ORÇAMENTO PÚBLICO

autor
CRISTÓVÃO ARARIPE MARINHO

1ª edição
SESES
rio de janeiro  2016
Conselho editorial  jose dario menezes, roberto paes e paola gil de almeida

Autor do original  cristóvão araripe marinho

Projeto editorial  roberto paes

Coordenação de produção  paola gil de almeida, paula r. de a. machado e aline

karina rabello

Projeto gráfico  paulo vitor bastos

Diagramação  bfs media

Revisão linguística  bfs media

Revisão de conteúdo  joaquim augusto souza de menezes

Imagem de capa  nattapol sritongcom | shutterstock.com

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida
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Diretoria de Ensino — Fábrica de Conhecimento

Rua do Bispo, 83, bloco F, Campus João Uchôa
Rio Comprido — Rio de Janeiro — rj — cep 20261-063
Sumário

Prefácio 7

1. Orçamento Público 9
1.1  Atividade financeira do Estado 11
1.1.1  Intervenção do Estado na atividade economia (funções do
orçamento) 13
1.2  Aspectos relacionados ao orçamento público 14
1.3  Conceito de orçamento público 15
1.3.1  Tipos e espécies de orçamento 16
1.3.2  Esferas orçamentárias 19
1.3.3  Princípios orçamentários 19
1.4  Evolução do orçamento dentro das Constituições Federais
Brasileiras. 21
1.5  Lei orçamentária anual (LOA) 24
1.5.1  Elaboração do PLOA 24
1.5.2  Prazos para envio e aprovação do PLOA 31

2. Planejamento e Orçamento 39

2.1  Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal 40

2.1.1  Plano Plurianual (PPA) 41
2.1.2  Elaboração do PPA 49
2.1.3  Breve histórico do PPA 50
2.2  Lei de diretrizes orçamentárias 51
2.2.2  Características e prazos da LDO 52
2.2.3  Conteúdo da LDO 53
2.2.4  A LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 54
2.3  Ciclo orçamentário ampliado 56
2.3.1  Dinâmica do ciclo orçamentário ampliado 63
3. Receita Pública 71

3.1  Conceito de receita pública 72

3.1.1  Receita orçamentária – afetação patrimonial 74
3.1.2  Princípio orçamentário da Universalidade 75
3.2  Classificação da receita orçamentária 76
3.2.1  Classificação da receita quanto à procedência 77
3.2.2  Classificação por natureza econômica da receita 78
3.2.3  Classificação por Identificador de resultado primário 84
3.2.4  Classificação por fonte/destinação de Recursos 85
3.2.5  Classificação por esfera orçamentária 88
3.3  Etapas e estágios da receita pública 89
3.3.1 Planejamento 90
3.3.2  Execução 90
3.3.3  Controle e Avaliação 92

4. Despesa Pública 97

4.1  Conceito de despesa pública 98

4.2  Programação orçamentária da despesa pública 100
4.2.1  Programação qualitativa 100
4.2.2  Programação quantitativa 109
4.3  Estágios de execução da despesa pública 113
4.3.1 Planejamento 114
4.3.2 Licitação 114
4.3.3 Execução 115
4.3.4  Controle e avaliação 115

5. A Dinâmica Orçamentária 121

5.1  Créditos adicionais 122

5.1.1 Conceito 123
5.1.2  Elaboração e formalização dos atos legais 123
5.1.3  Efetivação das alterações orçamentárias – quantitativas e
qualitativas 124

4
 5.1.4  Características dos créditos adicionais 125
5.2  Programação e descentralização – orçamentária e financeira 129
5.2.1  Descentralização orçamentária 129
5.2.2  Programação financeira 132
5.2.3  Descentralização de recursos financeiros 138
5.3  Conta Única do Tesouro Nacional 139
5.4  Descentralização orçamentária x descentralização financeira 140

6. Licitações Públicas 145

6.1 Licitações 146
6.2 Conceito 147
6.3  Objetivo da licitação 147
6.4  Entidades sujeitas à licitação 148
6.5  Princípios administrativos aplicáveis às licitações públicas 148
6.6  Processo licitatório 150
6.6.1  Fases da licitação 151
6.6.3  Modalidades de licitação 153
6.7  Sistema de Registro de Preços (SRP) 155
6.8  Contratação direta - Dispensa e Inexigibilidade de licitação 156
Prefácio
Prezados(as) alunos(as),

O estudo da disciplina Orçamento Público reveste-se de singular importân-

cia, não apenas para a formação acadêmica, mas especialmente para aqueles
que têm a intensão de atuar profissionalmente na área pública, notadamente
nas funções com mais forte interface com as finanças públicas.
A importância do orçamento público decorre da sua utilização como instru-
mento para condução do processo de formulação e execução das suas políticas.
Se bem elaborado e gerenciado, o orçamento pode promover a transparência,
atenuar as consequências de políticas injustas, destinando recursos às cama-
das menos favorecidas da sociedade, caracterizando-se como um verdadeiro
instrumento de redistribuição de renda e promoção de justiça social.
Além disso, historicamente o orçamento tem sido uma tentativa de restrin-
gir o poder de arbítrio dos governantes, estabelecendo o controle legislativo so-
bre suas atividades.
Neste contexto, este livro busca proporcionar uma visão ampla e atualizada
do processo orçamentário brasileiro, com foco na esfera federal.
Procurando solidificar as bases para um amplo entendimento, o capítulo 1
situa orçamento público no contexto da atividade financeira do Estado e apre-
senta os principais aspectos relacionados: conceito, tipos, espécies, esferas,
princípios, funções orçamentárias de intervenção na atividade econômica e
evolução dentro das Constituições Brasileiras. Além disso, ainda no capítulo
inicial, é apresentado o processo de elaboração, discussão, alteração e aprova-
ção do projeto de lei orçamentária anual (PLOA) e sua transformação em lei
orçamentária anual (LOA).
O capítulo 2 apresenta a estrutura do Plano Plurianual (PPA), os principais
aspectos relacionados com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), e analisa a
relação entre os três instrumentos de planejamento e programação orçamentá-
ria, instituídos pela Constituição Federal de 1988 – PPA, LDO e LOA.
O capítulo 3 é dedicado ao estudo da receita pública e suas estruturas de
classificação utilizadas no processo de programação orçamentário, bem como
à análise dos estágios e etapas de sua execução.
Na sequência, da mesma forma, o capítulo 4 é dedicado ao estudo da despe-
sa pública e suas estruturas de classificação utilizadas no processo de progra-
mação orçamentária, bem como à análise dos estágios de sua execução.

7
 O capítulo 5 trata da dinâmica orçamentária que é materializada através
das alterações realizadas na LOA por meio dos créditos adicionais, das des-
centralizações e transferências de recursos orçamentários e financeiros, ocor-
ridas no âmbito dos orçamentos das entidades que integram a estrutura da
Administração Pública Federal.
Finalmente, no capítulo 6 são abordados os principais aspectos relaciona-
dos com as licitações, utilizadas pela Administração Pública para aquisição e
contratação de bens, obras ou serviços.
Ao tempo em que externamos nosso desejo de que os temas tratados neste
livro possam contribuir para que você alcance os seus objetivos, desejamos o
seu sucesso profissional!

Bons estudos!

8
 1
Orçamento
Público
1.  Orçamento Público
O orçamento público é o instrumento que o governo utiliza para atender às de-
mandas sociais, pois através dele são formuladas e executadas as políticas que
devem visar ao bem comum da população. Se elaborado de forma apropriada,
o orçamento pode atenuar as consequências de políticas injustas, destinando
recursos às pessoas carentes e aos setores de interesse da população, caracte-
rizando-se assim como um verdadeiro instrumento de redistribuição de renda
e promoção de justiça social. Atualmente, o orçamento público tomou expres-
siva dimensão e tem atuado como mola propulsora para o desenvolvimento
do Estado.
Sob essa perspectiva instrumental e social, este primeiro capítulo inicia-se
procurando prover uma base sólida e abrangente que permita situar o orça-
mento público no âmbito da atividade financeira do Estado, destacando sua
influência sobre a atividade econômica. Na sequência, relativamente ao orça-
mento público, são apresentados o conceito, os tipos, os princípios, as espécies
e as esferas. O tópico seguinte discorre, de forma resumida, sobre a evolução
do orçamento público no Brasil. O último assunto tratado refere-se às questões
referentes ao processo de elaboração, discussão e aprovação do projeto de lei
orçamentária anual.

OBJETIVOS
•  Situar o orçamento no contexto da atividade financeira do Estado;
•  Conhecer os principais aspectos relacionados com o orçamento público: conceito, tipos,
espécies, esferas e princípios;
•  Conhecer as funções orçamentárias de intervenção na atividade econômica;
•  Estudar a evolução do orçamento dentro das Constituições Federais Brasileiras;
•  Conhecer os aspectos relacionados com o projeto de lei orçamentária anual (PLOA), desde
a sua elaboração, passando pela análise, discussão e aprovação, até o início da sua vigência
na forma de lei orçamentária anual (LOA).

10 • capítulo 1
1.1  Atividade financeira do Estado

A organização e a administração das finanças públicas são disciplinadas pelo

Direto Financeiro, compreendendo um conjunto de atividades que engloba re-
ceita, crédito, despesa e orçamento público.
A gestão dos elementos desse conjunto tem como objetivo atender às cres-
centes necessidades das diferentes camadas sociais e promover o bem comum,
tarefas que constituem verdadeiros desafios, para os quais o Estado necessita
obter recursos financeiros e alocá-los para a realização de despesas que têm por
finalidade superá-los.
Dessa forma, o processo de obtenção, alocação e gasto dos recursos públi-
cos constitui-se no que chamamos de atividade financeira do Estado, cujo estu-
do insere-se no contexto da teoria das finanças públicas, que, além de abordar
aspectos relacionados com a tributação, com a dívida pública e com os gastos
públicos, tem por base a existência de falhas de mercado, cuja superação de-
manda a atuação governamental através da implementação de ações relaciona-
das com as funções do governo.
Falhas de mercado são situações de desequilíbrio que impedem o desen-
volvimento econômico através da livre concorrência, sem a interferência do
governo. A literatura especializada normalmente cita como exemplos de falhas
de mercado:
•  Existência de bens indivisíveis (bens públicos);
•  Externalidades;
•  Falhas de competitividade (monopólios naturais);
•  Existência de mercados incompletos;
•  Assimetria de informação (falhas de informação);
•  Ocorrência de desemprego e inflação.

Estimando as receitas e autorizando a realização das despesas, para o pe-

ríodo de um ano, o orçamento público constitui-se como eixo central da ati-
vidade financeira do Estado, em torno do qual gravitam, de forma perma-
nente, os processos de execução das receitas e das despesas públicas, que
ocorrem basicamente por meio da arrecadação e do gasto dos recursos públi-
cos, respectivamente.

capítulo 1 • 11
 Além disso, esta dinâmica de obtenção, alocação e gasto de recurso públi-
cos se desenvolve sob o acompanhamento das funções de registro e controle,
exercidas pela contabilidade, e pelos órgãos de controle interno e externo.

Orçamento público

Obtém Aloca
recursos recursos

Gasta
Registro recursos Controle

Necessidades Públicas
Figura 1.1 – Fonte: Elaborado pelo autor.

Além dessa abordagem relacionada com as finanças públicas, as atividades

exercidas pelo Estado também podem ser classificadas, quanto à sua natureza,
em dois grupos:

A atividade financeira do estado é um ciclo que funciona permanentemente, buscando

promover o bem-estar comum e a justiça social. Este ciclo está sujeito a diferentes
tipos de controle (tribunais de contas, controladorias, controle popular e controle da
imprensa especializada).

1. Atividades típicas de Estado – cuja execução é inalienável por ser atri-

buição direta e exclusiva do Estado, seja por imposição constitucional ou legal,
seja por necessitar da aplicação do poder de polícia. Exemplos: defesa nacio-
nal, justiça, segurança pública, saúde pública, diplomacia etc.
2. Atividades complementares – são aquelas que, embora o Estado neces-
site para o seu bom funcionamento e para propiciar o bem-estar comum dos
cidadãos, podem ser exercidas indiretamente, através de concessão a particu-
lares ou de empresas criadas pelo próprio Estado para tal fim. Exemplos: comu-
nicações, energia elétrica, transporte, educação etc.

12 • capítulo 1
1.1.1  Intervenção do Estado na atividade economia (funções do orçamento)

O crescimento e a estabilidade econômica são alicerces do bem-estar comum.

Para preservá-los, o Estado pode intervir na atividade econômica estimulando
ou coibindo determinadas atividades através da utilização de três mecanismos
básicos:
a) O estabelecimento de normas que visam a coibir o abuso do poder eco-
nômico e a proteção dos consumidores;
b) O fomento às atividades de interesse através de agências de financia-
mento; e
c) A exploração direta de atividade econômica que os particulares não po-
dem ou não têm interesse em suprir e que são de interesse coletivo.

O reconhecimento da necessidade de intervenção do Estado na economia

tem origem na depressão econômica de 1930, nas duas grandes guerras mun-
diais e na instabilidade gerada pelo acúmulo de capital que leva à concentração
de renda e faz perder de vista a justiça social.
Richard Musgrave, apud Giacomoni (2013), propôs uma classificação das
funções econômicas do Estado, que se tornaram clássicas no gênero, denomi-
nadas “funções fiscais”, também conhecidas como “funções do orçamento”.
São elas:
•  Função alocativa – Consiste basicamente em destinar recursos para pro-
dução de bens ou serviços necessários à população e que não são supridos pelo
mercado, geralmente em decorrência de duas situações:
a) Desequilíbrios na concorrência - normalmente observados em merca-
dos monopolistas ou oligopolistas, o que pode levar à majoração artificial de
preços, causando efeitos maléficos aos consumidores; e
b) Excesso de risco - normalmente decorrente de incertezas geradas por
falta de regulamentação ou consolidação dos mercados, o que afugenta o capi-
tal privado.

•  Função distributiva - O sistema capitalista tende a gerar concentração de

riquezas, uma vez que o “sucesso” na aplicação do capital atrai mais capital.
Além disso, fatores como: políticas econômicas setoriais; falta de igualdade
nas oportunidades e mercados com estruturas regionalizadas, entre outros,
também causam acúmulo de riquezas. A função distributiva tem por objetivo

capítulo 1 • 13
ajustar a distribuição das riquezas em níveis que permitam levar o bem-estar
social à população, o que normalmente é feito através do sistema de tributação,
diferenciando as cobranças segundo os níveis de renda e acúmulo patrimonial.
Além disso, podem ser criados mecanismos de subsídios, isenções tarifárias,
renúncia fiscal e políticas de remuneração mínima; e,
•  Função estabilizadora - Tem por objetivo evitar a perda das conquistas de-
correntes da aplicação das outras duas funções, assegurando a manutenção de
níveis adequados de empregos, de estabilidade de preços e dos fatores produti-
vos. Esta função está fortemente ligada à gestão de variáveis macroeconômicas,
buscando o pleno emprego, a ausência de inflação e um fluxo adequado e per-
manente de entradas e saídas de recursos na economia.

Superar o excesso de risco para atrair capital privado.

Alocativa
Equilibrar os mercados monopolistas, oligopolistas ou não regulamentados.

Distribuir as riquezas em níveis que gerem o bem-estar social.

Função Distributiva Minimizar a concentração de riqueza gerada pelo capitalismo.

U�lização do sistema de tributação e de polí�cas de remuneração mínimo.

Evitar a perda das conquistas decorrentes das outras duas funções.

Estabilizadora
Gestão de variáveis macroeconômicas: emprego; inflação e fluxo de capital.

Figura 1.2  –  Funções do orçamento. Fonte: Elaborado pelo autor.

1.2  Aspectos relacionados ao orçamento público

Fartamente tratado e regulado pela Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de

1964, nas três esferas de governo, o orçamento público ganhou força a partir da
Constituição Federal de 1988 (CF/88) e da Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O texto constitucional vinculou o orçamento público ao processo de plane-
jamento, sistematizando as boas práticas de elaboração, discussão e aprova-
ção da lei orçamentária, ao passo que, ao seu tempo, a Lei de Responsabilidade
Fiscal passou a exigir maior responsabilidade dos gestores públicos, nas dife-
rentes esferas de governo – União, estados, municípios e Distrito Federal.

14 • capítulo 1
 Institucionalizado pela legislação e utilizado como meio de execução das
políticas públicas, o orçamento tem obtido cada vez mais visibilidade junto à
sociedade e se mostrado um instrumento eficiente para a gestão das finanças
públicas, razão pela qual a sua compreensão constitui um dos pilares de sus-
tentação do exercício da cidadania.

1.3  Conceito de orçamento público

Podemos definir Orçamento Público como um instrumento de alocação de re-

cursos e de gestão de políticas públicas, materializado em lei, que contém, para
certo período, a previsão das receitas e a autorização para realização de despesas.
Na verdade, são variadas as formas pelas quais podemos conceituar orça-
mento público. Então vamos ver duas:
Para o professor Aliomar Baleeiro1:

O orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao

Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcio-
namento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral
do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Na página eletrônica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

encontramos a seguinte conceituação de orçamento público2:

É um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da

administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas pre-
vistas. É o documento onde o governo reúne todas as receitas arrecadadas e programa
o que de fato vai ser feito com esses recursos. É onde aloca os recursos destinados a
hospitais, manutenção das estradas, construção de escolas, pagamento de professo-
res. É no orçamento onde estão previstos todos os recursos arrecadados e onde esses
recursos serão destinados.

1  BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. revista e atualizada por Dejalma de
Campos, Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 411.

2  Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobre-orcamento/

o-que-e-orcamento-publico. Acesso em 14 mar. 2016.

capítulo 1 • 15
 O conceito de orçamento pode ser estratificado sob quatro aspectos, con-
forme a análise seja técnica, legal, contábil ou política:
a) Conceito técnico – orçamento é um instrumento dinâmico que autori-
za a realização de despesas e estima a arrecadação das receitas, para um exercí-
cio financeiro, coincidente, no Brasil, com o ano civil.
b) Conceito legal – existem divergências doutrinárias quanto à natureza
jurídica do orçamento. Atualmente é posição dominante,  conforme já deci-
diu diversas vezes o Supremo Tribunal Federal, considerar o orçamento como
uma lei formal, que somente prevê as receitas públicas e autoriza os gastos pú-
blicos, não criando direitos subjetivos nem tampouco modificando as leis fi-
nanceiras e tributárias, não sendo, portanto, possível se exigir, por via judicial,
que uma despesa prevista no orçamento seja realizada. Sob esta perspectiva le-
gal, podemos definir orçamento como uma lei (lei orçamentária anual) de ini-
ciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, que estima as receitas e autoriza
a execução das despesas para o período de um ano.
c) Conceito contábil – orçamento é um instrumento que facilita o con-
trole e o registro dos atos e fatos derivados da previsão e da autorização das
receitas e despesas públicas e dos fluxos decorrentes dos processos de execu-
ção orçamentária.
d) Conceito político – orçamento é um instrumento que possibilita quan-
tificar os recursos necessários à condução do processo de formulação e poste-
rior execução das políticas públicas.

1.3.1  Tipos e espécies de orçamento

Incialmente é importante esclarecer que não há consenso entre os autores

quanto à aplicação dos termos “tipos” e “espécies” de orçamento, o que pode
levar a certa dificuldade de entendimento. Por exemplo, Deusvaldo Carvalho
refere-se a três “tipos” de orçamento: legislativo, executivo e misto. Já para Sér-
gio Mendes Jund, os “tipos” de orçamento são: tradicional, desempenho, base-
zero, programa e participativo, ao passo que considera como “espécies” aque-
las citadas como “tipos” por Deusvaldo.
Sem entrar no mérito de qual seria a melhor forma de abordar os tipos e as
espécies de orçamento, vamos seguir a linha adotada por Sérgio Jund.

16 • capítulo 1
1.3.1.1  Tipos de orçamento
O tipo de orçamento adotado por um país está vinculado ao regime político e à
forma de governo. O processo legislativo orçamentário brasileiro segue regras
próprias que o diferenciam do processo legislativo ordinário, constituindo-se,
portanto, em um processo legislativo especial, com regras específicas estabele-
cidas em nível constitucional, observadas as especificidades de cada esfera de
governo – União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
No Brasil, em épocas diferentes, já foram adotados os três tipos de orça-
mento a que a literatura especializada da área se refere.
a) Legislativo – utilizado em países parlamentaristas. A elaboração, a vo-
tação e a aprovação são de competência do Poder Legislativo, e a execução é de
competência do Poder Executivo. No Brasil, este tipo de orçamento foi adota-
do por meio da Constituição Federal de 1891, durante o governo do Presidente
Deodoro da Fonseca. Esta foi a segunda Constituição do Brasil e a primeira da
república então recém-proclamada em 15 de novembro de 1889, marcando a
transição da monarquia para o regime de governo republicano.
b) Executivo – utilizado em países onde impera o poder absoluto. A
elaboração, a aprovação, a execução e o controle são de competência do
Poder Executivo. No Brasil, este tipo de orçamento foi adotado por meio da
Constituição Federal de 1937, durante o governo do Presidente Getúlio Vargas.
A Constituição de 1937 foi a quarta Constituição do Brasil e foi outorgada pelo
presidente Getúlio Vargas em 10 de novembro de 1937, data em que foi implan-
tada a ditadura do Estado Novo. 
c) Misto – utilizado em países com funções legislativas exercidas pelo
Congresso ou Parlamento, que através de votação aprova o orçamento e exer-
ce o controle sobre a sua execução. A sanção elaboração e a execução são de
competência do Poder Executivo. Este é o tipo atualmente utilizado no Brasil.
Já havia sido adotado anteriormente, tendo sido abandonado em função da
vigência de regimes autoritários. A Constituição Federal de 1988, conhecida
como Constituição Cidadã, promulgada em 05 de outubro de 1988, duran-
te o governo do Presidente José Sarney, consolidou a adoção do orçamento
tipo misto.

1.3.1.2  Espécies de orçamento

a) Orçamento clássico ou tradicional – utilizado pelo governo federal an-
tes da edição da Lei nº 4.320/1964, caracterizava-se pela falta de planejamento,
o que evidenciava um descompromisso dos gestores para com os resultados e

capítulo 1 • 17
as necessidades da população. Tratava-se de uma peça meramente contábil e
financeira, na qual a previsão das receitas e as autorizações para realização de
despesas eram baseadas apenas no orçamento do exercício anterior, descon-
siderando importantes variáveis, como inflação, taxa de crescimento e taxa de
câmbio, entre outras.
b) Orçamento de desempenho ou por realizações – caracteriza-se pela
preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, execu-
tado dentro de um programa de trabalho. Apesar de representar uma evolução
no processo de elaboração orçamentária, esta espécie de orçamento não estava
vinculada a um instrumento central de planejamento.
c) Orçamento base zero ou por estratégia – consiste basicamente em uma
dinâmica na qual os órgãos preparam suas respectivas propostas orçamentá-
rias, incluindo a totalidade das suas reais necessidades, devidamente justifi-
cadas, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação
e sem utilização do ano anterior como referência de valor inicial mínimo. Em
seguida é feita uma análise crítica de todos os recursos solicitados, após o que
é estabelecido um teto limite de gastos, a partir do qual são definidas as priori-
dades que poderão ser atendidas considerando-se os recursos disponíveis para
tal fim.
d) Orçamento-programa – introduzido no Brasil através da Lei nº
4.320/1964 e do Decreto-Lei nº 200/1967, essa espécie de orçamento funciona
como um instrumento de planejamento e execução da ação governamental,
quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho,
através da alocação de recursos em projetos, atividades e operações especiais,
vinculados a objetivos e metas definidos no processo de planejamento. Ao vin-
cular, através da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o orçamento ao processo de
planejamento contido no Plano Plurianual – PPA, a CF/88 consolidou a adoção
do orçamento-programa como a técnica orçamentária a ser adotada no Brasil.
e) Orçamento participativo – com base nos princípios democráticos e no
exercício da cidadania, esta espécie de orçamento é um importante instrumen-
to de complementação das práticas democráticas. O processo de elaboração
dessa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação
direta das comunidades envolvidas por meio de conselhos e associações na de-
finição dos investimentos em obras e serviços que integrarão os programas de
trabalho do governo e, portanto, serão objeto de alocação de recursos orçamen-
tários para realização. Esta espécie de orçamento se alinha com o parágrafo
único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).

18 • capítulo 1
1.3.2  Esferas orçamentárias

A esfera orçamentária tem por finalidade identificar a que orçamento a receita

ou a despesa pertence – Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social, ou
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, conforme disposto no § 5º
do art. 165 da CF/88.
a) Orçamento fiscal – referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público.
b) Orçamento da seguridade social – abrange todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O § 2º do art. 195 da
CF/88 estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será ela-
borada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência
social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, assegurada a cada área a gestão
de seus recursos.
c) Orçamento de investimento das empresas estatais – é o orçamento das
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capi-
tal social com direito a voto.
Adicionalmente, o § 7º do art. 165 da CF/88 determina que os orçamentos,
fiscal e de seguridade social, devem ser compatíveis com o plano plurianual e
ter entre as suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.

1.3.3  Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários visam a estabelecer regras norteadoras básicas, a

fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos, os princípios
orçamentários são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais,
infraconstitucionais e pela doutrina em geral. A seguir vamos ver os conceitos
dos principais princípios orçamentários.

capítulo 1 • 19
 a) Unidade ou totalidade – previsto no caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964,
determina a existência de um único orçamento para cada um dos entes federa-
dos – União, estados, Distrito Federal e municípios.
b) Universalidade – estabelecido no caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964,
recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF/88, determina que a
LOA de cada ente federado deve conter todas as receitas e despesas de todos
os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público.
c) Anualidade ou Periodicidade – estipulado pelo caput do art. 2º da Lei
nº 4.320/1964, delimita em um ano o período durante ao qual a previsão das
receitas e a fixação das despesas registradas na lei orçamentária anual irão se
referir. Complementarmente, o art. 34 dessa mesma Lei estabelece que o exer-
cício financeiro coincidirá com o ano civil.
d) Exclusividade – previsto no § 8º do art. 165 da CF/88, estabelece que a
LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despe-
sa, ressalvada a autorização para abertura de crédito suplementar e a contrata-
ção de operações de crédito.
e) Orçamento bruto – previsto no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, determina
que as receitas e as despesas sejam registradas na lei orçamentária anual pelo
valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
f) Legalidade – previsto no caput do art. 37 da CF/88, infere que cabe ao
Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente
autoriza, ou seja, subordina-se inteiramente aos ditames da lei. Nessa mesma
direção, o art. 165 do texto constitucional estabelece a necessidade de formali-
zação legal das leis orçamentárias.
g) Publicidade – previsto no caput do art. 37 da CF/88, constitui-se como
um princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrá-
tico e, no caso do orçamento, justifica-se pelo fato de ser o mesmo fixado em lei.
h) Transparência – aplica-se também ao orçamento público, pelas dispo-
sições contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, que determinam ao gover-
no, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade;
publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibili-
zar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a exe-
cução da despesa.
i) Especificação – as receitas e as despesas devem ser discriminadas, de
forma que seja possível saber, detalhadamente, a origem dos recursos e sua
aplicação. 

20 • capítulo 1
 j) Clareza – o orçamento público deve ser apresentado em linguagem cla-
ra e compreensível. Este princípio é de difícil aplicação em função da burocra-
cia e da linguagem complexa que é utilizada no orçamento.
k) Uniformidade – Os dados apresentados devem ser homogêneos nos di-
ferentes exercícios, ou seja, um padrão deverá ser obedecido de forma que seja
possível realizar comparações.
l) Não vinculação (não afetação) da Receita de Impostos – o inciso IV do
art. 167 da CF/88 veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, salvo exceções estabelecidas no próprio texto.

1.4  Evolução do orçamento dentro das Constituições Federais

Brasileiras.

Há muito utilizado pela Administração Pública, o orçamento sempre foi um

dos mais tradicionais instrumentos de gestão das finanças públicas, cuja con-
cepção original configurava uma mera formalidade desconectada do processo
de planejamento e execução das políticas públicas.
Ao longo do tempo, o orçamento foi se aperfeiçoando, acabando por se
transformar em uma das mais importantes ferramentas de gestão das finan-
ças Públicas, através da qual o governo expressa o seu programa de trabalho e
executa as políticas públicas, dentro dos padrões técnicos e de transparência
impostos pela própria técnica orçamentária. Se bem utilizado, o orçamento pú-
blico constitui-se em mola propulsora do desenvolvimento econômico e social
dos entes públicos, nas diferentes esferas de governo.
No Brasil, o aprimoramento dos conceitos e das técnicas orçamentárias
sempre esteve fortemente atrelado às constituições federais, razão pela qual
vamos apreciar os principais aspectos relacionados com essa evolução.
•  Constituição Federal de 1824 – Ainda no império, foi na Constituição de
1824 que surgiram as primeiras exigências de formalização na elaboração dos
orçamentos por parte das instituições imperiais, nascendo assim a necessida-
de de aprovação, através de voto parlamentar, de lei que autorize a realização de
gastos públicos. A elaboração da proposta de orçamento era uma atribuição do
Poder Executivo que, depois de pronta, era encaminhada para aprovação pela
Assembleia Geral.
A primeira lei orçamentária brasileira foi editada em 1827. Entretanto,
como na época não haviam recursos tecnológicos que permitissem dar um mí-
nimo de agilidade ao processo de elaboração dos orçamentos e como também

capítulo 1 • 21
os mecanismos arrecadadores se mostravam ineficientes, o primeiro orçamen-
to brasileiro somente foi aprovado em 1930 por decreto legislativo, que fixava a
despesa e estimava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831 (de
01/07/1831 a 30/06/1832).
•  Constituição Federal de 1891 – Foi a primeira constituição republicana.
Com a proclamação da República, as províncias foram transformadas em Estados
regidos por constituições próprias, o que lhes proporcionou elevada autonomia.
A Constituição de 1891 promoveu alterações nas competências relaciona-
das com o processo orçamentário. A elaboração da proposta de orçamento pas-
sou a ser privativa do Congresso Nacional. Uma importante inovação introduzi-
da pelo texto constitucional de 1891 foi a criação de um tribunal de contas para
auxiliar o Congresso no controle de gastos. Apesar de a iniciativa de elaboração
da proposta de lei orçamentária ter ficado como atribuição da Câmara, na práti-
ca o gabinete do ministro da Fazenda sempre executou tal tarefa, mediante en-
tendimentos mantidos com a Comissão Parlamentar de Finanças, encarregada
da elaboração da proposta de lei orçamentária.
•  Constituição Federal de 1934 – “A Revolução de 1930 representou o
rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na moder-
nização do aparelho do Estado. A autonomia dos estados e o federalismo da
Constituição Federal de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das
funções públicas na área federal”.3
O texto constitucional de 1934 atribuiu ao Chefe do Poder Executivo com-
petência para elaborar a proposta orçamentária, ficando o Poder Legislativo
encarregado da sua votação e do julgamento das contas do Presidente, com
auxílio do Tribunal de Contas da União. O orçamento passou a ser tratado em
capítulo próprio, ganhando destaque.
•  Constituição Federal de 1937 – Outorgada sob a vigência do regime di-
tatorial imposto pelo Estado Novo. O texto constitucional de 1937 atribuiu
competência para a elaboração da proposta orçamentária a um departamen-
to administrativo ligado à Presidência da República e a votação à Câmara dos
Deputados e ao Conselho Federal que, entretanto, nunca se reuniu, fazendo
com que o orçamento fosse elaborado e decretado pelo Poder Executivo, o que
na prática ocorria através do DASP – Departamento Administrativo do Serviço
Público. Após a conclusão, o DASP encaminhava a proposta de orçamento para
aprovação do Presidente da República.

