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ÍNDICE DE TABELAS
ANEXO V
ANEXO DE RISCOS FISCAIS
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA 2008
I. INTRODUÇÃO
1. Com o objetivo de prover maior transparência na apuração dos resultados fiscais dos
governos a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu
que a Lei de Diretrizes Orçamentárias Anual deve conter o Anexo de Riscos Fiscais, com a avaliação dos
passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas públicas no momento da elaboração
do orçamento.
3. Na primeira parte do presente Anexo, são apresentados os conceitos dos riscos fiscais bem
como a sua classificação em duas categorias: de riscos fiscais orçamentários e de dívida. Em seguida são
identificados e avaliados os potenciais fatores de risco advindos de cada categoria.
ii. análise, em separado, dos litígios que envolvem o Instituto Nacional de Seguridade
Social – INSS, que pelo seus montantes são bastante expressivos;
11. Segundo o modelo de projeção adotado pela Secretaria da Receita Federal do Ministério da
Fazenda, entre as variáveis macroeconômicas que influem no montante de recursos arrecadados pela
União, estão o nível de atividade da economia, a taxa de inflação, a taxa de câmbio e a taxa de juros.
13. A variação da taxa de inflação afeta a arrecadação da maioria dos itens de receitas. Nas
estimativas utiliza-se o índice que demonstra maior correlação com a receita efetivamente realizada nos
últimos exercícios, chamado Índice de Estimativa da Receita – IER. Ele é composto por uma média
ponderada que atribui 55% à taxa média do Índice de Preços ao Consumidor Ampliado - IPCA e 45% à
taxa média do Índice Geral de Preços, Disponibilidade Interna - IGP-DI. A elasticidade da receita a
variação nos índices de preços medida pelo IER indica que para cada ponto percentual de variação para
mais na taxa de inflação há um incremento da arrecadação da receita administrada pela Secretaria da
Receita Federal da ordem de R$ 2,5 bilhões.
14. Quanto à variação da taxa de câmbio, o impacto produzido sobre a arrecadação relaciona-
se à dependência que determinados impostos apresentam em relação ao valor do câmbio. Os impostos
influenciados diretamente por essa variável são o Imposto de Importação, o Imposto Sobre Produtos
Industrializados - IPI, vinculado à Importação e o Imposto de Renda incidente sobre as remessas ao
exterior. Esses três impostos participam com cerca de 7,0% da receita administrada estimada para 2007.
Estimativas da sensibilidade da arrecadação em relação ao câmbio mostram que um ponto percentual de
depreciação (apreciação) cambial provoca um aumento (redução) das receitas desse impostos da ordem de
R$ 276 milhões.
15. A magnitude da taxa de juros afeta diretamente a arrecadação do Imposto de Renda sobre
aplicações financeiras. Nesse caso, um aumento (redução) da taxa nominal de juros de 1% implica um
ganho (perda) da ordem de R$ 158 milhões na sua arrecadação.
O aumento de R$ 1,00 no salário mínimo acarreta aumento de R$ 4,1 milhões. É importante mencionar
que a metodologia para apuração desse impacto foi aperfeiçoada pela identificação do número efetivo de
pessoas que contribuem sobre um salário mínimo, dado que anteriormente era estimado.
17. As variações não previstas na despesa obrigatória programada na Lei Orçamentária são
oriundas de modificações no arcabouço legal que criam ou ampliam as obrigações para o Estado, bem
como de decisões de políticas públicas que o Governo necessita tomar posteriormente à aprovação
daquela lei. Ademais, despesas como as relacionadas às ações e serviços públicos de saúde, benefícios
previdenciários não-indexados ao salário mínimo, seguro-desemprego e outras são dependentes de
parâmetros macroeconômicos. Mudanças no cenário podem afetar sobremaneira o montante dessas
despesas, o que implica alteração da programação original constante da Lei Orçamentária.
19. As variáveis relevantes, no que diz respeito ao montante pago com benefícios
previdenciários, são: o crescimento vegetativo médio dos beneficiários, mensurado a partir de um modelo
demográfico, o reajuste do salário mínimo e a inflação acumulada determinada pelo Índice Nacional de
Preços ao Consumidor - INPC.
20. No que diz respeito às despesas com o pagamento do benefício da Renda Mensal Vitalícia
- RMV, programa extinto pela Lei no 8.742, de 1993, a projeção dos beneficiários é feita com base na taxa
de redução observada no ano anterior, e o valor financeiro é calculado com a aplicação do salário mínimo.
21. Os parâmetros que influem sobre a apuração das despesas com o pagamento do Seguro-
desemprego são: a variação do número de trabalhadores admitidos e demitidos, o valor do salário médio
pago no período e o salário mínimo. Ressalte-se que tais gastos são também correlacionados, de modo
inverso, com o nível da atividade econômica.
22. No caso das despesas relativas ao Abono Salarial devido aos trabalhadores que recebem
remuneração de até dois salários mínimos mensais, o cálculo é efetuado a partir do número de
beneficiários registrados no Ministério do Trabalho e Emprego, corrigido pelo crescimento observado e o
valor do salário mínimo.
23. Pelo que foi exposto anteriormente, o montante das despesas de Seguridade e Assistência
Social é influenciado, principalmente, pela incorporação de novos beneficiários e pelo valor do salário
mínimo. Pela sua magnitude, os reajustes concedidos ao salário mínimo nos últimos anos têm apresentado
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impactos significativos sobre a despesa total. No intuito de conferir maior previsibilidade a tais gastos e
permitir um aperfeiçoamento do planejamento governamental, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional, como uma das medidas que compõem o Programa de Aceleração ao Crescimento – PAC, o
Projeto de Lei - PL no 01, de 2007, que altera a metodologia de cálculo do salário mínimo.
24. Em relação ao impacto do reajuste do salário mínimo nas despesas acima relacionadas,
estima-se que um incremento de um ponto percentual no seu valor representa acréscimo de R$ 533,7
milhões no déficit líquido da Previdência Social para 2008, de R$ 110,0 milhões nos gastos totais com os
benefícios previstos na LOAS, e de R$ 12,9 milhões no valor dos benefícios assistenciais RMV. Por sua
vez, o acréscimo de um ponto percentual sobre o salário mínimo gera expansão da ordem de R$ 161,2
milhões, em 2008, nos gastos com Seguro-desemprego e Abono Salarial.
25. A despesa com Pessoal e Encargos Sociais dos servidores civis e militares também é
significativa. Para este agregado, a variação de um ponto percentual corresponde a uma necessidade
adicional de recursos de cerca de R$ 1,2 bilhão, dos quais R$ 300,3 milhões relativos aos militares, e
R$ 900,9 milhões relativos aos servidores civis - considerando a respectiva projeção para 2008 e o atual
quadro de remuneração de cargos, funções e estrutura de carreiras, seu provimento, bem como a admissão
ou contratação de pessoal já autorizada. Aumentos de despesas motivados pela alteração de legislação, no
âmbito dos três Poderes, também podem provocar o surgimento de gastos não previstos na Lei
Orçamentária Anual. Este é o caso, da atual discussão sobre a revisão do período de vigência da
incorporação permanente de parcelas dos cargos em comissão (quintos). Podem ser mencionados, ainda,
como potenciais fatores de aumentos dos dispêndios, os projetos de lei em tramitação no Congresso
Nacional pleiteando a criação de novos cargos e a reestruturação de carreiras, no âmbito dos Poderes
Legislativo e Judiciário. Por sua vez, em face das novas regras que deverão ser aplicadas sobre as
despesas com pessoal da União, decorrentes do Projeto de Lei Complementar – PLC nº 1, de 2007, todo e
qualquer acréscimo de despesa de pessoal, a partir de 2007, deverá estar condicionado aos limites anuais
estabelecidos pelo referido PLC.
