Tema 1 Régimen Jurídico Contratación

CURSO LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO QUE INCORPORA LAS DIRECTIVAS DEL
PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, 2014/23/UE Y 2014/24/UE.
Tema 1. Régimen jurídico de la contratación pública en España: Las

principales novedades de la LCSP 9/2017. Referencia a las Directivas
europeas sobre contratación que transpone.
Sumario
1. Introducción. Motivación para la realización del curso por los

alumnos: La recomendación (UE) 2017/1805 de la Comisión de 3 de
octubre de 2017 sobre la profesionalización de la contratación
pública. Construir una arquitectura para la profesionalización de la
contratación pública
a. Definición de la política para la profesionalización de la
b. Recursos humanos: Mejorar la formación y gestión profesional
c. Sistemas: Suministro de herramientas y metodología
d. Seguimiento de la recomendación: Elaboración de informes y
supervisión
2. Régimen jurídico de la contratación en España
a. Normativa europea
b. Normativa española
c. La recomendación (UE) 2017/1805 de la Comisión de 3 de
contratación pública.
3. Las novedades de la nueva LCSP 9/2017
a. Fundamento de la nueva norma contractual
b. Objetivo de la nueva regulación
c. Ejes fundamentales de la LCSP 9/2017
d. Estructura de la nueva ley contractual
e. Principales novedades respecto de la regulación anterior
4. Breve referencia a la directiva 2014/24/UE
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a. Aplicación principios del tratado de funcionamiento de la Unión

Europea (TFUE): Estrategia europea 2020
b. Convención de naciones unidas sobre los derechos de las
personas con discapacidad
c. Concepto de adquisición
d. Concepto de poderes adjudicadores
e. Concepto de operadores económicos
f. Valor del contrato
g. Prestación conjunta servicios públicos mediante cooperación
h. Procedimientos de licitación
i. Medios de información y comunicación electrónica
j. Acuerdos marco
k. Técnicas de contratación de adquisiciones
l. Adaptación de la contratación pública a las necesidades de las
PYME
m. Criterios objetivos para la adjudicación de los contratos públicos
n. Modificación del contrato durante su ejecución
5. Breve referencia a la Directiva 2014/25/UE
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1. Introducción. Motivación para la realización del curso por los

alumnos: La recomendación (UE) 2017/1805 de la Comisión de 3 de
Este curso puede encajarse perfectamente dentro de la formación que está prevista en
la recomendación (UE) 2017/1805 de la Comisión de 3 de octubre de 2017 sobre la
profesionalización de la contratación pública. Construir una arquitectura para la
profesionalización de la contratación pública.
Expresa la recomendación que la contratación pública es un instrumento para alcanzar

un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Este instrumento podría tener un
impacto económico significativo mediante su contribución a la agenda de la Comisión
para el crecimiento, el empleo y el comercio transfronterizo. Una contratación pública
eficiente, eficaz y competitiva es tanto un referente para un mercado único que
funcione adecuadamente como un canal principal para inversiones europeas.
Las directivas sobre contratación pública adoptadas en 2014 proporcionan un conjunto

de instrumentos que permite a los Estados miembros realizar un uso más eficiente y
estratégico de la contratación pública.
La contratación pública se enfrenta a nuevos desafíos puesto que se espera que cada
vez más: demuestre la mejor relación calidad-precio en las inversiones públicas en
entornos presupuestarios cada vez más restrictivos; use las oportunidades de
digitalización y mercados en evolución; realice una contribución estratégica a los
objetivos de política horizontal y valores sociales como la innovación, la inclusión
social y la sostenibilidad económica y medioambiental; maximice la accesibilidad y
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muestre responsabilidad para minimizar las ineficiencias, el malgasto, las

irregularidades, el fraude y la corrupción, así como para crear cadenas de suministro
responsables.
Es necesario garantizar la aplicación eficiente de las normas de contratación pública

en todos los niveles para sacar el máximo partido de este instrumento esencial para
las inversiones europeas, tal como se indicó en el Plan de Inversiones para Europa, y
para conseguir un mercado único más fuerte invocado por el presidente Juncker en su
discurso sobre el estado de la Unión de 2017.
La eficiencia se encuentra también entre las áreas de mejora de la contratación

pública señaladas a través del proceso del Semestre Europeo. Por consiguiente, es
necesario garantizar el uso más eficiente de los fondos públicos y los compradores
públicos necesitan estar en condiciones de contratar de acuerdo con las normas más
exigentes de profesionalidad. Mejorar y respaldar la profesionalidad entre los
profesionales de la contratación pública puede ayudar a fomentar el impacto de esta
en el conjunto de la economía.
Se entiende en líneas generales que el objetivo de la profesionalización de la

contratación pública es reflejar la mejora general de toda la gama de cualificaciones y
competencias profesionales, conocimientos y experiencia de las personas que realizan
o participan en tareas relacionadas con la contratación. Abarca también las
herramientas y el apoyo, así como la arquitectura política institucional, que son
necesarios para realizar el trabajo de forma eficaz y obtener resultados.
Por consiguiente, una política de profesionalización eficaz debe basarse en un

planteamiento estratégico global en torno a tres objetivos complementarios:
I. Desarrollar la arquitectura política adecuada para la profesionalización: para tener un

impacto real, cualquier política de profesionalización debe contar con un elevado nivel
de respaldo político. Esto significa definir claramente a nivel político central la
atribución de responsabilidades y tareas de las instituciones; respaldar los esfuerzos a
nivel local, regional y sectorial; garantizar la continuación a través de los ciclos
políticos; utilizar, cuando sea apropiado, las estructuras institucionales que fomentan la
especialización, la agregación y el intercambio de conocimientos.
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II. Recursos humanos: mejorar la formación y la gestión de la carrera de los

profesionales en materia de contratación: los profesionales de la contratación pública,
es decir, aquellas personas implicadas en la contratación de bienes, servicios y obras,
así como los auditores y funcionarios responsables de la revisión de los casos
relacionados con la contratación pública, deben disponer de las cualificaciones,
formación, capacidades y experiencia adecuadas necesarias para su nivel de
responsabilidad. Esto implica garantizar la existencia de personal con experiencia,
capacitado y motivado, ofrecer la formación y desarrollo profesional continuo
necesarios, así como desarrollar una estructura de la carrera profesional e incentivos
que hagan atractiva la función de la contratación pública y motiven a los funcionarios
públicos a lograr resultados estratégicos.
III. Sistemas: proporcionar herramientas y metodologías de apoyo de la práctica

profesional en el ámbito de la contratación: los profesionales de la contratación pública
deben disponer de las herramientas y el apoyo adecuados para actuar de manera
eficaz y lograr la mejor relación calidad-precio en cada compra. Esto significa
garantizar la disponibilidad de herramientas y procesos para lograr una contratación
inteligente, tales como: herramientas de contratación electrónica, directrices,
manuales, plantillas y herramientas de cooperación, con la formación, apoyo y
experiencia, agregación de conocimientos e intercambio de buenas prácticas
correspondientes.
La Recomendación insta al desarrollo y aplicación de políticas de profesionalización en

los Estados miembros, mediante el suministro de un marco de referencia para su
examen. El resultado deseado de esta iniciativa es ayudar a los Estados miembros a
elaborar la política para la profesionalización a fin de aumentar el perfil, influencia,
impacto y reputación de la contratación pública en la consecución de objetivos
públicos. Esta Recomendación se dirige a los Estados miembros y a sus
administraciones públicas principalmente a nivel nacional. No obstante, con arreglo a
su sistema de contratación centralizado o descentralizado, los Estados miembros
deben animar y apoyar en mayor medida a las entidades/poderes adjudicadores para
que pongan en marcha iniciativas de profesionalización. Por consiguiente, los Estados
miembros deben señalar esta Recomendación a la atención de las entidades
responsables de la contratación pública en todos los niveles, así como a las entidades
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encargadas de la formación de auditores y funcionarios responsables de la revisión de

casos de contratación pública.
a. Definición de la política para la profesionalización de la

Los Estados miembros deben elaborar y aplicar estrategias de profesionalización a

largo plazo para la contratación pública, adaptadas a sus necesidades, recursos y
estructura administrativa, de manera autónomas o como parte de políticas más
amplias de profesionalización de la administración pública. El objetivo es atraer,
desarrollar y retener competencias, centrarse en el rendimiento y los resultados
estratégicos y aprovechar al máximo las herramientas y técnicas disponibles. Estas
estrategias deben:
a) dirigirse a todos los participantes pertinentes en el proceso de contratación

y desarrollarse a través de un proceso inclusivo a nivel nacional, regional y
local;
b) aplicarse en coordinación con otras políticas a través de todo el sector

público, y
c) hacer balance de los desarrollos en otros Estados miembros y a escala

internacional.
Los Estados miembros deben también animar y apoyar a las entidades/autoridades de

contratación en la aplicación de las estrategias de profesionalización nacionales, en el
desarrollo de iniciativas de profesionalización, así como la arquitectura institucional
adecuada y la cooperación para una contratación pública más coordinada, eficaz y
estratégica basada, entre otras cosas, en:
a) una mayor cooperación entre los servicios pertinentes y entre las

entidades/autoridades de contratación, y
b) la experiencia y el apoyo de las instituciones de formación, centrales de

compras y organizaciones profesionales orientadas hacia la contratación.
b. Recursos humanos: Mejorar la formación y gestión

profesional
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Los Estados miembros deben identificar y definir la base de referencia de las

capacidades y competencias en las que cualquier profesional de la contratación
pública debe ser formado y que debe poseer, teniendo en cuenta la naturaleza
multidisciplinaria de los proyectos de contratación, tanto para los funcionarios
especializados en contratación como para funciones afines, así como para jueces y
auditores, por ejemplo:
a) marcos de capacidades y competencias para apoyar los procesos de

contratación y gestión de la carrera profesional y diseñar los programas de
formación, y
b) un marco común de competencias para la contratación pública a escala

europea.
Los Estados miembros deben elaborar programas adecuados de formación —inicial y

permanente— sobre la base de la evaluación de los datos y las necesidades, así como
de marcos de competencias cuando estén disponibles, por ejemplo:
a) desarrollar y/o ayudar a desarrollar la oferta de formación inicial, a nivel de

pregrado y posgrado, y otra formación básica para la carrera;
b) suministrar y/o apoyar una oferta exhaustiva, específica y accesible de

formación y aprendizaje permanentes;
c) multiplicar la oferta de formación a través de soluciones innovadoras e

interactivas o herramientas de aprendizaje electrónico, así como programas
de repetición, y
d) aprovechar la cooperación académica y la investigación para desarrollar

un respaldo teórico firme para soluciones de contratación.
Los Estados miembros deben también desarrollar y apoyar la adopción por parte de
las autoridades/entidades de contratación de una buena gestión de los recursos
humanos, así como programas de planificación de la carrera profesional y motivación
específicos para las funciones de la contratación, a fin de atraer y retener a personal
cualificado en la contratación pública y animar a los profesionales a proporcionar una
mejor calidad y un planteamiento más estratégico en la contratación pública, por
ejemplo:
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a) programas de reconocimiento y/o certificación que identifiquen

adecuadamente y recompensen las funciones de contratación;
b) estructuras profesionales, incentivos institucionales y apoyo político para

lograr resultados estratégicos, y
c) premios de excelencia para fomentar buenas prácticas en áreas como la

innovación, la contratación pública responsable desde los puntos de vista
ecológico y social, o la lucha contra la corrupción.
c. Sistemas: Suministro de herramientas y metodología
Los Estados miembros deben estimular y apoyar el desarrollo y aceptación de

herramientas de TI accesibles que pueden simplificar y mejorar el funcionamiento de
los sistemas de contratación, por ejemplo:
a) permitir el acceso a información mediante la creación de portales de

internet únicos;
b) desarrollar herramientas de TI con la formación correspondiente (por

ejemplo, para economías a escala, eficiencia energética o trabajo en equipo),
o respaldar las soluciones correspondientes orientadas al mercado, y
c) promover un planteamiento estratégico para la digitalización a través de la

normalización, el intercambio, la reutilización y la interoperabilidad de
productos y servicios, especialmente mediante el uso de soluciones de TI
existentes disponibles a escala de la UE1, así como contribuir al desarrollo de
instrumentos tales como un catálogo en línea de normas de TIC para la
contratación pública2.
Los Estados miembros deben apoyar y promover la integridad, a nivel individual e

institucional, como parte intrínseca de la conducta profesional, proporcionando
herramientas para garantizar el cumplimiento y la transparencia y la orientación para
prevenir irregularidades, por ejemplo:
a) establecer códigos deontológicos así como cartas para la integridad;
1 Entre otros: el Portal Digital Único y los bloques de construcción de infraestructura de servicios
digitales de «Conectar Europa» (eIdentity, eSignature, eDelivery, eInvoicing)
2 https://joinup.ec.europa.eu/community/european_catalogue/
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b) utilizar datos sobre irregularidades como retroalimentación para desarrollar

los correspondientes programas de formación y orientaciones, así como para
promover la autolimpieza, y
c) desarrollar un documento de orientación específico para prevenir y

detectar el fraude y la corrupción, incluso a través de canales de denuncia.
8. Los Estados miembros deben proporcionar orientación, por un lado para ofrecer
seguridad jurídica sobre la legislación o los requisitos nacionales y de la UE que se
derivan de las obligaciones internacionales de la UE y, por otro lado, para facilitar y
fomentar el pensamiento estratégico, el criterio comercial y la toma de decisiones
inteligentes/informadas, por ejemplo:
a) material de orientación específico, manuales de metodología y depósitos

de buenas prácticas y errores más comunes, que estén actualizados, sean
fáciles de usar y fácilmente accesibles y estén basados en la experiencia de
los profesionales, y
b) plantillas normalizadas y herramientas para diversos procedimientos tales

como criterios de contratación pública ecológica.
Los Estados miembros deben fomentar el intercambio de buenas prácticas y

proporcionar apoyo a los profesionales para garantizar procedimientos de contratación
profesionales, trabajo cooperativo y la transmisión de conocimientos técnicos, por
ejemplo:
a) proporcionar ayuda técnica por medio de servicios de asistencia técnica

reactivos, asistencia telefónica y/o servicios de correo electrónico;
b) organizar seminarios y talleres para compartir nuevos avances jurídicos,

prioridades políticas y buenas prácticas, y
c) animar a las comunidades de profesionales a través de foros en internet y

redes sociales profesionales.
d. Seguimiento de la recomendación: Elaboración de informes y

supervisión
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Se recomienda que los Estados miembros informen a la Comisión de las acciones

llevadas a cabo en respuesta a esta Recomendación cuando presenten los informes
indicados en el artículo 83 de la Directiva 2014/24/UE, el artículo 45 de la Directiva
2014/23/UE y el artículo 99 de la Directiva 2014/25/UE.
2. Régimen jurídico de la contratación en España
Las normas que constituyen el actual régimen jurídico de la contratación en España

las podemos segregar en normas estatales y normas europeas. Las normas europeas
son de prevalente aplicación a las españolas respecto de las materias y supuestos que
las regulan, es más la nueva ley de contratos, como posteriormente se analizará es
una transposición las directivas europeas.
a. Normativa europea
En el ámbito de la Unión Europea son normas vigentes que regulan la contratación en

