INTRODUÇÃO

Paulo Tafner*
Fabio Giambiagi**

Em praticamente todos os países, os sistemas previdenciários passaram a sofrer

pressões por reformas a partir das décadas finais do século passado. Essas pressões
refletem as profundas mudanças que ocorreram nas relações econômicas e sociais.
As manifestações visíveis dessas dificuldades estruturais são primariamente ex-
pressas em termos de crescentes déficits dos sistemas previdenciários.
As reformas começaram na década de 1970 nos países desenvolvidos e, na
grande maioria dos casos, o processo de ajustamento se estendeu por todo o período
desde então, chegando até o presente. Na América Latina, o processo de reforma
se concentrou na década de 1990, mas de forma pioneira e inovadora, o Chile, em
1981, fez uma reforma radical de seu sistema previdenciário, transferindo-o ao
setor privado.
Como outros exemplos ilustrativos, podem ser citados: a Bélgica, que em
1972 eliminou a indexação de benefícios e em 1992 promoveu ajustamentos nas
taxas de reposição; a Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972,
com subseqüentes modificações nas décadas de 1980 e 1990, entre as quais a
equiparação das idades de aposentadorias de homens e mulheres buscando reduzir o
custo de seu sistema, uma vez que em 1993 este atingiu perigosos 10,3% do
produto;1 a França, que fez uma grande reforma em 1983, já estando em curso
nova rodada de reformas, tendo em vista fatores demográficos e de desempenho
do mercado de trabalho;2 a Itália, que promoveu uma reforma em 1992, visando
adiar a data de aposentadoria dos trabalhadores;3 e o Japão, cuja reforma de 1994
foi motivada fortemente pelo componente demográfico. O caso do Japão é muito

* Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.

** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES.
1. Note-se que, no caso da Alemanha, devido ao processo de unificação na década de 1990, ainda está em andamento o ajuste de dois
sistemas diferentes, o que tem levado vários analistas a preverem nova rodada de reformas para breve (BÖRSCH-SUPAN, 1997; FITZENBERGER
et al., 1995).
2. Ver, a respeito, Blanchet e Marioni (1996), Dangerfield (1994) e Marchand e Thélot (1991).
3. Deve-se destacar que a Itália, já em 1990, apresentava grave desequilíbrio demográfico: o número de crianças por mulher era apenas
de 1,3 e a expectativa de vida ao nascer era de 73,6 anos para homens e 80,2 para mulheres. Esses números agravaram-se ainda mais
e eram, em 1995, respectivamente, 1,18, 75,3 e 81,7. Ver, a respeito, Livi Bacci (1995).

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interessante porque seu sistema de previdência adquiriu o formato vigente (antes

da reforma) em 1961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmo
período, as pressões demográficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de
2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependência (proporção de habitantes
de 65 anos somada à proporção de habitantes com idade entre 20 e 65 anos)
saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 1995. O resultado foi que os gastos subiram
de 4,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1961 para 14,1% em 1996.4
Também os casos da Suécia, do Canadá e da Espanha são exemplos do pro-
gressivo processo de reforma de seus sistemas, e em especial a Suécia e a Espanha
são modelos distintivos. A Suécia foi o primeiro país a ter um sistema de cobertura
universal desvinculado da ocupação. Já a partir da segunda década do século pas-
sado dispunha de um sistema universalizado. Passou por progressivas reformas
em 1935, 1946 e 1976. Dada a preocupante dimensão nas contas públicas que a
previdência assumiu, comprometendo 20% do PIB em 1994, nesse mesmo ano o
país empreendeu nova reforma de seu sistema, implementada a partir de 1998,
reduzindo a taxa de reposição, estabelecendo penalidades no caso de aposentadorias
antecipadas para as coortes nascidas a partir de 1938 (ver ARONSSON; WALKER,
1997; WADENSJO, 1996)5 e pondo em prática um sistema “quase capitalizado”
(ver capítulo 4). A Espanha, em 1900, estabelece o seguro social obrigatório para
trabalhadores do setor público e, somente em 1919, cria o sistema de previdência
para trabalhadores com baixa renda. A partir de 1939 o sistema se expande e se
universaliza, mas apenas em 1950 adquire características de universalização, com
os contornos formais que o definiram até as reformas mais recentes. A primeira
delas ocorre em 1963, ajustando limites de contribuição por categoria profissional,
propondo a criação de fundos específicos dos planos de previdência e a eliminação
de limites de renda para participação no sistema. Novas reformas ocorreram em
1977, 1985 e, com o crescimento da participação dos gastos de previdência (11,5%
do PIB em 1994) e em função das transformações demográficas (expectativa de
vida passou de 69,9 em 1960 para 76,9 em 1991), nova reforma foi realizada em
1997.6
Canadá e Reino Unido são sistemas com peculiaridades interessantes. No
Canadá a pressão por reformas iniciou-se apenas nos anos finais do século XX,
pois seus gastos com previdência, que representavam apenas 2,0% de seu produto

