Sentencias para Ensayo Final PDF

Sentencia T-488/14
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN PROCESO DE

PERTENENCIA RURAL/TERRENOS BALDIOS
ADJUDICABLES SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO
OTORGADO POR EL INCODER
ACTO DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS

QUE NEGO INSCRIPCION DE SENTENCIA DE PERTENENCIA
SOBRE PRESUNTO BIEN BALDIO
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-

Se ha aceptado procedencia excepcional como mecanismo transitorio
Con el fin de analizar la afectación del derecho al debido proceso, la Corte

ha hecho remisión a las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales por tratarse de las formas más usuales de
vulneración. No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción
contenciosa administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de
los ciudadanos contra las actuaciones de la administración, la procedencia
de la acción de tutela resulta aún más excepcional que contra decisiones
judiciales. En esta medida, el examen constitucional debe ser más estricto, en
aras de evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones
administrativas que cuentan con su propio procedimiento de control judicial
CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES
El cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un auténtico

derecho fundamental de carácter subjetivo. En este orden de ideas, la Corte
ha señalado que la tutela es procedente cuando una autoridad pública o un
particular se sustrae del cumplimiento de una decisión judicial de hacer (por
ejemplo una orden de reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho
de acceso a la administración de justicia. No obstante, por regla general esta
es improcedente cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar
(siempre y cuando no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en
que existen otros mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por
ejemplo un proceso ejecutivo)
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A

TIERRAS BALDIAS
2
CONJUNTO INSTITUCIONAL DISPUESTO PARA EL

CUMPLIMIENTO DEL DESARROLLO RURAL Y EL ACCESO
PROGRESIVO A LA TIERRA
FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA EN

TUTELA/LEGALIDAD DE SENTENCIA DE PERTENENCIA/VIA
DE HECHO EN SENTENCIA DE PERTENENCIA/DEFECTO
FACTICO EN SENTENCIA DE PERTENENCIA-No se valoró
acertadamente el folio de matrícula inmobiliaria aportado/ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente y defecto orgánico, al haberse
adelantado proceso de pertenencia sobre bien baldío/DEFECTO
FACTICO-Dimensión negativa y positiva
El principal yerro, que a su vez causa las demás inconsistencias del proceso
de pertenencia, es un defecto fáctico. De acuerdo a la jurisprudencia, esta
causal guarda relación con las “fallas en el fundamento probatorio” de la
sentencia judicial atacada. Corresponde al juez constitucional establecer si
al dictarse la providencia, el operador judicial desconoció “la realidad
probatoria del proceso”. Para la Corte, el defecto fáctico puede darse tanto
en una dimensión negativa como positiva. Desde la primera perspectiva, se
reprocha la omisión del fallador en la “valoración de pruebas determinantes
para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez”. La
segunda aproximación “abarca la valoración de pruebas igualmente
esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la
Constitución”. En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado
Promiscuo del Circuito recibió reporte de la Oficina de Instrumentos
Públicos indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona
alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor
reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese
a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es
inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”. Así planteadas las
cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro
inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar
razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y
en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este
sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro
correctamente explicó que ante tales elementos fácticos, lo procedente es
correr traslado al Incoder para que se clarifique la naturaleza del inmueble.
El Juzgado Promiscuo no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica
del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana
crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las
pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible
de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las
declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial,
para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión.
Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio
posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la
3
naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió entonces una prueba
fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio “El
Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de
pertenencia.
SENTENCIA DE PERTENENCIA EN QUE HUBO

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y DEFECTO
ORGANICO
La sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró que el accionante

había adquirido el derecho real de dominio de un predio sobre el cual existen
serios indicios de ser baldío. Tal decisión desconoce la jurisprudencia
pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte Constitucional, sino
de las otras altas Corporaciones de justicia que han sostenido la
imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio
sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el artículo
65 de la Ley 160 de 1994. Finalmente, la actuación del juez se encajaría en
un defecto orgánico, en tanto este carecía, en forma absoluta, de competencia
para conocer del asunto. Debe recordarse que la actuación judicial está
enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada,
constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva el
desconocimiento del derecho al debido proceso. En este caso concreto, es
claro que la única entidad competente para adjudicar en nombre del Estado
las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los requisitos
legales. Los procesos de pertenencia adelantados por los jueces civiles, por
otra parte, no pueden iniciarse -también por expreso mandato del legislador-
sobre bienes imprescriptibles
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION DE OFICINA DE

REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Caso en que el
demandante no cumplió con el requisito de subsidiariedad
De entrada se advierte que el accionante no cumplió con el requisito de

subsidiariedad. El carácter residual de la acción de tutela conlleva a que la
misma solo sea procedente cuando no existan otros medios de defensa a los
que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver
la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este caso concreto, el actor,
pese a estar asesorado por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto
de especial protección constitucional, interpuso directamente acción de tutela
contra la nota devolutiva. Obvió entonces, sin explicar siquiera por qué no
eran idóneos, el recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos
Públicos y el de apelación ante el Director del Registro. Tampoco esgrimió la
causación de un perjuicio irremediable con la decisión, ni se advierte de los
hechos narrados por el accionante ningún motivo para pensar
razonablemente en ello. Además, el Juzgado Promiscuo de Familia, al
conceder el amparo, ninguna consideración hizo respecto a la excepcional
procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto. Esta inconsistencia
4
habría sido suficiente para declarar improcedente la solicitud impetrada por

el accionante. No obstante, y por la relevancia del asunto para la protección
del interés público y la correcta administración de justicia, esta Sala de
Revisión estudiará el fondo del reclamo formulado.
LEGALIDAD DE ACTUACION DEL REGISTRADOR DE

INSTRUMENTOS PUBLICOS
El yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial

recaía sobre un terreno que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era
razonable pensar que se trataba de un bien baldío. De igual manera, en la
nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de
acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada
oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual
se opuso inicialmente al registro
ORDENES RESPECTO A LA CRISIS ESTATAL EN RELACION

CON LOS BIENES BALDIOS DE LA NACION
Referencia: Expediente T-4.267.451
Acción de tutela interpuesta por Gerardo

Escobar Niño contra la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Paz
de Ariporo (Casanare) y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido, en única instancia,
por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare), en el
expediente de tutela T-4.267.451.
I. ANTECEDENTES
5
Gerardo Escobar Niño interpuso acción de tutela contra la Oficina de Registro

de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare), al considerar
vulnerados sus derechos al acceso a la administración de justicia, la seguridad
jurídica y la confianza legítima, ante la negativa de la entidad demandada de
inscribir la sentencia judicial que declaró a su favor la prescripción
adquisitiva sobre un bien inmueble. Fundamenta su solicitud en los
siguientes:
1. Hechos
1.1. El señor Escobar Niño, mediante apoderado judicial, relata que presentó
demanda extraordinaria de pertenencia sobre el predio rural denominado “El
Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del municipio de San Luis de
Palenque, departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas, más seis
mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros cuadrados (13 Hctas +
6618,40 m2)1.
1.2. Asegura que la demanda fue admitida en forma legal, se hicieron los
correspondientes emplazamientos de radio y prensa, así como una inspección
ocular al predio. El trámite culminó con sentencia judicial proferida por el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) el 20 de noviembre de
2012. La parte resolutiva declaró que el actor había adquirido el derecho real
de dominio sobre el predio “El Lindanal” a través del modo de prescripción
adquisitiva extraordinaria o usucapión. En consecuencia, ordenó “la
inscripción de la presente sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria que
deberá ser abierto para tal efecto con la alinderación y denominación que del
predio se ha consignado”2.
1.3. No obstante lo anterior, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de

Paz de Ariporo, en Nota Devolutiva calendada el 24 de septiembre de 2013,
manifestó que la sentencia no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto por
el Nuevo Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012). Fundamentó su posición en
que:
“[L]a propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse

mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria o por las entidades públicas en
las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado
solo existe una mera expectativa”3.
1.4. El señor Escobar Niño considera que esta decisión es vulneradora de sus
derechos constitucionales al debido proceso, el libre acceso a la administración
de justicia, la seguridad jurídica y a la confianza legítima. Es por esto que
1
Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, oriente con
Julio Monroy, sur con Julio Monroy, occidente con Liborio Cachay.
2
Cuaderno de tutela, folio 17.
3
6
interpone acción de tutela para que el juez constitucional disponga el

cumplimiento inmediato de la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo de
Orocué. Esgrime que la providencia en cuestión declaró en forma legal su
dominio por prescripción extraordinaria y “en ninguna parte del proceso
mencionado, se presentó oposición al trámite, que sustentara prohibición o
restricción alguna, que justificara que el predio objeto de pertenencia no se
pudiera declarar de esa forma”4.
Aduce que la visión del Registrador seccional desconoció el significado

teleológico de los bienes baldíos en el ordenamiento colombiano5 y que si bien
el Incoder es la entidad del Estado facultada para titular los predios rurales y
baldíos con el cumplimiento de los requisitos contemplados en la Ley 160 de
1994, esta norma “jamás está prohibiendo expresamente que la jurisdicción
ordinaria conozca de trámites de pertenencia que se adelantan ante los Jueces
de la República, en virtud y en aplicación del artículo 1º de la Ley 200 de
1936”6.
Junto con su escrito de tutela, anexó copia simple de la sentencia de fecha 20

de noviembre de 2012, que resolvió el proceso extraordinario de pertenencia, y
copia simple de la nota devolutiva del 24 de septiembre de 2013, proferida por
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo.
2. Trámite procesal.
Mediante auto del 5 de noviembre de 20137, el Juzgado Promiscuo de Familia

de Paz de Ariporo admitió la tutela, notificó a la parte accionada y vinculó a
la oficina seccional del Incoder y al Procurador Agrario de Casanare para que
se pronunciaran, dentro de los tres días siguientes, sobre los hechos y las
pretensiones alegadas.
3. Contestación de las entidades vinculadas.
3.1. El Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo

solicitó negar el amparo. Destacó que la tutela no resulta procedente, en tanto
el accionante no interpuso recursos de reposición ni de apelación contra el acto
administrativo atacado, ni mucho menos acudió a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
4
5
“No es cierto que la calidad de las personas que viven en los predios rurales, se les considere como
ocupantes de predios del Estado, en virtud de lo señalado por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, muestra
de ello es que la mayoría de los predios rurales que existen en nuestro país están en posesión de miles de
campesinos que pagan sus impuestos sobre sus tierras, sin importar que ellos tengan títulos de propiedad o
no, la palabra baldío está erróneamente interpretada en su significado teleológico, en virtud de que la
definición que trae consagrado el Código Civil Colombiano en su artículo 671 señala “son bienes de la
Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”, al
respecto esta definición no encuadra sobre el bien que nos ocupa, porque así un predio rural no tenga título
de propiedad, en el proceso judicial se demostró plenamente que existe posesión en cabeza del accionante
señor Gerardo Escobar Niño, quien ejerció su derecho de acción ante los jueces de la República.” Cuaderno
de tutela, folio 4.
6
7
Cuaderno de tutela, folios 20-21.
7
En cuanto al fondo del asunto, puso de presente que el nuevo Estatuto

Registral consagra expresamente el principio de legalidad, según el cual solo
son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos
por las leyes para su inscripción. Al respecto explicó que:
“la negativa de registro de la providencia judicial, no depende del libre

albedrío del funcionario de registro, sino que la decisión de negativa de este,
esté sustentada en normas jurídicas, es decir que estos deben reunir los
requisitos exigidos en las leyes para su registro, lo que a contrario sensu,
constituirá acto arbitrario e ilegal con extralimitación de funciones y por lo
mismo contraria a la Ley”8.
Asimismo, reiteró que la entidad encargada de administrar y adjudicar los

baldíos nacionales es el Incoder y es ella la que verifica qué bienes ostentan
dicha calidad, hace la visita de inspección a inmuebles y notifica a las
personas que puedan tener algún derecho sobre el inmueble. En este sentido,
descartó la aplicación de la Ley 200 de 1936 que, por ser contraria a la Ley
160 de 1994, debe entenderse derogada implícitamente.
Junto con su escrito de contestación, el registrador allegó tres conceptos

legales emitidos por entidades oficiales sobre el asunto, a partir de los cuales
sustentó la decisión de no inscripción:
i. Superintendencia de Notariado y Registro. Consulta 3463 ante la Oficina

Asesora Jurídica. 19 diciembre 20119.
ii. Superintendencia de Notariado y Registro. Concepto SNR-2012-EE-

17372. Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y
Formalización de Tierras. Julio de 201210.
iii. Incoder. Radicado 20121104030. Directora Técnica de Baldíos. 1º de

marzo de 201211.
8
9
“Así las cosas frente a los interrogantes planteados en el escrito de consulta, los cuales absuelvo en forma
global, me permito manifestarle que la adjudicación de un bien baldío por declaración judicial de
pertenencia riñe con lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley, resultado así improcedente el registro
de la providencia judicial” Cuaderno de tutela, folio 33.
10
“En síntesis, teniendo en cuenta los fundamentos legales, jurisprudenciales y doctrinarios antes expuestos,
con relación a los cuestionamientos formulados, podemos decir que:
1. No son competentes los jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han salido
del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es por medio del título originario
expedido por el Estado, es decir, según la Ley 160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por
INCODER.
2. No es viable registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que
no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello
porque en la labor de calificación, el Registrador debe hacer un examen del documento, acerca de la validez
y eficacia, de los títulos presentados, observando que los mismos cumplan con los requisitos tanto de forma
como de fondo, esta labor de calificación, se apoya en el principio de legalidad, en virtud del cual los
Registradores deben analizar los documentos radicados, y establecer si son admisibles para registro, o
rechazarles para que se subsanen sus defectos, artículos 23 a 25 del Decreto 1250/70” Cuaderno de tutela,
folio 38.
11
“Ahora bien, revisada detenidamente la comunicación por usted enviada, este Despacho comparte
plenamente lo allí indicado, en el sentido de que ya la Corte Constitucional mediante sentencia C-595 de
8
3.2. La Procuradora 23 Judicial Ambiental y Agraria aseveró que el

demandante tiene razón en sus pretensiones, “pero no porque de manera
caprichosa el señor registrador esté omitiendo sus deberes o extralimitándose
en sus funciones, sino simplemente en razón a la legalidad, obligatoriedad y
certeza y seguridad jurídica que debe observarse por las decisiones
judiciales”12. Sostuvo que a ningún funcionario del Estado ni a un particular le
es dado omitir su cumplimiento, como quiera que darse pie a controversias
acerca de la legalidad o no de una decisión judicial, provocaría inestabilidad.
Advirtió que si el Registrador tenía una objeción legal respecto al contenido de
la providencia, el camino apropiado para ventilarla era mediante una acción
ante la jurisdicción contencioso administrativa.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
En fallo de única instancia de tutela, calendado el 19 de noviembre de 2013, el

Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo concedió el amparo de los
derechos fundamentales. El despacho declaró que si bien respetaba los
argumentos esgrimidos por el Registrador de Instrumentos Públicos, se estaba
“ante la presencia de un asunto que tiene que ver directamente con el principio
constitucional consagrado en el art. 13, como es el derecho de igualdad, que
consiste en dar el mismo tratamiento jurídico a casos similares”13.
Al respecto expuso que el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012, art. 56)
ordena la matrícula de los bienes adjudicados en proceso de prescripción
adquisitiva del dominio. Por ello concluyó:
“Es así que la obligación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es

cumplir la ley procediendo a abrir los folios de matrícula que corresponda, bien sea
por orden del Incoder cuando profiere Resoluciones de Adjudicación o por
sentencias judiciales cuando declara pertenencias como es el caso que nos ocupa.
De manera que se violan derechos fundamentales, no sólo el que se alega por el

demandante, sino como el que quedó muy claramente explicado, cual es el derecho
de igualdad en la aplicación de la ley que se traduce en el principio de seguridad
jurídica”14.
En consecuencia, ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos Seccional

Paz de Ariporo “proceder dentro del improrrogable término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo a INSCRIBIR la
sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué de fecha
1995 dejó sentado que los bienes baldíos son imprescriptibles, es decir, que no se pueden adquirir por la vía
de la pertenencia. Causa extrañeza como un Juez de la República, se aparta de la aplicación de una
sentencia de constitucionalidad, olvidando que los efectos de éstas tienen los mismos efectos que producen
las leyes y porque además se podría estar infringiendo el ordenamiento jurídico. Así entonces, en nuestro
entender, debe mantenerse la decisión expuesta en la citada Nota Devolutiva”. Cuaderno de tutela, folio 39.
12
13
14
9
20 de noviembre de 2012 y abrir el correspondiente Folio de Matrícula

Inmobiliaria”15.
III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.
1. Mediante auto del 23 de mayo de 201416, el Magistrado Sustanciador

vinculó a este trámite de tutela al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué,
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Incoder (nivel Central), al
Superintendente de Notariado y Registro, a la Procuraduría General de la
Nación y a la Contraloría General de la República, en tanto que: (i) son las
autoridades que eventualmente ostentarían una obligación primaria respecto
de la satisfacción de los derechos fundamentales que se encuentran en
discusión; (ii) la decisión que se tome podría involucrarlos directamente, y
(iii) atendiendo a que el caso reviste interés público por tratarse de supuestos
bienes baldíos de la Nación.
Además de vincular a las entidades mencionadas y correrles traslado de la

acción de tutela y sus anexos para que se pronunciaran, se solicitó al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural así como al Incoder, responder:
(i) ¿cuál es la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión y si se puede
considerar un terreno baldío? y (ii) ¿cuáles son las políticas públicas vigentes
en relación con la asignación de bienes baldíos, particularmente en el
departamento de Casanare?
A la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la

Nación, se les solicitó informar: (i) ¿qué actividades específicas, dentro de sus
competencias legales, adelantan con respecto a la correcta asignación de
baldíos? y (ii) ¿si existe alguna directriz institucional al respecto? Por último,
a la Superintendencia de Notariado y Registro se le preguntó si había
adoptado alguna directiva de alcance nacional con respecto al registro e
inscripción de terrenos baldíos.
Igualmente, se ordenó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué que

remitiera el expediente con radicación No. 852302044001-2011-0031,
referente al proceso ordinario agrario de pertenencia iniciado por Gerardo
Escobar Niño contra personas indeterminadas. Por último, teniendo en cuenta
que al fallo de tutela de única instancia le hacía falta la página número dos, se
requirió al Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo remitir copia
completa de la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2013.
Las respuestas allegadas a la Sala Quinta de Revisión fueron las siguientes:
1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)
En respuesta al auto de pruebas, el Incoder solicitó decretar la nulidad de todo

lo actuado, incluido el proceso de declaración de pertenencia, en tanto no fue
15
16
Cuaderno de revisión, folios 12-15.
10
vinculado debidamente. Explicó que el artículo 10 del Decreto 3759 de 2009

radicó exclusivamente en la Oficina Asesora Jurídica la función de coordinar
la atención de todos los procesos judiciales y extrajudiciales en los que fuese
parte la entidad, así como la atención de acciones constitucionales. Así las
cosas, “la única notificación válida y que surte efectos respecto de los
trámites que implican representación judicial, es la que se realiza mediante
la radicación del documento pertinente en la Av. El Dorado CAN, Calle 43
No. 57-41 en la ciudad de Bogotá D.C., o las que se remiten al correo
electrónico juridica@incoder.gov.co publicado en la página web del Instituto
y de administración exclusiva de la Oficina Asesora Jurídica”17.
En relación con la procedibilidad de la acción de amparo en este caso

concreto, señaló que el a quo no tuvo en cuenta que la Nota Devolutiva de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye un acto
administrativo y por tanto, puede ser objeto de debate en la vía gubernativa y
en sede jurisdiccional, mediante la interposición de la demanda
correspondiente (nulidad y restablecimiento del derecho).
Al abordar el fondo del problema jurídico sostuvo, con base en el Código de

Procedimiento Civil y las definiciones contenidas en el Código Fiscal (Ley
110 de 1992), en especial sus artículos 44 y 61, que:
“el proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la

naturaleza jurídica de un bien baldío, convirtiéndole de imprescriptible a
prescriptible, con el solo fundamento del numeral 5 del artículo 407 del
Código de Procedimiento Civil, tan solo abre la posibilidad de presentar
demanda de pertenencia contra indeterminados sobre la base de la
certificación del Registrador de Instrumentos Públicos en la que manifieste no
conocer al propietario del predio sobre el cual versa la usucapión, pero sin
que esto signifique que tales certificación y sentencia judicial tengan la
virtualidad de privar al Estado de un Derecho que la Ley le reconoce”18.
Para responder los interrogantes específicos formulados por esta Corporación,

la Dirección Técnica de Baldíos remite concepto19, de acuerdo al cual la base
de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi identificó que el predio en
el municipio de San Luis de Palenque (Casanare), con 9 hectáreas y 4000
metros cuadrados, no cuenta con matrícula inmobiliaria. Así las cosas,
concluye que “si el predio en consulta no reporta folio de matrícula
inmobiliaria se presume un baldío de la Nación, susceptible de adjudicación
por el Incoder”20.
Lo anterior, sumado a que el accionante tampoco se encontraba registrado en

la base de datos como víctima del desplazamiento, conduce a la entidad a
sostener que “existen argumentos mínimos para adelantar un estudio más
detallado del predio y en su defecto, un proceso de clarificación de la
17
Cuaderno de revisión, folio 33.
18
19
Memorando 20143222155 del 27 de mayo de 2014. Cuaderno de revisión, folio 46.
20
Ibíd.
11
propiedad, también de competencia exclusiva del Incoder, en atención a la

evidencia sumaria que indica la claridad de baldío del predio objeto de
estudio”21.
Por último, el Instituto pone de presente que los procedimientos de titulación

de baldíos en todo el país se adelantan conforme a los requerimientos y
restricciones estipuladas en la Ley 160 de 1994 y sus Decretos
Reglamentarios, además de responder a criterios de priorización como
microfocalización de territorios por desplazamiento forzado y el respeto por
las áreas de explotación de recursos naturales no renovables. En todo caso, el
escrito reconoce que a la fecha “[e]l Incoder no cuenta con un inventario de
bienes baldíos de la Nación”22.
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

El representante del Ministerio requiere ser desvinculado del presente trámite
de tutela. Considera que la entidad no tiene competencia asignada en la ley
para adoptar decisiones referidas a los hechos que dieron origen a la solicitud
de amparo. Destaca que las funciones del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural están definidas de manera taxativa en el artículo 3º del
Decreto 1985 de 2013 y que si bien existe un control tutelar por parte de este
Ministerio sobre las entidades adscritas y vinculadas, “éste se encuentra
destinado solamente a asegurar y constatar que las funciones que adquieren
ellas por especialidad se cumplan en armonía con las políticas
gubernamentales, sin tener facultad legal para extender su autoridad
respecto de la autonomía administrativa y presupuestal de que gozan
aquellas”23.
3. Superintendencia de Notariado y Registro
En su escrito, el jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de

Notariado y Registro solicita se denieguen las súplicas de tutela, por no
evidenciarse por parte de esa entidad ni de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos Seccional de Paz de Ariporo, la violación de ningún
derecho fundamental al accionante.
En primer lugar, advierte que en virtud de la autonomía de la que goza el

registrador seccional, este puede disponer o no la inscripción de un
documento contentivo de una decisión judicial. Para ello, efectúa un proceso
de examen y calificación del acto sometido a inscripción, en el que analiza
tanto aspectos formales como materiales:
“1- El examen del instrumento público tendiente a comprobar si reúne las

exigencias formales de ley,
2- La calificación propiamente dicha, donde se aplica el derecho y se vigila el
cumplimiento de los requisitos de fondo. Es, entonces, el examen jurídico
21
22
23
12
mediante el cual se ordenan las inscripciones a que haya lugar en el folio de

matrícula inmobiliaria que involucra el título, señalándolas específicamente
con su orden de inscripción, el número de radicación, la clase de título a
registrar, fecha y oficina de origen, e indicando la columna a que se refiere el
acto y las personas que intervienen en él”24.
Adicionalmente, el escrito de contestación presenta un conjunto de

fundamentos legales, jurisprudenciales y doctrinarios, para defender la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos y la imposibilidad de registrar
sentencias de prescripción adquisitiva sobre tales terrenos. Luego de lo cual
concluye que:
“1. No son competentes los jueces para decretar la pertenencia de terrenos

baldíos rurales que no han salido del dominio del Estado, porque la única
forma de adquirir su dominio, es por medio de título originario expedido por
el Estado, es decir, según la Ley 160/94, mediante resolución de adjudicación
hecha por Incoder.
2. No es viable el registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia

de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado
(baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello porque
en la labor de calificación, el Registrador debe hacer un examen jurídico del
documento, acerca de la validez y eficacia, de los títulos presentados,
observando que los mismos cumplan con los requisitos tanto de forma como
de fondo, esta labor de calificación se apoya en el principio de legalidad, en
virtud del cual los registradores deben analizar los documentos radicados, y
establecer si son admisibles para registro, o rechazarlos para que se subsanen
sus defectos”25.
Argumenta que aunque exista una presunción según la cual no son baldíos los
terrenos explotados económicamente26, “es menester dentro del proceso que
el juez como garante del patrimonio público, acopie las pruebas necesarias
para establecer que no se trata de un terreno baldío de la Nación”27. El juez
ordinario debe desplegar, en virtud de sus poderes oficiosos, un escrutinio
probatorio suficiente que le permita auscultar la naturaleza jurídica de un
terreno; más aún, cuando haya indicios de ser un bien baldío por no existir,
por ejemplo, un propietario inscrito ni cadenas traslaticias del derecho de
dominio que den fe del dominio privado.
24
25
26
Ley 200 de 1936. Artículo 1º Modificado, Artículo 2, L. 4 de 1973. “Se presume que no son baldíos, sino
de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o
sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.
El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica
pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este
Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la
explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en
los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones
pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas
conforme a este Artículo”.
27
13
Aterrizando al caso concreto, reprocha que en la sentencia de pertenencia el

juez tuvo en cuenta pruebas que no son “idóneas para probar la naturaleza
privada de los inmuebles, dado que la ley 160 de 1994 en su artículo 48
establece claramente que la propiedad privada se prueba con cadenas
traslaticias del derecho de dominio con títulos debidamente inscritos o con
títulos originarios otorgados por el Estado”28. Además, ni siquiera se corrió
traslado al Procurador Agrario, lo cual resultaba forzoso como se evidencia de
lectura de las copias de los oficios PAA-0266, 0269 de marzo de 2014 y 0287,
0288 de abril de 2014, dirigidos por la Procuradora 23 Judicial II a los jueces
de la región.
4. Juzgado Promiscuo de Familia Paz de Ariporo.
Allegó copia completa del fallo de tutela proferido dentro del proceso de la
referencia.
5. Contraloría General de la República
El Contralor Delegado para el Sector Agropecuario (E) sostuvo que las

obligaciones de la entidad en nada se relacionan con los hechos y peticiones
formuladas específicamente por el actor en su escrito de tutela. Sin embargo,
atendiendo a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder
son sujetos de control a través de la Contraloría Delegada, de conformidad
con lo previsto en el artículo 15 de la aludida Resolución Orgánica 7325 de
2013, sometió a consideración de la Corte dos informes29 relacionados con
algunos hallazgos en la adjudicación y administración de los bienes baldíos en
el país:
i- Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de

Desarrollo Rural –Incoder-. Actuación Especial sobre la Acumulación
irregular de predios Baldíos en la Altillanura Colombiana (año 2012) No. 0068
de febrero de 2014. Documento que da cuenta del marco institucional para la
administración de baldíos en Colombia, la gestión irregular de estos, el daño
patrimonial al Estado y la acumulación irregular de predios de origen baldío
en la altillanura. 120 folios.
ii- Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral modalidad

especial (titulación de baldíos), Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT-.
10 folios.
6. De acuerdo al informe presentado por la Secretaría General de la Corte

Constitucional, la Procuraduría General de la Nación y el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Orocué (Casanare) no allegaron respuesta alguna30.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

28
29
De los cuales serán extraídas algunos datos en la parte motiva de esta sentencia.
30
Cuaderno de Revisión, folio 24.
14
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de

conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241
numeral noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del
Decreto ley 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.
De los antecedentes referidos, la Sala de Revisión encuentra que la acción de

tutela gira en torno al cumplimiento del proceso de pertenencia rural iniciado
por el señor Gerardo Escobar Niño, con el cual se hizo propietario del predio
denominado “El Lindanal”, por haber venido ejerciendo posesión. El Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué falló a su favor y ordenó la respectiva
inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo no acató esta decisión,
alegando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede
adquirirse mediante título otorgado por el Incoder.
Dicha negativa dio origen a la presente acción de tutela en la cual se

invocaron los derechos fundamentales al debido proceso, la administración de
justicia y la confianza legítima, la cual fue resuelta en única instancia por el
Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, concediendo el amparo. El
a-quo consideró que la negativa del registrador seccional afectaba la igualdad
en la aplicación de la ley que se traduce en el principio de seguridad jurídica.
En sede de revisión, el Incoder reprochó que no fue debidamente vinculado al

proceso ordinario de pertenencia ni a la acción de tutela, pese a ser la entidad
responsable de la administración y adjudicación de bienes baldíos. La
Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte, explicó por qué estas
tierras no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva en el ordenamiento
nacional y defendió la negativa del registrador seccional expresada a través de
la nota devolutiva, como una expresa facultad legal.
Conforme a la demanda y a las contestaciones allegadas, la Sala Quinta de

Revisión interpreta que la acción de tutela debe estudiar tanto el acto del
registrador de instrumentos públicos que negó la inscripción del fallo judicial,
como la sentencia de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en tanto
origen de la controversia legal suscitada. A partir de esto y atendiendo que el
juez constitucional tiene la obligación de guardar la integridad y supremacía
de la Constitución (art. 241) y la facultad de fallar extra y ultra petita en
materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto
ley 2591 de 1991)31, la Sala formula los siguientes problemas jurídicos:
31
Corte Constitucional, Sentencia T-686 de 2012: “La facultad de fallar extra y ultra petita en materia de
tutela, ha sido desarrollada ampliamente por la Corte Constitucional, advirtiendo que atiende a la
efectividad del estructural principio de prevalencia del derecho sustancial, invistiendo al juez de tutela de la
posibilidad de determinar qué derechos fueron los vulnerados, aún si los mismos no fueron expresamente
15
1- ¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal colombiano la

declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un
terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?
2- ¿Vulnera los derechos fundamentales a la debido proceso, la
administración de justicia y la confianza legítima la negativa de una
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a inscribir un fallo
judicial que declare la pertenencia sobre un bien baldío?
Para dar respuesta a lo anterior, la Corte se pronunciará sobre los siguientes

aspectos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los fallos judiciales; (iii) el
régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos; (iv) la problemática
institucional y social en torno a las tierras baldías; (v) el conjunto institucional
dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y el acceso progresivo a la
tierra; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto.
4. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias

judiciales y actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia32.
4.1. Desde los primeros pronunciamientos de esta Corporación33, como

guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política de 1991
(art. 241), se ha venido señalando que la acción de tutela procede
excepcionalmente contra providencias judiciales34. Esta postura descansa
sobre un sólido fundamento normativo, los artículos 2 y 86 de la Carta que
reconocen su procedencia cuando los derechos fundamentales “resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”, así como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, relativo a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso
efectivo para la protección de los derechos humanos.
La supremacía de la Constitución se traduce en la “omnipresencia”35 del texto

Superior en todas las áreas jurídicas y en la responsabilidad de las autoridades
judiciales dentro de los procesos ordinarios, como primer escenario para
asegurar la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente,
podrá el juez constitucional intervenir cuando advierta la trasgresión del
mandato constitucional.
La Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si

bien declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991,
previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales al afirmar lo siguiente:
identificados por el demandante pero se desprenden de los hechos. Cfr. T-532 de noviembre 24 de 1994, T-
310 de julio 17 de 1995, T-622 de mayo 26 de 2000, SU-484 de mayo 15 de 2008 y T-553 de mayo 29 de
2008”.
32
Corte Constitucional, Sentencias T-466 de 2012 y T-726 de 2012.
33
Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras.
34
Recientemente la Sala Plena reiteró esta línea jurisprudencial en la sentencia SU-195 de 2012.
35
Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010.
16
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades

públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les
corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son
obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición
no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que
proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho
imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen
los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un
perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede hablarse de
atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se
trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera
del original).
No obstante, es evidente un desarrollo jurisprudencial sobre la materia. En un

comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”,
definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de
cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para
dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra
decisiones judiciales” e incluir aquellas situaciones en las que “si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”36. Esta nueva aproximación
fue sistematizada por la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte
explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones
generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia
habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia
judicial que se impugna”37. Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido

agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de
defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio
irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias
particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez
(es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho
que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que
ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada, salvo que de suyo
afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica
debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos
vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las
instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia
impugnada no es una sentencia de tutela”38.
36
Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
37
Corte Constitucional, sentencia T-060 de 2012.
38
Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2009 y T-015 de 2012.
17
A continuación, el juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si halla

probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de
procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma39:
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que

profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base
en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,
cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente
dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para
garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.
4.2. En lo que se refiere a la procedibilidad de la tutela contra actos

administrativos, la Corte ha señalado como regla general que la solicitud de
amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que existen
mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo40. Sin embargo, ha
aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo transitorio,
cuando: “(i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos
fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido
proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir
tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la
estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable”41.
En estos casos, con el fin de analizar la afectación del derecho al debido

proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más usuales
de vulneración42. No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción
contenciosa administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de los
39
Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
40
Corte Constitucional, Sentencia T-385 de 2012.
41
Corte Sentencia, Sentencia T-076 de 2011.
42
18
ciudadanos contra las actuaciones de la administración43, la procedencia de la

acción de tutela resulta aún más excepcional que contra decisiones judiciales.
En esta medida, el examen constitucional debe ser más estricto44, en aras de

evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones administrativas
que cuentan con su propio procedimiento de control judicial.
5. El cumplimiento de los fallos judiciales.
5.1. En el marco de la Constitución Política de 1991, el ordenamiento jurídico

debe garantizar a todo ciudadano la posibilidad de acudir a los jueces para
dirimir conflictos entre sí o como consecuencia de su relación con el Estado,
como una verdadera manifestación del Estado social de derecho45. La
administración de justicia abarca no solo la capacidad con que cuentan los
asociados para ejercer acciones que permitan hacer valer sus derechos, sino
también “la posibilidad de que las decisiones que se tomen en ese sentido
sean cumplidas por parte de quienes son sujetos pasivos de la decisión”46.
En este sentido, la Corte Constitucional47 ha explicado que el cumplimiento

de los fallos judiciales es un derecho que se desprende del acceso a la
administración de justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo,
establecidos en los artículos 228 de la Constitución Política y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La adecuada
administración de justicia, responde a su vez, a la garantía que debe brindarse
del derecho fundamental al debido proceso con el fin de evitar dilaciones
injustificadas que hagan efectivo el derecho reclamado. Así, la Corte ha
indicado que uno de los elementos sin los cuales los anteriores postulados no
podrían funcionar, es el acatamiento de las providencias, con el objetivo que
una real y oportuna decisión judicial se concrete en la debida ejecución de
ella48.
43
“Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para
tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción
contenciosa administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías
fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y
exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la
normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la
vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal
magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo. El
recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es
subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance
o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá
improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para
evitar un perjuicio irremediable”. Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2004.
44
“la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos es más estricta que contra decisiones
judiciales, puesto que las controversias jurídicas que generen aquellos deben ser resueltas, de manera
general y preferente, a través de los recursos judiciales contenciosos”. Corte Constitucional, Sentencia T-076
de 2011.
45
Ver entre otras, las sentencias T-537 de 1994, T-553 de 1995, T-809 de 2000, T-327 de 2001, T-510 de
2001, T-1051 de 2002, T-510 de 2002, T-1102 de 2004, T-766 de 2008, T-518 de 2009 y T-247 de 2010.
46
47
Corte Constitucional, Auto 060 de 2012.
48
19
Por cuanto en el cumplimiento está la efectividad de los derechos49, el

acatamiento de las decisiones judiciales adquiere cardinal importancia. Se
busca de esta manera que el reconocimiento de un derecho no permanezca
como una manifestación formal por parte de las autoridades, sino que se
materialice en una protección real del ciudadano y en la preservación50 del
ordenamiento mismo:
“En un Estado social y democrático de derecho uno de los objetivos es la

efectividad de los derechos fundamentales, el paso de la simple consagración
formal a un reconocimiento efectivo, útil y garantista que encuentre reflejo de
protección por medio de los mecanismos constitucionales creados para tal fin.
Este principio general encuentra una manifestación especialmente
significativa en el acceso a la administración de justicia, pues una parte
nuclear del mismo en un Estado Social de derecho será que, además de
respetar las garantías establecidas en desarrollo del proceso, su resultado
tenga eficacia en el mundo jurídico, no siendo una manifestación formal y
eminentemente declarativa, sino, asegurando que la providencia que pone fin
al proceso produzca todos los efectos a que está destinada; sin este elemento,
las garantías procesales perderían toda su significación sustancial, ya que
serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el
aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose
en una simple mise-en-scène desprovista de significado material dentro del
ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la protección real de los
derechos fundamentales de las personas”51.
Es por todo lo anterior que el cumplimiento de las providencias judiciales se

erige como un auténtico derecho fundamental de carácter subjetivo52. En este
orden de ideas, la Corte ha señalado que la tutela es procedente cuando una
autoridad pública o un particular se sustrae del cumplimiento de una decisión
judicial de hacer (por ejemplo una orden de reintegro), en la medida en que se
vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, por
regla general esta es improcedente cuando lo que se pretende es satisfacer
obligaciones de dar (siempre y cuando no se evidencie un perjuicio
irremediable), en la medida en que existen otros mecanismos idóneos para
hacerlas efectivas (como por ejemplo un proceso ejecutivo)53.
5.2. A partir de lo anterior es evidente que toda entidad pública está en el

deber constitucional y legal54 de ejecutar las sentencias en firme. La misión de
los jueces de administrar justicia mediante providencias “exige de los entes
ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las
49
Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2013.
50
“El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su
autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en
el núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el
artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86)”. Corte Constitucional, sentencia T-554
de 1992.
51
52
Corte Constitucional, Sentencia T-554 de 1992, T-1051 de 2002, T-954 de 2011.
53
Al respecto se pueden consultar las sentencias T -395 de 2001, T-406 de 2002, T-1051 de 2002 y T-954 de
2011, entre otras.
54
Ver C.C.A. art. 176 y C.P.A.C.A. art. 192.
20
mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en

concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población
una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento”55.
No obstante, en ocasiones muy especiales, asegurar “la vigencia de un orden

justo” (CP art. 2), puede significar no acatar una decisión judicial o hacerlo de
forma parcial. Al respecto, esta Corporación, en conjunto con otras altas
Cortes, ha coincidido en excepcionar los casos de imposibilidad física o
jurídica de llevar a cabo la orden original56. A manera de ilustración, resulta
conducente citar un asunto análogo en el que la Sala Octava de Revisión
encontró que, ante la imposibilidad de cumplir con la orden original de
reintegro de la accionante, el pago de la indemnización resultaba suficiente
para dar por satisfecha la orden proferida por el juez administrativo:
“Lo anterior conduce a la Sala a concluir sobre la imposibilidad de la

