MARCO CONCEPTUAL Y ANÁLISIS URBANO

(BASE PARA LA ELABORACIÓN DEL CÓDIGO URBANO DE RAFAELA)

INTRODUCCIÓN

IDEA DE CIUDAD: POSTULADO

Dentro de los escenarios urbanísticos mundiales que tienen por objeto el análisis de las
urbes y el acuerdo de soluciones universales para las problemáticas centrales que ellas
encierran en relación a sus dinámicas urbanas, en la actualidad se plantean grandes cambios
para las mismas, que deben ser asumidos por los organismos públicos y privados y,
fundamentalmente, por sus gobernantes, en cuanto a la problemática del crecimiento urbano y
las soluciones concretas para lograr un equilibrio físico-social y por ende la calidad de sus
habitantes.
La ciudad latinoamericana demanda hoy un nuevo pacto social urbano que se exprese
no únicamente, pero también, mediante un nuevo urbanismo que tenga en cuenta entre otras
cosas la sociabilidad, la monumentalidad y la identidad ciudadana y barrial, la reducción de la
pobreza, la redistribución de los ingresos mediante la relocalización y la calidad de los espacios
públicos y los equipamientos. Un urbanismo que pueda llegar a ser eficaz para generar
empleos directa e indirectamente y para reducir la exclusión.
La realidad de nuestra ciudad y los fenómenos que de ella se derivan, no son distintos a
los del resto de las ciudades latinoamericanas, por lo que es interesante partir con un análisis
urbano enmarcado en esta perspectiva global, interpretando ciertas cuestiones comunes a las
mismas y de las que, con seguridad, Rafaela no está excenta. La respuesta a estos temas
urbanos centrales de la realidad latinoamericana, es la base sobre la que se sustenta el
presente Código Urbano.
En este contexto surge un modelo de ciudad -modelo con un fuerte contenido social y
no como obra física/arquitectónica que se abstrae de la realidad-, es decir, una "Idea de
Ciudad" sobre la ciudad existente, en la que se definen postulados universales que conllevan
a las ciudades a desarrollarse democráticamente, con un sentido del bien común y en pos de
mejorar la solidaridad e igualdad de los ciudadanos ante las oportunidades urbanas.
Si se entiende a la ciudad como la construcción concreta de una sociedad en el tiempo,
como espacio de manifestación social y su arquitectura como representación de la sociedad,
entonces hacer ciudad y sobre todo la ciudad que queremos, implica un fuerte compromiso de
la comunidad.
Compromiso que debe repudiar la fragmentación física y social, la formación de ghetos,
la marginalidad, la desigualdad, la permanencia de vacíos urbanos que fomentan una ciudad
costosa, para dar lugar a la construcción de una ciudad integradora, que genere espacios
colectivos, que brinde igualdad de posibilidades para todos, que favorezca la diversidad de
relaciones a partir de una mixtura de usos y la polivalencia de funciones, que aproveche sus
vacíos urbanos...
... en definitiva, construir una nueva ciudad sobre la ciudad construida, que sea
representativa del verdadero sentido de vivir en democracia.
EL PRESENTE URBANO LATINOAMERICANO:
(Extracto del Documento Base de la Red Nº 7 de Urb-Al: "Gestión y Control de la Urbanización")

..." Sobre poblaciones y territorios

El crecimiento natural y migratorio acelerado de los últimos 50 años se ha ralentizado

considerablemente en la década de los '90, especialmente en las grandes ciudades, en el
municipio central y a veces en la primera corona2.
Son las ciudades intermedias las que tienen que afrontar mayores problemas debido al
rápido crecimiento. La mayor parte de los problemas están relacionados con la expansión y
cobertura de la red de servicios e infraestructuras urbanas. Las dinámicas del crecimiento de
las ciudades intermedias hay que relacionarlas con su posición en el sistema urbano, tanto
como sus relaciones económicas y demográficas. Vivienda, servicios urbanos y planeamiento
urbano necesitan atención especial en este contexto...
...En conclusión:
* Las ciudades centrales se han densificado muy desigualmente. Por otra parte,
el cambio de su base económica, la crisis de actividades tradicionales y la posibilidad de
recuperar suelo ocupado por industrias o infraestructuras obsoletas o que se deslocalizan,
genera oportunidades importantes de reestructuración y densificación urbana.
*El crecimiento de las ciudades ha sido más horizontal que espacial, con el
consiguiente despilfarro de suelo, ha predominado la informalidad pero también el crecimiento
por partes o productos homogéneos (por ejemplo barrios cerrados, parques industriales,
planes sociales de viviendas, etc.) es decir, la fragmentación y la segregación social y
funcional. Las estructuras urbanas de centralidad son escasas o débiles y en general, la ciudad
como sistema polivalente e integrador está sólo presente en algunas áreas centrales con
historia.
*Las periferias continúan creciendo y la presión migratoria en muchos casos
continuará si se mantienen los factores de expulsión de la población de las áreas rurales. Este
crecimiento metropolitano conlleva no sólo el desarrollo incontrolado y depredador de
importantes zonas de la región metropolitana que comprometen su futuro, sino que también
ejerce una presión sobre la ciudad central en la medida que necesita o requiere de sus
servicios (ocupación de espacios públicos por la venta ambulante, utilización de equipamientos
sociales y educativos, inseguridad urbana, etc) para que esta población allegada pueda
sobrevivir"...

..."Sobre desigualdad, pobreza e informalidad

Las ciudades latinoamericanas reflejan una enorme desigualdad social en todos los
aspectos de la vida urbana. Se ha podido hablar de un cuadro de contraposición entre una
minoría cualificada y una mayoría en condiciones urbanísticas precarias que se relaciona con
todas las formas de desigualdad, a la que le corresponde una situación de "exclusión
territorial". Esta situación de exclusión es mucho más que la expresión de las desigualdades de
renta y desigualdades sociales: es agente de reproducción de esa desigualdad. Es decir en
asentamientos marginales infradotados de servicios básicos y con graves riesgos para los
mismos e incluso para el resto de la ciudad. La incidencia de la desigualdad y la pobreza en los
procesos de urbanización tiene los siguientes efectos:
* El proceso más reciente, con gran impacto durante la década del '90, de
fragmentación urbana debido a la intromisión en las estructuras existentes de ghethos para
ricos, ya sea en forma de "productos urbanos" -o sea grandes equipamientos "autistas" con
respecto al entorno. segregadores y dedicados principalmente al consumo- o de comunidades,
barrios, ciudades o pueblos cerrados.
* El desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el crecimiento
horizontal; el despilfarro de suelo; la contaminación de las aguas por ausencia de redes de
saneamiento; la captura ilegal de algunos servicios básicos (energía, agua); la proliferación de
servicios de naturaleza pública no reglados (transportes, a veces asistencia sanitaria, policías
barriales, etc.); la ocupación de suelos no idóneos y la vulnerabilidad a las catástrofes
(inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, etc.); la constitución de ghettos que
reproducen el circulo vicioso de la marginalidad, etc.
*La degradación de áreas centrales o de barrios de la ciudad formal que no se
renovaron en su trama y/o actividades y en los que se produce la dialéctica del deterioro social
del patrimonio físico, incluso del arquitectónico y monumental, pérdida de elementos
simbólicos o identitarios de la ciudad, inseguridad ciudadana, etc.
*La proliferación en la ciudad de actividades informales como los ambulantes,
con efectos depredadores sobre los espacios públicos y los servicios urbanos, y que a menudo
entran en conflicto con los habitantes residentes o activos (comerciantes especialmente)
formales.
*El desarrollo de actividades vinculadas a la economía ilegal y a la delincuencia
urbana, y en general aumento objetivo y subjetivo de la pérdida de seguridad y de calidad de
vida por parte de la población urbana forma.
*La menor eficacia de políticas urbanísticas redistributivas y reactivadoras (por
ejemplo mediante la generación de nuevas centralidades, realización de espacios públicos de
calidad en los barrios de menores ingresos, etc.) debido al bajo nivel de demanda solvente y a
la menor integración cívica de la población.
*El bajo nivel de participación ciudadana espontánea y poca capacidad de
negociación de importantes sectores de la población marginal.
*La dificultad de reconversión de estas áreas (por todos los efectos ya dichos, a
los que se añade muchas veces la resistencia de la población al cambio y de las zonas formales
a recibirla), o la implementación de soluciones que reproducen la marginalidad desde una
formalidad teórica (conjuntos de vivienda pública de baja calidad y separadas física y
culturalmente de la ciudad formal). Eliminar las viviendas marginales del área central,
trasladando a la población, es un grave problema para sus habitantes. Se desarticulan los lazos
de relación, se dificulta y se encarece el acceso al trabajo. No se deben eliminar sino mejorar
sus condiciones de vida y medioambiente"...

..."Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o la destruyen?

El crecimiento extensivo, horizontal y despilfarrador de suelo, la informalidad de los

asentamientos o su carácter de "producto aislado" como ya se expuso anteriormente, conlleva,
o bien a un déficit grave de infraestructuras básicas (agua, saneamiento, energía, transporte,
equipamientos sociales, etc.) o bien, que éstas tengan alto coste y se planteen con criterios
monofuncionales que contribuyen a fragmentar el territorio y aumentar la insostenibilidad y la
descohesión social.
Las políticas de movilidad seguidas por la mayoría de los países y ciudades de América
Latina en el pasado, han contribuido a acentuar estos fenómenos negativos. Se ha priorizado
el transporte público y privado basado en buses y automóvil, con efectos cada vez más
insoportables de congestión y contaminación. En especial se ha priorizado la movilidad
mediante el automóvil privado, utilizado por el 10% de la población como media, cuyos efectos
son conocidos, y que no sólo acentúa las desigualdades sociales seno que contribuye a la
pérdida de densidad de la ciudad. Por otro lado, las empresas concesionarias de transportes
colectivos han llevado en bastantes casos a situaciones urbanas aberrantes, como son la
concentración de líneas en los ejes centrales más rentables , la no coordinación con otros
modos de transporte como el metro, la no consideración de otros modos más adecuados a la
morfología de la ciudad como el tranvía o el carril, la no instalación de filtros con los
consiguientes efectos contaminantes y la aplicación de tarifas excesivas y no multimodales que
no son soportables para la población de bajos ingresos, etc."...

..."Las oportunidades del territorio se conquistan:

La dicotomía entre un sector público regulador y un sector privado ejecutor no permite

aprovechar las oportunidades que ofrecen en las ciudades los cambios rápidos que
actualmente se producen. Toda propuesta de intervención urbana responde a un proyecto
político, a unos valores culturales, a unos objetivos de gestión y cambio social que deben
explicitarse. Y se debe así mismo asumir el grado de conflictividad que éstas conllevan. No se
puede satisfacer a todo el mundo a la vez, ni conciliar el 100% los intereses, si en nombre de
la competitividad se priorizan inversiones públicas allí donde ya van las privadas y se
abandonan zonas enteras de la ciudad. Y en nombre de la competitividad a corto plazo se
pueden justificar productos urbanos como los parques empresariales, las torres y complejos de
oficinas, los barrios cerrados, los shopping centers... que crean rupturas físicas y sociales, es
decir contribuyen a la descohesión social. Y la eficiencia funcional conlleva a la multiplicación
de autovías urbanas, la reducción del espacio público, el despilfarro de suelo y de energía, la
descongestión y la contaminación, el comportamiento histérico de los ciudadanos. Y se
defiende el discurso de la sostenibilidad, al tiempo que se mantienen o aumentan las vías para
autos y colectivos, no se penalizan las emanaciones de gases ni los estacionamientos en áreas
densas y no se mejoran cualitativamente los transportes públicos; el discurso entonces
parecería pura hipocresía. Hay un peligro de retórica encubridora de la realidad en la
proclamación de objetivos como competitividad, sostenibilidad, calidad de vida y
gobernabilidad de una forma abstracta y por separado, puesto que estos objetivos sólo
adquieren sentido cuando se concretan en programas o proyectos y en normas y cuando se
relacionan los unos con los otros y se superan de una forma u otra las inevitables
contradicciones. Casi siempre los criterios y valores que parecen deseables, exigen tomar
decisiones políticas entre opciones alternativas, sin olvidar que una solución urbana tiene que
responder a varios problemas a la vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales, sino sobre
la idea de ciudad que se quiere en conjunto...
...Las siguientes, son las oportunidades urbanas a las cuales se debería prestar más atención:
*Los centros tradicionales o "ciudad vieja": El lugar de la diferencia, la mejor
oferta hacia el exterior. El lugar del sentido, el principal factor urbano de integración
ciudadana. Una nueva oportunidad en la globalización, en el auge del turismo y de los
congresos. Una nueva oportunidad en sociedades que valoran cada vez más la oferta cultural y
lúdica. Un desafío importante puesto que se debe actuar sobre tejidos densos y deteriorados,
con algunas áreas especializadas en terciario superior congestionadoras. Es necesario
mantener funciones residenciales, que aseguran animación y seguridad urbanas, y diversificar
la composición social, evitando tanto la marginalidad como la gentrificación del conjunto de la
población. Se deben atraer nuevas actividades y funciones y abrir espacio públicos de calidad,
lo cual supone tanto ingenierías financieras como una gestión urbanística promotora y no sólo
reguladora.
*Tejidos urbanos y nuevas centralidades: El urbanismo actual, o mejor dicho el
nuevo desarrollo urbano se hace, o debe hacerse en gran parte en la ciudad construida. Si esto
es cada vez más importante en la experiencia europea reciente ("hacer ciudad sobre la ciudad)
más debiera serlo en muchas ciudades latinoamericanas que crecen en periferias sin
infraestructura urbana, en tanto la ciudad "construida" mantiene zonas de baja densidad, deja
intersticios vacíos o ve como áreas centrales pierden población y se degradan.
*La recuperación para la ciudad, de áreas ocupadas por infraestructuras
obsoletas o que se deslocalizan (o que conviene que lo hagan), como áreas portuarias o
ferroviarias, cuarteles, vías pseudo rápidas recuperables como espacios colectivos, edificios
públicos, etc. Una situación parecida se puede dar con edificios o áreas industriales, depósitos
o galpones, etc. En este caso, cabe señalar la debilidad de los instrumentos urbanísticos y, más
en general, la falta de competencias y recursos de los gobiernos locales para actuar en estas
áreas que representan muchas veces las mejores oportunidades para promover proyectos
integrados "constructores de ciudad".
La recuperación de estos espacios es una oportunidad para proyectar una ciudad más
equitativa, mejor distribuida, recuperar áreas de especial interés para la ciudad, áreas
cercadas por tejido consolidado, equilibrar desajustes históricos en la ciudad
*El aprovechamiento de los proyectos de transportes para generar ejes de
desarrollo urbano, espacios públicos y nuevas centralidades. En este caso, como en el
anterior, se requerirá poder instrumentar mecanismos complejos de cooperación entre
administraciones públicas y actores privados.
Parece conveniente plantearse nuevos medios de transporte colectivo más urbanos (el metro,
el tranvía, en general, todos aquellos que usan energías no contaminantes) y sobre todo una
visión urbanística integral en el que la política de transportes forme parte de las políticas
complejas de desarrollo urbano...
...Las intervenciones de ordenación del transporte público son un excelente instrumento de
recuperación del espacio público. a la vez que el mejor instrumento de renta indirecta para la
mayoría de la población.
*La actuación sobre la ciudad informal. Es un desafío heredado y también un
desafíos de reproducción ampliada cada día. Pero también puede plantearse como una
oportunidad en bastantes casos, en la medida que los asentamientos informales en unas
ocasiones ocupan áreas estratégicas o están en zonas de contacto con los nuevos desarrollos
urbanos. Es preciso implementar mecanismos redistributivos con el fin de que las plusvalías
urbanas que se generan en la zona, contribuyan a financiar los proyectos de rehabilitación de
asentamientos informales."...