España de forma prevalente aplicación a la norma nacional y obligado cumplimiento
para todos los estados miembros de la unión, las siguientes:
 La DIRECTIVA 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de
febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, publicada
en el DOUE el día 28 de marzo de 2014, número L 94/1.
febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE, publicada en el DOUE el día 28 de marzo de 2014, número L
94/1.
febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la
que se deroga la Directiva 2004/17/CE, publicada en el DOUE el día 28 de
marzo de 2014, número L 94/1.
 La DIRECTIVA 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública,
publicada en el DOUE, núm. 133 de 06 de Mayo de 2014.
De todas estas normas europeas, se hará referencia en este tema a las directivas
2014/24/UE y 2014/25/UE. En el tema relativo a la concesión de servicio se examina
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con detalle la directiva 2014/23/UE. La exposición de motivos de estas tres directivas

es similar, por ello se desarrollará la 2014/24/UE y el resto solamente se atenderá a
las diferencias más significativas objeto de regulación de cada una de ellas. Por lo que
se refiere a la directiva 2014/55/UE, al transcender del ámbito propio del curso,
solamente se alude a la misma sin que sea objeto de estudio.
b. Normativa española
En el ámbito nacional, las transposiciones de las normas anteriores las han llevado a
cabo, las siguientes normas:
 La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que
se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014
(LCSP 9/2017, en adelante)
 Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. Hay un
proyecto de ley en tramitación que seguirá a la LCSP 9/2017. Todavía no ha
sido aprobado.
 Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en
materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de
Recursos Contractuales.
 Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
 Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
El plazo de transposición de las Directivas en materia de contratación aludidas en el

apartado anterior (Directivas 2014/23, 24 y 25/UE, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de febrero de 2014) se fijó en el 18 de abril de 2016, fecha en la que
los Estados miembros debían tener en vigor sus normas internas de incorporación de
las Directivas.
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Se aprueba por el Consejo de Ministros de 17 de abril de 2015 el borrador del

Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público cuya última publicación es la
marzo de 2015.
El Consejo General del Poder Judicial aprueba el 11 de junio de 2015, por unanimidad,
el informe al anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público. El Consejo sugiere
regular la contratación pública en un único instrumento normativo que incluya a los
sectores especiales del agua, la energía, los transportes y los servicios postales. El
órgano de gobierno de los jueces propone aplicar un mismo régimen de control a
todos los contratos del sector público.
El 29 de noviembre de 2016 se aprueba por la Mesa del Congreso la tramitación de

urgencia del proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y
del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
El día 19 de octubre de 2017 se aprueba la nueva Ley de Contratos del Sector

Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de
2014. Esta Ley consta de 347 artículos, 53 disposiciones adicionales, 5 disposiciones
transitorias, 1 disposición derogatoria, 16 disposiciones finales, y seis anexos.
El jueves 9 de noviembre de 2017, se publica en el BOE número, 272, páginas 107714

a 108007, la LCSP 9/2017 9/2017, con ello culmina la tramitación de la norma que
regirá a partir del 9 de marzo de 2018, puesto que según su Disposición Final
decimosexta la Ley entrará en vigor a los 4 meses de su publicación en BOE, a
excepción de
 los siguientes artículos que entrarán en vigor a los 10 meses, esto es el 9 de

septiembre de 2018:
- 159.4.a) “Respecto del procedimiento abierto simplificado, la exigencia

de que todos los licitadores estén inscritos en el Registro Oficial de
Licitadores y Empresas clasificadas del Sector público”
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- 32.2.d) “Encargos de los poderes adjudicadores a medios propios

personificados, la exigencia de contar con los medios materiales y
personales para cumplir con el encargo, entre otras exigencias”
 los siguientes artículos que lo harán al día siguiente de su publicación, esto es

el viernes 10 de noviembre de 2017:
- 328 a 334 “Órganos consultivos en materia contractual: JCC, ONE…”
- DF 10 “Modificación de la Ley del IVA 37/1992”
 el siguiente artículo que entrará en vigor el día que en lo haga la disposición

reglamentaria a la que se refiere el mismo:
- 150.1 “Clasificación de ofertas y adjudicación del contrato, respecto del

procedimiento que regule los indicios de conductas colusorias
observadas por la mesa u órgano de contratación”.
3. Las novedades de la nueva LCSP 9/2017

a. Fundamento de la nueva norma legal sobre contratos
públicos
La legislación de contratos públicos, de marcado carácter nacional encuentra el

fundamento de muchas de sus instituciones más allá de nuestras fronteras, en
concreto, dentro de la actividad normativa de instituciones de carácter internacional,
como es el caso de la OCDE, de UNCITRAL, —en el ámbito de la ONU—, o,
especialmente, de la Unión Europea. La exigencia de la adaptación de nuestro
derecho nacional a esta normativa ha dado lugar, en los últimos treinta años, a la
mayor parte de las reformas que se han ido haciendo en los textos legales españoles.
En concreto, la última Ley de Contratos del Sector público encontró su justificación,

entre otras razones, en la exigencia de incorporar a nuestro ordenamiento una nueva
disposición comunitaria, como fue la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
En la actualidad, nos encontramos ante un panorama legislativo marcado por la

denominada «Estrategia Europa 2020», dentro de la cual, la contratación pública
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desempeña un papel clave, puesto que se configura como uno de los instrumentos
basados en el mercado interior que deben ser utilizados para conseguir un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso con mayor
racionalidad económica de los fondos públicos.
Con este fin, aparecen las tres nuevas Directivas comunitarias, como son la Directiva
2014/24/UE, sobre contratación pública; la Directiva 2014/25/UE, relativa a la
contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales, y la más novedosa, ya que carece de precedente
en la normativa comunitaria, como es la Directiva 2014/23/UE, relativa a la
adjudicación de contratos de concesión.
Estas Directivas constituyen la culminación de un proceso iniciado en el seno de la

Unión Europea en el año 2010, que después de diversas propuestas y negociaciones
primero en la Comisión, luego en el Consejo de la Unión Europea y finalmente, entre el
Parlamento y el Consejo, fue finalmente aprobado por aquel, el 15 de enero de 2014,
siendo publicadas estas normas en el DOUE el 28 de marzo de 2014.
Las nuevas directivas vienen a sustituir a la Directiva 2004/18/CE sobre coordinación

de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de
suministro y de servicios y Directiva 2004/17/CE sobre la coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía,
de los transportes y de los servicios postales, aprobadas hace ahora una década, y
que habían sido transpuestas al ordenamiento jurídico español a través de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, —posteriormente
derogada y sustituida por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre—, y la Ley
31/2007 de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del
agua, la energía, los transportes y los servicios postales, respectivamente.
Con esta normativa, la Unión Europea ha dado por concluido un proceso de revisión y
modernización de las vigentes normas sobre contratación pública, que permitan
incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de
las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública, así como
permitir que los poderes públicos empleen la contratación en apoyo de objetivos
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sociales comunes. Asimismo, se hacía preciso aclarar determinadas nociones y

conceptos básicos para garantizar la seguridad jurídica e incorporar diversos aspectos
resaltados por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa
a la contratación pública, lo que también ha sido un logro de estas Directivas.
b. Objetivos de la nueva regulación
Los objetivos que inspiran la regulación contenida en la presente Ley son, en primer
lugar, lograr una mayor transparencia en la contratación pública, y en segundo lugar el
de conseguir una mejor relación calidad-precio.
Para lograr este último objetivo por primera vez se establece la obligación de los
órganos de contratación de velar porque el diseño de los criterios de adjudicación
permita obtener obras, suministros y servicios de gran calidad, concretamente
mediante la inclusión de aspectos cualitativos, medioambientales, sociales e
innovadores vinculados al objeto del contrato.
También se da satisfacción aquí a la necesidad de simplificación de los trámites y con

ello, de imponer una menor burocracia para los licitadores y mejor acceso para las
pymes. El proceso de licitación debe resultar más simple, con la idea de reducir las
cargas administrativas de todos los operadores económicos intervinientes en este
ámbito, beneficiando así tanto a los licitadores, como a los órganos de contratación.
Se introducen normas más estrictas tanto en beneficio de las empresas como de sus
trabajadores, de manera que las nuevas normas endurecen las disposiciones sobre
esta materia en las denominadas ofertas «anormalmente bajas». Así se
establece que los órganos de contratación rechazarán las ofertas si comprueban que
son anormalmente bajas porque no cumplan las obligaciones aplicables en materia
medioambiental, social o laboral.
Por último, conviene señalar que, mediante la presente Ley se incorporan al

ordenamiento jurídico español las Directivas 2014/23/UE de 26 de febrero de 2014,
relativa a la adjudicación de contratos de concesión, institución de larga tradición
jurídica en el derecho español, y la Directiva 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014,
sobre contratación pública, dejando la transposición de la Directiva 2014/25/UE de 26
de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores
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del agua, la energía, los transportes y los servicios postales a otra ley específica, que
asimismo incorporará al ordenamiento jurídico español la parte de la Directiva
2014/23/UE que resulte de aplicación a los sectores citados.
Asimismo, también hay que destacar que, si bien el motivo determinante de la

presente Ley es la transposición de las dos Directivas citadas, no es el único. Así, esta
Ley, teniendo como punto de partida dicha transposición, no se limita a ello, sino que
trata de diseñar un sistema de contratación pública, más eficiente, transparente e
íntegro, mediante el cual se consiga un mejor cumplimiento de los objetivos públicos,
tanto a través de la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación,
como mediante una mejora de las condiciones de acceso y participación en las
licitaciones públicas de los operadores económicos, y, por supuesto, a través de la
prestación de mejores servicios a los usuarios de los mismos.
c. Ejes fundamentales de la LCSP 9/2017
El sistema legal de contratación pública que se establece en la presente Ley persigue

aclarar las normas vigentes, en aras de una mayor seguridad jurídica y trata de
conseguir que se utilice la contratación pública como instrumento para implementar las
políticas tanto europeas como nacionales en materia social, medioambiental, de
innovación y desarrollo, de promoción de las PYMES, y de defensa de la competencia.
Todas estas cuestiones se constituyen como verdaderos objetivos del Proyecto,
persiguiéndose en todo momento la eficiencia en el gasto público y el respeto a los
principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad e
integridad.
En este sistema, se sigue el esquema creado por la anterior regulación de 2007, que
establece como uno de los ejes de la aplicación de la Ley el concepto de poder
adjudicador, que se impone como consecuencia de la incorporación al derecho
español de la anterior Directiva comunitaria de 2004. Así, tradicionalmente, la
normativa de contratos públicos se hizo pivotar sobre el concepto de contrato de la
Administración Pública. Sin embargo, la incorporación de las anteriores Directivas
comunitarias, dio lugar a un cambio de planteamiento, que ahora se mantiene en la
nueva Ley, salvo lo referente a las instrucciones internas de contratación, y que
permitía distinguir los regímenes jurídicos de los contratos públicos según la entidad
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contratante fuera o no un poder adjudicador. No obstante, este cambio de

planteamiento no impide que la regulación de los contratos de las Administraciones
públicas, tanto en sus disposiciones generales, como respecto de cada tipo de
contrato, siga siendo la parte troncal de esta Ley y la referencia de cualquier contrato
que se haga por una entidad del sector público.
Desde un punto de vista objetivo, el otro eje fundamental en el que se apoya el

sistema de la regulación de los contratos públicos contenido en la presente Ley, como
ya se hacía en la regulación anterior, es el relativo a la distinción entre los contratos
sujetos a regulación armonizada y aquellos que no lo están, basada en la superación
de ciertas cuantías económicas, o umbrales comunitarios, lo que nos permite, a su
vez, diferenciar el régimen jurídico que se aplica a cada uno de ellos, proveniente de la
anterior regulación de 2007 y que se mantiene en la actualidad.
d. Estructura de la nueva ley
El articulado de esta Ley se ha estructurado en un Título Preliminar dedicado a

recoger las disposiciones generales en esta materia y cuatro libros sucesivos, relativos
a la configuración general de la contratación del sector público y los elementos
estructurales de los contratos (Libro I), la preparación de los contratos administrativos,
la selección del contratista y la adjudicación de estos contratos, así como los efectos,
cumplimiento y extinción de estos contratos (Libro II), los contratos de otros entes del
sector público (Libro III), y, por último, la organización administrativa para la gestión de
la contratación (Libro IV).
En el Título Preliminar, relativo a las disposiciones generales, se mantiene la

existencia de tres niveles de aplicabilidad de la Ley respecto de las entidades del
sector público que configuran su ámbito, y asimismo se mantiene la tradicional
configuración negativa o de exclusión de los contratos y negocios no regulados en la
misma.
Respecto de la delimitación de los diferentes tipos de contratos, las principales

novedades en este ámbito se han introducido en la regulación del contrato de
concesión, en el contrato mixto y en el contrato de colaboración público privada que se
suprime.
17
En el ámbito de las concesiones, desaparece la figura del contrato de gestión de

servicio público y, con ello, la regulación de los diferentes modos de gestión indirecta
de los servicios públicos que se hacía en el artículo 277 del anterior Texto Refundido.
Surge en su lugar, y en virtud de la nueva Directiva relativa a la adjudicación de
contratos de concesión, la nueva figura de la concesión de servicios, que se añade
dentro de la categoría de las concesiones a la ya existente figura de la concesión de
obras.
Sin perjuicio de lo anterior, se mantiene la posibilidad de que se adjudique

directamente a una sociedad de economía mixta un contrato de concesión de obras o
de concesión de servicios en los términos recogidos en la Disposición adicional
vigésima tercera, siguiendo el criterio recogido por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea en la Sentencia 196/08 en el caso ACOSET, y en la Comunicación
Interpretativa de la Comisión Europea relativa a la aplicación del derecho comunitario
en materia de contratación pública y concesiones a la colaboración público-privada
institucionalizada de 5 de febrero de 2008.
En lo que respecta a los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios,

merece destacarse que en ambas figuras necesariamente debe haber una
transferencia del riesgo operacional de la Administración al concesionario,
delimitándose en el artículo 14 de la Ley, en línea con lo establecido en la nueva
Directiva de adjudicación de contratos de concesión, los casos en que se considerará
que el concesionario asume dicho riesgo operacional.
Por otra parte, como es sabido, el contrato de gestión de servicios públicos hasta la
regulación de esta Ley era un supuesto de gestión indirecta del servicio, lo que
implicaba que mediante este contrato, la Administración le encomendaba a un tercero,
el empresario (normalmente, el concesionario), que gestionase un determinado
servicio público. El que gestionaba el servicio, por lo tanto, era el empresario o el
concesionario, por lo que en todo lo relativo a la utilización del servicio suponía el
establecimiento de una relación directa entre el concesionario y el usuario del mismo.
Por ello, en la medida en que el que gestionaba el servicio público y, por tanto, se
relacionaba con el usuario era el concesionario, era preciso determinar previamente el
régimen jurídico básico de ese servicio, que atribuyera las competencias y determinara
18
la prestaciones a favor de los administrados. Igualmente había que establecer que la

actividad que realizaba el concesionario quedaba asumida por la Administración
respectiva, puesto que no era la Administración la que prestaba directamente ese
servicio.
En definitiva, había dos tipos de relaciones, la que se establecía entre la