Asamblea para cumplir la orden original del fallo del juzgado Segundo
Administrativo de Neiva; en consecuencia, no resulta jurídicamente viable
obligar a la Asamblea al reintegro de la tutelante, pues actualmente no existe
un cargo en el cual pueda ser reubicada.
(…)
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, considera la Sala que no es
desproporcionado considerar que el departamento del Huila – Asamblea
Departamental dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, el 3 de julo de 2009, a través
del pago de la indemnización de perjuicios otorgado a la accionante dentro de
las Resoluciones 248 de 2009 y 680 de 2010. Esta forma de cumplimiento no
vulneraría el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de
la señora Castillo Murcia, pues estaría justificada por la imposibilidad física
y jurídica de reubicarla en dicha entidad”57.
Ahora bien, en tanto la legitimidad de cualquier Estado se vería resquebrajada

si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad ora por su
indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces58, estos
eventos -se reitera- son absolutamente excepcionales. No se trata entonces de
cualquier inconformidad o diferencia con la decisión judicial, sino de una
auténtica imposibilidad de cumplimiento, sea fáctica o jurídica. Para
identificar correctamente tales eventos, esta Sala de Revisión considera que la
valoración sobre la legitimidad o no del incumplimiento deberá valorar
criterios como los siguientes:
i- Motivación: El funcionario o entidad pública tiene que presentar los

argumentos por los cuales considera que le es imposible dar cumplimiento a
la decisión judicial. Su inconformidad no puede permanecer en el fuero
interno, sino ser debidamente comunicada a las personas interesadas.
55
56
57
Ibíd.
58
21
ii- Notoriedad: La imposibilidad fáctica o jurídica de dar cumplimiento a la

decisión judicial ha de ser notoria. Por ejemplo, porque la orden contradice
manifiestamente una disposición constitucional.
iii- Grave amenaza: El servidor que objeta el cumplimiento de una

providencia judicial debe explicar en qué medida la ejecución de la decisión
acarrearía un inminente y grave daño al ordenamiento jurídico o a algún
derecho fundamental en particular. De este modo, el simple desacuerdo
moral, técnico o administrativo no justifica el incumplimiento.
iv- Facultad legal: El servidor debe canalizar su inconformidad a través de los

recursos y mecanismos que la propia ley le ha otorgado. No es aceptable que
los funcionarios públicos diseñen mecanismos ad-hoc para oponerse al
cumplimiento de decisiones judiciales.
v- Oportunidad: La oposición al cumplimiento debe realizarse oportuna y

ágilmente, de manera tal que no sirva como excusa para justificar la desidia o
la mora en el acatamiento de la orden judicial.
vi- Contradicción: El trámite de oposición debe respetar las garantías básicas

del debido proceso, especialmente la participación de las personas o
autoridades afectadas por el incumplimiento.
El juez constitucional habrá de apreciar celosamente tales elementos para

precaver que el incumplimiento de decisiones judiciales se generalice, en
detrimento de la conciencia institucional de respeto y confianza por el sistema
jurídico. En todo caso, se reitera, la acción de tutela se erige como un
mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de providencias debidamente
ejecutoriadas, cuando el desacato por parte de los funcionarios responsables
resulta injustificado o arbitrario.
6. Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento

nacional.
6.1. Los bienes del Estado en la Constitución de 1991.
La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual

pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio,
dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías59. En efecto, el artículo
102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes públicos que de él
forman parte, pertenecen a la Nación".
Esta Corporación ha explicado que la Constitución consagró así no sólo el

llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al
concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la
59
Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. Ver también C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de
2006.
22
Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte60. Desde esta
perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la
legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de
la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes
fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan

porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un
servicio público y se rigen por normas especiales”61. El dominio ejercido
sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para
asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad62.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no
pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes
fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades
de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que
ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”63; y (b) bienes
fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de
traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos
por la ley”64, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”65.
6.2. La imprescriptibilidad de los bienes del Estado.
6.2.1 Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda

ciudadana contra varias normas nacionales (Ley 48 de 188266, Ley 110 de
191267 y Ley 160 de 199468) que consagraban la imposibilidad jurídica de
adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la
prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no incluyó en su
artículo 332 la titularidad sobre los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior
en el artículo 202-2. En tal medida, el legislador no podía consagrar la
imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos
constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general.
60
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995
61
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley 48 de
1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de
1994, relativos a la titularidad de la Nación de los bienes baldíos.
62
Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la
Constitución.
63
Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
64
Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina
también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que
dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr., José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 1981 p. 90.
65
Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
66
"Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la
Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil."
67
"Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción".
68
"Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por
las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa".
23
De forma unánime, la Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas

normas. Resaltó que en la Constitución Política existe una disposición expresa
que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de
imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza:
“Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso
público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el
Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este
precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en
efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”69.
Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el

dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio,
los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón
por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el
Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto
Superior, le confirió amplias atribuciones al legislador70 para regular los
asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
6.2.2 La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos

baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas,
es la Ley 160 de 199471, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra
inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un
título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de
reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede

adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante
solicitud previa de parte interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del
original).
69
70
71
Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró
inexequible la primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende
que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inconstitucionalidad del
Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
24
La precitada disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995,

la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que
ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante
la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la
providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los
requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un
terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es,
la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal
beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera
del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior
adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su
título de propiedad72.
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código

de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia
sobre bienes imprescriptibles73, la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido.
Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales
del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable
salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta
limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en
relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción
adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está
en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un
particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses
generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de
intereses se da entre dos particulares”.
6.2.3. El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre
otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de
llevar a cabo procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para
ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los
intereses generales y superlativos que subyacen.
Al respecto, la jurisprudencia resaltó que el artículo 64 Superior “implica un

imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de
medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los
trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”74. Así las cosas, el
objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la
propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”75, situando el centro de la
política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las condiciones de vida de
72
73
Código de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.
74
75
25
una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación

social”76.
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y supremacía de la dignidad

humana como principios fundantes del Estado Social de Derecho77, conllevan
a impulsar la función social de la propiedad78, promoviendo el acceso a
quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de
unos pocos79. Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al
deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva80, “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por
su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta en el sector agropecuario”81.
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria

contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones en torno a su asignación,
tales como: realizar una explotación previa no inferior a 5 años conforme a las
normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales
renovables82; adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)83; no
ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales84
ni ser propietario de otro bien rural85.
De igual manera, cuando la visión de la política agraria se aparta de su

objetivo primordial, relegando los campesinos a un segundo plano para
priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con
capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los proyectos de
desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450 de 2011, es
deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades
campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados86.
Lo dicho hasta el momento no implica que la dignificación del trabajador

agrario deba realizarse a costa del interés general y el desarrollo del país. Por
el contrario, el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuye por
76
77
Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
78
Constitución Política, art. 58.
79
80
Constitución Política, art. 13.
81
82
Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
83
Ley 160 de 1994, art. 66.
84
Ley 160 de 1994, art. 71.
85
Ley 160 de 1994, art. 72.
86
Ver sentencia C-644 de 2012 que declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos en el Plan de
Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011): “La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de
baldío o subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite, conduce a la literal pérdida del
derecho social configurado por el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de
“aporte” o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor nivel de
vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en
el cual se extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en
estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con
la tierra, no se compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete
privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural”.
26
esa vía al mejoramiento de toda la sociedad87. Propósito que la Ley 160 de

1994 retoma al establecer que el primer objetivo de la reforma agraria es
promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr
la justicia social y la democracia participativa88.
6.2.4. En resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional y

la legislación agraria posterior han reivindicado la imprescriptibilidad de las
tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que
promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un
régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.
Esa postura también ha sido defendida por las otras altas Cortes. Por ejemplo,
el Consejo de Estado, en un proceso similar al actual, estudió la legalidad de
una resolución calendada el 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora
estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno
baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había
declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección
Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 199589, esgrimió que la prohibición
de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico
colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia en sentido
contrario no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de
cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para

revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió
sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en
favor, del demandante Ángel Enrique Ortíz Peláez, la Sala advierte que esta
87
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual política
agraria de Colombia que propicia la concentración inequitativa de la tierra se erige como un obstáculo para el
desarrollo humano:
“Existen varias razones para que la estructura agraria en Colombia se haya convertido en un obstáculo al
desarrollo, entre ellas:
a. Al impedir el acceso libre a la tierra, la producción, la inversión y el ahorro se restringen y el crecimiento
es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los habitantes rurales.
b. El conflicto de uso del suelo y la ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo para ocupar la
mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y mantienen altos niveles de pobreza
y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta
alimentaria.
c. El control de las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de unos pocos
propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre movimiento de la
población rural.
d. Una estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con
los sectores que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios sociales y económicos, como Colombia.
Además, alimenta la migración hacia zonas de frontera donde la población se incorpora a la producción de
cultivos de uso ilícito, como una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales
valiosos y dando lugar a conflictos con el Estado.
e. El poder político local fundamentado más en la posesión de tierras impide la modernización y
actualización del catastro rural, así como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas
regiones y el logro de convergencia rural-urbana.
f. Cercena las posibilidades de desarrollo de la cooperación y del capital social rural, y de unas relaciones
más horizontales entre actores del sector.
g. Impulsa flujos migratorios hacia áreas urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e ingresos
dignos”. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. p. 183.
88
Ley 160 de 1994, art. 1º.
89
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429.
27
sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque

como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que
los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de
pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil,
ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este
caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece
la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332
consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407,
numeral 4”.
De forma similar y en reciente fallo, la Sala de Casación Civil de la Corte

Suprema de Justicia90 reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como
garantía del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de
pertenencia. Por su importancia, se cita in extenso:
“Disposición que fue objeto de revisión por parte de esta Corporación a la luz
de la Constitución de 1886, de manera general según sentencia de 6 de mayo
de 1978 y específica en la de 16 de noviembre del mismo año, que no hallaron
reparo a que “no procede la declaración de pertenencia (…) respecto de
bienes (…) de propiedad de las entidades de derecho público”. En esta última
se explicó que los “[b]ienes de uso público y bienes fiscales conforman el
dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674
del Código Civil. La distinción entre ‘bienes fiscales’ y ‘bienes de uso
público’, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la
hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta
naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al
servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la
utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los
instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son
reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la
satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y otros
bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público,
concepto equivalente pero no igual al de ‘función social’, que se refiere
exclusivamente al dominio privado. Esto es, que ambas clases de bienes
estatales forman parte del mismo patrimonio y solo tienen algunas diferencias
de régimen legal, en razón del distinto modo de utilización. Pero, a la postre,
por ser bienes de la hacienda pública tienen un régimen de derecho público,
aunque tengan modos especiales de administración. El Código Fiscal, Ley
110 de 1912, establece precisamente el régimen de derecho público para la
administración de los bienes fiscales nacionales. Régimen especial, separado
y autónomo de la reglamentación del dominio privado. No se ve, por eso, por
qué estén unos amparados con el privilegio estatal de imprescriptibilidad y
otros no, siendo unos mismos su dueño e igual su destinación final, que es el
del servicio de los habitantes del país. Su afectación, así no sea inmediata
sino potencial al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia,
para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular”.
(…)
Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al
patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse por el
90
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013.
Radicación: 0504531030012007-00074-01.
28
modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del

comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino
porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela
jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en
efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por
razones de alto contenido moral, colocando así un dique de protección al
patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios encargados de
la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de fraudulentos procesos
de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el
fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Esta jurisprudencia encuentra eco en los conceptos rendidos por las entidades
vinculadas en este proceso de revisión. Así, para el Incoder es claro que “el
proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la
naturaleza jurídica de un bien baldío, convirtiéndole de imprescriptible a
prescriptible”91. El documento rendido por la Superintendencia de Notariado
y Registro, por su parte, advierte que “[n]o es viable el registro de sentencias
judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no
han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de
matrícula inmobiliaria”92.
7. La problemática institucional y social en torno a las tierras baldías:

Falta de información y concentración de la propiedad.
7.1 Un primer factor relevante a considerar al aproximarse a la política rural

es la escasez de los recursos naturales ligados al sector agropecuario, como es
el agua y la tierra. La frontera agrícola es cada vez más difícil de expandir lo
cual conlleva a un aumento de los precios de la tierra y en consecuencia a un
interés mayor por la apropiación y el acceso a esta93. Ello genera que en
países como Colombia, “la tierra no es solo un factor de producción o un
activo de inversión; también sigue siendo una fuente de riqueza, poder y
prestigio. Por esas razones, el vínculo entre el acceso a ella y el desarrollo es
multidimensional y complejo”94.
Desde una perspectiva histórica, es posible trazar una línea común a la

política rural “donde las instituciones en su rol de formuladoras de reglas de
juego, han manifestado fortaleza para defender los intereses de los
propietarios de grandes extensiones de tierra y debilidad en la ejecución de
las políticas conducentes a su redistribución y democratización de la
propiedad rural”95.
91
92
93
Contraloría General de la República. Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural, Incoder. No. 0068 de febrero de 2014.
94
De Janvry y Sadoulet, 2005. Citado en Contraloría General de la República. Op. cit.
95
Contraloría General de la República. Op. cit. En similar dirección, la Sala Plena de la Corte presentó un
recuento histórico de las distintas forma de apropiación de los bienes baldíos en la sentencia C-644 de 2012:
“La concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra historia reciente y tiene su
origen en los sistemas de distribución y apropiación establecidos por España a continuación del
descubrimiento a pesar de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia”.
29
Si bien con la Ley 160 de 1994 el Estado colombiano se propuso un

ambicioso programa de desarrollo rural y acceso a la propiedad por parte de la
población campesina, el cual habría de culminar en un período no mayor de
16 años96, dos décadas después los resultados son precarios97. Las dinámicas
alrededor de la tierra son múltiples y complejas, y superan ampliamente el
campo jurídico; más aún, en un país como el nuestro donde se entrecruzan
constantemente las fuerzas del conflicto armado con la vida en el campo98.
96
Ley 160 de 1994, art. 17: “El Gobierno Nacional asignará y apropiará los recursos suficientes, tanto en el
Plan Nacional de Desarrollo, en el Plan Nacional de Inversiones Públicas y en las leyes anuales de
presupuesto, para adelantar los programas cuatrienales de reforma agraria elaborados por el INCORA, a
efectos de que la reforma agraria culmine en un período no mayor de 16 años (…)”
97
“Resulta claro de la anterior relación, que ha sido una preocupación constante del legislador colombiano
establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la
productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas
como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda,
no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también
sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha
tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a
distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en
Colombia no ha cesado de crecer97 y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más
pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad97”. Sentencia C-644 de 2012.
98
De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), En Colombia existen dos grandes
conflictos en el sector rural: el conflicto agrario y el conflicto armado interno. Su articulación constituye lo
que puede denominarse un conflicto rural mayor, que es la gran sombrilla de ambos. Los diferentes conflictos
por tierras se yuxtaponen en muchas regiones, configurando procesos de una gran complejidad en la solución
del problema agrario y que pueden tipificarse en cinco grupos, pero dentro de cada uno de ellos existen
modalidades diversas:
“a. El conflicto tradicional e histórico por el acceso a la propiedad rural entre campesinos poseedores de
poca tierra o sin tierra, con los terratenientes (grandes propietarios), simbolizado en la consigna “la tierra
pal que la trabaja”. Este conflicto es recurrente e irresoluto en Colombia.
b. La disputa por la apropiación de la tierra que tienen los grandes inversionistas nacionales y extranjeros
con pequeños, medianos y grandes propietarios, y poseedores de derechos de propiedad rural y con las
tierras del Estado. Tiene como fin el desarrollo de grandes proyectos, sea de alimentos, materias primas,
agrocombustibles, o para la explotación de recursos del subsuelo (minería, carbón, etcétera) y la
apropiación de fuentes de agua, biodiversidad y bosques. En esa disputa, el campesinado vende la tierra y
sus mejoras atraído por buenos precios, o es desplazado y sacado de sus posesiones a través de mecanismos
de mercado, presiones, amenazas y violencia. En algunos casos es invitado a participar en el negocio
mediante alianzas productivas, el arrendamiento de su tierra o la concesión de su usufructo a cambio de un
pago.
c. La contienda histórica de los indígenas por la recuperación de tierras para reconstruir sus territorios, que
son el signo de su propia existencia. En esa lucha se enfrentan tanto con los propietarios medianos y grandes
especialmente, como con el Estado poseedor de baldíos y de zonas de reserva, y también con campesinos
(mestizos) y comunidades afrocolombianas que coinciden en sus territorios.
d. La lucha de las comunidades afrocolombianas para obtener el reconocimiento estatal de los derechos
colectivos sobre el territorio y su uso, y defender la tierra y el territorio de otros actores que buscan
apropiárselos y sacarlos de sus espacios. Hay un conflicto por la intervención de esos territorios por parte de
actores armados ilegales e inversionistas para explotar los recursos allí disponibles; además de contiendas
con comunidades indígenas o resguardos limítrofes.
e. Y el nuevo y más contemporáneo conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de baldíos y
tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son despojados de la tierra y
desplazados, especialmente por grupos armados ilegales y las élites aliadas, usando la violencia, la coerción
y las figuras jurídicas. También se incluyen en esta categoría las presiones y compras de tierras por el
narcotráfico, que terminan sacando del campo a los campesinos y demás propietarios de derechos. El
proceso de compras masivas de tierras llevado a cabo por inversionistas a través del mercado, que contiene
elementos de presión, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado (información y precios) así
como de la gran vulnerabilidad de los poseedores de derechos en zonas de alta intensidad de conflicto, es
también parte constitutiva de este tipo de enfrentamientos. En este caso igualmente se presenta conflictividad
entre los despojados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse de las tierras abandonadas
o despojadas, impulsados por grupos interesados en mantener el control sobre esas poblaciones y los
territorios donde se ubican”. PNUD. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de
Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre. Páginas 187-189. Consultado en
http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=i1-----&x=65970&s=j#.U59gg_ldW1Q el 10 de junio de 2014.
30
No es el objeto de la presente sentencia de tutela presentar un análisis

detallado sobre la eficacia de la reforma agraria en el país, ni discutir desde un
punto de vista técnico los hallazgos respectivos, pero un mínimo de
conciencia sobre la realidad social99 por parte del juez constitucional se hace
indispensable para avizorar la magnitud del problema jurídico sometido a
consideración y proveer una respuesta acorde. Como bien ha fijado la Sala
Plena, el juez no puede pretender defender formalmente la garantía de la
Constitución Política y al mismo tiempo ser ajeno a la problemática material
del campo y sus habitantes:
“De hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia de la

Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta
población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por
el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el
mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo
criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los que
deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos
formulados en el presente asunto”100.
Particularmente, existen dos problemas en torno a la administración de los

terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para la resolución del
presente asunto: (i) la falta de información actualizada y completa por parte
de la institución responsable de la administración y adjudicación de los
baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras.
7.2. En un reciente informe sobre desarrollo humano, la Oficina en Colombia

del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) alertó sobre la
falta de estadísticas ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país,
lo que repercute negativamente en el entendimiento integral del contexto
agrario:
“Una comprensión más integral de la naturaleza de la estructura agraria

requiere de información no disponible en el país. Se carece de estadísticas
ciertas y completas sobre el grado de formalidad e informalidad de los
derechos de propiedad rural, y son escasos los datos que faciliten el
conocimiento de su situación real: quiénes son los dueños de las tierras, cómo
las usan, dónde están, de qué calidad son las utilizadas, cómo evolucionan los
precios y qué los determina; cuáles están abandonadas y mal usadas, cuál es
la legalidad de los títulos, cuáles han sido despojadas, cuáles están en grados
críticos de deterioro y deberían sacarse de la producción para recuperarlas, y
cómo se relacionan las fuentes de agua con las tierras de uso productivo,
entre otros factores. El país no tiene un sistema articulado de administración
de la propiedad rural que maneje la información básica para analizar con
99
“En el sistema jurídico del Estado social de derecho se acentúa de manera dramática el problema -
planteado ya por Aristóteles- de la necesidad de adaptar, corregir, acondicionar la aplicación de la norma
por medio de la intervención del juez. Pero esta intervención no se manifiesta sólo como el mecanismo
necesario para solucionar una disfunción, sino también, y sobre todo, como un elemento indispensable para
mejorar las condiciones de comunicación entre el derecho y la sociedad, es decir, para favorecer el logro del
valor justicia (de la comunicación entre derecho y realidad), así ello conlleve un detrimento de la seguridad
jurídica.” Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992.
100
31
exactitud la problemática de tierras y en consecuencia diseñar políticas

adecuadas”101.
A una conclusión similar arribó la Contraloría General de la República en su

informe sobre la acumulación irregular de predios baldíos en la altillanura
Colombiana del año 2013:
“La política de baldíos se examina aquí según archivos solicitados al Incoder,

haciendo énfasis en la región de la Orinoquía, donde se han estado haciendo
las mayores adjudicaciones en los últimos años. Estos archivos de
adjudicación de baldíos muestran bastantes limitaciones para su análisis,
puesto que no son consistentes en sus datos, encontrándose muchas falencias,
en donde sobre salen, en muchos casos, la falta de datos en aspectos tales
como la fecha de adjudicación, la existencia de un cónyuge con sus
respectivos datos, número de cédula y sexo del adjudicatario y hasta el área a
adjudicar”102.
Falencia que fue reconocida por el propio Incoder en su escrito de

contestación ante esta Corporación, en el que admite que la entidad todavía
“no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”103. Tal situación
amenaza con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la
Constitución como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el Incoder,
como entidad responsable de la administración de los bienes baldíos104, no
posee un registro fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la
nación, es altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estén siendo
apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo
peor, que no haya cómo ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos
confiables.
7.3. Como un círculo vicioso de prácticas erradas que se robustecen entre sí,
la falta de información precisa y completa sobre los territorios baldíos, las
calidades reales de los sujetos beneficiarios y el número de hectáreas
adjudicadas, facilita la concentración inequitativa de tierras de propiedad de la
nación. Con ello se erosiona, en últimas, el objetivo central del sistema de
reforma agraria: el acceso progresivo del trabajador campesino a la tierra y el
mejoramiento de su calidad de vida.
101
PNUD. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 Op. cit. p. 181 y 195.
102
Contraloría General de la República. Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder. No. 0068 de febrero de 2014. Disponible en
http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/176635901/INCODER+-
+Acumulacion+Irregular+de+Baldios+-+Informe+ACES.PDF/cc3400ed-934b-4144-b78b-
2206e1c166e9?version=1.0
103
Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el Incoder expresó el mismo problema: “El
28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el
magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012, manifestó: En primer lugar,
informó que el Instituto no tiene una base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos
potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero sostiene que a
mediano plazo esperan contar con la información necesaria para su elaboración.”
104
Ley 160 de 1994, art. 12.
32
Con la información disponible desde 1901 hasta el 29 de noviembre de 2012,

la Contraloría General de la República elaboró el siguiente cuadro
consolidado que permite hacerse una idea del resultado de un siglo de política
agraria en nuestro país y el destino final de más de 23.431.557 hectáreas
adjudicadas en 619.937 procesos.
Cuadro. Adjudicaciones de baldíos hasta el 31 de diciembre de 2012105
Rango de Predios Hectáreas % Predios %Hectáreas Acumulado

área % Predios
De 0 a 100 11.164 86 1.8 0.0 1.8
m2
De 100 a 65.635 2.723 10.6 0.0 12.4
1000 m2
De 1000 m2 137.082 33.025 22.1 0.1 34.5
a 1 Ha
De 1 a 2 Ha 36.219 53.711 5.8 0.2 40.3
De 2 a 5 Ha 60.837 205.749 9.8 0.9 50.2
De 5 a 10 56.370 414.017 9.1 1.8 59.2
Ha
De 10 a 20 66.751 996.198 10.8 4.3 70.0
Ha
De 20 a 50 117.044 4.182.225 18.9 17.8 88.9
Ha
De 50 a 100 31.482 2.272.634 5.1 9.7 94.0
Ha
De 100 a 22.417 3.339.699 3.6 14.3 97.6
200 Ha
De 200 a 8.070 2.586.650 1.3 11.0 98.9
500 Ha
De 500 a 4.349 3.394.877 0.7 14.5 99.6
1000 Ha
>1000 Ha 2.517 5.949.963 0.4 25.4 100.0
Total 619.937 23.431.557 100.0
Fuente: INCODER
Sin considerar siquiera los problemas de subregistro y las posibles

irregularidades en la adjudicación106, el nivel de concentración de la tierra se
hace manifiesto cuando se observa que los predios con áreas adjudicadas
menores a 1 hectárea representan 34.5% del total de predios y el 0.15% del
área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios con más de 500 hectáreas
representan casi el 40% del área adjudicada y el 1.11% de los predios,
impulsando un sistema de minifundio y latifundio que distorsiona el concepto
de Unidad Agrícola Familiar (UAF)107 propuesto desde la Ley 160 de 1994.
105
Contraloría General de la República. Op. cit.
106
Del reporte de la Contraloría General de la República, llama la atención que aparecen 1.650 predios sin
área adjudicada y 72.125 registros con cédula repetida.
107
De acuerdo a la Ley 160, la UAF es la unidad de tierra pensada para que una familia pueda explotar
económicamente un terreno y obtenga un excedente económico suficiente a su favor. Art. 38 “(…)Se entiende
por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o
forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada,
permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la
formación de su patrimonio.
33
Dicha tendencia regresiva en el campo colombiano fue igualmente señalada

por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Humano haciendo uso
del índice Gini, el cual se utiliza como un indicador del grado de
concentración de la propiedad. Cuanto más cercano a 1 se encuentre, más
concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto
más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con
mucha tierra). Según los datos recopilados por la Universidad de los Andes y
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para el año 2009 el Gini de
propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84. Con
preocupación, el informe concluye que Colombia registra una de las más altas
desigualdades en la propiedad rural en América Latina y el mundo108.
8. El conjunto institucional dispuesto para la efectividad y cumplimiento

del desarrollo rural y el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
agrarios.
8.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha precisado que el principio de

la moralidad no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos
“sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un
momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y
que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”109.
Con la evolución institucional y sofisticación de los Estados modernos, los

ciudadanos han delegado gran parte de su ejercicio soberano en los poderes
constituidos, sean estos elegidos popularmente o no. Se ha forjado así un
extenso cuerpo de funcionarios que de una u otra forma administran el
patrimonio público y con ello direccionan el accionar mismo del Estado. Es
en virtud de lo anterior que el interés colectivo a la defensa de lo público se
erige como “uno de los derechos de mayor connotación en el Estado de
Derecho colombiano”110, teniendo en cuenta que es a través del patrimonio
público que el Estado da cumplimiento a los fines para los cuales fue
estatuido. La celosa defensa de lo público más que un fin en sí mismo,
constituye el medio para materializar los postulados superiores de
convivencia, libertad, igualdad y paz que la Constitución Política prescribe111.
La UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin
perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere.
La Junta Directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la Unidad Agrícola Familiar por
zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión y ajustes periódicos cuando se
presenten cambios significativos en las condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten, y fijará en
salarios mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF que se podrá adquirir mediante las
disposiciones de esta Ley.
Para determinar el valor del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial el tamaño de la
Unidad Agrícola Familiar”.
108
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2011. Op. cit.
109
110
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de febrero de 2005. Radicado Radicación número:
25000-23-25-000-2003-00254-01(AP).
111
Constitución Política, preámbulo.
34
8.2. Como se observó en los capítulos anteriores, el régimen de las tierras

baldías, en tanto bienes públicos, ocupa un lugar preponderante en el
ordenamiento constitucional colombiano y especialmente en el mandato
inequívoco de promover el acceso a la tierra de los trabajadores rurales, como
garantía de una convivencia pacífica y una igualdad real. Para ello, la Ley 160
de 1994 previó la creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de planeación,
coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a la política
agraria, integrado por las entidades oficiales que realicen actividades
relacionadas con los objetivos, así como las organizaciones campesinas112.
En primera medida hay que destacar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural como órgano director de la política agraria nacional, encargado
específicamente de formular, dirigir, coordinar y evaluar la política
relacionada con el desarrollo rural, agropecuario, pesquero y forestal, así
como de propiciar la articulación institucionales de las diferentes autoridades
sobre la materia113. Lo anterior bajo la consigna general de “velar por la
efectividad y cumplimiento de los fines que para el Sector consagran los
artículos 64 a 66 de la Constitución Política”114.
8.3. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), por su parte,

desempeña una tarea primordial en el proceso de reforma agraria. De
conformidad con la Ley 160 de 1994, al Instituto le corresponde administrar
en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud,
adjudicarlas, así como llevar a cabo las acciones que correspondan conforme
a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías 115. La
entidad es entonces responsable de ejecutar actuaciones determinantes de
clarificación de la propiedad, adjudicación, delimitación o deslinde, extinción
del derecho de dominio y recuperación de baldíos indebidamente ocupados116.
8.4. Otra entidad que adquiere relevancia en este contexto es la

Superintendencia de Notariado y Registro, y particularmente los
Registradores Seccionales de Instrumentos Públicos. En efecto, la inscripción
en el folio de matrícula constituye título suficiente de dominio y prueba de la
propiedad117; es así como se perfecciona y hace oponible ante terceros todo
acto jurídico sobre un bien inmueble118.
112
Ley 160 de 1994, art. 2.
113
Decreto 1985 de 2013, art. 2 y 3.
114
Decreto 1985 de 2013, art. 3.12.
115
Ley 160 de 1994, art. 12.
116
Ver Decreto 1465 de 2013.
117
Ley 160 de 1994, art. 101.
118
Ley 1579 de 2012, por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras
disposiciones: “Artículo 2° Objetivos. El registro de la propiedad inmueble tiene como objetivos básicos los
siguientes:
a) Servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en
ellos de conformidad con el artículo 756 del Código Civil;
b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren,
afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces;
c) Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.”
35
Pero la misión del registrador no es la de un simple testigo pasivo, su oficio es

un auténtico servicio público119 que demanda un comportamiento sigiloso120
que salvaguarde la fe pública sobre los actos y negocios jurídicos. Es por esta
misma razón que la Ley 160 de 1994 exige al registrador abstenerse de
inscribir toda actuación que contradiga los requisitos y prohibiciones
dispuestos para la adjudicación de bienes baldíos121 y se consagra un régimen
de responsabilidad sobre el funcionario, que le hace responder tanto por sus
actuaciones como omisiones122.
8.5. El Ministerio Público, por su parte, fue robustecido en el marco del

proceso de reforma agraria para fungir como guardián y veedor de su
observancia. La Ley 160 de 1993 ordenó la creación de treinta Procuradores
Agrarios para velar por el estricto cumplimiento de la Constitución Política,
las leyes, decretos, actos administrativos y demás actuaciones relacionadas
con las actividades de reforma agraria y desarrollo rural campesino123.
En este propósito la ley faculta a los Procuradores delegados a intervenir en

los procedimientos agrarios relativos a la administración y disposición de las
tierras baldías de la Nación, a solicitar al Incoder que se adelanten las
acciones encaminadas a recuperar las tierras indebidamente ocupadas y a
informar al Ministro de Agricultura sobre las irregularidades o deficiencias
que se presenten en la ejecución de la ley agraria.
8.6. Tan preciado resulta el régimen de baldíos en el ordenamiento nacional

que el legislador previó la participación activa y concomitante de la
ciudadanía en su defensa. La Ley 160 de 1994 consagró una especie de
legitimación universal de acuerdo con la cual, “la acción de nulidad contra
las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA,
por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente
Tribunal Administrativo”124.
En este punto, la rama judicial del poder estatal adquiere especial

trascendencia ante el inevitable surgimiento de conflictos, producto del
choque de intereses, el ejercicio de las entidades reguladoras o la simple
aplicación del derecho a un caso concreto. La administración de justicia es
una función pública cuyo ejercicio está guiado por el imperio de la ley y por
los principios de libre acceso, publicidad, permanencia, autonomía y primacía
del derecho sustancial (artículos 228-230 de la Constitución Política), con la
119
Ley 1579 de 2012, art. 1.
120
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 diciembre de 2008. Radicado 16054. “Es por ello que
para informar respecto de la situación jurídica de un bien inmueble, la autoridad encargada del registro de
instrumentos públicos además tiene la función de expedir los certificados de registro de instrumentos
públicos, la cual requiere de: “quien la ejerce, del funcionario que la ejecuta, un comportamiento sigiloso a
más de cauto, pues ella tiene como objeto entre otros el bienestar de sus asociados; es la función
administrativa LA DE EJECUCIÓN DE LA LEY, la que si cumple de acuerdo con su mandato fiel evitará
juicios como estos y fomentará una FE ciega y una crítica positiva en su favor”
121
Ley 160 de 1994, artículos 25 y 72.
122
123
124
Ley 160 de 1994, artículo 72. Ver también Decreto 2664, artículo 52 y Decreto 1465, artículo 2º.
36
finalidad última de la consecución y el mantenimiento de una sociedad

pacífica125.
El aparato de justicia implica entonces toda una estructura instituida para el

reconocimiento y satisfacción de un derecho, para la solución de conflictos en
torno a estos y finalmente para el mantenimiento de la armonía de una
sociedad126. En el caso concreto del juez de tutela, esta Corporación destacó
desde su inicio, el compromiso férreo con la realización del Estado Social de
Derecho y la obtención de la justicia material127. De esta manera, el juez
constitucional es un auténtico promotor de decisiones justas acorde con los
mandatos constitucionales y legales, sustanciales y procesales previamente
definidos -no un simple espectador-, revestido con los poderes suficientes
para consultar la realidad de los hechos y supervisar las órdenes que considere
necesarias.
Solo de esta manera se estaría cumpliendo el mandato constitucional de la

garantía de los derechos fundamentales y asimismo se estaría administrando
justicia legítima, particularmente respecto a sujetos marginados o
especialmente vulnerables en la sociedad128.
9. Resolución del caso concreto.
Según fue reseñado, al señor Gerardo Escobar Niño le fue declarada la

pertenencia sobre el predio rural denominado “El Lindanal”, por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué. No obstante, el Registrador de
Instrumentos seccional se negó a realizar la correspondiente inscripción en el
folio de matrícula, al considerar que se trataba de un bien baldío. Esta
negativa dio origen a la presente acción de tutela.
La Sala Quinta de Revisión, en atención a las consideraciones presentadas en

los capítulos anteriores en torno al régimen de bienes baldíos en el país y en
virtud de las facultades extra y ultra petita en materia de tutela, considera
necesario juzgar en primer momento (i) la legalidad de la sentencia de
pertenencia y posteriormente evaluar (ii) la determinación del Registrador de
Paz de Ariporo quien se negó a inscribir el respectivo fallo.
125
Ver sentencias C-548 de 1997, C-790 de 2006 y T-600 de 2009.
126
Ibíd.
127
Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992: “Estos cambios han producido en el derecho no sólo una
transformación cuantitativa debida al aumento de la creación jurídica, sino también un cambio cualitativo,
debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser
resumido de la siguiente manera: pérdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como
emanación de la voluntad popular y mayor preocupación por la justicia material y por el logro de
soluciones que consulten la especificidad de los hechos. Estas características adquieren una relevancia
especial en el campo del derecho constitucional, debido a la generalidad de sus textos y a la consagración
que allí se hace de los principios básicos de la organización política. De aquí la enorme importancia que
adquiere el juez constitucional en el Estado social de derecho”. Ver también T-683 de 1999 y T-923 de 2009.
128
Corte Constitucional, T-600 de 2009. Reiterada en T-923 de 2009.
37
9.1. Vía de hecho en la sentencia judicial de pertenencia proferida por el

Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) el 20 de
noviembre de 2012.
Si bien la sentencia de pertenencia proferida por el Juzgado Promiscuo del

Circuito de Orocué no fue objeto directo de la acción de tutela, se estima
indispensable juzgar su contenido, en tanto el referido fallo es el que, en
últimas, origina la presente controversia. Adicionalmente, como se explicó
anteriormente, la defensa del patrimonio público es uno de los derechos de
mayor connotación en el Estado de Derecho, por lo cual el juez de tutela al
asumir conocimiento de un expediente particular puede ejercer oficiosamente
su protección. Incluso, de manera ulterior, cuando en el momento oportuno
los órganos de control y además autoridades129 fallaron u omitieron sus
deberes.
En esta medida, la Sala Quinta de Revisión examinará la providencia a partir

de la doctrina constitucional de la tutela contra providencias judiciales,
advirtiendo de antemano que los criterios de procedibilidad se valorarán desde
la óptica del juez constitucional, de quien oficiosamente surge el análisis
jurídico, y atendiendo que solo se cuenta con copia simple de la sentencia, en
tanto el referido juez se abstuvo de enviar la totalidad del proceso, pese al
requerimiento efectuado por esta Corporación.
9.1.1 Análisis formal de la acción de tutela. Causales genéricas de

procedibilidad.
En la medida que el examen constitucional sobre la sentencia de pertenencia

es impulsado oficiosamente por el juez de tutela, pierde sentido el análisis de
las causales genéricas de procedibilidad, las cuales, en su mayoría, están
diseñadas para valorar la diligencia del actor o demandante (agotamiento de
los medios de defensa, cumplimiento del requisito de inmediatez y suficiente
identificación del hecho vulneratorio).
Lo que sí es preciso señalar es que el expediente sometido a estudio reviste

evidente relevancia constitucional. Con el proceso agrario de pertenencia
impulsado por el señor Gerardo Escobar Niño se buscó obtener la
prescripción adquisitiva sobre un predio rural sin propietarios conocidos. En
caso de tratarse de un baldío, la decisión judicial atentaría contra la naturaleza
imprescriptible de los bienes del Estado así como contra los propósitos
imperiosos trazados por el constituyente en favor de un desarrollo rural que
garantice el acceso efectivo a la propiedad de los trabajadores rurales.
Finalmente, cabe decir que la sentencia en discusión no se trata de un fallo de

tutela ni la irregularidad advertida es procesal.
9.1.2. Análisis de fondo. Causales específicas de procedibilidad.