..."El desafío del espacio público

Las ciudades latinoamericanas adolecen hoy de una crisis creciente del espacio público,
no solamente producto de la herencia histórica sino también de los nuevos desarrollos
urbanos. Varios factores inciden en estas crisis. La desproporción entre la ciudad histórica, con
una trama regular de calles y plazas y una monumentalidad central casi siempre de calidad ...
... El crecimiento de las últimas décadas ha mezclado densificación de algunas zonas y
crecimiento difuso de muchas otras, ha dejado baldíos e intersticios vacíos, pero ha creado
poco espacio público. La opción que ha prevalecido es la vialidad para el tráfico automotor y la
alternativa entre construcción vertical que no hace calle ni plaza y los desarrollos periféricos,
casi siempre horizontales, que constituyen piezas aisladas.
Es decir, hay crisis del espacio público en sus dos dimensiones: como elemento
ordenador y polivalente, como lugar de intercambio y de vida colectiva en cada zona o barrio y
también como elemento de continuidad, de articulación de las distintas partes de la ciudad, de
expresión comunitaria, de identidad ciudadana.
La cultura urbanística actual ha revalorizado el espacio público como elemento
definitorio de la existencia misma de la ciudad en sus dimensiones urbanística, como hemos
expuesto, y también política y cultural, es decir lugares de expresión social y de participación
cívica y lugares de identificación simbólica.
Parece lógico que los planificadores y gestores del urbanismo latinoamericanos, se
replanteen la cuestión del espacio público con el objetivo de devolverle el protagonismo que
tuvo en el pasado y que debe recuperar, para hacer ciudad sobre la urbanización.
La crisis del espacio público tiene efectos urbanísticos evidentes, además de los políticos
y culturales en los que no entraremos ahora, entre ellos citemos:
*El empobrecimiento del paisaje urbano y la consiguiente pérdida de atractivo de
la ciudad y de calidad de vida de los ciudadanos. Las vías se vuelven inseguras e inhóspitas
con lo cual se pierde animación urbana y en la medida de lo posible se evita el tránsito
peatonal. Un espacio público pobre no sólo contribuye a la redistribución social, sino que
favorece o refuerza las dinámicas anónimas y estimula comportamientos depredadores o
incívicos respecto a los equipamientos y servicios urbanos.
*Los equipamientos colectivos pasan a ser unos espacios especializados y
aislados los unos de otros en vez de ser relacionados y beneficiarse de las economías de
aglomeración que se dan en el espacio público. La política positivas debería ser más bien la
contraria: dar calidad y usos de espacio público a espacios considerados monofuncionales o
especializados como estaciones de buses o ferrocarriles, áreas comerciales (que pueden
generar plazas y jardines), espacios internos o adyacentes a equipamientos hospitalarios o
educativos, entornos de áreas industriales, etc. *Los usos del
patrimonio, de los equipamientos y en general de todo lo construido cambian con el tiempo, a
mayor espacio público más posibilidades de evolución, la ciudad respira por el espacio público.
Sería injusto no citar el renacimiento del interés por el espacio público en el actual
urbanismo latinoamericano:
*La revalorización "civil" de los centros como lugares de animación urbana,
recuperación del patrimonio arquitectónico, etc.
*La protección y rehabilitación de ciertos tejidos urbanos, peatonalización de
calles, ajardinamientos, atención al mobiliario urbano de las plazas, etc. Muchas veces suele
darse a partir de demandas vecinales y con la colaboración ciudadana.
*El planteamiento de nuevos desarrollos urbanos atribuyendo al espacio público
un rol estructurante tanto cuando se trata de extensiones del centro..."...
..."Competitividad y nueva economía en la ciudad actual y su relación con la gestión
de la urbanización:

La necesidad de posicionarse en mercados internacionales y de atraer empresas

vinculadas a la economía global, refuerza la tendencia a crear "zonas especiales", parques
tecnológicos o empresariales, centros de telecomunicaciones, etc., que pueden contribuir a
menudo verdaderos enclaves sin efectos integradores ni con respecto a la ciudad ni quizás con
respecto a la economía...
...Es necesario pues reivindicar los grandes proyectos urbanos, pero no únicamente
sobre la base del discurso de la competitividad, que puede hacer pensar en vicios o
perversiones antes citados, sino como propuesta global de reestructuración de la ciudad, que
se plantea objetivos de integración social, de reequilibrio territorial, de cualificación de los
recursos humanos y de empleo, de productividad del territorio, de articulación de centros y
periferias, de construcción de un sistema regional, de desarrollo sostenible y de imagen cívica
y física atractiva."...

..."El desafío de la sostenibilidad

No se puede pensar una ciudad sin pensar en la impronta que la misma tenga sobre el
territorio y la naturaleza. La extensión de las ciudades sobre las tierras agrícolas productivas
de sus periferias, sobre áreas de bosque o selva, así como la contaminación de aguas y aire no
puede ser ajena a la gestión de la ciudad.
En la actualidad no es posible pensar ni operar un urbanismo que no incorpore los
criterios de sostenibilidad y de respeto al entorno. La incorporación de la variable ambiental a
los instrumentos de gestión de la ciudad, supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible
como marco para el diseño e implementación de las políticas urbanas...
...El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y en él la arquitectura,
tiene un papel central. El ambiente del espacio público debe ser entendido desde una mirada
integral que incorpore los componentes culturales y muchas veces difusos, de las identidades
locales...
...La ciudad extendida o ciudad dispersa es la generadora de los problemas de
sostenibilidad que son una constante en nuestras ciudades. El control de la extensión
ilimitada debe hacerse tendiendo a un modelo de ciudad compacta y compleja,
liberando áreas para el uso agrícola (huertas, quintas y granjas) que queden
integradas dentro del espacio de la ciudad metropolitana, articulando las ciudades
menores con la ciudad consolidada...
...La ciudad compacta y compleja y la ciudad difusa y dispersa en el territorio son
modelos antagónicos. El consumo de suelo y el deterioro de los sistemas de soporte que tienen
lugar en el modelo de ciudad difusa, así como el consumo de energía y materiales extraídos de
dichos sistemas para mantener la organización urbana, son superiores a los correspondientes
al modelo de ciudad compacta...
...Dentro de la preservación ambiental y ecológica se inscribe la preservación de áreas
rurales del borde de la ciudad."...

..."Inseguridad y violencia urbana

Entre los efectos negativos de la inseguridad y del clima de violencia en la ciudad, sobre
la gestión del urbanismo citamos especialmente:
*Su contribución a la crisis del espacio público, con el círculo vicioso que se crea
al reducirse el uso del mismo, lo cual aumenta su imagen inhóspita y lo hace más inseguro, lo
que a su vez conlleva a un mayor abandono...
*Los centros urbanos se deterioran y/o se especializan ; esta especialización
tiende a darse en todo tipo de tejidos urbanos: las calles comerciales y los mercados abiertos
se dejan a los sectores populares y proliferan los shoppings con derecho de admisión
reservado, incluso los equipamientos culturales se fortifican en vez de irradiar sobre sus
entornos...
*Se tiende a la "ghetización" de los espacios urbanos: reclusión de los sectores
populares en barrios deteriorados o asentamientos informales, barrios cerrados en áreas
centrales o en periferias tipo suburbio para sectores medios y altos (que pueden tender en un
futuro próximo a segregarse de la ciudad para no contribuir a la redistribución social como
ocurre ya en EEUU)...
*En consecuencia la ciudad tiende también a la tribalización, se crean policías
privadas, grupos de autodefensa en los barrios, se fragmentan los servicios públicos por usos y
clases sociales, aparecen chivos expiatorios y comportamientos racistas o xenófobos, se
criminalizan colectivos sociales enteros (los jóvenes, los habitantes de determinados barrios,
etc.)...

En estas condiciones difícilmente puedan gestarse y desarrollarse proyectos colectivos

de ciudad, consolidarse una cultura cívica y participativa, implementarse programas apoyados
en la cooperación social, crearse movimientos de apoyo a las iniciativas y reivindicaciones de
los poderes locales frente a los grandes grupos económicos, las corporaciones o colectivos que
defienden privilegios o las autoridades estatales. El centrifuguismo tiende a imponerse.
Sin embargo no es válido quedarse en este diagnóstico negativo. Si bien es cierto que
en las ciudades latinoamericanas han aparecido tendencias importantes como las descriptas y
se han copiado, en ciertos casos, las políticas represivas exclusivamente importadas de
algunas ciudades de EEUU (tipo "tolerancia cero"), también es cierto que se han manifestado
sensibilidades e iniciativas de otros signos, como algunas que a continuación se citan:
*La revalorización del espacio público...
*Se han legitimado, la necesidad de implementar normativas y mecanismos de
gestión urbana que garanticen la mixtura social y funcional de los proyectos de rehabilitación
de barrios o de nuevos desarrollo urbanos...
*Los equipamientos sociales, educativos y sobre todo culturales, incluso espacios
funcionales que tienden a convertirse en espacios públicos polivalentes y especialmente sus
entornos, representan una oportunidad de generar lugares de intercambio y de mezcla de
cierta calidad y seguridad...

...Como criterio general nos parece que no hay que renunciar nunca a definir proyectos
de ciudad consensuados, a multiplicar los mecanismos de comunicación con la población, a
estimular la participación de los colectivos más difíciles (por conflictividad o marginalidad), a
crear ocasiones y lugares de encuentros entre sectores que se desconocen. Muchas veces la
sensación de inseguridad y las reacciones violentas son producto de la ignorancia
que genera miedo a lo desconocido."...
ALCANCES Y DESAFÍOS DE LA PLANIFICACIÓN ACTUAL

URBANISMO, IDEOLOGÍA Y POLÍTICA: el rol del técnico planificador

(Extractos de Apuntes de las Materias Urbanismo I y II de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad Nacional del Litoral)

..."El urbanismo no es ni pura ideología ni pura objetividad, es en realidad una completa

componente de ambas situaciones.
En el accionar urbano se plantean dos posturas con respecto a este tema:
. La tecnocrática que entiende que el urbanista es la racionalidad, es la disciplina, es
lo técnico, y que la función del político es escuchar el consejo técnico y efectivizarlo en la
acción política; y
. La política que sostienen lo contrario, es decir que el técnico debe darle forma más o
menos operativa a la política.
El técnico tiene que comenzar a aceptar que desde la política es desde donde realmente
se transforma la ciudad.
La política actual debe ser la conducción de una conciencia colectiva. El político debe
traducir claramente lo que el pueblo dice confusamente. Luego aparece, en ese momento, el
Plan, como instrumento de racionalización del discurso.
Por eso es necesario coaligarlos (a los técnicos), y que de una vez por todas, se puedan
producir técnicos capaces de dialogar humildemente con la conducción política y políticos
capaces de interpretar lúcidamente la información técnica...

Articulación y participación son los conceptos centrales sobre los que gira el intento
de reconceptualización de la planificación del desarrollo y de los roles que competen en dichos
procesos de gestión social a los diversos actores sociales involucrados.
El fracaso de la planificación en las sociedades subdesarrolladas está en que se sigue
creyendo que ella puede ser una actividad instrumental legítima de la sociedad en procura de
su desarrollo.
Este modelo racional es ineficaz en nuestros contextos latinoamericanos, excepto en
contextos políticos autoritarios y/o represivos.
Ello se debe sobre todo a la ideología tecnocrática y voluntarista en que se funda, y a su
escaso realismo, sobre todo para operar en contextos socio-políticos más democráticos, que
esperamos caractericen el futuro de nuestros países...
La planificación tradicional ignora los cambios sociales. Se desentiende de la condición
turbulenta de la ciudad llevando a una abstracción de la realidad, concepción puramente
técnica...
...Por otra parte otorga a los planes y proyectos una rigidez que dificulta la adecuación
inmediata a los cambios...
...No posee la flexibilidad suficiente para ajustar estrategias eficientemente sin perder la
direccionalidad de sus objetivos en un mundo real con procesos constantemente cambiantes
modelados por acciones e interacciones de enorme variedad de actores sociales, con intereses
conflictivos más que convergentes en una realidad escasa de recursos...
...El nuevo paradigma concibe a la planificación como un proceso político-
técnico de gestión social en que se desarrollan espacios de articulación de actores
sociales pertinentes, públicos y de la comunidad, en los que se procesan participativamente
con crecientes grados de racionalidad y eficiencia, las estrategias de acción y de aplicación de
los recursos disponibles, en procura de metas que mantengan las direccionalidad del proceso...
...La implementación se ve favorecida por "la articulación de actores sociales
(beneficiarios, técnicos, decisores políticos, etc.) que van aportando sus ópticas sobre la
realidad, sus objetivos particulares, sus ideas y creatividad, sus conocimientos específicos.
Cada uno va negociando con los demás en función de sus intereses, las decisiones
compartidas.
En un proceso de gestión social de esta naturaleza cada actor social diferenciado
desempeña roles diferentes según la naturaleza de los aportes que es capaz de hacer; pero a
la vez coparticipa como sí mismo en las interacciones que tuvieren lugar...