Administración y el empresario, concesionario, que era contractual (contrato de gestión
de servicios públicos), y la que se establecía entre el concesionario y el usuario del
servicio, que se regulaba por la normativa propia del servicio que se prestaba.
Por el contrario, en las prestaciones susceptibles de ser objeto de un contrato de

servicios, quien las prestaba, y, por tanto, se relacionaba con el usuario era la
Administración, quien, en el caso de insuficiencia de medios, celebraba un contrato
(contrato de servicios), con un empresario particular.
Pues bien, en este esquema incide la regulación de la Directiva 2014/23/UE de 26 de

febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. Para esta
Directiva el criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del
contrato de servicios es, como se ha dicho antes, quién asume el riesgo operacional.
En el caso de que lo asuma el contratista, el contrato será de concesión de servicios.
Por el contrario, cuando el riesgo operacional lo asuma la Administración, estaremos
ante un contrato de servicios.
Este criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato
de servicios ha sido asumido por la presente Ley. Por ello, determinados contratos que
con arreglo al régimen jurídico hasta ahora vigente se calificaban como de gestión de
servicios públicos, pero en los que el empresario no asumía el riesgo operacional,
pasan ahora a ser contratos de servicios. Ahora bien, este cambio de calificación no
supone una variación en la estructura de las relaciones jurídicas que resultan de este
contrato: mediante el mismo el empresario pasa a gestionar un servicio de titularidad
de una Administración Pública, estableciéndose las relaciones directamente entre el
empresario y el usuario del servicio.
Por esta razón, en la medida que la diferencia entre el contrato al que se refiere el
párrafo anterior y el contrato de concesión de servicios es la asunción o no del riesgo
19
operacional por el empresario, es preciso que todo lo relativo al régimen de la

prestación del servicio sea similar. Por ello, se ha introducido un artículo, el
310, donde se recogen las normas específicas del antiguo contrato de gestión de
servicios públicos relativas al régimen sustantivo del servicio público que se contrata y
que en la nueva regulación son comunes tanto al contrato de concesión de servicios
cuando estos son servicios públicos, lo que será el caso más general, como al contrato
de servicios, cuando se refiera a un servicio público que presta directamente el
empresario al usuario del servicio.
Para identificar a estos contratos que con arreglo a la legislación anterior eran contrato
de gestión de servicios públicos y en esta Ley pasan a ser contratos de servicios, se
ha acudido a una de las características de los mismos: que la relación se establece
directamente entre el empresario y el usuario del servicio, por ello se denominan
contrato de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos.
Por último a este respecto, la Ley, siguiendo la Directiva 2014/23/UE, no limita la

concesión de servicios a los servicios que se puedan calificar como servicios públicos.
En consecuencia, se establece la aplicación específica y diferenciada de determinadas
normas a la concesión de servicios cuando esta se refiera a servicios públicos. Así,
por ejemplo, la aplicación de las normas específicas de estos servicios a las que se
hacía referencia anteriormente, esto es, el establecimiento de su régimen jurídico y,
entre otras cuestiones, los aspectos jurídicos, económicos y administrativos relativos a
la prestación del servicio (lo que se viene a denominar su «publicatio»); la
imposibilidad de embargo de los bienes afectos; el secuestro o la intervención del
servicio público; el rescate del mismo; o el ejercicio de poderes de policía en relación
con la buena marcha del servicio público de que se trate.
Por otra parte, debe señalarse que los poderes públicos siguen teniendo libertad para
prestar por sí mismos determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios
que se conocen como servicios a las personas, como ciertos servicios sociales,
sanitarios, incluyendo los farmacéuticos, y educativos u organizar los mismos de
manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la
simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a
todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas
20
por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice
una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no
discriminación.
En la regulación del contrato mixto, se distingue entre la preparación y adjudicación del

contrato, donde se recogen las normas que establecen las Directivas, y los efectos y
extinción. Respecto de la preparación y adjudicación, la regla general es que al
contrato mixto se le aplican, según los casos, las normas del contrato cuya prestación
sea la principal o cuyo valor estimado sea más elevado. En cuanto a los efectos y
extinción, la Ley hace remisión a lo que se establezca en los correspondientes pliegos
de cláusulas administrativas.
Por otra parte, se suprime la figura del contrato de colaboración público privada, como
consecuencia de la escasa utilidad de esta figura en la práctica. La experiencia ha
demostrado que el objeto de este contrato se puede realizar a través de otras
modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato de concesión.
En lo que respecta a los contratos de obras, suministros y servicios celebrados en el

ámbito de la Defensa y Seguridad, estos seguirán rigiéndose por su correspondiente
Ley específica, en los supuestos en ella determinados. Sin embargo, las concesiones
de obras y servicios celebradas en estos mismos ámbitos sí se sujetan a esta Ley.
Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por
objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las
correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente
Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así,
todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de
Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se
regirán por la presente Ley.
Por su parte, los contratos que celebren las entidades que no gocen de la
consideración de Administraciones Públicas se regirán por la Ley de procedimientos
de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales cuando operen en estos ámbitos y los contratos superen los umbrales
establecidos en la citada Ley de procedimientos de contratación en dichos sectores. Si
21
por el contrario, las entidades que no gocen de la consideración de Administraciones

Públicas celebran contratos que no superen los mencionados umbrales, aunque la
actividad se refiera a los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, se les aplicará la presente Ley.
En el Libro I, relativo a la configuración general de la contratación del sector público y

elementos estructurales de los contratos, aparece en primer lugar una nueva
regulación del llamado «medio propio» de la Administración, encomiendas de gestión
o aplicación práctica de la técnica denominada «in house», que pasa ahora a llamarse
«encargos a medios propios». Así, nos encontramos los casos de encargos entre
entidades del sector público, como supuestos de ejecución directa de prestaciones a
través de medios propios personificados, distinguiéndose entre el encargo hecho por
un poder adjudicador, de aquel que se hubiera realizado por otra entidad que no tenga
la consideración de poder adjudicador, manteniéndose los casos de la ejecución
directa de prestaciones por la Administración Pública con la colaboración de
empresarios particulares o a través de medios propios no personificados. En la Ley,
siguiendo las directrices de la nueva Directiva de contratación, han aumentado las
exigencias que deben cumplir estas entidades, con lo que se evitan adjudicaciones
directas que pueden menoscabar el principio de libre competencia. Se encuentran
aquí requisitos tales como que la entidad que tenga el carácter de «medio propio»
disponga de medios personales y materiales adecuados para cumplir el encargo que
se le haga, que haya recabado autorización del poder adjudicador del que dependa,
que no tenga participación de una empresa privada y que no pueda realizar libremente
en el mercado más de un 20% de su actividad.
Dentro del Libro I se suprime la cuestión de nulidad, si bien sus causas podrán
hacerse valer a través del recurso especial en materia de contratación; y se mantiene
la regulación del régimen de invalidez de los contratos del sector público y del recurso
especial en materia de contratación.
Se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la
necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos,
dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal
manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de
22
obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de
servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros.
El recurso, que mantiene el carácter potestativo que tiene en la actualidad, tendrá

efectos suspensivos automáticos siempre que el acto recurrido sea el de adjudicación,
salvo en el caso de contratos basados en un acuerdo marco o de contratos específicos
en el marco de un sistema dinámico de adquisición. Esta última salvedad encuentra su
fundamento en que en este tipo de contratos un plazo suspensivo obligatorio podría
afectar a los aumentos de eficiencia que se pretende obtener con estos
procedimientos de licitación, tal y como establece el considerando noveno de la
Directiva 2007/66/CE, por la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE
en lo que respecta a la mejora de la eficacia en los procedimientos de recurso en
materia de adjudicación de contratos públicos.
La referencia al recurso especial, este se podrá interponer contra los anuncios de

licitación, pliegos, documentos contractuales que establezcan las condiciones que
deban regir la contratación, actos de trámite que cumplan los requisitos de esta Ley,
acuerdos de adjudicación adoptados por poderes adjudicadores, así como
modificaciones contractuales, encargos a medios propios siempre que no cumplan las
condiciones previstas en esta Ley y acuerdos de rescate de concesiones.
También dentro del Libro I se introduce una norma especial relativa a la lucha contra la
corrupción y prevención de los conflictos intereses, mediante la cual se impone a los
órganos de contratación la obligación de tomar las medidas adecuadas para luchar
contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y prevenir, detectar y solucionar de
modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de
licitación. En línea con las medidas para luchar contra la corrupción, se hace una
nueva regulación de las prohibiciones de contratar que aumenta los casos de
prohibición modificando la competencia, el procedimiento y los efectos de una
declaración de este tipo; al tiempo que transpone las denominadas por las Directivas
Comunitarias como “medidas de autocorrección”, de manera que determinadas
prohibiciones de contratar bien no se declararán o bien no se aplicarán, según el caso,
cuando la empresa hubiera adoptado medidas de cumplimiento destinadas a reparar
23
los daños causados por su conducta ilícita, en las condiciones que se regulan en esta
Ley.
Destaca también dentro de este Libro la regulación del régimen de clasificación

empresarial, en el que se incluyen las últimas novedades legislativas existentes en
esta materia hasta ahora.
Asimismo, se han revisado a efectos de su homogeneización las diversas expresiones

que se utilizaban en el Texto Refundido anterior para referirse al valor de los contratos,
por ejemplo «cuantía» o «importe del contrato», reconduciéndose en la mayor parte de
los casos al concepto de «valor estimado» del contrato, que resulta ser el correcto.
Este concepto queda perfectamente delimitado en la nueva Ley, al igual que lo están
el de «presupuesto base de licitación» y el de «precio del contrato», evitándose, de
esta forma, cualquier posible confusión entre ellos.
Por otra parte, se acomodan las normas correspondientes a la revisión de precios en

los contratos públicos, a lo dispuesto en la Ley 2/20153, de 30 de marzo, de
Desindexación de la economía española, de manera que la revisión de precios no se
hará con índices generales, sino en función de índices específicos, que operarán a
través de fórmulas que reflejen los componentes de coste de la prestación contratada.
En el Libro II, dentro de la parte correspondiente a la preparación de los contratos, se

incorpora la regulación de las consultas preliminares del mercado, con la finalidad de
preparar correctamente la licitación e informar a los operadores económicos acerca de
los planes de contratación del órgano correspondiente y de los requisitos que exigirá
para concurrir al procedimiento.
Se extiende la regulación de nuevos medios de acreditación que confirmen que las

obras, productos, servicios, procesos o procedimientos de que se trata cumplen
determinados requisitos, para ello se incorporan aquí las nuevas etiquetas, informes
de pruebas, certificaciones y otros medios. Por otra parte, se incorpora el régimen
comunitario de publicidad de los contratos establecidos en las nuevas Directivas, el
cual, dentro del margen permitido por éstas, se ha intentado simplificar lo más posible
3Y su normativa de desarrollo, el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la

Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española.
24
para facilitar la labor de los órganos de contratación a la hora de publicar los distintos
anuncios relativos a los contratos que celebren.
En la regulación de la adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas

destaca especialmente la regulación de la declaración responsable, cuyo contenido
recoge lo establecido en la nueva Directiva de Contratación y guarda coherencia con
el formulario del Documento europeo único de contratación establecido en el
Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7 de la Comisión, de 5 de enero de 2016; así
como la definición y cálculo del coste del ciclo de vida y de las ofertas anormalmente
bajas.
En la parte correspondiente a los procedimientos de adjudicación, además de los

procedimientos existentes hasta la actualidad, como el abierto, el negociado, el dialogo
competitivo y el restringido, que es un procedimiento, este último, especialmente apto
para la adjudicación de los contratos cuyo objeto tenga prestaciones de carácter
intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, se introduce un nuevo
procedimiento denominado asociación para la innovación, al que más adelante se hará
referencia.
En el ámbito del procedimiento abierto, se crea la figura del procedimiento abierto

simplificado, que resultará de aplicación hasta unos umbrales determinados, y nace
con la vocación de convertirse en un procedimiento muy ágil que por su diseño
debería permitir que el contrato estuviera adjudicado en el plazo de un mes desde que
se convocó la licitación. Sus trámites se simplifican al máximo, por ejemplo, se
presentará la documentación en un solo sobre; no se exigirá la constitución de
garantía provisional; resultará obligatoria la inscripción en el Registro de Licitadores; y
la fiscalización del compromiso del gasto se realizará en un solo momento, antes de la
adjudicación.
Respecto del procedimiento negociado, se suprime la posibilidad del uso del

procedimiento negociado con y sin publicidad por razón de la cuantía y se suprime la
aplicación de este procedimiento respecto a las obras y servicios complementarios; y
aparece una nueva regulación de las primas y compensaciones que se pueden
entregar a los licitadores en el diálogo competitivo.
25
Respecto de la parte correspondiente a la ejecución de los contratos, hay que hacer

una especial referencia a la novedad que supone el régimen de modificación del
contrato, en línea con lo establecido en las Directivas comunitarias, que por primera
vez regulan esta materia, a la subcontratación y a las medidas de racionalización
técnica de la contratación, estructuradas en dos elementos, los acuerdos marco y los
sistemas dinámicos de adquisición, destacando aquí el nuevo régimen que se
establece en esta Ley respecto de la contratación centralizada. Toda esta materia, la
racionalización técnica de la contratación, se regula en un capítulo específico dentro
del Título I del Libro Segundo, diferente a las normas referidas a la preparación y a la
adjudicación de los contratos, por cuanto aquella tiene sustantividad propia, y aunque
muchos de los artículos que la regulan entrarían dentro de esa preparación y
adjudicación de los contratos, también hay otros que regulan aspectos referidos a los
efectos y extinción.
En el Libro III se recoge la regulación de los contratos de poderes adjudicadores no

Administración Pública, en donde la principal novedad es la supresión de las
instrucciones de contratación, así como del resto de entes del sector público que no
tengan el carácter de poderes adjudicadores, estableciéndose claramente la
regulación que les resulta aplicable. En efecto, como se ha dicho antes, se suprimen
para los contratos no sujetos a regulación armonizada las instrucciones en el caso de
los poderes adjudicadores no Administraciones Públicas, debiendo adjudicar estos
contratos por los mismos procedimientos establecidos para dichas Administraciones
Públicas, si bien se les permite utilizar de forma indistinta cualesquiera de ellos, a
excepción del negociado sin publicidad, que sólo se podrá hacer uso de él, en los
mismos supuestos que las citadas Administraciones. Por otra parte, cabe destacar la
introducción de la necesaria autorización, previo dictamen del Consejo de Estado, de
la Administración de tutela o adscripción para modificaciones superiores al 20 por
ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido, en el caso de contratos de importe
superior a seis millones de euros.
En el Libro IV se establece un ambicioso esquema de tres órganos colegiados a nivel

estatal con el doble objetivo de dar cumplimiento a las obligaciones de gobernanza
que establecen las Directivas Comunitarias y de combatir las irregularidades en la
aplicación de la legislación sobre contratación pública.
26
En primer lugar la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, que es

designada como el punto de referencia para la cooperación con la Comisión Europea
y, en consecuencia, se le atribuye la obligación de remisión de los informes que
establecen las Directivas Comunitarias, y que continúa siendo el órgano
específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector
público estatal.
Por otra parte, se crea en el seno de la Junta Consultiva el denominado Comité de

