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El financiamiento
de las ciudades latinoamericanas
Herramientas para
el desarrollo urbano sostenible
Agence Française
de Développement,
IPEA & Fundación
Ciudad Humana
Savoirs communs
Este trabajo se basa en las ponencias de un ciclo de conferencias organizado en América Latina
(en México, Colombia y Brasil), en noviembre y diciembre de 2013, en el que participaron
profesionales y expertos en temas urbanos.
1
Índice
Prólogo _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4
Introducción _________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 6
2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana ____________ 16
Descentralización y manifestación de un nuevo actor ____________________________________________________________________ 16
Numerosas innovaciones en el sector urbano ___________________________________________________________________________________ 18
Una necesidad recurrente de recursos financieros… y de herramientas ____________________________________ 19
2
3. Herramientas innovadoras para ciudades equipadas,
compactas y resilientes _____________________________________________________________________________________________________________ 44
Anexos ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 88
Anexo 1: Principales siglas y acrónimos _____________________________________________________________________________________________ 89
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano ___________________________________ 90
3
Prólogo
La séptima edición del Foro Urbano Mundial (FUM), organizado en abril
de 2014 en la ciudad colombiana de Medellín, representa una oportunidad para
participar en la reflexión acerca de la urbanización contemporánea, preparar
el terreno para la Conferencia de las Naciones Unidas “Hábitat III” en 2016,
y redefinir la agenda urbana internacional de los próximos 20 años.
4
Entre 2007 y 2013, la AFD dedicó más de 2 000 millones de euros al desarrollo
urbano en América Latina, de los cuales el 40% fueron préstamos directos
a las entidades territoriales y a los bancos que las financian.
Este proceso que se efectúa dentro del marco del FUM también se inscribe
plenamente en la perspectiva de la conferencia “París Clima 2015”,
y en la definición de los objetivos del desarrollo sostenible que serán establecidos
en 2016. La emergencia de ciudades sostenibles es, en efecto, uno de los mayores
desafíos del mundo en las próximas décadas.
5
Introducción
A raíz de las protestas populares de junio del 2013 en Brasil, el más grande de
los países latinoamericanos, se desencadenó un cuestionamiento sobre la calidad,
el costo y el acceso de los servicios públicos (relacionados principalmente
con la educación, los transportes y la salud). Esos eventos mostraron lo difícil
que resulta la gestión de la urbanización contemporánea para las autoridades
públicas locales.
6
Después de varias décadas de crecimiento urbano acelerado que se caracterizaron
por cierto laxismo, de manera progresiva las autoridades públicas locales
latinoamericanas están retomando la iniciativa en materia de financiamiento
del desarrollo urbano y, en particular, en lo relacionado con la captación
de las plusvalías territoriales e inmobiliarias. De este modo, se procuran
los medios para acrecentar su capacidad de control sobre el desarrollo urbano.
Sin embargo, para lograrlo, las entidades territoriales necesitan contar
con una amplia gama de herramientas para el financiamiento urbano.
Así, más allá del problema de la falta de recursos, esta publicación tiene por
objetivo abordar el desafío del financiamiento del desarrollo urbano de manera
directa, desde el ángulo de los medios de los que se disponen y/o que se
contemplan, para dar respuesta a la pregunta siguiente: ¿Cómo movilizar
los variados e innovadores recursos para financiar inversiones en el ordenamiento,
el equipamiento y los servicios urbanos que permitan compartir la plusvalía
urbana de manera más equitativa?
7
Para contribuir a esta reflexión sobre el financiamiento de un desarrollo urbano
sostenible en América Latina, la AFD y sus socios latinoamericanos organizaron
3 seminarios. El primero, que se realizó en México en colaboración con la Sedatu
(Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del gobierno federal
mexicano), dedicado a los desafíos de la política territorial y de sus herramientas
al servicio de la ciudad compacta. El segundo, organizado en Bogotá
con la Fundación Ciudad Humana, se centró en el financiamiento de las acciones
relacionadas con el cambio climático y la inclusión social. Por último, el tercero
que se llevó a cabo en Brasilia, en colaboración con el IPEA (Instituto de
Investigación en Economía Aplicada), abordó el tema de las asociaciones
entre actores públicos y privados.
8
© Guillaume Chiron, AFD
Barrio desfavorecido
en São Paulo, Brasil.
9
1
El desarrollo urbano sostenible
en América Latina:
¿Una ecuación imposible?
10
El contraste de las construcciones
urbanas en São Paulo, Brasil.
11
1.1 Sociedades muy urbanizadas y polarizadas,
desafíos para la acción pública
12
1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública
Densidad urbana
de un barrio de
São Paulo, Brasil.
13
urbana, ya sea para recuperar o acompañar
el desarrollo urbano, o bien para renovar o
dar mantenimiento a la infraestructura exis
tente, son enormes. Además, desde el punto
de vista medioambiental, los barrios más des
favorecidos son, en la mayoría de los casos,
aquellos cuya huella ecológica es la más baja
pero también los más expuestos a los azares
del cambio climático.
14
1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública
Además, la tendencia a la individualización y La tercera característica tiene que ver con
a la privatización del desarrollo urbano con los recursos naturales sobreexplotados y la
lleva una expansión importante así como una creciente vulnerabilidad de los ecosistemas
fragmentación del espacio urbano. Este fe urbanos víctimas del cambio climático. Por lo
nómeno obliga a replantearse la noción de tanto, resulta necesario replantear la relación
“derecho a la ciudad” que promueve el pro que existe entre los territorios poblados y los
grama ONU-Hábitat y que supone objetivos azares del clima. Cada una de las ciudades tie
para la inserción urbana de los habitantes, ne que empezar por controlar el impacto que
reducción de las desigualdades por medio de tienen sus acciones sobre el medio ambiente
la promoción de la diversidad social e imple local (reducir su huella ecológica) así como
Segregación urbana
en Barranquilla,
Colombia.
15
1.2 Las entidades territoriales, artífices
de una renovación de la acción pública urbana
16
2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana
Construcción de un nuevo
edificio en São Bartolomeu,
zona de bajos ingresos de
Salvador, Brasil. Cientos de
familias expuestas a inunda-
ciones y deslizamientos de
terrenos serán reubicadas
en nuevos edificios.
17
Los vectores de la inversión urbana
18
2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana
sacar de su aislamiento a los barrios precarios
situados en los flancos de la montaña por me
dio de la construcción de teleféricos urbanos
(Metrocable) como en Medellín y luego en
Esos innegables logros son relativamente factoria de sus territorios, las necesidades de
puntuales y, de manera general, los recursos y las entidades territoriales de América Latina se
competencias que se transfieren a las entida sitúan tanto a nivel financiero como técnico y
des territoriales están por debajo de los desa humano. Por lo tanto, no se trata únicamente
fíos a los que se enfrentan. de una cuestión presupuestaria. Actualmente,
financiar el desarrollo urbano sostenible remi
A pesar del renovado interés por el financia te a dos tipos de desafíos:
miento de las ciudades, a menudo el desarro
llo de las urbes se ve obstaculizado por cierto por una parte, el fortalecimiento de la auto
número de trabas. nomía financiera de las entidades territoriales
La insuficiencia de herramientas, tanto finan que son las principales responsables del desa
cieras como técnicas, que permitan realizar rrollo urbano;
grandes operaciones de urbanismo en asocia
ción con la iniciativa privada dentro del mar por otra, el desarrollo de herramientas de
co de una verdadera dirección de proyecto financiamiento específicas para las operacio 15 AFD, mars 2011,
pública, explica en gran parte esta situación. nes de ordenamiento urbano o para las inver Les enjeux du développement
en Amérique latine, p. 310.
Como lo explica Catherine Paquette: “Sin duda siones estructurantes.
16 Ex alcalde de Curitiba,
alguna, una de las explicaciones al escaso nú y luego gobernador del
mero de grandes operaciones urbanísticas es Siguiendo lo dicho por Jaime Lerner16, “la estado de Paraná, en Brasil.
la insuficiencia de herramientas, tanto finan ciudad no es un problema, la ciudad es una 17 www.fucapi.br/tec/
cieras como técnicas, que permiten realizar solución”17, numerosas autoridades públicas imagens/revistas/001_ed018_
cidade_nao_e_problema_
las en asociación con la iniciativa privada, en buscan hoy elaborar políticas innovadoras de cidade_e_solucao.pdf
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desarrollo urbano sostenible que fortalezcan cultades urbanas. Es lo que han constatado,
la cohesión social reduciendo al mismo tiem en general, las entidades territoriales que
po su huella ecológica. Si a menudo las ciuda buscan financiamientos innovadores para dar
des son acusadas de ser importantes fuentes respuesta a estos problemas así como las ins
de deterioro ambiental y de problemas socia tituciones financieras tales como la AFD, que
les, también cuentan con numerosas palancas proponen soluciones para emprender una
para luchar de manera eficaz contra las difi descentralización operacional.
En América Latina, la AFD fomenta un desarro- financiados por la Agencia en América Latina ha-
llo económico equitativo y que respete al me- cen énfasis en los métodos y en las herramientas
dio ambiente. En materia de desarrollo urbano, del ordenamiento y de la gestión urbana como
los préstamos que concede en la región (más la producción de vivienda, el fortalecimiento de
de 2 000 millones de euros entre 2007 y finales las capacidades de gestión de los operadores de
del 2013) se reparten según dos ejes estratégi- servicios urbanos o bien, el financiamiento de
cos complementarios: los transportes públicos y su tarificación.
Además de su papel como financiador, la AFD
una ciudad sostenible (56%): financiamiento
moviliza cooperación técnica francesa (entida-
a programas de movilidad y transporte, medio des territoriales, empresas…), que de esta mane-
ambientales, de energía renovable, de lucha ra desempeñan un papel catalizador para el
contra el cambio climático… intercambio de conocimientos relativos al desa-
una ciudad solidaria (44%): financiamiento rrollo urbano sostenible. De hecho, existe una
de proyectos de descentralización, de proyec- experticia francesa en materia de “caja de herra-
tos urbanos integrales, de acciones a favor del mientas” operativa para el desarrollo urbano:
acceso a los servicios básicos y a la vivienda de APP, ingeniería en materia de transporte, de ser-
interés social… vicios y de medio ambiente, operadores públi-
cos de ordenamiento, empresas de economía
La AFD es la única institución financiera interna- mixta, procedimientos específicos para el orde-
cional que presta directamente a las entidades namiento (tipo ZAC – Zona de ordenamiento
territoriales , sin garantía del Estado y por mon- concertado), sindicatos mixtos intermunicipa-
tos muy significativos. A menudo, los proyectos les, planificación a escala metropolitana, etc.
20
Obrero de la empresa S&E
en el sector de obras del tranvía
en la calle de Ayacucho, Medellín.
© Carlos Tobón, AFD
22
Empleados municipales cubren
de asfalto la avenida Atanasio Tzul,
ciudad de Guatemala, Guatemala.
23
2.1 Palanca nº 1 : subvenciones y transferencias
intergubernamentales
En 2012, las transferencias de los estados de la Unión federativa brasileña y del Fondo de
Financiamiento de la Educación (Fundef) a los 36 municipios de más de 500 000 habitantes
(fuera de Duque de Caxias, estado de Río de Janeiro), o sea 53 millones de habitantes,
Brasil
representaron el 51.5% de sus ingresos corrientes. Las grandes ciudades son las más au-
18 La reforma mexicana tónomas: las transferencias representaron alrededor del 40% de los ingresos corrientes
de 2007, vía la revisión del municipio de São Paulo.
de la fórmula de cálculo
del Fondo General de
Participaciones (FGP), En 2008, las transferencias del Estado a los municipios representaron cerca de la mitad
fue más bien un freno de sus ingresos totales, contra cerca de un 30% de ingresos fiscales propios. Las grandes
Colombia
para la distribución de ciudades son relativamente más autónomas: alrededor de 20% de transferencias y 33% de
dotaciones entre entidades ingresos fiscales propios en el caso de Medellín, por ejemplo.
territoriales ricas y pobres.
