Rosana Maria Nogueira

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA DE ALIMENTOS
ROSANA MARIA NOGUEIRA
O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)
NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO
METROPOLITANA DE CAMPINAS/SP
CAMPINAS
2016
ROSANA MARIA NOGUEIRA
O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)
NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO
METROPOLITANA DE CAMPINAS/SP
Tese de Doutorado apresentada à Faculdade de Engenharia de

Alimentos da Universidade Estadual de Campinas como parte
dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutora em
Alimentos e Nutrição, na área de Consumo e Qualidade de
Alimentos.
Orientador: Prof. Dr. Jorge Herman Behrens
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA

TESE DEFENDIDA PELA ALUNA ROSANA MARIA NOGUEIRA,
ORIENTADA PELO PROF. DR. JORGE HERMAN BEHRENS
CAMPINAS
2016
COMISSÂO EXAMINADORA
Prof. Dr. Jorge Herman Behrens

Orientador
Profa. Dra. Ana Maria Cervato-Mancuso

Membro Titular – Faculdade de Saúde Pública - USP
Prof. Dr. Fernando Lèfevre

Membro Titular – Faculdade de Saúde Pública - USP
Prof. Dr. José Roberto Rus Perez

Membro Titular – Faculdade de Educação - UNICAMP
Prof. Dr. Nilo Sérgio Sabbião Rodrigues

Membro Titular – Faculdade de Engenharia de Alimentos - UNICAMP
Prof. Dr. Élido Bonomo

Membro Suplente – Escola de Nutrição - UFOP
Prof. Dr. Geraldo Di Giovanni

Membro Suplente – Instituto de Economia - UNICAMP
Profa. Dra. Betzabeth Slater Vilar

Membro Suplente – Faculdade de Saúde Pública - USP
Ata de defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no

processo de vida acadêmica do aluno.
Dedico este trabalho aos gestores do Programa de Alimentação Escolar
na intenção de apoiá-los com essas informações e colaborar para a adequada
operacionalização deste programa de enorme relevância para os
alunos das escolas públicas brasileiras.
AGRADECIMENTO
Ao setor público que me possibilitou conhecer o assunto na prática, em décadas de

trabalho. E às chefias que me apoiaram nos estudos, em cada etapa.
Ao Prof. Jorge, meu orientador, que me acolheu e dedicou-se ao tema.
À minha família: minha mãe, minha filha Letícia e meu companheiro de sempre,
Gilberto, que redobraram a paciência e me apoiaram durante todo este processo.
À minha amiga de muito tempo, Kátia, pela responsabilidade na escolha da minha

profissão e à querida Bruna, pelo apoio e parceria sem precedentes. Sem elas, tudo
ficaria mais difícil!
Enfim, a todos que conheci e com quem aprendi, nesta trajetória profissional e de
formação.
“...se a alimentação, para a maioria,
é assunto de simples mastigar, é também para alguns poucos
assunto de muito pensar e se, para os primeiros, constitui o que
há de mais simples neste mundo, representa, para os segundos,
o que há de mais complexo e transcendente em matéria
científica e experimental”.
(Josué de Castro apud COIMBRA, 1982, p. 139 1982)

