Medición Del Desempeño Municipal PDF

No.
38
JUNIO DE 2018
Documentos
CEDE
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Medición del desempeño municipal:

hacia una gestión orientada a resultados
Roberto Angulo
Dalma Ariza
Alfredo Bateman
Natalie Gómez
Jorge Iván González
Javier Pérez
Juan Mauricio Ramírez
Fernando Rojas
M. Juliana Ruíz
Fabio Sánchez
Carlos Sepúlveda
Serie Documentos Cede, 2018-38
ISSN 1657-7191 Edición electrónica.
Junio de 2018
© 2018, Universidad de los Andes, Facultad de Economía,

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febrero de 1949 Minjusticia.
Medición del Desempeño Municipal:
Hacia una gestión orientada a resultados1
Roberto Angulo, Dalma Ariza, Alfredo Bateman, Natalie Gómez, Jorge Iván González, Javier Pérez,
Juan Mauricio Ramírez, Fernando Rojas, M. Juliana Ruíz, Fabio Sánchez y Carlos Sepúlveda

Resumen
Este documento describe la metodología y los primeros resultados de la Nueva Medición del
Desempeño Municipal‐ MDM diseñada por el Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo
de una Misión de Expertos bajo el liderazgo del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad
Nacional. Después de 10 años del primer cálculo del Índice de Desempeño Integral – IDI, se lanza la
MDM que incorpora nuevos retos de las administraciones locales y variables que pretenden medir
resultados de desarrollo con el fin de ser un instrumento útil para incentivar una gestión orientada
a resultados. La nueva MDM se calcula con base en dos componentes: Gestión y Resultados; a través
de un factor de ajuste que premia los avances en unas condiciones mínimas de bienestar. Además,
incluye una categorización de los municipios que permite realizar la medición al interior de grupos
comparables de municipios, para tener en cuenta la heterogeneidad de las entidades territoriales
en cuanto a sus capacidades. Los resultados evidencian las altas diferencias en términos de gestión
y de resultados de desarrollo según nivel de capacidad institucional. En Gestión, los principales retos
se encuentran en la generación de recursos propios mientras en Resultados de desarrollo los
mayores rezagos se presentan en educación y servicios públicos domiciliarios, exceptuando en las
ciudades, donde su mayor reto es seguridad. Esta medición busca ser el primer insumo para una
evaluación de la descentralización en Colombia que incluya la evaluación de resultados de desarrollo
reconociendo las capacidades territoriales, y para la discusión frente al diseño de un sistema de
transferencias municipales que incentiven la consecución de resultados.
Palabras Claves: desempeño municipal, gestión orientada a resultados, administración pública,

entidades territoriales, resultados de desarrollo.
Clasificación JEL: H2, H4, H5, H7, I, O.

1
Este documento fue realizado por: Javier PEREZ BURGOS, Director de la Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional‐DDDR del
Departamento Nacional de Planeación, japerez@dnp.gov.co; Natalie GÓMEZ ARTEAGA, Coordinadora del Grupo de Estudios Territoriales,
Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional, Departamento Nacional de Planeación, nagomez@dnp.gov.co; Dalma ARIZA
HERNANDEZ, Asesora del Grupo de Estudios Territoriales, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional, Departamento Nacional
de Planeación, dariza@dnp.gov.co, M. Juliana RUIZ HAKSPIEL, Asesora del Grupo de Estudios Territoriales, Dirección de Descentralización
y Desarrollo Regional, Departamento Nacional de Planeación, mariruiz@dnp.gov.co. Se basa en los comentarios y recomendaciones de
la Misión de expertos para la revisión y validación de la propuesta de modificación de la metodología de medición de desempeño integral
municipal y su informe final: “Documento Concepto técnico sobre la metodología y comentarios”. La misión estuvo conformada por Jorge
Iván GONZÁLEZ como su director y Roberto ANGULO como secretario técnico, Fabio SÁNCHEZ (U. de los Andes), Carlos SEPÚLVEDA (U.
Rosario), Fernando ROJAS (Banco Mundial), Alfredo BATEMAN (Urban Pro) y Juan Mauricio RAMÍREZ (RIMISP), como expertos. Por otro
lado, agradecemos los comentarios de otros asistentes en especial a: Juan Carlos RAMÍREZ (CEPAL), Olga Lucía ACOSTA (CEPAL), Tomás
MARTÍN (Banco Mundial), y la Federación de Municipios, y al equipo técnico del DNP.

Measuring the Performance of Local Governments:
A Result‐Oriented Multidimensional Index

Roberto Angulo, Dalma Ariza, Alfredo Bateman, Natalie Gómez, Jorge Iván González, Javier Pérez,
Juan Mauricio Ramírez, Fernando Rojas, M. Juliana Ruíz, Fabio Sánchez y Carlos Sepúlveda

Abstract
This paper describes the methodology as well as the initial results of a new index for measuring the
performance of local governments in Colombia, with a result‐oriented approach for the design of
territorial policies. The index was developed by the National Planning Department, with the support
of an Expert Commission under the leadership of the Institute of Urban Studies of the National
University of Colombia. Local governments’ performance measurements have been implemented
since 2006 in Colombia, but this is the first measurement with a result‐based performance approach,
as a useful instrument to encourage result‐oriented management. The Municipal Performance
Measurement ‐ MDM includes two components: management and results; aggregated through an
adjustment factor that rewards advances in minimum welfare conditions. In addition, it includes a
category of municipalities for the evaluation of performance results within comparable groups,
considering the high heterogeneity of institutional capacities at the subnational level. The results
show important differences and gaps in terms of management and development results according
to the level of institutional capacity. In management, the main challenges are associated to fiscal
capacity and tax revenues while in development results the greatest gaps are presented in
education and public services, except in the cities, where their greatest challenge is safety. This
measurement seeks to be an input for evaluating the decentralization in Colombia according to the
achievement of development results recognizing territorial capacities and contribute to the design
of a municipal transfer system with result‐based incentives.

Key words: performance measurement, result‐oriented management, public administration,
territorial entities, development results.

Clasificación JEL: H2, H4, H5, H7, I, O.

TABLA DE CONTENIDO

1. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE MEDIR EL DESEMPEÑO MUNICIPAL? .................................................. 4
2. METODOLOGÍA DE CONSTRUCCIÓN DE LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL.................. 8
2.1. Formulación de los principios orientadores ....................................................................................... 9
2.2. Definición de la unidad de análisis. ................................................................................................. 10
2.3. Diseño temático de la medida ......................................................................................................... 11
2.4. Construcción de la metodología de agregación .............................................................................. 19
2.5. Validación de los componentes y la medición. ................................................................................ 20
3. PRIMEROS RESULTADOS DE LA MEDICIÓN. ..................................................................................... 29
3.1. Resultados del componente de gestión .......................................................................................... 32
3.2. Componente de resultados de desarrollo ........................................................................................ 33
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................................... 34
5. Trabajos citados ....................................................................................................................................... 36
6. ANEXOS .................................................................................................................................................. 41
6.1. Fuentes de Información ................................................................................................................... 41
6.2. Valores máximos y mínimos utilizados para estandarizar las variables. ......................................... 43

1. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE MEDIR EL DESEMPEÑO MUNICIPAL?
“La meta no es sólo la descentralización sino aquella que por las características de sus instrumentos contribuya a que sean
alcanzables tanto los objetivos para elevar la eficiencia económica como los que buscan aliviar la pobreza o mejorar la distribución
del ingreso” (Wiesner, 1992).
Desde la Constitución de 1991, Colombia ha entrado en un proceso de descentralización con el
propósito de mejorar las condiciones de vida de la población y la convergencia territorial, a partir
de una distribución de competencias y recursos entre los diferentes niveles de gobierno. Con lo
anterior, se ha vuelto indispensable contar con administraciones locales robustas, capaces de
garantizar la eficiencia en el uso de los recursos que tienen a su disposición y la sostenibilidad de
estos en el tiempo.
Sin embargo, las entidades territoriales en Colombia son altamente heterogéneas y experimentan
unas condiciones muy disímiles en términos de desarrollo económico, social, político y en su
capacidad institucional, como se evidencia en las diferencias en la incidencia de pobreza tanto
monetaria como multidimensional a nivel departamental y municipal. Esta desigualdad territorial,
hace necesario un tratamiento diferenciado a la hora de aproximarse el desarrollo territorial. La
persistente heterogeneidad en las capacidades de los gobiernos regionales y locales hace que
subsistan o se profundicen los rezagos entre unas y otras. Se requiere, por tanto, que la
institucionalidad reconozca estas diferencias y complemente los actuales enfoques sectoriales con
otros que incorporen las particularidades de las regiones.
Mapa 1. Incidencia pobreza multidimensional municipal y monetaria departamental.

Pobreza multidimensional municipal (2005) Pobreza monetaria departamental (2016)
70
Incidencia de pobreza monetaria (%)
60
60
53
51 50
50 47 46 46
45
42 41
40
40 36
32 31
30
28 28
30 25 25
23 22
20
18 17
20
12
10
00
Caldas
La Guajira
Sucre
Nariño
Caquetá
Meta
Chocó
Huila
Córdoba
Boyacá
Quindío
Valle del Cauca
Santander
Magdalena
Cauca
Atlántico
Bogotá D.C.
Cesar
Bolívar
Norte de Santander
Tolima
Total Nacional
Antioquia
Risaralda
Cundinamarca

Fuente: Izquierda, DNP con base en censo 2005. Derecha, DANE con base en GEIH 2016.
Para alcanzar un desarrollo territorial sostenible y equitativo, y profundizar la descentralización
como medio para por el fortalecimiento de las capacidades territoriales, es importante que las
entidades territoriales cuenten con instituciones capaces de generar rentas propias y de proveer
bienes y servicios eficientemente de acuerdo con las necesidades de su población, de modo que se
garanticen intervenciones directas sobre el bienestar de la población. En Colombia la evidencia
muestra que un mejor desempeño de las administraciones municipales reduce los niveles de
pobreza multidimensional y dinamiza la economía local, realizando intervenciones efectivas y
fortaleciendo el seguimiento a los proyectos de inversión local (Econometría, 2014).
Por ejemplo, el índice de ambiente regulatorio para creación de empresas — Doing Business —
promovido por el Banco Mundial, tiene una correlación positiva y significativa con la nueva medición
de desempeño municipal. Es decir, los municipios con mejor desempeño tienden en promedio a ser
municipios con mejores ambientes para la creación de empresas. Asimismo, existe una relación
entre mejor desempeño municipal y menores tasas de pobreza, medido a través del Índice de
Pobreza Multidimensional con base en el censo 2005. Es decir, aquellos municipios que presentan
bajos niveles de desempeño municipal presentan a su vez mayores tasas de pobreza.
Gráfico 1. Correlaciones entre MDM 2016, Doing Business y Pobreza Multidimensional.
Índice Doing Business 2016 y MDM 2016 Índice de Pobreza Multidimensional 2005 y MDM 2016
100
90
Pereira
Doing Bussiness - Subnacional 2016
Armenia Cúcuta Manizales Cali Medellín

