El procedimiento administrativo de Tucumán bajo la mira del sistema

internacional de derechos humanos

AUGUSTO GONZÁLEZ NAVARRO

“La subjetividad internacional del individuo, dotado además de capacidad jurídico-procesal internacional
para hacer valer sus derechos, constituye la gran revolución jurídica operada por el derecho internacional
de los derechos humanos en la segunda mitad del Siglo XX, y hoy consolidada de modo irreversible”
(Cancado Trindade, Antonio Augusto, “Tratado Internacional dos Direitos Humanos”).

Introducción: Idea central y objetivos

La normativa de procedimientos administrativos vigente en la Provincia de Tucumán, al
igual que la que rige en el orden federal, data de los años ’70 y sólo fue remozada en forma
parcial con anterioridad a las reformas de la Constitucional Nacional en 1994 y de la Provincial
en 2006.
En lo que atañe, en particular, a la ley provincial 4537 1, reformada parcialmente por ley
63112, se patentiza con su sola lectura que se trata de una norma tributaria de una época y
unas concepciones que se han visto largamente superadas por la evolución del derecho
público desde fines del milenio pasado y cuya persistencia suscita serias dudas en lo que
respecta a eventuales situaciones de inconstitucionalidad sobreviniente, tanto en su faz activa
como por omisión.
Puede parecer perogrullesco, a esta altura de la evolución de los estudios en el campo
jurídico, aludir al profundo quiebre que la suscripción por parte de nuestro país de numerosos
tratados internacionales en materia de Derechos Humanos y su jerarquización constitucional
en 1994, han producido en el sistema de fuentes del derecho al adoptarse normas, principios y
criterios hermenéuticos -emanados tanto del propio texto de los pactos como de sus órganos
de interpretación-, que nos interpelan, fijando pisos o estándares mínimos de los que las
normas infraconstitucionales no pueden ni deben desentenderse.
Aun cuando el nuevo paradigma ha impactado en forma transversal en todas las ramas
del derecho, si nuestro ámbito de análisis es el del Derecho Administrativo, es particularmente
necesario llevar a cabo el test de compatibilidad entre el diseño y funcionamiento de sus
instituciones con las exigencias de la normativa protectoria de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, puesto la interrelación del estado con los particulares
se ubica aquí en un primer plano, conformando un escenario de difícil equilibrio,
Para llevar a cabo este necesario control de convencionalidad en lo que respecta al
funcionamiento concreto del procedimiento administrativo de Tucumán, estructuraremos
nuestra tarea bajo tres aspectos: Primero el abordaje de las normas y principios del sistema
interamericano de Derecho Humanos (DDHH), en particular de la Convención Americana de
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) a la luz de las interpretaciones
emanadas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(CSJN); en segundo lugar, la interconexión y aplicación de tales criterios tuitivos a los
procedimientos tramitados en sede administrativa y -finalmente- la consideración de algunas
de las principales instituciones y dispositivos contenidos en nuestro digesto procedimental
local, así como las interpretaciones que de su aplicación efectuaron los operadores jurídicos de
la provincia.

El sistema interamericano, sus directrices, estándares y pisos

Como es sabido, la mayoría de los instrumentos internacionales sobre Derechos
Humanos fueron ratificados en Argentina por leyes dictadas durante la década del ‘80, una vez

1
Boletín Oficial del 03/09/1976.
2
Boletín Oficila del 20/11/1991.

1
restablecido el estado de derecho, si bien el acontecimiento verdaderamente significativo fue
su constitucionalización a partir de la reforma de 1994, que incorporó una decena de pactos
en su artículo 75 inciso 22.3
Con ello nuestro país, además de adoptar las normas y principios allí contenidos con
igual jerarquía a las que integran la parte dogmática de la Constitución Nacional, ha
reconocido un rol gravitante a los órganos de control del sistema regional americano
instituidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos: la Comisión y la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos, con atribuciones consultivas, de formular
recomendaciones, solicitar informes a los estados miembros y –en el caso de la Corte- ejercer
funciones jurisdiccionales en controversias que le fueran sometidas.
Exceden el ámbito de este trabajo las opiniones doctrinarias divergentes en punto a si
los pactos han sido efectivamente incorporados como parte integrante del articulado de la
Constitución, o sólo gozan de jerarquía constitucional desde fuera de la misma, así como la
polémica en torno a si los pronunciamientos e interpretaciones efectuadas por los órganos del
sistema interamericano deben considerarse vinculantes o no para los magistrados de cada
estado.
Lo que a esta altura no se discute es que los instrumentos internacionales aludidos han
venido a integrar el llamado bloque de constitucionalidad federal, integrándose a un nuevo
sistema de fuentes del orden jurídico argentino, que se ubica en el vértice jerárquico del
ordenamiento, desde donde puede pedir rendición de cuentas a las normas de inferior rango,
trayendo consigo la obligación de los estados signatarios de adecuar sus normativas internas a
las directivas de los pactos.4
También ha quedado establecido que, aun cuando no se reconociera carácter
estrictamente vinculante a los fallos y opiniones de la Corte IDH, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha considerado que tales pronunciamientos constituyen “pautas insoslayables”
para la interpretación de los derechos tutelados por la Convención Americana 5, lo que
converge con el carácter que se asigna a la Corte IDH de intérprete último del articulado de
dicho instrumento.6
Ha dicho también la Corte IDH que “al aprobar los tratados sobre DDHH, los estados se
someten a un orden legal dentro del cual asumen varias obligaciones, no en relación con otros
estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción”.7
Ello supone no sólo un mandato negativo de cara al ordenamiento interno en el sentido
de no transgredir sus disposiciones y principios, a manera de “limite externo”, sino también un
imperativo de adopción concreta de medidas en el derecho local que hagan su contenido
compatible con el nuevo escenario.8

3
Se trata de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de Derechos
Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su protocolo facultativo; la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del
Delito de Genocidio; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la
Convención sobre los Derechos del Niño.
4
Cfr. BIDART CAMPOS, Germán: Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Ediar, Bs. A,, 1995, tomo
VI, pp. 555/556 y PIZZOLO, Calogero: “La relación entre la Corte Suprema de Justicia y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos a la luz del bloque de constitucionalidad federal”, en El control de convencionalidad”, Ediar, Bs.
As., 2008, ps. 189 y ss.
5
Así, como breve e incompleto racconto, la Corte fue reconociendo supremacía a los tratados sobre las leyes,
considerando las doctrinas de los Tribunales Internacionales primero como una “guía” a seguir y luego como “pautas
insoslayables” cuyo intérprete último era la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reputándose obligatorias sus
interpretaciones, efectuándose el control de convencionalidad de normas internas y garantizándose la aplicación del
principio pro homine. CSJN, “Ekmedjian c. Sofovich” (Fallos 315:1492); “Giroldi” (Fallos 318:514); “Bramajo” (Fallos
319:1840); “Mazzeo” (Fallos 330:3248); “Simón” (Fallos 328:2056); “Galli” (Fallos 328:690); “Verbitsky” (Fallos
328:2833) “Madorrán” (Fallos 330:1989), etc.
6
Corte IDH: “Almonacid Arellano y otros vs. Estado de Chile”, 26/09/2006.
7
Corte IHD: O.C. N° 2/82, 24/09/1982.
8
En nuestra disciplina, lo habían venido señalando diversos autores. Citamos, por todos, a GORDILLO, Agustin:
Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 8va. Edición, 2003, T. I; “La
supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno,” LL Actualidad, 17-IV-1990 y
“La creciente internacionalización del Derecho y sus efectos” LL 1995-D, p. 277; SALOMONI Jorge L.: Ordenamientos

2
 A su vez los principios pro homine y de progresividad imponen que en el caso de existir
en el orden interno una norma de contenido mas garantístico o protectorio, superando los
estándares de los pactos, prevalezca esta sobre la cláusula supranacional, de manera que, al
decir de Agustín Gordillo el régimen a aplicar resulte en un mix que atienda a las normas mas
eficaces a los fines que se persigue.9 Esta idea se vincula con la hermenéutica que según Bidart
Campos debe darse a las dos fuentes (interna y externa) como integrantes de un sistema que
debe interpretarse de modo que quede completo y cerrado. 10
En el caso particular de la Provincia de Tucumán, en el año 1995 la ley 6644 otorgó el
carácter de “ley de la provincia” a las disposiciones de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el
pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponiendo que “Las autoridades públicas
se encuentran obligadas a observar y hacer observar los derechos, obligaciones y garantías en
ella consagrados, a remover los obstáculos que impidan o dificultan su plenitud y a promover
las condiciones para que los mismos sean reales y efectivos”, siendo significativo el último
párrafo de su artículo 2°, que ordena que las normas sobre derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución Provincial “se interpretarán de conformidad a los Convenios
internacionales”.
A su vez, al reformarse la Constitución vernácula en el año 2006, se incluyó el artículo
24, que reconoce explícitamente el carácter operativo de los derechos y garantías consagrados
por los Pactos y Tratados Internacionales sobre derechos humanos, poniendo, a la vez, coto a
la potestad reglamentaria al establecer que "toda ley, decreto u orden que, so pretexto de
reglamentación, desvirtúe el ejercicio de las libertades y derechos reconocidos, o prive a los
ciudadanos de las garantías aseguradas, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicadas
por los jueces”
Sobre la repercusión que, en el ordenamiento de la Provincia de Tucumán y con
relación al tema que nos ocupa, tuvo la incorporación de los mencionados instrumentos
internacionales, la Corte Suprema de Justicia de Tucumán se ha pronunciado de manera
categórica al afirmar que las disposiciones legales que regulan en el orden local la
organización de la obra social del Instituto Provincial de Seguridad Social de Tucumán
(Subsidio de Salud), "…en cuanto limitan por razones económicas, entre otras, las prestaciones
de salud debidas a sus afiliados y adherentes, han quedado abrogadas institucionalmente por
la vigencia de los Tratados de Derechos Humanos, incorporados a nuestro derecho interno a
partir de la reforma de 1994 y expresamente en la Provincia, por Ley provincial N° 666411,
antes de la reforma constitucional de 2006" 12.
Aun cuando consideramos innecesario este expreso acatamiento de rango legal a la
normativa supranacional, que como dijimos integra el bloque de constitucionalidad federal al
que los estados provinciales se encuentran sometidos por el artículo 31 de la CN, las
disposiciones constitucionales y legales transcriptas no dejan dudas respecto a que no sólo las
legislaciones infraconstitucionales de cada una de la provincias deben atenerse a los
estándares o contenidos mínimos de los pactos, sino que los operadores jurídicos (en la
Justicia y en la Administración) han de sujetar obligatoriamente sus criterios interpretativos a

internacionales y ordenamientos administrativos nacionales. Jerarquía, impacto y derechos humanos, Ed. Ad-Hoc, Bs.
As. , 2006; “La internacionalización del contencioso administrativo en la República Argentina”, RAP N° 2006-1, p. 007
y “Acerca del fallo Simón de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, L.L., 2005-D, p. 1340; BOTASSI, Carlos A.:
“Habilitación de la instancia contencioso administrativa y derechos humanos”, L.L., 2000-F, p. 594 y “Derecho
Administrativo supranacional”, Sup. Adm. 2010 –Agosto-, p. 102, y -mas recientemente- el valioso aporte de
GUTIERREZ COLANTUONO, Pablo A.: Administración pública, juridicidad y derechos humanos (Juan Bautista
Justo colab.), Abeledo-Perrot, Bs. As., 2009.
9
En referencia a la acción de amparo, advierte este autor que la legitimación contenida en el artículo 43 de la CN resulta
mas amplia que la que emerge de los tratados internacionales que también consagran dicha vía procesal (GORDILLO,
Agustín: “Un día en la Justicia. Los amparos de los artículos 43 y 75 inc. 22 de la Constitución”, en Derechos
Humanos, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo, 5ta. edición, Bs. As. 2005, XVII-22).
10
BIDART CAMPOS, Germán: “La interpretación de los Derechos Humanos en la jurisdicción internacional y en la
jurisdicción interna”, ED, t. 159, p. 914.
11
Boletín Oficial del 11/08/1995.
12
CSJT, Sentencia Nº 717 del 06/8/2007, "Tale, Hernán Raúl y otrs vs. IPSST y otrs s/amparo”. Esta doctrina fue
reiterada en numerosos casos similares.

3
las líneas directrices que de ellos emanan13.
En tal sentido, es ostensible que las anquilosadas leyes y reglamentos procedimentales
aún vigentes piden a gritos una reforma en múltiples aspectos en aras a respetar las bases
estructurales impuestas por los pactos internacionales, compromiso internacional que nuestro
país asumió al ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos –Pacto de San José de
Costa Rica (art. 2º)14 y, hasta tanto, deben ser interpretadas por los operadores de la manera
que resulte mas armónica con los principios constitucionales y supranacionales en juego,
evitando poner a unos en pugna con otros, conforme la consolidada doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.

El procedimiento administrativo como instrumento para el reconocimiento de

derechos: La tutela administrativa efectiva
Suele enseñarse que una de las misiones que está llamado a cumplir el procedimiento –
tanto el de formación de actos administrativos como el revisor- es el de servir como
herramienta tuitiva de derechos de los particulares frente al estado, sin perder de vista las
funciones que también le están atribuidas en punto a la tutela del interés público, como
garantía de eficacia y eficiencia y como cauce de participación, directa o indirecta, en el
proceso de toma de decisiones estatales.15
Antes de entrar en las cuestiones particulares que merecerán nuestra atención y a
manera de guía interpretativa, nos parece oportuno acentuar aquí dos enfoques, referidos a
quienes actúan como partes en el procedimiento administrativo, que deberían perseguirse
como objetivos si se aspira a que este sobreviva en las próximas décadas sin convertirse en
una construcción vetusta e inútil, como tantas que a esta altura fueron confinadas –o debieran
serlo- al desván del Derecho Administrativo.
La primera concierne al rescate del principio de colaboración como pilar del
procedimiento administrativo. Se trata de un principio que no aparece positivizado ni en el
régimen nacional ni en el provincial, pero sin el cual poca coherencia sistemática tendrían
otros que sí fueron incorporados.
Sostenemos que no es admisible concebir al procedimiento sino como un laboratorio en
el que los órganos administrativos que persiguen el interés general y los particulares, -
entendidos como colaboradores y no como contendientes que deben ser vencidos como si de
un litigio se tratara- comparten una tarea común dirigida a la juridicidad y presidida por las
normas y principios que emanan de la Constitución Nacional y de los Pactos Internacionales a
que hemos hecho referencia.16
Ello impone el imperativo de abolir toda interpretación que resulte en dificultar u
obstaculizar la participación de los particulares durante todas las etapas del procedimiento y a
la vez impide al estado valerse de los privilegios “exorbitantes” de que goza para frustrar las
aspiraciones de quienes le dirigen peticiones, sugerencias, denuncias, reclamos o recursos

13
También la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha puesto de manifiesto en el recordado caso “Verbitsky” que las
legislaciones provinciales se encuentran sometidas a pisos mínimos determinados por los estándares internacionales a
los que se ajusta la legislación nacional (CSJN, “Verbitsky”, fallos 328:2833, considerandos 55, 56, 57 y 58 del voto
mayoritario, considerando 8 de la disidencia del juez Boggiano ).
14
Se ha justificado la necesidad de tales reformas en “tres razones fundamentales: Primero porque son muchas las cosas
relevantes que no están, por lo que las leyes generales ya no son representativas de la actividad de la administración
contemporánea. Segundo, porque el procedimiento no se ha sustraído de la vieja concepción procesal (extrapolada del
esquema judicial) que inspiró su nacimiento. Tercero, porque se basan en el clásico método de una administración
jerárquica, cerrada y piramidal, que actúa mediante decisiones unilaterales e imperativas” (Cfr. BARNES, Javier:
“Reforma e innovación del procedimiento administrativo”, en La transformación del procedimiento administrativo,
Sevilla, Global Law Press, 2008, p. 21).
15
Se habla en este sentido de un doble rol tutitivo del procedimiento., Cfr. COMADIRA, Julio R.: Procedimiento
administrativo(LNPA anotada y comentada), La Ley, Bs. As, 2002, t. 1, p. 5.
16
En la doctrina nacional, rescatamos la preocupación que ha exteriorizado por este relegado aspecto Tawil, para quien,
el principio de colaboración, mas que una condición básica, es un verdadero presupuesto del procedimiento
administrativo, ya que sin él carecería de todo sentido (TAWIL, Guido S.: “El principio de colaboración y su
importancia en el procedimiento administrativo”, L.L., 1985-E, p. 952; “El principio de colaboración en el
procedimiento administrativo”, en Procedimiento Administrativo, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2005, p. 159 y “Sobre el
futuro del procedimiento administrativo”, en Suplemento extraordinario en homenaje al 75° Aniversario de la revista La
Ley, Bs. As., Agosto de 2010.

