinarse para desahogar sus
tareas de fiscalización y también
en lo relacionado con los actores
a los que les es aplicable la acción
electoral fiscalizadora: todo actor
que financie actividades electorales.
De igual modo, la acción se extien-
de hacia autoridades y actores de
incidencia local, habida cuenta del
traslape existente entre la demar-
cación electoral federal y las de-
marcaciones locales, en contexto de
elecciones concurrentes y no.
Para el ejercicio de las nuevas atri-
buciones, el IFE se dotó del marco
regulatorio apropiado, y ahora está
en condiciones de administrar las
exigencias de informes mensuales y
trimestrales a los sujetos obligados.
Asimismo, se dotó de una infraes-
tructura tecnológica y humana que
le permite hacer frente a sus obliga-
ciones legales y reglamentarias. Sin
menoscabo de que aquí se presentan
cambios importantes, vale precisar
que el IFE cuenta con una trayectoria
más o menos larga de actividad conti-
nuada en esta materia. Dicho en otras
palabras, grosso modo, la fiscalización
complejizó la arena electoral, esto es,
añadió nuevos desafíos de consenso,
pero no implicó en lo técnico y lo ope-
rativo un giro de 180 grados.
En lo concerniente al propósito de
elevar la calidad de la oferta de repre-
sentación y un mejor conocimiento
de ésta por parte del público o, dicho
en sentido inverso, impedir que la in-
fluencia en el electorado se resolviese
por la capacidad de compra de tiem-
po mediático, es un objetivo estraté-
gico al que la reforma atendió por la
vía de la introducción de un nuevo
modelo de comunicación política, cu-
yos rasgos centrales son dos:
97
• Las prohibiciones constituciona- 2 mil 77 medios,10 estaciones de ra-
les y legales de la compra-venta dio y canales de televisión, así como
de tiempo mediático para efec- el reglamento correspondiente a la
tos de propaganda político-elec- aplicación de sanciones.
toral, la promoción de la imagen
de los funcionarios públicos con En su dimensión técnica, la imple-
recursos oficiales y las prácticas mentación del nuevo modelo de co-
de propaganda denigratoria. municación implicó el diseño de una
compleja plataforma tecnológica y
• La conversión del IFE en autori- de 150 puntos repartidos en el terri-
dad única para la administración torio nacional para administrar las
de los tiempos oficiales. pautas y entrega de materiales,
y las órdenes de transmisión de
Dicho modelo, entre otras cuestio- 8 millones 578 mil 560 promocio-
nes, implicó la reconfiguración de nales. Con base en ello, se sabe, el
la arena electoral mediática, par- IFE administró las pautas, entrega
ticularmente de la conversión del de materiales y las órdenes de trans-
principal vendedor —los empresa- misión de 8 millones 578 mil 560
rios de los canales de televisión y promocionales.
las estaciones de radio— en uno de
los principales sujetos de regulación Para efectos de dar mayor certeza a
y sanción del nuevo marco legal. El la competencia electoral, la reforma
asunto no es menor si se atiende electoral de 2007-2008 previó la
al hecho de tratarse del principal introducción de un nuevo modelo de
damnificado económico del cambio sanción, que invistió al IFE como ór-
y de ser minorías con enorme po- gano administrativo con atribuciones
tencial de acción e influencia. Así, materiales de juez y le facultó para
el cumplimiento de los mandatos intervenir con mayor prestancia en
legales implicó aprobar reglamen- los lapsos de proceso electoral: el
tos y acuerdos para aplicar las obli- proceso especial sancionador.
gaciones legales de las emisoras de
radio y televisión, en el marco de un En el marco de estos supuestos
diálogo con las representaciones de de ley y del marco regulatorio que
este poderoso agente que conjunta se creó, los vocales ejecutivos de

10
Los datos sobre la implementación de la reforma electoral de 2007 se tomaron, salvo indicación en contrario, del “Informe general
sobre la implementación de la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009”, documento mejor conocido en el argot institucio-
nal como el Libro Blanco (IFE, 2009).