..."El nuevo enfoque de la planificación actual se dirige hacia la coparticipación

plena de técnicos y decisores políticos del Estado en un proceso abierto de gestión
social compartido con los demás actores sociales (como los beneficiarios)...

...Las mayores resistencias al cambio propuesto son la de los técnicos planificadores.

Hoy en día el planificador se ve obligado a negociar sus propuestas con aquellos actores
sociales de quienes depende en última instancia que el proyecto se ejecute.
Los momentos técnicos no se suceden uno al otro, son más como propuestas que como
soluciones técnicas indubitables...

...Se definen entonces, los siguientes roles del planificador:

*Papel clave como facilitador de las relaciones entre los diversos actores para la mejor
viabilización del proyecto.

*Prestador de asistencia técnica específica: se trata con este apoyo de capacitación,

de incrementar la participación igualitaria en la articulación de los actores más débiles.

*Simple asesor: su capacidad técnica individual es limitada. Proveen opiniones y

experiencias.

*Actor político, en una articulación donde participan actores diversos con intereses
poco convergentes. El planificador no puede permanecer neutral."...
 LECTURA E INTERPRETACIÓN DE LA CIUDAD
(Extractos de los Apuntes de las materias Urbanismo I y II de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de
la Universidad Nacional del Litoral)

Entender que la ciudad se construye a sí misma y que la decisión (técnico-política) de

intervenir sobre la ciudad implica una actitud que está más cerca de la interpretación que de la
imposición, conduce a una postura totalmente distinta a la que se venía desarrollando en los
ámbitos planificadores, en cuanto al abordaje de la problemática de la gestión urbanística.

..."La multidimensionalidad y la complejidad del fenómeno urbano lleva a definir a la

ciudad como una totalidad concreta expresada en la unidad o la síntesis de partes o elementos
y de sus relaciones; pero al mismo tiempo la estructura y el principio unificador que hace
aparecer a todos esos aspectos múltiples y diversos, no como un mero agregado de elementos
yuxtapuestos sino como un todo organizado. El todo a su vez no puede presentarse como algo
preexistente a las partes, autónomo, como algo que tuviera realidad fuera de las partes.

El todo sin las partes no es nada, o es una mera abstracción vacía e inerte. Pero a su
vez las partes no son lo que son sino en virtud de su interacción, de sus relaciones mutuas y
de su función con respecto a la totalidad."

Estos conceptos de la teoría urbanística intentan avanzar con la idea de que la estructura
urbana puede ser leída a través de la interacción de partes o fragmentos: existencia de tales
partes, dinámica de las mismas, grados de integración y de marginalidad, de esas partes
respecto de la estructura urbana total, relaciones que plantean con el proyecto de la ciudad.

Esta lectura de la ciudad por partes sin perder de vista el sentido que tienen éstas en el
conjunto urbano, facilita las formas de intervención, ya que permiten acotar la escala o
dimensión de la complejidad del fenómeno urbano.

Estas intervenciones se manifiestan como realizaciones parciales de ese "proyecto global" (o

"idea de ciudad") de extensión limitada y muy escasa prefiguración de su forma.

Ahora bien, en la interpretación y la diferenciación de las partes se presentan al mismo

tiempo una existencia "objetiva" y una existencia "relativa" de ellas a requerimientos
proyectuales.

En definitiva para detectar las partes o fragmentos de una ciudad, se deben tener en
cuenta tanto datos objetivos ya sean recurrencias tipológicas, recurrencias catastrales, hechos
primarios, etc., como el proyecto de ciudad global que se ha propuesto, ya que el mismo
plantea intencionalidades que inciden y orientan en la definición de dichas partes...

...En un sentido operativo, se hace imperioso definir conceptualmente cuales son esas
partes autónomas a las cuales les vamos a cambiar roles o a alterar relaciones.

La idea de parte que se maneja en el urbanismo no coincide con el de la geografía urbana que
la asimila a la unidad funcional y social de un barrio. Sino que entiende a la parte como
categoría de análisis y de proyecto unitario...

...La lectura de la ciudad sólo como un hecho complejo, construido por la yuxtaposición,
o sea por el apareamiento de pedazos autónomos, cronológicamente sucesivos; la idea de
construir una ciudad por partes que se van yuxtaponiendo y son autónomas en sí, si bien en
cierta manera puede ser legítima, y puede ser el modo de explicar una ciudad, comporta el
riesgo de convertirse en una lectura estática, nos puede llevar al esquematismo de una lectura
que no interpreta la ciudad como un organismo en permanente formación y transformación"...

Y estático porque se puede llegar a perder los nexos que recorren internamente cada
una de las componentes de la ciudad, que pueden ser en parte independientes de eventos
históricos o eventos morfológicos.
 ..."Es decir aquella red de relaciones que, transcendiendo la historicidad de los procesos
de formación, trascendiendo la especificidad morfológica y arquitectónica de una parte definida
hasta ese momento autónoma por esas cuestiones, establecen unidades de relaciones distintas
o no coincidentes con las unidades de reconocimiento morfológico o temporal.

Por ejemplo, consideramos dos calles de la ciudad actual. Por un lado una puede ser
una calle o un sendero, o un camino de vieja data. Una primer modificación del territorio que
tiene, como ubicación en el tiempo, una edad de cien años y correspondiente con esa edad, ha
sido construida de un modo particular (forma).

Tomamos otra calle, mucho más reciente en cuanto a aparición en el cuerpo urbano,
construida por lo tanto de un modo distinto. Entendidos en términos históricos y morfológicos,
se tratarían de dos unidades autónomas o independientes. Ahora, al ser dos calles del sistema
de movimiento de la ciudad, a pesar de esa diferencia en apariencia, a pesar de su diferencia
histórica, puede entenderlas en un único orden.

Es decir que si la lectura solamente transita por las etapas o momentos de formación, y
la naturaleza arquitectónica y morfológica de la parte, corremos el riesgo de fraccionar
organismos que son unitarios"...

...Así podemos, al concepto de parte, y al problema del conocimiento de la ciudad por

partes, llevarla a una idea de conocimiento y proyecto por partes y sistemas."...

Parte y sistema no son dos alternativas, sino la única que facilita entender y
actuar sobre la ciudad real y existente.

Esta modalidad metodológica que se plantea para planificar las ciudades en la

actualidad, es decir el de la interpretación e intervención por "partes y sistemas", permite la
posibilidad de anclar la investigación en un terreno concreto y más operativo, lo que no
impedirá en un proceso dialéctico, verificar el cumplimiento de los objetivos globales del
proyecto de ciudad.
 PROYECTO DE CIUDAD: EL PLAN
(Extractos de los Apuntes de las materias Urbanismo I y II de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de
la Universidad Nacional del Litoral y del Documento Base de la Red Nº 7 de Urb-Al: "Gestión y Control de
la Urbanización")

..."Las ciudades, por medio de sus instituciones democráticas, de las diversas

expresiones sociales y culturales y de los medios de comunicación social deben dotarse de un
"Proyecto de ciudad" que represente un salto hacia adelante para sus habitantes y actividades,
que movilice iniciativas e ilusiones y permita poner en marcha programas y proyectos
innovadores. Un proyecto de ciudad que permitirá establecer lineamientos y marcos de acción
para la gestión y control del urbanismo"...
Por lo tanto se hace necesario ..."contar con un marco de acción de normas y proyectos
eficaces y viables a corto o medio plazo. Se trata de dar respuesta a la vez, a los viejos déficits
heredados y a los nuevos desafíos sociales, ambientales y económicos. Las respuestas a los
diferentes desafíos deben incorporar normas directamente aplicables e incluir proyectos
susceptibles de ser ejecutados y verificados en un tiempo relativamente corto, ya que sino
pueden fácilmente convertirse en papel mojado...
...La ciudad debe tener su identidad, en el sentido de que debe ser capaz de hacer ver a
los demás sus peculiaridades y sus proyectos. En qué quiere centrar sus esfuerzos, cuáles son
sus potencialidades, cómo va a resolver sus problemas. De modo que la aproximación a cada
ciudad y a su problemática es única y singular, se pueden estudiar y debatir sobre otros
ejemplos, pero la incidencia de lo local será determinante.
Muchas veces responder a las necesidades específicas del lugar es posible desde
operaciones mínimas -acupuntura urbana- en contraposición a las grandes inversiones.
El cambio de imagen de ciudad no se puede quedar en una postal de la "modernización
globalizada", se deben pensar cambios para "toda" la población, que siendo menos onerosos y
espectaculares otorguen un mayor beneficio a los ciudadanos.
La ciudad debe tener proyectos, proyectos que encadenen programas públicos
innovadores, ilusionadores colectivamente y que se refieran a sus auténticos problemas y
oportunidades. Y la suma de esos proyectos es el Plan, una apuesta por el futuro organizado
desde el presente.
Pero ¿qué tipo de plan? Hemos asistido desde hace tiempo al desmontaje de la
planificación convencional, la de la zonificación y los planes maestros de uso del suelo.
Y es obvio que la falta de operatividad, la actitud pasiva de la Administración que se
limitaba a señalar reglas de juego y esperar la iniciativa de los particulares, no era el mejor
método para cambiar el estado de las cosas. El paradigma del planeamiento de la zonificación
cuya finalidad era la de señalar una forma organizativa de la ciudad a largo plazo, no ha sido
capaz de adaptar sus determinaciones a los profundos cambios sociológicos y tecnológicos
hábidos en nuestras ciudades."...
Y aún hoy, la mayoría de las ciudades contemporáneas opera sectorizando,
y ..."adjudicando pedazos de suelo a distintos usos, cuando en realidad en la ciudad los
distintos usos no se "colocan" -y el ejemplo del comercio es uno-, tomando pedazos de suelo.
Se "ponen" siguiendo leyes especiales, -por sectores de actividad o por tenor urbano de las
funciones-, y no siguiendo leyes de mosaico. Se "ponen" superpuestas con otras funciones, y
según leyes espaciales de agregación. Esa desconfianza en el planeamiento, la certeza de su
inoperatividad como instrumento de transformación, ha dado paso a una manera de entender
la ciudad como gestión; gestión de los problemas cotidianos y gestión de los proyectos de
transformación."...
..."El paradigma del planeamiento ha sido sustituido por el paradigma de la
gestión. En el peor de los casos como antítesis uno de otro, gestionar no sólo desde la
ausencia del plan, sino desde la regulación de facto del uso del suelo. Y en el mejor de los
casos gestionar desde programas consensuados a través de la planificación estratégica."...
Se podrá decir entonces que ..."la proyectación de la ciudad, entendida la ciudad como
contenedora de la ciudad anterior, será entonces el proceso de proyecto de las
transformaciones, o sea la reinterpretación de las partes de la ciudad anterior, en un nuevo
orden jerárquico; adjudicándoles un nuevo valor de proyecto. Esa idea de proyecto de ciudad,
"la interpretación de la ciudad modificando las funciones y jerarquías arquitectónicas de sus
elementos constitutivos", acentúa o aumenta la relevancia de la definición de esas partes
relativamente autónomas con las cuales vamos a operar, a las cuales vamos a modificar, en
sus relaciones, en su órdenes."...
Por lo que... "aceptada como hipótesis de partida la especificidad de la ciudad y de sus
partes, especificidad que surge de un particular modo de construirse y reconstruirse la ciudad
sobre sus materiales constitutivos anteriores; proyectar la ciudad, proyectar sus
transformaciones, será reproponer las jerarquías, las relaciones, entre las partes de la ciudad
anterior. O sea que proyecto es igual a reinterpretación o reproposición en un nuevo cuadro de
jerarquías, de las partes de la ciudad anterior."...
..."Entonces, proyectar en la ciudad real, ¿qué será?. Reconstruir o reconocer este par,
entre base "material" urbana y proceso de transformación... proyectar una transformación de
la ciudad será reconocer aquellas componentes en transformación capaces de elevarse o
convertirse en hecho de arquitectura. Entonces, podemos decir que proyectar en la ciudad
actual será reconocer esta relación entre proceso de transformación y base material o materia
en que se transforma, con un operar científico, analizado y definiendo los distintos elementos
de la ciudad."...
..."No es difícil entender así el proyecto de ciudad que es un plan; pero requiere de
la existencia de una serie de actitudes sociales y políticas. Requiere priorizar entre diferentes
proyectos y campos de actuación; ser capaz, incluso, de rechazar ciertas oportunidades de
inversión tratando de negociar su conversión hacia otras. Y priorizar quiere decir liderar, asumir
desde la jefatura de la ciudad el compromiso de transformación y atraer a la sociedad hacia
ello. Y liderar para hacer, es decir poner las condiciones de viabilización de esos proyectos.
Proyectos que al hacerse realidad permiten una constatación por parte de los ciudadanos, de la
ciudad que se busca. La elaboración de proyectos concatenados de diferentes tiempos y
envergaduras permite comprobar y rectificar (cuando sea necesario), las propuestas y modelos
de la ciudad."...

El Plan por sí sólo no representa el proyecto de la ciudad.