129
En este caso, por ejemplo, el Incoder ni siquiera fue vinculado al proceso de pertenencia, por lo cual no se
puede calificar ni reprochar su nivel de diligencia en dicha actuación.
38
Según se desprende del expediente de tutela y de las consideraciones

desarrolladas en los capítulos anteriores, la Sala evidencia que la providencia
dictada por el Juzgado Promiscuo de Orocué incurrió en (i) un defecto fáctico
debido a que no valoró acertadamente el folio de matrícula aportado y omitió
practicar otras pruebas conducentes para auscultar la naturaleza jurídica del
terreno en discusión. Esto, a su vez, condujo a (ii) un desconocimiento del
precedente y un defecto orgánico al haberse adelantado un proceso civil de
pertenencia sobre un presunto terreno baldío.
i- Defecto fáctico.
El principal yerro, que a su vez causa las demás inconsistencias del proceso
de pertenencia, es un defecto fáctico. De acuerdo a la jurisprudencia, esta
causal guarda relación con las “fallas en el fundamento probatorio”130 de la
sentencia judicial atacada. Corresponde al juez constitucional establecer si al
dictarse la providencia, el operador judicial desconoció “la realidad
probatoria del proceso”131. Para la Corte132, el defecto fáctico puede darse
tanto en una dimensión negativa como positiva133. Desde la primera
perspectiva, se reprocha la omisión del fallador en la “valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez”134. La segunda aproximación “abarca la valoración de pruebas
igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la
Constitución”135.
En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del

Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos
Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no
figuraba persona alguna como titular de derechos reales136. En este mismo
sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se propuso
contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró
que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de
apropiación privada”137.
Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble138 y no

habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para
pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien
baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En
este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado y
Registro correctamente explicó que ante tales elementos fácticos, lo
130
Sentencia T-060 de 2012
131
Es ese sentido las sentencias T-510 de 2011, T-064 de 2010 y T-456 de 2010.
132
Corte Constitucional, sentencia SU-198 de 2013.
133
Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, SU-159 de 2002 y T-061 de 2007.
134
135
Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002.
136
137
138
El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión
todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño."
39
procedente es correr traslado al Incoder para que se clarifique la naturaleza

del inmueble:
“Con lo anterior, se constata que la exigencia de la ley, va encaminada a

constatar dentro del proceso que en efecto se están prescribiendo predios
privados, y a descartar que se trata de bienes de uso público, como los
terrenos baldíos. Es decir, en caso de no existir un propietario inscrito, ni
cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe de dominio privado
(en desmedro de la presunción de propiedad privada), y que la sentencia se
dirija además contra personas indeterminadas, es prueba sumaria que puede
indicar la existencia de un baldío, y es deber del Juez, por medio de sus
poderes y facultades procesales decretar las pruebas necesarias para
constatar que no se trata de bienes imprescriptibles”139.
El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las pruebas sobre la situación

jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana
crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las
pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de
adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las
declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección
judicial140, para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de
posesión141. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el
ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para
determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió
entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la
calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al
proceso de pertenencia.
ii- Desconocimiento del precedente y defecto orgánico.
La Corte ha manifestado que no existe un límite indivisible entre las causales

de procedencia de la tutela contra providencia judicial142, en la medida que,
por ejemplo, la aplicación de una norma inconstitucional puede derivar, a su
vez, en un irrespeto por los procedimientos legales. En el caso que nos ocupa,
la indebida e insuficiente valoración probatoria efectuada por el Juzgado
139
140
La cual brilla por su vaguedad: “a través de la inspección judicial practicada por el Juzgado Promiscuo
Municipal de San Luis de Palenque, mediante despacho comisorio, se demuestra en forma contundente que
los actos posesorios propios de la prescripción adquisitiva de dominios ejercicios por el señor Gerardo
Escobar Niño, se corroboraron, no solo con los testimonios ya estudiados, sino en la manera de atender la
diligencia ocular realizada por tal despacho judicial, como quiera que la misma se realizó a la luz pública,
demostrando que dicha posesión se ha venido ejecutando por el actor sin clandestinidad alguna y además
que dentro de la misma no se observó oposición de parte de ninguna persona que pudiese alegar mejor
derecho”. Cuaderno de revisión, folio 16.
141
“El primero, el corpus, comprobado a través de las distintas declaraciones vistas anteriormente cuando
los deponentes informan de manera unánime que la posesión ejercida por el demandante sobre el predio
objeto de la Litis, se ha prolongado por más de diez años, aprehendiendo de manera pública, quieta y
pacífica el predio “El Lindanal” y así mismo sin hesitación alguna respecto del animus como quiera que
dentro del inmueble se han realizado obras de carácter civil, como es una casa de habitación y demás
concernientes al objeto económico de la propiedad, como son los pozos, los cultivos, el cercado y el
mantenimiento del pasto para el ganado” Cuaderno de Revisión, folio 16.
142
Ver Sentencia T-701 de 2004
40
Promiscuo del Circuito de Orocué, que concluyó que el predio “El Lindanal”
podía ser objeto de prescripción, resultó también en otros yerros judiciales.
En efecto, la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró que el

señor Escobar Niño había adquirido el derecho real de dominio de un predio
sobre el cual existen serios indicios de ser baldío. Tal decisión desconoce la
jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional143, sino de las otras altas Corporaciones de justicia144 que han
sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el
dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 65 de la Ley 160 de 1994
Finalmente, la actuación del juez se encajaría en un defecto orgánico, en tanto

este carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer del asunto145.
Debe recordarse que la actuación judicial está enmarcada dentro de una
competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente,
que de ser desbordada conlleva el desconocimiento del derecho al debido
proceso146. En este caso concreto, es claro que la única entidad competente
para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder147, previo
cumplimiento de los requisitos legales. Los procesos de pertenencia
adelantados por los jueces civiles, por otra parte, no pueden iniciarse –
también por expreso mandato del legislador148- sobre bienes imprescriptibles.
Es a la luz de lo anterior que se debe examinar la posición del registrador

seccional de instrumentos públicos, al negarse a tramitar la inscripción del
fallo de pertenencia en favor del señor Gerardo Escobar.
9.2. Legalidad en la actuación del Registrador de Instrumentos Públicos

de Paz de Ariporo y ausencia de vulneración de derechos fundamentales
al señor Gerardo Escobar Niño.
Mediante Nota Devolutiva del 24 de septiembre de 2013, el Registrador de

Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo se negó a inscribir la parte resolutiva
de la sentencia proferida por el Juez Promiscuo del Circuito de Orocué.
Actuando a través de apoderado judicial149, el señor Gerardo Escobar Niño
radicó acción de tutela el 1º de noviembre de 2013 contra la decisión de la
oficina de registro de instrumentos públicos.
Así las cosas, la acción de amparo se formuló en contra de un acto

administrativo. En efecto, la nota devolutiva es la decisión de inadmisibilidad
143
Ver entre otras, C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
144
Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995.
Radicación: 8429; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de
julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
145
146
Corte Constitucional, Sentencias T-757 de 2009 y SU-399 de 2012.
147
148
Código de Procedimiento Civil (Decreto 1400 de 1970), artículo 407, numeral 4º. Código General del
Proceso (Ley 1564 de 2012), artículo 375, numeral 4º.
149
41
en el registro, producto de la calificación llevada a cabo por la autoridad

responsable150.
De entrada se advierte que el accionante no cumplió con el requisito de

subsidiariedad. El carácter residual de la acción de tutela conlleva a que la
misma solo sea procedente cuando no existan otros medios de defensa a los
que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la
ocurrencia de un perjuicio irremediable151.
En este caso concreto, el señor Gerardo Escobar Niño, pese a estar asesorado
por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto de especial protección
constitucional152, interpuso directamente acción de tutela contra la nota
devolutiva. Obvió entonces, sin explicar siquiera por qué no eran idóneos, el
recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de
apelación ante el Director del Registro153. Tampoco esgrimió la causación de
un perjuicio irremediable con la decisión, ni se advierte de los hechos
narrados por el accionante ningún motivo para pensar razonablemente en ello.
Además, el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, al conceder el
amparo, ninguna consideración hizo respecto a la excepcional procedibilidad
de la acción de tutela en el caso concreto.
Esta inconsistencia habría sido suficiente para declarar improcedente la

solicitud impetrada por el señor Escobar Niño. No obstante, y por la
relevancia del asunto para la protección del interés público y la correcta
administración de justicia, esta Sala de Revisión estudiará el fondo del
reclamo formulado.
El accionante aseguró que fueron trasgredidos sus derechos al libre acceso a

la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima.
El a-quo, por su parte, respaldó su posición invocando los principios de
seguridad jurídica154 e igualdad, así como el artículo 56 del Estatuto notarial
150
Ley 1579 de 2012, artículo 22 “Inadmisibilidad del registro. Si en la calificación del título o documento no
se dan los presupuestos legales para ordenar su inscripción, se procederá a inadmitirlo, elaborando una nota
devolutiva que señalará claramente los hechos y fundamentos de derecho que dieron origen a la devolución,
informando los recursos que proceden conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique. Se dejará copia del título devuelto
junto con copia de la nota devolutiva con la constancia de notificación, con destino al archivo de la Oficina
de Registro.”; Artículo 25 “Notificación de los actos administrativos de no inscripción. Los actos
administrativos que niegan el registro de un documento se notificarán al titular del derecho de conformidad
con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de la
norma que lo adicione o modifique”.
151
152
El Incoder en su respuesta puso de presente que el accionante no se encontraba registrado como vìctima
del desplazamiento. Cuaderno de revisión.
153
Ley 1579 de 2012, artículo 60: “Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la inscripción
proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para
ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces.
Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en
virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación
administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia
accedió al registro”.
154
“De acuerdo a lo anterior [Constitución Política, art. 13, 29, 85 y 113] el señor Registrador de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo Casanare no puede tener posiciones encontradas respecto a un
mismo punto de derecho y debe velar por la seguridad jurídica.
42
de acuerdo al cual, asegura, era obligación de la entidad demandada proceder

a abrir los folios de matrícula correspondientes.
Al respecto, es necesario precisar que la labor del registrador constituye un

auténtico servicio público155 que demanda un comportamiento sigiloso. En
esta medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento,
tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley. Es por esta
razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema
registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son registrables los títulos
y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su
inscripción”156
El propósito del legislador al consagrar con rango de servicio público la

función registral157, al establecer un concurso de méritos para el
nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad158,
así como diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa
causa159, evidentemente no fue el de idear un simple refrendario sin juicio.
Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de
la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un
papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando
su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un juez de la República,

formalmente válida, puede ser desatendida por el funcionario responsable
cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un mandato
constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de seguridad jurídica
no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación
cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o la
arbitrariedad no crea derecho160. La obediencia que se espera y demanda en
un Estado Social y Democrático de Derecho, no es una irreflexiva e
indiferente al contenido y resultados de una orden.
Lo precedente quiere decir que si ya había procedido en el caso citado con relación al predio ubicado en
jurisdicción del Municipio de Orocué y su Superior Jerárquico, le había fijado la posición de la
Superintendencia, es su deber legal y constitucional, proceder en el mismo sentido, porque no se puede
esperar que por cada caso se tenga que pronunciar la Superintendencia de Notariado y Registro
(…)“Además, la seguridad jurídica va muy ligada al proceso del país, debido a que es una base sólida para
que los inversionistas desarrollen proyectos a largo plazo que a su vez permiten el desarrollo y que
garanticen un orden jurídico justo que consulte los intereses de la sociedad y de los particulares, procurando
al máximo la seguridad jurídica como desarrollo del derecho a la igualdad, a la buena fe y a la confianza
legítima”. Cuaderno de tutela, folio 48 y 50.
155
Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
156
Ley 1579 de 2012, artículo 3.
157
Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
158
Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
159
Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
160
En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los
actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de
Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus
veces.
Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en
virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación
administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia
accedió al registro”.
43
La materialización de un orden justo, como el que propone la Constitución

Política de 1991 en su preámbulo, requiere de ciudadanos pensantes y críticos
capaces de entender sus derechos y deberes en comunidad, así como de velar
por el interés general; sobre todo, cuando se trata de servidores públicos. En
este caso concreto, es de resaltar que el registrador seccional de Paz de
Ariporo motivó la nota devolutiva invocando el principio de legalidad
previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando, a renglón seguido, que “la
propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse
mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto colombiano de la reforma agraria [hoy Incoder]”161.
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la
decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de registro inmobiliario,
por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío. De igual
manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías,
por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple
expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue
presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo
mediante el cual se opuso inicialmente al registro.
Por todo lo expuesto, la decisión del a-quo será revocada por esta
Corporación. En cuanto al argumento de la igualdad, la Sala encuentra que no
fue desarrollado en la sentencia de instancia, ni explicado desde qué
parámetro se juzgó el supuesto trato discriminatorio. Para finalizar, solo resta
aclarar que el artículo 56 de la Ley 1579 de 2012, mencionado por el Juez
Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, parte del supuesto de ser un terreno
susceptible de prescripción adquisitiva, mientras que el siguiente artículo sí
hace referencia a la matrícula de bienes baldíos, los cuales -se reitera- solo
pueden ser adjudicados por el Incoder162.
10. Órdenes a impartir para resolver el caso concreto y conjurar la

problemática evidenciada.
161
162
Ley 1579 de 2012, “Artículo 57. Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el
acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), o quien haga sus
veces, procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que identifique un predio baldío a nombre de la
Nación - Incoder, o quien haga sus veces.
En el caso en que dichos bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que conforman el
Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá con fundamento en el acto
administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces a la
apertura de la matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación - Parques Nacionales Naturales de Colombia.
En este último caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho de dominio en dichas áreas
protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia deberá adelantar este trámite para todos los bienes
ubicados al interior de estas áreas, dejando a salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de derecho
de dominio conforme a las leyes agrarias y que se encuentren debidamente inscritos en el registro
inmobiliario.
En caso de que se encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de dominio conforme
a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula
inmobiliaria de cada predio.
Parágrafo. La apertura del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de
conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal fin”.
44
10.1. En el marco de la acción de amparo instituida por la Carta Política en su

artículo 87 y reglamentada por el Decreto ley 2591 de 1991, el juez de tutela
ha sido revestido con una amplia discrecionalidad para adoptar los remedios
que respondan efectivamente a los problemas jurídicos y situaciones
empíricas evidenciadas163. De estas disposiciones surge que los jueces de
tutela y, en particular, la Corte Constitucional, “están facultados para adoptar
todas las medidas que sean necesarias para garantizar los derechos
constitucionales cuando se encuentren comprometidos por las acciones u
omisiones de las autoridades públicas o de los particulares”164, no solo en
relación con los derechos subjetivos de accionantes específicos, sino también
con la dimensión objetiva de los derechos en discusión.
Esta amplia responsabilidad en cabeza del juez constitucional no equivale a

una interferencia general en las decisiones abstractas e impersonales confiadas
por la Constitución Política a otras autoridades estatales, sino a un mecanismo
excepcional165 de intervención tendiente a corregir deficiencias u omisiones
particulares que comprometen gravemente la máxima efectividad de la Carta
Política, promoviendo, como en este caso concreto, los principios de
moralidad, eficacia, economía y publicidad que deben guiar la función
administrativa166.
10.2. Órdenes en el caso concreto.
En el caso concreto del señor Escobar Niño, la negativa de inscripción

emanada del Registrador Público de Paz de Ariporo se encuentra ajustada al
marco constitucional y legal vigente que consagra la imprescriptibilidad de
los bienes baldíos. En esta medida, se revocará el fallo de tutela proferido en
única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, el 19
de noviembre de 2013. En su lugar, se negará el amparo al señor Gerardo
Escobar Niño y se ordenará al registrador seccional que retire la inscripción
realizada en cumplimiento del fallo de tutela del a-quo.
Asimismo, se dejará sin efecto todas las providencias proferidas desde el auto
admisorio dentro del proceso agrario de pertenencia, con radicación número
852302044001-2011-0031, iniciado por el señor Gerardo Escobar Niño contra
personas indeterminados, incluyendo la sentencia proferida por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué el 20 noviembre de 2012, mediante la cual
se declaró el dominio del actor sobre el predio “El Lindanal”. En caso que el
accionante pretenda reiniciar el proceso de prescripción, el juez deberá
vincular oficiosamente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)
para que se pronuncie sobre los hechos de la demanda y ejerza las actuaciones
que considere necesarias.
163
Corte Constitucional, Sentencias T-600 de 2009 y T-923 de 2009.
164
Corte Constitucional, Auto 385 de 2010.
165
Corte Constitucional, Sentencia SU-1052 de 2000.
166
Constitución Política, artículo 209. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), artículo 3º.
45
Dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de

la presente providencia, el Incoder adelantará –en el marco de lo dispuesto
por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de clarificación
sobre el inmueble objeto de discusión167, para establecer si ha salido o no del
dominio del Estado. De los resultados del proceso, enviará copia al señor
Gerardo Escobar Niño, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué y a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. En todo caso, el instituto
acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de
adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
Por último, se compulsarán copias del expediente de tutela al Consejo

Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su competencia, investigue
disciplinariamente la actuación del Juez Promiscuo del Circuito de Orocué
quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en
oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y
jurisprudenciales sobre el asunto.
De la verificación del cumplimiento de este primer grupo de órdenes se

encargará el juez de tutela de instancia, según prescribe la regla general
contenida en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
10.3. Ordenes estructurales.
Ahora bien, de las consideraciones presentadas en esta providencia así como

de las pruebas allegadas, se advierte que la problemática jurídica y social
trasciende la situación concreta del señor Gerardo Escobar Niño, quien
motivó la presente acción de tutela.
En efecto, la falta de información fidedigna y actualizada de los bienes de la

nación es una falencia reconocida por el Incoder quien nuevamente sostuvo
ante esta Corporación que “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de
la Nación”168, pese a haber trascurrido 20 años desde la promulgación de la
Ley 160 de 1994. Esta deficiencia administrativa, a su vez, contribuye al
fenómeno –histórico pero aún muy vigente- de la concentración excesiva de
tierras, en tanto la falta de claridad y certeza sobre la naturaleza jurídica de los
terrenos permite que estos sean adjudicados irregularmente mediante
procedimientos judiciales ordinarios (declaración de pertenencia), en los que
no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios ni los
167
Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del Municipio de San Luis de
Palenque, Departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto
cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado
por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con Julio Monroy, Sur con Julio Monroy, Occidente con
Liborio Cachay.
168
Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el Incoder evidenció el mismo problema:
“El 28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el
magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012, manifestó: En primer lugar,
informó que el Instituto no tiene una base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos
potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero sostiene que a
mediano plazo esperan contar con la información necesaria para su elaboración.”
46
límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas Familiares -UAF-).

Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria: acceso
progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural.
Según denuncias recientes al respecto, esta problemática amenaza con

extenderse rápidamente por varios departamentos del país y afectar a cientos
de miles de hectáreas de la nación, que por órdenes de jueces de la República
están saliendo ilegítimamente del dominio público:
“En los últimos meses, y sin que nadie lo notara, decenas de propiedades,
cuya extensión equivale a tres veces el municipio de Medellín, pasaron a
manos de particulares por cuenta de varios fallos de jueces promiscuos de
Casanare y Meta.
(…)
EL TIEMPO encontró 51 procesos idénticos al de Monterrey en San Luis,
Pore, Hato Corozal y Orocué (Casanare) en donde, a punta de fallos
judiciales, 76.697 hectáreas les fueron entregadas –a través de procesos de
pertenencia–, a igual número de personas y agropecuarias, que han recibido
en promedio, cada una, 4.500 hectáreas. En Puerto López (Meta), 10.000
hectáreas han sido entregadas con el mismo mecanismo. Y en Paz de Ariporo
(Casanare), reporteros de este diario encontraron seis demandas próximas a
fallar en las que particulares reclaman como suyas cerca de 3.500 hectáreas
adicionales”169.
Para precaver que este tipo de actuaciones continúen ocurriendo en un futuro,

así como para remediar las posibles defraudaciones al patrimonio público que
hayan tenido lugar, se estima necesario proferir el conjunto de órdenes
estructurales que se explican a continuación. De la verificación del
cumplimiento de este segundo grupo de órdenes también se encargará el juez
de tutela de instancia, según prescribe la regla general contenida en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, aunque con la colaboración, vigilancia y
valoración que efectúen la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación, dentro de sus competencias
constitucionales y legales. Lo anterior, atendiendo a que la problemática
evidenciada con respecto a la clarificación y adquisición de los bienes baldíos
reviste notoria importancia nacional.
i- Clarificación e identificación de los bienes baldíos del Estado:
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), como entidad

encargada de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la
Nación170 y de clarificar su situación desde el punto de vista de la propiedad,
169
El Tiempo, “Hay jueces que están feriando baldíos que son de la Nación”. Noticia del 31 de mayo de
2014, consultada el 23 de junio de 2014 en http://www.eltiempo.com/politica/justicia/hay-jueces-que-estan-
feriando-baldios-que-son-de-la-nacion/14060924 En el mismo sentido, ver El Espectador, “Jueces de tres
departamentos estarían adjudicando ilegalmente terrenos de la nación”. Noticia del 1º de junio de 2014,
consultada el 23 de junio de 2014 en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/jueces-de-tres-
departamentos-estarian-adjudicando-ilega-articulo-495966.
170
Ley 160 de 1994, artículo 12.
47
con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado171, adoptará
en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto172, en el cual
puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales
habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes
baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Lo anterior, con el
objetivo de brindar certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las
tierras en el país de una forma eficiente, sin tener que acudir en cada caso a un
proceso individual de clarificación, el cual, como se observó en este
expediente, no siempre resultar ser un mecanismo idóneo.
Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la

Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus
competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e
indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de
instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual
manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la
Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder
y de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control.
Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más
tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta
providencia, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de
la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán
periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances
o correctivos que estimen necesarios.
ii- Recuperación de las tierras baldías irregularmente adjudicadas

mediante procesos de pertenencia:
La Superintendencia de Notariado y Registro, como entidad a cargo de la

orientación, inspección y vigilancia de los servicios que prestan los Notarios y
Registradores de Instrumentos Públicos173, expedirá, dentro de las dos (2)
semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general
dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la
imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico
colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan
pensar razonablemente que se trata de un bien baldío (por ejemplo que el bien
no cuenta con antecedentes registrales o la sentencia se dirija contra personas
indeterminadas); y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que
un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente
baldío.
Adicionalmente, la Superintendencia de Notariado y Registro presentará al

juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de
171
Ley 160 de 1994, artículo 48. Decreto 1465 de 2013, artículo 49 y siguientes.
172
173
Decreto 2163 de 2011, artículo 3º.
48
esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos

que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos
de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas
seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo
término, al Incoder para que este adelante los procedimientos de recuperación
de baldíos174 a los que haya lugar. De igual manera, una copia se enviará a la
Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus
competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal
de tierras de la Nación.
Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado

documento, el Incoder deberá informar al juez de tutela de primera instancia,
a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la
República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i)
número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii)
cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
iii- Seguimiento y control:
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en tanto órgano director de la

política agraria nacional175, prestará el acompañamiento debido al Incoder
velando por la orientación, articulación institucional y evaluación de las
órdenes impartidas. La Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría
General de la República, dentro de sus competencias constitucionales y
legales, harán seguimiento a las órdenes anteriores, evaluarán su
cumplimiento y desarrollo, y tomarán los correctivos y decisiones a las que
haya lugar. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, las referidas entidades presentarán un informe al juez de
instancia referente a los avances en el seguimiento y control sobre las órdenes
proferidas, con copia a esta Corporación y a la Presidencia de la República.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela de única instancia proferida

por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare), dentro de
la acción de tutela instaurada por Gerardo Escobar Niño, mediante la cual se
concedió el amparo y, en su lugar, NEGAR la protección de los derechos
fundamentales invocados.
174
Ley 160 de 1994, artículo 12. Decreto 1465 de 2013, Capítulo II.
175
Decreto 1985 de 2013, art. 2 y 3.
49
SEGUNDO.- ORDENAR al Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de

Ariporo que elimine la inscripción realizada en el folio de matrícula del predio
“El Lindanal” en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el a-quo.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS todas las providencias proferidas

desde el auto admisorio por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué,
dentro del proceso agrario de pertenencia, con radicación número
852302044001-2011-0031, iniciado por el señor Gerardo Escobar Niño contra
personas indeterminados. En caso que el accionante pretenda reiniciar el
proceso de prescripción, el juez deberá vincular oficiosamente al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) para que se pronuncie sobre los
hechos de la demanda y ejerza las actuaciones que considere necesarias.
CUARTO.- ORDENAR al Incoder que dentro del término de veinte (20) días
contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante el
proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión176, para
establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del
proceso, enviará copia al señor Gerardo Escobar Niño, al Juzgado Promiscuo
del Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de
Ariporo. En todo caso, acompañará al accionante y lo incluirá como
beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando este
cumpla con los requisitos legales.
QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses

siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan
real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo,
modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de
clarificación de todos los bienes baldíos de la nación dispuestos a lo largo y
ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría
General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que,
dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los
cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al
juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De
igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la
Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y
de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control. Una
vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar
dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República
vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán periódicamente al juez
de instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que
estimen necesarios.
176
Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del Municipio de San Luis de
Palenque, Departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto
cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado
por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con Julio Monroy, Sur con Julio Monroy, Occidente con
Liborio Cachay.
50
SEXTO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir,

dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia,
una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a)
explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento
jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que
permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un
protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la
pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser
enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro

presentar al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la
notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los
terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a
través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada
por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro
del mismo término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que
investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas
detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
OCTAVO.- ORDENAR al Incoder que adelante, con fundamento en el

informe presentado en el numeral anterior, los procedimientos de recuperación
de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la
recepción del precitado documento, el Incoder deberá informar a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República
los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de
procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de
actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional.
NOVENO.- ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

prestar el acompañamiento debido al Incoder, velando por la orientación,
articulación institucional y evaluación de las órdenes impartidas.
DÉCIMO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la

Contraloría General de la República, hacer seguimiento, dentro de sus
competencias constitucionales y legales, a las órdenes anteriores así como
evaluar su cumplimiento y desarrollo. Dentro de los seis (6) meses siguientes
a la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un
informe al juez de instancia, a la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional y a la Presidencia de la República, referente a los avances en el
seguimiento y control sobre las órdenes proferidas.
DÉCIMO PRIMERO.- COMPULSAR copias del expediente de tutela al

Consejo Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su competencia,
investigue disciplinariamente la actuación del Juez Promiscuo del Circuito de
Orocué quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien
51
baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y

jurisprudenciales sobre el asunto.
DÉCIMO SEGUNDO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación

prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional

y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
52
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

A LA SENTENCIA T-488/14
APLICACION DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA EN SEDE

DE TUTELA (Salvamento parcial de voto)
La sentencia consideró que el bien inmueble que el actor adquirió por

prescripción a través de sentencia judicial tiene naturaleza de baldío, sin que
tal situación se encuentre acreditada en el expediente. No obstante lo
anterior, para el INCODER “… si el predio no reporta folio de matrícula
inmobiliaria se presume un baldío de la Nación…” (subrayas fuera de texto),
sin embargo tal presunción no es de derecho y no precave el procedimiento
administrativo de clarificación de la propiedad, proceso que adelanta esa
misma institución. Tal es la falta de prueba de la naturaleza de bien baldío,
que la mencionada entidad pública afirmó que “… no cuenta con un
inventario de bienes baldíos de la Nación”. Frente a esta situación y con base
en el principio iura novit curia, reconocido por esta Corporación como el
deber del juez constitucional de aplicar la Carta Política sin que lo ate las
normas invocadas por las partes, pues al juzgador le corresponde la
determinación correcta del derecho, la obligación de discernir los conflictos y
dirimirlos según el derecho vigente, la calificación autónoma de la realidad
del hecho y su subsunción en las normas constitucionales que lo rigen, el
problema jurídico de transgresión del ordenamiento constitucional y legal
planteado en la sentencia, debió ocuparse de los efectos procesales de la falta
de propietario privado inscrito del predio que era objeto de proceso de
pertenencia.
PRESUNCION IURIS TANTUM EN RELACION CON

NATURALEZA DE BIEN BALDIO ANTE AUSENCIA DE
PROPIETARIO PRIVADO REGISTRADO (Salvamento parcial de
voto)
De igual forma, correspondía estudiar a la Sala si ¿La falta de propietario

inscrito del bien inmueble sujeto a prescripción adquisitiva de dominio
generaba la obligación del juez ordinario de vincular al INCODER como
litisconsorte necesario por pasiva dentro del proceso de pertenencia por
encontrarse ante un presunto bien baldío?. Para dar solución a este problema
jurídico la Sala tenía la obligación de interpretar de manera armónica los
artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código
Civil, y 63 de la Constitución Política, de donde se puede afirmar que existe
una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío ante
la ausencia de propietario privado registrado. Aquel ejercicio hermenéutico
le hubiese permitido a la Sala de Revisión arribar a la siguiente regla
jurisprudencial: que en aquellos procesos ordinarios de pertenencia en la que
se pretenda la adquisición del dominio de bien inmueble, que según
certificación de la entidad competente no registre propietario privado
53
anterior inscrito, se presume baldío, y el juez deberá conformar el

litisconsorcio necesario por pasiva, con la vinculación procesal del
INCODER.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES COMO

PARTE DEL NUCLEO ESENCIAL DEL DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No se pueden establecer
en Sala de Revisión de la Corte Constitucional reglas para que
autoridades administrativas puedan inaplicar o desconcoer sentencias
(Salvamento parcial de voto)
No comparto que, en sede de revisión, la Corte Constitucional establezca

reglas para que las autoridades administrativas puedan inaplicar o
desconocer sentencias judiciales y que dichas actuaciones gocen de
legitimidad. Esta posición es incompatible con principios constitucionales
derivados del Estado Social de Derecho, tales como la seguridad y certeza
jurídica, la cosa juzgada y el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia. La Corte Constitucional no puede consagrar
mecanismos para el desconocimiento de las decisiones judiciales proferidas
por el juez competente, y bajo los procedimientos legalmente establecidos.
Una decisión contraria implicaría un grave deterioro al principio de Estado
de derecho, y del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, y no superaría el juicio de convencionalidad con base en el
desarrollo del contenido del Artículo 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos realizado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
INCAPACIDAD DEL JUEZ DE TUTELA PARA DETERMINAR

LA CRISIS DE LA POLITICA PUBLICA EN MATERIA DE
BALDIOS (Salvamento parcial de voto)
En este especial caso, el juez de tutela carecía de los mecanismos técnicos y

administrativos idóneos y eficaces para establecer la problemática de la
política pública en materia de bienes baldíos, al igual que para proferir los
remedios estructurales que permitan superar esa grave situación. Así las
cosas, no se acreditó debidamente la necesidad de adoptar los remedios
estructurales que sustentan las órdenes de protección, situación que pudo
haber desbordado las competencias del juez de tutela en este particular caso.
Por estas razones, considero que las órdenes para superar la vulneración al
derecho fundamental del debido proceso del INCODER, verificada a partir
del principio iura novit curia, debieron limitarse a: i) revocar la sentencia de
tutela proferida en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de
Paz de Ariporo (Casanare); ii) dejar sin efectos jurídicos la providencia que
declaró la pertenencia a favor del actor, con la consecuente nulidad de todo
54
lo actuado en el proceso desde el auto admisorio de la demanda; y, iii)

vinculación al INCODER como litisconsorte necesario por pasiva dentro del
proceso de pertenencia. (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente T-4267451
Acción de tutela incoada por el ciudadano