98
las juntas distritales y locales y los
respectivos consejos asumieron fa-
cultades de instrucción y resolución,
con lo cual, como seguramente se
esperaba, se amplió la capacidad de
admisión y resolución de conflictos.
La sobrecarga de trabajo que esto
generó en las juntas locales y dis-
tritales se compensó creando un
órgano permanente de asesoría du-
rante el proceso. Interesante sería
averiguar en el detalle si los vocales
ejecutivos y sus equipos de trabajo
cuentan con las competencias para
asumir las nuevas tareas judiciales.
Lo cierto es que, hasta donde se
sabe, las acciones de capacitación
fueron más bien discretas; y más
aún, que el “Catálogo de cargos y
puestos del servicio profesional” no
incorpora cargos o plazas para espe-
cialistas jurídicos.
La naturaleza de los instrumentos
propios de este modelo torna obvia
la descripción del tipo de arenas que
a partir de aquí se estructuran. Más
relevante que ello resulta el proba-
ble y casi seguro traslape entre las
tareas de arbitraje organizativo y
de arbitraje judicial del IFE. No se
requiere especial agudeza para per-
catarse de que las tareas de arbitraje
organizativo, que históricamente han
sido desahogadas con altos estánda-
res de eficacia operativa y técnica,
entran necesariamente en riesgo,
debido al desgaste provocado por
la acción punitiva, sobre todo en los
casos en que los actores principales
en la arena son los mismos: los par-
tidos políticos y el IFE.
Nada tiene de extraño el hecho de
que, a propósito del primer proceso
electoral en que se aplica el especial
sancionador, se ampliara el universo
de las quejas y denuncias, al alcanzar
mil 26 quejas entre octubre de 2008
y agosto de 2009, que contrastan con
las 277 quejas ordinarias recibidas
entre enero y agosto de 2008. Inopi-
nadamente, menos relevante que la
conflictualidad con los sancionados
ha sido la disparidad de criterios
entre el IFE y el Tribunal Electoral, lo
que apunta en sentido contrario de la
intención original de que el esquema
de sanción tenga efectos ciertos de
disuasión y de justicia.
Responder a la pregunta de qué tanto
se ha avanzado en la implementación
de las facultades introducidas por la
reforma electoral de 2007-2008 ad-
mite al menos dos ángulos distintos
y, desde luego, complementarios:
• El de las actividades realizadas
y los recursos consumidos, que
puede medirse a partir de los de-
nominados indicadores de pro-
cesos: reglamentos aprobados,
99
 tiempos oficiales administrados, fiscalización de los ingresos y egre-
estaciones y canales monitorea- sos, y de imposición de sanciones
dos, recursos fiscalizados, quejas dan cuenta de un vasto y elocuente
admitidas, sanciones impuestas. esfuerzo en lo humano, lo técnico y
lo financiero que, en síntesis, permi-
• El de la consecución de los obje- te sostener que el árbitro, a la letra,
tivos estratégicos: mayor confian- hizo valer los mandatos de ley.
za y fortaleza institucional, comu-
nicación política más civilizada y Una cuestión distinta, y de mayor
propositiva, condiciones equitati- relevancia que la anterior, pasa por
vas de competencia y una justicia la evaluación crítica de si la ac-
electoral más cierta y legítima. tuación del árbitro en su primera
prueba hizo honor al espíritu de la
De lo primero da cuenta sobrada- reforma.11 Visto en clave de fortaleza
mente el llamado Libro Blanco, ins- y autonomía institucional, si bien
trumento en el que, desde su pers- no hay elementos contundentes de
pectiva y en clave del cumplimiento información que permitan sostener
de las facultades introducidas por la que el árbitro empeoró respecto de
reforma electoral de 2007-2008, el las elecciones de 2006, sí existen
IFE da cuenta de sus realizaciones indicios de que las tareas de conduc-
en materia de arbitraje político y ju- ción del IFE (léase: las decisiones del
rídico con motivo de la organización Consejo General) como las de sus
de los comicios federales de 2009, organismos similares en las entida-
que renovaron la integración de la des federativas, particularmente las
Cámara de Diputados. Al respecto, relativas al espíritu de la reforma de
sin demérito de las actividades rea- 2007-2008, se encuentran atrapa-
lizadas en temas como la actualiza- das entre los fuegos de las lógicas
ción de los cuerpos regulatorios o partidarias y los grupos de interés. A
las mejoras en las tareas de regis- más de dos años de entrada en vigor
tro y actualización del padrón y la de la reforma, el IFE se encuentra le-
credencial, los datos ofrecidos en jos del umbral de confianza superior
materia de administración de los a los 70 puntos, alcanzado después
tiempos oficiales y monitoreo, de de las elecciones del año 2000. Si

11
En su Libro Blanco —por cierto, escudado en un discurso burocráticamente “chato”— el árbitro eludió pronunciarse críticamente
acerca de su contribución al espíritu de la reforma de 2007-2008. Por desgracia, aunque con un tono más analítico y comparativo,
la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés), en su “Aplicación de la Reforma Electoral de
2007/2008 en México desde una perspectiva internacional comparada” elude también dicha cuestión (IFES, 2009).

