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Prof. ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO andreua@tcu.gov.

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DIREITO FINANCEIRO
2.1. Atividade Financeira do Estado. Conceito, Características e Finalidades.

a) Conceito: "consiste em obter (receita pública), criar (crédito público), gerir (orçamento pú-
blico) e despender (despesa pública) o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação
o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público" (Aliomar Baleeiro) .

b) Finalidades: a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades


públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional:
i. Prestação de serviços públicos;
ii. Exercício regular do poder de polícia;
iii. Intervenção no domínio econômico.

2.2. Direito Financeiro. Conceito e Delimitação.


a) Conceito: Direito Financeiro é o conjunto das normas legais que regulam a atividade financeira
do Estado;
b) Delimitação: Conforme a CF /88 --- art. 24, I e§§ 1° e 2° --- compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislarem concorrente mente sobre Direito Financeiro. Em se tratando de legisla-
ção concorrente, estatui a CF que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais (§ 1°). Essa
competência da União não exclui a competência suplementar dos Estados e do DF para legisla-
rem sobre Direito Financeiro (§ 2°). Se não existirem normas gerais estatuídas pela União, os Es-
tados e o DF exercerão competência legislativa plena (§3°). Nessa hipótese, a superveniência
da lei federal, tratando-se de normas gerais, suspenderá a eficácia da lei estadual ou distrital, no
que lhe for contrária (§ 4°). Interpretando o disposto no artigo mencionado com o art. 32, § 1°, CF,
há que se concluir no sentido de que o DF possui, em termos de legislação concorrente, as mes-
mas competências dos Estados. De acordo com alguns doutrinadores, amparados pelo que dis-
põe o art. 30, II, CF, os Municípios também poderão legislar sobre questões de Direito Financeiro.