4. Ver, a respeito, Yashiro e Oshio (1999), Takayama (1992) e Yashiro (1997).

5. A Suécia, a Itália e a Polônia são casos inovadores pela introdução de um sistema baseado na capitalização nocional. Ver detalhes no
capítulo 4.

6. Para maiores detalhes, ver Barea (1995), Fernández Cordón (1996), Herce et al. (1996) e Piñera e Weisntein (1996).

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em 1970, saltaram para 5,3% em 1995, com tendência ascendente,7 percentual

reduzido se comparado aos demais países desenvolvidos. O caso do Reino Unido
é distintivo porque o sistema público sempre foi limitado, cabendo aos fundos
privados praticamente metade da cobertura de previdência.
Na América Latina, as reformas começaram na década de 1980 e, desde
então, mais de uma dezena de países passou por reformas de seus sistemas. O
processo foi iniciado com o Chile, em 1981,8 e se concentrou fortemente na década
de 1990: Peru (1993), Colômbia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolívia
(1997), México (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador (1998), Nicarágua (2001)
e Costa Rica (2001).
A onda reformista que varreu a América Latina variou em termos de formas
de implementação, desenho do sistema, intensidade, e mesmo sistemas políticos
sob os quais foram feitas as reformas. Teve, entretanto, uma característica em
comum: em maior ou menor grau visou equilibrar sistemas públicos e abrir espaço
para atuação da iniciativa privada (ver capítulo 5). É importante lembrar que isso
é um traço distintivo e pioneiro das reformas na América Latina. Distintivo porque
as reformas foram feitas muito antes de esses países terem completado o que se
convencionou chamar de transição demográfica,9 que, como será visto, constitui-se
em um dos maiores motivadores das reformas implementadas nos países desen-
volvidos; pioneiro porque na América Latina transitou-se de sistemas estatais regidos
pelo princípio de repartição para sistemas privados e compulsórios de poupança
regidos pelo princípio de capitalização.
Por sua disseminação e amplitude, as reformas da América Latina ensejaram
um caloroso debate acerca do papel do Estado enquanto provedor de seguro. O
fato de o Chile ditatorial ser o primeiro país a promover a reforma de seu sistema
em moldes bastante liberais motivou debate igualmente caloroso acerca das con-
dições políticas para implantação de reformas chamadas de estruturais, que redu-
ziram fortemente o papel do Estado e transferiram para o setor privado o papel
proeminente dos sistemas previdenciários.10 Argumentou-se ainda que o processo
de reforma que assolou a América Latina envolvia mecanismos internacionais de

7. Ver, a respeito, Baker e Benjamin (1996) e Burtless e Moffitt (1986).

8. O caso brasileiro apresenta uma história muito interessante de progressiva extensão de benefícios até a universalização definida na
Constituição de 1988. Sobre essas reformas, ver, entre outros, Coelho (2003), Esping-Andersen (2003), Mesa-Lago (1994, 1996, 1997,
2003), Ensignia e Diaz (1997), Holzmann, (1997); Lacey (1996); Madrid (1999); Matijascic (2002); Queisser (1995); Remmer (1998);
Smith, Acuña e Gamarra (1994).