24
1. Palanca nº 1 : subvenciones y transferencias intergubernamentales
Acera ampliada y ciclovías
de la calle Carrerra 11
en Bogotá, Colombia.
25
Balance de la palanca n° 1
26
© Marie-Pierre Bourzai-Chérif, AFD
Brasil.
de residuos en Toledo,
Centro de clasificación
De la capacidad que tengan las autoridades sarrollo (BID), el Banco Mundial, el Banco de
públicas para movilizar capitales a largo plazo Desarrollo de América Latina (CAF), y entre las
y orientarlos de manera eficaz hacia el finan instituciones de desarrollo bilaterales: la AFD
ciamiento del desarrollo urbano depende que (Francia), la JICA (Agencia de Cooperación In
las ciudades latinoamericanas puedan recu ternacional, Japón), o entonces la KFW (Ban
perarse del retraso acumulado en materia de co de Desarrollo del gobierno federal alemán).
infraestructuras y servicios urbanos. El apalan Las IFI ofrecen créditos a largo plazo, con tasas
camiento del préstamo, sea cual sea su tipo, de interés razonables, generalmente destina
constituye una de las principales herramientas das a financiar proyectos específicos. Sin em
“El efecto de palanca para impulsar la inversión urbana. Permite re bargo, la mayoría de ellas, por lo general sólo
del empréstito partir el financiamiento del proyecto sobre el prestan en divisas (con el consecuente riesgo
constituye una tiempo de vida de una infraestructura y por lo cambiario) y requieren la garantía del Estado
de las principales tanto sobre los contribuyentes presentes y fu nacional, lo cual no fortalece en absoluto la au
herramientas turos que se van a beneficiar de la misma. tonomía de las entidades territoriales.
de estímulo para
la inversión urbana.” Para diversificar sus fuentes de financiamien A nivel local, la participación de las IFI todavía
to, las entidades territoriales latinoamericanas es relativamente limitada con relación a las
buscan financiamiento en el mercado de ca necesidades de financiamiento del desarro
pitales, ya sea a través de la deuda bancaria, o llo urbano así como con las cantidades que
directamente mediante la emisión de bonos. manejan. A menudo, la influencia de su inter
vención se limita al nivel estatal, o entonces
Las Instituciones Financieras Internacionales al de las entidades territoriales más grandes.
(IFI) son las alternativas más lógicas a las IFE Por lo que su acción sólo puede representar
nacionales. En América Latina, las más activas un complemento a la acción de las IFE y de los
son, en orden, el Banco Interamericano de De establecimientos financieros privados.
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2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros
Sede de la AFD,
París, Francia.
En Brasil, el regreso de la democracia y la des- 1.4 en 2011, para una deuda total de alrededor
centralización de los años 1980, generaron en de 200 000 millones de USD, o sea una cuarta
las entidades territoriales una frenética tenden- parte de la deuda federal. La Ley de Responsa-
cia por endeudarse recurriendo a préstamos bilidad Fiscal (LRF) de 2001 determina criterios
bancarios pero también a emisión de bonos de endeudamiento estrictos y, desde enton-
(en especial en Río de Janeiro y en São Paulo), ces, los únicos préstamos privados tolerados
con tasas de interés muy altas. La estabilidad de para las entidades territoriales brasileñas son
la inflación a partir de 1994 provocó una crisis los que conciernen a la gestión de tesorería.
de sobreendeudamiento por lo que en 1997 el Sin embargo, desde hace poco algunas de ellas
gobierno federal refinanció las deudas de 25 de han incumplido esta regla: en 2012, al menos
los 27 estados de la federación así como de dos estados federados contrajeron deudas a lar-
varias ciudades brasileñas. A principios de los go plazo con bancos privados internacionales
años 2000, la deuda de los estados era más de (Minas Gerais con el Crédit Suisse y Santa Cata-
dos veces superior a su ingreso corriente anual: rina con la Bank of America).
29
Si bien la realidad macroeconómica ha cam La experiencia argentina muestra los proble
biado (estabilización de las economías, baja en mas relacionados con el endeudamiento de
las tasas de interés reales, progresivo desarro las entidades territoriales cuando no controlan
llo de los mercados de capitales), el mercado el riesgo cambiario. Un entorno macroeconó
de deuda del sector público local poco se ha mico estable (control de la inflación, en par
desarrollado en la mayoría de los países de la ticular) constituye una condición necesaria,
región. Los bancos privados muestran poco in aunque no siempre suficiente, para recurrir al
terés por ese tipo de deuda, lo que se traduce crédito de manera virtuosa. Optar preferente
en tasas de interés que a menudo son eleva mente por una deuda en moneda local per
das y, sobre todo, ante la falta de inversionistas mite limitar los riesgos cambiarios y, por ende,
institucionales de largo plazo, en una fuerte resulta una práctica más prudente.
aversión para proponer préstamos a largo pla
zo (a menudo con un tiempo límite inferior a Desde los años 2000, se ha desarrollado una
10 años), lo que implica recurrir regularmente nueva oferta de fondos internacionales relacio
a operaciones de refinanciamiento. nados con proyectos destinados a luchar con
tra el cambio climático. Algunos emanan del
proyecto impulsado por las Naciones Unidas
En Argentina, la crisis monetaria del 2001 pro- las provincias argentinas. Algunas provincias,
vocó un incumplimiento masivo del pago de la que habían procedido a una emisión de deuda
deuda en bonos por parte de las provincias. La directamente en los mercados extranjeros, han
retomó el Estado Federal por medio de un fon- emprendido difíciles negociaciones de restruc-
do, el FFDP (Fondo Fiduciario para el Desarrollo turación de su deuda. En 2013, el Estado federal
Provincial), por un monto total de 14 000 millo- argentino rehusó ajustarse al fallo del tribunal de
nes de USD. Se transformó en deuda en moneda apelación de Nueva York exigiendo que Argenti-
local, (pesoficación) y se reestructuró por medio na pagara el 100% de la deuda a los fondos que
de una nueva emisión de bonos del Estado Fede- habían rechazado la reestructuración (llamados
ral por un monto de 12 000 millones de USD a en Argentina fondos “buitre”). Esta decisión in-
un plazo de 16 años y a una tasa de 2% indexa- terviene después de otros fallos pronunciados
da a la inflación (bonos garantizados). Desde que impidieron la “pesoficación” de algunas emi-
2002, el FFDP es el acreedor casi exclusivo de siones de bonos en dos provincias argentinas.
30
2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros
Necesaria adaptación
al cambio climático.
Calles inundadas tras
el paso del ciclón “Tomás”
en Gonaïves, en el norte
de Puerto Príncipe, Haití.
© UN photo/UNICEF/Marco Dormino
(Cumbre de Río, Protocolo de Kyoto), otros
provienen de instituciones financieras bilatera Balance de la palanca n° 2
les o multilaterales, y algunos más de los mer
31
2.3 Palanca nº 3 : fiscalidad y captación
de plusvalías prediales e inmobiliarias
32
3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias
Viviendas en
construcción
en Barranquilla,
Colombia.
33
La tasación de las plusvalías prediales e inmo con su proyecto. Por lo general, los promo
biliarias también representa una innovación tores tienen que ceder entre 15 y 35% de su
importante en América latina. Este instru terreno para la instalación de equipamiento,
mento conocido como Participación en Plus además pueden participar financieramente en
valías en Colombia, Contribución Especial la obra de desarrollo urbano o realizarla ellos
por Plusvalía en Venezuela o Retorno de las mismos. De esta manera, son parte integrante
Valorizaciones en Uruguay, consiste en gra del financiamiento de ese desarrollo.
var la valorización de los bienes muebles que
benefician de un cambio normativo o de la El riesgo que representa este tipo de prácticas
construcción de una obra pública. Sin embar – que generalmente son iniciativa de los pro
go, la implementación de este instrumento motores – es que, durante las negociaciones,
revela dos escollos principales: la desigualdad en la relación de fuerzas gene
re resultados que no sean los óptimos para el
la definición de los criterios de evaluación interés general, en especial en lo que se refie
de la plusvalía carece de precisión y dificulta re a compartir costos y a la planeación urbana
su aceptación por parte de los ciudadanos y de largo plazo.
actores privados;
Balance de la palanca n° 3
el desfase temporal entre la causa de la plus
valía y el recaudo del impuesto también con La palanca del impuesto predial e inmobi-
tribuye a una incomprensión del instrumento liario resulta particularmente fructífera para
que entonces requiere esfuerzos significativos optimizar el financiamiento del desarrollo
de comunicación. urbano. Las experiencias innovadoras que
han implementado varias entidades terri-
toriales latinoamericanas demuestran que
Por lo tanto, la mayoría de las veces se pide a movilizando mejor las herramientas dispo-
los propietarios y a los promotores involucra nibles (o por crear), se fortalece la autono-
dos en proyectos inmobiliarios que participen mía financiera de las entidades territoriales,
empezando por la de los municipios. Ade-
en el gasto de ordenamiento urbano, que se más, desarrollar esos instrumentos fiscales
deduce de la plusvalía predial generada por los locales permitiría implementar un urba-
cambios reglamentarios y las infraestructuras nismo público más operacional, lograr una
públicas. Este principio, relativamente desarro asociación más equilibrada con el sector
privado así como una mejor distribución de
llado en América Latina, consiste en la contri
los costos y de las plusvalías del desarrollo
bución del promotor a los costos de construc urbano.
ción de las nuevas infraestructuras vinculadas
34
© Thibault Hatton, AFD
Expansión de la
de Quito, Ecuador,
aglomeración urbana
El pago de una parte de los servicios públicos respecto a las instancias políticas y a la imple
urbanos gracias a los usuarios resulta una fuen mentación de estrategias como la de incluir el
te de financiamiento importante para la in costo de la inversión en el cálculo de las tarifas.
versión urbana, cuya difusión es ampliamente
apoyada por las instituciones internacionales. Más allá de toda consideración financiera, la
Los recursos que corresponden a cuotas paga tarificación de los servicios públicos locales
“Las cuotas pagadas das por los usuarios son una manera de garan permite también concientizar y responsabi
por los usuarios tizar un flujo de ingresos continuo para las en lizar a los usuarios con relación al costo del
constituyen un flujo tidades territoriales que tienen a su cargo los desarrollo urbano. No obstante, en función
continuo de ingresos servicios públicos urbanos. Estos ingresos per de los sectores, el porcentaje del costo de
para las entidades miten financiar total o parcialmente su opera los servicios urbanos que se cubre gracias a
territoriales.” ción , pero también fortalecer la solvencia de los impuestos de los usuarios es muy dispar:
las entidades públicas con miras a lograr finan si el autofinanciamiento del abastecimiento
ciamientos complementarios. De esta manera, de agua (“el agua paga el agua”) constituye
a menudo se hace referencia al éxito de una un objetivo que numerosas entidades terri
empresa como Empresas Públicas de Mede toriales en América Latina25 han cumplido, la
llín, que logra equilibrar sus cuentas gracias a contribución de los usuarios para el financia
una gestión eficiente de los impuestos y de las miento del desarrollo de las redes de trans
25 Aunque a contrario
los municipios mexicanos,
tarifas que pagan los usuarios de los servicios porte urbano, de saneamiento o de manejo
por ejemplo, subvencionan de agua, gas, luz y telecomunicaciones. Este de residuos urbanos es a menudo mucho más
a menudo hasta éxito se debe principalmente a la autonomía limitada. Así, la operación de financiamiento
el funcionamiento
del servicio. que esas empresas han logrado adquirir con de la línea 4 del metro de São Paulo está am
36
4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios
Las vías de la nueva línea
del metro, línea n°4,
de São Paulo, Brasil.