4
(interdicción de la interpretación contra cives, en palabras de García de Enterría y
Fernández17).
La segunda, si bien trasciende el ámbito interno del procedimiento, repercute
generalizadamente en la forma en que cada una de las categorías que le son propias deben ser
analizadas y es la inherente a la concepción del interés público como paradigma básico del
Derecho Administrativo, justificativo de su actuación y de las prerrogativas que suelen serle
reconocidas.
En este apartado, compartimos la preocupación puesta de manifiesto entre nosotros
por Balbín, quien ha enfatizado la necesidad de repensar y reformular el por qué y la
justificación del poder estatal, lo que equivale a enfocar el concepto de interés público, el que a
su criterio no puede sino redefinirse en términos del reconocimiento y respeto de derechos de
las personas, antes que en conceptos evanescentes, que considera de corte autoritario.
En este orden de pensamiento, concluye el autor glosado, que el rol del Estado sería el
de intermediario en el conflicto entre derechos, reemplazándose el tradicional paradigma de
poder vs. derechos por el de derechos vs. derechos, debiendo desde esta óptica repensarse las
construcciones tradicionales de nuestra disciplina y obrando el nuevo paradigma como única
posible justificación de las prerrogativas inherentes al poder estatal. 18
Similares preocupaciones surgen de opiniones consultivas de la propia Corte
Interamericana de Derechos Humanos en las que se advierte “…la dificultad de precisar de
modo unívoco los conceptos de ‘orden público’ y ‘bien común’, y que ambos pueden ser
usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para
justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. Esos conceptos,
en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser
objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las justas exigencias de una sociedad
democrática, que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la
necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención”.19
Sólo con el particular actuando ante la administración como un colaborador y
recibiendo un tratamiento leal, acorde a ello, y los órganos estatales persiguiendo el interés
público en los términos que acabamos de precisar, el escenario del procedimiento
administrativo adquiere perfiles que justifican su mantenimiento y jerarquización como
herramienta valiosa y compatible con los fines que se invocan.
Son insoslayables estas puntualizaciones, en tanto no puede dejar de advertirse el
empeño que ha puesto un importante sector doctrinario en demonizar al procedimiento –
particularmente en su faz recursiva-, achacándole no sólo ineficacia e inutilidad para la
resolución concreta de los problemas traídos por los recurrentes, sino estigmatizándolo como
una carrera de obstáculos, un via crucis que se les impone a aquellos como condición para el
acceso a la revisión jurisdiccional, imposible sin trasponer las horcas caudinas que se le obliga
a transitar por ante los órganos administrativos.
No creemos, por nuestra parte, que ello sea necesariamente así, ni que deba reducirse
al procedimiento recursivo al papel de mera antesala del heterocontrol judicial, ni que sea un
anacronismo autoritario que no merezca otro destino que ser suprimido o dejado como
alternativa de carácter optativo.
García de Enterría y Fernández habían mencionado en esta materia tres círculos de
garantías, que suponen otras tantas técnicas destinadas a asegurar el imperio de la legalidad:
El primero constituido por el procedimiento de “formación” de un acto administrativo; el
segundo referido al procedimiento de “revisión” de un acto en sede administrativa
(procedimiento recursivo), que permite a los afectados impugnar actos considerados
ilegítimos o gravemente inoportunos o inconvenientes, a fin de obtener su revocación,
sustitución o modificación; el tercero (tramitado en otra sede) incumbe al órgano

17
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo, 6ª Ed.,
Civitas, Madrid, 1999, T. II, p. 457.
18
BALBIN, Carlos F.: Curso de Derecho Administrativo, La Ley, Bs. As., 2008, T. I, p. 95.
19
Corte IDH, OC N° 5/85 del 13/11/1985, Serie A N°5.

5
jurisdiccional por la vía del denominado proceso administrativo o
“contenciosoadministrativo”. 20

En otros términos, los dos primeros círculos a que se alude, tanto el procedimiento
administrativo de formación como el de revisión recursiva, fueron visualizados por la mejor
doctrina, no como meros obstáculos, sino como armas de las que eficazmente podían valerse
los particulares para la defensa de sus derechos.
Sin pretensiones de agotar el tema, nos parece que en el análisis de esta cuestión debe
guardarse la debida equidistancia entre el cinismo y la ingenuidad. No aceptamos que
ineludiblemente haya que enrolarse en el bando de los “apocalípticos” o de los “integrados”,
sino mas bien se trata de formular un escrutinio sistemático sobre las normas existentes, su
hermenéutica mas adecuada y las consecuencias prácticas que las mismas generan. De esta
manera, si el procedimiento administrativo aparece reducido a un mero privilegio de la
administración, incapaz de cumplir con un rol tutelar y servir a la vez para la satisfacción del
interés público, o si no es percibido de esta manera por un particular determinado, lo menos
que cabría exigir es que no se transforme en escollo para quien opta por llevar su caso ante el
órgano jurisdiccional.
En lo que respecta al derecho internacional de los Derechos Humanos, el nuevo bloque
federal de normas y principios de raíz supranacional no ha desatendido por cierto la cuestión
de la tutela de derechos de los particulares en sede administrativa.
Es ineludible remitirnos en este punto al elenco de derechos y garantías que dimanan
de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre DDHH, el primero denominado
“garantías judiciales” y el segundo “protección judicial”. El primero enfoca las bases mínimas a
respetar en relación al principio del debido proceso legal, en tanto que el segundo atañe a la
posibilidad de obtener acceso a la justicia, no debiendo interpretarse esta expresión
restrictivamente como referida a la actuación del órgano jurisdiccional, sino como un derecho
autónomo a obtener justicia, a la propia realización de la justicia.21
La aplicación al ámbito del procedimiento administrativo de las disposiciones allí
contenidas resulta, en primer término, de la propia redacción de la cláusula, que alude a las
garantías que asisten a toda persona en la determinación de sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal “…o de cualquier otro carácter”.
En segundo lugar, por la interpretación evolutiva que según Gutiérrez Colantuono, en
opinión que compartimos, cabe hacer del precepto, entendiéndolo como un piso que debe
extenderse a todo otro ámbito en que se confronten la actuación del poder con los derechos de
los particulares. Es por ello que, habida cuenta de que en el sistema internacional de Derechos
Humanos no pueden concebirse parcelas de inmunidad para el poder y considerando también
la amplitud con que se encuentra redactada la norma, transcripta en el párrafo precedente,
concluye el autor glosado en que “el artículo 8 de la Convención Americana se nos muestra
como el catálogo de garantías básicas exigible en el desarrollo de cualquier actuación estatal
que pueda afectar cualquier derecho”(bastardillas en el original).22
Finalmente, cabe reparar en la interpretación que la propia Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha efectuado sobre el particular, extendiendo plenamente los alcances de
las garantías el artículo 8 a las actuaciones llevadas a cabo ante órganos administrativos.
Así en la Opinión Consultiva 11/90 sostuvo el tribunal que, salvo en los párrafos
estrictamente referidos a la materia penal, el concepto de debido proceso se aplica también a

20
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón: Ob.cit., p. 432 y 435. Estos autores, que no
pueden ciertamente ser acusados de estatocéntricos, redoblan la apuesta al señalar las ventajas comparativas del
procedimiento frente al proceso judicial y nos remitimos a su lectura, aún a riesgo de que se nos acuse de recurrir al
argumento de autoridad.
21
Asi lo considera Albanese, quien recuerda que el origen del artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (equivalente al artículo 8 de la CADH) se debió a una iniciativa latinoamericana, de donde ha sido proyectada
a otros instrumentos, por lo que afirma esta autora que se trata de “…uno de los grandes aportes latinoamericanos al
mundo del derecho” (ALBANESE, Susana, “La internacionalización del Derecho Constitucional”, en Control de
Convencionalidad, Ediar, Bs. As., 2008, ps. 34/35). En la misma línea Gutiérrez Colantuono pone de relieve que la
protección otorgada al ciudadano en los ámbitos vinculados con la Administración Pública es mayor en el sistema
americano en comparación con su par europeo. (GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo, op. cit., p. 29).
22
GUTIÉRREZ COLANTUONO, ibídem.

6
todos los otros ámbitos a los que con amplitud alude el numeral 1°del citado artículo
(“...derechos y obligaciones de cualquier otro carácter”) y, a su vez, en los casos “Baena” e
“Ivcher Bronstein” extendió también el elenco de garantías mínimas inherentes al debido
proceso a todos los órdenes en cuanto resulten aplicables al procedimiento respectivo.23
En el caso “Baena”, además se introduce con claridad el concepto de que al posibilitar la
obtención de un marco de garantías que permitan alcanzar decisiones justas, el procedimiento
administrativo ha de ser considerado un derecho humano.24
El elenco de garantías del artículo 8 CADH viene a converger con las contenidas en los
artículos 1°, inciso f de la ley 19549 y 3° inciso c de la ley provincial 4537, particularmente en
cuanto tutela los derechos a ser oído, tener acceso a las actuaciones, contar con patrocinio
letrado (en forma opcional), ofrecer prueba y exigir que se produzca y obtener una decisión
fundada en tiempo razonable. Estas garantías resultan complementadas con las de las
disposiciones supranacionales y en los casos de dudas entre unas y otras , la hermenéutica
deberá inclinarse por la mas favorable a la protección y ejercicio de los derechos (principio pro
homine).
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York 25
consagra la garantía de la tutela administrativa efectiva, al expresar que “…los Estados se
comprometen a garantizar que toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el
presente pacto hayan sido violados, podrán interponer un recurso efectivo, aun cuando tal
violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de funciones
oficiales”(especialmente en ese caso, debiera decirse con mayor precisión), y a su vez que “…la
autoridad competente por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso y ha de desarrollar las posibilidades de recurso judicial”
(art. 2º, apartado 3, inc. a y b).
Esta última referencia a un ulterior recurso judicial proporciona la clara pauta de que
cuando la disposición alude a “la autoridad competente” se refiere al ente u órgano
administrativo que ejerza potestades públicas, esto es, a la vía recursiva administrativa.
En nuestro país la orientación jurisprudencial favorable a la plena aplicación de los
principios de los Pactos al procedimiento administrativo se refleja en una “familia” de fallos de
la CSJN, que hicieron directa aplicación de sus cláusulas.
Tales los casos, a manera ejemplificativa, de las doctrinas sentadas en precedentes
como “Astorga Bracht” de 2004, en el que, en referencia a cláusulas de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, sostuvo la Corte que “...la tutela efectiva de los derechos no es sólo un deber de los
jueces, sino también de la propia Administración”. Se garantiza aquí a los particulares el
“...derecho de obtener sentencia o decisión útil” y “....que no se prive a nadie arbitrariamente de
la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran asistirle por medio de un proceso
–o procedimiento- conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia –o
decisión- fundada”26 (las bastardillas nos pertenecen).
Es también digno de mención el reciente caso “Losicer” (2012), en el que el tribunal –
con cita del precedente “Baena”- consideró que la irrazonable dilación de un procedimiento
administrativo disciplinario resultaba incompatible con el debido proceso amparado por el

23
Corte IDH: casos “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá, (Sent. del 02/02/2001, Serie C No. 72.); “Ivcher Bronstein vs.
Perú” (Sent. del 06/02/2001 Serie C, No. 74.), “Cinco pensionistas vs. Perú”, (Sent. del 28/02/2003, Serie C, N° 98).
Véase también“Velázquez Rodriguez” (Sent. del 29/07/1988, Serie C, Nº 4); “Godinez Cruz” (Sent. del 20/01/1989,
Serie C, Nº 5) y “El amparo” (Sent. del 14/09/1996, Serie C, Nº 28). Igual interpretación sustentó en el sistema europeo
el Tribunal de Estrasburgo al interpretar el artículo 6°, apartado I del Convenio Europeo de DDHH, que consagra
similares garantías a las contenidas en el artículo 8° de la CADH, como comprensivo de todo tipo de proceso que pueda
incidir en los derechos de los particulares y entender el concepto de “tribunal” como incluyendo también los órganos
administrativos (Cfr. CHITI, Mario: Derecho Administrativo Europeo, Civitas, Madrid, 2002, p. 251).
24
“Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la
administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento
administrativo” (Corte IDH, “Baena”, cit).
25
Suscripto en 1966, ratificado por nuestro país por ley 23.313 e incorporado al texto constitucional a partir de 1994.
26
CSJN: “Astorga Bracht”, Sergio y otro c. Comité Federal de Radiodifusión, Fallos 327:4185.

7
 artículo 8 de la CADH, garantía que consideró aplicable “a toda clase de proceso”, descartando
que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda ser óbice para la aplicación
de tales principios, que según la Corte son exigibles “a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial”.27
En línea con estas premisas el artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos
Humanos –Pacto de San José de Costa Rica- ordena “organizar todo el aparato gubernamental
y en general todas las estructuras a través de las cuáles se manifiesta el ejercicio del poder
público de manera que sean capaces de asegurar el libre y pleno ejercicio de los DDHH”.
De la constatación sobre la plena aplicabilidad al procedimiento administrativo de los
estándares internacionales sobre el debido proceso puede extraerse el núcleo duro que
integra el concepto de la tutela administrativa efectiva, el que puede sintetizarse en estos
puntos:
1) Amplia legitimación activa individual y colectiva, superadora de la tripartición tradicional de
las situaciones jurídicas subjetivas
2) Derecho a ser oído dentro de un plazo razonable
3) Respeto al principio de “igualdad de armas” (Artículos 8.1 y 24 de la Convención), en armonía
con el principio de colaboración, propio del procedimiento administrativo
4) Obligación del Estado de adoptar medidas procesales que compensen o equilibren a las partes
con un criterio de igualdad y no discriminación
5) Derecho al acceso irrestricto del interesado a actuaciones y documentación administrativa que
le concierna o pueda ser utilizada para afectar sus derechos, durante todo el trámite previo al
dictado de un acto administrativo, bajo pena de nulidad
6) Derecho a obtener un pronunciamiento expreso

7) Derecho a la revisión de lo decidido en sede administrativa por un órgano judicial

independiente, sin que se introduzcan para la habilitación de tal instancia exigencias
irrazonables o que persigan obstaculizar el acceso a la jurisdicción
8) Derecho a la “efectividad” de la tutela, en el sentido de que no llegue tarde ni los derechos se
tornen abstractos y que los pronunciamientos administrativos o judiciales puedan ser
efectivamente cumplidos o ejecutados.