Cooperación en materia de contratación pública, principalmente, para articular un
espacio de coordinación y cooperación en áreas de acción común con las
Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, así como para elaborar la
propuesta de Estrategia Nacional de Contratación Pública, sin que ello impida la
aprobación de estrategias, coherentes con la primera, por parte de las Comunidades
Autónomas para sus respectivos ámbitos territoriales.
En tercer lugar se crea la Oficina de Supervisión de la Contratación, también a nivel

estatal, con plena independencia orgánica y funcional, integrada por un Presidente y
cuatro vocales que gozan de la condición de independientes e inamovibles, que debe
rendir cuentas anualmente a las Cortes y al Tribunal de Cuentas sobre sus
actuaciones. La misma deberá coordinar la supervisión en materia de contratación
púbica de los poderes adjudicadores del conjunto del sector público con la finalidad de
velar por la correcta aplicación de la legislación en esta materia, dado que las
Comunidades Autónomas pueden crear sus propias Oficinas de Supervisión. La
Oficina está facultada para dar traslado a la Fiscalía u órganos judiciales o
administrativos competentes de hechos de los que tenga conocimiento y que sean
constitutivos de delito o infracción. Adicionalmente, es el órgano competente para la
aprobación de la ya mencionada Estrategia Nacional, en cuya ejecución se verán
involucrados los tres órganos que se han relacionado, así como sus equivalentes a
nivel autonómico.
Adicionalmente en el Libro IV se hace una nueva regulación de la Mesa de

contratación y de la obligación de remisión de información de fiscalización al Tribunal
de Cuentas u órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma.
27
Por último en este apartado, se incluye en el anexo III del texto la información que
debe figurar en los distintos anuncios, la cual ha sido normalizada por la Comisión
Europea en el Reglamento de Ejecución 2015/1986, de la Comisión, de 11 de
noviembre de 2015, por el que se establecen formularios normalizados para la
publicación de anuncios en el ámbito de la contratación pública y se deroga el
Reglamento de Ejecución (UE) 842/2011.
e. Principales novedades respecto de la regulación anterior
Por lo que respecta al contenido, tomando como referencia las Directivas europeas y
los principios que han guiado la elaboración de esta Ley, las principales novedades
que presenta afectan, en primer lugar, a su ámbito de aplicación, dentro del cual se ha
extendido el ámbito subjetivo, con la idea de aplicar estas normas a entidades no
sujetas.
Así, se han incluido los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las
empresariales, así como las fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de
ellos siempre que se cumplan determinadas circunstancias como que su financiación
sea mayoritariamente pública y respecto de los contratos sometidos a regulación
armonizada. Por otra parte, se ha adaptado la tipología de las entidades incluidas
dentro del ámbito subjetivo a la establecida en la nueva Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público, Ley 40/2015, de 1 de octubre. En el ámbito objetivo de aplicación, se
han estructurado de forma más definida los supuestos de contratos y negocios
jurídicos no incluidos en la legislación contractual, aclarándose algunos supuestos,
como los contratos patrimoniales y añadiéndose algún caso nuevo, como los contratos
que tengan por objeto la realización de campañas políticas, que no seguirán las
normas de esta Ley.
Se incluyen en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y

de innovación y desarrollo. Estas consideraciones podrán incluirse tanto al diseñarse
los criterios de adjudicación, como criterios cualitativos para evaluar la mejor relación
calidad-precio, o como condiciones especiales de ejecución, si bien su introducción
está supeditada a que se relacionen con el objeto del contrato a celebrar. En
particular, en el caso de las condiciones especiales de ejecución, la Ley impone la
obligación al órgano de contratación de establecer en el pliego al menos una de las
28
condiciones especiales de ejecución de tipo medioambiental, social o relativas al

empleo que se listan en el artículo 202 de la LCSP 9/2017.
En el ámbito medioambiental, se exigen certificados de gestión medioambiental a las

empresas licitadoras, como condición de solvencia técnica, esto es, para acreditar la
experiencia o el «buen hacer» de esa empresa en el ámbito de la protección del Medio
Ambiente. Respecto de los temas sociales, se siguen regulando los contratos
reservados a centros especiales de empleo o la posibilidad de reservar su ejecución
en el marco de programas de empleo protegido, extendiéndose dicha reserva a las
empresas de inserción y exigiéndoles a todas las entidades citadas que tengan en
plantilla el porcentaje de trabajadores discapacitados que se establezca en su
respectiva regulación. En el ámbito de la discapacidad, se recoge como causa de
prohibición de contratar con las entidades del sector público el no cumplir el requisito
de que al menos el 2 por ciento de los empleados de las empresas de 50 o más
trabajadores sean trabajadores con discapacidad, cuestión ya adelantada mediante la
modificación del hasta ahora vigente Texto Refundido de la Ley de contratos del sector
público por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público.
Además, con el ánimo de favorecer el respeto hacia los derechos humanos, y en

especial hacia los derechos laborales básicos de las personas trabajadoras y de los
pequeños productores de países en vías de desarrollo, se introduce la posibilidad de
que tanto los criterios de adjudicación como las condiciones especiales de ejecución
incorporen aspectos sociales del proceso de producción y comercialización referidos a
las obras, suministros o servicios que hayan de facilitarse con arreglo al contrato de
que se trate, y en especial podrá exigirse que dicho proceso cumpla los principios de
comercio justo que establece la Resolución del Parlamento Europeo sobre comercio
justo y desarrollo (2005/2245(INI)) en su apartado 2.
En el ámbito de la innovación y desarrollo, con la idea de favorecer a las empresas

más innovadoras, destaca especialmente la introducción del nuevo procedimiento de
asociación para la innovación, el cual se ha previsto expresamente para aquellos
casos en que resulte necesario realizar actividades de investigación y desarrollo
respecto de obras, servicios y productos innovadores, para su posterior adquisición
29
por la Administración. Se trata, por tanto, de supuestos en que las soluciones

disponibles en el mercado no satisfagan las necesidades del órgano de contratación.
En relación con este nuevo procedimiento, la nueva Directiva perfila un proceso en el

que tras una convocatoria de licitación, cualquier empresario puede formular una
solicitud de participación, tras lo cual, los candidatos que resulten seleccionados
podrán formular ofertas, convirtiéndose así en licitadores, en el marco de un proceso
de negociación. Este podrá desarrollarse en fases sucesivas, y culminará con la
creación de la asociación para la innovación. Esta asociación para la innovación se
estructurará a su vez en fases sucesivas, pero ya no tendrá lugar entre el órgano de
contratación y los licitadores, sino entre aquel y uno o más socios; y generalmente
culminará con la adquisición de los suministros, servicios u obras resultantes.
Se trata, por tanto, de un procedimiento en el que podrían distinguirse,

esquemáticamente, cuatro momentos diferenciados:
 selección de candidatos,
 negociación con los licitadores,
 la asociación con los socios, y
 la adquisición del producto resultante.
A este esquema responden los artículos de la LCSP 9/2017 dedicados a la regulación

de este nuevo procedimiento.
Con independencia de las normas llamadas a facilitar la lucha contra el fraude y la

corrupción, se incluyen nuevas normas tendentes al fomento de la transparencia en
los contratos. Así, debe mencionarse, entre otras cuestiones, la introducción de una
novedad significativa: la supresión del supuesto de aplicación del procedimiento
negociado sin publicidad por razón de cuantía.
Dicho procedimiento, muy utilizado en la práctica, resultaba muy ágil pero adolecía de
un déficit de transparencia, al carecer de publicidad, corriendo el riesgo de generar
desigualdades entre licitadores. Para paliar estas deficiencias, se crea en la Ley un
nuevo procedimiento de adjudicación, el denominado Procedimiento Abierto
Simplificado, ya citado anteriormente al aludirse a los procedimientos de adjudicación,
en el que el proceso de contratación está concebido para que su duración sea muy
30
breve y la tramitación muy sencilla, pero sin descuidar, sin embargo, la necesaria
publicidad y transparencia en el procedimiento de licitación del contrato. En este
procedimiento se habilita además una tramitación especialmente sumaria para
contratos de escasa cuantía que ha de suponer la consolidación de la publicidad y la
eficiencia en cualquier contrato público, reduciendo la contratación directa a
situaciones extraordinarias.
A todo lo anterior, debe añadirse la nueva regulación de la figura del perfil de

contratante, más exhaustiva que la anterior, que le otorga un papel principal como
instrumento de publicidad de los distintos actos y fases de la tramitación de los
contratos de cada entidad, así como la regulación del Registro de Contratos del Sector
Público, en el que se inscribirán todos los contratos adjudicados por las entidades del
sector público, siendo obligatoria, a dichos efectos, la comunicación de los datos
relativos a todos los contratos celebrados por importe igual o superior a cinco mil
euros.
Con el objetivo de conseguir una simplificación y reducción de las cargas

administrativas, se mantiene el uso de la declaración responsable, pero se amplía el
espectro de casos en los que se utiliza y se regula pormenorizadamente su contenido
según lo establecido en la nueva Directiva de Contratación y de forma coherente,
como ya se ha señalado, con el formulario del Documento europeo único de
contratación aprobado por la Comisión Europea.
Junto a todo lo anteriormente señalado, debe necesariamente aludirse a la decidida

apuesta que el nuevo texto legal realiza en favor de la contratación electrónica,
estableciéndola como obligatoria en los términos señalados en él, desde su entrada en
vigor, anticipándose, por tanto, a los plazos previstos a nivel comunitario.
Como medidas en beneficio de las PYMES, se incluyen en este texto legal las
medidas que ya aparecían dentro de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a
los emprendedores y su internacionalización, con lo que pasan a estar comprendidas
dentro de su ámbito natural de aplicación; y se da un paso más allá al establecerse la
obligación para el órgano de contratación, en los contratos que más frecuentemente
acuden a la subcontratación, como son los de obras y de servicios de un determinado
importe, de comprobar el estricto cumplimiento de los pagos que el contratista principal
31
hace al subcontratista, así como el régimen más rigorista que respecto de los plazos
de pago debe cumplir tanto la Administración como el contratista principal, con el fin
de evitar la lacra de la morosidad que pesa sobre las Administraciones públicas,
cumpliendo así lo dispuesto dentro de la Directiva 2011/7/UE del Parlamento
europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas
de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
Además de las anteriores, se encuentran aquí como medidas de apoyo a las PYMES
todas las medidas de simplificación del procedimiento y reducción de cargas
administrativas, introducidas con el objetivo de dar un decidido impulso a las
empresas. Como medidas más específicas, se ha introducido una nueva regulación de
la división en lotes de los contratos (invirtiéndose la regla general que se utilizaba
hasta ahora, debiendo justificarse ahora en el expediente la no división del contrato en
lotes, lo que facilitará el acceso a la contratación pública a un mayor número de
empresas); y se incluye, de forma novedosa, como criterio de solvencia que tendrá
que justificar el adjudicatario del contrato, el cumplir con los plazos establecidos por la
normativa vigente sobre pago a proveedores, medida que pretende contribuir a que las
PYMES con las que subcontrate el adjudicatario cobren sus servicios en plazo.
Debe recordarse que la política de fomento de la contratación pública con pequeñas y

medianas empresas impregna las nuevas Directivas de contratación pública, ya desde
sus primeros Considerandos, medida destacada en la Estrategia Europa 2020, en la
que la contratación pública desempeña un papel esencial y que se traslada al
ordenamiento jurídico español mediante el presente texto legal.
Por último, no pueden dejar de mencionarse las medidas incorporadas en la LCSP

9/2017 en materia de defensa de la competencia, pretendiendo que se produzca un
avance significativo en este ámbito, con medidas que persiguen su realización
efectiva. Así, por ejemplo, se contempla la obligación de poner a disposición de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia una mayor información en
materia de contratación pública (por ejemplo, se remitirá a la misma copia del informe
de supervisión que en la materia ha de enviarse cada tres años a la Comisión
Europea).
32
Especialmente destacable resulta, además, la regulación que realiza el artículo 150.1,

párrafo tercero de la LCSP 9/2017 al prever que las mesas de contratación puedan
trasladar, con carácter previo a la adjudicación del contrato, a la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia o, en su caso, a la autoridad de competencia
autonómica correspondiente, indicios fundados de conductas colusorias en el
procedimiento de contratación. El procedimiento a través del cual se pronunciarán
aquellas será sumarísimo y será definido reglamentariamente. Sí se contemplan en el
Proyecto, sin embargo, los efectos suspensivos en el procedimiento de contratación de
dicho traslado. Todavía no ha sido aprobado el reglamento que regulará dicho
procedimiento sumarísimo.
En sus disposiciones finales la Ley modifica la regulación establecida en determinadas

normas tributarias.
Así, se aclara la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la
utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión
directa de estos, a través de la propia Administración, como en los supuestos de
gestión indirecta, a través de concesionarios, como prestaciones patrimoniales de
carácter público no tributario. A estos efectos, se le da nueva redacción a la
Disposición adicional primera de la Ley 58/2013, de 17 de diciembre, General
Tributaria, al artículo 20 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
añadiéndole un nuevo apartado 6 y al artículo 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, del
régimen jurídico de las tasas y los precios públicos añadiéndole una nueva letra c).
Igualmente, es precisa la modificación de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del

Impuesto sobre el Valor Añadido, con la finalidad de aclarar la no sujeción al impuesto
de determinadas operaciones realizadas por entes públicos, así como clarificar el
concepto de subvención vinculada a precio a efecto de su inclusión en la base
imponible del IVA.
La Ley 28/2014, de 27 de noviembre modificó el artículo 7.8º de la Ley del IVA con el
objetivo de establecer la no sujeción de las operaciones que las Administraciones
Públicas realicen sin contraprestación o con contraprestación de naturaleza tributaria,
33
así como de los servicios que las entidades del sector público prestan en el ámbito
interno a las Administraciones públicas de las que dependen.
No obstante, la normativa comunitaria establece expresamente una serie de sectores

de actividad que, en todo caso, deben quedar sujetos al Impuesto aunque sean
realizados por una Administración Pública, y que se señalan en la propia Ley. Dentro
de estas actividades, el mismo acomodo a la normativa y jurisprudencia comunitarias
(sentencia de 22 de junio de 2016 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
recaída en el asunto Ceský Rozhlas) exige clarificar el régimen de sujeción de la
actividad de radiotelevisión efectuadas por las entidades del sector público que solo
deben quedar sujetas al Impuesto y ser generadores del derecho a la deducción
cuando tengan carácter comercial.
Por todo lo anterior se da una nueva redacción al número 8º del artículo 7 de la Ley
del IVA.
Por otra parte, se hace necesario excluir desde la entrada en vigor de esta
modificación normativa, de la consideración de subvenciones vinculadas al precio de
las operaciones que constituyen la base imponible de las operaciones sujetas al IVA,
aquellas aportaciones financieras que las Administraciones Públicas realizan al
operador de determinados servicios de competencia pública cuando no existe
distorsión de la competencia, generalmente porque al tratarse de actividades
financiadas total o parcialmente por la Administración no se prestan en régimen de
libre concurrencia, como por ejemplo, los servicios de transporte municipal o,
determinadas actividades culturales financiadas con estas aportaciones.
Estas aportaciones financieras que no constituyen subvenciones vinculadas al precio

de las operaciones no limitarán el derecho a la deducción del Impuesto soportado por
estos operadores.
Con independencia de lo anterior, parece razonable excluir del concepto de

subvención vinculada al precio las aportaciones efectuadas por la Administración
Pública para financiar actividades de interés general cuyo destinatario es el conjunto
de la sociedad, al no existir un destinatario identificable ni tampoco usuarios que
satisfagan contraprestación alguna. Este sería el caso de las aportaciones efectuadas
para financiar actividades de investigación, desarrollo e innovación o los servicios de
34
radiodifusión pública, en las condiciones señaladas, sin perjuicio de las consecuencias

que de ello se puedan derivar en cuanto al ejercicio del derecho a la deducción.
Con independencia de lo anterior, y con el objetivo de facilitar la determinación del

régimen de deducción de las entidades del sector público que realizan
simultáneamente operaciones sujetas y no sujetas al Impuesto, se da nueva redacción
al artículo 93.Cinco de la Ley del IVA.
Finalmente, es de destacar que la LCSP 9/2017 adapta el vigente régimen de

financiación del servicio público de noticias de titularidad estatal, prestado por la
sociedad mercantil estatal Agencia EFE, S.A.U., a las exigencias del artículo 106 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de conformidad con la Decisión de la
Comisión Europea de 9 de diciembre de 2016. La adaptación, sujeta a reserva de Ley
en virtud de lo dispuesto en artículo 128, apartado 2 de la Constitución Española,
exige regular los requisitos básicos de este servicio público, definiendo su función y el
método para el cálculo de las modalidades de compensación con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
4. Breve referencia a la directiva 2014/24/UE

a. Aplicación principios del tratado de funcionamiento de la
unión europea (TFUE): Estrategia Europea 2020
La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros o

en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (TFUE) y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de
establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se
derivan de estos, tales como los de
 igualdad de trato,
 no discriminación,
 reconocimiento mutuo,
 proporcionalidad y
 transparencia.
La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020,

establecida en la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 titulada
35
«Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador»