9. Detalhes sobre aspectos demográficos poderão ser vistos no capítulo 3.

10. Há farta literatura sobre isso. Ver, a respeito, entre outros, Brooks (1998), Kay (1999), Mesa-Lago (1999), Muller (2000) e Huber e
Stephens (2000). Orenstein (2000) e Muller (1999) analisam países do Leste Europeu. Discussão detalhada é encontrada no capítulo 5.

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 14 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

transmissão de idéias, sobretudo aquelas de cunho neoliberal, amplamente apoiadas

nas instituições multilaterais, ainda que a reforma chilena tenha ocorrido mais de
uma década antes do principal documento proponente de reformas.11
Mas por que os sistemas previdenciários estão em xeque mundo afora? Basi-
camente por três razões: primeiro, porque algumas variáveis que determinam o
equilíbrio dos sistemas estão sofrendo alterações que caminham no sentido de
reduzir o período de contribuição e/ou aumentar o tempo de recebimento de
benefícios. Segundo, porque essas variáveis (ligadas principalmente a mudanças
demográficas e do mercado de trabalho) são, em sua grande maioria, determinadas
fora do sistema de previdência e são, em geral, variáveis de resultado, ou seja,
variáveis sobre as quais pouco se pode fazer diretamente, ainda que isso seja possível
e necessário. Terceiro, porque a estrutura de incentivos dos sistemas previdenciários
age no sentido de reforçar os efeitos desestabilizadores de variáveis externas. Essa
estrutura é regulada por normas legais que, com freqüência, são rígidas (no caso
brasileiro, mas não apenas nele, elas são constitucionais), o que limita, e algumas
vezes praticamente impede, que ajustamentos dos sistemas previdenciários sejam
feitos com a velocidade adequada, com conseqüências negativas sobre sua
sustentabilidade.
O ponto inicial para se compreender a questão das reformas é entender, pelo
menos em linhas gerais, os sistemas de previdência. Se no passado mais remoto do
século XVIII os infortúnios associados ao mundo laboral, como o acidente de
trabalho, a invalidez, a perda de capacidade de trabalho decorrente da velhice e
mesmo a morte prematura do arrimo, eram questões privadas e condenavam a
família à miséria e à degradação, aos poucos formou-se o entendimento de que
essas questões transcendiam a esfera privada. Desse entendimento decorre a idéia
de que os custos do infortúnio e da perda de capacidade laboral poderiam e deveriam
ser mitigados pelo conjunto da sociedade – ou pelo menos pelo conjunto daqueles
que estavam diretamente envolvidos na atividade laboral, ou estivessem mais ex-
postos a riscos. É essa, aliás, a forma como nascem os primeiros sistemas de cober-
tura previdenciária: planos de cobertura de eventos restritos a apenas algumas – e
às vezes apenas uma – categorias profissionais.12

11. Ver, a respeito, Stallings (1994), Lo Vuollo (1996) e World Bank (1994).
12. A idéia de um seguro contra a depreciação permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de
assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck. Também na França napoleônica bancos forneciam
seguro contra invalidez subsidiado pelo Estado. O que distinguia o caso alemão pós-Bismarck de mecanismos de proteção predecessores
era sua natureza compulsória e contributiva, estruturada sob a forma de sistema gerenciado e suportado pelo Estado.