3  Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais, <http://www2.camara.leg.br>. Acesso em 14 de março

de 2016.

22 • capítulo 1
 •  Constituição Federal de 1946 – Com a retomada do regime democrático,
o orçamento voltou a ser do tipo misto. O Poder Executivo tinha competência
para elaborar o projeto de lei orçamentária e encaminhá-lo ao Poder Legislativo
para discussão, alteração através de emendas e votação.
Um aspecto que se mostrou ineficiente no processo orçamentário estabele-
cido pelo texto constitucional de 1946 foi a não regulamentação das emendas,
que se multiplicaram por não exigirem que fossem apontados os recursos que
seriam utilizados para atendê-las. Como consequência, em 1959 o número de
emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançou quase 100.4
Em contrapartida, um aspecto positivo foi a consolidação de alguns princí-
pios orçamentários como: unidade, universalidade, exclusividade e especifica-
ção, além da clara evidenciação do papel do Tribunal de Contas da União.
Ainda sob a vigência da Carta Magna de 1946, evidenciam-se iniciativas na
direção de estruturar um sistema de planejamento conectado com o orçamento.
Da mesma forma, outro fato importante foi a edição da Lei Geral de Finanças
Públicas (Lei 4.320/64) que foi aprovada dentro de um regime autoritário e bus-
cou dotar o Poder Executivo de maior força diante dos avanços conquistados
pelo Poder Legislativo, notadamente no que se refere à imposição de restrições
às possibilidades de alterar a proposta orçamentária através de emendas.
•  Constituição Federal de 1988 – Conhecida como Constituição Cidadã, o
texto constitucional de 1988 trouxe importantes novidades na questão relacio-
nada com o orçamento, dentre as quais merecem destaque:
•  A consolidação e a adoção do orçamento-programa;
•  A vinculação dos processos de planejamento e orçamento através da
instituição de três leis: (a) plano plurianual (PPA); (b) lei de diretrizes
orçamentárias (LDO) e (c) lei orçamentária anual (LOA);
•  Restituiu ao Poder Legislativo a prerrogativa de propor emendas aos
projetos de lei do orçamento.

O § 9º do art. 165 da CF/88 determina que questões como: exercício finan-

ceiro, prazos, vigência, elaboração, organização dos orçamentos, normas de
gestão financeira e patrimonial sejam tratadas através de lei complementar, o
que ainda não ocorreu. A ausência de tal lei complementar faz com que, a cada
ano, a lei de diretrizes orçamentárias dê tratamento a algumas dessas questões.

4  Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais, <http://www2.camara.leg.br>. Acesso em 14 de março

de 2016.

capítulo 1 • 23
Da mesma forma, os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias e a Lei
nº 4.320/1964 buscam superar as lacunas decorrentes da ausência de edição da
lei complementar a qual o texto constitucional se refere.

1.5  Lei orçamentária anual (LOA)

Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2016, publicado pela Secretaria de

Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão, o processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) se
desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e
envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma geren-
cial e operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação
de diferentes agentes.
Esse processo compreende a participação do órgão central, dos órgãos seto-
riais e das unidades orçamentárias, o que pressupõe a constante necessidade
de tomada de decisões nos seus vários níveis.
Depois de elaborado pelo Poder Executivo, o PLOA é discutido e votado pelo
Poder Legislativo, transformando-se na Lei Orçamentária Anual (LOA).

1.5.1  Elaboração do PLOA

O processo de preparação e aprovação do orçamento da União, dos estados, dos

municípios e do DF é regido pelos artigos 165 a 167 da CF/88, bem como pela
Lei nº 4.320/1964. Este processo tem início com a elaboração do PLOA, pelo
Poder Executivo, que o envia ao Poder Legislativo para discussão, alteração e
aprovação e posterior devolução para sanção do Chefe do Poder Executivo, por
ter a lei orçamentária natureza de lei ordinária.
Por força da Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, a elaboração do PLOA
ocorre no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, que
tem como finalidade:
I. Formular o planejamento estratégico nacional;
II. Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento
econômico e social;
III. Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamen-
tos anuais;
IV. Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;

24 • capítulo 1
 V. Promover a articulação com os estados, o Distrito Federal e os municí-
pios, visando à compatibilização de normas e tarefas assemelhadas nos diver-
sos Sistemas.

O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal é integrado pelo

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central, pelos
órgãos setoriais e pelos órgãos específicos.
A SOF, na condição de órgão específico do Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal, no cumprimento de sua missão institucional, tem, entre
outras, a competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elabora-
ção da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União,
compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. Essa missão
pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos na tarefa de
elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas instâncias da
Administração Pública Federal e dos demais Poderes da União.
Os órgãos setoriais desempenham a função de articuladores no âmbito das
suas respectivas estruturas, coordenando o processo no nível das suas unidades
orçamentárias (UOs) subordinadas ou vinculadas. A atuação dos órgãos setoriais
no processo orçamentário envolve, entre outras iniciativas, o estabelecimento
de diretrizes setoriais para elaboração e alterações orçamentárias e a definição e
divulgação de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âm-
bito do órgão durante o processo de elaboração e alteração orçamentária.
As UOs desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração
da proposta orçamentária nos seus respectivos âmbitos de atuação, integrando
e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, com base no pro-
grama de trabalho do órgão.

•  Órgãos setoriais são unidades de planejamento e orçamento dos ministérios, da ad-

vocacia-geral da união, da vice-presidência e da casa civil da presidência da república.
•  Órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central do sis-
tema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento.
•  Unidades orçamentárias são entidades da administração direta, inclusive fundos ou
órgãos autônomos, da administração indireta (autarquias, fundações ou empresas es-
tatais) em cujo nome a lei orçamentária ou crédito adicional consigna, expressamente,
dotações com vistas à sua manutenção e à realização de um determinado programa de
trabalho. Constituem desdobramentos dos órgãos orçamentários.

capítulo 1 • 25
 A SOF utiliza o Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (Siop), que
substituiu Sidor, para a elaboração da proposta orçamentária do governo, sen-
do o PLOA o seu produto final.
O Siop registra toda a programação orçamentária planejada para a execu-
ção no ano seguinte, compreendendo as ações e os programas de governo, com
seus respectivos valores e destinações geográficas.
A seguir, a partir do diagrama que demostra o fluxo de elaboração do PLOA,
vamos analisar suscintamente cada uma das suas etapas e, na sequência, pas-
saremos a analisar a tramitação no âmbito do Congresso Nacional.

Fluxo de Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA

SOF ORGÃO SETORIAL UO MP/PR
Início

Define Fixa Programas

▪ Diretrizes Estratégicas Diretrizes ▪ Ações
▪ Parâmetros Quantitativos Setoriais ▪ Subtítulos
▪ Normas para Elaboração

Estuda, define e Consolida Formaliza

divulga limites Valida Proposta
Proposta
Compara Limites
Programação
Formaliza
Ajusta Propostas Proposta
Setoriais Decide

Consolida e formaliza
PLOA Envia ao CN

Figura 1.3 – Fluxo de Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA. Fonte:
Adaptado do MTO 2016, página 90.

1. O processo de elaboração do PLOA é iniciado em duas frentes. A primei-

ra consiste na definição das diretrizes estratégicas, com aderência ao PPA, dos
parâmetros quantitativos e das normas de elaboração, que tratam dos prazos e
da atuação de cada unidade no processo de elaboração da proposta. A segunda
consiste no estudo e definição dos limites de gastos que cada órgão setorial de-
verá observar.
2. Os órgãos setoriais recebem da SOF as diretrizes, os parâmetros quan-
titativos, as normas de elaboração e os limites de gastos e, a partir dessas

26 • capítulo 1
informações, considerando as especificidades das respectivas áreas de atua-
ção, estabelecem diretrizes setoriais que são enviadas para as UOs.
3. A UOs, a partir das diretrizes setoriais, que contém orientações neces-
sárias para elaboração da proposta, especificam e lançam no Siop os valores,
detalhados por ação, categoria econômica de despesa, fonte de recursos, iden-
tificador de resultado primário e subtítulo (regionalização). No âmbito de sua
atuação no processo orçamentário, as UOs, entre outras iniciativas, estabele-
cem diretrizes para elaboração da proposta e promovem estudos de adequação
das suas respectivas estruturas programáticas. De posse da programação, as
UOs formalizam e enviam-na de volta ao órgão setorial correspondente.
4. Os órgãos setoriais, de posse das propostas de todas as suas respectivas
UOs, consolidam, formalizam e encaminham a proposta consolidada para a SOF.
5. A SOF recepciona as propostas setoriais, verifica os limites e demais
aspectos relativos às diretrizes e orientações, promove eventuais ajustes nas
propostas setoriais e remete para apreciação da Presidência da República do
Ministério, que, assessorada pelo Ministério do Planejamento, decide e devolve
a proposta à SOF para consolidação.
6. A SOF recepciona a proposta, promove eventuais ajustes, consolida em
forma de projeto de lei e remete à Presidência da República.
7. A Presidência da República envia o projeto de lei orçamentária (PLOA)
ao Congresso Nacional, para análise, discussão e aprovação através de votação.

No âmbito do Poder Legislativo Federal, a tramitação da proposta de lei or-

çamentária foi regulamentada pelo Congresso Nacional, através da Resolução
01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006, que no art. 26 estabelece que o PLOA
seja dividido nas seguintes áreas temáticas:
I. Infraestrutura;
II. Saúde;
III. Integração Nacional e Meio Ambiente;
IV. Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte;
V. Planejamento e Desenvolvimento Urbano;
VI. Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;
VII. Justiça e Defesa;
VIII. Poderes do Estado e Representação;
IX. Agricultura e Desenvolvimento Agrário;
X. Trabalho, Previdência e Assistência Social.

capítulo 1 • 27
 São seis as etapas do processo de criação de uma Lei Orçamentária Anual
(LOA), como no geral de qualquer lei: iniciativa, discussão, votação, sanção,
promulgação e publicação.

1.5.1.1  Iniciativa
Consiste na apresentação do PLOA ao Poder Legislativo. A CF/88 estabelece que
a competência para apresentação de um projeto de lei pode ser do Poder Execu-
tivo ou Legislativo. No caso do PLOA, essa competência é exclusiva do Chefe do
Poder Executivo, nos termos do art. 166 da Carta Magna.

1.5.1.2  Discussão
No Poder Legislativo, o PLOA é analisado conjuntamente pela Câmara e pelo
Senado através da Comissão Mista de Orçamento (CMO) formada por Senado-
res e Deputados. Essa análise conjunta é uma peculiatridade do processo de
discussão do PLOA, pois só ocorre quando se trata de matéria orçamentária.
Com o objetivo de facilitar a apreciação final pelo Plenário das duas Casas
do Congresso Nacional, a CMO emite parecer sobre o PLOA. Nessa etapa tam-
bém são apresentadas emendas ao PLOA, cabendo adicionalmente à CMO
emitir parecer sobre emendas parlamentares, por atribuição decorrente do art.
166, § 2º da CF/88.
Entre 31 de agosto, quando a proposta de orçamento é enviada ao Congresso
Nacional, e 22 de dezembro, quando são encerrados os trabalhos legislativos,
os parlamentares podem, mediante apresentação de emendas, remanejar, in-
cluir e cancelar gastos de acordo com o que consideram necessário para o País,
cabendo ser observado o que estabelece o art. 166, §§ 3° e 4º, da CF/88:
“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretri-
zes orçamentárias;
II. Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) Dotações para pessoal e seus encargos;
b) Serviço da dívida;
c) Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
e Distrito Federal; ou

28 • capítulo 1
 III. sejam relacionadas:
a) Com a correção de erros ou omissões; ou
b) Com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual”.

Além disso, é possível a alteração do PLOA já encaminhado ao Poder

Legislativo, desde que ainda não tenha sido iniciada sua votação, pela Comissão
Mista Permanente, da parte que trata da alteração proposta, nos termos previs-
tos no art. 166, §5°, da Carta Magna:
“§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo en-
quanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração
é proposta”.
A Resolução nº 1/2006-CN, define conceitos e estabelece procedimentos
que devem ser seguidos durante o processo de discussão e alteração do PLOA.
Alguns deles dizem respeito aos tipos de emenda à despesa:
•  Emenda de apropriação – é a que propõe acréscimo de dotação em pro-
gramação existente no PLOA ou inclusão de nova programação e, como fonte
de recursos, a anulação de dotações da Reserva de Recursos e de outras defini-
das no Parecer Preliminar;
•  Emenda de remanejamento – é a que propõe acréscimo de dotação em
programação existente no PLOA ou inclusão de nova programação e, como fon-
te exclusiva de recursos, a anulação de dotações constantes do projeto de lei,
exceto as da Reserva de Contingência; e
•  Emenda de cancelamento – é a que propõe, exclusivamente, a redução de
dotações constantes do projeto.

Quanto à origem da sua emissão, as emendas ao PLOA podem ser classifi-

cadas em três tipos:
•  Emendas de bancada - são as emendas de cada estado. O número de al-
terações varia de 18 a 23, de forma proporcional ao número de deputados do
estado que, por sua vez, é proporcional à população da unidade da federação;
•  Emendas das comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados - são emendas que devem abordar despesas relacionadas às
áreas temáticas de cada comissão, podendo chegar a 5 para cada comissão;

capítulo 1 • 29
 •  Emendas individuais - cada Deputado Federal (513 no total) e cada
Senador (81 no total) podem apresentar até 20 emendas individuais para modi-
ficar a programação de despesas propostas no PLOA.
•  Orçamento impositivo
A partir do exercício financeiro 2014, instituiu-se na União (primeiro, me-
diante as LDO; depois, por força da Emenda Constitucional nº 86/2015) o regi-
me do “orçamento impositivo” em relação às emendas individuais.
Até aquele momento, as despesas previstas nessas emendas eram conside-
radas discricionárias. A partir desse regime, passaram a ser consideradas de
execução de montante obrigatório (no limite de 1,2% da receita corrente líqui-
da realizada no exercício anterior), devendo o governo separar um valor fixo
para financiá-las. Do valor total, 50%, ou seja, 0,6% devem ser aplicados na área
de saúde.
A execução das programações impositivas deve ocorrer de forma igualitária
e impessoal, independentemente da autoria.
O orçamento impositivo dá mais independência para deputados federais e
senadores porque direciona recursos para municípios e estados sem depender
da boa vontade do Executivo. Ela modifica os artigos 165,166 e 198 da CF/88.
(Fonte: Entenda o Orçamento, pág. 9).

1.5.1.3  Votação
Consite na aprovação ou rejeição do PLOA. A LOA é uma lei ordinária e sua
aprovação ocorre através de votação conjunta das duas Casas do Congresso Na-
cional, por maioria simples, que consite na obtenção de 50% dos votos + 1.

1.5.1.4  Sanção
É um ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo e consiste na
concordância com o texto legal do PLOA que vem aprovado do Poder Legisla-
tivo. O Chefe do Poder Executivo pode concordar e sancionar ou discordar e
vetar parcialmente ou totalmente o PLOA. No caso de veto, o PLOA retorna ao
Legislativo para nova discussão e votação. Caso o veto seja derrubado, o projeto
não volta mais para o Executivo e o próprio Legislativo, deverá aprová-lo e pro-
mulgá-lo. Com a sanção pelo Poder Executivo, o PLOA torna-se a chamada ei
Orçamentária Anual – LOA.

30 • capítulo 1
1.5.1.5  Promulgação
Consiste na confirmação de que a lei foi aprovada pelas etapas anteriores. É
como uma declaração de que o projeto de lei passa definitivamente a ser exe-
cutado como lei, que entrará em vigorar após a publicação. A promulgação, de-
pendendo da espécie de matéria tratada pelo projeto de lei, pode ser um ato
do Chefe do Poder Executivo ou do Poder Legislativo. No caso do orçamento, é
competência do Executivo.

1.5.1.6  Publicação
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de forma que seja possível que
todos tenham conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da
LOA para não cumpri-la. Publicada a LOA, inicia-se o processo de execução do
orçamento, que consiste no processo de arrecadação das receitas previstas e de
gasto das dotações autorizadas, dentro dos limites fixados.

1.5.2  Prazos para envio e aprovação do PLOA

O § 6°, do art. 166, da CF/88, estabelece que os projetos de lei do plano pluria-
nual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo
Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complemen-
tar a que se refere o § 9º do art. 165.
Em decorrência da não edição, até o momento, da precitada lei comple-
mentar, a elaboração e o controle dos orçamentos têm sido tratados pela Lei
n° 4.320/64 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, as quais, entretanto, não
estabelecem os prazos para envio das propostas das leis orçamentárias, o que
faz com que seja adotado o disposto no § 2° do art. 35, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT).
“Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva,
no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroe-
conômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada
no biênio 1986-87.
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I. o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primei-
ro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro

capítulo 1 • 31
 exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da ses-
são legislativa;
II. o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e de-
volvido para sanção até o encerramento do primeiro período da ses-
são legislativa;
III. o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa”.

Dessa forma, o Poder Executivo deve encaminhar o PLOA ao Poder

Legislativo até quatro meses antes do encerramento de cada exercício (31 de
agosto) e, na sequência, o PLOA deve seguir para discussão, alteração e apro-
vado do Poder Legislativo, após o que deve ser devolvido para sanção do Chefe
do Poder Executivo até o final da sessão legislativa (22 de dezembro), de forma
a que este se transforme em lei orçamentária anual e passe a vigorar a partir de
1o de janeiro.

A sessão legislativa ordinária é o período de atividade normal do congresso a cada ano,

de 02 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Cada quatro ses-
sões legislativas, a contar do ano seguinte ao das eleições parlamentares, compõem
uma legislatura. Já a sessão legislativa extraordinária compreende o trabalho realizado
durante o recesso parlamentar, mediante convocação. Cada período de convocação
constitui uma sessão legislativa extraordinária. (Fonte: Senado Federal)

Uma questão a ser considerada é: o que acontece se esses prazos são des-
respeitados? Neste aspecto a CF/88 é omissa. Vamos analisar o que os gestores
têm feito nessas situações.

1.5.2.1  Não envio da proposta orçamentária

Caso o Chefe Poder Executivo não encaminhe ao Poder Legislativo o PLOA no
prazo estipulado, o art. 32 da Lei n° 4320/64 dá o seguinte tratamento “Se não
receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei
de Orçamento vigente”.

32 • capítulo 1
 O não envio do PLOA pelo Chefe do Poder Executivo caracteriza crime de
responsabilidade, pois tal fato é considerado grave, pois o país não pode ficar
sem orçamento.

1.5.2.2  Rejeição da proposta orçamentária

O § 8º do art. 166 da CF/88 prevê a possibilidade de rejeição do PLOA pelo Po-
der Legislativo e de veto, total ou parcial, pelo Poder Executivo. Em ambas as
situações, os recursos que ficarem sem destinação devem ser utilizados me-
diante abertura créditos especiais ou suplementares, com prévia autoriza-
ção legislativa.

1.5.2.3  Não devolução no prazo para sanção

Um fato que tem ocorrido com frequência no Brasil é a não aprovação do PLOA
dentro do prazo estabelecido no art. 35 dos ADCT da CF/88.
A aprovação do PLOA tem ocorrido no mesmo exercício em que a LOA deve
ser executada, o que caracteriza uma afronta ao princípio da anualidade, por-
que esta situação faz com que a LOA tenha duração inferior a 12 meses.
Uma consequência da não aprovação do PLOA dentro do prazo é a liberação
mensal de frações (1/12 ou 1/18) do valor das despesas “inadiáveis”, contidas
no projeto em discussão. Entretanto, esta é uma prática que não está regula-
mentada e decorre da impossibilidade de paralisação da máquina pública.
De forma geral, o administrador público tem procurado suprir esta lacuna
normativa, utilizando, a cada ano, as leis de diretrizes orçamentárias, como
meio de autorizar o Poder Executivo a gastar frações do PLOA que ainda se en-
contra em discussão.
O quadro a seguir apresenta de forma resumida os prazos de tramitação do
PLOA e as consequências do descumprimento.

ENVIO PELO PODER EXECUTIVO AO DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO AO

PODER LEGISLATIVO PODER EXECUTIVO

Até 4 meses antes do encerra- Até o encerramento da sessão legislativa

PRAZO mento do exercício financeiro (31 (22 de dezembro), do exercício em que
de agosto). for encaminhado.

A LOA em vigor passa a ser

CONSEQUÊNCIA DO considerada como PLOA para o
A cada mês é liberada uma fração, des-
DESCUMPRIMENTO próximo exercício.
pesas “inadiáveis” contidas no PLOA.

Tabela 1.1  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

capítulo 1 • 33
 O diagrama a seguir apresenta uma visão abrangente do processo de elabo-
ração e aprovação do PLOA.

Processo de Elaboração e Aprovação do PLOA

Nível atual de Legislativo
satisfação Discute
Identificação Emenda e
Padrões PPA Aprova
das especificados
necessidades
Dimensionamento
dos Déficits
PLOA
Aprovado VETO

Objetivos Decisão PLOA

do Política
Estado
Executivo
Sanciona e
Publica
Materiais
Identificação
dos Humanos LDO
recursos LOA

Tecnológicos

Figura 1.4  –  Processo de Elaboração e Aprovação do PLOA. Fonte: Elaborada pelo autor.

1. A partir dos objetivos do Estado, destacadamente o de gerar o bem

comum da população, o governo, com a utilização dos órgãos que integram a
estrutura da Administração Pública, promove a identificação dos recursos que
poderão ser utilizados no exercício seguinte.
2. Na sequência, são identificadas as necessidades dentro de padrões e
níveis aceitáveis de satisfação e, da comparação entre as necessidades e os re-
cursos disponíveis, é possível dimensionar o déficit, característico dos países
pobres ou em desenvolvimento.
3. Estando estimados os recursos (receita) e mapeadas as necessidades
(despesa), o Poder Executivo decide politicamente as ações prioritárias que se-
rão atendidas e elabora o PLOA, de forma alinhada com o planejamento defi-
nido no Plano Plurianual (PPA), em conformidade com as diretrizes estabeleci-
das pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
4. Na sequência, Chefe do Poder Executivo envia o PLOA ao Poder Legislativo
para que seja discutido, aprovado e devolvido ao Poder Executivo para sanção e
publicação, transformando-se na Lei Orçamentária Anual, que passa a vigorar.

34 • capítulo 1
 EXERCÍCIO RESOLVIDO
01. Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades que são
classificadas em dois grupos. Dentre as alternativas abaixo, assinale aquela que representa
essas atividades.
a) Atividades Típicas e Atividades Complementares.
b) Atividades Principais e Atividades Correlatas.
c) Atividades Principais e Atividades Secundárias.
d) Atividades de Governo e Atividades Particulares.
e) Atividades Indelegáveis e Atividades Delegáveis.
Feedback: Além de administrar o processo de obtenção e destinação dos recursos, a
atividade financeira do Estado também constitui um importante mecanismo de gestão eco-
nômica, que pode estimular o crescimento e melhorar a distribuição de renda.
Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades que são
classificadas em dois grupos:
•  Atividades Típicas de Estado – a execução é inalienável por ser atribuição direta do
Estado, seja por imposição constitucional ou legal, seja por necessitar da aplicação do poder
de polícia. Exemplos: Defesa Nacional; Justiça; Segurança Pública etc.
•  Atividades Complementares – são atividades que o Estado muito embora necessite
para seu bom funcionamento e para propiciar o bem-estar comum, podem ser exercidas in-
diretamente, através de concessão a particulares ou a empresas criadas pelo próprio Estado
para tal fim.
Gabarito: “a”

02. O conceito de orçamento público pode ser estratificado. Dessa forma, a descrição “or-
çamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a receita para um exercício
financeiro” refere-se ao conceito:
a) Legal. d) Técnico.
b) Contábil. e) Constitucional.
c) Político.
Feedback: São muitas as formas de conceituar Orçamento Público, sendo que podemos
estratificá-las sob quatro aspectos:

•  Conceito técnico – orçamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a

receita para um exercício financeiro.
•  Conceito legal – orçamento é uma lei que estima a receita e fixa a despesa.

capítulo 1 • 35
•  Conceito contábil – orçamento é um instrumento que visa a facilitar o controle dos fluxos
de receitas e despesas.
•  Conceito político – orçamento é um instrumento que possibilita conduzir o processo de
formulação e posterior execução das políticas públicas.
Gabarito: “d”

03. Dentre as opções abaixo, assinale a que indica a espécie de orçamento que foi introdu-
zida no Brasil através da Lei nº 4.320/1964 e do Decreto-Lei nº 200/1967, funcionando
como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando
receitas e despesas nos programas de trabalho.
a) Orçamento clássico ou tradicional.
b) Orçamento-programa.
c) Orçamento de desempenho ou por realizações.
d) Orçamento de base zero ou por estratégia.
e) Orçamento de integração.
Feedback: Introduzido no Brasil através da Lei nº 4.320/1964 e do Decreto-Lei nº
200/1967, o orçamento-programa funciona como um instrumento de planejamento da ação
do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho,
através da alocação de recursos em projetos, atividades e operações especiais, vinculados a
objetivos e metas. Ao vincular o orçamento ao planejamento expresso no Plano Plurianual –
PPA, a Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa no Brasil.
Gabarito: “b”

04. Dentre as opções abaixo, assinale aquela que indica o princípio orçamentário que deter-
mina que a LOA de cada ente federado deva conter todas as receitas e despesas de todos
os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
a) Unidade. d) Legalidade.
b) Anualidade. e) Universalidade.
c) Orçamento Bruto.
Feedback: O princípio da universalidade está estabelecido de forma expressa no caput
do art. 2º da Lei nº 4.320/1964 e foi recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da
Constituição Federal, que determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas
as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituí-
das e mantidas pelo Poder Público.
Gabarito: e

36 • capítulo 1
 RESUMO
A importância da compreensão do processo orçamentário público tem sido cada vez mais
percebida pelos gestores públicos e pela sociedade em geral.
Foi no sentido de capacitar o aluno para um melhor entendimento do orçamento pú-
blico que apresentamos, neste capítulo, os principais aspectos relacionados com o proces-
so orçamentário.
Procuramos enfatizar o fato de que atualmente o orçamento público adquiriu dimensão
de destaque e serve como mola propulsora para o desenvolvimento do Estado, constituin-
do-se desta forma na expressão financeira dos planos de trabalho do governo.
Se elaborado de forma apropriada, o orçamento público pode atenuar as consequências
de políticas injustas, destinando recursos às pessoas carentes e aos setores de interesse da
população, caracterizando-se assim como um verdadeiro instrumento de redistribuição de
renda e promoção de justiça social.

LEITURA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso
em: 25 abr. 2016.
______Lei Complementar nº 101 (LRF), de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 21
abr. 2016.
______Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L4320.htm>. Acesso em: 21 abr. 2016.
Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle – Senado
Federal. Manual de Emendas Orçamento da União para 2014. Congresso Nacional. Brasí-
lia, novembro de 2013. Disponível em: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/
index/mista/orca/orcamento/or2014/emendas/Manual_emendas.pdf. Acesso em
13 mar. 2016.
CONOF - Câmara dos Deputados. Entenda o Orçamento. Disponível em: <http://
www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/
cartilha.pdf>. Acesso 14 mar. 2016.

capítulo 1 • 37
 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em: http://www.plane-
jamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobre-orcamento/
o-que-e-orcamento-publico. Acesso em 14 mar. 2016.
Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento 2016. 2ª versão. Dis-
ponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/
manual-tecnico/mto_2016_2aedicao_220915.pdf>. Acesso em 14 mar. 2016.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. revista e atualizada por
Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 1997.
CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública: Teoria, Prática e mais 800 Exercícios.
4ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
FERREIRA, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho. O Processo Legislativo Orçamentário e
suas Peculiaridades. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 26 jun. 2012. Disponível em: <http://www.
conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.37751&seo=1>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
GIACOMONI, James.  Orçamento Público. 16ª. ed. ampliada, revista e atualizada, São Paulo: Atlas,
2013.
JUND, Sérgio. AFO – Administração Financeira e Orçamentária: Teoria e 730 Questões. 2ª ed. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2007.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
PALUDO, Augustinho; Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2015. (Disponível também em edição digital)

38 • capítulo 1
 2
Planejamento e
Orçamento
2.  Planejamento e Orçamento
O desenvolvimento sustentável de um país pressupõe a existência de um pro-
cesso de planejamento estruturado que direcione a Administração Pública
para o atendimento das demandas sociais promova o crescimento econômico
sustentável e a melhoria da qualidade de vida.
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabeleceu os três principais ins-
trumentos que compõem o processo de planejamento e programação orça-
mentária do setor público, que são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)
Este capítulo trata da relação entre esses três instrumentos, que ocorre den-
tro de um processo integrado, contínuo, dinâmico e flexível, no qual se dá a
própria gestão financeira do Estado e a implementação das políticas públicas.

OBJETIVOS
•  Conhecer a estrutura e a abrangência do Plano Plurianual (PPA);
•  Conhecer principais aspectos relacionados com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO);
•  Analisar a relação entre os instrumentos de planejamento e programação orçamentária –
PPA, LDO e LOA, situando seus respectivos tempos e funções.

2.1  Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal

O art. 174 da CF/88 estabelece que a função de planejamento para o setor públi-
co é um dever do Estado e um indicativo para o setor privado e define os princi-
pais documentos institucionais de planejamento e orçamento utilizados pelo
governo federal.
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I. o plano plurianual;
II. as diretrizes orçamentárias;
III. os orçamentos anuais.”.

Essas três leis constituem-se nos instrumentos que formam a base sobre a
qual se desenrola todo o processo de planejamento e programação orçamentá-
ria do governo federal.

40 • capítulo 2
 O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina que sejam organizadas, sob a
forma de sistemas, as atividades de planejamento e de orçamento federal, de
administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle inter-
no do Poder Executivo Federal.
Para cumprir de forma eficaz essa determinação, o Governo Federal de-
senvolveu o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), que
compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de
planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas
socioeconômicas.
O SIOP é o sistema informatizado utilizado pelo Governo Federal que supor-
ta os processos de planejamento e orçamento.
Sob a gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP),
o Sistema é composto por módulos e foi desenvolvido e implantado pela
Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), em parceria com a Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP) e o Departamento
de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST/MP). O SIOP
substituiu ao antigo sistema usado para elaboração do Orçamento Federal,
SIDOR.
O SIOP é um sistema estruturante e hoje tem mais de 3 mil usuários. O
Sistema é o resultado da iniciativa de integração de diferentes sistemas e pro-
cessos a partir da necessidade de:
•  Otimizar procedimentos;
•  Reduzir custos;
•  Integrar e oferecer informações para o gestor público e para os cidadãos.

Não devemos confundir o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal

com o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). O primeiro se
refere à regulamentação e à sistematização dos processos de planejamento e
programação orçamentária, enquanto o SIOP constitui-se na ferramenta atra-
vés da qual são materializadas as funções de tais processos.