26. O objetivo central da gestão da Dívida Pública Federal – DPF é minimizar os custos de
financiamento do Governo Federal a longo prazo. Assim, a avaliação e administração da exposição a
riscos ocupam um papel fundamental no planejamento estratégico da dívida pública. A seguir serão
descritos os principais riscos decorrentes de flutuações das principais variáveis macroeconômicas.
27. É importante ressaltar que as análises que serão apresentadas a seguir adotam como
premissa as diretrizes definidas no Plano Anual de Financiamento 2007 – PAF-2007 que buscam,
principalmente, a melhora da composição da DPF, com a maior participação dos títulos prefixados e
remunerados por índices de preços, o alongamento do prazo médio e a redução do percentual vincendo
em doze meses, o que contribui para reduzir o risco de refinanciamento.
29. O primeiro exercício avalia o impacto orçamentário decorrente das flutuações de variáveis
macroeconômicas (taxa básica de juros, variação cambial e inflação) sobre as despesas referentes à dívida
pública em mercado sob responsabilidade do Tesouro Nacional. Na análise de sensibilidade, adota-se uma
variação padrão de 1% nos principais indicadores econômicos que afetam a DPF, para estimar seu
impacto sobre os fluxos financeiros de despesas de principal e juros da dívida pública projetados para o
ano de 2008.
31. O segundo aspecto refere-se ao impacto dessas variáveis sobre a razão entre a Dívida
Líquida do Setor Público - DLSP e o Produto Interno Bruto – PIB. Essa razão é considerada o indicador
mais importante do grau de endividamento do setor público, já que sinaliza a capacidade de solvência do
governo e é amplamente usada para a definição da política fiscal.
32. No que diz respeito à variação cambial, um aumento (redução) de 1% na taxa de câmbio,
mantido ao longo do ano de 2008, provocaria redução (aumento) de 0,04% na razão DLSP/PIB ao final
de 2008. Observe que, ao contrário do que ocorria em períodos anteriores, alterações na taxa de câmbio
atualmente provocam variações em sentido contrário na DLSP, pois o Setor Público tem posição cambial
líquida positiva, o que deve se manter no ano de 2008. Essa mudança no perfil da exposição cambial é
resultado de algumas medidas adotadas pelo Tesouro Nacional nos últimos anos. Entre elas podem-se
citar as mudanças qualitativas obtidas na estrutura da dívida, dadas as condições favoráveis criadas pelo
bom desempenho do País no setor externo e pela elevada liquidez internacional. Merece destaque também
o Programa de Resgate Antecipado de Títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal externa – DPMFe, no
qual ocorreram resgates de títulos com vencimentos até 2012 para suavizar o perfil de vencimentos da
dívida a curto prazo, e as operações de Tender Offer e Exchange Offer, realizadas em associação à
orientação do PAF de melhorar a composição da dívida externa e promover o alongamento de seu prazo
médio. Deve-se citar ainda o resgate antecipado dos Brady Bonds, no qual foram eliminados todos os
títulos em mercado associados à renegociação da dívida externa no âmbito do Plano Brady, ocorrido no
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início da década de 90, e o pagamento antecipado das obrigações junto ao Clube de Paris, decorrentes dos
acordos de renegociação ocorridos entre 1983 e 1992.
33. Em relação às taxas de juros, observe-se que um aumento (redução) de 1% ao ano da taxa
de juros Selic gera um aumento (redução) de 0,14% na razão DLSP/PIB ao final do exercício. No Anexo
de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2007, tal variação era de 0,21%. Essa
redução da sensibilidade da dívida pública às variações da taxa básica de juros é resultado do esforço do
Tesouro Nacional para a melhora da composição da DPF e da Dívida Pública Mobiliária Federal Interna -
DPMFi, em especial o aumento da participação dos títulos prefixados e a queda da participação de títulos
remunerados pela taxa Selic, que reduziu substancialmente a volatilidade da dívida pública.
34. No que se refere à variável inflação, a análise demonstra que o aumento (redução) de 1%
na taxa de inflação eleva (reduz) em 0,12% a razão DLSP/PIB, mantendo-se estável quando comparado
ao indicador divulgado no Anexo de Riscos Fiscais de 2007. Esse resultado decorre do aumento da
parcela da dívida indexada a índices de preços no total da DPF. Deve-se ressaltar, entretanto, que as
receitas governamentais também são sensíveis às variações nesses indexadores. Esta é uma característica
desejável sob o ponto de vista do gerenciamento de ativos e passivos do governo federal, uma vez que
tem a função de imunizar seu balanço patrimonial em relação às flutuações da inflação. Cabe ainda
destacar que, em um regime de metas de inflação, os índices de preços tendem a ser menos volátil que
outras variáveis financeiras.
35. A menor exposição a riscos é capturada também pelo chamado teste de stress1 ·, que
compreende uma simulação do impacto negativo de uma forte e persistente pressão sobre as taxas de
juros reais e de câmbio real no valor da DPF. Essas pressões são transmitidas principalmente pela
variação do custo dos títulos cambiais e remunerados pela taxa Selic e, assim, são proporcionais à
participação desses títulos na DPF. Em função do estoque e da composição da DPF em dezembro de 2006
e da composição esperada para dezembro de 2007, avaliou-se o impacto que um choque nas variáveis
citadas exerceria sobre a relação DPF/PIB, conforme monstrado a seguir.
36. Uma análise dos dados expostos na Tabela II, a seguir, deixa clara a substancial redução
do impacto que grandes turbulências no mercado teriam no valor da dívida, tanto em valores nominais
quanto em percentual do PIB. Dado o estoque da DPF ao final de 2006, o impacto de um cenário de stress
nos juros e no câmbio seria de 22,2% do PIB, caso a estrutura da dívida fosse a mesma de 2002, e de
apenas 4,7% do PIB, na estrutura correspondente ao ponto médio dos limites indicativos do PAF-2007.
Isso representa uma redução de quase 80% do impacto de situações de stress na DPF entre 2002 e 2007.
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O teste de stress levou em consideração um choque de três desvios-padrão sobre a média da taxa Selic real e da
desvalorização cambial real acumuladas em doze meses (entre janeiro e dezembro de 2006), aplicado sobre o estoque da DPF
em dezembro de 2006 (R$ 1.237,0 bilhões). Aplica-se o cenário de stress para o período de um ano sobre a dívida em Selic e,
instantaneamente, para a correção da dívida cambial.
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Total 88,2 78,9 69,9 61,5 46,1 40,0 (22,2%) (16,9%) (11,6%) (8,7%) (5,9%) (4,7%)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional/MF.
37. No caso da exposição da DPF aos choques de câmbio, a situação é ainda mais favorável do
que o sugerido pelo exercício acima. O teste de stress não leva em consideração o nível de reservas
internacionais acumuladas pelo Banco Central do Brasil. Como desde meados de 2006, o nível de
reservas internacionais excede a dívida total do Governo Federal vinculada ao câmbio, pode-se inferir que
choques no câmbio, apesar de provocarem um aumento no valor da DPF, seriam imunizados por um
aumento de mesma proporção no valor, em reais, das reservas internacionais, eliminado seu efeito sobre a
DLSP.
38. Os passivos contingentes são classificados em seis classes conforme a natureza dos fatores
que lhes dão origem, quais sejam:
ii. demandas judiciais contra empresas estatais dependentes da União que fazem parte
do Orçamento Fiscal;
vi. demandas judiciais contra o Banco Central do Brasil e riscos pertinentes aos seus
ativos decorrentes de operações de liquidação extrajudicial.