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 INTRODUÇÃO 15

Por suas características, a organização desses sistemas foi, desde seu início,
na Alemanha, em 1889, a partir de iniciativa do chanceler Otto von Bismarck,13
fundada sob a forma e a técnica de seguros, baseada em contribuições compulsórias
de trabalhadores (segurados) e de patrões. Os segurados que porventura fossem
atingidos pelos infortúnios do destino ou que perdessem sua capacidade laboral
por velhice (na Alemanha, a partir de 70 anos de idade) passavam a usufruir de
benefícios – normalmente reposição de uma fração de sua renda quando em ativi-
dade – em dinheiro, razão pela qual, nessas situações, passavam a ser chamados de
beneficiários.14
Ao fundar um sistema de seguro social sob controle, gerenciamento e operação
do Estado e estruturado com base em contribuições de trabalhadores e de seus
patrões, o Estado moderno trouxe para si o risco implícito associado a esse sistema.
Entenda-se risco implícito aquele associado ao desequilíbrio entre o montante
esperado de contribuições e o montante esperado de pagamentos (benefícios).
Esses riscos decorrem de alteração das variáveis que em geral não estão sob controle
dos sistemas de previdência e muitas vezes não estão sequer sob controle direto do
Estado. A mais evidente dessas variáveis é a mudança da estrutura demográfica,
mas existem outras, como as condições macroeconômicas e, em especial, aquelas
ligadas ao mercado de trabalho. O primeiro tipo de desequilíbrio – o demográfico –
tem sido, em geral, a mola propulsora das reformas dos países desenvolvidos, mas
não apenas deles.
Outra característica dos modelos de previdência que foram estabelecidos na
maioria dos países ao longo de todo o século XX é que foram estruturados num
sistema de repartição,15 o que implica que ele funciona como mecanismo de trans-
ferência e redistribuição de renda, com inexoráveis conflitos distributivos de duas
naturezas distintas: a) conflitos distributivos intrageracionais, ou seja, que existem
entre indivíduos de uma mesma geração, por exemplo, entre homens e mulheres,
pobres e ricos, entre indivíduos mais e menos escolarizados, entre pessoas saudáveis
e pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas
que poupam e pessoas que não poupam etc.; e b) conflitos distributivos
intergeracionais, aqueles entre jovens e velhos que disputam entre si os recursos e
os custos de transferências. Mais modernamente, aliás, tem sido reconhecido – e

13. Essa é a lógica que regeu a consolidação do seguro social implementada pelo chanceler Bismarck na Alemanha a partir de 1883 e
que deu origem a praticamente todos os planos de previdência do mundo até nossos dias.

14. Sistema alternativo financiado por impostos gerais destinados a garantir renda mínima vitalícia para idosos pobres foi instituído na
Dinamarca (1891), na Nova Zelândia (1898), na Austrália (1908) e na Inglaterra (1908).

15. Ver detalhes no capítulo 2. Em síntese, modelos de repartição envolvem redistribuições entre gerações, em favor das gerações mais
velhas, pela dissociação em termos de valor presente entre financiamento e benefício.

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 16 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

corretamente reconhecido – que o conflito intergeracional envolve também indi-

víduos que ainda não nasceram.16
É importante notar que a sociedade, através de mecanismos de escolha pú-
blica, define o grau e a forma da distribuição de recursos quando elege um parti-
cular sistema de previdência. Ocorre que, uma vez tomada a decisão inicial, ela
“vale para sempre” ou, mais precisamente, até que uma “reforma” seja feita. Em
geral, a iniciativa de estabelecimento de sistemas de previdência ocorreu com
envolvimento e deliberação de apenas uma geração, aquela dos que já se aposentaram,
fazendo com que as gerações mais novas arcassem com a maior parcela de custos.
Isso porque a geração mais jovem ou não estava apta a participar politicamente da
decisão ou simplesmente sequer havia nascido.
É certo também que, se alguns efeitos decorrentes dessas escolhas são previsíveis
e, nessa medida, refletem preferências e escolhas deliberadas, outros não o são.
Como afirmam Gillion et al. (2000, p. 13): “Some effects of social security, however,
may be undesired, due either to inherent trade-offs in the design of systems or to
consequences unanticipated when systems were designed”.
Mas há um quase consenso de que o desenho institucional que define os
sistemas de previdência tem peso crucial em seu desempenho. É ele, portanto, que
deve ser reformado e aprimorado através das reformas, até porque as outras variáveis
que o afetam, como a demografia e o crescimento econômico, não são controláveis.
Enquanto as economias se desenvolviam em ritmo forte no pós-guerra e a
população que crescia era jovem e economicamente ativa, os sistemas permitiram
forte transferência líquida de renda para as gerações mais velhas, sem que houvesse
graves desequilíbrios. Essa transferência líquida num ambiente de prolongado
crescimento econômico pôde propiciar alto padrão de vida aos aposentados. Esse
é o caso dos países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), dos Estados Unidos e do Canadá, cujos aposentados desfrutam
de elevado nível de bem-estar. A conjugação de sistemas generosos de previdência
com pressão política exercida por grupos sociais organizados, especialmente no
campo trabalhista, fez com que até mesmo trabalhadores com baixa qualificação e
produtividade pudessem auferir benefício previdenciário de elevado valor.17
Mas quando o fator demográfico age no sentido de elevar a participação
relativa dos idosos e a concorrência internacional define um padrão competitivo

16. Ver, por exemplo, Rangel e Zeckhauser (2001), Bohn (2001) e Campbell et al. (2001).
17. Ver, a respeito, Myles (2002).

