Curso Tribunal de Contas Da União - Obras Publicas de Edificação e Saneamento - Modulo1 - Aula4

Obras Públicas de Edificação
e de Saneamento
Módulo 1
Planejamento
Aula 4
Licitação
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Gustavo Ferreira Olkowski
Marcelo Almeida de Carvalho
Rafael Carneiro Di Bello
Victor Hugo Moreira Ribeiro
Rommel Dias Marques Ribas Brandao
REVISORES TÉCNICOS
Jose Ulisses Rodrigues Vasconcelos
Eduardo Nery Machado Filho
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompêo
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

Vanessa Vieira
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em agosto de 2017.
As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não
expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Módulo 1 - Planejamento 3
Módulo 1 - Aula 4 - Licitação

Aula 4 - Licitação
O que deve ser observado para se ter um procedimento

licitatório competitivo e regular?
Uma licitação mal elaborada traz riscos para a execução da
obra?
Estudamos, na primeira aula, como o gestor pode solicitar e obter recursos financeiros
federais, por meio da celebração de convênios/contratos de repasse/termos de compromisso, e
como deve realizar um planejamento antes de passar para a contratação de uma obra pública.
Na segunda, vimos como contratar um bom projeto básico, que deve ser adequado e com-
pleto. E, já na terceira, apresentamos como elaborar um orçamento, com composições de custos
unitários e detalhamento dos demais itens que impactam o preço final da obra (BDI, encargos
sociais etc.).
Após passar por toda essa etapa de preparação, o gestor municipal terá condições de
ir para a fase de licitação, que nada mais é que a etapa de seleção da melhor proposta para a
Administração.
Nesta quarta aula, trataremos então desse assunto tão importante na contratação de uma
obra pública, o procedimento licitatório. Veremos quais as escolhas devem ser feitas em cada
caso para que a Administração aumente a competitividade de suas licitações e venha a contratar
empresas capacitadas, a um preço justo e que atenda às necessidades da Administração.
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada conforme o sumário a seguir apresentado:
Obras Públicas de Edificação e de Saneamento...................................................................... 1
Módulo 1 - Planejamento..................................................................................................................... 3
Aula 4 - Licitação ..................................................................................................................................... 3
1.Comissão de licitação ........................................................................................................................ 7
Fase interna da licitação..................................................................................................................... 8
2. Recursos orçamentários................................................................................................................. 8

4
2.1 Novidades trazidas pelo RDC............................................................................................... 9
2.2 Contratação Integrada........................................................................................................ 11
2.3 Critérios de julgamento do maior desconto e do maior retorno econômico

13
3. Modos de disputa aberto e fechado...................................................................................... 14
3.1 Qual escolher – Lei 8.666/1993 x RDC......................................................................... 14
4. Modalidades de licitação na Lei 8.666/1993.................................................................... 15
4.1 Possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de licitação ............................. 16
4.2 Possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns de

engenharia.......................................................................................................................................... 17
4.3 Avaliação de uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) de acordo com o

RDC........................................................................................................................................................... 18
4.4 Incentivos à participação de Microempresas (ME) e Empresas de Pequeno

Porte (EPP)......................................................................................................................................... 19
5. Regimes de execução (EPU, EPG)............................................................................................... 20
5.1 Empreitada por preço global (EPG).............................................................................. 20
5.2 Empreitada por preço unitário (EPU).......................................................................... 22
5.3 Diferenças................................................................................................................................... 23
6. Tipo de licitação................................................................................................................................ 24
6.1 Como escolher o adequado................................................................................................. 25
7. Parcelamento x Fracionamento do objeto........................................................................ 25
8. BDI Diferenciado............................................................................................................................... 26
9. Habilitações ....................................................................................................................................... 27
Obras Públicas de Edificação e de Saneamento

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9.1 Exigências de qualificação econômico-financeira............................................... 27
9.2 Exigências de qualificação técnica operacional e profissional.................. 28
9.3 Capacidade técnico-operacional.................................................................................... 29
9.4 Capacidade técnico-profissional.................................................................................... 31
9.5 Exigência de visita técnica do licitante..................................................................... 32
10. Edital - o que deve conter........................................................................................................ 33
10.1 Critérios objetivos de julgamento............................................................................. 33
10.2 Critérios de aceitabilidade de preços...................................................................... 34
10.3 Cláusulas obrigatórias do edital............................................................................... 35
10.4 Orçamento completo.......................................................................................................... 36
10.5 Projeto básico aprovado................................................................................................... 37
10.6 Responsabilidades de Contratante e Contratado, de acordo com a Matriz

de Riscos............................................................................................................................................... 37
10.7 Possibilidade de pagamento antecipado de material posto-obra............ 38
Fase externa da licitação................................................................................................................. 40
11. Análise e julgamento................................................................................................................... 40
Síntese......................................................................................................................................................... 42
Bibliografia.............................................................................................................................................. 43
Glossário.................................................................................................................................................... 47

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Ao final da aula, espera-se que o participante seja capaz de, no exercício de suas responsa-
bilidades como gestor de obras públicas municipais de edificações e saneamento:
• (1) avaliar e analisar a pertinência dos procedimentos licitatórios de uma obra pública,
sob o prisma da legislação federal e da jurisprudência do TCU, a saber:
• (1.1) tipos e modalidades de licitação;
• (1.2) possibilidade de dispensa ou inexigibilidade;
• (1.3) possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns de

engenharia;
• (1.4) novidades trazidas pelo RDC;
• (1.5) participação de microempresas e empresas de pequeno porte;
• (1.6) regimes de execução aplicáveis a obras públicas;
• (1.7) exigências de habilitação técnica e econômica;
• (1.8) aspectos relacionados ao edital de licitação, ao contrato administrativo e aos

procedimentos de julgamento do certame.
Pronto para começar? Então, vamos!

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1.Comissão de licitação
A lei de licitações e contratos (8.666/1993) prevê, em seu art. 51, que deve ser criada
uma comissão de licitação a fim de conduzir os trabalhos do certame. Entre as condições para a
formação dessa comissão, a lei estabelece: (i) número mínimo de membros; (ii) número de ser-
vidores qualificados pertencentes ao quadro permanente do órgão; (iii) tempo de permanência
limite; e (iv) rodízio. Os membros que formarão a comissão devem ser formalmente indicados
mediante a publicação de portaria no Diário Oficial.
O TCU já apontou que, em casos de obras de grande complexidade, pelo menos um mem-
bro da comissão deve possuir conhecimento técnico a respeito do objeto, ou a comissão deve
solicitar auxílio a técnicos especializados (cf. Acórdãos 3.314/2010-TCU-Plenário).
Caso não haja membros da comissão especialistas no assunto, a lei permite à comissão
que promova diligências em qualquer fase da licitação. Portanto, é possível a comissão solicitar
assessoramento de engenheiro capacitado para tirar dúvidas de questões técnicas.
Cabe à comissão, ainda, certificar-se da existência de uma documentação mínima, qual

seja, (i) existência de projeto básico e orçamento detalhado; (ii) ART no CREA anotadas pelos au-
tores dos projetos e do orçamento; e (iii) justificativas técnicas para a definição dos requisitos de
habilitação; estruturação da licitação; e (iv) ato de aprovação do projeto básico pela autoridade
competente, conforme estipula o Acórdão 2.349/2011-TCU-Plenário.
A comissão deve, ainda, sob pena de responsabilidade solidária, adotar medidas adminis-
trativas quando verificar irregularidades na licitação, que possam gerar risco de problemas na
contratação, sobretudo a má qualidade do projeto ou orçamento com preços superestimados.
Recentemente, o TCU firmou o importante entendimento de que irregularidades

atinentes à etapa de planejamento da licitação não podem ser atribuídas à
responsabilidade da comissão de licitação, conforme Acórdãos 1.673/2015-TCU-
Plenário, 8.017/2016-TCU-2ª Câmara e 702/2016-TCU-Plenário. Como
exemplos de problemas relacionados ao planejamento da licitação, podem ser
mencionados: (i) projeto básico deficiente; e (ii) definições referentes às exigências
de habilitação dos licitantes. Entretanto, é essencial que as áreas técnicas do
órgão contratante responsáveis pela definições do objeto e das exigências de
habilitação estejam muito atentas à conformidade desses processos com a
legislação e a jurisprudência do TCU, cabendo também à comissão de licitação
tomar providências no sentido de garantir que o procedimento licitatório tenha
seguido todas as etapas prévias necessárias de planejamento da contratação.

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Fase interna da licitação

2. Recursos orçamentários
Antes de iniciar propriamente o estudo do processo licitatório, é importante conhecer um

pouco sobre o que irá garantir que a obra tenha os recursos financeiros suficientes para ser con-
cluídas: o orçamento.
Após a identificação das necessidades que deverão ser atendidas pela execução de um
empreendimento, o gestor municipal deve tomar cuidado com algumas normas que a legislação
orçamentária estabelece para o caso de obras públicas.
A primeira delas é a Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual devem estar incluídas todas as
despesas programadas para aquele exercício (ano).
Contudo, é comum que as grandes obras sejam executadas em mais de um exercício or-
çamentário exercício orçamentário. Por conta disso, o art. 167, § 1º, da Constituição Federal
de 1988 dispõe que esses empreendimentos devem estar previstos também no Plano Plurianual
(PPA).
Deve ser lembrar que as obras públicas, grandes ou pequenas, também devem ser exe-
cutadas de acordo com as regras estabelecidas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e no
Decreto 7.983/2013, das quais destacamos:
• registrar os contratos e convênios no Sistema Integrado de

Administração de Serviços Gerais (Siasg) art. 17 da Lei 13.408/2016
(LDO/2017);
• elaborar orçamentos com base nos custos de dois sistemas referenciais, o Sinapi e o
Sicro (art. 102 da Lei 12.708/2012 – LDO 2013, art. 3º do Decreto 7.983/2013);
• regras específicas para a adoção do regime de empreitada por preço global em obras
financiadas com recursos federais (art. 102, §6º, da Lei 12.708/2012, 13 do Decreto
7.983/2013) ;
Além das três principais leis de orçamento (LOA, LDO e PPA), citadas acima, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei complementar 101/2000 – também traz importantes normas
para a execução de obras, entre as quais, o art. 16, que exige dos gestores a análise do impacto
dos investimentos nos próximos três anos.
Outro preceito que a LRF ressalta é que novos projetos só podem receber recursos “após
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do

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patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.” (cf. art. 45
da LRF). Isso quer dizer que as Prefeituras devem assegurar a conclusão das obras que estão em
andamento antes de iniciar novas.
Devem ser observadas também as etapas que envolvem as despesas numa obra pública.
De acordo com a Lei 4.320/1964, uma despesa compreende os estágios de previsão, empenho,
liquidação e pagamento.
A previsão consiste no crédito orçamentário inscrito na LOA do exercício em que será

realizada a despesa. Dessa forma, antes de iniciar uma obra, é necessário que haja dotações
previstas na LOA para atender as despesas do empreendimento.
O empenho, de acordo com o art. 58 da Lei 4.320/1964, é o ato que cria para a Administração
a obrigação de pagamento da despesa, e não pode ser superior ao montante previsto na LOA.
Devemos lembrar que o empenho constitui uma etapa essencial na realização da despesa,
uma vez que o art. 60 da Lei 4.320/1964 proíbe qualquer pagamento sem empenho prévio.
A liquidação consiste na verificação do cumprimento das obrigações do contratado (art.