El sistema local bajo la lupa

De las líneas teóricas que venimos desarrollando se sigue que –conforme el actual
sistema nacional y supranacional de jerarquía de fuentes normativas- no sólo los estados
nacionales, sino sus estados o provincias se encuentran sujetos a pisos y taludes que no
pueden ser vulnerados y en el caso de un régimen provincial de procedimientos
administrativos, aun habiendo sido dictado en ejercicio de potestades normativas de carácter
eminentemente local, no podría transgredir ni menoscabar estos principios so pena de no
pasar el control de convencionalidad.
Al respecto, cabe recordar el ya glosado caso “Verbitsky”, en el que la Corte Federal
resolvió un caso relacionado con el ordenamiento local de la Provincia de Buenos Aires en
materia de régimen carcelario. Tras citar diversos instrumentos internacionales de DDHH, el
Tribunal Cimero dejó establecido que si bien no cabe duda de que los códigos procesales son
materia de legislación provincial en función de la cláusula residual, tal autonomía legislativa
basada en el principio federal no puede llevar a cancelar por completo el derecho de igualdad
ante la ley, no siendo admisible una “asimetría” que ignoraría que las provincias se hallan
sometidas a un piso mínimo determinado por los estándares internacionales a los que se
ajusta la legislación nacional y que forman parte de nuestro bloque constitucional federal, por
lo cual se concluye exhortando a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos
Aires a que adecuen la legislación procesal penal en materia de prisión preventiva y
excarcelación a los estándares mínimos internacionales que, a modo de ejemplo, recepta la

27
CSJN: “Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA.- Res. 169/05 (expte. 105666/B6 SUM FIN 708)", de fecha 26/06/12,
publicado en La Ley (Suplemento Administrativo”), del 16/08/2012, N° 5.

8
legislación procesal penal de la Nación28.
La normativa local vigente en esta materia está contenida en la ley 4537 dictada en
1976 y que sólo cuenta con una reforma parcial, sancionada en el año 1991, condiciones en las
que se mantuvo hasta la fecha.
A diferencia del sistema que rige en el orden federal, en la Provincia de Tucumán todo
lo atinente al procedimiento administrativo fue normado por “ley formal”, lo que obedeció,
según se afirma a que se entendió que aspectos que exorbitaban el mero ámbito interno de la
administración, proyectándose sobre lo relacionado con la tutela o eventual supresión de
derechos o intereses de los particulares no podía confinarse al ámbito reglamentario del Poder
Ejecutivo29, criterio que compartimos, pero que se relativiza en el caso particular en cuanto
reparamos en que se trata de una norma de facto –decreto ley-, con lo que la diferencia
deviene mas aparente que real30 y en que -aún así- importantes institutos, cuya regulación
constituye a nuestro juicio reserva de ley, han sido dejados para una posterior regulación por
vía reglamentaria.
Otro rasgo distintivo está dado por el hecho de que la norma tucumana no consagra
disposiciones de carácter procesal, relacionadas con el llamado “contencioso administrativo”,
tales como la regulación del amparo por mora o plazos de caducidad para demandar,
sistemáticamente mal incluidas en textos destinados a regir la actuación de la administración
centralizada y descentralizada, vacío que sólo se llenó plenamente al dictarse –décadas mas
tarde- los códigos Procesal Administrativo31 y Procesal Constitucional de la Provincia.32
La ley de procedimientos administrativos de Tucumán es, pues, una norma
contemporánea a su par nacional, ambas dictadas bajo regímenes de facto, y ancladas en
contenidos y filosofías que en buena medida no condicen con el actual estado de evolución del
derecho público. Sobre ello y sobre las notas peculiares asumidas por el régimen tucumano
pondremos la mira en el presente apartado.33

El debido proceso adjetivo

Como ya hemos dejado sentado, el principio del debido proceso adjetivo tiene una
indudable fundamento constitucional y supranacional, en este último aspecto por su conexión
con las directivas que surgen del artículo 8° de la CADH y el art. 2° del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos, además de estar consagrado por los artículos 1°, inc. f de la ley nacional
19549 y 3° inc. c de la ley provincial 4537.
Diversos precedentes de la Corte Suprema de Justicia de Tucumán, han hecho
aplicación de este medular principio, entre los que cabe destacar el caso “Tesoroni”, de 2007,
en el que el Tribunal Cimero local, al revisar un procedimiento disciplinario que había

28
CSJN: “Verbitsky”, cit.
29
Así lo explicita HERRERA DE VILLAVICENCIO, Blanca, “Acto y Procedimiento Administrativo en Tucumán”, en
Procedimiento Administrativo (Jornadas de la Universidad Austral), Ed. Ciencias de la Administración, Bs. As., 1998,
pág. 515.
30
La ley nacional y su decreto fueron dictados en 1972, mientras que la provincial data del emblemático año 1976.
Hecha la aclaración de que en ambos casos se trata de decretos leyes, utilizaremos en lo sucesivo la denominación “ley”
por ser la usual y extendida en la práctica, pero dejando hecha la salvedad del caso.
31
Ley 6205, Boletín Oficial del 23/11/1999.
32
Ley 6944, Boletín Oficial del 08/03/1999.
33
Entre los valiosos aportes doctrinarios sobre nuestro sistema local, desde enfoques diversos, destacamos –aunque no
necesariamente compartamos ad pedem literae sus conclusiones- los de TENREYRO, María Pamela: Técnicas de tutela
frente a la inactividad administrativa, Ed. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba,
2012; HERRERA DE VILLAVICENCIO, Blanca: “El procedimiento administrativo en Tucumán”, en Procedimiento
Administrativo, Jornadas Universidad Austral, Ed. RAP, Bs. As. 2009, p. 515; GRANEROS, Fernando: “El silencio de
la administración y el acceso a la justicia”, II Jornadas FORJAD, www.aada.org.ar; ACOSTA, Ricardo: “Plazos para la
resolución de recursos administrativos. Particularidades de su regulación en la Provincia de Tucumán, Reflexiones en
torno a la falta de previsión de plazos para resolver recursos administrativos en la LPA de Tucumán”, LL NOA 2011
(Junio), p. 451; DE LA VEGA, Ana María: “Límites a la revocabilidad de oficio del acto administrativo viciado según la
Ordenanza 731/82 de la Municipalidad de San Miguel de Tucumán frente a la ley provincial 4537 -modificada por ley
6311- y la ley nacional 19.549”, Jornadas FORJAD, EDA, 2003-611 y MORAY, Fernanda: “A propósito del dogma
revisor: efectiva tutela judicial en la Provincia de Tucumán”, EDA, 2007, 505.

9
desembocado en la cesantía de un agente municipal, merituó que aún en un caso en el que no
resultaba exigencia reglamentaria la instrucción de un sumario, no podía prescindirse de oir
previamente al interesado y darle la oportunidad de ofrecer pruebas. A la vez rechazó la
aplicación de la llamada “teoría de la subsanación”, ya sea en un momento posterior del
procedimiento administrativo o en el posterior trámite judicial, con fundamento en la ley 4537
en cuanto garantiza el “debido proceso legal”, agregando, con citas doctrinarias, que el debido
proceso para ser efectivo debe ser ejercido con anterioridad a la aplicación de la sanción y que
no es lo mismo hacerlo a través de la vía recursiva, resaltando también el carácter tuitivo de
las formas.34
Por su parte, en el caso “Rocha”, se dejó sin efecto un acto administrativo que había
anulado el nombramiento en planta permanente de un agente público sin haberle dado
intervención previa y sin mediar dictamen jurídico. En esta oportunidad, la Corte citó a la
Procuración del Tesoro de la Nación respecto de los dictámenes, poniendo de relieve que “el
art. 43 inc. 4 de la ley 4537 considera un requisito esencial del acto el dictamen jurídico
cuando el mismo pudiera afectar derechos o intereses, por lo que su ausencia fulmina de
nulidad al acto”. Por otra parte, censura “…la falta de observancia de procedimientos
sustanciales y adjetivos tales como el hecho de no haberse dado vista de las actuaciones, no
haber sido oído, etc, todo lo cual enraiza directamente en el derecho de defensa art. 18CN”.
“Debe destacarse –continúa el Tribunal- que el derecho a ser oído, que comprende el derecho a
exponer las razones de las pretensiones y las defensas que el interesado estime pertinentes
antes de la emisión de los actos que refiera a sus derechos subjetivos o intereses legítimos,
conjuntamente con los derechos a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada,
integran el concepto de "debido proceso adjetivo", y en criterio de la Procuración del Tesoro
de la Nación, imponen procurar al particular un leal conocimiento de las actuaciones
administrativas, que se traduce en facilitarle la vista de aquellas, siempre antes de que se
adopte decisión alguna de fondo (Dictámenes, 112:205). Ello incluye la posibilidad de
presentación de escritos abogando por el derecho subjetivo o interés legítimo que podría ser
vulnerado. De allí que el argumento de la recurrente de que se trataría de un caso de nulidad
por la nulidad misma porque el actor no ha alegado cual es la defensa de la que se ha visto
privado en virtud de ello, ni ha arrimado elementos que desvirtúen la irregularidad de su
nombramiento, resulta contradictorio, pues no pudo ni alegar ni arrimar pruebas, justamente
porque no se le dio vista de las actuaciones y por lo tanto no las conocía”. 35

La legitimación
Al igual que en el régimen nacional, el artículo 58 de la Ley 4537 limita la legitimación
para ser parte en el procedimiento a quienes invoquen un derecho subjetivo o un interés
legítimo que se alegue lesionado, exigencia que se repite para el trámite de los recursos
administrativos.36
Es incuestionable que la añeja tripartición de situaciones jurídicas heredada de la
doctrina italiana, a la que nuestros digestos nacional y provincial continúan aferrados, resulta
a esta altura insuficiente para contener las múltiples situaciones y figuras que se fueron
introduciendo con posterioridad, tanto en la Constitución reformada como en la reciente
doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 37, tales como las dirigidas a defender los
derechos de los usuarios y consumidores, los vinculados a la protección del medio ambiente,
del patrimonio histórico-cultural, los llamados derechos individuales homogéneos, los de los

34
CSJT, 21/12/2007, “Tesoroni, Carlos c. Municipalidad de Aguilares”, publicado en: La Ley Online.
35
CSJT, 19/11/2007, “Rocha, Edgardo Roberto c. Municipalidad de Tafí Viejo”, La Ley Online, R/JUR/8018/2007.
36
La reforma introducida por Ley 6311, a su turno y en sintonía con el sistema federal, añadió la prohibición, fundada
en el principio de unidad de acción de los órganos estatales, de que los entes autárquicos recurran actos emanados de
otros de igual carácter o de la administración central.
37
CSJN: “Asociación Benghalensis” (Fallos 232:1339); Asociación de Superficiarios de la Patagonia c. YPF”, fallos
327:2967; “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional s/daños y perjuicios”, fallos 329:3445; “Asoc. Civil de
Esclerósis Múltiple de Salta” (Fallos 326:4931), entre muchos otros.

10
pueblos originarios y la legitimación acordada a instituciones independientes como el
Defensor del Pueblo, el Ministerio Público o las organizaciones no gubernamentales38.
Desde una interesante perspectiva, García Pullés hace notar la necesidad de superar la
concepción de un procedimiento administrativo atado a los casos individuales concretos,
enfoque que a su juicio sería una rémora del “juicio al acto”, que asocia al acto administrativo
de alcance particular con una sentencia de primera instancia. Señala, en esta orientación, que
el procedimiento administrativo (en particular el de formación) sólo en una mínima porción se
refiere a este tipo de casos y que mas bien atiende a las necesidades públicas, concreción de
políticas legislativas de distribución y contención de recursos públicos y procura del bien
común, lo que conlleva que las decisiones que se adopten sobre derechos colectivos o
“individuales homogéneos” tengan efectos igualmente colectivos.39
Desde esta pespectiva, es dable reparar en dos trascendentes pronunciamientos de la
Corte Suprema de Justicia de Tucumán, uno de los cuales reconoció legitimación al Colegio de
Abogados de la Provincia para demandar judicialmente la nulidad e inconstitucionalidad de
disposiciones incluidas en la reforma de la Constitución Provincial, dejando establecido que
".... la entidad y los abogados a quienes representa, no se encuentran en una situación jurídica
indiferenciada —como la del interés simple— sino en una situación diferenciada de las que el
constituyente nacional de 1994 dio en llamar, en el artículo 43 segundo parágrafo última
parte, "derechos de incidencia colectiva en general".40
Señaló en este caso el Tribunal Cimero local que “…no debe perderse de vista que la
legitimación es la puerta de acceso al proceso, y que de nada vale el reconocimiento de
derechos e intereses de significativa importancia si se la estrangula con interpretaciones
restrictivas o no se cuenta -o se restringen- al mismo tiempo los canales procesales que hagan
posible reclamar por ellos en sede judicial”, concluyendo a manera de colofón en que “…se está
en presencia de un nuevo paradigma de legitimación que se adiciona al proveniente del
proceso clásico, de augusta estirpe, produciendo aquél la ampliación del universo de los
sujetos legitimados para accionar”.
En otro caso, el alto tribunal provincial legitimó al Defensor del Pueblo para
representar a usuarios del servicio público de energía eléctrica, impugnando una resolución
del ente regulador del sector, en un fallo que, en la línea del precedente “Halabi”, reafirma la
admisibilidad de la vía del amparo colectivo para proteger los denominados “derechos
individuales homogéneos”, a los que identifica con las acciones de clase.
Ponderó la Corte provincial en este caso que el artículo 71 del Código Procesal
Constitucional de Tucumán (ley 6944) hace referencia a la defensa jurisdiccional de los
intereses colectivos, incluyendo en tal categoría la tutela de los intereses y derechos del
usuario de servicios públicos, con base en lo cual reconoció legitimación al Defensor del
Pueblo para promover el amparo colectivo a ese fin.41
Entendemos, en esta línea, que si se ha avanzado notablemente en la ampliación del
radio de acción de nuevos actores en su actuación ante el órgano jurisdiccional42, tanto mas
deben extenderse estas fronteras a la legitimación para ser parte en el procedimiento
administrativo, donde estos derechos colectivos o de clase pueden hallar adecuada tutela y
donde los organismos de representación colectiva pueden hacer valer eficazmente los

38
Para Gutiérrez Colantuono, el criterio restrictivo obedece a la identificación de la noción de derecho subjetivo con los
derechos patrimoniales, abordaje que se mantuvo durante siglos, pero que en la actualidad reputa insuficiente.
(GUTIÉRREZ COLANTUONO, ob. Cit., p. 199).
39
GARCIA PULLÉS, Fernando: “El impacto de la aparición de los derechos de incidencia colectiva y de los procesos
colectivos sobre el procedimiento administrativo”, en la obra colectiva XXXVI Jornadas Nacionales de Derecho
Administrativo en homenaje al Dr. Guillermo Andrés Muñoz, Ed. RAP, Bs. As, 2011, p. 53/54.
40
CSJ Tucumán, 08/09/2008, “Colegio de Abogados c. H. Convención Constituyente de Tucumán”, LL 2008-F, 149.
Consultar también el meduloso comentario de FLORES, Oscar, “Una sentencia que demanda prudencia y virtud
política”, en La Ley Sup. Constitucional Octubre 2008, 16.
41
CSJ Tucumán, 11/12/2009, “Defensor del Pueblo”, Sentencia Nº 1139. Véase nuestro comentario en esta misma obra
(GONZÁLEZ NAVARRO, Augusto: “El control público en la Provincia de Tucumán”).
42
En esta orientación puede ser tomada como ejemplo la amplia legitimación que emerge del Código Procesal
Constitucional de Tucumán, Ley 6944 y de la propia Constitución Provincial, en lo que a materias de incidencia
colectiva se refiere.