2.3. Despesa pública. Conceito. Aspectos Jurídicos. Aspectos Econômicos. Classificação. Proces-
samento. Empenho, Liquidação e Pagamento.
a) Conceito: segundo Aliomar Baleeiro, a expressão despesa pública tem dois significados:
i. Designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para
o funcionamento dos serviços públicos;
ii. ii. Significa a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do
governo.
b) Aspectos Jurídicos: a despesa pública insere-se no contexto da legalidade, tendo em vista a
necessidade de sua previsão na lei orçamentária anual ( §§ 5°, 6° e 9° do art. 165 e arts. 167 e
169, todos da CF /88) ;
c) Aspectos Econômicos: o dispêndio, caracterizando um gasto para os cofres do Poder Público
de um lado, e, de outro, consumo para os beneficiários; a riqueza pública que representa um
bem econômico, reunido no acervo das rendas obtidas pela iniciativa do próprio Estado (do seu
domínio privado) e também da arrecadação por ele obtida pelo exercício do seu ius imperii;
d) Aspectos Políticos: quando se opera a satisfação de uma necessidade pública eleita pelo
Estado na escala de prioridades e efetivada por meio dos serviços públicos;
e) Requisitos (PUF LeLe): os requisitos das despesas públicas são baseados em critérios econô-
micos e sociais, quais sejam: a) utilidade; b) legitimidade; c) legalidade; d) publicização; e)
fiscalização.
f) Classificação: a classificação da despesa pública pode se dar pelos critérios da periodicidade,
da competência constitucional, pelo aspecto econômico e, finalmente, pelo critério legal:
i. Critério da periodicidade: as despesas públicas podem ser ordinárias ou extraordinárias:
1. despesas ordinárias: são aquelas despesas que constituem, normalmente, a rotina dos ser-
viços públicos e que são anualmente renovadas, isto é, a cada orçamento;
2. despesas extraordinárias: são aquelas destinadas a atender a serviços de caráter esporádi-
co, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo, não se renovam todos os
anos.
ii. Critério da competência constitucional: as despesas públicas se dividem em despesas federais,
estaduais e municipais:
1. despesas públicas federais: são aquelas para realização dos fins e serviços públicos que
competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CF;
2. despesas públicas estaduais: são aquelas relacionadas com as atribuições conferidas aos
Estados-membros, i.e., as que não se inserem no âmbito de competência da União e dos Mu-
nicípios, na forma do § 1° do art. 25 da CF/88;
3. despesas públicas municipais: são aquelas relacionadas com o exercício da competência
municipal, prevista no art. 30 da CF /88.
iii. Critério da classificação econômica: nesse critérios as despesas públicas se dividem em des-
pesa-compra e despesa- transferência:
1. despesa-compra: é aquela realizada para compra de produtos e serviços (aquisição de bens
de consumo, folha de pagamento do funcionalismo etc.);
2. despesa-transferência: é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta, li-
mitando-se a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes (juros
da dívida pública, pensões, subvenções sem encargos etc.).
iv. Critério legal: encontra-se no art. 12 da Lei 4.320/64, recepcionada pelo § 9° do art. 165 da CF.
As despesas públicas se classificam em correntes e de capital:
1. despesas públicas correntes: abrangem as de custeio, que correspondem às dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis (§ 1°) , e as transferências correntes, que corres-
pondem às dotações para despesas sem contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive
para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de
direito público ou privado (§ 2°);
2. despesas públicas de capital: abrangem os investimentos em obras (§ 4°); as inversões fi-
nanceiras, que são conformes às dotações para aquisição de imóveis, aquisição de títulos re-
presentativos de capital de empresas em funcionamento, constituição ou aumento de capital de
entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros etc. (§ 5°), e transfe-
rência de capital, que são correlatas às dotações para investimentos ou inversões financeiras
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de con-
traprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações para amortização da dívida
pública (§ 6°).
g) Processamento: Empenho, Liquidação e Pagamento.
i. Empenho: segundo o art. 58 da Lei 4.320/64, empenho "é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento
de condição" .O empenho deve ser prévio. Ele, o empenho, visa garantir os diferentes credores
do Estado, na medida em que representa reserva de recursos na respectiva dotação inicial ou
no saldo existente. O empenho limita-se a diminuir de determinado item orçamentário a quantia
necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de
serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, não
só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o reforço oportuno de
determinada dotação, antes do vencimento da dívida. Materializa-se pela emissão da "nota de
empenho", na qual constará o nome do credor, a representação e a importância da despesa,
bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61);
ii. Liquidação: é a segunda etapa na realização de uma despesa pública e consiste na verifica-
ção do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito (art. 63). Da mesma forma que o empenho, a liquidação nada cria, limitando-
se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente;
iii. Pagamento: é a terceira e última etapa na realização de uma despesa pública, consiste, ini-
cialmente, na ordem de pagamento, que outra coisa não é senão o despacho da autoridade
competente determinando o pagamento da despesa (art. 64); por fim, tem-se a etapa do pa-
gamento que, uma vez efetivada em decorrência de regular liquidação da despesa e por ordem
da autoridade competente (art. 62), extingue a obrigação de pagar.
2.4. Receitas Públicas. Conceito. Classificação, Fontes e Estágios. Receitas Patrimoniais. Recei-
tas Tributárias. Imposto. Taxa. Empréstimos Compulsórios. Contribuição de Melhoria. Preço.
Contribuições Sociais. Receitas Creditícias. Crédito Público. Empréstimos Públicos. Dívida Públi-
ca.
a) Conceito: conforme Aliomar Baleeiro, "receita pública é a entrada que, integrando-se no patri-
mônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o
seu vulto, como elemento novo e positivo". O conceito de receita pública não se confunde com o
de entrada. Todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos caracteriza uma entrada. Contudo, nem
todo ingresso corresponde a uma receita pública (entrada definitiva). Há entradas que ingressam
provisoriamente nos cofres públicos, podendo neles permanecer ou não. Destinam-se a ser de-
volvidas. Daí as entradas provisórias.
b) Classificação: as receitas públicas podem ser classificadas segundo o critério de regularidade
ou relativa periodicidade, da origem, da divisão dos serviços públicos (Jeze), da vantagem
auferida pelo Poder Público (Seligman) e, finalmente, o critério legal:
i. Critério da periodicidade ou da regularidade: as receitas podem ser extraordinárias, que são
aquelas auferidas em caráter excepcional e temporário, em função de determinada conjuntura
(arts. 148, II, e 154, II, todos da CF); e ordinárias, que são as que ingressam com regularida-
de, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado.
ii. Critério da origem: por esse critério, a receita pode ser classificada em originária ou de eco-
nomia privada e derivada ou de economia pública. Receita originária é aquela que advém
da exploração, pelo Estado, da atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do
Estado; receita derivada é caracterizada por constrangimento legal para sua arrecadação.
São os tributos, as penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra;
iii. Critério da divisão dos serviços públicos: Jeze baseou sua classificação em quatro grupos:
a) os serviços administrativos de interesse geral, que provocam despesa, mas não produ-
zem quaisquer receitas, correspondem aos impostos;
b) serviços administrativos de interesse geral, mas que aproveitam mais a alguns, havendo
tributação especial, dizem respeito às taxas;
c) serviços industriais e comerciais de fim financeiro em regime de livre concorrência refe-
rem-se aos preços;
d) explorações comerciais ou industriais destinadas à obtenção do maior proveito fiscal pos-
sível em regime de monopólio correspondem ao tipo híbrido, preço-imposto;
iv. Critério da vantagem auferida pelo Poder Público: Seligman, colocando em confronto a
vantagem do particular e o interesse público, chega ao seguinte quadro:
a) preços guase-privados: vantagem particular como consideração exclusiva ao lado de inte-
resse público acidental;
b) preços públicos: vantagem particular menor, mas preponderante, ao lado de interesse
público de alguma importância;
c) taxas: vantagem particular mensurável associada a interesse público ainda mais impor-
tante;
d) contribuições especiais: alguma vantagem particular, consorciada com interesse público
preponderante;
e) impostos: interesse público como consideração exclusiva e vantagem particular apenas
acidental.
v. Critério legal: decorre da Lei 4.320/64. Importante assinalar que a lei não perfilhou a con-
ceituação doutrinária de receita pública. A lei não elege como requisito indispensável à configu-
ração da receita pública o ingresso de dinheiro sem contrapartida no passivo nem o acréscimo
patrimonial da entidade política.
O art. 11 e parágrafos permite identificar receita pública como todo ingresso de recursos fi-
nanceiros ao tesouro público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de
aumento patrimonial.
De fato, os empréstimos públicos, compulsórios ou voluntários, acham-se seguramente conti-
dos na categoria de receitas de capital.
O citado art. 11 classifica a receita por categorias econômicas em: receitas correntes e recei-
ta de capital. Por força do princípio da unidade de tesouraria, previsto no art. 56, todo ingresso
de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e contabilizado, ou como receita corrente,
ou como receita de capital. Não há como contabilizá-lo a título de mera entrada de caixa ou sob
rubrica de "receita provisória", figura inexistente na Lei 4.320/64.
Pode-se dizer que, em sua generalidade, as receitas correntes abarcam as decorrentes do po-
der impositivo do Estado (tributos em geral), bem como aquelas decorrentes da exploração de
seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio, indústria,
agropecuária e serviços) consoante se depreende do § 1° do art. 11.
As receitas de capital, por sua vez, compreendem: as provenientes de realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; as oriundas de conversão em espécie, de bens
e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a
atender a despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente ( § 2° do art. 11).
c) Estágios da Receita Pública: são estágios da receita pública: previsão; lançamento; arreca-
dação e recolhimento aos cofres públicos.
A previsão corresponde à estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado (v. art. 12 da LRF).
É importante que se esclareça que, embora a doutrina trate a previsão como um estágio da re-
ceita, no Brasil, não vigora o princípio da anualidade no que tange ao orçamento público.
O lançamento é o ato pelo qual se verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é
devedora, e inscreve o débito desta. Segundo o CTN, o lançamento é o procedimento administra-
tivo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, a matéria tri-
butável, o cálculo do montante devido e a identificação do respectivo sujeito passivo. Existem três
modalidades de lançamento:
i) de oficio (ou Direto): o lançamento é efetuado unilateralmente pela Administração, sem a
intervenção do contribuinte. Ex.: IPTU e IPVA;
ii) por declaração ( ou misto) : o lançamento é efetuado pela Administração com a colabora-
ção do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa, obrigada por lei a prestar informações
sobre a matéria de fato indispensável à sua efetivação. Ex. : IR;
iii) por homologação (ou autolançamento): o lançamento é efetuado pelo próprio contribuinte
e apenas posteriormente é homologado pela Administração. Ex.: ISS, ICMS e IPI.
A arrecadação é a fase na qual o Estado recebe dos contribuintes, através das repartições fis-
cais, de agentes ou da rede bancária, os valores que lhe são devidos, quer sejam multas, tributos