RESUMO
A promulgação da Lei Federal nº 11.947 em 2009 foi um grande avanço do

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) no Brasil, após décadas de
ações e investimentos públicos. Desta forma o programa ganhou contornos claros e
modernos de uma política pública de atendimento universal, implementada por meio
de rotinas e procedimentos, com definição do papel da União, dos estados, dos
municípios e do controle social por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar. O
presente estudo objetivou revelar, analisar e compreender os conhecimentos,
interpretações e práticas dos Secretários Municipais da Educação e Nutricionistas –
Responsáveis Técnicos, gestores dos programas municipais de alimentação escolar
da Região Metropolitana de Campinas (RMC), em relação à Lei Federal nº
11.947/2009 e à Resolução/CD/FNDE nº 26/2013 que definem o PNAE.
Primeiramente, a evolução do PNAE foi analisada por meio de quatro estruturas
elementares, quais sejam, formal, substantiva, material e simbólica desta política
pública. Subsequentemente, tendo abordagem qualiquantitativa, foram realizadas
entrevistas com os gestores do PNAE nos municípios da RMC nos anos de 2014 e
2015. Para a análise do conteúdo das entrevistas foi utilizada a técnica do Discurso
do Sujeito Coletivo (DSC), baseada na Teoria das Representações Sociais (TRS). A
análise das estruturas do PNAE apontou as teorias, práticas e resultados alcançados
pelo programa deste seu início; os atores sociais envolvidos e seus interesses,
valores, saberes e linguagens; a estruturação legal e articulação com outras políticas
públicas; o apoio financeiro e a administração e, por fim, o significado simbólico de
alimentação escolar. Dos 20 municípios que constituem a RMC, 19 se dispuseram a
participar das entrevistas com seus gestores de educação e alimentação escolar.
Quanto ao modelo de gestão implementado pelos municípios para o programa de
alimentação escolar, a autogestão é predominante na RMC (75%), em contraste à
terceirização (25%), ou seja, contratação de empresas que operacionalizam os
serviços de alimentação escolar. Todos os secretários de educação entrevistados
relataram, em geral, formação acadêmica em nível superior em áreas da educação e
cada programa municipal conta com pelo menos um nutricionista responsável pelas
atividades relacionadas à alimentação escolar no seu quadro de funcionários.
Basicamente, os discursos dos secretários de educação revelaram seu papel
político, muitas vezes demonstrando desconhecimento sobre a dimensão do
programa de alimentação do município, além de superficialidade no entendimento da
legislação de referência. Por outro lado, o discurso dos nutricionistas demonstrou
dificuldade em seguir a legislação de referência do PNAE, seja por questões
técnicas relativas à própria administração do município, seja por falta de preparo,
sobretudo durante o curso de graduação, para entender o PNAE e sua articulação
com outras políticas públicas de alimentação e nutrição. De forma geral, os
discursos dos gestores revelaram, ainda, uma interpretação assistencialista da
alimentação escolar, ou seja, o fornecimento de comida a uma população em
situação de vulnerabilidade social, diferentemente do que propõe o PNAE
atualmente – a alimentação como um direito do aluno durante suas atividades
escolares e inserido no processo pedagógico. Por fim, a representação social de
alimentação escolar entre os gestores é a denominação “merenda”, embora
reconheçam que este conceito – um lanche, uma refeição simples para “matar a
fome” - seja ultrapassado. Em conclusão, observa-se a necessidade de melhor
capacitação e atualização dos gestores públicos, assim como a inclusão de
disciplinas voltadas à area de gestão de políticas públicas no currículo dos cursos de
nutrição, objetivando a melhoria contínua da condução do PNAE no nível municipal.
Palavras-chave: Alimentação Escolar. Políticas Públicas. Nutrição. Agricultura

Familiar. Brasil.
ABSTRACT
The enactment of the Federal Law No. 11.947 in 2009 was a major breakthrough of
the National School Feeding Programme (PNAE) in Brazil after decades of public
actions and investments. In this way, the program got clearer and modern outlines of
a public policy of universal service, implemented through routines and procedures,
defining the role of the federal government, states, municipalities and social control
through the School Feeding Councils. This study aimed to reveal, analyze and
understand the knowledge, interpretations and practices of Municipal Secretaries of
Education and Nutritionists, managers of municipal programs of school feeding in the
Metropolitan Region of Campinas (MRC), in relation to Federal Law No. 11.947/2009
and Resolution/CD/ENDF No. 26/2013 that define the PNAE. First, the evolution of
the PNAE was analyzed using four basic structures, namely, formal, substantive,
material and symbolic of this public policy. Subsequently, with a qualiquantitative
approach, interviews were conducted with managers of PNAE in the municipalities of
the RMC in the years 2014 and 2015. To analyze the content of the interviews it was
used the technique of the Collective Subject Discourse (CSD), based on the Theory
of Social Representations (TSR). The analysis of PNAE structures pointed out
theories, practices and results achieved by the program since the beginning; the
actors involved and their interests, values, knowledge and language; legal structure
and articulation with other public policies; financial support and management and,
finally, the symbolic meaning of school feeding. Of the 20 municipalities that make up
the RMC, 19 were willing to participate in interviews with the managers of education
and school feeding. As for the management model implemented by the municipalities
for the school feeding program, self-management is prevalent in the MRC (75%), in
contrast to outsourcing (25%), or hiring companies that operationalize the school
food services. All the education secretaries reported having a graduation degree in
the areas related to education and every municipal program has at least one
nutritionist responsible for activities related to school feeding in its staff. Basically, the
speeches of the secretaries revealed their political role, often showing ignorance
about the size of the city's food program, besides superficiality in the understanding
of the relevant legislation. On the other hand, the discourse of nutritionists
demonstrated difficulty in following PNAE reference legislation, particularly with
respect to technical matters relating to own municipal administration; lack of
preparation, especially during the undergraduate course to understand the PNAE
and its articulation with other public policies for food and nutrition. In general, the
speeches of the managers also revealed a welfarist interpretation of school feeding,
i.e., the provision of food to a population in social vulnerability, unlike what proposes
the PNAE currently - food as a right of the student during their school activities and
part of the educational process. Finally, the social representation of school feeding
among managers is the name "merenda", even though the managers recognize that
this concept - a snack, a simple meal to "kill hunger" - is outdated. In conclusion,
there is a need for better training and updating of public managers, as well as the
inclusion of disciplines focused on the area of public policies in the curriculum of
nutrition courses, aiming at continuous improvement of management of the PNAE at
the municipal level.
Keywords: School Feeding. Public Policy. Nutrition. Family Farming. Brazil.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - As quatro estruturas básicas usadas para analisar o Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE) de acordo com a perspectiva de Di Giovanni, 2009.30
Figura 2 - Recursos destinados ao Pronaf de 2002 a 2013. ..................................... 36
Figura 3 - Mapa dos municípios da Região Metropolitana de Campinas, 2016. ....... 56
Figura 4 – Fluxograma das etapas de análise qualiquantitativa das entrevistas