2.1.1  Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária que vigora pelo período de quatro
anos. Atualmente, no momento em este livro está sendo escrito, encontra-se
em vigor a Lei nº 13.249, de  13 de janeiro de 2016, que aprovou o PPA 2016
- 2019.

capítulo 2 • 41
 O PPA 2016 - 2019 contém 54 Programas Temáticos, que apontam os ca-
minhos a serem percorridos pela ação do governo federal até 2019, por meio
de seus 303 objetivos e 1.118 Metas. (Fonte: Mensagem Presidencial PPA 2016
- 2019)
O § 1º do art. 165 da CF/88, estabelece que:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O PPA é o instrumento que orienta o Governo e a sociedade na direção dos

objetivos do Estado, apresentando a visão de futuro para o País, os grandes
desafios e os valores que guiam o comportamento da Administração Pública
Federal.
Vamos analisar cada um desses aspectos contidos no PPA. Iniciaremos des-
crevendo os conceitos de regionalização, de despesas de capital e outras delas
decorrentes, e de programas de duração continuada. Na sequência discorrere-
mos sobre os valores e os grandes desafios e finalizaremos tratando dos demais
elementos, quando abordarmos a estrutura do Plano.

•  Regionalização
O Brasil é um país de dimensões continentais, no qual o desenvolvimento
regional é desigual. Gerar a igualdade é um desafio de longo prazo só possível
através da contínua integração de vários planos plurianuais.
Para além do PPA, a regionalização alcança todos os demais planos de go-
verno, conforme de depreende do § 4º, do art. 165 da CF/88: “Os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão ela-
borados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional”.
•  Despesas de capital e outras delas decorrentes
As despesas de capital são aquelas que contribuem diretamente para a for-
mação ou aquisição de um bem de capital que, via de regra, gera outras despe-
sas necessárias ao seu funcionamento e manutenção. Exemplo: a construção
de um hospital é uma despesa de capital. Depois de pronto, para funcionar,

42 • capítulo 2
decorrem despesas relativas a pessoal, limpeza, vigilância, manutenção pre-
dial, medicamentos etc.

•  Programas de duração continuada

Segundo o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, “Considera-se obriga-
tória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisó-
ria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de
sua execução por um período superior a dois exercícios”.

•  Valores que guiam o comportamento da Administração Pública Federal

Com base nos superiores valores éticos e humanos, o PPA apresenta as es-
colhas do governo e da sociedade, indica os meios para a execução das políticas
públicas e orienta ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos.
Como exemplo de valores que norteiam a elaboração do PPA, podemos
citar:
•  Soberania;
•  Democracia;
•  Justiça Social;
•  Sustentabilidade;
•  Diversidade Cultural e Identidade Nacional;
•  Participação Social;
•  Excelência na Gestão.

•  Grandes desafios
As novas e crescentes exigências da sociedade fazem com que a cada desafio
vencido outros se apresentem, o que demanda a continuidade de vários PPAs
para que se obtenha sucesso.
Neste cenário abrangente, que engloba mais de um PPA, o crescimento eco-
nômico com inclusão social tem sido o pano de fundo para os grandes desafios
que são evidenciados através dos eixos estratégicos dos Planos.

capítulo 2 • 43
 TRAJETÓRIA DAS ESTRATÉGIAS DOS PPAS 2004-2015
(CRESCIMENTO ECONÔMICO COM INCLUSÃO SOCIAL)
PPA 2004 – 2007 PPA 2008 – 2011 PPA 2012 – 2015
Inclusão social Manutenção e expansão dos Erradicação da pobreza
investimentos em infraestru- extrema (BSM)
Desconcentração de renda tura (PSC, MCMV)
(valorização do salá- Manutenção e expansão dos
rio mínimo) Garantia para a educação de investimentos em infraestru-
qualidade (PDE) tura (PAC 2 9MCMV)
Fortalecimento do merca-
do interno Agenda social Apoio à manutenção do
emprego e da renda
Redução da vulnerabilida- Ampliação do programa
de extrema bolsa família Qualificação da mão de
obra (Pronatec e Programa
Fortalecimento da democra- Ciência sem Fronteiras)
cia e da cidadania

Investimento em
infraestrutura

Tabela 2.1  –  Fonte: Planos purianuais do governo federal. Elaboração: Ministério do Plane-
jamento, Orçamentário e Gestão.

O Plano Plurianual 2016–2019 apresenta como foco central a tríade

Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social e apresenta quatro eixos es-
tratégicos, relacionados no quadro a seguir.

EDUCAÇÃO DE QUALIDADE COMO CAMINHO PARA A CIDADANIA E O DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO

INCLUSÃO SOCIAL E REDUÇÃO DE DESIGUALDADES, COM MELHOR DISTRIBUIÇÃO DAS OPORTUNIDADES E DO

ACESSO A BENS E SERVIÇOS PÚBLICOS DE QUALIDADE

AMPLIAÇÃO DA PRODUTIVIDADE E DA COMPETITIVIDADE DA ECONOMIA, COM FUNDAMENTOS MACROECONÔ-

MICOS SÓLIDOS, SUSTENTABILIDADE E ÊNFASE NOS INVESTIMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS, ESPECIALMEN-
TE EM INFRAESTRUTURA

FORTALECIMENTO DAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS, COM PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL, TRANSPARÊNCIA

E QUALIDADE NA GESTÃO.

Tabela 2.2  –  Eixos estratégicos do PPA 2016 – 2019. Fonte: PPA 2016 – 2019 Mensa-
gem Presidencial.

44 • capítulo 2
2.1.1.1  Estrutura do PPA
A estrutura do PPA se apresenta de modo a dar coerência às ações de governo,
articulando as dimensões estratégica, tática e operacional.

Estrutura do PPA
Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas
Dimensão Estratégica
Programas
temáticos Programas de Gestão,
Manutenção e Serviços
Dimensão Tática Objetivos do Estado

Dimensão Operacional Ações Orçamentárias e Outras Fontes

Tabela 2.3  –  Fonte: Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2016 – 2019 (pág. 5).

2.1.1.1.1  Dimensão estratégica

A Dimensão Estratégica do PPA dá o contorno geral do pensamento do governo
que é demonstrado no planejamento e contém os seguintes elementos:
•  Visão de Futuro;
•  Eixos Estratégicos;
•  Diretrizes Estratégicas.

2.1.1.1.2  Visão de futuro

A Visão de Futuro do país pode ser entendida como a declaração de um de-
sejo coletivo, possível de ser atingido, que orienta o planejamento da ação
governamental.
É nesta direção que o PPA 2016-2019 assume como Visão de Futuro um
Brasil que seja reconhecido como:
•  Uma sociedade inclusiva, democrática e mais igualitária, com educação
de qualidade, respeito e valorização da diversidade e que tenha superado a ex-
trema pobreza;
•  Uma economia sólida, dinâmica e sustentável, capaz de expandir e reno-
var competitivamente sua estrutura produtiva com geração de empregos de
qualidade e com respeito ao meio ambiente.

capítulo 2 • 45
2.1.1.1.3  Eixos estratégicos
A partir da Visão de Futuro, são definidas as principais linhas da atuação governa-
mental que formam os Eixos Estratégicos em torno dos quais as ações governa-
mentais se desdobam durante a vigência do Plano. O PPA 2016-2019 estabelece
os Eixos Estratégicos que apresentamos ao tratarmos dos Grandes Desafios.

2.1.1.1.4  Diretrizes estratégicas

O art. 4º da Lei nº 13.249/2016 estabelece as seguintes diretrizes para o período
2016-2019:
I. O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social;
II. A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos;
III. A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades so-
ciais, regionais, étnico-raciais, geracionais e de gênero;
IV. O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e inovação
e competitividade;
V. A participação social como direito do cidadão;
VI. A valorização e o respeito à diversidade cultural;
VII. O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na eficiên-
cia do gasto público, na transparência, e no enfrentamento à corrupção; e
VIII. A garantia do equilíbrio das contas públicas.

2.1.1.1.5  Dimensão tática

A Dimensão Tática do PPA define os possíveis caminhos para o alcance dos ob-
jetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, sinalizando a
agenda de governo e os planos setoriais que serão tratados através das políticas
públicas definidas para os quatro anos de vigência do Plano.
A partir do PPA 2000-2003, as ações destinadas a atender às demandas da
sociedade passaram a ser estruturadas em Programas e condicionadas a indi-
cadores destinados a quantificar a evolução da situação a ser modificada com
as iniciativas.
Programas são instrumentos de organização das ações governamentais que
visam à concretização dos objetivos pretendidos. Os Programas podem ser de
dois tipos:
a) Programas Temáticos: expressam as políticas públicas que orientam a
ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade. Sua abran-
gência deve ser a necessária para superar os desafios e organizar a gestão, o
monitoramento, a avaliação, as transversalidades, a multiplicidade de setores
e a territorialidade.

46 • capítulo 2
 b) Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: aqueles que
reúnem um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção
da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas
Temáticos por meio de suas iniciativas.
(Fonte: PPA 2012–2015. Nota Técnica Conjunta nº 09/2011, Congresso Nacional)

Explicitada através dos Programas Temáticos e dos Programas de Gestão,

Manutenção e Serviços ao Estado, a Dimensão Tática tem o foco voltado para as
entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.
Os Programas Temáticos revelam os aspectos transversais e multisetoriais
das políticas públicas na perspectiva de quatro anos, revelando o esforço do
Governo Federal na alocação de recursos para execução das políticas públicas
prioritárias.
Os Programas Temáticos contêm os seguintes atributos:
a) Código - Representação do programa (Utilizado no PPA e no orçamento
federal).
b) Título - Expressa o tema a ser tratado, permitindo que a sociedade e
demais atores reconheçam a área de atuação pública.
c) Contextualização - Descrição resumida da política tratada pelo progra-
ma, evidenciando os motivos pelos quais os seus objetivos foram escolhidos,
qual a relação entre eles, e como será alterada a realidade a partir da atuação do
Governo Federal. A contextualização serve de base avaliação do PPA.
d) Indicadores – Consiste no conjunto de parâmetros que permite, a par-
tir dos objetivos, acompanhar, mensurar e evidenciar a evolução de um progra-
ma. Os Indicadores comportam os seguintes atributos:
•  Denominação: forma pela qual o Indicador será apresentado à
sociedade;
•  Fonte: órgão responsável pelo registro e produção de informações
voltadas para a apuração e divulgação do Indicador;
•  Unidade de Medida: padrão escolhido para mensuração;
•  Índice de Referência: serve para aferir o indicador a partir da sua
situação mais recente;
•  Periodicidade: período de tempo de apuração do indicador;
•  Base Geográfica: região a que o Indicador se refere;
•  Fórmula de Cálculo: método utilizado para cálculo do Indicador;
•  Data de apuração: período a que se refere a informação.

capítulo 2 • 47
 e) Valor Global - Consiste na estimativa dos recursos disponíveis para exe-
cução das ações destinadas a alcançar os objetivos do programa.
f) Valor de Referência para a caracterização de iniciativas como em-
preendimentos individualizados - Consiste nos valores dos programas, a partir
dos quais os projetos deverão ser individualizados.
g) Objetivo - O objetivo deve evidenciar as políticas públicas que orientam
a atuação do governo na direção do que deve ser feito para vencer os desafios,
atender às demandas e aproveitar as oportunidades para o desenvolvimento do
País.

O objetivo exprime o conjunto de intenções de um Programa Temático e

revela a estratégia do governo para determinada política pública.
O objetivo caracteriza o primeiro nível de responsabilização do PPA, pois
identifica o órgão responsável pelo seu atingimento.
Os objetivos comportam os seguintes atributos:
•  Código - Representação que identifica o objetivo do Programa Temático.
•  Enunciado - Comunica à sociedade as opções de governo, orientando as
ações governamentais quanto ao que deve ser feito. O enunciado deve ser redi-
gido de forma clara e direta.
•  Órgão Responsável - Cada objetivo terá como responsável um Órgão
Superior, cuja atuação impacta diretamente a sua implementação.
•  Caracterização - Consiste na descrição resumida do contexto e da estraté-
gia a ser utilizada para alteração da situação a ser alterada pelo objetivo.
•  Metas - Metas são os alvos que devem ser atingidos para que os objetivos
sejam alcançados. As metas representam as iniciativas que contribuem para
atingir o objetivo. Para que um objetivo seja atingido, é possível que sejam ne-
cessárias diversas metas.

As metas devem ser realistas, ou seja, devem ser possíveis de serem atingi-
das, considerando os recursos disponíveis. As metas devem ser regionalizadas,
devem apresentar a quantidade física que se pretende alcançar e indicar a uni-
dade de medida para sua mensuração, de forma a permitir que seja verificada
a evolução do objetivo durante o período a que se referem. No PPA 2016 – 2019,
as metas passaram a ter um órgão responsável que pode ser diferente do órgão
responsável pelo objetivo ao qual pertence.

48 • capítulo 2
2.1.1.1.6  Dimensão operacional
A dimensão operacional refere-se à execução da ação governamental através da
programação orçamentária e da execução articulada dos projetos e atividades
com foco na eficiência da entrega de produtos e serviços à sociedade, visando a
suprir as suas necessidades. Através da execução orçamentária os gestores bus-
cam otimizar a aplicação de recursos disponíveis.

2.1.2  Elaboração do PPA

Obrigatório para União, Estados e Municípios, o PPA deve ser regionalizado e

compatível com a legislação da respectiva esfera de governo. (Constituição, Lei
Orgânica, Plano Diretor etc.).
Em nível federal, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do seu manda-
to, o Chefe do Poder Executivo deve enviar o Projeto de Lei do PPA ao Poder
Legislativo.
O PPA passa a vigorar a partir do 2º ano do mandato do Chefe do Poder
Executivo (Presidente da República, Governador de Estado ou do Distrito
Federal, ou Prefeito) e vai até o 1º ano do mandato do próximo, o que faz com
que, na prática, o governo recém-empossado execute o último ano do PPA
do governo anterior e a execução dos quatro anos de vigência do “seu” Plano
ocorra em apenas três anos do seu próprio mandato e um ano do governo
seguinte.
Essa defasagem é necessária para que o governo recém-empossado tenha
tempo hábil para montar a sua equipe, avaliar o cenário econômico, financeiro
e social, elaborar o seu próprio planejamento e propor o seu Plano Plurianual.
Outro aspecto a ser considerado refere-se ao fato de que a defasagem entre
o PPA e o mandato do Chefe do Executivo contribui, teoricamente, para ga-
rantir que o que foi iniciado no governo anterior tenha certa continuidade no
governo que se inicia e naquele que o sucederá, dentro de um ciclo contínuo.
O PPA não é um documento estático e pode sofrer ajustes. Raramente um
planejamento elaborado para quatro anos chega ao final sem ajustes. Imagine
um navio que sai da cidade de Salvador e tem por objetivo chegar a Lisboa. O
comandante planeja a viagem, traça a rota, calcula a velocidade, verifica as con-
dições climáticas etc. Durante a viagem surge uma tempestade e ele tem de
mudar a rota, ajustar a velocidade e calibrar os lastros. Situações imprevisíveis,
novas necessidades e mudanças de prioridades também podem ocorre com o

capítulo 2 • 49
PPA. Desde que se mostre indispensável e seja aprovado pelo Legislativo (con-
siderando que o PPA é uma Lei), o Plano pode ser alterado.

2.1.3  Breve histórico do PPA

O PPA não foi implementado imediatamente após a CF/88. O quadro a seguir

traça um breve histórico dos PPA, identificando as principais características de
cada um.

PERÍODO DO PPA CARACTERÍSTICA

Foi o primeiro PPA. Não continha grandes objetivos, possivelmente em
função do descrédito da atividade de planejamento como instrumento
1991-1995 capaz de enfrentar a crise econômica e inflacionária em que o país es-
tava mergulhado e da ausência de um projeto do governo para orientar
sua elaboração.
Denominado de “Programa Brasil em Ação”, deu início ao planejamento
governamental, buscando transformar o PPA em um instrumento de
gestão estratégica que possa promover a reforma gerencial do Estado.
1996-1999 Destacou as metas que efetivamente mereciam atenção especial nas
áreas de infraestrutura de transportes, energia elétrica, combustíveis
etc. e de projetos sociais: saúde, saneamento, abastecimento d’água,
produção de alimentos, habitação e emprego.
Conhecido como “Avança Brasil”, foi elaborado a partir de diretrizes es-
tratégicas destinadas a consolidar de forma sustentável a estabilidade
e o crescimento econômico, promovendo o desenvolvimento através da
geração de empregos e oportunidades de renda, do combate à pobre-
2000-2003 za, da consolidação da democracia e da defesa dos direitos humanos.
Através dos programas, integrou os instrumentos de planejamento e
orçamento – PPA, LDO e LOA, estabelecendo prazos e indicadores
que passaram a permitir, de forma constante, o acompanhamento e a
avaliação das ações governamentais.
Denominado “Um Brasil para Todos”, estabeleceu como foco cinco
dimensões estratégicas: social, econômica, regional, ambiental e demo-
crática, definindo como principais objetivos: (1) a promoção a inclusão
social e a desconcentração da renda com crescimento da produção e
2004-2007 do nível de emprego; (2) o estímulo ao crescimento ambientalmente
sustentável; (3) a redução das disparidades regionais através do incre-
mento de mercados voltados para o consumo de massa, com aumento
da produtividade; (4) a redução da vulnerabilidade externa através da
melhoria das condições de competitividade.

50 • capítulo 2
 Teve como prioridade o setor de educação e a distribuição de renda
e recebeu a denominação de “Desenvolvimento com Inclusão Social
e Educação de Qualidade”, com foco em três iniciativas: PAC, PDE e
agenda social.
•  PAC – Plano de Aceleração do Crescimento, com investimentos em
infraestrutura e logística.
2008 - 2011 •  PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação, voltado para educa-
ção básica visando a reduzir a taxa de analfabetismo; para o ensino téc-
nico, através da ampliação da rede de escolas técnicas federais e para a
democratização do acesso ao ensino superior.
•  Agenda social - Programa Bolsa Família, política nacional de juven-
tude, políticas de apoio à criança e ao adolescente, às questões de raça,
gênero, cultura e reforma agrária.
Denominado “Plano Mais Brasil”, consolidou as duas principais
dimensões do Governo: o Plano de Aceleração do Crescimento,
com programas para aperfeiçoamento da infraestrutura e criação de
2012 - 2015
condições para o crescimento econômico sustentável e o Plano Brasil
sem Miséria, com o objetivo de erradicar a extrema pobreza em todo o
território nacional.
Denominado, “Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”, intro-
duziu o conceito de Programas Temáticos e reforçou o compromisso
com a promoção do desenvolvimento econômico e social, com redução
das desigualdades e com a criação de amplas oportunidades, através
de quatro Eixos Estratégicos:
•  Educação de qualidade como caminho para a cidadania e o desenvol-
vimento social e econômico;
2016 - 2019
•  Inclusão social e redução de desigualdades, com melhor distribuição
das oportunidades e do acesso a bens e serviços públicos de qualidade;
•  Ampliação da produtividade e da competitividade da economia, com
fundamentos macroeconômicos sólidos, sustentabilidade e ênfase nos
investimentos públicos e privados, especialmente em infraestrutura;
•  Fortalecimento das instituições públicas, com participação e controle
social, transparência e qualidade na gestão.

Tabela 2.4  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

2.2  Lei de diretrizes orçamentárias

2.2.1  Conceito
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) é uma inovação da CF/88 e tem como
principal finalidade orientar a elaboração da lei orçamentária anual (LOA)
buscando sintonizá-la com as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no
PPA, constituindo-se assim como elo entre o planejamento e a programa-
ção orçamentária.

capítulo 2 • 51
 A LDO é obrigatória para todos os entes federados, sendo que a União, os
estados e os municípios diferem em alguns detalhes, como prazos de encami-
nhamento e aprovação.

2.2.2  Características e prazos da LDO

A obrigatoriedade de elaboração da LDO está prevista no art. 165, inciso II da

CF/88, e sua regulamentação foi estabelecida pelo art. 4º da Lei Complementar
nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I. o plano plurianual;
II. as diretrizes orçamentárias;
III. os orçamentos anuais”. (Grifo nosso)

A LDO é uma lei ordinária de inciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

Conforme o artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT) da CF/88, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (PLDO) deve ser
encaminhado, pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, para discussão e
aprovação, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício (dia 15 de
abril) e devolvido para sanção até o final do primeiro período da sessão legisla-
tiva (17 de julho). Caso o PLDO não seja devolvido, a sessão legislativa não po-
derá ser interrompida, nos termos do § 2º do art. 57 da CF/88, o que na prática
não permite que o Congresso Nacional entre em recesso.
Quando entra em vigor, a LDO passa a produzir efeitos sobre a elaboração
do PLOA que deve ser enviado para discussão e aprovação do Poder Legislativo
até 31 de agosto. Após aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo, o
PLOA se transforma na lei orçamentária anual que vigorará até 31 de dezembro
do ano seguinte, período durante o qual deverão ser cumpridas as orientações
contidas na LDO. Dessa forma, conclui-se que a vigência da LDO é de cerca de
18 meses, referentes ao período de 17 de junho a 31 de dezembro do exercício
financeiro subsequente.

Atenção: esses prazos referem-se à união, prevalecendo para estados, distrito federal
e municípios o que estiver disposto nas suas respectivas constituições e leis orgânicas.

52 • capítulo 2
2.2.3  Conteúdo da LDO

A LDO define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte e trata de

vários outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política
fiscal, transferências da União e política das agências financeiras de fomento.
PALUDO, 2015, chama atenção para dois importantes aspectos que tam-
bém são tratados pela LDO:
a) O preenchimento de lacunas deixadas pela ausência de legislação que
trate de forma adequada dos prazos, conceitos e estruturas referentes aos ins-
trumentos de planejamento e programação orçamentária preconizados pelo
art. 165 da CF/88 (PPA e LOA); e,
b) O papel de instrumento de autorização de despesa assumido pela LDO
ao estabelecer a liberação mensal de frações (1/12) de partes do PLOA, quando
este não é aprovado até 31 de dezembro.
O conteúdo da LDO está estabelecido no § 2º do art. 165 da CF/88:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administra-

ção pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as altera-
ções na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento. (Grifo nosso).

Lei de Diretrizes Orçamentária

Política de
Orientar Alterações
aplicação das
elaboração Prioridades Metas na legislação
agências de
da LOA tributária
fomento

Tabela 2.5  –  Fonte: Elaborado pelo autor.

•  Orientará a elaboração da LOA - esta é a principal finalidade da LDO e visa

a conduzir a elaboração da LOA de forma a que ela seja equilibrada e alinhada
com os objetivos e metas estabelecidas no PPA.
•  Prioridades - de forma alinhada com o PPA, a LDO estabelece os progra-
mas que devem ser atendidos prioritariamente.

capítulo 2 • 53
 •  Metas - são os alvos que devem ser atingidos para que os objetivos sejam
alcançados. As metas devem apresentar a quantidade física que se pretende al-
cançar e indicar a unidade de medida que permita a sua mensuração.
•  Alterações na legislação tributária – os tributos constituem a principal
fonte de recursos para realização dos gastos públicos, razão pela qual a LDO
deve considerar os impactos provenientes de alterações na legislação tributá-
ria sobre o orçamento do exercício seguinte. É importante observar que a LDO
não pode instituir ou suprimir tributos nem tampouco aumentar ou redu-
zir alíquotas.
•  Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento – agên-
cias de fomento são entidades que buscam auxiliar no desenvolvimento de em-
presas através da oferta de linhas de crédito diferenciadas. As agências também
ofertam garantias, prestam assessoria e consultoria financeira e estimulam a
produção. São exemplos de entidades que têm exercido esse papel: Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Banco do Brasil
(BB); Caixa Econômica Federal (CEF); e diversas outras instituições regionais,
distribuídas pelos diferentes estados da Federação.

2.2.4  A LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A edição da LRF deu maior destaque à LDO. Sua Seção II trata exclusivamente
da lei de diretrizes orçamentárias.
O art. 4º da LRF estabelece que, além de atender às disposições contidas no
§ 2º do art. 165 da CF/88, a LDO disporá também sobre:
•  Equilíbrio entre receitas e despesas;
•  Critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecada-
ção da receita inferior ao esperado, de modo que possa comprometer as metas
de resultado primário e nominal previstas para o exercício;
•  Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
•  Demais condições e exigências para transferências de recursos a entida-
des públicas e privadas.

Um dos principais pontos da LRF que fortaleceram a LDO foi a inclusão,

através dos §§ 1º e 2º do art. 4º, do Anexo de Metas Fiscais, onde são definidas
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a:

54 • capítulo 2
 •  Receitas;
•  Despesas;
•  Resultados nominal e primário:
a) Resultado nominal – é a diferença entre as receitas totais e as despesas
totais e corresponde à necessidade de financiamento do setor público;
b) O Resultado Primário - reflete o resultado das operações básicas do
Setor Público e corresponde ao resultado nominal menos os juros nominais,
apropriados por competência, incidentes sobre a dívida pública. O resultado
primário, uma vez que não considera a apropriação de juros sobre a dívida exis-
tente, expressa o esforço fiscal do setor público.
PALUDO, 2015, p. 80, esclarece que:

No Brasil, a apuração das metas de resultado primário e nominal é feita pelo Banco
Central, através da metodologia denominada abaixo da linha. Essa metodologia utiliza
para o cálculo a dívida líquida apurada no exercício (menos) a dívida líquida apurada no
exercício anterior. Esse cálculo tem como base o regime de caixa (menos os juros que
seguem o regime de competência).

O mesmo autor também cita que:

Além do cálculo elaborado pelo Banco Central, a STN – Secretaria do Tesouro Nacional
também vem apurando esses resultados mediante cálculo que considera as receitas e
despesas. O método utilizado pela STN, baseado nas receitas e despesas, é denomi-
nado acima da linha. Esse cálculo permite avaliar a fidedignidade e a integridade do
cálculo realizado pelo Banco Central. (Grifos do autor)

•  Montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os

dois seguintes;
•  Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
•  Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

capítulo 2 • 55
 •  Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, des-
tacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
•  Avaliação da situação financeira e atuarial:
a) Dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públi-
cos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) Dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.

•  Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da

margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

As metas fiscais estabelecidas na LDO são cumpridas através da execução

da LOA, o que é materializado através da diferença entre a arrecadação das re-
ceitas e a efetivação das despesas.
O § 3º do art. 4º da LRF, estabelece que a LDO conterá Anexo de Riscos
Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
De forma geral, os riscos fiscais podem ser classificados em duas diferen-
tes categorias:
a) Riscos orçamentários – que se referem à possibilidade de que as previ-
sões de receitas e despesas não se concretizarem, levando ao desequilíbrio; e
b) Riscos de dívida pública mobiliária – são aqueles referentes ao nível
de endividamento, sujeitos à flutuação das taxas de juros, câmbio e inflação. O
endividamento é mensurado em percentual do produto Interno Bruto (PIB) e
pode influenciar na solvência do setor público.

O § 4º art. 4º da LRF determina que a mensagem que encaminhar o projeto

da União apresentará, em anexo específico:
a) Os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis;
b) As metas de inflação para o exercício subsequente.

2.3  Ciclo orçamentário ampliado

Podemos definir ciclo orçamentário como uma sequência de etapas, dotadas

de características próprias, que se repetem em períodos predeterminados,

56 • capítulo 2
dentro dos quais os orçamentos são elaborados, discutidos, aprovados, execu-
tados, avaliados e julgados.
De forma geral, a literatura especializada apresenta o Ciclo Orçamentário
como um processo restrito à LOA, formado por um conjunto integrado por qua-
tro etapas, que se repetem de forma contínua ao longo dos anos:
1. Elaboração e apresentação do PLOA;
2. Discussão e aprovação do PLOA, transformando-o na LOA;
3. Programação e execução da LOA;
4. Avaliação e controle da execução.

Elaboração e Discussão e
Apresentação Aprovação
do PLOA PLOA LOA
Ciclo
Orçamentário

Avaliação Programação e
e Controle Execução da
da LOA LOA

Tabela 2.6 – Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

Com as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988, o pro-

cesso de elaboração do orçamento foi integrado ao planejamento, ampliando a
abrangência do ciclo orçamentário.
O modelo orçamentário brasileiro definido no art. 165 do texto constitucional
de 1988 indica que os três instrumentos – PPA, LDO e LOA – devem funcionar de
forma integrada, como se depreende a partir do que dispõe o art. 166, § 3º, I e § 4º:

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas

quando incompatíveis com o plano plurianual.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes [...]

Da mesma forma, a necessidade de articulação entre os três instrumen-

tos preconizados pela CF/88 é reforçada pelo art. 167, § 1º, que estabelece
“Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro po-
derá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que auto-
rize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.
capítulo 2  • 57
Figura 2.1  – 

MOGNATTI, 2008, descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do orçamento

no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação
da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.
No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º,
I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, com
igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26
de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes
orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de ou-
tras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas
aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos,
limites e condições determinados pela Resolução.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tra-
mitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras
para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições
acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso
do projeto da LOA), as emendas e os destaques.
Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais.

58 • capítulo 2
 O ciclo orçamentário ampliado inicia-se com o estabelecimento do plane-
jamento plurianual, perpassa quatro leis de diretrizes orçamentárias e quatro
leis orçamentárias anuais e encerra-se com a avaliação da execução e com o jul-
gamento das contas, após o que se inicia a um novo ciclo, constituindo-se em
um processo contínuo que se repete ao longo dos anos.
SANCHES, 1993, a partir dos dispositivos constitucionais, identificou um
conjunto de oito fases que compõem o “ciclo orçamentário ampliado”:
A. Formulação do planejamento plurianual;
B. Apreciação e adequação do plano plurianual;
C. Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação
de recursos;
D. Apreciação e adequação da LDO;
E. Elaboração da proposta de orçamento;
F. Apreciação, adequação e autorização legislativa;
G. Execução dos orçamentos aprovados;
H. Avaliação da execução e julgamento das contas.

A. Formulação do planejamento plurianual – Competência – Poder

Executivo

Consiste na formulação da proposta do projeto de lei do plano plurianual

(PLPPA). A formulação do planejamento plurianual compreende as seguintes
etapas:
•  Elaboração de diagnóstico da situação atual;
•  Estabelecimento de uma visão de futuro;
•  Definição de prioridades;
•  Estabelecimento das estratégias para implementação das políticas
públicas;
•  Formulação de programas destinados a alterar a situação atual.

B. Apreciação e adequação do projeto de lei do plano plurianual

(PLPPA) – Competência – Poder Legislativo

Consistem no processo de discussão, alteração e aprovação do PLPPA, pelo

Poder Legislativo, envolvendo um conjunto de atividades que podem ser dividi-
das em quatro etapas:

capítulo 2 • 59
 1ª. Recepção do PLPPA – o projeto é recebido pelo Congresso Nacional
e remetido à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(CMO), em que é designado um relator e é estabelecido um prazo para apresen-
tação de emendas.
2ª. Proposição de emendas – os parlamentares preparam as propostas de
alteração do PLPPA através da elaboração de emendas que são enviadas à CMO.
3ª. Apreciação do PLPPA e das emendas na CMO: o relator analisa as
emendas e emite seu parecer sobre cada uma. Na sequência, o PLPPA é colo-
cado em discussão pelo Plenário da Comissão, que emite o parecer e envia o
projeto aprovado ao Presidente do Congresso Nacional.
4ª. Decisão pelo Congresso Nacional: consiste na discussão, votação e
aprovação do PLPPA, que é autografado e remetido ao Chefe do Poder Executivo,
para sanção.

C. Proposição de metas e prioridades e formulação de políticas de

alocação de recursos – Competência – Poder Executivo

Trata-se da elaboração do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (PLDO)

que, nos termos do art. 165, § 2º, da CF/88, compreende as metas e prioridades
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exer-
cício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre as alte-
rações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.