100
se me apura, incluso podría decirse
que la buena imagen del IFE sigue
anclada en las actividades que his-
tóricamente ha hecho bien: padrón,
credencial, instalación de casillas,
jornada electoral, etcétera. Curiosa-
mente, encuestas conocidas de con-
fianza institucional, como la última
del CIDE, cuyos datos colocan al IFE
en una posición cercana a la del año
2000, no incluyen preguntas sobre
la percepción del público sobre la
gestión del IFE en el ejercicio de las
nuevas facultades. Otro tanto puede
decirse del nuevo modelo de co-
municación, que sorprendentemente
ha encontrado fuertes resistencias
en los empresarios mediáticos, de
tal suerte que hay buenos indicios
para suponer que el poder del dine-
ro sigue siendo una amenaza a la
fuerza y calidad de la instituciona-
lidad democrática y la calidad del
debate público. Quizás éste sea uno
de los temas que requiere un aná-
lisis más detenido y a profundidad.
Es evidente que muchas decisiones
tomadas por el Consejo General du-
rante el proceso electoral de 2009
se explican más por el dilema de
no recrudecer tensiones que afecten
áreas sensibles de la organización
comicial que por ajustarse al espíritu
de la ley. Finalmente, el modelo de
fiscalización demostró ser eficiente.
El problema aquí es de otro tipo: la
intrusión del dinero ilegal, pues no
pasa por los canales que más fis-
calización admiten. Finalmente, es
conveniente pensar en el tema de las
atribuciones judiciales, no sólo por el
desgaste que significa al árbitro de
la competencia sino también por las
fricciones que suscita con el Tribunal
Electoral. En conclusión, sin menos-
cabo de la labor de arbitraje realiza-
da en el proceso electoral de 2009,
el detalle que merece ser puesto de
relieve es que, en lo sustancial y más
allá del ejercicio de sus nuevas fa-
cultades o quizás precisamente por
ello, lo cierto es que el IFE no logró
revertir su deterioro.
En el vasto contexto de las modifica-
ciones señaladas, merecen especial
comentario los procedimientos y las
decisiones seguidas por el Poder
Legislativo en los tres episodios de
relevo y designación de los conse-
jeros electorales, habida cuenta del
papel protagónico que está a su
alcance jugar en materia del cui-
dado de la autonomía funcional y
de la construcción de la confianza
institucional y la autoridad moral del
IFE. Es el caso de que en el primer
relevo, que llevó a la sustitución del
consejero presidente, Luis Carlos
Ugalde, y de los consejeros electo-
rales Rodrigo Morales y Alejandra
Latapí, la Cámara de Diputados optó
por un método formalmente de con-
curso abierto, pero que en realidad
101
sirvió como filtro para que las élites
de las fracciones parlamentarias de
las tres principales fuerzas políticas,
mediante el método de las pro-
puestas sometidas a veto recíproco,
eligieran dentro de un universo más
pequeño a tres aspirantes. Los rela-
tos sobre el intrincado proceso son
diversos. Menos lugar hay a la duda
sobre la regla básica que permitió la
decisión: cada una de las tres fuer-
zas políticas de mayor peso colocó
a un candidato propio, con la única
reserva de recibir la aprobación de
los restantes dos. La cuota del PRI
fue Marco Antonio Baños; la del PAN,
Benito Nacif; y la del PRD, Leonar-
do Valdés.12 Conclusión de ello: un
reparto equitativo por cuotas parti-
distas, anclado en una percepción
clara de que el modo más racional de
reducir la incertidumbre democrática
sería colocando un consejero electo-
ral cuyos votos en el Consejo General
fuesen leales a los intereses propios.