63 da Lei 4.320/1964). Em obras públicas, a etapa de liquidação ocorre quando a fiscalização da
obra verifica e atesta que os serviços foram executados efetivamente conforme previstos1.
Após o atesto do fiscal da obra, confirmando que a empresa contratada executou devida-
mente uma parcela do serviço, ocorrerá a última etapa, que é o pagamento da despesa.
2.1 Novidades trazidas pelo RDC
Adentrando, então, nos aspectos relacionados ao procedimento licitatório, temos que, por
meio da Lei 12.462/2011, foi criado um novo regime de licitações públicas, o Regime Diferenciado
de Contratação (RDC).
Inicialmente, o RDC só poderia ser utilizado para empreendimentos ligados à Copa do

Mundo de 2014, aos Jogos Olímpicos de 2016 e às obras dos aeroportos das capitais dos Estados
distantes até 350 km das sedes desses megaeventos esportivos.
1 - Cabe ressaltar que a regra geral da legislação – art. 62 da Lei 4.320/1964 c/c o art. 58 do Decreto 93.872/86 – e da jurisprudência do TCU
– Decisão 1.552/2002 e 1.662/2002 e Acórdãos 3.332/2012, 48/2007, 1.090/2007, 374/2010, 374/2011 e 1.879/2011, todos do Plenário – é a
proibição de pagamentos antecipados (antes da execução dos serviços). A exceção a essa regra será tratada à frente..

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Com o passar do tempo, outros tipos de obras foram sendo incluídos na possibilidade de
uso do RDC, entre os quais, as ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); as obras
e serviços de engenharia do Sistema Único de Saúde (SUS); as obras e serviços de engenharia
do sistema público de ensino; e as obras afetas à construção, reforma e ampliação de unidades
prisionais; as ações no âmbito da segurança pública; as obras e serviços de engenharia afetos à
melhoria da mobilidade urbana; e as ações realizadas em órgãos dedicados à ciência, tecnologia
e inovação.
Mais recentemente, foram acrescentadas as possibilidades de uso do RDC para celebração

de contratos de locação de bens imóveis ou móveis, nos quais o locador efetue prévia aquisição,
construção ou reforma substancial, com ou sem aparelhamento de bens, por si mesmo ou por
terceiros, do bem especificado pela Administração..
Entre as principais novidades trazidas pelo RDC, com relação à Lei 8.666/1993, destacamos:
1. Orçamento sigiloso: No RDC, em regra, o orçamento base da licitação só será tornado

público após o término do certame, sem prejuízo de divulgar aos licitantes o detalhamento
dos quantitativos e outras informações necessárias à elaboração das propostas. Vale
destacar que, para os casos em que for adotado o critério de julgamento pelo maior
desconto, o orçamento deverá ser tornado público.;
2. Novos tipos de licitação: O RDC possui novos critérios de julgamento de propostas,

além dos tradicionais “menor preço”, “melhor técnica” e “técnica e preço”, para obras
de engenharia, tais como: “maior desconto” e “maior retorno econômico”;
3. Em regra, a fase de habilitação numa licitação regida pelo RDC só ocorre após a fase de
julgamento das propostas. Os critérios de habilitação são os mesmos da Lei 8.666/1993.
Porém, a apresentação da documentação de habilitação será exigida apenas do licitante
cuja proposta tenha sido melhor classificada. Além disso, a lei do RDC (lei 12.462/2012)
permite que o licitante melhor classificado apresente sua documentação relativa à
regularidade fiscal após o julgamento das propostas;
4. As propostas e lances podem ocorrer por meio de dois modos de disputa: aberto ou
fechado. Além disso, esses dois modos de disputa podem ser combinados entre si, bem
como são admitidos lances intermediários no modo de disputa aberto;
5. Para obras de engenharia, o RDC prevê novos regimes de execução, além das tradicionais
“empreitadas por preço global”, por “preço unitário” e “empreitada integral”, quais
sejam, a “contratação integrada” e a “contratação por tarefa”;
6. As licitações realizadas com base no RDC devem ser, preferencialmente, processadas

em sua modalidade eletrônica;

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7. O RDC contempla ainda os institutos da Pré-qualificação permanente, do Sistema de

registro de preços, dos Registros cadastrais e dos Catálogos eletrônicos de padronização;
A remuneração da empresa contratada para executar as obras poderá variar de acordo

com o atingimento de metas, padrões de qualidade e prazo de conclusão da obra. Ou seja, se
a empresa conseguir terminar a obra com qualidade e antes do prazo previsto, o valor que ela
receberá poderá ser maior, desde que previsto no edital da licitação.
A fim de detalhar melhor as inovações introduzidas pelo RDC, abordaremos no tópico

seguinte individualmente algumas das principais novidades do regime.
2.2 Contratação Integrada
A Contratação integrada talvez seja uma das maiores novidades do RDC. Prevista no art.
8º, inciso V, da Lei 12.462/2011, a contratação integrada é um regime de execução em que a
empresa contratada será responsável pela elaboração dos projetos básicos e executivos, pela
execução das obras e pela realização de testes. Em suma, quase todas as etapas necessárias e
suficientes para a entrega final do objeto ficam sob a responsabilidade do contratado.
Nesse regime de execução, de acordo com o art. 9º, § 2º, inciso I, da Lei do RDC, o edital
deverá conter “anteprojeto de engenharia”. Esse anteprojeto de engenharia deve ser capaz de
caracterizar a obra ou o serviço, sobretudo no que diz respeito: (i) à demanda a ser atendida
pela obra, demonstrada pelo programa de necessidades; (ii) às condições de solidez, segurança
e o prazo de entrega da obra; (iii) à estética do projeto arquitetônico; e (iv) aos parâmetros de
adequação ao interesse público.
Em outras palavras, o regime de contratação integrada permite que uma licitação de obras
de engenharia seja lançada sem que seu projeto básico esteja elaborado, deixando-o a cargo da
contratada.
Por ser um regime relativamente recente, a jurisprudência do TCU sobre o tema ainda está
começando a se formar. Contudo, já existem algumas orientações a respeito.
Entre as orientações importantes, destacamos a necessidade de o anteprojeto de engenha-

ria definir as principais diretrizes que orientarão a elaboração do projeto básico, principalmente
o padrão de acabamento da obra, a demanda que será atendida, o prazo de entrega.
O anteprojeto de engenharia deve definir as principais diretrizes que orientarão a

elaboração do projeto básico, principalmente o padrão de acabamento da obra,
a demanda que será atendida e o prazo de entrega.

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Por exemplo, o anteprojeto de um hospital a ser licitado pelo regime de contratação in-
tegrada deve prever, expressamente, o número de leitos que o hospital deverá possuir, especi-
ficando quantos leitos de emergência, internação, cirurgia, seja adulta ou pediátrica. Também
deve deixar claro qual o padrão de acabamento a ser aplicado nos pisos, revestimentos, pinturas,
banheiros, louças e metais. Quais os ambientes que comporão o hospital, qual o gabarito que o
hospital deverá seguir, em que terreno será construída a obra e em qual prazo, etc.
Além disso, em virtude do anteprojeto não conter todos os elementos para elaborar um
orçamento analítico preciso, a legislação prevê que as obras licitadas pelo regime de contratação
integrada deverão ser orçadas com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos
pela Administração Pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra,
verificada por meio de orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica.
Além da questão relativa ao anteprojeto, a jurisprudência também tem se preocupado com

a questão de quais empreendimentos devem ser licitados por meio de contratação integrada.
Em 2014, houve alteração na lei 12.462/2012 de modo a restringir o uso da contratação

integrada apenas para os objetos que envolvam, pelo menos, uma das seguintes condições: (i)
inovação tecnológica ou técnica; (ii) possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou
(iii) possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado.
Ademais, a legislação passou a exigir que o gestor, ao optar por esse regime de execução,
elabore justificativas técnicas e econômicas.
Nesse novo marco legal, a jurisprudência do TCU firmou entendimentos importantes, no-
tadamente no que concerne às justificativas e ao enquadramento do objeto às hipóteses legais
de uso da Contratação Integrada.
Em síntese, conforme se depreende dos Acórdãos 460/2017, 2.752/2016, 1.388/2016,

1.850/2015, 2.242/2014, todos do Plenário, é necessário que, em caso de adoção da contra-
tação integrada, a opção pelo regime de contratação integrada com base na possibilidade de
execução com diferentes metodologias, art. 9º, inciso II, da Lei 12.462/2011, (i) se restrinja às
situações em que as características do objeto permitam que haja real competição entre as lici-
tantes para a concepção de metodologias e tecnologias distintas, que levem a soluções capazes
de serem aproveitadas vantajosamente pelo Poder Público, no que refere a competitividade,
prazo, preço e qualidade, em relação a outros regimes de execução, especialmente a empreita-
da por preço global; e (ii) deva estar fundamentada em análise comparativa com contratações
já concluídas ou outros dados disponíveis, procedendo-se à quantificação, inclusive monetária,
das vantagens e desvantagens da utilização do regime de contratação integrada, sendo vedadas
justificativas genéricas, aplicáveis a qualquer empreendimento, e sendo necessária a justificativa
circunstanciada no caso de impossibilidade de valoração desses parâmetros.

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Outra preocupação da jurisprudência do TCU diz respeito à questão dos aditivos contratuais
em regime de contratação integrada, cabendo destaque ao Acórdão 2.433/2016-TCU-Plenário.
2.3 Critérios de julgamento do maior desconto e do maior retorno econômico
O RDC inovou ao incluir entre os critérios de julgamento das propostas o maior desconto
e o maior retorno econômico. Pela jurisprudência do TCU, esses critérios não poderiam ser utili-
zados nas licitações regidas pela Lei 8.666/1993 por falta de amparo legal.
Contudo, agora no RDC essa possibilidade é admitida. O julgamento do maior desconto

considera que todas as licitantes deverão ofertar descontos sobre o preço global a ser fixado no
edital. Esse desconto deverá ser respeitado também em eventuais aditivos contratuais.
Para o caso específico de obras públicas, esse desconto deverá incidir linearmente sobre os
preços de todos os itens da planilha orçamentária da obra. Ou seja, não é permitido que sejam
ofertados descontos diferenciados entre os serviços.
Ainda quanto ao critério de maior desconto, vale dizer que, como exceção à regra geral, o
orçamento estimado pela administração deverá constar no edital de licitação, conforme art. 6º,
§ 1º, do RDC (Lei 12.462/2011).
Já o critério de julgamento do maior retorno econômico pode ser utilizado em certames

que tenham por objeto os chamados “contratos de eficiência”. Tais contratos, normalmente,
incluem a prestação de serviços, ou ainda a execução de obras e o fornecimento de bens, que
visem reduzir despesas correntes do contratante. Nesses casos, as propostas serão avaliadas para
selecionar a que proporcionará maior economia para a Administração Pública e o contratado
será remunerado com base em percentual da economia gerada.
Caso a economia efetivamente gerada seja inferior à inicialmente prevista, a diferença será
descontada da remuneração da contratada. Pode ocorrer que a diferença entre a economia efeti-
va e a prevista seja maior do que a remuneração da empresa, nessa situação, a contratada deverá
ser multada por inexecução contratual no valor da diferença, nos termos do art. 23, §3º, do RDC.