85 Quibdó Sincelejo
Cartagena Barranquilla 80
Neiva Ibagué
Villavicencio Bogotá, D.C.
Arauca Bucaramanga
Pasto
80 Valledupar Montería
Yopal 60
IPM 2005
San Andrés Santa MartaPopayán
San José del Guaviare
75 Riohacha
Leticia Florencia
Mocoa Tunja 40
Puerto Carreño
70 Mitú
Inírida
65 20 Coef. Correlación= ‐0.7003*
Coef. Correlación= 0,5186* *Significante al 0,05
*Significante al 0,05
60 0
30 40 50 60 70 80 90
0 20 40 60 80 100
Puntaje MDM 2016 MDM 2016
Fuente: Banco Mundial, DNP – DDDR. Elaboración propia. Fuente: DANE, DNP – DDDR. Elaboración propia.
Teniendo en cuenta la importancia de contar con administraciones locales con alta capacidad
institucional, es necesario construir instrumentos que permitan medir esas “capacidades” y la
manera en que las utiliza para mejorar la efectividad y eficiencia en la gestión y provisión de bienes
y servicios. Así las cosas, países como Estados Unidos, Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda,
Suecia, Finlandia, Noruega, Dinamarca, Suiza y Holanda han creado herramientas que les permiten
medir el desempeño de sus agencias en lo que respecta al proceso de presupuestación, planeación,
implementación, rendición de cuentas y manejo de la información, entre otros (Arriagada, 2002).
En el contexto latinoamericano, países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay han
desarrollado indicadores que les permiten medir el desempeño municipal y que buscan “adquirir un
conocimiento preciso y acabado de su realidad social‐territorial; […] mejorar sus procesos internos
para generar soluciones más eficientes y efectivas y […] mejorar los canales de comunicación con
los beneficiarios directos e indirectos de sus programas” (Arriagada, 2002). Medir el desempeño
municipal es importante y necesario, sobre todo para orientar la toma de decisiones hacia la
implementación de políticas públicas que aumenten el desarrollo territorial equilibrado y sostenido,
para incentivar el liderazgo de las entidades territoriales en la gestión de los nuevos retos a los que
se enfrentan y para mejorar la relación Estado – ciudadano.
En Colombia, la experiencia de estos instrumentos ha dejado lecciones importantes sobre la utilidad
de medir el desempeño de los municipios para orientar política pública desde lo nacional y lo
territorial. Desde el año 2006 el Departamento Nacional de Planeación calcula el Índice de
Desempeño Integral (IDI). Su objetivo era “evaluar el desempeño de las entidades territoriales en
cuanto a la eficacia en el cumplimiento de las metas de sus planes de desarrollo, la eficiencia en la
provisión de los servicios básicos, el cumplimiento de los requisitos de ejecución presupuestal
definidos por Ley2 y la gestión administrativa y fiscal”.
Diez años después, los resultados han sido exitosos, entre 2006 y 2015 el promedio municipal del
indicador pasó de 60,1 a 71,4. Más aún, el número de municipios que estaban en nivel crítico3 de
desempeño disminuyó de 105 en 2006 a 21 en 2015; es decir, solo el 2% de los 1.101 municipios del
país en 2015 obtuvo un puntaje en el menor nivel de desempeño. Asimismo, el IDI por medio de sus
instrumentos de captura de información territorial, permitió la adquisición de información sobre la
labor de las entidades territoriales, que hasta el momento era inexistente y se consolidó como una
herramienta de seguimiento a la gestión y las finanzas públicas territoriales.
Gráfico 2. Calificación de los municipios en el IDI 2006‐2015 y mapa IDI 2015.
Mapa IDI 2015 Calificación municipal IDI 2006‐2015
Calificación del Desempeño Integral por rangos
1200 2006‐2015
32 18
Número de municipios en la categoría
41 71 85 93 82
1000 191 222
226 297
268 269
286 294
361 340
800
306 388
342 301 453
600 385
336 291 281
302
400 271
373
344 243 234
350 326
313 331
200 274
201
178 139 164
109 146 95 97
79 67 50 44 21
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Crítico Bajo Medio Satisfactorio Sobresaliente
Fuente: DNP – DDDR. Elaboración propia.
Este primer instrumento comparativo permitió (i) medir el desempeño de las entidades territoriales
(ET), identificando sus retos y comparándolas entre sí, (ii) focalizar la oferta del Gobierno central
según la capacidad institucional y (iii) definir un primer instrumento de seguimiento y evaluación de
la descentralización, que dejó lecciones aprendidas tanto en el proceso de adquisición de la
información como en la metodología de medición.
Los avances logrados durante este tiempo, así como los nuevos retos de desarrollo territorial y la
visión de largo plazo del país, suponen la necesidad de una nueva medición de desempeño
municipal. A continuación, se resumen las cuatro razones que definen dicha necesidad y los
beneficios que, con respecto a cada una de éstas, traerá la nueva medición:
Con más del 60% de los municipios del país en un nivel de desempeño satisfactorio y
sobresaliente, solo 2% en crítico y 2 de los 6 indicadores con un cumplimiento promedio de
más del 80%, el IDI ya no presenta información útil para la toma de decisiones, ni refleja los

2
Artículos 356 y 357 de la constitución política, Ley 617 de 2000, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007, Decreto 3517 de 2009, entre otros.
3
La calificación “Crítico” era asignada a puntajes menores a 40.
retos del país en términos de desarrollo territorial. Contar con una nueva medición permitirá
reflejar las nuevas realidades y apuestas de desarrollo territorial, y agregar dimensiones que
cobraron importancia en los últimos años, como autonomía fiscal y ordenamiento territorial.

Ante la ausencia de indicadores de resultados, el IDI no evaluaba las mejoras en el bienestar de
la población, fin último de las acciones de la administración local. Teniendo en cuenta el
contexto actual del país y los esfuerzos por avanzar hacia inversión orientada a resultados y el
cierre de brechas, la nueva metodología busca medir resultados de desarrollo como evaluación
de la descentralización.

El IDI construía un único ranking para todo el país sin tener en cuenta la heterogeneidad de las
administraciones locales en términos de tamaño, capacidad y competencias. Por lo anterior,
no es conveniente comparar municipios con dinámicas urbanas, económicas y administrativas
diferentes como las principales ciudades (Bogotá, Medellín, Cartagena, entre otras), frente a
municipios ubicados en zonas rurales con condiciones geográficas que delimitan los recursos
que reciben y el tamaño de su economía. En este sentido la nueva medición se enfoca en medir
la gestión al interior de grupos de municipios con condiciones similares que condicionan el
alcance de su gestión y la obtención de resultados en indicadores de desarrollo.

Entendiendo que el instrumento de medición tenía como propósito ser una herramienta para
el seguimiento de la gestión y las finanzas territoriales, existían algunas dificultades
metodológicas que dificultaban su aplicabilidad en los procesos de toma de decisiones. Entre
estas, el IDI mezclaba diferentes metodologías de agrupación de variables que hacían imposible
replicar el ejercicio o incluso, intentar desagregar por variables el resultado. La nueva medición
logró un balance entre simplicidad y robustez suficiente para garantizar un indicador útil para
las entidades territoriales y de fácil replicabilidad.

Teniendo en cuenta los argumentos presentados, el DNP, con el apoyo de expertos4 en temas de
desarrollo territorial, construcción de indicadores y descentralización, diseñó la nueva Medición de
Desempeño Municipal — MDM—. Bajo esta nueva metodología, se actualizaron los estándares de
evaluación, y se enfocó el desempeño municipal a la gestión pública orientada a resultados. Esta
nueva medición no es una actualización del IDI, y en este sentido no son índices comparables. La
nueva medición evalúa el desempeño bajo nuevos criterios, que responden a lineamientos
nacionales e internacionales en materia de gestión pública y desarrollo territorial. Medir la
capacidad de gestión y resultados de desarrollo de las ET permite avanzar en el proceso de
fortalecimiento de Entidades del gobierno local capaces de afrontar sus retos y proveer servicios
públicos de manera eficiente y de calidad, condición necesaria para el desarrollo territorial, el cierre
de brechas y la descentralización.

4
La misión de expertos fue coordinada por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional. Ésta contó con Jorge Iván González
como su director y Roberto Angulo como secretario técnico. Los miembros fueron: Fabio Sánchez (U. de los Andes), Carlos Sepúlveda (U.
Rosario), Fernando Rojas (Banco Mundial), Alfredo Batean (Urbana Pro) y Juan Mauricio Ramírez (RIMISP). Por otro lado, como invitados
acompañantes asistieron: Juan Carlos Ramírez (CEPAL), Olga Lucía Acosta (CEPAL), Tomás Martín (Banco Mundial) y la Federación de
Municipios, y el equipo técnico del DNP.
2. METODOLOGÍA DE CONSTRUCCIÓN DE LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL
La construcción de un índice de desempeño de las Entidades Territoriales busca alcanzar los
siguientes objetivos de política pública:
Medir la gestión y los resultados de las administraciones locales y ser utilizado como incentivo
al mejor desempeño, para así mejorar la calidad del gasto y la inversión orientada a resultados
de desarrollo.
Comparar los niveles de bienestar y de gestión pública reflejados en mejores resultados de
desarrollo. Así como medir resultados que son informativos para el diseño de política y
estratégicos para el gobierno, apoyando así el cierre de brechas territoriales en mínimos de
bienestar en el marco del cumplimiento de las metas del PND.
Medir las capacidades de las entidades territoriales y ordenarlas conforme a este criterio para
usar el índice como criterio de focalización, de tal manera que permita estimular la
descentralización mediante políticas diferenciadas (i.e. programas diferenciados de
fortalecimiento institucional y delegación de competencias según capacidad institucional ‐
recurso humanos, fiscal y físico).
Medir resultados estratégicos del desarrollo territorial para calcular la incidencia del gasto y
promover la autonomía fiscal de las ET
Incentivar una mayor participación de la ciudadanía de manera informada en la toma de
decisiones de los municipios y en el ejercicio de control social a la gestión de las
administraciones locales.