Tal decisión, que resulta inteligente
desde la perspectiva individual de las
fracciones legislativas, se revela como
antitética respecto de los imperativos
introducidos por la reforma de 2007
de construir un arbitraje política y
jurídicamente más complejo, frente al
desafío de revertir las tendencias de
pérdida de la confianza y la autoridad
moral.
12
Es probable que la presidencia recayera en el PRD, por acuerdo salomónico del PAN y el PRI.
102
El segundo relevo, llevado a cabo en
un escenario político mucho menos
candente, siguió un curso de acción
similar en cuanto a su lógica y sus
resultados. La sustitución de los
consejeros Andrés Alvo y María de
Lourdes López y Teresa González
tuvo lugar con la designación de
Francisco Guerrero, cuota del pri;
Macarita Elizondo, cuota del pan; y
Alfredo Figueroa, cuota del prd. No
obstante esta situación, igualmente
cierto resulta que en esta ocasión la
agudización de la lógica de las frac-
ciones parlamentarias para seleccio-
nar perfiles de máxima filiación a sus
intereses hizo olvidar totalmente las
formas originarias del perfil impar-
cial del consejero y, por el contrario,
hizo patente la racionalidad deciso-
ria de las fracciones parlamentarias:
preservar las cuotas de sus votos en
el seno del Consejo General.
El tercer y sintomático episodio, que
vio la salida de los consejeros electo-
rales Marco Gómez, Arturo Sánchez
y Virgilio Andrade, entrañó una ten-
tativa de relevo diferente en cuanto
a sus circunstancias aunque similar
en cuanto a las lógicas de acción de
las fracciones parlamentarias. De
ahí el drama de su imposibilidad
que hasta el momento persiste. Es-
te tercer episodio, por suceder de
cara a la organización de los comi- el ideal consensual de dotar al IFE
cios presidenciales de 2012, resulta con un cuerpo colegiado de dirección
decisivo para dirimir el problema abierto, deliberativo y con pretensio-
político-partidario de asegurarse la nes marcadas de imparcialidad.
cuota mayoritaria de votos y, con
ello, el control del Consejo General. Las causas estructurales del agota-
En tal contexto, el drama hasta hoy miento del modelo del IFE son múlti-
abierto es simple de advertir: la rei- ples. Si bien cobraron vigor con pos-
teración de la regla de reparto equi- terioridad a las elecciones de 2000,
tativo por cuotas, dado un escenario éstas comenzaron a gestarse con
probable de alianza estratégica pan- el avance de la década de los 90,
prd, colocaría al pri en desventaja al calor del avance del proceso de
dentro del Consejo General. De ahí democratización y el crecimiento de
que, de no ceder el pan a la pre- las cuotas de participación de los
tensión del pri de tomar una cuota partidos políticos de oposición en los
doble de consejeros con cargo a la órganos de la representación política.