11
intereses de quienes los integran, actuando como colaboradores de la administración. En otros
términos, no puede concebirse cabalmente al procedimiento administrativo como un derecho
humano o como un escenario participativo, como venimos propiciando, sin ensanchar las
mezquinas fronteras que para la legitimación imponen la actual normativa nacional y local43.

La regulación del acto administrativo

Al igual que en el orden federal, la ley 4537 no se ha limitado a la configuración de los
aspectos estrictamente de trámite, sino que ha avanzado en delinear aspectos sustantivos,
tales como los concernientes al régimen del acto administrativo de alcance particular en sus
diversas facetas.
Si del reconocimiento de derechos y garantías se trata, no es ocioso recordar que el
contenido primigenio de las previsiones normativas sobre el acto administrativo y el concepto
mismo, se vinculan con la sumisión de la administración a la juridicidad y la reducción del
radio de discrecionalidad de los órganos administrativos, que por esta vía se ven constreñidos
a revestir sus declaraciones de voluntad con un elenco de formalidades y presupuestos de
indudable carácter garantístico, en cuanto apuntan a que quienes adoptan tales decisiones se
atengan a los límites y finalidades predeterminados por las normas otorgantes de
competencia, a que el producto de las mismas resulte adecuadamente fundado y a que el
contenido intrínseco de las medidas adoptadas sea adecuadamente proporcionado a los fines
perseguidos.
En este entendimiento se ha interpretado que el haz de garantías que dimanan de los
Pactos Internacionales debe necesariamente considerarse integrativo de los requisitos
esenciales del acto administrativo, por lo que su función como instrumento de control de
sumisión a la ley se ve actualmente reformulada en los siguientes términos: “el acto
administrativo se presenta hoy como la herramienta por medio de la cual la Administración
debe acreditar en el caso el cumplimiento de las garantías supranacionales”.44
En particular, sobre el contenido del ordenamiento procedimental de Tucumán en esta
materia hemos dirigido una mirada en un trabajo publicado años atrás, sin que desde entonces
se hayan producido modificaciones legislativas ni reglamentarias dignas de mención, por lo
que en esta ocasión –sin perjuicio de remitirnos a su lectura- delinearemos, algunas
particularidades que el Título VII del digesto local exhibe respecto de las normas federales,
algunas de las cuales hemos considerado encomiables, mientras que otras nos parecen
disvaliosas desde la perspectiva tuitiva que aquí venimos desarrollando.45
Como enseñó Gordillo hace varias décadas, es necesario advertir que lo atinente a las
tradicionales y arraigadas construcciones referidas a los llamados "caracteres" del acto
administrativo, así como sus “requisitos esenciales” o el sistema de vicios y nulidades que lo
afectan, no puede ser resuelto de forma apriorística sino indagando de qué forma han sido
receptados los mismos por el derecho positivo, qué intereses o cometidos –develados o
subyacentes- se encuentran en su base, y practicando siempre una interpretación sistemática
que no se desentienda del esquema jurídico político en que el instituto a estudiar se inserta
(Constitución, Estado de Derecho, sistema supranacional de Derechos Humanos). 46
A su vez, siguiendo el pensamiento de Bourdieu, consideramos que ninguna de las
categorías incorporadas en nuestras leyes nacional o provincial de procedimientos
administrativos y largamente enseñadas como dogmas debe tenerse como una “fatalidad
natural” que impida vislumbrar otros posibles, por lo que la lucha contra tales concepciones

43
Un posible modelo a seguir –en lo específicamente vinculado con el procedimiento administrativo- podría ser el
instituido por la ley 30/92 de España, que reconoce la legitimación por la titularidad de “intereses legítimos colectivos”,
lo que supone el empoderamiento de asociaciones y organizaciones representativas de tales intereses.
44
Así lo expone GUTIERREZ COLANTUONO, Ob. Cit., p. 87/88.
45
GONZALEZ NAVARRO, Augusto: “El Acto Administrativo en Tucumán. La nulidad manifiesta como categoría
autónoma: Apologías y rechazos”, EDA (Derecho Administrativo), 2004-452.
46
GORDILLO, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, cit. T. III, V-1. Advierte este autor que antes de 1972 (año
en que se sancionó la ley 19.549, nadie hablaba de conceptos como “presunción de legitimidad”, lo que –agregamos por
nuestra parte- da una idea de su carácter histórico y contextual.

12
fijistas o esencialistas impone la necesidad de contextualizar histórica y socialmente a cada
una de esas construcciones cosificadas que pretenden presentarse como datos naturales y
como únicas vías posibles.47
No son ociosas tales reflexiones, en tanto los actos definitivos de alcance individual son
normalmente el fruto de los procedimientos administrativos que les sirven de cauce, y es
como consecuencia de las decisiones corporizadas en aquellos que pueden resultar
potencialmente impactados (en forma ampliatoria o restrictiva) los derechos y garantías
tutelados o enraizados en la Constitución y los Pactos Internacionales, lo que impone la
necesidad de reexaminar cada una de las viejas construcciones aún enquistadas en nuestras
legislaciones y desenmascararlas en cuanto encubran concepciones autoritarias,
favorecedoras de la arbitrariedad u obstructivas al ejercicio de derechos.
Retomando el escrutinio sobre nuestro ordenamiento provincial, es dable reparar en
que diversos institutos propios de la teoría general del acto administrativo (entre ellos los que
tradicionalmente se ha denominado “caracteres” del mismo) han recibido tratamientos
disímiles respecto del régimen nacional. Particularmente, merecerán nuestra atención los
siguientes: 1) la presunción de legitimidad, 2) la ejecutoriedad y su suspensión, 3) el sistema
de nulidades y 4) la estabilidad frente a la revocación de oficio por razones de ilegitimidad.
Para regular la llamada presunción de legitimidad, nuestra norma provincial ha
vinculado la cuestión con la presencia o ausencia en el acto administrativo de una categoría de
nulidades a la que el régimen federal no hace referencia: es la del vicio manifiesto,
considerándose tal el que surge de él mismo, según la terminología empleada por el artículo 47
primer párrafo, esto es el que aparece en forma ostensible, patente -superando lo meramente
opinable-, de la mera yuxtaposición del acto con la norma aplicable, sin hacer necesaria una
previa investigación de hecho.
La particularidad de la ley 4537 respecto de tales actos, afectados por vicios
manifiestos, es que no se extiende a los mismos la presunción iuris tantum de legitimidad,
reconocida en forma general a las decisiones administrativas.48
Esta categoría (nulidad manifiesta), como quedó expuesto, no aparece en la sistemática
de la ley nacional 19.549, aunque sí integraba el régimen de nulidades de los actos jurídicos
del Código Civil, cuyo artículo 1038 los reputaba inválidos “…aunque su nulidad no haya sido
juzgada”.
En particular, el legislador tucumano ha tenido en cuenta la doctrina sentada por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente "Pustelnik", en el que se dejó
establecido que “…la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad
aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto algunos,
constituye un concepto general del orden jurídico” (cons. 3°), y en lo que particularmente
respecta a la presunción de legitimidad, que la misma “...no puede ni siquiera constituirse
frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta” (cons. 2°).49
La categoría de la nulidad manifiesta que, según vimos, hace que los actos que la
ostentan carezcan de presunción de legitimidad, se proyecta también sobre otras
construcciones del ordenamiento tucumano respecto de los denominados caracteres del acto
administrativo.
El segundo párrafo del artículo 47 bajo análisis, luego de consagrar como aparente
principio general el de la ejecutoriedad del acto administrativo, se diferencia de su par

47
Señala BOURDIEU que al historizar, la sociología “desnaturaliza”, “desfataliza” las construcciones sociales,
demostrando que lo propio de las realidades históricas es que siempre se puede establecer que las cosas hubieran podido
ser de otro modo y que en otras partes ocurren de forma diferente y en otras condiciones, por lo que la lucha contra las
concepciones “fijistas” y “naturalizantes” del mundo social –sin que ello implique caer en el relativismo radical- permite
establecer la independencia respecto de toda especie de poder o de autoridad extrínseca (tradición, religión, estado,
mercado). Cfr. BOURDIEU, Pierre: Meditaciones pascalianas, Anagrama, Barcelona, 1999, p. 130.
48
El primer párrafo del artículo 47 de la ley 4537 reza: "El acto administrativo goza de presunción de legitimidad, salvo
que estuviere afectado por un vicio que surja de él mismo...".
49
CSJN: “Pustelnik, Carlos Arnoldo y otros s/recurso contencioso administrativo”, Fallos 293:133. En referencia a este
fallo, la exposición de motivos de la ley 4537 toma como referencia expresamente “…principios resultantes de la
doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”.

13
nacional al establecer de manera preceptiva y no simplemente potestativa el deber de
suspender la misma en los casos previstos (reemplaza el término podrá empleado, en el orden
nacional, por la ley 19.549, por el de deberá), con lo que no puede sostenerse en nuestro
sistema que la decisión al respecto tenga carácter discrecional para el órgano actuante 50.
Este tópico, en el que como en otros aspectos se ha seguido los lineamientos propuestos
por Marienhoff51, podría considerarse positivo y mas congruente que el de la norma federal
con las exigencias protectivas del sistema de derechos humanos, en cuanto discierne una
orden a la administración en el sentido de suspender la ejecución de actos gravemente
perjuiciales para los interesados.
No obstante, hemos criticado en su oportunidad que entre los supuestos habilitantes de
la suspensión se haya aludido a la exigencia de “alegar fundadamente un vicio manifiesto”, en
tanto requerir la patencia o evidencia del vicio conspira contra el carácter cautelar de la
suspensión de ejecutoriedad, ignorando que como tal debiera bastar el fumus boni iuris propio
de aquellas, la mera verosimilitud, con lo que es mas adecuada en este caso la redacción de la
ley 19.549, que se refiere a la alegación fundada de una nulidad absoluta, concepto que no se
identifica con el de la nulidad manifiesta ni supone el carácter ostensible del vicio.52
Esta última disquisición nos parece gravitante a la hora de analizar lo preceptuado por
la ley 4537 en materia de revocación de oficio de actos individuales por razones de
ilegitimidad.
Téngase presente que en este punto, el artículo 17 de la ley 19.549, si bien establece
como principio general el del deber de la administración de revocar o sustituir en su propia
sede el acto viciado de nulidad absoluta, formula en su segundo párrafo una salvedad referida
a aquellos que –aun siendo nulos- se encontraran firmes y consentidos y hubieren generado
derechos subjetivos que se estén cumplimiento, actos que adquieren, en esta sistemática,
estabilidad en sede administrativa, debiendo demandarse su nulidad en sede judicial mediante
acción de lesividad.53
En análogos términos estaba concebido el art. 51 de la ley 4537 en su redacción
primitiva, garantizando estabilidad a aquellos actos nulos "...que hubieren generado
prestaciones que estuvieren en cumplimiento" (texto trasplantado del referido art. 17 antes de
su modificación por ley 21.686).
La regulación de este aspecto se alteró radicalmente en la esfera provincial con la
reforma introducida en 1991 por ley 6311, que suprimió el último párrafo del artículo 51,
habilitando a la administración a la revocación del acto considerado nulo en todos los casos y
sin efectuar distinción alguna 54, con lo cual la estabilidad de los actos administrativos
generadores de derechos, frente a la posibilidad de revocación de oficio, queda reservada en
nuestra normativa provincial a los actos meramente anulables, excluyéndose los portadores de
nulidades absolutas.
También hemos cuestionado esta solución por incongruente con la sistemática que
emerge del resto del articulado, en tanto para la ley tucumana –como ya nos consta- la
presunción de legitimidad que acompaña a los actos administrativos sólo cede frente a la
presencia de un vicio “que surja de el mismo” (manifiesto), lo que no siempre ocurre en los
vicios determinantes de nulidades absolutas, que pueden requerir para su determinación una
previa investigación de hecho, respetuosa del debido proceso, por lo que muchos de ellos

50
El segundo párrafo del artículo 47, tras consagrar la potestad administrativa de poner en ejecución sus actos por sus
propios medios, sin previa intervención judicial y sin que los recursos interpuestos contra los mismos tengan efectos
suspensivos, preceptúa: "...Sin embargo, la Administración deberá de oficio o a petición de parte, mediante resolución
fundada, suspender la ejecución del acto por razones de interés público o para evitar perjuicios graves al interesado o
cuando se alegare fundadamente la existencia de un vicio manifiesto".
51
MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1970, T. I, p. 632.
52
En igual sentido la opinión de MAIRAL, Héctor: Control judicial de la administración pública, Depalma, Bs. As.,
1984, T. II., p. 643.
53
La normativa nacional es tributaria del quiebre producido por la doctrina de la Corte Suprema federal a partir del caso
“Carman de Cantón, Elena c. Gobierno Nacional” (Fallos 295:1017), al pergeñar la construcción de la denominada cosa
juzgada administrativa.
54
El artículo 51 de la ley 4537 (según reforma por ley 6311) reza textualmente: "El acto administrativo nulo debe ser
revocado o sustituido por razones de legitimidad aún en sede administrativa".