 URBANISMO Y ARQUITECTURA
(Referencia: Apuntes de las Materias Urbanismo I y II de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad Nacional del Litoral)

Es importante ...diferenciar, lo que es la ciudad como "arquitectura" (en tanto

construcción colectiva) de lo que es la parte de la ciudad que hacen los arquitectos. Por lo
tanto la lectura de este objeto ciudad (de naturaleza arquitectónica) es independiente de la
valoración positiva o negativa que hagamos; se refiere a todo lo construido en términos de
espacio urbano, sin vinculación con alguna consideración estética o artística sino, simplemente
a la idea de la "Arquitectura como Construcción"...
...Una arquitectura que por su escala de intervención y fundamentalmente por los
instrumentos que aplica sobre la ciudad, se presenta, no ya como arquitectura de edificios sino
como la arquitectura de la ciudad y a la que, provisoriamente, la vamos a denominar
"dimensión urbanística"...
...Por ello el URBANISMO se nos presenta como una suerte de arquitectura que queda
referida a la ciudad. Es la disciplina que interviene específicamente en la dimensión de la
ciudad y, por lo tanto, si el objeto a intervenir es arquitectónico, la disciplina que se ocupa de
ese objeto también está situada en el campo arquitectónico, si bien sus instrumentos no son
los del "proyecto edilicio" sino los de actuación urbana. Teniendo en cuenta ello
podemos afirmar entonces, que ..."el urbanismo no corresponde a la escala del producto
arquitectónico, al diseño de lo construido, sino al diseño de las relaciones entre elementos
construidos y no construidos; en este sentido casi se podría decir que el urbanismo ordena los
vacíos. En otros casos se confunde con la sociología o la economía urbana, olvidando que el
urbanismo es una disciplina propositiva y que debe culminar en la formalización física y, si bien
utiliza el análisis social y económico y más aún el instrumental jurídico y el conocimiento
geográfico, se trata de medios que colaboran en la elaboración de planes - programas -
proyectos; pero éstos no se deducen ni de los estudios de demanda futura ni de las tendencias
del mercado presente...
...Por lo tanto el plan se presenta como una construcción de espacio a través de los
instrumentos del urbanismo. En tanto que la arquitectura (que va a sumir ese plan) se define
como la estructura de conexión, como el elemento decisivo de vinculación entre estos objetivos
de transformación que plantea el plan urbanístico y la imagen física de la ciudad...
O lo que es en otros términos ..."aparece la arquitectura como el nexo estructural entre
los objetivos del plan y las intenciones morfológicas del proyecto."...
 LOS INSTRUMENTOS: Planes de Zonas o por Partes
(Referencia: Apuntes de las Materias Urbanismo I y II de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad Nacional del Litoral)

..."La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes. Planes que

pueden adoptar la metodología de análisis y consenso de la planificación estratégica, pero
planes con contenido propositivo, que han de aunar cuanto menos, cuatro características:

*Normativos, porque han de expresarse en planos las formas de ocupación del

territorio que se desean, los espacios que se han de proteger, los lugares donde centralizar
esfuerzos y acciones. La pérdida de la dimensión formal implica la ignorancia respecto al
aprovechamiento de las condiciones geográficas, culturales y ambientales del territorio de una
ciudad. En América Latina, donde más de un tercio de la ocupación del espacio se hace al
margen de los procesos establecidos legalmente, sólo faltaría que se abandonara todo marco
de referencia.
*Operativos, porque han de servir ya, a corto plazo; han de poder transformarse en
proyectos con incidencia real sobre la población y el territorio. Proyectos de articulación
espacial, proyectos de recuperación del espacio público, proyectos de espacios de afirmación
cultural, proyectos de reactivación económica o reinserción social, proyectos ambientales y
proyectos de marketing de la propia ciudad.
Proyectos posibles porque se han analizado sus condiciones de partida y su coste, se han
aunado los esfuerzos sociales de impulso y se han sentado en el propio planeamiento, los
compromisos y fórmulas de gestión para su realización.
*Estratégicos, porque esos proyectos han de servir a los objetivos de la ciudad y se
han de apoyar en oportunidades existentes o provocadas. Lo estratégico definido como el
territorio de coincidencia de la necesidad y la oportunidad.
*Prácticos, sencillos, con las determinaciones precisas y los proyectos claros, sin
necesitar de dilatados períodos de redacción y tramitación. Que fijen los espacios y objetivos
de actuación y admitan todo tipo de adaptaciones en su propia realización según los avatares
del proyecto; cuya eficacia normalmente está más relacionada con el momento que con
eternas comprobaciones de ajuste a las disposiciones normativas y a los óptimos formales."...
..."El fracaso de los planes tradicionales fue por haber pensado en forma definitiva un
modelo formal al cual tender y el intentar mediante razonamientos abstractos e instrumentos
operativos orientar la ciudad hacia esa forma.
Los planes y sus instrumentos han impuesto modelos externos a la realidad, vacíos de
contenidos aptos para controlar una realidad que cambia continuamente"... y por concebir que
el proceso de crecimiento de la ciudad se da por extensión y por concentración en áreas más
valiosas como proceso natural.
Por otra parte los instrumentos han sido incapaces de precisar los elementos de proyectación
urbana en una escala intermedia entre el Plan General e intervenciones edilicias parciales.
Un plan o un proyecto de ciudad, es valioso si analiza, propone y produce tanto las
oportunidades como las posibilidades y modos de intervención.
En este sentido es tan importante que ese proyecto de ciudad contenga tanto objetivos
bien claros como la descripción, la gestión, utilización y uso de instrumentos eficientes para
intervenir sobre las variables de transformación y provocar verdaderos cambios en la ciudad.
Surge entonces la necesidad de replantear instrumentos de una escala intermedia
donde establecer una relación de congruencia entre orden funcional y entre orden morfológico,
entre INTERVENCIÓN PÚBLICA y ACCIÓN PRIVADA, partiendo de la aceptación de la
ciudad existente y el reconocimiento del valor social y cultural de la forma de la ciudad y del
valor económico de los recursos ya invertidos.

De esta manera comenzamos a hablar de Planes de Zonas o por Partes, entendidos

como aquellos instrumentos capaces de vincular las precisiones de la obra pública en una área
determinada y sus efectos o interrelaciones con los mecanismos de la acción privada en la
misma área.
Se puede decir que el Plan de Zona es la manifestación de un proyecto de una parte de
ciudad con escala intermedia entre el plan general y la intervención edilicia. Contiene
básicamente los lineamientos normativos a los que se deben atener, tanto la obra pública como
la privada.
 A su vez cada Plan de Zona encierra unidades de actuación específicas denominadas
Distritos o Áreas Urbanas. Éstas definen el conjunto de acciones tanto públicas como
privadas, verificándose en su interior dos ámbitos:

.Áreas de Proyecto Unitario: son áreas más indefinidas de la ciudad en donde

pueden aparecer redefiniciones completas y encarar transformaciones profundas (proyectos de
alta complejidad)
.Áreas de Ordenamiento Normativo: son áreas consolidadas donde sólo se aplican
controles de preservación o cualificación (intervenciones más limitadas)

En síntesis los instrumentos quedarían organizados de la siguiente manera:

Un Plan General
(Idea global de la ciudad / Proyectos a gran escala)

Planes Particularizados
(Escala intermedia - Actuación por partes o áreas de la ciudad)

Distritos o Subáreas
(Unidades de actuación y aplicación concreta de los planes)

Areas de Proyecto Unitario - Áreas Ordenamiento Normativo

(Conjunto de Acciones)
 PROCESOS DE CRECIMIENTO DE LA CIUDAD
(Referencia: Documento Seminario Taller Internacional: "Nuevos Paradigmas de la Gestión Urbano
Ambiental", "Actualización de los Instrumentos de Gestión en Bahía Blanca" 29/06-01/07 de 2000 -
Conferencia del Arq. Alfredo Garay)

ANTECEDENTES

..."En primer lugar es importante dilucidar cuáles son los factores que inciden en el
crecimiento de la ciudad, teniendo en cuenta la paradoja que existe en cuanto que el
crecimiento económico trae aparejado un crecimiento demográfico, y esta relación entre
crecimiento económico y demográfico, se potencia en lo que podríamos hablar de la expansión
de ciertas ciudades, como fenómeno imparable.
Vinculando esas dos variables se pueden observar ciudades que tienen crecimiento económico
y crecimiento demográfico, originándose problemas de transporte, problemas de basura,
problemas de expansión de la mancha; pero al mismo tiempo van teniendo mayor reacción
frente a los problemas...
...Hay ciudades, en cambio, que tienen crecimiento demográfico, pero han perdido
dinámica en el crecimiento económico, es decir que la demografía sigue teniendo una gran
inercia, una gran capacidad de atracción, pero en cambio, la economía no tiene posibilidad de
absorber el crecimiento poblacional. En general son ciudades que experimentan un proceso de
descapitalización y precaterización del empleo, es decir el empleo empieza a escasear o a ser
de peor calidad; son ciudades que presentan muchas veces problemas de seguridad. El
transporte no pasa a ser tan grave porque la gente se desplaza menos; pero empieza a haber
una incapacidad por acompañar el crecimiento con infraestructuras, servicios, tejido urbano,
etc. el crecimiento de la demografía...
...Hay un tercer horizonte que son las ciudades que tienen decrecimiento económico y
decrecimiento demográfico. Son ciudades expulsoras de población; son ciudades que están
haciendo que los jóvenes partan, que hayan procesos de emigración.
No se han encontrado casos en donde exista crecimiento económico y decrecimiento
demográfico"...
Estos procesos llevan a pensar que en general las ciudades que pierden dinámica
económica son ciudades que presentan crisis serias; hasta incluso de envejecimiento, que han
perdido sus signos, su historia.
Por otra parte parecería que las ciudades no tienen otra alternativa que crecer, ya que
una ciudad que no crece económicamente, presenta serios problemas respecto a su destino.
Ahora la cuestión es comprobar si la ciudad está creciendo correctamente o no, por lo
que entonces abordamos a un concepto de desarrollo.
Hoy casi todo el discurso gira por pensar que atraer capitales a las ciudades es
desarrollarse. Pero lo que verdaderamente es desarrollo es el movimiento que genera el capital
desplegándose por el territorio; el tener una noción de desarrollo que relaciones capacidades y
necesidades de la población.
..."Un modelo se desarrolla, una ciudad se desarrolla cuando vincula una cierta
capacidad de la población de hacer cosas, y esa capacidad de hacer cosas le genera una
posibilidad de resolver sus necesidades."...
En segundo lugar se hace necesario plantear cuáles son los efectos físicos de ese
fenómeno del crecimiento.
Por un lado tanto el crecimiento demográfico como el económico tienden a que la
ciudad se despliegue o expanda territorialmente; es lo que se llama la extensión de la ciudad
sobre su territorio.
Por otro lado internamente se produce ..."un lento proceso de consolidación que va
permitiendo que crezca la densidad, crezcan los niveles de ocupación, aparezcan los
pavimentos, alrededor de los pavimentos aparezcan calles comerciales"..., es decir que ese
tejido extendido poco a poco va consolidándose.
...Esto se podría decir que es una segunda fase, que se desarrolla a la vez, porque la
ciudad a la vez se está extendiendo y a la vez está trabajando sobre esa tela de araña de su
trama.
Por último, en los lugares que van a tener cierta concentración, que son una actividad
comercial, que tienen una cierta centralidad, etc., existe una tendencia a la densificación. Las
densidades crecen, e incluso esto se expresa como un crecimiento en altura, o sea que la
ciudad empieza a tener una tendencia a densificar mucho ciertas áreas centrales, incluso a
hacerlas crecer en altura.
Estas tres variables, que parecen tres obviedades, funcionan a la vez; y por lo tanto,
cuando uno se plantea el problema del crecimiento, se tiene que preguntar cómo va a
intervenir sobre cada una de estas faces, porque no todas tienen el mismo tipo de
comportamiento. Y mientras una tiene un tema fundamental, que es cómo es la parcelaria, la
geometría, la estructura de esa periferia, hay una segunda que es cuáles son los criterios de
prioridad para ir estructurando esa consolidación dentro de esa malla, y la tercera es ver hasta
dónde la estructura o geometría original, tiene capacidad de soporte a esa densificación, y qué
tipos de intervenciones hay que hacer en el interior de una trama densa, para que el proceso
de densificación se de correctamente. Las tres faces suponen prácticas distintas sobre cada
una de esas instancias."...

Las ciudades argentinas presentan una precariedad en el crecimiento producto de una

forma de pensamiento que plante a las zonas centrales como las más valiosas, fomentando el
prorrateo del valor de la tierra a partir de la construcción en altura y una especie de división
social del territorio, donde los sectores de mayor poder adquisitivo funcionan sobre el centro
de la ciudad, y los sectores de poco poder adquisitivo, sobre la periferia. Esto trae como
consecuencia la precariedad de la periferia, con lo que se podría denominar el crecimiento de
la ciudad autoconstruida: cómo la gente sobre un loteo absolutamente elemental, con su
capacidad de ahorro, con su capacidad organizativa y con su capacidad política, gerencian,
gestionan, luchan, combaten, la construcción del agua, la cloaca, el pavimento, la luz, el gas,
la casa, la escuela, la salita, etc.; una forma de desconstrucción de civilidad, de participación
ciudadana, política alrededor del proceso de construcción de la ciudad.
Para nosotros parece un modelo natural; sin embargo si analizamos experiencias en
otras sociedades comprobamos que tienen valoraciones distintas del tema del crecimiento, y a
la vez, mecánicas distintas.
Por un lado el pensamiento o urbanismo europeo tiene una imagen peyorativa del
suburbio, de la periferia, por lo que ha llevado a una plantear que la ciudad debe crecer densa,
agregando una variable del tipo económico, que es que la ciudad no puede crecer sin
infraestructura. Entonces aparecen suburbios de planta baja y ocho pisos que limitan con el
área rural, prorrateo de una manera aberrante el costo de las infraestructuras, desarrollando
un modelo de vida que es el de la alta densidad y entendiendo que esa ciudad puede ser
ecológicamente adecuada porque no está destruyendo la tierra rural -un bien escaso en esos
países-.

En las antípodas de esto, y ante la ruptura entre ciudad y campo, aparece el

pensamiento americano con los proyectos de ciudad-jardín, que despliega otro modo de vida
más bien vinculando la necesidad de la vivienda con la tierra, con la naturaleza, con el medio
ambiente. Y por lo tanto, en lugar de promover una ciudad densa, promueve una ciudad
tremendamente extendida.
..."Obviamente es una ciudad costosa, porque el costo de las infraestructuras sobre
bajas densidades, supone que la expansión del tejido tiene unos costos de urbanización
especialmente altos... Entonces quienes acceden a estas viviendas son aquellos que son
sujetos de crédito, es decir, aquellos que tienen capacidad de adquirir un lote equipado.
¿Qué sucede para los pobres?. ¿Cómo se resuelve la situación de los pobres en la
ciudad?.
En general, en esta mentalidad, la vivienda es como un producto al que se accede a
través del crédito, y los pobres tienen acceso a lo que podríamos llamar "el mercado del
usado". ¿Qué es el mercado del usado?. Son las partes de la ciudad que han correspondido al
desarrollo de otras etapas que las antiguas poblaciones dejan para ir a vivir a la periferia, y
que son reutilizadas como de segunda mano, por una población de menor poder adquisitivo.
"...
De esta manera la ciudad queda expresada en una periferia donde en general se están
produciendo los nuevos productos, y que tiene un centro que paulatinamente se va
deteriorando. ... "En el caso de la ciudad americana, el centro de negocios sigue vivo porque
es el lugar de las oficinas, pero está muerto de noche porque la vivienda se produce en la
periferia,"... apareciendo en ella un primer cordón que es el área del mercado usado.
 Si observamos las ciudades argentinas podremos verificar que en sus territorios se han
producido las dos líneas de crecimiento: el europeo o "corbuseriano" a través de los
monoblocks o conjuntos habitacionales FONAVI implantados dentro de la trama urbana y
generando una impronta nefasta, y a partir del '76 ese crecimiento inorgánico o substandar.
Ante la última experiencia negativa, surge la necesidad de hacer frente a ese
crecimiento de la ciudad inorgánico, cambiando los estándares de urbanización.
Es así que se propone que la ciudad se reconcentre exigiéndole a los loteadores que
construyen la totalidad de las infraestructuras como dato previo al loteo.
..."Las consecuencias fueron bastantes inmediatas. Del '76 al '89, no hubo
prácticamente loteos. Es un primer dato. Eso en el concepto de la inflación parecía como
inviable. o sea que era una buena intención pero que la realidad no verificaba, y tuvimos un
fenómeno nuevo que apreció también en esa época, que fueron las invasiones de suelo. Frente
a la penuria de suelo urbano, empezó a expresarse las invasiones como fenómeno masivo.
Recientemente, en el marco de las políticas de la estabilidad con la reaparición del
crédito, etc., lo que volvemos a ver es que vuelve a haber loteos. ¿Pero qué características
tienen estos loteos?. Son loteos que se dirigen a aquellos que son sujetos de crédito, es decir
aquellos que pueden pagar una parcela con toda la infraestructura.
¿Cuál es la alternativa, en general, que le queda a los sectores populares?. El mercado
del usado, o sea, es el reciclaje de viejas partes de la ciudad convertidas en conventillos,
abriendo áreas de deterioro dentro del tejido urbano de mayor o menor importancia, en
relación a la proporción que existe entre terrenos ya loteados y terrenos ocupados."... Esto
trae como consecuencia un deterioro del área central.
En definitiva se puede ver como influyó el modelo americano en nuestras ciudades a
partir de la transformación de las periferias.