Teniendo en cuenta estos objetivos de política, el proceso de construcción del indicador se llevó a
cabo siguiendo cuatro pasos. El primero consistió en definir los principios orientadores de la
medición; es decir, todas las decisiones conceptuales, temáticas y metodológicas que delimitaron el
propósito y alcance de la medición. En un segundo momento, se definió la unidad de análisis donde
se debía determinar el alcance de las responsabilidades de la administración local en la medición,
teniendo en cuenta el propósito de la medición y la competencia del municipio en el sector o acción
a evaluar.
Figura 1. Construcción del diseño temático de la MDM.

1

Fuente: DNP–DDDR y IEU‐UNAL, 2017
El tercer paso fue la construcción del indicador que constó en la definición temática incluida la
selección de los componentes, dimensiones y variables a su interior. Este paso requería de un
proceso validación previa de cada una de las variables postuladas, donde se considerara si estas
tenían relevancia para cumplir el propósito de la medición (indicativa para el diseño de política
pública), si la dirección del indicador era clara (los indicadores debían poder ser expresados por
medio de un índice estrictamente monotónico con respecto a la situación considerada como
deseable para el municipio) y si la correlación entre e intra dimensiones soportaba el análisis (al
interior de la dimensión debía garantizar que una variable no estuviera autocontenido en la otra y
debía a su vez tener alguna relación directa con los resultados de desarrollo del municipio.
Adicionalmente, se revisaron otros criterios de selección como que aportara varianza al indicador,
que las variables seleccionadas estuvieran disponibles para los 1.101 municipios, que la fuente de
información fuera preferiblemente alguna entidad sectorial de orden nacional y que al validar la
información por categorías de ruralidad o cualquier clasificación, fuera posible identificar
diferencias en las medidas de tendencia central entre grupos de municipios.
Una vez finalizada la selección de las variables y habiendo asegurado la pertinencia técnica y
conceptual de cada una, el último paso consistió en diseñar la agregación por componentes y
dimensiones, estableciendo puntos de corte, estandarización de las variables y definiendo por
último el indicador final de la medición.
El resultado se describe en los siguientes incisos, donde se relata el marco conceptual que preside
este indicador y la justificación de cada uno de los componentes que han sido diseñados al interior
de este; la metodología de agregación para obtener el indicador final de la medición y; las pruebas
de robustez al indicador que soportan la metodología.
2.1. Formulación de los principios orientadores
De acuerdo con los objetivos de política pública expuestos anteriormente, se definieron los 3
principios orientadores de la medición de desempeño municipal.
1. La descentralización y el desarrollo territorial buscan reducir la desigualdad en términos de
bienestar y acceso a servicios públicos en todo el territorio nacional.
2. Las disparidades regionales no obedecen únicamente a decisiones de política pública y a la
gestión de los gobiernos locales. Existen factores internos y externos ajenos a la
administración local (denominados dotacionales iniciales) que determinan el nivel de
bienestar que la población alcanza.
3. Una vez se controla por estas “capacidades iniciales” de las entidades territoriales, la gestión
de las administraciones locales sí debería poder explicar, en parte, las diferencias en los
resultados de desarrollo entre municipios que cuentan con capacidades iniciales similares
(Figura 2).
Figura 2. Efecto esperado de una buena gestión en las administraciones locales.

Con base en estos principios orientadores y los objetivos de política pública expuestos previamente,
se estableció el propósito de la nueva Medición del Desempeño Municipal como medir, comparar
y ordenar a los municipios según su desempeño integral entendido como capacidad de gestión y
resultados de desarrollo teniendo en cuenta sus capacidades iniciales, para incentivar una mejor
gestión, calidad del gasto y la inversión orientada a resultados.
A partir de lo anterior, se definieron dos componentes (gestión y resultados) y una categorización
de municipios (capacidades iniciales). El componente de gestión incluye aquellas acciones y
decisiones que adelanta la administración local orientadas a un mayor bienestar de la población y
desarrollo. El componente de resultados consolida los elementos de bienestar de la población como
fin último de la política pública. Por último, las capacidades iniciales, conformadas por recursos
tributarios del gobierno local y condiciones del municipio, delimitan el alcance de la gestión y la
provisión de bienes y servicios y clasifican a los municipios para hacer la medición al interior de
grupos comparables según sus “medios” de gestión y resultados, permitiendo ordenar al interior su
capacidad de gestión orientada a resultados.
Figura 3. Estructura de la nueva Medición del Desempeño Municipal.
Esta nueva estructura por componentes5 permitiría desagregar el indicador de la MDM a nivel de
componente, dimensión o variable según lo requiera el formulador de política. Así, si el municipio
tiene un rezago específicamente en alguna temática del indicador, será sencillo identificar el
esfuerzo que este debe hacer el siguiente año para aumentar su puntuación en la medición.
Asimismo, esta medición representa un avance en los instrumentos utilizados para medir el proceso
de descentralización de las entidades territoriales, y se consolida como una herramienta clave para
el diseño de políticas dirigidas al cierre de brechas y orientadas a resultados.
2.2. Definición de la unidad de análisis.
La selección de la unidad de análisis fue un paso decisivo para determinar el propósito de la
medición y los responsables de la calificación obtenida en cada entidad territorial. Para establecerla,
se consideró el alcance de las decisiones tomadas por los distintos actores en un municipio y sobre
quien recae la responsabilidad de proveer un mayor bienestar a la población. Si bien el sector
público establece las condiciones en las que se generan las interacciones en el territorio, los actores

5
La metodología multidimensional y por componente puede ser revisada en Angulo, Diaz y Pardo ( 2011), Alkire, Foster, Santos, Roche y
Ballon (2015).
privados y del orden nacional también terminan influyendo en el desempeño de la entidad
territorial.
Figura 4. El municipio como unidad de análisis.

Fuente: Misión de expertos, IEU‐ UNAL 2017.
En este sentido, se definió al municipio como unidad de análisis, lo cual implica que la medición es
informativa con respecto a las capacidades iniciales del municipio, con una intervención pública
(administración local) y unos resultados nuevamente a nivel municipal. El municipio se considera la
unidad máxima de análisis, sin dejar de reconocer los demás actores que participan en subconjuntos
de la medición específicas (el sector privado por ejemplo es considerado un actor decisivo en las
capacidades iniciales y en los resultados de desarrollo) (Figura 4). Adicionalmente, se estableció un
subconjunto en el sector público que hace referencia al gobierno local en turno. Por su parte, el
sector público puede superar la escala municipal, debido a que aquellas intervenciones de orden
nacional o departamental pueden tener implicaciones directas (positivas o negativas) en el
desempeño municipal tanto en gestión como en resultados de desarrollo.
2.3. Diseño temático de la medida
La selección de dimensiones y variables al interior se definió con base en 5 criterios claros que
permitían darle consistencias al indicador (Figura 5).
Figura 5. Criterios para la selección de las variables a incluir en la medición.

*Sólo aplica para gestión y resultados.
Fuente: Misión expertos‐ IEU‐ UNAL 2017.

Como resultado de este proceso, tanto el componente de gestión como el componente de
resultados están compuestos por 4 dimensiones con 12 variables. Por su parte, el índice de
capacidades iniciales tiene 7 variables en 3 dimensiones. A continuación, se describen las variables
y dimensiones que contiene cada uno de los componentes de la medición; la conformación del
grupo de capacidades iniciales a partir del cual se realizan las comparaciones y el ranking de los
municipios; las pruebas de robustez que tuvieron lugar para determinar la validez de la metodología;
y los primeros puntajes obtenidos como parte del primer año de la medición.
2.3.1. Componente de Gestión
El componente de gestión tiene como propósito medir aquellas acciones y/o decisiones que
adelanta la administración local que se encuentran orientadas a incrementar el bienestar de la
población y las condiciones del municipio. Por lo tanto, entre los criterios de selección de las
variables a incluir en el componente se consideró que estas: i) debían obedecer a decisiones anuales
de la administración local, ii) tendrían que dar evidencia de los principales retos de desarrollo
territorial y, iii) permitirían orientar la formulación de política pública territorial desde cualquier
nivel de Gobierno.
A partir de lo anterior, el componente de gestión se dividió en 4 dimensiones y 12 indicadores, los
cuales miden la capacidad de las entidades territoriales para:
 Generar recursos propios que se traduzcan en inversión (movilización de recursos propios)
 Ejecutar los recursos de las fuentes de financiamiento de acuerdo con su presupuesto,
planeación o asignación inicial (ejecución de recursos)
 Atender al ciudadano y presentar la rendición de cuenta de cuentas de las administraciones
locales (gobierno abierto y transparencia)
 Utilizar los instrumentos de ordenamiento territorial para el recaudo local y la efectiva
organización de la información (gestión de instrumentos de ordenamiento territorial) (
 Figura 6).

Figura 6. Estructura del componente de gestión.

Cada una de las variables incluidas en el componente se mide entre 0 y 1 utilizando una
estandarización MAX‐MIN con límites superiores e inferiores fijos6, de manera que los puntajes
logran ser comparables año a año y que, si un municipio obtiene la misma calificación en una
variable en dos años distintos, el cambio relativo de los demás no haga que su puntaje se reduzca
en el indicador estandarizado. El indicador agregado es un promedio ponderado, con pesos
anidados7 en las variables y dimensiones que lo componen.
La conformación del indicador por dimensiones permite identificar las diferencias en gestión entre
los municipios, lo que resulta interesante al momento de diseñar políticas diferenciadas y
focalizadas de acuerdo con las necesidades específicas de cada entidad territorial. El gráfico a
continuación (Gráfico 3) ilustra la diferencia en el comportamiento de los municipios al interior del
componente de gestión. Como se observa, la heterogeneidad en el comportamiento de las
dimensiones reitera la importancia de revisar por separado cada resultado e identificar posibilidades
de mejora de cada municipio que pueden ser distintas a las de su vecino.
Gráfico 3. Mapas de puntajes divididos por quintiles en cada dimensión de gestión, 2016.

Fuente: DNP ‐ DDDR. Elaboración propia.
Nota: los mapas se muestran por quintiles (se divide el total de los 1101 municipios en 5 grupos según su puntaje en
cada dimensión), donde el quintil 1 muestra el 20% de mayor puntuación y el quintil 5 el de menor puntuación.