39. No que se refere aos passivos contingentes, é importante esclarecer que somente uma parte
deles pode representar risco fiscal no exercício de 2008. A outra parte, embora seja identificada neste
anexo, representará risco fiscal somente nos exercícios subseqüentes. Nos casos de demandas judiciais, de
operações de aval e garantia e da liquidação de empresas estatais, as indefinições quanto à certeza do
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mérito, à liquidez e exigibilidade bem como da apuração do real valor devido pela União, autarquias e
estatais dependentes torna bastante difícil qualquer previsão acurada sobre prazos e valores.
40. A primeira classe de passivos contingentes, que decorre das demandas judiciais contra a
Administração direta, autarquias e fundações, estão informados em primeiro lugar de forma agregada,
tendo sido analisados de acordo com a expectativa de impacto financeiro nas contas em 2008. A natureza
das demandas judiciais contra a União, suas Autarquias e Fundações são basicamente de ordem
trabalhista, previdenciárias (pendências junto à Previdência Oficial e à Entidade Fechada de Previdência
Privada), tributária e cível.
41. Na avaliação do risco representado por essas demandas há de se considerar,
adicionalmente, o estágio em que se encontra a tramitação do respectivo processo. Nesse sentido, as ações
podem ser agrupadas em ações em que já existe jurisprudência pacífica quanto ao mérito e, portanto, a
União cabe apenas recorrer quanto aos valores devidos; ações ainda passíveis de recursos em relação ao
seu mérito; e ações que ainda se encontram em fase de julgamento em primeira instância e não possuem
jurisprudência firmada.
42. Inicialmente, cumpre esclarecer que, em se tratando de demandas judiciais, nem sempre é
possível estimar com clareza o montante devido em relação a futuras ou eventuais condenações, para
verificação de passivos contingentes para o ano de 2008.
43. Parte considerável das ações em trâmite perante os Tribunais está pendente de julgamento
final, não tendo ocorrido ainda o trânsito em julgado de possíveis condenações. Além disso, as decisões
desfavoráveis à União podem sofrer alteração, em razão dos entendimentos jurisprudenciais serem
passíveis de sofrer modificações. Nesse sentido, a Advocacia-Geral da União - AGU realiza intenso
trabalho para o fim de reverter decisões judiciais que lhe são desfavoráveis.
44. Por outro lado, não há possibilidade de precisar com clareza quando ocorrerá o término de
ações judiciais, haja vista que o tempo de tramitação de cada processo é variável, podendo durar vários
anos.
45. Ressalte-se, ainda, que na fase de execução costuma ocorrer impugnação aos valores
devidos pela União. Assim, as quantias costumam ser objeto de discussão judicial, na qual, por
verificação técnica, são questionados a necessidade de prévia liquidação antes da execução, os parâmetros
de cálculos utilizados, os índices de expurgos aplicados, a incidência de juros e outros aspectos que
podem ocasionar considerável variação nos valores finais envolvidos. A isso se soma ainda o período da
inclusão do valor em precatório, para pagamento no exercício seguinte.
46. Diante desse quadro, tendo clara a dificuldade de se prever o resultado final de um
conjunto de ações que supostamente ofereçam risco ao erário, a AGU faz uma estimativa quanto a
possíveis valores de condenação, caso a União seja vencida - registre-se, mais uma vez, que a condenação
pode não ocorrer e os valores, em caso de sucumbência, podem sofrer significativa alteração.
47. Vale acrescentar que a estimativa quanto ao impacto fiscal de possíveis ou eventuais
condenações judiciais é realizada levando-se em consideração vários exercícios futuros, já que como dito
anteriormente, as demandas judiciais têm duração variável.
48. Nesse contexto, da totalidade das demandas judiciais referentes à União, suas autarquias e
fundações, são destacadas aquelas que, especialmente pela soma do seu conjunto (demandas repetitivas),
causam preocupações quanto aos impactos que possíveis condenações podem acarretar sobre o equilíbrio
das contas públicas.
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49. Importa dizer que a listagem a seguir não implica em reconhecimento quanto à efetiva
sucumbência, mas apenas do risco que tais demandas oferecem, caso a União não saia vencedora.
50. Igualmente, a avaliação desses possíveis riscos é fundamental para a AGU, na medida em
que as demandas consideradas relevantes, pelos valores que envolvem, são acompanhadas de forma
especial, acarretando um cuidado maior na defesa da União, a fim de evitar ou reduzir resultados
negativos perante os Tribunais.
52. No que concerne a tais demandas, é importante distinguir aquelas que já apresentam
jurisprudência consolidada contrária à União das que ainda podem ser objeto de discussão perante o
Judiciário. As primeiras podem motivar a edição de instruções normativas determinando a dispensa de
recurso, desde que já não há mais possibilidade de reversão da decisão perante o Supremo Tribunal
Federal. Em relação às últimas, a AGU concentra esforços ainda maiores em sua atuação na defesa dos
interesses da União.
53. Por último, é necessário registrar a extrema dificuldade de prover valores precisos em
relação aos passivos judiciais - os dados aqui apresentados são apenas indicativos de possíveis e de
eventuais condenações judiciais.
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Relato Analítico da Situação - a União foi vencida na maioria das ações. Há ainda recursos pendentes de
julgamento no Superior Tribunal de Justiça – STJ e no Supremo Tribunal Federal - STF. O precedente
favorável à União no STJ foi alterado pelo STF, mas se encontra pendente de julgamento de embargos
declaratórios. Existem ações rescisórias ajuizadas com o objetivo de desconstituir acórdãos já transitados
em julgados, sob o fundamento de violação literal de dispositivos legais e a existência de erro de fato. Em
15 de fevereiro de 2005, o Tribunal Regional Federal da 1a Região – TRF/1a Região julgou procedentes
algumas dessas ações, resultando em uma economia para os cofres públicos de R$ 258 milhões. Nas
execuções em curso, diversas linhas de defesa estão sendo apresentadas pela AGU como é o caso da
argumentação no sentido da necessidade de prévia liquidação da sentença. Nesse ponto, a prevalecer esta
tese, as empresas do setor sucroalcooleiro terão que demonstrar as quantidades vendidas nos períodos
reclamados, segundo seus próprios dados contábeis e não mediante estimativa do período. Isto importará
em tornar a dívida uma fração do que as empresas pretendem receber.
Objeto da Ação - servidores públicos civis pleiteiam a concessão do reajuste de 28,86% em decorrência
das Leis no 8.624, de 1993, e no 8.627, de 1993, sob a alegação de que referidas leis concederam reajuste
de vencimentos aos servidores militares, o que gerou violação do princípio da isonomia.
Objeto da Ação – os servidores públicos militares pleiteiam a percepção de diferenças oriundas da não
incorporação, a partir de janeiro de 1993, aos vencimentos/proventos básicos e demais vantagens
componentes da remuneração da parte autoral do reajuste de 28,86%, auferido com base na média dos
índices contidos nas Leis no 8.622, de 1993, e no 8.627, de 1993. Alegam os autores que a União deixou
de aplicar o aludido percentual, quando do reajuste determinado pelas supracitadas leis, e usou índices de
revisão inferiores, em afronta ao entendimento predominante de que tais diplomas trataram de revisão
geral dos vencimentos de servidores públicos civis e militares, o que impediria a adoção de índices
diferentes.
