Conflictividad social, diálogo y

gobernanza territorial
David Montoya Exjefe de la Oficina de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del
Consejo de Ministros

Ideele Revista Nº 278

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Foto: Gestión.

La historia del Perú nos ha permitido observar que en tiempos de crisis social, económica y
política, los conflictos sociales aparecen buscando suplir carencias, necesidades y
postergaciones. Aunque no solo en esos momentos. También aparecen en épocas de
bonanza económica: por ejemplo, en pleno boom extractivo, por “una ausencia del Estado”
como suelen decir alcaldes, campesinos y comunidades. Ausencia del Estado significa
resolver problemas en educación, salud, comunicación, economía e integración,
percepciones, culturas y respeto de su biodiversidad y medio ambiente. Es decir, alcanzar el
desarrollo integral sostenible.
Personas, pueblos y comunidades quieren progresar y alcanzar el desarrollo personal o
colectivo. La descentralización (regionalización), como dice la Constitución, se retomó
para eso: alcanzar el desarrollo integral. Luego de más de tres lustros de esta reforma, por
diversos factores y voluntades, ello no ha ocurrido. El Estado funciona con tres niveles de
gobierno que tienen problemas serios de gestión pública para articularse y que ministerios
cumplan su rol rector en el país, porque la mayoría de competencias y funciones son
compartidas. Por eso, la coordinación regular y cotidiana (sistema de relaciones
intergubernamentales) es un imperativo que los GOREs Ejecutivos trimestrales no alcanzan
a resolver.
Los países descentralizados con democracias avanzadas tienen establecidos, en su gestión
pública, Relaciones Intergubernamentales (RIG) para alcanzar resultados en la aplicación
de políticas. Tarea pendiente en el Perú, mucho más porque en el funcionamiento de
nuestro Estado conviven dos tipos de gestión y planeamiento, una de carácter nacional pero
con prioridades, planeamiento y presupuesto sectoriales (ministerios), y otra de carácter
territorial en los departamentos y las provincias. Si las prioridades sectoriales coinciden con
las demandas territoriales, las obras o compromisos de inversión de los ministerios en los
territorios serán realidad o encontrará un cauce de viabilidad, pero esa suele ser la
excepción y no la regla.
De allí que no basta con repetir que el Estado resuelva los problemas o cumplan con sus
compromisos, sino que estamos ante un serio problema institucional.
Un elemento no menos importante en los conflictos son los intereses en juego. Lo que he
visto en la gestión de conflictos en el Estado es que en la mayoría de los pueblos no hay
una postura antiminera, ni antiextractiva, per se. Lo que quieren estos pueblos en situación
de pobreza y extrema pobreza es ser beneficiarios de los réditos de estas operaciones y que
sus hijos y sus familias progresen.
Escenario propicio para que las empresas extractivas a partir de un relacionamiento o una
gestión social adecuada convivan en armonía en esos territorios. Si la gestión social privada
busca solo abrir un camino para que la operación empresarial (el negocio) no se interrumpa
el conflicto estará latente. Si la mirada es la de Michael Porter, la del valor compartido,
como una estrategia donde desde lo territorial se busque no sólo la mayor utilidad de las
empresas, sino beneficios económicos, ambientales y sociales, estaremos previniendo
posibles tensiones sociales.
Institucionalidad pública y conflicto social
La carencia de relaciones intergubernamentales y la preeminencia de lo sectorial sobre lo
territorial en el Estado, también se aprecia en la gestión del diálogo y los conflictos.
Durante la conducción de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) que me
tocó dirigir el año 2015, identificamos catorce oficinas de gestión social, incluida la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que siguen vigentes.
La Constitución le otorga a la PCM un rol de “coordinador de las funciones de los demás
ministros” (Art. 123), pero también señala que “La dirección y la gestión de los servicios
públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que
competen a la cartera a su cargo” (Art. 119). Cada ministerio es responsable de sus
competencias, y de su gestión.
Así, la PCM, como señala la Ley orgánica de Poder Ejecutivo: “…es el Ministerio
responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder
Ejecutivo. Coordina las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos
constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil” (Art. 17).
Coordina, pero no es el jefe de los otros ministerios. Como decían algunos viejos
funcionarios: “abarca mucho, pero no tiene dientes, no muerde”.
En términos de diálogo la ONDS permitía a los actores involucrados estar muy cerca del
Presidente del Consejo de Ministros, y esa cercanía le daba un peso específico a la ONDS
(aunque no formal) frente a los ministerios y sus oficinas de conflictos y mejores
perspectivas de solución de conflictos y cumplimiento de compromisos. Esta ubicación
provocaba roces permanentes entre el jefe de la ONDS y los ministros o viceministros.
Desde hace más de un año, existe una puerta adicional antes del premier: el Viceministerio
de Gobernanza Territorial (VGT). La ONDS se convirtió en la Secretaría de Gestión Social
y Diálogo (SGSD).
Hace pocas semanas, reapareció el Reporte Willaqnaki Nº 1 del año 2018, elaborado por el
Viceministerio de Gobernanza Territorial de la PCM, publicación creada por la ONDS. Allí
se lee que: “El VGT, desde la SGSD, atiende la conflictividad social a partir de la
promoción del desarrollo sostenible, buscando transformar el conflicto en una oportunidad
de desarrollo…” La ONDS también consideraba que los conflictos son oportunidades de
desarrollo. Pero, la mirada de la SGSD puede tener mayor aliento. Se plantea una visión y
gestión integral del conflicto y pasar de un enfoque centrado en el diálogo al desarrollo
territorial, con diálogo y concertación.
Creo que este diseño de la SGSD es una estructura muy potente, solo si logra de verdad una
articulación jerarquizada de la PCM con los ministerios y los gobiernos subnacionales, y si
consigue “tener dientes adecuados”. Sino, el diálogo seguirá siendo un trámite, una reunión.
En diálogo sin resultados, en gran parte de los casos. EL VGT tiene bajo su mandato la
descentralización, la demarcación territorial y la gestión de los conflictos, pero puede hacer
poco por avances sectoriales de compromisos y ver resultados.
Dos son los problemas principales a resolver. Un sistema de gestión de conflictos del sector
público con un órgano rector que pueda exigir rendición de cuentas a los ministerios sobre
prevención y compromisos, y no sólo un mero coordinador. En el Congreso existen dos
proyectos de ley que buscan crear este Sistema, pero no es una prioridad.
El segundo problema, y el más complejo, es el planeamiento estratégico del Estado.
CEPLAN puede hacer la prospectiva de los escenarios posibles y planificar el desarrollo
territorial, pero cuando se trata de concretar en asignación presupuestal, esa parte corre por
encargo del MEF y/o los ministerios del Poder Ejecutivo o los Gobiernos Regionales. Es
parte de la Reforma del Estado pendiente.
Prevención y diálogo
Los arreglos institucionales pendientes muestran las dificultades del Estado para establecer
procesos de prevención, en este caso de conflictos, pero se puede extender a otras
actividades que involucren gestión de riesgo o defensa de derechos.
En el Perú, estamos en déficit con la promoción y el desarrollo del diálogo como
instrumento de prevención de los conflictos sociales. La Defensoría del Pueblo ha señalado
que de cada tres conflictos sociales en el Perú, dos se inician después de un hecho de
violencia “...muestra que la cultura del diálogo... recién está construyéndose... muchas
personas no le encuentran utilidad real...”
Sin sistema de prevención y gestión de los conflictos, estos procesos son asumidos
sectorialmente. Los ministerios con mayor experiencia tienen una estructura de seguimiento
de información nacional, regional y local para establecer alertas. En la práctica avistan la
conflictividad en el límite. No existen protocolos, procedimientos o estrategias para visitas,
pasantías, o promover reuniones que permitan adelantar con cierto margen a los conflictos
y sus secuelas de violencia.
Al estallar el conflicto, el diálogo ingresa condicionado. Se reducen los márgenes de
encontrar soluciones y resultados. Se hace más difícil identificar las causas de los
problemas a solucionar y que quizá algunos problemas no son tales, sino efectos de un
problema mayor.
Al aparecer por delante la medida de fuerza, lo que toca es gestionar para alcanzar paz
social. En estas condiciones los sectores o ministerios ingresan al diálogo en una situación
de debilidad con el único objetivo de levantar la medida y se firman actas con compromisos
con ese propósito. En la ONDS hicimos un esquema de lo que suele ocurrir en esta etapa y
como el incumplimiento puede generar que el conflicto se vuelva a atizar.
Con el incumplimiento el diálogo se complica y se exige la asistencia de
funcionarios con capacidad de decisión o con voluntad política (Premier,
ministros, viceministros). Estos funcionarios tampoco garantizan
cumplimiento, porque los procesos, el presupuesto y la prioridad en los
sectores y ministerios tienen sus propias formalidades y etapas.