6
Para conocer los límites fijos definidos para cada variable ver Anexo 6.2.
7
Para más información con respecto a pesos anidados consultar Angulo, Diaz y Pardo (2011).
2.3.2. Componente de Resultados
Una vez identificadas las acciones de las administraciones locales que promueven el desarrollo
territorial y que determinan el alcance de la oferta de bienes y servicios en el territorio, el siguiente
componente, pretende incentivar intervenciones focalizadas al bienestar de la población. Por lo
anterior, el componente de resultados considera los elementos constitutivos de bienestar social,
que se encuentran enmarcados en la Constitución de 1991 y políticas como ODM‐ODS y OECD, como
el fin último de la administración local. En este sentido, el propósito de una buena gestión local es
potenciar estos resultados y reducir la brecha socioeconómica a lo largo del territorio (gestión
orientada a resultados).
Se identificaron así, seis dimensiones consideradas como mínimos deseables del bienestar social a
lo largo del territorio: salud, educación, niñez y juventud, condiciones de la vivienda, servicios
públicos y seguridad. Sin embargo, la recolección de información para el total de los municipios
(1.101 en Colombia), en muchas ocasiones no se encuentra actualizada o es inexistente, por
ejemplo, para dimensiones como condiciones de la vivienda o niñez y juventud8.
Como consecuencia de lo anterior, el componente de resultados se reduce a cuatro dimensiones:
educación, salud, servicios y seguridad. Del mismo modo que en el componente de gestión, la
distribución de los pesos entre variables y dimensiones es equitativa, atribuyendo la misma
importancia a cada dimensión dentro del componente. Las variables seleccionadas en cada una de
las dimensiones tienen la ventaja de contar con información completa para todos los municipios,
ser actualizable anualmente y ser recolectada por una entidad de orden nacional que garantice un
proceso de validación y certificación de los datos.
Figura 7. Estructura del componente de resultados.

A su vez, cada una de las variables incluidas en este componente cuenta con una estandarización
entre 0 y 1 con límites superiores e inferiores definidos, de manera que año a año sean comparables
los resultados obtenidos y que, si un municipio obtiene la misma calificación en una variable en dos
años distintos, el cambio relativo de los demás no haga que su puntaje se reduzca.
La conformación del indicador por dimensiones permite identificar fácilmente dónde se presentan
los principales rezagos en cada municipio, de manera que el componente se convierte en una

8
En Colombia, este dato se encuentra disponible sólo para niveles departamentales, regionales o para las 13 principales ciudades a partir
de encuestas realizadas por el DANE.
herramienta de focalización útil tanto para el Gobierno Nacional como para las entidades
territoriales. El Gráfico 4 describe los resultados de los municipios por dimensión, donde los colores
rojo y naranja resaltan los municipios con mayores retos en términos de resultados. Nuevamente
es evidente la heterogeneidad en las condiciones de bienestar en el territorio, mientras los
municipios de la zona andina o central cuentan con unas condiciones deseables en materia de
educación, salud y servicios públicos, el resto del país aún presenta altas deficiencias en estos
sectores. Por su parte, las ciudades capitales presentan mayor dificultad en variables relacionadas
con seguridad y convivencia en sus municipios.
Gráfico 4. Mapas de puntajes divididos por quintiles en cada dimensión de resultados, 2016.

Fuente: DNP‐DDDR. Elaboración propia. Nota: los mapas se muestran por quintiles (se divide el total de los 1101
municipios en 5 grupos según su puntaje en cada dimensión), donde el quintil 1 muestra el 20% de mayor puntuación y
el quintil 5 el de menor puntuación.
2.3.3. Agrupación por Capacidades Iniciales
Con el fin de reconocer diferencias estructurales en las trayectorias de desarrollo territorial y
permitir comparaciones entre municipios más similares, la nueva MDM clasifica los municipios
según sus capacidades definiéndolas como capacidades iniciales, refiriéndose a los factores
endógenos y exógenos que condicionan la capacidad de gestión y de obtención de resultados de un
municipio.
Si bien, actualmente existen múltiples agrupaciones municipales, como por ejemplo la categoría
municipal9 (que va de 1 a 6 y depende principalmente de criterios poblacionales) y la clasificación
de ruralidad municipal10 (que hace referencia al porcentaje de población rural y su dispersión), estas
no capturan a cabalidad las necesidades de la MDM expuestas anteriormente.
Es por esto que para cumplir con los objetivos de la nueva medición de desempeño municipal, se
definen grupos de municipios que comparativamente se enfrentan a las mismas restricciones para
desarrollar políticas públicas dirigidas a la consecución de resultados y/o a mejorar sus capacidades
de gestión. Esta división permite por ejemplo reconocer que, entre municipios con condiciones
rurales, existen algunos que hacen parte de una aglomeración y, por lo tanto, presentan mayores
niveles de productividad y desarrollo económico y social (como lo identificó la Misión Rural (DNP,
2014)) y por ende tienen una ventaja relativa como dotación inicial.
La categorización de los municipios en la MDM, se aproxima a las “condiciones iniciales” de los
municipios, es decir a aquellos factores que afectan y determinan el desempeño mediante 3
dimensiones: 1) la actividad económica, medida por la densidad empresarial del municipio y el valor
agregado promedio del último cuatrienio de gobierno local (2011‐2015); 2) las características
demográficas y geográficas urbanas, que dependen de variables como el tamaño de la población
urbana, la densidad poblacional y si pertenece a economías de aglomeración de las principales
ciudades. Estas variables son las mismas cuatro variables que se utilizan en las categorías de
ruralidad de la Misión Rural (Dirección de Desarollo Rural Sostenible, 2014); y 3) los recursos propios
de las entidades territoriales (tributarios y no tributarios), que permiten ordenar los municipios de
acuerdo con su capacidad de recaudar y generar recursos propios.
Figura 8. Estructura de la conformación de las capacidades iniciales.


9
Ley 617 de 2000.
10
Ver categorías de ruralidad de la misión para la transformación del campo en el siguiente link:
https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision‐para‐la‐transformacion‐del‐campo‐colombiano.aspx
Para la estimación se calcula el promedio de estas variables estandarizadas11 entre 0 y 1, donde 1
representa a aquellos municipios con mayor dinamismo económico (mayor valor agregado y mayor
densidad empresarial), altamente urbanos y con los mayores recursos corrientes, y 0 sus respectivas
contrapartes.
Con base en este índice, se clasifican los municipios en cinco grupos comparables (cada grupo de
217 o 218 municipios), donde el grupo 1 —Nivel Alto— es aquel que cuenta con mayores recursos
financieros y un mayor nivel de desarrollo urbano y económico, mientras que el grupo 5 —Nivel
Bajo— es el de menor recursos y con las condiciones más rurales del país. Adicionalmente, se definió
un grupo especial que contiene las 13 ciudades principales, que por su condición altamente urbana
tienen dinámicas de desarrollo considerablemente distintas a los demás municipios. Estas ciudades
tienen además la ventaja de contar con información más completa para evaluar el desempeño y el
bienestar de su población, lo cual puede ser utilizado más adelante para identificar retos
diferenciados en este grupo. La Tabla 1 muestra el promedio por variable por grupo y evidencia las
diferencias estructurales entre cada categoría.
Tabla 1. Promedio simple municipal de variables analizadas para definir los grupos de capacidades
iniciales.
Ingresos tributarios Valor agregado Habitantes por
Densidad
Grupos de capacidades % Población en y no tributarios per municipal per cápita establecimiento
poblacional
iniciales cabecera 2015 cápita (promedio (promedio 2012 ‐ comercial activo
(personas/km2)
2012 ‐ 2015) 2015) 2016
C‐ Ciudades 93,5% 2.423 $463.402 $13.999.937 33
G1‐ Nivel Alto 64,5% 393 $468.923 $29.588.891 51
G2‐ Nivel Medio Alto 46,6% 88 $254.596 $11.231.278 79
G3‐ Nivel Medio 42,1% 53 $138.929 $9.144.677 104
G4‐ Nivel Medio Bajo 39,2% 55 $89.592 $7.485.768 132
G5‐ Nivel Bajo 27,5% 58 $50.638 $5.240.294 233
Fuente: DANE. IGAC. FUT. DNP, Confecámaras. Elaboración propia.
Un ejemplo de estas diferencias estructurales son los ingresos per cápita. En los municipios con
mayores capacidades iniciales, G1 (sin contar las ciudades), los ingresos con los que contaban los
municipios entre 2012 y 2015 llegaban en promedio a $468.923 por persona, mientras que en los
municipios con menos recursos esta cifra es de $50.638. También existe una diferencia estructural
en el desarrollo urbano: para el grupo G1 la población que vivía en las cabeceras en 2015 era en
promedio el 64,5% del total, mientras que en el grupo G5 era del 27,5%.
Adicionalmente, existe una correlación espacial entre las condiciones iniciales de un municipio y la
distancia a la ciudad capital. A manera de ejemplo, el Gráfico 5 ilustra la dinámica espacial de las
capacidades iniciales en los departamentos de Antioquia y Cundinamarca, donde los municipios con
capacidades iniciales más altas se encuentran en el área metropolitana de influencia. En este
territorio se presentan dinámicas de conurbación que generan una interdependencia entre las
ciudades capitales y los territorios circunvecinos y una fuerte incidencia sobre las dinámicas
socioeconómicas de los mismos12.

11
Se estandarizó bajo un Max‐Min, en donde todas las variables se estandarizan de 0 a 1, donde 1 es el valor máximo observado en los
municipios y 0 el mínimo.
12
Ver (Barco, 2014), Duranton (2012 a, b, c), Ramirez J.C. y Parra‐Peña (2013), Ramírez J.M, Zubieta, y Bedoya (2014),.
Gráfico 5. Mapa Capacidades Iniciales Antioquia y Cundinamarca.

Por último, el Gráfico 6 describe la relación positiva entre capacidades iniciales y MDM, y por ende
la necesidad de hacer la medición al interior de grupos comparables. Sin embargo, lo interesante es
evidenciar que incluso al interior de grupos más homogéneos hay una alta dispersión entre los
resultados de desarrollo y capacidad de gestión. Esto es útil para el diseño de políticas diferencias e
identificación de buenas prácticas que puedan ser replicadas en otras entidades territoriales
generando capacidad en las administraciones locales.
Gráfico 6. Correlación entre la Medición del Desempeño Municipal y el indicador de capacidades iniciales.