14
conservan en principio aquella presunción iuris tantum, que los hace hábiles para generar
derechos y prestaciones a favor de los particulares.55
La presencia de derechos o prestaciones en cumplimiento, aun cuando los actos
generadores hayan sido razonablemente puestos en tela de juicio, debiera a nuestro juicio
levantar un valladar contra la discrecionalidad administrativa en lo que atañe a su revocación
de oficio y quedar reservados –como lo están en el orden nacional- a la anulación judicial.56
Expresamos, pues, aquí nuestra opinión en el sentido de que mientras la irregularidad -
no importa su gravedad o los elementos del acto sobre los que incida- permanezca oculta y no
resulte ostensible, lo que ciertamente tornaría la cuestión de puro derecho, el acto posee
tanto en el régimen de la ley 4537 como en el de la 19.549 plena presunción de legitimidad
hasta tanto el vicio se haya hecho patente y la nulidad haya sido debidamente establecida.
En tales condiciones no nos parece dudoso que debiera ser el órgano jurisdiccional y
no la propia administración la encargada de así declararlo, maxime cuando para la revocación
afectatoria de derechos que aquí se autoriza no se ha previsto dar previa intervención al
particular beneficiario, ni exigido contar con dictamen jurídico del órgano permanente de
asesoramiento -instituido como obligatorio previo al dictado de todo acto potencialmente
afectatorio de derechos- con lo que el debido proceso se pondría en efectivo peligro y los
derechos y prestaciones quedarían enteramente a merced de un órgano administrativo que
declarará la nulidad por sí y ante sí .57
Si se tiene en cuenta que la estabilidad del acto administrativo generador de derechos y
consecuentemente el instituto de la acción de lesividad para obtener su anulación tienen por
objeto la protección de derechos incorporados ya al patrimonio de un administrado y
consolidados en tal carácter con los alcances del derecho de propiedad tutelado por el artículo
16 de la Constitución Nacional, habrá que coincidir con Bianchi, quien ha sostenido que la
acción de lesividad tiene fundamento supralegal, es decir directamente constitucional (y -nos
permitimos agregar- supranacional), por lo que sostiene el autor citado que la construcción de
la estabilidad del acto y la acción de lesividad “…se apoyan en un trípode constituido en primer
lugar por el respeto al debido proceso, en segundo lugar por el respeto al derecho de
propiedad y en tercer lugar por el principio de división de poderes”.58

Las notificaciones

55
Bien ha señalado Kelsen que, en principio, todas las normas son solo "anulables", en sentido lato, porque rigen hasta
su anulación o no aplicación individual por órgano competente (Cfr. KELSEN, Hans: General Theory of Law and State,
Cambrigde, Mass, 1945, citado por LINARES, Juan Francisco: Fundamentos de Derecho Administrativo, Astrea, Bs.
As., 1975).
56
Disentimos en este punto con la doctrina de la Corte Suprema, desarrollada en otro caso que suele citarse como
precedente, según la cual los actos irregulares (es decir afectados por nulidad absoluta), al comprometer gravemente el
imperio de la juridicidad y ofender al orden público interesado en la vigencia de la legalidad, carecen de la estabilidad
propia de los actos regulares y no pueden generar válidamente derechos subjetivos (CSJN: “S. A. Furlotti Setien Hnos.
c/Instituto Nacional de Vitivinicultura”, Fallos: 314:322).
57
En un caso particular de revocación de prestaciones autorizada por un régimen específico (ley jubilatoria 18.037), el
Tribunal Cimero destacó que la facultad que tiene el organismo previsional para suspender, revocar o modificar
resoluciones que otorguen beneficios se halla condicionada a que la nulidad resulte de hechos o de actos
"fehacientemente probados" (Art. 48, Ley N° 18.037) y presupone que se haya dado a los interesados participación
adecuada en debida forma en los procedimientos, exigencias que no se habían cumplido en el caso. (CSJN: "Matas
Martí, Juana c/Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", Fallos 305:307).
58
Agrega este autor que “La acción de lesividad pretende evitar que la Administración se arrogue la verificación
unilateral de la legitimidad de un acto que ella misma ha dictado y cuyos efectos se han incorporado ya al patrimonio del
administrado. Parecería que cuando en sede administrativa ha concluido una tramitación y la misma ha dado como
resultado la concesión de una prestación que genera derechos subjetivos y los mismos se están cumpliendo, toda
revocación que por razones de ilegitimidad se intente debe acudir al Poder Judicial en la medida que la misma puede
afectar el patrimonio del administrado. De allí que la raíz constitucional de la acción de lesividad está en el art. 18 de la
Constitución (...) El administrado ha logrado obtener luego de una tramitación en la que ha sido parte y por consiguiente
ha podido aportar pruebas, descargos, etc., una prestación de la Administración. Resulta lógico entonces que si esa
prestación debe ser eliminada por errores cometidos por aquélla, a los cuales es ajeno el administrado, se le den a aquél
todas las posibilidades de defender con amplitud de prueba y debate la validez del acto cuestionado. Dicha amplitud de
prueba y debate debe ser ejercida además ante un órgano imparcial, pues de lo contrario, quien ha emitido el acto, está
siendo juez y parte de la situación” (BIANCHI, Alberto B.: “¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la
vía administrativa?”, La Ley, 1995-A, p. 397, nota n° 77).

15
 Al igual que respecto de las vistas, a las que haremos referencia infra, nos encontramos
frente a aspectos que, lejos de ser puramente formales, se encuentran enraizados con la
legítima defensa del art. 18 CN y a la vez con la publicidad de los actos de gobierno, que
Alberdi llamó “la garantía de las garantías”, motivos que bastan por sí para abonar la postura
de que ambos institutos debieran estar reglados por ley formal y no en reglamentos
administrativos como ocurre en el orden federal.
En el procedimiento administrativo, amén de la función de publicidad consistente en
llevar al conocimiento de los interesados el dictado de un acto administrativo que les
concierne, las notificaciones cumplen un trascendente rol, en tanto es a partir del día hábil
siguiente al de su diligenciamiento que se ponen en marcha los plazos perentorios para la
interposición de recursos contra los mismos. Ello ha llevado a la doctrina a poner de relieve
que se trata de una cuestión que trasciende el ámbito meramente procedimental para
conectarse con la legítima defensa, por lo que se advierte que las discusiones en torno a esta
temática distan de ser puramente académicas59, motivo por el cual la Procuración del Tesoro
de la Nación lo ha incorporado en el elenco de derechos que asisten a un particular en el marco
del procedimiento, en tanto si constituye un deber para la administración, correlativamente
debe considerarse un derecho subjetivo para el interesado 60, lo que justifica que algunas
legislaciones hagan referencia al derecho a la notificación.
Esta concepción de la notificación como un derecho subjetivo ha sido también
receptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que la utilizado como directriz
para declarar la ilegitimidad de procedimientos en los que se había obviado la notificación de
actuaciones estatales, considerando que en tales casos había resultado lesionado el artículo 8°
de la Convención Americana.61
Teniendo tales consideraciones en mira, el Título V del reglamento nacional de
procedimientos administrativos no sólo regula detalladamente los tipos de actos que deben
ser objeto de notificación, las vías que pueden emplearse a tal fin, las formas de
diligenciamiento, etc., sino se detiene particularmente en el contenido de las cédulas de
notificación, estableciendo la obligatoriedad de que en las mismas se indique al notificado los
recursos que resultan admisibles contra el acto en cuestión, los plazos para interponerlos y, en
su caso, si dicho acto causa estado, dejando expedita la vía jurisdiccional.
Las razones para tal preocupación se vinculan, a nuestro juicio, mas que con el principio
de la igualdad de armas al que aludimos previamente, con el de colaboración, es decir con la
inteligencia de que el particular al actuar como sujeto del procedimiento contribuye con la
posibilidad de juridizar el accionar administrativo, lo que también ocurre cuando cuestiona la
legitimidad, la oportunidad, el mérito o la conveniencia del mismo en un caso determinado,
por lo que tal actitud -que redundará siempre en mutuo provecho del administrado y de la
administración- debe ser favorecida y no obstaculizada.
El artículo 44 de la ley provincial 4.537 es mucho mas austero a la hora de referirse a
este importante aspecto, limitándose a caracterizar a la notificación como un recaudo atinente
a la eficacia del acto dictado62 y –en lo que aquí interesa- a disponer que la notificación por
cédula se efectuará “con copia íntegra del acto notificado”, pero a la hora de detallar el
contenido y condiciones de validez de la notificación, el segundo párrafo de la ley prefiere
remitirse a una reglamentación ulterior, sin que nada se prevea respecto de la indicación de
vías recursivas o habilitación de la vía judicial.
Con una regulación por vía reglamentaria se repetiría el error del régimen nacional,
resultando desvirtuado el alegado propósito de reservar para la ley formal aquellos tópicos
relacionados con la reglamentación de derechos de los particulares, en tanto –como ya quedó
59
Cfr. GAMBIER, Beltrán: La notificación en el procedimiento administrativo, Depalma, Bs. As., 1989, p. 1.
60
PTN, Dictámenes 177/121.
61
CIDH, Caso “Ivcher Bronstein”, Cit., párrafo 98 e Informe N° 9/05, Petición N° 1/3, Admisibilidad, “Elías Gattass
Sahin vs. Ecuador”, 23/02/2005).
62
Recuérdese que para parte de la doctrina, se trataría de un requisito que hace a la legitimidad intrínseca del acto, antes
que a su eficacia como tal (COMADIRA, Julio R.: Procedimientos administrativos – Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, anotada y concordada-, MONTI, Laura (colab.), La Ley, Bs. As., 2002) y mas recientemente
GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo, op. cit., p. 204/205.

16
dicho- no puede razonablemente considerarse que la determinación del inicio del cómputo de
plazos recursivos, breves, de carácter perentorio y de interpretación no siempre clara, sin que
se haya conferido efectos suspensivos al trámite de las vistas y en un contexto en el que se
actúa sin patrocinio letrado resulte ajeno a la tutela de derechos.
Con todo, son dignos de rescatar algunos precedentes de la Corte Suprema de Tucumán,
en los que se puso de resalto el carácter garantístico de las notificaciones, y los vacíos del
ordenamiento fueron llenados con interpretaciones tuitivas.
Así en el caso “Nieva de Lucena” se consideró ineficaces las notificaciones de actos
administrativos de alcance particular que se habían llevado a cabo mediante publicación en el
Boletín Oficial, considerando que el conocimiento por los interesados debía surgir de manera
categórica y que el acto individual por principio requiere para su eficacia la notificación
personal prevista por el art. 44 de la ley 4537.63
En “Gana”, el Tribunal negó validez a una cédula de notificación entregada a quien dijo
ser porteo de un edificio, poniendo de manifiesto que “…la necesidad del conocimiento
“fehaciente” por parte del destinatario, reiteradamente exigido en la jurisprudencia de esta
Corte, no puede estimarse en el sub lite adecuadamente satisfecha por el sólo hecho de
haberse presuntamente dejado copias al encargado del edificio; mucho menos aún cuando lo
que está en juego es nada más y nada menos que la notificación del acto expreso que agota la
instancia administrativa, cuya fecha de realización de esta diligencia constituye el dies a quo
del plazo de caducidad del artículo 9 del CPA”, agregando que “No en vano el artículo 22 de la
Ley Nº 4537 estatuye que la constitución del domicilio debe hacerse en forma clara y precisa,
indicando calle, número, o piso, número o letra del escritorio o departamento”.64
En el caso “Los Pumas”, la Corte Provincial sostuvo que en caso de duda sobre la
validez de una notificación pesa sobre la administración (Municipalidad de San Miguel de
Tucumán, en el caso) la carga de demostrarlo y en caso contrario el recurso debe tenerse por
interpuesto en término. En el caso, la demandada había alegado la firmeza del acto, lo cual no
se consideró probado, en tanto aquella “…tenía la carga de probar que el acto cuestionado
había sido notificado en legal forma a la actora o, cuanto menos, que la misma tenía
indubitable conocimiento del mismo, pero en cambio organismos de la propia demandada
habían informado que los expedientes administrativos donde tramitaron los recursos y donde
se acreditaría el rechazo de los mismos no pudieron ser habidos”, motivo por el cual consideró
que el recurso debe tenerse como incoado en tiempo útil, rechazándose la pretensión de
firmeza.65
En la misma senda, la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Tucumán consideró
en diversos precedentes que si de las constancias de autos no surgía la fecha cierta de
notificación de un acto administrativo denegatorio, no pudiendo inferirse la fecha precisa de la
notificación, “…la Provincia demandada tenía la carga de probar la fecha en que cumplió con su
deber de notificar integra y expresamente el acto expreso denegatorio, que fijaba el dies a quo
del plazo de caducidad y no ofreció prueba alguna al respecto, por lo que no podía aplicarse en
el caso la caducidad del art. 9 CPA”.66

Las vistas y la publicidad de las actuaciones

Abordamos aquí un tópico de cardinal importancia, en tanto se vincula con el principio
de buena fe y lealtad que debe presidir las relaciones entre los órganos administrativos y los
particulares y resulta a la vez revelador de la caracterización que aquellos efectúan de estos:
colaboradores, o bien contendientes a ser “vencidos” valiéndose para ello de cualquier medio.

63
CSJT, “Nieva de Lucena”, 1996. No obstante, el tribunal tuvo por notificado el acto en cuestión por haber percibido
los actores los haberes cuya liquidación cuestionaban durante un prolongado período, sin formular objeción ni
observación alguna, de lo que cabía inferir su conocimiento fehaciente.
64
CSJT, 18/10/2010. “Gana Elizabeth del Valle vs. Provincia de Tucumán s/ Nulidad/Revocación”.
65
CSJT, 12/09/1996, “Los Pumas SRL c. Municipalidad de San Miguel de Tucumán”, en LLNOA1998, 430
66
Cam. Cont. Adm, de Tucumán, Sala II: 23/05/2003, “Mella, Luis Alberto vs. Superior Gobierno de la Provincia
s/daños y perjuicios”, entre otros pronunciamientos de similar tenor.