DESAFÍOS ANTE EL PROBLEMA DEL CRECIMIENTO

Frente a la tendencia actual que presenta crecimiento urbano en nuestras ciudades, que
se contrapone con la Idea de Ciudad que se plantea al principio de este documento, se hace
imprescindible producir un cambio sustancial en los criterios para encarar dicho fenómeno.
..."La primera cuestión tiene que ver con el problema de los límites, que es cómo
poder definir un límite del área urbana y poder más o menos contenerlo."...
Hay ciudades en las que aparecen límites precisos del tipo físico, natural, que
determinan bordes -bordes de mar, de ríos, de montañas- haciendo inviables o inrentable la
expansión más allá de ellos. En nuestra ciudad se pueden asociar con los bajos que generan
áreas inundables o con problemas de drenaje. Estas cuestiones van más o menos definiendo
ciertas restricciones al crecimiento.
Existen los límites construidos, como por ejemplo un área verde, un bosque, que
produce una discontinuidad del tejido urbano. En nuestras ciudades aparecen límites
ferroviarios, ya que para cruzar una vía tenemos que hacerlo cada tantos metros. Algunas
veces estos límites son ilusorios, como los anillos circulatorios, ya que éstos al mismo tiempo
que se definen como tal se convierten en una espina de urbanización, en lugar de ser un
borde, fomentando la generación de espacios vacantes en el interior de la trama y el desarrollo
lineal alrededor de las grandes viabilidades, es decir a lo largo de ambas márgenes, porque
nadie va a rentabilizar una autopista de un sólo lado, por lo tanto inmediatamente, el anillo
borde, induce el crecimiento afuera de ese borde.
Surge entonces un tercer elemento, que se presenta en un principio como útil, que es
definir un límite normativo. En Europa es muy común que se defina "la ciudad que va a
crecer hasta acá", y por lo tanto hay como un borde de la ciudad a partir del cual, no se
autorizan los loteos. ..."Respecto a esto aparece un tema no tan tratado como el del límite,
que es el tema de las restricciones al dominio que significa la norma, y el perjuicio que
significan para aquellos a los que se les establece la imposibilidad de lotear, como
compensación a esa restricción. Por lo tanto, en general la definición de un límite desalienta
definitivamente el crecimiento hacia un borde de la ciudad, a lo mejor genera una presión
sobre la norma a los Concejales, para que amplíen el límite, etc.; pero define una posibilidad
que en general debería ser compensada con, por ejemplo, una línea de crédito de estímulo a la
actividad agrícola intensiva, o lo que fuera."...
 Podría aparecer también un elemento más complejo, como el de establecer un límite
económico, ya que la expansión misma de la ciudad induce un desaliento de la actividad
productiva en la periferia, generando un borde peri-urbano que deja de tener usos rurales
mucho antes de lotearse (15 a 20 años).
Según estudios realizados se comprueba que la última línea de retirada son los tambos,
abriendo como alternativas en un proceso de depredación de ese suelo, dos actividades: las
ladrilleras y las tosqueras, perdiendo peso económico desde el punto de vista agrícola. Se
plantea entonces la posibilidad de ..."encontrar algún tipo de actividad económica, como por
ejemplo la forestación, que justificara una inversión a largo plazo, donde tierra que está ociosa
desde el punto de vista agrícola, pase a tener cierta rentabilidad. Esta situación podría definir
en veinte años, cuando el borde la ciudad esté presionando sobre ese lugar, una duda respecto
a la rentabilidad del suelo, si conviene más urbanizar y por lo tanto desforestar, o si conviene
mantener en régimen esa explotación forestal, porque la rentabilidad esperable por ese medio
ambiente o por ese paisaje, es superior a la que ofrecería simplemente la utilización como
suelo vacante."...
Se abre así un ..."campo de investigación sobre cómo definir límites económicos al
límite de la ciudad, o sea de poder apoyar los límites de crecimiento sobre ciertos límites
naturales, poder tener ciertas áreas más flexibles donde tácticamente cortamos el crecimiento,
pero sabemos que a mediano plazo se lo puede volver a habilitar, y poder poner otros límites
construidos, económicos, pero que tengan una cierta definitividad, para ir conteniendo estas
alternativas de crecimiento."...
La segunda cuestión tiene que ver con los elementos que agreden la definición de un
límite, es decir que contribuyen a la expansión de esos límites o tienden a modificarlos, como
por ejemplo la construcción de autopistas, grandes rutas de accesos, aeropuertos, zonas
fabriles en la periferia, ya que vuelven a polarizar y reordenar el crecimiento hacia esas zonas
de la periferia.
Por lo tanto una decisión importante es cuantificar el crecimiento esperable de la
ciudad, en sus tres procesos, es decir cuantificar cuánto va a absorber la ciudad a través de la
densificación, realizar una ponderación de la tierra nueva, y con relación a esto respecto a cuál
es la proporción razonable de existencia de tierra loteada ocupada -tierra vacante, como para
garantizar la existencia de un mercado y el valor del suelo en el mercado, porque cada vez que
hay penuria de suelo, sabemos que inmediatamente los precios del suelo suben enormemente.
Cuando se definen políticas de contención del crecimiento y por lo tanto de
achicamiento de la oferta del suelo, esto tiene, inmediatamente como consecuencia, el
incremento del valor del suelo, medida que debería ir monitoréandose para establecer los
criterios de regulación que permitan que el desarrollo de esa actividad se de en un marco
racional. Estas medidas no deben ser definitivas, ya que son instrumentos sobre los que se va
actuando un poco tácticamente.
..."Es decir que muchas veces aparece en el imaginario, el Código Urbano, que es como
una ley que se sanciona una vez y para siempre. Hay criterios normativos que podríamos decir
que son de una vez y para siempre; pero la mayoría de los instrumentos que ese criterio
normativo despliega, supone una relación dinámica entre la evolución de la ciudad y la
aplicación de esos criterios, de manera que los marcos regulatorios sirvan para incentivar
determinados procesos, restringir otros, e incluso podríamos decir que no sólo que la ciudad no
crezca, sino que crezca en determinada dimensión y no en otra."...
También se debe tomar la decisión de dimensionar las localizaciones de las
urbanizaciones, teniendo en cuenta que no todos los lugares de la ciudad son igualmente
buenos para ello. Se han vistos muchos casos donde se han urbanizado zonas no
recomendables para urbanizar, y que se ha hecho a veces por especulación, suponiendo luego
para la sociedad unos costos enormes de acondicionamiento.
Se hace necesario precisar argumentos técnicos que definan criterios de localización y
la eficacia de determinados lugares para localizar estos crecimientos, de modo tal que
permitan una relación con el medio que no sea de deterioro, sino que tengan una cierta
capacidad de renovación y de coexistencia. En esta cuestión es importante considerar que los
costos que supone el acondicionamiento territorial de esos lugares posibles de urbanizar, sean
razonables dentro de un proceso de expansión de la ciudad.

Ya ..."no se trata de decir que la ciudad puede crecer indiscriminadamente y en

cualquier dirección, sino de elegir cuáles son esos lugares deseables, aconsejables y
posibles de expansión y, a lo mejor acompañar con un límite normativo, una política
de promoción de la ocupación de esos sectores y la restricción de la ocupación de
otros."...

EL TRAZADO

Nuestro trazado tiene dificultades para soportar construcciones en altura; es demasiado

profunda para tener una cinta de viviendas, por lo tanto tiene un departamento en el frente y
otro en el fondo, plantea el problema de los patios de luz, el problema del Centro de Manzana;
es decir hay toda una relación entre la parcelaria y la morfología posterior que hace que esa
manzana de base no sea una manzana especialmente adecuada para sostener esas
densidades.
Algunas ciudades norteamericanas, tienen una manzana muy distinta, ya que es larga y
angosta y en general tienden después a ubicar las grandes torres dentro de parcelas únicas, o
sea de media manzanas, con tres frentes, evitando una situación que sí caracteriza a nuestras
ciudades: casas entre grandes medianeras, o torres que confrontan fachada contra fachada en
un espacio que no es urbano.
Un tema para analizar hoy en día es la confrontación entre distintas formas de tejidos
que aparecen marcando un cierto borde segregado del resto de la ciudad, aunque no
necesariamente impidan el acceso; pero sí lo diferencian tendiendo a torcer la trama de las
manzanas y a reproducir esa noción e la "ciudad jardín".
En este sentido es importante comenzar a plantearse como es la geometría del trazado
que se fomenta a través de las normativas actuales (Decreto Nº 2958 y Ordenanzas Nº 1453 y
Nº 2588), las posibilidades y los efectos que tiene esa geometría en el tipo de ciudad que se va
a generar posteriormente.
Por ejemplo en la mayoría de nuestras ciudades se exige en los loteos una parcela
mínima de 300 m2. Dicha parcela supone que cuando toda la manzana se ocupa, se llega a
tener una densidad de 120 habitantes por hectárea, o sea, cuatro (4) personas por lote. Con
esto se quiere decir que se trabaja con una densidad muy baja, que en general, 120 habitantes
por hectárea es lo que se considera la densidad mínima para rentabilizar las infraestructuras.
Hay como una especie de sentido común que dice que, como somos un país grande y que tiene
mucho territorio, las parcelas tienen que ser muy grandes; esto hace que el prorrateo del costo
de las infraestructuras por frentistas la vuelva absolutamente inaccesible para la mayoría de
los sectores populares. ..."Como contraparte de esto observamos que hoy en día, las clases
medias, tienden a comprar una casita en dúplex que tiene un terreno de 4,33 m por 30 m o de
5m ó 6 m por 30 m, que la subdivisión longitudinal de un terreno; y eso se acepta como un
producto absolutamente razonable."... Como observación se puede decir entonces que
trabajando sobre una parcela más chica, de 10 m por 20 m o de 8 m por 16 m, que ya sería el
extremo, se podría avanzar hacia densidades de 250 a 300 habitantes por hectárea, con lo
cual se seguiría teniendo una vivienda en una parcela correcta; pero con un prorrateo de los
costos de las infraestructuras que reduciría casi su costo a la mitad. Esto pone a la luz, la
posibilidad de volver accesible y rentable un loteo para los sectores populares, que en general
son un problema mayoritario de nuestras ciudades, poniendo en discusión la geometría de
base que nosotros asumimos como buena.
A partir de ello surgen otras cuestiones que tienen que ver con las vinculaciones que
genera con el tejido existente, las estrategias de ocupación de las parcelas, y el despliegue de
la ciudad sobre esa malla. En esta línea de razonamiento es para destacar, que los barrios
estrictamente residenciales no tienden a generar ciudad sino tienden a generar zonning. Lo
mismo ocurre con un centro comercial o con un parque industrial. En cambio cuando la trama
permite que una vivienda dentro de la parcela se convierta en taller, o pueda generar un
comercio y la calle con comercios se convierta en una calle principal dentro del barrio, se
produce toda una dinámica y un despliegue de actividades que finalmente van estructurando
internamente el territorio. Con esto se quiere decir que el tipo de trazado y la flexibilidad que
ese trazado tenga para admitir intervenciones posteriores sobre la trama, va a definir la
posibilidad de que esa ciudad, o ese fragmento de ciudad crezca correctamente.
En definitiva, lo que aquí se quiere exponer es que la ciudad difícilmente pueda
pensarse solamente como la extensión de una malla única, sino que en el momento de
intervenir sobre los procesos de crecimiento, es prudente entender que la ciudad evoluciona
por "piezas", es decir, como unidades urbanas de una cierta dimensión y que es importante
estudiar en la tipología de la ciudad la existencia de dichas unidades territoriales (a veces
asociadas con el "barrio"), que pueden tener distintos tamaños, pero sí una unidad o identidad
interna, con una cierta lógica de relación entre su centralidad, su geometría y el espacio en el
que se inserta.
Por lo tanto el análisis de la ciudad como desarrollo de piezas y de los puntos de
articulación entre las distintas piezas, pasa a ser una parte fundamental del análisis de la
expansión. Y con esta idea final, desde el punto de vista del urbanismo, es fundamental tratar
de entender cómo es el despiece de la ciudad, cómo es el proceso de adición o de
transformación interna de las piezas y, por último, cómo es y se produce la relación o tensión
de cada una de esas unidades respecto de los referentes locales y globales. Se trata de un
ejercicio de despiece, de analizar cómo es concebida la adición de un nuevo barrio como una
nueva pieza y de la "posibilidad de sacar una pieza de la estructura consolidada de la
ciudad, aislarla, redibujarla y volverla a insertar", ya sea o porque se trata de un vacío,
tipo una estación ferroviaria, una vieja fábrica, etc. o porque se trata de un fragmento de
ciudad que está presentando problemas de inserción urbana.

