UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS

ABNER NASCIMENTO

ORÇAMENTO PÚBLICO COMO FERRAMENTA DE INTERVENÇÃO

NA ECONOMIA

Recife

2018
 ABNER NASCIMENTO

ORÇAMENTO PÚBLICO COMO FERRAMETNA DE INTERVENÇÃO

NA ECONOMIA

Trabalho apresentado ao Professor Severino

Lins da disciplina de Finanças e
Planejamento Público, 4N, do curso de
Ciências Contábeis da Universidade Federal
de Pernambuco, como requisito para
composição de nota complementar ao
segundo exercício escolar.

Recife

2018
 SUMÁRIO

1. CONCEPÇÃO ATUAL DE ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................ 4

2. PLANEJAMENTO E CONTEÚDO DA LEI ORÇAMENTÁRIA...............................6

3.1. Conceito de Planejamento.......................................................................6

3.2. A lei orçamentária como instrumento de planejamento.......................7

3. A RECEITA PÚBLICA COMO MECANISMO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO

ECONÔMICO...............................................................................................................9

4. O GASTO PÚBLICA COMO INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO........11

5. CONCLUSÃO .......................................................................................................13

6. REFERÊNCIAS .....................................................................................................14
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1. CONCEPÇÃO ATUAL DE ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento público tem sua origem nas revoluções liberais que ocorreram
entre os séculos XVII e XVIII, esse período é conhecido como “O Advento do Estado
Moderno” e início daquilo que futuramente seria considerado como o início do
regime representativo, que tinha por atividade orçamentária apenas a previsão das
receitas e a autorização para que as despesas públicas viessem a acontecer. Essas
previsões e autorizações eram consideradas meramente como objetos, sem
nenhuma pretensão de contemplar o que de fato havia de necessário ao Estado.

Mesmo na época do Estado absoluto, já era possível perceber que havia

autorizações para instituir e recolher impostos; e não há como não dar ênfase no
fato de haver um poder totalitário centrado nas mãos do soberano. Neste momento
da história não era possível separar o que de fato eram bens dos Estado e o que
eram bens do soberano, o que eram as posses do Rei ou do Reino e nem o que
eram despesas da Coroa ou do Reino.

Em face da ausência de limites na atuação do governante, o orçamento teve

um papel maior de limitar a imposição de tributos em excesso, atuando como um
instrumento que teve característica majoritariamente política e de controle em que
possibilitava a fiscalização do Executivo por parte do Legislativo. O controle do
consentimento para a criação dos impostos mostrava os primeiros passo para um
orçamento, que mais tarde teria sua finalidade na necessidade de fortificar os
controles e a fiscalização das receitas públicas. Em seguida, a necessidade de
controle das receitas se perpassou para os gastos, a partir de então, se
institucionalizou a anualidade do orçamento.

Com o passar do tempo, uma série de acontecimentos como a implantação

da democracia e dos métodos eleitorais, o aprimoramento de todo o sufrágio
universal, a penetração política da sociedade nos negócios públicos, possibilitaram
que fosse percebida uma inversão na despesas públicas nos objetivos do Estado, e
então, no começo do século XX, dá-se início ao que chamamos de Estado do Bem-
Estar Social, e junto com ele o crescimento dos gastos com saúde, educação e
principalmente previdência social, tendo como consequência o desequilíbrio dos
gastos públicos e resultou na conhecida crise do Estado Liberal.
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A ineficiência do Estado em atender as reinvindicações sociais e garantir o

funcionamento adequado do mercado fez com que se impusesse aos governantes
não apenas maior grau de intervencionismo na economia como anteriormente
apontado, mas também a necessidade de maior controle entre as despesas e
receitas, pois os recursos destinados à promoção do desenvolvimento econômico se
tornavam insuficientes.