Relato Analítico da Situação - quanto ao mérito da questão, a União tem sido vencida, uma vez que se
entende que os servidores militares que foram contemplados com reajustes inferiores têm direito às
diferenças entre o índice que lhes foi concedido e o percentual de 28,86%. A União tem obtido êxito nos
casos em que ocorre a prescrição do direito de postular o reajuste no prazo de cinco anos, bem como na
incidência de limitação temporal do reajuste à edição da Medida Provisória no 2.131, de 28 de dezembro
de 2000. Foi autorizada a transação judicial aos órgãos de representação judicial da Advocacia-Geral da
União, para extinguir os processos, de acordo com parâmetros pré-estabelecidos referentes ao reajuste de
28,86% aos militares.
Objeto da Ação – companhias aéreas pleiteiam indenização por alegadas perdas sofridas com o
congelamento do preço das passagens aéreas no período do “Plano Cruzado”.
Ação judicial da Viação Aérea Rio-Grandense S.A. - VARIG - foi julgada procedente, condenando a
União. Apelação da União foi parcialmente provida pelo TRF/1a Região, reconhecendo-se prescrição das
parcelas da indenização do período anterior aos cinco anos que antecederam o ajuizamento da ação. O
Recurso Especial da União no STJ foi provido para reduzir verba honorária de 8% para 5%. Os Embargos
de Divergência apresentados pela União e pelo Ministério Público Federal estão pendentes de julgamento
final pelo Superior Tribunal de Justiça, sendo que, após, o processo será remetido ao Supremo Tribunal
Federal.
Ação judicial da Viação Aérea São Paulo S.A. - VASP - foi julgado improcedente o pedido. Houve
apelação da VASP, sendo provida por maioria pelo TRF/1a Região. Os Embargos Infringentes da União e
do MPF foram providos e a sentença restabelecida. Embargos de Declaração da Vasp acolhidos em parte
para restabelecer o acórdão. O Recurso Especial da Vasp foi inadmitido. Recursos Especiais da União e
do MPF foram admitidos e remetidos ao Superior Tribunal de Justiça, encontrando-se pendentes de
julgamento.
Ação Judicial da Táxi Aéreo Marília - TAM – existe sentença condenando a União. O processo foi
anulado pelo TRF/1a Região desde a contestação, por ausência de intimação do MPF. O Recurso Especial
da TAM foi provido pelo STJ, que determinou o retorno dos autos ao TRF/1a Região para julgamento do
mérito da apelação. Encontra-se pendente de prazo para recurso da União e do MPF.
Ação Judicial da Nordeste Linhas Aéreas – o processo foi extinto sem julgamento do mérito por falta
de interesse de agir. A Apelação da Nordeste foi provida pelo TRF/1a Região. Os Recursos Especial e
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Extraordinário interpostos pela União foram inadmitidos. Após decisão favorável em agravo de
instrumento, o Recurso Especial da União subiu ao STJ e está pendente de julgamento.
Ação Judicial da Rio-Sul – existe sentença condenando a União. A Apelação da União foi parcialmente
provida pelo TRF/1a Região. Embargos de Declaração da Rio-Sul foram parcialmente providos.
Embargos Infringentes da União ainda não foram apreciados pelo TRF/1a Região.
Relato Analítico da Situação - em primeira instância há decisões que julgam improcedentes os pedidos
quando não resta demonstrada a motivação exclusivamente política. Há, contudo, decisões em sentido
contrário. Existe grande chance de que a União reverta as decisões desfavoráveis pela intensa atuação da
AGU nessa questão. Todavia, STF e STJ têm concedido o direito à reparação econômica quando há ato
da Administração (Portaria do Ministério da Justiça) que reconhece a condição de anistiado e desde que
haja dotação orçamentária específica para pagamento da indenização correspondente. A AGU tem obtido
vitórias nos casos em que os impetrantes eram empregados de empresas extintas ou ocupantes de Função
e Assessoramento Superior - FAS.
Ações Judiciais Referentes ao Reajuste de 9,56% nas Tabelas do Sistema Único de Saúde - SUS
Objeto da Ação - hospitais particulares e médicos prestadores de serviços pleiteiam reajuste de 9,56%
nas tabelas de procedimentos médico-hospitalares do Sistema Único de Saúde, sob o argumento de perdas
decorrentes da conversão da moeda em 1994. Os hospitais privados, bem como as pessoas físicas
prestadoras de serviços, alegam ter sofrido prejuízos financeiros em razão da utilização, pelo Ministério
da Saúde, de fator diverso do fator legal na conversão dos valores, por ocasião da mudança do padrão
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monetário, em relação aos contratos firmados com o Sistema Único de Saúde. Entendem que deve ser
aplicado o fator CR$ 2.750,00 para cada Real na conversão das tabelas de procedimentos do SUS.
Relato Analítico da Situação - a maior parte dos julgamentos têm sido desfavoráveis à União. Quanto ao
mérito, a União tem sido vencida, apesar dos esforços empreendidos pela AGU. Contudo, a União obteve
êxito no que concerne à limitação temporal da concessão do reajuste ao ano de 1999, bem como no
reconhecimento da prescrição qüinqüenal das parcelas, o que reduz consideravelmente o valor da
condenação. A redução do montante devido poderá ser ainda maior em face de impugnações judiciais em
fase de execução. Embora haja probabilidade de sucumbência, poderá ocorrer razoável redução dos
valores devidos, diante de acolhimento, pelo Judiciário da limitação temporal e de impugnações em fase
de execução.
Objeto da Ação - servidores públicos militares da ativa, reserva remunerada, reformados e seus
respectivos pensionistas, ou por entidades de classe representantes dos mesmos, formulam em juízo os
pedidos de declaração de inconstitucionalidade das contribuições para os Fundos de Saúde dos Militares:
FUSEX - Fundo de Saúde do Exército; FUSMA - Fundo de Saúde da Marinha e FUNSA - Fundo de
Saúde da Aeronáutica, nulidade de todos os descontos efetuados nos proventos ou pensões e repetição do
indébito dos últimos dez anos, ou seja, devolução em dobro dos valores pagos indevidamente, desde o
início de tais cobranças até março de 2001. Em alguns casos, formulam também pedido de indenização
por danos morais. Argumentam, para tanto, que referidas contribuições passaram a ser cobradas com
fundamento na Lei no 8.237, de 1991, que apenas instituiu a cobrança, sem cuidar dos pressupostos legais
exigidos pelo art. 97, do Código Tributário Nacional, que foram definidos pela Administração Pública
Militar, mediante a edição de Resoluções, Portarias e Regulamentos. Isso tornaria ilegal a cobrança das
contribuições. Ademais, entendem que só com o advento da Medida Provisória no 2.131, de 28 de
dezembro de 2000, é que foram definidos: o fato gerador, consistente na assistência médico-hospitalar; a
alíquota incidente de 3,5%; a base de cálculo, que seria os proventos e pensões, legalizando a cobrança
dos supracitados Fundos de Saúde Militares somente a partir de 29 de março de 2001.
Relato Analítico da Situação - a maior parte dos julgamentos têm sido desfavoráveis à União, pois a
jurisprudência se firmou no sentido de reconhecer a natureza tributária da contribuição para o Fundo de
Saúde dos Militares. Julgados do STJ afirmam que o Fundo de Saúde do Exército tem caráter tributário e
deveria ser instituído mediante lei. A AGU, porém, tem obtido sucesso na sua tese de prescrição
qüinqüenal das parcelas.
Ações referentes ao desconto do Plano de Seguridade do Servidor Publico - PSS sobre o adicional
de férias e gratificação natalina
Relato Analítico da Situação – o STJ possuía entendimento firme de que o art. 1o da Lei no 9.783, de
1999, em face do sistema previdenciário em vigor, exclui a incidência da contribuição previdenciária
sobre o adicional constitucional de férias (1/3 de férias) e sobre a gratificação natalina, assim como não
deve ser cobrada sobre qualquer outra verba que não vá se converter em benefício ao servidor, quando da
sua aposentaria. Conquanto a matéria não tenha sido analisada ainda no STF, a AGU tem conseguido
17
alterar esta jurisprudência no STJ sob fundamento no princípio da solidariedade, que não exige
contrapartida específica em prestações ao contribuinte.