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3. Modos de disputa aberto e fechado

O RDC também inova no quesito de disputa de preços entre os licitantes. Estão previstos
em lei os modos de disputa aberto, fechado e a combinação entre os dois.
O modo de disputa fechado ocorre quando os licitantes apresentam propostas sigilosas e

lacradas em envelopes até o momento de sua abertura previsto no edital. Esse modo de disputa
é bem parecido com o que já ocorria nas Concorrências regidas pela Lei 8.666/1993.
Por sua vez, o modo de disputa aberto ocorre quando os licitantes ofertam lances públicos
e sucessivos, como acontece nos pregões previstos na Lei 10.520/2002.
A combinação entre esses dois modos de disputa pode acontecer com o modo fechado
antes do aberto, como com o modo aberto antes do fechado.
A combinação entre os modos de disputa é uma possibilidade interessante que o RDC

oferece o gestor. Diferentemente da Lei 8.666/1993, na qual a competição entre as empresas se
encerrava na abertura das propostas, no RDC as empresas podem continuar competindo ofer-
tando lances e reduzindo preços, possibilitando que a Administração selecione propostas mais
vantajosas.
CASO PRÁTICO
Uma licitação de RDC de um posto de saúde realizada nos modos de disputa fechado e aberto foi muito bem sucedida,
pois a competitividade entre as empresas se manteve até o final. Primeiramente, as empresas ofertaram seus preços em
propostas lacradas, que resultou em um desconto de 10% com relação ao orçamento estimativo da administração. Após
essa fase e partindo do valor da menor proposta apresentada, ocorreu a fase de lances, em modo aberto, o que fez com
que três empresas disputassem o objeto por várias rodadas de lances. Ao final, o desconto foi de 16% (6% de desconto
a mais sobre a proposta de menor valor apresentada na fase de disputa fechada).
3.1 Qual escolher – Lei 8.666/1993 x RDC
O gestor municipal, muitas das vezes, se vê diante da escolha entre qual regime legal ado-
tar nas licitações de suas obras para educação ou saúde, sejam as licitações tradicionais da Lei
8.666/1993, sejam as regidas pelo RDC.
Ambas as leis possuem vantagens e desvantagens. A principal vantagem da Lei 8.666/1993

é que nela há sempre a obrigação de elaborar o projeto básico de forma completa e precisa, en-
quanto que no RDC há, além dessa opção para os casos que se enquadrem nas hipóteses legais
de uso da Contratação Integrada, a possibilidade de repassar a elaboração do projeto básico ao
contratado por meio desse regime de execução contratual, já tratado acima.

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Um projeto básico bem elaborado reduz o risco de futuras falhas na obra e de obter altos
preços, uma vez que, com riscos menores, as licitantes tenderão a ofertar preços mais competi-
tivos. Por outro lado, também há desvantagens nas licitações regidas pela Lei 8.666/1993, como
a fase de habilitação ocorrer antes do julgamento das propostas, o que pode alongar a licitação
diante de possíveis recursos requeridos por licitantes inabilitadas que, ao final, poderão nem
mesmo serem as vencedoras da licitação.
Por outro lado, o RDC traz instrumentos muito inovadores e interessantes, como a fase
de propostas preceder a fase de habilitação ou a possibilidade de combinar modos de disputa
fechado e aberto. Outra novidade do regime é a possibilidade de contratação integrada, na qual
fica a cargo da contratada a elaboração do projeto básico, aspecto sob o qual ainda não há um
consenso de suas vantagens e desvantagens.
Importante registrar que, ao optar pela contratação integrada, a administração deve esta-
belecer com clareza como se dará a divisão de riscos entre contratante e contratada, por meio
de uma matriz de riscos.
Portanto, há vantagens e desvantagens nos dois tipos de licitação. Assim, cabe ao gestor
municipal, diante das características dos dois regimes apresentados acima e do objeto que deseja
contratar, decidir pelo melhor caminho a seguir.
4. Modalidades de licitação na Lei 8.666/1993
A Lei 8.666/1993 prevê cinco modalidades principais de licitação: concorrência, tomada de

preços, convite, concurso e leilão. Além delas, a Lei 10.520/2002 incluiu outra, o pregão.
O leilão é a modalidade devida para a venda de bens móveis inservíveis ou para alienação
de imóveis pela administração (art. 22, §5º, da Lei 8.666/93), razão pela qual não iremos abordar
essa modalidade nesse curso.
Quanto às demais modalidades, nos termos da Lei 8.666/1993, a concorrência é a mais

adequada para licitar obras de grande vulto, na medida em que é a modalidade a ser empregada
para obras cujo valor seja acima de R$ 1.500.000,00.
Em virtude de a concorrência ser destinada a contratações de obras de maior vulto, ge-

ralmente os orçamentos são mais complexos e exigem das licitantes maior esforço na elabora-
ção das propostas e conhecimento do objeto licitado, de modo que a própria legislação (Lei
8.666/1993) prevê um prazo maior entre a publicação do edital e a apresentação das propostas
para essa modalidade de licitação, o qual deve ser, no mínimo, de 45 dias para concorrências
de contratações sob regime de empreitada integral, bem como para critérios de julgamento dos
tipos melhor técnica ou técnica e preço, e de 30 dias para os demais casos.

16

Por sua vez, a tomada de preços é uma modalidade mais simplificada que a concorrência
e se aplica a obras de complexidade intermediária, cujos valores se situem na faixa entre R$
150.000,00 e R$ 1.500.000,00. Por essa razão, a tomada de preços possui prazo menor para
apresentação de propostas e a publicidade mínima exigida por lei é menor que a da concorrência.
O convite é a modalidade mais simples de todas e só se aplica a pequenas obras de valor

abaixo de R$ 150.000,00. Ultimamente, o convite quase não tem sido mais utilizado.
O concurso é a modalidade que deve ser utilizada no caso de licitações para escolha de
trabalhos técnicos, científicos ou artísticos, mediante a instituição de prêmios ou remunerações
pré-fixadas aos vencedores. E o concurso é uma modalidade que pode ser utilizada para escolha
de projetos arquitetônicos de edificações, em virtude de esses serem projetos com grande teor
estético.
Por fim, o pregão foi uma inovação da Lei 10.520/2002 e se aplica a licitações de bens e
serviços comuns de qualquer valor. O texto legal define que bens e serviços comuns são aqueles
que podem ser definidos objetivamente no edital, por meio de suas especificações de mercado.
Em regra, o pregão não pode ser utilizado em licitações de obras, contudo, como será
explicado adiante, os serviços comuns de engenharia podem ser objeto de um pregão.
4.1 Possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de licitação
Para obras de pequeno valor, abaixo de R$ 15.000,00, a lei 8.666/1993 permite que sejam
contratadas por meio de dispensa de licitação.
Também é possível contratar por meio de dispensa de licitação o remanescente de obra

licitada e cuja contratada teve seu contrato rescindido. A lei permite que o gestor contrate os
serviços restantes para conclusão da obra diretamente com os demais proponentes da licitação
original da obra, sem necessidade de realizar nova licitação, sob a condição de ser obedecida
a ordem de classificação das empresas e que sejam aceitos os mesmos preços e condições do
vencedor da licitação.
Quanto à possibilidade de inexigibilidade de licitação, a lei de licitações e contratos define

que a inexigibilidade ocorre quando há impossibilidade de competição. Na área de obras públi-
cas, ocorre raramente de projetos arquitetônicos serem contratados por inexigibilidade junto a
arquitetos de notória especialização.

17
4.2 Possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns

de engenharia
A jurisprudência do TCU aponta no sentido de que é admissível a realização de pregão

para contratação de serviços comuns de engenharia (cf. Súmula TCU 257/20102). Os serviços
que podem ser licitados por pregão são os considerados comuns, isto é, somente aqueles que
possuírem padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos no edi-
tal, por meio de especificações usuais no mercado.
Primeiramente, é preciso diferenciar obra de engenharia de serviço de engenharia. De

acordo com a Lei 8.666/1993, obra envolve construção, reforma, fabricação, recuperação ou
ampliação. Caso a atividade a ser licitada não se refira a nenhum desses tipos, ela pode ser de-
finida como serviço.
Acerca desse assunto, o Acórdão 2.470/2013-TCU-Plenário trouxe en-

tendimentos inovadores. O primeiro deles é o de que obra de engenharia é
a alteração do ambiente pelo homem, independentemente de suas técnicas
construtivas ou dos materiais utilizados.
A segunda coisa a ser feita é conceituar serviços comuns. No enten-

dimento da jurisprudência do TCU, alguns exemplos de serviços comuns de
engenharia são os de manutenção predial e os de conservação rodoviária.
No caso da conservação rodoviária, todas as atividades que englobam esse serviço, como a
correção de defeitos no pavimento, a limpeza e reparação de dispositivos de drenagem, a roçada
da faixa de domínio, e a recomposição de aterros, possuem especificações usuais de mercado
as quais possibilitam uma definição objetiva no edital e podem ser considerados como serviços
comuns.
Cabe ressaltar, ainda, que a conservação rodoviária não possui serviços com alta comple-
xidade tecnológica, que impossibilitem a definição de suas ações, ou que requeiram atividades
que sejam difíceis de serem padronizadas.
Em outras palavras, os serviços comuns são serviços que possuem técnicas de execução de
pequena complexidade para as empresas de engenharia.
A jurisprudência do TCU vem evoluindo nos últimos anos para contemplar a contratação
de serviços de gerenciamento e apoio à fiscalização de obras públicas como serviço comum
de engenharia, cuja contratação deve ocorrer por meio de pregão, visto que seus padrões de
desempenho e qualidade podem ser, na maioria das vezes, objetivamente definidos por es-
2 - A Súmula TCU 257/2010 traz a seguinte redação: “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo
na Lei nº 10.520/2002.”

18

pecificações usuais no mercado, conforme Acórdãos 3.395/2015, 3.341/2012, 2.899/2012 e
1.407/2012, todos do Plenário.
De todo modo, é essencial que o gestor, à luz do caso concreto a ser contratado, avalie a
possibilidade de realizar contratação por meio de pregão ou outra modalidade licitatória.
4.3 Avaliação de uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) de acordo com

o RDC
O Sistema de Registro de Preços (SRP) foi previsto na redação da Lei 8.666/1993, a qual
não deixou disposições claras para seu uso.
Por sua vez, a lei do RDC (Lei 12.462/2011) também fez a previsão de seu uso, bem como
a regulamentação desse regime, por meio do Decreto 7.581/2011. No texto original desse regu-
lamento, foi oferecida a opção do gestor utilizar o SRP/RDC para contratar prestação de serviços
de engenharia e aquisição de bens.
Em 23 de janeiro de 2013, foi editado o Decreto 7.892, que regulamenta o SRP previsto
no art. 15 da Lei 8.666/1993. Esse decreto conceitou o SRP como um procedimento adminis-
trativo para futura contratação de bens e serviços, em que as empresas vencedoras assumem o
compromisso de fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados em uma ata específica,
denominada Ata de Registro de Preços. Durante a validade da ata, os órgãos participantes pode-
rão contratar os produtos ofertados pelas empresas pelos preços registrados na ata.
Embora o SRP seja um sistema que facilite as contratações públicas, ele não era utili-
zado para obras de engenharia em decorrência do disposto na legislação, a qual só permitia
que esse sistema fosse utilizado para o fornecimento de bens e para a prestação de serviços à
Administração Pública.
Entretanto, alguns órgãos passaram a contratar obras de construção com projetos padrões
e metodologias construtivas diferenciadas e padronizadas, a fim de caracterizar o objeto como
aquisição de bens.
Em um caso concreto (glossário), o TCU admitiu a utilização do SRP pelo FNDE, para a
construção de creches, utilizando metodologias de construção padronizadas.
Recentemente, o art. 89 do Decreto 7.581/2011 (Decreto RDC) foi alterado, de forma que
incluíram a previsão de utilização de SRP para obras com características padronizadas.
No Acórdão 2.600/2013-TCU-Plenário, o TCU decidiu que é possível a adoção do registro

de preços nas licitações de obras, sob o regime do RDC, em que seja demonstrada a viabilidade