ou qualquer outro crédito.
O recolhimento é a entrega, pelos agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede
bancária), dos recursos arrecadados à conta única do Tesouro Público. A propósito, tal recolhi-
mento à conta única do ente é uma exigência do princípio da unidade de caixa ( ou unidade de
tesouraria) , que está assinalado no art. 56 da Lei 4.320/64: o recolhimento de todas as receitas
far-se-á em estrita observância ao princípio da unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmen-
tação para a criação de caixas específicas.
d) Receitas Originárias: são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob o regime de direito
privado, na exploração da atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do Estado.
O que as caracterizam são sua percepção pelo Estado absolutamente despida do caráter coerciti-
vo próprio, porque atua sob o regime de direito privado .
i. Modalidades de receitas originárias segundo as fontes:
1. Receitas Patrimoniais: são as receitas geradas pela exploração do patrimônio do Estado.
O patrimônio estatal compõe-se de patrimônio mobiliário e de patrimônio imobiliário. O pa-
trimônio mobiliário é composto por títulos representativos de crédito e de "ações" que repre-
sentam parte do capital de empresas. Esses valores mobiliários rendem juros ou dividendos;
as rendas do patrimônio imobiliário são representadas por foros de terreno de marinha, lau-
dêmios, taxas de ocupação dos terrenos de marinha;
2. Receitas industriais. comerciais e de serviços: são as geradas pelo Estado no exercício
da atividade empresarial.
e) Receitas Tributárias: são aquelas advindas da economia pública, representadas pelos tributos e
suas espécies: impostos, taxas, contribuição de melhoria e contribuições especiais, que se subdi-
videm em sociais e econômicas, nos termos da CF/88.
i. Tributo: "é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante ativida-
de administrativa plenamente vinculada';
ii. Imposto: sob a órbita legal, o imposto se caracteriza como o tributo que tem como fato ge-
rador, ou hipótese de incidência, uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte (art. 16 do CTN);
iii. taxa: é tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal direta e
imediatamente referida ao obrigado. No Brasil, as taxas podem ser cobradas por dois funda-
mentos: 1) pelo exercício do poder de polícia e 2) pela utilização, efetiva ou potencial, de ser-
viços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição
(art. 145, II, CF/88);
iv. empréstimo compulsório: a partir da CF/88, entende-se o empréstimo compulsório como
espécie do gênero tributo. Sua instituição está a cargo da União e deverá ser veiculada por lei
complementar;
v .Contribuição de Melhoria: "é o tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa
atuação estatal indireta e mediatamente (mediante uma circunstância intermediária) referida
ao obrigado" .
vi. preço: "é a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pelos bens por ele
vendidos e que constitui a sua receita originária' (Alberto Deodato). Preço é sinônimo de tarifa
ou preço público. O Preço é uma obrigação ex voluntate. Seu regime jurídico é de direito pri-
vado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. Apesar disso, o preço pode ser con-
siderado ou não, caso a caso, uma receita originária.
vii. Contribuição Social: a contribuição social é espécie tributária vinculada à atuação indireta
do Estado. tem como fato gerador uma atuação indireta do Poder Público mediatamente
referida ao sujeito passivo da obrigação tributária.
Entre nós as contribuições sociais subdividem-se em duas subespécies: as previstas no art.
149 da CF e as mencionadas no art. 195 da CF .
'. Segundo entendimento do STF (RE 146.733-9/SP, rel. Min. Moreira Alves), "... No tocante
às contribuições sociais (...) não só as referidas no art. 149 (...) têm natureza tributária, (...)
mas também as relativas à seguridade social previstas no art. 195. ..Por terem esta natureza
tributária é que o art. 149, que determina que as contribuições sociais observem o inc. III do
art. 150 (cuja letra b consagra o princípio da anterioridade), exclui dessa observância as con-
tribuições para a seguridade social previstas no art. 195, em conformidade com o. disposto no
§ 6° deste dispositivo, que, aliás, em seu § 4°, ao admitir a instituição de outras fontes desti-
nadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, determina se obedeça ao
disposto no art. 154, I, norma tributária, o que reforça o entendimento favorável à natureza tri-
butária dessa contribuições sociais"
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas (art. 149 da CF) constituem exações fiscais submetidas à disci-
plina do art. 146, III, da CF. Não se pode esquecer que a CIDE sofreu alterações nos termos
da EC 33/2001 (veja a alteração na CF/88).
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico são as seguintes:
1) Taxa de Marinha Mercante (TMM), hoje, Adicional de Frete para Renovação da Marinha
Mercante (AFRMM). Constitui contribuição social para custear a intervenção da União nas ati-
vidades de apoio ao desenvolvimento da marinha mercante.
2) Contribuição ao Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) .É devida pelos produtores de açúcar
e do álcool para o custeio da atividade intervencionista da União na economia canavieira na-
cional.
3) Contribuição do Instituto Brasileiro do Café -IBC. Ela é devida pelos exportadores de café,
em valorf1Xado em dólar, relativamente a cada saca de 60 (sessenta) quilos.
As contribuições sociais de interesse de categorias profissionais ou econômicas são as se-
guintes:
1) Contribuição sindical. Tem fundamento no art. 8°, IV (in fine) c/c art. 149 da CF. Cumpre
lembrar que a contribuição sindical, que tem base legal, não se confunde com a contribuição
confederativa, prevista no art. 8°, IV (Ia parte) da CF, de natureza não tributária e que só pode
ser cobrada de sindicalizados.
2) Contribuições sociais arrecadadas para a manutenção do SENAI, do SENAC, do SESC, do
SESI, da OAB etc. Essas exações constituem as chamadas contribuições parafiscais. A para-
fiscalidade nada mais é do que a delegação do poder impositivo para as entidades paraesta-
tais. Contribuições parafiscais representam ingressos coativos que em nada se diferenciam