A constituição republicana nascida em 24 de fevereiro de 1891, já havia

definido como atribuição do Congresso Nacional a competência e obrigação para
orçar a receita, fixar a despesa federal e tomar as contas da receita e despesa de
cada exercício financeiro, no entanto, somente em 1946 com a nova CF é que o
orçamento passa a ser visto com mais importância do que uma mera peça
financeira, passa a ser um programa de governo, através do qual não iria se
demonstrar apenas a elaboração financeira, mas englobaria os planos e orientação
do governo.

Após o início do período do regime militar em 1964, com o nascimento da

Constituição Federal de 1967, temos estabelecido pela primeira vez, a restrição do
poder das emendas ao se definir que “não serão objetos de deliberação emendas de
que decorra aumento de despesa global, ou de cada órgão, projeto ou programa”.
Em 88 com a constituição cidadã, tivemos muitas alterações significativas e
inovadoras como o orçamento plurianual, lei das diretrizes orçamentárias, a garantia
da ampliação do controle e a instituição do planejamento no setor público como
pressuposto fundamental.

Atribuiu-se então ao orçamento novas funções, pois ele passou a ser um

instrumento de programação econômica, de programação de ação governamental
em consonância com a economia global da comunidade a que se refere. As disputas
por espaço e força impulsionaram a necessidade de o Estado melhor manipula-las e
distribui-las a fim de viabilizar um crescimento competitivo igualitário, com melhor
distribuição de renda. No entanto, essas modificações também se mostraram com
pouca eficácia, evidenciados pela crise do Estado de Bem-Estar Social de 1980 e
1990 impôs novas modificações ao perfil da Constituição Orçamentária.
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O Estado de Bem-Estar Social acarretou no aumento de impostos (fontes de

receitas, ao mesmo tempo em que amplia as prestações públicas, principalmente no
campo dos incentivos fiscais, dos subsídios, da previdência social e da seguridade.
No final da década de 1970, após as sucessivas crises do petróleo, o estado de
bem-estar social passa a sofrer sérias contestações, em virtude do crescimento
insuportável da dívida pública, dos orçamentos repetitivamente deficitários, da
recessão econômica e do abuso na concessão de benefícios com dinheiro público; a
sua dimensão assistencialista conduz ao incremento de despesas com a previdência
e a seguridade social sem a contrapartida da entrada de ingressos compatíveis com
o volume de encargos, e não raro, com seu custeio pela incidência exageradamente
agressiva dos impostos.

Após todas essas concepções acima descritas estarem reafirmadas, em

suma, já não se aceitava mais as intenções, uma vez que o orçamento não era mera
mente ilustrativo. Se tornou um instrumento de controle social sobre a atividade
estatal. Ele passou a ser visto, como supracitado, como um programa de governo
e/ou um indicativo de como os planos estavam em linha com as necessidades da
sociedade.

O que se tem notado nos últimos anos é que, apesar dos muitos momentos
de instabilidade e de prévias à maturação, o orçamento vem se tornando um
poderoso instrumento de controle e planejamento do Estado, ainda que inúmeras
questões tenham viés para debate e discussão, e outras, revistas.

2. PLANEJAMENTO E CONTROLE DA LEI ORÇAMENTÁRIA

Uma vez reconhecida a natureza jurídica da lei orçamentária como

importante bússola direcionadora das ações governamentais, faz-se necessário
definir o que se deve compreender por planejamento e como ele se realiza por meio
das leis orçamentárias.

2.1 CONCEITOS DE PLANEJAMENTO

O planejamento é um processo técnico instrumentado para transformar a

realidade existente no sentido de objetos previamente estabelecidos. A constituição
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federal trás diversos dispositivos nos artigos 21, 30, 43, 49, 68, 84, 165, 172 e 182,
que expressam a ideia de planejamento como orientador das ações estatais de
desenvolvimento. Somente por meio de decisões coordenadas e empregando uma
atuação ampla e intensa é que o estado poderá modificar as estruturas
socioeconômicas, promover a distribuição e a descentralização de renda e integrar a
população social e politicamente.