cuota que originalmente correspon- La euforia de los efectos democratiza-
dería al prd, no hay salida probable dores de la gestión arbitral, probable-
para arribar a la integración plena mente, fue una de las causas decisi-
del Consejo General.13 vas en el olvido o menosprecio de una
verdad evidente: que el modelo de
arbitraje electoral emergido a inicios
El acta de defunción de la década de los 90 fue ex profeso
e inteligentemente diseñado para de-
Lo que, en definitiva, se agotó con la mocratizar el régimen político, esto
tentativa fallida de la reforma de 2007 es, para reducir la complejidad de un
de fortalecer al IFE fue el modelo de entorno presidencialista y no demo-
estructuración del arbitraje electoral crático, en el que por siete décadas
introducido por la reforma constitu- una sola fuerza política había entre
cional de 1989 y la legal de 1990, hegemonizado y dominado la escena
con particular énfasis eso sucedió con política nacional.14

13
Al respecto, el pronunciamiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el sentido de que, contrario a lo que es-
tablece el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, una integración de seis consejeros electorales es legal y, en
consecuencia, también lo son sus acuerdos y resoluciones, anuncia lo que ya es prácticamente un hecho: que por primera vez des-
de 1996, año en que se aprobó la actual integración del Consejo General, el proceso electoral será conducido por seis consejeros
con derecho de voz y de voto.
14
La alusión se refiere a la distinción propuesta por Sartori (2005) entre “sistema de partido hegemónico”, caracterizado por la ca-
pacidad de un solo partido para gestar la conducción política de un Estado, y “sistema de partido dominante”, caracterizado por la
aptitud de un partido para acceder mayoritariamente a los cargos de representación.

103
Desde tal perspectiva, la lectura es bres: la larguísima campaña de Fox;
que el modelo del IFE ha padecido la búsqueda de mecanismos oculta-
—y padece— las consecuencias pre- bles de financiamiento, evidenciada
visibles e imprevistas de los éxitos de por los casos del Pemexgate o los
su propia actuación: la sustitución amigos de Fox, el activismo propagan-
de un entorno no-democrático, cuya dístico de Fox a favor del candidato de
tarea histórica era removerlo, por uno su partido; la campaña denigratoria
democrático, para el cual su diseño de Calderón en contra de López Obra-
ha demostrado no ser el más afor- dor, etcétera.
tunado. Con el avance del presente
siglo, la estructuración del entorno Las amenazas a su autonomía fun-
político mexicano y, por lo mismo, cional, encarnadas principalmente en
las lógicas de acción de los agentes los procesos de selección de los in-
político-partidarios han estado mol- tegrantes del Consejo General,15 pro-
deadas por el impacto combinado vienen ahora no sólo de los partidos
de la “incertidumbre democrática” políticos, sino también de los agentes
y la “incertidumbre simbólica”. A sociales que hoy son parte de la are-
este respecto, como la experiencia na electoral: empresarios mediáticos
posterior a las elecciones de 2000 y organizaciones no políticas con pre-
demuestra claramente, la coexisten- tensiones y recursos para influir en
cia por tiempo prolongado de am- las preferencias electorales.
bas incertidumbres genera incentivos
perversos tendientes a reducir la Las causas del deceso son motivo de
incertidumbre democrática, aprove- una reflexión aparte. No obstante,
chando la incertidumbre simbólica si existe alguna duda sobre el ago-
para desarrollar prácticas de dudosa tamiento del IFE, asúmase con se-
legalidad y claramente contrarias a riedad la pregunta de si éste podría
los preceptos éticos de la competen- llevar a buen puerto la contienda
cia democrática. electoral de 2012, dado un escena-
rio de empate virtual o de cercanía
El lapso que media entre los procesos máxima entre dos o tres fuerzas po-
electorales de 2000 y 2006 rebosa de líticas. Una de las variables clave en
ejemplos que encuadran en el marco el análisis que es necesario hacer es
de coexistencia de las incertidum- la inocultable filiación partidaria de

15
La dilación en la designación de los tres consejeros electorales que faltan para la integración cabal del Consejo General constituye
prueba palmaria de la politización exacerbada del proceso, que seguramente responde a las lógicas de intentar construir una mayo-
ría o de impedir que el competidor lo haga.