CONCLUSIÓN
De todo lo expresado se deduce la importancia de plantearse en primer lugar, la
gestión y el control de la urbanización sobre la ciudad existente (hacer ciudad sobre la
ciudad) sin rechazar algunas formas de densificación. En segundo lugar, poseer por parte de
los gobiernos locales, una cultura y un instrumental urbanístico para hacer ciudad en las
periferias y por lo tanto no sólo regular e integrar los asentamientos informales, sino también
ordenar los desarrollo formales de modo tal que se garantice su inserción en los tejidos
urbanos y su mixtura funcional y social.
..."Esto abre un abanico de posibilidades del tipo normativo, de tipo proyectual, de tipo
de iniciativas que nos plantea la relación entre lo que podríamos llamar el Plan Urbano, en
términos estratégicos, en términos globales, básicamente como cuestión de desarrollo, y las
intervenciones concretas, urbanas, que casi tocan el diseño en términos de lo que significa
resolver una pieza del tejido urbano, lo que podríamos llamar el Proyecto Urbano."...
 MERCADO DEL SUELO Y RENTA URBANA
(Referencias: Documento Seminario Taller Internacional: "Nuevos Paradigmas de la Gestión Urbano
Ambiental", "Actualización de los Instrumentos de Gestión en Bahía Blanca" 29/06-01/07 de 2000
-Conferencia del Dr. Pablo Trivelli / Apuntes de la Materia Urbanismo II de la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad Nacional del Litoral)

..."En la actualidad, en la mayoría de las ciudades del mundo occidental, el principal

mecanismo de asignación de recursos en el espacio urbano es el mercado de suelo. Porque en
definitiva lo que se transa no son las características geológicas, físicas o agrícolas del suelo
sino su ubicación, su localización dentro de la ciudad, su emplazamiento respecto de las
ventajas que ofrece el espacio urbano. La estructura de precios de la tierra está directamente
asociada con la estructura física y funcional de la ciudad, y con la ocupación del espacio urbano
según el estrato socioeconómico de la población."...
Teniendo en cuenta que el mercado del suelo es el mercado de las localizaciones, por lo tanto
el valor de un terreno cualquiera, queda condicionado por lo que sucede en el entorno
inmediato, en el barrio en que se ubica, así como su inserción en el contexto urbano más
amplio. Puesto en otros términos el valor de un terreno cualquiera depende en lo fundamental,
de todo lo que sucede fuera del terreno y en términos marginales de lo que sucede dentro del
terreno (salvo que haya problemas topológicos o geológicos que dificulten su uso urbano, o sea
de grandes dimensiones, de tal manera que un proyecto pudiera afectar la estructura urbana y
la de precios).
Un terreno cuando entra en el mercado produce renta.
En este punto se hace necesario aclarar lo que se entiende como Renta Urbana. Si bien
no hay una teoría uniforme respecto a este tema, se puede decir que es un bien muy especial
tanto por la forma como se produce, como por lo factores que condicionan tanto la oferta como
la demanda.
Todo terreno, aún el de peores condiciones, produce renta, por ello la retención
especulativa de los mismos se hace necesaria para la existencia de la Renta Absoluta.
Pero existe una Renta Diferencial que se forma a partir de las ventajas que presenta un
terreno debido a su localización, de donde se podrán derivar preferencias objetivas-subjetivas
y naturales-artificiales, siendo el valor que asuma, relativo a la posición respecto del conjunto
de la ciudad (proximidad al centro, condiciones del suelo, accesibilidad, etc.).
De todo ello ..."se desprenden varios corolarios: primero que la valorización de la tierra
comúnmente llamada "plusvalía", constituye una capitalización de externalidades positivas
para los propietarios de la tierra, es decir, no tiene como contraparte ningún esfuerzo
productivo; segundo, que existen suelos con muy diferentes grados de ser "urbano", desde
aquellos en la periferia agrícola hasta los del mero centro de una ciudad, donde la norma
jurídica que establece un límite urbano es sólo una variables a considerar, la cual es
interpretada por el mercado; tercero, que la producción del suelo es un proceso social amplio
en el que concurren la iniciativa pública y privada, dotando al suelo de carácter urbano a
través de una infinidad y diversidad de decisiones de inversión y desarrollo; cuarto, que el
suelo debe ser tratado como un activo durable de largo plazo, cuya oferta tiene características
de stock-flow, es decir, que normalmente en cualquier ciudad hay un vasto stock de terrenos
urbanos con diferentes grados e intensidades de utilización, que fluyen al mercado sólo cuando
sus propietarios estiman que el precio de un terreno cualquiera es suficientemente
atractivo."...
La teoría deja muy en claro que, a través de la competencia entre propietarios de la tierra y
constructores o inmobiliarios, son los primeros los que en el mediano y largo plazo siempre
captan la totalidad de la renta de la tierra o plusvalía.
En la periferia se ofrecen terrenos que por lo general cuentan con urbanización básica (o son
muy grandes y se espera que sean urbanizados); en zonas interiores de la ciudad hay una
oferta que puede abarcar sitios baldíos o terrenos que tienen edificación o mejoras que pueden
ser demolidas; más aún, en zonas más dinámicas de alto valor se pueden poner en ofertas
terrenos con edificación en perfecto estado de funcionamiento, donde se espera que sean
demolidas para ocupar usos más intensos y modernos, es decir adaptados en las
circunstancias de espacio y tiempo.
..."En una situación dinámica de rápida urbanización y crecimiento económico, se registran
alzas permanentes en valores de suelo, especialmente en las áreas periféricas de expansión,
como consecuencia de la demanda por espacios habitables. Bajo estas circunstancias la
valorización del suelo es, generalmente, captada y privatizada por los dueños de la tierra. Se
abre de esta manera, un atractivo campo de inversión para los particulares en el cual se
pueden obtener grandes ganancias sin que se requiera prácticamente ningún esfuerzo
productivo."...
..."La especulación en el mercado de suelo difiere de cualquier otro tipo de especulación, ya
que aquél no está sujeto a las leyes de producción que comúnmente se aplican a los demás
bienes. No hay en realidad "producción de suelo urbano", sino más bien "producción de
espacio urbano".
Y esto tiene que ver con que en la mayoría de los casos una parte sustantiva del valor del
suelo queda determinada por fenómenos que no implican la iniciativa del propietario, sino la
dinámica del desarrollo urbano. ...
...La expectativas alcistas que estimulan la especulación, se satisfacen parcialmente con la
misma actividad especulativa en la medida que ésta genera una escasez artificial de terrenos
que lleva a la modificación del desarrollo urbano y mejora la situación relativa de los terrenos,
modificando favorablemente los elementos determinantes de valorización.
Así por ejemplo, la retención especulativa de suelos en el perímetro urbano, puede provocar un
desarrollo discontinuo, mejorando la situación en los predios en cuestión y generando las alzas
especulativas esperadas. ...
...La especulación de suelo urbano provoca serias distorsiones en la operatoria del mercado y
por lo tanto en la asignación de recursos en el espacio urbano. Sus efectos nocivos tienen una
duración mucho más amplia que en otros mercados, dada la rigidez de la estructura física y las
modificaciones estructurales que genera en el desarrollo urbano. ...
...En términos territoriales, la especulación afecta principalmente a los mercados de terrenos
de la periferia urbana, incluso mucho más allá del límite urbano legalmente establecido. Los
espacios céntricos, en que la normativa urbana es más estable y los mercados inmobiliarios
están más claramente establecidos en cuanto a la trilogía "precio - producto - localización",
suelen recibir un impacto marginal de las burbujas especulativas que puedan afectar a las
áreas metropolitanas en su conjunto. ...
... El precio de un lote de terreno queda determinado por el producto inmobiliario que en él se
desarrolle, y no a la inversa. Por lo tanto, cuando el producto es conocido (intensidad del uso
del suelo, calidad, precio, velocidad de venta y condiciones generales del mercado) entonces el
precio del suelo queda claramente determinado y se hace más conocido en la medida que no
cambian las condiciones del mercado o las normas.
Un aspecto clave en la especulación con suelo urbano es el manejo de la variable tiempo que
hacen los actores económicos respecto a la decisión de comprar y vender. De hecho, la
definición más primaria acerca de la especulación, establece que un agente económico
especula cuando toma decisiones creyendo saber mejor que el mercado, cuáles serán las
condiciones del mercado en el futuro. En el caso del mercado de suelo, en el tiempo y en el
espacio específico, porque la territorialización de los mercados es una cuestión central."...
..."Por último el mercado de suelo está en la raíz de la segregación socio económica espacial
en nuestras ciudades. Las alzas especulativas de precios de los terrenos van desplazando las
soluciones de vivienda social hacia localizaciones cada vez más distantes y segregadas.
¿Significa todo esto que el destino de las grandes ciudades no tiene más alternativa que seguir
los dictámenes de la competencia y el mercado?.
De ninguna manera. Con todo lo útil y potente que puede ser el mecanismo mercado como
facilitador del crecimiento económico, tiene un carácter de instrumento al servicios de una
instancia superior de gobierno de carácter público y no puede ser como el oráculo que rige el
destino de nuestras ciudades. Sin embargo, se trata de un instrumento delicado y, por lo
tanto, siendo coherente con su lógica de funcionamiento, la autoridad pública
competente deber administrar los incentivos y estímulos económicos hacia los fines
y destinos deseados para la ciudad, sin esperar como resultado lo que el mecanismo
de mercado puede dar.
Al estudiar la arquitectura y funcionamiento de la ciudad se puede constatar que la mayor
parte del espacio urbano y de las edificaciones tienen un carácter privado. También queda claro
que la dinámica económica de las ciudades y su desarrollo comercial se articula en torno a la
operatoria del mercado y que la iniciativa privada, a través de la persecución de intereses
materiales va dando forma a su estructura física. Sin embargo, la suma de los intereses
particulares no hace la ciudad ni define la esencia de su naturaleza.
La naturaleza de las ciudades, la esencia de su ser, se define en una serie de aspectos públicos
que escapan a la operatoria del mercado y al alcance de un conjunto de decisiones
atomizadas."...
..."En el contexto urbano, la economía de mercado enfrenta un conjunto de fallas estructurales
que históricamente ha llevado a un alto grado de intervención pública a través de la fijación de
normas de la más variada índole (definición de espacios públicos, de ocupación de suelo, de
uso del suelo o destino de la edificación, adosamiento, subdivisión predial mínima, etc.). Se
trata de normas cuya raíz histórica precede en muchos casos a la economía de mercado. A
través de estas se pretende dar un orden a la ciudad, un carácter orgánico que garantice un
buen funcionamiento y que proteja el bien común, definiendo las reglas del juego dentro de las
cuales se debe enmarcar la conducta de actores individuales. Sin embargo, este tipo de
instrumentos tiene una serie de desventajas y limitaciones, especialmente si se los compara
con el uso de instrumentos económicos. ...
...Se tratan de instrumentos rígidos, inflexibles, de costosa actualización. Definen soluciones
únicas, sin ofrecer a los afectados la posibilidad de explorar diferentes alternativas tecnológicas
y económicas para alcanzar los mismos objetivos. Son también criticados por la dificultad en
su administración. Además las regulaciones y normas no establecen incentivos para estimular
un cambio de conducta. Por el contrario, el uso de instrumentos económicos permitiría superar
muchas de estas limitaciones, incluyendo la generación de fondos, y la internalización de
externalidades, especialmente cuando se trata de fenómenos ambientales."...

Algunos instrumentos económicos

..."Los instrumentos que surgen de los cobros que hacen habitualmente los municipios y que
se pueden utilizar para alcanzar objetivos de desarrollo urbano, pueden ser agrupados en tres
grandes categorías: a) Tasas o tarifas por la prestación de servicios urbanos; b) Impuestos
incluyendo rebajas y sobretasas; c) Permisos, patentes y autorizaciones de funcionamiento.
A cualquiera de estos tres instrumentos se les pueden incorporar incentivos,
subsidios, bonificaciones o franquicias, o bien imponer multas y castigos.
Tasas y Tarifas:
Son las que pagan los consumidores por los servicios urbanos como electricidad, gas, agua,
cloaca, limpieza, alumbrado, riego, alcantarillado, recolección de basura, uso de la vía pública,
transporte colectivo, etc.
Pueden incorporar incentivos que afectan sus conductas en la ciudad, tanto en sus decisiones
de localización como en su operación dentro de la ciudad.
El primer aspecto consiste simplemente en el cobro adecuado por el servicio prestado.
Por ejemplo el cobro de la recolección de basura no se hace en función del peso/volumen que
se retira, pues por lo general se cobra una tarifa fija domiciliaria; el cobro de agua en muchas
ciudades aún no se hace por el volumen consumido; el cobro del transporte colectivo no se
hace habitualmente según la distancia recorrida; el cobro por el uso del sistema vial urbano es
una cuestión que prácticamente no existe. Esta realidad puede estar incorporando incentivos
perversos, como por ejemplo, el estímulo a la expansión urbana que surge de la aplicación de
una tarifa fija en la locomoción colectiva, donde los que hacen viajes cortos subsidian a los que
hacen viajes más largos.
Se pueden incorporar incentivos o castigos para inducir las conductas deseadas en función de
los objetivos de política y la imagen de ciudad que se desea alcanzar. Así por ejemplo, se
puede establecer una tarifa rebajada de recolección de basura para quienes hagan separación
según la composición de los residuos; establecer una tarifa rebajada de agua a quienes
mantienen su consumo por debajo de un volumen mínimo: una matrícula más alta a los
escolares que van a una escuela lejos de su barrio residencial, o un subsidio a la matrícula
para los que se quedan en sus barrios, etc.
Otras alternativas que surgen de la experiencia internacional para resolver problemas
específicos, como para desincentivar el uso del automóvil particular: a) cobro de un peaje o
tarifa por ingresar a zonas céntricas (Singapur, Hong Kong, Oslo, etc) cuyo monto aumenta en
horas de congestión; b) limitar la oferta de estacionamiento o aumentar su tarifa en zonas
específicas en se desea inhibir la llegada de autos; c) tarifa diferenciada de estacionamiento
según el número de personas que ocupan el vehículo; d) reducción de impuestos municipales a
empresas localizadas en zonas determinadas cuyos empleados viajan en locomoción colectiva;
e) tarificación por el uso de autopistas urbanas y subsidio a líneas de transporte colectivo que
se permite circular; f) sobretasa a la gasolina para financiar la vialidad urbana; g) subsidio a la
adquisición de computadores y otros equipos para fomentar la realización de una fracción de la
jornada laboral en la residencia de los empleados, etc.