17
Si prima el principio de colaboración, la administración debiera ser la primera interesada en
que los particulares que actúan frente a ella en un trámite administrativo tengan pleno acceso
a expedientes y documentación en su poder y no debería adoptar medida alguna que pudiera
perjudicarlos sin que los mismos hayan podido tener completo conocimiento de las
actuaciones en que se encuentran involucrados. 67
Para Tomás Ramón Fernández hay un camino que parte del secreto en los expedientes
administrativos, hasta los avances registrados en las últimas décadas y que conducen al
objetivo final de la transparencia como principio rector de la actividad pública en general y
administrativa en particular, identificando en tal sentido como perspectivas centrales la del
derecho de defensa y la de la participación ciudadana.68
La “opacidad” administrativa ya no se concibe, en el marco del estado social y
democrático de derecho y en sistema republicano, sino en ámbitos muy particulares, como los
organismos de seguridad y servicios de inteligencia, y aún en estos casos bajo un riguroso
encuadre normativo.69
La publicidad y transparencia en las actuaciones administrativas son también
exigencias supranacionales incluidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción,
ratificada por nuestro país por ley 24.759 (art. III, inc. 5°) y configuran, según la Procuración
del Tesoro de la Nación “una obligación constitucional de la administración hacia los
administrados”70, por lo que no ha vacilado el órgano asesor en dictaminar a favor de la
nulidad insanable de un acto administrativo en un caso en el que se impidió al interesado
tener acceso al expediente durante el procedimiento previo. 71
El reglamento nacional de procedimientos administrativos es particularmente
minucioso en este punto, precisando en su artículo 38 quiénes tienen este derecho, en qué
momento (durante todo el trámite), estableciendo como principio el acceso pleno con
excepciones claramente detalladas (actuaciones reservadas o secretas), que deben ser de
interpretación rigurosamente restrictiva, dispuestas por resolución expresa y debidamente
motivada, en tanto nos encontramos –como en otros casos- frente a derechos de raíz
constitucional y supranacional. Igual amplitud se consagra para la forma de solicitud, para la
oficina o repartición en la que la vista ha de ser concedida y para la obtención de fotocopias.
Los derechos allí contemplados fueron posteriormente ampliados por el Decreto 1172/03,
cuyo anexo VII, art´. 6° incluyó como sujetos de las vistas a “toda persona física o jurídica,
pública o privada”, relevándolos de “acreditar derecho subjetivo, interés legítimo o contar con
patrocinio letrado”. 72
También en este punto la ley provincial 4.537 exhibe notorias falencias respecto del
ordenamiento nacional, puesto que si bien reconoce en forma lacónica el derecho a las vistas
67
Gordillo sostiene que el acceso debiera ser libre para todo letrado en el ejercicio de su profesión en cualquier
actuación, independientemente de que no actúe como apoderado o patrocinante de la parte (GORDILLO, Agustín
(Director): Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis - Depalma, 1ª. Edición, Bs. As., 2003, p. 406), en tanto que la
Procuración del Tesoro de la Nación subordina tal derecho a que el abogado se encuentre en ejercicio de su profesión y
que la información requerida concierna a los asuntos que tiene encomendados (PTN, Dictámenes 222:86).
68
FERNANDEZ, Tomás Ramón: “El acceso de los ciudadanos a la información pública. Del derecho individual de
defensa al principio general de la transparencia”, en Tendencias actuales del Procedimiento Administrativo en
Latinoamérica y Europa (ABERASTURY, Pedro y BLANKE, Hermann-Josef coordinadores, Eudeba, Bs. As., 2012, p.
165).
69
Al respecto, en el frecuentemente citado precedente “Oxley”, sostuvo la Corte Suprema que “En la esfera de la
seguridad parece propio que prime el secreto y el sigilo, más en la del natural proceder administrativo es principio
esencial, e insoslayable, de nuestro sistema republicano el de la publicidad de los actos, así como lo es la improcedencia
e intrascendencia del levantamiento de cargos que afecten a la persona del empleado público sin el marco imprescindible
de un sumario administrativo previo reglado, y la imposibilidad, también de nítida raigambre constitucional, de privar al
imputado del no menos insoslayable ejercicio del derecho de defensa (CSJN: “Oxley, César O.”, Colección de Análisis
Jurisprudencial Teoría del Estado - Director: Mario Héctor Resnik - Editorial LA LEY, 2004, 5, del dictamen del
Procurador General, que el Tribunal comparte).
70
PTN, Dictámenes 101:117.
71
PTN, Dictámenes 198:11.
72
Con todo, nuestra normativa nacional ha quedado ya rezagada frente a la “nueva generación” de leyes de
procedimientos administrativos, entre las que podemos citar a la ley 30/1992 de España, que instituye nuevos derechos
como el de “identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos”, así como el de “obtener información y orientación acerca de los
requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar”.

18
en su artículo 3° inc. c, dentro del apartado dedicado al debido proceso adjetivo, omite toda
regulación respecto de las formalidades de su tramitación y sus efectos.
Este último aspecto es particularmente significativo, en tanto entre las consecuencias
que se asignan en el sistema federal a la solicitud y toma de vista se encuentra la suspensión
de los plazos recursivos, que se produce desde el día en que la vista fue peticionada hasta el
momento de su efectivo otorgamiento (artículo 76 decreto 1759/72, T.O. 1991). Igual
suspensión se prevé respecto del plazo de caducidad previsto por el artículo 25 de la ley
19.549 para interponer demandas contra el estado.
La ratio iuris de estos preceptos es evidente: se trata de evitar que al momento de
encarar la interposición de un recurso administrativo o promoción de una acción judicial, el
afectado actúe “a ciegas”, sin conocer el contenido de cada una de las actuaciones incorporadas
a un expediente que, como resultado final, arrojó el dictado de un acto administrativo o la
adopción de una decisión que podría resultar lesiva a sus derechos o intereses.
De mas esta resaltar la importancia que a la hora de cuestionar jurídicamente la
actuación de un órgano administrativo reviste el acceso a los dictámenes, informes,
instrumentos o pruebas producidos durante el transcurso del procedimiento, a los fines de
articular recursos cuya finalidad no se agota en el ejercicio de la defensa de intereses
particulares, sino que –en su faz de colaboración- servirían también para contribuir a la
juridización y al logro de una mayor eficacia en el accionar estatal. A ello cabe aún agregar que
la pretensión de tener por firme un acto por haber transcurrido los plazos recursivos debido a
la denegatoria o demora en conceder la vista, lesionaría ostensiblemente el principio del
debido proceso, cuyo fundamento –como ya nos consta- no es sólo legal, sino constitucional y
supranacional.
Estos dispositivos, de evidente carácter garantístico, se encuentran por completo
ausentes en el régimen provincial.
Ignoramos cuál fue el criterio tenido en mira por el legislador en este caso, puesto que
no parece coherente que la intención haya sido dejar librados tales aspectos a una regulación
posterior por vía reglamentaria, en tanto es ostensible que cláusulas tan vinculadas con el
reconocimiento o eventual privación de derechos de los particulares constituyen reserva de
ley formal, fuera del alcance de la potestad reglamentaria administrativa.
En efecto, aun cuando se comparta la teoría de la denominada “zona de reserva” de la
administración, según la cual determinadas materias constituirían objeto propio y privativo de
su competencia normativa emergente del artículo 99 inc. 1° de la Constitución73, entendemos
que las vistas, con la íntima conexión que presentan con el derecho de defensa y la posible
conculcación de derechos, exceden notoriamente la órbita de lo que podría ser materia de
regulación por parte de los reglamentos “autónomos” y más bien se conecta con lo
preceptuado por el primer párrafo del artículo 14 de la CN, en cuanto establece el principio de
reserva legal para la restricción de derechos, redacción que se repite en el artículo 28,
aludiéndose en ambos casos a “las leyes que reglamentan su ejercicio”74.
¿Cómo interpretar entonces la imprevisión de los redactores de la ley 4537 en este
medular aspecto?
Atendiendo al ya reseñado marco de normas y principios a los que toda legislación local
debe atenerse, nos parece que el silencio del digesto procedimental tucumano respecto de los
efectos de las vistas no debería perjudicar una exégesis integradora, en la que los pisos
establecidos por la normativa nacional, el artículo 31 de la Constitución Provincial y la antes
glosada ley provincial 6.644 habiliten una preceptiva suspensión de los plazos recursivos en
forma análoga a lo previsto por el RNPA75. Así como el artículo 38 de la ley 4.537 posibilita que

73
Así lo sostuvo desde siempre MARIENHOFF, Miguel S. (Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Bs.
As., 1995, T. I, p. 262) y más recientemente CANOSA, Armando N. (Procedimiento Administrativo: Recursos y
Reclamos, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2008, p. 98/99).
74
En igual orientación, la Corte IDH interpretó que al referirse el artículo 30 de la CADH a la reglamentación de
derechos por “leyes” se aludía a leyes en sentido formal (CIDH, OC – 6/86).
75
Téngase aquí presente que el mandato de adecuación que emana de los Pactos Internacionales no se ciñe al legislador,
sino que obliga a todos los operadores jurídicos a interpretar las normas de la manera mas tuitiva.

19
antes del vencimiento de un plazo el mismo pueda ser ampliado, de oficio o a petición de parte,
nada le impediría al órgano actuante disponer la suspensión del plazo ante una petición
íntimamente vinculada con el ejercicio de derechos. De igual forma a lo previsto en aquel caso,
la eventual denegatoria de la vista (posibilidad siempre excepcional) debería serle notificada
al interesado con antelación no menor a dos días al vencimiento del plazo cuya suspensión
hubiere solicitado.
Si bien entendemos plausible una interpretación como la que aquí se propicia, no es
menos cierto que la positivización de normas que en esta materia introdujeran mayor claridad
y precisión sería deseable de cara a la necesaria adecuación de un régimen a esta altura
difícilmente compatibilizable con los tiempos que corren. Lo contrario implicaría dejar la
solución que se adopte librada a la casuística o a la buena o mala fe del funcionario de turno.

Los recursos administrativos

Hemos recordado mas arriba que contar con un sistema recursivo efectivo contra
actuaciones oficiales lesivas, que se desarrolle y resuelva en la propia sede administrativa
constituye una exigencia emanada del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de
Nueva York y que, a su turno la Convención Americana de Derechos Humanos imparte la
directiva de organizar las estructuras del aparato gubernamental para el aseguramiento de
los derechos allí tutelados.
El caso de la llamada vía impugnatoria o recursiva o procedimiento administrativo de
revisión no es a nuestro criterio una excepción al principio de colaboración que ya ha sido aquí
analizado y que debe obrar como faro interpretativo para reflexionar sobre nuestros sistemas
procedimentales. Ello porque el hecho de oponerse un particular a actuaciones concretas de
un órgano administrativo, señalar vicios que las afecten o simplemente disentir respecto de su
acierto o eficacia no deben entenderse como un enfrentamiento o disputa, imagen que -como
bien expresa Tawil- debe ser erradicada y reemplazada por la idea de una “…conjunción de
esfuerzos, una interacción imprescindible entre el particular y la Administración, destinada a
obtener un resultado justo y provechoso para el individuo y la comunidad en su conjunto”. 76
Es también insoslayable para el análisis de este tópico, recordar la concepción del
interés público, que hemos señalado y compartido en párrafos precedentes, no como una
construcción esencialista, sino como justificante de la actuación de la administración como
árbitro para hacer prevalecer en cada caso particular unos derechos sobre otros, sin lo cual las
potestades de que está revestida no serían mas que una coraza autoritaria. 77
En este sendero y siguiendo tales premisas, un sistema recursivo que se pretenda
compatible con el paradigma de la tutela administrativa efectiva y respetuoso de los
estándares internacionales, debe tender a facilitar y favorecer y no a entorpecer el ejercicio de
los derechos y la intervención de interesados, haciendo primar siempre los principios del
formalismo atenuado, la búsqueda de la verdad material, los principios favor actii, pro actione
y pro hominem y siempre privilegiando –frente a varias posibles interpretaciones- la mas
flexible y amplia.
En esta línea se inscribe, en Tucumán, la doctrina sentada por Fiscalía de Estado de la
Provincia en diversos aconsejamientos en los que el órgano asesor, siguiendo las opiniones de
Gordillo y doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación, efectuó una correcta aplicación
del principio del informalismo al interpretar que la notificación “en disconformidad” por parte
de un administrado equivalía a la clara voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento y
debía tenerse por lo tanto por interposición de un recurso, por lo que el acto notificado no
podía tenerse por firme, debiendo intimarse al interesado para que aportara los fundamentos
del remedio deducido.
Tal como ya consta, esta es la óptica del procedimiento administrativo en general –y
muy especialmente en su variante recursiva- que entendemos mas adecuada y conveniente, no

76
TAWIL, Guido S.: Op. Cit., p. 69).
77
Cfr. BALBIN, Ob. cit.

20
sólo para el resguardo de los derechos e intereses de los particulares interesados, sino para la
consecución de los propios fines de la administración, actuando unos y otros con criterios de
buena fe y lealtad mutua.
Sin entrar en mayores detalles respecto de las particularidades de cada uno de los
remedios recursivos previstos por el ordenamiento tucumano, que han sido objeto de
tratamiento en otro de los trabajos contenidos en este volumen 78, nos limitaremos a enfocar
los aspectos centrales de cada una de las disposiciones legales o reglamentarias que
singularizan a nuestro régimen y las interpretaciones que recibieron por parte de los
operadores jurídicos, formulando las críticas respectivas en cuanto no condigan las mismas
con los parámetros y las perspectivas que venimos desarrollando.

El recurso de reconsideración
Esta vía fue instituida en el orden local, en consonancia con el régimen federal, para la
impugnación de actos definitivos, equivalentes a tales o interlocutorios o de mero trámite
lesivos de derechos subjetivos o intereses legítimos, interponiéndose en un plazo de ocho días
ante el órgano emisor del acto, quien debe resolverlo.
Si bien, se ha seguido como principio el del carácter optativo de la interposición de este
recurso, la particularidad de la ley 4.537 reside en que tal condición varía en el caso de
aquellos actos dictados “en forma originaria y de oficio” del Poder Ejecutivo, circunstancia que
lo torna obligatorio para tener por agotada la vía administrativa.
Esta disposición parece haberse apoyado en la convicción de que en aquellos casos en
que no hubo sustanciación previa ni petición del particular, debía otorgarse, tanto a este como
a la administración, la oportunidad de obtener en sede administrativa un pronunciamiento
sobre la legitimidad del acto antes de franquearse el acceso a la vía judicial.79
La Corte Suprema local, confirmando lo resuelto por la Sala III de la Cámara en lo
Contencioso Administrativo de la Provincia, descartó la obligatoriedad de la interposición de
este remedio en un caso en el que el acto recurrido había sido precedido de un sumario
administrativo, por entender que, en tales circunstancias no podía considerarse que el acto
había sido dictado de oficio, en tanto el particular tuvo una activa intervención previa y fue
oído previo a su emisión, por lo que “…la administración ya tuvo oportunidad de conocer,
antes de la emisión del acto, lo que el particular piensa o pretende”.80
En este sendero, interpretó el tribunal cimero provincial que teniendo la
reconsideración carácter estrictamente optativo y no siendo requisito para la habilitación de
la vía judicial, su interposición no tenía carácter suspensivo del plazo de caducidad para
ocurrir ante el órgano jurisdiccional, por lo que concluyó en que el acto administrativo que
dispuso la cesantía había causado estado, por lo que lo tuvo por firme y rechazó la demanda.
Aun cuando pueda compartirse el criterio aquí desarrollado en lo que respecta al
carácter no oficioso del acto en cuestión, no dejan de resultar curiosos y paradójicos los
fundamentos esgrimidos por la Corte en el pronunciamiento glosado para obturar el acceso
del particular a la revisión judicial
Merituó el alto tribunal para arribar a tal conclusión que “…requerir en tales
condiciones la interposición del recurso de reconsideración para agotar la vía sería un
rigorismo formal inútil”, lesivo de la defensa en juicio, por lo que –con cita doctrinaria-
encuentra fundamento para sus conclusiones en la necesidad de “no convertir el tránsito por

78
ACOSTA, Juan Ricardo: “Régimen de los recursos administrativos en particular en la Provincia de Tucumán”, en este
mismo volumen.
79
Entre nosotros, la doctrina ha discutido este punto, habiéndose sostenido, por una parte, que la interposición del
recurso de reconsideración frente a un acto originario del Poder Ejecutivo resultaba necesaria para agotar la instancia
administrativa (MAIRAL, Héctor: Control judicial de la administración pública, Depalma, Bs. As., 1984, T.1, p. 326),
mientras que otra postura descartaba tal necesidad (GORDILLO, Agustín, Ob. Cit, T. 4.2, p. IX-34) y en un tercer caso –
mas próximo al de nuestro régimen provincial- se formuló la salvedad en cuanto a que el acto no debía haber sido
emitido a pedido o con intervención de un particular interesado (BIANCHI, “Tiene fundamentos…”, Op. Cit. y
LINARES, Juan Francisco: “Fundamentos de Derecho Administrativo”, Astrea, Bs. As., 1975, p. 421/422).
80
CSJT, 02/06/2002, “Plano”.