104
los integrantes actuales del máximo mayores también los esfuerzos a de-
órgano de dirección en su conjunto sarrollar para impedir las traiciones;
—el Consejo General— y la no menos y, en sentido contrario, a menores
clara partidización en los acuerdos y facultades, menores las posibilida-
resoluciones clave. des de sufrir traiciones. De ahí la
consigna implícita en la tesis del “es-
De la misma manera, el IFE resulta tado mínimo”: salvo circunstancias
hoy víctima de las buenas intencio- excepcionales, las probabilidades de
nes y el mal cálculo del Legislador de que una autoridad fracase son direc-
fortalecerle a través de un incremen- tamente proporcionales al número
to sustancial en sus facultades para de facultades que debe ejercer.
intervenir en las zonas inéditamente
críticas de la organización comicial. A propósito de lo anterior, es claro
A juzgar por las lecciones de la que el espíritu que animó la refor-
sociología y la politología actuales, ma electoral de 2007 apuntó al
puede asumirse que no existe una incremento de facultades y, por lo
relación directa entre la fortaleza mismo, a la multiplicación de los
de una organización y el número de sistemas de interacción y de los
las facultades que detenta. De Jasay agentes e intereses con los cuales la
(1993), valiéndose del modelo del autoridad electoral ha de lidiar, a fin
dilema del prisionero,16 en su conoci- de evitar ser traicionada. Si alguna
da tesis del “estado mínimo”, llama duda queda sobre este particular,
la atención sobre la probabilidad basta con hacer el ejercicio de cons-
de que, típicamente, cada facultad truir el mapa de interacciones del
normativa a ejercer supone para la IFE, todas ellas zonas de disputas
autoridad una zona de interacción y consensos igualmente probables
con agentes diversos que, dadas que improbables: administrador
las expectativas que dicha norma único de los tiempos oficiales, que
desata, les ofrecería incentivos para obliga al árbitro a decidir sobre la
no cooperar. En lenguaje llano: a ma- distribución de éstos, frente a los
yor número de facultades a ejercer, apetitos e intereses naturales de
mayores también las probabilidades los partidos políticos, el Tribunal
de la autoridad de ser traicionada y Electoral, los institutos electorales

16
El dilema del prisionero (veánse Elster, 2000, y Buchanan, 2009, entre otros) es un modelo de decisión inspirado en la teoría de jue-
gos, describe la situación típica de dos cómplices, cada uno en su respectiva celda e incomunicados, a los que el fiscal les ofrece el
mismo trato: reducirles la pena solicitada al juez, a cambio de que cooperen con él y se declaren culpables, con la advertencia de
que el trato vale con la condición de que el otro cómplice también coopere, pues en caso contrario, la pena completa sería aplicada
a quien se declarase culpable. Dada la estructura del juego, el modelo predice que lo más racional para cualquier actor en lo indivi-
dual es no cooperar.

105
locales y las propias empresas me-
diáticas; censor de las prácticas de
propaganda negativa, que pone a la
autoridad de cara a los entendidos
de los agentes político-partidarios
acerca de sus derechos a ejercer
libremente la crítica; vigilante de la
prohibición de uso de los medios
para promoción personal, que coloca
al árbitro de cara a las decisiones
de comunicación de funcionarios y
representantes políticos; fiscalizador
del uso de recursos para incidir en
las preferencias electorales, que co-
loca al IFE frente a diversos actos de
comunicación de partidos y asocia-
ciones así como a las instituciones
bancarias y públicas relacionadas
con la tutela del secreto bancario;
y juez sancionador, que coloca a to-
dos los actores cuyas conductas son
potencialmente sancionables como
potenciales damnificados de su ac-
tuación juzgadora: partidos políticos,
empresas mediáticas, representantes
políticos, funcionarios, ciudadanos,
instituciones públicas, etcétera.
El problema, obviamente, va más
allá del crecimiento aritmético de las
facultades con las que actualmente
está investido el árbitro, pues su
implementación alcanza grados in-
éditos de complejidad. El enfoque de
política pública echa luz al respecto.
La tipología de las políticas acuñada
por Theodore J. Lowi (1992), que dis-
106
tingue entre políticas distributivas,
regulatorias y redistributivas, resulta
de suma utilidad, porque torna claro
el giro implicado en los instrumen-
tos de la política electoral federal.