© DR
pliamente subsidiada por el Estado federal dad de trato de los usuarios. En el caso de los
37
El nivel de las cuotas por uso que dan acceso
a ciertas infraestructuras urbanas, en particular
en materia de transporte, también debe con
siderarse en función de las alternativas que los
usuarios tienen a su disposición. Por ejemplo,
para decidir el modo de financiamiento de
una autopista urbana, en la alternativa entre
peajes o fondos públicos debe tomarse en
cuenta la accesibilidad: abierta a todos o en
tonces solamente a los citadinos con mayores
recursos. En el centro de los desafíos políticos
y económicos, la cuestión del modo – y del
nivel – de participación de los usuarios en el
financiamiento del desarrollo urbano resulta
hoy más que nunca un tema de debate central
en América Latina.
38
© Carlos Tobón, AFD
Obras del tranvía
Medellín, Colombia.
en la calle Ayacucho,
Según los términos del Banco Mundial, una sector energético y en el de los transportes
asociación público-privada puede definirse interurbanos, desde los años 1980 y sobre
como un “contrato a largo plazo entre una todo 1990, se observa una tendencia gene
entidad pública y una empresa privada, por ral hacia una mayor participación privada que
medio de la cual la empresa privada se com concierne:
promete a proporcionar un servicio global que
puede combinar financiamiento, concepto, su perímetro, desde los contratos de presta
realización, explotación y el mantenimiento de ción de servicios y de arrendamiento clásicos
una infraestructura pública. La empresa priva hacia concesiones que incluyen una parte sig
da es remunerada sea por medio de las cuotas nificativa de inversión, con crecientes posibi
que pagan directamente los usuarios, sea por lidades de cofinanciamiento público;
pagos de la entidad pública, condicionados a
cierto nivel de servicio, o entonces por una su objeto, en particular gracias al aumento de
combinación de los dos”. proyectos de transporte colectivo urbano26,
de edificios públicos (en Brasil y en México:
La movilización de capitales y operadores educación, hospitales, estadios, administración,
privados para la implementación operacional cárceles, etc.). Otros sectores de importancia
del desarrollo urbano, bajo la forma de con son el agua y el saneamiento (por ejemplo, la
26 En México, 14 de
cesión, de una delegación del servicio público unidad de procesamiento de aguas residuales
los 19 proyectos aprobados o de otro tipo de Asociación Público-Privada, de Atotonilco, en la región Metropolitana de
por el Fonadin en 2010.
En Brasil, proyectos
varía según los países de América Latina. Se México o de Taboada en Perú) y el manejo de
del metro en São Paulo utiliza principalmente en Brasil, México, Chile, residuos sólidos. Por lo general, el ordenamien
(línea 4 en curso y 3 líneas Colombia y Perú. Aún cuando las inversiones to territorial sigue siendo el pariente pobre de
más en preparación),
en Fortaleza, etc. APP más importantes se concentran en el las APP.
40
5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado
Área pública y una fuente
en el municipio 13,
en Medellín, Colombia.
41
la inseguridad (jurídica, financiera, política)
de los contratos a largo plazo, que todavía se
Las cinco
consideran como algo excepcional;
42
5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado
palancas de financiamiento para el desarrollo urbano
5.
Asociaciones
con el sector privado
4.
3.
Captación de plusvalias
e impuestos prediales locales
43
3
Herramientas innovadoras
para ciudades equipadas,
compactas y resilientes
44
Obras de saneamiento en
la ciudad de Rio Claro, Brasil,
financiados gracias a una
asociación público-privada.
45
Las asociaciones público-privadas,
3.1 ¿catalizadores de la inversión
en las infraestructuras urbanas sostenibles?
Desde hace varios años, se señala que el atra son hoy reconocidas como la principal he
so de las ciudades latinoamericanas en mate rramienta para movilizar capitales privados
ria de infraestructuras, y por lo tanto en la ca destinados a inversiones en infraestructuras.
lidad de los servicios públicos urbanos, es uno Bien utilizadas, las APP resultan un verdadero
de los mayores obstáculos para el desarrollo catalizador de la inversión pública urbana. Sin
del continente. De acuerdo con las estimacio embargo, siguen siendo herramientas parti
nes de la ONU-CEPAL (Comisión Económica cularmente complejas y sensibles, que tienen
de las Naciones Unidas para América Latina por objetivo incorporar en un mismo proyec
y el Caribe), la diferencia que hay entre las to a socios que, por lo general, tienen inte
inversiones realizadas y las necesidades exis reses y horizontes de inversión parcialmente
tentes sería de 170 mil millones de dólares divergentes. Mal empleadas, las APP pueden
por año de aquí al 2020. resultar de poco interés general.
46
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
Los trenes de la línea 4
del metro de São Paulo,
construida gracias a una
asociación público-privada.
© DR
47
Ante la magnitud de las necesidades, los proyecto APP y se puedan así evaluar riesgos
gobiernos también tienen dificultades para y oportunidades. Los PMI, Procedimentos de
identificar y hacer emerger proyectos de APP Manifestação de Interesse (Procedimentos
que puedan conciliar desarrollo económico y de Manifestación de Intereses), son una he
social con oportunidades de inversión para el rramienta por medio de la cual se pide a em
sector privado. Ahora bien, para ayudar a de presas privadas que procedan, “por su propia
finir los proyectos de APP también se pueden cuenta y riesgo”, a estudios previos al lanza
movilizar recursos del sector privado, a con miento de un proyecto de APP que el socio
dición de hacerlo bajo estrecha supervisión público haya identificado como prioritario. Si
de las autoridades públicas. la APP se implementa efectivamente, el con
cesionario pagará a la empresa que realizó
En Brasil se abrieron procedimientos para los estudios seleccionados para estructurar la
que los actores privados puedan encargarse concesión. Pero si el proyecto no se realiza,
de los estudios previos al lanzamiento de un no se pagará ninguna compensación.
48
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
Por lo tanto, los proyectos de APP de iniciati
va privada no son ni una finalidad en sí, ni un La EBP, un organismo dedicado
complemento para fortalecer las capacidades a la estructuración
de proyectos de APP (Brasil)
de gestión de las entidades territoriales en
Según la ponencia de
materia de APP. En efecto, debido a la falta de
Maria Eduarda Berto, EBP
profesionalización de los equipos encargados
de estructurar los proyectos urbanos es difícil
La Estructuradora Brasileña de Proyectos
atraer a inversionistas privados que buscan ga (EBP) es una empresa privada creada en
rantías a largo plazo, así como evaluar la per 2008 por iniciativa de la BNDES (Banco
tinencia de las propuestas efectuadas por el Nacional de Desarrollo Económico y Social
49
la APP no es una herramienta de simple Supervisar la formalización
transferencia de riesgos al sector privado; es de una APP y garantizar
una herramienta de atribución del riesgo de su viabilidad financiera
un proyecto a la parte (pública o privada) que
mejor lo pueda soportar. La distribución del Una vez que se definan el perímetro y el modo
riesgo entre partes públicas y privadas debe de gestión del proyecto, las autoridades públi
efectuarse tan pronto la autoridad pública cas deben implementar todas las medidas que
defina la APP. les permitirán seleccionar al mejor socio priva
do al mejor costo posible.
50
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
El diálogo competitivo:
un marco de adjudicación adaptado a las APP en América Latina
Según la ponencia de Martin Tissier, BOT Avocats
51
sus marcos legales tienen mayor flexibilidad en la adjudicación de contratos son obstá
que el marco francés o europeo. Por ejemplo, culos para el desarrollo de este tipo de pro
en Brasil y en Colombia la legislación autoriza cedimientos. Así, en Brasil el procedimiento
la adjudicación de APP institucionales bajo la de diálogo competitivo resulta incompatible
forma de empresas de propósito específico con la ley de licitaciones31 pues resultaría un
con capital mixto mayoritariamente privado, obstáculo al principio de libre competencia.
posibilidad que se introdujo recientemente
en Francia con el proyecto de ley sobre las La crisis financiera tuvo un impacto importan
SEM-contrats (empresas de economía mixta- te sobre la mayoría de los establecimientos
contratos). financieros privados presentes en los merca
dos del financiamiento de infraestructura en
Las críticas, en ocasiones virulentas, que se América Latina. La transferencia de riesgos y
generan por la falta de transparencia para se la necesidad de financiamiento a largo plazo,
leccionar al socio privado alimentan las dudas que son características de las APP, acentua
de los ciudadanos – a la vez usuarios y finan ron la aversión de los financiadores privados.
ciadores del servicio público – con relación a Actualmente, la viabilidad financiera de los
la pertinencia de las APP. Por lo tanto, lograr proyectos de APP depende muy en particular
que los procedimientos de APP sean más efi del financiamiento público.
caces y transparentes resulta un desafío ca
pital para el desarrollo y continuidad de esta Con el objetivo de mejorar la viabilidad de los
herramienta. proyectos, en Perú se implementó una intere
sante innovación. En 2006, se introdujeron los
En 2004, la Comisión Europea instauró un Certificados de Reconocimiento del Pago Anual de
procedimiento específico para la adjudicación Obras (CRPAO) para recurrir a los mercados
de APP complejas30 que, desde entonces, ha de capitales internacionales y estimular el mer
tenido una importante evolución: el “diálogo cado peruano del financiamiento de proyectos
competitivo”. de infraestructura. Son bonos que el Ministe
rio de Transportes y Comunicaciones emite en
En América Latina, las restricciones impuestas dólares con un plazo de 15 a 20 años y con
a los poderes públicos en términos de recurso base en la emisión previa de los Certificados de
a la pequeña y mediana empresa (PyMES) o Avance de Obra (CAO). Para los financiadores,
30 Directiva 2004/18/CE. a las empresas nacionales, de modalidades de este instrumento tiene la ventaja de neutrali
31 Lei de Licitações.
adjudicación de los contratos públicos o de zar progresivamente el riesgo de construcción,
(Ley de licitaciones). límites de indemnización de los candidatos que además se diferencia del riesgo de explo
52
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
tación y que sólo asume el socio privado. Los
CRPAO son un modo de financiamiento privi El papel de las entidades
legiado para las concesiones de autopistas y se reguladoras en las APP:
control, sanción y mediación
han adaptado con éxito en el sector del agua y
Según la ponencia de
del saneamiento. Carlos Magno de Abreu Neiva,
miembro de la CMCP
Garantizar un seguimiento eficaz
de la APP en fase de explotación La Comisión para el Seguimiento de Con-
cesiones y Permisos (CMPC) es la entidad
El transferir a un socio privado cierto número encargada del seguimiento de los distintos
53
Sin duda, la crítica más común de los de remuneración de resultados incluyan una APP
tractores de las APP es la que denuncia una virtuosa. Es necesario proceder a un segui
“privatización” del servicio público. Al perder miento del estado de desgaste de los bienes
el control sobre la explotación del servicio, que se encargaron al socio privado y garantizar
se favorecería la rentabilidad en detrimento el principio de su reintegración gratuita al pa
de la calidad del servicio. Transferir la cons trimonio público al término del contrato. Ade
trucción y renovación de las infraestructuras más, es necesario establecer algunas cláusulas
contribuiría al despojo del patrimonio públi para permitir que el contenido del servicio se
co a favor del sector privado. Sin un vínculo adapte a la evolución de las necesidades de los
directo con los usuarios, la entidad territorial usuarios, el socio público siendo, in fine, el res
se alejaría de la realidad de las necesidades de ponsable del servicio ante los ciudadanos.
los ciudadanos.