D. Apreciação e adequação da LDO – Competência – Poder

Legislativo

Consiste no processo de discussão, alteração e aprovação do PLDO pelo

Poder Legislativo, de forma a assegurar o alinhamento da LOA com o PPA. Os
deputados e senadores discutem na CMO a proposta enviada pelo Executivo, fa-
zem as modificações por intermédio das emendas e votam o projeto. As emen-
das só serão apreciadas se estiverem compatíveis com o PPA e não contraria-
rem as normas de funcionamento da Comissão.

60 • capítulo 2
E. Elaboração do PLOA – Competência – Poder Executivo

Consiste no processo de elaboração do PLOA para o exercício seguinte, que

se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
e engloba um cronograma e conjunto de tarefas complexas que envolvem di-
versos atores.
Osvaldo Maldonado Sanches, no seu artigo “O Ciclo Orçamentário: Uma
Reavaliação a Luz da Constituição de 1988”, aponta as seguintes atividades
para essa fase:
a) Reavaliação do instrumental metodológico pelos órgãos técnicos do
Poder Executivo e preparação de estimativas de receita e dos gastos básicos;
b) Elaboração de manuais e instrumentos de coleta de dados e de formali-
zação de propostas de programação pela Secretaria de Orçamento Federal;
c) Elaboração das propostas pelas unidades orçamentárias de cada
Ministério ou órgão equivalente e sua remessa às unidades setoriais de plane-
jamento e orçamento;
d) Formulação das propostas setoriais, dentro dos parâmetros estabeleci-
dos pelo PPA e LDO e de acordo com as diretrizes e orientações das unidades de
coordenação do Governo (limites) e da gerência superior do órgão (prioridades);
e) Compatibilização (cortes e correções) e integração (ajustes e consolida-
ções) das propostas setoriais no PLOA, pela Secretaria de Orçamento Federal, e
elaboração dos documentos com informações complementares;
f) Revisão final pelo Ministério da Fazenda e pela Secretaria de
Planejamento, adequação da Proposta às orientações do Chefe do Poder
Executivo e elaboração da exposição de motivos de encaminhamento;
g) Preparação dos documentos que compõem o PLOA, seus anexos
e seu encaminhamento ao Congresso Nacional até 31 de agosto.

As atividades de elaboração do PLOA encontram dificuldades, principal-

mente em relação ao cumprimento de prazos, em decorrência da ausência da
edição da lei complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF/88, que deverá
substituir a Lei nº 4.320/1964, que tem se mostrado inadequada para regula-
mentar as lacunas deixadas pelo texto constitucional vigente.

capítulo 2 • 61
F. Apreciação, adequação e autorização legislativa – Competência –
Poder Legislativo

Consiste no debate, na alteração e na aprovação do PLOA, tarefas de elevada

complexidade e abrangência. Os trabalhos se iniciam mesmo antes do recebi-
mento do PLOA e se desdobram em seis etapas:
a) Organização das atividades;
b) Recepção e divulgação do projeto;
c) Estabelecimento de normas e proposição de emendas;
d) Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais;
e) Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais;
h) Decisão pelo Congresso Nacional.

G. Execução dos orçamentos aprovados – Competência – Executivo

É através da execução orçamentária que efetivamente são implementadas

as políticas públicas. Executar a LOA é um processo complexo e abrangente que
ocorre em duas frentes:
a) A arrecadação das receitas previstas;
b) O gasto das dotações autorizadas.

A execução é normatizada por diversas leis, como – Lei nº 4.320/64, Lei nº

8.666/93 (Lei de Licitações), Lei Complementar nº 101/00 (LRF) e LDO, que
estabelecem cronogramas, limites e regras do tratamento que deve ser dado
à obtenção e ao gasto dos recursos públicos. Dentro de uma visão mais ampla,
a execução orçamentária deve buscar a excelência na arrecadação e utilização
dos recursos públicos, de forma a atender com economicidade, eficiência,
eficácia e efetividade as necessidades da população, tendo por paradigma os
princípios constitucionais que regem a Administração Pública – Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.

H. Avaliação da execução e julgamento das contas – Competência –

Legislativo

A Avaliação é um processo permanente cuja maior parte ocorre de forma

concomitante com a execução orçamentária e está relacionada com o controle
externo, que tem como alicerce a independência dos Poderes, razão pela qual

62 • capítulo 2
não deve haver uma hierarquia direta entre eles, devendo funcionar de acor-
do com o princípio da separação dos Poderes, cada um exercendo suas fun-
ções típicas e atípicas, controlando uns aos outros em um sistema de freios e
contrapesos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle externo “é o que se realiza por
órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado”, como
por exemplo:
•  O Judiciário controla o Executivo e o Legislativo verificando a constitucio-
nalidade dos atos praticados e dos projetos de lei sancionados.
•  O Executivo controla o Judiciário, indicando membros para Superior
Tribunal Federal.
•  O Legislativo controla o Executivo e o Judiciário quando pratica o ato de
sabatinar os Ministros indicados para o STF.
•  O Executivo controla o Legislativo através da sanção ou do veto de dispo-
sitivos de leis aprovadas.
•  O Legislativo aprecia as contas do Executivo e do Judiciário.

A partir da CF/88, o Tribunal de Contas da União (TCU), como órgão de as-

sessoramento do Poder Legislativo, assumiu competência para exercer a fisca-
lização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União
e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legi-
timidade, à economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e da
renúncia de receitas.

2.3.1  Dinâmica do ciclo orçamentário ampliado

O PPA vigora por um período de quatro anos e a cada ano corresponde uma
LDO e uma LOA. Buscando tornar contínuo e encadeado o processo de planeja-
mento e de execução dos programas na dinâmica de sucessão governamental,
as datas de início e término do PPA não coincidem com o mandato do Chefe do
Poder Executivo. Ou seja, quando um novo Chefe do Executivo assume, ele tem
que executar a LOA correspondente ao último ano do PPA, ambos elaborados
pelo seu antecessor, ao tempo em que, no transcurso do primeiro ano do seu
mandato, elabora um novo PPA, que será executado por três anos, até o fim do
seu mandato, deixando para o seu sucessor a execução do último ano de vigor
do “seu” PPA e da correspondente LOA. Esse processo tem como balizadores a
Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei nº 4.320/64.

capítulo 2 • 63
 É importante notar que, quanto aos períodos em que os três instrumentos
de planejamento e programação orçamentária vigoram – PPA 4 anos, LDO 18
meses e LOA 1 ano –, o ciclo de cada um deles se inicia na fase de elaboração,
portanto antes do início do vigor como lei, e se estende para além dos respecti-
vos términos, adentrando a fase de avaliação e julgamento das contas.
A tabela a seguir apresenta os prazos de vigor, remessa e retorno dos três
instrumentos de planejamento e programação orçamentária.

PRAZO DE ENVIO PELO PODER EXECUTIVO PRAZO DE DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLA-
PROJETO
AO LEGISLATIVO TIVO AO PODER EXECUTIVO
PPA 4 meses antes do encerramento do Até o encerramento do segundo período
VIGORA POR 4 primeiro exercício financeiro do mandato da sessão legislativa (22 de dezembro), do
ANOS (31 de agosto). exercício em que for encaminhado.
LDO 8 meses e meio antes do encerramento Até o encerramento do primeiro período da
VIGORA POR do exercício financeiro (15 de abril) sessão legislativa (17 de julho).
18 MESES
LOA 4 meses antes do encerramento do Até o encerramento da sessão legislativa
VIGORA POR exercício financeiro (31 de agosto). (22 de dezembro).
1 ANO

Tabela 2.7  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

O fato de ainda não ter sido editada a lei complementar prevista no § 9º

do art. 165 da CF/88, que deverá substituir a Lei nº 4.320/1964, deixa algu-
mas lacunas em relação aos comandos constitucional vigentes, o que amplia
a possibilidade para divergências e gera incertezas técnicas, legais e políticas,
com impacto direto na dinâmica de funcionamento do ciclo orçamentário
ampliado. Tais lacunas têm sido supridas pela LDO, que tem tratado de nor-
mas sobre a organização dos orçamentos, sobre a execução orçamentária e
sobre prazos.
O § 9º do art. 165 da CF/88 estabelece que cabe à lei complementar deverá:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organiza-

ção do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que
serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de

64 • capítulo 2
 restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização
do disposto no § 11 do art. 166.

O diagrama a seguir procura dar uma visão ampla do ciclo orçamentário

ampliado, situando a dinâmica dos seus diferentes componentes.

PPA PPA PPA PPA

LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO
LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA
MANDATO EXECUTIVO MANDATO EXECUTIVO MANDATO EXECUTIVO MANDATO EXECUTIVO MAND...

CONTROLE
Elaboração e Discussão e
Apresentação Aprovação
do PLOA PLOA LOA

LDO Ciclo LRF

Orçamentário

Avaliação Programação e
e Controle Execução da
da LOA LOA

Ciclo orçamentárop ampliado. Fonte: Elaborado pelo autor.

EXERCÍCIOS RESOLVIDOS
01. A partir dos dispositivos constitucionais, identifica-se um conjunto de oito fases que
compõem o “ciclo orçamentário ampliado”. Entre as alternativas abaixo, assinale aquela que
não representa uma dessas fases.
a) Formulação do planejamento plurianual.
b) Apreciação e adequação do plano plurianual.
c) Proposição de metas e prioridades.
d) Apreciação e adequação da LDO.
e) Alinhamento do PPA à LDO.
Feedback: a partir dos dispositivos constitucionais, podemos identificar as seguintes
fases que compõem o “ciclo orçamentário ampliado”:

capítulo 2  • 65
1. Formulação do planejamento plurianual;
2. Apreciação e adequação do plano plurianual;
3. Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos;
4. Apreciação e adequação da LDO;
5. Elaboração da proposta de orçamento;
6. Apreciação, adequação e autorização legislativa;
7. Execução dos orçamentos aprovados;
8. Avaliação da execução e julgamento das contas.
Dessa forma, verifica-se que o “alinhamento do PPA à LDO” não é uma dessas fases,
mesmo porque a LDO é o instrumento que deve alinhar a LOA ao PPA.

02. Considere as três afirmativas a seguir:

I. A avaliação é uma fase do ciclo orçamentário, permanente, cuja maior parte ocorre de
forma concomitante com a execução orçamentária.
II. Buscando tornar contínuo e encadeado o processo de planejamento e de execução dos
programas, na dinâmica de sucessão governamental, as datas de início e término do PPA
coincidem com as datas de início e término do mandato do Chefe do Poder Executivo.
III. O Legislativo controla o Executivo e o Judiciário quando pratica o ato de sabatinar os
Ministros indicados para o STF.
Assinale a alternativa correta.
a) Apenas a I está correta. d) Apenas a I e a II estão corretas.
b) Apenas a II está correta. e) Apenas a I e a III estão corretas.
c) Apenas a III está correta.
Feedback: A afirmativa II é única incorreta, porque as datas de início e término do PPA
não coincidem com as datas de início é término do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Dessa forma, apenas a I e a III estão corretas.
Gabarito: “e”

03. O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina que serão organizadas, sob a forma de
sistemas, entre outras, as atividades de planejamento e de orçamento federal. Entre as op-
ções a seguir, indique aquela que apresenta o sistema desenvolvido pelo Governo Federal
para atender ao citado comando legal.
a) Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI)
b) Sistema Integrado de Gestão e Planejamento (SIGEP)
c) Sistema Integrado de Orçamento, Contabilidade e Execução Financeira (SIOCEF)
d) Sistema Integrado de Gestão Governamental (SIG-G)
e) Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP)

66 • capítulo 2
 Feedback: Para cumprir de forma eficaz essa determinação, o Governo Federal de-
senvolveu o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), que compreende as
atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos,
e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas. O SIOP é o sistema informatizado
utilizado pelo Governo Federal que suporta os processos de planejamento e orçamento.
Gabarito: “e”

04. É correto afirmar que a estrutura do PPA contempla as seguintes dimensões:

a) estratégica, tática e operacional. d) direta, indireta e consolidada.
b) regional, nacional e internacional. e) formal, informal e jurídica.
c) pública, privada e mista.
Feedback: A estrutura do PPA se apresenta de modo a dar coerência às ações de
governo, articulando as dimensões estratégica, tática e operacional. A Dimensão Estratégica
dá o contorno geral do pensamento do governo que é demonstrado no planejamento. A
Dimensão Tática define os possíveis caminhos para o alcance dos objetivos e das transfor-
mações definidas na dimensão estratégica, sinalizando a agenda de governo e os planos
setoriais que serão tratados através das políticas públicas definidas para os quatro anos de
vigência do Plano. A dimensão operacional refere-se à execução da ação governamental
através da programação orçamentária e da execução articulada dos projetos e atividades
com foco na eficiência da entrega de produtos e serviços à sociedade, visando a suprir as
suas necessidades.
Gabarito: “a”

05. A sentença “são instruções de caráter abrangente que orientam e estabelecem critérios
de ação de decisão, a fim de guiar a gestão para o alcance dos objetivos”, se refere aos/às:
a) Metas. d) Políticas.
b) Objetivos. e) Programas.
c) Diretrizes.
Feedback: Metas são os alvos que devem ser atingidos para que os objetivos sejam
alcançados. Diretrizes são instruções de caráter abrangente que orientam e estabelecem
critérios de ação de decisão, a fim de guiar a gestão para o alcance dos objetivos. Objetivos
são os resultados a serem atingidos. Políticas são um conjunto de decisões, planos, metas
e ações governamentais, direcionado para a resolução de problemas de interesse público.
Programas são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretiza-
ção dos objetivos pretendidos.
Gabarito: “c”

capítulo 2 • 67
 RESUMO
Neste capítulo, aprendemos o quão importante é conhecer os instrumentos que compõem o
processo de planejamento e programação orçamentária do Governo Federal.
Estudamos as principais características relativas ao plano plurianual e à lei de diretrizes
orçamentárias, que, em conjunto com os conceitos da lei orçamentária anual vistos no primei-
ro capítulo, nos deram uma visão abrangente do processo de planejamento governamental.
Vimos também os aspectos relacionados com esses instrumentos e a dinâmica de inte-
gração entre ele dentro do processo conhecido como ciclo orçamentário ampliado.

LEITURA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>.
Acesso 22 mar. 2016.
______Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponí-
vel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso 22 mar.
2016.
______Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L4320.htm>. Acesso 22 mar. 2016.
Congresso Nacional, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da
Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle do
Senado Federal. Nota Técnica Conjunta n.º 09/2011. Disponível em: http://www12.
senado.leg.br/orcamento/documentos/ppa/2012-2015/elaboracao/projeto-de
-lei/400-ppa-2012-2015/430-notas-tecnicas-e-estudos/440-nota-tecnica-con-
junta-no-09-2011/view. Acesso 22 mar. 2016.
Ministério Do Planejamento, Orçamento E Gestão. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos. Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 2012 - 2015.
Disponível em: > Acesso 22 mar. 2016.
Ministério Do Planejamento, Orçamento E Gestão. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos. PPA 2016-2019. Mensagem Presidencial. CC-BY-NC Creative

68 • capítulo 2
Commons 2015 – Disponível em <http://www.planejamento.gov.br/servicos/central-de-
conteudos/publicacoes/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019.pdf>. Permitida a repro-
dução sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citada a fonte. Consulta em
20 mar. 2016.
Secretaria do Tesouro Nacional “Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal”, dis-
ponível em: http://www3.tesouro.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Consul-
ta em 22 mar. 2016.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
JUND, Sérgio; AFO, Administração orçamentária e financeira: teoria e 730 questões. 2ª ed. São
Paulo: Campus, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
MOGNATTI, Marcos César de Farias. Transparência e Controle na Execução das Emendas
Parlamentares ao Orçamento da União. Monografia – Curso de Especialização em Orçamento
Público – Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados e Senado Federal – 2º Semestre 2008.
Brasília, DF. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/7265>. Consulta em 22
mar. 2016.
PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2015.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. O orçamento no Brasil - O ciclo orçamentário: uma reavaliação à
luz da Constituição de 1988. Planejamento e orçamento governamental - Coletânea – Volume
2. Organizadores: James Giacomoni e José Luiz Pagnussat. Brasília: ENAP, 2006. Disponível e:
<http://neci.fflch.usp.br/sites/neci.fflch.usp.br/files/Colet%C3%A2nea%20Planejamento%20
e%20Or%C3%A7amento%20ENAP%20-%20O%20ciclo%20or%C3%A7ament%C3%A1rio.pdf>
Consulta em 22 mar. 2016.

capítulo 2 • 69
70 • capítulo 2
 3
Receita Pública
3.  Receita Pública
Para entregar produtos e serviços que atendam de forma satisfatória às cres-
centes demandas sociais, o Estado necessita obter e aplicar recursos finan-
ceiros, com eficiência, eficácia e efetividade, dentro de padrões adequados
de economicidade.
A receita pública assume papel de destaque no processo orçamentário. A
adequada previsão da receita dimensiona o nível de autorização da despesa e,
no momento da sua arrecadação, torna-se fator condicionante da execução do
gasto público.
Além disso, a transparência na arrecadação dos recursos públicos é um direi-
to do cidadão e um dever do Estado, que deve manter a sociedade permanente-
mente informada do processo de obtenção e destinação dos recursos, os quais,
em última análise, têm origem na própria sociedade e para ela devem ser rever-
tidos através da entrega de bens e serviços que atendam às suas necessidades.
Neste capítulo são tratados os aspectos relacionados com as estruturas de
classificação das receitas públicas, utilizadas no processo de programação or-
çamentária, bem como os estágios e as etapas de sua execução.

OBJETIVOS
•  Conhecer o conceito de receita pública e suas estruturas de classificação, utilizadas no
processo de programação orçamentária;
•  Analisar os estágios e as etapas de execução da receita orçamentária pública.

3.1  Conceito de receita pública

Conceitua-se como receita pública todo o ingresso de recursos financeiros nos

cofres públicos durante o exercício que representam as disponibilidades para
execução das políticas públicas, através da sua aplicação nos programas e ações
que têm como finalidade atender às necessidades públicas.
A receita pública constitui elemento novo que produz acréscimo ao patri-
mônio público, sem gerar obrigações para com terceiros, como nos ensina o
mestre Aliomar Baleeiro (1973): “receita pública é a entrada que, integrando-se

72 • capítulo 3
ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência
no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”.
Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2016, publicado pela Secretaria
de Orçamento Federal (MTO 2016):
Receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos cofres do
Estado, que se desdobram em receitas orçamentárias, quando representam
disponibilidades de recursos financeiros para o erário, e ingressos extraorça-
mentários, quando representam apenas entradas compensatórias.
Da leitura da conceituação de receita pública expressa no MTO 2016, de-
preende-se que nem todos os recursos que ingressam nos cofres públicos po-
dem ser considerados como receita pública.
Os recursos que ingressam nos cofres públicos e não podem ser utilizados
para satisfação das necessidades públicas são aqueles que constituem compro-
missos exigíveis e, portanto, não podem ser incluídos no orçamento, razão pela
qual são denominados como “receitas extraorçamentárias”.
Na verdade, o termo “receita extraorçamentária” não é adequado. Isso por-
que, para que possam ser classificados como receita pública, os recursos devem
estar disponíveis para atender às despesas públicas, o que não ocorre no caso
de recursos que ingressam nos cofres públicos mas constituem compromisso
exigível. Em decorrência dessa característica, alguns autores denominam as re-
ceitas extraorçamentárias como “ingressos extraorçamentários”.
Os ingressos extraorçamentários decorrem do fato de que o Estado é obri-
gado a arrecadar valores que em princípio não lhe pertencem. São exemplos de
receitas extraorçamentárias:
•  Cauções;
•  Fianças;
•  Consignações;
•  Antecipações de receitas orçamentárias;
•  Depósitos de terceiros.

Com o objetivo de melhor esclarecer o que vem a ser ingresso extraorça-

mentário, podemos dar um exemplo da sua ocorrência.
Suponha que um órgão público contrate uma empresa para prestar serviço
de limpeza. Neste tipo de contratação é comum que seja exigido que a empresa
contratada deixe depositado um valor em uma conta do órgão público durante
toda a vigência do contrato. O valor depositado denomina-se caução e tem por

capítulo 3 • 73
finalidade indenizar o órgão público caso algum empregado da empresa provo-
que dano ao patrimônio público. Quando o valor é depositado, ocorre um ingres-
so extraorçamentário que, ao final do contrato, caso não tenha havido nenhum
dano, deve ser devolvido, ocasionando um desembolso extraorçamentário.
Dessa forma, fica evidente que, se os recursos depositados em caução forem
utilizados para o custeio das necessidades públicas, estes não estarão mais dis-
poníveis para que sejam devolvidos à empresa contratada.

Receita Não passíveis de devolução.

Orçamentária Des�nados às necessidades públicas.
Ingresso
de recursos nos
Cofres Públicos
Receita Passíveis de devolução.
Orçamentária Não podem ser de�nados às necessidades
públicas

Tabela 3.1  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

Receitas orçamentárias são recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos
durante o exercício financeiro e representam as disponibilidades que se incorporam
ao patrimônio público sem qualquer reserva, podem ser utilizados para execução das
políticas públicas, através da sua aplicação nos programas e ações que têm como fina-
lidade atender às necessidades públicas.

3.1.1  Receita orçamentária – afetação patrimonial

A receita orçamentária pode ou não provocar variação na situação patrimonial

líquida, sendo classificada como efetiva ou não efetiva, respectivamente.
•  Receita orçamentária efetiva – é aquela que aumenta a situação líquida
patrimonial da entidade porque os ingressos de disponibilidades de recursos
não foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e não têm obri-
gações correspondentes.
•  Receita orçamentária não efetiva – é aquela que não altera a situação lí-
quida patrimonial, porque os ingressos de disponibilidades de recursos foram
precedidos de registro do reconhecimento do direito.

74 • capítulo 3
 EFETIVA NÃO EFETIVA

Altera o Patrimônio Líquido Não altera o Patrimônio Líquido

Não produz mutação patrimonial Produz mutação patrimonial

É receita no conceito contábil Não é receita no conceito contábil

Fatos modificativos Fatos permutativos

Tabela 3.2  –  Receita Orçamentária Característica da Afetação Patrimonial. Fonte: Elabora-

do pelo autor (2016).

3.1.2  Princípio orçamentário da Universalidade

Em conformidade com o princípio orçamentário da universalidade, previsto no

art. 4º da Lei nº 4.320/1964, todas as receitas devem estar previstas na lei orça-
mentária anual (LOA), inclusive as provenientes de operações de crédito.
Entretanto, nem toda receita orçamentária arrecadada está necessariamen-
te prevista na LOA e, portanto, não podem ser utilizadas para realização de des-
pesas. Esta situação ocorre quando há excesso de arrecadação, da receita, ou
seja, quando o valor arrecadado supera o valor estimado na LOA. Neste caso,
para que os recursos possam ser utilizados, é preciso que sejam abertos crédi-
tos suplementares ou especiais, assunto que é tratado em capítulo específico
deste livro.

O excesso de arrecadação ocorre quando as receitas orçamentárias efetivamente re-

cebidas são maiores que as receitas previstas na estimativa da LOA.
O fato de uma receita não estar prevista na LOA não impede a sua arrecadação.

Os recursos obtidos através de Operações de Crédito por Antecipação de

Receita Orçamentária (ARO) constituem uma exceção ao princípio da universa-
lidade e, muito embora sejam destinados a atender às necessidades públicas,
não são consideradas receitas orçamentárias.
Segundo o Dicionário de Termos da Contabilidade Pública, as Antecipações
de Receitas Orçamentárias constituem “o processo pelo qual o tesouro público
pode contrair uma dívida por antecipação da receita prevista”.

capítulo 3 • 75
 As operações de ARO têm as seguintes características:
•  São contratadas junto a instituições financeiras e devem ser liquidadas
quando ocorrer o ingresso dos recursos financeiros que foram antecipados;
•  São destinadas a atender insuficiências de caixa dentro do próprio exercí-
cio financeiro e, por não representarem novas receitas orçamentárias, são clas-
sificadas como receita extraorçamentária.
•  São disciplinadas pela Seção XI do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro
de 1986, pelo art. 38 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, (Lei de
Responsabilidade Fiscal), pelo parágrafo único do art. 3º da Lei nº 4.320/1964,
e pelos artigos 165, § 8º e 167, X, da Constituição Federal de 1988.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000), operação de crédito é

todo compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emis-
são e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros, bem como a
assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação.

3.2  Classificação da receita orçamentária

Em linhas gerais, os artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57 da Lei nº 4.320/1964 tratam das
receitas públicas e, de forma mais detalhada, o Ministério do Planejamen-
to, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Orçamento Federal
(SOF), em parceria com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério
da Fazenda, estabelece os padrões de classificação das receitas públicas.
A doutrina das receitas públicas especifica variadas formas de classificação,
algumas das quais possuem mera aplicação acadêmica e não são normatiza-
das, razão pela qual não são utilizadas oficialmente pelo poder público.

76 • capítulo 3
 CLASSIFICAÇÕES OCORRÊNCIAS
• Corrente
Natureza Econômica
• Capital
• Primária
Indicador de Resultado Primário
• Financeira
PRÁTICAS

• Vinculada
Fonte / Destinação
• Não Vinculada
• Fiscal
Esfera Orçamentária • Seguridade Social
• Investimento das Empresas Estatais
• Originária
Procedência
• Derivada
• Efetiva
Afetação Patrimonial
• Não Efetiva
ACADÊMICAS

• Ordinária
Regularidade
• Extraordinária
• Federal
• Estadual
Competência
• Distrital
• Municipal

Tabela 3.3  –  Fonte: Elaborado pelo autor.

Dentro de uma abordagem estritamente prática, as receitas orçamentárias

utilizadas pela SOF na elaboração do orçamento geral da União são classifica-
das segundo os quatro primeiros critérios apontados no quadro anterior:
•  Natureza Econômica;
•  Indicador de Resultado Primário;
•  Fonte / Destinação;
•  Esfera Orçamentária.

Discorreremos detalhadamente sobre cada um desses critérios. Entretanto,

antes, vamos analisar os aspectos referentes à classificação quanto à procedên-
cia, que muito embora seja considerada acadêmica e não seja utilizada na ela-
boração do orçamento, é expressamente citada pela SOF no MTO 2016.

3.2.1  Classificação da receita quanto à procedência

Quanto à procedência, as receitas podem ser classificadas como originárias ou

derivadas.
•  Originárias: são as receitas provenientes da exploração de ativida-
des econômicas pela Administração Pública, com origem nas rendas do

capítulo 3 • 77
patrimônio mobiliário e imobiliário do Estado, na administração dos preços
públicos, na prestação de serviços comerciais e na venda de produtos indus-
triais ou agropecuários.
•  Derivadas: são as receitas obtidas por meio do exercício da soberania esta-
tal (poder de polícia), com base em dispositivos constitucionais ou legais, como,
por exemplo, as receitas tributárias, as multas e as de contribuições especiais.

Procedência

Originária Derivada
Patrimonial Empresarial Tributos Multas
Impostos
Taxas
Contribuição
de melhorias

Figura 3.1  – 

3.2.2  Classificação por natureza econômica da receita

A classificação orçamentária por natureza da receita é estabelecida pelo § 4º do

art. 11 da Lei nº 4.320/1964.
No âmbito da União, sua codificação é normatizada por meio da Portaria
SOF nº 09, de 27 de junho de 2001 e, para Estados e Municípios, é feita por meio
de Portaria Interministerial STN/SOF Nº 163, de 04 de maio de 2001.
A classificação da receita por natureza é utilizada por todos os entes da
Federação e tem por objetivo identificar a origem do recurso segundo o
fato gerador.
A partir de 2016, com o objetivo de simplificar, agilizar e dar maior transpa-
rência à gestão das receitas orçamentárias públicas, entrou em vigor uma nova
estrutura de codificação das Naturezas Econômicas de Receita.
A nova estrutura é formada por um código numérico de 8 dígitos que tornou
possível associar, de forma direta e imediata, a receita principal com aquelas
dela originadas: Multas e Juros, Dívida Ativa, Multas e Juros da Dívida Ativa.

78 • capítulo 3
 DÍGITO DESCRIÇÃO
1O Categoria econômica

2O Origem

3O Espécie

4O AO 7O Desdobramento para identificação de peculiaridades da receita

8O Tipo

Tabela 3.4  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

Por exemplo, quando o imposto de renda pessoa física é recolhido, clas-

sifica-se a receita pública correspondente no código de natureza de receita
“1.1.1.3.01.1.1”, conforme representado a seguir:

Categoria Econômica
Origem
Espécie
Desdobramento para
iden�ficação de pecularidades
Tipo

1 1 1 3.01.1 1

Principal
Imposto sobre a Renda de Pessoa Física - IRPF
Impostos
Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria

Receita Corrente

Figura 3.2  –  Fonte: MTO 2016.

3.2.2.1  Categoria Econômica

O art. 11 da Lei nº 4.320/1964 classifica a receita orçamentária em duas ca-
tegorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

capítulo 3 • 79
3.2.2.1.1  Receitas Correntes
As Receitas Correntes são arrecadadas dentro do exercício, aumentam as dis-
ponibilidades financeiras do Estado, causando, geralmente, acréscimo do Pa-
trimônio Líquido, e se destinam a financiar as despesas necessárias ao atendi-
mento das necessidades públicas, por meio da execução das políticas públicas
estabelecidas no programa de trabalho do governo.

3.2.2.1.2  Receitas de Capital

As Receitas de Capital aumentam as disponibilidades financeiras do Estado,
mas não provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido, porque têm origem em
fatos permutativos.

3.2.2.1.3  Operações Intraorçamentárias

Um aspecto que deve ser considerado na classificação quanto à Categoria Eco-
nômica da Receita refere-se às receitas de operações intraorçamentárias.
As operações intraorçamentárias são aquelas realizadas entre órgãos e de-
mais entidades da Administração Pública integrantes do Orçamento Fiscal e/
ou do Orçamento da Seguridade Social do mesmo ente federativo.
As operações intraorçamentárias não caracterizam novas entradas de recur-
sos nos cofres públicos, mas apenas remanejamento de receitas entre órgãos.
A identificação das receitas intraorçamentárias visa a evitar que ocorra du-
pla contagem na consolidação das contas governamentais.
A Portaria Interministerial STN/SOF n° 338, de 26 de abril de 2006, estabe-
lece a necessidade de identificação das receitas correntes intraorçamentárias
e receitas de capital intraorçamentárias.
As classificações intraorçamentárias não constituem novas categorias eco-
nômicas de receita e têm a mesma função da receita original, diferenciando-se
apenas pelo fato de destinarem-se ao registro das receitas provenientes de ór-
gãos pertencentes ao mesmo orçamento e a evitar dupla contagem da receita,
decorrente da prévia inclusão no orçamento.
A codificação em nível de categoria econômica tem a seguinte forma:

CÓDIGO CATEGORIA ECONÔMICA

1 Receitas Correntes
7 Receitas Correntes Intraorçamentárias

2 Receitas de Capital
8 Receitas de Capital Intraorçamentárias

Tabela 3.5  –  Fonte: MTO 2015.

80 • capítulo 3
3.2.2.2  Origem
A origem consiste no detalhamento das categorias econômicas e tem por fina-
lidade identificar a procedência das receitas no momento em que ingressam
nos cofres públicos.
A classificação da origem permite identificar algumas arrecadações inter
-relacionadas que dependem da existência de um fato gerador inicial, a partir
do qual, caso ocorra falta de pagamento, são geradas outras receitas: multas,
juros, dívida ativa e juros sobre a dívida ativa. Ou seja, o não pagamento da
Receita Orçamentária original, dentro dos prazos estabelecidos, pode gerar ou-
tras receitas.