La creación de estos grupos de análisis permite, por un lado, comparaciones entre municipios con
características similares, y por el otro, identificación de puntos de referencia y buenas prácticas para
que cada entidad territorial se fije objetivos alcanzables. La actualización de las capacidades iniciales
se realiza cada cuatro años, esto con el fin de asignar nuevos grupos al inicio de cada período de
administración local.
2.4. Construcción de la metodología de agregación
Con el fin de incentivar una gestión orientada a resultados, el indicador final de la MDM es un
componente de gestión ajustado por un factor de cambio en el componente de resultados. La
agregación del puntaje final de la MDM se describe en la fórmula (1), y busca premiar la buena
gestión si ésta, a su vez, está acompañada de buenos resultados, y castigar el retroceso en los
resultados de desarrollo, incluso a pesar de presentar buenos resultados en los indicadores de
gestión13. Dado que solo en el componente de gestión las ET tienen responsabilidad directa y total
autonomía, éste es el eje central de la MDM (es decir el componente con mayor peso en la
calificación final). Sin embargo, considerando que una buena gestión debe manifestarse en el
aumento del bienestar de la población, bajo este método de agregación se le da une “bono” al
puntaje de gestión a aquellos municipios que mejoran sus resultados de desarrollo entre un año y
el otro, y castiga a aquellos que empeoraron. Esto con el fin de incentivar la gestión orientada a
resultados.
1 ∗

100

100 R 1
Donde:
t es el año de la medición.
t‐1 es el año anterior a la medición.
i es el municipio.
es el puntaje del municipio en el componente de Gestión.
es el factor de ajuste que premia o castiga la gestión del municipio i de acuerdo con el cambio en sus
resultados de desarrollo frente al año anterior.
Es importante precisar que, entendiendo las diferencias estructurales de los municipios, el indicador
final no castiga aquellas entidades territoriales que históricamente tienen resultados de desarrollo
bajos, sino que, por el contrario, evalúa el avance o retroceso con base en el desempeño de cada
entidad territorial en el año anterior. Es decir, la gestión de un municipio será premiada si, respecto
al año anterior, el municipio consiguió mejorar sus resultados de desarrollo independientemente
del desempeño de las otras entidades territoriales y de las condiciones estructurales de bienestar
del municipio (Gráfico 7).

13
Para construir la metodología de ajuste, se revisó el Índice de Desarrollo Humano IDH‐Ajustado propuesta de Lopez‐Calva and Szekely
(2005). que con base en la familia de indicadores de desigualdad de Atkinson (1970) calcula un factor de descuento por desigualdad para
ajustar el “ranking” del IDH. En este caso, el objetivo era ajustar el indicador del IDH por la desigualdad en los componentes, medido
como la razón entre la media geométrica y la media aritmética de la distribución del indicador. La diferencia con el ajuste del MDM es
que evalúa la distancia al óptimo de un año a otro.
Gráfico 7. Cambio de posiciones entre gestión y ajustada vs Índice de Pobreza Multidimensional 2005.
1,2 30
Cambio de puestos en gestión ajustada por resultados
20
1
10
0,8
IPM 2005
0,6
‐10
0,4
‐20
0,2
‐30
0 ‐40
IPM 2005 Cambio de puestos entre gestión y MDM
Fuente: Censo DANE 2005 y DNP‐DDDR. Elaboración propia.
Adicionalmente, el indicador final de la MDM se encuentra expresado entre 0 y 100, donde un
municipio con una puntuación cercana a 100 obtuvo un excelente desempeño en el componente de
gestión, y a su vez buenos resultados de desarrollo, bien sea porque mantuvo sus condiciones o las
mejoró frente al año anterior. Para cualificar estos resultados, se han establecido unos rangos de
desempeño de acuerdo con el puntaje final obtenido luego del ajuste por resultados (Tabla 2). Por
último, y con base en la calificación de todos los municipios, se realiza un ranking al interior de cada
grupo de capacidades de mayor a menor puntaje del MDM.
Tabla 2. Rangos de calificación Medición del Desempeño Municipal.
Calificación Puntaje
Bajo Menos de 45 puntos
Medio Entre 45 y 55 puntos
Alto Más de 55 puntos
2.5. Validación de los componentes y la medición.
Durante el diseño y validación de la Medición del Desempeño Municipal el DNP enfatizó en la
importancia de contar con un indicador útil, de fácil interpretación y con la capacidad de desagregar
las variables de manera sencilla, de modo que las entidades territoriales lo instituyeran como una
herramienta para la toma de decisiones y orientación de política pública. No obstante, lo anterior
no es suficiente para garantizar la utilidad y validez del ejercicio, es importante que el indicador
cumpla con algunas condiciones de robustez en las variables que hacen parte de los componentes
y el indicador final. Para esto, a continuación se describen cada una de las pruebas realizadas por
componente y en agregado al indicador, que garantizan en primer lugar, la replicabilidad del
ejercicio y, además, la consistencia estadística e “intertemporal” de las variables seleccionadas.
2.5.1. Correlaciones entre e intra dimensiones de los componentes.
El primer ejercicio de validación de las variables en los componentes de la medición consistió en la
verificación de la correlación existente al interior de las dimensiones y con los resultados de
desarrollo. En este sentido, una correlación de Pearson alta entre variables de la misma dimensión
podía estar reflejando una doble contabilidad del efecto a medir, mientras que, entre una variable
y el componente de resultados, podía estar explicando la identificación de un factor determinante
en el nivel de desarrollo de las entidades territoriales.
Si bien esta prueba permitía contar con un criterio técnico en la selección de variables, no todos los
indicadores cumplen estrictamente con esta condición. Para el DNP es indispensable, por ejemplo,
medir el nivel de cumplimiento en la ejecución de los recursos asignados por las diferentes fuentes
del presupuesto de un municipio. Sin embargo, como se observa en las pruebas realizadas, su
correlación con resultados y entre las variables es baja e incluso en el caso de Regalías en negativa.
Esto sucede porque la ejecución de los recursos asignados a las entidades territoriales como parte
de las transferencias se realiza en todo el país independientemente del nivel de desarrollo del
municipio, y aquellas entidades territoriales que tienen dificultades en esta labor no
necesariamente responden a un grupo específico de municipios con características especiales y
puede variar significativamente de un año a otro.
Tabla 3. Coeficiente de correlación de Pearson entre las variables y con el componente de resultados.
MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PROPIOS
Componente de Ingreso tributario y no Recaudo por

resultados tributario sin recaudo OT instrumentos de OT
Ingreso tributario y no tributario
0.2827 1
sin recaudo OT
Recaudo por instrumentos de OT 0.3733 0.6213 1
% de inversión financiada con
0.2775 0.5765 0.6494
recursos propios

EJECUCIÓN DE RECURSOS
Componente de % Ejecución % Ejecución Ingresos % Ejecución Otras

resultados SGP Propios Fuentes
% Ejecución SGP 0.2041 1
% Ejecución Ingresos Propios 0.086 0.1795 1
% Ejecución Otras Fuentes 0.0072 0.2116 0.1703 1
Cumplimiento del plazo inicial ‐0.0114 ‐0.0045 ‐0.0102 0.0225

GOBIERNO ABIERTO Y TRANSPARENCIA
Componente de Organización de la Rendición de

resultados información Cuentas
Organización de la información 0.1685 1
Rendición de Cuentas 0.0201 0.0689 1
Atención al ciudadano 0.0985 0.0686 0.227

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Componente de resultados Tasa efectiva de recaudo
Tasa efectiva de recaudo 0.2458 1
% Uso de instrumentos 0.2944 0.3107
La siguiente prueba consistió en la verificación de correlaciones Tau de Kendall entre dimensiones.
El propósito de la prueba fue establecer la importancia relativa de cada dimensión, verificando la
proporción de cambios en posición que se presentan al excluir una u otra dimensión del indicador
final. Por lo tanto, se calculó cada componente (gestión y resultados) cinco veces, excluyendo de
vez en vez una dimensión distinta y recalculando el indicador y las posiciones de los municipios,
ordenando de mayor a menor el puntaje obtenido. Una vez conseguidos los cinco rankings
municipales, se aplicó la correlación Tau de Kendall y su resultado revela la diferencia entre la
proporción de municipios con posiciones similares y no similares que hay entre los indicadores
calculados.
En este sentido, un coeficiente de correlación de Kendall alto quiere decir que, al excluir la variable
del indicador, no se altera totalmente el ordenamiento de los municipios y, por ende, no está
explicando toda la varianza del indicador esta única dimensión del componente. La Tabla 4 expone
los coeficientes obtenidos para los componentes de gestión y resultados y para la clasificación de
capacidades iniciales.
Tabla 4. Coeficientes de correlación de Kendall entre posiciones en los componentes de la medición.
CAPACIDADES INICIALES
Capacidades iniciales Sin Dimensión Sin Dimensión
completo Económica Recursos
Sin Dimensión Económica 0.8666 0.9997
Sin Dimensión Recursos 0.6859 0.6162 1
Sin Dimensión Urbana 0.818 0.7229 0.5267

GESTIÓN
Sin Dimensión Sin Dimensión Sin Dimensión
Gestión
Movilización de Ejecución de Gobierno Abierto y
Completo
Recursos Propios Recursos Transparencia
Sin Dimensión Movilización
0.7361 1
de Recursos Propios
Sin Dimensión Ejecución de
0.8202 0.6157 1
Recursos
Sin Dimensión Gobierno
0.6751 0.4749 0.5914 1
Abierto y Transparencia
Sin Dimensión
0.8261 0.6934 0.7234 0.5545
Ordenamiento Territorial

RESULTADOS
Resultados Sin Dimensión Sin Dimensión Sin Dimensión

Completo Educación Salud Servicios Públicos
Sin Dimensión Educación 0.7363 1
Sin Dimensión Salud 0.7866 0.6904 1
Sin Dimensión Servicios Públicos 0.6045 0.4155 0.4698 1
Sin Dimensión Seguridad y
0.8402 0.6456 0.686 0.5344
Convivencia
Los coeficientes encontrados en todos los casos superan el valor de 0,5; exceptuando la dimensión
de servicios públicos, la cual difiere mucho con los resultados que se obtienen con las demás
dimensiones del componente de resultados. A pesar de su baja correlación de Kendall, por solicitud
expresa de los municipios, la dimensión de servicios públicos incluye coberturas de acueducto y
alcantarillado14, la razón que expresan las entidades territoriales se sustenta en la cantidad de
recursos que perciben para este fin y en la importancia que han venido adquiriendo estos resultados
a nivel nacional.