Relato Analítico da Situação – alguns juízes e Tribunais Regionais do Trabalho, notadamente no TRT
12a Região, entendem que se a Administração Pública cumpre integralmente o quanto determinado pela
Lei de Licitações, não há que se falar em responsabilidade subsidiária. Porém, as decisões judiciais na
sua imensa maioria têm aplicado o entendimento consubstanciado no Enunciado 331, Tribunal Superior
do Trabalho - TST, ou seja, condenando a União subsidiariamente. A AGU tenta reverter no STF à
aplicação do entendimento consolidado no TST.
Objeto da Ação - ações de desapropriação impetradas pelos proprietários de imóveis rurais contra o
Instituto de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.
Objeto da Ação - ações impetradas pelos fornecedores ou prestadores de serviços contra a União.
54. Destacam-se pelo seu montante as ações judiciais de natureza previdenciária, sendo que no
exercício de 2006, houve o encerramento da discussão jurídica sobre a aplicação da lei mais benéfica de
forma retroativa, que se refere à conhecida causa das “quotas de pensão”, com vitória do INSS.
55. O impacto orçamentário relativo às pensões que já foram alteradas em razão de decisões
judiciais contrárias ao INSS e que estão com ordens judiciais para pagamentos, mediante Requisições de
Pequeno Valor - RPV e Precatórios, encontra-se no valor de R$ 6,8 bilhões, referentes às parcelas, o que
importa em um impacto mensal de cerca de R$ 105 milhões de reais. Esse valor pode ser alterado em
virtude de recursos em embargos pendentes de deliberação.
56. Frise-se, também, que a tese consagrada vencedora (irretroatividade da lei nova mais
benéfica) é aplicável a outros casos, tais como aposentadoria por invalidez, aposentadoria especial,
aposentadoria por tempo de serviço, auxílio-acidente e tetos de aposentadoria, cujo impacto financeiro é
bem próximo ao demonstrado para a questão das quotas.
18
57. Relativamente a matérias em discussão junto às Cortes Superiores, as seguintes teses estão
em julgamento junto aos Tribunais Superiores e representam risco fiscal:
ii. concessão de Aposentadoria por Idade Rural (art. 143, Lei no 8.213, de 1991) -
concessão de benefício rural previsto no art. 143 da Lei no 8.113, de 1991;
iii. revisão de Cotas de Pensão - Aplicação Retroativa da Lei mais Benéfica (Lei
no 9.032, de 1995) – julgamento favorável ao INSS no STF, representando uma economia da ordem de
120 bilhões de reais em 20 anos; e
58. Outras questões em andamento: concessão de auxílio-acidente (art. 86, Lei no 8.213, de
1991); concessão de aposentadoria por invalidez (art. 42, Lei no 8.213, de 1991); concessão de pensão por
morte (art. 74, Lei no 8.213, de 1991), concessão de aposentadoria por idade (art. 48, Lei no 8.213, de
1991), acumulação de benefícios - auxílio-acidente e aposentadoria, averbação de tempo de serviço rural
(art. 143, Lei no 8.213, de 1991), concessão de aposentadoria – tempo contribuição (art. 52, Lei
no 8.213, de 1991), e revisão - teto (art. 29, § 2o , e 33, da Lei no 8.880, de 1994).
59. Destaque-se, na classe de passivos contingentes contra a União, as lides judiciais de ordem
tributária que estão em fase de discussão e pendentes de decisão. Tais ações judiciais são defendidas pela
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, sendo as principais:
iii. a Lei no 9.718, de 1998, ampliou a base de cálculo da COFINS, para abarcar todas as
receitas auferidas pelas pessoas jurídicas. Tal alteração foi contestada pelos contribuintes, e o julgamento
no STF foi desfavorável à Fazenda Nacional (RREE no 357.950-9/RS, 390.840-5/MG, 358.273-9/RS e
346.084-6/PR). A projeção de perdas para a União, segundo estimativas da SRF, no período de 1999 a
2002, em preços de 2005 é de, aproximadamente, R$ 26,8 milhões; e
62. Os passivos contingentes da empresas estatais que fazem parte do Orçamento Geral da
União são constituídos em sua maior parte por demandas judiciais que, em face da incerteza e
imprevisibilidade do processo contencioso, não são apropriadas no Orçamento Geral da União.
63. Segundo as informações prestadas pelo Departamento de Controle das Empresas Estatais –
DEST, órgão responsável pela supervisão e controle das empresas estatais, o valor das demandas
judiciais, com possível impacto fiscal em 2008, soma R$ 1,6 bilhões. Essas demandas compreendem
ações de natureza trabalhista, tributária, previdenciária e cíveis.
65. As lides da ordem tributária referem-se ao não recolhimento de impostos pelas empresas,
notadamente aos Estados e Municípios no valor R$ 21,2 milhões. As demandas previdenciárias são
aquelas em que as empresas são acionadas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS pelo não
recolhimento das contribuições previdenciárias de seus empregados, tal montante atinge R$ 620,0
milhões. As demais ações da Vara Cível são estimadas no valor de R$ 473,4 milhões.
66. Conforme a Tabela III, a seguir, as maiores variações em relação ao apontado no Anexo da
Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2007, são as referentes à Companhia Nacional de Abastecimento –
CONAB, Nuclebrás Equipamentos Pesados – NUCLEP.
67. Segundo o DEST, após consulta às empresas foi evidenciado que, no caso da CONAB, tal
variação decorre da ação previdenciária movida pelo Instituto Conab de Seguridade Social – CIBRIUS,
entidade de previdência dos seus empregados, no valor de R$ 400 milhões, uma vez que “em função do
tempo do decorrido, a área jurídica entende que no exercício de 2008 esta ação será passível de
execução”. Cabe registrar que a empresa no ano passado não informou essa ação.
68. No caso da NUCLEP, houve alteração de “status” para “provável” em duas ações de
grande valor: “a ação referente ao PCCR já teve uma decisão em primeira instância e a NUCLEP
perdeu”. “A ação referente à dívida com o NUCLEOS já teve um laudo do perito judicial que estimou a
dívida em R$ 212.000.000,00 até dezembro de 2006. Adicionalmente, informo que o valor da dívida com
o NUCLEOS vem aparecendo no Passivo do Balanço da NUCLEP desde 1988, quando a dívida foi
constituída, sendo o seu valor corrigido anualmente”. Cabe registrar que a ação do PCCR não foi
informada pela empresa no ano passado.
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Em R$ Milhões
Empresa Estimativa para 2007 Estimativa para 2008
VALEC 18,88 26,98
HCPA 0,64 1,56
RADIOBRÁS 5,36 6,91
HCR 13,04 34,84
HNSC 21,81 87,86
HFE 9,90 12,39
FRANAVE 1,29 2,98
CONAB 47,00 452,38
CPRM 14,99 18,42
CBTU 472,6 424,79
CODEVASF 6,08 17,18
NUCLEP 5,33 346,29
EMBRAPA 12,49 26,13
INB 3,32 64,93
TRENSURB 74,5 23,39
TOTAL 707,23 1.547,03
Fonte: DEST/Empresas Estatais.
71. A empresa Rede Ferroviária Federal S/A – RFFSA foi colocada em processo de
liquidação, por intermédio do Decreto no 3.277, de dezembro de 1999, e extinta pela Medida Provisória no
353, de 22 de janeiro de 2007, regulamentada pelo Decreto no 6.018, de 2007.