CATEGORIA ECONÔMICA (1O DÍGITO) ORIGEM (2O DÍGITO)

1. RECEITAS CORRENTES
7. RECEITAS CORRENTES INTRAORÇAMENTÁRIAS
1. Impostos, taxas e contribuições de melhoria
2. Contribuições
3. Receita patrimonial
4. Receita agropecuária
5. Receita industrial
6. Receita de serviços
7. Transferências correntes
9. Outras receitas correntes

2. RECEITAS DE CAPITAL
8. RECEITAS DE CAPITAL INTRAORÇAMENTÁRIAS
1. Operações de crédito
2. Alienação de bens
3. Amortização de empréstimos
4. Transferências de capital
9. Outras receitas de capital

Tabela 3.6  –  Fonte: MRO 2015.

3.2.2.2.1  Detalhamento das Origens que compõem as Receitas Correntes

(Fonte: MTO 2016)
•  Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria: são decorrentes da arreca-
dação dos tributos previstos no art. 145 da Constituição Federal;
•  Contribuições: são oriundas das contribuições sociais, de intervenção no
domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas,
conforme preceitua o art. 149 da CF;
•  Receita Patrimonial: são provenientes da fruição de patrimônio perten-
cente ao ente público, tais como as decorrentes de aluguéis, dividendos, com-
pensações financeiras/royalties, concessões, entre outras;

capítulo 3 • 81
 •  Receita Agropecuária: receitas de atividades de exploração ordenada dos
recursos naturais vegetais em ambiente natural e protegido. Compreende as ati-
vidades de cultivo agrícola, de cultivo de espécies florestais para produção de ma-
deira, celulose e para proteção ambiental, de extração de madeira em florestas
nativas, de coleta de produtos vegetais, além do cultivo de produtos agrícolas;
•  Receita Industrial: são provenientes de atividades industriais exercidas
pelo ente público, tais como a extração e o beneficiamento de matérias-primas,
a produção e a comercialização de bens relacionados às indústrias mecânica,
química e de transformação em geral;
•  Receita de Serviços: decorrem da prestação de serviços por parte do ente
público, tais como comércio, transporte, comunicação, serviços hospitalares,
armazenagem, serviços recreativos, culturais etc. Tais serviços são remunera-
dos mediante preço público, também chamado de tarifa;
•  Transferências Correntes: são provenientes do recebimento de recur-
sos financeiros de outras pessoas de direito público ou privado destinados a
atender despesas de manutenção ou funcionamento que não impliquem con-
traprestação direta em bens e serviços a quem efetuou essa transferência. Por
outro lado, a utilização dos recursos recebidos vincula-se à determinação cons-
titucional ou legal, ou ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem entre
entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas e institui-
ções privadas;
•  Outras Receitas Correntes: constituem-se pelas receitas cujas caracterís-
ticas não permitam o enquadramento nas demais classificações da receita cor-
rente, tais como indenizações, restituições, ressarcimentos, multas previstas
em legislações específicas, entre outras.

3.2.2.2.2  Detalhamento das origens que compõem as Receitas de Capital

(Fonte: MTO 2016):
•  Operações de Crédito: recursos financeiros oriundos da colocação de títu-
los públicos ou da contratação de empréstimos junto a entidades públicas ou
privadas, internas ou externas;
•  Alienação de Bens: ingressos financeiros provenientes da alienação de
bens móveis, imóveis ou intangíveis de propriedade do ente público. O art. 44
da LRF veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e
direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa
corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos;

82 • capítulo 3
 •  Amortização de Empréstimos: ingressos financeiros provenientes da
amortização de financiamentos ou empréstimos que o ente público haja pre-
viamente concedido. Embora a amortização do empréstimo seja origem da
categoria econômica Receitas de Capital, os juros recebidos associados ao
empréstimo são classificados em Receitas Correntes / de Serviços / Serviços e
Atividades Financeiras / Retorno de Operações, Juros e Encargos Financeiros,
pois os juros representam a remuneração do capital;
•  Transferências de Capital: recursos financeiros recebidos de outras pes-
soas de direito público ou privado destinados a atender despesas com inves-
timentos ou inversões financeiras, independentemente da contraprestação
direta a quem efetuou essa transferência. Em contrapartida, a utilização dos
recursos recebidos vincula-se ao objeto pactuado. Tais transferências ocorrem
entre entidades públicas de diferentes esferas ou entre entidades públicas e
instituições privadas;
•  Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas cujas ca-
racterísticas não permitam o enquadramento nas demais classificações da re-
ceita de capital, tais como resultado do Banco Central, remuneração das dispo-
nibilidades do Tesouro, entre outras.

3.2.2.3  Espécie
A espécie está vinculada à origem e permite qualificar com maior detalhe o fato
gerador das receitas.
Por exemplo, dentro da origem “Contribuições”, identificam-se as espécies:
•  Contribuições Sociais;
•  Contribuições Econômicas;
•  Contribuições para Entidades Privadas de Serviço Social e de Formação
Profissional.

3.2.2.4  Desdobramentos para Identificação de peculiaridades da Receita

Com a finalidade de identificar peculiaridades de cada receita, foram reserva-
dos 4 dígitos para desdobramentos, caso seja necessário. Esses dígitos podem
ou não ser utilizados conforme a necessidade de especificação do recurso.
No caso de receitas exclusivas de Estados e Municípios, o quarto dígito uti-
lizará o número “8”.

capítulo 3 • 83
3.2.2.5  Tipo
O tipo, correspondente ao último dígito na natureza de receita e, tem a finalida-
de de identificar o tipo de arrecadação a que se refere aquela natureza, sendo:

CÓDIGO DESCRIÇÃO DO MOTIVO

0 Natureza de receita não valorizável ou agregadora.

1 Arrecadação Principal da receita.

2 Multas e Juros de Mora da respectiva receita.

3 Dívida Ativa da respectiva receita.

4 Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa da respectiva receita.

Tabela 3.7  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016)

O último dígito do código de natureza de receita contém um dos valores

mencionados, fazendo com que as arrecadações de cada recurso – sejam da re-
ceita propriamente dita ou de seus acréscimos legais – fiquem agrupadas sob
um mesmo código, conforme detalhamento a seguir:

DÍGITO 1O 2O 3O 4O A 7O 8O
SIGNIFICADO:
DESDOBRAMENTOS

DESCRIÇÃO PADRÃO DOS CÓDIGOS DE TIPO:

CAT. ECON.

ESPÉCIE
ORIGEM

TIPO

CÓDIGO: 0 Natureza agregadora

1 Receita principal
x x x x.xx.x 2 Multa e juros da receita principal
3 Dívida ativa da receita principal
4 Multa e juros da dívida ativa da receita principal

Tabela 3.8  –  Fonte: MTO 2015.

3.2.3  Classificação por Identificador de resultado primário

Conforme esta classificação, as receitas do Governo Federal podem ser dividi-

das em primárias e financeiras.
•  Primárias (P) – As receitas são primárias quando seus valores são in-
cluídos no cálculo do resultado primário. As receitas primárias referem-se,

84 • capítulo 3
basicamente, às receitas correntes provenientes de tributos, contribuições
sociais, concessões, dividendos recebidos pela União, cota-parte das compen-
sações financeiras, do esforço de arrecadação das Unidades Orçamentárias,
das doações e convênios e outras também consideradas primárias. (Fonte:
MTO 2016)
•  Financeiras (F) – As receitas são classificadas como financeiras quando
os seu valores não são incluídas no cálculo do resultado primário. As receitas
financeiras são aquelas que não alteram o endividamento líquido público no
exercício correspondente, uma vez que criam uma obrigação ou extinguem
um direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou
externo. São adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da emissão
de títulos, da contratação de operações de crédito por organismos oficiais, das
receitas de aplicações financeiras da União, das privatizações e outras. (Fonte:
MTO 2016)

3.2.4  Classificação por fonte/destinação de Recursos

Inicialmente é importante tecermos algumas considerações acerca do prin-

cípio orçamentário da não Vinculação de Receitas, também conhecido como
princípio da Não Afetação de Receitas, que estabelece que todas as receitas or-
çamentárias devem ser recolhidas ao caixa único do Tesouro, sem nenhuma
vinculação quanto à destinação.
Os objetivos desse princípio são basicamente dois: (1) dar flexibilidade à
gestão das disponibilidades de caixa, permitindo que os recursos sejam desti-
nados para atender às prioridades estabelecidas pela Administração e (2) evitar
a ociosidade de recursos, que pode ocorrer nos casos em que os recursos prove-
nientes das vinculações são superiores às necessidades.
Por outro lado, a Constituição Federal de 1988, ao estabelecer que a receita
proveniente de impostos não seja objeto de vinculação, permitiu algumas exce-
ções, dispostas no inciso IV e no § 4º do art. 167.

“Art. 167. São vedados:

[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a re-
partição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159,

capítulo 3 • 85
 a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manuten-
ção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração
tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e
a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Inciso com redação dada
pela Emenda Constitucional nº 42, de 2003)
[...]
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se refe-
rem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158, 159, I, a e b, e II,
para prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para
com esta. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).

A vinculação de recursos também aparece em outros dispositivos do texto

constitucional, notadamente no que se refere aos recursos provenientes de im-
postos de competência estadual ou municipal.
Dessa forma, depreende-se que a regra geral sugere que os recursos prove-
nientes de impostos constituem receita não vinculada, exceto para atender a
necessidades com educação, saúde e realização de atividades relativas à admi-
nistração tributária, pagamento de dívida e concessão de garantia para com a
União etc.
São oito as principais exceções de vinculação:
1. Repartição de parte das receitas dos entes maiores com os menores;
2. Manutenção do ensino;
3. Financiamento à saúde;
4. Oferecimento de garantia, contragarantia e pagamento de débitos,
com a União.
5. Vinculação de verbas federais, estaduais e municipais a Fundos de
Combate e Erradicação da Pobreza;
6. Realização de atividades da administração tributária;
7. Vinculação de verbas estaduais a programas de apoio à inclusão e pro-
moção social;
8. Vinculação de verbas estaduais a fundo estadual de fomento à cultura.

86 • capítulo 3
 As disposições do texto constitucional foram reforçadas com o que estabe-
lece a Lei de Responsabilidade Fiscal, no parágrafo único do art. 8º e no inciso
I do art. 50.

Art. 8o [...]
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utili-
zados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício
diverso daquele em que ocorrer o ingresso. [...]
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração
das contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos
vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados
de forma individualizada.

A classificação por Fonte/Destinação de recursos visa assegurar que receitas

vinculadas por lei a finalidade específica sejam aplicadas exclusivamente em
despesas destinadas à sua consecução, constituindo um elo entre a previsão
orçamentária da receita e a execução da despesa orçamentária.
A classificação quanto à fonte/destinação de recursos tem a finalidade de
identificar o destino dos recursos arrecadados, que podem ser de dois tipos:
a) Destino vinculado: consiste na vinculação entre a origem e a aplicação
de recursos, em atendimento às finalidades específicas estabelecidas em leis
que regulamentam a aplicação de recursos e os direcionam para despesas, en-
tes, órgãos, entidades ou fundos;
b) Destino não vinculado (ou ordinário): consiste na livre alocação entre a
origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades, desde
que dentro do âmbito das competências de atuação do órgão ou entidade.

O código de fonte/destinação de recursos exerce duplo papel no processo de

classificação orçamentária:
a) Na receita, indica o destino dos recursos para o financiamento de deter-
minadas despesas;
b) Na despesa, identifica a origem dos recursos que estão sendo utilizados.

capítulo 3 • 87
 A classificação de fonte/destinação é representada por um código de três
dígitos. O 1º dígito representa o grupo de fonte; o 2º e o 3º representam a espe-
cificação da fonte.

1O DÍGITO 1O E 3O DÍGITOS
Grupo da Fonte de Recurso Especificação da Fonte de Recurso
CÓDIGO GRUPO DA FONTE DE RECURSO (1O DÍGITO)
1 Recursos do Tesouro – Exercício Corrente

2 Recursos de outras fontes – Exercício Corrente

3 Recursos do Tesouro – Exercício Anteriores

6 Recursos de outras fontes – Exercício Corrente

9 Recursos Condicionados

Tabela 3.9  –  Fonte: Adaptado do MTO 2015.

O Anexo IV da Portaria SOF nº 1, de 19 de fevereiro de 2001, lista os grupos

de fontes e as respectivas especificações das fontes de recursos vigentes.
Exemplos de fontes/destinação de recursos:

1O DÍGITO (GRUPO DA FONTE) 2O E 3O DÍGITOS (ESPECIFICAÇÃO DA FONTE) FONTE

RECURSOS DO TESOURO – 12. Recursos Destinados à Manutenção e Desenvol-
112
EXERCÍCIO CORRENTE vimento do Ensino

RECURSOS DE OUTRAS FONTES – 93. Produto da Aplicação dos Recursos à Conta do

293
EXERCÍCIO CORRENTE Salário-Educação

RECURSOS DO TESOURO – 12. Recursos Destinados à Manutenção e Desenvol-

312
EXERCÍCIO ANTERIORES vimento do Ensino

RECURSOS DE OUTRAS FONTES – 93. Produto da Aplicação dos Recursos à Conta do

693
EXERCÍCIO CORRENTE Salário-Educação

RECURSOS CONDICIONADOS 00. Recursos Ordinários 900

Tabela 3.10  –  Fonte: MTO 2016.

3.2.5  Classificação por esfera orçamentária

A classificação por esfera orçamentária tem por finalidade identificar se a re-

ceita pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento
das Empresas Estatais, conforme distingue o § 5º do art. 165 da Constituição
Federal de 1988.

88 • capítulo 3
3.2.5.1  Orçamento Fiscal
Receitas arrecadadas pelos Poderes da União, seus órgãos, entidades, fundos
e fundações, inclusive pelas empresas estatais dependentes, excluídas as re-
ceitas vinculadas à Seguridade Social e as receitas das Empresas Estatais não
dependentes que compõem o Orçamento de Investimento.

3.2.5.2  Orçamento da Seguridade Social

Receitas de todos os órgãos, entidades, fundos e fundações vinculados à Segu-
ridade Social, ou seja, às áreas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social.
No caso do Orçamento da Seguridade Social, a complementação dos recursos
para financiar a totalidade das despesas de seguridade provém de transferên-
cias do Orçamento Fiscal.
A proposta de Orçamento da Seguridade Social deve ser elaborada de forma
integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistên-
cia social, considerando as metas e prioridades estabelecidas na LDO. (§ 2º, art.
195 da CF/88)

3.2.5.3  Orçamento de Investimento das Empresas Estatais

Receitas arrecadadas pelas empresas estatais não dependentes em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

No que ser refere à classificação orçamentária, o ementário de receitas orçamentárias

da união evidencia as fontes de recursos, as naturezas de receita com a respectiva
indicação do indicador de resultado primário. O ementário pode ser obtido em: <http://
www.Orcamentofederal.Gov.Br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-
publicas/receitas-publicas>.
(Acesso em 02 abr. 2016.) Obs: ementário significa apontamento, lista, relação.

3.3  Etapas e estágios da receita pública

O Manual da Receita Nacional estabelece que a receita pública percorra

três etapas:
•  Planejamento
•  Execução
•  Controle e avaliação

capítulo 3 • 89
3.3.1  Planejamento

Planejar é olhar para o futuro e estabelecer os procedimentos que serão adota-

dos em decorrência das previsões realizadas.
Efetuar a previsão das receitas consiste em estimar a arrecadação que deve
constar da proposta orçamentária.
A previsão das receitas deve ser realizada em conformidade com as nor-
mas técnicas e legais aplicáveis, especialmente no que consta da Seção I, “Da
Previsão e da Arrecadação”, do Capítulo III, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
em especial o art. 12.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, consi-
derarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços,
do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acom-
panhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção
para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e
premissas utilizadas.
Segundo o MTO 2016, no âmbito federal, a metodologia de projeção de re-
ceitas busca assimilar o comportamento da arrecadação de determinada recei-
ta em exercícios anteriores, a fim de projetá-la para o período seguinte, com o
auxílio de modelos estatísticos e matemáticos. O modelo dependerá do com-
portamento da série histórica de arrecadação e de informações fornecidas pe-
los órgãos orçamentários ou unidades arrecadadoras envolvidas no processo.
A previsão de receitas é a etapa que antecede a fixação do montante de des-
pesas que irá constar nas leis de orçamento, além de ser base para se estimar as
necessidades de financiamento do governo.

3.3.2  Execução

A Lei nº 4.320/1964 estabelece que a receita pública, na sua etapa de execução,

percorre três estágios: lançamento, arrecadação e recolhimento.

3.3.2.1  Lançamento
Lançamento o ato da repartição competente, que verifica a procedência do cré-
dito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. (art. 53 da Lei
no 4.320/1964).

90 • capítulo 3
 Segundo o Código Tributário Nacional, art. 142, lançamento é o procedi-
mento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obri-
gação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do
tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicação
da penalidade cabível. São três as modalidades de lançamento:
a) Lançamento por declaração - passa pelas etapas de declaração à auto-
ridade, lançamentos pela autoridade e notificação do contribuinte. É conside-
rado um lançamento misto, por envolver atos do contribuinte (sujeito passivo),
que não deve omitir fatos que deva declarar, e da autoridade administrativa
(sujeito ativo). Erros, por acaso encontrados, devem ser corrigidos pela admi-
nistração, independentemente da parte favorecida com a correção. Exemplos:
o ICMS e o IPI.
b) Lançamento direto ou por ofício - é feito por iniciativa da autoridade
administrativa, independentemente de qualquer colaboração do contribuinte.
Sua utilização é frequente em impostos lançados a partir de dados cadastrais.
Exemplos: IPTU e IPVA.
c) Lançamento por homologação – é a modalidade em que a constituição
do crédito é feita sem prévio exame da autoridade. Cabe ao contribuinte (sujei-
to passivo) apurar, informar e pagar a parcela referente à obrigação tributária,
sem o prévio exame da autoridade administrativa. Exemplos: IRPF, IRPJ e ITBI.

Algumas receitas não percorrem o estágio do lançamento, (art. 52 Da lei nº 4.320/64).

Por exemplo: uma doação em dinheiro recebida pelo estado não percorre a etapa de
lançamento.

3.3.2.2  Arrecadação
É a entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores, aos agentes arrecada-
dores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro.

3.3.2.3  Recolhimento
É a transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro, res-
ponsável pela administração e controle da arrecadação e programação finan-
ceira, observando-se o Princípio da Unidade de Caixa, representado pelo con-
trole centralizado dos recursos arrecadados em cada ente, nos termos do art. 56

capítulo 3 • 91
da Lei no 4.320, de 1964, a seguir transcrito: Art. 56. O recolhimento de todas as
receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria,
vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

3.3.3  Controle e Avaliação

Esta fase compreende a fiscalização realizada pela própria administração, pe-

los órgãos de controle e pela sociedade.
O controle do desempenho da arrecadação deve ser realizado em consonân-
cia com a previsão da receita, destacando as providências adotadas no âmbito
da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de
créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas
para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Nem todas as etapas citadas ocorrem para todos os tipos de receitas orçamentárias.
Pode ocorrer arrecadação de receitas não previstas ou que não foram lançadas, como,
por exemplo, uma doação em dinheiro recebida por um ente público.

Esquematicamente, as etapas e os estágios da receita pública podem ser de-

monstrados da seguinte forma:

Planejamento Execução Controle e

Avaliação

Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento

Metodologia Caixa e Unidade de

Bancos Caixa
Classificação
da Receita
Destinação
dos recursos

Tabela 3.11  –  Fonte: Adaptado de STN/MCASP – Parte 1 – Procedimentos Contá-

beis Orçamentários.

92 • capítulo 3
 EXERCÍCIOS RESOLVIDOS
01. O estágio de execução da receita pública denominado RECOLHIMENTO consiste:
a) No pagamento dos tributos ao agente arrecadador.
b) Na entrega dos valores arrecadados ao Tesouro Público.
c) Na emissão das guias de recolhimento dos tributos.
d) No pagamento de qualquer receita.
e) No pagamento de impostos, taxas e contribuições.
Feedback: As etapas de execução da receita pública são: previsão; lançamento; arre-
cadação e recolhimento. O recolhimento é a última etapa de execução da receita pública e
consiste na entrega do numerário, pelos agentes arrecadadores, públicos ou privados, dire-
tamente ao Tesouro Público.
Gabarito: “b”

02. Com relação ao estágio de lançamento da receita pública, a modalidade em que a cons-
tituição do crédito é feita sem prévio exame da autoridade, cabendo ao contribuinte (sujeito
passivo) apurar, informar e pagar a parcela referente a obrigação tributária, denomina-se:
a) Lançamento por declaração.
b) Lançamento direto ou por ofício.
c) Lançamento por homologação.
d) Lançamento por intimação.
e) Lançamento automático.
Feedback: Segundo o Código Tributário Nacional, art. 142, lançamento é o procedi-
mento administrativo destinado a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação corres-
pondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o
sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
São três as modalidades de lançamento: lançamento por declaração; lançamento direto
ou por ofício e lançamento por homologação.
O lançamento por homologação é a modalidade em que a constituição do crédito é feita
sem prévio exame da autoridade. Cabe ao contribuinte (sujeito passivo) apurar, informar e
pagar a parcela referente à obrigação tributária, sem o prévio exame da autoridade adminis-
trativa. Exemplos: IRPF, IRPJ e ITBI.
Gabarito: “c”

capítulo 3 • 93
03. Ingressos ou entradas são palavras utilizadas para caracterizar as importâncias recebi-
das pelos cofres públicos. Entretanto, nem todas as entradas de recursos nos cofres públicos
podem ser consideradas como receita pública. Assinale a alternativa que representa uma
entrada de recursos nos cofres públicos que não configura uma receita pública.
a) Recebimento de multas
b) Recebimento de taxas
c) Recebimento de contribuições
d) Recebimento de valores caucionados
e) Recebimento de doações em dinheiro
Feedback: Os recursos que ingressam nos cofres públicos que não podem ser utilizados
para satisfação das necessidades públicas são aqueles que constituem compromissos exi-
gíveis e, portanto, não podem ser incluídos no orçamento. Os ingressos extraorçamentários
decorrem do fato de que o Estado é obrigado a arrecadar valores que em princípio não lhe
pertencem. São exemplos de receitas extraorçamentárias: cauções; fianças; consignações;
antecipações de receitas orçamentárias; depósitos de terceiros.
Gabarito: “d”

04. A classificação que visa a assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade espe-
cífica sejam exclusivamente aplicadas em programas e ações que visem à consecução de
despesas ou políticas públicas associadas ao respectivo objetivo legal é denominada clas-
sificação por:
a) Natureza da despesa.
b) Indicador de resultado primário.
c) Vinculação constitucional.
d) Afetação de resultado.
e) Fonte/destinação.
Feedback: A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer que a receita proveniente
de impostos não seja objeto de vinculação, permitiu algumas exceções, dispostas no inciso
IV e no § 4º do art. 167. A classificação por fonte/destinação de recursos visa assegurar
que receitas vinculadas por lei a finalidade específica sejam aplicadas exclusivamente em
despesas destinadas à sua consecução, constituindo um elo entre a previsão orçamentária
da receita e a execução da despesa orçamentária.
Gabarito: “e”

94 • capítulo 3
 RESUMO
Neste capítulo, vimos que a classificação das receitas públicas pode ser separada em dois
segmentos, um acadêmico e outro prático, sendo este utilizado pela Secretaria de Orçamen-
to Federal, nos processos de elaboração e gestão da lei orçamentária anual.
No que se refere às classificações utilizadas na prática, vimos detalhadamente cada uma
delas – natureza econômica, indicador de resultado primário, fonte/destinação e esfera orça-
mentária, tomando como referência o Manual Técnico de Orçamento 2016, por constituir-se
em fonte oficial de referência no assunto.
Além disso, dentro de uma visão abrangente, verificamos as etapas e os estágios percor-
ridos pela receita pública orçamentária, onde notamos que a execução da receita é apenas
uma das etapas.

LEITURA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 01
abr. 2016.
______Lei nº 4.320, de 17 de Março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Mu-
nicípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L4320.htm>. Acesso em: 01 abr. 2016.
______Lei Complementar nº 101 (LRF), de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 02
abr. 2016.
______Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, 6º edição. Disponível em:
(consultado em março de 2015) http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/mcasp
FILHO, João Eudes Bezerra. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo:
Atlas, 2012.
MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas Públicas: manual
de procedimentos. Brasília: STN/Coordenação-Geral de Contabilidade, 2007.

capítulo 3 • 95
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 9ª ed. Rio de janeiro. Forense: 1973.
BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
JUND, Sérgio; AFO, Administração orçamentária e financeira: teoria e 730 questões. 2ª ed. São
Paulo: Campus, 2007.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
PALUDO, Augustinho; Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2015. (Disponível também em edição digital)
PIRES, Carlos Eduardo. Dicionário de Termos de Contabilidade Pública. Ferreira. São Paulo: 2007.
ROSA, Maria Berenice. Contabilidade do setor público. São Paulo: Atlas, 2011.

96 • capítulo 3
 4
Despesa Pública
4.  Despesa Pública
Na Administração Pública, a despesa tem fundamental importância por repre-
sentar o elemento através do qual são materializadas as políticas públicas pro-
gramadas, a cada ano, nas leis orçamentárias, na perspectiva do atendimento
das necessidades sociais.
Além disso, a despesa pública está relacionada com situações específicas,
não só pela necessidade de autorização nas leis orçamentárias, como também
pelas determinações impostas por dispositivos constitucionais, pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, pela Lei nº 4320/1964 e pela extensa legislação corre-
lata. Esses dispositivos estabelecem limites, guiam os gestores e procuram dar
transparências aos gastos públicos.
Neste capítulo, trataremos das técnicas de programação orçamentária da
despesa nas diferentes classificações, quantitativas e qualitativas, de forma ali-
nhada com os objetivos estabelecidos no planejamento.

OBJETIVOS
•  Conhecer o conceito e as estruturas de classificação e programação orçamentária da des-
pesa pública;
•  Analisar os estágios de execução da despesa pública.

4.1  Conceito de despesa pública

Segundo o Manual de Procedimentos da Despesa Nacional:

Despesa, pelo enfoque orçamentário, constitui os dispêndios efetuados pelo Estado para
manutenção de suas atividades ou para construção e manutenção de bens públicos, com
a finalidade de atendimento às necessidades coletivas. Esses dispêndios podem estar
previstos na Constituição, leis ou atos administrativos e necessitam de autorização legisla-
tiva para a sua realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de créditos Adicionais.

Em sentido amplo, despesa, dispêndio, gasto ou desembolso são palavras

normalmente utilizadas para caracterizar as importâncias que saem dos cofres

98 • capítulo 4
públicos. Entretanto, nem toda saída de recursos dos cofres públicos pode ser
considerada como despesa pública.
Existe diferença entre os conceitos de despesa orçamentária, desem-
bolso extraorçamentário e despesa intraorçamentárias conforme a se-
guir demonstrado:
•  Despesas orçamentárias – são aquelas que só podem ser executadas se
estiverem autorizadas na lei orçamentária anual ou nas leis de créditos adi-
cionais e caracterizam gastos que o governo realiza para atender às necessida-
des públicas.
•  Desembolsos extraorçamentários – são recursos que saem dos cofres
públicos e não representam uma despesa orçamentária porque não são
aplicados no custeio das necessidades públicas e não constam das leis or-
çamentárias. Consistem basicamente na devolução de valores decorrentes
de ingressos extraorçamentários, tais como: depósitos de terceiros, cauções,
consignações, pagamento de Restos a Pagar e operações de crédito por ante-
cipação de receita.
Os desembolsos extraorçamentários ocorrem porque o Estado é obri-
gado a arrecadar recursos que em princípio não lhe pertencem. Exemplo:
Suponha que um órgão público contrate uma empresa para prestar serviço
de limpeza. Neste tipo de contrataçã,o é comum que seja exigido que a em-
presa contratada deixe depositado um valor em uma conta do órgão público
durante toda a vigência do contrato. Nesse caso, o valor depositado deno-
mina-se caução e tem por finalidade indenizar o órgão público caso algum
empregado da empresa provoque um dano ao patrimônio. Quando esse valor
é depositado, ocorre um ingresso extraorçamentário, que, ao final do contra-
to, caso não tenha havido nenhum dano, é devolvido, ocasionando um de-
sembolso extraorçamentário.
•  Despesas Intraorçamentárias – são gastos realizados entre entidades in-
tegrantes dos orçamentos, fiscal e da seguridade social, no âmbito da mesma
esfera de Governo.
Quando um órgão público repassa recurso financeiro para outro órgão pú-
blico, da mesma esfera de governo, o repasse não pode ser considerado como
despesa pública, porque o órgão que recebeu os recursos é que utilizará os re-
cursos para atender às necessidades públicas e, caso o repasse seja considera-
do como despesa, haverá dupla contagem da despesa realizada.

capítulo 4 • 99
 SAÍDA DE RECURSOS NOS COFRES PÚBLICOS
DESEMBOLSOS DESPESAS
DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS
EXTRAORÇAMENTÁRIOS INTRAORÇAMENTÁRIAS
Caracterizam Despesa Pública Não Caracterizam Despesa Pública
(são destinadas às necessidades públicas) (não são destinados às necessidades públicas)

Tabela 4.1  –  Fonte: Elaborada pelo autor.

4.2  Programação orçamentária da despesa pública

A programação orçamentária da despesa pública é um processo que tem por

objetivo alocar os recursos que serão gastos para atendimento das necessida-
des públicas, segundo uma classificação que visa dar transparência à execução
da despesa e fornecer as informações demandadas por todos os interessados
nas questões relacionadas com as finanças públicas.
Para cumprir esse objetivo, a estrutura de programação orçamentária está
subdividida em dois segmentos de informações – qualitativas e quantitativas.

4.2.1  Programação qualitativa

A programação qualitativa tem como objetivo responder a diversas perguntas

e é composta pelos seguintes blocos de informação: classificação por esfera,
classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática
e principais informações do Programa e da Ação, conforme demonstrado no
quadro a seguir:

BLOCO DA ESTRUTURA ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA

Classicação por esfera Esfera orçamentária Em que orçamento?

Classicação Institucional Órgão unidade orçamentária Quem faz

Classicação Funcional Função subfunção Em que área governamental?

ESTRUTURA PROGRAMÁTICA PROGRAMA QUAL O TEMA DA POLÍTICA PÚBLICA?

O que se pretende alcançar com a imple-
Objeto
Informações principais do mentação da política pública?
programa O que será entregue pela Política
Iniciativa
Pública?

100 • capítulo 4
 O que será desenvolvido para alcançar o
Ação (projeto, atividade, OE)
objetivo do programa?

Descrição O que é feito? Para que é feito?

Forma de implementação Como é feito?

Informações principais
da ação
Produto O que será produzido ou prestado?

Unidade medida Como mensurar?

Onde é feito? Onde está o benefício do

Subtítulo
gasto?

Tabela 4.2  –  Programação Qualitativa. Fontes: Adaptado de MTO 2016.

4.2.1.1  Classificação por esfera orçamentária

A esfera tem por finalidade identificar a que orçamento a despesa pertence –
Orçamento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empre-
sas Estatais (I) –, conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF.

ESFERA ORÇAMENTÁRIA DESCRIÇÃO

Referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e enti-

ORÇAMENTO FISCAL (F) dades da administração direta e indireta, inclusive fundações
(CÓDIGO 10) instituídas e mantidas pelo Poder Público.

ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL Abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da admi-
(S) nistração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
(CÓDIGO 20) instituídos e mantidos pelo Poder Público.

ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO (I) Orçamento das empresas em que a União, direta ou indireta-
(CÓDIGO 30) mente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Tabela 4.3  –  Fonte: MTO 2016.

4.2.1.2  Classificação institucional

A classificação institucional reflete as estruturas organizacional e adminis-
trativa das entidades que têm recursos alocados no orçamento e compreende
dois níveis hierárquicos: órgão e unidade orçamentária (UO).
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os
dois primeiros reservados à identificação do órgão, e os demais à UO.

capítulo 4 • 101
 ÓRGÃO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

1º 2º 3º 4º 5º

Tabela 4.4  – 

Um órgão ou uma UO não correspondem necessariamente a uma estrutura

administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com
as entidades Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Encargos
Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da
Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de Contingência.

4.2.1.3  Classificação funcional

A atual estrutura de classificação funcional da despesa foi instituída pela Portaria
nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), e
é composta por um conjunto de Funções e Subfunções que servem como agrega-
dor dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de governo.
Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplica-
ção comum e obrigatória, no âmbito dos municípios, dos estados, do Distrito
Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do se-
tor público.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois pri-
meiros relativos às Funções, e os três últimos, às Subfunções.

FUNÇÃO SUBFUNÇÃO

1º 2º 3º 4º 5º

Tabela 4.5  – 

A Função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de atua-

ção do setor público e reflete a competência institucional do órgão. Há situa-
ções em que o órgão pode ter mais de uma função típica, considerando que
sua atuação pode envolver mais de uma área de despesa. Atualmente existem
28 Funções.

102 • capítulo 4
 FUNÇÕES DE GOVERNO
01 Legislativa 15 Urbanismo
02 Judiciária 16 Habitação
03 Essencial à justiça 17 Saneamento
04 Administração 18 Gestão Ambiental
05 Defesa Nacional 19 Ciência e Tecnologia
06 Segurança Pública 20 Agricultura
07 Relações Exteriores 21 Organização Agrária
08 Assistência Social 22 Indústria
09 Previdência Social 23 Comércio e Serviços
10 Saúde 24 Comunicações
11 Trabalho 25 Energia
12 Educação 26 Transporte
13 Cultura 27 Desporto e Lazer
14 Direitos da Cidadania 28 Encargos Especiais

Tabela 4.6  –  Fonte: Adaptado do MTO 2016.

A Subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior

à Função e evidencia a natureza da atuação governamental, sendo possí-
vel relacionar uma Subfunção a outras funções, diferentes daquela a qual
está originalmente relacionada, formando uma matriz. Atualmente existem
109 Subfunções.

4.2.1.4  Classificação programática

A atuação do Governo está estruturada no seu programa de trabalho que visa a
concretizar os objetivos estratégicos definidos para o período de quatro anos,
durante os quais vigora o Plano Plurianual – PPA.
Essa visão estratégica sinaliza o País que se deseja no futuro a longo pra-
zo e identifica os grandes desafios para o alcance da nova realidade desejada.
O programa de trabalho do governo é estruturado em dois níveis: programas
e ações.

4.2.1.4.1  Programas
Os programas são orientados para superar esses desafios. A lógica de cons-
trução de um programa parte da identificação das causas do problema a ser
solucionado e, a partir daí, propõe um conjunto de ações com o objetivo de
eliminá-las. O atingimento do objetivo de um programa é mensurado a partir
de indicadores.

capítulo 4 • 103
 Lógica de construção de um programa

Problema Programa Objetivo + indicador

Ações
A1
C1
A2
C2
A3
C3
Causas
Público-alvo:
pessoas, famílias, empresas
Figura 4.1  –  Lógica de construção de um programa. Fonte: Manual de Elaboração do PPA
2012 – 2015, pág. 38. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG-RJ.

Os programas são subdivididos em Programas Temáticos e Programas de

Gestão e são evidenciados no PPA e na LOA com o mesmo código, constituindo-se
no elo entre esses dois instrumentos.

• Programas temáticos - são aqueles que expressam e orientam a ação governa-

mental para a entrega de bens e serviços à sociedade
• Programas de gestão, manutenção e serviços ao estado – são aqueles que
expressam e orientam as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da
atuação governamental.

Na lei orçamentária existem alguns programas que não constam no plano plurianual,
que são aqueles compostos exclusivamente por operações especiais.

4.2.1.4.2  Ações
As ações integram os programas e representam o menor nível de detalhamento
da programação qualitativa e constituem-se nas iniciativas das quais resultam
produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo do pro-
grama a que pertencem.

104 • capítulo 4
 As ações são programadas exclusivamente na lei orçamentária, portanto não fazem
parte da programação do plano plurianual.

Uma ação pode ser um projeto, uma atividade ou uma operação especial,
cujos respectivos conceitos a seguir apresentados foram retirados do Manual
Técnico de Orçamento 2016.
•  Projeto - Instrumento de programação utilizado para alcançar o obje-
tivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aper-
feiçoamento da ação de governo. Exemplo: ação 7M64 Construção de Trecho
Rodoviário - Entroncamento BR-472 - Fronteira Brasil/Argentina - na BR-468.
•  Atividade - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objeti-
vo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço neces-
sário à manutenção da ação de Governo. Exemplo: ação 4339 - Qualificação da
Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar.
•  Operação Especial - Despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta
um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou servi-
ços. Exemplo: ação 0284 Amortização e Encargos de Financiamento da Dívida
Contratual Externa.

O conceito de ação abrange também as despesas decorrentes de transferên-

cias obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas
e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre
outros, e os financiamentos.
O diagrama a seguir procura evidenciar o papel dos programas como elo
entre as estruturas do plano plurianual (PPA) e da lei orçamentária anual (LOA).

capítulo 4 • 105
 Estrutura da Loja Estrutura do PPA Conteúdo
Visão de Futuro.
Dimensão estratégica Eixos, diretrizes estratégicas.

Retratam a agenda do governo,

organizada por recortes de
Programas Programas polí�cas públicas.

Expressa as escolhas de polí�cas

Objetivos públicas, orientando a atuação do
Governo para o que deve ser feito.

Entregas de bens e serviços

Iniciativas (intermediários ou finais)
resultantes da atuação do Estado
ou os arranjos de gestão
necessários ao alcance dos obje�vos.
Ações
Produção pública: bens e serviços
ofertados à sociedade ou ao Estado.

Subtítulos Localização do Gasto.

Figura 4.2  –  Fonte: MTO 2015.

As ações são identificadas por um código alfanumérico de oito dígitos:

AÇÃO SUBTÍTULO
NUMÉRICO ALFANUMÉRICO NUMÉRICO
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º

Tabela 4.7  –  Fonte: Adaptado do MTO 2016.

Através do 1º dígito do código da ação, pode-se identificar o seu tipo:

1º DÍGITO TIPO DE AÇÃO CARACTERÍSTICA

Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
1, 3, 5, 7 Projeto
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se reali-
2, 4, 6, 8 Atividade
zam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto
ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.

Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou

Operação aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um
0 Especial produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens
ou serviços.

Tabela 4.8  –  Fonte: Adaptado do MTO 2016.

106 • capítulo 4
 As ações contêm uma série de atributos que visam a permitir que sejam res-
pondidas diversas perguntas, necessárias ao fornecimento de informações a
diferentes níveis gerencias e aos interessados nas questões orçamentárias de
forma geral.

4.2.1.4.3  Atributos das ações orçamentárias

•  Título - Forma através da qual a sociedade identifica a ação orçamentária
na lei orçamentária anual de cada exercício.
•  Descrição - Expressa, de forma sucinta, o que é feito na ação, seu escopo,
suas delimitações e o seu objetivo.
•  Tipo - Projeto, atividade ou operação especial.
•  Base Legal – Referências à legislação que dão respaldo à ação orçamentá-
ria (transferências obrigatórias ou aplicação de recursos em área de competên-
cia da União).
•  Produto - Bem ou serviço que resulta da ação. Cada ação deve ter um úni-
co produto.
• Especificação do Produto - Características do produto acabado, vi-
sando sua identificação.
• Unidade de Medida - Padrão de mensuração da produção do bem
ou serviço (km, litro, tonelada, unidade etc.).
• Item de Mensuração - Visa a detalhar o volume de operação, carga
de trabalho, produtos ou serviços gerados.
• Especificação do Item de Mensuração – Detalha o Item
de Mensuração.
•  Beneficiário da Ação – Identifica os destinatários dos bens ou serviços ge-
rados pela ação.
•  Forma de Implementação – Direta, descentralizada/delegada, transferên-
cia obrigatória, outras transferências, linha de crédito.
•  Detalhamento da Implementação – Modo como a ação orçamentária será
executada, podendo conter dados técnicos e detalhes sobre os procedimentos
que fazem parte da respectiva execução.
•  Unidade Responsável – Entidade responsável pela execução da
ação orçamentária.
•  Custo Total Estimado do Projeto – Indica a referência de custo do projeto
a preço corrente (atributo específico dos projetos).

capítulo 4 • 107
 •  Total Físico do Projeto – Indica a quantidade de produto a ser ofertado ao
final de seu período de execução (atributo específico dos projetos).
•  Previsão de início e término – Datas, de início e término, do projeto (atri-
buto específico dos projetos).
•  Marcador “Regionalizar na Execução” – Identifica o local onde são aplica-
dos os recursos.
•  Marcador “Ação de Insumo Estratégico” – Utilizado para ações que te-
nham produção ou aquisição de insumos estratégicos, cuja interrupção do for-
necimento pode prejudicar a sociedade ou o Estado.
•  Marcador “Detalhamento Obrigatório em Planos Orçamentários” – De
uso opcional, quando marcado indica que a ação deverá conter um Plano
Orçamentário (PO). Utilizado, em geral, para ações que exigem acompanha-
mento intensivo.
•  Plano Orçamentário – PO - é uma identificação orçamentária, de caráter
gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por
finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanha-
mento físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do
que o do subtítulo/localizador de gasto.
•  Subtítulo – Os subtítulos identificam a localização física da ação or-
çamentária, não podendo haver alteração de sua finalidade, do produto
e das metas estabelecidas. A localização do gasto pode ser de abrangên-
cia nacional, no exterior, por região, por estado ou município ou, excep-
cionalmente, por um critério específico. A localização do gasto permite
maior controle governamental e social sobre a implantação das políti-
cas públicas, evidenciando geograficamente seus custos e impactos.

4.2.1.4.4  Ações orçamentárias padronizadas no orçamento

A ação orçamentária é considerada padronizada quando sua implementação
costuma ser realizada em mais de um órgão orçamentário e/ou UO, tendo em
comum: a subfunção à qual está associada; a descrição; o produto e sua corres-
pondente unidade de medida; e o tipo de ação orçamentária.
A padronização permite organizar a atuação governamental e facilitar seu
acompanhamento, de forma alinhada com o que estabelece a LDO: “As ativi-
dades que possuem a mesma finalidade devem ser classificadas sob um único
código, independentemente da unidade executora”.

108 • capítulo 4
4.2.2  Programação quantitativa

A programação orçamentária quantitativa é dividida em duas dimensões: física

e financeira. A estrutura de programação quantitativa responde a diversas per-
guntas, como: qual o efeito econômico da realização da despesa? Ou: De onde
virão os recursos para realizar a despesa? Entre diversas outras que serão apre-
sentadas nos próximos itens deste livro.

4.2.2.1  Programação física

A programação física consiste no estabelecimento de metas que indicam a
quantidade de bens ou serviços que se pretende entregar à sociedade através
da execução da ação à qual está relacionada.
As metas físicas indicam a localização geográfica dos gastos dos recursos
programados nas respectivas ações. Dentro da estrutura de programação, a lo-
calização geográfica é denominada subtítulo.

ITEM DA ESTRUTURA – FÍSICA PERGUNTA A SER RESPONDIDA

Meta Física Quanto se pretende entregar no exercício?

Tabela 4.9  –  Programação Quantitativa – Física. Fonte: Adaptadp do MTO 2016.

4.2.2.2  Programação financeira

A programação financeira indica o valor estimado para o desenvolvimento da
ação orçamentária, dentro da seguinte estrutura:

ITEM DA ESTRUTURA - FINANCEIRA PERGUNTA A SER RESPONDIDA

Categoria Econômica da Despesa
Grupo de Natureza de Despesa
Modalidade de Aplicação
Elemento de Despesa
Identificador de Uso (IDUSO)
Fonte de Recursos
Identificador de Doação e de Operação de
Crédito (IDOC)
Identificador de Resultado Primário
Dotação
Qual o efeito econômico da realização da
despesa?
Em qual classe de gasto será realizada a
despesa?
De que forma serão aplicados os recursos?
Quais insumos que se pretende utilizar ou
adquirir?
Os recursos são destinados a contrapartida?
De onde virão os recursos para realizar a
despesa?
A que operação de crédito ou doação os recursos
se relacionam?
Qual o efeito da despesa sobre o Resultado
Primário da União?
Qual o montante alocado?

Tabela 4.10  –  Programação Quantitativa – Financeira. Fonte: Adaptado do MTO 2016.

capítulo 4 • 109
 •  Classificação Quanto à Natureza da Despesa
Os quatro primeiros itens da estrutura apresentada no quadro “Programação
Quantitativa – Financeira”, representam a classificação quanto à Natureza da
Despesa.
Os artigos 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964 tratam da classificação da despesa
por categoria econômica e elementos, e o art. 8º estabelece que os itens da dis-
criminação da despesa são identificados por números de código decimal, na
forma do respectivo Anexo IV, que constam atualmente do Anexo II da Portaria
Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001.
A natureza da despesa é representada por um código composto por oito al-
garismos, conforme se apresenta a seguir:

CATEGORIA GRUPO DE NATURE- MODALIDADE DE ELEMENTO DE SUBELEMENTO DE

ECONÔMICA ZA DA DESPESA APLICAÇÃO DESPESA DESPESA

1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º

Tabela 4.11  – 

Categoria Econômica
•  Despesas Correntes: identificada pelo conteúdo do 1º dígito = 3, repre-
senta as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aqui-
sição de um bem de capital.
•  Despesas de Capital: identificada pelo conteúdo do 1º dígito = 4, repre-
senta as despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital.

Grupo de Natureza da Despesa (GND)

O GND é um agregador de elemento de despesa com as mesmas caracterís-
ticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:
•  “1” - Pessoal e Encargos Sociais
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativos e pensionistas, relativas
a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de mem-
bros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos
e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas
e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais
de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas

110 • capítulo 4
pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18
da Lei Complementar 101, de 2000.
•  “2” - Juros e Encargos da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros en-
cargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da
dívida pública mobiliária.
•  “3” - Outras Despesas Correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamen-
to de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transpor-
te, além de outras despesas da categoria econômica “Despesas Correntes” não
classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.
•  “4” – Investimentos
Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução
de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à rea-
lização destas últimas e com a aquisição de instalações, equipamentos e mate-
rial permanente.
•  “5” - Inversões Financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já
em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas,
além de outras despesas classificáveis neste grupo.
•  “6” - Amortização da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do princi-
pal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,
contratual ou mobiliária.

Modalidade de Aplicação
A modalidade de aplicação indica se os recursos serão aplicados direta-
mente pela unidade detentora do crédito orçamentário ou através de transfe-
rência/descentralização financeira e/ou orçamentária para outros órgãos ou
entidades (do mesmo ou de outro nível de governo), ou para entidades priva-
das sem fins lucrativos e outras instituições. A modalidade de aplicação tem
por objetivo principal eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos
ou descentralizados.

capítulo 4 • 111
 Elemento de Despesa
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto,
tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo,
serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e
instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e ou-
tros que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins.
Os códigos dos elementos de despesa estão definidos no Anexo II da Portaria
Interministerial STN/SOF nº 163/2001.
Subelemento de Despesa
A estrutura de classificação quanto à natureza da despesa ainda dispõe de
mais um nível de detalhamento. Trata-se do Subelemento de Despesa, que é de
uso facultativo no processo de coleta de informações para a elaboração do pro-
jeto de lei orçamentária, representa o detalhamento do elemento de despesa e
é aplicado na fase de execução da despesa.
Exemplo completo de classificação por natureza da despesa:
Categoria Econômica
Grupo de Natureza de Despesa
Modalidade de Aplicação
Elementos de Despesa
Desdobramento Faculta�vo do Elelemento
(subelemento)

3 1 90 11 00

Vencimento e Vantagens Fixas – Pessoal Civil

Aplicação Direta
Pessoal e Encargos Sociais
Despesa Corrente

Figura 4.3  –  Fonte: MTO 2016.

•  Identificador de Uso - IDUSO

O IDUSO complementa a informação referente à aplicação dos recursos in-
dicando se eles compõem contrapartida nacional de empréstimos ou de doa-
ções ou destinam-se a outras aplicações, constando da lei orçamentária anual
(LOA) e de seus créditos adicionais.
•  Identificador de Doação e de Operação De Crédito - IDOC
O IDOC identifica as doações de entidades internacionais ou operações de
crédito contratuais alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem contrapar-
tida de recursos do erário. O IDOC também pode ser usado nas ações de paga-
mento de amortização, juros e encargos para identificar a operação de crédito a
que se referem os pagamentos.

112 • capítulo 4
 •  Identificador de Resultado Primário
O identificador de resultado primário tem como finalidade auxiliar a apu-
ração do resultado primário previsto na lei de diretrizes orçamentárias, deven-
do constar no projeto de lei orçamentária anual e na respectiva LOA, em todos
os GND.
Exemplo completo de Programação Orçamentária Qualitativa e Quantitativa

Tabela 4.12  –  Fonte: MTO 2016.

4.3  Estágios de execução da despesa pública

A execução orçamentária da despesa pública passa por alguns estágios, em

conformidade com a Lei nº 4.320/1964, com a Lei nº 8.666/1993, conhecida
como lei das licitações e contatos, e com a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal).
O processo de execução orçamentária da despesa pública pode ser classifi-
cado em três etapas: (1) planejamento; (2) execução e (3) controle e avaliação.

capítulo 4 • 113
4.3.1  Planejamento

A etapa do planejamento engloba as fases de: (a) fixação/autorização da despe-

sa; (b) descentralização/movimentação de créditos orçamentários; (c) progra-
mação orçamentária e financeira; e (d) realização de processo licitatório.
a) Fixação/autorização da despesa – A fixação da despesa orçamentária se
materializa através da aprovação da lei orçamentária anual ou da aprovação de
créditos adicionais, o que deve ocorrer de forma alinhada com o processo de
planejamento, encampando as orientações e diretrizes expressas nos instru-
mentos previstos no artigo 165 da Constituição Federal de 1988 – plano pluria-
nual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.
b) Descentralização de créditos orçamentários – O processo de descentra-
lização de créditos orçamentários consiste na transferência, de uma unidade
orçamentária ou administrativa para outra, da prerrogativa de utilizar as dota-
ções que lhes tenham sido atribuídas na lei orçamentária anual (LOA) ou atra-
vés de créditos adicionais, ou ainda por transferências.
c) Programação orçamentária – A programação orçamentária consiste no
detalhamento das dotações orçamentárias recebidas através da descentraliza-
ção, para além das especificações contidas na lei orçamentária, de forma que
sejam evidenciados os itens nos quais efetivamente serão realizados os gastos.

4.3.2  Licitação

A licitação é um processo que tem como objetivo selecionar a proposta mais

vantajosa para a Administração Pública, visando à satisfação da necessidade
pública, assegurando a todos os interessados, em observância do princípio
constitucional da isonomia, igualdade de condições para o fornecimento de
bens, execução de obras ou prestação de serviços, considerando os aspectos
relacionados à capacidade técnica, econômico-financeira do licitante, a quali-
dade do produto ou serviço e o valor.
A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei das Licitações e Contratos), ao
regulamentar o inciso XXI do artigo 37 da CF/88, que impõe à Administração
Pública a obrigação de licitar, estabeleceu normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos referentes a compras, obras, serviços, alienações e
locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.

114 • capítulo 4
4.3.3  Execução

A Lei nº 4.320/1964 prevê que a despesa pública é realizada em três estágios: (a)
empenho; (b) liquidação e; (c) pagamento.

4.3.3.1  Empenho
Conforme a Lei nº 4.320/1964, art. 58, o empenho de despesa é o ato emana-
do de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição. O empenho da despesa não pode
exceder o limite dos créditos concedidos através da LOA.
Existem três modalidades de empenho:
I. Ordinário: utilizado quando o poder Público já tem conhecimento do
montante a ser pago em parcela única;
II. Global: o montante da dívida é conhecido, mas seu pagamento será fei-
to parceladamente;
III. Por Estimativa: quando o valor não pode ser previamente determinado.

4.3.3.2  Liquidação
Conforme a Lei nº 4.320/1964, art. 63, a liquidação da despesa consiste na veri-
ficação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documen-
tos comprobatórios do respectivo crédit,o e tem por objetivo apurar:
I. A origem e o objeto do que se deve pagar;
II. A importância exata a pagar;
III. A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

4.3.3.3  Pagamento
O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque
nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser feito
após a regular liquidação da despesa.

4.3.4  Controle e avaliação

Esta fase consiste basicamente na fiscalização realizada pelos órgãos de con-

trole e pela sociedade em geral.
Embora, graficamente, o controle apareça no final do fluxo, ele pode ocor-
rer em diferentes momentos da execução da despesa, conforme seja: prévio,
concomitante ou posterior.

capítulo 4 • 115
 O controle da Administração Pública está previsto no art. 70 da Constituição
Federal de 1988, que estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orça-
mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O controle popular está previsto no § 3º no art. 37 da CF/88, que determina
que seja editada lei que discipline as formas de participação do usuário na ad-
ministração pública direta e indireta, regulamentando:
•  As reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, as-
seguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
•  O acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre
atos de governo;
•  A disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na administração pública.

Até o momento a lei prevista nesse dispositivo constitucional não foi editada.
O diagrama a seguir apresentado procura dar uma visão abrangente das fa-
ses de execução da despesa pública.

LOA Lei no 8.666/93 Lei no 4.320/64

Fixação Licitação Empenho Liquidação Pagamento

Entrega do
Organização Escolha da Iden�ficação Origem e objeto numerário
das es�ma�vas melhor proposa do Credor ao credor

Conversão da Importância exata

proposta em Isonomia Autorização Autorização
a ser paga
orçamento

Programação Cer�ficação
Publicidade Formalização Formalização
da despesa do credor

Controle

Figura 4.4  –  Execução da Despesa Pública - Fases da Despesa.

116 • capítulo 4
 EXERCÍCIOS RESOLVIDOS
01. A programação orçamentária quantitativa da despesa é dividida em duas dimensões:
a) Corrente e Capital. d) Orçamentária e Planejamento.
b) Elemento e Subelemento. e) Física e Financeira.
c) Programas e Ações.
Feedback: A programação orçamentária quantitativa é dividida em duas dimensões: fí-
sica e financeira. A estrutura de programação quantitativa responde a diversas perguntas,
como: qual o efeito econômico da realização da despesa? Ou: De onde virão os recursos
para realizar a despesa? Entre diversas outras que serão apresentadas nos próximos itens
deste livro.
Gabarito: “e”

02. No orçamento, o item de classificação quanto à natureza econômica da despesa que

identifica os objetos de gasto, tais como: vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, ma-
terial de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais,
obras e instalações etc. é denominado:
a) Categoria Econômica. d) Modalidade de Aplicação.
b) Grupo Natureza de Despesa. e) Item de Despesa.
c) Elemento de Despesa.
Feedback: O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto,
tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de ter-
ceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos
e material permanente, auxílios, amortização e outros que a Administração Pública utiliza
para a consecução de seus fins. Os códigos dos elementos de despesa estão definidos no
Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001.
Gabarito: “c”

03. O Grupo Natureza da Despesa (GND) é um agregador de elemento de despesa com as

mesmas características quanto ao objeto de gasto. Entre as opções a seguir, assinale a que
representa um GND:
a) Pessoal e Encargos Sociais d) Corrente e Capital
b) Material de Consumo e) Custeio Orçamentário
c) Refinanciamento da Dívida
Feedback: O GND é um agregador de elemento de despesa com as mesmas carac-
terísticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir: Pessoal e Encargos

capítulo 4 • 117
Sociais; Juros e Encargos da Dívida; Outras Despesas Correntes; Investimentos; Inversões
Financeiras e Amortização da Dívida.
Gabarito: “a”

04. Dentro da nomenclatura técnica da área de orçamento público, as ações que represen-
tam despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob
a forma de bens ou serviços, são denominadas:
a) Projetos Especiais d) Operações Especiais
b) Projetos de Fundo Perdido e) Atividades Especiais
c) Atividades Extraorçamentárias
Feedback: Uma ação pode ser um projeto, uma atividade ou uma operação especial,
cujos respectivos conceitos a seguir apresentados foram retirados do Manual Técnico de Or-
çamento 2016. Projeto - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Exem-
plo: ação 7M64 Construção de Trecho Rodoviário - Entroncamento BR-472 - Fronteira Bra-
sil/Argentina - na BR-468. Atividade - Instrumento de programação utilizado para alcançar
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção
da ação de Governo. Exemplo: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da
Saúde Suplementar.
- Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob
a forma de bens ou serviços. Exemplo: ação 0284 Amortização e Encargos de Financiamen-
to da Dívida Contratual Externa.
Gabarito: “d”

RESUMO
Neste capítulo, vimos que a programação orçamentária da despesa ocorre em suas
dimensões:
1. Qualitativa, que evidencia a classificação dos gastos dentro do programa de trabalho do
governo, nas estruturas funcional e programática, identificando também a entidade executo-
ra por meio da classificação institucional, além da esfera orçamentária;

118 • capítulo 4
2. Quantitativa, que demonstra a natureza da despesa pública e a fonte dos recursos uti-
lizados para sua realização, bem como os efeitos sobre a meta fiscal, além de indicar se os
recursos têm origem em operações de crédito ou se referem à contrapartida ou doação.

Vimos também que a atuação do Governo está estruturada no seu programa de trabalho
que visa a concretizar os objetivos estratégicos definidos para o período de quatro anos,
durante os quais vigora o PPA.
Constatamos que os programas são integrados por ações e representam o elo entre o
planejamento (PPA) e o orçamento (LOA).
Finalmente, demos uma abordagem abrangente à execução orçamentária da despesa,
contemplando a autorização feita a cada ano através da LOA, a etapa de licitação tratada
pela Lei nº 8.666/1993, e as fases atinentes à Lei nº 4.320/1964 – empenho liquidação
e pagamento.

LEITURA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 25 abr.
2016.
______Lei Complementar nº 101 (LRF), de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 21
abr. 2016.
______Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L4320.htm>. Acesso em: 21 abr. 2016.
_______Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>, 1993. Acesso em: 01
mai. 2016.
______Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Despesas Públicas: ma-
nual de procedimentos. Brasília: STN/Coordenação-Geral de Contabilidade, 2007. Disponí-

capítulo 4 • 119
vel em: http://www3.tesouro.gov.br/contabilidade_governamental/download/Manual_Des-
pesa_Nacional_30102008_MTCASP_.pdf. Acesso em: 20 de abr. 2016.
______ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Orçamento Fe-
deral. Manual Técnico de Orçamento – MTO – 2016 (2ª versão). Brasília, 2015. Disponível
em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/
mto_2016_2aedicao_220915.pdf>. Acesso em: 21 abr. 2016.
RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Subsecretaria de
Planejamento – SUBPL. Manual de Elaboração do Plano Plurianual 2012 – 2015. Rio de
Janeiro, 2011. Disponível em: http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/
DLFE-46913.pdf/ManualdeElaboracaoPPA20122015.pdf>. Acesso em: 01 mai. 2016.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FILHO, João Eudes Bezerra. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
PALUDO, Augustinho; Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2015. (Disponível também em edição digital)

120 • capítulo 4
 5
A Dinâmica
Orçamentária
5.  A Dinâmica Orçamentária
Este capítulo trata da dinâmica orçamentária proveniente das alterações que
ocorrem na programação orçamentária durante a execução da lei de meios5 e
das alocações e deslocamentos dos créditos orçamentários e dos recursos fi-
nanceiros ao longo do exercício.
No início são abordados os aspectos referentes aos créditos adicionais,
que são os mecanismos utilizados para realizar alterações na lei orçamentária
anual, durante a sua execução. Em seguida é apresentada a dinâmica dos pro-
cessos de programação e descentralização, orçamentária e financeira, que fa-
zem com que os recursos cheguem às unidades que efetivamente vão executar
a despesa pública. Na sequência são tratadas as principais características da
Conta Única do Tesouro Nacional e as relações entre os processos de descen-
tralização, orçamentária e financeira. No final é apresentado um glossário com
os termos utilizados ao longo do capítulo.
Nossa abordagem é focada no nível da Administração Pública Federal, lem-
brando que, nos aspectos gerais, a dinâmica orçamentária é semelhante, nas
demais esferas de governo.

OBJETIVOS
•  Conhecer as características do processo de solicitação, análise e aprovação das alterações
orçamentárias – qualitativas e quantitativas – efetivadas através de créditos adicionais;
•  Conhecer os aspectos relacionados com a programação, a descentralização e a transfe-
rência de recursos orçamentários e financeiros, no âmbito das entidades que integram a
estrutura da Administração Pública Federal.

5.1  Créditos adicionais

Durante o processo de execução da lei orçamentária anual (LOA), podem surgir

situações nas quais as dotações iniciais se mostrem insuficientes para atender
aos fins para os quais foram programadas, ou novas necessidades de realização
de despesas que não foram autorizadas inicialmente.

5  A lei orçamentária anual também é conhecida como lei de meios. (Dicionário de Orçamento, Planejamento e
Áreas Afins, 2004. p. 205)

122 • capítulo 5
5.1.1  Conceito

Os créditos adicionais são os mecanismos utilizados para atender a situações

nas quais LOA precisa ser alterada durante a sua execução.
O referencial básico para tratamento dos créditos adicionais encontra-se
nos artigos 40 a 46, do Título V, da Lei nº 4.320/1964, a seguir transcritos.
A necessidade de alteração na LOA pode ser identificada pela unidade orça-
mentária (UO) detentora da dotação ou pelo órgão setorial.
Em qualquer caso, a solicitação de alteração deve ser elaborada de forma
a atender as condições dispostas nas portarias editadas pela Secretaria de
Orçamento Federal (SOF).

5.1.2  Elaboração e formalização dos atos legais

A SOF detém a atribuição para elaborar os atos legais relativos às alterações or-
çamentárias, que podem ser:
a) Decreto do Poder Executivo para abertura de créditos suplementares,
nos termos autorizados na própria na LOA, e para as transposições e remaneja-
mentos autorizados na lei de diretrizes orçamentárias;
b) Projeto de lei para os créditos suplementares dependentes de autoriza-
ção legislativa e para os créditos especiais;
c) Medida provisória para os créditos extraordinários; e
d) Portaria do Secretário de Orçamento Federal para alterações de fonte
de recursos, de identificador de uso ou de identificador de resultado primário.