21
la vía administrativa en una carrera de obstáculos o en una herramienta para obstaculizar el
acceso a la jurisdicción...”
Habiendo puesto de relieve en párrafos anteriores la posición central que para el
sistema protectivo internacional de derechos humanos revisten los principios pro actione y
pro homine, no es preciso abundar demasiado en la incongruencia de invocar garantías
enraizadas en la Constitución y los Pactos para hacer prevalecer uno de los privilegios
estatales mas cuestionados del denominado “contenciosoadministrativo” como es la exigencia
de promover las acciones judiciales dentro de plazos de caducidad a los queda atado el
derecho de fondo que se pretenda tutelar. Bajo el ropaje de no imponer al particular el tránsito
por una vía recursiva evitable, la interpretación que se efectúa en este fallo lo que hace es
privarlo de la posibilidad de traer su caso ante la Justicia y declara “firme” –y por ende
irrevisable- el acto atacado, cuando existió una inequívoca voluntad del afectado de
impugnarlo.
Salvando diferencias, la construcción jurídica de este precedente es asimilable a la de la
Corte Suprema federal en el caso “Serra”, en el que se intentó fundar la legitimidad de las
exigencias de habilitación de instancia (plazo de caducidad del artículo 25 LNPA) y su rango
constitucional en el principio de división de poderes, lo que en su momento fue agudamente
criticado por Bianchi por haber amparado una prerrogativa de derecho público a favor de la
Administración bajo el paraguas de un postulado del Estado de Derecho establecido como
garantía de los derechos individuales.81
Tampoco es ocioso traer aquí a colación la doctrina sentada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos en un caso en el que se puso en tela de juicio la
obligatoriedad de la interposición de un recurso contra un acto administrativo de cesantía en
un exiguo plazo de 24 horas, considerándoselo vulneratorio de los artículos 8 y 25 de la CADH.
Al margen de las circunstancias concretas del caso y sus diferencias con el que se analiza, la
Comisión destacó aquí que “…puede darse el caso en que la incertidumbre o falta de claridad
en la consagración de estos requisitos de admisibilidad constituya una violación al derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva”, agregando en un párrafo muy significativo que “…Las
garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa
y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el
principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más
favorable al acceso a la jurisdicción”, recomendando como conclusión garantizar al ciudadano
el acceso a la jurisdicción contenciosoadministrativa y a la vez indemnizarlo adecuadamente
por la violación a sus derechos convencionales.82.
Consecuencias como las que resultan del fallo del tribunal cimero provincial comentado
-ejemplo paradigmático de interpretación contra cives- podrían haberse evitado si en el
régimen procedimental de Tucumán existiera una disposición como la contenida en el artículo
40 del RNPA, que obliga a que en la notificación de un acto administrativo se haga saber
lealmente al destinatario que el mismo causa estado, dejando cerrada la vía administrativa y
que es desde ese momento que se disparan los plazos de caducidad.
En ausencia de tales previsiones, el mandato de los órganos del sistema interamericano
en el sentido de dar a las normas en juego la exégesis mas compatible con el ejercicio de los
derechos, sumado a lo preceptuado por la ley provincial 6644, que ordena a las autoridades

81
Este autor señala tal interpretación como una contradicción, poniendo de manifiesto que “Según el tribunal la
exigencia del agotamiento de la instancia administrativa y su consecuencia principal, esto es, la habilitación de la
instancia judicial, constituye una prerrogativa de la Administración que deriva y se fundamenta en la división de
poderes. Esto supone que la Corte entiende que la división de poderes establecida como garantía para proteger los
derechos individuales, puede generar una prerrogativa de derecho público a favor de la Administración. Realmente no
veo de qué manera una prerrogativa de la Administración puede fundarse en los postulados del Estado de Derecho. Por
el contrario, esta prerrogativa constituye una de las excepciones a la regla general de la justiciabilidad del Estado.
Esta afirmación del tribunal se torna más contradictoria aun cuando se reconoce por un lado el carácter de privilegio que
la prerrogativa puede tener y por el otro que deriva del régimen exorbitante del derecho privado. Esta prerrogativa
privilegio de la Administración constituye un valladar --de mero rango legal-- establecido como medio de permitir a
aquella la revisión de sus propias decisiones y funciona, precisamente, en contra de la división de poderes que tiene
como finalidad evitar la concentración del poder en un solo órgano” (BIANCHI, Alberto B.: Op. Cit).
82
Comisión IDH: Informe N° 105/99, Caso “Palacios, Narciso vs. Argentina”, del 29/09/1999 (N° 10.194).

22
públicas remover todo obstáculo que impida o dificulte la observación de los derechos y
garantías consagrados por los Pactos Internacionales (considerados ley de la Provincia),
debiera haber conducido a los operadores a otorgar al recurso optativo ejercido efectos
suspensivos de los plazos para habilitar la instancia jurisdiccional. Tal interpretación pro
actione hubiera sido a la vez una razonable aplicación del formalismo atenuado que conduce a
relevar al particular (colaborador) de formalidades no esenciales, pero que también tiende a
desplazar los ápices formales que entorpezcan la sustanciación de sus pretensiones.

El recurso jerárquico
El trámite de este recurso, originariamente acogido en la ley 4.537 en términos muy
similares a su homóloga federal sufrió una desafortunada modificación al ponerse en vigencia
la ley 6.311, que vino a suprimir la posibilidad de articular el mismo en subsidio,
conjuntamente con el de reconsideración.
A partir de entonces, en el orden local el recurso jerárquico no sólo no se considera
implícito en el de reconsideración como en el RNPA, sino que debe ser interpuesto “en forma
actual” (artículos 65 y 66, según reforma ley 6.311).
Nos parece un mecanismo de por sí cuestionable y que configura un retroceso, en tanto
parece perseguir como finalidad obtener a toda costa la firmeza del acto lesivo en procura de
tenerlo por consentido cuando fue claramente objetado y frustrando al particular al brindarle
un tratamiento mas asimilable al de una contraparte que al de un colaborador,
desentendiéndose de la obligación estatal en torno a la búsqueda de la verdad material83.
Pero a ello se suma aún una interpretación que consideramos poco feliz, sostenida en
algunos dictámenes de la Fiscalía de Estado de la Provincia, que sostuvo que la presentación
del optativo recurso de reconsideración contra actos definitivos o equivalentes “no suspende
los plazos” para el jerárquico, de manera que, siempre según la orientación de marras, la
interposición de este recurso, en caso de no resolverse el fondo dentro de los 15 días previstos
para deducir el jerárquico, haría perder indefectiblemente la posibilidad de la revisión por la
instancia superior84.
En otros términos, el recurso de reconsideración operaría en estos supuestos como una
trampa cazabobos, configurando en la práctica una “herramienta para obstaculizar el acceso a
la jurisdicción” como sostuvo la Corte Provincial en “Plano”, y -al igual que en dicho
precedente- ello pareciera resultar de su carácter optativo y no preceptivo para el
agotamiento de la vía.
El sistema y su interpretación en este punto nos parecen disvaliosos por tres motivos:
Primero por soslayar que –como quedó ya suficientemente establecido- la tramitación y
resolución de recursos y reclamos en sede administrativa interesa tanto al particular como a la
propia administración, colaboradores en una tarea común dirigida a la juridicidad y a la
eficacia, en tanto como enseñó Cassese “el procedimiento, antes que para defenderse mejor,
sirve para decidir mejor”85.
En segundo lugar son erróneos por colisionar con la expresa previsión de la Ley 4.537,
que asigna a la interposición de recursos efectos suspensivos del curso de “los plazos”, sin
especificar cuáles, con lo que es razonable entender que tal suspensión se extiende a todos los
plazos y que no quedan excluidos de ello los recursos optativos.
En tercer lugar –y fundamentalmente- por lesionar los ya aludidos principios pro
homine y pro actione, cuyo contenido tuitivo, de directa conexión con los pactos
internacionales de derechos humanos, ha quedado también consignado en capítulos
precedentes .
83
Ha expresado la Corte Suprema federal en esta orientación que “...el recurrente concurre como colaborador en la
elaboración de la decisión administrativa, por lo que la buena fe, la lealtad y la probidad que deben caracterizar todo
proceso y la actividad de las partes en él determinan que las normas reguladoras de su conducta no contengan exigencias
contrarias a tales principios” (CSJN, “Durusse de Fernández”, Fallos 308:8339).
84
Criterio, sostenido por la Fiscalía de Estado de la Provincia en diversos dictámenes (Dictamen Nº 2155 (10/09/08,
entre otros), que a nuestro juicio contrasta con la amplitud garantística que resulta de dar a la notificación en
disconformidad tratamiento de recurso.
85
CASSESE, Sabino, Las Bases del Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 1994, 1ª Edición en español, p. 252.

23
La cuestión de los plazos
Hemos afirmado mas arriba que entre las notas cualificantes de la denominada tutela
administrativa efectiva se encontraba el derecho a obtener respuestas del Estado dentro de un
plazo razonable. Ello es medular, desde que el carácter “efectivo” de la tutela se vincula a la
circunstancia de que la decisión que se obtenga sea útil y no haya devenido abstracta o de
imposible aplicación al caso por haber variado las circunstancias o haberse tornado ilusorios
los derechos que pretendían hacerse valer.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho valer esta garantía en
numerosos precedentes, como –como ya ha quedado establecido aquí- proyectan sus efectos
no sólo respecto de los procedimientos sustanciados ante el órgano jurisdiccional, sino a “toda
actuación estatal”, siendo por ello extensibles a los órganos administrativos los principios de
dimanan del artículo 8.1 de la Convención Americana.86
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha hecho directa aplicación del artículo 8, inc.
1° de la CADH en el caso de un procedimiento administrativo disciplinario (sumario), cuya
dilación por mas de 20 años consideró irrazonable e incompatible con el debido proceso
tutelado por el artículo 18 de la Constitución Nacional y el mencionado artículo 8 de la
Convención87.
De este trascendente pronunciamiento pueden a nuestro juicio extraerse tres aspectos
que resultan centrales para el tópico en análisis:
1. Para la Corte, la garantía del plazo razonable de duración de un proceso a que alude el
artículo8.1, así como las demás emergentes de dicha cláusula, no están restringidas al
ámbito del proceso judicial, ratificando –con cita de la Corte IDH- que “…cabe descartar
que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice
para la aplicación de los principios reseñados, pues en un estado de derecho la vigencia
de las garantías enunciadas por el art. 8° de la citada convención no se encuentra
limitada al Poder Judicial –en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser
respetados por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas
funciones materialmente jurisdiccionales”.
2. La Corte, siguiendo también jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales
internacionales en la materia88, establece también pautas objetivas a tener en cuenta
para determinar lo atinente a la razonabilidad de los plazos procesales, en ausencia de
previsiones normativas expresas, indicando que deberán tenerse en cuenta: a) la
complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las
autoridades judiciales y d) el análisis global del procedimiento.
3. Finalmente, en lo mas directamente relacionado con el procedimiento administrativo,
se hace aquí referencia al “…principio de celeridad, economía y eficacia que rige la
actividad administrativa”, subrayando el tribunal que la excesiva demora en el
procedimiento podría implicar una mengua en la garantía del juicio sin dilaciones
indebidas, con la consiguiente dificultad para reparar los perjuicios concretos que se
86
Corte IDH: Casos “Genie Lacayo vs. Nicaragua”, párr. 78; “Anzualdo Castro vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas”. Sentencia de 22 de Septiembre de 2009. Serie C No. 202, párr. 157; “Acosta Calderón vs.
Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C No. 129, párr. 106; Caso “López
Álvarez vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 14, párr. 133;
“Baldeón García Vs. Perú”, párr. 152; Caso “Kawas Fernández vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia
de 3 de abril de 2009 Serie C No. 196, párr. 113; “Heliodoro Portugal vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas”. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C No. 186, párr. 150, y “Radilla Pacheco vs. México.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209,
párr. 245; “Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia”, párr. 184, “Caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148, párr. 293, y
“Valle Jaramillo y otros vs. Colombia”, párr. 156. También Tribunal Europeo de Derechos Humanos Caso “Ruiz Mateos
vs. Spain” sentencia de junio 23 de 1993, serie A, N° 262 (Cfr. la enumeración efectuada por IVANEGA, Miriam M.:
“Reflexiones acerca del tiempo y los derechos fundamentales”, en La Ley, Suplemento Constitucional, Abril 2013, N° 2,
Sección Doctrina, p. 3).
87
CSJN, “Losicer”, cit.
88
Corte IDH: Casos “Genie Lacayo” y “López Alvarez”, citados y Tribunal Europeo de Derechos Humanos “König”,
fallado el 10/03/1980 y publicado en Boletín de Jurisprudencia Constitucional 1959-1983 en Madrid por las Cortes
Generales.