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 INTRODUÇÃO 17

com desemprego estrutural mais elevado, o sistema apresenta dificuldades de fi-

nanciamento e de sustentabilidade, passando a exigir reformas.
O caso brasileiro não foge a esse padrão. Ao longo do século XX expandiu
cobertura e benefícios, fez duas reformas em apenas cinco anos e está na iminência
de uma terceira reforma. O que há de especial em nosso caso é: a) sua dimensão,
seja em termos de número de contribuintes – aproximadamente 32 milhões de
contribuintes para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) –, seja de novos
benefícios concedidos – em 2005, 3.966.724 (ver MPAS, 2006) –, seja ainda em
termos de volume de recursos arrecadados e/ou transferidos – em 2005, R$ 108,2
bilhões de arrecadação líquida (5,58% do PIB) e R$ 146,0 bilhões de benefícios do
RGPS (7,54% do PIB) (ver MPAS, 2006) –, constituindo-se mesmo em um gigan-
tesco e muitas vezes ineficiente programa de redução de pobreza (ver capítulos 10
e 11); b) o sistema de previdência no Brasil tem sido um severo elemento de
restrição fiscal, atingindo déficits da ordem de 5% do PIB, marca que coloca o
país no grupo dos maiores déficits previdenciários do mundo;18 e c) nossa previ-
dência está ligada à área de assistência à saúde, compondo um complexo sistema
de seguridade social com fortes transferências de renda e que envolve a ação de
diversos entes federativos e conta com um intrincado sistema de financiamento19
(sobre esse último aspecto ver o capítulo 9).
Por que, diante dessas particularidades e tendo em vista que duas reformas já
foram feitas – a primeira em 1998, quando se procurou estabelecer regras mais
rígidas para obtenção do benefício previdenciário, atingindo o sistema geral e os
sistemas próprios do funcionalismo público, e a segunda em 2003, quase exclusi-
vamente voltada para o setor público –, o quadro que se apresenta é profunda-
mente desalentador em termos de sustentabilidade, fazendo com que uma terceira
reforma seja necessária? Por que ainda continuamos com enormes desajustes e
desequilíbrios, com intensas transferências de renda entre gerações e entre grupos
sociais?
Porque não reconhecemos as profundas mudanças que ocorreram no mundo
do trabalho, cujas manifestações mais visíveis são o elevado desemprego e a gigantesca
e estrutural informalidade e, por conseqüência, não nos dedicamos a discutir formas
de incorporar efetivamente esse enorme contingente ao mundo da formalidade.

18. A terceira das três particularidades de nosso sistema tem certamente ensejado os mais acalorados debates. Ver, a respeito, entre
outros, Giambiagi et al. (2004), Giambiagi e Além (1997), Cechin (2005), Matijascic (2006), Zylberstajn, Souza e Afonso (2006), Tafner
(2006), Oliveira, Beltrão e Ferreira (1997), Oliveira, Beltrão e David (1999).
19. Ao incorporar elementos típicos de assistência social, a previdência brasileira engessa sua estrutura e limita as possibilidades de
ajustamento como resposta às alterações das variáveis que determinam a sustentabilidade do sistema que, como dito, são determinadas,
em sua grande maioria, fora dele.