dos tributos em geral, a não ser pela delegação a um determinado órgão ou entidade para-
estatal para, com o produto de sua arrecadação, promover a consecução de seus objetivos
institucionais.
As contribuições sociais para financiamento da seguridade social, que não se confundem com
as contribuições sociais gerais, não se submetem ao princípio da anterioridade, mas à regra
nonagesimal (art. 195, § 6° da CF).
A Constituição Federal define a seguridade social como um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social (art. 194). O campo de abrangência da seguridade
social é bem maior que o da previdência social. A seguridade social é financiada por toda so-
ciedade, de forma indireta, através de recursos orçamentários da União, dos Estados, do DF
e dos Municípios, e, de forma direta, por meio das contribuições sociais. A EC 20/1998 esta-
tuiu nova base para o financiamento direto da Seguridade Social.
f) Receitas Creditícias
Crédito Público: "consiste numa série de métodos pelos quais o Estado obtém dinheiro sob obri-
gação jurídica de pagar juros por todo o tempo durante o qual retenha os capitais, que se enten-
dem passíveis de restituição em prazo certo, ou indefinido, a critério do devedor' (Aliomar Baleei-
ro). "é a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o Ente Público para, de acordo com a confi-
ança que possa gozar perante outros entes públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros ou
junto ao povo, obter recursos de que carece para atender despesas do interesse público, medi-
ante promessa de reembolso". São elementos essenciais ao Crédito Público: a) a confiança; b)
o tempo.
i. Classificação: os créditos públicos podem ser classificados em crédito externo, existente pe-
rante pessoa não-nacional, e crédito interno, existente junto a pessoa física ou jurídica ou órgãos
públicos ou privados nacionais;
ii. Empréstimo Público: empréstimo público é a materialização do crédito público e consiste na "
operação pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca dos recursos de
que careça, em face, normalmente, da insuficiência da receita fiscal, assumindo a obrigação de
reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condições estipuladas" .
1. Natureza Jurídica: tem sido múltipla a compreensão da natureza jurídica do empréstimo públi-
co, daí as diversas teorias:
a. Contrato de mútuo de dinheiro: submetido ao comando do CC, em seu art. 1256, na condi-
ção de empréstimo de coisa fungível;
b. Contrato sob condição potestativa: aquela que o devedor poderá suspender as obrigações
assumidas, em situações excepcionais, a seu critério;
c. Contrato especial: aquele em que '. somente o Estado fixa as condições
(Contrato de Adesão); d. Contrato de Direito, Público (Contrato Administrativo}: alterável unila-
teralmente;
e. Ato de Soberania: exercido em razão do ius imperii, mediante edição de lei que poderá ter
sucessivas alterações ditadas pelo Estado no exercício desse poder (Doutrina de Drago), des-
cumprindo o pactuado;
f. A Situação de caráter legal ou legislativo: tem os mesmos efeitos do Ato de Soberania.
2. Classificação: pode ser classificado quanto à forma, quanto à origem e quanto ao prazo.
a. Quanto à forma: são os títulos da dívida pública (título de crédito), também denominados :
i. Voluntários: aqueles obtidos junto ao mercado de capitais ou mediante a emissão de títu-
los;
ii. Patrióticos ou Semi-obrigatórios: assim considerados pela circunstância de serem adquiri-
dos sob coação indireta;
iii. Obrigatórios ou Coativos: empréstimos forçados, de subscrição obrigatória, embora não
propriamente os chamados empréstimos compulsórios, que têm conotação de tributo.
b. Quanto à origem:
i. Internos: aqueles obtidos dentro do seu próprio território;
ii. Externos: aqueles obtidos fora de suas fronteiras.
c. Quanto ao prazo:
i. A longo prazo: resgatáveis em exercício diferente daquele do contrato. Podem ser nomi-
nados de perpétuos, quando sem data de resgate, ficando o Estado, no entanto, apagar as
rendas pactuadas. Tais empréstimos podem ser remíveis ou irremíveis;
ii. A, curto prazo ou temporário: aquele cujo resgate ocorrerá dentro do exercício financeiro.
iv .Dívida Pública: atualmente, a conceituação legal encontra-se na LRF, em seu art. 29, as-
sim exposto:
1. "Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade,
das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de. leis, contra-
tos, convênios ou tratados e da realização de operações de créditos, para amortização
em prazo superior a doze meses, bem como as operações de crédito de prazo inferior a
doze meses, cujas receitas tenham constado do orçamento e os precatórios judiciais não
pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos";
1 ) Dívida fundada (ou consolidada) amortizável: quando reembolsável pelo Estado
de forma parcelada ou periódica, com pagamento de prestações e juros ou só de ju-
ros, inscrita como dívida pública, autorizada pelo Poder Legislativo, observadas as re-
gras emanadas anualmente do Senado Federal (corresponde aos investimentos de
capital), CF, art. 52, V a IX.
2) Dívida fundada (ou consolidada) perpétua: é aquela cujo resgate ficará a critério
do Estado, visto que não definido o prazo na ocasião do contrato de empréstimo. Sua
escrituração será feita com individualização e as especificações necessárias, de forma
a permitir o acompanhamento da posição de cada ano.
2. " Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela Uni-
ão, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios".
É da competência do Congresso Nacional, com sanção do Pres. da Rep. (art. 48, XIV, da
CF/88) dispor sobre o montante da dívida mobiliária federal.
É da competência do Senado Federal dispor:
a) sobre o montante da dívida mobiliária dos Estados, DF e Municípios,
b) sobre o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
3. Dívida flutuante: é aquela contraída a curto prazo ou mesmo por prazo indetermina-
do, para atender a necessidades momentâneas de caixa ou para a administração de
bens de terceiros. Conforme a Lei 4.320/64, essa dívida compreende (art. 92):
I – os restos a pagar (processados);
II – os serviços da divida a pagar;
III – os depósitos; e
IV – os débitos de tesouraria.