Gerardo Escobar Niño contra Oficina de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo –
Casanare.
Asunto: Aplicación del principio iura novit

curia en sede de tutela. El cumplimiento
de las sentencias judiciales como parte del
núcleo esencial del derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia.
Incapacidad del juez de tutela para
determinar la crisis de la política pública
en materia de baldíos.
Magistrado Ponente:
Jorge Iván Palacio Palacio
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,

presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión
adoptada por la Sala Quinta de Revisión de tutelas, en sesión del 9 de julio de
2014, que por votación mayoritaria profirió la sentencia T-488 de 2014 de la
misma fecha.
La providencia de la que me aparto parcialmente negó la protección de los

derechos fundamentales invocados por el accionante, al considerar que la
oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare) no
los vulneró al negarse a inscribir la sentencia del 20 de noviembre de 2012
que declaró al actor, propietario de un bien presuntamente baldío.
Las líneas argumentativas que sustentan la sentencia de la referencia,

gravitaron en torno a: i) Facultades ultra y extra petita del juez de tutela; ii)
La supuesta naturaleza de bien baldío del predio que fue objeto de
prescripción adquisitiva del dominio, por parte del actor; iii) La posibilidad de
que las autoridades públicas incumplan “legítimamente” decisiones judiciales;
y, iv) La adopción de órdenes estructurales en relación con la problemática
jurídica y social de los bienes baldíos en el país.
55
Las órdenes proferidas por la Sala fueron: i) revocar la sentencia de tutela de

única instancia proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de
Ariporo (Casanare) que había amparado los derechos del tutelante; ii) ordenar
al registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo que elimine la
inscripción de la sentencia de pertenencia sobre el bien presuntamente baldío;
iii) dejar sin efecto todas las providencias proferidas por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué dentro del proceso de pertenencia; y iv)
remedios estructurales encaminados a superar en sede de tutela, la crisis
estatal en relación con los bienes baldíos de la Nación, que involucran a
instituciones como el INCODER, la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación, la
Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y el Consejo Superior de la Judicatura.
En este salvamento parcial de voto me aparto de los siguientes argumentos de

la parte considerativa de la providencia: i) la certeza de la naturaleza de bien
baldío del predio adquirido por prescripción por parte del actor; ii) el legítimo
incumplimiento de fallos judiciales, y iii) en relación con la parte resolutiva,
no comparto las órdenes estructurales proferidas en sede de tutela con la
finalidad de establecer remedios que conjuren la crisis de los bienes baldíos de
las Nación. En ese orden de ideas, los motivos de mi disenso son:
I. En relación con la ratio decidendi de la sentencia.
El principio iura novit curia y la ausencia de propietario privado inscrito

del bien objeto de pertenencia.
1. La sentencia consideró que el bien inmueble que el actor adquirió por

prescripción a través de sentencia judicial tiene naturaleza de baldío, sin que
tal situación se encuentre acreditada en el expediente. En ese sentido, el
problema jurídico de la sentencia se formuló de la siguiente manera:
“Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal colombiano

la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez
sobre un terreno baldío a través de un proceso de
pertenencia.” (negrillas fuera de texto)
No obstante lo anterior, para el INCODER “… si el predio no reporta folio de

matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación…”177 (subrayas
fuera de texto), sin embargo tal presunción no es de derecho y no precave el
procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad, proceso que
adelanta esa misma institución. Tal es la falta de prueba de la naturaleza de
bien baldío, que la mencionada entidad pública afirmó que “… no cuenta con
un inventario de bienes baldíos de la Nación”178.
177
Páginas 7 y 7v de la Sentencia T – 488 de 2014.
178
Ibídem.
56
Frente a esta situación y con base en el principio iura novit curia, reconocido
por esta Corporación como el deber del juez constitucional de aplicar la Carta
Política sin que lo ate las normas invocadas por las partes, pues al juzgador le
corresponde la determinación correcta del derecho, la obligación de discernir
los conflictos y dirimirlos según el derecho vigente, la calificación autónoma
de la realidad del hecho y su subsunción en las normas constitucionales que lo
rigen179, el problema jurídico de transgresión del ordenamiento constitucional
y legal planteado en la sentencia, debió ocuparse de los efectos procesales de
la falta de propietario privado inscrito del predio que era objeto de proceso de
pertenencia.
2. De igual forma, correspondía estudiar a la Sala si ¿La falta de propietario

inscrito del bien inmueble sujeto a prescripción adquisitiva de dominio
generaba la obligación del juez ordinario de vincular al INCODER como
litisconsorte necesario por pasiva dentro del proceso de pertenencia por
encontrarse ante un presunto bien baldío?
Para dar solución a este problema jurídico la Sala tenía la obligación de

interpretar de manera armónica los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la
Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, de
donde se puede afirmar que existe una presunción iuris tantum en relación con
la naturaleza de bien baldío ante la ausencia de propietario privado registrado.
Aquel ejercicio hermenéutico le hubiese permitido a la Sala de Revisión

arribar a la siguiente regla jurisprudencial: que en aquellos procesos
ordinarios de pertenencia en la que se pretenda la adquisición del dominio de
bien inmueble, que según certificación de la entidad competente no registre
propietario privado anterior inscrito, se presume baldío, y el juez deberá
conformar el litisconsorcio necesario por pasiva, con la vinculación procesal
del INCODER.
La inaplicación de sentencias judiciales
3. Los problemas jurídicos planteados en la sentencia no se resuelven con el

capítulo del cumplimiento de fallos judiciales desarrollado a partir de la
consideración número 5 de la misma. Es claro que el registrador no violó
derechos fundamentales, porque tenía razones constitucionalmente válidas que
justificaron su proceder. Su actuación se enmarcó dentro del cumplimiento del
deber constitucional de la defensa del carácter público de los bienes baldíos y
su imprescriptibilidad.
4. No comparto que, en sede de revisión, la Corte Constitucional establezca

reglas para que las autoridades administrativas puedan inaplicar o desconocer
sentencias judiciales y que dichas actuaciones gocen de legitimidad. Esta
posición es incompatible con principios constitucionales derivados del Estado
179
Sentencia T – 851 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
57
Social de Derecho, tales como la seguridad y certeza jurídica, la cosa juzgada

y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
5. En el núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia se encuentra el cumplimiento de las sentencias
judiciales. Este derecho “… no implica solamente la posibilidad de acudir
ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello
que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y
oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto,
a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite
dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento
de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se
decida en el curso de los juicios.”180
6. Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los Estados deben

garantizar, con fundamento en el artículo 25 de la Convención, “… los medios
para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por
tales autoridades competentes, de manera que se protejan efectivamente los
derechos declarados o reconocidos. El proceso debe tender a la
materialización de la protección del derecho reconocido en el
pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho
pronunciamiento. Por tanto, la efectividad de las sentencias depende de su
ejecución. Esto último, debido a que una sentencia con carácter de cosa
juzgada otorga certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso
concreto y, por ende, tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad o
necesidad de cumplimiento. Lo contrario supone la negación misma del
derecho involucrado.”181
Excepcional incumplimiento de la orden inicial contenida en la sentencia

judicial. Imposibilidad física y jurídica. Línea jurisprudencial de la Corte.
7. La sentencia presentó como argumento para justificar el incumplimiento

legítimo de una decisión judicial, la ratio decidendi contenida en la sentencia
T–216 de 2013, caso que no es ni análogo, ni similar al que se estudia. En ese
pronunciamiento, la Corte analizó una situación fáctica distinta, se trataba de
una sentencia que ordenó el reintegro de un trabajador a una entidad oficial, y
180
Sentencia T – 329 de 1994. Ver también T – 554 de 1992, T – 553 de 1993
181
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Furlan y Familiares contra Argentina. Ssentencia de 31
de agosto de 2012 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Serie C. No. 246. Párrafo 209.
Ver también CIDH Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C
No. 35, párr. 65, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr. 142.; Caso Baena
Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 73,
y Caso Abrill Alosilla y otros Vs. Perú. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de Marzo de 2011.
Serie C No. 223, párr. 75.; Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador, parr. 104, y Caso Acevedo Buendía y otros
("Cesantes y Jubilados de la Contraloría") Vs. Perú, párr. 72. También el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en relación con el Derecho a un Proceso Equitativo conforme al artículo 6 del CEDH, en el caso
Hornsby v. Greece del 19 de marzo de 1997, estableció que: “este derecho sería ilusorio si el ordenamiento
jurídico interno del Estado Parte permite que una decisión judicial final y obligatoria permanezca inoperante
en detrimento de una de las partes. […] La ejecución de las sentencias emitidas por los tribunales debe ser
considerada como parte integrante del ‘juicio’. Citado en CIDH caso Baena Ricardo y otros contra Panamá.
Párr. 81
58
debido a reestructuraciones financieras y administrativas el cargo había sido

suprimido. Ante esta imposibilidad jurídica y física, la entidad pública optó
por la opción de indemnizar a la demandante, a modo de compensación.
8. Este pronunciamiento no autorizó el incumplimiento de las órdenes

contenidas en decisiones judiciales, ni tampoco estableció reglas
constitucionales para valorar la “… legitimidad o no del incumplimiento…” de
las sentencias judiciales con base en supuestos criterios de “motivación”,
“notoriedad”, “grave amenaza”, “facultad legal”, “oportunidad”, y
“contradicción” que la sentencia T – 488 de 2014 estableció.
9. La Corte Constitucional no puede consagrar mecanismos para el

desconocimiento de las decisiones judiciales proferidas por el juez
competente, y bajo los procedimientos legalmente establecidos. Una decisión
contraria implicaría un grave deterioro al principio de Estado de derecho, y del
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y no superaría
el juicio de convencionalidad con base en el desarrollo del contenido del
Artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos realizado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
II. Órdenes estructurales de la sentencia
La evidente falta de recursos técnicos y administrativos idóneos y eficaces

para el análisis de la crisis de la política pública en materia de baldíos.
10. En este especial caso, el juez de tutela carecía de los mecanismos técnicos
y administrativos idóneos y eficaces para establecer la problemática de la
política pública en materia de bienes baldíos, al igual que para proferir los
remedios estructurales que permitan superar esa grave situación.
Así las cosas, no se acreditó debidamente la necesidad de adoptar los remedios

estructurales que sustentan las órdenes de protección, situación que pudo
haber desbordado las competencias del juez de tutela en este particular caso.
11. Por estas razones, considero que las órdenes para superar la vulneración al
derecho fundamental del debido proceso del INCODER, verificada a partir del
principio iura novit curia, debieron limitarse a: i) revocar la sentencia de
tutela proferida en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz
de Ariporo (Casanare); ii) dejar sin efectos jurídicos la providencia que
declaró la pertenencia a favor del actor, con la consecuente nulidad de todo lo
actuado en el proceso desde el auto admisorio de la demanda; y, iii)
vinculación al INCODER como litisconsorte necesario por pasiva dentro del
proceso de pertenencia.
En conclusión de todo lo anterior, no comparto la decisión mayoritaria porque:

i) fundamentó su sentencia en la naturaleza de bien baldío objeto del proceso
de pertenencia, sin que estuviera acreditada en el expediente tal calidad; ii)
desconoció la línea jurisprudencial de esta misma Corporación, y de la Corte
59
Interamericana de Derechos Humanos, en relación con el cumplimiento de las

sentencias judiciales como parte del núcleo duro del derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia; y iii) sin la debida justificación de la
necesidad de adoptar remedios estructurales, y sin los medios técnicos y
administrativos idóneos y eficaces, profirió órdenes de protección que podrían
haber desbordado las competencias del juez de tutela en este especial caso.
Fecha ut supra

Magistrada
República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Magistrado ponente
STC1776-2016
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
(Aprobado en sesión de nueve de febrero de dos mil dieciséis)
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Decídese la impugnación interpuesta frente a la sentencia de 24 de agosto de 2015, dictada por la Sala Civil Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, dentro de la acción de tutela instaurada por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural -INCODER- en contra del Juzgado Primero Civil del Circuito de esa capital, con ocasión del juicio de
pertenencia promovido por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado respecto de “personas indeterminadas”, extensiva a la Procuraduría
Segunda Judicial II Ambiental y Agraria de Boyacá, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Unidad Administrativa
Especial de Gestión para la Restitución de Tierras.
1. ANTECEDENTES
1. Mediante apoderado judicial, la entidad actora solicita la protección de los derechos al debido proceso,
“legalidad”, “seguridad jurídica”, acceso a la administración de justicia y “patrimonio público”, entre otros, presuntamente
lesionados por la autoridad jurisdiccional accionada.
2. Sostiene, como fundamento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente (fls. 1 a 3):
2.1. En el asunto objeto de cuestionamiento, la allí demandante pidió se le declarara dueña del predio “Miravalles”
ubicado en el municipio de Sora, aduciendo hechos posesorios.
2.2. Refiere que en sentencia de 14 de noviembre de 2014 el despacho convocado accedió a las pretensiones del
extremo activo, teniendo en cuenta el señorío demostrado sobre la heredad, pero soslayando el deber de verificar la
naturaleza jurídica del terreno, pues al advertir que éste carecía de antecedentes registrales y titulares inscritos, debió percibir
su carácter de baldío.
2.3. Asegura que el juez pasó por alto lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y en la Ley de Desarrollo
Rural, por cuanto no requirió “el título originario (…) validado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural” a efectos
de “acreditar la propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”.
2.4. Agrega que ante la calidad de baldío del predio, debió ser vinculada al pleito, lo cual le habría permitido
señalar su imprescriptibilidad, y si se encontraba “sometido o no a procedimientos administrativos agrarios”.
2.5. Por último, anota que conforme a la ley y jurisprudencia constitucional, el juzgador accionado incurrió en
defecto sustantivo y orgánico al adjudicar la propiedad del señalado terreno sin tener competencia para ello, dada la
condición legal del bien.
1
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
3. Pide, por tanto invalidar el juicio objeto de reproche.
1.1. Respuesta del accionado y vinculados
a. El Juzgado Primero Civil del Circuito deprecó la denegación del resguardo explicando:
“(…) [E]l INCODER pretende intervenir sin tener ninguna certeza respecto de la naturaleza del inmueble, pues
abiertamente expone que no saben de la calidad del fundo y que tampoco ostentan un registro adecuado que dé
cuenta de la existencia de todos y cada uno de los baldíos a nivel nacional, es decir, no media razón alguna para
desvirtuar la presunción legal a favor del poseedor (…)” (fls. 33 y 34).
b. Rosa Lilia Ibagué Cuadrado afirmó que no existe la vulneración de preceptos iusfundamentales alegada por la
tutelante (fl.s 68 a 74).
c. La Procuraduría Segunda Judicial II Ambiental y Agraria de Boyacá precisó que en caso de establecerse la
calidad de baldío del anotado predio, deben tutelarse “(…) los derechos a favor del accionante y declararse la nulidad del
proceso (…)” (fls. 31 y 32).
d. La Superintendencia de Notariado y Registro requirió al Tribunal a quo “(…) aplicar el precedente judicial de
la sentencia T-448 de 9 de julio de 2014 [de la Corte Constitucional], por tratarse de un caso similar (…)” (fls. 76 a 89).
e. La Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución de Tierras exigió su desvinculación por falta
de legitimación en la causa por pasiva (fls. 90 y 91).
1.2. La sentencia impugnada
Aprobada por mayoría, negó la salvaguarda tras inferir que si la entidad tutelante estima
“(…) que debió ser citada o que hay irregularidades en el proceso y le corresponde ejercer la defensa de los
bienes de la nación, concretamente de predios baldíos, debe recordarse la existencia de instrumentos en vía
ordinaria como lo es el recurso extraordinario de revisión (…)” (fls. 55 a 67).
1.3. La impugnación
La formuló el INCODER insistiendo en los argumentos esgrimidos en el libelo genitor y precisando:
“(…) La decisión adoptada por el Tribunal implica el desconocimiento de los principios básicos y las pruebas de
los hechos que sirvieron de fundamento del memorial de acción de tutela. Los cuales fueron expuestos en forma
detallada y precisa, (…) facilitando las piezas procesales que tuvo en cuenta la sentencia judicial objetada (…)”
(fls. 185 a 197).
2. CONSIDERACIONES
1. Se duele el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural por cuanto en el comentado subexámine (i) no fue
convocado pese a ser necesaria su comparecencia, dada la condición de baldío del bien allí reclamado; y (ii) el despacho
acusado carecía de competencia para tramitarlo por la calidad del señalado predio.
2. Sobre el tema, esta Sala recientemente ha concedido auxilios impetrados con similar acontecer fáctico y jurídico,
siguiendo parcialmente la postura adoptada por la Corte Constitucional en sentencia T-488 de 2014, como pasa a exponerse
a continuación:
Sentencia Accionante Accionado Tribunal a quo Decisión
2
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
STC15027 Procuradora Jdo. Cartagena- Negó Revoca y concede:

de 4-11- 3 Judicial II Promiscuo Invalida fallo de 31 de
2014, rad. Ambiental y del Circuito marzo de 2014, para que
2014-0290- Agraria de de Turbaco se “clarifique la
01 Cartagena naturaleza jurídica del
predio”
STC1270 de INCODER Jdo. Yopal- Concedió Revoca y niega:
12-02- 2015, Promiscuo Subsidiariedad, puede
rad. 2014- del Circuito ejercer acción de revisión.
0160-01 de Orocué Con salvamento de voto
Dr. Ariel Salazar: Estima
aplicables los preceptos de
la T-488 de 2014.
STC2628 de INCODER Jdo. Yopal- Concedió: Confirma: Concede: Es
11-03-2015, Promiscuo Invalidó el juicio, necesario vincular a ese
rad. 2014- del Circuito incluido el fallo de 29- ente para esclarecer si el
0195-01 de Orocué 10-2010, para vincular bien es o no baldío.
al INCODER
STC2973 de INCODER Jdo. Yopal- Concedió: Confirma: Concede: Es
17-03-2015, Promiscuo Invalidó el juicio, necesario vincular a ese
rad. 2014- del Circuito incluido el fallo de 07- ente para esclarecer si el
0185-01 de Orocué 07-2011, para vincular bien es o no baldío.
al INCODER
STC3765 de INCODER Jdo. 4 Civil Neiva- Concedió: Confirma: Concede: Es
25-03-2015, del Circuito Invalidó el juicio, necesario vincular a ese
rad. 2014- de Neiva incluido el fallo de 13- ente para esclarecer si el
0190-01 11-2013, para vincular bien es o no baldío.
al INCODER
STC10474 INCODER Jdo. Yopal- Concedió: Confirma: Concede: Es
de 10-08- Promiscuo Invalidó el juicio, necesario vincular a ese
2015, rad. del Circuito incluido el fallo de 17- ente para esclarecer si el
2015-0072- de Paz de 04-2013, para vincular bien es o no baldío.
01 Ariporo al INCODER
STC11637 INCODER Jdo. 4 Civil Yopal- Concedió: Confirma: Concede: Es
de 03-09- del Circuito Invalidó el juicio, necesario vincular a ese
2015, rad. de Montería incluido el fallo de 26- ente para esclarecer si el
2015-1917- 02-2007, para vincular bien es o no baldío.
01 al INCODER
2015-0199- de Orocué 12-2014, para vincular bien es o no baldío.
02 al INCODER
STC14853 INCODER Jdo. Civil del Antioquia- Negó: Revoca Concede: Invalidó
de 29-10 Circuito de Subsidiariedad: Acción el juicio, incluido el fallo
2015, rad. Fredonia de revisión de 21-05-2015, pues es
2014-0176- necesario vincular a ese
01 ente para esclarecer si el
bien es o no baldío.
de 26-11- Promiscuo Invalidó dos juicios, necesario vincular a ese
2015, rad. del Circuito incluidos los fallos allí ente para esclarecer si el
2015-0063- de Orocué dictados, para vincular bien es o no baldío. Con
02 al INCODER salvamento de voto Dr.
3
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
Luis Armando Tolosa V.:

Estima inaplicable la ratio
decidendi la T-488 de
2014, con argumentos
similares a los hoy
planteados.
2015-0073- de Orocué 12-2013, para vincular bien es o no baldío. Con
01 al INCODER salvamento de voto Dr.
Luis Armando Tolosa V.:
Estima inaplicable la ratio
decidendi la T-488 de
2014, con argumentos
similares a los hoy
planteados.
No obstante las plurales decisiones que sobre el punto se han proferido, según se ha reseñado, algunas de las cuales
han amparado derechos del INCODER por esta Sala, al acudir por vía de impugnación y haberse revocado sentencias,
siguiendo la orientación de la T-488 de 2014, a pesar de las diferencias y semejanzas fácticas y jurídicas; en uno y otro caso,
se observa que la protección se ha otorgado para permitir la intervención procesal de la entidad pública.
En ellas, esta Sala no ha afirmado que los inmuebles discutidos sean baldíos, simplemente, en el caso de los
auxilios concedidos o confirmados, como se describió en la secuencia, se ha salvaguardado en líneas generales para que se
cite al INCODER, pero defirió en el juez, en la mayoría de las hipótesis anteriores, la facultad de valorar si el predio materia
de usucapión reviste la calidad o no de baldío.
Esta Corte en amplio debate desde la llegada de este asunto, considera pertinente reexaminar los problemas
jurídicos y la incidencia de la sentencia T-488 de 2014 y algunas otras de la Corte Constitucional, frente a la doctrina de
esta Sala sobre el particular, dadas las connotaciones actuales de la situación.
3. En este evento, se advierte el fracaso del amparo constitucional deprecado, pues el ente aquí accionante puede,
si a bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la acción de revisión, estatuida en las reglas
379 y 380 del Código de Procedimiento Civil1, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los términos fijados para
su interposición en el precepto 381 ibídem2, con mayor razón cuando la legitimación de la entidad pública pende de
1 “(…) Artículo 379: El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas de la Corte Suprema, los
tribunales superiores, los jueces de circuito, municipales y de menores (…)”.
“(…) Artículo 380: Son causales de revisión:”
1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado la decisión contenida en ella, y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia
recurrida.
3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en razón de ellas.
4. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en la producción
de dicha prueba.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6. Haber existido colusión u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no
haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al recurrente.
7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento contemplados
en el artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad.
8. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso.
9. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada, entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele designado
curador ad litem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a revisión cuando en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada (…)” (subrayas fuera de texto).
2 “(…) Art. 381: El recurso podrá interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia,
cuando se invoque alguna de las causales consagradas en los numerales 1, 6, 8 y 9 del artículo precedente”.
“Cuando se alegue la causal prevista en el numeral 7 del mencionado artículo <380>, los dos años comenzarán a correr desde
el día en que la parte perjudicada con la sentencia o su representante haya tenido conocimiento de ella, con límite máximo de
4
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
establecer, en amplio debate, si el bien involucrado es o no baldío, y la tutela no es el medio idóneo para dilucidar la
incertidumbre. En la aludida sede, el juez de conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así
como de la prosperidad de las causales invocadas.
La existencia de herramientas judiciales propicias para obtener el resguardo de los derechos fundamentales, está
contemplada como causal de improcedencia en el inciso 3º del canon 86 de la Constitución Política, en concordancia con el
numeral 1º del precepto 6º del Decreto 2591 de 1991.
En una acción similar esta Sala indicó:
“(…) Desde esa perspectiva, es claro el fracaso de la protección deprecada por cuanto no fue instituida, como se
anticipó, para sustituir los instrumentos ordinarios consagrados por el legislador en favor de las partes o para
adelantarse a las decisiones que le corresponde adoptar al juez del proceso, sino única y exclusivamente para el
evento en que la persona que se sienta agraviada o afectada en una garantía fundamental, carezca de recursos
judiciales para atacarla o aunque contando con ellos no sean idóneos para el efecto (…)”3.
El trámite de un proceso declarativo de pertenencia por virtud de los efectos erga omnes del fallo que lo decida, y
por las consecuencias absolutas que encarna el derecho real de dominio, obliga a plantear la demanda respectiva, en
términos de las reglas 407 del C. de P. C. y 375 del C. G. del P. contra quienes “(..) figuren como titulares de derechos
reales sujetos a registro (…) (art. 407 del C. de P. C. núm. 5, ), y de la misma forma, (…) emplazar a todas las personas
que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto (…)” (art. 407 núm. 6 del C. de P. C.); pero al
mismo tiempo, fija una clara prohibición, consistente en que “(…) no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público” (núm. 4 ejúsdem). En consecuencia, si la tesis central del resguardo
propuesto por el INCODER, se edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un
recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en defensa del patrimonio público por
medio del medio extraordinario de revisión ante el juez competente, iudicium rescindens del cual aún no ha hecho uso,
según se infiere de los antecedentes aportados a la presente queja constitucional. Al no haber agotado ese medio de defensa,
la salvaguarda supralegal resulta inane, y apareja la inevitable confirmación de la providencia impugnada.
4. En punto a la falta de competencia endilgada al despacho querellado, tampoco hay lugar a otorgar el auxilio,
pues esta aseveración se edifica en la falsa premisa de que corresponde exclusivamente al INCODER decidir sobre la
adjudicación y titulación del terreno a particulares, dada la supuesta condición de baldío ostentada por éste.
La conjetura precedente carece de asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar la
calidad de baldío esgrimiendo solamente lo consignado en el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos
Públicos, en el cual se plasmó “que el predio no cuenta con antecedentes registrales ni titulares de derechos reales”.
4.1. A la luz de lo preceptuado en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 19364, se “(…) presume que no son
baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados
económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con
cinco años. No obstante, cuando la sentencia debe ser inscrita en un registro público, los anteriores términos sólo comenzarán
a correr a partir de la fecha del registro”.
“En los casos contemplados en los numerales 2, 3, 4 y 5 del mismo artículo <380>, deberá interponerse el recurso dentro del
término consagrado en el inciso primero, pero si el proceso penal no hubiere terminado, se suspenderá la sentencia de revisión
hasta cuando se produzca la ejecutoria del fallo penal y se presente la copia respectiva. Esta suspensión no podrá exceder de
dos años (…)”.
3 Sentencia de 20 de marzo de 2012, exp. 2012-00192-01
4 “(…) Art. 1. Modificado por el artículo 2 de la Ley 4ª de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los
fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio
de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica”.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las
porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento
para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la
misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se
reputan poseídas conforme a este Artículo (…)”.
“(…) Art. 2. Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior (…)”.
5
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
ganados y otros de igual significación (…)”; asimismo, surge otra presunción en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos
agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”5, precisamente cuando se dio vuelta a la presunción
consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los
límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.
Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como
terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las
plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute
esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el
predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío.
La presunción que tiene que ver con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo
contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza.
Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades
económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional
lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: “(…) Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad
no prescribe contra la Nación (…)”; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: “(…)
El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)”. Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la
regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no
tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa.
Con una rotunda reiteración en el Código de Procedimiento Civil, artículo 407, modificado por el artículo 1 del
Decreto 2282 de 1989: “(…) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad
de entidades de derecho público (…)”.
Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno baldío se tiene que partir del supuesto, que tiene esa calidad,
puesto que si no es así se ha de presumir, si es explotado económicamente por un particular se trata de un predio privado
susceptible, por tanto, de prescribirse en los términos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en casación al respecto:
“(…) [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso
público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo
que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de
demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares,
pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio
en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…)”.
“(…) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario
correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el
inicio del proceso de pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones
de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 (…)”6.
Entonces, en el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por la
accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo
podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en
5 Los preceptos transcritos de la Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados por la Ley
1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad de esta última normativa mediante sentencia C-175 de
2009, recobraron todo su vigor.
6 CSJ. Sentencia de 31 de octubre de 1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000, exp.
5448.
6
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido. O por el contrario, para concluir que es
propiedad privada y, por consiguiente, sujeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.
Para la Corte, el predio que denuncia el accionante en tutela, INCODER, como baldío, tiene la condición de bien
privado, por lo cual la prescripción adelantada ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, por Rosa Lilia Ibagué
Cuadrado, goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito
exigido, en el Código de Procedimiento Civil, sin oposición alguna.
No ha demostrado, el INCODER, que el predio prescrito por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado es baldío, como era su
deber, para romper de esa manera la presunción que lo ampara de tenerse como terreno privado por la explotación económica
del suelo, acreditada por medio de hechos positivos propios de dueño, como son cultivos de haba, cebada, etc., como
expusieron en su declaración los testigos Julio Vicente Largo, José Vicente Ibagué Cuadrado y Pedro Ibagué Cuadrado, y
el perito Rafael Humberto Calixto Moreno, que, precisamente, sirvieron de prueba de la posesión sobre el predio Maravilles,
tal como acogió el juez de instancia para reconocer la prescripción adquisitiva de dominio.
4.2. Debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los
juicios de pertenencia7 con la única finalidad de “(…) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son
otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el
bien es de propiedad privada (…)”8.
Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se
colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra
de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:
“(…) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo
407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con varios
propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la
autoridad que conocerá del proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble
(C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien
deberá dirigirse el libelo de demanda”.
“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona
o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro
-propiedad, uso, usufructo o habitación- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de
la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala
a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo,
obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.
“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia
de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna
dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como
titular "de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas
indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)”
(subrayas fuera de texto)9.
En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:
7 “(…) Art. 407. (…) 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde
consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal.
Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda
deberá dirigirse contra ella (…)”.
8 CSJ. Sentencia de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
9 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
7
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
“(…) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios
sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad
judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan
la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su
correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad
exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles
no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (…)”10.
4.3. Si bien el Código General del Proceso en el numeral 6º del artículo 37511, establece la necesidad de convocar
en los juicios de pertenencia al INCODER, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente para la época
del litigio, ni tampoco, su aplicación es retroactiva. Por ende, los pleitos en curso o ya fallados, como en el presente asunto,
tramitados bajo los preceptos del Código de Procedimiento Civil, no necesitan de la vinculación del aludido Instituto,
máxime cuando como quedó plenamente demostrado, el predio reclamado se presume de propiedad privada, al no haberse
contraprobado las presunciones legales ut supra citadas. Esto es, solo ahora el legislador se ha ocupado de imponer ese
requisito, para reafirmar la conclusión de que anteriormente a la expedición del nuevo ordenamiento adjetivo civil no era
necesaria esa convocatoria.
4.4. Ahora bien, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares
de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos,
carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un
determinado bien.
Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba en
detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender
por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley. Mayor
reproche merece que el INCODER pretenda imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial
diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no para socavar los derechos
de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a la economía
nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el
aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo.
El hecho de que no aparezca anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación,
un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, en el proceso de registro a partir de 1977, no puede constituir
indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva
inferencia que lleve a esa conclusión, para superar la presunción advertida de ser un predio privado.
Con mayor razón, en este caso, al obrar certificados y fichas catastrales en nombre de las personas que han poseído
el inmueble desde 1953, y de las personas que vendieron la posesión quieta y pacífica a la prescribiente Rosa Lilia Ibagué
Cuadrado, quien arribó al predio en 1984 una vez compró la posesión quieta y pacífica, como aparece en la escritura pública
No. 2697 de 18, de diciembre de ese año, de la Notaría Primera de Tunja, y pagado los impuestos prediales. Estos elementos,
en puridad, no acreditan la propiedad del predio “Miravilles”, pero sí sirven para mostrar, ahí sí indiciariamente, la condición
privada del mismo. Si un predio es baldío, no tiene el cargo de impuesto predial, ni se califican catastralmente
construcciones, como aparece en los certificados aportados al proceso de declaración de pertenencia.
5. Para esta Corporación las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el
amparo elevado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, apartándose así del precedente fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-488 de 201412, que en una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en
10 Corte Constitucional, sentencia SU-636 de 7 de octubre de 2015.