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 18 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

Porque nos recusamos a aceitar que os ganhos civilizatórios obtidos pela sociedade
brasileira e expressos pela crescente esperança de vida de nosso povo não podem
ser privadamente incorporados pelos mais velhos, com custos exagerados sobre as
gerações mais novas, com evidentes impactos sobre a distribuição etária da pobreza.
Porque nos recusamos a remover privilégios inaceitáveis de certos grupos sociais,
a pretexto de zelar por direitos justificáveis. Porque construímos e preservamos
uma estrutura de incentivos que penaliza o contribuinte da previdência que, afinal,
poupa com esforço ao longo de toda uma vida de trabalho árduo, instável e de
baixa remuneração. Porque, por outro lado e finalmente, teimamos em conceder
benefícios elevados, muitas vezes generosos e freqüentemente sem cobertura de
receitas correspondentes.
O presente trabalho, que compila os esforços analíticos de pesquisadores do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e de outras instituições, analisa
cada uma das principais variáveis determinantes do desempenho do sistema
previdenciário brasileiro, trazendo ao leitor reflexões teóricas sobre a questão, a
análise e o histórico do sistema brasileiro de seguridade e previdência e, também,
informações comparativas da experiência internacional.
Inicialmente é necessário que o leitor tenha em mente que o equilíbrio de
sistemas previdenciários está diretamente associado:
z às condições macroeconômicas, como crescimento do produto e da pro-
dutividade e taxa de juros real de longo prazo;
z às condições e evolução do mercado de trabalho, como o nível e a compo-
sição do emprego;
à dinâmica demográfica, esta em grande medida determinada pelas condições
z
de saneamento, de higiene, de saúde e de hábitos da população; e
z aos critérios de contribuição e de elegibilidade – os denominados parâmetros
técnicos do sistema como alíquotas de contribuição,20 idade de aposentadoria, tempo
de contribuição etc.
Essas variáveis – que são em maior ou em menor grau reguladas e afetadas
por instituições, regras e regulamentos – estão em constante mudança, e em cada
país em estágios diferentes, fazendo com que os efeitos não sejam iguais em todo
lugar. Por isso, produzem efeitos dessemelhantes sobre os respectivos sistemas e
determinam diferentes graus de premência de reformas: em alguns casos há tempo

20. Obviamente, o efeito pode ser inverso ao esperado. Se as alíquotas são muito elevadas, como no caso brasileiro, por exemplo, podem
atuar como incentivo ao desemprego e à informalidade, reduzindo o volume de arrecadação do sistema.

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 INTRODUÇÃO 19

para ajustamentos suaves, como é o caso do Brasil, e, em outros, as reformas são

mais urgentes.
No presente trabalho, além dos aspectos estritamente técnicos, cada autor,
sempre que possível, buscou esmiuçar as complexas conexões entre economia e
instituições. A porta de entrada e o enredo é o sistema previdenciário, a trama, as
instituições e seus efeitos sobre o comportamento dos indivíduos, à semelhança
do que já tem sido feito por diversos autores.21 Com o intuito de fazer da leitura
algo não muito maçante, este trabalho está organizado em 12 capítulos, sendo o
último uma proposta de reforma de nosso sistema que os organizadores submetem
ao escrutínio técnico, esperando contribuir para o debate e para o aprimoramento
de nosso sistema previdenciário.
O primeiro capítulo apresenta alguns conceitos fundamentais que envolvem
o debate sobre previdência e seguridade. Também apresenta e analisa modelos
explicativos para a participação do Estado na provisão de serviços de previdência.
Em seguida discute a importância do aparato institucional que regula os sistemas
de seguridade e previdência, aí destacando a fundamental importância que as
regras formais assumiram na conformação dos programas. Com o intuito de deixar
o leitor confortável com o que encontrará nos demais capítulos, são destacados os
principais aspectos relevantes na determinação do desempenho dos sistemas
previdenciários.
O capítulo 2 aprofunda o conteúdo do primeiro capítulo e faz sólido exame
sobre a racionalidade econômica, do ponto de vista normativo e da economia
política, para a existência de sistemas previdenciários, tais como desenhados hoje
nos principais países do mundo. Em seguida discute os custos implícitos na ma-
nutenção desses sistemas, representados principalmente pelas distorções sobre as
decisões de consumo e de poupança e da oferta de trabalho. Como método da
discussão, compara modelos “puros” sob a ótica da maximização do bem-estar da
sociedade. Ao final, aborda a questão do custo de transição. Em conjunto com o
primeiro capítulo, define a abordagem que os editores dão à questão da previdência.
O capítulo 3 faz um estudo detalhado sobre as questões demográficas no
Brasil. Destaca com toda a magnitude o processo de envelhecimento progressivo
da população brasileira. Em síntese, a alta fecundidade do passado aliada à redução
da mortalidade resulta num crescimento elevado desse contingente nos próximos
30 anos, representando um desafio ao financiamento desse processo e impondo a
necessidade de ajustes no sistema previdenciário brasileiro.