2.5. Orçamento Público. Conceito. Natureza Jurídica. Elementos Essenciais. Classificação. Princí-
pios Orçamentários. Regime Constitucional. Vedações Constitucionais em Matéria Orçamentária.
Normas Gerais de Direito Financeiro. Créditos Adicionais.
a) Conceito: classicamente, o orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação
prévia da despesa e da receita para um período determinado. O orçamento fixa despesa e estima
receita;
b) natureza Jurídica: formalmente, é lei ânua (de efeito concreto), estimando as receitas e fixando
as despesas, necessárias à execução da política governamental; materialmente, é ato-condição.
c) Classificacão: no modelo orçamentário brasileiro, são observados quatro critérios de classifica-
ção da despesa: classificação institucional, classificação funcional (funcional-programática), eco-
nômica e classificação por elementos; por sua vez, as receitas públicas são classificadas por ca-
tegorias econômicas, por fontes, pela origem e segundo a existência ou não de vinculação.
A classificação institucional ou departamental é um dos critérios mais antigos de classificação
de despesa. Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela
execução da despesa. É um critério indispensável para afixação de responsabilidades e os con-
seqüentes controles e avaliações. Essa classificação tem como vantagens a possibilidade de
comparar imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas; de identificar o
agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, para dado programa; ser o ponto
de
.partida para o estabelecimento de um programa de contabilização de custos dos vários serviços
ou unidades administrativas; permitir, combinada com a classificação funcional, focalizar num úni-
co ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.
A classificação funcional é a mais moderna das classificações orçamentárias, alterada pelo
MTO-2000, substituiu a classificação funcional-programática, criando agora uma classificação
funcional e uma estrutura programática. Sua finalidade básica é mostrar as realizações do gover-
no, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade, e viabilizar um melhor sistema de re-
gistro das Contas Nacionais.
Já a classificação econômica tem como objetivo dar indicações sobre os efeitos que o gasto
público tem sobre a economia como um todo. Foi o critério adotado pela Lei 4.320/64. Por sua
vez, a classificação por elementos é a mais analítica das classificações e tem como finalidade
básica o controle contábil dos gastos, tanto em nível interno (órgãos e unidades orçamentárias)
quanto do próprio controle externo, exercido pelo Legislativo.
No tocante às receitas, a classificação por categorias econômicas, adotada pela Lei 4.320/64,
art. 11, informa que existem as seguintes categorias: receitas correntes e receitas de capital.
A classificação da receita por fontes inicia já na subdivisão das Receitas Correntes e de Capi-
tal. Tal pode ser visto no anexo 3 da Lei.
Já a classificação da receita por origem tem como finalidade evidenciar a parcela de recursos
próprios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realizações de cada
entidade. Ela é dividida em três grupos: recursos do Tesouro, recursos de outras fontes e transfe-
rências de recursos do Tesouro e de outras fontes.
Já a classificação segundo a Existência, ou não, da vinculação decorre da necessidade práti-
ca de se demonstrarem as parcelas de recursos que já estão comprometidos com o atendimento
de determinadas finalidades e aqueles que podem ser livremente alocados a cada elaboração
orçamentária.
d) Tipos de orçamentos:
i. Orçamento Legislativo: é adotado nos países de regime parlamentarista, onde há competên-
cia privativa do Poder Legislativo para elaborá-lo;
ii. Orçamento Executivo: predomina onde há hipertrofia do Poder Executivo, sendo por este
preparado, com exclusividade, sem qualquer influência do Legislativo, ou deferido a este com-
petência para votá-lo em prazos determinados e sem direito a modificá-lo;
iii. Orçamento Misto: quando a iniciativa cabe ao Poder Executivo, porém sua aprovação é
submetida ao Poder Legislativo, inclusive o seu controle e julgamento. É o caso do Brasil. Por-
tanto, existe uma estreita colaboração entre esses dois poderes.
iv .Orçamento Fixo: é aquele de duração permanente, somente revogado quando outro for ins-
tituído, o qual, em face da situação de permanentes mutações financeiras e sociais dos países,
tornou-se impraticável;
v .Orçamento Variável: é o mais racional, porque prevalece para um período certo, alterável
segundo as necessidades conjunturais. É também conhecido por orçamento ordinário ou
ânuo;
vi. Orçamento de Previsão: é um documento de transição, que supre a falta do orçamento ordi-
nário, tanto que é adotado sem maior detalhamento, haja vista a sua provisoriedade;
vii. Orçamento de Atualidade: quando ocorre uma bipartição, sendo um de rotina, ordinário,
usual e o outro de capital para atender o desenvolvimento econômico;
viii. Orçamento Sintético: assim denominado pela sua flexibilidade ao emprego e à distribuição
de verbas globais, como acontece em pequenos Municípios;
ix. Orçamento analítico: é o mais tradicional e completo, detalhado por elementos, subelemen-
tos, itens ou subitens;
x. Orçamento-Programa: é um plano de trabalho do governo, no qual se especificam as propo-
sições concretas que se pretende realizar durante o ano inteiro.
e) Elementos Essenciais: o orçamento possui aspectos técnico, político e jurídico, quais sejam:
i. Aspecto técnico: o orçamento evidencia a linha de gestão governamental;
ii. Aspecto político: esse aspecto vem inserido na própria CF que atribui ao orçamento as fun-
ções primordiais de reduzir as desigualdades inter-regionais e sociais, segundo parâmetro po-
pulacional. É, pois, o instrumento de intervenção do Estado no domínio econômico, voltado
para a valorização do trabalho humano em consonância com os ditames da justiça social;
iii. Aspecto jurídico: o orçamento apresenta as mesmas características em qualquer nível das
pessoas políticas.
f) Princípios orçamentários: os principais princípios orçamentários são os da unidade, da universa-
lidade, do orçamento bruto, da anualidade ou periodicidade, da não-afetação das receitas, da dis-
criminação ou especialização, da exclusividade, do equilíbrio, da programação etc.:
i. Princípio da unidade: consiste na reunião ou agrupamento de todos os gastos e recursos do