11 “(…) Art. 375. (…) 6. (…) En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a
la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para
que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (…)”.
12 “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare)
recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba
persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la
demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”.
8
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley
200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del
inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.
5.1. Las dos presunciones, ampliamente debatidas en esta motivación, previstas en los arts. 1 modificado por el 2
de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(…) presume que no son baldíos, sino
de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación
económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación
con ganados y otros de igual significación económica (…)” (art. 1) ; y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios
rústicos no poseídos en [esa] forma (…)”, han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R.
Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939,
XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley
4 de 1973: “(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó
la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956,
LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta
Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia
porque en el predio “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo
el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez
consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y
como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de
un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”, y de consiguiente, se incurría en
desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, desconoce rectamente y de tajo, tanto las
presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones
políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación
del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939,
G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos
por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación
económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte
Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del C. de P. C. sobre la posibilidad de demandar a
indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.
5.2. Bajo el entendimiento de la sentencia de tutela aludida, por vía de la simple revisión de una acción
constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de los integrantes salvó voto parcialmente,
adviértase, no solo se descartan las reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo; también
resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12 ejúsdem, modificado por el art.
4 de la Ley 4 de 1973, y de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12 por medio del cual se estableció “(…)
una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en
los términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por
su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto
en el mismo artículo (…)”; prescripción que cubre exclusivamente “(…) el terreno aprovechado o cultivado con trabajos
agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se
suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos (…)” (ejúsdem). El 51 de la Ley 9 de 1989, en
cuanto reduce la prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés social al término de 5 y 3 años
respectivamente; preceptiva última que morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.
5.3. Del mismo modo, desconocería la Ley 1561 de 2012 que derogó la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido,
según el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija competencia
“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían
indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida
no susceptible de apropiación por prescripción (…)”
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Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
privativa a los jueces municipales, no al INCODER, para “(…) otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes
inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición,
con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir
el despojo o abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar título de propiedad a “(…) [q]uien tenga título registrado a su
nombre con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia
de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo saneará, siempre y
cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (…)” (subrayas de la Sala, art. 2 de la misma ley). Y dentro de los anexos
de la demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la posesión, “(…) certificado de tradición y
libertad o certificado de que no existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el inmueble (…)”.
5.4. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría
la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede
imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el
mismo derecho de propiedad.
6. Por los anteriores argumentos, se impone la confirmación del fallo impugnado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente

envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Devolver el expediente remitido en préstamo al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
10
Radicación n.° 15001-22-13-000-2015-00413-01
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ

Conjuez
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Se prohíbe su distribución o reproducción.
Sentencia de Tutela nº 407/17 de Corte Constitucional, 27 de Junio de 2017
Ponente: IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Actor: ALBA ROCIO AVILA AVILA
Demandado: JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE VILLAPINZON Y OTRO
Fecha de Resolución: 27 de Junio de 2017
Emisor: Corte Constitucional
Expediente: T-6019881
Id. vLex: VLEX-687701221
Link: http://vlex.com/vid/687701221
Resumen
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS. REITERACION. En este caso se discute si la autoridad
demandada vulneró los derechos al debido proceso y al patrimonio público al adjudicar a un particular, mediante el proceso
de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene plena
certeza de si su naturaleza es privado o baldío. La accionante, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá,
aduce que en el fallo cuestionado se incurrió en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, al no
haber empleado el juez las facultades oficiosas en materia probatoria para determinar con absoluta certeza si el bien a
prescribir era o no baldío. También se alega un defecto sustantivo, por dar aplicación a una ley en desconocimiento de otro
tipo de normas constitucionales y legales que regulan la materia respecto a quién debe recaer la carga de probar que un bien
es o no privado. Se examinan los siguientes temas: 1º. La capacidad de la Procuraduría General de la Nación para interponer
acciones de tutela. 2º. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3º. El alcance del
deber constitucional de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la población campesina. 4º. El régimen
jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional. Reiteración de las sentencias T-488/14, T-293/16, T-
548/16 Y T-549/16. º. La posibilidad excepcional de oponerse al registro ordenado mediante sentencia judicial;. 6º. Los
alcances del Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales y, 7º. La ruta prioritaria destinada a lograr
la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos.
Se CONCEDE la protección al derecho al debido proceso y se declara la nulidad de todo lo actuado en el proceso de
pertenencia, hasta que la ANT, el peticionario o el juzgado en el marco de sus poderes oficiosos, identifique con plena
certeza la naturaleza del bien jurídico a prescribir . Se imparten una serie de órdenes conducentes a hacer efectivo el goce
del derecho tutelado.
Texto
Contenidos
• I. ANTECEDENTES
• II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
• III. DECISIÓN
– RESUELVE
Sentencia citada en: 3 sentencias, una noticia
Sentencia T-407/17
Referencia: expediente T-6.019.881
Acción de tutela interpuesta por Alba Roció Ávila Ávila en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá contra
el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón y el señor V.J.F.S..
Magistrado Sustanciador (e.):
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados C.P.S., A.R.R. e I.E.M. (e.), quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en el asunto de la referencia por la Sala Civil – Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, el que a su vez confirmó la sentencia del Juzgado Civil del Circuito de
Chocontá, por medio de la cual se negó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y patrimonio público.
I. ANTECEDENTES
La señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, presentó acción de tutela
contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales
al debido proceso, a la “preservación del ordenamiento jurídico”[1] y al patrimonio público. Con este propósito, pretende
que se deje sin valor ni efecto el proceso agrario de pertenencia adelantado por el juzgado accionado y, en consecuencia, se
revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 19 de febrero de 2016. Para fundamentar la demanda relató los siguientes
1. Hechos
1.1. Afirma la Procuradora Agraria que el señor V.J.F.S. presentó demanda ordinaria de pertenencia contra personas
indeterminadas, a fin de adquirir la propiedad del predio denominado “el Chorro” ubicado en el municipio de
Villapinzón (Cundinamarca).
1.2. Refiere que mediante sentencia del 16 de febrero de 2016 el Juzgado accionado concedió las pretensiones de la
demanda por cuanto se demostró en el proceso señorío sobre la heredad y teniendo en cuenta que el predio en cuestión
carecía de antecedentes registrales ordenó la correspondiente apertura de folio inmobiliario.
1.3. Para la accionante el Juzgado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la preservación del
ordenamiento jurídico y al patrimonio público, porque en su parecer el juez debió identificar que el bien a prescribir
era baldío al carecer de antecedentes registrales. En este sentido la tutela precisó: “según el certificado especial número
2012-17943, expedido por la Señora Registradora de Instrumentos Públicos de Chocontá, sobre el aludido inmueble
no se conocen titulares de derechos reales”.
1.4. Refiere la procuradora que conforme a la jurisprudencia constitucional la inexistencia de antecedentes registrales
es un importante indicio que lleva a considerar que la sentencia proferida permitió prescribir un bien baldío.
1.5. Ante esta situación, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chocontá dispuso la suspensión del
registro inmobiliario ordenado al considerar que la decisión no se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que el bien
denominado “el Chorro” al carecer de antecedente registral “se debe entender como baldío”, y, en consecuencia, su
adquisición no se puede lograr por medio de un proceso de prescripción adquisitiva del dominio como lo precisó la
sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional.
1.6. Para la accionante la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón incurrió en un
defecto fáctico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, ya que el juez prescindió emplear sus facultades
oficiosas con el propósito de determinar con absoluta certeza si el bien a prescribir era o no baldío. Así mismo
considera que el fallo incurrió en un defecto sustantivo al aplicar de manera descontextualizada los artículos 1º[2] y
2º[3] de la Ley 200 de 1936 desconociendo otro tipo de normas constitucionales y legales que regulan sobre quien
recae la obligación de demostrar que un bien ha salido o no del dominio del Estado.
1.7. Teniendo en cuenta lo anterior, la señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria
de Bogotá, considera que la actuación desplegada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, claramente
configura defectos fáctico y sustantivo, razón por la cual solicitó dejar sin valor ni efecto la mencionada providencia.
2. Actuaciones del juez de primera instancia.
Mediante auto de fecha 17 de noviembre de 2016 el Juzgado Civil del Circuito de Chocontá decidió: (i) admitir la
tutela y (ii) notificar al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, al señor V.J.F.S. y a la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos de Chocontá, para que se pronunciaran sobre la solicitud de amparo.
3. Respuestas de las entidades y personas accionadas.
3.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón.
El Juzgado accionado señaló que sus actuaciones no vulneraron los derechos invocados por la accionante. Precisó que
en el marco del proceso cuestionado y con el fin de salvaguardar las garantías constitucionales de todas las partes y
potenciales interesados, previo a la diligencia de inspección judicial, se vinculó al Incoder para que demostrara si el
bien objeto de la litis era o no baldío.
Expone que el Incoder mediante memorial recibido el 7 de diciembre de 2015, suscrito por el coordinador Técnico
Territorial de Cundinamarca, informó al Juzgado accionado que dicha entidad “no cuenta con un inventario de baldíos
existentes en el territorio nacional” y, por tanto, era el demandante quien debía allegar los documentos y pruebas
necesarias para acreditar la propiedad privada. En este orden de ideas afirmó que era el Incoder “el único y más
interesado” en demostrar que el bien es un baldío no explotado económicamente, por lo que le correspondia la carga
de la prueba.
3.2. V.J.F.S.
El señor F.S. solicitó al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por la accionante. A su juicio, considerar,
como lo hizo la Oficina de Instrumentos Públicos y la Procuradora que todo bien sin antecedentes registrales es baldío,
significaría restablecer en el derecho la prueba diabólica propia del sistema agrario de antaño. Así mismo, considera
que existen diversas razones, todas imputables a la institucionalidad estatal, que permiten justificar la inexistencia de
antecedentes registrales sin que por ello se presuma que se está en presencia de un bien baldío.
Además expuso lo siguiente: “el sistema antiguo como el de este caso en el registro en el libro 1º se tenía como derecho
real, pero la orden a las oficinas de registro fue que pasaran esa anotación a un folio de matrícula inmobiliaria, que en
este caso no se hizo por el registrador, ni menos ahora”, sin que ello pruebe que el bien a prescribir continúe siendo
baldío. Finalmente adujo que la acción de tutela no era procedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial.
3.3. La Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá guardó silencio en esta etapa procesal.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1. Primera instancia
4.1.1. El Juzgado Civil del Circuito de Chocontá mediante providencia del 29 de noviembre de 2016, negó la
protección de los derechos fundamentales invocados. En primer lugar, manifestó que a diferencia de lo que precisaba
la accionante la inexistencia de antecedentes registrales no permitía entender ni mucho menos presumir que el bien a
prescribir sea baldío. Por el contrario, dicho requisito tiene como único propósito conformar adecuadamente el
contradictorio, para lo cual es necesario tener certeza contra quiénes se debe elevar la demanda.
Consideró que atendiendo a los principios de igualdad y proporcionalidad en la asunción de cargas procesales, no
puede entenderse que corresponda únicamente al particular probar el derecho de dominio, siendo relevado el Estado,
cuando precisamente es titular de la obligación de ser el dador, organizador y controlador del registro de la propiedad
inmobiliaria.
4.2. Impugnación
La accionante impugnó la decisión manifestando que el Juzgado Civil del Circuito de Chocontá desconoció el alcance
que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la cual le ha otorgado al certificado de libertad y tradición en
los procesos de pertenencia una naturaleza diversa. Específicamente, citó la sentencia de 4 de septiembre de 2006 en
la cual se precisó que el certificado de libertad y tradición tiene como propósito demostrar si el bien a prescribir se
encuentra dentro del comercio al tener el carácter de privado o por el contrario es baldío y, por tanto, imprescriptible.
4.3. Segunda instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca mediante providencia del 3 de febrero de 2017, confirmó
la decisión del a quo pero bajo argumentos distintos. Estimó que la tutela no cumplía con el requisito de inmediatez
por cuanto la sentencia cuestionada fue proferida el 9 de febrero de 2016 y el amparo fue presentado el 15 de noviembre
de la misma anualidad, es decir, por fuera de los 6 meses que la jurisprudencia constitucional ha precisado como
término razonable para ejercer la acción.
5. Actuaciones en sede de revisión constitucional
5.1. La Sala Sexta de Revisión de Tutelas mediante auto del 10 de mayo de 2017, dispuso:
5.1.1. Vincular al trámite de tutela a la autoridad encargada de proteger y titular los bienes del Estado, por lo cual
dispuso notificar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), para que ejerciera sus derechos en el trámite de la referencia.
Así mismo, ordenó al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, que en el término de tres (3) días hábiles
siguientes a la notificación del presente auto enviará copia del expediente 2014-0012.
5.1.2. Finalmente, requirió al Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontá para que informara a esta Corporación
si a la fecha la sentencia proferida el 16 de febrero de 2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, se
encuentra o no registrada.
5.2. Dentro del término establecido no fueron allegadas las pruebas requeridas, ni el informe de respuesta solicitado
al Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontá.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política, y los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a lo expuesto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los derechos al debido proceso
y al patrimonio público, al haberse adjudicado a un particular, mediante el proceso de pertenencia por prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene plena certeza de si su naturaleza
es privado o baldío. En esta medida, es indispensable determinar si la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón incurrió en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y la
práctica de pruebas, al no haber empleado las facultades oficiosas en materia probatoria con el propósito de determinar
con absoluta certeza si el bien a prescribir era o no baldío. Así mismo, es necesario identificar si la providencia que
aquí se cuestiona incurrió en un defecto sustantivo al dar aplicación a los artículos 1º[4] y 2º[5] de la Ley 200 de 1936
desconociendo otro tipo de normas constitucionales y legales que regulan sobre quién debe recaer la carga de probar
que un bien es o no privado.
Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la Sala es examinar: (i) capacidad de la Procuraduría
General de la Nación para interponer acciones de tutela (ii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; (iii) el derecho al territorio de la población campesina; (iv) el régimen jurídico aplicable a los
bienes baldíos en el ordenamiento nacional; (v) la posibilidad excepcional de oponerse al registro ordenado mediante
sentencia judicial; (vi) los alcances del Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales; (vii) la ruta
prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias
manifiestan la posibilidad de ser baldíos (Auto 040 de 2017); y (viii) para así entrar al examen del caso concreto.
3. Capacidad de la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de tutela.
En relación con las competencias constitucionales funcionales de la Procuraduría General de la Nación, que actúa a
través de sus delegados y agentes, se debe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la
Constitución Política, este ente de control tiene, entre otras, la competencia de “intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público,
o de los derechos y garantías fundamentales”.
Así las cosas, se puede afirmar que no existe ningún impedimento para que los agentes del Ministerio Público,
promuevan acciones de tutela que consideren pertinentes y necesarias para la defensa del patrimonio público.
Respecto a dicha legitimación, la Corte Constitucional en la sentencia T-176 de 2011, interpretó el alcance de las
referidas competencias constitucionales y legales de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos:
“La jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i)
cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando
la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo,
con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii)
también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la
condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el
poder general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del
afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como
sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente,
(v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por
el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales.”
En igual línea de pensamiento la SU-214 de 2016 manifestó lo siguiente:
“El artículo 277 Superior atribuye, entre otras, las siguientes competencias al Procurador General de la Nación: “El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…)
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. Consonante con lo anterior, el
artículo 38 del Decreto 262 de 2000 consagra expresamente la competencia de la Procuraduría para interponer acciones
de tutela:. Funciones preventivas y de control de gestión. Los procuradores judiciales tienen las siguientes funciones
preventivas y de control de gestión: 1. Interponer las acciones populares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de
actos administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten conducentes para asegurar
la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales,
colectivos o del ambiente o el patrimonio público”.
En conclusión, a la luz del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política, los delegados y agentes del
Ministerio Público se encuentran legitimados para intervenir en el trámite de las acciones de tutela, incluso
promoverlas en procura de la defensa de los derechos fundamentales o de la protección del interés público.
4. C. de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
Jurisprudencia.[6]
4.1. La jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que existen unos requisitos generales de procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales constituyen el presupuesto indispensable para que el
juez constitucional pueda examinar si en determinada decisión se presenta un defecto que vulnera los derechos
fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005[7] se indicó:
“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[8]. En
consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra
a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales
de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[9].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico
le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y
de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[10]. De lo contrario, esto es, de
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una
absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[11].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave
lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse
como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la
incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere
sido posible[12]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor
tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la
haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[13]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son
sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias
no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
4.2. Debe la Corte profundizar en esta oportunidad sobre el requisito de inmediatez. Inicialmente la Corte
Constitucional se pronunció declarando la inconstitucionalidad del término de caducidad de la acción y de las normas
que así pretendían establecerlo en el Decreto Estatutario 2591 de 1991[14]. El inciso primero del artículo 86 de la
Constitución lo consagra al determinar que: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Dentro de las razones por las cuales la Corte declaró mediante la sentencia C-543 de 1992 la inexequibilidad de los
artículos 11 y 12 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, se destacan las siguientes:
“(…) resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse "en todo momento", razón
suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto
2591 de 1991. (…)
Esta norma contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el
alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela, quebranta la autonomía funcional de los jueces, obstruye el
acceso a la administración de justicia, rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones,
impide la preservación de un orden justo y afecta el interés general de la sociedad, además de lesionar en forma grave
el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico”.
Atendiendo la naturaleza de la acción de tutela, que tiene como propósito obtener la protección inmediata de los
derechos fundamentales, se ha discutido acerca de la necesidad de estudiar un plazo razonable en la interposición del
amparo. En la SU-961 de 1999 se precisaron las características del principio de la inmediatez y su razonabilidad, no
sin antes reiterar como regla general que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa
que no tiene un término de caducidad. En este sentido, adujo:
“La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el
negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines. El juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de
establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable
o no. Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una
eventual violación de los derechos de terceros. Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para
la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos de los interesados”.
La consecuencia de la ratio mencionada es que el juez constitucional, en principio, no puede desatender la tutela con
fundamento en el paso del tiempo sin atender las particularidades del caso. En este sentido, la sentencia T-288 de 2011
precisó:
“Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se
interponga la acción. En el contexto anterior, el momento, en conjunto con otros factores, juega un papel determinante,
toda vez que puede romperse la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca, esto, por ejemplo,
en aquellos casos en los cuales por no haberse ejercido la tutela dentro de un plazo razonable, podría ya no haber un
perjuicio inminente o vulnerarse derechos de terceros. Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre
medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de
la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. Conforme con lo anterior, el juez es quien debe determinar si
la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, si bien el término para interponer la acción de tutela
no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo
ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna
forma afecte derechos fundamentales, o que desnaturalice la acción”.
4.3. Además, la Corte ha considerado en los asuntos sobre procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, el análisis de inmediatez debe ser más estricto con el fin de no alterar los principios de
seguridad jurídica y cosa juzgada, ya que “la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la
incertidumbre indefinidamente”[15]. En otras palabras, la laxitud con la exigencia de la inmediatez en estos casos
significaría “que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional en
cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles
son sus derechos y cuál el alcance de estos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la
administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima
de enorme inestabilidad jurídica[16]”.
También ha pregonado este Tribunal que la acción de tutela de todas maneras resultaría procedente aunque hubiere
transcurrido un amplio espacio de tiempo, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los
accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros; ii) la inactividad vulnere los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos constitucionales de los interesados; y iv) cuando se
demuestre que la vulneración permanece en el tiempo y pese a que el hecho que la originó es anterior respecto de la
presentación de la tutela la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto de sus derechos, continúa y es
actual[17].
En este orden de ideas, esta Corporación mediante sentencia T-109 de 2009 concedió el amparo respecto de una
decisión del Consejo de Estado sobre indexación de la primera mesada pensional, proferida siete meses antes de la
presentación de la acción de tutela. En esa ocasión la Corte evidenció que los jueces de instancia omitieron que la
interposición del amparo requería un recaudo probatorio dispendioso para demostrar la validez de las pretensiones.
De la misma forma en la SU-189 de 2012 se concedió el amparo del derecho fundamental a la seguridad social a pesar
del transcurso de nueve meses, aproximadamente, desde que se profirió la resolución que negó la pensión: “el número
de meses transcurridos entre esa fecha y la interposición de la tutela –agosto de 2009-, constituye un lapso razonable,
no excesivo, que permite a la Sala afirmar que no hubo violación al principio de inmediatez que es propio de la acción
de tutela. Más aún si se tiene en cuenta la complejidad documental que normalmente acompaña las discusiones sobre
el derecho pensional, el cual, como es sabido, en sí mismo, resulta imprescriptible, fenómeno jurídico que solo afecta
las mesadas causadas no reclamadas dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad”.
Finalmente, en la sentencia T-060 de 2016 este Tribunal precisó que en casos en los cuales se esté en presencia de
corrupción, abuso del derecho y fraude a la ley que generen un daño continuado, la inmediatez debe analizar dichas
particularidades. En este sentido, expuso:
“Igualmente, se debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se financia la prestación de los
servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado,
razones que explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio (...) la acción es procedente
ante la grave afectación de recursos públicos. Por tal razón, y al evidenciarse que en el presente caso el asunto versa
sobre un daño continuado, como lo es el pago de una obligación de tracto sucesivo –mesada pensional- y no se
evidencia desidia en la defensa jurídica por parte de la entidad pública accionante es posible aplicar el mismo criterio
empleado por las Salas de Revisión Quinta y Sexta, y por lo tanto, el requisito de inmediatez será tenido por
satisfecho”.
Del anterior recuento jurisprudencial, se concluye que no existe un término establecido como regla general para
interponer la acción de tutela, ni siquiera cuando se ejerza contra providencias judiciales. Así, el requisito de la
inmediatez deberá ser abordado desde la autonomía judicial con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue
presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “en algunos casos, seis (6) meses podrían
resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría
considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”[18].
4.4. Adicionalmente, la sentencia C-590 de 2005 también estableció que sumado a los presupuestos generales resulta
necesario acreditar la existencia de una causal especial de procedibilidad, por lo que se requiere que se pruebe el
acaecimiento de al menos uno de los siguientes vicios:
“Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una
sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[19] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En
estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[20].
“i. Violación directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del texto original.)”[21]
En esas condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo mínimo que permite la procedencia excepcional
de la tutela contra providencias judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro para evitar que las competencias de
los jueces ordinarios, así como la seguridad jurídica y la autonomía, se vean afectados ilegítimamente. A continuación
se hará especial referencia a la causal descrita por la accionante en su escrito de tutela.
4.5. En lo relacionado con la existencia de un Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, la
jurisprudencia de la Corte ha precisado que esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto
y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción de ciertos hechos que resultan
indispensables para la solución del asunto jurídico debatido[22].
En este sentido, la sentencia T-488 de 1999 consideró que la omisión en la práctica de una prueba, por la especial
importancia de la misma para el proceso, constituía un típico defecto fáctico con capacidad de afectar los derechos
fundamentales de las partes. Afirmó la Corte:
“se considera necesario reiterar, que la práctica de pruebas constituye una de las principales actuaciones dentro de la
conducción del proceso, en la medida en que su importancia radica en la participación de la misma en la conformación
del convencimiento del fallador sobre los hechos materia de decisión.
Debe la Sala reiterar a propósito de lo antes expresado en las consideraciones generales, que la autoridad judicial que
se niegue sin justificación razonable y objetiva, a apreciar y valorar una prueba en la que obtiene apoyo esencial en
forma específica y necesaria para formar su juicio sin justificación, incurre en una vía de hecho y contra su decisión
procede la acción de tutela, toda vez que desconoce varios principios y derechos de rango superior para quien la ha
solicitado, como son la igualdad procesal y de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y defensa y el
deber de imparcialidad del juez para el trámite del mismo.”
En la sentencia T-526 de 2001 este Tribunal constató la existencia de un defecto fáctico ante la inactividad de un grupo
de funcionarios que impidió la correcta identificación del autor material de un hecho punible en perjuicio de un tercero
que fue procesado como reo ausente y posteriormente privado de su libertad. En esta ocasión, el defecto fáctico se
presentó ante la no recepción de los testimonios de las personas que podían identificar plenamente al autor material de
la conducta punible, la no apreciación de la diferencia de edad entre el responsable del hecho y el erróneamente
sindicado, la diferencia del lugar de la residencia del erróneamente sindicado, con el lugar en que se capturó al
responsable el día de los hechos; y la no apreciación de la prueba documental que acreditaba la buena conducta del
erróneamente sindicado. En esa oportunidad, consideró la Corte:
“...en este caso concreto encuentra que no se desplegó actividad probatoria alguna tendiente a obtener la plena
identidad del procesado a pesar de que se advertían irregularidades que ofrecían serias dudas en relación con la
identidad de la persona sindicada, lo que constituye una vía de hecho, como quiera que los jueces solamente pueden
resolver con fundamento en las pruebas que sobre la cuestión fáctica obren en el expediente (...) En el presente caso
existe un evidente defecto fáctico, pues no existe prueba alguna de la que razonablemente se pueda deducir que el
sujeto aprehendido al momento de la comisión del ilícito, es el mismo que fue capturado y se encuentra privado de la
libertad.”
Así mismo, en la SU-132 de 2002, respecto de la obligación de practicar pruebas por parte del juez, se precisó:
“La negativa a la práctica o valoración de un medio probatorio por un juez dentro del proceso que dirige, puede estar
sustentada en la ineficacia de ese medio para cumplir con la finalidad de demostrar los hechos en que se soporta una
determinada pretensión, toda vez que constituye un derecho para todas las personas presentar pruebas y controvertir
las que se presenten en su contra. La Corte se pronunció en este sentido en la sentencia T-393 de 1994 y manifestó
que ‘..la negativa a la práctica de pruebas sólo puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer
la verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o sean ineficaces o versen sobre
hechos notoriamente impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas (arts. 178 C.P.C. y 250 C.P.P); pero
a juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la petición de la prueba debe ser objetivamente
analizada por el investigador y ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que legalmente
sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del debido proceso’”.
En la providencia T-817 de 2012 se estudió si un juez de la República desconoció los derechos a la seguridad social y
al mínimo vital de una persona por no haber aportado en el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho, donde
fue llamada como litisconsorte necesario, el registro civil de matrimonio para acceder a la sustitución pensional del
difunto esposo, y aquel no decretó de oficio la prueba ad substantiam actus que se requería para resolver las
pretensiones de la demanda. La Corte consideró que las autoridades judiciales accionadas:
“incurrieron en defecto por exceso ritual manifiesto (el cual tiene relación directa con el defecto fáctico que alega el
actor), al dejar de hacer uso de la facultad que les otorga la norma procesal para decretar la prueba de oficio solicitando
la aportación del respectivo registro civil de matrimonio, con el fin de establecer si la señora C.N.H. en verdad figura
como cónyuge del causante J.A.C.P. para, a partir de la información obtenida, proveer el fondo del asunto con mayores
elementos de juicio”.
En suma, los jueces incurren en defecto fáctico cuando existen fundadas razones para considerar que el no decreto de
pruebas en un asunto específico aparta su decisión del sendero de la justicia material y, por tanto, del orden
constitucional vigente. En este sentido, la SU-768 de 2014 precisó lo siguiente: “El decreto oficioso de pruebas no es
una mera liberalidad del juez, es un verdadero deber legal. De acuerdo a esta Corporación, el funcionario deberá
decretar pruebas oficiosamente: (i) cuando a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que
estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia; (ii)
cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o (iii) cuando existan fundadas razones para considerar que su
inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material; (iv) cuidándose, en todo caso, de no promover
con ello la negligencia o mala fe de las parte”.
(i) Cuando el fallo judicial se soporta en una norma que no es aplicable debido a que: (a) no es pertinente; (b) no está
vigente en razón a su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar
vigente y constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión.
(ii) Cuando, a pesar de la autonomía judicial, “la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se
encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable[24] o el operador judicial hace una aplicación
inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial
para los intereses legítimos de una de las partes[25] o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de
manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal
decisión judicial[26]”.
(iii) Cuando no se tienen en cuenta fallos que han delimitado su alcance con efectos erga omnes.
(iv) Cuando se aplica una disposición que es injustificadamente regresiva o contraria a la Carta Política.
(v) Cuando el ordenamiento le concede cierto poder al juez y lo utiliza para un fin distintito al establecido en la
disposición.
(vi) Cuando la decisión se basa en una interpretación no sistemática de la norma, apartando el estudio de otras
posiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando la autoridad judicial con “una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos
fundamentales”.
(viii) Cuando no se tiene en cuenta el precedente judicial sin brindar un mínimo razonable de argumentación que
hubiere permitido una solución distinta de acogerse la jurisprudencia.
(ix) Cuando el operador judicial prescinde de emplear una excepción de inconstitucionalidad ante una amenaza
manifiesta de la Constitución siempre, que se pida su declaración por cualquiera de las partes en el proceso[27].
5. Los jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío. Reiteración de las sentencias T-488 de
2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
5.1. Los poderes públicos en general –incluidos los jueces- tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para
construir un orden político, económico y social justo[28]. Para ello, la jurisprudencia ha avalado que las autoridades
judiciales al momento de resolver los asuntos puestos a su consideración acudan a facultades oficiosas dentro del
proceso para garantizar la legalidad de las actuaciones estatales y particulares, así como la materialización de
determinaciones acordes a los postulados constitucionales[29].
En otras palabras el juez del Estado Social de Derecho es uno que ha dejado de ser el “frío funcionario que aplica
irreflexivamente la ley”[30], convirtiéndose en el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las formas
jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo
y garante de los derechos de los asociados[31]. El juez constitucional tiene dos tareas imperiosas: (i) la obtención del
derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos, a su vez, constituyen el ideal de la justicia
material[32].
Así las cosas, el marco filosófico de la Constitución convoca y empodera a los jueces de la República como los
primeros llamados a ejercer una función directiva del proceso, tendiente a materializar un orden justo que se soporte
en decisiones que consulten la realidad y permitan la vigencia del derecho sustancial, y con ello la realización de la
justicia material[33]. Ahora bien, estas atribuciones conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional se
traducen en ciertos deberes y cargas al momento de fallar las demandas de pertenencia que presentan los ciudadanos
con el objeto de hacerse propietarios de los bienes que han poseído con ánimo de señor y dueño.
La Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las autoridades judiciales deben tener plena certeza al momento de
declarar una prescripción que el bien a usucapir no tenga la naturaleza de baldío, ya que de lo contrario se permitiría
que sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente
a garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural.
5.2. Así las cosas, en sentencia T-488 de 2014 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i) un juzgado en Casanare
reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El lindadanal”, (ii) dicho terreno carecía
de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado
se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de inscribir la sentencia, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita
de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había
demostrado la naturaleza privada del bien. En dicha oportunidad este Tribunal precisó lo siguiente:
“En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte
de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba
persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso
contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es
inmueble que puede ser objeto de apropiación privada. Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el
inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que
el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción.
En este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado”
Como puede observarse en esta decisión, la Corte no avaló si la inexistencia de antecedentes registrales puede ser
considerada como una prueba certera de que se está en presencia de un bien baldío[34]. Sin embargo, lo que
efectivamente se cuestionó es que el Juez Promiscuo del Circuito de Orocué sin tener absoluta certeza de la naturaleza
privada del bien, declarara la prescripción del bien, en este sentido la sentencia T-488 de 2014 afirmó:
“El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las
pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto,
el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial, para
concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque reveladores
sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del
predio a usucapir”
Posteriormente, en la sentencia T-293 de 2016 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i) un juzgado en Boyacá
reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El Salitre”, (ii) dicho terreno carecía de
antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado
se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el Incoder precisaba que en el marco del
proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En esa oportunidad esta Corporación
indicó que en los procesos de prescripción adquisitiva del dominio que se adelantan en la jurisdicción ordinaria los
jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío:
“Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que la decisión del juez demandado se sustentó en que de la inspección
judicial, de los testimonios recibidos y de la escritura pública allegada al proceso se logró confirmar la presunción de
que el predio en cuestión es de propiedad privada, lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de carga
probatoria. No obstante, como se vio, además de que dicha situación es susceptible de desvirtuarse, el juez debe
adoptar, de manera oficiosa, las medidas necesarias para determinar la verdadera naturaleza jurídica del bien, máxime
cuando existen indicios de que puede tratarse de un terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de que no existían titulares registrados de derechos reales sobre el predio, este
carecía de matrícula inmobiliaria y la demanda fue presentada contra personas indeterminadas, circunstancias que
configuran indicios de que podría tratarse de un terreno baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al
esclarecimiento de los hechos, no permitían determinar, con certeza, la naturaleza del bien, teniendo en este caso el
deber de practicar otras pruebas conducentes para tomar una decisión que correspondiera a la verdad de la situación
fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo, como se observó en la parte considerativa de esta
sentencia. Motivo por el cual se configura el defecto fáctico alegado”.
Ese mismo año fue proferida la sentencia T-548 de 2016, decisión que analizó un caso con los siguientes supuestos de
hecho: (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado
“Miravalles”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el titulo
originario que demostrara que el Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el
Incoder precisó que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En
dicha providencia esta Corporación reiteró la carga probatoria que recae en cabeza de los jueces civiles al momento
de decretar la prescripción de un bien sobre el cual existe duda de su naturaleza de baldío. Expuso lo siguiente:
“Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación
del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión
de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables
que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez. En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones
de un vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una inspección judicial para concluir
que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción,
le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema”.
Finalmente, en la sentencia T-549 de 2016 esta Corporación conoció de un asunto en el cual (i) un juzgado en Boyacá
reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El Mortiño”, (ii) dicho terreno carecía
de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el titulo originario que demostrara que el Estado
se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de inscribir la sentencia, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita
de acuerdo con lo dispuesto por el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había
demostrado la naturaleza privada del bien, (v) ante esta situación el Incoder presentó acción de tutela alegando que
fue desconocido su derecho de defensa ya que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la
naturaleza privada del bien. Téngase lo referido por este Tribunal en dicha oportunidad
“Aunado a lo anterior, en caso de no tener certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia,
omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las
pretensiones de la demanda y sus implicaciones, tal y como lo establece el Código de Procedimiento Civil. Así,
encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió
también solicitar pruebas de oficio que lo llevaran a determinar la calidad del predio con precisión, presupuesto sine
qua non para dar inicio al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia.
Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien,
deba recaer sobre el particular o sobre el Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza
acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de
la competencia del funcionario”.
En conclusión, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, los jueces civiles al momento de proferir
una sentencia que resuelva si un bien puede o no prescribirse, tienen el deber de adelantar y ejecutar todas las acciones
destinadas a tener plena certeza de la naturaleza jurídica del mismo, y solo una vez existe la convicción de que el bien
a usucapir es privado pueden proferir sentencia de fondo en el asunto puesto a consideración.
6. Alcance del deber constitucional de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la población campesina.
6.1. El artículo 64 de la Constitución establece que “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido el alcance de esta garantía constitucional. En la sentencia T-461
de 2016 reconoció que el deber de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la población campesina es
un verdadero derecho fundamental de la población campesina razón por la cual en casos excepcionales la tutela es una
mecanismo de defensa judicial idóneo para proteger la posesión u ocupación de la tierra ante actuaciones
administrativas destinadas a perturbar dicha relación jurídica, sobre el particular expuso:
“Con respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho a la tierra de la población campesina, existen varios
argumentos que fundamentan tal conclusión. Entre estos se encuentran los siguientes: (i) El reconocimiento en el
artículo 64 de la superior de la obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
agrarios, integra el capítulo II sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales que esta
Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental, (ii) El derecho reconocido en el artículo 64
Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su contenido ha sido delimitado en leyes como la 160 de 1994
y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la dig nidad humana y (iii) La
jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la realización
de la dignidad humana, como indudablemente lo sería el derecho al acceso progresivo a la tierra[35]”.
6.2. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de
los derechos a la vivienda y al trabajo[36]. La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de
otros derechos fundamentales de la población agraria[37], se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de 2011.
Aunque en esta providencia el grupo accionante estaba en una situación que agravaba su vulnerabilidad -el
desplazamiento forzado-, sus consideraciones son pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo
referencia, así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de la población campesina, comprendido como la consecución de
los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende de la explotación
económica de la tierra rural. El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del
mismo garantice su derecho al mínimo vital. Respecto de lo segundo, es claro que la tierra rural no solo es un medio
de producción para los campesinos, sino que también constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la
vivienda…” (Subrayado de la Sala).
En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del territorio a la población rural, contribuiría
a la realización de sus proyectos de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada[38] y a la
materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el mínimo vital[39].
A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales que enfrenta la
población campesina fue un aspecto fundamental para la consagración del artículo 64 de la Constitución como ha sido
reconocida por esta Corporación en la sentencia C-644 de 2012, que examinó la constitucionalidad de los artículos 60,
61 y 62 de la Ley 1450 de 2011[40] :
“…ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan
mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las
estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado
de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como
producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad
del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos.
Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en
Colombia no ha cesado de crecer[41] y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad.” (subraya fuera de texto).
Por su parte este Tribunal al momento de analizar la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1776 de 2016[42]
concluyó que los campesinos son sujetos de especial protección constitucional que requieren de la implementación de
acciones destinadas a garantizar la protección de su herramienta básica de trabajo, es decir de la tierra que trabajan.
En este sentido, en la sentencia C-077 de 2017 precisó:
“Es importante recordar que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad es indisociable de su relación con
la tierra o con el campo. A pesar de que la situación de los campesinos no es análoga a la de los pueblos indígenas y
las comunidades afro descendientes, esta Corte ha avanzado una línea jurisprudencial en la que resalta la importancia
de las significaciones culturales, sociales y económicas que se establecen entre determinadas comunidades, distintas a
las minorías étnicas, y el territorio. Lo anterior, en contextos en los cuales se evidencia la importancia del entorno para
que la persona y/o el grupo familiar puedan acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios,
para el desarrollo de las actividades que permiten el sostenimiento del proyecto de vida de la persona Así ocurre con
los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus ingresos y despliegan su modo de vida alrededor
de la explotación rudimentaria de los recursos naturales: estas son comunidades de personas que en su libre
determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de alimentos
con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”.
Así las cosas, en la medida en la que la subsistencia y la realización del proyecto de vida de las comunidades
campesinas dependan de la explotación de la tierra y de sus frutos, se establece una relación fundamental entre la
población campesina, su nivel de vulnerabilidad, y la tierra (o el “campo”). Por lo tanto, la jurisprudencia
constitucional ha revestido con una especial importancia la protección de las economías tradicionales de subsistencia,
bajo el entendido de que quienes las ejercen son usualmente comunidades que han dedicado su vida a una actividad
de producción específica y con ella aseguran sus ingresos y medios de subsistencia, porque venden los frutos en el
ejercicio de su práctica, y adicionalmente, tienen acceso permanente al alimento para su vida y la de sus familias[43]
En este punto, es importante hacer referencia a que la vulnerabilidad por razones económicas, sociales y culturales,
entre otras, de la población rural tiene raíces profundas en el conflicto armado que vive el país, y es a su vez una de
sus causas como se reconoció en el Auto 219 del 13 de octubre de 2011[44].
6.3. De todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso progresivo a la tierra tiene los siguientes contenidos
protegidos:
(i) acceso, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante formas
asociativas, de arrendamiento, de concesión de créditos a largo plazo, de creación de subsidios para la compra de tierra
y el desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[45];
(ii) acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural como educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia
técnica y empresarial; y
(iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera
tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas[46].
En definitiva, el debate actual sobre el derecho al acceso progresivo a la tierra, específicamente su contenido de acceso
a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para
proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de
vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes[47].
7. Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional. Reiteración de la sentencias T-488 de
2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos
que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías[48]. En efecto, el artículo 102
superior dispuso que: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".[49]
Esta Corporación ha explicado que la Constitución consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se
encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación
sobre los bienes públicos que de él forman parte[50]. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha
precisado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de
la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así[51]:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque están afectados directa o
indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales. El dominio ejercido sobre ello
se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido
afectos según las necesidades de la comunidad.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se
dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho
público y frente a los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes;
y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que
cumplan determinados requisitos exigidos por la ley, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[52].
De acuerdo con el ordenamiento jurídico interno estos bienes gozan de ciertas características y prerrogativas que los
diferencias de los bienes de carácter privado, entre estas, la de ser inenagenable, imprescriptibles e inembargables.
En este sentido, es necesario destacar la sentencia C-595 de 1995, decisión en la cual la Corte abordó una demanda
ciudadana contra varios artículos contenidos en las Leyes 48 de 1882[53], 110 de 1912[54] y 160 de 1994[55] que
consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la
prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre los
baldíos, como sí lo hacía la Constitución de 1886 en el artículo 202-2 y, en esa medida, consideraba que el legislador
no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan
promover el acceso a la propiedad en general.
De forma unánime la Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Dicha decisión resaltó que en la
Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo
de imprescriptibilidad, a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y
los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los
bienes de uso público se incluyen los baldíos y, por ello, concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien
podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en
efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”[56].
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la prescripción o usucapión es uno de los modos de
adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, sin embargo, los terrenos
baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que
difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior le
confirió amplias atribuciones al legislador[57] para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente
para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
A su vez, la Ley 160 de 1994[58], por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino regula lo referente a la manera como el Estado se desprende de la titularidad de los terrenos baldíos,
garantiza su adjudicación y establece las prohibiciones e instituciones encargadas de materializar el deber
constitucional de asegurar el acceso progresivo a la tierra.
Específicamente dicha Ley en los artículos 69 y 71 consagra cual tipo de personas y que requisitos son necesarios para
poder ser beneficiarias del proceso de titulación de bienes baldíos. Estos son:
(i) Demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación
solicita[59]
(ii) Ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años[60]
(iii) No tener patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales[61]
(iv) No Ser propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional[62].
(v) En ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una Unidad Agrícola Familiar.[63]
Por su parte en lo que respecta a la posibilidad de que los sujetos de reforma agraria accedan a la tierra el artículo 65
de la Ley 160 de 1994 consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no
puede tenerse como poseedor[64]:
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas
en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación
de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio(…)”
(subrayado fuera del original).
La precitada disposición fue avalada constitucionalmente en la sentencia C-595 de 1995[65], la cual respaldó que la
adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles, los cuales no pueden
ser adquiridos mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley. Posteriormente C-097 de 1996[66] reiteró que “mientras no se cumplan todos los
requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta
con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenagenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación,
quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice obtendrá el adjudicatario su título
de propiedad[67].
Cabe destacar que en el año de 1996 este Tribunal al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de
Procedimiento Civil que prohibía el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[68], avaló
dicho contenido[69]. La Sala Plena dentro de sus consideraciones destacó que siendo uno de los fines esenciales del
Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales los cuales están
destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con
los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin
ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer
caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el
conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que
los regula contenido en la Ley 160 de 1994[70], así como en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia
sobre estos bienes y, finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación
administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden con precisión a los intereses generales y superlativos que
subyacen sobre estos bienes[71].
Al respecto, la jurisprudencia ha resaltado que el artículo 64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco
que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los
trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”[72]. Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de
baldíos es “permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[73], situando el centro de la política
agraria sobre los campesinos y en mejorar “las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a
la miseria y la marginación social”[74].
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del
Estado social de derecho[75], conlleva a impulsar la función social de la propiedad[76], promoviendo el acceso a
quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos[77]. Adicionalmente, la
adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva[78], “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”[79].
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y
prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no inferior a 5 años conforme a las
normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables[80]; adjudicación en Unidades
Agrícolas Familiares (UAF)[81]; no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[82]
ni ser propietario de otro bien rural[83].
En resumen, la Constitución Política de 1991, la legislación agraria, así como la jurisprudencia constitucional han
reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que
promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de
los trabajadores del campo.
En la sentencia T-488 de 2014 esta S. hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al
respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de una Resolución del 14
de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno
baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio
en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[84], esgrimió que la prohibición de
usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico colombiano” y, en tal sentido, una sentencia de
pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el
Juez Promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor,
del demandante Á.E.O.P., la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero,
porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son
imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió..., y,
tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el
artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó el fallo de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[85], en la que reiteró la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas
de pertenencia. Al respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio público, debe
excluirse de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo
siguiente:
“Por esa razón, esta S. afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho
público no pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio
o sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se
agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en efecto el mismo
artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un dique
de protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios encargados de la salvaguardia, estaba
siendo esquilmado, a través de fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597,
citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Queda de esta manera absolutamente claro que los bienes baldíos no pueden, bajo ninguna circunstancia, ser objeto
de adjudicación en un proceso de pertenencia.
8. Oposición al registro ordenado mediante sentencia judicial.
8.1. La Constitución Política califica la actividad de los registradores como un servicio público que debe ser regulado
por el Congreso de la República, ya que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el buen funcionamiento
del Estado:
“Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la
definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías,
con destino a la administración de justicia”.
Dicha labor, constituye un auténtico servicio[86] que demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un
comportamiento atento y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha actividad se encuentra
regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan
otras disposiciones”.
En esta medida, le corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento jurídico que se busca registrar,
tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal fin. Es por esta razón que
uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo
son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”[87].
El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio público de la función registral[88] y al establecer un concurso
de méritos para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad[89], así como el de
diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa[90], evidentemente no fue el de idear un
simple estatuto sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de
la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo,
calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de
su autonomía[91].
Resulta importante tal presupuesto que incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser
inaplicada por un registrador cuando se advierta que la decisión contraria de manera manifiesta y evidente un mandato
constitucional o legal, tal y como lo permite la Ley 1579 de 2012:
“Artículo 18. Suspensión del trámite de registro a prevención. En los eventos en que al efectuarse la calificación de
un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta
a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario
respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite
se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de
la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las
justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la
anotación la constancia pertinente” (Subrayado fuera del texto original).
Esta atribución legal ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. Así las cosas en
la sentencia T-488 de 2014 respecto a la posibilidad de las autoridades de registro de oponerse a una determinación
abiertamente ilegal precisó lo siguiente:
“Es necesario precisar que la labor del registrador constituye un auténtico servicio público que demanda un
comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento, tendiente a
comprobar si reúne las exigencias formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve
de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son registrables los títulos y documentos que
reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción. El propósito del legislador al consagrar con rango de
servicio público la función registral, al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores
de Instrumentos Públicos en propiedad, así como diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa
causa, evidentemente no fue el de idear un simple refrendario sin juicio. Todo lo contrario, como responsable de la
salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un
papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en
el marco de su autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida
por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un mandato
constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta,
y debe ceder cuando la actuación cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o la arbitrariedad
no crea derecho. La obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no es una
irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden”.
En igual línea de pensamiento en la sentencia T-549 de 2016 la Corte al analizar un asunto similar al que aquí se
estudia determinó lo siguiente:
“El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio público de la función |registral y al establecer un concurso
de méritos para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad, así como el de diseñar
un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa, evidentemente no fue el de idear un simple estatuto
sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana
y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo, calificando los
documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
Resulta tan importante tal presupuesto que incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede
ser desatendida por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un
mandato constitucional o legal inequívoco”
En efecto, el principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación
cuestionada representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el error, la negligencia o la
arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando tales vías de hecho vienen del mismo registrador[92]. La
obediencia que demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no debe ser irreflexiva e indiferente al
contenido y resultados de una orden, sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y estudio
de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el ordenamiento jurídico para oponerse cuando
sea el caso[93].
La materialización de un orden justo, como el que propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere
de ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en comunidad, así como de velar por
el interés general; sobre todo, cuando se trata de servidores públicos.
Así las cosas, el registrador cuenta con la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble cuando
detecta una situación que puede derivarse de un desconocimiento flagrante del ordenamiento legal y constitucional,
ya que como servidor público tiene el deber de salvaguardar estos últimos, así como el de mantener la fe pública intacta
en lo que se refiere a su función particular[94].
Ahora bien, debe traerse a colación que en acatamiento de la sentencia T-488 de 2014[95] el Gerente General del
Incoder y el Superintendente de Notariado y Registro expidieron la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de
noviembre de 2014, por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los Directores Territoriales del Instituto
y los Registradores de Instrumentos Públicos del país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir
en aquellos casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la inscripción de un titular del derecho de
dominio sobre un bien que pueda presumirse como baldío.
Dicha Circular les indica a los registradores que en ausencia de antecedentes registrales deben proceder tal y como lo
describe el artículo 18 de la Ley 1579 y dar aviso de la situación a la Dirección Territorial del Incoder correspondiente,
así como a la Procuraduría Ambiental y Agraria y a la Superintendencia para la Protección, R. y Formalización de
Tierras. En caso de que el juez no responda o insista en la inscripción debe el registrador correspondiente hacer una
nota devolutiva, mediante la cual nieguen la inscripción de la sentencia de pertenencia, haciendo uso de la motivación
expuesta por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014.
Tal acto administrativo además debe fundarse en la Ley 160 de 1994, las normas procesales que obligan a los jueces
civiles a vincular a estos procesos al Incoder y las potestades que le brinda la Ley 1579 de 2012. Así mismo, dicha
devolución debe destacar la grave amenaza que implica la inscripción de un propietario sobre un bien baldío, al poner
en peligro la finalidad del artículo 64 de la Constitución. Finalmente, debe expedirse en oportunidad y brindar los
recursos, propios del principio de contradicción, de carácter administrativo a quien desee oponerse a la negativa de
registro.
8.2. Ahora bien, debe precisarse que recientemente la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante Instrucción
Administrativa del 17 de febrero de 2017, modificó la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de noviembre de
2014, con el propósito de sistematizar y actualizar el procedimiento adelantado a los criterios jurisprudenciales
establecidos por la Corte en las sentencias T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016. En primer lugar, esta
precisó que cuando el particular o el juez soliciten a la oficina de registro de instrumentos públicos certificado de
antecedente registral para aportar al proceso de declaración de pertenencia, se pueden presentar dos situaciones a saber:
(i) Carencia de antecedente registral, al evidenciar del análisis existente en los índices de propietarios que no es posible
constatar ninguna clase de registro de derechos reales en el inmueble objeto de discusión. En estos casos la
Superintendencia solicita que el certificado a expedir precise que el inmueble carece de antecedentes Registrales,
determinando así la inexistencia de pleno dominio sobre el mismo, “situación que presume la naturaleza baldía del
predio y su imprescriptibilidad”.
(ii) La segunda hipótesis que se puede presentar es que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos identifique
que se encontraron tradiciones de predios que inician su historia jurídica con base en títulos precarios[96]. Ante estas
situaciones es preciso que se certifique esta situación y se prevenga al juez respecto de que se puede tratar de un predio
de naturaleza baldía, el cual solo se puede adquirir por resolución de adjudicación de la Agencia Nacional de Tierras.
Así las cosas, como lo precisa la Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017, proferida por el Superintendente
de Notariado y Registro, ante la inexistencia de antecedentes registrales, puede llegar a considerarse que el bien a
prescribir tiene la naturaleza de baldío y, en esa medida, los jueces deben abstenerse de ordenar la prescripción del
bien. Ello no se debe a que una simple afirmación que in genere pueda llevar a suspender o finalizar la actividad
jurisdiccional, sino por el contrario es la consecuencia lógica de no tener la claridad sustancial de la naturaleza del
bien, por cuanto la legislación colombiana establece que solo cuando existe absoluta certeza que el bien a prescribir
no es baldío, las autoridades judiciales pueden proceder a reconocer la existencia de la usucapión.
9. Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales
9.1. La Corte en la sentencia T-488 de 2014[97] evidenció una falla estructural en la política agraria de identificación,
asignación y recuperación de bienes del Estado, la cual estaba permitiendo que se despojara a la Nación de sus baldíos
mediante una figura distinta a la prevista originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de procesos
de prescripción adquisitiva del dominio. Sobre el particular, la decisión en comento afirmó lo siguiente:
“La prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles
que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual
estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil (…) la adquisición de las tierras baldías,
a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción,
sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley…
El artículo 65 de la ley 160 de 1994, consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante
un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante
de estos no puede tenerse como poseedor (…) es claro que la única entidad competente para adjudicar en nombre del
Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los requisitos legales.”
En lo que respecta a las fallas que tuvieron como consecuencia la pérdida de un número indeterminado de hectáreas
baldías mediante la figura de prescripción adquisitiva del dominio, la sentencia T-488 de 2014 afirmó lo siguiente:
“Particularmente, existen dos problemas en torno a la administración de los terrenos de baldíos que denotan especial
relevancia para la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y completa por parte de la
institución responsable de la administración y adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las
tierras”.
Sobre el primer aspecto, la providencia en cita señaló que en un reciente informe sobre desarrollo humano la Oficina
en Colombia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), alertó sobre la falta de estadísticas ciertas
y completas sobre las cuestiones rurales en el país. La anterior falencia igualmente fue reconocida por el Gobierno
Nacional en la providencia en comento en los siguientes términos: “El Incoder no cuenta con un inventario de bienes
baldíos de la Nación”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte reconoció que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación
desconocía los objetivos constitucionales trazados tanto por la Carta de 1991, como por la Ley 160 de 1994, en la
medida que si el Incoder, como entidad responsable de la administración de los bienes del Estado, al no poseer un
registro fidedigno sobre los predios de la Nación, era altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estuviesen
siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria[98].
En igual medida, la sentencia T-488 de 2014 advirtió que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la
Nación, a su vez, contribuye al fenómeno de la concentración excesiva de tierras. En esa medida, señaló:
“En tanto la falta de claridad y certeza sobre la naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados
irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de pertenencia), en los que no se califica
adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios ni los límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas
Familiares -UAF-). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria: acceso progresivo a la
propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural”.
La importancia de contar con un inventario de bienes baldíos, ha sido resaltado por la Contraloría General de la
República. Sobre el particular precisó que determinar con claridad cuáles son los terrenos sobre los cuales ejerce
dominio la Nación permitiría más allá de impedir que mediante la figura de prescripción adquisitiva del dominio se
sigan substrayendo los bienes baldíos del Estado, construir una política rural que permita la vigencia de la Carta del
91. El órgano de control en este sentido expuso:
“Se evidencia con meridiana claridad la importancia de desarrollar adecuadamente el punto de formalización y
actualización de los baldíos, puesto que de lo contrario se podrían plantear el surgimiento o consolidación de
problemas, sociales, económicos y de orden público como:
(i) No hay información suficiente para dimensionar el área sembrada en agricultura o dedicada al pastoreo, y quiénes
desarrollan actividades productivas o rentistas, lo que facilita que quienes concentran la propiedad de la tierra,
mantengan un statu quo de exclusión y de inequidad, que son combustible para el conflicto.
(ii) No permite que se desarrollen políticas públicas con un enfoque de territorio, que no acentúe el desarrollo
únicamente en la agricultura sino en todos los recursos que existan en la zona.
(iii) Expone los territorios y sus habitantes a las fuerza ilegales del mercado que buscan explotar estos recursos en
actividades como el narcotráfico o minería ilegal.
(iv) Al no haber información sobre los predios, éstos pueden caer fácilmente bajo una disputa armada por su control,
para amparar intereses que definen qué actores ejercen su control por la fuerza con el fin de imponer la forma de usar
el suelo.
(v) Facilita que dentro de la dinámica social del campo, en donde se encuentra asentada población desplazada ésta
pueda ser objeto de amenazas o crímenes.
(vi) Sobre territorios sin información catastral, grupos armados de presión irrespetan las formas constituciones de
organización del territorio propias de los indígenas y afrodescendientes.
(vii) Todo lo anterior afecta de manera contundente la sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida,
que se constituyen en amenazas directas a la seguridad local, regional y nacional[99]”.
Teniendo en cuenta la problemática descrita, la sentencia T-488 de 2014 emitió tres órdenes específicas con el fin de
remediar las falencias existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación de baldíos. Estas
son:
“QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo,
modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de
la Nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General
de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales,
evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el
transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y de los comentarios
y sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de
trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán
periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro de los
dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos
baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la
información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo
término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias eventuales
estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
OCTAVO.- ORDENAR al Incoder que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior, los
procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción
del precitado documento, el Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General
de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase
en la que se encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional”.
En respuesta a las órdenes proferidas por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014, el Incoder (en liquidación)
y la Agencia Nacional de Tierras, construyeron un documento técnico en el cual se plantearon las estrategias
metodológicas a seguir por los diferentes entes estatales encargados de garantizar la gobernanza de la tierra ello con
el objetivo de cumplir las órdenes proferidas por esta Corte, documento que se titula “Plan Nacional de Clarificación
y Recuperación de Tierras Rurales”, el cual fue valorado por esta Corte en los Autos 222 de 2016 y 040 de 2017.
El referido Plan puede considerarse como una de las más actualizadas radiografías del campo colombiano. Este
contiene las metas e indicadores estatales con los cuales el gobierno pretende remediar la problemática institucional y
el abandono institucional que ha imperado en la administración, tenencia y asignación de bienes de la Nación desde
hace siglos.
Se debe precisar que la primera vez que el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales fue
analizado por esta Corporación, las conclusiones a las cuales se llegó permitieron evidenciar varias falencias que
requirieron profundizar el seguimiento por parte de este Tribunal a la sentencia T-488 de 2014. Estos fueron explicados
en el Auto 222 de 2016, en los siguientes términos:
- Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la figura de prescripción adquisitiva del dominio, los
cuales han sustraído a la Nación de más de 1.202.366 hectáreas baldías.
- El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales prima facie, parece enfocarse exclusivamente
en la recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas baldías sustraídas de la Nación, sin establecer mecanismos de
titulación masiva que permitan garantizar a las personas sujetas de reforma agraria, la inmediata adjudicación de la
tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En este
orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación podría ser el
detonante de mayores conflictos en el campo”. (Negrilla y cursiva fuera de texto)
9.2. Ahora bien, tanto el Incoder (en liquidación) como la Agencia Nacional de Tierras, precisaron en el Plan Nacional
de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales que una de las estrategias jurídicas para lograr la recuperación de
los bienes sustraídos del dominio del Estado mediante sentencias de prescripción adquisitiva del dominio, era la
interposición de diversas acciones de tutela con las cuales se buscaba declarar la nulidad de las actuaciones de diversos
jueces que mediante decisiones judiciales prescribieron bienes baldíos. Esto por cuanto los jueces deben tener plena
claridad respecto de la naturaleza jurídica del bien a prescribir y, en esa medida, al no tener la absoluta certeza de que
el terreno a prescribir es privado, fácilmente puede incurrir en una vulneración a las garantías constitucionales de la
administración.
De esta forma, el informe presentado por la Agencia Nacional de Tierras en el marco de las órdenes emitidas en la
sentencia T-488 de 2014 precisó lo siguiente:
“Teniendo como base la información remitida por la Superintendencia de Notariado y Registro el INCODER ha venido
actuando por vía judicial de tutela con el fin de que se respete el derecho al Debido Proceso en los procesos de
pertenencia tramitados sobre predios presuntamente baldíos, que por su naturaleza son imprescriptibles. El objetivo es
retrotraer las actuaciones de suerte que se pueda hacer parte el Instituto con el fin de establecer la situación jurídica de
los bienes desde el punto de vista de la propiedad (…) Existen 197 tutelas en total (en las cuales se ha adelantado la
estrategia de recuperación) las cuales se relacionan así: (i) 100 Tutelas con fallos favorables, (ii) 56 Tutelas con fallos
desfavorables con fundamento en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia radicada con el No. 2015-00413-01 de
16 de febrero de 2016, (iii) 28 Tutelas que se encuentran surtiendo el trámite de impugnación, (iv) 10 Tutelas que se
encuentran admitidas, (v) 3 Tutelas que se encuentran en reparto”.
Conforme lo anotó la Agencia Nacional de Tierras el objetivo de esta medida no busca sustraer a los campesinos que
han explotado por décadas su territorio de sus medios de subsistencia, sino regularizar la propiedad de los mismos,
por cuanto una vez se determine en un proceso de clarificación si el bien es baldío o no, se podrá adelantar su
adjudicación, siempre y cuando se verifique que el destinatario es un sujeto de reforma agraria. En este sentido, se
adujo:
“Estas acciones de Tutela, como se ha indicado previamente, no pretenden de ninguna manera que el J. se pronuncie
sobre la naturaleza jurídica del bien, pues en tratándose de baldíos, por estricto mandato de la ley 160 de 1994 dicha
competencia recae en el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras. En este sentido, el fallo de Tutela de ninguna
manera permite considerar, de manera automática, que se trata de un bien baldío. Para arribar a esta conclusión, se
requiere adelantar el correspondiente proceso de clarificación, cuya ejecución, según el Plan Nacional de Clarificación
debe hacerse, bien en el mediano plazo con los pilotos; bien en el largo plazo a través de los barridos prediales
generales. Una vez se agoten estos procedimientos se podrá iniciar el trámite de adjudicación de baldío, verificando
que el ocupante sea efectivamente sujeto de reforma agraria”. (Negrilla y cursiva fuera de texto).
Esta obligación no es ajena a las respuestas que caso a caso habían adoptado las distintas Salas de la Corte
Constitucional al momento de resolver asuntos puestos a su consideración. En esa medida, debe destacarse que las
sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016, siempre que revocaron las sentencias
proferidas por los distintos jueces ordinarios de instancia, a renglón seguido ordenaron iniciar el proceso de
clarificación y la inmediata titulación del bien, siempre y cuando se satisfagan los requisitos contemplados en la Ley
160 de 1994, es decir: (i) demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya
adjudicación solicita[100], (ii) ocupación y explotación previa no inferior a cinco años[101], (iii) no tener patrimonio
neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales[102], (iv) no ser propietario o poseedor, a cualquier título,
de otros predios rurales en el territorio nacional[103] y (v) en ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a
ningún título de más de una Unidad Agrícola Familiar.[104]
Así las cosas, en la sentencia T-488 de 2014 este Tribunal al dejar sin efectos la providencia proferida por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué, dentro del proceso agrario de pertenencia, igualmente dispuso que “dentro del
término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, el Incoder adelantará –en el
marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de clarificación sobre el inmueble
objeto de discusión para establecer si ha salido o no del dominio del Estado. En todo caso, el instituto acompañará al
accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los
requisitos legales”.
Posteriormente, en la sentencia T-548 de 2016 este Tribunal emuló igual garantía constitucional al demandado
afectado con la posible decisión y ordenó:
“se ordenará al Incoder que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- al proceso de
clarificación sobre el inmueble objeto de discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá
ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De los
resultados del proceso, enviará copia a la señora R.L.I.C., al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja. En todo caso, deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de
clarificación resulta ser un baldío, la accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia, deberá
ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y
jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé a la accionante del proceso de pertenencia y verifique
que sea incluida como beneficiaria del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos
legales, sin que pueda el Incoder (en liquidación) o la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta
posesión que del bien ha venido ejerciendo la señora Ibagué Cuadrado. Ahora bien, como quiera que esta S. no estima
prudente que se postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el actor en el proceso de
pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de
pertenencia, negligencia injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se instará al Incoder,
hoy Agencia Nacional de Tierras, para que, teniendo en cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos
agrarios, así como el plan Nacional de Clarificación presentado a esta Corporación en cumplimiento de la Sentencia
T-488 de 2014, sea diligente en el adelantamiento del proceso de clarificación, de manera que su culminación no tome
más de 18 meses”.
Así mismo, en la sentencia T-549 de 2016 esta Corporación reiteró el amparo constitucional, al ordenar que una vez
finalice el proceso de clarificación y de llegarse a determinar que es baldío se debe proceder “a tener al accionante
como el primera opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales”.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la propia ANT precisó que el objeto de oponerse a las inscripciones que se estaban
adelantando no era frenar la regularización de la propiedad agraria, sino por el contrario normalizar bien sea vía
prescripción o vía adjudicación la situación jurídica de miles de campesinos, la Corte expidió el Auto 040 de 2017 con
el propósito de lograr que el Gobierno Nacional superara la parálisis institucional, que ha llevado a que en el último
año no se hayan adelantado las adjudicaciones a los sujetos de reforma agraria.
10. Ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias
manifiestan la posibilidad de ser baldíos.
En el marco del cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-488 de 2014 y el Auto 222 de 2016, esta
Corporación profirió el Auto 040 de 2017. En dicha providencia este Tribunal adoptó dos órdenes estructurales
destinadas a superar la problemática causada por la institucionalidad agraria y de registro, la cual, empleando el
argumento de estar en presencia de bienes “presuntamente baldíos”, estaba difiriendo indefinidamente el derecho de
la población campesina a acceder al territorio al solicitar por tiempo indefinido la suspensión o la revocatoria de
procesos judiciales en los cuales se pedía la usucapión de un bien.
10.1. Crisis de la institucionalidad agraria durante el último medio siglo.
10.1.1. En el Auto 040 de 2017 la Corte analizó varios reportes presentados por la Procuraduría General de la Nación
en los cuales se expuso el estado actual de la institucionalidad agraria en el país. Para ello, la decisión en comento
haciendo suyas las observaciones de la Procuraduría precisó que a lo largo de la historia colombiana, ante la liquidación
de las entidades encargadas de realizar la reforma agraria en el país, ha sido una constante que se herede un cúmulo
de trabajo de tal magnitud y número que inevitablemente ha llevado a la paralización por varios años de las actividades
misionales de la nueva institucionalidad. En este sentido, se expuso:
“El INCORA heredó al INCODER en el 2003 aproximadamente 50.000 expedientes de titulación de baldíos, extinción
de derecho de dominio, clarificación y deslinde de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados (…)
Mediante el Decreto 1300 de 2003, se creó el INCODER, el cual absorbió funciones de las siguientes entidades:
INCORA, Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT), INPA y el programa de Desarrollo Rural Integrado
(DRS). El aludido decreto estableció que el INCODER tendría como función principal ejecutar la política de desarrollo
rural en el país, tarea que difícilmente podría cumplirse al concentrar en una entidad débil las funciones de las entidades
suprimidas. La nueva institución (INCODER) nació entonces sobrecargada de funciones y sin personal suficiente”.
De igual manera, el Auto 040 de 2017 logró determinar que para la fecha en la cual se decretó la liquidación del
Incoder se encontraban en trámite 2.950 procesos agrarios a nivel nacional, dentro de los cuales 1.352 correspondían
a procesos de clarificación de la propiedad y 576 de recuperación. Sin embargo, ante este panorama la respuesta
institucional del Incoder y de la ANT no estuvo a la altura de los derechos constitucionales en juego, porque durante
parte del año 2015 y casi la totalidad del año 2016 las autoridades encargadas de gestionar la materialización del Plan
Nacional de Clarificación no adelantaron actividades para cumplir con las metas trazadas. Al respecto precisó:
“En los dos primeros meses del año 2015 se observó total inactividad en los procesos agrarios en INCODER, debido
a la falta de personal tanto a nivel central como territorial, y no se realizaron visitas de topografía en conjunto con el
IGAC por cuanto no se había suscrito convenio interadministrativo. En agosto y septiembre del 2015 todas las
territoriales de INCODER suspendieron actividades para adelantar inventario previo a la remisión de expedientes hacia
Bogotá. En noviembre se dio la orden de remitir los expedientes desde las territoriales hacia el nivel central de
INCODER y se les quitó las facultades a los directores territoriales. El 7 de diciembre de 2015 mediante decreto 2365
se ordenó la liquidación de INCODER, y mediante el Decreto 2363 se creó la agencia Nacional de Tierras ANT.
Ante la suspensión de los procesos misionales en materia de tierras que adelantaba INCODER y que fueron asignados
a la ANT, el 9 de marzo de 2016 la Procuraduría General de la Nación requirió al ministro de agricultura y desarrollo
rural, alertando sobre la crisis de la institucionalidad rural, resaltando entre otros aspectos el retraso de la
implementación de la sentencia T 488 de 2014, ante lo cual el ministro respondió que desde el momento de la
expedición de los respectivos actos administrativos hasta el pleno funcionamiento de la respectiva entidad, este proceso
toma en promedio (8) meses”
De tal gravedad fueron los hallazgos encontrados al analizar la capacidad y profesionalismo de la institucionalidad
agraria, que la Procuraduría consideró que se daban todos los presupuestos para declarar un estado de cosas
inconstitucional. En este sentido, expuso: “ante la falta de celeridad de este proceso y dada la conculcación de derechos
fundamentales ante la omisión de las autoridades de la institucionalidad pública agraria, falta de celeridad, e incluso
negligencia que conlleva la parálisis de los procedimientos agrarios que adelantaba INCODER, se advierte a la Corte
Constitucional sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el sector agrario que se evidencia por la
parálisis que afecta a la institucionalidad pública agraria ante el incumplimiento de los objetivos constitucionales y
legales de garantía de derechos a la población rural”.
Este Tribunal en el Auto 040 de 2017 igualmente destacó la existencia de varias irregularidades que deberían ser
subsanadas por la ANT de cara a lograr un adecuado funcionamiento, algunas de las cuales conllevarían a la ejecución
de cuantiosas acciones de reconstrucción y gestión documental. En esta medida, la referida providencia ilustró como
el Centro de Memoria Histórica recientemente en un documento titulado “Tierras y conflictos rurales Historia, políticas
agrarias y protagonistas”, identificó que las entidades agrarias a la fecha desconocen los bienes distribuidos por el
Fondo Nacional Agrario durante los años 2001, 2002 y 2003. Ello debido a que “cuando se liquidó el INCORA y se
creó el INCODER, los funcionarios que manejaban esa información, en señal de protesta, no la entregaron a los nuevos
funcionarios y, al parecer, la borraron de los computadores”.
Teniendo en cuenta que uno de los argumentos empleados por los jueces de instancia para negar la protección invocada
se centraba en la imposibilidad de obligar al accionado a encontrar los títulos de propiedad de su bien, ya que ni la
misma institucionalidad agraria tiene conocimiento de su historia, vale la pena resaltar el diagnóstico del problema,
las conclusiones y órdenes que fueron proferidas en el Auto 040 de 2017 sobre este punto en particular.
En lo que respecta al problema identificado, la Corte en el citado auto precisó que: “El INCODER en Liquidación
debe transferir a la Agencia Nacional de Tierras 35.000 cajas de archivo, de las cuales 5.300 se entregarán organizadas
y digitalizadas. 18.924 cajas se encuentran con inventario en estado natural y 10.776 cajas se encuentran solo con
proceso de organización. Dentro de la entrega que se encuentra realizando el INCODER no se han recibido expedientes
digitalizados, ni sistema de información que lo contenga, hasta el momento del presente informe”.
Ahora bien, mediante el informe de 20 de abril de 2017 el Ministerio de Agricultura precisó que la magnitud del
problema era mucho más grande de lo que inicialmente le fue informado a la Corte Constitucional. En este sentido,
expuso que además de la información referida, el Patrimonio Autónomo de Remanentes tiene pendiente la entrega a
la ANT de archivos que durante la liquidación del Incoder no fueron entregados. Es así como la ANT espera recibir
durante 2017 una cantidad proyectada de 650.000 planos de diversos tamaños, 3.880 cajas de referencia x-300 y un
número indeterminado del archivo misional que fue allegado por las territoriales de la entidad liquidada[105].
Así mismo, en lo que respecta a la depuración y digitalización del archivo, el cual valga decirlo es un elemento
indispensable para tener claridad de si el bien a prescribir es baldío o no, el referido informe precisó que revisados los
documentos aportados por el Incoder liquidado, se evidencia que esa entidad logró la organización documental y
digitalización de un poco más de 4.600 metros lineales, lo que representa un 32% del universo de archivos misionales
de tierras, lo que significa que la ANT deberá depurar, organizar digitalizar y migrar una proyección de 9.500 metros
lineales de archivo.
10.1.2. Teniendo en cuenta que otro insumo indispensable para determinar si un bien es o no baldío son los datos
contenidos en el antiguo sistema de registro[106] contenidos en el Libro Primero, razón por la cual el Auto 040 de
2017 consideró que actualizar y migrar la información existente en el anterior sistema registral “sigue siendo una
deuda histórica que termina afectando a la actual institucionalidad agraria, la cual en muchos casos se ve obligada a
paralizar los procesos agrarios en curso, por carecer de un completo y actualizado sistema de registro que le permita
tener claridad sobre la naturaleza de la primera anotación registrada en el Libro Primero (si es que existe). Por lo
anteriormente expuesto, esta Corporación declarará que en lo que respecta a la existencia de una serie de acciones
institucionales destinadas a superar las deficiencias identificadas en los sistemas de información primaria y secundaria
utilizadas por la institucionalidad rural, a la fecha no se ha presentado una superación de la problemática identificada”.
En concordancia con lo anterior, mediante informe de 05 de abril de 2017 el Superintendente de Notariado y Registro
precisó que existían aproximadamente 85.500 libros del antiguo sistema de registro, dentro de los cuales 23.397
corresponden a los denominados “tomos de matrícula” cuyas anotaciones contienen entre 200 y 300 registros, y en esa
medida se puede indicar que existen alrededor de 5.849.250 registros de matrícula en el antiguo sistema. Precisan que
a la fecha se ha realizado un trabajo de revisión e incorporación de la información del 21% correspondiéndole
1.232.500 matrículas, lo que lleva a concluir que aún restan 4.616.750 registros por verificar, proceso que no incluye
la intervención archivística de restauración, digitalización y sistematización de los libros.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación en el Auto 040 de 2017 ordenó que a más tardar al 1 de junio de
2018[107]: (i) debía estar depurado, clasificado y digitalizado tanto del archivo histórico del Incoder como los
documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación y (ii) tendría que haber
finalizado la migración de toda la información existente en el antiguo sistema registral, ya que sin dichos documentos
es imposible determinar si el no contar con antecedentes registrales, se debe a la naturaleza baldía del bien, o por el
contrario es una falla propia del manejo y actualización del sistema de registro.
10.2. Respuesta institucional ante la inexistencia de acciones concertadas de cara a lograr en un plazo razonable el
censo de baldíos ordenado en la sentencia T-488 de 2014.
La ANT en el marco del Auto 040 de 2017 precisó que el objetivo de solicitar la no inscripción de las sentencias
judiciales que presuntamente estaban prescribiendo bienes baldíos no era dilatar indefinidamente la regularización de
la propiedad de la población campesina en Colombia, sino por el contrario pretendía “una vez se agoten estos
procedimientos iniciar el trámite de adjudicación de baldío, verificando que el ocupante sea efectivamente sujeto de
reforma agraria”.
Este objetivo constitucional fue exaltado por la Corte en la referida providencia ya que claramente el espíritu de la
sentencia T-488 de 2014 no pretendía suspender ni servir de talanquera a las prescripciones que a nivel nacional se
estaban adelantado, ni mucho menos atentar contra el derecho al acceso progresivo a la propiedad agraria reconocido
en el artículo 64 superior, sino por el contrario normalizar bajo el imperio de la ley, bien sea mediante la vía judicial
o administrativa, la propiedad de los campesinos que requieren este recurso para subsistir. En este sentido, debe traerse
a colación el Auto 040 de 2017, en los siguientes términos:
“Los objetivos estructurados por la ANT, conforme a las apreciaciones referidas en el presente auto, buscan garantizar
que la implementación de la T-488 de 2014 no genere mayores traumatismos al campo colombiano, y en esa medida
permita la regularización de la propiedad rural en el país, ello con el objeto de garantizar el goce efectivo del derecho
al acceso progresivo a la tierra en el plano material y no simplemente a partir de la formalidad en la expedición de una
normatividad o su modificación”.
Sin embargo, aunque la Corte precisó que la ANT en el Plan Nacional de Clarificación no estaba ejerciendo acciones
confiscatorias de la propiedad sino por el contrario regularizadoras de la misma, precisó que no existía una ruta
administrativa destinada a normalizar la situación jurídica de los predios sobre los cuales la institucionalidad agraria
y de registro precisaban la posibilidad de ser baldíos y en esta medida la iniciación de los procesos de clarificación no
era una acción sobre la cual se estuvieran ejecutando acciones concretas. Por esta razón, la Corte ordenó que dichos
propósitos debían materializarse en acciones específicas, por lo que el Auto 040 de 2017 afirmó lo siguiente:
“Así las cosas, la simple mención respecto a la implementación de un programa dentro del Plan Nacional de
Clarificación que garantice la titulación “prioritaria” a las personas sujetos de reforma agraria que resulten estar
ocupando baldíos no puede ser validada por esta Corporación como una acción destinada a la superación de las
falencias identificadas en el Auto 222 de 2016. En conclusión, los planes de mejora que se ejecuten en cumplimiento
de las órdenes proferidas por esta Corporación deben corresponder con acciones concretas, detalladas y evaluables
que conduzcan a un cumplimiento progresivo del derecho (más aun cuando ya han trascurrido casi 3 años desde la
expedición de la sentencia T-488 de 2014). De otra forma, las conquistas logradas en los estrados judiciales que
reivindican derechos fundamentales no tendrían la virtualidad de transformar la realidad de los ciudadanos, objetivo
primordial de la Constitución Política”.
Esta situación además se agravaba por el desorden administrativo existente en la ANT, el cual no debía ser soportado
de manera indefinida por los sujetos de reforma agraria que de buena fe habían creído tener regularizada su propiedad
vía judicial o estaban en proceso de hacerlo. Sobre el particular, el Auto 040 de 2017 expuso lo siguiente: “es claro
que el desorden administrativo existente en entidades como el Incoder, el IGAC y las oficinas de Catastro no son
cargas que deban asumir los sujetos de reforma agraria de manera indefinida. Teniendo en cuenta lo anterior, esta
Corporación proferirá las órdenes de remplazo necesarias para garantizar que la desidia y negligencia administrativa
que durante décadas existió en el Incora y en el Incoder no terminen afectando a los sujetos de reforma agraria que de
buena fe habían creído tener regularizada su propiedad vía judicial o estaban en proceso de hacerlo”.
Así las cosas, con el propósito de no alterar los derechos de la población agraria de forma indefinida esta Corporación
incorporó el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales una ruta prioritaria destinada a lograr
la normalización de los bienes respecto de los cuales las autoridades de registro y agrarias manifestaban la posibilidad
de ser baldíos. En esta medida, el Auto 040 de 2017 precisó que ante la manifestación por parte de las autoridades
agrarias en el marco de procesos de tutela o de prescripción adquisitiva del dominio de estar en presencia de un bien
“presuntamente baldío” se debería activar una ruta administrativa prioritaria en la cual: “(i) la ANT dentro del término
de 20 días siguientes a dicha manifestación habrá de iniciar el proceso de clarificación respecto del bien sobre el cual
se alega dicha naturaleza, (ii) dicho proceso deberá ser tramitado en el término máximo e improrrogable de 18
meses[108], (iii) de llegar a determinarse que el bien definitivamente es baldío la ANT procederá a garantizar su
inmediata adjudicación siempre y cuando se demuestre que el ocupante es un sujeto de reforma agraria y además
cumple con las condiciones para su adjudicación”.
Según precisó la Corte, la Procuraduría General de la Nación tendría el deber de sistematizar, recopilar y contabilizar
las solicitudes que ingresen por esta ruta administrativa con el objeto de adelantar las acciones correspondientes en
caso de que se demostrara que no se garantizó la activación de la misma o que no se cumplieron los términos
establecidos. En esta medida la orden séptima de la providencia en comento ordenó al Ministerio público que
“trimestralmente allegue a esta Corporación un informe en el cual detalle el número, estado y sujetos respecto de los
cuales ha adelantado actuaciones disciplinarias por el incumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación.
Este deberá desagregar las actuaciones que se han adelantado contra servidores públicos que han incumplido sus
deberes tanto en la ejecución del Plan Nacional de Clarificación, como en la ruta prioritaria ordenada en esta
providencia”.
En conclusión, es claro que desde la expedición del Auto 040 de 2017 ante la manifestación por parte de la
institucionalidad agraria o de registro de estar en presencia de un bien “presuntamente baldío”, por carecer de
antecedente registral se debe activar una ruta prioritaria destinada a garantizar que la ANT determine en el término
máximo e improrrogable de 18 meses la naturaleza del bien, y ante la eventualidad de que se determine que este
efectivamente es baldío y que el solicitante es un sujeto de reforma agraria que cumple con las condiciones para su
adjudicación, se deberá proceder a su inmediata adjudicación.
11. Caso concreto
Presentación del caso
En el presente asunto la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 16 de febrero de 2016
proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino
en favor del señor V.J.F.S., respecto del predio denominado “el Chorro” ubicado en el municipio de Villapinzón
(Cundinamarca).
Según la Procuradora accionante el referido fallo incurrió en distintas causales de procedencia de la acción de tutela
contra sentencias. Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón debió identificar que
el predio denominado “el Chorro” al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el Juzgado debió establecer
con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio antes de ordenar su prescripción y (iii) posiblemente se sustrajo de
la propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de
tutela no es procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio denominado “el Chorro” sea
baldío y en esa medida, la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien recae en el Incoder (hoy ANT) y no en
el prescribiente.
Estudio de la procedencia de la acción de tutela
De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por
regla general, no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean acreditadas las causales
generales que le permiten al juez constitucional asumir su conocimiento.
De los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de tutela es la herramienta idónea
para perseguir la salvaguarda de los derechos alegados por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, como se
pasa a exponer:
11.1. Legitimación en la causa
En lo que respecta a la legitimación en la causa es claro que en el sub examine este requisito se satisface, ya que tal y
como se precisó en la parte motiva de esta providencia la acción de tutela puede ser instaurada por los agentes de la
Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales cuando esta tiene por
objeto la protección del interés público.
En el caso que aquí se analiza es evidente que la pretensión busca lograr la protección de los bienes baldíos del Estado,
los cuales para la Procuraduría estarían siendo sustraídos del dominio de la Nación a través de un procedimiento no
consagrado por el legislador para el efecto.
11.2. Relevancia constitucional del asunto.
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y patrimonio público, con ocasión de la decisión
proferida en instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular
sobre un bien cuya naturaleza pareciera no estar bien definida.
Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya protección requiere de
respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo
64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.
11.3. Agotamiento de los recursos judiciales.
Según precisó el señor V.J.F.S., la acción de tutela es improcedente al existir otros mecanismos de defensa judiciales
precisa que contra la determinación cuestionada procede el recurso extraordinario de revisión. Así las cosas, halla la
Sala de Revisión necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 355 del Código General del Proceso, norma que
regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil, el cual indica:
“Son causales de revisión:1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado
la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por
obra de la parte contraria, 2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el
pronunciamiento de la sentencia recurrida, 3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron
condenadas por falso testimonio en razón de ellas, 4. Haberse fundado la sentencia en dictamen de perito condenado
penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha prueba, 5. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida, 6. Haber existido colusión u otra
maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no haya sido objeto de
investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al recurrente, 7. Estar el recurrente en alguno de los casos
de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento, siempre que no haya sido saneada la nulidad, 8.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso y 9. Ser la sentencia
contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada, siempre
que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad
lítem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo, no habrá lugar a revisión cuando en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por Alba Roció Ávila
Ávila en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, la causal contenida en el numeral 7º del artículo 355
del Código General del Proceso, a primera vista sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio.
Sin embargo, ello no es así ya que tal como lo advierte de la respuesta allegada por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Villapinzón, el Incoder en el proceso de prescripción si fue citado al citado proceso.
Aunado a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por la accionante no puede procesalmente ser catalogado como
una indebida notificación y, en esa medida, no se puede equiparar la existencia de un defecto orgánico y fáctico a las
causales contempladas en el artículo 355 del Código General del Proceso.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que las causales de procedencia del recurso de revisión son taxativas y que
ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro
mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá
estima vulnerados.
11.4. Principio de inmediatez.
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación de la acción de tutela, no puede ser
computada desde la fecha en que fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde el momento en que la
accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y que la misma podría recaer sobre un bien baldío.
Así se observa en el expediente que la accionante precisa que fue informada de la decisión que resolvió decretar la
usucapión del bien “el Chorro” el 20 de octubre de 2016 y la tutela fue interpuesta 15 de noviembre del mismo año.
Es decir, que transcurrieron menos de 2 meses desde la fecha en que la Procuradora fue informada sobre la declaración
judicial de pertenencia y aquella en la que se presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable
por la Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria
hasta ahora está empezando a comprender la magnitud del problema existente en cumplimento de las órdenes
proferidas en la sentencia T-488 de 2014 y, por ende, es plausible que se tenga conocimiento de irregularidades
consolidadas hace varios años atrás.
Así mismo, vale la pena destacar que la Corte en la sentencia T-458 de 2016 precisó que tratándose de la recuperación
de bienes posiblemente baldíos, se debe aplicar la inmediatez bajo un estándar particularmente flexible, precisando lo
siguiente: “con todo, corresponde advertirse que el requisito de inmediatez debe observarse con cierta flexibilidad en
estos casos, ya que se busca la recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente imprescriptibles, por
lo que la procedencia de la acción que garantiza su defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos”. En
este orden de ideas, el presente asunto satisface este requisito.
11.4.1. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta
vulneratoria de los derechos fundamentales.
Este requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se alegan son de carácter sustantivo y
probatorio.
11.4.2. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos hayan sido alegados en el proceso judicial,
en caso de haber sido posible.
La accionante puso de presente en el escrito tutelar, la afectación de sus derechos ante la declaración de prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio, en favor de un particular, de un bien que se presume baldío.
11.4.3. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.
Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la culminación de un proceso de pertenencia.
11.5. Requisitos especiales de procedibilidad
Una vez definidos los puntos que hacen procedente la acción de tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos
especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente los defectos fáctico y sustantivo como
causales alegadas por la accionante.
11.5.1. Defecto fáctico.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, la existencia de un defecto fáctico guarda relación con las “fallas en el
fundamento probatorio” de la sentencia judicial atacada. Razón por la cual corresponde a esta Sala establecer si el
Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón al proferir la sentencia que declaró la prescripción del bien conocido
como“el Chorro” desconoció las pruebas obrantes en el expediente.
Para este Tribunal el defecto fáctico alegado por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá puede constituirse
tanto por omisión del material probatorio obrante en el expediente como por la no aplicación de las facultades oficiosas
en materia probatoria; ello por cuanto el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón siendo conocedor de que el
bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por ende, existía una altísima posibilidad de que el
inmueble fuese baldío[109], dio por cierto la naturaleza privada del bien sin especificar los elementos de prueba o de
convicción que lo llevaron a tomar dicha determinación.
En consecuencia, el Juzgado accionado omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio “el Chorro” y
desconoció las reglas de la sana crítica. En efecto, la decisión que aquí se cuestiona solo tuvo en cuenta la inspección
judicial en la cual certificó explotación y algunos testimonios para concluir que el accionante había satisfecho los
requisitos de la posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un
bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que
tampoco valoró la naturaleza jurídica del predio, presupuesto sine qua non para dar continuidad al proceso de
pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia, pues se repite, el juez solo puede
declarar la prescripción de un bien cuando tiene plena y absoluta certeza que con su decisión no está sustrayendo
bienes del Estado.
Ahora bien en lo que respecta a la existencia del defecto fáctico por el no decreto de pruebas, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón afirmó en el marco de esta tutela que en el proceso cuestionado y con el fin de salvaguardar
las garantías constitucionales de todas las partes y potenciales interesados, ordenó con anterioridad a la diligencia de
inspección judicial vincular al Incoder para que demostrara que el bien objeto de la litis era o no baldío.
Ante esa solicitud dicha entidad mediante memorial recibido el 7 de diciembre de 2015 informó al Juzgado accionado
que dicha entidad “no cuenta con un inventario de baldíos existentes en el territorio nacional” y, por tanto, no podía
certificar si el bien a prescribir era baldío o no, sin embargo, expuso que ante la inexistencia de antecedentes registrales
existía la altísima posibilidad de que el bien a prescribir tuviere tal carácter. Dicha respuesta claramente le impedía
adoptar la decisión correspondiente en el marco del proceso ordinario que se adelantaba.
Para la Sala es claro que si el Incoder (hoy la ANT) no podía determinar con claridad si el bien era baldío o no, ¿cómo
es posible que el Juzgado accionado si pudiese certificar que el bien es privado sólo con demostrar la explotación por
parte del señor V.J.F.S.?.
Así mismo, para esta Corporación la decisión que aquí se cuestiona también incurrió en un defecto fáctico por no
decretar las pruebas de oficio necesarias para determinar la naturaleza jurídica del bien. En este orden de ideas, si el
juez tenía dudas respecto de la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del
fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de
que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que
conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En este orden de ideas, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia,
el juez debió decretar pruebas oficiosas como disponer que el citado Instituto precisara la naturaleza del inmueble
objeto de prescripción o, en su defecto, ordenar al Incoder la iniciación del respectivo proceso de clarificación.
Como se expuso en las consideraciones generales de este fallo, cuando se trata de determinar si un bien ha salido del
dominio del Estado, operan con toda formalidad las solemnidades que la ley establece para probar dicho
acontecimiento, es decir, nace la obligación de allegar el título originario que demuestre la propiedad privada del bien
a prescribir.
No debe olvidarse que permitir que sujetos que no cumplen con los requisitos para ser adjudicatarios de baldíos,
lleguen a adquirir la titularidad de los mismos es una acción que desconoce los fines esenciales del Estado y de la
justicia en particular. En este contexto, en virtud de las facultades otorgadas por la ley y la obligación constitucional
de los jueces de garantizar la protección de los bienes del Estado, es claro que el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón debió decretar oficiosamente las pruebas o dispuesto las órdenes complementarias pertinentes que
hubieren considerado necesarias para resolver la controversia suscitada.
Al respecto, la Sala de Revisión es consciente de la relevancia de la independencia y autonomía en la función judicial,
en especial en asuntos relativos a la valoración probatoria. No obstante, ello no autoriza a adoptar decisiones carentes
de valoración o prescindiendo de la prevalencia del derecho sustancial ante la evidencia de hechos que necesariamente
versan sobre la titularidad de bienes del Estado, los cuales además tienen como finalidad garantizar el acceso
progresivo a la tierra de la población campesina.
Ahora bien, teniendo en cuenta que esta S. demostró la configuración de un defecto fáctico en la decisión que se
cuestiona el cual lleva a dejar sin valor ni efecto la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón.
11.5.2. Defecto Sustantivo
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes manifestaciones del juez en el
marco del proceso de tutela, este pareciera haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los
artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin embargo, en el fallo de instancia se hecha se menos un análisis profundo y sistemático de la legislación agraria. Si
bien el juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón trajo a colación algunas normas del Código Civil, recalcó lo
relativo al proceso de pertenencia, la prescripción y la figura de la posesión, también es cierto que no hizo ninguna
referencia a las consideraciones de la Ley 160 de 1994.
En este orden, el juzgador omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de
las normas analizadas en la parte motiva de esta decisión. Y en consecuencia omitió llevar a cabo una interpretación
armónica y sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores constitucionales, llevando a adoptar
una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, las cuales lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente.
Así las cosas, considerar que solo por el hecho de que un bien esté siendo explotado automáticamente puede ser
catalogado como privado, constituye una lectura aislada de lo dispuesto en la Ley 200 de 1936. Los jueces al adoptar
sus providencias deben analizar de manera sistemática los artículos 1º de la Ley 200 de 1936, 65 de la Ley 160 de
1994, 675 del Código Civil y 63 de la Constitución Política, relacionados con la naturaleza de los bienes baldíos.
Así las cosas, el yerro advertido en esta providencia era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno
que carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que posiblemente se estaba en presencia de
un bien baldío, tal y como se deduce de una lectura sistemática del Código Fiscal, la Ley 160 de 1994 y la Instrucción
Administrativa del 17 de febrero de 2017 proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro.
De igual manera, el Incoder advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo con el marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada
oportunamente por dicha entidad en el escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda,
circunstancias que necesariamente llevan a concluir que el Juzgado Promiscuo Municipal de V. al proferir la sentencia
acusada incurrió en un defecto sustantivo.
11.6. Aclaraciones finales
A lo largo de esta providencia se ha cuestionado la postura institucional tanto del Incoder como de la ANT de pretender
interrumpir los proceso de prescripción que se adelantan a nivel nacional aduciendo la posibilidad de que el bien a
prescribir sea baldío, pues esta estrategia de defensa aunque válida y jurídicamente respaldada, claramente puede llevar
a afectar los derechos de la población agraria en este país, más aun si se tiene en cuenta que tal y como lo precisó el
Auto 222 de 2016 “solo hasta el año 2025 será posible lograr la clarificación de las tierras de la Nación”.
Diferir la titularidad jurídica de los bienes que pretenden ser adquiridos por campesinos de escasos recursos hasta el
año 2025 además es particularmente gravoso si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria conoce perfectamente
que para los prescribientes es casi imposible identificar si existe título originario, ya que dichos documentos de existir
pueden estar archivados en las cerca de 18.924 cajas que se encuentran en el archivo de la ANT con inventario en
estado natural o en las 10.776 cajas se encuentran solo con proceso de organización.
Así mismo, es particularmente gravoso para los derechos de la población rural del país considerar que deben
suspenderse hasta el año 2025 los procesos de pertenencia cuando las oficinas de registro certifiquen que el bien carece
de antecedente registral, más aún si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria tiene conocimiento de que a la
fecha solo se ha logrado trasladar el 21% de los datos del anterior sistema registral[110]. En este orden de ideas, cuando
el Incoder o la ANT intervienen en un proceso judicial y afirman que un bien es presuntamente es baldío, conocen de
la imposibilidad del prescribiente de lograr aportar el título originario.
Por lo expuesto y en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales a todo un grupo poblacional el
cual goza de especial protección constitucional, este Tribunal profirió el Auto 040 de 2017 y adoptó una serie de
órdenes estructurales destinadas a corregir las décadas de negligencia, desdén y desorden administrativo que reinaron
en entidades como el Incora y el Incoder.
Si bien la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón será revocada por haber incurrido
en un defecto factico y sustantivo, ello en ningún momento significará que la definición de los derechos del señor
V.J.F.S. se deban suspender indefinidamente en el tiempo. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que la ANT a
la fecha no ha aclarado la naturaleza jurídica del bien denominado “el Chorro”, lo que implica que tampoco dicha
Agencia cuenta con la certeza de la competencia del juez para conocer de la demanda iniciada por el señor V.J.F.S.,
será del caso disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012, incluyendo el
auto admisorio de la demanda.
Por lo anterior, habrá de ordenarse al juez que vuelva a valorar los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo,
entre otras, las consideraciones de esta providencia.
Así mismo, se ordenará a la ANT dar inicio a la ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre
los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos en los estrictos términos del
Auto 040 de 2017.
Es decir, dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, deberá
dar inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación
sobre el inmueble objeto de discusión.
En todo caso, deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, el señor V.J.F.S.
deberá ser tenido como la primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales
y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé al señor V.J.F.S. durante el proceso de pertenencia y
verifique que sea incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con
los requisitos legales, sin que pueda la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta posesión que
del bien ha venido ejerciendo el señor V.J.F.S.
11.6.1. Ahora bien, como quiera que esta S. no estima prudente que se postergue indefinidamente en el tiempo la
situación jurídica pretendida por el señor V.J.F.S. en el proceso de pertenencia, máxime cuando la ANT tampoco tiene
certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, es claro que la negligencia injustificada de la
institucionalidad agraria y de registro y catastro no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se ordenará el a
la Agencia Nacional de Tierras adelantar el proceso de clarificación, de manera que su culminación no tome más de
18 meses.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo de segunda instancia emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca
el 3 de febrero de 2017, mediante el cual se confirmó el proferido en primera instancia por el juzgado Civil del Circuito de
Chocontá. En su lugar CONCEDER la protección del derecho al debido proceso, invocado por la señora Alba Roció Ávila
Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012 del Juzgado
Promiscuo Municipal de Villapinzón, incluyendo el auto admisorio de la demanda. Se precisará que solo hasta que la ANT,
el accionante o el juzgado en el marco de sus poderes oficiosos identifique con plena certeza de la naturaleza del bien
jurídico a prescribir, será posible continuar con el proceso adelantado.
TERCERO. ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces, que dentro del término de veinte (20)
días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble
objeto de discusión[111]. Además se advertirá a la Agencia Nacional de Tierras, que mientras se surte el proceso de
clarificación, no podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que del bien ha venido ejerciendo el señor V.J.F.S. sobre
el bien inmueble denominado “el Chorro”
CUARTO. En caso de que en caso de que la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón hubiere sido inscrita por Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá se ordena a la
entidad que anule el referido registro.
QUINTO. ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que en acatamiento del Auto 040 de 2017 finalice el trámite de
clarificación que refiere el ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses contados a partir de la
notificación de esta providencia.
SEXTO. ADVERTIR a la Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble objeto de clarificación sea un baldío,
se deberá proceder a su adjudicación al señor V.J.F.S. a más tardar dentro de los 3 meses siguientes, siempre que reúna los
requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la sentencia SU-426 de 2016.
SÉPTIMO. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, realizar el acompañamiento que requiere el señor V.J.F.S. en el proceso
de pertenencia con el propósito de que sea incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y
cuando cumpla con los requisitos legales.
OCTAVO. DEVOLVER por la Secretaría General de esta corporación, el expediente con radicación 2014-0012 al Juzgado
Promiscuo Municipal de Villapinzón
NOVENO. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
N., comuníquese, publíquese y cúmplase.
I.H.E.M.
Magistrado (e.)
C.P.S.
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Teniendo en cuenta que la accionante en ningún momento precisó cuál es la naturaleza alcance y contenido de este
derecho y que a su vez la jurisprudencia de esta Corporación no ha reconocido la existencia de esta garantía constitucional,
no se hará mención a la misma en el desarrollo de esta providencia.
[2] “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que
dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.El cerramiento y la
construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como
elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas
cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan
poseídas conforme a este Artículo”.
[3] “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el Artículo anterior”.
[4] “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que
dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. El cerramiento y la
construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como
elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas
cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan
poseídas conforme a este Artículo”.
[5] “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el Artículo anterior”.
[6] Cfr. Sentencias T-237 de 2017, T-176 de 2016, T-060 de 2016, SU-195 de 2012, T-803 de 2012, T-266 de 2012, T-135
de 2012, T-136 de 2012, T-358 de 2012, T-508 de 2011 y T-510 de 2011.
[7] En dicha providencias la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 185, parcial, de la Ley
906 de 2004
[8] Sentencia 173 de 1993.
[9] Sentencia T-504 de 2000.
[11] Sentencias SU-159 de 2000 Y T-008 de 1998.
[13] Sentencias SU-1219 de 2001 y T-088 de 1999.