72. Portanto, conforme dispõe o art. 23 da Lei no 8.029, de 1990, a União é a sucessora de
todos os ativos e passivos da empresa extinta.
22
73. Segundo dados obtidos junto ao DEST, por intermédio do Formulário 51 – Posição
dezembro de 2006 - Endividamento das Estatais Federais, o endividamento total da extinta RFFSA é da
ordem de R$ 15,05 bilhões, conforme demonstrado na Tabela IV.
Tabela IV - ENDIVIDAMENTO TOTAL DA RFFSA
Posição em 31 de dezembro de 2006
R$ Milhões
Natureza do Endividamento Vencido A vencer Exigível a Total do
Longo Prazo Endividamento
Posição em dez/2006 Em 360 dias ( + 360 dias)
Total do Passivo
1.505,92 2.526,49 11.023,395 15.055,80
Fonte: Formulário 51 - ENDIV- SIEST/DEST/MP.
74. Cerca de 50% do total referem-se a créditos da União já assumidos pelo Tesouro Nacional,
mediante diversas operações de crédito celebradas com a extinta RFFSA à época da preparação da
empresa para ingresso no Programa Nacional de Desestatização – PND.
75. Entre os demais potenciais passivos, destacam-se as ações judiciais em fase de execução,
com sentença já transitada em julgado. O número estimado dessas ações é da ordem de 13 mil ações, com
valor projetado da ordem de R$ 1,8 bilhões. Essas ações já dispõem de depósitos recursais e/ou de bens
imóveis penhorados para garantir o pagamento do passivo.
76. As demais ações em andamento (26 mil, aproximadamente), com valor potencial de
insucesso da ordem de R$ 4,8 bilhões, passam para a responsabilidade da União, conforme prevê a Lei
no 8.029, de 12 de abril de 1990, cabendo à AGU o acompanhamento e a defesa nos processos. Nesses
casos, as futuras condenações serão pagas sob a forma de precatórios, de acordo com o art. 100 da
Constituição Federal, cujo fluxo estima-se que seja calculado ao longo de duas décadas, em face de a
União dispor de novos prazos processuais para ingressar nos processos como sucessora, cabendo a
rediscussão de mérito e de valores condenatórios em trâmite nas primeiras e segundas instâncias
trabalhistas.
77. Cabe ressaltar, ainda, que a Medida Provisória no 353/2007, em seu art. 5o , criou o Fundo
Contingente em valor suficiente para o pagamento de:
23
iv. despesas relativas à regularização, administração, avaliação e venda dos imóveis não-
operacionais mencionados no inciso II do caput do art. 6o .
78. Segundo o disposto no mesmo art. 6o da Medida Provisória no 353, de 2007, o Fundo será
constituído de:
i. recursos oriundos de emissão de títulos do Tesouro Nacional, até o valor de face total
de R$ 300 milhões, com características a serem definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda, conforme
previsto na Medida Provisória no 346, de 22 de janeiro de 2007;
iii. recebíveis até o valor de R$ 2.444 milhões, oriundos dos contratos de arrendamento
de malhas ferroviárias, contabilizados nos ativos da extinta RFFSA, não adquiridos pelo Tesouro
Nacional com base na autorização contida na Medida Provisória no 2.181-45, de 24 de agosto de 2001;
79. A empresa CEASA/AM foi colocada em liquidação por intermédio do Decreto no 3.785,
de 2001. Todavia, em face do término do processo a Empresa foi extinta por deliberação da Assembléia
Geral Extraordinária realizada em 28 de fevereiro de 2007.
80. Portanto, conforme dispõe o art. 23 da Lei no 8.029/90, a União é a sucessora de todos os
ativos e passivos da empresa extinta. Quanto ao passivo da empresa extinta e que será assumido pela
União, podemos destacar: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES com
R$ 2,1 milhões, Tesouro Nacional, R$ 1,6 milhões e Manaus Energia R$ 0,5 milhões.
81. Quanto ao passivo judicial, não existem ações em fase de execução. O potencial passivo
judicial das ações em andamento que serão assumidas pela AGU é da ordem de R$ 500 mil. Os valores
das referidas ações são os constantes nas iniciais e, por força do disposto na Lei no 8.029, de 12 de abril
de 1990, a responsabilidade passa para a União. Assim, eventuais condenações serão pagas sob a forma
de precatórios, de acordo com o art. 100 da Constituição.
24
84. O contencioso judicial é composto por 115 ações, todas com probabilidade de êxito por
parte dos demandantes, porém, em todos os casos, ainda há possibilidade de apresentação de recursos:
Trabalhista 89 75,6
Previdenciária 1 0,02
Outras Contingências 25 0,25
87. Para melhor entendimento, essa classe de obrigações foi subdividida em três categorias, de
acordo com a origem da dívida, quais sejam:
89. A segunda categoria, cujo montante estimado é de R$ 3,9 bilhões, representa dívidas de
responsabilidade direta da União, tais como o pagamento do Valor de Avaliação de Financiamento 3 –
(VAF 3), as obrigações decorrentes da criação de Estados; e a subcategoria “Diversos” que inclui, por
exemplo, comissões devidas ao Banco do Brasil e o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária -
PROAGRO.
90. Finalmente, os R$ 83,0 bilhões restantes referem-se aos subsídios concedidos pela União
no contexto da política governamental de habitação, categoria subdividida em Novações do Fundo de
Compensação de Variações Salariais – FCVS e Valor de Avaliação de Financiamento 4 – VAF 4.
ORIGEM MONTANTE %
a. 1. Liquidação/Extinção 3.169,04 3,52
a. 2. Dívida Direta 3.885,17 4,31
Diversos 1.561,40 1,73
VAF3 1.047,92 1,16
Criação Estados 1.275,85 1,42
a. 3. Subsídios Concedidos 82.997,54 92,17
Novação FCVS 76.373,45 84,81
VAF4 6.624,09 7,36
91. Em comparação ao exercício anterior, que estimava o total dos passivos da ordem de
R$ 85,3 bilhões, posição em 28 de fevereiro de 2006, houve aumento na estimativa das dívidas em
processo de reconhecimento. Essa mudança pode ser explicada, principalmente, pelo crescimento das
obrigações do FCVS em função do aumento do saldo médio dos contratos com cobertura do Fundo, que
superou as baixas provocadas pela regularização das dívidas e pela diminuição de contratos Ativos.
92. Para o triênio 2008/2010 a estimativa de liquidação desses débitos, por meio de
securitização, alcança o valor de R$ 14,2 bilhões, o que deverá implicar na emissão de títulos no
montante de R$ 4,7 bilhões ao ano, em média, conforme quadro a seguir:
26
93. Ressalte-se que esta parcela de R$ 14,2 bilhões, prevista para securitização e emissão dos
correspondentes títulos no período 2008/2010, foi incluída nas projeções de dívida líquida ao final de
cada ano, de acordo com o cronograma exposto na Tabela VI. Conseqüentemente, do total de R$ 90,0
bilhões de obrigações, acima mencionados, restará o saldo residual de R$ 75,8 bilhões, a ser regularizado
após o exercício de 2010.
94. De acordo com a Medida Provisória no 353, de 22 de janeiro de 2007, a União sucedeu a
Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA nos seus direitos e obrigações.