19
de se estabelecer a padronização do objeto e das propostas, de modo que se permitam a obten-

ção da melhor proposta e contratações adequadas e vantajosas às necessidades dos interessados.
Ou seja, é necessário que o gestor demonstre haver padronização do objeto, e elabore

justificativas técnicas e econômicas que demonstre os benefícios advindos da opção de contratar
obras por meio do sistema de registro de preços.
4.4 Incentivos à participação de Microempresas (ME) e Empresas de Pequeno

Porte (EPP)
De acordo com a Lei Complementar 123/2006, são consideradas microempresas aquelas

que possuam faturamento bruto anual inferior a R$ 360.000,00. Por sua vez, as empresas de
pequeno porte devem ter seu faturamento bruto anual situado na faixa entre R$ 360.000,00 e
R$ 3.600.000,00.
Essa Lei Complementar 123/2006 também conferiu diversas vantagens competitivas às

microempresas e empresas de pequeno porte quando de sua participação em licitações públicas.
As principais vantagens são:
• Prazo de 5 dias úteis, prorrogável por igual período, a critério da Administração Pública,
para regularização fiscal ou trabalhista da microempresa ou empresas de pequeno
porte, contados da data em que forem declaradas vencedoras da licitação, no caso de
terem sido detectadas restrições na regularidade fiscal ou trabalhista da empresa;
• Preferência de contratação para microempresas ou empresas de pequeno porte no

caso em que suas propostas sejam iguais ou até 10% superiores à proposta melhor
classificada da licitação, no caso das modalidades licitatórias da Lei 8.666/1993, e até
5% no caso de pregões.
Na prática, essa preferência de contratação se dá com a possibilidade ofertada à microem-

presa ou empresas de pequeno porte para que apresente proposta de preços inferior à vence-
dora do certame. No caso específico de pregões, a microempresa ou empresa de pequeno porte
melhor classificada poderá apresentar novo lance em até 5 minutos após o encerramento dos
lances das demais licitantes.
Outras disposições da Lei Complementar 123/2006 compreendem: (i) a exigência de rea-

lização de certames destinados exclusivamente a microempresa ou empresa de pequeno porte,
desde que seu objeto seja inferior a R$ 80.000,00; (ii) a possibilidade de exigir dos licitantes a
subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte, desde que o percentual de
subcontratação não exceda 30% do valor do objeto; (iii) o estabelecimento de cota de 25% do

20

objeto para a contratação de microempresa ou empresa de pequeno porte, em licitações cujo
objeto seja a aquisição de bens ou serviços divisíveis.
5. Regimes de execução (EPU, EPG)

A Lei 8.666/93 define os regimes de como se dá a contratação e execução de obras e ser-
viços de engenharia, os chamados regimes de execução.
Os regimes dispostos pela referida Lei são: (i) a empreitada por preço global; (ii) a emprei-
tada por preço unitário; (iii) a tarefa; e (iv) a empreitada integral.
Em síntese, a empreitada por preço global ocorre quando a execução da obra é contratada
pelo seu total. Já a empreitada por preço unitário é destinada para obras em que não é possível
determinar com precisão as quantidades, sendo fixados somente os preços unitários dos serviços,
independentemente da quantidade executada.
O regime por tarefa não é adequado para obras de maior porte, como a própria lei defi-
ne (art. 6º, inciso VIII, ‘d’). Por sua vez, a empreitada integral, usualmente, é utilizada em obras
industriais de grande envergadura, como refinarias, fábricas de semicondutores etc. Isso ocorre
porque a empreitada integral inclui a etapa de entrada em operação no escopo do contrato, haja
vista os complexos serviços de pré-operação de uma planta industrial dessa magnitude.
Dessa forma, o gestor se depara com quatro possíveis regimes para contratar e executar
uma obra de edificação administrativa. Desses, os mais comuns são a empreitada por preço glo-
bal e a empreitada por preço unitário, razão pela qual esse curso detalhará com mais minúcias
esses dois regimes.
Conforme será visto adiante, a escolha do regime de contratação traz reflexos significati-
vos na fiscalização e na medição dos serviços da obra, a ser realizada na fase de execução con-
tratual do empreendimento.
Antes de adentrar nas particularidades da EPG e da EPU, cabe salientar que a recente Lei
12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), inovou com
mais uma possibilidade de regime de execução, a saber, a contratação integrada, cuja definição
já foi abordada anteriormente nessa mesma aula.
5.1 Empreitada por preço global (EPG)
Na empreitada por preço global, a obra será contratada “por preço certo e total”. Tendo
em vista essa definição, esse regime é indicado quando os quantitativos dos serviços a serem
executados puderem ser definidos com precisão. Por essa razão, o regime de empreitada por

21
preço global exige um detalhamento completo de todos os componentes da obra, a fim de que
haja incerteza mínima na orçamentação da obra.
Em outras palavras, o projeto básico, que já precisava ser preciso e completo em qualquer
regime de execução, deve ter detalhamento ainda maior no regime de empreitada por preço
global, o que exige também maior rigor nas definições das soluções detalhadas de engenharia
adotadas no projeto.
Isso ocorre porque a contratada, no regime de empreitada por preço global, poderá res-
ponder por eventuais erros ou omissões na quantificação dos serviços, a exemplo daqueles casos
em que é possível à contratada quantificar adequadamente os itens de serviços por meio do
projeto básico.
Além disso, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), desde 2011, vêm trazendo dispo-
sições relativas à execução de obras sob o regime de empreitada por preço global. O art. 127,
§ 6º, da Lei 12.309/2010 (LDO/2011), por exemplo, estabeleceu ser possível que as propostas
dos licitantes tenham valores diferentes dos referenciais de preços, atendida a condição de que
o preço global orçado “e o de cada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do
contrato” sejam iguais ou inferiores ao valor calculado por meio dos sistemas referenciais.
A LDO/2011 também estabeleceu que o contrato deveria conter o cronograma físico-

-financeiro da obra com a especificação física completa de cada uma das etapas que servirá de
medição e monitoramento do empreendimento. Essas regras foram repetidas nas LDO/2012 e
LDO/2013.
Por fim, uma importante inovação trazida pelo art. 102, § 6º, da LDO/2013 foi a limitação
de que eventuais alterações contratuais em contratos de EPG, sob alegação de falhas ou omis-
sões de projeto, não poderão totalizar mais do que 10% do valor total do contrato, mantido o
desconto dado na proposta.
Além disso, o Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do
orçamento de referência de obras de engenharia, contratados e executados com recursos da
União, também disciplina questões relativas à adoção do regime de Empreitada por Preço Global.
Entre as disposições do normativo, o art. 13, inciso I, traz as mesmas regras da LDO/2013 refe-
rentes aos critérios de aceitabilidade de preços unitários dos licitantes e à limitação de aditivos
sob alegação de falhas ou omissões de projeto.
Em decorrência da edição do Decreto 7.983/2013, o qual trouxe regras específicas acerca

da adoção do regime de EPG, a LDO 2014 não tratou mais sobre esse assunto.
Embora haja expressa disposição normativa acerca de aditivos em contratos sob regime de
EPG, esse tema foi objeto de atenção do TCU no Acórdão 1.977/2013-Plenário.

22

Esse Acórdão traz entendimentos do TCU acerca: (i) das diferenças entre os regimes de
execução; (ii) das situações em que o uso de cada um deles é mais recomendado; (iii) da neces-
sidade de termos aditivos em cada um dos regimes, entre outras disposições. Esse Acórdão é
muito importante para entender melhor o assunto.
Para saber mais...

ÂÂ Recomenda-se a leitura integral do Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário
Por causa dessas características, é fundamental que o projeto básico de uma obra a ser
licitada por empreitada por preço global seja ainda mais minucioso e detalhado. Além disso,
eventuais falhas no projeto básico trazem consequências de maior impacto em obras contratadas
por empreitada por preço global, uma vez que ao negar a possibilidade de termos aditivos, a
contratada poderá não suportar os preços ofertados na licitação, ao passo que, se realizar todos
os acréscimos que não estavam previstos, a administração pode não ter escolhido a proposta
mais vantajosa.
Por isso, recomenda-se adotar esse regime em obras nas quais seja possível prever com
razoável grau de precisão as quantidades envolvidas. O exemplo mais claro disso é a construção
de uma edificação. Numa obra de edificação, é possível calcular as quantidades dos diversos
elementos que formam a obra como um todo, estrutura, alvenaria, instalações elétricas e hidros-
sanitárias etc.
Já em uma obra de reforma, cujo emprego da EPG não é recomendado, como veremos
mais adiante, há um maior grau de incerteza em suas quantidades, já que muitas vezes não é
possível prever exatamente o que será encontrado numa obra de reforma.
5.2 Empreitada por preço unitário (EPU)
Consoante a Lei de Licitações e Contratos, a empreitada por preço unitário consiste na

execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas. Disso decorre que é
o regime mais indicado para obras cujos quantitativos não puderem ser definidos com adequada
precisão.
Cabe ressaltar que, conquanto o projeto básico de uma licitação realizada sob empreitada
por preço unitário não precise ter o mesmo grau de detalhamento exigido para uma empreitada
por preço global (art. 47 da Lei 8.666/1993), a completude do projeto básico, definido no art. 6º,
inciso IX, da Lei 8.666/93, deve ser respeitada.
Contudo, a existência de uma imprecisão nos quantitativos dos serviços não implica, por si
só, deficiência do projeto básico. Com efeito, mesmo em projetos cuidadosamente elaborados e

23
detalhados, há alguns tipos de serviços cujos quantitativos possuem um maior nível de impreci-
são. Esse é o caso dos serviços de movimentação de terra em rodovias e barragens.
Por essa razão, é recomendável que essas tipologias de obras sejam contratadas sob o
regime de empreitada por preço unitário.
Esse regime retira parcela significativa do risco atribuído ao contratado para a execução
dos serviços, uma vez que os quantitativos medidos em campo corresponderão, efetivamente,
aos pagamentos, conforme mostrou o Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário.
Dessa forma, verifica-se que o projeto básico sempre constitui elemento essencial ao su-
cesso da licitação, contratação e execução do empreendimento, independentemente do regime
de execução adotado (exceto na contratação integrada prevista no RDC).
5.3 Diferenças
De modo geral, as diferenças básicas entre os regimes de empreitada por preço global e
empreitada por preço unitário residem: (i) na maneira como são realizadas as medições da obra;
e (ii) no risco assumido pela contratada na execução da obra, em função da diferença no modo
de medir e pagar.
Na empreitada por preço unitário, há a necessidade de uma fiscalização que acompanhe a

execução de cada unidade de serviço. As medições em empreitada por preço unitário devem ser
bastante detalhadas e trazer boletins que fundamentem com precisão essas quantidades.
Já na empreitada por preço global, as medições são efetuadas com base em etapas de
serviço, de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra ou com as etapas definidas obje-
tivamente e previamente no edital de licitação.
Por exemplo, um edital de licitação de uma obra a ser contratada pelo regime de emprei-
tada por preço global pode definir que seja pago o valor global das fundações, após a conclusão
dessa etapa. Concluída a estrutura da obra, o valor previsto para essa etapa deverá ser pago, e
assim sucessivamente, até a conclusão da obra.
Por isso, na empreitada por preço global, eventuais e pequenas imprecisões nos quanti-
tativos da planilha orçamentária deverão ser suportadas pelo contratado. E também em razão
desse modo de medir e pagar uma obra sob o regime de empreitada por preço global, o esforço
da fiscalização é menor.