14
La fuente de esta información es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y corresponde al reporte por parte de los
municipios de información respecto a la presencia del servicio por predio.
2.5.2. Comportamiento de las dimensiones por grupo de capacidades iniciales.
Otra de las pruebas que se realizaron para verificar el comportamiento de los indicadores consistió
en la verificación de la distribución por grupo de capacidades iniciales. Para esto, se hicieron gráficos
de cajas y los valores promedio para cada dimensión y componente por grupo de capacidades
iniciales. Los resultados encontrados son expuestos a continuación en la Tabla 5. El componente de
Gestión tiene dos dimensiones que tienen mayor dispersión que las otras, estas son ejecución de
recursos y gobierno abierto y transparencia.
Tabla 5.Gráficos de cajas por dimensión y componente.
GESTIÓN
Movilización de Recursos Propios
Ejecución de recursos
Gobierno Abierto y Transparencia
Educación GESTIÓN Ordenamiento Territorial
RESULTADOS
RESULTADOS Seguridad y Convivencia Servicios Púbicos Salud
Por su parte, el componente de resultados tiene una alta dispersión, pero sus promedios por
capacidades iniciales son mucho mayores que los del componente de gestión. Esto se debe a que
en general, algunos de los resultados de desarrollo se comportan similar por grupo de capacidades
iniciales e incluso, en el caso explícito de seguridad y convivencia, tienen un comportamiento
opuesto al esperado. Esto es importante, como se verá más adelante en este capítulo, porque a su
vez garantiza que el ajuste por resultados propuesto para el indicador funcione
independientemente de las condiciones estructurales de los municipios.
2.5.3. Correlación interanual de las dimensiones, componentes y el indicador final.
Una de las grandes críticas al indicador anterior era su alta volatilidad entre año y año. Si bien se
entiende que la administración pública es dinámica y que los cambios de los gobiernos locales
alteran el desempeño del municipio, es importante que esos cambios no comprometan la robustez
del indicador y que no se presenten casos extremos, donde un municipio pasa en la puntuación de
un componente de 0 a 100. El componente de Eficacia del Indicador de Desempeño Integral tenía
una alta volatilidad que no permitía hacer un seguimiento coherente al comportamiento de los
municipios y el puntaje del municipio en muchas ocasiones dependía de la experticia en el reporte.
Para solucionar este problema, en la nueva Medición del Desempeño Municipal se verificó el grado
de volatilidad de los datos, estimando un año atrás el indicador y obteniendo los coeficientes de
correlación entre un año y otro por dimensión y componente (Tabla 6). Los resultados obtenidos
dan un parte de tranquilidad en los cambios que puede sufrir el indicador entre años. Aun cuando
hay algunas variables con un alto componente de volatilidad (ejecución de recursos y gobierno
abierto), el indicador definitivo de cada componente resulta ser lo suficientemente coherente con
respecto a su año inmediatamente anterior.
Tabla 6. Correlación de las dimensiones y componentes entre 2015 y 201615.

Movilización Ejecución de Gobierno abierto

Recaudo por OT Gestión
de recursos recursos y transparencia
0.938 0.415 0.773 0.605 0.805
Educación Salud Servicios Públicos Seguridad Resultados
0.9272 0.8091 0.8143 0.7137 0.8726

El caso de las variables de cobertura de alcantarillado y acueducto fue ampliamente discutido en la
misión y con los municipios en el momento de socializar el indicador. Los datos que se conocen de
este indicador provienen de las entidades territoriales, quienes son los responsables de reportar a
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y cuentan con una varianza anual
inexplicable en algunos casos16. Para evitar tal volatilidad en el indicador, se definió un umbral de
varianza anual y aquellos municipios en los que su dato superaba el umbral fueron ajustados a su

15
Adicionalmente se realizó un test de medias, para verificar que la diferencia en el promedio de las dimensiones entre año y año no era
significativa.
16
Por ejemplo, Bosconia (Cesar) reporta una cobertura de acueducto de 58,5% en 2015 y de 100% en 2016, lo que representa una
variación de 70,9% entre el dato de un año y el siguiente.
dato tendencial. Esta medida será temporal, en cuanto se garantice la calidad de la información será
posible obviar este paso.
A nivel general, se ilustra a continuación la densidad de kernel de la medición final por grupo de
capacidades iniciales entre los años 2015 y 2016. En el Gráfico 8 se observa que entre los dos años
de análisis se presenta un ajuste en la asimetría de la curva de densidad, atribuido principalmente
por el grupo 1 y 2. Esto puede deberse al cambio de alcaldes que se dio en el año 2016. En general,
el indicador no presenta saltos importantes entre un año y otro.
Gráfico 8. Densidad de Kernel de la puntuación MDM 2015 vs 2016 total y por grupo de capacidades.
a. Densidad de Kernel puntaje nacional b. Densidad de Kernel Grupo 1‐ Alto
c. Densidad de Kernel Grupo 2‐ Medio Alto d. Densidad de Kernel Grupo 3‐ Medio
e. Densidad de Kernel Grupo 4‐ Medio Bajo f. Densidad de Kernel Grupo 5‐ Bajo
Otra de las pruebas consistió en la ilustración de la calificación del indicador cada año a manera de
gráfico de dispersión (Gráfico 9). Allí puede verificarse que efectivamente, no sólo por componente,
sino también en agregado el comportamiento del indicador permite hacer seguimiento a la gestión
de las administraciones locales, generando información útil y consistente.
Gráfico 9. Gráfico de dispersión cambio en puntaje MDM 2015* y 2016.
*El indicador 2015, fue elaborado con el único fina de probar la robustez del indicador, el primer año oficial de la MDM
es el año 2016.
2.5.4. Pruebas del Ajuste por Resultados.
Aunque el indicador de resultados ya fue revisado en los anteriores incisos, es necesario verificar
también que el ajuste por resultados efectivamente no esté polarizando el indicador y que, aquellos
municipios que tengan bajos niveles en las dimensiones de resultados puedan también obtener un
bono si logran incrementar el bienestar de la población entre un año y otro. Para esto, se verificó
que cualquier municipio tuviera la oportunidad de ganar o perder posiciones en su indicador final
de MDM gracias a su cambio en el componente de resultados. El mapa a continuación pone en
evidencia que tanto los municipios ubicados en la zona central de Colombia, como municipios
ubicados en las fronteras pueden verse beneficiados por esta medida.
Gráfico 10. Mapa y gráfico de cajas del cambio de posiciones entre gestión y MDM por el ajuste de
Resultados.

Adicionalmente, el gráfico de cajas describe este mismo comportamiento por grupo de capacidades
iniciales, donde se observa que no existen diferencias entre los cambios que presenta el grupo de
capacidades más altas (G1) y el grupo de las más bajas (G5). En este sentido, independientemente
del grupo al que pertenezca, la zona en la que se encuentre ubicada el municipio o las condiciones
estructurales con las que cuente, cualquier municipio puede subir posiciones en su grupo por
mejorar sus resultados de desarrollo frente al año inmediatamente anterior.
Por otra parte, el indicador AR se encuentra en promedio en 0,9979 y sus valores máximos y
mínimos son respectivamente 0,9394 y 1,0502. Lo anterior quiere decir, que entre el 2015 y 2016,
los municipios en promedio empeoraron los resultados de desarrollo considerados en la medición.
3. PRIMEROS RESULTADOS DE LA MEDICIÓN.
A continuación se describen los principales resultados del indicador consolidado de la medición, es
decir, el indicador de gestión ajustada por resultados. A nivel nacional, el promedio de desempeño
municipal para el año 2016 fue de 47,8 puntos de los 100 posibles17, lo que lo ubica en un rango de
nivel medio de desempeño. El grupo de las ciudades en promedio obtuvo 67,3 puntos, mientras que
el grupo 5, donde se ubican los 218 municipios con las menores capacidades iniciales del país obtuvo
una calificación promedio de 40,1. El Gráfico 11 muestra el puntaje de los 1,101 municipios del país
para 2016.
Gráfico 11. Mapa de la MDM 2016 y puntaje promedio por Grupo de Capacidades iniciales.
Promedio de la MDM 2016 por grupo de

80
Capacidades Iniciales
70 67,3
60 57,4
50,6
46,4 47,8
50
43,3
40,1
40
30
20
10
0
C G1 G2 G3 G4 G5 Nacional

Las diferencias entre el grupo C y el G5 evidencian la necesidad de comparar los municipios entre
pares construyendo grupos más homogéneos de características similares, donde su esfuerzo sea
proporcional a la capacidad de recursos y las condiciones urbanas y económicas con las que inicia la
administración. Más aún, como se evidencia en el mapa, los rezagos de desempeño están

17
Los resultados de la Medición de Desempeño Municipal de 2016 establecen la línea base de esta nueva medición.

geográficamente concentrados en unas zonas. Los municipios del borde del país, por ejemplo,
presentan en promedio menores puntajes que los que se ubican en el centro.
El objetivo es que los municipios de los distintos grupos de capacidades iniciales puedan derivar
lecciones aprendidas de estos municipios que sobresalen en cada grupo. En efecto, y como se
evidencia en el Gráfico 12, hay una alta dispersión en el puntaje de desempeño de los municipios al
interior de los grupos. Lo que significa que hay diversos niveles de gestión y resultados incluso
comparando entre municipios similares. Esto implica que sí hay municipios que, aun controlando
por capacidades iniciales, están relativamente mejor que sus pares con una alta dispersión. La
variación más alta se da en el Grupo 1, el cual a pesar de que recoge los 218 municipios con las
mayores condiciones favorables para su desarrollo (dejando por fuera las 13 ciudades principales)
hay municipios con puntajes por encima de 80 puntos, y otros con puntajes de menos de 40. Esto
evidencia que hay todavía un espacio importante para generar ganancias en eficiencias de estas ET.
Gráfico 12. Diagrama de cajas de la MDM 2016.
Poder identificar esos casos exitosos en cada grupo y extraer de estas lecciones aprendidas para
municipios similares, es una de las ventajas de la nueva medición. De acuerdo con los resultados y
el nivel de desempeño según nivel alto, medio y bajo, 432 municipios (39%) quedaron en nivel de
desempeño Bajo, 439 municipios (40%) quedaron en nivel de desempeño Medio y 230 municipios
(21%) quedaron en un nivel de desempeño Alto. El

Gráfico 13, muestra la distribución por nivel de desempeño al interior de los grupos de capacidades
iniciales. Como se puede ver 12 de las 13 principales ciudades están en el nivel alto, aunque como
ya se evidencia en el Gráfico 12, con altas diferencias entre ellas, y el grupo 5 concentra la mayoría
de los municipios en desempeño bajo, también con importantes diferencias en los puntajes.