Estado em um único documento. Assim, a partir da CF/88, o orçamento anual é integrado pelo
orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades
da administração direta e indireta; o orçamento de investimento das empresas estatais; e o
orçamento das entidades de seguridade social.
ii. Princípio da universalidade: de acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter
todas as receitas e todas as despesas do Estado;
iii. Princípio do orçamento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. A regra pretende impedir a
inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou
negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço públi-
co". Esse princípio está consagrado no art. 6° da Lei 4.320/64: "Todas as receitas e despesas
constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções" ;
iv. Princípio da Anualidade (ou Periodicidade): o orçamento público deve ser elaborado e auto-
rizado para um período determinado de tempo, geralmente um ano;
v .Princípio da não-afetação das Receitas: significa que nenhuma parcela da receita geral po-
derá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Recursos
excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem significar sobra em pro-
gramas de menor importância e falta em outros de maior prioridade. Atualmente, com base em
dispositivo introduzido pela EC 3/1993, é permitida aos Estados e Municípios a vinculação da
receita de seus impostos e de suas participações na Receita Federal (FPE, FPM etc.) para
prestação de garantia ou contragarantia à União ou para pagamento de débitos para com esta;
vi. Princípio da Especialização (ou Discriminação): de acordo com esse princípio, as receitas e
as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se pos-
sa saber , pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação;
vii. Princípio da Exclusividade: " A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à f'1Xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por ante-
cipação de receita, nos termos da lei' ;
viii. Princípio do Equilíbrio: deve haver equilíbrio entre receitas e despesas. Isso ocorre formal-
mente, embora com freqüência não ocorra materialmente.
ix. Princípio da Clareza: as informações devem ser claras de modo a permitir que pessoas lei-
gas também entendam.
x. Princípio da Publicidade: viabiliza a transparência e o controle.
xi. Princípio da uniformidade: as informações devem ser uniformes (consistentes), ao longo do
tempo, de modo a permitir comparações temporais
xii. Princípio da Exatidão: as informações devem ser precisas e exatas.
xiii. Princípio da Programação: com ele, o orçamento funciona como auxiliar efetivo da admi-
nistração, especialmente como técnica de ligação entre as funções de planejamento e de ge-
rência. Tem como corolário o princípio da quantificação: não é permitido conceder nem utilizar
créditos ilimitados.
g) Regime Constitucional:
h) das vedações constitucionais em matéria orçamentária:
art. 167 da CF, são vedados:
1) O início de programas ou projetos não-incluídos na LOA, bem como a realização de despe-
sas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais
(princípio da legalidade);
2) regra de ouro: a realização de operações de crédito que excedam o montante das despe-
sas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Com essa vedação,
o legislador estabelece um limite para a realização de operações de crédito. Estas não podem
superar o valor das despesas de capital fixadas no orçamento. A contratação de operações de
crédito em montante superior ao referido limite só poderá acontecer com a anuência do Poder
Legislativo, através do quorum qualificado da maioria absoluta.
3) A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde (EC 29/2000) e para manutenção e des-
envolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2°, e 212, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8°, bem como o disposto no § 4° do art. 167:
Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93:
"§ 4º E permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para pres-
tação de garantia ou contragarantia à União e para pagamentos de débitos para com esta."
4) A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indi-
cação dos recursos correspondentes.
5) A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como
a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da segu-
ridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclu-
sive dos mencionados no art. 165, § 5°.
6) A concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Esta regra expressa a necessidade de o
orçamento ser quantificado. As autorizações de despesas, consubstanciadas por meio dos
créditos orçamentários ou dotações orçamentárias, não poderão ser ilimitadas, devendo estar
limitadas monetariamente.
7) A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Constituem-
se, os Fundos, em um ente meramente contábil para o qual são alocados recursos visando à
realização de determinados objetivos ou serviços (ex. FUNDEF). Importa lembrar:
i. que os fundos especiais constituem exceção ao princípio da unidade de tesouraria;
ii. que a instituição de um Fundo exige a edição de LEI ORDINÁRIA, mas, nos termos do art.
165, § 9°, II da CF, as condições para a instituição e funcionamento dos Fundos devem ser
regulamentadas por meio de LEI COMPLEMENTAR (v. arts. 71 a 74 da Lei 4.320/64);
8) A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por anteci-
pação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pa-
gamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do DF e dos Mu-
nicípios (incluído pela EC 19/1998 - v. art. 35 da LRF);
9) A utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I,
"a", e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201 (incluído pela EC 20/1998);
10) art. 167, § 1° - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro po-
derá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade;
i) Normas Gerais de Direito Financeiro:
j) Créditos Adicionais: os créditos adicionais destinam-se à realização de despesa não prevista ou
insuficiente dotadas na Lei Orçamentária, em razão de erros de planejamento ou de fatos im-
previstos, bem como para utilização dos recursos que ficaram sem despesas correspondentes
em caso de veto, emenda ou rejeição da LOA.
A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do Executivo, que deverá,
obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao orçamento.
(VIDE QUADRO AO FINAL DO TRABALHO)