(«Estrategia Europa 2020»), como uno de los instrumentos basados en el mercado
que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador,
garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos. Con ese
fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública
adoptadas de conformidad con la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, a fin de
incrementar la eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de
las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la contratación pública, y de permitir
que los contratantes utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos
sociales comunes. Asimismo, es preciso aclarar determinadas nociones y conceptos
básicos para garantizar la seguridad jurídica e incorporar determinados aspectos de
reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la
contratación pública.
b. Convención de naciones unidas sobre los derechos de las

personas con discapacidad
Al aplicar la Directiva 2014/24/UE debe tenerse en cuenta la Convención de las

Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, en particular
en relación con la elección de medios de comunicación, especificaciones técnicas,
criterios de adjudicación y condiciones de ejecución del contrato.
Las formas cada vez más diversas de acción pública han originado la necesidad de
definir con mayor claridad el propio concepto de contratación. Sin embargo, esa
clarificación no debería ampliar el ámbito de aplicación de la presente Directiva en
relación con el de la Directiva 2004/18/CE. Las normas de la Unión sobre contratación
pública no tienen por objetivo regular todas las formas de desembolso de fondos
públicos, sino únicamente aquellas destinadas a la adquisición de obras, suministros o
servicios prestados mediante un contrato público. Es preciso aclarar que dicha
adquisición de obras, suministros o servicios debe estar sujeta a la presente Directiva
tanto si se realiza mediante adquisición, arrendamiento o cualquier otra forma
contractual.
c. Concepto de adquisición
36
El concepto de adquisición debe entenderse de manera amplia, en el sentido de

obtener los beneficios de las obras, suministros o servicios de que se trate, sin que ello
implique necesariamente una transferencia de propiedad a los poderes adjudicadores.
Es más, la mera financiación, en particular mediante subvenciones, de una actividad, a
menudo ligada a la obligación de reembolsar las cantidades recibidas cuando no se
hayan utilizado para los fines previstos, no suele estar regulada por las normas de
contratación pública. De modo similar, aquellas situaciones en las que todos los
operadores que cumplan determinadas condiciones están autorizados a desempeñar
una determinada tarea, sin ningún procedimiento de selección, como los sistemas de
elección de los clientes o de cheques de servicios, no deben entenderse como una
contratación, sino como simples regímenes de autorización (por ejemplo, las licencias
para medicamentos o servicios médicos).
Debe recordarse que ninguna disposición de la Directiva 2014/24/UE obliga a los

Estados miembros a subcontratar o a externalizar la prestación de servicios que
deseen prestar ellos mismos o a organizarlos de otra manera que no sea mediante
contratos públicos en el sentido de la presente Directiva. Ha de quedar excluida la
prestación de servicios basada en disposiciones legales o administrativas, o contratos
de trabajo. En algunos Estados miembros, puede ser el caso, por ejemplo, de
determinados servicios administrativos y estatales, como los servicios ejecutivos y
legislativos, o la prestación de determinados servicios a la comunidad, como los
servicios de asuntos exteriores o de justicia, o los servicios obligatorios de la seguridad
social.
d. Concepto de poderes adjudicadores
El concepto de «poderes adjudicadores», y en particular el de «organismos de

Derecho público», han sido examinados de forma reiterada en la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Para dejar claro que el ámbito de aplicación
“ratione personae” de la presente Directiva no debe sufrir modificaciones, procede
mantener la definición en la que se basaba el Tribunal e incorporar determinadas
aclaraciones que se encuentran en dicha jurisprudencia como clave para comprender
la propia definición sin intención de alterar la interpretación del concepto tal como ha
sido elaborada por la jurisprudencia. A tal efecto, ha de precisarse que un organismo
37
que opera en condiciones normales de mercado, tiene ánimo de lucro y soporta las
pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad no debe ser considerado un
«organismo de Derecho público», ya que puede considerarse que las necesidades de
interés general para satisfacer las cuales ha sido creado, o que se le ha encargado
satisfacer, tienen carácter industrial o mercantil.
De modo similar, la condición relativa al origen de la financiación del organismo

considerado también ha sido examinada en la jurisprudencia, que ha precisado, entre
otros aspectos, que la financiación «en su mayor parte» significa «en más de la mitad»
y que dicha financiación puede incluir pagos procedentes de usuarios que son
impuestos, calculados y recaudados conforme a las normas de Derecho público.
En el caso de los contratos mixtos, las normas aplicables deben determinarse en

función del objeto principal del contrato cuando las distintas prestaciones que lo
constituyen no sean objetivamente separables. Por consiguiente, conviene aclarar el
modo en que los poderes adjudicadores deben determinar si las distintas prestaciones
son separables o no. Dicha aclaración debe basarse en la correspondiente
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La determinación debe realizarse en función de cada caso concreto, teniendo en

cuenta que no es suficiente la intención expresa o presunta del poder adjudicador de
considerar indivisibles los diversos aspectos que constituyen un contrato mixto, sino
que debe apoyarse en pruebas objetivas capaces de justificarla y de establecer la
necesidad de celebrar un único contrato. Esa necesidad justificada de celebrar un
único contrato podría darse, por ejemplo, en el caso de la construcción de un único
edificio, del que una parte vaya a ser utilizada directamente por el poder adjudicador
interesado y otra parte vaya a ser aprovechada sobre la base de una concesión, por
ejemplo para ofrecer al público plazas de aparcamiento. Es preciso aclarar que la
necesidad de celebrar un único contrato puede deberse a motivos tanto de carácter
técnico como económico.
Es conveniente recordar que la presente Directiva solo se aplica a los poderes

adjudicadores de Estados miembros. Por consiguiente, los partidos políticos en
general no están sometidos a sus disposiciones al no tratarse de poderes
38
adjudicadores. Sin embargo, puede darse el caso, en algunos Estados miembros, de

partidos políticos que se incluyan en el concepto de organismos de Derecho público.
No obstante, determinados servicios (como películas de propaganda y producciones

de vídeo) están tan inextricablemente relacionados con las opiniones políticas del
proveedor del servicio cuando se prestan en el contexto de una campaña electoral que
sus proveedores se seleccionan habitualmente de un modo al que no se pueden
aplicar disposiciones sobre contratación pública.
Por último cabe recordar que el estatuto y la financiación de los partidos políticos
europeos y las fundaciones políticas europeas están sometidos a otras disposiciones
distintas de las establecidas en la presente Directiva.
En determinados casos, un poder adjudicador o una asociación de poderes

adjudicadores pueden ser la única fuente para un servicio concreto, para cuya
prestación gozan de un derecho exclusivo con arreglo a disposiciones legales,
reglamentarias o administrativas que se hayan publicado y sean compatibles con el
TFUE. Debe precisarse que no es necesaria la aplicación de la presente Directiva a la
adjudicación de un contrato de servicios públicos a dicho poder adjudicador o a dicha
asociación.
Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los

contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las
normas de contratación pública. La correspondiente jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de diferentes interpretaciones por parte de
los distintos Estados miembros e incluso por los distintos poderes adjudicadores. Por
tanto, hace falta precisar en qué casos los contratos celebrados en el sector público no
están sujetos a la aplicación de las normas de contratación pública.
Esta precisión debe guiarse por los principios establecidos en la correspondiente

jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El hecho de que las dos
partes de un acuerdo sean poderes públicos no excluye por sí mismo la aplicación de
las normas de contratación. No obstante, la aplicación de las normas de contratación
pública no debe interferir con la libertad de los poderes públicos para ejercer las
funciones de servicio público que le han sido conferidas utilizando sus propios
recursos, lo cual incluye la posibilidad de cooperación con otros poderes públicos.
39
Es preciso asegurar que la cooperación entre entidades públicas exentas no acabe

falseando la competencia con respecto a los operadores económicos privados, hasta
el punto de situar a un proveedor de servicios privado en una posición de ventaja
respecto de sus competidores.
e. Concepto de operador económico
Procede aclarar que el concepto de «operador económico» debe interpretarse en un

sentido amplio a fin de que incluya a cualquier persona o entidad que ofrezca la
ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios en el
mercado, independientemente de la forma jurídica que haya escogido para operar en
él. Por consiguiente, las empresas, las sucursales, las filiales, las asociaciones, las
sociedades cooperativas, las sociedades anónimas, las universidades, públicas y
privadas, y otras formas de entidades distintas de las personas físicas deben estar
todas ellas incluidas en el concepto de operador económico, sean o no «personas
jurídicas» en todas las circunstancias.
Es preciso aclarar que grupos de operadores económicos, incluso cuando se hayan

constituido con carácter de agrupación temporal, pueden participar en licitaciones sin
que les resulte necesario adoptar una forma jurídica concreta. En la medida en que
sea necesario, por ejemplo cuando se exija una responsabilidad solidaria, puede
exigirse una forma concreta cuando se adjudique el contrato a dichos grupos.
Asimismo es preciso aclarar que los poderes adjudicadores deben poder establecer
explícitamente el modo en que agrupaciones de operadores económicos deben
cumplir los requisitos relativos a la situación económica y financiera con arreglo a la
presente Directiva, o los criterios relativos a la competencia técnica y profesional
requeridos a los operadores económicos que participen por su cuenta.
La ejecución de un contrato por agrupaciones de operadores económicos puede

requerir establecer condiciones que no se impongan a participantes individuales.
Dichas condiciones, que deben estar justificadas por motivos objetivos y ser
proporcionadas, podrían incluir, por ejemplo, la necesidad de nombrar a un
representante común o un socio principal a los efectos del procedimiento de licitación
o solicitar información sobre su constitución.
40
f. Valor del contrato
Debe aclararse que para estimar el valor de un contrato han de tenerse en cuenta
todos los ingresos, procedan del poder adjudicador o de terceros. Debe precisarse
asimismo que, a efectos de hacer una estimación de los umbrales, el concepto de
suministros similares debe entenderse en el sentido de productos destinados a usos
idénticos o similares, por ejemplo los suministros de una serie de alimentos o de
diferentes elementos del mobiliario de oficinas. Normalmente, un operador económico
activo en un determinado ámbito realizaría dichos suministros como parte de su gama
normal de productos.
A los efectos de estimar el valor de un contrato concreto es preciso aclarar que debe
permitirse basar la estimación de este valor en una fragmentación del objeto del
contrato únicamente cuando esté justificado por motivos objetivos. Por ejemplo estaría
justificada una estimación del valor de un contrato al nivel de una unidad funcional que
esté separada del poder adjudicador, como es el caso de un colegio o de una
guardería, siempre y cuando la unidad de que se trate sea responsable de manera
independiente de su contratación. Puede suponerse que así es cuando la unidad
funcional que esté separada del poder adjudicador lleve los procedimientos de
contratación y tome las decisiones de compra de manera independiente, disponga de
una línea presupuestaria separada para los contratos de que se trate, celebre el
contrato de manera independiente y lo financie con cargo a un presupuesto del que
dispone. No se justifica una fragmentación cuando el poder adjudicador se limite a
organizar una licitación de manera descentralizada.
g. Prestación conjunta de servicios públicos mediante

cooperación
Los poderes adjudicadores han de poder optar por prestar de manera conjunta sus
servicios públicos mediante cooperación sin verse obligados a adoptar una forma
jurídica particular. Dicha cooperación puede abarcar todo tipo de actividades
relacionadas con la ejecución de los servicios y responsabilidades que hayan sido
asignadas a los poderes participantes o que estos hayan asumido, como las tareas
obligatorias o facultativas de las autoridades locales o regionales o los servicios
conferidos a organismos específicos de Derecho público. Los servicios prestados por
41
los distintos poderes participantes no han de ser necesariamente idénticos; también

pueden ser complementarios.
Los contratos para la prestación conjunta de servicios públicos no han de estar sujetos
a la aplicación de las normas establecidas en la presente Directiva, siempre que se
hayan celebrado exclusivamente entre poderes adjudicadores, que la aplicación de
dicha cooperación esté guiada únicamente por consideraciones de interés público y
que ninguna empresa de servicios privada se encuentre en una situación ventajosa
frente a sus competidores.
En aras de una integración adecuada de requisitos medioambientales, sociales y

laborales en los procedimientos de licitación pública, resulta especialmente importante
que los Estados miembros y los poderes adjudicadores tomen las medidas pertinentes
para velar por el cumplimiento de sus obligaciones en los ámbitos del Derecho
medioambiental, social y laboral, aplicables en el lugar en el que se realicen las obras
o se presten los servicios, y derivadas de leyes, reglamentos, decretos y decisiones,
tanto nacionales como de la Unión, así como de convenios colectivos, siempre que
dichas disposiciones y su aplicación cumplan el Derecho de la Unión. Del mismo
modo, las obligaciones derivadas de acuerdos internacionales ratificados por todos los
Estados miembros4 deben aplicarse durante la ejecución del contrato. Sin embargo,
ello no debe impedir en modo alguno la aplicación de condiciones de empleo y trabajo
más favorables para los trabajadores.
Las medidas pertinentes se deben aplicar con arreglo a los principios básicos del
Derecho de la Unión, en especial para velar por la igualdad de trato. Dichas medidas
pertinentes se deben aplicar de conformidad con la Directiva 96/71/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, y de una forma que garantice la igualdad de trato y no
discrimine, directa o indirectamente, a los operadores económicos y a los trabajadores
de otros Estados miembros.
h. Procedimientos de licitación
Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a

la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones.
4 Se hallan enumerados en el anexo X de la Directiva 2014/24/UE.
42
Un mayor recurso a dichos procedimientos también incrementaría probablemente el

comercio transfronterizo, ya que la evaluación ha mostrado que los contratos
adjudicados mediante procedimiento negociado con publicación previa son obtenidos
en un número especialmente elevado de ocasiones por ofertas transfronterizas. Los
Estados miembros5 deben poder prever el recurso al procedimiento de licitación con
negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable
que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante
procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Debe señalarse que el recurso
al diálogo competitivo ha aumentado significativamente en términos de valor
contractual en los últimos años. Ha demostrado ser útil en aquellos casos en que los
poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para
satisfacer sus necesidades o evaluar las soluciones técnicas, financieras o jurídicas
que puede ofrecer el mercado. Esta situación puede presentarse, en particular, en los
proyectos innovadores, en la ejecución de grandes proyectos de infraestructuras de
transporte integrado o en las redes o los proyectos informáticos de gran tamaño que
requieran financiación compleja y estructurada. En su caso, debe animarse a los
poderes adjudicadores a nombrar a un jefe de proyecto para velar por la buena
cooperación entre los operadores económicos y el poder adjudicador durante el
procedimiento de adjudicación.
El procedimiento de licitación con negociación debe ir acompañado de salvaguardias