Para cada tipo de ato legal existe um caminho diferente até a sua publicação.
Caso seja uma portaria da SOF, ela é enviada diretamente à Imprensa Nacional
para publicação, se for um decreto, um projeto de lei ou uma medida provisó-
ria, a SOF encaminha o documento ao Ministro do Planejamento Orçamento
e Gestão, que o envia à Casa Civil da Presidência da República para avaliação
do Chefe do Poder Executivo. Em se tratando de um decreto, após a assinatu-
ra do Chefe do Poder Executivo, este é enviado para publicação na Imprensa
Nacional.
Os projetos de lei são remetidos ao Congresso Nacional, onde são recepcio-
nados pela Comissão Mista de Orçamento, que aprecia, elabora o relatório e
vota.

capítulo 5 • 123
 No caso dos créditos extraordinários, que são abertos por medida provisó-
ria, a Casa Civil da Presidência da República encaminha para publicação e dá
conhecimento ao Congresso Nacional. (Fonte: MTO 2016)

Principais matérias que tramitam na comissão mista de orçamento:

• Projeto de lei do plano plurianual - PPA;
• Projeto de lei de diretrizes orçamentárias - LDO;
• Projeto de lei orçamentária anual – LOA;
• Projetos de lei de créditos adicionais;
• Medidas provisórias de créditos extraordinários.

5.1.3  Efetivação das alterações orçamentárias – quantitativas e qualitativas

As alterações orçamentárias podem ser qualitativas ou quantitativas.

5.1.3.1  Alterações orçamentárias qualitativas

As alterações orçamentárias qualitativas referem-se basicamente à abertura
de créditos especiais ou extraordinários que demandam a criação de um novo
programa de trabalho, implicando também na criação de uma nova ação com
todos os seus atributos, ou no desdobramento de uma ação existente em um
novo subtítulo.
Esse tipo de alteração orçamentária pode ter início nas UO ou nos órgãos
setoriais. Em ambos os casos, deve ser elaborada, mediante acesso ao Sistema
Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP), e encaminhada à SOF para
análise.
Nos casos em que as solicitações têm início na UO, essas deverão encami-
nhá-las previamente ao respectivo órgão setorial, para avaliação da efetiva ne-
cessidade dos créditos solicitados e das possibilidades de que sejam ofereci-
dos recursos compensatórios, no âmbito do próprio órgão e das demais UOs,
vinculadas.
Após análise, a SOF, em caso de aprovação e após a publicação dos créditos,
efetiva a alteração no SIOP e transmite as informações à Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), que disponibiliza os recursos através do Sistema Integrado de

124 • capítulo 5
Administração Financeira (SIAFI), para execução por parte das respectivas en-
tidades solicitantes.

5.1.3.2  Alterações orçamentárias quantitativas

As alterações orçamentárias quantitativas têm por objetivo viabilizar a realiza-
ção dos programas mediante a alocação de recursos nas ações orçamentárias.

5.1.4  Características dos créditos adicionais

Os créditos adicionais são gênero que se desdobra em três espécies: créditos

suplementares; créditos especiais e créditos extraordinários, cada um com
suas características, finalidades, forma de autorização, modo de abertura e ori-
gem de recursos.

Créditos
Adicionais

Créditos Créditos Créditos

Suplementares Especiais Extraordinários

Figura 5.1  –  Elaborada pelo autor.

A Lei nº 4.320/1964 não condiciona a abertura de créditos adicionais ex-

traordinários à indicação da origem de recursos disponíveis. Entretanto, para
a abertura dos créditos suplementares e especiais, é necessário que haja a indi-
cação, sendo cinco as possíveis origens:
Art. 43 da Lei nº 4.320/1964:
1. O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior (§ 1º, inciso I);
2. Os provenientes de excesso de arrecadação (§ 1º, inciso II);
3. Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias
ou de créditos adicionais, autorizados em lei (§ 1º, inciso III);
4. O produto de operações de credito autorizadas (§ 1º, inciso IV);

Art. 166, § 8° da CF/88:

5. Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do proje-
to de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas.

capítulo 5 • 125
5.1.4.1  Créditos suplementares
Créditos suplementares são aqueles destinados ao reforço de dotações orça-
mentárias aprovadas na LOA, ou seja, têm por objetivo suplementar recursos
para algo já previsto.
Com o objetivo de conferir maior agilidade ao processo de alteração do
orçamento, em consonância com o art. 165, § 8º, da Constituição Federal de
1988 (CF/88), a LOA pode conter autorização para que o Poder Executivo apro-
ve a abertura de créditos suplementares sem a necessidade de submissão ao
Poder Legislativo, limitados a determinadas importâncias ou percentuais e
observadas determinadas regras e condições, em especial aquelas emana-
das da lei de diretrizes orçamentárias correspondente ao exercício e à Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000). Os créditos suplementares têm vi-
gência restrita ao exercício em que forem abertos.
Efetivamente, ao longo dos últimos anos, observadas as supracitadas con-
dições, as leis orçamentárias têm autorizado o Poder Executivo a abrir créditos
suplementares sem a necessidade de prévia submissão ao Poder Legislativo.
A título de exemplo de tal autorização, podemos citar a Lei Orçamentária
da União para o exercício de 2016, que trata detalhadamente desse assunto em
32 (trinta e dois) incisos do art. 4º, da Seção III, do Capítulo II, transcrito, em
parte, no quadro a seguir:

LEI Nº 13.255 DE 14 DE JANEIRO DE 2016

(PUBLICADA NO DOU DE 15/01/2016, SEÇÃO 1, PÁGINA 1)
CAPÍTULO II – DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
Seção III – Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares
Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores
constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais aber-
tos ou reabertos, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária
sejam compatíveis com a obtenção da meta de superávit primário estabelecida para
o exercício de 2016 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da
LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de
valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais,
para o atendimento de despesas:

126 • capítulo 5
 I - em cada subtítulo, até o limite de 20% (vinte por cento) do respectivo valor, me-
diante a utilização de recursos provenientes de:
a) anulação parcial de dotações, limitada a 20% (vinte por cento) do valor do sub-
título objeto da anulação;
b) reserva de contingência, inclusive à conta de recursos próprios e vinculados,
observado o disposto no art. 5º, inciso III, da LRF;
c) excesso de arrecadação de receitas próprias, nos termos do art. 43, §§ 1o, inciso
II, 3o e 4o, da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964;
d) excesso de arrecadação de receitas do Tesouro Nacional; e
e) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2015, nos
termos do art. 43, §§ 1o, inciso I, e 2o, da Lei no 4.320, de 1964;
II - nos grupos de natureza de despesa “3 - Outras Despesas Correntes”, “4 - Inves-
timentos” e “5 - Inversões Financeiras”, mediante a utilização de recursos provenientes
da anulação de dotações consignadas a esses grupos, no âmbito do mesmo subtítulo,
objeto da suplementação.

5.1.4.2  Créditos especiais

Os créditos especiais são aqueles destinados a atender despesas para as quais
não haja dotação orçamentária específica aprovada na LOA, ou seja, servem
para atender despesas para as quais não existe dotação prévia que ampare a
sua realização.
Os créditos especiais devem ser autorizados por lei.
A abertura de créditos especiais depende da indicação de recursos disponí-
veis, nos termos do art. 43 da Lei nº 4.320/1964.
Os créditos especiais não podem ter vigência além do exercício em que fo-
rem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos qua-
tro meses, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorpora-
dos ao orçamento do exercício financeiro subsequente, conforme disposto no
art. 45 da Lei nº 4320/1964.

5.1.4.3  Créditos extraordinários

Os créditos extraordinários são aqueles destinados a atender despesas urgen-
tes e imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calami-
dade pública, conforme art. 167 da CF/88.

capítulo 5 • 127
 Em nível Federal, os créditos extraordinários são abertos através de medida
provisória, ou seja, sem autorização legislativa prévia, e não podem ter vigência
além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que serão
reabertos nos limites dos seus saldos e incorporados ao orçamento do exercício
financeiro subsequente, conforme disposto no art. 45 da Lei nº 4.320/1964.
De forma diferente dos suplementares e especiais, os créditos extraordiná-
rios têm como característica a opção de não indicar a origem dos recursos que
serão utilizados para a abertura.
Não há unanimidade quanto à pertinência de autorização para abertura de
créditos extraordinários por medida provisória, constituindo assunto polêmi-
co, nascido a partir da CF/88, que permitiu interpretações divergentes quanto
aos limites que devem ser observados pelo Poder Executivo no que concerne à
autorização de despesas sem a prévia autorização do Poder Legislativo.
A CF/88 também inovou ao ampliar os casos que podem ser atendidos pelos
créditos extraordinários.
ARAÚJO e MOTTA, 2012, pág. 178, analisam com propriedade a questão:

A Constituição Federal de 1988 trouxe duas mudanças em relação à Constituição

anterior, no que tange o crédito extraordinário: ampliou as situações que podem ser
atendidas por esse tipo de crédito e estabeleceu a medida provisória como instru-
mento de autorização e abertura. Até 1988, os créditos extraordinários só podiam
ser autorizados em casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Após a
promulgação de atual Constituição, esse parâmetro se tornou exemplificativo – antes
era taxativo –, e fez com que vários motivos para a abertura de crédito extraordinário
pudessem ser alegados sob o argumento de serem imprevisíveis e urgentes. Esta
situação propiciou o campo fértil para a controvérsia.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar
medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congres-
so Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria

...

128 • capítulo 5
 d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; ...”
“Art. 167:
…
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

5.2  Programação e descentralização – orçamentária e financeira

Quando a LOA é aprovada, diversos procedimentos se fazem necessários para

que as dotações autorizadas cheguem às unidades que efetivamente vão reali-
zar a despesa, “fazendo acontecer” a execução das políticas públicas, segundo
as diretrizes estabelecidas no processo de planejamento, na perspectiva de su-
perar os macrodesafios e promover o bem comum da sociedade.
Esse processo de destinação dos recursos orçamentários é denominado
“descentralização orçamentária”.
O art. 1º da Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, estabelece que, entre
outras, em âmbito federal, as atividades de planejamento, orçamento e de ad-
ministração financeira serão organizadas sob a forma de sistemas. Portanto,
as atividades de descentralização orçamentária e de programação e execução
financeira, inserem-se no âmbito do referido sistema.

5.2.1  Descentralização orçamentária

Após a aprovação da lei orçamentária anual, a Secretaria do Tesouro Nacional

(STN), por meio magnético contendo informações fornecidas pela Secretaria
de Orçamento Federal (SOF), registra no Sistema Integrado de Administração
Financeira (SIAFI) os limites orçamentários das dotações iniciais, com reflexo
automático nas contas dos Órgãos Setoriais de Programação Financeira (OSPF).
Esse processo também ocorre quando são aprovados créditos adicionais.
Entretanto, existem unidades, vinculadas ou subordinadas aos OSPF, que
participam da execução do programa de trabalho e que, portanto, precisam re-
ceber dotações orçamentárias, o que ocorre através de um processo denomina-
do descentralização de créditos orçamentários.

capítulo 5 • 129
 O processo de descentralização de créditos orçamentários consiste na
transferência, de uma unidade orçamentária para outra, da prerrogativa de uti-
lizar as dotações que lhes tenham sido atribuídas através da LOA ou de créditos
adicionais, ou ainda por transferências.
Na esfera federal, os órgãos que participam do processo de descentralização
orçamentária, são:
•  Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MP) que, como órgão central do Sistema Integrado
de Orçamento e Planejamento, coordena o processo de alocação das dota-
ções orçamentárias;
•  Unidades setoriais de cada Ministério, ou órgãos equivalentes, que fazem
a articulação entre o órgão central (SOF) e as unidades orçamentárias (UO);
•  Unidades orçamentárias e unidades administrativas, que, na condição de
unidades gestoras executoras, realizam as despesas orçamentárias através do
Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI).

A descentralização de créditos tem como objetivo dar maior agilidade e fle-

xibilidade na execução da despesa e, consequentemente, das ações orçamentá-
rias que integram o programa de trabalho.
A descentralização de crédito pode ser de dois tipos:
•  Descentralização Interna – provisão de crédito – consiste na transferên-
cia de créditos orçamentários entre unidades gestoras de um mesmo órgão
ou entidade.
•  Descentralização Externa – destaque de crédito – consiste na transferên-
cia de créditos orçamentários entre unidades gestoras de órgãos de estruturas
administrativas diferentes.

O diagrama a seguir montra o fluxo do processo de descentralização dos

créditos orçamentários:

130 • capítulo 5
 Lei Orçamentária Anual – LOA
Crédito

Órgão Central de Orçamento

Secretaria de Orçamento Federal – SOF
Dotação Dotação
Nota de Dotação (ND)

Ministério A Ministério B
Unidade Destaque Unidade
Orçamentária Orçamentária
Provisão Provisão
Nota de Movimentação
de Crédito (NC)

Ministério A Ministério B
Unidade Unidade
Administrativa Administrativa

Figura 5.2  –  Fonte: Elabora pelo Autor.

ETAPAS DO FLUXO DE DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A lei orçamentária anual é aprovada autorizando a utilização dos créditos orçamentários para
1ª realizar despesas.

A SOF, através do SIAFI, com auxílio da STN, comanda a alocação das dotações orçamentárias
2ª nas Unidades Orçamentárias. Essa movimentação é realizada através do documento conheci-
do como “Nota de Dotação” (ND).

No nível das Unidades Orçamentárias, podem ocorrer duas diferentes situações:

3ª (1) descentralização interna – provisão;
(2) descentralização externa – destaque.

Tabela 5.1  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

Os destaques e as provisões são feitos através do documento denominado Nota de

Movimentação de Crédito (NC).

capítulo 5 • 131
5.2.2  Programação financeira

Paralelamente à descentralização dos créditos orçamentários, tem início o pro-

cesso de obtenção dos recursos financeiros, que se concretiza por meio da arre-
cadação das receitas previstas na LOA.
Os recursos financeiros arrecadados também precisam chegar às unidades
executoras, visando a permitir que sejam pagas as despesas realizadas com
base nos créditos orçamentários que lhes foram destinados.
Ao dispor sobre o Sistema de Administração Financeira Federal, o Decreto
nº 3.590/2000, no seu § 1º, art. 3º, estabeleceu que as atividades de programa-
ção financeira compreendem a formulação de diretrizes para descentralização
de recursos financeiros nos OSPF e destes para as unidades gestoras sob sua
jurisdição e a gestão da Conta Única do Tesouro Nacional, objetivando:
I. Assegurar às unidades gestoras, nos limites da programação financei-
ra aprovada, disponibilidade de recursos para execução de seus programas
de trabalho;
II. Manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada.

O ingresso nos cofres públicos, dos recursos financeiros que o governo arre-
cada dos contribuintes, nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades
de realização de desembolso para pagamento das despesas públicas, porque a
arrecadação das receitas não ocorre apenas no início do exercício financeiro,
mas está distribuída ao longo de todo o ano.
Esse descompasso entre entrada e saída de recursos financeiros, torna ne-
cessário sincronizar o ritmo da execução da despesa orçamentária ao fluxo
previsto de ingresso dos recursos financeiros que serão utilizados para paga-
mento, de forma a impedir a ocorrência de eventuais insuficiências de caixa. O
conjunto de atividades destinadas a promover esse sincronismo é que caracte-
riza o que chamamos de programação financeira.

132 • capítulo 5
 Características da Programação Financeira
Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, a elaboração de uma programação
financeira requer muita habilidade e conhecimento técnico de finanças e comporta-
mento da arrecadação dos tributos federais que compõem a receita, bem como da
estrutura do Estado. A programação financeira estará sempre submetida à vontade
política do Governo, uma vez que o Orçamento é uma lei autorizativa (ela não obriga;
apenas autoriza a execução dos programas de trabalho nela contidos). Isso significa
que sua execução deve estar atrelada ao real ingresso de recursos. À medida que
esses recursos vão ingressando nos cofres do Governo, são imediatamente liberados
para os órgãos setoriais, baseado na programação financeira destes, para a execução
dos seus programas de trabalho. Dessa maneira, fica a critério do Governo executar
este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
Como cada ministério ou órgão tem um prazo determinado para a elaboração de
seu próprio cronograma de desembolso (que espelha as saídas de recursos finan-
ceiros), à Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de Órgão Central, compete a
consolidação e aprovação de toda a programação financeira de desembolso para o
Governo Federal no exercício, procurando ajustar as necessidades da execução do
orçamento ao fluxo de caixa do Tesouro (que engloba despesas e receitas), a fim de
obter um fluxo de caixa mais consentâneo com a política fiscal e monetária do governo.
Todo esse processo ocorre dentro do SIAFI, que foi desenvolvido para que cada
UG possa elaborar sua programação financeira, submetê-la ao seu Órgão setorial de
programação e este, por sua vez, possa consolidá-la e submetê-la ao Órgão Central
de Programação Financeira. Assim, o Sistema permite um acompanhamento preciso
do cronograma de desembolso dos recursos financeiros de cada UG. (Fonte: STN)

O processo de programação financeira é regulamentado por diferentes dis-

positivos legais e normativos:

DISPOSITIVO DESCRIÇÃO
Trata da programação financeira, com o objetivo de sincronizar os fluxos
de entrada e saída de recursos financeiros, de modo a reduzir eventuais
LEI Nº 4.320 insuficiências de caixa, prevê que o Poder Executivo, imediatamente após a
(17/03/1964) promulgação da LOA e com base nos limites nela fixados, deve aprovar um
quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica
autorizada a utilizar.

capítulo 5 • 133
 No art. 17, estabelece que para ajustar o ritmo de execução do orça-
mento-programa ao fluxo provável de recursos, os órgãos competentes
elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembolso,
de modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos
necessários à execução dos programas anuais de trabalho. Na mesma
direção, o art. 18 determina que toda atividade deve ser ajustar à
programação governamental e ao orçamento-programa e os compro-
DECRETO-LEI Nº 200 missos financeiros só poderão ser assumidos em consonância com a
(25/02/1967) programação financeira de desembolso. Ainda este mesmo Decreto-Lei,
no seu art. 72, estabelece que, com base na lei orçamentária, créditos
adicionais e seus atos complementares, o órgão central da programa-
ção financeira fixará as cotas e prazos de utilização de recursos pelos
órgãos da Presidência da República, pelos Ministérios e pelas autorida-
des dos Poderes Legislativo e Judiciário para atender à movimentação
dos créditos orçamentários ou adicionais.

Regulamenta o Sistema de Administração Financeira Federal, visando ao

equilíbrio econômico-financeiro do Governo Federal, dentro dos limites da
receita e despesa públicas, e compreende entre suas atividades a progra-
LEI Nº 10.180 mação financeira da União. Cabe à STN o papel de órgão central do referido
(06/02/2001) sistema, e às unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advo-
cacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da
República e órgãos equivalentes dos Poderes Legislativo e Judiciário, o papel
de órgão setorial.

Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional,

atualiza e consolida a legislação pertinente. Em seu art. 9º, estabelece que as
diretrizes gerais da programação financeira da despesa autorizada na lei de
DECRETO Nº 93.872 orçamento anual serão fixadas em decreto, cabendo à Secretaria do Tesouro
(23/12/1986) Nacional, em ato próprio, aprovar o limite global de saques de cada Ministério
ou Órgão, tendo em vista o montante das dotações e a previsão do fluxo de
caixa do Tesouro Nacional (DL nº 200/67, art. 72).

DECRETO Nº 825 Nos capítulos I e II do Título III – “Da Execução Financeira”, trata da progra-
(28/05/1993) mação financeira e da liberação dos recursos.

Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no seu art. 8º, de-
termina que, após a publicação da lei orçamentária anual, o Poder Executivo
deve estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso.
“Art. 8º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c
do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financei-
LC Nº 101 ra e o cronograma de execução mensal de desembolso.
(04/05/2000) Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.”.
Para cumprir o estabelecido no citado art. 8º, em cada exercício financeiro, o
Poder Executivo, através de decreto, promove a limitação de empenhos e pa-
gamentos, e estabelece regras relativas a projetos financiados com recursos
externos e às metas bimestrais de arrecadação.

134 • capítulo 5
 A cada ano, o Poder executivo edita ato denominado “Decreto de Programa-
DECRETO DE PROGRA- ção Financeira”, que tem por objetivo compatibilizar a realização da receita e a
MAÇÃO FINANCEIRA execução da despesa, observando-se as metas de resultado primário estabe-
(EDITADO PARA lecidas, fixando limites para a movimentação e empenho e para o pagamento
CADA EXERCÍCIO das despesas dos grupos “outras despesas correntes”, “investimento” e
FINANCEIRO) “inversões financeiras” dos órgãos do Poder Executivo e respectivos restos a
pagar de exercícios anteriores.

A cada ano é editada uma lei de diretrizes orçamentárias (LDO), que estabe-
LEI DE DIRETRI- lece, entre outros aspectos, cronograma anual de desembolso mensal para os
ZES ORÇAMENTÁRIAS órgãos do Poder Executivo, tendo como referencial o atingimento da meta de
(EDITADA PARA resultado primário definida na respectiva LDO.
CADA EXERCÍCIO A LDO também trata do desembolso dos recursos destinados ao Poder
FINANCEIRO) Legislativo, ao Poder Judiciário e ao Ministério Público da União, observando
o que estabelece o art. 168 da Constituição Federal de 1988.

Tabela 5.2  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

A programação financeira é realiza em três níveis: 

1. Órgão central - Coordenação-Geral de Programação Financeira, da
Secretaria do Tesouro Nacional (COFIN/STN) do Ministério da Fazenda (MF),
com a função de estabelecer diretrizes para programação financeira mensal e
anual, e sua execução;
2. Órgãos setoriais de programação financeira (OSPF) - Subsecretárias de
Planejamento, Orçamento e Administração (ou equivalentes), com a função de
consolidar as propostas de programação financeiras das unidades vinculadas e
descentralizar os recursos financeiros recebidos do Órgão Central (STN);
3. Unidades gestoras executoras (UGE) - que necessitam dos recursos fi-
nanceiros para efetuar o pagamento decorrente do processo de execução da
despesa orçamentária.

As solicitações de recursos financeiros, feitas pelas unidades gestoras exe-

cutoras e pelos OSPF, são realizadas mediante registro específico, no Módulo
de Programação Financeira no SIAFI, por meio da ação “Solicitar Recurso
Financeiro”, que é operacionalizada através da emissão do documento SIAFI
denominado “Nota de Programação Financeira” (PF).
De posse da Proposta de Programação Financeira (PPF) das suas unidades
executoras, os OSPF elaboram suas respectivas PPF consolidadas e enviam para
a COFIN/STN, que as consolida, em segundo nível, em uma nova PPF, com ob-
servância dos critérios indicados a seguir, por ordem de prioridade:

capítulo 5 • 135
 •  Volume de arrecadação dos recursos, de forma que o montante a ser libera-
do fique limitado ao efetivo ingresso dos recursos no caixa do Tesouro Nacional;
•  Existência de dotação orçamentária nas categorias de gasto, para utiliza-
ção dos recursos nos OSPF;
•  Vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como
os respectivos prazos legais de repasse dos recursos;
•  Prioridade de gasto, previamente estabelecida no Decreto de
Programação Financeira;
•  Demanda apresentada pelos Órgãos, Ministérios e Entidades;
•  Sazonalidade de alguns gastos;
•  Política fiscal estabelecida para o período (déficit ou superávit fiscal).

A STN, considerando esses critérios, ajusta os valores das PPF apresentadas

pelos OSPF, aprova e registra no SIAFI (Proposta Financeira Aprovada – PFA),
alocando os limites de gastos para cada OSPF.
Em função do teto de recursos financeiros fixado na PFA, os OSPF estabele-
cem os limites para suas unidades executoras.
As solicitações de recursos financeiros são apresentadas e aprovadas nas se-
guintes categorias de gasto:
“A” – Pessoal e Encargos Sociais
“B” – Juros e Encargos da Dívida
“C” – Outras Despesas Correntes
“D” – Investimentos
“E” – Inversões Financeiras
“F” – Amortização da Dívida
“P” – Passivos Financeiros
“R” – Reservas de Contingência
Com base no diagrama a seguir, vamos caracterizar as etapas do fluxo de
programação financeira.

136 • capítulo 5
 Receitas do Conta Única do Tesouro Nacional Receitas de
Tesouro Nacional outras fontes
Recursos
Financeiros

Órgão Central – COFIN/STN/MF

PFA PFA
consolidada consolidada
PPF PPF
consolidada consolidada

Órgão Setorial de Programação Órgão Setorial de Programação

Financeira – OSPF (A) Financeira – OSPF (B)
PFA PFA PFA PFA

PPF PPF PPF PPF

Unidade Executora Unidade Executora Unidade Executora Unidade Executora

Figura 5.3 – Fluxo da Programação Financeira. Fonte: Elaborada pelo autor.

ETAPAS DO FLUXO DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

Mensalmente, cada Unidade Executora, a partir das suas necessidades, elabora sua PPF e 
1ª remetem ao OSPF ao qual está vinculada ou subordinada.

Os OSPF registram as PPF para cada mês, considerando as necessidades de recursos finan-
ceiros, as dotações orçamentárias disponíveis nas unidades executoras e o cronograma de
2ª desembolso estabelecido pela COFIN/STN.
A totalização dos valores apresentados nas PPF não poderá exceder as dotações aprovadas na
LOA nem aos limites estabelecidos nos decretos de programação financeira anuais.

O Órgão Central (COFIN/STN) analisa as PPF e, a partir das disponibilidades de caixa, emite a
3ª PFA, liberando os recursos para cada OSPF.

Os OSPF, a partir dos respectivos valores autorizados pela COFIN/STN, emitem novas PFA,
4ª individualizadas, com os valores que serão sub-repassados às suas unidades executoras.

5ª A COFIN/STN transfere aos OSPF os recursos financeiros aprovados nas respectivas PFA.

Os OSPF, a partir dos recursos financeiros recebidos da STN, efetua os sub-repasses das
6ª frações correspondentes às respectivas unidades executoras, que passam a dispor dos recursos
necessários ao pagamento das despesas, finalizando o fluxo de programação financeira.

Tabela 5.3 – Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

capítulo 5  • 137
5.2.3  Descentralização de recursos financeiros

A descentralização de recursos financeiros consiste na movimentação de

numerário entre as diversas unidades orçamentárias e administrativas,
compreendendo:
•  Cota  – Consiste na primeira etapa da descentralização de recursos fi-
nanceiros, caracterizada pela transferência de recursos do órgão central de
programação financeira para os órgãos setoriais do sistema. Ou seja, ocorre
quando a COFIN/STN libera recursos financeiros vinculados ao orçamento
para os OSPF. Essa movimentação está condicionada à arrecadação de recur-
sos financeiros pelo Tesouro e ao montante dos compromissos assumidos pe-
los órgãos.
•  Repasse  – Consiste na movimentação externa de recursos financeiros,
caracterizada pela distribuição, total ou parcial, de valores correspondentes
às cotas ou sub-repasses recebidos, que são transferidos para órgãos de es-
truturas administrativas diferentes. Pode ocorrer entre órgãos da administra-
ção direta, ou desta para uma entidade da administração indireta, ou entre
estas entidades e vice-versa. O repasse normalmente acompanha o destaque
orçamentário.
•  Sub-Repasse – Consiste na redistribuição dos recursos financeiros, feita
pelas unidades orçamentárias, para as unidades administrativas ou a outras
unidades orçamentárias incumbidas de fazer os pagamentos decorrentes da
execução da despesa. O Sub-repasse é a descentralização dos recursos finan-
ceiros vinculados ao orçamento, recebidos anteriormente da COFIN/STN, sob
a forma de cota, realizada pelos OSPF, que os transfere para unidades orçamen-
tárias ou administrativas a eles vinculadas ou subordinadas. As unidades orça-
mentárias também podem realizar sub-repasses para as unidades administra-
tivas e elas vinculadas ou subordinadas.

Na prática, a movimentação financeira se dá por meio de lançamentos contá-

beis que registram no SIAFI os Limites de Saque com Vinculação de Pagamento
e os Limites de Saque para Empenho Contra Entrega, ambos autorizados pela
COFIN/STN, para cada OSPF movimentar a Conta Única do Tesouro Nacional,

138 • capítulo 5
e desses para as suas unidades executoras, dentro das categorias de gastos pre-
viamente programadas e devidamente autorizadas.
O Limite de Saque com Vinculação de Pagamento consiste no processo pelo
qual a STN limita e controla os pagamentos com o objetivo de assegurar a vin-
culação da liberação com a correspondente despesa, segundo os limites previa-
mente autorizados para cada categoria de gasto. O controle abrange as fontes
de recursos do Tesouro Nacional e aquelas cujos recursos são arrecadados di-
retamente pelos órgãos.
O Limite de Saque para Empenho Contra Entrega tem por objetivo per-
mitir o pagamento de despesas com empenhos cujo pagamento ao forne-
cedor, devidamente cadastrado no Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores (SICAF) do Poder Executivo Federal, é assegurado em até 72 ho-
ras após o recebimento do bem ou serviço.

ETAPAS DO FLUXO DE DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA

Com base na Programação Financeira Aprovada – PFA, a Coordenação-Geral de Programação
Financeira, da Secretaria do Tesouro Nacional (COFIN/STN) do Ministério da Fazenda (MF),
1ª através do SIAFI, libera para os OSPF, cotas de utilização de recursos financeiros da Conta
Única do Tesouro Nacional.
Cada OSPF, considerando a cota recebida, sub-repassa, para as suas unidades administrativas,
frações de movimentação da Conta Única do Tesouro, correspondentes às respectivas PFA.
2ª Quando a movimentação dos recursos financeiros envolver entidade externa, o OSPF faz a
liberação do limite de movimentação da Conta Única do Tesouro Nacional, através de repasse.
As Unidades Administrativas podem fazer movimentação externa de recursos financeiros atra-
3ª vés de repasses para outras Unidades Administrativas de estruturas organizacionais diferentes.

Tabela 5.4  –  Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

5.3  Conta Única do Tesouro Nacional

A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do Brasil, aco-

lhe todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas
autarquias e fundações. Constitui importante instrumento de controle das fi-
nanças públicas, uma vez que permite a racionalização da administração dos
recursos financeiros, reduzindo a pressão sobre a caixa do Tesouro, além de

capítulo 5 • 139
agilizar os processos de transferência e descentralização financeira e os paga-
mentos a terceiros.
O Decreto-Lei nº 200/1967, que promoveu a organização da Administração
Federal e estabeleceu as diretrizes para Reforma Administrativa, determinou
ao Ministério da Fazenda que implementasse a unificação dos recursos movi-
mentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente finan-
ceiro da União, de forma a garantir maior economia operacional e a raciona-
lização dos procedimentos relativos à execução da programação financeira
de desembolso.
Tal determinação legal só foi integralmente cumprida com a promulga-
ção da Constituição de 1988, quando todas as disponibilidades do Tesouro
Nacional, existentes nos diversos agentes financeiros, foram transferidas para
o Banco Central do Brasil, em Conta Única centralizada, exercendo o Banco do
Brasil a função de agente financeiro do Tesouro.
As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em
Conta Única foram estabelecidas pelo Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro
de 1986.

5.4  Descentralização orçamentária x descentralização financeira

A descentralização dos recursos orçamentários tem relação estreita e direta

com a descentralização dos recursos financeiros, razão pela qual a gestão orça-
mentária e financeira insere-se em um contexto abrangente e compartilhado,
no qual dois atores agem de forma determinante – SOF e STN.
A SOF trata do processo de alocação dos recursos orçamentários, e a STN
gerencia o processo de distribuição dos recursos financeiros.
Uma característica peculiar da gestão orçamentária e financeira é que os
créditos aprovados na LOA, bem como os adicionais, devem chegar às unidades
executoras de uma só vez, para atender às necessidades durante todo o exercí-
cio, ao passo que a liberação dos recursos financeiros é feita parceladamente ao
longo do exercício financeiro, em função do ritmo da arrecadação das receitas.
O diagrama a seguir procura dar uma visão da relação entre descentraliza-
ção orçamentária e a descentralização financeira.

