27/11/2018 Artigos - Estado, Governo e Administração Pública

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27 de Novembro de 2018

Artigos - Estado, Governo e Administração Pública

Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Estado,

Governo e Administração Pública. Disponível em http://www.lfg.com.br.
28 de novembro de 2008.

1. CONCEITO DE ESTADO

O conceito de Estado varia conforme o ângulo em que é considerado. Para

nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado é pessoa jurídica
territorial soberana. Pessoa jurídica é a unidade de pessoas naturais ou de
patrimônios, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela ordem
jurídica como sujeito de direitos e obrigações. Território é o espaço físico
em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as águas
interiores, o mar territorial [ 1 ] e o espaço aéreo. Já a soberania, no âmbito
interno, é o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação
e, no âmbito externo, é a prerrogativa de receber tratamento igualitário na
comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade
diplomática.

2. PODERES DE ESTADO

Os poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são: o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si
e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF , art. 2º). A cada um
desses poderes é atribuída uma função de modo preferencial. Assim a
função preferencial do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função
normativa); a função preferencial do Poder Executivo é a conversão da lei
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em ato individual e concretoArtigos
(função- Estado, Governo e Administração Pública
administrativa); e a função
preferencial do poder Judiciário é a aplicação forçada da lei aos litigantes
(função judicial).

Fala-se de função preferencial de cada poder de Estado porque todos os

poderes praticam atos administrativos, e, em caráter excepcional e
admitido pela CF , desempenham funções e praticam atos que, a rigor,
seriam de outro poder. Ex.: o Poder executivo pode julgar por meio de
processos administrativos e pode legislar por meio de medidas provisórias.
O Poder Legislativo exerce funções administrativas ao regular seus serviços
internos e funções judiciais ao julgar o Presidente da República por crime
de responsabilidade. Por fim, o Poder Judiciário também exerce funções
administrativas ao regular seus serviços internos [ 2 ] e funções legislativas
em casos como as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, as súmulas
vinculantes e as declarações de inconstitucionalidade (neste último caso,
trata-se de legislador negativo).

De acordo com o sistema de freios e contrapesos ("cheks and balances"),

cada Poder será controlado pelos outros, ou seja, certos atos só podem ser
praticados por um Poder com a participação de outro (s). Ex.: a nomeação
de Ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser feita pelo Presidente da
República e antecedida de indicação do próprio Presidente e aprovação do
indicado pelo Senado. O Executivo pode participar da produção legislativa
por meio de medidas provisórias e projetos de lei e o Legislativo pode,
inclusive por meio do Tribunal de Contas, fiscalizar a atuação do Executivo.

3. FUNÇÕES DO ESTADO

De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 25), a função do

Estado ou "função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade
exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público,
mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela
ordem jurídica".

No mundo ocidental, é unânime a existência de três funções públicas: a

legislativa (ou normativa), a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional.
Existem, porém, atos que não se enquadram em nenhuma delas e que
terminam por compor a função política.
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A função legislativa é aquelaArtigos
que -oEstado,
Estado,Governo e Administração Pública
de modo exclusivo, exerce por
meio da edição de normas gerais e abstratas, que inovam na ordem jurídica
e estão subordinadas diretamente à Constituição . Essa função é exercida
basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, atos dos demais
poderes só tem efeitos concretos. Excetuam-se as medidas provisórias e as
leis delegadas que, a despeito de serem editados pelo Executivo, são
imediatamente subordinados à Constituição . Os regulamentos, que
também são normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, não estão
compreendidos nessa função, pois encontram-se subordinados às leis e não
têm autonomia para criar obrigações.

A função jurisdicional também é atribuída exclusivamente ao Estado para

resolução de conflitos de interesses com força de coisa julgada. No caso,
apenas o Poder Judiciário exerce essa função, pois, somente suas decisões
tornam-se imutáveis (transitam em julgado) depois de esgotados os
recursos ou depois de ultrapassado o prazo para sua interposição. Trata-se
do sistema da jurisdição única, segundo o qual todas as matérias podem ser
apreciadas pelo Judiciário, que é o único poder competente para decidi-las
de modo definitivo.

Nos termos do magistério do citado autor (p. 32), "função administrativa é

a função que o Estado, ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de
uma estrutura e regime hierárquicos e que, no sistema constitucional
brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por
comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, submissos todos a
controle de legalidade pelo Poder Judiciário". Vê-se que a função
administrativa é a única passível de ser exercida também por particulares,
como os que recebem uma delegação para a prestação de serviços públicos.
Também é única presente em todos os poderes, a despeito de predominar
de forma nítida no Poder Executivo.

A função política ou de governo não é aceita por toda a doutrina, sendo

considerada por muitos apenas como uma qualidade, um atributo das altas
escolhas de governo, em qualquer um dos três poderes. Para os que
concordam com sua existência, atos políticos são aqueles que cuidam da
gestão superior da vida estatal, pressupondo decisões de âmbito muito mais
político do que jurídico. Ex.: iniciativa de leis pelo chefe do Poder
Executivo, a sanção, o veto, o impeachment, a decretação de calamidade
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pública e a declaração de guerra. Apesar do alto grau de independência com
que esses atos são realizados, também estão submetidos ao controle
judicial.

4. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

Forma de Estado designa o como o poder é dividido em um determinado

território. Se houver apenas um centro de poder, a forma de Estado é
unitária, o que geralmente ocorrer em países de pequena extensão, como o
Uruguai. Havendo mais de um centro de poder, a forma é composta, que se
divide em uniões, confederações e federações. A última espécie é a mais
relevante de todas, caracterizando-se por um conjunto de Estados
autônomos (poder limitado nos termos da Constituição) que abdicam de
sua soberania (poder ilimitado no âmbito interno) em favor de uma União.

Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Assim, cabe

distinguir: Estado federal, isto é, a República Federativa do Brasil, é o todo,
dotado de personalidade jurídica de Direito Público internacional. A União,
como diz o próprio nome, é a entidade política formada pela reunião das
partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público
interno, autônoma em relação aos Estados e a que cabe exercer as
prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municípios [ 3 ] são entidades federativas
componentes, dotadas de autonomia e também de personalidade jurídica
de Direito Público interno. Já os territórios não são componentes da
federação, mas simples descentralização administrativo-territorial da
União, também chamados de autarquias territoriais.

As leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a

emite: há, portanto, leis federais , estaduais, municipais e distritais. A
União, porém, pode emitir também leis nacionais, com eficácia para todos
os entes federativos, nos casos previstos na Constituição . Ex.: enquanto a
Lei 8.112 /90, que rege os servidores públicos, é federal; a Lei 8.666 /93,
que rege as licitações e os contratos administrativos, é uma lei nacional.

5. GOVERNO

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Governo é o conjunto de órgãos e as atividades que eles exercem na sentido
de conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas.
Não se confunde com a Administração Pública em sentido estrito, que tem
a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo.
Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a
Administração Pública atua de modo subordinado.

Sistema de Governo é o modo como se relacionam os poderes Executivo e

Legislativo. Existem os seguintes sistemas de governo:

a) presidencialista: o chefe de estado também é o chefe de Governo e,

portanto, da Administração Pública. É o sistema adotado no Brasil pela
Constituição de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 1993;

b) parlamentarista: a chefia de Estado é exercida por um presidente ou um

rei, sendo que a chefia de Governo fica a cargo de um gabinete de ministros,
nomeados pelo Parlamento e liderados pelo primeiro-ministro;

c) semipresidencialista: também chamado de sistema híbrido, é aquele em

que o chefe de Governo e o chefe de Estado compartilham o Poder
Executivo e exercem a Administração Pública;

d) diretorial: o Poder executivo é exercido por um órgão colegiado

escolhido pelo Parlamento. Ao contrário do parlamentarismo, não há
possibilidade de destituição do diretório pelo Parlamento.

As formas de Governo (ou sistemas políticos) dizem respeito ao conjunto

das instituições pelas quais o Estado exerce sue poder sobre a sociedade e,
principalmente, o modo como o chefe de Estado é escolhido. Existem três
formas:

a) presidencialismo: escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um

mandato pré-determinado;

b) monarquia: escolhido geralmente pelo critério hereditário, sua

permanência no cargo é vitalícia - o afastamento só pode ocorrer por morte
ou abdicação. A monarquia pode ser absoluta, em que a chefia de Governo

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também está nas mãos do monarca; ou parlamentarista, em que a chefia de
Governo está nas mãos do primeiro-ministro;

c) anarquia: ausência total de Governo.

6. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A palavra "administrar" significa não só prestar serviço, executá-lo, mas

também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um
resultado útil; e até, traçar um programa de ação e executá-lo. Distingue-se
da propriedade no sentido de que, na administração, o dever e a finalidade
são predominantes [ 4 ]; no domínio, a vontade prevalece.

Basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a

expressão Administração Pública:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa as pessoas

jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a função
administrativa em qualquer um dos Poderes - Legislativo, Executivo e
Judiciário;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da

atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração
Pública é a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo. Nesse sentido a Administração
Pública abrange:

I) fomento: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada. São

atividades de fomento: auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos,
favores fiscais e desapropriações que favoreçam entidades privadas sem
fins lucrativos;

II) polícia administrativa: atividade de execução das restrições impostas

por lei ao exercício da liberdade e da propriedade em benefício do interesse
coletivo. Ex.: limite de velocidade nas estradas;

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III) serviço público: toda utilidade material que a Administração Pública
executa, direta ou indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas.
Ex.: serviços de água, luz e telefone;

IV) "intervenção administrativa: compreende a regulamentação e

fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como a
própria atuação direta do Estado na atividade econômica, nos termos do
art. 173 da Constituição Federal , normalmente por meio de empresas
públicas e sociedades de economia mista" (Alexandrino e Paulo, 2008, p.
17-18).

Há ainda outra distinção que os autores costumam fazer, a partir da idéia

de que administrar compreende planejar e executar:

a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente

considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos,
constitucionais (Governo) aos quais incumbe traçar os planos de ação,
dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados,
dependentes (Administração Pública em sentido estrito), aos quais
incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo,
porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a
função política, que traça as diretrizes governamentais e a função
administrativa, que as executa;

b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto

subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo,
apenas a função administrativa, que as executa.

1. De acordo com a lei 8.617 /93, o mar territorial brasileiro tem 12 milhas.

2. Por isso, não é exato dizer que o Poder Judiciário não pode revogar atos
administrativos. Poderá fazê-lo se os atos tiverem origem no próprio Poder
Judiciário.

3. O federalismo foi concebido como a integração entre Estados, contando

eventualmente com um Distrito Federal. O Brasil inova ao prever também o
Município como ente federativo.

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4. De acordo com o magistério de MELLO (2004, p. 62): "É que a
Administração Pública exerce função: a função administrativa. Existe
função quando alguém está investido no dever de satisfazer dadas
finalidades em prol do interesse de outrem (...) Quem exerce 'função
administrativa' está adstrito a satisfazer os interesses públicos, ou seja,
interesses de outrem: a coletividade". É conhecida a frase de Seabra
Fagundes, segundo o qual, "administrar é aplicar a lei de ofício", indicando
que somente a lei pode indicar quais são as finalidades consideradas de
interesse público.

Disponível em: http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/283367/artigos-estado-governo-e-administracao-

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