El punto es que, a diferencia de los
temas típicos de proveer credencia-
les, reclutar y capacitar funcionarios
de casilla, ministrar prerrogativas y
financiamiento público, suministrar
materiales y documentación electo-
ral, etcétera, que movilizan recursos
divisibles o implican administrar re-
gulaciones hasta cierto punto sim-
ples, las nuevas facultades suponen
la puesta en marcha de instrumentos
de redistribución de derechos y liber-
tades constitucionales básicas, por
ejemplo, la abrogación del derecho
a la compra-venta de tiempo en los
medios para efecto de propaganda
política, la prohibición de la propa-
ganda negativa, la limitación del de-
recho al secreto bancario, etcétera.
Como tales, siguiendo la teorización
de Lowi, suponen la constitución de
arenas de poder altamente conflicti-
vas, verdaderos juegos de ganadores
y perdedores, en las que la autoridad
electoral queda colocada frente a
élites poderosas, minorías con enor-
mes recursos y gran potencialidad
de acción colectiva, dispuestas a
confrontar los actos de la autoridad.
El ejemplo paradigmático de la com-
plejidad en la implementación de
las facultades arbitrales introducidas Finalmente también el IFE, y particu-
por la reforma electoral de 2007 larmente el Consejo General, padece
refiere a las empresas televisivas, los efectos de la desconfianza social
uno de los perdedores natos con la crónica y, en sus condiciones actua-
proscripción del jugoso mercado de les, irresoluble. Tal padecimiento es
los tiempos para la propaganda po- especialmente peligroso, sobre todo
lítica y la constitución del IFE como por lo que la construcción de con-
administrador único de los tiempos fianza en las instituciones, los fun-
oficiales. El hecho es que, con mo- cionarios, los procesos y los resulta-
tivo de la apertura del proceso elec- dos electorales ha significado en la
toral de 2009, la primera decisión historia nacional reciente. También
relevante de la autoridad tuvo lugar lo es por la ostensible falta de com-
frente a la rebelión perfectamente prensión de los altos mandos del IFE
coordinada de Televisa y TV Azteca acerca de los efectos catastróficos
en contra de las pautas instruidas, del repunte de la desconfianza. Atrás
lo que sentó la pauta dominante: la quedaron los tiempos en los que re-
claudicación del Consejo General.17 currir al expediente de los logros en
los temas clásicos de la organización
Una útil lección contenida en el comicial bastaba para activar los
curso de estos acontecimientos es circuitos de construcción de confian-
que la implementación de los ins- za. Hoy, más que intervenir dudosa-
trumentos típicos introducidos por mente en la guerra de los índices de
la reforma electoral de 2007 presu- confianza, el desafío es asumir los
pone un Consejo General altamente temas actualmente críticos como
cohesionado en torno a los objetivos oportunidad para retomar el camino
a perseguir y los medios con los que y los arrestos de la década dorada:
es posible hacerlo. En este contexto, la de la transición a la democracia.
cobra su justa dimensión la integra-
ción por cuotas y filiación partidarias
del Consejo General, que hace de di- A modo de receta:
cho órgano colegiado un espacio de ¿qué hacer con el IFE?
resonancia de las lógicas partidarias
y le torna vulnerable a las presiones Implícita en el diagnóstico de la cri-
de los poderes fácticos. sis terminal del modelo de arbitraje

17
En esta ocasión, correspondió al consejero electoral Marco Antonio de Baños, a través de una argumentación risible, dar sustento
a la derrota anunciada desde un día antes. Ésa fue la tesis del sobreseimiento, también conocida en el argot institucional como la
doctrina Baños.

107
se encuentra la postura de que es ne-
cesario impulsar una transformación
radical, asentada en el entendido
de que el nuevo modelo goza de las
condiciones indispensables para fun-
cionar con plena autonomía. A este
respecto, sin lugar a dudas la cues-
tión clave pasa por la integración
del Consejo General, para lo cual un
primer e inevitable paso consiste en
fijar una regulación que, además de
eliminar la discrecionalidad de las
fracciones parlamentarias y otorgar
transparencia plena a los actos del
proceso de reclutamiento y selección
de los consejeros electorales, neutra-
lice las lógicas de integración faccio-
sa. En ciertos espacios se habla de
introducir métodos como el sorteo
aleatorio, que ofrecen la ventaja de
evitar el sesgo de la responsabilidad
de los consejeros hacia los líderes de
las fracciones parlamentarias, pero
que elevan los riesgos de una selec-
ción poco afortunada.