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6. Tipo de licitação

A Lei 8.666/1993 define os seguintes tipos de licitação: (i) menor preço; (ii) melhor técnica;
(iii) técnica e preço; e (iv) de maior lance ou oferta. O último tipo, “maior lance ou oferta”, só é
utilizado no caso de alienação de bens ou concessão de direito real de uso. Portanto, os tipos de
licitação que se aplicam a obras públicas são os três primeiros mostrados.
Por sua vez, o RDC também trouxe, adicionalmente, algumas novidades nos tipos de li-
citação. O tipo “menor preço” também pode ser realizado pelo “maior desconto”. A “melhor
técnica” também pode ser pelo “melhor conteúdo artístico”. Além destes, foi também criada
um novo tipo de licitação/critério de julgamento: “maior retorno econômico”.
O tipo “menor preço” ou “maior desconto”, o mais comum deles e que deve ser utilizado
como regra, é aquela cujo vencedor apresenta proposta contemplando as exigências do edital e
oferta o menor preço ou o maior desconto. É importante dizer que o fato de uma empresa apre-
sentar menor preço global ou maior desconto não assegura automaticamente que seja declarada
vencedora do certame, já que deverá também atender a todas as demais condições exigidas no
edital.
A Lei 8.666/1993 afirma que as licitações dos tipos “melhor técnica” ou “técnica e preço”
só podem ocorrer para contratar serviços de natureza intelectual, a exemplo da elaboração de
projetos, da realização de supervisão e apoio à fiscalização de obras ou de engenharia consultiva
em geral, sobretudo para a elaboração de projetos básicos.
Já o RDC estabelece que o julgamento pela “melhor técnica” ou “melhor conteúdo artís-
tico” poderá ser utilizado para a contratação de projetos arquitetônicos, mas não para projetos
de engenharia.
A maior diferença entre o tipo “menor preço” e os tipos “melhor técnica” ou “técnica e
preço” encontra-se na forma de classificação das empresas participantes da licitação.
A classificação nas licitações do tipo “melhor técnica” ocorre entre as empresas habilita-
das e que tenham atingido a pontuação técnica mínima exigida no edital. O preço limite para a
contratação é o menor dentre os preços ofertados pelos licitantes classificados. E o vencedor será
aquele que obtiver a melhor nota técnica.
Já a classificação no tipo “técnica e preço” obedece a uma média ponderada entre as

notas técnicas e notas de preços de cada uma das propostas das licitantes, seguindo pesos defi-
nidos no edital.
No caso dessa última, o RDC permite atribuir fatores diferentes para preço e para téc-
nica, sendo que o limite máximo de ponderação mais relevante a 70% (art. 20, §2º, da Lei
12.462/2011).

25
6.1 Como escolher o adequado

A execução de obras, regra geral, deve ser licitada pelo tipo menor preço. Há uma exceção
para o caso de obras de grande vulto que dependam de tecnologia sofisticada e de domínio res-
trito, atestado por autoridades técnicas da área e de reconhecida qualificação, ou ainda no caso
em que a obra admita soluções técnicas alternativas, que tragam melhorias consideráveis sobre
a qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade da obra, de acordo com critérios objetivos
fixados no edital. Nesses casos, o art. 46, §3º, da Lei 8.666/1993 admite que essas obras sejam
licitadas pelos tipos melhor técnica ou técnica e preço.
Por sua vez, como já falamos acima, a contratação de empresas para elaboração de pro-
jetos básicos, ou ainda para a supervisão e apoio à fiscalização de obra, pode ser realizada em
licitações do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”.
7. Parcelamento x Fracionamento do objeto

O parcelamento deve ser feito em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e eco-
nomicamente viáveis, a fim de que seja privilegiada a eficiência na contratação e a ampliação da
competitividade. O parcelamento do objeto é a regra, nos exatos termos do art. 23, § 1º, da Lei
8.666/93.
Já o fracionamento do objeto é bem diferente e constitui uma irregularidade grave. O fra-

cionamento é o desmembramento do objeto com vistas a utilizar modalidade de licitação mais
simples do que caso esse mesmo objeto fosse licitado em sua totalidade.
Isso posto, convém enfatizar que o parcelamento deve ser concebido de tal maneira que
não haja dificuldades futuras na atribuição de responsabilidades por eventuais defeitos de cons-
trução. Por exemplo, em uma edificação, haveria dificuldade em apontar o responsável por uma
trinca nas paredes do último pavimento, pois o executor da alvenaria poderia querer responsabi-
lizar quem ergueu a estrutura que, por sua vez, poderia apontar como responsável o contratado
pela execução das fundações.
Em suma, como deve ser parcelada a contratação de uma edificação complexa com di-
versos sistemas e instalações interdependentes? Essa é uma pergunta que demanda análise e
estudo de cada caso concreto.
A jurisprudência do TCU vem apontando que alguns equipamentos e instalações espe-

ciais de uma edificação, a exemplo dos sistemas de ar condicionado e elevadores, podem ser
adequadamente parcelados, sem que haja prejuízo na atribuição de responsabilidades relati-
vas ao conjunto da obra (cf. Acórdãos 1.914/2003-TCU-Plenário, 1.544/2006-TCU-1ª Câmara,
2.067/2006-TCU-Plenário).

26

Esses sistemas exigem empresas especializadas em seu fornecimento e instalação, acarre-
tando, via de regra, que a empresa contratada para executar o empreendimento integralmente
subcontrate esses serviços.
Dessa forma, em tese, seria mais econômico contratar esses equipamentos e sua instalação
separadamente das obras civis da edificação. Contudo, isso não é uma regra geral a ser aplicada
sem meditação, por conta das peculiaridades de cada obra. Por isso a opção pelo parcelamento
deve levar em conta os aspectos operacionais e impactos na gestão da obra decorrentes da de-
cisão da Administração.
Para outro exemplo, tal como a aquisição de mobiliário e equipamentos hospitalares em

conjunto com as obras civis de um hospital, fica claro que o parcelamento é a melhor opção,
uma vez que poucas empreiteiras possuem experiência no ramo empresarial de equipamentos
hospitalares, o que tornará o universo de possíveis competidoras injustificadamente mais restrito
(cf. Súmula TCU 247/2004, Acórdão 1.425/2007-TCU-Plenário).
8. BDI Diferenciado
Nos casos em que alguns materiais e/ou equipamentos, por si só, corresponderem a um
percentual significativo no preço global da obra, e houver justificativa técnica comprovando a
inviabilidade de licitação específica para sua compra, o percentual de BDI deve ser menor do
que aquele aplicado sobre o valor da prestação de serviços, conforme estabelece a Súmula-TCU
253/2010. Isso vale para os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza es-
pecífica (que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas) e que
representem percentual significativo do preço global da obra.
Esse entendimento encontra-se disposto no art. 9º, § 1º, do Decreto 7.983/2013, em que,
havendo justificativa prévia, o fornecimento de materiais e equipamentos relevantes pode ser
realizado juntamente com a execução dessa obra, porém com uma taxa de BDI reduzida, ressal-
vando-se o caso de fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais por encomenda, não
padronizados e não enquadrados como itens de produção regular e contínua, cuja taxa de BDI
pode ser calculada com base na sua complexidade, conforme prevê o § 2º desse dispositivo legal.
Os serviços de engenharia são a atividade principal da empresa contratada, sendo o forne-

cimento de equipamentos e materiais apenas uma atividade acessória. Por configurar uma ativi-
dade econômica de mera intermediação da construtora, o que requer uma menor mobilização e
complexidade no gerenciamento e na execução por parte da empresa, não seria razoável aplicar
a taxa de BDI dos serviços de engenharia da obra.

27
SÚMULA TCU Nº 253/2010

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto
da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de
materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por
empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual
significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de
Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos
demais itens.
A redução da taxa de BDI para fornecimento de materiais e equipamentos relevantes se

justifica pelo fato de as parcelas relativas à administração central e à remuneração do particular
apresentarem percentuais inferiores em relação aos estabelecidos para a execução da obra, dado
que o simples fornecimento desses bens apresenta menor complexidade e exige menor esforço
e tecnologia em relação aos demais serviços prestados.
9. Habilitações
9.1 Exigências de qualificação econômico-financeira
O art. 31 da Lei 8.666/93 traz as exigências de qualificação econômico-financeira, as quais

devem sempre assegurar os requisitos mínimos que uma empresa deve possuir para gerenciar e
executar o objeto, quais sejam:
I. balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis

e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa,
vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser
atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3 (três) meses da data de
apresentação da proposta;
II. certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da

pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;
III. garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no “caput” e § 1o do art. 56

desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.
As irregularidades mais comuns que ocorrem sobre esse tema são:
• Exigência de índices contábeis mais restritivos que os usualmente adotados para correta
avaliação da situação financeira da empresa. Os índices mais comuns de serem adotados
são os de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e o de Solvência Geral (SG). De

28

acordo com a Instrução Normativa n. 5/1995, do antigo Ministério da Administração e
Reforma do Estado (MARE), a exigência é que esses índices reflitam a saúde financeira
necessária a adequada execução da obra, sem, por outro lado, criar condições restritivas.
A jurisprudência do TCU aponta que esses índices devem ser exigidos considerando as
peculiaridades do caso concreto, sem perder de vista a razoabilidade e a competitividade
do certame (cf. Acórdãos 184/2012-Plenário, 2.028/2006-1ª Câmara).
• Exigência simultânea de requisitos de capital social mínimo e garantias para fins de

qualificação econômico-financeira. Essas exigências podem ser feitas isoladamente.
Porém, é uma irregularidade se forem feitas em conjunto no mesmo edital.
9.2 Exigências de qualificação técnica operacional e profissional
A qualificação técnica operacional e/ou profissional também deve constar dos editais de
licitação de obras e serviços de engenharia.
Cabe notar que o art. 30 da Lei 8.666/93 traz as exigências que poderão ser feitas quanto
à qualificação técnica operacional e profissional, nos seguintes incisos:
I. registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II. comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível

em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das
instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a
realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros
da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
III. comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos e, quando
exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais
para o cumprimento das obrigações objeto da licitação;
IV. prova do atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.
No caso de obras públicas, a primeira exigência está relacionada à necessidade de registro

da empresa no competente Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA ou Conselho
de Arquitetura e Urbanismo – CAU da localidade de origem da empresa. De acordo com a juris-
prudência do TCU, a exigência de visto no conselho do local da realização do serviço somente
deverá ser exigido na contratação (cf. Decisões 279/98, 348/99 e Acórdãos 979/2005, todos do
Plenário).
Já em relação ao inciso II mostrado acima, existem duas linhas básicas que delineiam a
capacidade técnica a ser exigida do licitante:

29
capacidade técnica operacional: refere-se aos equipamentos, mão de obra e experiência

que a empresa possui para executar a obra. A comprovação dessa capacidade se dá por meio
de atestados de capacidade técnica que demonstram a experiência da empresa na realização de
contratos de obras similares, em termos de tamanho, qualidade e prazo;
capacidade técnica profissional: diz respeito à experiência dos profissionais que tenham
vínculo com a empresa na execução anterior de empreendimentos similares em complexidade
à obra licitada.
9.3 Capacidade técnico-operacional
Com relação à capacidade técnico-operacional, o TCU consolidou seu entendimento acer-

ca do tema por meio da Súmula TCU 263/20113.
Cabe ressaltar que a Súmula deixa claro que as exigências de capacidade técnico-operacio-
nal não devem extrapolar as parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto. Muitas
vezes, existem numa obra serviços relevantes que não perfazem percentual significativo frente
ao valor total do objeto. Para esses serviços, é irregular sua exigência como critério de habilitação
técnica. (ex: enquanto que, numa obra em que os serviços de estrutura metálica representassem
40% do custo total da obra, seria razoável pedir a comprovação de execução anterior de quan-
tidades mínimas desse tipo de serviço, o mesmo não ocorreria com relação à uma obra em que
essa rubrica alcançasse somente 10% do valor total do contrato).
Acerca de quantitativos, pergunta-se: quais os quantitativos adequados a serem exigidos

de modo que não configurem nem insegurança na contratação, tampouco restrição à compe-
titividade? O TCU vem afirmando que cada caso deverá ser analisado em suas peculiaridades,
sobretudo embasado na razoabilidade e na proporcionalidade.
Dessa forma, existem alguns julgados, como os Acórdãos 1.284/2003, 2.088/2004,

2.656/2007 e 1.390/2010, todos do Plenário, que indicam que a comprovação de experiência
em percentual superior a 50% dos quantitativos a executar é excessiva.
Cabe ressaltar que esses Acórdãos não vinculam, necessariamente, que a exigência quan-
titativa para fins de qualificação técnica operacional deva ser de 50% dos quantitativos dos
serviços a executar. Em outras palavras, acima de 50% a exigência de quantitativos tende a ser
considerada excessiva, consoante a jurisprudência do TCU, porém, abaixo disso deve ser estuda-
do e analisado no caso concreto qual o percentual razoável.
3 - A redação da Súmula TCU 263/2011 é: Para a comprovação de capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada,
simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da
execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a
dimensão e a complexidade do objeto a ser executado.