Impuestos:
Los impuestos de beneficio municipal tienen un gran potencial como instrumento de política
urbana.
La principal fuente tributaria de recursos municipales es el Impuesto Predial, también
denominado Contribución de Bienes y Raíces.
La base imponible del impuesto predial está constituida por el suelo y las mejoras, a las que
se aplica la misma tasa de impuesto. Pues bien, la exención del impuesto a las mejoras y el
recargo de la tasa que afecta a la tierra constituye un poderoso incentivo para aumentar la
intensidad de uso de suelo. Con el mismo propósito se cobra una sobretasa a los sitios baldíos
en muchos países.
Con el fin de contribuir a la revitalización de zonas céntricas que han perdido población y evitar
la expansión urbana y el costo social que significa, se han creado subsidios para quienes
adquieren viviendas en el centro. Así por ejemplo, existen los créditos blandos para desarrollo
en zonas céntricas determinadas (caso Montevideo); el subsidio a la localización eficiente (caso
Chicago, San francisco y Los Ángeles); o el Subsidio de Renovación Urbana que se aplica en
ciudades chilenas., y que ha sido muy exitoso en el repoblamiento del centro de Santiago.
El éxito en la aplicación de los instrumentos económicos para influenciar las modalidades del
desarrollo Urbano depende muchas veces de un conjunto más amplio de factores como:
1- La legitimidad y el liderazgo político que tenga la autoridad urbana en la
conducción de procesos de transformación y mejoramiento de la ciudad.
2-La existencia de un proyecto o imagen de ciudad que deje claramente
establecidos los objetivos que se quieren alcanzar.
3- La participación ciudadana como actor protagonista del proceso.
4- El uso de instrumentos que generen incentivos adecuados para los objetivos
que se quieren alcanzar.
5- Una administración competente, con reglas de juego claras y ampliamente
difundidas, que sea transparente en la aplicación de estímulos económicos. La
disposición a pagar suele ser mayor cuando las iniciativas públicas responden a prioridades
sentidas por la población; y cuando la determinación de la modalidad y la tasa de impuesto a
aplicar es consultada y aprobada por la comunidad en general. Pero también cuando se
adoptan mecanismos de financiamiento que dan garantías que los recursos se destinarán a los
fines para los cuales fueron recaudados y no se desviarán para financiar partidas generales del
presupuesto municipal, especialmente no irán a financiar burocracia.

Patentes, permisos y autorizaciones de funcionamiento:

Los municipios cuentan con una poderosa herramienta al tener la facultad de conceder una
amplia gama de patentes y permisos en materias tales como la circulación de vehículos, la
edificación, la instalación de actividades y fiscalizar el cumplimiento de las normas requeridas
para su desarrollo en el territorio. Estos permisos están asociados a las normas que se
establecen en los planes de ordenamiento territorial.
En algunos casos se propone el cobro de un monto creciente por concepto de permisos de
circulación en función de la cantidad de emisiones que genera cada vehículo, o
alternativamente, en función de la edad de los vehículos.
Los permisos de edificación, constituyen una poderosa herramienta que normalmente es
administrada por los Municipios en casi todos los países del mundo. En la práctica, en la
mayoría de los países latinoamericanos el cobro por este permiso es mínimo y muchas veces ni
siquiera cubre el costo de la labor profesional de revisión y el trámite administrativo que
requiere. Una vez aprobada la norma urbana de planificación, los dueños de los terrenos
simplemente ejercen un derecho adquirido al solicitar un permiso de edificación.
Distinto es el caso de otros países (Estados Unidos) donde muchos municipio aplican el
"exactions" (instrumentos económicos) como "impact fees", lo que significa que sólo se
concede un permiso para desarrollar un proyecto inmobiliario siempre que cumpla con la
legislación urbana vigente y además pague un monto equivalente al costo de todos los
impactos adversos que genera sobre la ciudad y que no se canalizan a través del mecanismo
de mercado. En Gran Bretaña los derechos de edificación residen en la autoridad urbana y no
en el dueño de los terrenos, lo cual permite efectuar un cobro al emitir un permiso, pudiendo
incorporar consideraciones de carácter ambiental, o más directamente, aspectos de carácter
urbano.
También es bueno mencionar el mecanismo denominado "impuesto de suelo creado" que se
aplica en Francia y también en algunas ciudades de Brasil a fin de recuperar para la ciudad al
menos una fracción del mayor valor que puede adquirir el suelo como consecuencia de la
mayor intensidad de uso que permite la norma de edificación. También hay impuestos que se
aplican para evitar la localización de determinadas actividades en zonas no deseables para
ello."...
MECANISMOS PARA LA VIABILIZACIÓN DE OBJETIVOS URBANOS

GESTIÓN Y CONTROL DE LA URBANIZACIÓN

(Extracto del Documento Base de la Red Nº 7 de Urb-Al: "Gestión y Control de la Urbanización")

"Para hacer efectivos los criterios de gestión y control de la urbanización, hay que actuar con
diferentes mecanismos...
...Los sistemas rígidos de verificación del cumplimiento de normas están dejando de ser
aplicados y están siendo sustituidos por procesos de concertación, compromisos entre
inversores y vinculación de éstos a resultados o intervenciones concretas. En suma, se está
poniendo el acento en la formulación de las reglas del juego, y no en la preconfiguración
normativa de los resultados. Se han desarrollado instrumentos para una acción territorial más
impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificación menos rígida y
más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados o, precisamente como exigencia de
resultados.
La cuestión del financiamiento del desarrollo urbano a través de herramientas innovadoras es
también un nuevo campo en el que se está incursionando...
...Otro nuevo campo, se refiere a las relaciones de cooperación público-público y público-
privado para la realización de proyectos, o la gestión de áreas o servicios urbanos:
coadministración entre ámbito público y ámbito privado sobre áreas públicas...

..."Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia
permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida... la ciudad se
produce por una multiplicidad de agentes... Presupone una revisión permanente para ajustes
o adecuaciones... lo más importante de los instrumentos es su lógica y no su diseño
institucional y legal"...
LA NECESIDAD DE UN CÓDIGO URBANO

ANTECEDENTES

Treinta años transcurrieron desde los últimos y únicos instrumentos de planificación

urbana, que intentaron ordenar el crecimiento y la distribución de los usos del suelo en la
ciudad de Rafaela, durante este largo período.
Demasiado tiempo teniendo en cuenta el rápido crecimiento que experimentó nuestra
planta urbana.
Todas estas cuestiones son las causantes de los desequilibrios urbanos actuales en los
aspectos físicos, ambientales, económicos, sociales y administrativos:
*El desarrollo de urbanizaciones alejadas o en lugares aún no acordes para la
generación de nuevos barrios, cuyos habitantes hoy exigen vías de conexión con el centro y
mejores condiciones de vida en cuanto a servicios, equipamientos e infraestructuras.
*Indiscriminada y excesiva disponibilidad de tierra fraccionada
*La desafectación del uso rural de tierras aptas que tampoco se integran al uso urbano
ni se han de integrar en lapso previsible
*La aparición de sectores con suelos vacantes de usos intercalados en zonas
consolidadas, con servicios e infraestructuras, condición poco rentable para la ciudad.
*La desintegración social de los grupos humanos asentados: ausencia del sentido de
pertenencia a la ciudad.
*Una marcada diferenciación entre ghetos para sectores de alto poder adquisitivo y
marginalidad para los sectores más populares, con una consecuente fragmentación física y
social.
*La desestructuración vial, originando conflictos en el tránsito ya que el acceso a esos
lugares es generalmente por una única vía, la cual no está en condiciones para soportar un
gran caudal de vehículos. Como consecuencia de ello aparece por un lado, una sobrecarga de
esa vía dado que no existen otras vías alternativas de distribución para llegar al lugar alejado y
por el otro, inseguridad sobre ella ya que por lo general son de tierra o mejoradas con ripio.
En otros casos esa única vía de vinculación se trata de una ruta, con todos los riesgos que ello
implica.
*Las molestias generadas a raíz de la convivencia de usos rurales con usos urbanos.
*Encarecimiento de la tierra, debido a la ausencia de instrumentos de gestión y
ordenamiento que brinden alternativas para el asentamiento y desarrollo de diferentes grupos
sociales.
*Incontrolada expansión de usos urbanos, en áreas carentes de condiciones adecuadas
e infraestructuras de servicios.
*El encarecimiento de los servicios de riego, limpieza de calles y recolección de basura
para el Municipio.
*La presencia de actividades incompatibles entre sí y con el lugar en donde se
desarrollan.
*Incongruencias en la distribución de los usos del suelo relacionadas con las posiciones
geográficas adoptadas por éstos con respecto a los elementos urbanísticos presentes.
*La proliferación de actividades informales.
*La aparición de tipologías edilicias como galpones, torres, conjuntos habitacionales, en
sectores poco aptos para la implantación del las mismas, originando conflictos estéticos y
funcionales con el entorno.
*La degradación de las áreas centrales y del Patrimonio Urbano-Arquitectónico.

Suficientes referentes como para entender la problemática que atraviesa nuestra ciudad y la
necesidad de ordenar todas estas cuestiones de modo de garantizar un equilibrio urbano-
ambiental y la calidad de vida los habitantes.
EL CÓDIGO URBANO COMO PROYECTO URBANO

El CÓDIGO URBANO se trata de un importante proyecto para la ciudad surgido en el

ámbito del PER, y como continuidad del Plan de Ordenamiento Urbano Territorial (POUT),
tomando de éste los proyectos urbanísticos estratégicos que incidirán en el desarrollo del tejido
urbano. Se define así como el instrumento de "actuación del Plan" y aplicación concreta.
Asimismo facilita los instrumentos políticos-de gestión para llevar a cabo la concreción de los
objetivos planteados sobre cada uno de los sectores de la ciudad para, en definitiva, lograr el
equilibrio urbano buscado.
Dicho código se dirige a producir transformaciones urbanas en la ciudad existente -hoy, un
gran desafío en las ciudades del mundo-, como así también a ordenar la ciudad futura a
urbanizarse, estableciendo reglas claras para el mercado de suelo y sus especulaciones
inmobiliarias, en beneficio de un desarrollo urbano equilibrado, equitativo y justo, que permita
igualdad de oportunidades urbanas a los distintos sectores sociales de la ciudadanía y que sea
representativo de la construcción de una verdadera CIUDAD DEMOCRÁTICA.
Este concepto que en principio parece "idealista", es fundamental para las futuras
decisiones políticas urbanas que se tomen, y así entender que si no se generan mecanismos de
equilibrio tributario, dejando liberado el desarrollo urbano a los intereses privados, se
incrementarán y dominarán la ciudad, las contradicciones: marginalidad de sectores más
pobres y la aparición de "ghetos" para ricos, el crecimiento indiscriminado hacia la periferia y
el "vaciamiento" y deterioro del casco céntrico, la generación de costosos lotes en la periferia y
una gran cantidad de lotes baldíos o con bajos porcentajes de ocupación en la ciudad
urbanizada, ciudadanos que fielmente pagan sus tasas y ciudadanos que eternamente no las
pagan, entre otras cuestiones.
Con esto se quiere llegar al planteo de que en el futuro todas las medidas que se
implementen desde el Estado, sean normativas, de gestión, tributarias, etc., deberán fundarse
en conceptos democráticos, en donde los sectores que obtengan mayores beneficios de la
ciudad, generándoles una plusvalía en sus propiedades, ya sea por la restricción de ciertos
usos perjudiciales para la calidad arquitectónica y paisajística de su entorno, la mejora de la
accesibilidad a través de costosas arterias, las mejoras ambientales, la posibilidad de tener
lotes grandes bajando el prorrateo de las infraestructuras y servicios y mejorando las
condiciones de habitabilidad, entre otros, deberán contribuir con el resto de las ciudadanía que
presenta las situaciones contrarias: absorción de usos que desvalorizan sus propiedades como
prefabricados, galpones, fábricas; la falta de arterias de comunicación e integración, los
inconvenientes ambientales causados por canales de desagües pluviales u otros elementos
degradantes, altos grados de densificación en las manzanas o propiedades -hasta en algunos
casos el hacinamiento- y la dificultad de acceder a lotes económicos con mejores condiciones
urbanas, etc.
Esta síntesis expresa el "modelo de ciudad" -humanamente hablando- que se pretende
conducir con este Código Urbano, que no será un instrumento normativo y de gestión acabado,
sino en permanente actualización frente a los escenarios urbanos que se presenten. Un
mecanismo abierto ante las oportunidades de beneficio comunitario y rígido ante los intereses
particulares perjudiciales para el desarrollo urbano general.
El Código Urbano será como sus términos lo indican: un código de conductas
ciudadanas a respetar para la construcción del conjunto urbano.

Lo principal del Código Urbano es que interviene integralmente sobre los distintos
tejidos nuevos o a construirse y existentes o construidos.
Cuando se define un tejido no se lo puede leer separando por un lado las
urbanizaciones, por otro las subdivisiones, por otro las formas de ocupar y/o densificar los
terrenos, por otro los usos del suelo, por otro la conformación del espacio urbano, cada uno de
ellos con normativas separadas que no tienen conexión entre sí.
El tejido urbano es un todo, es la materialización espacial de las variables antes
indicadas, por lo tanto para ordenarlo hay considerar el conjunto de elementos que intervienen
en su conformación.
Teniendo en cuenta ello, se puede decir que el Código Urbano abarca los siguientes
aspectos:
* El tipo de crecimiento urbano más conveniente en zonas a urbanizar y urbanizadas.
* La calidad de cada sector en cuanto a servicios e infraestructuras.
* La legalización de trazados viales oficiales.
* La distribución de los usos del suelo .
* Las formas de ocupación del suelo y del espacio.
* El paisaje del espacio urbano y sus formas morfologías.