realizadas com os secretários municipais de educação e nutricionistas dos
municípios da RMC. .................................................................................................. 61
Figura 5 - Formação acadêmica dos Secretários Municipais de Educação da RMC.62
Figura 6 - Quadro Técnico do PNAE na RMC. .......................................................... 64
Figura 7 – Modelo de gestão do programa de alimentação escolar nos municípios da

RMC. ......................................................................................................................... 65
Figura 8 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre o modelo de

gestão do programa de alimentação escolar............................................................. 66
Figura 9 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre as modalidades

de ensino atendidas pelo programa de alimentação escolar. ................................... 67
Figura 10 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre a forma de

distribuição dos alimentos nas escolas atendidas pelo programa de alimentação
escolar. ...................................................................................................................... 68
Figura 11 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” .............. 77

sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................... 85

sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa municipal de alimentação
escolar em funcionamento?” ..................................................................................... 94
Figura 14 – DSC dos secretários e nutricionistas - Ideia central e Frequência, sobre a

questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação
escolar no seu município?”...................................................................................... 101
sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com
o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como
secretário/nutricionista-RT?” ................................................................................... 109

sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre
alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?” ....................................... 117
Figura 17 - Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários e nutricionistas dos

municípios da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que
sugere?” .................................................................................................................. 125
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Recursos financeiros federais transferidos às entidades executoras para a

operacionalização do PNAE a partir da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013. ............... 26
Tabela 2 - Recomendações para atender, em média, às necessidades nutricionais

estabelecidas para os cardápios das diferentes modalidades de ensino. ................. 28
Tabela 3 - Valores per capita (em reais)* investidos pelo governo federal no PNAE
entre 1994 e 2013. .................................................................................................... 38
Tabela 4 - Aspectos da Pesquisa Qualitativa. ........................................................... 44
Tabela 5 – Perfil dos municípios da RMC em relação PNAE. ................................... 52
Tabela 6 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”........................... 70
Tabela 7 - Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” ........................... 73

questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................................ 78
Tabela 9 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................................ 81

questão: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a
Tabela 11 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

RMC, sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a

questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e
Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação
escolar no seu município?”........................................................................................ 95

RMC, sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009
e Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de
alimentação escolar no seu município?” ................................................................... 99

questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o
programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como secretário?”........ 102

RMC, sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento
cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como
nutricionista - RT?” .................................................................................................. 106

questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação
escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE” ............................................................. 110

RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre
alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?” ....................................... 114

questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?” ............................... 118

RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?” ........ 121
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Guia de entrevistas com os gestores da alimentação escolar dos
municípios da RMC. .................................................................................................. 58
Quadro 2 - Figuras metodológicas do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). .............. 60