En Europa como en América Latina, esas bue
Estos tres problemas se basan en la falta de nas prácticas se han puesto de relieve en el
control del socio público sobre la ejecución de sector del saneamiento colectivo, en donde
las misiones encargadas al socio privado. Para por lo general las APP constituyen modos de
evitarlo, es necesario que los mecanismos de gestión bien adaptados. En Francia, con la re
El proyecto de la ciudad de Río Claro fue la En principio, Compesa evitó esos problemas en
primera APP de saneamiento que se firmó en el mega-contrato de APP que firmó para desa-
Brasil. Ocho años después, el nuevo equipo rrollar 41 nuevos sistemas de saneamiento, lo
municipal reconoce que fue un fracaso. Entre que representa más de 1 400 millones de euros
las principales causas de este fracaso, el munici- en inversión. Entre las buenas prácticas, Com-
pio destaca la falta de una autoridad regulado- pesa exigió que se implementara un mecanismo
ra antes de 2011, un contrato sin definición en de remuneración en parte variable y con base
los objetivos de calidad o bien la falta de pre- en indicadores de resultados, tanto técnicos
cisiones en la parte financiera (tarificación, la (por ejemplo, pérdidas en la red) como comer-
posibilidad de una reevaluación del contrato). ciales (por ejemplo, el nivel de los impagos).
54
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
novación de numerosos contratos en el trans muestra una clara mejora en los dispositivos
curso de la última década, las entidades terri de seguimiento de las APP durante la fase de
toriales fortalecieron su poder de control, lo explotación.
que condujo frecuentemente a una reducción
de precios para esas entidades territoriales y/o Con un uso adecuado de la APP de Compesa,
para los usuarios. En América Latina, donde la se puede contemplar un plazo de doce años
red de saneamiento aún se encuentra en fase de inversiones, que con recursos públicos ha
de intenso desarrollo, el análisis comparativo brían requerido 50 años de financiamiento.
de dos APP, una que el municipio de Río Claro Por un uso inadecuado, la APP de Río Claro
(estado de São Paulo) estableció en 2006 y la resultó ser una carga financiera y política para
Vista general de
la planta de depuración
de agua de la ciudad
de Rio Claro, Brasil.
55
3.2 ¿Qué herramientas para el financiamiento
de una ciudad compacta?
56
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
Vista aérea de la mancha
urbana de México D.F.,
México.
57
estratégica, colusión con los propietarios, in por causa de utilidad pública o el derecho de
vasiones y parcelación ilegal, etc.). De modo preferencia, aún cuando éstas existen. Fuera
que por mala gobernanza se ha desvalorizado de su uso en la edificación de grandes infraes
a esta herramienta y la acción territorial se ha tructuras públicas, a menudo se consideran
dejado en manos de los actores privados que como prácticas abusivas que atentan contra
tienen una visión más corta desde el punto de el derecho de propiedad. Esas dificultades en
vista espacial y temporal. Con el plan maestro la acción directa de las entidades territoriales
del barrio de Barra da Tijuca, en Río de Janeiro, han generado la emergencia de estructuras
y las inversiones públicas en vías de comunica específicas, como el Banco de Tierra de Pue
ción realizadas en ese sector en 1974, los pro bla, en México, que por el momento concen
motores privados empezaron a comprar terre tra sus intervenciones en proveer suelo para
nos y uno de ellos acumuló más de 6 km²…. En
tres años, entre 1972 y 1975, el precio del suelo
en ese sector se multiplicó por 19. En México, El Banco de Tierra de Puebla
los 5 promotores inmobiliarios que cotizan en (México)
la bolsa poseen 26 900 hectáreas de terrenos Según la ponencia de la Dra Rubí,
no construidos, por un precio de compra de municipio de Puebla
más de 3 000 millones de euros. y del Dr Kunz, UNAM (Universidad
Nacional Autónoma de México)
Sin embargo, una política territorial adecuada
y bien administrada permite incidir en el desa Creado en julio del 2011, el Banco de Tierra
rrollo urbano en sectores estratégicos así como del estado de Puebla tiene como objetivo
constituir reservas territoriales para propi-
captar una parte de la plusvalía territorial para ciar un mejor ordenamiento territorial en
financiar la inversión pública. Además de los la región. De acuerdo con su director, su
problemas de gobernanza, la acción territorial función es “proveer de suelo a los promo-
directa también se enfrenta al problema de tores inmobiliarios a precios abordables”,
para el desarrollo de proyectos de vivienda,
la temporalidad política, que no corresponde de parques industriales y de equipamiento
a una eficiencia que, a lo mínimo, requiere el urbano. En 2013, los dos proyectos princi-
mediano plazo y a menudo más tiempo que pales del banco de tierra consistieron en
el promedio de los mandatos políticos. constituir reservas territoriales destinadas a
ampliar el parque industrial de Volkswagen
y a instalar un nuevo parque industrial para
Además, las autoridades locales latinoameri la multinacional automóvilística Audi, en el
canas manifiestan reticencias para utilizar he norte de la ciudad de Puebla.
rramientas como el derecho de expropiación
58
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
instalar actividades económicas a gran escala, vista territorial. Ahora bien, aunque estas he
pero que podría extender su acción a la orde rramientas existan, los municipios, en especial
nación urbana. en el caso de México, no las utilizan debido
principalmente a las dificultades políticas que
Los establecimientos públicos territoriales existen para implementarlas (resistencias de
franceses, estatales o locales, son ejemplos in los propietarios).
teresantes para las entidades territoriales la
tinoamericanas ya que presentan numerosas Además, esas estructuras públicas francesas
ventajas. Pueden compartir su gobernanza cuentan con una lógica de equilibrio financie
entre varios actores públicos, lo que permite ro que pretende transferir la mayor parte de
59
Establecimiento Público Territorial de Île-de-France (EPFIF)
Según la ponencia de Pascal Dayre, EPFIF
60
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
mos 20 años, en varias ciudades de América territorial únicamente a partir del terreno, sin
Latina se han llevado a cabo prometedoras tomar en cuenta la construcción. En 20 años,
iniciativas que pueden servir de referencia. esta reforma habría generado un aumento
de 400% del ingreso predial recaudado en el
Así, en Brasil, el municipio de Belo Horizonte municipio de Mexicali, así como un aumento
inició en 2010 una importante reforma de su de su densidad urbana32.
catastro y del recaudo del impuesto territorial
(Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU), Otra manera de aumentar los ingresos y por lo
lo que generó un incremento de 19% en sus tanto la capacidad de acción de los municipios
ingresos desde el primer año, aumento que es establecer mecanismos para la captación de
61
¿Qué herramientas de
La venta de los derechos de cooperación entre sector
construcción en Brasil: un público y sector privado?
ejemplo original de captación
de la plusvalía predial
Durante mucho tiempo se careció de herra
Según la ponencia de
Renato Nunes Balbim, mientas técnicas con las que se pudieran llevar a
Instituto de Investigación cabo operaciones de ordenamiento territorial
Económica Aplicada (IPEA) que tomaran en cuenta los equilibrios urbanos y
utilizaran una parte de la plusvalía predial para el
El Outorga onerosa de direito de construir financiamiento de inversiones públicas. Ahora
(OODC) permite al municipio establecer bien, la dirección – o a minima la codirección pú
un derecho de construcción o Coeficiente blica – del ordenamiento territorial de sectores
de Ocupación del Suelo (COS) "de base" estratégicos, es primordial para preservar el in
que está relacionado con la propiedad del
suelo, y un permiso de construcción máxi- terés general. Por lo tanto se plantea el proble
mo. El dueño puede construir hasta el COS ma de la dirección operacional (y financiera)
máximo, pero tiene que comprar al muni- de los proyectos y operaciones urbanos. Con
cipio los permisos de construcción que re- tar con equipos técnicos especializados, com
basen el COS de base. Esta venta de permi-
sos también se puede aplicar en el caso de
petentes y perennes – e incluso relativamente
otros cambios reglamentarios: transforma- autónomos –, que sean garantes de la imple
ción de tierras rurales en terrenos urbanos mentación de los proyectos de ordenamiento
(y edificables), de un uso residencial en uso territorial, parece ser una prioridad para man
comercial, etc.
tener una continuidad temporal, y una comu
Desde los años 1990 varios municipios bra- nicación estable con los socios públicos y pri
sileños aplican este mecanismo (Curitiba vados así como con la sociedad civil33.
desde 1991), y se legalizó definitivamente
a nivel nacional en 2001, en el marco de la
Ley sobre el estatuto de las Ciudades. El proyecto pionero del pontón de espera en
En São Paulo, la venta de los permisos de el puerto de Bordeaux muestra que, cuando el
construcción fuera de las operaciones ur- terreno tiene múltiples propietarios privados y
banas, ha generado desde 2007 entre 60 el desarrollo del proyecto está a cargo de pro
y 195 millones de USD al año. motores privados, las condiciones de éxito re
33 En México, por
ejemplo, los Implan
siden en la presencia de un equipo calificado y
(Institutos municipales específicamente dedicado a ello en la entidad
de planeación) podrían
desempeñar ese papel
territorial, combinado con un respaldo político
si se ampliara su misión. fuerte.
62
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
© ANMA y La Club
Los pontones de espera son un sitio periférico La federación de municipios recupera todos
del centro de la ciudad de Bordeaux (12 hec- los espacios públicos e implementa una red de
táreas edificables y 23 hectáreas de agua). En transportes públicos y desplazamientos suaves.
2008, se decidió llevar a cabo un proyecto de La alcaldía de Bordeaux construye todos los
ordenamiento urbano pero sin un promotor. equipamientos necesarios en el barrio. Por últi-
Para dirigir el proyecto, se creó un grupo que mo, el gran puerto marítimo de Bordeaux con-
reunía a representantes de la administración de tribuirá al fomento de la actividad económica
la ciudad, de la federación de municipios y del y del empleo en el barrio.
puerto (propietario importante) así como un
El costo total del proyecto es de 124 millones
taller de concertación con los propietarios, los
de euros, de los cuales 57 millones estarán a
promotores y los habitantes. Gracias a este mé-
cargo de los promotores a través de participa-
todo se pudo definir un proyecto urbano, una
ciones financieras. El proyecto se implementó
programación, una nueva parcelación del suelo
muy rápidamente (alrededor de 3.5 años en-
y una repartición de los costos.
tre 2010 y 2012), por un costo total público
El nuevo barrio es un proyecto de ordenamien- relativamente limitado, y con precios de suelo
to urbano destinado a ser el lazo de unión en- inferiores en un 15% a los que prevalecían en
tre la ciudad de Bordeaux y su aglomeración. sectores similares de la ciudad.