Los resultados de la Medición del Desempeño Municipal pueden desagregarse de manera que cada
municipio puede conocer su puntuación en gestión, en resultados y en la medición definitiva que
agrega los dos componentes. Adicionalmente, los municipios pueden conocer su puesto en el grupo
de capacidades iniciales al que pertenecen, así como en el ranking nacional18.

18
Esta información podrá consultarse de manera desagregada en el visor que se ha preparado para consulta pública en el link:
http://portalterritorial.dnp.gov.co/#/mdm.

Gráfico 13. Distribución de municipios por nivel de desempeño por grupos de capacidades iniciales.
250
21 6
200
64 56
89
150 127
106
100 116
162
71 123
50 91
12 37
19
0 1
C G1 G2 G3 G4 G5
Bajo Medio Alto

Por último, se presenta la distribución del puntaje por departamento en el Gráfico 14, es evidente
la heterogeneidad de los municipios incluso al interior de los departamentos en lo que respecta a la
gestión y uso de los recursos de los municipios. Los departamentos con mayor dispersión en el MDM
2016—medida como la diferencia entre el puntaje máximo y el mínimo entre sus municipios—
fueron Atlántico, Santander, Cundinamarca y Antioquia. Por su parte, los departamentos de
Amazonas, Arauca, Vichada y Vaupés tienen la menor dispersión entre los municipios que lo
conforman.
Gráfico 14. Diagrama de cajas MDM 2016 por departamento.


3.1. Resultados del componente de gestión
A nivel nacional, el promedio de la puntuación de gestión para 2016 es de 47,9 sobre 100. Las
ciudades presentan un puntaje promedio de 67 sobre 100, y el grupo 5 de 40.3. Al analizar los
resultados del componente de gestión en sus 4 dimensiones, se evidencia que a nivel nacional la
puntuación promedio más alta la obtuvo la dimensión de Gobierno abierto y transparencia (71,4),
seguido por la de ejecución de recursos (65,2), recaudo a través de instrumentos de OT (31,1), y
finalmente, movilización de recursos (23,9).
Por su parte, los retos más importantes en términos de la gestión para el desarrollo son: la
movilización de recursos y el recaudo a través de instrumentos de ordenamiento territorial19,
dimensiones que presentan los puntajes más bajos en todos los grupos. Estas dos dimensiones son
además las que presentan las mayores diferencias entre los municipios que componente cada grupo
de capacidades iniciales.
Sobresalen dos retos importantes en materia de gestión:
 En la dimensión de movilización de recursos la brecha entre los municipios pertenecientes a los
grupos de capacidades iniciales más altos y más bajos es mayor. Esto evidencia una baja
capacidad de recaudo y de inversión con recursos propios en municipios pertenecientes a los
grupos G3, G4 y G5.
 Para las ciudades y el grupo de capacidades 1, los principales retos se enfocan en la dimensión
de recaudo a través de instrumentos de ordenamiento territorial. Es importante que se siga
desarrollando cada uno de los cuatro instrumentos posibles para su recaudo (Predial, plusvalía,
valorización urbana y delineación) en ciudades y municipios con un desarrollo urbano medio
alto.
Al analizar los puntajes de cada dimensión al interior de cada uno de los cinco grupos de capacidades
iniciales, se evidencian los retos específicos para las ET por grupo. El Gráfico 15 muestra la
participación relativa de cada dimensión en la puntuación final del componente gestión20. El mayor
peso relativo de cada dimensión refleja los mejores puntajes, por el contario el menor peso relativo
refleja los retos21. Como se puede ver, las dimensiones tienen participaciones relativas diferentes
en cada grupo de capacidades iniciales lo que evidencia que los avances y retos son distintos en
cada grupo. Mientras que el principal reto en las ciudades y el Grupo 1 es gestión de instrumentos
de Ordenamiento Territorial, en el resto de los grupos es movilización de recursos.

19
Los cuatro instrumentos de recaudo por ordenamiento territorial son: predial, valorización, delineación urbana y plusvalía.
20
La importancia relativa pretende esclarecer la puntuación obtenida en el componente asignándole un peso a la puntuación promedio
en cada dimensión. Es decir, en un escenario ideal si todas las dimensiones tuvieran un peso similar (25% cada una) podría decirse que la
puntuación obtenida en cada dimensión es la misma o, lo que es lo mismo, hay poca diferencia entre una dimensión y otra. Contrario a
esto, si una dimensión pesa más que otra en el puntaje del municipio quiere decir que el puntaje obtenido en esta dimensión supera el
de las demás, es decir, el municipio presenta rezago en las otras dimensiones.

Gráfico 15. Importancia relativa de las dimensiones en el indicador de gestión por grupo de capacidades
iniciales.
100%
Participación en el puntaje de Gestión
90%
29,83% 33,43% 36,12%
80% 38,84% 39,06% 41,15% 37,27%
70%
60% 20,02% 17,14% 17,08% 16,42% 16,16% 13,29% 16,22%
50%
40%
27,15% 28,41%
30% 31,79% 34,05%
34,49% 37,53% 41,28%
20%
10% 23,01% 21,01% 15,01% 10,25% 12,47%
7,24% 4,29%
0%
Movilización de Recursos Ejecución de Recursos

Ordenamiento Territorial Gobierno Abierto y Transparencia

Fuente: DNP ‐ DDDR. Elaboración propia.
En las ciudades, las cuatro dimensiones tienen una participación relativa más o menos similar, con
una participación de 20% para gestión de instrumentos de OT y 30% para gobierno abierto y
transparencia. No obstante, para el resto de los municipios, las diferencias en la participación de
cada dimensión en el puntaje total evidencian los rezagos y retos a los que se enfrentan.
De igual forma, se evidenció que a medida que las capacidades iniciales disminuyen, el problema
deja de ser netamente el uso de estos instrumentos de OT, y pasa a ser, primordialmente, la
movilización de recursos, llegando a un nivel crítico en el grupo 5, en donde el puntaje es mínimo
(tan solo un 4,3% del puntaje) en comparación con las demás dimensiones. Esto evidencia que los
resultados en materia de gestión son heterogéneos entre grupos de municipios.
3.2. Componente de resultados de desarrollo
Garantizar un bienestar homogéneo y las condiciones mínimas de desarrollo en todo el país
independientemente del lugar de origen es todavía un reto. El componente de resultados presenta
importantes rezagos entre grupos de capacidades iniciales y una dispersión importante a nivel
nacional. A este nivel, el promedio de la puntuación del componente de resultados para 2016 es de
67,8 sobre 100.
Al analizar el componente de resultados en cada una de sus 4 dimensiones, se evidencia que en
promedio nacional el mejor puntaje lo obtiene la dimensión de seguridad y convivencia (92,9),
seguido por salud (83,3). Por su parte las dimensiones de servicios públicos (48,9) y educación (45,1)
son los principales retos.
Estos resultados dejan tres conclusiones importantes:
Los retos no son tan heterogéneos entre grupos de capacidades iniciales como en el
componente de gestión, es decir, no siempre los municipios con mayores recursos y más
urbanos están mejor. Esto se debe a los resultados del componente de seguridad, en donde los
municipios de menores capacidades iniciales están relativamente mejor.
Todos los municipios tienen altos rezagos en servicios públicos y educación
independientemente de su nivel de capacidades iniciales.
En promedio, las ciudades tienen la puntuación más baja en esta dimensión. Por lo tanto, uno
de los retos clave para las ciudades es la seguridad y convivencia que, a pesar de no ser su
puntuación más baja. Esto es posible que se deba, a fenómenos como el hurto, los cuales suelen
ser particularmente altos en las ciudades en comparación a los demás municipios.
Analizando la importancia relativa de cada dimensión en el puntaje de resultados, es decir, cuales
dimensiones tiene mejores resultados en comparación a las demás (Gráfico 16), se observa que los
principales retos y fortalezas de los municipios no cambia considerablemente entre los diferentes
grupos de capacidades iniciales, y a su vez no presenta casos críticos en donde alguna dimensión
aporte menos del 10% del puntaje final (como si sucedía en gestión). No obstante, existen algunos
resultados particulares de cada dimensión en el puntaje final del componente de resultados.
Gráfico 16. Importancia de las dimensiones en el indicador de resultados por grupo de capacidades
iniciales.
100%
27,5% 31,2% 33,2% 34,4% 35,4% 34,2%
80% 37,7%
60% 21,7% 19,7% Seguridad

18,5% 18,0% 17,2% 16,4% 18,0%
Servicios
40% Salud
32,1% 30,7% 30,7% 30,6% 30,8% 30,7% Educación
30,7%
20%
18,6% 18,4% 17,6% 17,0% 16,6% 15,2% 17,0%
0%
Grupo de capacidades iniciales