adecuadas que garanticen la observancia de los principios de igualdad de trato y de
transparencia. En particular, los poderes adjudicadores deben indicar con antelación
los requisitos mínimos que caracterizan la naturaleza del procedimiento, los cuales no
deben ser alterados en las negociaciones. Los criterios de adjudicación y su
ponderación deben permanecer estables a lo largo de todo el procedimiento y no
deben ser objeto de negociación, con vistas a garantizar la igualdad de trato para
todos los operadores económicos. Las negociaciones deben tender a mejorar las
ofertas con objeto de permitir a los poderes adjudicadores adquirir obras, suministros y
servicios perfectamente adaptados a sus necesidades específicas. Las negociaciones
pueden referirse al conjunto de características de las obras, suministros y servicios
adquiridos, con inclusión, por ejemplo, de la calidad, las cantidades, las cláusulas
5 Se hallan enumerados en el anexo X de la Directiva 2014/24/UE.
43
comerciales y los aspectos sociales, medioambientales e innovadores, en la medida

en que no constituyan requisitos mínimos.
Debe señalarse que los requisitos mínimos que ha de establecer el poder adjudicador
constituyen las condiciones y características (en particular físicas, funcionales y
jurídicas) que toda oferta debe respetar o poseer, a fin de permitir al poder adjudicador
adjudicar el contrato de conformidad con el criterio de adjudicación elegido. Para
garantizar la transparencia y la trazabilidad del proceso se documentarán debidamente
todas las fases del mismo. Asimismo, todas las ofertas a lo largo del procedimiento
deben presentarse por escrito.
Los poderes adjudicadores deben poder reducir determinados plazos aplicables a los
procedimientos abierto y restringido y a los procedimientos de licitación con
negociación cuando los plazos en cuestión sean impracticables a causa de una
situación de urgencia debidamente justificada por los poderes adjudicadores. Debe
precisarse que no es necesario que se trate de una extrema urgencia provocada por
sucesos imprevisibles para el poder adjudicador y no imputables al mismo.
La investigación y la innovación, incluidas la innovación ecológica y la innovación

social, se encuentran entre los principales motores del crecimiento futuro y ocupan un
lugar central de la Estrategia Europa 2020. Los poderes públicos deben hacer la mejor
utilización estratégica posible de la contratación pública para fomentar la innovación.
La adquisición de bienes, obras y servicios innovadores desempeña un papel clave en
la mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, al mismo tiempo que
responde a desafíos fundamentales para la sociedad. Contribuye a obtener la mejor
relación calidad-precio en las inversiones públicas, así como amplias ventajas
económicas, medioambientales y sociales, al generar nuevas ideas, plasmarlas en
productos y servicios innovadores y, de este modo, fomentar un crecimiento
económico sostenible.
Debe señalarse que en la Comunicación de la Comisión de 14 de diciembre de 2007

titulada «La contratación precomercial: impulsar la innovación para dar a Europa
servicios públicos de alta calidad y sostenibles» se expone una serie de modelos de
contratación en relación con la prestación de dichos servicios de I+D que no entran en
el ámbito de aplicación de la presente Directiva. Aunque dichos modelos seguirían
44
estando disponibles como ha ocurrido hasta ahora, la presente Directiva debe

contribuir también a facilitar la contratación pública de innovación y ayudar a los
Estados miembros a alcanzar los objetivos de la iniciativa «Unión por la innovación».
Cuando las soluciones ya disponibles en el mercado no puedan satisfacer una

necesidad en relación con el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y
la adquisición ulterior de los suministros y servicios u obras resultantes, los poderes
adjudicadores deben tener acceso a un procedimiento de contratación específico
respecto de los contratos que entren en el ámbito de aplicación de la presente
Directiva. Este procedimiento específico debe permitir a los poderes adjudicadores
establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la
ulterior adquisición de nuevos productos, servicios u obras innovadores, siempre que
estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes, sin necesidad de
recurrir a un procedimiento de contratación independiente para la adquisición. La
asociación para la innovación debe basarse en la normativa aplicable al procedimiento
de licitación con negociación y los contratos deben adjudicarse únicamente basándose
en la mejor relación calidad-precio, que es la más indicada para comparar las ofertas
de soluciones innovadoras. En lo que respecta tanto a los proyectos de gran
envergadura como a los proyectos innovadores de menor calado, la asociación para la
innovación debe estar estructurada de tal manera que genere el necesario «tirón
comercial», incentivando el desarrollo de soluciones innovadoras sin cerrar el
mercado.
i. Medios de información y comunicación electrónicos
Los medios de información y comunicación electrónicos pueden simplificar

enormemente la publicación de los contratos y aumentar la eficiencia y la
transparencia de los procedimientos de contratación. Deben convertirse en el método
estándar de comunicación e intercambio de información en los procedimientos de
contratación, ya que hacen aumentar considerablemente las posibilidades de los
operadores económicos de participar en dichos procedimientos en todo el mercado
interior. Para ello, debe hacerse obligatoria la transmisión de anuncios en formato
electrónico, la puesta a disposición del público por medios electrónicos de los pliegos
de la contratación y —tras un período transitorio de 30 meses— una comunicación
45
totalmente electrónica, lo cual significa la comunicación por medios electrónicos en

todas las fases del procedimiento, incluida la transmisión de solicitudes de
participación y, en particular, la presentación (electrónica) de las ofertas. Los Estados
miembros y los poderes adjudicadores deben seguir teniendo libertad para ir más lejos
sí así lo desean. Es preciso aclarar además que, sin embargo, la utilización obligatoria
de medios electrónicos con arreglo a la presente Directiva no debe obligar a los
poderes adjudicadores a tratar electrónicamente las ofertas, como tampoco debe exigir
la evaluación electrónica ni el tratamiento automatizado. Asimismo, con arreglo a la
presente Directiva, ningún elemento del procedimiento de contratación pública tras la
adjudicación del contrato debe estar sujeto a la obligación de utilizar medios
electrónicos de comunicación, como tampoco debe estarlo la comunicación interna en
el marco del poder adjudicador.
Los poderes adjudicadores deben utilizar, salvo en determinadas situaciones

específicas, medios de comunicación electrónicos que deben ser no discriminatorios,
estar disponibles de forma general y ser interoperables con los productos de las TIC
de uso general, y no deben restringir el acceso de los operadores económicos al
procedimiento de licitación. El uso de dichos medios de comunicación debe tener
asimismo debidamente en cuenta la accesibilidad de personas discapacitadas. Es
preciso aclarar que la obligación de utilizar medios electrónicos en todas las fases del
procedimiento de contratación pública no estaría justificada cuando la utilización de
dichos medios requiriera instrumentos especializados o formatos de ficheros que no
estuvieran disponibles de forma general o cuando la comunicación en cuestión solo
pudiera manejarse utilizando equipos ofimáticos especializados. Por consiguiente, los
poderes adjudicadores no deben estar obligados a exigir la utilización de medios
electrónicos de comunicación en el proceso de presentación de ofertas en
determinados casos, que se deben enumerar exhaustivamente. La Directiva debe
estipular que entre dichos casos han de figurar aquellas situaciones que exigirían la
utilización de equipos ofimáticos especializados no disponibles en general para los
poderes adjudicadores, como ocurre con las impresoras de gran formato. En algunos
procedimientos de contratación, los pliegos de la contratación puede requerir la
presentación de un modelo físico o a escala que no pueda ser transmitido a los
46
poderes adjudicadores utilizando medios electrónicos. En estos casos, el modelo debe

enviarse a dichos poderes por correo u otro conducto apropiado.
No obstante, ha de precisarse que la utilización de otros medios de comunicación

debe limitarse a aquellos elementos de la oferta para los que no se exijan medios
electrónicos de comunicación.
Conviene aclarar que, cuando por razones técnicas sea necesario, los poderes
adjudicadores han de poder fijar el límite máximo del tamaño de los archivos que
puede presentarse.
Aunque algunos elementos esenciales de un procedimiento de contratación, como los

pliegos relativos a la misma, las solicitudes de participación, la confirmación del interés
y las ofertas deben presentarse siempre por escrito, debe seguir siendo posible la
comunicación oral con los operadores económicos, siempre que su contenido esté
suficientemente documentado. Es necesario garantizar un nivel adecuado de
transparencia que tenga en cuenta la verificación del cumplimiento o no del principio
de igualdad de trato. En particular, es fundamental que aquellas comunicaciones
orales con los licitadores que puedan incidir en el contenido y la evaluación de las
ofertas estén documentadas de modo suficiente y a través de los medios adecuados,
como los archivos o resúmenes escritos o sonoros de los principales elementos de la
comunicación.
En los mercados de contratación pública de la Unión se comienza a observar una

marcada tendencia a la agregación de la demanda por los compradores públicos con
el fin de obtener economías de escala, incluida la reducción de los precios y de los
costes de transacción, y de mejorar y profesionalizar la gestión de la contratación. Ello
puede hacerse concentrando las compras, bien por el número de poderes
adjudicadores participantes, bien por su volumen y valor a lo largo del tiempo. No
obstante, la agregación y la centralización de las compras deben supervisarse
cuidadosamente para evitar una excesiva concentración de poder adquisitivo y la
colusión y preservar la transparencia y la competencia, así como las posibilidades de
acceso al mercado de las PYME.
j. Acuerdos marco
47
El instrumento de los acuerdos marco ha sido ampliamente utilizado y se considera

una técnica de contratación eficiente en toda Europa. Por lo tanto, debe mantenerse a
grandes rasgos en su estado actual. No obstante, es preciso aclarar algunos aspectos,
en particular que los acuerdos marco no deben ser utilizados por poderes
adjudicadores que no sean reconocidos en dicho instrumento. A tal efecto, los poderes
adjudicadores que desde el principio sean partes en un acuerdo marco específico
deben indicarse claramente, por su nombre o por otros medios, por ejemplo haciendo
referencia a una determinada categoría de poderes adjudicadores dentro de una zona
geográfica claramente delimitada, de modo que los poderes adjudicadores de que se
trate puedan ser reconocidos fácilmente y sin equívocos. Asimismo, un acuerdo marco
no debe estar abierto a la entrada de nuevos operadores económicos una vez que
haya sido celebrado. Ello implica, por ejemplo, que cuando una central de compras
utilice un registro general de los poderes adjudicadores o de sus diferentes categorías,
como las autoridades locales en una determinada zona geográfica, que estén
capacitados para recurrir a los acuerdos marco que ella celebre, dicha central de
compras debe actuar de tal manera que permita verificar no solo la identidad del poder
adjudicador de que se trate, sino también la fecha a partir de la cual este adquiere el
derecho de recurrir al acuerdo marco celebrado por ella, ya que dicha fecha determina
cuáles son los acuerdos marco específicos que el poder adjudicador en cuestión está
autorizado a utilizar.
Las condiciones objetivas para determinar cuáles de los operadores económicos que
son partes en el acuerdo marco han de llevar a cabo un determinado cometido, como
la realización de suministros o servicios destinados a ser utilizados por personas
físicas, pueden, en el contexto de acuerdos marco que establezcan todas las
condiciones, incluir las necesidades o la elección de las personas físicas de que se
trate.
Los poderes adjudicadores deben gozar de más flexibilidad en la contratación

realizada con arreglo a acuerdos marco que se hayan celebrado con más de un
operador económico y que establezcan todas las condiciones.
En estos casos, los poderes adjudicadores deben estar autorizados a obtener obras,
suministros o servicios específicos cubiertos por el acuerdo marco, bien exigiéndolos
48
de uno de los operadores económicos, determinado con arreglo a criterios objetivos y

en las condiciones que ya se hayan establecido, bien adjudicando un contrato
específico para las obras, suministros o servicios de que se trate tras una «mini-
licitación» entre los operadores económicos que sean partes en el acuerdo marco.
Para garantizar la transparencia y la igualdad de trato, los poderes adjudicadores
deben indicar en los pliegos de la contratación para el acuerdo marco los criterios
objetivos que regirán la elección entre estos dos métodos de ejecutar el acuerdo
marco. Estos criterios podrían guardar relación, por ejemplo, con la cantidad, el valor o
las características de las obras, suministros o servicios de que se trate, así como con
la necesidad de un grado superior de servicio o un mayor nivel de seguridad, o con la
evolución de los niveles de los precios en comparación con un índice de precios
previamente determinado. No se debe recurrir a los acuerdos marco de manera
abusiva o de manera que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Los poderes adjudicadores no están obligados, con arreglo a la presente Directiva, a
contratar obras, suministros o servicios que estén cubiertos por un acuerdo marco, en
virtud de dicho acuerdo marco.
k. Técnicas de centralización de adquisiciones
Las técnicas de centralización de adquisiciones se utilizan cada vez más en la mayoría

de los Estados miembros. Las centrales de compras se encargan de efectuar
adquisiciones, gestionar sistemas dinámicos de adquisición o adjudicar contratos
públicos/acuerdos marco para otros poderes adjudicadores, con o sin remuneración.
Los poderes adjudicadores para los que se haya celebrado un contrato deben poder
utilizarlo para adquisiciones puntuales o repetidas. Al tratarse de la adquisición de
grandes cantidades, estas técnicas pueden contribuir a ampliar la competencia y
deben profesionalizar el sistema público de compras. Por ello, conviene establecer una
definición a escala de la Unión de las centrales de compras al servicio de los poderes
adjudicadores y aclarar que dichas centrales operan de dos maneras diferentes.
Los poderes adjudicadores deben estar autorizados a adjudicar un contrato de

servicios públicos para la oferta de actividades de compra centralizada a una central
de compras sin aplicar los procedimientos previstos en la presente Directiva. También
debe permitirse que dicho contrato de servicios públicos incluya la oferta de
49
actividades de compras auxiliares. Los contratos de servicios públicos para la oferta de

actividades de compras auxiliares, cuando no sean ejecutados por una central de
compras en conexión con su oferta de actividades de compra centralizada al poder
adjudicador de que se trate, deben adjudicarse con arreglo a la presente Directiva.
Asimismo, conviene señalar que la presente Directiva no debe aplicarse cuando las
actividades de compra centralizada o de compras auxiliares no se ofrezcan mediante
un contrato oneroso que constituya una contratación a efectos de la presente
Directiva.
l. Adaptación de la contratación pública a las necesidades de

las PYME
Obliga la LCSP 9/2017 a que la contratación pública se adapte a las necesidades de

las PYME. Es preciso alentar a los poderes adjudicadores a utilizar el código de
mejores prácticas que se establece en el documento de trabajo de los servicios de la
Comisión, de 25 de junio de 2008, titulado «Código europeo de buenas prácticas para
facilitar el acceso de las PYME a los contratos públicos», que ofrece orientaciones
acerca de cómo aplicar el régimen de contratación pública de forma que se facilite la
participación de las PYME. A tal efecto y para aumentar la competencia, procede
animar a los poderes adjudicadores a, en particular, dividir grandes contratos en lotes.
Esta división podría realizarse de manera cuantitativa, haciendo que la magnitud de
cada contrato corresponda mejor a la capacidad de las PYME, o de manera cualitativa,
de acuerdo con los diferentes gremios y especializaciones implicados, para adaptar
mejor el contenido de cada contrato a los sectores especializados de las PYME o de
acuerdo con las diferentes fases ulteriores de los proyectos.
La magnitud y el contenido de los lotes deben ser determinados libremente por el