21. Ver, por exemplo, o livro de Gruber e Wise (1999) e todos os capítulos de estudos de casos de países.

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 20 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI

O capítulo 4, com base na discussão teórica realizada nos capítulos iniciais,

avalia as reformas empreendidas nos países desenvolvidos. Casos emblemáticos
como os da Alemanha, da França, do Japão, dos Estados Unidos e dos pioneiros
dos sistemas de contas nocionais (Suécia e Itália) são analisados em profundidade,
destacando-se, em cada caso, particularidades relevantes. A análise do Reino Unido
é aprofundada por ser este um dos poucos países da Europa, entre aqueles com
sistemas de repartição, que não passa por sérios problemas no seu sistema
previdenciário, dadas a suave transição demográfica e a reduzida taxa de reposição
dos benefícios previdenciários em relação ao salário médio.
O capítulo 5 é um contraponto do anterior. Faz uma interessante discussão
das reformas empreendidas pelos países latino-americanos, à luz de reflexões e
resultados de duas décadas de experiência do processo de reformas privatizantes
do continente. Aspectos como a reduzida taxa de adesão ao sistema, assim como
os ligados à estrutura de concorrência e dos custos de administração dos planos
previdenciários, são cuidadosamente analisados e podem oferecer pistas sobre ca-
minhos que o Brasil pode trilhar na busca de aprimoramentos de seu sistema.
No capítulo 6 reconhece-se que a previdência no Brasil vem cumprindo
importante papel de redistribuição de renda, mas se advoga por uma clara separação
entre previdência e assistência. A primeira, contributiva e atuarial, desempenhando
papel marginal em termos distributivos; a segunda, por oposto, devendo assegurar
renda aos necessitados, sem caráter contributivo. Considerada essa separação,
concentra-se de forma clara e objetiva na componente previdenciária e em especial
nos benefícios previdenciários programáveis, dedicando-se à avaliação de algumas
das regras atualmente existentes e suas limitações. Por fim, avaliam-se os efeitos
financeiros sobre o sistema de alguns aprimoramentos das regras que regulam a
elegibilidade de benefícios programados.
O capítulo 7 apresenta interessante discussão sobre o componente assistencial
de nosso sistema de seguridade, conhecido como Lei Orgânica de Assistência
Social (Loas), e seu impacto sobre a informalidade. Busca-se avaliar se após a
aprovação da Loas, implementada em 1993, teria havido aumento da
informalidade, tendo em vista que a lei garante o acesso a aposentadorias sem
exigir contribuição prévia para a previdência social e em valor equivalente ao piso
previdenciário. O estudo é feito estimando, para o grupo potencialmente mais afe-
tado pela legislação, a mudança na probabilidade de contribuir para a previdência
antes e depois da criação da Loas e comparando seus resultados com os de traba-
lhadores menos afetados pela legislação. Os resultados indicam que, com a intro-
dução da Loas, diminuíram as contribuições para a previdência social dos traba-