Los compromisos que los sectores o ministerios deben asumir en los

espacios de diálogo corresponden a proyectos de inversión pública,
transferencias presupuestales, asistencia técnica, equipamiento y
actividades diversas como desconcentración de oficinas nacionales o
emisión de normatividad nacional u operativa y formulación de iniciativas
legislativas.

Los sectores nacionales deberían concurrir a las Mesas con información de

estas acciones y si las mismas cuentan con priorización en el planeamiento,
la asignación presupuestal o el financiamiento propuesto o en todo caso
transparentar cuando habrá financiamiento. Pero, habría que recordar que
los funcionarios sólo pueden hacer lo que la ley manda. Entendiéndose por
esto, leyes, directivas, manuales, resoluciones, decretos, reglamentos,
protocolos aprobados, leyes y hasta memos. Por eso la necesidad de un
sistema, con un órgano rector.

Hay muchos compromisos pendientes de ser resueltos en estos espacios de

diálogo que vienen del pasado, pero también del actual gobierno. Por eso,
entre el nuevo gobierno que ingresa en agosto de 2016 y la creación del VGT
se abrió un proceso de transición donde se propuso crear la Unidad de
seguimiento y gestión de cumplimiento de acuerdos (UC). Se buscaba
destrabar desde la PCM los cuellos de botella en los sectores que impedían
su concreción, pero pasaba por un sinceramiento de los acuerdos de las
diversas mesas.

Aún si la PCM aprobaba esta UC, complementariamente son necesarios

arreglos institucionales mayores que posibiliten alcanzar concreción. Es
decir, un sistema público para no continuar sumergidos en el sectorialismo
de los ministerios y sujetos a sus prioridades y planeamiento. Entiendo que
la SGSD se encuentra en esa línea, pero el punto es si logrará alcanzar
estos necesarios cambios institucionales.

Quizá a la VGT y a la SGSD le convendrían mirar la experiencia de Valor

Minero en Chile[ii]. Alianza público-privada que orienta los esfuerzos de la
minería para asegurar la creación de valor en todos sus actores y con una
mirada territorial, porque entiende que la gobernanza territorial es la
capacidad de los países y las sociedades para resolver sus asuntos y
alcanzar el desarrollo de sus territorios mediante la articulación y
participación y compartir una visión común. En suma, gestionar juntos.

[i] Defensoría del Pueblo. El Valor del Diálogo. Documentos Defensoriales -

Documento N° 29. Setiembre 2017

[ii] Valor Minero funciona a partir del respaldo de la Presidencia de la

República de Chile con Michelle Bachelet.