Estão contidas dentro desse cenário definido, as leis orçamentárias e os

impactos que essas exercem sobre o domínio econômico, pois ao Estado cumpre
realizar a constituição, nas suas máximas possibilidades, com planejamento e,
quando necessário, com outras medidas de intervencionismo, inclusive mediante
normas de direto financeiro.

Com base nesse entendimento e tendo em mente o atual papel e a

concepção que assume o orçamento público perante a sociedade e o Estado,
mostra-se indispensável e fundamental à realização dos objetivos fundamentais
traçados na CF de 88, estabelecido em vários dispositivos dentre os quais, aquele
do artigo 3º em que preconiza a busca pela construção de uma sociedade mais livre,
justa e solidária, assim como a erradicação da pobreza, da marginalização e da
desigualdade social.

Por fim, resumimos o planejamento em uma expressão da política geral do

estado. Destacando que é muito mais que um programa, mas sim um ato de direção
da administração, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de
medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de
reinvindicações. Diante das circunstancias atuais, nota-se que o planejamento
constitui um dos principais instrumentos de que dispõem os governantes, para
alcançar a almejada eficiência, a qual está intimamente atrelada à ideia de
economicidade e controle dos gastos públicos.

2.2 A LEI ORÇAMENTÁRIA COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO

Em análise mais profunda e cuidadosa do Artigo 165 da CF/1988, temos de

modo geral, o estabelecimento da estruturação orçamentária em três leis: (i) o Plano
Plurianual (PPA); (ii) a Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); e (iii) a Lei
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Orçamentária Anual (LOA), as quais tem o papel fundamental de estabelecer as

diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública, bem como suas prioridades,
as alterações na legislação tributária e os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos na constituição, além do orçamento fiscal referente aos poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidade da administração direta ou indireta.

Compete às leis orçamentárias a condução da política econômica adotada

pelo país e, não por menos, constitui um poderoso instrumento de intervenção na
economia e na sociedade. A mera satisfação da obrigatoriedade de fazer constar na
lei orçamentaria anual o orçamento fiscal da União, o orçamento de investimento em
empresas estatais e o orçamento da seguridade social já bastam, por si só, para
denotar há muito o orçamento deixou de ser uma peça contábil para ser um
interventor direto na economia, no controle inflacionário, na influência da produção,
na relação direta dos seus efeitos sobre o PIB, apontando diretamente (ou não) para
os interesses imediatos e no curto prazo da sociedade.

Em outros palavras, a ação planejada do Estado traduz-se pelos conjuntos

de leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA – resultando dessa inter-relação políticas
de curto e longo prazo. Corroborando com o especificado, destaca-se abaixo um
resumo sobre suas principais funções e atuações.

Na prática o Plano Plurianual deve contemplar as despesas de capital, ou

seja, os investimentos (dotações para o planejamento e obras), as inversões
financeiras (aquisição de imóveis ou bens, aquisições de títulos e constituição ou
aumento de capital das entidades) e as transferências de capital (dotações para
investimentos ou inversões financeiras feitas por outras pessoas de direto público).
Com efeito, é por meio do PPA que se inicia o ciclo orçamentário, que estabelecem
as diretrizes, estratégias e programas da ação governamental, devendo esse plano
centrar-se na obtenção de resultados compatíveis com a dinâmica do planejamento.

Torna-se necessário cobrar mais responsabilidade e ética daqueles que

estão incumbidos de elaborar e cumprir o PPA, não podendo-se mais se aludir com
modelos que se repetem ano a ano, sem uma efetiva preocupação de se prever o
cenário que se vai incorrer ao longo do mandato.
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Pesa sobre o Congresso Nacional a obrigação de obedecer a Lei das

Diretrizes Orçamentárias, pois a mesma tem a finalidade de fixar parâmetros para o
administrador no sentido de que existam créditos para os custos que poderão ser
assumidos, uma vez que a principal função da LDO é mediar o equilíbrio de
entradas e saídas, receitas e gastos. Deve-se por obrigação da lei, prever critérios
para aferição dos resultados de programas financiados com recursos públicos.