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 INTRODUÇÃO 21

lhadores mais jovens e com pouca escolaridade, evidenciando, mais uma vez, que
as instituições determinam em grande medida a ação dos indivíduos e, no caso
dos sistemas previdenciários, podem ser determinantes de seu desempenho.
O capítulo 8 é voltado aos aspectos ligados ao mercado de trabalho, e em
linha com o capítulo anterior seu desempenho recente é analisado, com ênfase na
informalidade e nos impactos que instituições do mercado de trabalho podem
exercer sobre o sistema de previdência. Em complemento, é analisada a crescente
participação feminina na atividade econômica e também avaliado seu impacto
sobre o sistema previdenciário. Em linha com muitos trabalhos, procura mostrar
como instituições afetam o comportamento dos agentes, no caso com evidentes
impactos na previdência brasileira.
O capítulo 9 discute o financiamento da previdência brasileira. Apresenta a
evolução das receitas e despesas e destaca o crescente desajuste entre ambas, o que
vem exigindo aportes crescentes de recursos do Tesouro. Na discussão que faz
sobre as receitas, avalia a adequação das mesmas tendo em vista sua capacidade de
gerar os recursos necessários ao financiamento e seus efeitos econômicos. Ainda
nesse capítulo, traça-se um panorama analítico das principais propostas de mu-
dança no financiamento da previdência já apresentadas, destacando, em cada caso,
suas vantagens e desvantagens.
Os capítulos 10 e 11 tratam de um mesmo tema, com enfoques que se
complementam. O capítulo 10, utilizando modelos semiparamétricos, estima as
funções de densidades contrafactuais de diversos atributos e corrobora a tese de
que a previdência, de fato, reduz a pobreza no Brasil, ainda que esse efeito não seja
homogêneo por gênero, nem por idade. Esse resultado, se de um lado deixa claro
que a previdência atua no sentido de redução da pobreza, de outro levanta sérias
questões sobre o uso desse instrumento, dada sua reduzida potência.
O capítulo 11 faz uma ampla comparação das regras de concessão do bene-
fício de pensão por morte e mostra que nosso sistema é especialmente generoso.
De fato, comparado a duas dezenas de países de diversos continentes com variados
graus de desenvolvimento, constata-se que o Brasil é o que possui condições de
acesso menos restritivas ao benefício de pensão por morte: não exige idade mínima
de acesso do cônjuge, não tem carência contributiva, permite o acúmulo de bene-
fícios e renda de trabalho, não exige período mínimo de coabitação, nem casa-
mento. Concede 100% do valor segurado (aposentadoria ou renda do trabalho) e
não prevê extinção do benefício, exceto com a morte da(o) viúva(o). Para cada
país analisado, simula-se a aplicação de suas regras para a realidade brasileira. Os
resultados são inequívocos: para todos os casos, haveria redução do volume de

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gastos com esses benefícios. O capítulo conclui revelando que, se a economia de

recursos fosse utilizada em um programa focalizado que transferisse recursos para
os segmentos mais pobres do país, haveria expressiva redução da pobreza, sobretudo
entre os grupos etários mais jovens, o que revela um traço perverso de nosso sistema
previdenciário: concentra recursos entre os mais velhos, retirando da infância e da
juventude, que são os segmentos mais pobres do país.
O capítulo final consolida os principais aspectos apresentados e discutidos
no livro e apresenta para a discussão pública um conjunto sistematizado de pro-
postas de aprimoramentos de nosso sistema previdenciário, visando solucionar ou
pelo menos amenizar de forma mais perene os problemas apontados nos capítulos
precedentes. Ao reconhecer que nossos problemas são graves, mas que temos tempo
para ajustes, a proposta apresentada contempla três princípios fundamentais:
a) estabelece gradualismo de implementação, fator importante para evitar soluções
de continuidade e injustas penalizações; b) define uma carência de quatro anos
para entrada em vigor das primeiras mudanças dos parâmetros técnicos, o que
evita uma indesejável corrida rumo à aposentadoria; e c) preserva direitos adquiridos.
Ao trazermos a público esse esforço de diversos pesquisadores do Ipea e de
outras instituições de pesquisa, esperamos contribuir para que o processo de apri-
moramento de nosso sistema seja feito levando-se em consideração os mais dife-
rentes e múltiplos aspectos associados a ele. Cabe lembrar que, em consonância
com a discussão deste trabalho, estamos vivenciando o desenvolvimento do Fórum
Nacional da Previdência Social. Esse fórum, criado no âmbito do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal, visa reformular e estabelecer
saídas para o futuro da previdência social no Brasil, priorizando alguns objetivos,
tais como sustentabilidade e equilíbrio do sistema. O momento é propício para a
reflexão sobre o tema e cabe a nós aproveitar a ocasião para trazer ao debate público
soluções que possam ser compartilhadas por toda a sociedade.

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