Fuente: DNP‐DDDR. Elaboración propia.
Primero, independiente del grupo de capacidades iniciales, el componente de educación es el que
menos aporta al puntaje final del componente de resultados (es decir el que presenta mayores
rezagos en comparación a los demás resultados). Esto evidencia que tanto el acceso como la calidad
siguen siendo un reto importante en Colombia, independiente del nivel de desarrollo. El caso de la
dimensión de servicios presenta una situación similar, siendo el segundo elemento con mayor
rezago en comparación a salud y seguridad, evidencia los rezagos en materia de coberturas de agua
potable, alcantarillado, energía eléctrica y gas.
Segundo, mientras que en el grupo de ciudades el componente con mayores avances es salud, es
decir las ciudades presentan altos puntajes de cobertura y acceso, en el resto de los municipios el
componente que más aporta es el de seguridad. Esto evidencia que los problemas de seguridad se
concentran en las ciudades grandes, mientras que, los demás municipios presentan resultados
relativamente mejores en esta dimensión que en las otras.
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La nueva metodología de Medición del Desempeño Municipal (MDM) es una oportunidad para
todos los municipios de mejorar y priorizar su gestión, así como orientarla a los resultados de
desarrollo que buscan mejorar el bienestar y calidad de vida de la población. Con este nuevo
enfoque se espera poder tener una visión del desarrollo territorial más amplia, y orientada a los
indicadores de desarrollo que, en últimas, son los que evidencian los resultados dirigidos hacia la
población del municipio.
Bajo esta nueva estructura, se entrega a los municipios una herramienta útil para identificar y
analizar en qué temas se presentan los mayores retos para el desarrollo. La transparencia con la que
se construye cada una de las variables, así como la claridad detrás de la metodología de cálculo,
tiene como fin último, identificar con precisión los temas que están afectando la gestión y permitir
que se replique en cualquier escenario.
De tal modo, la MDM se diseñó como un indicador clave para la gestión pública territorial, la cual
permitirá obtener mejores resultados al interior de los municipios, y enfocar las políticas nacionales
a los retos más importantes en desarrollo territorial. Bajo esta nueva metodología se pretende
evidenciar los avances anuales de las entidades territoriales, basándose en elementos objetivos e
indicadores de resultado, lo que asegura una medición transparente y orientada a resultados de la
gestión de los municipios (ver anexo 6.4).
El primer cálculo deja algunas reflexiones importantes a ser consideradas:
El nuevo enfoque de la MDM considera que los resultados en las políticas de educación, salud,
servicios públicos y seguridad son claves para el desarrollo del municipio y el aumento del
bienestar de sus habitantes. De tal modo, es una parte esencial en la medición, y los gobiernos
en las ET debe velar por los resultados de estas políticas.
La gestión sigue siendo el componente principal de la medición, sin embargo, se enfoca en unos
temas estructurales que se asocian con los elementos clave en materia de desarrollo y
fortalecimiento municipal.
Los dos componentes de la MDM (gestión y resultados) permiten un análisis de sus variables
por separado, de manera que se pueda identificar con claridad los cuellos de botella, así como
las buenas prácticas. Esta estructura fomenta la transparencia sobre los cálculos.
Con el desarrollo de un visor de resultados se presenta a los municipios una oportunidad para
autoevaluarse, pero también para identificar retos y oportunidades de desarrollo con otros
municipios de características similares. Se espera que esta herramienta sirva como base para
que los municipios reconozcan en sus vecinos retos que puedan enfrentar de manera conjunta
o escenarios para compartir buenas prácticas orientadas a generar esquemas asociativos.
La MDM será la herramienta clave para los departamentos, los cuales podrán tener una visión
global sobre los retos y oportunidades presentes en el territorio. Está en las manos de los
gobernadores y todo su equipo de trabajo aprovechar la herramienta para generar proyectos
que beneficien a toda la población, aprovechando sinergia alrededor de los retos y buenas
prácticas particulares de cada municipio.
Los grupos de capacidades iniciales son una oportunidad para comparar a los municipios por
unas características básicas sobre el nivel de sus recursos, su desarrollo económico y el
desarrollo urbano. En este sentido, la MDM garantiza que el análisis de los resultados se haga
de manera más equitativa, comparando municipios con características similares.

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6. ANEXOS
6.1. Fuentes de Información
6.1.1. Variables base para las capacidades iniciales
Capacidades iniciales
Dimensión Variable Metodología Fuente
Confecámaras ‐
Densidad empresarial Número de personas por empresa
DANE
Económicos
Valor proxy del PIB municipal estimado a partir del
(33,3%)
Valor agregado Indicador de Importancia Económica Municipal del DANE
DANE.
Total de habitantes del municipio según las
Población DANE
proyecciones del DANE
Porcentaje de la Proporción de habitantes del municipio que viven en la
DANE
población en cabecera cabecera (zona urbana).
Urbanos
Variable que define la pertenencia del municipio al
(33,3%)
Sistema de ciudades sistema de ciudades, donde: 1 = nodo de aglomeración, DNP
0,5=aglomerado y 0=resto.
Total de habitantes dividido por el área del municipio
Densidad poblacional DANE ‐ IGAC
(habitantes por km2)
Ingresos tributarios y Total de ingresos tributarios y no tributarios definidos
Recursos
no tributarios per por los municipios en el Formulario Único Territorial, DDTS‐ DNP
(33,3%)
cápita dividido la población total.
6.1.2. Variables base para el componente de gestión

Gestión
Ingresos tributarios y
Operaciones
no tributarios sin (Ingresos tributarios y no tributarios – recaudo por
Efectivas de Caja
recaudo por OT per instrumentos de OT / población)
(DNP) y DANE
cápita
Movilización de Recaudo por Recaudo total mediante los cuatro instrumentos de FUT y
recursos (25%) instrumentos de OT ordenamiento territorial (predial, delineación urbana, Operaciones
(per cápita) valorización y plusvalía) / población total Efectivas de Caja
Participación de los FUT y
(Inversión financiada con recursos propios/ Inversión
recursos propios en la Operaciones
total del municipio)
inversión Efectivas de Caja
Ejecución Sistema
Recursos obligados en la vigencia de la fuente SGP en
General de FUT y SICODIS
relación con lo asignado
Participaciones
Ejecución de recursos Recursos obligados respecto a los presupuestado con
FUT
propios fuentes propias
Ejecución de calidad Recursos obligados respecto a lo presupuestado con
Ejecución de otras
(25%) fuentes distintas a las propias y a las transferencias del FUT
fuentes
SGP
Cumplimiento en el
plazo inicial de los Cumplimiento de la programación inicial de los
SGR
proyectos de regalías proyectos
(SGR)
Gestión
Archivo general
Gestión documental Implementación de la Ley 594 de 2000
de la nación
Evalúa los mecanismos que permite la participación
IGA ‐
Rendición de cuentas ciudadana, propiciado por las entidades u organismos
Procuraduría
Gobierno abierto y de la administración pública.
transparente (25%) Programa
Evalúa el nivel de cumplimiento por parte de las Nacional de
Atención al ciudadano entidades territoriales frente las disposiciones básicas Servicio al
en materia de atención y servicio al ciudadano. Ciudadano del
DNP
Tasa efectiva de Recaudo predial/ valorización de los predios en la
IGAC
Gestión de recaudo predial vigencia
instrumentos de OT Número de instrumentos de ordenamiento territorial
Uso de instrumentos
(25%) que usa la Entidad Territorial (plusvalía, predial, FUT
de OT
valorización y delineación)
6.1.3. Variables base para el componente de resultados
Resultados
Cantidad o porcentaje de estudiantes matriculados en
Cobertura en educación media; sin contar los que están en extra
Min. Educación
educación media neta edad (por encima de la edad correspondiente para
cada grado).
Cantidad o porcentaje de estudiantes matriculados en
Educación (25%)
Cobertura en educación transición; sin contar los que están en extra
Min. Educación
transición media neta edad (por encima de la edad correspondiente para
cada grado).
Puntaje promedio en las secciones de matemáticas y
Pruebas Saber 11 ICFES
lenguaje de las pruebas Saber 11.
Cociente entre las defunciones de menores de un año
Mortalidad infantil, ocurridas en un área geográfica, durante un año
DANE
menores de un año calendario, y los nacimientos ocurridos en el mismo
período por mil nacidos vivo.
Cobertura de (terceras dosis aplicadas de vacuna pentavalente en los
Salud (25%)
vacunación menores de un año / población total menor de un año Min. Salud
pentavalente a vacunarse) x 100.
Cobertura en salud calculada a partir del número de
Cobertura en salud afiliados registrados en la BDUA en los regímenes Min. Salud
contributivo y subsidiado a diciembre.
Cobertura energía, Relación entre los usuarios
UPME
zona resto del servicio de energía eléctrica y las viviendas.
Penetración de
Número de suscriptores con acceso dedicado a
internet (Banda Ancha MINTIC
Servicios (25%) Internet sobre la población total.
Residencia)
Coberturas de
La relación entre los predios residenciales que tienen
acueducto y REC ‐ SSPD
servicio y el total de los predios residenciales.
alcantarillado*
Resultados
Hurtos por cada Casos de hurtos reportados por cada 10.000 Ministerio de
10.000 habitantes habitantes. Defensa
Homicidios por cada Ministerio de
Casos de homicidios por cada 10.000 habitantes.
Seguridad (25%) 10.000 habitantes Defensa
Casos de violencia
Casos de violencia intrafamiliar por cada 10.000 Ministerio de
intrafamiliar por cada
habitantes. Defensa
10.000 habitantes
*Las coberturas de acueducto y alcantarillado han sido suavizadas con base en la información histórica, con el fin de
corregir datos atípicos. Para el 2016, se ajustaron los datos de 224 municipios.
6.2. Valores máximos y mínimos utilizados para estandarizar las variables.
6.2.1. Valores máximos y mínimos para gestión
Dimensión Indicador Máximo Mínimo
Ingresos tributarios y no tributarios sin recaudo por OT per
$381.523,75 0
Movilización de recursos cápita
propios Recaudo por instrumentos de OT (per cápita) $152.480,75 0
Participación de los recursos propios en la inversión 100% 0
Ejecución Sistema General de Participaciones 100% 0
Ejecución de recursos propios 100% 0
Ejecución de recursos Ejecución de otras fuentes 100% 0
Cumplimiento en el plazo inicial de los proyectos de
100 0
regalías (SGR)
Gestión documental 100 0
Gobierno abierto y
Rendición de cuentas 100 0
transparencia
Atención al ciudadano 100 0
Tasa efectiva de recaudo predial 16 0
Ordenamiento Territorial
Uso de instrumentos de OT 4 0
6.2.2. Valores máximos y mínimos para resultados
Dimensión Indicador Máximo Mínimo
Cobertura en educación media neta 100 0
Cobertura en educación transición neta 100 0
Educación
Pruebas Saber 11, matemáticas 100 0
Pruebas Saber 11, lenguaje 100 0
Mortalidad infantil, menores de un año* 100 0
Salud Cobertura vacunación pentavalente 100% 0%
Cobertura en Salud 100% 0%
Cobertura energía, zona resto 100% 0%
Penetración de internet (Banda Ancha Residencia / Población DANE) 100% 0%
Acceso a servicios
Cobertura de Acueducto 100% 0%
Cobertura de Alcantarillado 100% 0%
Hurtos por 10 mil habitantes 200 0
Seguridad Homicidios por 10 mil habitantes 50 0
Violencia Intrafamiliar por 10 mil habitantes 70 0
* Se actualiza anualmente, pero cuenta con un año de rezago. Es decir, para la medición del año 2016, se toma la
mortalidad infantil del año 2015. Fuente: DDDR‐DNP.

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Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación

Palabras Claves: desempeño municipal, gestión orientada a resultados, administración pública,

Armenia Cúcuta Manizales Cali Medellín

Fuente: Banco Mundial, DNP – DDDR. Elaboración propia. Fuente: DANE, DNP – DDDR. Elaboración propia.

Crítico Bajo Medio Satisfactorio Sobresaliente

Movilización Ejecución de Gobierno abierto

Educación Salud Servicios Públicos Seguridad Resultados

0.9272 0.8091 0.8143 0.7137 0.8726

Promedio de la MDM 2016 por grupo de

Bajo Medio Alto

Movilización de Recursos Ejecución de Recursos

60% 21,7% 19,7% Seguridad

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