30

Outra prática condenada pela jurisprudência do TCU é a exigência de apresentação de nú-
mero mínimo de certidões/atestados (cf. Acórdãos 298/2002, 351/2002, 330/2005, 539/2007,
739/2007, 43/2008 e 1.593/2010, todos do Plenário). Nota-se que essa exigência é ilegal, uma
vez que o texto da lei não diz nada a respeito da quantidade de documentos necessários para
provar a capacidade técnica operacional. Portanto, a fim de ampliar a competitividade do cer-
tame, esse tipo de exigência é descabido. (ex: exigir a apresentação de pelo menos 3 atestados
comprovando a experiência em obra ou serviços anteriores seria ilegal)
Também é criticada a fixação de número máximo de atestados, de modo que todas as

exigências quantitativas do edital devessem ser atendidas em um único atestado, por exem-
plo. De fato, essa exigência restringe a competitividade da licitação nos termos dos Acórdãos
1.678/2006, 597/2008, ambos do Plenário e Acórdão 2.616/2008-TCU-2ª Câmara.
Mais um problema identificado em editais de obras públicas consiste na exigência de expe-

riência na execução de serviço atrelado a alguma tipologia de obra em particular, como solicitar
experiência em realizar fundações de edificações hospitalares; ou que o concreto de alto desem-
penho tenha sido realizado em obras aeroportuárias. A regra geral, especialmente em obras de
edificações, é a da impossibilidade dessas exigências (cf. Acórdãos 1.733/2010, 1.502/2009 e
311/2009, todos do Plenário).
É imprescindível também que todas as exigências feitas no edital sejam devidamente justi-
ficadas nos autos do processo de licitação.
Por fim, assunto que gera grande controvérsia é a possibilidade de somatório de atestados
de capacidade técnica operacional, com vistas a atingir determinado quantitativo exigido em
edital.
O TCU vem decidindo que essa possibilidade deve ser analisada e averiguada caso a caso,
não havendo uma regra geral que se aplique indiscriminadamente.
Quem apresenta dez atestados referentes a edificações de 340 m² cada, não estaria habi-
litado a construir uma de 3.400 m², pois esta seria muito mais complexa. Da mesma forma, dez
atestados de pontes de cinquenta metros de vão não garantem experiência na construção de
uma ponte de quinhentos metros.
Existem casos em que o somatório é perfeitamente válido e possível, como, por exemplo,
uma licitante que consiga escavar 400 m³ de terra por hora poderá escavar quantitativo muito
maior num tempo proporcional, ou quem constrói um edifício de 10 pavimentos em 12 meses,
consegue realizar 3 edifícios de mesmo porte em 36 meses. Nos dizeres de Campelo & Jardim
(2012), “a quantidade de mão-de-obra, equipamentos e capacidade gerencial, em razão da
proporcionalidade entre as quantidades e prazos, não traz qualquer complicação operacional
aos licitantes”.

31
Respeitada a proporção entre o prazo de execução e a quantidade, é adequado o somató-

rio de atestados, uma vez que o acréscimo de quantidade não acarreta necessidade de aumento
na capacidade operacional da empresa.
Caso o prazo de execução demandado pelo objeto da licitação seja inferior ao demonstra-
do nos atestados, há alteração na exigência de capacidade operacional da empresa. Por exem-
plo, a execução de três pontes em três meses é muito menos complexa do que três pontes em
um mês e meio.
A análise sobre a viabilidade de somatório de atestados deve recair sobre a demonstração

de que a execução de quantidades superiores dos serviços não acarretem maior capacidade
operativa das licitantes, seja porque não há aumento da complexidade técnica da obra, seja pela
proporcionalidade entre quantidade e prazo para concluir o objeto.
9.4 Capacidade técnico-profissional
A capacidade técnico-profissional está relacionada ao conhecimento e experiência que os

profissionais indicados pela licitante possuem, adquiridas pela execução de empreendimentos
anteriores.
Acerca desse tipo de comprovação intelectual dos profissionais da licitante, o art. 30, §
1º, inciso I, da Lei 8.666/93 veda a exigência de quantidades mínimas de serviços ou prazos má-
ximos. Não obstante, o TCU vem se deparando com diversos editais de licitação contendo esse
tipo de irregularidade, como mostram os Acórdãos 3.063/2011, 3.105/2010 e 276/2011, todos
do Plenário.
A questão do vínculo exigível entre a empresa licitante e o profissional indicado que seja
detentor do atestado, no momento da habilitação do certame, tem encerrado uma controvérsia.
Não há dúvida que o profissional indicado para fins de habilitação deverá participar da
execução futura da obra, nos exatos termos do art. 30, § 10, da Lei 8.666/93, e, em caso de sua
substituição, o novo profissional deve deter experiência equivalente ou superior.
Conquanto o texto legal (cf. Art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93) tenha consagrado a
expressão de que o profissional deva ser integrante do quadro permanente da empresa, o TCU
tem entendido que é descabida a exigência de que o profissional indicado seja, exclusivamente,
empregado, sócio ou diretor da empresa.
Impor à licitante o custo de contratar profissional qualificado pelo período do certame sem
haver certeza quanto à futura execução da obra é impor ônus excessivo e que poderá afastar
potenciais licitantes.

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Nos termos da Súmula TCU 272/2012, no edital de licitação, é vedada a inclusão de exi-
gências de habilitação para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não
sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.
A jurisprudência do TCU vem apontando que é suficiente a apresentação de declaração

de contratação futura do profissional indicado, acompanhada de sua anuência (cf. Acórdãos
800/2008, 1.043/2010, 1.762/2010, 3.095/2010, todos do Plenário).
9.5 Exigência de visita técnica do licitante
Uma prática comum nos editais de licitação de obras é a exigência de visita técnica por
parte do licitante ao local das obras. Os órgãos vêm embasando essa cláusula em vista do art.
30, inciso III, da Lei 8.666/93.
No entender de muitos órgãos, a visita também diminui o risco de solicitações de futuros

aditivos contratuais por parte do contratado, com base no desconhecimento das condições lo-
cais de implantação da obra.
No entanto, o que se percebe, na prática, é que essa exigência muitas vezes configura
restrição indevida à competitividade do certame, uma vez que importa em deslocamento de
profissional da empresa licitante, o que pode afastar empresas de municípios distantes do local
da obra e que poderiam ofertar preços menores no certame.
Além disso, alguns órgãos preveem em edital que a visita seja marcada com vários licitan-
tes simultaneamente e seja realizada apenas pelo profissional responsável técnico da empresa,
acompanhado por servidor do órgão contratante com formação em engenharia.
Essa também é uma exigência não prevista na lei. Aliás, esse procedimento permite que os
licitantes conheçam seus futuros concorrentes antes da formulação das propostas, possibilitando
eventuais conluios entre os participantes.
Diante disso, a jurisprudência do TCU vem considerando que, para cumprimento do dis-
posto no art. 30, inciso III, da Lei 8.666/93, é suficiente exigir a simples declaração do licitante de
que conhece as condições locais para a execução do objeto, conforme consignam os Acórdãos
1.174/2008, 800/2008, 2.150/2008 e 1.599/2010, todos do Plenário.

33
10. Edital - o que deve conter

A Lei 8.666/1993 traz uma série de requisitos que devem ser respeitados na redação de
um edital. Esses requisitos podem ser sintetizados em seis diretrizes: (i) caracterização da obra;
(ii) previsão de dotações orçamentárias; (iii) exigências de habilitação das licitantes; (iv) exigências
para a contratação; (v) critérios de julgamento das propostas; e (vi) informações obrigatórias que
devem constar do edital.
A caracterização da obra se fundamenta no projeto básico, já abordado neste curso. As

dotações orçamentárias e as regras para habilitação também já foram mencionadas.
As regras da contratação, englobando o regime de execução da obra, a forma de paga-

mento, os prazos de execução e vigência e as garantias contratuais serão abordadas com mais
detalhes na próxima aula. Apesar disso, já foram abordados aspectos relativos aos regimes de
execução, empreitada por preço global e empreitada por preço unitário, nesta aula.
Outra questão importante tem a ver com a minuta do contrato. De acordo com a Lei
8.666/1993, ela deve integrar o edital. Deve passar também pela análise e aprovação das instân-
cias jurídicas do órgão contratante.
Essa minuta deverá trazer todos os elementos previstos na lei: (i) o objeto do contrato; (ii)
o regime de execução; (iii) o preço e as condições de pagamento; (iv) os prazos de execução e vi-
gência; (v) os créditos orçamentários pelos quais serão pagas as despesas do contrato; (vi) garan-
tias; (vii) direitos e responsabilidades das partes; (viii) penalidades cabíveis e os valores das multas;
(ix) os casos que importarão em rescisão contratual; e (x) a vinculação ao edital da licitação.
10.1 Critérios objetivos de julgamento
Os critérios de julgamento de propostas são muito importantes para o sucesso da licitação.

Dependendo da forma como forem definidos, poderão facilitar o andamento do certame e tam-
bém o trabalho da fiscalização da obra.
A Lei 8.666/1993 traz também um critério para desclassificação de propostas que tenha
valor global superior ao orçamento base da licitação ou cujos preços sejam inexequíveis. Nos
termos da Lei, são inexequíveis as propostas que apresentam valores:
• inferiores a 70% da média aritmética dos valores das propostas dos demais licitantes,
excluídas aquelas que tenham preços menores que a metade do orçamento base,
• inferiores a 70% do valor do próprio orçamento base, adotando-se o que for menor.