96. Como o Congresso Nacional ainda não aprovou a Medida Provisória no 353, de 2007, a
estimativa das dívidas da RFFSA não foi incluída no montante total de dívidas em processo de
reconhecimento, nem na perspectiva de emissão de títulos do Tesouro Nacional.
i. garantir o limite de prazo para a amortização das dívidas contraídas pelos adquirentes
de unidades habitacionais, no âmbito do SFH, respondendo pela cobertura dos saldos devedores residuais
aos Agentes Financeiros;
27
ii. responder pelo ressarcimento dos descontos concedidos pelos agentes financeiros do
SFH aos mutuários finais, cujos financiamentos tenham sido firmados até 28 de fevereiro de 1986, nas
proporções fixadas pelas normas específicas;
98. A dívida do FCVS que compõe a categoria “Subsídios Concedidos” foi estimada, em
cálculo atuarial de 31/12/06, em R$ 76,4 bilhões.
100. A outra parcela das dívidas em processo de reconhecimento, classificada como “Subsídios
Concedidos”, refere-se ao valor a ser pago ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS,
equivalente à R$ 6,6 bilhões, denominado de Valor de Avaliação de Financiamento 4 – VAF4. Esse valor
é relativo à diferença entre os saldos devedores dos financiamentos habitacionais apurados à taxa de juros
contratual e os saldos apurados com a taxa de juros de novação, 3,12% a.a., para contratos firmados até
31 de dezembro de 1987 com origem de recursos do FGTS, no período de 1º de janeiro de 1997 a 31 de
dezembro de 2001, conforme estabelecido pelo art. 44 da MP no 2.181-45, 24 de agosto de 2001.
103. Ao longo do exercício de 2006, a União não foi chamada a honrar garantias concedidas
inscritas no Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2006.
28
104. Do total das garantias, R$ 42,67 bilhões (55%) referem-se a fianças ou avais em operações
de crédito, dos quais se destacam R$ 23,5 bilhões em operações com organismos multilaterais e R$ 15,2
bilhões em garantia à Itaipu Binacional. Estima-se um risco de inadimplência praticamente nulo, tendo
em vista o percentual das garantias honradas nos últimos exercícios em relação ao fluxo financeiro anual
garantido. Considerando o histórico de risco das garantias concedidas pela União, as contra garantias têm
sido suficientes para arcar com compromissos eventualmente honrados.
105. Dentre as demais garantias, destaca-se a garantia prestada à Empresa Gestora de Ativos -
EMGEA, cujo saldo em dezembro de 2006 era de R$ 21,0 bilhões. A EMGEA detém créditos contra o
FCVS em processo de novação suficientes para a cobertura de eventual déficit de caixa, por isso a
empresa deverá apresentar capacidade financeira para honrar seus compromissos assumidos perante o
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS no período de 2007 a 2009.
106. Com relação ao FGTS, identifica-se eventual risco fiscal, uma vez que as operações
contam com garantia subsidiária da União. O risco de crédito decorre da possibilidade de inadimplência
das operações firmadas, sendo os débitos vencidos da ordem de R$ 2,4 bilhões. A garantia subsidiária
somente é levada a efeito depois de concluídas as demais alternativas de execução. O risco de solvência
refere-se à eventual falta de liquidez do FGTS para cobertura das contas vinculadas dos trabalhadores,
com baixa probabilidade de ocorrência, dada a condição patrimonial e financeira do FGTS.
108. No entanto, o normativo acima mencionado faculta ainda a adoção dos critérios de
constituição de provisão para devedores duvidosos e de reconhecimento de prejuízo estabelecido pelo
Conselho Monetário Nacional - CMN. O Banco do Brasil, administrador do Fundo Constitucional de
Financiamento do Centro-Oeste - FCO, desde janeiro de 2006 segue os critérios estabelecidos na
resolução do Conselho Monetário Nacional - CMN no 2.682.
Tabela VII - PROVISÃO PARA DEVEDORES DUVIDOSOS E CRÉDITOS BAIXADOS COMO PREJUÍZO
R$ milhões
Provisão para Créditos baixados Total
devedores como prejuízo
duvidosos
Fundo Constitucional de 320,07 6.083,96 6.404,03
Financiamento do Nordeste -
FNE
Fundo Constitucional de 59,22 1.746,76 1.805,98
Financiamento do Norte -
FNO
Fundo Constitucional de 385,02 93,82 478,84
Financiamento do Centro
Oeste - FCO
110. O Banco Central do Brasil - BACEN reconhece uma provisão quando existe um provável
desembolso de recursos e desde que esse valor possa ser estimado com confiança. Quando o desembolso
de recursos for possível, mas não provável, fica caracterizada a existência de um passivo contingente,
para o qual nenhuma provisão é reconhecida. As provisões são ajustadas a valor presente pelas taxas de
juros representativas de operações com as mesmas características e prazos.
111. Quanto às provisões para ações judiciais o BACEN, em 31 de dezembro de 2006, era parte
em 31.055 ações, sendo 3.643 no pólo ativo e 27.412 no pólo passivo em função de assuntos diversos,
entre os quais planos econômicos, reclamações trabalhistas, liquidações de instituições financeiras e
privatizações. Em 31 de dezembro de 2005, o total era de 32.769 ações no pólo ativo e 29.348 no pólo
passivo.
112. O BACEN avalia todas essas ações judiciais levando em consideração o valor em
discussão, a fase processual e o risco de perda. O risco de perda é calculado com base em decisões
ocorridas no processo, na jurisprudência aplicável e em precedentes para casos similares.
113. São contabilizadas provisões de 100% do valor em risco (incluindo uma estimativa de
honorários de sucumbência) para todas as ações em que o risco de perda seja classificado como provável,
ou seja, em que o risco de perda seja avaliado como maior do que 50%. O quadro a seguir apresenta a
movimentação da conta de provisões durante o exercício:
30
R$ milhões
2006 2005
114. No primeiro semestre de 2005 foram efetuados ajustes na conta de provisão a fim de
efetuar a adaptação às normas internacionais de contabilidade, com os reflexos sendo reconhecidos na
conta de patrimônio líquido, de acordo com a NIC 8 (Normas Internacionais de Contabilidade - Políticas
Contábeis - Mudanças de Estimativas e Erros).
115. As ações judiciais em que o risco de perda foi considerado menor que provável e maior
que remoto foram consideradas como passivos contingentes e assim não foram provisionadas. Em 31 de
dezembro de 2006 havia 2.782 ações nessa situação, totalizando R$ 85,74 milhões.
116. Em vista os prazos médios para a conclusão dos processos judiciais, o valor da provisão
foi ajustado a valor presente, utilizando-se de uma taxa de desconto calculada com base no preço de
ativos com prazos e características semelhantes.
117. O quadro a seguir apresenta o valor das provisões e o respectivo ajuste distribuído em
função do prazo esperado para a conclusão das ações:
31
R$ Milhões
Provisão em 28/12/2006 Quantidade Valor
Ajuste a Valor
Provisão Valor Ajustado
Presente
X. ATIVOS CONTINGENTES
118. Em oposição aos passivos contingentes, existem os ativos contingentes, isto é, aqueles
direitos da União que estão sujeitos a decisão judicial para o recebimento. Caso sejam recebidos,
implicarão receita adicional para o governo central.
119. Constitui-se ativo contingente da União a Dívida Ativa da Fazenda Nacional. Em relação
ao valor dos ativos contingentes representados pela Dívida Ativa da União, isto é, o seu estoque, temos
que os dados mais atualizados, referentes à competência dezembro de 2006, apontam o valor de R$ 401,7
bilhões.
120. Ainda em relação à Dívida Ativa da União, temos que o valor recebido em 2006 importa a
quantia de R$ 9,6 bilhões (arrecadação total da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional), dos quais
R$ 6,61 bilhões se referem à arrecadação da Defesa da Fazenda Nacional e a diferença, isto é, R$ 3,0
bilhões, se referem à arrecadação da Dívida Ativa da União.