2.6. Sistema Tributário Nacional. Princípios Constitucionais Tributários. Repartição Constitucional


de Competências Tributárias. Fundos de Participação.
a) Princípios Constitucionais Tributários: além dos princípios implícitos, estão expressos na Cons-
tituição Federal de 1988 os princípios da legalidade tributária, da anterioridade, da isonomia tribu-
tária, da capacidade contributiva, da vedação de efeitos confiscatórios, da imunidade recíproca, da
imunidade genérica, da imunidade de tráfego interestadual e intermunicipal, da uniformidade de
tributo federal em todo o território nacional, da uniformidade de tributo estadual ou municipal
quanto à procedência ou destino de bens e serviços de qualquer natureza, da igualdade de trata-
mento dos títulos da dívida pública federal, estadual ou municipal e dos vencimentos pagos pelas
três entidades políticas, da imunidade do imposto sobre a renda relativamente a proventos de
aposentadoria e pensão percebidos por pessoas com idade superior a sessenta e cinco anos e da
vedação de a União decretar isenção de impostos das entidades periferias.
i. Princípio da Legalidade Tributária: art. 150, I, CF/88: " Sem prejuízo de outras garantias as-
seguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municí-
pios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça."
ii. Princípios da irretroatividade e da Anterioridade: art. 150, III, “a” e “b”, CF/88: "Sem prejuízo
de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios: III- cobrar tributos: a) em relação a fatos geradores ocorridos antes
do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; b) no mesmo exercício fi-
nanceiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou."
iii. Princípio da isonomia tributária: art. 150, II, CF /88: II Sem prejuízo de outras garantias as-
seguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municí-
pios: III - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equi-
valente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou .função por eles
exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos."
Não pode haver isenção sem obediência ao princípio da isonomia. A lei isentiva não pode im-
portar no estabelecimento de uma situação de desigualdade jurídica formal, estabelecendo
tratamento desigual de pessoas que se encontram sob os mesmos pressupostos fáticos, sob
pena de inconstitucionalidade.
iv .Princípios da pessoalidade e da capacidade contributiva: têm caráter programático e visam a
realizar a justiça fiscal. Diz o art. 145. § 1°, da CF: "Sempre que possível, os impostos terão ca-
ráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à
administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as ativi-
dades econômicas do contribuinte". A graduação só se refere a impostos.
v. Princípio da vedação do efeito confiscatório: art. 150, IV, da CF: Sem prejuízo de outras ga-
rantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios: IV - utilizar tributo com efeito de confisco."
É fora de dúvida que tributo de efeito confiscatório não se confunde com aquele confisco rela-
cionado com a infração (ex: art. 243, p. u., da CF) e que é o único admitido pela doutrina e ju-
risprudência.
vi. Princípio da imunidade recíproca: " Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contri-
buinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI- instituir im-
postos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros."
Essa imunidade, que abarca somente impostos, não exclui a atribuição por lei, às entidades
políticas, da condição de responsáveis pelos tributos que lhe cabe reter na fonte nem as dis-
pensa do cumprimento das obrigações acessórias (*), conforme preceituado no § 1° do art. 9°
do CTN . A imunidade, ao contrário da isenção, deve ser interpretada de forma ampla, mas
não pode essa interpretação ampla ir ao ponto de ignorar a própria restrição expressa na Carta
Magna.
(*)obrigações acessórias são as prestações positivas ou negativas previstas na legislação tri-
butária no interesse da arrecadação e fiscalização de tributos, podendo ser instituídas em rela-
ção a terceiras pessoas, direta ou indiretamente, relacionadas com o sujeito passivo.
REGIME DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

TIPOS FINALIDADE AUTORIZAÇÃO ABERTURA VIGÊNCIA PRORROGAÇÃO DEVE INDICAR


LEGISLATIVA E FONTE
INCORPORAÇÃO DE RECURSOS

SUPLEMENTAR Reforçar despesas Há necessidade de Por Decreto do Executivo: No exercício em improrrogável


já previstas no autorização na própria incorpora-se ao orçamen- que foi aberto SIM
orçamento LOA ou em lei específi- to, em adição à dotação a (até 31/12)
ca que visa reforçar.

Há necessidade de Por Decreto do Executivo: No exercício em Pode ser prorrogado para


autorização em lei es- incorpora-se ao orçamen- que foi aberto o exercício seguinte,
ESPECIAL Atender a despe- pecífica to, mas conserva sua es- (até 31/12). quando o ato de autoriza-
sas não previstas pecificidade, demonstran- ção tiver sido PROMUL- SIM
no orçamento do-se no orçamento de GADO nos últimos 4 me-
modo separado. ses do exercício. Nesse
caso, reaberto no limite do
seu saldo é incorporado
ao orçamento do exercício
seguinte (crédito com vi-
gência plurianual).

Independe de autoriza- Na União, a abertura se dá No exercício em Pode ser prorrogado para


ção por meio de MP. que foi aberto o exercício seguinte,
Atender a despe- Nos estados, DF e muni- (até 31/12) quando o ato de autoriza-
sas imprevisíveis e cípios, dá-se por MP (se ção tiver sido PROMUL-
EXTRAORDINÁRIO
urgentes (como as houver previsão de MP da GADO nos últimos 4 me-
decorrentes de Carta da UF) ou por De- ses do exercício (quando a NÃO
guerra, comoção creto do Executivo. MP ou o Decreto de aber-
interna ou calami- Caso a abertura se dê por tura tiver sido editado nos
dade) meio de decreto, este últimos 4 meses do exer-
deve ser enviado imedia- cício). Nesse caso, rea-
tamente ao Legislativo. berto no limite do seu sal-
Incorpora-se ao orçamen- do é incorporado ao orça-
to, mas conserva sua es- mento do exercício se-
pecificidade, sendo de- guinte (crédito com vigên-
monstrado de modo sepa- cia plurianual).
rado.