poder adjudicador, el cual, de acuerdo con las normas pertinentes en materia de
cálculo del valor estimado de la contratación, debe estar autorizado a adjudicar
algunos de los lotes sin aplicar los procedimientos previstos en la presente Directiva.
El poder adjudicador debe estar obligado a estudiar la conveniencia de dividir los
contratos en lotes, sin dejar de gozar de la libertad de decidir de forma autónoma y
basándose en las razones que estime oportunas, sin estar sujeto a supervisión
administrativa o judicial. Cuando el poder adjudicador decida que no sería conveniente
50
dividir el contrato en lotes, el informe específico o los pliegos de la contratación deben

incluir una indicación de las principales razones que expliquen la elección hecha por el
poder adjudicador. Estas razones podrían ser, por ejemplo, el hecho de que el poder
adjudicador considere que dicha división podría conllevar el riesgo de restringir la
competencia, o hacer la ejecución del contrato excesivamente difícil u onerosa desde
el punto de vista técnico, o que la necesidad de coordinar a los diferentes contratistas
para los diversos lotes podría conllevar gravemente el riesgo de socavar la ejecución
adecuada del contrato.
Los Estados miembros deber seguir gozando de libertad para prolongar sus esfuerzos
tendentes a facilitar la participación de las PYME en el mercado de la contratación
pública, ampliando el alcance de la obligación de considerar la conveniencia de dividir
los contratos en lotes convirtiéndolos en contratos más pequeños, exigiendo a los
poderes adjudicadores que aporten una justificación de la decisión de no dividir los
contratos en lotes o haciendo obligatoria la división en lotes bajo ciertas condiciones. A
este mismo respecto, los Estados miembros deben gozar también de la libertad de
facilitar mecanismos para efectuar pagos directos a los subcontratistas.
Cuando los contratos estén divididos en lotes, los poderes adjudicadores deben estar
autorizados a limitar el número de lotes a los que un operador económico puede licitar,
por ejemplo con el fin de preservar la competencia o garantizar la fiabilidad del
suministro. También deben estar autorizados a limitar también el número de lotes que
pueda adjudicarse a cada licitador.
Sin embargo, el objetivo de facilitar un mayor acceso a la contratación pública a las

PYME podría verse mermado si se obligara a los poderes adjudicadores a adjudicar el
contrato lote por lote, aunque ello supusiera tener que aceptar soluciones bastante
menos ventajosas respecto de una adjudicación que reúna varios o todos los lotes.
Por ello, cuando la posibilidad de aplicar este tipo de método se haya indicado
claramente antes, los poderes adjudicadores deberían poder llevar a cabo una
evaluación comparativa de las ofertas para determinar si las ofertas presentadas por
un licitador concreto para una combinación particular de lotes cumplirían mejor, en
conjunto, los criterios de adjudicación establecidos de conformidad con la presente
Directiva con respecto a dichos lotes, que las ofertas para los lotes separados de que
51
se trate consideradas aisladamente. En caso afirmativo, el poder adjudicador debería

poder adjudicar un contrato que combine los lotes de que se trate al licitador afectado.
Es preciso aclarar que los poderes adjudicadores deberían realizar dicha evaluación
comparativa primero determinando qué ofertas cumplen mejor los criterios de
adjudicación establecidos con respecto a cada lote separado y después comparar el
resultado con las ofertas presentadas por un licitador concreto para una combinación
específica de lotes considerados en su conjunto.
La imposición de unos requisitos de capacidad económica y financiera demasiado

exigentes constituye a menudo un obstáculo injustificado para la participación de las
PYME en la contratación pública. Los requisitos deben estar vinculados y ser
proporcionales al objeto del contrato. En particular, los poderes adjudicadores no
deben estar autorizados a exigir a los operadores económicos un volumen de
negocios mínimo que no sea proporcional al objeto del contrato. El requisito
normalmente no debe exceder como máximo el doble del valor estimado del contrato.
No obstante, pueden aplicarse exigencias más estrictas en circunstancias
debidamente justificadas, que pueden referirse al elevado riesgo vinculado a la
ejecución del contrato o al carácter crítico de su ejecución correcta y a tiempo, por
ejemplo porque constituye un elemento preliminar necesario para la ejecución de otros
contratos.
m. Criterios objetivos para la adjudicación de contratos públicos
La adjudicación de los contratos debe basarse en criterios objetivos que garanticen el

respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato con el
fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de los licitadores que
permita determinar, en condiciones de competencia efectiva, qué oferta es la oferta
económicamente más ventajosa. Debería establecerse explícitamente que la oferta
económicamente más ventajosa debería evaluarse sobre la base de la mejor relación
calidad-precio, que ha de incluir siempre un elemento de precio o coste. Del mismo
modo debería aclararse que dicha evaluación de la oferta económicamente más
ventajosa también podría llevarse a cabo solo sobre la base del precio o de la relación
coste-eficacia. Por otra parte conviene recordar que los poderes adjudicadores gozan
52
de libertad para fijar normas de calidad adecuadas utilizando especificaciones técnicas

o condiciones de rendimiento del contrato.
Para fomentar una mayor orientación hacia la calidad de la contratación pública, los
Estados miembros deben estar autorizados a prohibir o restringir el uso solo del precio
o del coste para evaluar la oferta económicamente más ventajosa cuando lo estimen
adecuado.
Cuando disposiciones nacionales determinen la remuneración de determinados

servicios o establezcan precios fijos para determinados suministros, es preciso aclarar
que sigue siendo posible evaluar la rentabilidad basándose en otros factores que no
sean únicamente el precio o la remuneración. En función del servicio o producto de
que se trate, dichos factores incluirían, por ejemplo, condiciones de entrega y pago,
aspectos de servicio posventa (alcance de los servicios de atención al cliente y de
repuestos) o aspectos sociales o medioambientales (por ejemplo si los libros se
imprimen en papel reciclado o papel de la actividad maderera sostenible, el coste se
imputa a externalidades medioambientales o si se fomenta la integración social de
personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas
asignadas a la ejecución del contrato). Dadas las numerosas posibilidades de evaluar
la relación calidad-precio basadas en criterios sustantivos, es preciso evitar el recurso
a la división en lotes como único medio de adjudicación del contrato.
n. Modificación del contrato público durante su ejecución
Es preciso aclarar las condiciones en las que la modificación de un contrato durante su

ejecución exige un nuevo procedimiento de contratación, teniendo en cuenta la
correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es
obligatorio un nuevo procedimiento de contratación cuando se introducen en el
contrato inicial cambios fundamentales, en particular referidos al ámbito de aplicación
y al contenido de los derechos y obligaciones mutuos de las partes, incluida la
distribución de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Tales cambios
demuestran la intención de las partes de renegociar condiciones esenciales de dicho
contrato. En concreto, así sucede si las condiciones modificadas habrían influido en el
resultado del procedimiento, en caso de que hubieran formado parte del procedimiento
inicial.
53
En todo momento debe ser posible introducir modificaciones en el contrato que

representen un cambio menor de su valor hasta un determinado valor sin que sea
necesario seguir un nuevo procedimiento de contratación. Para ello, con el fin de
garantizar la seguridad jurídica, la presente Directiva debe disponer umbrales de
mínimos, por debajo de los cuales no sea necesario un nuevo procedimiento de
contratación. Las modificaciones del contrato por encima de dichos umbrales deberían
ser posibles sin la necesidad de seguir un nuevo procedimiento de contratación, en la
medida en que cumplan las correspondientes condiciones establecidas en la presente
Directiva.
De acuerdo con los principios de igualdad de trato y de transparencia, el licitador

adjudicatario no debe ser sustituido por otro operador económico, por ejemplo cuando
se rescinda un contrato debido a deficiencias en su ejecución, sin la convocatoria de
una nueva licitación. No obstante, el licitador adjudicatario que ejecute el contrato ha
de poder, en particular cuando el contrato haya sido adjudicado a más de una
empresa, experimentar ciertos cambios estructurales, como reorganizaciones
puramente internas, absorciones, concentraciones y adquisiciones o insolvencia,
durante la ejecución del contrato. Estos cambios estructurales no deben exigir
automáticamente nuevos procedimientos de contratación para todos los contratos
públicos ejecutados por dicho licitador.
5. Breve referencia a la Directiva 2014/25/UE
De acuerdo con la exposición de motivos de la Directiva 2014/25/UE –Directiva no

traspuesta en la LCSP 9/2017- a la luz de los resultados del documento de trabajo de
los servicios de la Comisión de 27 de junio de 2011 titulado/ «Informe de evaluación:
Impacto y eficacia de la legislación de la UE sobre contratación pública», parece
adecuado mantener normas en materia de contratación por las entidades que operan
en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, puesto
que las autoridades nacionales siguen pudiendo influir en el comportamiento de estas
entidades, en particular mediante la participación en su capital y la representación en
sus órganos de administración, gestión o supervisión. Otra razón para seguir
regulando la contratación en esos sectores es el carácter cerrado de los mercados en
que operan las entidades en dichos sectores, debido a la concesión por los Estados
54
miembros de derechos especiales o exclusivos para el suministro, la puesta a

disposición o la explotación de redes para la prestación del servicio de que se trate.
Algunas entidades desarrollan su actividad en los ámbitos de la producción, la

transmisión o la distribución tanto de calefacción como de refrigeración. Cabe la
posibilidad de que exista algún grado de incertidumbre sobre las normas que se
aplican a las actividades respectivamente relacionadas con la calefacción y la
refrigeración. Debe aclararse, por consiguiente, que los poderes adjudicatarios, las
empresas públicas y las sociedades privadas que actúan en el sector de la calefacción
están sujetos a la presente Directiva. No obstante, en el caso de las empresas
privadas, estas están sometidas a la condición adicional de que operen sobre la base
de derechos especiales o exclusivos. Por otra parte, los poderes adjudicatarios activos
en el sector de la refrigeración están sujetos a las normas de la Directiva 2014/24/UE,
mientras que las empresas públicas y las empresas privadas, independientemente de
que estas últimas operen o no sobre la base de derechos especiales o exclusivos, no
están sujetas a las normas de contratación. Debe aclararse, por último, que los
contratos adjudicados para el ejercicio de actividades tanto de calefacción como de
refrigeración deben examinarse en virtud de las disposiciones de los contratos
relativos al ejercicio de varias actividades, al objeto de determinar qué normas de
contratación pública rigen, en su caso, su adjudicación.
Sin ampliar en modo alguno el ámbito de aplicación de la presente Directiva, es

preciso aclarar que la producción, la venta al por mayor y la venta al por menor de
electricidad quedan contempladas cuando la presente Directiva se refiere al suministro
de electricidad.
Las entidades adjudicadoras que operan en el sector del agua potable podrán también
tratar otras actividades relacionadas con el agua, como los proyectos de ingeniería
hidráulica, irrigación, drenaje de tierras, o de evacuación y tratamiento de aguas
residuales. En tal caso, las entidades adjudicadoras deben poder aplicar los
procedimientos de contratación previstos en la presente Directiva en lo que respecta a
todas sus actividades relacionadas con el agua, con independencia de la parte del
«ciclo del agua» de que se trate. No obstante, las normas de contratación del tipo
propuesto para los suministros de productos resultan inadecuadas para las compras
55
de agua, habida cuenta de la necesidad de abastecerse en fuentes próximas al lugar

de utilización.
Procede excluir la contratación con fines de prospección de petróleo y gas, puesto que
se ha observado que es un sector sometido a tal presión competitiva que la disciplina
que aportan las normas de contratación de la Unión ya no es necesaria. Dado que la
extracción de petróleo y gas sigue perteneciendo al ámbito de aplicación de la
presente Directiva, podría ser necesario diferenciar entre exploración y extracción.
Para ello, debe entenderse que «exploración» incluye las actividades que se llevan a
cabo para comprobar si el petróleo y el gas están presentes en una zona determinada,
y, en tal caso, si son comercialmente explotables, mientras que «extracción» debe
entenderse como «producción» de petróleo y gas. De acuerdo con la práctica
establecida en casos de concentración de empresas, «producción» debe incluir
también «desarrollo», es decir, la creación de la infraestructura adecuada para la
producción futura (plataformas petrolíferas, oleoductos, terminales, etc.).
Debe aclararse que, para estimar el valor de un contrato, han de tenerse en cuenta
todos los ingresos, ya procedan de la entidad adjudicadora o de terceros.
Debe precisarse asimismo que, a efectos de hacer una estimación de los umbrales, el
concepto de suministros similares debe entenderse en el sentido de productos
destinados a usos idénticos o similares, por ejemplo los suministros de una serie de
alimentos o de diferentes elementos del mobiliario de oficinas. Normalmente, un
operador económico activo en un determinado ámbito realizaría dichos suministros
como parte de su gama normal de productos.
A los efectos de estimar el valor de un contrato concreto es preciso aclarar que

únicamente debe permitirse basar la estimación del valor en una fragmentación del
contrato cuando esté justificado por motivos objetivos. Por ejemplo estaría justificado
estimar valores contractuales por unidades operativas separadas de la entidad
adjudicadora, siempre que la unidad de que se trate sea responsable
independientemente de su contratación. Lo anterior podrá darse por supuesto cuanto
la unidad operativa separada lleve los procedimientos de contratación y tome las
decisiones de compra independientemente, disponga de una línea presupuestaria
distinta para los contratos de que se trate, celebre el contrato independientemente y lo
56
financie con cargo a un presupuesto del que dispone. No se justifica una

fragmentación cuando la entidad adjudicadora se limite a organizar una licitación de
manera descentralizada.
Determinados servicios jurídicos son prestados por proveedores de servicios

nombrados por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, implican la
representación de clientes en un proceso judicial por abogados, deben ser prestados
por notarios o guardar relación con el ejercicio de una autoridad oficial. Dichos
servicios jurídicos son prestados normalmente por órganos o individuos nombrados o
seleccionados de un modo que no puede regirse por las normas sobre contratación,
como ocurre por ejemplo, en algunos Estados miembros, con el nombramiento de
fiscales. Por consiguiente, dichos servicios jurídicos deben quedar excluidos del
ámbito de aplicación de la presente Directiva.
Conviene precisar que el concepto de instrumentos financieros, al que se hace

referencia en la presente Directiva, tiene el mismo significado que en otros actos
legislativos relativos al mercado interior y, de cara a la reciente creación de la Facilidad
Europea de Estabilización Financiera y del Mecanismo Europeo de Estabilidad debe
establecerse que las operaciones efectuadas en el marco de dicha Facilidad y dicho
Mecanismo deben quedar excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva.
Por último, se debe precisar que los préstamos, estén o no relacionados con la
emisión u otras operaciones relativas a los valores u otros instrumentos financieros,
deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva.
Debe señalarse que en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1370/2007

del Parlamento Europeo y del Consejo (16) se establece explícitamente que las
Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE se aplican a los contratos de servicio y a los
contratos de servicio público, respectivamente, relativos a los servicios de transporte
público de viajeros en autobús o tranvía, mientras que el Reglamento (CE) no
1370/2007 se aplica a las concesiones de servicios de transporte público de viajeros
en autobús o tranvía. Asimismo, debe recordarse que dicho Reglamento sigue
aplicándose a los contratos de servicio público y a las concesiones de servicios de
transporte público de viajeros por ferrocarril o en metro. Para aclarar las relaciones
entre la presente Directiva y el Reglamento (CE) número 1370/2007, conviene
57
establecer explícitamente que de la presente Directiva no han de aplicarse a los