63
Las autoridades públicas latinoamericanas se Sin embargo, sí existen ejemplos, sobre todo
muestran muy reticentes para “sustituir” al en Colombia, con la empresa pública Metro
sector privado en su calidad de promotores, Vivienda en Bogotá que se creó en 1999 con
entre otras cosas debido al riesgo relacionado capital público. Promueve la construcción de
con las adquisiciones de suelo34. vivienda de interés social en la ciudad, con
un acceso a servicios públicos, zonas de re
creación y otros equipamientos públicos. La
Proyecto de revitalización empresa funciona como un operador públi
“Rives de Seine”
co inmobiliario y su organización es similar a
en Boulogne-Billancourt
la de un promotor inmobiliario de “segundo
Tomado de la ponencia de
Nathalie d’Estienne d’Orves-Cossé, nivel”, en la medida en la que compra gran
directora de desarrollo
de la SAEM Val-de-Seine
64
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
des terrenos en los que genera infraestruc También en Bogotá, en el marco del plan
turas, antes de revenderlos a las Organiza intermediario del centro, algunos sectores son
ciones Populares de Vivienda (OPH) y a las recuperados por operadores públicos. En
empresas constructoras. A diferencia de los Francia, en donde las empresas públicas son
establecimientos públicos inmobiliarios, que muy frecuentes, se están desarrollando nue
sólo cuentan con baldíos, MetroVivienda vas prácticas para evitar la compra de suelo.
también habilita los lotes: la empresa viabiliza Estas empresas públicas se asocian con pro
los terrenos, construye las infraestructuras, pietarios y promotores lo que permite redu
etc. Luego, las OPH o las empresas de cons cir el riesgo público, además de garantizar
trucción edifican y venden las viviendas a los que la operación sea dirigida por las autori
65
Sin embargo, en América Latina se han imple so del derecho de construir (o de cambio en el
mentado otras formas innovadoras de colabo uso del suelo), que se mencionó anteriormen
ración entre sector público y sector privado sin te, focalizándose en un sitio específico (llama
tener que recurrir a la figura del operador pú da Operación Urbana en Consorcio, OUC) y
blico. De esta manera, nuevamente en Bogotá, con un perímetro bien definido. Ese sistema
ciertos sectores de ordenamiento en propie de subasta de los derechos de construcción,
dades públicas son implementados por opera que se aplica a un sector previamente definido,
dores privados, y otros son incluso de iniciativa se califica de Operación Urbana en Consorcio
privada, aún cuando la diversidad de propie (OUC). Esos derechos, en cantidad limitada, se
tarios de terreno resulta un importante freno ponen en venta de manera progresiva bajo la
para realizar proyectos. En México, el munici forma de bonos mobiliarios, llamados Certifi
pio de Puebla otorgó al centro histórico de la cados de Potencial Adicional de Construcción
ciudad la denominación DUIS, por Desarrollos (Cepac). El producto de esas ventas se utiliza
Urbanos Integrados Sustentables, de manera a obligatoria e íntegramente para financiar las
concentrar inversiones e incentivos públicos inversiones públicas predefinidas en el sector
en esta zona y atraer a la inversión privada. En de aplicación. La operación “Água Espraiada”
Monterrey (México), un uso interesante de la es sin duda la más significativa de las operacio
estructura jurídica mexicana del fideicomiso34 nes de Cepac: más de 3 300 millones de reales
permitió que los actores públicos y privados se brasileños (1 100 millones de euros) se reunie
asociaran en una misma estructura ad hoc y se ron en menos de 10 años. Más recientemente,
implementara en poco tiempo un proyecto de Río de Janeiro y Curitiba también se lanzaron
ordenamiento estructurador de 70 hectáreas: en operaciones que utilizaban certificados. Sin
el Parque Fundidora. embargo, a menudo se critica este mecanismo
por basarse en la valorización predial, por lo
Para implementar operaciones de ordenamien tanto en el proceso de gentrificación, y por
34 El fideicomiso es to sin adquisición de terrenos, y sin el acuerdo que los ingresos que se generan se invierten
una relación jurídica por
medio de la cual un cliente de propietarios y promotores, varias ciudades exclusivamente en sectores de valorización,
transfiere todo o parte brasileñas, siguiendo el ejemplo de São Paulo, según una lógica no redistributiva a nivel de
de su patrimonio a un
fiduciario, de manera que
utilizan el mecanismo de otorgamiento onero la ciudad.
éste último lo administre
con un objetivo determi
nado conjuntamente y
que entregue el producto
de ese patrimonio
a un beneficiario
o fideicomisario.
66
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
el Parque Fundidora
(Monterrey)
Según la ponencia
del arquitecto Abarroa,
municipio de Monterrey,
Nuevo León (México)
© Aaron Ortiz
de explotación (alrededor de 10 millones de
dólares) estarán totalmente cubiertos por
los ingresos de arrendamiento de los equi-
pamientos, el pago de estacionamiento, el
embarcadero y otros ingresos comerciales. Parque Fundidora, Monterrey, México.
67
3.3 Financiamiento y articulación de las políticas
urbanas resilientes
68
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
Gracias a fondos federales
y del estado, la ciudad de
Aguascalientes, en México,
invirtió en la adquisición
de automóviles eléctricos
para los taxis urbanos.
69
vés del fideicomiso, permiten acercar el perfil de proceso es limitada ya que contar con una
de riesgo de las entidades territoriales deudo nota alta de las agencias de notación (como la
ras al riesgo país y de esta manera practicar ta que tiene la región Île-de-France), es algo to
sas de interés más razonables. A pesar de ello, davía poco frecuente..
los financiamientos a largo plazo (superiores a
20 años) son muy poco desarrollados. Con una Medidas de adaptación
emisión de bonos innovadora de 350 millones e inclusión social
de euros, la región Île-de-France resulta pione
ra en la materia e incitó a otras entidades terri A pesar de esta dificultad de acceso al finan
toriales a seguirle los pasos (las regiones de ciamiento, se observa una evolución impor
Nord-Pas-de-Calais y de Provence-Alpes-Côte tante en el nivel de consideración que tienen
d’Azur). No obstante, la posibilidad de que en hoy los responsables políticos de las entida
América Latina también se replique este tipo des latinoamericanas hacia el tema climático,
Este proceso se inscribe dentro de la estrategia trucción de vivienda de interés social (80% del
de crédito diversificado que la región Île-de- programa), la creación de estructuras de inser-
France ha emprendido desde hace varios años. ción social para las personas más frágiles (10%)
Suscitó un especial interés de los inversionis- y la implementación de fondos de garantía y
tas, en particular de los fondos de “Inversión micro-créditos (10%).
socialmente responsables” y de inversionistas
que firmaron los “Principios para una Inversión medio ambiente (50% de la emisión): con
Responsable” (ONU). De esta forma, la región proyectos energía clima ( las dos terceras par-
cuenta con un envidiado estatuto gracias a la tes del programa: prolongación del tranvía,
elevada nota (AA+/AAA) que le han otorgado extensión de las vías verdes y de las ciclopistas,
las agencias financieras, lo que le permite le- desarrollo de infraestructuras de transportes
vantar fondos a tasas interesantes. Los fondos públicos en vías confinadas, explotación de
que levantó de 350 000 millones de euros se energías renovables, construcción de escuelas
consagraron al financiamiento de proyectos de de bajo consumo) y proyectos a favor de la
giro social y ambiental, según la siguiente dis- biodiversidad (una tercera parte del progra-
tribución: ma: protección de los recursos en agua y de
desarrollo económico social y solidario: (50% los medios acuáticos así como del patrimonio
de la emisión): lo cual incluye tanto la cons- natural).
70
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
en particular a raíz de una catástrofe natural. importante concebir el desafío que representa
En Colombia, los daños considerables provo la adaptación al cambio climático como parte
cados, a nivel nacional, por la ola invernal de un proceso integrado de planificación del
de 2010-201136 generaron una verdadera desarrollo urbano. Con este enfoque, más allá
concientización del problema climático en la de constituir un programa o una dificultad adi
población y en los dirigentes políticos. Un re cional a los problemas ya registrados, el tomar
ciente diagnóstico que ordenó la AFD sobre en cuenta al cambio climático puede permitir
la situación actual de la gestión del cambio a las ciudades generar mayor inclusión social.
climático en las ciudades colombianas, dió
por resultado lo siguiente: Por una parte, los proyectos que fomentan
71
© Carlos Tobón, AFD
El Metrocable, transporte
urbano limpio permite
desenclavar a los barrios
humildes de Medellín,
Colombia.
72
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
medidas más pertinentes. Con este objetivo
de establecer una relación entre el financia Experiencia del Plan de Acción
miento y la jerarquización de las acciones se Climática Municipal (PACMUN)
en México
están implementando nuevos proyectos. Por
Según la ponencia de
ejemplo, en México, el Plan de Acción Cli
Itzel Alcerreca,
mática Municipal (PACMUN), constituye un ICLEI
proceso destinado a promover análisis pre (International Council
vios de costo-beneficio de manera a superar for Local Environmental Initiatives)
los principales obstáculos en la realización de
un proyecto como son el tiempo límite de los El Plan de Acción Climática Municipal (PAC-
73
(por ejemplo entre el Estado, el municipio y resulta fundamental para evaluar y financiar
“Implementar el Banco de Tierra). Además, las autoridades con eficiencia las respuestas a los desafíos am
mecanismos públicas existentes no cuentan con las com bientales y climáticos. En efecto, las fuentes de
de cooperación petencias ni con la coordinación que se re financiamiento son más fáciles de capturar a
inter-municipal quieren para el manejo de un financiamiento escala intermunicipal (transferencias guberna
resulta fundamental al nivel de los desafíos del desarrollo urbano. mentales o inversiones privadas) a condición
para adaptarse de implementar mecanismos que garanticen
al cambio climático.” En ese sentido, establecer mecanismos de una buena administración como se hizo en
cooperación metropolitana o inter-municipal Río de Janeiro.
74
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
Expériencia de la gestión inter-municipal de los residuos
en Río de Janeiro
Según la ponencia de Victor Zveibil, del gobierno del estado de Rio de Janeiro
La ley nacional de gestión de los residuos de El Fondo Estatal de Preservación del Medio
2010, obligó al estado de Rio de Janeiro a ajus- Ambiente (Fecam) está financiado por un re-
tarse a las normas y a cerrar el tiradero de Gra- caudo de 5% sobre los recursos totales que
macho, el más grande de América Latina, que provienen de las actividades petrolíferas;
recibía 9 000 toneladas al día de residuos de la
la compra de residuos tratados: transferen-
aglomeración. Los municipios del estado se
cias del Estado federado para apoyar, durante
© Victor Zveibil
Polo de reciclaje de residuos
en Jardim Gramacho,
Rio de Janeiro, Brasil.
75
4
Pistas para optimizar
el financiamiento del desarrollo
urbano sostenible en América Latina
Desde hace por lo menos una década, las gobiernos locales de los países
de América Latina están recuperando el control del desarrollo de sus
territorios, como lo muestra una serie de edificaciones urbanas innova-
doras. No obstante, los recursos de los gobiernos locales, en particular
en las ciudades pequeñas o medianas, pocas veces corresponden
a los desafíos que enfrentan. La presente publicación se ha esforzado en
© UN photo/UNICEF/Marco Dormino
delinear respuestas, identificar herramientas financieras y operacionales
innovadoras, pero también las condiciones de su optimización. Estas
últimas están relacionadas con la creación, en la etapa anterior,
de un marco propicio para el uso de estas herramientas, pero también
con el seguimiento que, en la etapa posterior, se dé a su implementación.
76
Niña rodeada de agua en Raboto,
una zona desfavorecida de Gonaive,
en la región de Artibonite, en Haití.
El huracán “Tomas” afectó
fuertemente a la ciudad, inundó
calles y viviendas, demorando
la lucha contra la ola de cólera que
se ha propagado en todo el país.
77
4.1 En¿quéla etapa previa:
marco de acción para un resultado óptimo?
Dentro de una perspectiva de desarrollo ur la calidad del diagnóstico, ya que una eva
bano sostenible, las herramientas financieras y luación previa permite que las autoridades
operacionales serán más eficientes si están al públicas identifiquen el perímetro del pro
servicio de una visión global y estratégica. Los yecto, ya sea que se trate de una renovación
principales desafíos a los que se enfrentan las urbana o de infraestructuras, de una estima
entidades territoriales locales conciernen el ción del costo global y de la definición de la
fortalecimiento de las infraestructuras; la limi repartición de los riesgos entre las partes pú
tación de la extensión horizontal y de la segre blicas y privadas. Esta preparación debe ser
gación socio-espacial de las aglomeraciones; sistemática y su nivel de detalle debe estar
por último, la reducción de su vulnerabilidad adaptado a la magnitud y a lo complejo que
ante los azares del cambio climático. De esta sea el proyecto;
manera, la situación climática confirma cuán
pertinente resulta integrar las políticas secto la prospectiva, ya que los desafíos del de
riales desde el momento en que se conciben. sarrollo urbano requieren una visión a largo
plazo. Sin embargo, la falta de un historial de
Las principales recomendaciones que emanan planificación complica la evaluación precisa
del cruce de experiencias conciernen: de las necesidades futuras;
78
1. En la etapa previa: ¿qué marco de acción para un resultado óptimo?
Barrio de La Sierra.