[14] "por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".
[15] Sentencias T-206 de 2014, T-410 de 2013 y T-594 de 2008.
[16] Sentencia T-237 de 2017, T-1009 de 2006, T-541 de 2006 y T-315 de 2005.
[17] Ver sentencias T-638 de 2016, T-245 de 2015, T-576 de 2010, T-574 de 2010, T-502 de 2010, T-166 de 2010 y T-158
de 2006.
[18] SU-499 de 2016, T-505 de 2013, T-860 de 2011 y T-328 de 2010 entre otras.
[20] Cfr. sentencias T-107 de 2016, T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
[21] Sentencia C-590 de 2005.
[23] Sentencias T-549 de 2016, SU-195 de 2012, T-792 de 2010, T-033 de 2010.
[26] Sentencias T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
[32] Sentencia SU-768 de 2014.
[34] A tal punto que este Tribunal simplemente se limitó a precisar que ante la inexistencia de folio de matrícula “surgían
indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío”
[35] Ver en igual medida la sentencia C-623 de 2015.
[36] “4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la
alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen
tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada
llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un
derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa
conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentación. En él se describe el aumento de la
demanda apremiante de tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su
acceso actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo
a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010: “El derecho a la alimentación”
[37] “…Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el
derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la
propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
[38] “…La ausencia de protección específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la
inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…” C.D., S., et. al “El derecho a la tierra y al territorio” CINEP,
octubre de 2009.
[40] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
[41] “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que
están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del
Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de
la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (F., 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta F.
(2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y
estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2%
del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable
que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto
armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como
generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos
ilícitos. V.. F.M.D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad
Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto G.A.C.. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por
L.C.A.P.. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En
Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. A.M. C. La Reforma Rural. Una
deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp.
120- 123, 135-139`”
[42] Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES.
[43] Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012.
[44] Sobre la relación entre el conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las siguientes fuentes:
Corte Constitucional, Auto 219 de 2011; Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones
para la esperanza” capítulo 7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado y; el informe general
del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes,
las dinámicas y el crecimiento del conflicto armado.
[45] “…si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente,
a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es
una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con
facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que
también buscan esa finalidad…” Sentencia C-595 de 1995.
[46] Ibídem.
[48] Sentencias C-189 de 2006, C-536 de 1997 y C-595 de 1995.
[50] Sentencia C-595 de 1995
[53] "Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en
ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil."
[54] "Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción".
[55] "Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en
las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente
a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa".
[57] Ibídem.
[58] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la
primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley 160 de 1994
recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al
respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[59] Artículo 69.
[60] Artículo 69.
[61] Artículo 71.
[62] Artículo 72.
[63] Artículo 40 numeral 5.
[65] En dicha sentencia se analizó la constitucionalidad del artículo 3 de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de
1912, el inciso segundo del artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994, disposiciones
que consagraban la imprescriptibilidad de los bienes baldíos.
[66] En la referida providencia se analizó constitucionalidad contra el inciso 2o. del artículo 65 y los parágrafos 1o. y 2o.
del artículo 74 de la ley 160 de 1994, disposiciones que precisan que los ocupantes de tierras baldías por ese solo hecho, no
tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa.
[67] C-097 de 1996.
[68] Código de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.
[70] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio
para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
[75] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
[76] Constitución Política, art. 58.
[78] Constitución Política, art. 13.
[80] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
[81] Ibídem, art. 66.

[84] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429.
[85] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación:
0504531030012007-00074-01.
[86] Ley 1579 de 2012, artículo 1.
[87] Ley 1579 de 2012, artículo 3.
[88] Ley 1579 de 2012, artículo 1.
[89] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
[90] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
[92] En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de
registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y
el de apelación, para ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción se efectúe
con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no
crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa
y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro”.
[94] Ibídem.
[95] El numeral sexto de la sentencia T-488 de 2014 sobre el particular ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro
“expedir, dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida a todas
las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico
colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien
baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un
bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
[96] Cuando la norma hace referencia a títulos precarios se refiere a: (i) Protocolización de Escrituras públicas de
declaraciones judiciales extra juicio de mejoras plantadas en terrenos baldíos de la Nación, (ii) o documentos que
manifiesten que el predio lo hubo como colono cultivador por más de 30 años, o (iii) que el predio ha sido adquirido por
haberlo explotado quieta, pacífica e ininterrumpidamente por más de 30 años, u otra declaración de fundación entre otras
de este tipo.
[97] El problema jurídico que analizó la sentencia T-488 de 2014 fue el siguiente: “¿Trasgrede el ordenamiento
constitucional y legal colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a
través de un proceso de pertenencia?”
[98] Auto 222 de 2016.
[99] Primer informe de la Contraloría General de la Republica presentado respecto del cumplimiento de la Sentencia T-488
de 2014. Ver Auto 222 de 2016.
[100] Artículo 69.
[101] Artículo 69.
[102] Artículo 71.
[103] Artículo 72.
[104] Artículo 40 numeral 5.

[105] Informe de fecha 20 de abril de 2017, presentado por el Ministerio de Agricultura en cumplimiento de la sentencia T-
488 de 2014.
[106] El sistema de registro comprendido en el Código Civil, se hacía por orden cronológico, y si se quería conocer la
situación jurídica de un predio, debían consultarse diversos libros y asientos, y en cuanto a establecer el verdadero dueño,
el examen debía verificar con cuidado los asientos del Libro Primero. La Ley 40 de 1932 organizó la matrícula de la
propiedad inmueble[106] introduciendo la matrícula al lado del viejo sistema, creándose a partir del señalado año dos
sistemas: el de los libros múltiples con asientos cronológicos y el libro de matrícula, sistema que duró hasta la expedición
del Decreto-Ley 1250 de 1970.
[107] PRIMERO.- Ordenar a los integrantes de la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la sentencia T-488 de
2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir de la notificación de esta providencia incorporen al Plan Nacional
de Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la depuración, clasificación y digitalización tanto del
archivo histórico del Incoder como de los documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la
Nación. Una vez finalizada dicha tarea deberán proceder a su inmediato registro. Para ello deberán precisar el número de
funcionarios o contratistas que se destinarán exclusivamente a adelantar la tarea encomendada por esta Corporación, al igual
que las metas detalladas mes a mes en lo que respecta al avance esperado, hasta lograr la depuración de todos los archivos.
Se aclarará que la depuración, clasificación y digitalización tanto el archivo histórico del Incoder como de los documentos
de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación, no podrán extenderse más allá del 1 de diciembre de 2017.
De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de máximo 6 meses si los integrantes de la mesa
interinstitucional de manera justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre justifican la imposibilidad de
cumplir con la meta inicialmente establecida. SEGUNDO.- Ordenar a los integrantes de la mesa interinstitucional para el
cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir de la notificación de
esta providencia incorporen al Plan Nacional de Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la migración
de toda la información existente en el antiguo sistema registral. Para ello deberán precisar el número de funcionarios o
contratistas que se destinaran exclusivamente a adelantar la tarea encomendada por esta Corporación, al igual que las metas
detalladas mes a mes en lo que respecta al avance esperado, hasta lograr la migración de toda la información existente. Se
aclarará que la actualización de toda la información existente en el antiguo sistema registral no podrá extenderse más allá
del 1 de diciembre de 2017. De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de máximo 6 meses si
los integrantes de la mesa interinstitucional de manera justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre
justifican la imposibilidad de cumplir con la meta inicialmente establecida.
[108] Según informó la ANT a la Corte Constitucional en el Auto de pruebas solicitado en la sentencia T-548 de 2016 “En
el trámite de procedimientos administrativos agrarios especiales establecidos en el Incoder se determinó como plazo de
ejecución en los proceso de clarificación de dieciocho (18) meses en promedio”. De ahí surge dicho límite temporal.
[109] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las
tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño."
[110] Lo que lleva a concluir que aún resta 4.616.750 registros por verificar, proceso que no incluye la intervención
archivística de restauración, digitalización y sistematización de los libros
[111] Predio rural denominado “el chorro”.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil y Agraria nº T 7611122130002017-00231-02 de 31