Incumbida de concretizar, mediante a realização das despesas fixadas para

o exercício, a LOA, assegura a confiabilidade das metas e objetivos selecionados
pela lei de diretrizes orçamentárias, de acordo com a previsão traçada no plano
plurianual e com o ingresso das receitas nos cofres públicos, a lei orçamentária
deverá conter os orçamentos fiscais, de investimento das empresas e de seguridade
social.

A Lei Orçamentária Anual, contempla o princípio da exclusividade, no

sentido de que não pode-se admitir dispositivos estranhos à previsão de receita e à
fixação de despesas, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que com
antecipação de receita.

Como é possível perceber, mesmo que estejamos tratando de todo esse

tempo a respeito de um único orçamento em decorrência do princípio da
constitucional da unidade, materializa-se em três documentos diferentes, que
possuem harmonia e se integram, contemplando o último ato do planejamento que
tem início com PPA, onde são definidas as prioridades do Estado.

3. A RECEITA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE INTERVENÇÃO NA

ECONOMIA

Em um estado denominado de “Estado do Imposto”, cuja principal fonte de

financiamento é predominantemente tributária, e, portanto, proveniente de receitas
derivadas, originadas do constrangimento do patrimônio privado para arrecadação
de tributos, ou seja, de receitas provenientes de ações constritivas do Estado, é
impossível se utilizar de outros meios para arrecadação por outros meios.
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Segundo informações da Secretaria do Tesouro Nacional, a estimativa de

receitas da União em 2013 era de R$2.165.910.805.669, dos quais
R$956.551.800.557 seriam provenientes do orçamento fiscal; R$599.293.304.522 do
orçamento da seguridade social; e R$610.065.700.590 do refinanciamento da dívida
fical.

O Estado, desde sua instituição, sempre interveio no domínio econômico,

havendo, no entanto, momentos ou períodos históricos que a intervenção operava
de maneira mais branda, ora mais intensa, não se tratando de um fenômeno
historicamente permanente e idêntico em termos qualitativos e quantitativos. A
presença de regras sobre a liberdade econômica ou regulação da própria ordem
econômica há tempos integram os ordenamentos jurídicos, daí é que se pode dizer
que o orçamento público assume uma função extrafiscal, em que os tributos, e mais
especificamente, os impostos, são empregados como um dos principais
instrumentos de que o Estado lança mão para intervir na economia e no domínio
econômico, pois são comumente usados para fomentar ou mesmo corrigir, controlar
e conformar o funcionamento espontâneo da decisão econômica privada.

Não há a menor intenção em adentrar conceitos tributários, tão pouco aferir

a eficiência da arrecadação, mas nos limitamos a demonstrar de que forma os
tributos poderiam ser utilizados como forma de intervenção econômica, bem como
sua relevância e eventuais reflexos.

Existem diversas maneiras de prova a intervenção econômica através da

arrecadação, faço destaque a:

(i) majoração de impostos sobre importação, circulação de bens e mercadorias e

sobre produtos industrializados (II, ICMS e IPI), esses como instrumento de
proteção a produção nacional, agrícola, fabril ou de combate ao luxo;

(ii) redução ou desoneração de impostos com propósito de promover o amparo à

saúde pública e à higiene hospitalar;

(iii) fragmentação dos latifúndios ou remembramento de minifúndios e punição do

ausentismo por impostos progressivos sobre a área desocupada ou sobre
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heranças recebidas, por pessoas residentes fora da jurisdição do governo, que

exerce a função de tributar;

(iv) incentivos por isenções à instalação de industrias novas;

(v) estímulos a construção e ao aproveitamento das áreas urbanas desocupadas

ou degradadas;

(vi) Reestabelecimento da propensão ao consumo, como política fiscal em que se

institua mais impostos progressivos sobre a herança e renda; etc.