contratos de servicio relativos a la prestación de servicios de transporte público de
pasajeros por ferrocarril o metro, cuya concesión debe seguir estando sujeta a dicho
Reglamento. En la medida en que el Reglamento (CE) número 1370/2007 permite que
la legislación nacional se aparte de las normas que él establece, los Estados
miembros deben poder seguir disponiendo en su Derecho nacional que los contratos
de servicio para los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril o metro
han de adjudicarse mediante un contrato cuyo procedimiento de adjudicación esté
regulado por sus normas generales de contratación pública.
La presente Directiva no debe aplicarse a determinados servicios de emergencia

prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, ya que sería difícil
preservar la especial naturaleza de estas organizaciones en el caso de que los
prestadores de servicios tuvieran que elegirse con arreglo a procedimientos
establecidos en la presente Directiva. Con todo, la exclusión no debe ampliarse más
allá de lo estrictamente necesario; por ello, es preciso establecer explícitamente que
no deben excluirse los servicios de transporte de pacientes en ambulancia. En este
contexto resulta aún más necesario aclarar que el Grupo CPV 601 «Servicios de
transporte terrestre» no abarca los servicios de ambulancia, que se encuentran en la
clase CPV 8514. Por ello es conveniente aclarar que los servicios del código CPV
85143000-3 que consisten exclusivamente en servicios de transporte de pacientes en
ambulancia deben estar sometidos al régimen especial establecido para servicios
sociales y otros servicios específicos («régimen simplificado»). Por consiguiente, los
contratos mixtos de prestación de servicios de ambulancia en general deben estar
asimismo sometidos al régimen simplificado aunque el valor de los servicios de
transporte de pacientes en ambulancia fuera superior al valor de otros servicios de
ambulancia.
Cuando el libre acceso a un mercado determinado no pueda presumirse con arreglo a

la aplicación de la legislación apropiada de la Unión, debe demostrarse que el acceso
al mercado en cuestión es libre de facto y de iure. Si un Estado miembro amplía la
aplicación de un acto jurídico de la Unión que abra a un sector determinado a la
competencia en situaciones que no estén comprendidas en el ámbito de aplicación de
dicho acto jurídico, por ejemplo mediante la aplicación de la Directiva 94/22/CE al
58
sector del carbón o de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo
al servicio de pasajeros a escala nacional, esa circunstancia debe tenerse en cuenta a
la hora de evaluar si el acceso del sector en cuestión es libre.
Las autoridades nacionales independientes, como los organismos reguladores

sectoriales o las autoridades de la competencia, poseen normalmente pericias,
información y conocimientos específicos que pueden ser pertinentes para evaluar si
una actividad determinada o partes determinadas de una actividad están directamente
expuestas a la competencia en mercados cuyo acceso no está limitado. Por lo tanto,
las solicitudes de exención irán acompañadas, en su caso, de una posición reciente
sobre la situación competitiva en el sector en cuestión, o contendrán dicha posición,
adoptada por una autoridad nacional independiente que sea competente en relación
con la actividad de que se trate.
A falta de una posición motivada y fundada adoptada por una autoridad nacional
independiente que sea competente en la actividad de que se trate, se requeriría más
tiempo para evaluar la solicitud de exención. Por lo tanto, los períodos de que
disponga la Comisión para la evaluación de estas solicitudes deben modificarse en
consecuencia.
El empleo y la ocupación contribuyen a la integración en la sociedad y son elementos

clave para garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos. En este
contexto, los talleres protegidos pueden desempeñar un importante papel. Lo mismo
puede decirse de otras empresas sociales cuyo objetivo principal es apoyar la
integración social y profesional o la reintegración de personas discapacitadas o
desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades
desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados. Sin
embargo, en condiciones normales de competencia, estos talleres o empresas pueden
tener dificultades para obtener contratos. Conviene, por tanto, disponer que los
Estados miembros puedan reservar a este tipo de talleres o empresas el derecho a
participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de
determinados lotes de los mismos o a reservar su ejecución en el marco de programas
de empleo protegido.
59
Las entidades adjudicadoras pueden tener que enfrentarse a situaciones en las que
resulten necesarios obras, suministros o servicios adicionales; en tales casos puede
estar justificada una modificación del contrato inicial sin nuevo procedimiento de
contratación, en particular cuando las entregas adicionales constituyan bien una
sustitución parcial bien una ampliación de los servicios o de los suministros o de las
instalaciones existentes, cuando un cambio de proveedor obligue a la entidad
adjudicadora a adquirir material, obras o servicios con características técnicas
diferentes, dando lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso y de
mantenimiento desproporcionadas.
Las entidades adjudicadoras pueden encontrarse con circunstancias ajenas que no

podían prever cuando adjudicaron el contrato, en particular si la ejecución del contrato
abarca un largo período de tiempo. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad
para adaptar el contrato a esas circunstancias, sin necesidad de un nuevo
procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace
referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque la
entidad adjudicadora hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación
inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las
características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate
y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en
la preparación de la adjudicación y su valor previsible.
Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como
resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo si se
sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros
diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una
situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado.
De acuerdo con los principios de igualdad de trato y de transparencia, el licitador

adjudicatario no debe ser sustituido por otro operador económico, por ejemplo cuando
se rescinda un contrato debido a deficiencias en su ejecución, sin la convocatoria de
una nueva licitación. No obstante, el licitador adjudicatario que ejecute el contrato ha
de poder, en particular cuando el contrato haya sido adjudicado a más de una
empresa, experimentar ciertos cambios estructurales, como reorganizaciones
60
puramente internas, absorciones, concentraciones y adquisiciones o insolvencia,

durante la ejecución del contrato. Estos cambios estructurales no deben exigir
automáticamente nuevos procedimientos de contratación para todos los contratos
ejecutados por dicho licitador.
En cada contrato, las entidades adjudicadoras deben tener la posibilidad de prever

modificaciones por medio de cláusulas de revisión o de opción, aunque tales cláusulas
no deben proporcionarles una discrecionalidad ilimitada. Así pues, la Directiva debe
establecer en qué medida pueden preverse modificaciones en el contrato inicial. Por
consiguiente es preciso aclarar que unas cláusulas de revisión o de opción redactadas
con suficiente claridad pueden prever, entre otras disposiciones, indexaciones de
precios o garantizar que, por ejemplo, equipos de telecomunicaciones que deban
entregarse durante un período determinado sigan siendo idóneos, incluso en caso de
modificación de protocolos de comunicación u otros cambios tecnológicos. También
debería resultar posible con arreglo a cláusulas suficientemente claras disponer las
adaptaciones del contrato que sean necesarias a causa de dificultades técnicas que
hayan surgido durante el funcionamiento o mantenimiento. Por último también procede
recordar que los contratos pueden incluir, por ejemplo, tanto intervenciones de
mantenimiento habitual como de mantenimiento extraordinario, que puedan resultar
necesarias para asegurar la continuidad de un servicio público.
En algunas ocasiones las entidades adjudicadoras se ven enfrentadas a

circunstancias que exigen la rescisión anticipada de contratos públicos para cumplir
con las obligaciones que se derivan del Derecho de la Unión en materia de
contratación pública. Por consiguiente, los Estados miembros deben garantizar que las
entidades adjudicadoras tengan la posibilidad, en las condiciones determinadas por el
Derecho nacional aplicable, de rescindir un contrato público durante su período de
duración, si así lo requiere el Derecho de la Unión.
Determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios que se conocen como

servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos,
siguen teniendo, por su propia naturaleza, una dimensión transfronteriza limitada.
Dichos servicios se prestan en un contexto particular que varía mucho de un Estado
miembro a otro, debido a las diferentes tradiciones culturales. Debe establecerse un
61
régimen específico para los contratos públicos relativos a tales servicios, con un
umbral más elevado que el que se aplica a otros servicios.
En el contexto particular de la contratación en esos sectores, los servicios a las

personas con valores inferiores a ese umbral no revisten normalmente interés para los
proveedores de otros Estados miembros, a menos que haya indicios concretos de lo
contrario, como en la financiación por la Unión de proyectos transfronterizos.
Los contratos de servicios a la persona cuyo valor esté situado por encima de este
umbral deben estar sujetos a normas de transparencia en toda la Unión. Teniendo en
cuenta la importancia del contexto cultural y el carácter delicado de estos servicios,
debe ofrecerse a los Estados miembros un amplio margen de maniobra para organizar
la elección de los proveedores de los servicios del modo que consideren más
oportuno. Las normas de la presente Directiva tienen en cuenta este imperativo al
imponer solo la observancia de los principios fundamentales de transparencia e
igualdad de trato y al asegurar que las entidades adjudicadoras puedan aplicar, para la
elección de los proveedores de servicios, criterios de calidad específicos, como los
establecidos en el Marco Europeo Voluntario de Calidad para los Servicios Sociales
publicado por el Comité de Protección Social. Al determinar los procedimientos que
hayan de utilizarse para la adjudicación de contratos de servicios a las personas, los
Estados miembros deben tener en cuenta el artículo 14 del TFUE y el Protocolo
número 26. Al hacerlo, los Estados miembros también deben perseguir los objetivos
de simplificación y reducción de la carga administrativa de entidades adjudicadoras y
operadores económicos; es preciso aclarar que ello también puede suponer basarse
en disposiciones aplicables a los contratos de servicio no sometidas al régimen
específico.
Los Estados miembros y las entidades adjudicadoras siguen teniendo libertad para
prestar ellos mismos esos servicios u organizar los servicios sociales de manera que
no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo mediante la simple
financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los
operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por la
entidad adjudicadora, sin límites ni cuotas, siempre que dicho sistema garantice una
publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.
62
Asimismo, los servicios de hostelería y restauración normalmente solo son ofrecidos

por operadores situados en el lugar específico de prestación de dichos servicios y, por
consiguiente, tienen una dimensión fronteriza limitada. Por tanto, esos servicios solo
deberían estar sometidos al régimen simplificado, a partir de un umbral de un millón de
euros. Los grandes contratos de servicios hostelería y restauración que superen dicho
umbral pueden revestir interés para diversos operadores económicos, como las
agencias de viajes y otros intermediarios, igualmente con carácter transfronterizo.
Igualmente, hay determinados servicios jurídicos dedicados exclusivamente a

cuestiones de estricto derecho nacional, que, por eso, son ofrecidos normalmente por
operadores situados en el Estado miembro afectado, y que, por consiguiente, también
tienen una dimensión transfronteriza limitada. Por tanto, esos servicios solo deberían
estar sometidos al régimen simplificado, a partir de un umbral de un millón de euros.
Los grandes contratos de servicios jurídicos que superen dicho umbral pueden revestir
interés para diversos operadores económicos, como en el caso de los bufetes
internacionales de abogados, también con una base transfronteriza, en particular
cuando implican cuestiones derivadas del derecho de la Unión o de otro tipo de
derecho internacional o se basan en estos, o cuando implican más de un país.
La experiencia ha mostrado que otros servicios, como los servicios de salvamento, los
servicios de extinción de incendios y los servicios penitenciarios normalmente solo
presentan un cierto interés transfronterizo cuando adquieren una masa crítica
suficiente debido a su relativamente alto valor. En la medida en que no queden
excluidos del ámbito de la presente Directiva, se les debería incluir en el régimen
simplificado. En la medida en que su prestación se basa realmente en un régimen
contractual, otras categorías de servicios, como servicios de investigación y seguridad,
normalmente solo presentan un posible interés transfronterizo a partir de un umbral de
un millón de euros, por lo que únicamente deben someterse al régimen simplificado.
Para garantizar la continuidad de los servicios públicos, la presente Directiva deberá

permitir que la participación en procedimientos de contratación de determinados
servicios en el ámbito de los servicios sanitarios, sociales y culturales se reserve a
organizaciones que son propiedad de sus trabajadores o que participen activamente
en su gestión, y a organizaciones existentes tales como cooperativas que participen en
63
la prestación de dichos servicios a los usuarios finales. El ámbito de la presente

disposición se limita exclusivamente a determinados servicios sanitarios, sociales y
derivados, determinados servicios educativos y de formación, bibliotecas, archivos,
museos y demás servicios culturales, servicios deportivos y servicios a domicilio, y no
pretende abarcar ninguna de las demás exclusiones previstas en la presente Directiva.
Dichos servicios deben estar cubiertos únicamente por el régimen simplificado.
64

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CURSO LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO QUE INCORPORA LAS DIRECTIVAS DEL

PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, 2014/23/UE Y 2014/24/UE.

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Se entiende en líneas generales que el objetivo de la profesionalización de la

Por consiguiente, una política de profesionalización eficaz debe basarse en un

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encargadas de la formación de auditores y funcionarios responsables de la revisión de

a. Definición de la política para la profesionalización de la

Los Estados miembros deben elaborar y aplicar estrategias de profesionalización a

a) dirigirse a todos los participantes pertinentes en el proceso de contratación

b) aplicarse en coordinación con otras políticas a través de todo el sector

c) hacer balance de los desarrollos en otros Estados miembros y a escala

Los Estados miembros deben también animar y apoyar a las entidades/autoridades de

a) una mayor cooperación entre los servicios pertinentes y entre las

b) la experiencia y el apoyo de las instituciones de formación, centrales de

b. Recursos humanos: Mejorar la formación y gestión

Los Estados miembros deben identificar y definir la base de referencia de las

a) marcos de capacidades y competencias para apoyar los procesos de

b) un marco común de competencias para la contratación pública a escala

Los Estados miembros deben elaborar programas adecuados de formación —inicial y

a) desarrollar y/o ayudar a desarrollar la oferta de formación inicial, a nivel de

b) suministrar y/o apoyar una oferta exhaustiva, específica y accesible de

c) multiplicar la oferta de formación a través de soluciones innovadoras e

d) aprovechar la cooperación académica y la investigación para desarrollar

a) programas de reconocimiento y/o certificación que identifiquen

b) estructuras profesionales, incentivos institucionales y apoyo político para

c) premios de excelencia para fomentar buenas prácticas en áreas como la

c. Sistemas: Suministro de herramientas y metodología

Los Estados miembros deben estimular y apoyar el desarrollo y aceptación de

a) permitir el acceso a información mediante la creación de portales de

b) desarrollar herramientas de TI con la formación correspondiente (por

c) promover un planteamiento estratégico para la digitalización a través de la

Los Estados miembros deben apoyar y promover la integridad, a nivel individual e

a) establecer códigos deontológicos así como cartas para la integridad;

b) utilizar datos sobre irregularidades como retroalimentación para desarrollar

c) desarrollar un documento de orientación específico para prevenir y

a) material de orientación específico, manuales de metodología y depósitos

b) plantillas normalizadas y herramientas para diversos procedimientos tales

Los Estados miembros deben fomentar el intercambio de buenas prácticas y

a) proporcionar ayuda técnica por medio de servicios de asistencia técnica

b) organizar seminarios y talleres para compartir nuevos avances jurídicos,

c) animar a las comunidades de profesionales a través de foros en internet y

d. Seguimiento de la recomendación: Elaboración de informes y

Se recomienda que los Estados miembros informen a la Comisión de las acciones

2. Régimen jurídico de la contratación en España

Las normas que constituyen el actual régimen jurídico de la contratación en España

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