34

Importa mencionar que a Súmula TCU 262/2010 consolidou entendimento de que a pre-
sunção de inexequibilidade das propostas é relativa, por isso, nos casos em que forem encontra-
das propostas inexequíveis, a Administração deve dar ao licitante a oportunidade de demonstrar
que seus preços são exequíveis.
Além disso, é importante que, nos casos em que a licitação for do tipo melhor técnica ou
técnica e preço, os critérios de classificação e avaliação das propostas técnicas sejam objetivos
e muito bem definidos, conforme mostra a jurisprudência do TCU (cf. Acórdãos 2.438/2015,
3.139/2013, 1.785/2013, 2.909/2012, todos do Plenário).
No entanto, apenas esses critérios não são suficientes para garantir que uma proposta seja
vantajosa para a Administração. Como se verá no item seguinte desta aula, é necessário fixar
outro critério além do menor preço global e de desclassificar as propostas inexequíveis.
10.2 Critérios de aceitabilidade de preços
Registra-se que o critério de aceitabilidade de preço global vem sendo aplicado com fre-
quência nos editais de licitação de obras públicas. Em regra, propostas cujo valor global seja
superior ao orçamento da Administração são desclassificadas.
Embora a leitura do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93 deixe clara a obrigatoriedade de
adoção de critério de aceitabilidade de preços unitários – CAPU, com fixação de preços unitários
máximos, essa exigência não vinha sendo aplicada nos editais de licitação de obras, sobretudo
nas licitações por preço global.
Contudo, o TCU passou a firmar o entendimento de que os editais de licitação de obras

e serviços de engenharia devem conter essa exigência em qualquer circunstância, o que foi re-
forçado quando as próprias leis de diretrizes orçamentárias passaram a estabelecer (a partir de
2004, com a Lei 10.707/2003) que os custos unitários de materiais e serviços não poderiam ser
superiores à mediana daqueles constantes do Sinapi.
Essa jurisprudência foi pacificada com a edição da Súmula TCU 259/20104.
O Critério de Aceitabilidade de Preço Unitário tem como um de seus principais benefícios

a mitigação do risco de futuros jogos de planilha na execução da obra.
Uma situação que deve ser esclarecida é a desclassificação de proposta com fundamento
em critérios de aceitabilidade de preços unitários. Em outras palavras, a desclassificação com
base nesse tipo de critério deve se pautar nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade,
conforme mostra o Acórdão 2.767/2011-TCU-Plenário.
4 - A exata redação da Súmula TCU 259/2010 é: “Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidad

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Nesse julgado, o TCU analisou um caso de uma proposta de licitante que foi desclassifi-
cada com base em apenas um único item da planilha, que possuía preço unitário superior ao
referencial da Administração, embora seu preço global fosse vantajoso.
Concluiu o TCU que nos casos em que o critério de aceitabilidade de preço unitário for
desrespeitado com pouco impacto e a proposta do licitante possua desconto vantajoso no preço
global, é indevida a desclassificação da proposta com base apenas nesse critério.
Dessa forma, o gestor deve avaliar, no caso concreto, a extensão da inobservância aos
limites estabelecidos de preços unitários por parte da proposta de menor preço global e adotar
a decisão mais adequada, nos termos do Acórdão mostrado.
10.3 Cláusulas obrigatórias do edital
A Lei 8.666/1993 exige que o edital de licitação informe em suas cláusulas alguns elemen-
tos obrigatórios. São eles:
a. Número de ordem em série anual;
b. Nome da repartição interessada;
c. Modalidade licitatória utilizada;
d. Regime de execução;
e. Tipo de licitação;
f. Local, dia e hora para recebimento da documentação e das propostas;
g. Objeto da licitação, em descrição clara e sucinta, fundamentada em projeto básico

completo e adequado;
h. Prazo e condições para assinatura do contrato, para execução da obra e para conclusão
da obra;
i. Penalidades e responsabilidades dos licitantes;
j. Condições de participação na licitação, em cláusulas de habilitação que não restrinjam

a competitividade;
k. Critérios de julgamento das propostas;

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l. Critério de aceitabilidade de preços unitários;
m. Critérios de reajuste de preços;
n. Limites para pagamentos das parcelas de mobilização e manutenção de canteiro de

obras, que deverão ser orçadas obrigatoriamente na planilha de custos diretos;
o. Condições de pagamento;
p. Instruções para interposição de recursos;
q. Condições de recebimento provisório e definitivo da obra;
r. Projeto básico aprovado;
s. Orçamento analítico completo da obra;
t. Detalhamento do BDI adotado.
É importante dizer que essa lista acima não contempla todos os elementos. Como vimos
nas aulas deste curso, há muitos outros documentos que devem compor o edital de licitação.
Passa-se a detalhar a seguir alguns dos itens elencados acima.
10.4 Orçamento completo
Já vimos em aulas anteriores que um dos itens que integra o projeto básico é o orçamento
analítico da obra. Foi mostrado que esse orçamento deve ser completo, acompanhado das com-
posições de custos unitários de todos os seus serviços, bem como devem ser evitados serviços
orçados em “verba” ou em unidades genéricas. O detalhamento do BDI e o da taxa de encargos
sociais também é essencial que integre esse orçamento, conforme dispõe a Súmula nº 258/2009
do TCU5.
O que cabe acrescentar nessa aula é que esse orçamento deve ser fornecido aos interessa-
dos junto com o edital, contendo todos esses elementos. Na prática, o que muitos órgãos fazem
é entregar um CD com todas as planilhas eletrônicas do orçamento aos licitantes, ou publicarem
esses arquivos em sítios da Internet junto com a íntegra do edital.
5 - A exata redação da Súmula 258/2009 do TCU: “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI
integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das
propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas”.

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Lembrando que a exceção à regra é a contratação integrada, prevista no art. 9, §2º, , inciso
II, da Lei 12.462/2011 (RDC), pois nela o valor estimado da contratação será estabelecido com
base em uma das seguintes hipóteses:
• valores de mercado;
• valores pagos pela administração em obras similares;
• avaliação do custo global, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia

expedita;
Porém, mesmo nos contratos celebrados em regime de contratação integrada, a ju-

risprudência do TCU evoluiu no sentido de exigir a apresentação de orçamento comple-
to por parte do contratado quando da etapa de elaboração do projeto básico (cf. Acórdão
2.433/2016-TCU-Plenário).
10.5 Projeto básico aprovado
Semelhantemente, já foi visto, na aula 2, que um projeto básico bem elaborado é requisito
essencial para o sucesso da licitação, contratação e execução da obra. O que se acrescenta nessa
aula é que o projeto básico deve também, necessariamente, integrar o edital de licitação e ser
fornecido aos interessados que o retirarem.
Outro aspecto muito importante é que o projeto básico de uma licitação deve ser aprovado
pela autoridade competente antes da publicação do edital. O termo de aprovação do projeto
básico é um documento de grande relevância, o qual deve ser autuado nos autos do processo
administrativo da licitação.
É essencial que a comissão de licitação verifique, antes da publicação do edital, se o projeto

básico da obra conta com aprovação da autoridade competente do órgão.
10.6 Responsabilidades de Contratante e Contratado, de acordo com a Matriz

de Riscos
A jurisprudência recente do TCU vem evoluindo no sentido de exigir que os órgãos pre-
vejam uma “matriz de riscos” em licitações regidas pelo RDC sob o regime de contratação in-
tegrada. Essa matriz deve ser um documento anexo ao edital de licitação, de modo que todos
os licitantes estejam cientes das exigências e responsabilidades que terão de cumprir no futuro
contrato.

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O seu conteúdo tem a ver com a definição, a mais clara possível, da responsabilidade pelos
riscos da execução da obra.
Por exemplo, um risco em obras de saneamento é encontrar, na fase de escavações, cama-

das de rochas que não foram previstas nas sondagens do projeto básico, uma vez que o serviço
de escavar rochas é significativamente mais caro que o serviço de escavar solos.
No caso específico da contratação integrada, a legislação estabelece que o projeto básico é

de responsabilidade do contratado. Considerando que o anteprojeto elaborado pela administra-
ção não contém o nível de detalhamento suficiente a identificar todas as formações geológicas
desfavoráveis, a exemplo dos materiais rochosos, é preciso que seja definida, antes da licitação, a
responsabilidade da administração ou do contratado pelos riscos de alterações de projeto ou no
orçamento, como os decorrentes da detecção de materiais rochosos. A matriz de risco anexa ao
edital poderá mostrar, por exemplo, que os riscos geológicos da obra serão de responsabilidade
do contratado.
Importante dizer que atribuir muitos riscos ao licitante também não é uma atitude racional
e eficiente, já que quanto mais houverem, mais o licitante aumentará seus preços com vistas a
compensa-los. Pode haver também adiminuição da competitividade da licitação, já que muitas
empresas tendem a não se interessar em contratos com grandes riscos.
Nas licitações regidas pela Lei 8.666/1993, embora nem a jurisprudência nem a legislação
obriguem a existência de uma matriz de risco anexa ao edital, recomendamos prever no instru-
mento convocatório a repartição de responsabilidades pela obra. Por exemplo, normalmente, em
obras de edificações contratadas por empreitada por preço global, a contratada arca com pe-
quenas falhas de projeto. A Administração Pública, por sua vez, tem o dever de obter as licenças
ambientais da obra e a carta de “habite-se”.
10.7 Possibilidade de pagamento antecipado de material posto-obra
De acordo com a legislação, a Administração Pública não pode realizar pagamentos an-
tecipados. Ou seja, em regra, as contratadas só fazem jus ao pagamento após efetivamente
executados os serviços.
Numa obra pública, isso significa que não podem ser realizados pagamentos por serviços
que ainda não foram executados. Em outras palavras, é necessária, para fins de pagamento, a
entrega do serviço completo com a respectiva conferência e aprovação por parte dos fiscais.
A jurisprudência do TCU dispõe que, no caso de obras públicas, em regra, também são
vedados os pagamentos por material “posto obra”. Isto é, a contratada não deve receber pela
execução do serviço quando somente realizou a compra de material e ainda não o executou.

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CASO PRÁTICO
O TCU já se deparou com casos em que o órgão contratante resolveu pagar por material posto obra, sob
a justificativa de capitalizar a empresa para ela concluir a obra. Em quase todas as ocasiões, logo após o
pagamento pelo material, a empresa abandonou a obra e deixou diversos materiais no canteiro, sobre os
quais não haviam grande controle. Não se sabia exatamente quais materiais foram pagos e quais não foram,
se houve furtos ou se a empresa levou materiais da obra que já houvessem sido pagos. Foi necessário um
esforço significativo da fiscalização em realizar um inventário completo dos materiais já pagos. Além disso,
ao contratar o remanescente de obra ficou constatado que boa parte dos materiais já pagos eram inservíveis
para a conclusão da obra. Como se vê, os riscos envolvidos numa operação de pagar por material posto obra
são significativos. Ademais, uma empresa que está necessitando se capitalizar para concluir uma obra pode
não possuir capacidade de conclui-la, aumentando ainda mais esse risco.
O risco de antecipar pagamentos é muito grande, por isso a jurisprudência do TCU é no

sentido de vedar esse desembolso.
Contudo, em casos excepcionais, é necessário prever pagamentos em parcelas intermedi-

árias anteriores à conclusão do serviço. Isso ocorre conforme a prática de mercado e geralmente
atinge itens cujo peso dos insumos é muito significativo, sendo o prazo de execução extenso. Um
exemplo prático desse tipo de serviço é o de elevadores e ar condicionado. O mercado desses
equipamentos exige, normalmente, um pagamento de um sinal prévio antes mesmo do início da
fabricação das cabines de elevadores.
A contratada teria que arcar com um custo considerável pagando a fabricação dos ele-
vadores sem receber nenhum pagamento por isso. A consequência disso é que, em obras nas
quais elevadores e ar condicionado representem parcela significativa do objeto, a empresa irá
aumentar seus preços para fazer face a esse fluxo de caixa desbalanceado.
É possível prever, por exemplo, que parte do pagamento seja efetuada no recebimento
dos insumos. Essa alternativa envolve a assunção de maiores riscos por parte da Administração,
o que requer cautela. A jurisprudência do TCU fixa algumas condições para permitir que sejam
antecipados pagamentos. A primeira delas se refere à previsão da antecipação de pagamentos
no edital da licitação e na minuta de contrato. Todos os licitantes devem estar cientes de que
poderão receber pagamentos antecipados. A segunda condição trata do estabelecimento de
garantias específicas para o pagamento antecipado e o controle rigoroso da entrega, do armaze-
namento, da conservação e da aplicação desses materiais. Ou seja, a empresa contratada deverá
apresentar uma garantia específica, por exemplo, para a entrega dos elevadores, tubos ou bom-
bas, além das garantias contratuais ou de participação na licitação.
Em alguns tipos de obra, às vezes, é necessário prever uma condição de pagamento es-
pecial, como, por exemplo, bombas hidráulicas de grande potência. Essas bombas necessitam
ser encomendadas junto aos fabricantes com grande antecedência em relação ao momento em
que serão efetivamente instaladas na obra. Outro exemplo de um insumo que, a depender da