Além dos pontos supracitados, tem status de destaque a citada

anteriormente utilização da extrafiscalidade como política fiscal para manutenção do
equilíbrio econômico. Para obtenção de qualquer dos fins acima especificados
existem problemas de prognósticos de efeitos econômicos e de escolha técnica
adequada, cabendo ao legislado e ao poder Executivo, ponderar os efeitos
econômicos das medidas que adotam desde a elaboração da peça orçamentária.

Não apenas os tributos, mas as finanças como um todo, e cada vez mais,
tem se revelado poderoso instrumento nas mãos do governo para a consecução de
fins de caráter econômico, político e social, sendo difícil fixar limites que sejam
capazes de apontar onde acaba a finalidade fiscal e onde começam os fins político-
econômicos.

4. OS GASTOS PÚBLICOS COMO INSTRUMENTO DE INTERVENÇÃO

NA ECONOMIA

O Poder Público elege politicamente ou de maneira participativa como

atenderá as necessidades públicas e como realizará o gasto público. Toda despesa
deve estar previamente estabelecida em lei sob pena de ser considerada não
autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público, sendo necessário conferir maior
responsabilidade quanto ao cumprimento do quanto estatuído em orçamento e
afastar toda e qualquer pretensão de se afirmar que as dotações orçamentárias são
desprovidas de qualquer caráter vinculatório.
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O gasto público, assim como o efetivado pelo setor privado é capaz de

produzir efeitos multiplicadores. Por meio do gasto público verifica-se incremento de
renda nacional, e consequentemente, aumento do consumo e do investimento na
economia. O governo pode gastar de duas formas:

(i) Absorvendo mão de obra ainda ainda não empregada pelas empresas;

(ii) Investindo parte dos recursos em obras ou serviços públicos, os quais,

por seu turno incrementariam o nível de atividade das empresas,
levando-as a contratar mais membros das famílias;

O estado atua mediante a realização de despesas públicas como indutor da

economia, nela intervindo e estimulado as empresas a melhorarem ou expandirem
sua capacidade produtiva, o que se dará com a realização de investimentos em
máquinas, instalações, equipamentos, ampliação de estoques, contratação de
funcionários, dentre outros.

Enquanto as despesas recorrentes são vistas com preocupação por

refletirem os gastos do estado e exercerem influência direta na apuração do
superávit primário; as despesas de capital adquirem cunho desenvolvimentista pois
fomentam crescimento econômico e melhoram a capacidade do país honrar suas
dívidas. A partir daqui, o estado apresenta a sociedade, e portanto, ao domínio
econômico, seu plano de atuação, influenciando o domínio econômico a tomar
decisões positivas ou negativas.

Ao abordar aspectos relativos das compras públicas, e portanto, decorrentes

da execução do orçamento, há a possibilidade de o governo conceder pequenos
contratos a pequenos fornecedores, ou então, aos fornecedores que se localizem
em certas áreas, ainda que seus preços sejam maiores, refletindo, a politica de
compra, uma combinação de objetos que envolvem considerações distributivas,
sociais ou de defesa. Como isso, verifica-se que o Estado intervém, ainda que
indiretamente na economia, induzindo-a a agir ou deixar de agir de acordo com o
que for mais importante para a sociedade em dado momento.
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6. REFERÊNCIAS

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Nuria Fabris, 2007.

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CATARINO, João Ricardo. Finanças Públicas e Direito Financeiro. Coimbra:

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Revista dos Tribunais, 2011.

FIGUEIREDO, Lucia Vale. Reflexões Sobre a Intervenção do Estado no Domínio

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GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2007

MATHIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas : A Política Orçamentária do Brasil. 3

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PASSEROTTI, Denis Camargo; O Orçamento Como Instrumento de Intervenção no

Domínio Econômico. São Paulo: Tese (Mestrado) – Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo, 2014.

Sites Referências:

www.planejamento.gov.br

www.tesouro.fazenda.gov.br

www.legislacao.planalto.gov.br