de Enero de 2018
Fecha de Resolución: 31 de Enero de 2018

Emisor: Sala de Casación Civil y Agraria
Número de Proceso: T 7611122130002017-00231-02
Número de Providencia: STC943-2018
Sentido del Fallo: MODIFICA PARCIALMENTE
Historial del Caso: Resuelve recurso contra sentencia de Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga, Sala Civil-Familia,
de 1 de Noviembre de 2017
Id. vLex: VLEX-702038137
Link: http://vlex.com/vid/702038137
Resumen
Procedencia: Tribunal Superior Sala Civil - Familia de Buga
Texto
Contenidos
• ANTECEDENTES
• CONSIDERACIONES
• DECISIÓN
A.W.Q.M.
Magistrado ponente
STC943-2018
Radicación n.° 76111-22-13-000-2017-00231-02
(Aprobado en sesión de treinta y uno de enero de dos mil dieciocho)
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil dieciocho (2018).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 1º de noviembre de 2017 por la Sala Civil – Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, en la acción de tutela promovida por el Operador Portuario Work
Express J y G.L.. contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, a cuyo trámite fueron vinculados las partes
e intervinientes en el proceso objeto de la queja constitucional.
ANTECEDENTES
1. La sociedad accionante reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, presuntamente vulnerados por el despacho judicial accionado.
En consecuencia, solicita, «se deje sin efecto la totalidad de la actuación adelantada por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Buenaventura – Valle del Cauca, en el proceso ordinario de Pertenencia, por prescripción adquisitiva de
dominio por vía extraordinaria, propuesta por J.E.M.G. y N.A.C.M., contra el Operador Portuario Work Express J y
G.L.. y otros, desde la presentación de la demanda, incluido el auto admisorio de la misma, el cual se realizó sin el
cumplimiento de los requisitos legales» (folios 1 a 37, cuaderno 1).
2. De lo que reposa al interior del expediente y las pruebas recaudadas, se extrae que su queja se sustenta, en síntesis, en
lo siguiente:
2.1. J.E.M.G. y N.A.C.M. promovieron proceso ordinario de pertenencia contra el Operador Portuario Work Express
J y G Ltda., la sociedad Proyectos y Obras de Ingeniería de Colombia –Proincol S.A.S.-, J.H.F.D., W.C.Z., J.A.M.C.,
C.A.F.D. y personas indeterminadas con el fin de obtener por la vía de la prescripción extraordinaria el dominio del
predio denominado «El Vergel», ubicado en la quebrada Mondomo, del municipio de Buenaventura – Valle del Cauca,
e identificado con matrícula inmobiliaria nº 372-478; asunto cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Primero
Civil del Circuito de esa urbe.
2.2. Indicó la sociedad quejosa que el 15 de marzo de 2015, el estrado judicial convocado admitió a trámite la demanda,
situación que, en su sentir, fue irregular, pues tal escrito no cumplía con el lleno de los requisitos legales para tal efecto,
resaltando, además, que en el predio objeto de controversia, «exist[ían] comunidades allí asentadas, las que están sin
identificar y… así continuó el despacho, sin constituir la Litis, desconociendo los derechos de [esos] poseedores»;
asimismo, destacó que su notificación y emplazamiento no fue en debida forma, por lo que se le coartó la posibilidad
de tener un apoderado de confianza, a más que el curador ad litem nombrado para su defensa, sólo intervino con la
contestación del libelo inicial.
2.3. Sostuvo que el despacho criticado adelantó el proceso bajo los parámetros del Decreto 1400 de 1970 y el Código
General del Proceso, sin tener en cuenta la Ley 1561 de 2012, por medio de la cual se establecía el proceso verbal
especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña
entidad económica, situación por la que se quebrantó el debido proceso, pues dicha norma, en concordancia con el
numeral 7º del artículo 375 Estatuto Procesal vigente, establecían la instalación de una valla, a fin de informar a la
comunidad respecto del juicio adelantado, situación que, para el caso concreto, no ocurrió.
2.4. Anotó que el Juzgado accionado valoró indebidamente las pruebas practicadas en el proceso, pues tal y como se
constató con el dictamen pericial practicado y el testimonio de Cerveleon Caicedo Valencia, en el fundo objeto de litis
vivían «80 familias», quienes, por una parte, no fueron convocadas al juicio; y por otro lado, tenían la calidad de
poseedores, por lo que los demandantes no podían cumplir con los requisitos legales para adquirir por prescripción el
predio.
2.5. Refirió que, el 12 de mayo de 2017 el estrado judicial accionado accedió a las pretensiones, declarando la
pertenencia, el dominio pleno y absoluto del inmueble a favor de los demandantes, al tiempo que ordenó a la oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula
inmobiliaria nº 372-478; determinación que quebrantó sus garantías de primer grado, habida cuenta de que se
desconoció la calidad de poseedora inscrita que tenía, conforme lo indicaba el certificado de tradición del aludido
predio.
LA RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS
3. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura instó la improcedencia del resguardo por incumplir con el
requisito de subsidiariedad, pues la accionante pudo cuestionar las decisiones al interior del proceso a través de los
mecanismos procesales procedentes; que le garantizó el debido proceso a la gestora, pues fue representada por curador
ad litem, quien agenció sus intereses; que ejerció control de legalidad en cada una de las etapas procesales; que el
juicio se adelantó con Código de Procedimiento Civil, inclusive, hasta el auto que dio apertura a la práctica de pruebas,
posteriormente continuó con el Estatuto General del Proceso (folio 466 y 467, cuaderno 1).
4. Advising & Consulting Abogados S.A.S., quien actuó en calidad de curador ad litem de la gestora, de J.H.F.D. y de
las personas indeterminadas, coadyuvó la salvaguarda, al considerar que hubo una indebida integración de la litis,
pues, en su parecer, al juicio no fueron llamados la Nación, la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y el Distrito de Buenaventura, entidades que tenían interés directo por tratarse de predios
baldíos; que los demandados fueron indebidamente notificados, además, porque no se cumplió con lo dispuesto en el
artículo 375 del Código General del Proceso, esto es, la instalación de la valla en el predio con la información del
proceso; pidió declarar la nulidad del juicio, incluido el auto admisorio de la demanda (folios 468 a 472, cuaderno 1).
5. L.E.L.A. coadyuvó la acción de tutela, al considerar que tenía interés en la decisión de la misma; sostuvo que era
propietaria del predio denominado «villa del mar», identificado con matrícula inmobiliaria nº 372-5936, el que
inicialmente había sido asignado por el INCORA a J.M.G.V.; que en abril de 2016, junto con la comunidad,
suscribieron un contrato de compraventa con la Asociación de Vivienda e Ingeniería de Colombia Techo y Familia,
sin embargo, dicha sociedad no pudo realizar las obras porque J.M., quien alegó ser poseedor del inmueble «el vergel»,
las impidió, por lo que lo denunció por perturbación; que el proceso criticado era nulo, por no integrar debidamente a
la sociedad accionante (folios 497 a 502, cuaderno 1).
6. J.E.M.G. y N.A.C.M. manifestaron que los hechos de la salvaguarda eran «una narración del acontecer procesal y en
parte… apreciaciones y conceptos jurídicos de la accionante»; que la demanda fue admitida con el cumplimiento de
todos los requisitos de ley; que para Buenaventura «no opera[ba] la medición UAF», por lo que la norma aplicable, al
caso concreto, era el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, y no la Ley 1561 de 2012; que no había lugar a
instalar la valla informativa, pues, para el momento de presentación de la demanda, esto es, en el 2014, el Código
General del Proceso no se encontraba vigente; que con las pruebas testimoniales se había reconocido su calidad de
«amos y señores del predio», dando fe de las mejoras; que han permitido que una comunidad de más de 80 familias se
instale en el predio a título de mera tenencia, colaborándoles con los materiales de construcción para sus casas; que el
bien objeto de usucapión era a todas luces privado; que de conformidad con la jurisprudencia constitucional (CSJ
STC1776-2016) los predios poseídos por particulares se presumían privados y no baldíos, a más que la acción
supralegal no era el mecanismo idóneo para establecer la naturaleza del bien, por lo que las supuestas irregularidades
de los procesos de pertenencia debían debatirse a través del recurso extraordinario de revisión (folios 601 a 611; 705
a 742, cuaderno 1).
7. Proyectos y Obras de Ingeniería Colombiana –PROINCOL S.A.S- coadyuvó la acción tuitiva, al argumentar que el
proceso de pertenencia se adelantó con irregularidades, destacando la indebida notificación de todos los titulares de
los derechos reales de dominio, de posesión y mejoras registrados en el folio de matrícula inmobiliaria nº 372-478
(folios 617 y 618, cuaderno 1).
8. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura informó que el 27 de junio de 2017, ingresó la
solicitud de inscripción de la sentencia nº 18 de 12 de mayo anterior, proferida por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de esa urbe, en el folio de matrícula inmobiliaria nº 370-478; que el 12 de julio de ese año, devolvió las
diligencias sin registrar, tras advertir que el predio objeto de litigio no tenía titularidad de pleno dominio, por lo que
era de propiedad del municipio y, en consecuencia, imprescriptible; que el día 21 de ese mes, el despacho nuevamente
insistió en el registro, petición a la que accedió con la anotación nº 15, pues no tenía los elementos de verificación ni
competencia para establecer si el fundo era o no objeto de usucapión, registro que continuaba vigente (folios 694 a
699, cuaderno 1).
9. La Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a su vinculación a la salvaguarda, tras relacionar sus
competencias de conformidad con el Decreto 2163 de 2011; añadió que no ha vulnerado las prerrogativas de la
sociedad actora (folios 748 a 750, cuaderno 1).
10. La Agencia Nacional de Tierras solicitó negar las pretensiones de la accionante; sin embargo, pidió declarar la nulidad
de la totalidad del proceso de pertenencia criticado, al considerar que no se encontraba definida la naturaleza jurídica
del bien, por lo que podía ser del estado y por ende imprescriptible; resaltó, en síntesis, con apoyo en la jurisprudencia
constitucional, la improcedencia de los procesos de pertenencia para adquirir los bienes baldíos; que la
prescriptibilidad de un inmueble se derivaba de que estuvieran en el comercio y fueran de propiedad privada, de
conformidad con el certificado de tradición, mientras que los baldíos sólo podían adquirirse mediante título traslaticio
de dominio otorgado por esa entidad (folios 754 a 764, cuaderno 1).
11. A.R.V. aportó escrito indicando actuar como mandatario judicial del Operador Portuario Work Express J y G.L., sin
anexar poder especial para actuar en este trámite constitucional, por lo que su manifestación no se tiene en cuenta
(folios 773 a 779, cuaderno 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo constitucional concedió el amparo al considerar que, al margen de las pretensiones de la acción de tutela, lo
cierto era que el Juzgado accionado había proferido una decisión sin motivación, derivada de la inobservancia de los
precedentes jurisprudenciales en punto a la imprescriptibilidad de los predios baldíos y la presunción de tales de los
bienes que carecían de antecedentes registrales, advirtiendo que para el caso concreto, el inmueble objeto de la
declaratoria de prescripción adquisitiva de dominio, denominado «El Vergel», nunca había contado con titular de
derecho de dominio, destacando que el mismo se encontraba alinderado con terrenos baldíos; concluyendo que el
fallador no había valorado debidamente la naturaleza del fundo, previo a impartir el trámite respectivo; en
consecuencia, dispuso:
…DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado en el proceso de pertenencia radicado bajo el número 2014-00126
en el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE BUENAVENTURA, incluyendo el auto admisorio de la
demanda, dejando a salvo las pruebas practicadas, respecto a las cuales, en todo caso deberá garantizarse el derecho
de contradicción frente a quienes no han tenido esa posibilidad.
…ORDENAR al juez accionado que dentro de los CINCO (5) DÍAS siguientes a la notificación de esta sentencia,
vuelva a valorar los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo, ente otras, las consideraciones de esta
providencia y que debe tramitar el asunto bajo las reglas del Código General del Proceso al haberse surtido el tránsito
de legislación.
…OFICIAR a la Oficina de Instrumentos Públicos de Buenaventura, para que, en caso de haber procedido a tramitar
el registro de la sentencia del 12 de mayo de 2017 que acá se anula, elimine dicha inscripción (folios 788 a 792,
cuaderno 1).
LA IMPUGNACIÓN
La formularon J.E.M.G. y N.A.C.M., reiterando, en síntesis, los argumentos expuestos al contestar la tutela, a los que
adicionaron que el precedente jurisprudencial CSJ STC1776-2016 establecían la improcedencia del ruego
constitucional en asuntos como el aquí tratado (folios 806 a 839, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES
1. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico concebido para
proteger los derechos fundamentales, cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las
autoridades públicas y, en determinadas hipótesis, de los particulares, cuya naturaleza subsidiaria y residual no permite
sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
Por lineamiento jurisprudencial, en tratándose de actuaciones y providencias judiciales, el resguardo procede de
manera excepcional y limitado a la presencia de una irrefutable vía de hecho, cuando «el proceder ilegítimo no es
dable removerlo a través de los medios ordinarios previstos en la ley» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 2001-00183-01);
y por supuesto, se cumpla el requisito de la inmediatez.
2. Del examen de la demanda de amparo se extrae que a través de ella se cuestiona el fallo proferido el 12 de mayo de
2017 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, el cual declaró que J.E.M.G. y N.A.C., por la vía de
la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, obtuvieron la propiedad del predio denominado «El Vergel»,
ubicado en la quebrada Mondomo, del municipio de Buenaventura – Valle del Cauca, e identificado con matrícula
inmobiliaria nº 372-478; determinación que critica la parte accionante porque, en síntesis, sostiene que a la misma se
arribó sin el pleno de los requisitos legales, inclusive, desde la admisión de la demanda, resaltando una indebida
notificación e integración del contradictorio.
2.1. Delimitado lo anterior, de entrada debe advertirse que en un asunto de similares contornos al de ahora, la Corte
Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, a través de la sentencia T-548/16 revocó la de 16 de
febrero de 2016, mediante la cual esta Sala de Casación Civil había denegado el resguardo allí rogado por el INCODER
respecto a un juicio de pertenencia diferente al aquí criticado (STC1776-2016); para tal efecto, la primera colegiatura
señaló allí la forma en que debe interpretarse lo prescrito en los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936, aquel modificado
por el 2º de la ley 4ª de 1973[1], y 48 de la ley 160 de 1994[2], que desarrollan la consagración de dos presunciones en
lo que tiene que ver con los bienes baldíos desde la hermenéutica constitucional, indicando:
...el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío,
que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever
la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.
En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas
del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya
que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la
presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo
que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se
debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador jurídico según el
caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previo cualquiera de estas situaciones en el Código General del
Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para resolver el
aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación
fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la
matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes
en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del
Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación con
la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede
llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión
del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable (CC T-548/16 y T-488/14).
2.2. Por ende, no es que exista una interpretación errada, lo que aconteció fue que la Corte Constitucional acudiendo
a la hermenéutica del balance o ponderación[3] frente a un conflicto interpretativo de estas dos presunciones (una que
beneficia al particular que explota el terreno del que se desconoce dueño, que puede consolidar el dominio a través del
modo de la ocupación, siempre y cuando cumpla los presupuestos de los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936; la otra
señalada en el canon 48 de la ley 160 de 1994, prevé ante la inexistencia de propietario conocido se presume que es
un bien baldío), mediante una interpretación, crea una jerarquía axiológica no dada por el legislador, derogando para
el caso en particular la primera de aquellas presunciones y privilegiando la segunda.
2.3. Por su parte, esta Sala de Casación Civil, a través de la sentencia revocada por la Corte Constitucional, llegó a una
conclusión diferente, privilegió la presunción de la explotación económica a favor del particular; y sacrificó la que
beneficia al Estado, partiendo de la base que el fin que se busca con la ley 200 de 1936 es la explotación económica
del predio y no su inactividad, que no genera ganancia alguna, ni para el propio Estado, y sí se le garantiza el derecho
que tiene el campesino de acceder a la tierra.
2.4. Por lo tanto, se trata de dos interpretaciones diversas ante un conflicto -no de yerro alguno- ante lo cual la guardiana
de la Constitución adoptó una decisión aplicando la interpretación de ponderación de intereses, sobre la cual la doctrina
ha dilucidado.[4]
2.5. En ese orden, teniendo en cuenta el mentado pronunciamiento de la Corte Constitucional, como garante de los
derechos fundamentales, así como por respeto a la institucionalidad en tratándose de precedentes, que deben observarse
en virtud del principio de igualdad y la coherencia del sistema jurídico, la presente providencia se edificara en la
interpretación adoptada por esa Corporación.
Tal acogimiento va en concordancia con lo que ha venido señalando la doctrina especializada, según la cual «[u]na
decisión de un tribunal o un juez, tomada después de un razonamiento sobre una cuestión de derecho planteada en un
caso, y necesaria para el establecimiento del mismo, es una autoridad, o precedente obligatorio, para el mismo tribunal
y para otros tribunales de igual... rango, en subsiguientes casos en que se plantee otra vez la misma cuestión; pero el
grado de autoridad de dichos precedentes depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu de los tiempos o el
juicio de subsiguientes tribunales sobre su corrección como una proposición acerca del derecho existente o real».[5]
2.6. Se destaca, también, que para arribar a las conclusiones contenidas en la referida sentencia T-548/16, el máximo
órgano patrio en lo constitucional, además de lo atrás expuesto, consignó, en lo medular, que:
…la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 14 de noviembre de 2014 proferido por el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en favor de…
R.L.I.C., respecto del predio denominado “Miravalles” ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora…
Según la entidad accionante (Incoder en liquidación) el referido fallo incurrió en distintas causales de procedencia de
la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado… debió identificar que el predio… al
carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el juzgado debió vincular al Incoder al proceso de prescripción para
que esta entidad estableciera con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio y (iii) se sustrajo de la propiedad del
Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de
tutela no es procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio… sea baldío, y en esa medida
la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien, recae en el Incoder y no en el prescribiente. Así mismo, ponen
de presente que la sentencia T-488 de 2014 habilitó al Incoder para adelantar el mayor proceso de recuperación de
bienes baldíos en la historia, pero que al no estar acompañada de un proceso de titulación masiva, estas acciones han
sido vistas por un amplio sector social como injustas políticas expropiatorias.
8.2. Estudio de la procedencia de la acción de tutela…
De los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de tutela es la herramienta idónea
para perseguir la salvaguarda de los derechos alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:
8.2.1. Relevancia constitucional del asunto.
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de
justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión proferida en instancia judicial
respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular, de un bien cuya naturaleza
pareciera no estar bien definida.
En segundo lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre los jueces de la República al interpretar las normas
referentes a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al encontrarse que esta situación
ha sido definida de una forma por la Corte Constitucional y de otra por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia,
siendo esta última la posición que adopta el Tribunal que resuelve la segunda instancia de la tutela que aquí se revisa.
Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya protección requiere de
respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo
64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.
8.2.2. Agotamiento de los recursos judiciales.
Referente al requisito de subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia indicó que “si la
tesis central del resguardo presupuesto por el INCODER, se edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible,
el ordenamiento le ofrece un recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en
defensa del patrimonio público por medio del recurso extraordinario de revisión ante el juez competente, indicium
rescindens del cual aún no ha hecho uso”.
Al respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, norma
que regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil…
A continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal establece las causales taxativas de procedencia de
dicho recurso…
Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el INCODER (en
liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 380[6] del Código de Procedimiento Civil[7], sería la única
que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin embargo, tal como lo advierte la misma Sala de Casación
Civil en el numeral 4.3. De las consideraciones del fallo de segunda instancia en sede de tutela, para la fecha en que
fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual, el deber
de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una indebida notificación o la
omisión de haber sido citado al proceso.
Aunado a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por parte del actor no es una indebida notificación, sino el
defecto orgánico y fáctico del que adolece la sentencia, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre
la adjudicación de un bien del que no se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de
antecedentes registrales.
Ahora bien, el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código General del Proceso establece que en los asuntos
ordinarios de mayor cuantía que se encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa procesal, y
ya se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la
legislación anterior y, proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación.
No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del recurso de revisión, son las mismas en los dos
códigos y que estas son taxativas[8] y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de
tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que el Incoder
estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
8.2.3. Principio de inmediatez.
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación de la acción de tutela, no puede ser
contado desde la fecha en que fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde la fecha en que el
accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y de que la misma podría recaer sobre un bien baldío.
Así, se observa en el expediente que el INCODER (en liquidación) fue informado, por parte de la Registradora
Principal de Instrumentos Públicos de Tunja, acerca de la suspensión a prevención del registro de la sentencia de
pertenencia a que se sustrae este asunto, mediante escrito radicado el 27 de mayo de 2015 y la demanda constitucional
fue interpuesta 12 de agosto del mismo año. Es decir, que transcurrieron menos de 3 meses desde la fecha en que el
Incoder fue informado sobre la declaración judicial de pertenencia y aquella en la que se presentó la tutela objeto de
estudio, tiempo que se considera razonable por la Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene
en cuenta que mediante Sentencia T-488 de 2014 esta Corporación ordenó al Incoder que, conforme al informe que
debía remitirle la Superintendencia de Notariado y Registro, adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos
a los que hubiera lugar.
Con todo, corresponde advertirse que el requisito de inmediatez debe observarse con cierta flexibilidad en estos casos,
ya que se busca la recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente imprescriptibles, por lo que la
procedencia de la acción que garantiza su defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos....
8.3. Requisitos especiales de procedibilidad…
8.3.1. Defecto fáctico.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja siendo
conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por ende, el inmueble carecía de
dueño reconocido[9], surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el predio en discusión podía tratarse
de un bien baldío y en esa medida no era susceptible de apropiación por prescripción.
Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 5 de la presente sentencia, existen motivos suficientes para
presumir que un bien que no cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de
conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la sentencia por medio de la cual declaró la
prescripción adquisitiva del bien en cuestión.
En consecuencia, el juzgado no solo omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio “Miravalles” y
desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de pruebas
conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción.
Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación
del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión
de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables
que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un vecino y dos hermanos de la accionante, así como
las observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión,
pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer
a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela realiza todo un ejercicio argumentativo en el que
afirma que el bien objeto del proceso de pertenencia es un predio que se encuentra en el comercio y trae a colación
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tal como la proferida el 28 de agosto de 2000 en el expediente bajo
radicado 5448 que, según afirma es una directriz que desde antaño ha sido acogida por juzgados y tribunales de todo
el país, a partir de lo cual se ha dispuesto en numerosas ocasiones la apertura del correspondiente folio de matrícula
inmobiliaria para fundos que carecían del mismo.
Al respecto, estima la Sala que estos argumentos no suplen la ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí
demandado.
Aunado a lo anterior, el juez omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o
circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Si bien la normatividad que imperaba
al momento de proferir el respectivo fallo de pertenencia no obligaba la vinculación del Incoder, al no tenerse la certeza
de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas oficiosas como
disponer que el citado instituto precisara la naturaleza del inmueble objeto de prescripción.
Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que
omitió también solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non para dar
continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia.
Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien
deba recaer sobre el particular o sobre el Incoder, lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza
acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de
la competencia del funcionario.
8.3.2. Defecto orgánico.
De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió el juzgador de instancia en una
falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende establecer
cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible adjudicación del inmueble.
N. entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez
tampoco puede tener clara su competencia para conocer del asunto, debido a que de tratarse de un bien baldío, la
autoridad competente para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho de dominio sobre el predio sería el
Incoder (en liquidación) ahora en la Agencia Nacional de Tierra, tal y como lo determina el numeral 11 del artículo 4
del Decreto 2363 de 2015, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
De esta manera, tal como se indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de
competencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja para disponer sobre la adjudicación de un terreno
respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico
que no solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá
lugar a declarar violado este principio.
8.3.3. Defecto Sustantivo
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes manifestaciones del juez en el
marco del proceso de tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los
artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma se extraña en el fallo de instancia. En tal decisión,
el Juez Primero Civil del Circuito de Tunja trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo relativo al
proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y la suma de posesiones, pero no hace ninguna
referencia a la Ley 200 en la parte dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.
Sin embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de Instrumentos Públicos muestra un predio que se
encuentra debidamente inscrito, pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio, situación que no
suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez, como hasta ahora se ha visto.
En consecuencia, al no haberse generado tal duda en el juzgador este omitió por completo el estudio jurídico del
asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por lo anterior,
terminó por omitir llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de
principios y valores constitucionales y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, que
posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por lo menos a vincular al Incoder (en liquidación),
ahora ANT, al proceso de pertenencia.
En este caso concreto, es de resaltar que el registrador de Tunja motivó una nota devolutiva invocando el principio de
legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy ANT.
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que
carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío, tal y como lo
presumen el C.F. y la Ley 160 de 1994. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras
baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal
vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el
cual se opuso inicialmente al registro y que puso sobre aviso al Incoder.
De tal forma que, tanto la Oficina de Registro, el Incoder y esta Corporación han caído en cuenta de la ausencia de
estudio que se hizo por parte del juez del proceso de pertenencia en un proceso en el que se adjudicó un bien que puede
constituirse como baldío. Debe en consecuencia indicarse que el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja
adolece de un defecto sustantivo…
8.4. Aclaraciones finales…
8.4.6. Finalmente, al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha
generado una serie de decisiones de jueces de nivel Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta
Corporación, es necesario solicitar a la Escuela Judicial “R.L.B.” que envíe copia de la presente providencia a todos
los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales Superiores de Distrito del país, con el fin de recordar a los jueces que
en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad del bien objeto del litigio, se debe
vincular a la Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil.
Igualmente deberá llevar a cabo un proceso de pedagogía sobre esta sentencia y la T-488 de 2014, con el fin de evitar
una escalada de acciones de amparo por parte del Incoder (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra
de decisiones de pertenencia adoptadas por jueces de la República. (CC T-548/16)
3. De cara al caso concreto que en esta ocasión ocupa la atención de la Corte, al margen de los hechos narrados en la
acción tuitiva, con fundamento en las anteriores premisas, sin duda, se muestra necesaria la intervención del Juez
Constitucional, en orden a salvaguardar los derechos invocados por la sociedad accionante, habida cuenta de que el
estrado judicial acusado incurrió en diferentes defectos fácticos y sustantivos, pues, además de omitir analizar las
consecuencias derivadas de los antecedentes registrales del predio «El Vergel», objeto de usucapión, dejó de lado la
práctica de pruebas a fin de establecer la naturaleza jurídica del mismo y pasó por alto que, existiendo duda en punto
a que su propietario fuera un particular, resaltando que de certificado matrícula inmobiliaria se extraía solo una falsa
tradición y venta de mejoras y posesiones, que no un titular de derecho real, por lo que se debía presumir que era un
bien baldío y, por tanto, imprescriptible.
En el sub exime, se itera, en la sentencia proferida el 12 de mayo de 2017 por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Buenaventura, se incurrió en «vía de hecho», al adjudicar la propiedad, por la vía de la prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio, del predio denominado «El Vergel», a J.E.M.G. y N.A.C.M., considerando que éstos habían
cumplido con todos los presupuestos axiológicos para resultar beneficiados con la mentada figura jurídica.
Lo anterior, porque ninguna trascendencia dio el juzgador accionado a la naturaleza jurídica de tal fundo, omitiendo
el deber de efectuar un análisis conjunto del material probatorio respecto a tal aspecto e, incluso, de ser oportuno,
decretar de oficio la práctica de las pruebas que se mostraran como necesarias para adoptar su decisión (artículos 179,
180 y 187 del Código de Procedimiento Civil y 169, 170 y 176 del Código General del Proceso), resaltando que de lo
acopiado, en principio, dicho predio contaba, según el folio matrícula inmobiliaria nº 372-478, con los antecedentes
de una falsa tradición, sin un titular de derechos reales, con lo que, además, dejó de lado la valoración, incluso, de las
documentales aportadas, como los certificados expedidos por la Superintendencia de Notaria y Registro y las
inspecciones judiciales en punto a su valor suasorio de cara a determinar si realmente era un inmueble susceptible de
adquirirse por prescripción, pasando por alto el principio de seguridad jurídica y las pruebas que de oficio hubiera
podido decretar a fin de tener certeza en punto a la identificación puntual del fundo.
En efecto, observa la Sala que respecto al valor probatorio dado por la sede judicial acusada al folio de matrícula
inmobiliaria, pese a haber advertido, cuando estudio la suma de posesiones, que la anotación nº 1 iniciaba con una
falsa tradición, situación que no fue saneada, en punto a la naturaleza del predio objeto de prescripción, en la sentencia
del juicio de pertenencia se consignó que:
De conformidad con el artículo 2518 del Código Civil se gana por prescripción el dominio de los bienes corporales,
raíces o muebles, que están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones legales. Como también los
otros derechos reales que no están especialmente exceptuados.
Mientras que el artículo 2519 siguiente prevé que los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso. Entonces,
son prescriptibles, y por ende susceptibles de adquirirse mediante el proceso de pertenencia, todas las cosas corporales
que pueden ser apropiables y los derechos reales no exceptuados; por tanto, se excluyen los bienes sobre los cuales el
propietario ejerce todos sus poderes, los bienes del Estado (de uso público y fiscales) y aquéllos sobre los cuales existe
prohibición legal para usucapir, como son las cosas que están fuera del comercio, sin que en éstas se deban incluir los
bienes embargados por decreto judicial, sino que como tales deben entenderse los que no obstante ser susceptibles de
apropiación, por su propia naturaleza o por disposición legal, no pueden ser objeto de propiedad particular exclusiva,
como la atmósfera, el mar, armas de guerra (monopolio estatal), etc.; las servidumbres discontinúas de todas clases y
las continuas inaparentes, los ejidos municipales, los derechos reales de hipoteca, prenda y censo.
Y concluyó que:
En relación con el bien inmueble objeto de litigio en este asunto, no se encuentra a la luz de los requerimientos legales,
ningún impedimento para que el bien objeto de este proceso, consistente en un inmueble (lote de terreno) descrito
líneas arriba, sea objeto de la declaratoria de pertenencia pretendida por el actor, toda vez que se trata de una cosa
corporal que puede ser objeto de la posesión humana y que no se encuentra enmarcada dentro de las prohibiciones
legales para la prescripción de bienes, ya que como se puede apreciar al folio de matrícula inmobiliaria que se aporta,
es de propiedad privada sobre la cual cabe la prescripción, luego de haberse poseído por cierto lapso de tiempo y
concurriendo los demás requisitos legales conforme lo establece el artículo 2512 del Código Civil (folios 422 a 446,
cuaderno 1).
4. Basta volver sobre los apartes atrás transcritos de la decisión del despacho acusado para concluir que allí no existió
una debida valoración de las probanzas recaudas de cara a las consecuencias sustanciales derivadas de las mismas,
como lo exige el ordenamiento jurídico, relievando que el predio objeto de usucapión no tenía titular de derechos
reales, resultando un inmueble que no era susceptible de adquirirse por prescripción, por lo que, siguiendo las
conclusiones de la Corte Constitucional a las que se hizo mención líneas atrás, debía presumirse que constituía baldío
imprescriptible, a menos que al interior del juicio se demostrara lo contrario, lo que obligaba al funcionario judicial
acusado a decretar y practicar los medios de convicción suficientes con el fin de esclarecer la real naturaleza jurídica
del predio, lo que no hizo.
Aunado a lo anterior, respecto a la presunción de la naturaleza jurídica del predio, el accionado erró al no aplicar el
precedente jurisprudencial, pues, se reitera, al carecer dicho fundo de propietario privado registrado, el mismo debía
presumirse baldío.
En efecto, la Sala en casos de similares contornos, ha sostenido que:
…si bien el juez del conocimiento estudió la naturaleza del bien objeto del litigio, lo hizo con sustento en el artículo
1º de la Ley 200 de 1936 y con respaldo en dicha disposición dio por acreditado que el inmueble podía ser objeto de
apropiación particular, sin reparar en que, en razón de no haberse consolidado la usucapión antes de entrar en vigencia
la Ley 160 de 1994, la presunción contenida en esa norma no era aplicable.
Por otra parte, le otorgó valor probatorio a un certificado expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
que, por las circunstancias analizadas en acápites anteriores, no era idóneo, pues no revelaba con toda certidumbre la
inexistencia de titulares de derechos reales, y adelantó el proceso contra el poseedor que precedió al actor, quien no
tiene la condición de titular de un derecho real principal, con lo cual contravino lo estatuido por el numeral 5º del
artículo 407 del estatuto procesal, que determina las personas contra las cuales debe dirigirse la acción… (STC12184-
2016, 1° sep. 2016, rad. 00014-02).
5. Luego, la patente falta de ponderación de los medios de convicción obrantes en el expediente del proceso de
pertenencia, la indebida presunción aplicada a la naturaleza del fundo allí denunciado y la omisión del deber del juez
de decretar pruebas oficiosamente, constituyen defectos que vulneraron el debido proceso; nótese que ante la ausencia
de un titular de derechos reales de aquél, circunstancia que el fallador pasó por alto, previo a dictar sentencia, el
juzgador debió proceder al decreto de las pruebas que fueran necesarias, en tanto que las recaudadas eran insuficientes
para determinar que el inmueble era de dominio privado y, por ello, susceptible de adquirirse por prescripción.
Además, el tutelado también debió proceder en la forma antedicha para establecer las personas contra las cuales debió
dirigirse la acción de pertenencia, o la ausencia de ellas, ello al observar que si bien la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Buenaventura certificó las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria nº 372-478, de
donde se evidenciaba la falsa tradición y las declaraciones de mejoras y ventas de posesiones, que no un titular de
derecho real, respecto del predio denominado «El Vergel», pudo convocar a las entidades del Estado para esclarecer
tal situación y no lo hizo.
En cuanto a la procedencia del resguardo en tratándose de falencias en la valoración probatoria, ha dicho la
Corporación que:
Es preciso en este punto memorar que según el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil [hoy 176 del Código
General del Proceso] “[l]as pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica,
sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. (…) El
juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”. Precepto que armoniza con el artículo
304 del citado estatuto [hoy 280 del Código General del Proceso] que contempla que la motivación de la sentencia
“deberá limitarse al examen crítico de las pruebas”, disposiciones que no fueron debidamente observadas por el
funcionario de segundo grado al preterir, se insiste, el examen de los instrumentos de convicción referidos en el párrafo
precedente, configurando así una vía de hecho.
Sobre el punto, ha explicado la Sala que “[u]no de los supuestos que estructura aquella es el defecto fáctico, en el que
incurre el juzgador cuando sin razón justificada niega el decreto o la práctica de una prueba, omite su valoración o la
hace en forma incompleta o distorsionando su contenido objetivo; incluso, cuando olvida apreciar el material probativo
en conjunto o le confiere mérito probativo a un elemento de juicio que fue indebidamente recaudado. Esto, porque si
bien los jueces tienen un amplio margen para valorar el acervo probatorio en el cual deben fundar su decisión y formar
libremente su convicción, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (artículo 187 del Código de
Procedimiento Civil), también es cierto que jamás pueden ejercer dicho poder de manera arbitraria, irracional o
caprichosa. Y es que la ponderación de los medios de persuasión implica la adopción de criterios objetivos, no
simplemente supuestos por el fallador; racionales, es decir, que sopesen la magnitud y el impacto de cada elemento de
juicio; y riguroso, esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se le encomienda a los
funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente incorporadas al proceso” (CSJ STC, 10 oct. 2012, rad.
2012-02231-00; reiterada en STC, 7 mar. 2013, rad. 2012-00522-01; y STC, 9 dic. 2014, rad. 2014-00210-01).
6. Por esa línea, también se evidencia que en su decisión el juzgador accionado incurrió en falta de motivación, pues dejó
de lado aspectos relevantes que para el caso concreto demandaban pronunciamiento expreso de su parte, pues pasó
por alto lo referente a la naturaleza jurídica del predio y su imprescriptibilidad, desatendiendo sus deberes como juez
respecto a motivar adecuada y suficientemente los fallos que se emitan como conclusión de los litigios puestos a su
consideración.
Esta Corporación, sobre la falta de motivación de las sentencias proferidas por los funcionarios judiciales, ha sido
enfática en señalar que:
…la motivación de las providencias judiciales es un imperativo dimanado del debido proceso en garantía del derecho
de las partes e intervinientes a asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el operador jurídico frente
al caso materia de juzgamiento, razón por la cual no puede ser anfibológica… (CSJ STC, 4 dic. 2009, rad. 2009-02174-
00; reiterada en CSJ STC, 10 oct. 2013, rad. 2013-01931-00; y en CSJ STC10689-2016, 4 ag. 2016, rad. 2016-01267-
01).
Y que:
…el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil [hoy 280 del Código General del Proceso] consagra que la
sentencia deberá ser motivada, lo cual se limitará al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de
equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y
precisión, y citando los textos legales que se apliquen, de suerte que la omisión de tal requisito o su motivación
insuficiente o precaria son razones justificadas para tildarla de vía de hecho, en la medida que del cumplimiento cabal
de tal exigencia depende, en grado sumo, que las partes puedan hacer uso del derecho de defensa y contradicción (CSJ
STC, 24 sep. 2010, rad. 2010-00913-00; reiterada, entre otras, en CSJ STC, 19 jul. 2013, rad. 2013-01486-00; y en
CSJ STC10689-2016, 4 ag. 2016, rad. 2016-01267-01).
7. C. de lo discurrido en precedencia, se evidencia que la impugnación propuesta está llamada al fracaso, destacando que
el precedente del cual suplican la aplicación, esto es, el CSJ STC1776-2016, fue revocado por la Corte Constitucional
con fallo T-548/16, como se dejó dicho.
Sin embargo, se impone modificar el fallo del a-quo constitucional, en el sentido de invalidar únicamente la sentencia
que puso fin al proceso criticado, que no todo lo actuado en éste, con el fin de que la autoridad judicial acusada proceda
a recaudar los medios de prueba necesarios para verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos esenciales
de la acción puesta en su conocimiento, principalmente los referentes a la prescriptibilidad del inmueble y a la
titularidad de derechos reales sujetos a registro sobre éste, y posteriormente profiera la decisión que en derecho
corresponda a fin de resolver la litis, teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia.
8. Finalmente, al margen de lo anterior, en punto a la pretensión de la parte actora, respecto a que se declare la nulidad
de todo lo actuado en el proceso cuestionado por su supuesta indebida notificación, así como las demás irregularidades
que aduce, se precisa que de conformidad con lo expuesto, son situaciones que debe alegar al interior del juicio, previo
a que el fallador profiera nueva decisión, destacando que aquí no se acreditó que así hubiera procedido ante aquél,
desconociendo el presupuesto de subsidiariedad que rige la procedencia de esta salvaguarda excepcional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, modifica los ordinales «SEGUNDO» y «TERCERO» de la parte resolutiva del fallo
objeto de impugnación, bajo el entendido de que con ocasión de la concesión del resguardo rogado se declara sin valor ni
efecto la sentencia proferida el 12 de mayo de 2017, que declaró a J.E.M.G. y N.A.C.M. propietarios por prescripción
extraordinaria de dominio del predio denominado «El Vergel», ubicado en la quebrada Mondomo, del municipio de
Buenaventura – Valle del Cauca, e identificado con matrícula inmobiliaria nº 372-478; y en consecuencia, se ordena al
Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia, proceda a efectuar las gestiones necesarias para recaudar los medios de prueba que le
permitan verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción de pertenencia,
principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro sobre
el mismo, y posteriormente, en un término que no podrá exceder de diez (10) días, profiera la decisión que en derecho
corresponda a fin de resolver el litigio, atendiendo lo expuesto en la parte considerativa de esta determinación y disponiendo
las comunicaciones de rigor ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva para que efectúe las
correcciones y adecuaciones a que haya lugar.
En lo demás, se confirma el fallo objeto de impugnación.
C. lo aquí resuelto, por el medio más expedito y eficaz, a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la
Corte Constitucional para su eventual revisión.
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
Salvamento de voto
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Salvamento de voto
[1] «Artículo 1°… Modificado, A.. 2°, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica.
El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las
porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como
complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el
ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la
explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo.
Artículo 2°…Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el Artículo anterior».
[2] «Artículo 48… El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará
los procedimientos tendientes a:
1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no
del dominio del Estado.
A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se
requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos
debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por
un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con
anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o
destinados para cualquier servicio o uso público.
2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.
3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos...».
[3] R.G.. Filosofía del Derecho. Distinguiendo. Estudio de teoría y metateoría del derecho. Editorial Gedisa. P.. 167 a
169.
[4] Ob. Cit.
[5] Victoria I.S., El precedente en el common law, pág. 31, citando a la definición de C., cit. en R.M., 1924, pág. 409.
[6] “ARTÍCULO 380. Causales. Son causales de revisión: //7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida
representación o falta de notificación o emplazamiento empleados en el artículo 152, siempre que no haya saneado la
nulidad”.
[7] Ordenamiento procesal vigente al momento de ser fallado el proceso de pertenencia.
[8] Artículo 380 del Código de Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.
[9] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las
tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño".
34

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Sentencia T-488/14

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN PROCESO DE

ACTO DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-

Con el fin de analizar la afectación del derecho al debido proceso, la Corte

CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES

El cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un auténtico

REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS

PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A

CONJUNTO INSTITUCIONAL DISPUESTO PARA EL

FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA EN

SENTENCIA DE PERTENENCIA EN QUE HUBO

La sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró que el accionante

ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION DE OFICINA DE

De entrada se advierte que el accionante no cumplió con el requisito de

habría sido suficiente para declarar improcedente la solicitud impetrada por

LEGALIDAD DE ACTUACION DEL REGISTRADOR DE

El yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial

ORDENES RESPECTO A LA CRISIS ESTATAL EN RELACION

Referencia: Expediente T-4.267.451

Acción de tutela interpuesta por Gerardo

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014).

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

Gerardo Escobar Niño interpuso acción de tutela contra la Oficina de Registro

1.3. No obstante lo anterior, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de

“[L]a propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse

interpone acción de tutela para que el juez constitucional disponga el

Aduce que la visión del Registrador seccional desconoció el significado

Junto con su escrito de tutela, anexó copia simple de la sentencia de fecha 20

Mediante auto del 5 de noviembre de 20137, el Juzgado Promiscuo de Familia

3. Contestación de las entidades vinculadas.

3.1. El Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo

En cuanto al fondo del asunto, puso de presente que el nuevo Estatuto

“la negativa de registro de la providencia judicial, no depende del libre

Asimismo, reiteró que la entidad encargada de administrar y adjudicar los

Junto con su escrito de contestación, el registrador allegó tres conceptos

i. Superintendencia de Notariado y Registro. Consulta 3463 ante la Oficina

ii. Superintendencia de Notariado y Registro. Concepto SNR-2012-EE-

iii. Incoder. Radicado 20121104030. Directora Técnica de Baldíos. 1º de

3.2. La Procuradora 23 Judicial Ambiental y Agraria aseveró que el

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.

En fallo de única instancia de tutela, calendado el 19 de noviembre de 2013, el

“Es así que la obligación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es

De manera que se violan derechos fundamentales, no sólo el que se alega por el

En consecuencia, ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos Seccional

20 de noviembre de 2012 y abrir el correspondiente Folio de Matrícula

III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.

1. Mediante auto del 23 de mayo de 201416, el Magistrado Sustanciador

Además de vincular a las entidades mencionadas y correrles traslado de la

A la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la

Igualmente, se ordenó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué que

Las respuestas allegadas a la Sala Quinta de Revisión fueron las siguientes:

1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)

En respuesta al auto de pruebas, el Incoder solicitó decretar la nulidad de todo

vinculado debidamente. Explicó que el artículo 10 del Decreto 3759 de 2009

En relación con la procedibilidad de la acción de amparo en este caso

Al abordar el fondo del problema jurídico sostuvo, con base en el Código de

“el proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la

Para responder los interrogantes específicos formulados por esta Corporación,

Lo anterior, sumado a que el accionante tampoco se encontraba registrado en

propiedad, también de competencia exclusiva del Incoder, en atención a la

Por último, el Instituto pone de presente que los procedimientos de titulación