Un modo más equilibrado y polí-
ticamente viable de enfrentar el
sesgo partidocrático consiste en
enderezar el proceso hacia criterios
de elegibilidad que combinen crite-
rios bien definidos y susceptibles
de evaluación de aptitud intelec-
tual y profesional, idoneidad ético-
18
Echando a volar la imaginación, por ejemplo, para nada resulta descabellado someter a los aspirantes a pruebas de confianza, que
evalúen y detecten mediante las tecnologías hoy disponibles su proclividad pasada, presente y futura a incurrir en actos de dudosa
moralidad pública.
108
moral, riqueza espiritual, fortaleza
y madurez emocional y trayectoria
pública. La evaluación de los atri-
butos de los aspirantes en cada
uno de estos criterios supondría
una evaluación por instancias ex-
pertas diferentes y mediante el uso
de instrumentos de frontera.18
Adicionalmente, no estaría de más
que, con las posibilidades que brin-
dan las tecnologías de la información
y la comunicación, se constituyeran
de manera aleatoria cuerpos de ex-
pertos que evaluaran de manera anó-
nima a los aspirantes. Finalmente,
mediante una fórmula ponderada,
que combinara el voto individual y
secreto de los diputados con las cali-
ficaciones de cada aspirante, podría
arribarse a decisiones de selección
con menores probabilidades de incu-
rrir en sesgos de todo tipo.
En otro orden de ideas, y partiendo
del reconocimiento del inconveniente
de sobrecargar de facultades al IFE,
se impone también proceder a una
reingeniería radical, estratégicamen-
te orientada a promover un modelo
de arbitraje mínimo, que ofrezca
mejores condiciones al árbitro para
enfocarse hacia las tareas comicia-
les fundamentales y evite los riesgos
innecesarios de politización de múl-
tiples decisiones. Con el respeto que
el Legislador merece, urge evaluar
la conveniencia de investir al árbitro
con facultades materiales de juez
y de propiciar situaciones de des-
encuentro con el Tribunal Electoral,
máxima autoridad jurisdiccional.
En la lógica de constitución de un
modelo mínimo de arbitraje, valdría
la pena proceder a una evaluación
de los órganos y las responsabilida-
des que valdría la pena conservar y
las que no. Enfáticamente, hay que
valorar la pertinencia de responsa-
bilizar al IFE de la política estatal en
materia de medios de comunicación
y democracia o si, por el contrario,
ésta se reconduce hacia la Secretaría
de Gobernación, previa reforma a la
ley correspondiente.
El galimatías jurídico que implica
la existencia de órganos autónomos
—la Contraloría y la Unidad de Fis-
calización— dentro de un organis-
mo presuntamente también autó-
nomo —el IFE— da para pensar en
la posibilidad de constituirles como
organismos plenamente autónomos
y por fuera del espacio institucional
del árbitro electoral, con lo cual
podrían despolitizarse su funciona-
miento y sus decisiones.
En la misma lógica, es tiempo de
despolitizar o al menos de aligerar
una buena parte de las tareas que
son de naturaleza estrictamente
técnica. Al extremo, viene a cuento
la participación indiscriminada de
las representaciones partidarias
en las sesiones de trabajo de las
comisiones del Consejo General,
situación que eleva los costos de
funcionamiento del IFE y duplica
el trabajo que de cualquier modo
realizan las representaciones par-
tidarias en las sesiones del Conse-
jo General.
Cabe insistir en que el peor escena-
rio sería no hacer nada o, gatopar-
distamente hablando, hacer más de
lo mismo. El objetivo es claro: con-
formar un modelo de arbitraje que
eleve las probabilidades de construir
confianza y de erigir un organismo
electoral cuya fortaleza se mida por
su autoridad jurídica y moral de to-
mar decisiones e imponerlas, y no
por el número de facultades de las
que está investido.
109
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