Un nuevo enfoque ambiental en la distribución de los usos del suelo:

Está comprobado que las ciudades se desarrollan a partir de una mixtura de usos múltiples y
no de una yuxtaposición de zonas dedicadas a un uso exclusivamente, comúnmente
denominado "zoning".
Pero dichos usos deben ser compatibles entre sí, es decir que puedan funcionar juntos sin
perturbar el ambiente del hombre, logrando de este modo la convivencia urbana.
Ahora bien para determinar cuáles son los usos que pueden convivir en un mismo sector, es
importante conocer lo que sucede en la realidad; cuáles son las mezclas de usos tolerantes, los
tejidos urbanos más frecuentes y las tendencias que se presentan.
Los problemas principales aparecen con determinadas actividades industriales, comerciales, de
servicios y equipamientos en relación con ciertos tejidos preferentemente residenciales, y que
nada tienen que ver con el rubro que desarrollan, sino con los procesos productivos que
incorporan, con las escalas, con el flujo de tránsito que generan, y con otras molestias que
ocasionan en el entorno debido a la forma en cómo funcionan.
Por lo tanto surge la idea de clasificar los usos y determinar los tejidos urbanos compatibles,
teniendo en cuenta, en una evaluación previa, las siguientes variables:
1- NIVELES DE COMPLEJIDAD SEGÚN EL GRADO DE PERTURBACIÓN DE CIERTOS USOS :
Hoy ya no podemos hablar de actividades por rubros sino por grado de impacto que tienen
sobre la población.
Por ejemplo una actividad comercial puede llegar a molestar o perturbar la convivencia con las
áreas residenciales no porque sea comercial, sino por el tipo de impacto que puede generar la
actividad QUE SE DESARROLLA DENTRO DEL ESTABLECIMIENTO.
Lo mismo ocurre con una actividad industrial. Existen actividades industriales que
tranquilamente pueden convivir con sectores residenciales SIN PERTURBAR LA CALIDAD DE
VIDA urbana.
Por lo tanto ya no se va a hablar de ACTIVIDADES INDUSTRIALES, COMERCIALES y DE
SERVICIOS como rubros aislados, sino que se van a AGRUPAR EN ACTIVIDADES
ECONÓMICAS .
A su vez éstas según el tipo de efectos que puedan producir e incidir en el ambiente se
dividirán de la siguiente forma:

*Actividades ECONÓMICAS de Baja Complejidad

*Actividades ECONÓMICAS de Media Complejidad

*Actividades ECONÓMICAS de Alta Complejdiad

2) CARACTERÍSTICAS MORFOLÓGICO-AMBIENTALES QUE SE DESEAN PRESERVAR :

Pero no sólo hay que tener en cuenta para determinar los distintos tejidos, el tipo de impacto
que pueden provocar los usos por su función, sino también las características morfológicas que
puedan resultar de dicha actividad.
La incongruencia de las resultantes tipológicas de determinados usos con respecto a las
características arquitectónicas predominantes en el sector, se ven con frecuencia:
. Medianeras cuyas alturas obstruyen el asoleamiento de las propiedades linderas.
. Materializaciones arquitectónicas que se contradicen con la morfología del sector.
. Tipologías opuestas como galpones junto con viviendas de perímetros libres, tipo
"chalets".
. Pérdida de espacios verdes privados, como centros de manzana.

De todo lo desarrollado surge la idea de no hablar ya de Distritos, sino de TEJIDOS.

ASPECTOS RELEVANTES DEL CÓDIGO URBANO

Proteger la estructura urbana formadora:

A los fines de preservar la historia formadora de nuestra ciudad, los bulevares fundacionales
que estructuraron su crecimiento, las primeras conformaciones urbanas que dieron origen al
Casco Antiguo, el Código Urbano establece un Plano Límite de Fachada cuya función es
trasladar a la actualidad la impronta de aquellos tiempos.
La intensión es generar una marca que recuerde la morfología y altura de las edificaciones de
los primeros tiempos, con un simple “toque” arquitectónico o la utilización de diferentes
recursos estéticos.

Lograr una ciudad sustentable:

El Código Urbano prevé para ello un Perímetro Urbano, que acote el crecimiento descontrolado
de la trama urbana, densificando la ciudad existente y consolidando aquellas grandes
extensiones de terrenos vacantes. De esta manera se logra una ciudad igualitaria y equitativa
para todos los habitantes, asegurando accesibilidad e integración y abasteciendo con servicios
e infraestructura básica a todos los sectores.

Desarrollo y crecimiento a partir de distintos tejidos:

Nuestra ciudad presenta configuraciones urbanas particulares dada por su identidad e historia;
densidad edilicia; características morfológicas y paisajísticas, entre otros aspectos y su directa
relación con los usos o actividades económicas que se desarrollan en cada sector.
Por ello el Código Urbano organiza y estructura la ciudad a partir de la determinación de
diferentes tejidos estableciendo para cada uno de ellos parámetros particulares que tienden,
en algunos casos, a preservar las características del lugar y en otros van configurando un
cambio o adecuación según la tendencia o dinámica del sector. Asimismo establece grados de
complejidades para los diferentes usos, entendiéndose actividades económicas y
equipamientos. El grado de complejidad se clasifica en baja, media o alta, según su incidencia
en el entorno donde se pretende instalar.
Dentro de los parámetros, los distintos retiros van trabajando la morfología de los sectores,
generando llenos y vacíos, entradas y salidas, planos más bajos y otros más altos con la
intensión de lograr una riqueza espacial tanto a nivel peatón como en otros niveles. Esto
sumado a los coeficientes de FOS, FOT tienden a generar un juego de volúmenes que se
pueden disponer libremente hasta llegar a la altura máxima fijada.

Jerarquizar bulevares y avenidas:

En los distintos tejidos de nuestra ciudad, los bulevares fundacionales y avenidas adquieren un
tratamiento particular, por su carácter de arterias estructuradoras de la trama urbana y su
crecimiento. Con este criterio el Código Urbano otorga una posición de privilegio a estos ejes,
jerarquizando las construcciones edilicias, aumentando las alturas y las complejidades en
relación al resto del tejido donde se inserta.

Celebrar y revalorizar las esquinas:

En la conformación de los manzaneros, las diferentes esquinas son puntos de tensión que
generan encuentro, por ello con el Código Urbano se tiende a jerarquizar las esquinas de
nuestra ciudad.
Este criterio se concreta liberando a los lotes en esquina de la aplicación del Factor de
Ocupación Total -FOT-, ofreciendo la posibilidad de construir mayor superficie y/o volúmenes
más significativo, hasta la altura total establecida en cada tejido. Asimismo esta condición
compensa los retiros que afectan a ambas líneas municipales a partir de la altura de
basamento.

Tolerancia en los proyecto:

En aquellos casos donde los proyectos se encuentran al límite de lo exigido, según los
parámetros correspondientes, el Código Urbano prevé una tolerancia para las medidas
superficiales y lineales, con la finalidad de ajustar o acomodar el diseño. Con esto se abre una
ventana ofreciendo otra posibilidades a cada uno de las intervenciones.
Ordenamiento del estacionamiento vehícular:
Con el Código Urbano se tiende a liberar la vía pública de estacionamiento vehícular, por ello
regula el estacionamiento para usos residenciales a partir de cinco (5) unidades habitacionales,
estableciendo porcentajes y condicionantes para su distribución. Asimismo premia aquellos
casos que prevean el 100% de cocheras liberando la aplicación del Factor de Ocupación Total
-FOT-.

Proyectos especiales:
El Código Urbano deja establecido entre sus disposiciones generales, la conformación de un
ámbito encargado de realizar evaluaciones especiales para aquellas intervenciones que no
puedan cumplimentar con los parámetros urbanísticos y que apunten a cuestiones estratégicas
para nuestra ciudad, tendiendo a un desarrollo económico, cultural, recreativo, de
esparcimiento y por sobre todo potenciando el bienestar de toda la comunidad rafaelina.
La aprobación de estos Proyectos Especiales se implementará mediante ordenanza particular,
sancionada por el honorable Concejo Municipal.
UNA VISIÓN CRÍTICA A LOS INSTRUMENTOS VIGENTES

Ordenanza General de Urbanización Nº 1453 de 1960.-

Es la primera normativa aprobada que se relaciona con el desarrollo urbano y
fundamentalmente con el primer núcleo de formación de la ciudad.
Reglamenta las formas de subdivisión en parcelas o lotes de terrenos nuevos y existentes. Uno
de los problemas de algunas disposiciones de esta Ordenanza es que promueve la
subocupación y densificación de parcelas en determinados sectores, que no son los más
óptimos para ello. Un ejemplo relacionado con dicha disposición es cuando se refiere a la
posibilidad de subdivir en lotes de menores medidas a las reglamentarias (8m x 30 m),
únicamente a las propiedades anteriores al año 1958, sin tener en cuenta sus ubicaciones y
sin conocer la necesidad real de hacerlo.-
En algunos casos se contradice con otras normas legales vigentes como el Reglamento de
Zonificación y la Ordenanza de Urbanizaciones Nº 2588.

Plan Director; Decreto-Ordenanza Nº 2827 de 1966.-

Toda ciudad necesita de un plan urbanístico global que contenga proyectos y medidas que
indiquen una perspectiva para el futuro desarrollo urbano en un mediano plazo.
El Plan Director en su momento fue un instrumento que si bien tuvo algunos aspectos positivos
como la definición de una avenida de circunvalación, de un área destinada a un futuro parque
regional, de anillos de crecimiento urbano, entre otros, con el tiempo, por ser prefiguraciones
muy rígidas, no se han podido concretar quedando remanentes físicos y normativos en la
actualidad.
No obstante ello se han heredado algunas cuestiones como por ejemplo la forma de clasificar
el suelo del ejido de Rafaela apareciendo Zona Urbana, Zona Suburbana o Suburbanizada
-errónea comparación- y Zona Rural. En una interpretación previa uno puede pensar que el
suelo suburbano equivaldría a un suelo de transición entre lo rural y lo urbano; una zona de
"preparación" antes de pasar a la zona urbana. Pero cuando analizamos las normativas,
verificamos que aquella clasificación no condiciona en nada el crecimiento, ya que lo rural y lo
suburbano son similares tanto en los usos que se le atribuyen como en las posibilidades para
ser incorporados al suelo urbano. Y por sobre todo, al pasar suelos suburbanos a la zona
urbana, quedan incluidos usos que se contradicen notablemente con los usos urbanos y que
son difíciles de desplazar o reemplazar con el tiempo. Algunos usos suburbanos deberían
aparecer en zonas que por sus condiciones geográficas o topográficas, difícilmente sean
alcanzadas por la planta urbana en crecimiento.-

Reglamento de Zonificación, Decreto-Ordenanza Nº 2958 de 1967.-

Luego de haber analizado las normativas actuales que regulan todo lo relacionado con el
ordenamiento urbano y haciendo una comparación con lo que sucede en la dinámica urbana
actual, se verifica que hay ciertos desfasajes e inoperancia en la aplicación de ciertas
exigencias del Reglamento de Zonificación.
El criterio con el que fue elaborado el mismo apunta, en algunos casos, a forzar la localización
de determinados usos que no se condicen con las características y tendencias del sector a
regular. En otros, permite la instalación de usos incompatibles entre sí y que en el futuro
afectan la calidad de vida del sector.
Asimismo los criterios para clasificar los usos del suelo no son claros, empezando por
entenderlos como edificios; no todos los usos del suelo requieren de un espacio contenedor
cerrado para poder funcionar. Otro problema que presenta es la clasificación por rubros sin
tener en cuenta que similares usos pueden tener diferentes incidencias ambientales en el
entorno, debido a las distintas formas de organizarse internamente. Por ejemplo en el caso de
Edificios de Aprovisionamiento y Mercantiles, en el punto de Mercados pone en un misma línea
a uno de abasto y uno de barrio, siendo que sus escalas son totalmente opuestas y por ende
sus impactos ambientales. Otro error es cuando pone como un uso los Edificios para Oficinas,
siendo que las oficinas son dependencias para la organización de un uso; sería algo similar
como clasificar edificios para baños, o edificios para cocinas, disponiendo que en algunos
sectores de la ciudad se puedan instalar y en otros no.
Finalmente se puede agregar que la división del territorio de Rafaela en Distritos acentúa la
idea bidimensional que concibe el Reglamento de Zonificación, en donde no surgen los ámbitos
históricos, los espacios ricos en paisaje y arquitectura, las franjas comerciales, las diferentes
densidades edilicias, es decir el espacio urbano, sino que se trata de una mera delimitación
sobre un plano de manchas de colores uniformes.
A grandes rasgos el Reglamento de Zonificación plantea una división del territorio en:

ZONAS : ZONA URBANA

ZONA SUB-URBANA
ZONA RURAL

DISTRITOS : 1- D ISTRITO SUB-URBANO

2- d ISTRITO RESIDENCIAL DE BAJA DENSIDAD
3- DISTRITO RESIDENCIAL DE VIVIENDAS DE UNA (1) FAMILIA
4- DIST RITO RESIDENCIAL
5- DISTRI TO RESIDENCIAL, COMERCIAL Y ADMINISTRATIVO CENTRAL
6- DIST RITO INDUSTRIAL
Y clasifica a los usos de la siguiente forma:

CLASIFICACIÓN ACTUAL DE LOS EDIFICIOS SEGÚN SU DESTINO:

1-Edificios residenciales.
2-Edificios institucionales
3-Edificios para reunión bajo techo
4-Edificios para reunión al aire libre
5-Edificios de aprovisionamiento y mercantiles
6-Edificios para oficinas
7-Edificios industriales
8-Edificios para depósitos
9-Edificios para usos peligrosos
10-Edificios educacionales
11-Edificios e instalaciones rurales
12-Edificios para instalaciones especiales

Ordenanza de Urbanizaciones y Loteos Nº 2588 de 1992.-

Esta normativa se limita a ordenar el procedimiento para la aprobación de futuras
urbanizaciones y establecer los requisitos, exigencias de obras y servicios que debe cumplir un
urbanizador.
Conceptualmente compara y confunde a una urbanización con un loteo, siendo que éste es una
parte de la primera.
Los grandes problemas de esta reglamentación son: en primer lugar que se puede aplicar
únicamente en zonas nuevas a urbanizar y no sobre la ciudad existente; en segundo lugar no
ordena, ni califica, ni limita al crecimiento, incentivando a la extensión de la planta urbana en
forma indiscriminada; por último pone igual énfasis en cuanto a los tipos de obras de
infraestructuras y servicios a exigir en las urbanizaciones en todos los sectores de la ciudad,
siendo que no todas las situaciones son iguales: no todas las condiciones de los suelos son las
mismas, no todas las necesidades de los grupos humanos a asentarse son las mismas, no
todas las áreas urbanas tienen la misma morfología, no todos lo tipos de urbanizaciones son
iguales, en definitiva, no todos los espacios urbanos son, ni deben ser iguales en su
configuración.-
También presenta inconvenientes en la definición de los pasos administrativos internos
confundiendo tanto a quienes la aplican como a los que deben cumplirla.