121. Segundo informações prestadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, a
autarquia é credora de uma dívida avaliada em R$ 159,3 bilhões, representada por cerca de 777 mil
créditos, em posição tomada em 29 de dezembro de 2006, que envolve créditos inscritos e não inscritos
em dívida ativa. Do valor total dos créditos, R$ 58,0 milhões correspondem ao principal da dívida, sendo
que o restante (63,50%) é referente a encargos financeiros sobre a dívida não paga. Vale mencionar que,
nos parcelamentos, alguns encargos são revistos ou reduzidos para possibilitar o recebimento do
principal.
122. No exercício de 2006 foram inscritos na Dívida Ativa do INSS créditos no valor total de
R$ 19,0 bilhões e no exercício de 2005, esse montante alcançou R$ 12,7 bilhões. Quanto à arrecadação da
Dívida Ativa do INSS, em 2005 foram arrecadados R$ 4,9 bilhões e em 2006 o correspondente a R$ 4,4
bilhões.
R$ bilhões
2005 2006
123. Pelo esforço empreendido pelo INSS para a recuperação dos créditos inscritos e não
inscritos em dívida ativa, foram parcelados R$ 19,8 bilhões até 29 de dezembro de 2006. Do total
parcelado, R$ 1,4 bilhão refere-se a parcelamentos convencionais, R$ 10,17 bilhões parcelados pelo
Programa de Recuperação Fiscal - REFIS, R$ 4,7 bilhões pelo Parcelamento Especial na forma da Lei
33
no 10.684, de 30 de maio de 2003, R$ 9,0 milhões referentes às dívidas dos Clubes de Futebol e R$ 3,48
bilhões referentes a débitos parcelados por Prefeituras. Em 2006 a recuperação de créditos inscritos e não
inscritos em dívida ativa do INSS foi de R$ 4,4 bilhões, o que corresponde a 22% do valor parcelado
durante o exercício.
2005 2006
Valor Créditos Valor Créditos
(R$ bilhões) (R$ bilhões)
Fonte: CGMT/PGF/INSS.
124. Quanto aos haveres financeiros da União, cabe destacar que existem operações de
financiamento decorrentes do crédito rural, transferidas para a União no âmbito da Medida Provisória no
2.196-3, de 24 de agosto de 2001, cujo instrumento de cobrança é a inscrição em Dívida Ativa da União -
DAU. É importante ressaltar que a inscrição em DAU corresponde à baixa do haver financeiro no
Tesouro Nacional e, dessa forma, equivale a uma despesa primária. Por outro lado, quando há o
recebimento desse crédito, seu valor é considerado como receita primária.
127. Tendo em vista essa possibilidade de renegociação, torna-se difícil prever o impacto fiscal
decorrente da possível inscrição de parte desses haveres em DAU. Entretanto, considerando a
inadimplência média de 50% das operações do PESA e 25% das operações securitizadas sobre o valor
previsto de recebimento em 2006 (sendo que a maioria das operações do PESA tem vencimento em
agosto e novembro de cada ano e as operações securitizadas concentram-se no mês de outubro), em uma
projeção conservadora, a inscrição das operações PESA em DAU, em 2007, pode alcançar o valor de
R$ 176,6 milhões e as operações de Securitização, R$ 206 milhões.
34
128. Relativamente ao RECOOP, a Tabela XIII somente contempla operações com risco da
União, uma vez que as inadimplências sobre os contratos sob risco dos bancos operadores são honradas
por estes. Do total dessas operações, R$ 35,4 milhões são conduzidos pelo Banco do Brasil, R$ 53,5
milhões pelo Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul - BRDE e R$ 1,1 milhão pelos demais
bancos, privados e estatais. Embora o programa ofereça financiamentos de até 15 anos, atrasos nos
pagamentos em 2005 e 2006, decorrentes da crise atravessada pelo segmento de cooperativas
agropecuárias naquele biênio, motivaram o refinanciamento de parcelas em atraso em até 5 anos, sem a
participação direta do governo.
129. Quanto ao Programa da Lavoura Cacaueira, cujo elevado endividamento tem provocado a
edição de medidas autorizando a renegociação, é de se destacar que a adoção de novos tratos tecnológicos
nas lavouras poderá minimizar, em médio prazo, a probabilidade de ocorrência de novas inadimplências.
Cabe destacar, que do total constante do quadro, foram excluídas as operações com fonte do BNDES e
risco da União (montante aproximado de R$ 206,77 milhões com 15% de risco estimado de
inadimplência) para evitar dupla contagem em relação aos dados atinentes à responsabilidade da União
como garantidora de operações com fontes alheias de recursos.
130. No PRONAF, o saldo em carteira de R$ 1.782 milhões corresponde a operações com risco
da União, sendo que a taxa de inadimplência do programa fica em torno de 31%. Do estoque passível de
inscrição em Dívida Ativa da União (R$ 436,45 milhões), cerca de R$ 26,63 milhões devem ser inscritos
ainda no exercício de 2007. Contudo, deve-se considerar que, no âmbito do crédito rural, a possibilidade
de renegociação de dívidas dificulta a medida do impacto fiscal associado ao procedimento de inscrição
em DAU.
133. A realização desses créditos está sujeita aos ritos legais e processuais prescritos na Lei das
Liquidações (Lei no 6.024, de 1974) e na Lei de Falências (Lei no 11.101, de 2005). Esta legislação
determina, entre outros pontos:
ii. que o pagamento dos passivos deverá ser feito em observância à ordem de
preferência estabelecida pela lei: despesas da administração da massa, créditos trabalhistas, credores com
garantias reais, , créditos tributários e por fim, os créditos quirografários;
iv. os procedimentos necessários à realização dos ativos, como por exemplo a forma da
venda (direta ou em leilão, ativos individuais ou conjunto de ativos).
134. Em vista dessas características, não se pode precisar o momento da realização desse ativo.
Cabe salientar, entretanto, que a maior parte dos créditos do BACEN possui garantia real e, como tal, tem
seus valores de realização vinculados ao valor dessa garantia, conforme descrito a seguir.
135. Esses créditos são classificados como Valor Justo a Resultado por designação da
administração do BACEN que considerou essa classificação mais relevante tendo em vista as seguintes
características:
ii. esses ativos são, desde 1999, avaliados pelo seu valor de realização, para efeitos
gerenciais e contábeis. Essa forma de avaliação reflete os objetivos do BACEN ao tratar os processos de
liquidação extrajudicial, ou seja, a conclusão no menor tempo possível e da forma menos onerosa para a
autoridade monetária e para os depositantes e investidores.
136. A correção desses créditos era efetuada pelas taxas contratuais a partir da data do
desembolso, e pela TR, a partir da data da liquidação da instituição, conforme entendimento vigente da
legislação. Porém, para melhor representar esses créditos, a partir de 1º de janeiro de 2006 o valor
reconhecido na contabilidade passou a ser calculado a partir da aplicação do art. 26, parágrafo único, da
Lei de Falências, pelo qual as parcelas dos créditos originados de operações com o Proer devem ser
atualizadas pelas taxas contratuais, até o limite das garantias.
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137. Em função desse novo entendimento, o valor justo desses créditos é avaliado pelo valor de
mercado das garantias originais, excluídos os créditos preferenciais ao BACEN (pagamentos de despesas
essenciais à liquidação, encargos trabalhistas e encargos tributários). Essas alterações foram classificadas
como mudança de estimativas de acordo com a NIC 8 e não ocasionaram impacto significativo no
resultado do BACEN no período, não sendo esperado também que ocorram impactos significativos em
períodos subseqüentes.