En el fondo, el barrio
de Villa Turbay, en
Medellín, Colombia.
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Carlos Tobón, AFD
la articulación de los documentos y de los en cada etapa clave de la vida de un proyecto,
servicios competentes ya que ante la diversi de expertos de alto nivel para que puedan dar
dad de documentos de planificación, el primer respuesta a los desafíos técnicos, jurídicos y fi
reto es adoptar una metodología que permita nancieros propios a cada proyecto y compen
coordinar objetivos y escalas; sar la asimetría de información con el sector
privado. Estos recursos humanos deben ser, al
la existencia de una dirección operacional menos en parte, internos a la entidad.
y financiera, estable y calificada, de proyec
tos (sean éstos de renovación urbana o de Una planificación estratégica garantiza tanto la
infraestructuras). Permite que las entidades adhesión de la población (si esta planificación
territoriales cuenten con competencias es es producto de un debate) como la eficiencia
pecíficas en el marco de una estructura au de las herramientas utilizadas en relación a los
tónoma, que en lo ideal sea independiente objetivos precisos del proyecto de ordena
del calendario electoral. El primer factor de miento. Esta preparación debe identificar a los
éxito de la movilización de capitales privados territorios pertinentes en los que se pueden
es por lo tanto un factor humano. Se trata de llevar a cabo operaciones de renovación así
que las autoridades públicas puedan disponer, como a las inversiones publicas concentradas.
79
4.2 Innovaciones para el financiamiento de una ciudad
sostenible: ¿qué herramientas?
80
2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?
Plantación de caña de azúcar
en Brasil para producir
bioetanol, en la perspectiva
de fomento a las energías
renovables.
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Julien Alazard, AFD
entidad adjudicadora lleva un diálogo con los intervención, se debe tener un cuidado parti
candidatos admitidos para participar, con el cular con la gobernanza de esta herramienta.
objetivo de definir una (o varias) respuesta(s) En esa perspectiva, es primordial el uso es
a sus necesidades. Basándose en esta (o esas) tratégico de la expropiación y del derecho de
solución (iones), definida(s) conjuntamente, preferencia. No obstante, para garantizar su le
los participantes del diálogo serán convoca gitimidad ante la sociedad, estas herramientas
dos para presentar su oferta. Se recurre a este deben utilizarse únicamente en proyectos que
procedimiento cuando se considera que una hayan sido previo objeto de explicaciones y de
licitación es particularmente compleja. debates públicos;
81
(los) propietario(s); recaudo de impuestos es to que tienen las ciudades y sus propias fuen
pecíficos sobre la construcción, venta de dere tes de ingresos: entre más fuentes de ingresos
chos de construcción, etc.). propias tengan, mayor acceso tendrán a los
mercados de deuda, incluyendo a los présta
Para financiar las acciones de adaptación al mos. Por lo tanto, el reto es crear un apalan
cambio climático y el mejoramiento de las camiento a partir de los recursos disponibles,
condiciones ambientales en las ciudades, uno aumentando en forma progresiva los ingresos
de los principales medios de financiamiento es públicos locales.
recurrir al crédito, para compensar una insufi
ciencia de recursos propios. En relación al per En el conjunto de los tres desafíos, más allá de
fil equívoco de algunos montajes financieros las herramientas innovadoras, las entidades
que se proponen a las entidades territoriales territoriales locales tienen interés en moder
“Antes de como “innovadores”, es necesario hacer una nizar el recaudo de sus impuestos prediales
implementar observación preliminar. A menudo, la contra que son el modo más eficiente para financiar
herramientas parte de una innovación es un déficit de expe el gasto público local. En América Latina, a
innovadoras, riencia adquirida y en particular conviene ser menudo el producto del predial es bajo pero,
las entidades prudente en relación a los mercados de suelo en algunas ciudades que han realizado un es
territoriales tienen e inmobiliarios cada vez más volátiles. fuerzo de optimización del recaudo, el alza
que optimizar de ingresos fiscales llegó hasta un 50% en un
su recaudo En los procesos de crédito más clásicos, la ejercicio presupuestario.
del impuesto innovación reside en el papel decisivo que
predial.” desempeñan los bancos de segundo nivel, Una estrategia que refuerze la capacidad de los
como Findeter de Colombia. Estas institu gobiernos locales para capturar los impuestos
ciones deben estimular al mercado local así prediales pasa por dos ejes:
como atraer el interés de inversionistas de lar
go plazo, que son los únicos compatibles con una política fiscal que se base en la autono
el financiamiento del desarrollo urbano. Las mía de las autoridades locales y el apoyo a las
instituciones financieras especializadas garan ciudades sin recursos;
tizan préstamos a las entidades territoriales
locales dentro de los límites de capacidad de El fortalecimiento de la eficiencia y de la ca
endeudamiento de éstas últimas. pacidad de la administración – en particular
la catastral – para garantizar la rentabilidad, la
Además del papel de los bancos de segundo pertinencia y la uniformidad de la evaluación
nivel, existe un vínculo entre el acceso al crédi de valores prediales.
82
2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?
LOS DESAFÍOS
C
Financiamiento A B
urbano sostenible Vulnerabilidad al cambio
Déficit Extensión urbana
en América Latina climático y recursos
de infraestructuras urbanas y segregación socio-espacial
naturales bajo tensión
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
y transferencias
Apoyo financiero a las políticas locales (Fonadin en México…)
inter
gubernamentales Retener una parte de un impuesto general para destinarlo a acciones ambientales (ICMS Verdeen Brasil…)
de la tributación
predial local (Cepac en Brasil…) para fomentar el uso del suelo
(IPTU progresivo en Brasil…)
83
4.3 En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?
84
3. En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?
En el barrio de Santo Domingo
Savio, en Médellín, Colombia,
el transporte de materiales
de construcción hacia las zonas
de mayor altitud se hace
a lomo de burro.
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Carlos Tobón, AFD
85
4.4 ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?
Debido a la disparidad de contextos, entre los los municipios para transferir las capacidades
países de América Latina, pero también en el de gobierno y de financiamiento a las enti
interior de un mismo país, la acción pública dades intermunicipales, metropolitanas o re
puede situarse en tres niveles. gionales. Resultan más aptas para proceder a
una política pública comprensiva y eficiente.
A nivel nacional, debe permitir. El Estado tie Pueden crearse ex nihilo o entonces ser ema
ne como papel autorizar -e incluso favorecer- naciones de los municipios. No obstante, sea
esos mecanismos de financiamiento. Debe cual sea el caso, sus atribuciones deben ser
consolidar jurídicamente y ampliar la “caja de definidas legalmente.
herramientas” que se tiene a disposición de las
entidades territoriales locales. También tiene Por último, a nivel local, la acción pública
como función respaldar financiera y técnica debe experimentar. A partir de lo existente
mente las operaciones de ordenamiento y de (dispositivos, planificaciones, actores, etc.),
insfraestructuras locales. corresponde a los gobiernos locales estructu
rar el uso de una gama de herramientas (me
A nivel municipal, la acción pública debe joradas o creadas) en proyectos, definir una
reunir. En muchas aglomeraciones latinoa planificación estratégica, que cuente con una
mericanas, resulta de interés – e incluso es mayor coherencia, y adaptar los documentos
urgente – superar el nivel administrativo de de urbanismo reglamentario.
86
Colombia.
en La Candelaria, Bogotá,
Niñas con uniforme escolar
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
87 4. ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?
Anexos
Anexo 1 ____________________________________________________________________________________________________________________________ 89
Principales siglas y acrónimos
Anexo 2 ____________________________________________________________________________________________________________________________ 90
Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
88
Anexo 1: Principales siglas y acrónimos
Anexo 1 Principales siglas y acrónimos
Sigla/acrónimo
Anexos
89
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
1. Subvenciones y transferencias intergubernamentales
Transferencias intergubernamentales
Transferencia global Transferencias intergubernamentales que permiten equilibrar el presupuesto de las entidades públicas
y apoyar su política de inversión: por lo general son transferencias del Estado Nacional hacia las entidades
territoriales para sus gastos de funcionamiento y de inversión (perecuación vertical).
Transferencia Transferencias intergubernamentales destinadas a financiar específicamente una política o un servicio públicos.
“específica”
Transferencia Transferencias intergubernamentales que permiten una perecuación de ingresos en un mismo orden
de perecuación de gobierno, el objetivo es reducir las desigualdades entre entidades territoriales (perecuación “horizontal”).
Subvenciones públicas
Subvención Subvención de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que intervenga
para la inversión para financiar el costo de la realización (diseño, construcción) de un proyecto dado.
Subvención Subvención de una entidad territorial a otra o de una entidad territorial a un tercero que interviene
complementaria para compensar la diferencia entre el costo real de determinado servicio público y el monto facturado
a los usuarios.
Subvención Subvención de Estado de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que interviene
de equilibrio para financiar el costo de la realización (concepción, construcción) de un proyecto dado.
90
Instrumentos muy utilizados en América latina
Francia: Dotación global de fondos (DGF) que contribuye México: Las participaciones (transferencias obligatorias previstas
al equilibrio de los presupuestos de las entidades territoriales locales. por la ley) federales y estatales representan en promedio más de
Dotación Global de equipamiento (DGE) para completar ingresos 40% de los ingresos de los municipios mexicanos.
y subsidios de los presupuestos de inversión de las entidades
territoriales locales.
Francia: Dotación global específica (DGE). Hasta 1998 se destinaba México: Las aportaciones (transferencias ocasionales condicionadas
específicamente para las ciudades nuevas. La dotación específica al cumplimiento de objetivos definidos) representan en promedio
representaba hasta un 13% de lo que invertían las entidades más de 45% de los ingresos de los municipios mexicanos:
territoriales locales en las ciudades nuevas, superior al 2.3% FAEB (educación primaria), FASSA, Salud), etc.
de promedio que asignaban a otras entidades.
Francia: Fondo nacional de perecuación de ingresos Brasil: FPE (Fondos de participación de los estados)
intercomunales y comunales (FPIC) que se distribuyen entre estados según criterios poblacionales
y de ingreso por habitante. Alrededor de una tercera parte
de su monto se concentra en cuatro estados del noreste (Bahía,
Ceará, Maranhão y Pernambuco).
Francia: El “Contrat de Ville” (Contrato de Ciudad) permite Poco utilizados en América Latina para proyectos precisos.
implementar proyectos bajo contrato entre estado, entidades México: Reforma del 2007 relativa a las participaciones federales:
territoriales y sus socios. Objetivo: luchar contra la desvalorización 30% del alza anual del Fondo General de Participaciones se basa
de algunos barrios desfavorecidos. Desde 2007 el dispositivo en el alza de los ingresos fiscales locales.
se ha transformado en Contrats urbains de cohésion sociale, CUCS
(Contratos urbanos de cohesión social).
Francia: Tarificación social de comidas escolares. Brasil: Programa “Minha casa minha vida” con subvenciones,
garantías para la compra y el seguro de la residencia principal bajo
condición de recursos.
Europa: Service d'intérêt économique général, SIEG, (Servicio Brasil: “Transferencias voluntarias” (tranferências voluntárias)
de interés económico general): Las autoridades públicas a los estados y municipalidades.
pueden imponer ciertas obligaciones a un proveedor de servicios
Anexos
por razones de interés público; por lo tanto pueden participar
en el financiamiento de este servicio.
91
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Exoneración Exoneraciones o deducciones que se otorgan a cierto tipo de bienes urbanos y/o ciertos sectores
y deducción con la finalidad de disminuir su costo o aumentar su valor.
Concesión En especial, se puede hacer en forma de concesiones sobre terrenos preferentes o gratuitos, etc.
de terrenos públicos para que un actor privado o paraestatal (empresas mixtas, SEM por sus siglas en francés) pueda desarrollar
cierto tipo de bienes urbanos.