24
 hubieran podido irrogar.
En general, es dable observar en nuestras normas nacional y provincial de
procedimientos administrativos una notoria asimetría en lo que concierne a la exigibilidad del
cumplimiento de los plazos. Es, así, notorio que los plazos que se consideran perentorios son
precisamente los que pesan sobre los particulares, no los que debe cumplir la administración,
que siempre son considerados “meramente ordenatorios”. Ello se refleja en que el instituto de
la caducidad del procedimiento es siempre aplicado en perjuicio del particular interesado, no
respecto del órgano estatal a cargo del trámite, que puede prolongar durante lapsos
indefinidos la instrucción de morosas investigaciones administrativas, sin que pueda
oponérsele el incumplimiento de plazos caracterizados como ordenatorios y cuya
inobservancia tampoco redunda en la responsabilidad disciplinaria del funcionario
transgresor.
A su vez, la inacción del particular frente a actos administrativos que deban
preceptivamente ser recurridos, traerá consigo su firmeza e imposibilidad de revisión ulterior,
en otros términos: pérdida irremisible del derecho sustancial en 15 días, lo que se agrava en el
orden provincial al no haberse asignado efectos suspensivos a los pedidos de vista y al hecho
de haberse vedado, al menos en principio, el tratamiento de los recursos extemporáneos como
denuncias de ilegitimidad, única salida que permitía morigerar el rigor de los plazos
perentorios.89
Igual desigualdad de armas se verifica en el acceso a la justicia una vez agotada la vía
administrativa, circunstancia en que los particulares se encuentran sujetos a los plazos de
caducidad instituidos legalmente y controlables por los magistrados de oficio, mientras que la
administración es beneficiaria de la inexigibilidad de plazo alguno en los casos en que actúa
como actora, estando sólo sujeta a los plazos de prescripción de los códigos de fondo.
El precepto incluido en ambas leyes respecto del carácter obligatorio de los plazos
“para la administración y para los interesados” se diluye en el caso del digesto tucumano,
puesto que, luego de una redacción similar a la del artículo 1° inc. e de la ley 19.549, su artículo
38 in fine sorprende al disponer que: “Excepcionalmente y por decisión debidamente fundada,
la administración podrá ampliar los plazos a su favor”.
Otra nota que singulariza a nuestro sistema respecto del federal y de la casi totalidad de
los regímenes provinciales es que en Tucumán no se han instituido plazos para resolver los
recursos administrativos, aspecto que tiene una lógica incidencia sobre los derechos de los
interesados en cuanto es el vencimiento de tales términos el que deja expedita la revisión
judicial de la actuación administrativa.90
La razón histórico-jurídica de tal omisión debe rastrearse en una añeja cláusula
heredada de la Constitución Provincial histórica de 1907, luego remozada en la reforma de
1990 y mantenida en la de 2006, que alude a la habilitación de la instancia frente a la vía
reclamatoria91.
Hasta donde alcanza nuestro entendimiento, se trata de una disposición referida al

89 Bajo el influjo de las ideas de Marienhoff, la reforma introducida en el régimen provincial por ley 3611
introdujo en el artículo 39 de la ley 4537, cuyo texto dispone: “En ningún caso, la presentación extemporánea de
recursos administrativos, será considerada como denuncia de ilegitimidad”, aunque inmediatamente agrega:
Exceptúase de lo dispuesto en el presente artículo, los supuestos en que el acto fuere contrario al orden público o
a las buenas costumbres”, con lo que en definitiva el sistema se asimila al imperante en el orden nacional, en
tanto en ambos casos la decisión discrecional queda en manos del órgano estatal, según el mismo perciba o no
una afectación de tales intereses superiores, que como dejó establecido la Corte Interamericana “...en ningún caso
podrían invocarse como medios para suprimir o desnaturalizar un derecho garantizado por la Convención”
(CIDH, Opinión Consultiva, O.C. -5/85, del 13/11/1985, Serie A, N° 5, párrafos 66 y 67).
90
Remitimos para el análisis de este punto al ya aludido trabajo de ACOSTA, Juan Ricardo: “Plazos para la resolución
de recursos administrativos. Particularidades de su regulación en la Provincia de Tucumán, Reflexiones en torno a la
falta de previsión de plazos para resolver recursos administrativos en la LPA de Tucumán”, Cit
91
El actual art. 21 del texto constitucional reza: "Toda reclamación de índole administrativa debe ser despachada en el
término de tres meses desde el día de su interposición. Vencido ese plazo, el interesado podrá tenerla por denegada y
concurrir directamente a la justicia". Se mejoró sensiblemente la redacción del derogado art. 19 de su predecesora,
aclarándose que la denegatoria por silencio era opción del particular y no se disparaba en forma automática y se rectificó
la técnica legislativa que erróneamente hablaba de reclamo de carácter “contencioso administrativo”.

25
reclamo administrativo previo y su finalidad no ha sido otra que la establecer un dies a quo a
los particulares para tener por habilitada la instancia jurisdiccional frente al silencio
administrativo, facultándolo vencido el término fijado a dar por denegado su reclamo ante la
inactividad formal de la administración y clausurada la vía administrativa, pudiendo en tal
caso acudir a la Justicia sin que se le impongan plazos de caducidad.92
La Corte Provincial, no obstante, ha interpretado en el precedente “Soto” que el ámbito
de aplicación de la cláusula del art. 21 (artículo 19 en el texto anterior) se extiende tanto a la
vía reclamatoria como a la recursiva, lo que viene a otorgar fundamento constitucional a la
supuesta obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa y –siempre según esta
postura- impediría que una norma infraconstitucional relevara al afectado de agotar dicha vía,
instituyera el procedimiento recursivo como optativo o consagrara para la resolución de los
recursos interpuestos un término inferior a los tres meses, que funcionarían así como un plazo
mínimo impuesto al interesado y no un máximo dirigido a la Administración 93
Disentimos con esta interpretación, que parece haber sido la causa de que al dictarse la
ley 4.537 se omitiera regular los plazos para resolución de recursos, en tanto entendemos que
la ratio juris de la cláusula constitucional ha sido desnaturalizada, confundiéndose lo que era
un derecho-garantía del particular que tiene por sujeto pasivo a la administración (derecho a
exigir un pronunciamiento respecto de un reclamo en un plazo dado y garantía de poder, en
caso contrario, a su exclusivo arbitrio, acudir a la vía jurisdiccional), con una carga o gravamen
impuesta a aquel en beneficio del estado94.
No encontramos en el texto de la disposición sustento para postular la obligatoriedad
de transitar la vía administrativa en sus variantes recursiva o reclamatoria. Sólo se prevé que,
en caso de optar por hacerlo, el órgano competente debería resolver el planteo en un plazo
que no superara el allí previsto, que ciertamente no es un “piso”, sino un “techo”. Donde la
Constitución establece una garantía para el ciudadano se ha querido edificar una prerrogativa
estatal.95
En el caso “Soto”, tanto como en los pronunciamientos antes glosados, es posible
advertir la misma recurrente tendencia a encontrar basamento para los privilegios estatales
en disposiciones que son tributarias de una ratio iuris muy diferente, en tanto para declarar la
inconstitucionalidad de una norma que preceptuaba el carácter opcional de un recurso para
agotar la vía, ensanchando la esfera de derechos de los particulares, se invocó el artículo 22, 2°
apartado de la Constitución Provincial entonces vigente, que precisamente vedaba la
reglamentación abusiva derechos y libertades, que pudieran desvirtuarlos 96. Todo lo contrario
de lo que hacía la disposición declarada inconstitucional, cuyo propósito era ampliatorio y no
restrictivo de derechos.
Aún cabría inquirir, en caso de compartirse la interpretación jurisdiccional criticada,
sobre la cláusula del artículo 21, sobre la compatibilidad de la misma con los estándares y
directrices internacionales que ordenan que las peticiones formuladas frente a la
administración –por cualquier vía- sean resueltos en plazos razonables, pregunta que a
92
Para ampliar sobre el régimen instituido en la Provincia respecto de la técnica silencial, remitimos a la lectura de la
completa obra de TENREYRO, María Pamela: Técnicas de tutela frente a la inactividad administrativa, Op. Cit., en
particular fs. 92 y ss.
93
En este caso, la Corte Suprema de Tucumán reputó inconstitucional una norma (Decreto Acuerdo N° 69/448) que
instituía un recurso contra como optativo, por considerar que lesionaba el entonces art. 19 de la Constitución Provincial
y “...privaba a la administración de conocer en su propia sede los agravios del quejoso”, con lo que se dejó sentada la
tesis del rango constitucional del agotamiento de la vía administrativa (CSJT: “Soto, Manuel Héctor vs. Gobierno de la
Provincia de Tucumán s/Contencioso Administrativo”, Sent. N° 400, del 08/09/1981).
94
La obligatoriedad de agotamiento de la vía administrativa –de hecho- no aparece como tal en la Constitución
Provincial, sino que fue introducida con posterioridad por el art. 12 del Código Procesal Administrativo de la Provincia,
Ley 6205, cuyos autores entendieron al redactar la exposición de motivos que tal exigencia tenía “rango constitucional
como una prerrogativa de autotutela de la administración y correlativamente como una carga de igual índole para los
particulares”.
95
Acosta enfatiza lúcidamente el hecho de que la cláusula del artículo 21 integra el capítulo de declaraciones derechos y
garantías de la Constitución Provincial (ACOSTA, Juan Ricardo, ídem), lo que claramente contrasta con su pretendida
caracterización como “prerrogativa de la administración” y “carga para los particulares”.
96
El apartado aludido de la Constitución Provincial disponía que “…toda ley, decreto u orden que so pretexto de
reglamentación desvirtúe el ejercicio de las libertades y derechos reconocidos, o prive a los ciudadanos de las garantías
aseguradas, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces”.

26
nuestro juicio debe contestarse a la luz de los siguientes parámetros:

1) Como ya se ha hecho constar, para los órganos rectores del sistema interamericano,
tanto como para la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, el derecho a obtener
respuestas de cualquier autoridad estatal en plazos razonables integra el plexo de
garantías que nacen de los artículos 8 y 25 de la CADH y es uno de los aspectos incluidos
en el concepto tutela administrativa efectiva y cabría interrogarse sobre la
razonabilidad de un plazo establecido en tres meses para poder tener por agotada la vía
administrativa, que deberá adicionarse a lo que insuma la tramitación de la acción
judicial para que el afectado pueda recibir una respuesta mínimamente satisfactoria a
sus requerimientos.

2) También hemos aludido a la advertencia discernida por el Tribunal Cimero en el caso

“Verbitsky” respecto de lo inadmisible de las “asimetrías” entre legislaciones locales,
que aún en un país federal y respecto de materias de regulación eminentemente local,
deben respetar los pisos mínimos determinados por el bloque constitucional federal, en
el que gravitan de manera determinante las previsiones de los Pactos, siendo ostensible
que ninguno de los textos constitucionales de las provincias argentinas contiene una
norma asimilable a la de nuestro artículo 21 y la mayoría prevé plazos breves para la
resolución de los recursos y por ende para tener por operado el silencio desestimatorio.

3) No puede tampoco soslayarse, como pauta interpretativa, que el artículo 20 de la

Constitución de Tucumán hace expresa referencia a la plena demandabilidad del Estado
Provincial “sin necesidad de requisito previo y sin que el juicio deba gozar de privilegio
alguno”. Si bien la cláusula hace referencia a la Provincia “como persona civil” y en
pleitos “sobre propiedad y por obligaciones contraídas”, se impone una interpretación
extensiva, mas acorde con las exigencias actuales y superadora de una concepción que
parece anclada en la vetusta y reaccionaria teoría de la “doble personalidad del estado”,
ya relegada al desván del Derecho Administrativo.

4) Finalmente, y como ultima ratio cabría analizar la eventual inconstitucionalidad

sobreviniente del artículo analizado, teniendo en cuenta que la Corte Suprema de
Justicia de Tucumán ha dejado claramente sentado que “…en cualquier sector del orden
jurídico político es posible encontrar inconstitucionalidades; que en la totalidad del
mismo no hay ninguna norma ni ningún acto que pueda escapar a ese control porque
todo es materia controlable y subordinada a la constitución”, por lo que concluye que
una modificación de la carta magna “…puede ser inconstitucional por defecto de forma
en el procedimiento o de contenido”.97 Como bien lo ha sintetizado Gozzaini, “Si el
Estado no pone a los derechos emergentes de las Convenciones en ejercicio, no los
interpreta adecuadamente o lo hace con sujeción a principios que no son naturales a su
contenido, podríamos pensar en inconstitucionalidad por omisión o de incumplimiento
con las garantías reportadas a los Estados partes”.98

Sin pretender en este acotado espacio agotar un tema tan complejo, entendemos que se
impone darle a esta norma su alcance y contenido precisos y –si es menester- reinterpretarla a
la luz del nuevo esquema constitucional y supranacional al que debe sujetarse, ello a fin de no
concluir en su inconstitucionalidad o anticonvencionalidad lisa y llana por no adecuarse a los

97
CSJT: “Colegio de Abogados de Tucumán c. Honorable Convención Constituyente de Tucumán”, cit.
98
GOZZAINI, Osvaldo : “El impacto de la jurisprudencia del sistema interamericano”, en la obra colectiva El control de
convencionalidad, ALBANESE, Susana (Coord.), op. Cit., p. 97.

27
estándares protectorios en materia de derechos humanos, de obligatorio acatamiento para el
derecho interno.99

Conclusiones
Creemos haber dejado establecido que el procedimiento administrativo –tanto en la
esfera de formación como de revisión- configura un derecho humano engarzado en todo un
sistema internacional garantístico.
Esta concepción se refuerza con los sucesivos pronunciamientos de los órganos del
sistema interamericano de Derechos Humanos, que han consagrado una fuerza expansiva de
los derechos y garantías establecidos en principio para el ámbito del proceso judicial a todas
las actuaciones llevadas a cabo por organismos y autoridades estatales, incluyendo las que
ejercen función administrativa, lo que dio origen a la categoría de la tutela administrativa
efectiva.
Entendido de esta forma, recuperando el relegado principio de colaboración para
caracterizar la intervención del particular y dando al interés general su recto sentido como
mecanismo de arbitraje entre derechos y no como subterfugio para el ejercicio de
prerrogativas estatales “exorbitantes” o privilegios de “autotutela”, el procedimiento
administrativo –en particular el recursivo- es a nuestro entender una herramienta por la que
vale la pena seguir apostando.
Existe una indudable obligación de los estados miembros de adecuar sus legislaciones
internas a las exigencias de los pactos y en un estado federal se impone la concordancia
constitucional a nivel local y nacional, puesto que las garantías tienen carácter general y el
artículo 27 de la CADH faculta a aplicar aquella norma (interna o internacional) que contemple
un mayor estandar protectivo (principio pro homine)100, proyectando sus efectos en ámbitos
de regulación eminentemente locales, como el derecho administrativo, lo que ha llevado a la
Corte Suprema de la Provincia a considerar “abrogadas institucionalmente” aquellas normas
no sintonizadas con las directivas supranacionales.
A su vez, siguiendo las concretas exhortaciones de la Corte Suprema federal en casos
como “Verbitsky” y “Lociser” arriba citados, las legislaciones provinciales, deben atender al
principio de progresividad, no siendo admisible la existencia de asimetrías entre distintas
legislaciones provinciales o entre estas y el estado nacional en puntos sensibles a la protección
de los derechos humanos que marcan “pisos” indisponibles.
Ello impone ineludiblemente el remozamiento de estructuras normativas anquilosadas,
la incorporación de normas aún faltantes, y a la vez la obligación a los operadores jurídicos
locales de adoptar aquella hermenéutica que mas se avenga con la ampliación de los derechos
individuales frente al estado, en línea con la idea propiciada por Parejo Alfonso sobre la
necesidad de re-constitucionalizar el Derecho Administrativo, como un replanteamiento
sistemático de todas sus instituciones101.
Mientras en el ámbito provincial no nos hagamos cargo de esta tarea, asumiendo los
cambios de paradigma, habrá que concluir que nuestro sistema –al menos en algunos aspectos
que aquí han sido señalados- no sortearía exitosamente el control de convencionalidad.-

Bibliografía

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La crítica al sistema local no impide dejar sentado que mucho mas retrógrado y lesivo nos parece el imperante en el
orden nacional a partir de la reforma introducida a la LNPA por ley 25.344, que suprimió excepciones a la exigencia del
reclamo administrativo previo, otorgó al silencio administrativo sentido negativo ministerio legis y lo encadenó a los
plazos de caducidad, imponiendo además a los jueces la carga procesal de controlar de oficio la habilitación de la
instancia, retroceso normativo que pone a nuestro régimen federal a contrapelo de las exigencias del sistema
internacional en lo que respecta al acceso a la justicia.
100
Cfr. LOIANNO, Adelina, “Los efectos de las recomendaciones de la CIDH en el derecho interno: Habilitación de
instancia y acceso a la justicia”, en Temas de Derecho Administrativo en honor a Agustín Gordillo, Librería Editora
Platense, La Plata, 2003, p. 415 y ss.
101
PAREJO ALFONSO, Luciano, Crisis y renovación del Derecho Público, Palestra Editores, Lima, 2008, p. 34 y ss.

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