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quantidade encomendada, necessita de ser encomendado junto aos fabricantes são os tubos
de grande diâmetro. Nesses casos, desde que devidamente justificado e previsto na licitação, é
possível antecipar pagamentos à empresa contratada.
Importante dizer ainda que a circunstância de antecipar pagamentos deve estar adequada-
mente justificada nos autos do processo licitatório e na gestão do contrato.
Portanto, a antecipação de pagamento somente deve ser admitida em situações excepcio-

nais, devidamente justificadas pela Administração, obedecidos os critérios expressamente previs-
tos pela legislação: (i) existência de previsão no ato convocatório da licitação ou nos instrumentos
formais de adjudicação direta; (ii) e as indispensáveis cautelas e garantias.
Fase externa da licitação
A fase externa da licitação começa com a publicação do edital. Já vimos que a lei 8.666/1993
exige prazos mínimos entre a publicação do edital e a apresentação das propostas. É importante
ainda prever que caso sejam efetuadas mudanças no edital que impactem na formulação das
propostas, o prazo deverá ser reaberto desde o começo.
Todas as modificações efetuadas no edital deverão também ser publicadas nos mesmos
meios onde foi publicado o edital.
11. Análise e julgamento

O art. 43 da Lei 8.666/1993 estabelece que o processamento da licitação ocorre por meio
de análises efetuadas pela Comissão em duas etapas distintas: (i) habilitação; e (ii) proposta.
A primeira análise de habilitação se refere se a documentação apresentada pelos licitantes

preenche os requisitos de habilitação fixados no edital. Os licitantes que não preencherem esses
requisitos não poderão prosseguir na licitação, sendo inabilitados e recebendo os envelopes de
suas propostas lacrados.
A jurisprudência e a doutrina de licitações e contratos anota que toda

a análise efetuada pela comissão deve se pautar pela razoabilidade e pro-
porcionalidade. Dessa forma, seria indevida a inabilitação de licitante com
base em interpretação restritiva das regras do edital (cf. Ac. 1.162/2006,
536/2007, 1.891/2006, 1.332/2006, 1.046/2008, 2.088/2004, 2.664/2012,
2.447/2011, 3.063/2011, todos do Plenário).
Quanto ao julgamento das propostas, esse só ocorre para as licitantes habilitadas. A verifi-
cação dos preços constantes das propostas dos licitantes é uma etapa muito importante.

41
Vimos que apenas o menor preço global não é suficiente para que a proposta seja a mais
vantajosa para a Administração. Outros quesitos devem ser, necessariamente, verificados, entre
os quais, os preços unitários dos serviços. É essencial confrontar os preços unitários das propos-
tas, a fim de checar se nenhum deles está superestimado.
Por essa mesma razão, o edital deve contemplar entre suas cláusulas o Critério de
Aceitabilidade de Preços Unitários.
É importante também verificar se as propostas dos licitantes vieram acompanhadas de

todas as composições de custos unitários dos serviços, bem como do detalhamento do BDI e da
taxa de encargos sociais incluída. Por isso, é necessário que essas exigências relativas às propos-
tas também estejam claras e consignadas no edital da licitação.

Síntese 42

Na aula de hoje, estudamos os principais aspectos do procedimento
licitatório. Vimos que existem duas fases distintas durante a licitação: interna
e externa.
Vimos que, antes de iniciar o procedimento licitatório, é necessário ob-

servar as regras orçamentárias, principalmente com relação às diretrizes orçamentárias do ano
(LDO) e a previsão de recursos no orçamento anual (LOA) e plurianual (PPA, no caso de obras que
ultrapassem o exercício financeiro).
Além da Lei 8.666/1993, há também um novo regime de licitação: Regime Diferenciado de

Contratações Públicas (RDC – Lei 12.462/2011). Mostramos em que hipóteses pode ser utilizado
o RDC e as diferenças que ele apresenta com relação à tradicional Lei 8.666/1993.
Na fase interna, destacamos os diversos aspectos que impactam na escolha da proposta

que melhor atenda à Administração, tais como: modalidades de licitação, regimes de execução,
tipo de licitação.
Chamamos a atenção para alguns pontos e explicamos o modo como o gestor municipal
deve proceder, especialmente no que diz respeito ao parcelamento do objeto e à habilitação das
empresas licitantes.
Encerrando a fase interna, elencamos os principais itens que devem constar em um edital
de licitação, uma vez que este instrumento irá direcionar todos os procedimentos relativos à
contratação.
Na fase externa, falamos a respeito da comissão de licitação e de sua função na análise e

julgamento das propostas, lembrando que os servidores designados para compor essa comissão
respondem solidariamente por irregularidades ocorridas no procedimento licitatório.
No próximo módulo, estudaremos como uma obra pública deve ser executada, fiscalizada
e concluída, a fim de que as necessidades estabelecidas no planejamento sejam satisfeitas após
a entrada em operação da obra.

43 Bibliografia
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Obras Públicas - Licitação, Contratação, Fiscalização e Utilização - 3ª

Ed. Editora: Forum., 2012.
BRASIL. Lei nº 13.408, de 26 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e
execução da Lei Orçamentária de 2017 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília,
DF, 27 dez. 2016. Disponíel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/
L13408.htm>. Acesso em: 8 jul. 2017
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras provi-
dências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 18 jul. 2014
BRASIL. Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações

Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organiza-
ção da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência Nacional de Aviação
Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria
a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de
Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo tem-
porários; altera as Leis nos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro
de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19
de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória no 2.185-
35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998.
Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 ago. 2011. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12462compilado.htm>. Acesso em: 18 jul. 2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.349/2011. Plenário.

44

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 279/1998. Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 348/1999. Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 298/2002. Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.544/2006. 1ª Câmara.

45

46

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 247/2004.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 8.017/2016. Segunda Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a contratação
e fiscalização de obras de edificações públicas. 3. Ed. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização de
Obras Aeroportuárias e de Edificação, 2013.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do

TCU, 4. Ed. Brasília: TCU e Senado Federal, Secretaria-Geral da Presidência, 2010.
CAMPELO, Valmir Et Al. Obras Públicas: Comentários à jurisprudência do TCU 2ª ed. Editora
Fórum, Belo Horizonte, 2013.
MENDES, André. Aspectos Polêmicos de Licitações e Contratos de Obras Públicas. Editora Pini,
São Paulo, 2013.

47 Glossário
diretrizes – são caminhos (modos de proceder/conduta) a serem percorridos para alcançar um

objetivo.
domínio restrito – significa que a expertise em uma determinada função/produto/área não

está difundida a ponto de se ter uma competitividade de mercado. Ou seja, pertence a um ou a
poucas pessoas/empresas.
dotação – é previsão de crédito na lei orçamentária que garante a existência de recurso suficien-
te para atender uma determinada despesa.
exercício orçamentário ou financeiro - no Brasil, é o período entre 1º de janeiro e 31 de de-

zembro. Ou seja, coincide com o ano civil.
inexequível – algo que não pode ser executado ou sustentado sem que envolva prejuízo.
metodologia expedita ou paramétrica – metodologia de estimativa do custo da obra com

base em algum parâmetro geral como, por exemplo, o custo médio por m² de construção ou
no custo por Km de rodovia. Essa metodologia, embora mais rápida, tende a ser menos precisa.

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Obras Públicas de Edificação

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO

As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não

expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Módulo 1 - Aula 4 - Licitação

O que deve ser observado para se ter um procedimento

Obras Públicas de Edificação e de Saneamento...................................................................... 1

Aula 4 - Licitação ..................................................................................................................................... 3

1.Comissão de licitação ........................................................................................................................ 7

Fase interna da licitação..................................................................................................................... 8

Tribunal de Contas da União

2.1 Novidades trazidas pelo RDC............................................................................................... 9

2.2 Contratação Integrada........................................................................................................ 11

2.3 Critérios de julgamento do maior desconto e do maior retorno econômico

3. Modos de disputa aberto e fechado...................................................................................... 14

3.1 Qual escolher – Lei 8.666/1993 x RDC......................................................................... 14

4. Modalidades de licitação na Lei 8.666/1993.................................................................... 15

4.1 Possibilidade de dispensa ou inexigibilidade de licitação ............................. 16

4.2 Possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns de

4.3 Avaliação de uso do Sistema de Registro de Preços (SRP) de acordo com o

4.4 Incentivos à participação de Microempresas (ME) e Empresas de Pequeno

5. Regimes de execução (EPU, EPG)............................................................................................... 20

5.1 Empreitada por preço global (EPG).............................................................................. 20

5.2 Empreitada por preço unitário (EPU).......................................................................... 22

6.1 Como escolher o adequado................................................................................................. 25

7. Parcelamento x Fracionamento do objeto........................................................................ 25

Obras Públicas de Edificação e de Saneamento

Módulo 1 - Aula 4 - Licitação

9.2 Exigências de qualificação técnica operacional e profissional.................. 28

9.3 Capacidade técnico-operacional.................................................................................... 29

9.4 Capacidade técnico-profissional.................................................................................... 31

9.5 Exigência de visita técnica do licitante..................................................................... 32

10. Edital - o que deve conter........................................................................................................ 33

10.1 Critérios objetivos de julgamento............................................................................. 33

10.2 Critérios de aceitabilidade de preços...................................................................... 34

10.3 Cláusulas obrigatórias do edital............................................................................... 35

10.4 Orçamento completo.......................................................................................................... 36

10.5 Projeto básico aprovado................................................................................................... 37

10.6 Responsabilidades de Contratante e Contratado, de acordo com a Matriz

10.7 Possibilidade de pagamento antecipado de material posto-obra............ 38

Fase externa da licitação................................................................................................................. 40

11. Análise e julgamento................................................................................................................... 40

Tribunal de Contas da União

• (1.1) tipos e modalidades de licitação;

• (1.2) possibilidade de dispensa ou inexigibilidade;

• (1.3) possibilidade de adoção do Pregão para a contratação de serviços comuns de

• (1.4) novidades trazidas pelo RDC;

• (1.5) participação de microempresas e empresas de pequeno porte;

• (1.6) regimes de execução aplicáveis a obras públicas;

• (1.7) exigências de habilitação técnica e econômica;

• (1.8) aspectos relacionados ao edital de licitação, ao contrato administrativo e aos

Pronto para começar? Então, vamos!

Obras Públicas de Edificação e de Saneamento

Cabe à comissão, ainda, certificar-se da existência de uma documentação mínima, qual

Recentemente, o TCU firmou o importante entendimento de que irregularidades

Obras Públicas de Edificação e de Saneamento

Fase interna da licitação

Módulo 1 - Aula 4 - Licitação

Antes de iniciar propriamente o estudo do processo licitatório, é importante conhecer um

• registrar os contratos e convênios no Sistema Integrado de

Tribunal de Contas da União

A previsão consiste no crédito orçamentário inscrito na LOA do exercício em que será