Fondos Fondos públicos alimentados por aportaciones obligatorias o inducidas y cuyo financiamiento se orienta
de ahorro público a proyectos de desarrollo urbano.
Fondos Fondos públicos para invertir en proyectos de interés público, ya sea por medio de capital de riesgo,
de inversión o por medio de préstamos.
Por lo general, sus financiamientos se orientan a proyectos de desarrollo urbano con un uso limitado
según su reglamento.
Fondos Fondos públicos que garantizan los financiamientos contraídos por entidades territoriales o empresas a cargo
de garantía de proyectos de desarrollo urbano: la garantía del estado permite reducir el costo del financiamiento y mejorar
el perfil de riesgo del prestatario.
Fondos nacionales Fondos que reúnen ingresos fiscales locales con el objetivo de su nivelación horizontal.
de perecuación
92
Instrumentos muy utilizados en América latina
Muy frecuentes en grandes proyectos urbanos y en ciudades Financiamiento de vivienda de interés social.
nuevas: el beneficiario público, a cambio de una disminución
en el precio del terreno, pide la construcción de infraestructuras,
equipamientos públicos o vivienda de interés social.
Francia: Concesión de terrenos “abandonados” (cuarteles,
terrenos militares o de la empresa pública de ferrocarriles)
para operaciones de ordenamiento dirigidas por las autoridades
públicas, la mayoría de las veces con SEM.
Camerûn: Fondo especial de equipamiento e intervención México: Fonadin para los Proyectos Público-Privados,
intercomunal (FEICOM). APP (puede participar en el capital de empresas creadas para
Francia: Fondo nacional para una sociedad digital los proyectos).
(redes de telecomunicaciones). Argentina: Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Vietnam: Fondo de desarrollo urbano vietnamita. Regional (FFFIR).
Brasil: SCPAR en el estado de Santa Catarina (garantiza los APP
pero también efectúa inversiones estratégicas de capital).
Francia: Fondo nacional de perecuación de recursos Brasil: Fondos de indemnización a estados exportadores (FPEX).
intercomunales y comunales (FPIC).
Anexos
93
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
2. Mobilización de capitales y de mercados financieros
Crédito bancario Crédito contraído por una entidad territorial con un establecimiento financiero para financiar en general
“clásico” sus gastos de inversión.
Las buenas prácticas buscan que el recurso al crédito se limite al financiamiento de proyectos productivos,
permitiendo así el pago de la deuda.
Financiamiento Crédito contraído por una administración con un establecimiento financiero para financiar un equipamiento dado.
de proyecto Los ingresos generados por su operación pagan el capital y los intereses de la deuda.
Mecanismos Herramientas de seguridad (interna o externa) de un crédito o de una emisión de bonos: estructuración
de garantía de la deuda, fondos de garantía, retención automática y prioritaria en una fuente tercera, mecanismos de pago
anticipado, cartas de crédito, …
Mercados financieros Emisión de bonos por parte de una o varias entidades territoriales, en ocasiones por medio de una institución
de títulos mobiarios específica, para una sola emisión o de forma más perenne.
94
Instrumentos muy utilizados en América latina
Europa: El financiamiento bancario del sector público local es Predominio de los préstamos de las IFE en numerosos países,
el modelo que predomina. Después de la crisis financiera de 2008, a su vez alimentadas por fondos internos/ financiamientos
se registró una creciente intervención del Estado central en internacionales.
el financiamiento público local. El enrarecimiento de préstamos México: Créditos bancarios garantizados por ingresos fiscales
destinados a las entidades territoriales constituye todavía un freno a los estados. Mercado poco desarrollado en los municipios.
para la inversión pública local.
En la mayoría de los países, es la fuente de financiamiento Predominio aún más acentuado de las IFE debido a la aversión
prioritaria para las APP. al riesgo del sector bancario clásico.
México: El sector privado financia concesiones de carreteras
con o sin peaje (“peaje sombra”), hospitales bajo APP.
Herramientas de uso generalizado tanto en créditos del sector Brésil/Colombia: Garantías del Estado central a numerosos
público como privado. tipos de préstamos para las entidades territoriales.
México: Créditos directos de las entidades territoriales locales,
garantizados por fondos de reserva alimentados por transferencias
del Estado central o de impuesto locales.
Estados Unidos: Municipal bonds, modelo que premodina Brasil: Emisiones de bonos de los estados de São Paulo
en el financiamiento bancario del sector público local. y Río de Janeiro.
México: Emisión de Certificados Bursatiles (ECB) por parte de algunos
estados importantes (D.F., Nuevo León, Oaxaca, Veracruz...).
Las asset-backed securities (ABS) son una de las herramientas México: La mayoría de los ECB se garantizan por medio
de mayor uso en la titulización de activos (tanto públicos de las EPE (fideicomisos) y de los fondos de garantía alimentados
como privados). por un porcentaje de los ingresos fiscales locales
(Tenencia de vehículos, Impuesto sobre nóminas...).
Estados Unidos: Práctica de uso general para garantizar No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
los Municipal Bonds.
Ejemplo: la Financial Security Assurance Inc. (FSA),
establecimiento financiero que “alquila” su nota AAA.
Anexos
95
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Modular la tasa Estrategia que consiste en gravar las propiedades de manera diferenciada según los usos, por ejemplo se gravan
del impuesto predial más los usos urbanos de menor densidad.
Movilización Las deudas fiscales locales (en especial el impuesto predial) se utilizan para el pago de los correspondientes
de deudas fiscales bienes raíces.
Anticipo Método que consiste en anticipar el aumento de los ingresos del predial vinculados a la llegada de nuevas
del incremento actividades y nuevos habitantes.
del predial El alza servirá para financiar inversiones públicas en el lugar (directamente y/o por medio del pago de créditos
contraídos para esa finalidad).
96
Instrumentos muy utilizados en América latina
Impuesto local por excelencia, existe en muchos países. En la mayoría de los países latinoamericanos, el impuesto inmobiliario
Principales categorías de unidades de valor que se utilizan: es el predial.
– Superficie del terreno/construcciones (Rusia, Polonia) En México,por ejemplo, la falta de actualización de las bases
– Valor en arriendo (Francia, Marruecos) catastrales desde 1960 grava fuertemente su rendimiento, dado que los
– Valor comercial (Estados Unidos, Japón, Australia, Sudáfrica) valores del suelo e inmobiliario están ampliamente sub-evaluados.
– Valor declarado (Perú, Turquía). En Brasil, es el l’IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano), recaudado
por los municipios. La actualización del catastro que llevó a cabo
la alcaldía de Belo Horizonte permitió un aumento de 19%
en los ingresos de este impuesto en esa ciudad.
Impuesto sobre viviendas vacías o impuesto por sub-densidad Brasil: IPTU progresivo en función de la duración para evitar la
(desde 2010) en Francia. especulación del suelo. El tope se fija en 15% del precio “comercial”
Mayor tasación del suelo sin construir que del construido: (que corresponde al precio de venta obligado que puede ser inferior
distinción TFPB/TFPNB en Francia. en 50% al precio del mercado). Caso emblemático de Porto Alegre.
Tasación variable según la actividad (residencial, industrial, terciaria). México: Impuesto predial que se basa únicamente en el valor
del terreno (y no de la construcción) en Mexicali (Baja California).
Estados Unidos: Los Land Banks utilizan las deudas fiscales para Brasil: Uso de las deudas del IPTU para la adquisición de propie
la adquisición de viviendas en desuso en sus barrios de intervención. dades gravadas por esas deudas en el centro de Río de Janeiro.
Estados Unidos: Tax Increment Financing (TIF) sobre rehabilitación No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
urbana. El nivel de ingresos fiscales en el sector antes de la
rehabilitación se calcula, y todo ingreso adicional durante un tiempo
establecido sirve para financiar las inversiones en ese sector.
Las primeras inversiones se financian con crédito o bonos
embargados sobre esos ingresos futuros.
Francia: Tasa de desarrollo urbano, negociaciones en el marco Este mecanismo se utiliza ampliamente en América Latina. Por lo
de los Projets urbains partenariaux, PUP, (Proyectos urbanos general, los promotores tienen que ceder entre 15 y 35% de su
de asociación), participación de operadores en las zonas de terreno para la construcción de infraestructura y equipamientos.
ordenamiento concertado (ZAC – “Zones d’aménagement México: Los promotores se encargan de construir y financiar las
concertées”). infraestructuras básicas (vialidad, agua, gas, luz, drenaje…), e incluso
obras de equipamiento público (escuelas, espacios públicos).
Brasil: Los “consorcios inmobiliarios” permiten a un operador
público ceder parte de un terreno público a un operador privado
a cambio de que éste último construya la infraestructura de todo
Anexos
el terreno, o a la inversa que construya la infraestructura
en un terreno privado a cambio de recibir parte del mismo.
97
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Venta de derechos Separación entre derechos de propiedad y derechos de construcción, y venta por la administración
de construcción de estos últimos (a precio fijo o en subasta pública).
adicionales
o de cambios de uso
Imposición Impuesto sobre la diferencia que se registra en el valor de un terreno y/o de un inmueble tras dotar
de la plusvalía de infraestructura pública al lugar, a raíz de una modificación reglamentaria o de una evolución favorable
inmobiliaria del contexto urbano en general. El recaudo se puede efectuar cuando se realiza la intervención pública
o una vez que la plusvalía se haya registrado (reventa, actualización catastral).
Concesiones Operación urbana a iniciativa de una entidad territorial en un perímetro determinado. Su realización
para el desarrollo (adquisiciones de suelo, en caso necesario, vialidad y áreas públicas, construcción de equipamientos públicos,
urbano venta o arrendamiento de derechos de construcción y de los edificios que ahí se erijan), se delega a un
concesionario público, privado o de capital mixto. El producto de las cesiones financia las adquisiciones y las
obras, gracias a una plusvalía generada por la acción de ordenamiento territorial y los cambios reglamentarios.
Contribución Los dueños de una zona pagan (voluntaria u obligatoriamente) un monto predefinido para financiar
por mejoras la renovación o construcción de infraestructuras o de servicios en el área.
98
Instrumentos muy utilizados en América latina
La mayoría de los países europeos tasa la plusvalía predial Instrumento que todavía se encuentra en fase de exploración
imponiendo un impuesto específico o al incorporar ese ingreso en América Latina.
a la base imponible del impuesto sobre la renta del beneficiario. Colombia: Participación en Plusvalías que consiste en el pago
Francia: de la plusvalía generada por la incorporación de un terreno rural
Impuesto sobre la plusvalía durante la cesión del bien inmobiliario, al área urbana o por la realización de obra pública.
Impuesto concertado sobre solares edificables (TFTC, Venezuela: Contribución Especial por Plusvalía.
por sus siglas en francés) a beneficio de los municipios, e impuesto
Uruguay: Retorno de las Valorizaciones.
de valorización inmobiliaria sobre bienes situados cerca de nuevas
infraestructuras de transportes públicos, en beneficio de la entidad
responsable de la organización de los transportes.
Estos dos últimos impuestos se recaudan al producirse la cesión.
Francia: Zonas de ordenamiento concertado (ZAC, por sus siglas Operaciones de la empresa pública Metrovivienda en Bogotá
en francés), que pueden ser dirigidas por establecimientos (Colombia): controlada por la Alcaldía de Bogotá, esta empresa
públicos de ordenamiento territorial (EPA, por sus siglas en compra terrenos en la periferia de la ciudad para promover
francés), dependientes del Estado, por empresas públicas locales el desarrollo privado de vivienda popular en el marco
de ordenamiento territorial, empresas de economía mixta de operaciones mixtas funcionales.
(SEM, por sus siglas en francés) o concesionarios privados.
Estados Unidos: Business Improvement Districts. La mayoría de los países de América Latina disponen, por ley,
de este instrumento pero en la práctica fuera de las metrópolis
colombianas y de la Cuenca, en Ecuador, se utiliza poco.