140 • capítulo 5
 Descentralização Descentralização
Orçamentária Financeira

SOF/MP Nível de STN/MF

Órgão
Central
DOTAÇÃO (ND) DOTAÇÃO (ND) COTA (NS) COTA (NS)

DESTAQUE (NC) REPASSE (NS)

Nível de
Órgão
MIN. A UO MIN. B UO Setorial MIN. A UO MIN. B UO

PROVISÃO (NC) PROVISÃO (NC) SUB-REPASSE (NS) SUB-REPASSE (NS)

DESTAQUE (NC) REPASSE (NS)

Nível de
MIN. “A” U.A. MIN. “B” U.A. Unidade MIN. “A” U.A. MIN. “B” U.A.
Executora

Figura 5.4 –

EXERCÍCIOS RESOLVIDOS
01. Em relação aos créditos especiais e extraordinários, podemos afirmar que:
a) Destinam-se ao reforço de dotação.
b) Têm vigência de um exercício financeiro.
c) Podem ser abertos até o limite determinado na lei de diretrizes orçamentária.
d) Seus saldos podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que autorizados a partir
do mês de setembro.
e) Nunca podem se relacionar à despesa obrigatória de caráter continuado.
Feedback: O §  2º  do  art.  167  da  Constituição  Federal  de  1988  estabelece  que  os 
créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orça-
mento do exercício financeiro subsequente.
Gabarito: “d”

capítulo 5  • 141
02. Na segunda etapa de descentralização dos créditos orçamentários, em nível de órgão
setorial, é necessário especificar se a movimentação será interna ou externa. Em se tratando
de movimentação interna, as descentralizações são realizadas através de:
a) Destaques.
b) Cotas.
c) Repasses.
d) Sub-repasses.
e) Provisões.
Feedback: A descentralização dos créditos orçamentários ocorre em duas etapas. Na
primeira, a Secretaria de Orçamento Federal realiza a descentralização dos créditos através
de “dotações”. Na segunda, em nível de órgão setorial, a descentralização pode ser interna ou
externa: as descentralizações internas são feitas através de provisões, e as externas, através
de destaques.
Gabarito: “e”

RESUMO
Verificamos que, durante o processo de execução da lei orçamentária anual, podem surgir
situações nas quais as dotações inicialmente aprovadas se mostrem insuficientes para aten-
der aos fins para os quais foram programadas, ou podem também surgir novas necessidades
de realização de despesa não autorizada inicialmente na LOA.
Neste capítulo, discorremos acerca dos créditos adicionais, que são os mecanismos utili-
zados para atender a situações nas quais a lei orçamentária anual (LOA) precisa ser alterada
durante a sua execução.
Estudamos também os processos de programação e descentralização, orçamentária e
financeira, e a participação dos diferentes agentes envolvidos.
Na sequência, verificamos as principais características da Conta Única do Tesouro Nacio-
nal e finalizamos o capítulo apresentando um glossário dos termos técnicos utilizados quan-
do tratamos das sistemáticas de programação e descentralização, orçamentária e financeira.
Fonte: Elaborado pelo autor (2016).

142 • capítulo 5
 LEITURA
BRASIL. Decreto nº 93.872, de 23/12/1986. Dispõe sobre a unificação dos recur-
sos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá ou-
tras providências.
_______Decreto nº 825, de 28/05/1993. Estabelece normas para a programação e
execução orçamentária e financeira dos orçamentos fiscal e da seguridade social, aprova
quadro de cotas trimestrais de despesa para o Poder Executivo e dá outras providências.
_______Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967. Dispõe sobre a organização da Adminis-
tração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
_______Lei nº 10.180, de 06/02/2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Plane-
jamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.
______Lei nº 4.320, de 17/03/1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito Federal.
______Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000. Estabelece normas de finanças pú-
blicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
_______Manual SIAFI – MSF. Disponível em: <http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.
br/020000/020300/020303>. Acesso em: 01 mai. 2016.
MINISTÉRIO DA FAZENDA – MF. Secretaria do Tesouro Nacional – STN. Escola de
Administração Fazendária - ESAF. III Semana de AOFCP – Descentralização de Recursos
Financeiros no SIAFI. Organização: Paulo Henrique Feijó. 2006. Disponível em: <http://
gestaopublica2000.xpg.uol.com.br/material_paulo/Apostila-Descentralizacao-de-recursos
-e-Programacao.pdf > Acesso em: 05 mai. 2016.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAÚJO, Luis Sérgio; MOTTA, Raon Dansa. Uma análise sobre as decisões do STF em ADIs
de Medidas Provisórias sobre créditos extraordinários. Revista Brasileira de Planejamento e
Orçamento. Volume 2, nº 2, Brasília: 2012
FILHO, João Eudes Bezerra. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso básico de contabilidade pública. 1ª. ed. Brasília, 2005.

capítulo 5 • 143
PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2015. (disponível também em edição digital)
ROSA, Maria Berenice. Contabilidade do setor público. São Paulo: Atlas, 2011.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 2ª. ed.
Brasília: Prisma/OMS. 2004.

144 • capítulo 5
 6
Licitações Públicas
6.  Licitações Públicas
Aos particulares é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, portanto estes têm
liberdade para comprar e contratar segundo juízo próprio. Essa característica en-
contra respaldo no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal de 1988
(CF/88), que trata da ordem econômica, do trabalho humano e da livre iniciativa.
Entretanto, essa liberdade para comprar e contratar segundo juízo próprio
não se aplica à Administração Pública, porque ao administrador público só é
permitido fazer aquilo que a lei autoriza. Dessa forma, as compras e contrata-
ções públicas são estritamente pautadas por lei, e a licitação é o instituto utili-
zado pela Administração Pública para tal fim.
Neste último capítulo, trataremos dos principais aspectos relacionados
com as licitações públicas.

OBJETIVOS
•  Conhecer os principais aspectos relacionados com o processo de licitação, utilizado pela
Administração Pública para aquisição e contratação de bens, obras ou serviços.

6.1  Licitações

A obrigatoriedade de que as compras e contratações da Administração Pública

sejam feitas através de licitação está prevista no inciso XXI do art. 37 da CF/88,
que estabelece:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalida-
de, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
....
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obri-
gações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei,
o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispen-
sáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”.

146 • capítulo 6
 O precitado dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, que estabeleceu normas gerais sobre licitações e con-
tratos administrativos referentes a compras, obras, serviços, alienações e lo-
cações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
A Lei nº 8.666/1993, conhecida como Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, e a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, denominada Lei do
Pregão, constituem para a Administração Pública a base da legislação sobre li-
citações e contratos.

6.2  Conceito

O Tribunal de Contas da União conceitua licitação como:

Um procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, por

meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interes-
sadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello:

Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais devem

promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determina-
das relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às con-
veniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente
entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das
obrigações que se propõem assumir. (MELLO, Curso de Direito Administrativo, 2004.
p. 483.)

6.3  Objetivo da licitação

A licitação tem como objetivo selecionar a proposta mais vantajosa para a Ad-
ministração Pública para satisfação da necessidade coletiva, assegurando a to-
dos os interessados, em observância do princípio constitucional da isonomia,
igualdade de condições para o fornecimento de bens, execução de obras ou

capítulo 6 • 147
prestação de serviços para a Administração Pública, considerando os aspectos
relacionados à capacidade técnica, econômico-financeira do licitante, a quali-
dade do produto ou serviço e o valor.
Além disso, na área pública, o instituto da licitação visa a promover a mora-
lidade e a transparência dos gastos públicos, balizas que devem sempre moldar
o comportamento dos gestores públicos.

6.4  Entidades sujeitas à licitação

Todos os entes federativos, União, estados, municípios e Distrito Federal, são

obrigados a licitar. Entretanto, cada um tem sua própria competência para le-
gislar, em função da sua autonomia política e administrativa.
Estão obrigados a licitar:
•  Órgãos da Administração Direta;
•  Autarquias;
•  Fundações Públicas;
•  Empresas Públicas;
•  Sociedades de Economia Mista;
•  Fundos especiais;
•  Demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, esta-
dos, Distrito Federal e municípios.

6.5  Princípios administrativos aplicáveis às licitações públicas

A Resolução CFC nº 750/936, ao tratar dos Princípios de Contabilidade sob a

perspectiva do Setor Público, define o que são princípios.

O ponto de partida para qualquer área do conhecimento humano deve ser sempre
os princípios que a sustentam. Esses princípios espelham a ideologia de determinado
sistema, seus postulados básicos e seus fins. Vale dizer, os princípios são eleitos como
fundamentos e qualificações essenciais da ordem que institui.
Os princípios possuem o condão de declarar e consolidar os altos valores da vida hu-
mana e, por isso, são considerados pedras angulares e vigas-mestras do sistema.

6  O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) é uma Autarquia Especial Corporativa que tem, dentre outras
finalidades, a de regular os princípios contábeis. 

148 • capítulo 6
 José Cretella Júnior define princípio da seguinte forma:

O vocábulo princípio, na linguagem corrente, tem o sentido de ‘aquilo que vem antes de
outro’, ‘origem, começo’, ‘momento em que se faz uma coisa pela primeira vez’. Princípio
contrapõe-se a fim, assinalando marco inicial, no tempo e no espaço. (Cretella Júnior,
1999, p.28)

O Tribunal de Contas da União, na publicação – Licitações e contratos:

orientações e jurisprudência do TCU – conceitua os princípios aplicáveis às li-
citações públicas, conforme a seguir:
•  Princípio da Legalidade - Nos procedimentos de licitação, esse princípio
vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas nas nor-
mas e princípios em vigor.
•  Princípio da Isonomia - Significa dar tratamento igual a todos os interes-
sados. É condição essencial para garantir competição em todos os procedimen-
tos licitatórios.
•  Princípio da Impessoalidade - Esse princípio obriga a Administração a
observar, nas decisões, critérios objetivos previamente estabelecidos, afastan-
do a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos de
licitação.
•  Princípio da Moralidade da Probidade Administrativa - A conduta dos li-
citantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a
moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
•  Princípio da Publicidade - Qualquer interessado pode ter acesso às licita-
ções públicas e ao respectivo controle, mediante divulgação dos atos praticados
pelos administradores em todo procedimento de licitação.
•  Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório - Obriga a
Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas
no ato convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no
instrumento de convocação.
•  Princípio do Julgamento - Objetivo Esse princípio significa que o admi-
nistrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para
julgamento da documentação e das propostas. Afasta a possibilidade de o jul-
gador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critérios não previstos no instru-
mento de convocação, ainda que em benefício da própria Administração.

capítulo 6 • 149
 •  Princípio da Celeridade - O princípio da celeridade, consagrado como
uma das diretrizes a ser observada em licitações na modalidade pregão, busca
simplificar procedimentos de rigorismos excessivos e de formalidades desne-
cessárias. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento
da sessão.
•  Princípio da Competição - Nos certames de licitação, esse princípio con-
duz o gestor a buscar sempre o maior número de competidores interessados
no objeto licitado. Nesse sentido, a Lei de Licitações veda estabelecer, nos atos
convocatórios, exigências que possam, de alguma forma, admitir, prever ou to-
lerar, condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competi-
tivo da licitação.

Além dos princípios citados pelo TCU, podemos relacionar mais três,
correlatos:
•  Princípio da Economicidade - Segundo Di Pietro (2011): “O princípio da
economicidade constitui aplicação da relação custo-benefício e já está inserido
entre os aspectos submetidos à fiscalização contábil, financeira e orçamentária
pelo Congresso Nacional, conforme artigo 70 da Constituição”.
•  Princípio da Eficiência - para Diógenes Gasparini “o princípio da eficiên-
cia impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas
atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar
outras regras, a exemplo do princípio da legalidade”.
•  Princípio da Adjudicação Compulsória - Meirelles (2006) entende que: “O
princípio da adjudicação compulsória ao vencedor impede que a Administração,
concluído o procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que não o le-
gítimo vencedor. A adjudicação ao vencedor é obrigatória, salvo se este desistir
expressamente do contrato ou não o firmar no prazo prefixado, a menos que
comprove justo motivo. A compulsoriedade veda também que se abra nova lici-
tação enquanto válida a adjudicação anterior”.

6.6  Processo licitatório

•  Podemos conceituar processo licitatório como um conjunto de procedi-

mentos administrativos através do qual a administração seleciona a proposta
mais vantajosa para a contratação de obras e serviços, ou para aquisição, loca-
ção ou alienação de bens.

150 • capítulo 6
 O processo licitatório deve transcorrer de forma transparente, respeitando
o princípio da publicidade, e ser acessível não só àqueles que participam dos
certames, mas também a qualquer cidadão.

6.6.1  Fases da licitação

As licitações se desenvolvem respeitando uma sequência lógica de atos admi-

nistrativos que são agrupados em duas fases: interna e externa.

6.6.1.1  Fase interna

Na fase interna são verificados os procedimentos que antecedem à contratação:
identificação da necessidade, elaboração do termo de referência ou do projeto
básico, estimativa do valor, estabelecimento das condições da divulgação etc.
Durante a fase interna, a Administração tem a oportunidade de corri-
gir falhas eventualmente verificadas no procedimento, sem precisar anular
atos praticados.
São etapas da fase interna:
1. Solicitação inicial de compra ou contratação - elaboração de termo de
referência ou projeto básico, contendo a especificação do objeto, com informa-
ções suficientes para identificar o que se pretende adquirir;
2. Análise Técnica e Financeira – justificativa técnica da contratação;
3. Pesquisa de preços – obtenção de referência de custo;
4. Escolha da modalidade adequada e designação da comissão de licitação
ou pregoeiro – designação dos responsáveis por conduzir o processo licitatório;
5. Verificação da previsão orçamentária – certificação de que há disponi-
bilidade de recursos para realizar a aquisição pretendida;
6. Elaboração do ato convocatório (edital) – com base no de termo de refe-
rência ou projeto básico;
7. Aprovação – o ato convocatório deve ter a chancela do setor jurídico
do órgão;
8. Publicação do ato convocatório;

6.6.1.2  Fase externa

A fase externa se inicia logo após a divulgação do ato convocatório e termina
com a efetiva contratação do objeto licitado – fornecimento do bem, execução
da obra ou prestação do serviço.

capítulo 6 • 151
 9. Publicação do resumo do ato convocatório;
10. Etapa de impugnação do ato convocatório;
11. Recepção dos documentos de habilitação e das propostas;
12. Recepção da documentação de habilitação (no caso de pregão);
13. Verificação da habilitação ou inabilitação dos licitantes;
14. Etapa de recursal;
15. Abertura dos envelopes com as propostas;
16. Julgamento e escolha da proposta mais vantajosa;
17. Declaração do licitante vencedor;
18. Fase recursal;
19. Adjudicação e Homologação do objeto licitado;
20. Emissão do empenho da despesa;
21. Assinatura do contrato;
22. Publicação do Extrato do Contrato;

Em qualquer uma das fases da licitação, em obediência aos princípios da

transparência e da publicidade, os interessados em fornecer bens ou prestar
serviços à Administração Pública podem ter conhecimento do processo licita-
tório, de modo a evitar a ocorrência de irregularidades.

Durante as fases da licitação existe sigilo somente quanto ao conteúdo da proposta,

que se estende até a respectiva abertura dos envelopes.

6.6.2  Tipos de licitação

O tipo de licitação se refere ao critério de julgamento que é utilizado pela Admi-

nistração Pública para seleção da proposta mais vantajosa.
Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são:

Tipos de
Licitação

Menor Melhor Técnica e

Preço Técnica Preço

Figura 6.1  –  Fonte: Elaborado pelo autor.

152 • capítulo 6
 TIPO DESCRIÇÃO

Tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Ad-
MENOR PREÇO ministração tem por base o menor preço. É utilizado geralmente para compra de
bens, execução de obras ou prestação de serviços.

Tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a

Administração tem por base fatores de ordem técnica. Conforme dispõe o art. 46
da Lei nº 8.666/1993, esse tipo de licitação será utilizado exclusivamente para
MELHOR serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração
TÉCNICA de estudos técnicos preliminares, projetos básicos e executivos, cálculos, fiscali-
zação, supervisão e gerenciamento, e de engenharia consultiva em geral. Nesse
tipo de licitação, a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida após
negociação das condições ofertadas com a proponente melhor classificada.

Tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a

Administração tem por base a maior média ponderada, considerando-se as notas
obtidas nas propostas de preço e técnica. Nos termos do § 4º do art. 46 da Lei
TÉCNICA E nº 8.666/1993, esse tipo de licitação é obrigatório na contratação de bens e
PREÇO serviços de informática, nas modalidades concorrência e tomada de preços. Deve
a Administração observar ainda o art. 3º da Lei nº 8.248/1991, regulamentado
pelo Decreto nº 1.070, de 2 de março de 1994.

Tabela 6.1  –  Fonte: Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU.

6.6.3  Modalidades de licitação

O artigo 22 da Lei nº 8.666/1993 estabelece cinco modalidades de licitação, a

saber: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Além disso,
a Lei nº 10.520/2002 acrescentou o pregão como mais uma modalidade, perfa-
zendo um total de seis.

Modalidades
de Licitação

Tomada de
Concorrência Convite Leilão Pregão
Preços

Figura 6.2  –  Fonte: Elaborado pelo autor.

capítulo 6 • 153
 MODALIDADE DESCRIÇÃO
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de
CONCORRÊNCIA habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação
exigidos no edital para execução de seu objeto.

É a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou

TOMADA que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro
DE PREÇOS dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação.

É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,

cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
CONVITE unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente espe-
cialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e
quatro) horas da apresentação das propostas.

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de

CONCURSO trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado
na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens

LEILÃO móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos
ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis, prevista no art. 19, a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

É a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer

que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é
feita por meio de propostas e lances em sessão pública.
Na União, o uso do pregão é obrigatório e sua não utilização deve ser devida-
mente justificada. 
O pregão foi instituído pela Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 e pode ser
presencial ou eletrônico.
PREGÃO Presencial: No âmbito federal, o pregão presencial e regulamentado pelo
Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000. Nessa modalidade os licitantes
apresentam suas propostas de preços por escrito ou através de lances verbais.
Eletrônico: segue as disposições do Decreto nº 5.450/2005, no qual o acesso
aos atos convocatório, registros de propostas, lances e recursos administrativos
se processam exclusivamente por meio eletrônico utilizando-se os recursos da
tecnologia da informação, que possui como principal ferramenta a rede mundial
de computadores.

Tabela 6.2  –  Fonte: Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/02.

As modalidades de licitação são determinadas em função do objeto e do va-

lor estimado da contratação:

154 • capítulo 6
 VALORES E PRAZOS PARA LICITAÇÃO (LEI NO 9.648, DE 27/05/1998)
PRAZO DE OBRAS E SERVIÇOS DE
MODALIDADE COMPRAS OU SERVIÇOS
DIVULGAÇÃO ENGENHARIA
Dispensa Até R$ 8.000,00 Até R$ 15.000,00
Acima de R$ 8.000,00 até Acima de R$ 15.000,00
Convite 05 dias úteis
R$ 80.000,00 até R$ 150.000,00
Acima de R$ 80.000,00 até Acima de R$ 150.000,00
Tomada de Preços 15 dias corridos
R$ 650.000,00 até R$ 1.500.000,00
Acima de R$
Concorrência 30 dias corridos Acima de R$ 650.000,00
1.500.000,00
Pregão presencial 08 dias corridos Bens e serviços de uso comum
Pregão eletrônico 08 dias corridos Compras e serviços não válido

Tabela 6.3  –  Fonte: Lei nº 8.666/1993 e Lei nº 9.648/1998

6.7  Sistema de Registro de Preços (SRP)

O Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, regulamenta o Sistema de Regis-

tro de Preços SRP previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/1993.
Complementarmente, o inciso I, do art. 2º, do precitado Decreto, define
SRP como: “I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para
registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens,
para contratações futuras”.
Da mesma forma, a Controladoria Geral da União define Sistema de Registro
de Preços como:

...o conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação

de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras. O SRP não é uma nova
modalidade de licitação. Após efetuar os procedimentos do SRP, é assinada uma Ata
de Registro de Preços – ARP, documento de compromisso para contratação futura, em
que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem
praticadas.

Finalmente, para citarmos um renomado autor, o saudoso Professor Hely

Lopes Meirelles define SRP da seguinte forma:

capítulo 6 • 155
 Registro de preços é o sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer
materiais, equipamentos ou serviços ao poder público concordam em manter os valores
registrados no órgão competente, corrigidos ou não, por um determinado período e
fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabe-
lecido. No entanto, é importante ressaltar que a Administração Pública não é obrigada
a contratar quaisquer dos itens registrados. Essa é uma característica peculiar do SRP.

6.8  Contratação direta - Dispensa e Inexigibilidade de licitação

Em casos especiais, a licitação pode ser dispensada ou se mostrar inexigível em

razão de variados fatores, como, por exemplo, urgência, inviabilidade de com-
petição ou desnecessidade de instauração de procedimento licitatório.
Licitação é regra para a Administração Pública quando compra bens ou con-
trata obras e serviços. No entanto, a lei prevê exceções a essa regra para os casos
de contratação direta, em que a licitação é legalmente dispensável ou inexigí-
vel, segundo as hipóteses expressamente previstas na Lei nº 8.666/1993, con-
forme a seguir:
Art. 24.  É dispensável a licitação: 
I. para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do
limite previsto na alínea “a”, do inciso I do artigo anterior, desde que não se re-
firam a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços
da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente; 
II. para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limi-
te previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos
casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo
serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só
vez;  
III. nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV. nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracte-
rizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou
comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros
bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendi-
mento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e ser-
viços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias

156 • capítulo 6
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calami-
dade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;
V. quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justifica-
damente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas,
neste caso, todas as condições preestabelecidas;
VI. quando a União tiver de intervir no domínio econômico para regular
preços ou normalizar o abastecimento;
VII. quando as propostas apresentadas consignarem preços manifesta-
mente superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis
com os fixados pelos órgãos oficiais competentes, casos em que, observado o
parágrafo único do art. 48 desta Lei e, persistindo a situação, será admitida a
adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao constante do
registro de preços, ou dos serviços;
VIII. para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de
bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a
Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data
anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com
o praticado no mercado;
IX. quando houver possibilidade de comprometimento da segurança na-
cional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido
o Conselho de Defesa Nacional;
X. para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das fi-
nalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e lo-
calização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o
valor de mercado, segundo avaliação prévia;
XI. na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em
consequência de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de classifica-
ção da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitan-
te vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido;
XII. nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis,
no tempo necessário para a realização dos processos licitatórios corresponden-
tes, realizadas diretamente com base no preço do dia;
XIII. na contratação de instituição brasileira incumbida regimental
ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institu-
cional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a
contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha
fins lucrativos;

capítulo 6 • 157
 XIV. para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo inter-
nacional específico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições
ofertadas forem manifestamente vantajosas para o Poder Público;
XV. para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de
autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades
do órgão ou entidade.
XVI. para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados
de uso da administração, e de edições técnicas oficiais, bem como para presta-
ção de serviços de informática a pessoa jurídica de direito público interno, por
órgãos ou entidades que integrem a Administração Pública, criados para esse
fim específico;
XVII. para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou
estrangeira, necessários à manutenção de equipamentos durante o período de
garantia técnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando
tal condição de exclusividade for indispensável para a vigência da garantia; 
XVIII. nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de
navios, embarcações, unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento
quando em estada eventual de curta duração em portos, aeroportos ou locali-
dades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentação operacional ou
de adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a
normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor não exceda ao
limite previsto na alínea “a” do inciso II do art. 23 desta Lei:
XIX. para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com ex-
ceção de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessida-
de de manter a padronização requerida pela estrutura de apoio logístico dos
meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer de comissão instituída por
decreto; 
XX. na contratação de associação de portadores de deficiência física,
sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades
da Administração Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de
mão de obra, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado
no mercado.
XXI. para a aquisição de bens e insumos destinados exclusivamente à
pesquisa científica e tecnológica com recursos concedidos pela Capes, pela
Finep, pelo CNPq ou por outras instituições de fomento a pesquisa credencia-
das pelo CNPq para esse fim específico; 

158 • capítulo 6
 XXII. na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica
e gás natural com concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as
normas da legislação específica;
XXIII. na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de eco-
nomia mista com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou aliena-
ção de bens, prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço contratado
seja compatível com o praticado no mercado.
XXIV. para a celebração de contratos de prestação de serviços com as or-
ganizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gestão.
XXV. na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica -
ICT ou por agência de fomento para a transferência de tecnologia e para o licen-
ciamento de direito de uso ou de exploração de criação protegida. 
XXVI. na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou
com entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços pú-
blicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio
público ou em convênio de cooperação. 
XXVII. na contratação da coleta, processamento e comercialização de resí-
duos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de co-
leta seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas formadas exclu-
sivamente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo poder público
como catadores de materiais recicláveis, com o uso de equipamentos compatí-
veis com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública.
XXVIII. para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no
País, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa
nacional, mediante parecer de comissão especialmente designada pela autori-
dade máxima do órgão. 
XXIX. na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos con-
tingentes militares das Forças Singulares brasileiras empregadas em operações
de paz no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preço e à escolha do
fornecedor ou executante e ratificadas pelo Comandante da Força. 
XXX. na contratação de instituição ou organização, pública ou privada,
com ou sem fins lucrativos, para a prestação de serviços de assistência técni-
ca e extensão rural no âmbito do Programa Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária, instituído por lei
federal.

capítulo 6 • 159
 XXXI. nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos  arts.
3º, 4º, 5º e 20 da Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princí-
pios gerais de contratação dela constantes. 
XXXII. na contratação em que houver transferência de tecnologia de produ-
tos estratégicos para o Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080,
de 19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato da direção nacional do
SUS, inclusive por ocasião da aquisição destes produtos durante as etapas de
absorção tecnológica. 
XXXIII. na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a im-
plementação de cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para
consumo humano e produção de alimentos, para beneficiar as famílias rurais
de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de água. 

Art. 25.  É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competi-

ção, em especial:
I. para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam
ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, ve-
dada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita
através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em
que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou
Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II. para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta
Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especiali-
zação, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III. para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamen-
te ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica espe-
cializada ou pela opinião pública.
§ 1o Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo
conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior,
estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técni-
ca, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir
que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena
satisfação do objeto do contrato.
§ 2o Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se com-
provado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à
Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público res-
ponsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.

160 • capítulo 6
 O gestor público deve ter cautela ao decidir pela contratação direta, pois a lei nº
8.666/1993 considera ilícito penal dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses
consideradas legais.

EXERCÍCIOS RESOLVIDOS
01. O princípio que estabelece que, nos procedimentos de licitação, os licitantes e a Admi-
nistração Pública devem observar as regras estabelecidas nas normas e princípios, em vigor,
é o:
a) Princípio da Isonomia.
b) Princípio da Impessoalidade.
c) Princípio da Moralidade.
d) Princípio da Publicidade.
e) Princípio da Legalidade.
Feedback: Os procedimentos licitatórios são balizados por dispositivos le-
gais. O princípio da legalidade vincula os licitantes e a Administração Pública
às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.
Gabarito: “e”

02. A modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação
preliminar, comprovem obedecer aos requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital
para execução de seu objeto, é denominada:
a) Leilão.
b) Tomada de Preços.
c) Convite.
d) Concorrência.
e) Compra Direta.
Feedback: Nos termos do § 1º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993, a concorrência é a
modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preli-
minar, comprovem ter os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução
de seu objeto.
Gabarito: “d”

capítulo 6 • 161
03. Em casos especiais, a licitação pode ser dispensada ou se mostrar inexigível em razão
de variados fatores. Entre as opções a seguir, assinale aquela que não representa uma situa-
ção que justifique a dispensa ou inexigibilidade de realização da licitação.
a) Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência.
b) Quando não acudirem interessados à licitação anterior, e esta, justificadamente, não
puder ser repetida sem prejuízo para a Administração.
c) Quando a União tiver de intervir no domínio econômico para regular preços ou normali-
zar o abastecimento.
d) Quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores
aos praticados no mercado nacional.
e) Quando não houver dotação orçamentária para realizar a licitação.
Feedback: Os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação estão previstos nos arti-
gos 24 e 25 da Lei nº 8.666/1993.
a) Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência.
(dispensa prevista no Inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/1993).
b) Quando não acudirem interessados à licitação anterior, e esta, justificadamente, não
puder ser repetida sem prejuízo para a Administração. (dispensa prevista no Inciso V
do art. 24 da Lei nº 8.666/1993).
c) Quando a União tiver de intervir no domínio econômico para regular preços ou normalizar
o abastecimento. (dispensa prevista no Inciso VI do art. 24 da Lei nº 8.666/1993).
d) Quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores
aos praticados no mercado nacional. (dispensa prevista no Inciso VII do art. 24 da
Lei nº 8.666/1993).
e) Quando não houver dotação orçamentária para realizar a licitação. (na Lei nº 8.666/1993,
não há previsão nesse sentido).
Gabarito: “e”

RESUMO
Nos termos do inciso XXI, do art. 37, da Constituição Federal de 1988, as compras e contra-
tações públicas obrigatoriamente têm de passar por processo de licitação.
A Lei nº 8.666/1993, conhecida como Lei de Licitações e Contratos Administrativos, e a
Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, denominada Lei do Pregão, constituem o referencial
básico dos procedimentos licitatórios da área pública.

162 • capítulo 6
 Além disso, a Lei n° 8.666/1993 prevê os casos nos quais as licitações podem ser dis-
pensadas ou são inexigíveis.
As licitações são guiadas por princípios e têm como objetivo a seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração Pública.
Os procedimentos licitatórios devem correr com total transparência e devem garantir
tratamento isonômico a todos os interessados em fornecer bens ou prestar serviços à Admi-
nistração Pública, na perspectiva de proteger a coletividade.

LEITURA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 02
mai. 2016.
_______Lei nº 8.666, de 21/06/1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constitui-
ção Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>,
1993. Acesso em: 01 mai. 2016.
_______Lei Nº 9.648, de 27/05/1998. Altera dispositivos das Leis no 3.890-A, de 25
de abril de 1961, no 8.666, de 21 de junho de 1993, no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
no 9.074, de 7 de julho de 1995, no 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9648cons.htm>. Acesso em: 25 abr. 2016.
______Lei nº 10.520, de 17/07/2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade
de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras pro-
vidências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520.htm>,
2002. Acesso em: 01 mai. 2016.
______Sistema de Registro de Preços Perguntas e respostas Controladoria-Geral da
União Secretaria Federal de Controle Interno. Brasília, 2014.
_____Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudên-
cia do TCU / Tribunal de Contas da União. 4. ed. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presi-
dência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. Disponível
em http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF. Acesso em: 28 de abr.
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Resolução CFC nº 750/1993: Disponíveis em: <http://www2.cfc.org.br/sisweb/sre/
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capítulo 6 • 163
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Malheiros, 2010.
CARVALHO FILHO, José. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2014.
CRETELLA JÚNIOR. José. Licitações e Contratos do Estado. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2014.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª edição, Editora Saraiva, São Paulo, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros,
2006.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo:
Malheiros, 2004.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão Presencial e Eletrônico. 1ª ed. Curitiba: Ed. Zênite, 2004.
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas Comentadas. 7ª ed. Ed.
JusPODIVM, 2015.

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ANOTAÇÕES

capítulo 6 • 165
 ANOTAÇÕES

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