Colombia: Contribución por Obras Públicas, Contribución de Valorización.
Brasil: Contribuição de Melhoria.
Perú, México: Contribución de Mejoras.
Muy utilizado en Alemania, Japón, Corea del Sur, Taiwán. Planes parciales en Colombia (Bogotá, Medellín), que pueden
ser de iniciativa pública o privada (propietarios que poseen
Francia: Associations foncières urbaines (AFU).
un mínimo de 51% de la superficie).
Anexos
99
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Acción inmobiliaria La gestión del patrimonio público territorial e inmobiliario se utiliza como instrumento de financiamiento
pública y de implementación de la política pública (adquisición de terrenos considerados como estratégicos, venta
o arrendamiento de los terrenos y edificios públicos valorizados por la intervención pública y/o no utilizados
y no estratégicos.
Esta gestión la puede realizar la entidad territorial de manera directa o por medio de una entidad pública,
que en ocasiones puede compartir con otras administraciones y/o con el Estado, que se financian con fondos
propios, por crédito o gracias a una fiscalidad específica.
Cargos por uso Las entidades territoriales fijan los precios dependiendo del acceso de los usuarios a un determinado
equipamiento público. El precio depende del servicio brindado y varía en función de su uso.
Los servicios (y el recaudo de los cargos) pueden ser directamente administrados por empresas públicas,
privadas o de capital mixto, preexistentes o creadas con ese propósito específico (EPE).
Cargos por trámites Gastos que el usuario debe pagar por concepto de trámites administrativos.
administrativos Esos gastos corresponden al pago de los costos que generan esos procedimientos.
Contribución local Este impuesto no tiene como origen el uso de un bien o de un servicio público, sino el de poder gozar de
de mejoras un beneficio específico en una localidad precisa como puede ser contar con aceras amplias o con un buen
alumbrado público.
Impuestos especiales Creación de impuestos específicos para el financiamiento de ciertos proyectos: vivienda de alquiler/ red
de transporte urbano.
100
Instrumentos muy utilizados en América latina
Financiamiento de los servicios de agua y saneamiento según En América Latina, la tarificación progresiva del agua es algo muy
el principio “el agua paga al agua”: las facturas que pagan usual: con el doble objetivo de preservar el recurso y de cubrir las
los usuarios financia el servicio al 100% (Francia, Japón). necesidades básicas.
Para la gestión de la distribución de agua y/o saneamiento Colombia: Ejemplo emblemático de Empresas Públicas de Medellín
en Francia coexisten concesiones al sector privado (EPM), empresa propiedad de la Municipalidad de Medellín
(SEDIF, la concesión más grande del mundo) con un modo en un 100% que administra los servicios de agua y saneamiento,
de administración directa (París, Le Havre, Rouen). de telecomunicaciones y de gas natural (en Medellín y en otras
Sistema de viviendas de alquiler de interés social en Francia ciudades), con un presupuesto excedentario que permite financiar
(empresas públicas, privadas y cooperativas). inversiones.
Brasil: Desde la apertura de capital de las empresas públicas,
Brasil cuenta con empresas de capital mixto para la explotación de
los servicios de agua/saneamiento. Ejemplos: Compañía Catarinense
de Agua y Saneamiento (CASAN), capital del Estado de Santa
Catarina en un 64%, SABESP en São Paulo, SANEPAR en el Paraná..
Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación
vehicular o el registro de una empresa. vehicular o el registro de una empresa.
No se conoce ningún ejemplo fuera de América Latina. Argentina: Existe la posibilidad de aumentar temporalmente
la TF para financiar una infraestructura de gran magnitud: 5%
para los citadinos y +2.4% para los habitantes que se encuentran
a menos de 400 metros de la línea del metro que se ha construido.
Francia: Impuesto de 1% sobre la vivienda o pago de transporte No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
(a cargo de los empleadores que benefician de las redes de
Anexos
transporte público).
101
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Delegación de Servicios Tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda la explotación de un servicio
Públicos (DSP) : público a una empresa (privada o pública) que a su vez se remunera por medio del cobro directo a los usuarios.
Prestación La infraestructura explotada es propiedad de la entidad pública y la organización del servicio sigue siendo
responsabilidad de ésta última.
Las infraestructuras explotadas simplemente se ponen a disposición del socio privado.
Delegación de Servicios En relación al arrendamiento, la concesión, otra forma de APP, implica que el adjudicatario incluye la inversión
Públicos (DSP): inicial en sus costos operativos.
Concesión La entidad públlica es la autoridad que organiza el servicio y al término del contrato ésta última recupera
los bienes edificados por el operador. El socio privado sigue remunerándose por medio de cobor directo
a los usuarios.
Contrato Un tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda a una empresa privada una misión
de Participación global (que incluye asumir la inversión inicial, los costos de explotación, de financiamiento, de mantenimiento
Público-Privada de las obras y la instalación).
La entidad pública es la única responsable de la explotación del servicio público (contrariamente a lo que sucede
en la DSP). La administración paga una cuota (o alquiler) que remunera las diferentes prestaciones que conforman
la misión que se encomendó al socio para el tiempo que corre el contrato.
Arrendamiento Tipo de contrato de arrendamiento por medio del cual una entidad territorial propietaria de un bien inmobiliario
financiero (ejemplo: terreno) lo alquila a un tercero que podrá construir una obra en el dominio público y luego alquilarla
a la entidad territorial propietaria.
La obra es propiedad de la entidad territorial una vez que se haya hecho el último pago.
102
Instrumentos muy utilizados en América latina
Contratos de obras públicas que se han generalizado en todos El modo más clásico para efectuar inversiones públicas, por lo
los países (contratos “llaves en mano” o “turnkey contracts”). general reglamentado por una ley marco sobre licitaciones públicas
(Brasil: “ley 8666”; México: “ley de obras pública financiadas”).
Francia: DDSP bajo forma de arrendamiento (“affermage”): Modo de gestión ampliamente difundido en América Latina, para
modelo que predomina para la explotación de los servicios empresas públicas locales de capital 100% público o mixto pero
urbanos de transporte y ambientales (agua, saneamiento, también para empresas privadas, a pesar de algunas reticencias
residuos) políticas y algunas malogradas experiencias. (ej: el abandono
Tipo de gestión que ha contribuido de manera determinante de la DSP Aguas del Valle por Veolia en Argentina en 2003).
a la creación de empresas privadas francesas que hoy son líderes Colombia: Servicios de distribución de agua por las SEM
mundiales del sector. con participación pública mayoritaria (Cartagena) o minoritaria
(Barranquilla).
Brasil: Empresas públicas o mixtas (SEM), en ocasiones cotizadas
en la Bolsa, para los servicios de abastecimiento del agua
(SABESP en São Paulo), de transporte (metro de Río de Janeiro).
Concesiones de autopistas: tipo de gestión para puentes, En América Latina, uso muy difundido de las concesiones en los
carreteras y autopistas de peaje en numerosos países. sectores del agua/saneamiento y concesiones de carreteras, las
La DSP puede aplicarse a todos los servicios urbanos de tipo más antiguas.
industrial o comercial: agua, saneamiento, residuos, transporte Transportes urbanos: línea 4 del metro de Sao Paulo, renovación
público, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, comedores de la DSP del metro de Río con la construcción de una nueva
escolares, edificios deportivos y culturales, etc. conexión, varios proyectos de tranvía/BRT en México…
Suministro de agua: DSP con extensión de la red en Campo Grande
(Brasil), Buenos Aires o Córdoba (Argentina), La Paz/El Alto (Bolivia),
Guayaquil (Ecuador).
Saneamiento: plantas de tratamiento de aguas residuales
de Atotonilco (México) y de Taboada (Perú).
Contratos enfitéuticos administrativos y para hospitales en Francia. En América Latina muy poco utilizado para el sector público.
Colombie/Mexique
Anexos
Contratos de arrendamiento financiero para compra de vehículos
en las empresas públicas de transportes.
103
Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Privatización Tipo de contrato por medio del cual la propiedad de la infraestructura se transfiere de manera definitiva
de servicios públicos al socio privado, éste último haciéndose cargo de la inversión, el financiamiento y la operación del servicio
así como de la interfaz directa con los usuarios.
Facilitación de la El objetivo es apoyar y desarrollar la creación de actores privados, generalmente locales, que compran terrenos
creación de operadores y luego venden los edificios construidos. De esta manera los hogares de ingresos modestos pueden tener acceso
comunitarios sin ánimo a terrenos para construir y se elimina el riesgo de especulación.
de lucro y con objetivo
específico
104
Instrumentos muy utilizados en América latina
Bangladesh: Grameen Bank, establecimiento pionero El continente latinoamericano cuenta con cerca de la mitad
en microfinanza. de las instituciones de microcrédito de la Micro Banking Bulletin
Estados Unidos: Vivienda abandonada en zonas de catástrofes (MBB). En las zonas urbanas la penetración del mercado
que son renovadas para reventa. de las microfinanzas es de más de 60%.
México: La Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) lanzó un nuevo
programa de créditos para la autoproducción por medio
de intermediarios certificados.
Brasil: La Caixa Econômica Federal propone líneas de crédito
para la compra de material de construcción.
Práctica que se está difundiendo ampliamente. No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
Anexos
105
Mayor información…
• AFD, 2005, Financer les investissements des villes des pays en développement.
• AFD, 2012, L’économie informelle dans les pays en développement, Conferencias y Seminarios n° 06.
• Albrecht D., 12-13 13 octubre 2011, « How to finance social housing and public infrastructure
from private land valorization in urban development projects. The example of Brazilian Cepacs »,
Financing Social Housing – Investing in Urban Regeneration, Johannesburg.
• Banco mundial, 2005, Local Financing for Sub-Sovereign Infrastructure in Developing Countries: Case
studies of innovative domestic credit enhancement entities and techniques, Washington D.C.
• Banco mundial, 2011, Guidebook on Capital Investment Planning for Local Government.
• Banco mundial, 2012a, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Innovative Approaches.
• Banco mundial, 2012b, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Guarantees.
• Banco mundial, 2012c, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Subsidy Mechanisms.
• Banco mundial, 2013, Planning, Connecting and Financing Cities Now. Priorities for City Leaders.
• Billand Ch. J., marzo 2006, Expanding Local Government Resources for Capital Projects through Municipal
Borrowing and other Market-Based Financing, Global Urban Development, vol 2.
• De Cesare C. M., 2012, Improving Performance of the Property Tax in Latin America, Lincoln Institute
of Land Policy.
• Erba D. A., 2007, Catastro multifinalitario aplicado a la definición de políticas de suelo Urbano.
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Mayor información…
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La Agence Française de Développement
(AFD)
www.afd.fr
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El Instituto de investigación económica
aplicada (IPEA)
109
La fundación Ciudad Humana
La Fundación Ciudad Humana es una fundación sin fines de lucro que se creó hace
12 años y busca promover la construcción participativa de las ciudades sostenibles,
tanto a nivel ambiental como socio-económico. Tiene como misión participar
en la transformación positiva de las ciudades y fomentar un cambio estructural
de mentalidades y de prácticas ciudadanas con el objetivo de mejorar la calidad
de vida de los citadinos. En las numerosas ciudades de América Latina en donde
interviene, la Fundación trabaja conjuntamente con las autoridades locales
y con la sociedad civil, tratando de adoptar un método de trabajo inter
y trans-disciplinario de manera a tomar en cuenta toda la complejidad de los desafíos
urbanos.
www.ciudadhumana.org
110
Foto de portada:
Fundación Ciudad Humana
AFD
5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 - France
Tél. : + 33 1 53 44 31 31 / Fax : + 33 1 44 87 99 39 / www.afd.fr
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Setor Bancário Sul, Edifício BNDES - Brasília - DF Brasil
Tel. : + 33 (55) 61 33 15 54 22 / www.ipea.gov.br