LISTA DE SIGLAS
AEE - Atendimento Educacional Especializado

CAE - Conselho de Alimentação Escolar
CECANE-UNIFESP - Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar da
Universidade Federal de São Paulo
DSC - Discurso do Sujeito Coletivo
ECH - Expressão-Chave
EE - Entidade Executora
EJA - Educação de Jovens e Adultos
FISI - Fundo Internacional de Socorro à Infância
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IC - Ideia central
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IFES – Instituição Federal de Ensino Superior
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
MEC - Ministério da Educação
NSLP - National School Lunch Program
PIB - Produto Interno Bruto
PMA - Programa Mundial de Alimentos
PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
ONU - Organização das Nações Unidas
OPEAS - Oficina Permanente de Educação Alimentar e em Saúde
RMC - Região Metropolitana de Campinas
RT - Responsável Técnico
USDA - The United States Department of Agriculture
TCLE - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 19
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA .............................................................................................................. 23
2.1. Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE .................................................................... 23
2.2. Políticas Públicas ........................................................................................................................... 28
2.2.1. Estrutura Formal .......................................................................................................................... 30
2.2.2. Estrutura Substantiva .................................................................................................................. 32
2.2.2.1. Controle Social .......................................................................................................................... 33
2.2.2.2. Agricultura Familiar no PNAE ................................................................................................... 34
2.2.2.3. Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar – CECANE ........................... 36
2.2.3. Estrutura Material ........................................................................................................................ 37
2.2.3.1. Valores per capita ..................................................................................................................... 38
2.2.4. Estrutura Simbólica ..................................................................................................................... 39
2.3. Abordagem Qualitativa em Pesquisa Social .................................................................................. 42
2.3.1. Teoria das Representações Sociais - TRS ................................................................................. 45
2.3.2. Discurso do Sujeito Coletivo – DSC ............................................................................................ 46
2.4. Região Metropolitana de Campinas – RMC................................................................................... 50
3. OBJETIVO GERAL ........................................................................................................................... 54
3.1 Objetivos Específicos ...................................................................................................................... 54
4. METODOLOGIA ................................................................................................................................ 55
4.1. Sujeitos da Pesquisa ...................................................................................................................... 55
4.2. Guias de Entrevistas ...................................................................................................................... 56
4.3. Análise do conteúdo ....................................................................................................................... 59
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................................................ 62
5.1. Gestão dos Programas Municipais de Alimentação Escolar ......................................................... 62
5.2. DISCURSO DO SUJEITO COLETIVO .......................................................................................... 69
5.2.1. Significado da Alimentação Escolar ............................................................................................ 69
5.2.2. Significado da Merenda Escolar ................................................................................................. 78
5.2.3. Entendimento dos gestores sobre a legislação de referência do PNAE .................................... 85
5.2.4. Suficiência da legislação de referência do PNAE para a gestão municipal ............................... 95
5.2.5. Envolvimento dos Gestores com o PNAE ................................................................................. 102
5.2.7. Sugestão dos Gestores para o PNAE....................................................................................... 117
6. CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 126
7. REFERÊNCIAS ............................................................................................................................... 128
8. Apêndice..........................................................................................................................................142
9. Anexo...............................................................................................................................................144
19
1. INTRODUÇÃO
Em todas as democracias a educação é um direito básico garantido e a

alimentação escolar faz parte das políticas públicas suplementares à educação, pois
para que o processo educacional seja eficiente é necessário prover os estudantes de
alimentação e ambiente escolar saudáveis, propiciando uma oportunidade de
socialização, comunicação e educação nutricional (MAGNO et al., 2013).
Um dos primeiros programas combinando educação e alimentação data de
1790, na atual Alemanha. Nos Estados Unidos, por sua vez, a alimentação escolar
teve a mesma evolução da Europa, porém iniciada cem anos depois, em 1890, com
a esporádica oferta de serviços de alimentação, realizada por sociedades privadas e
associações interessadas no bem-estar da criança e na educação (FNS, 2013).
No Brasil, a oferta de alimentação escolar surgiu como uma política
assistencialista em um período em que a fome e a desnutrição eram alguns dos
problemas de saúde pública mais graves do País. Mais que uma ocorrência natural,
a fome tem suas raízes na estrutura sociopolítica brasileira, que começou a se
modificar a partir da urbanização e da inserção da educação na agenda pública. Por
décadas, as refeições servidas nas escolas públicas brasileiras objetivavam corrigir
deficiências nutricionais ou garantir que a criança em situação de vulnerabilidade
social em algumas regiões do Brasil tivesse acesso a uma refeição diária. De fato, a
pobreza extrema ainda é uma realidade e muitos alunos frequentam a escola para
ter acesso à alimentação.
Os processos de industrialização e urbanização pelos quais o país passou na
década de 1950 e durante os anos de regime militar (1964-1985), tiveram um
impacto significativo na alimentação escolar. A princípio, o programa de alimentação
escolar brasileiro introduziu alimentos processados importados, obtidos por meio de
acordo com o governo norte-americano, cujo objetivo real era de caráter comercial e,
posteriormente, se caracterizou pela presença massiva das indústrias locais de
alimentos processados (COIMBRA, 1982).
Tanto a centralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
pelo governo federal quanto o desenvolvimento da política do setor agroindustrial do
Brasil foram responsáveis pela “industrialização” da alimentação escolar. Esta
terminologia persiste até hoje e tem sido responsável pela presença de alimentos
nem sempre adequados do ponto de vista nutricional e que desconsideram os
20
hábitos alimentares locais com a intenção de oferecer uma refeição “equilibrada”,

independente de sua aceitabilidade (TURPIN, 2008).
Por vários anos, o programa de alimentação escolar do Brasil foi um reflexo
de um estado autoritário, porém com o processo de redemocratização na década de
1980, o Estado redefiniu sua política educacional, tornando-a mais próxima da
agenda social cujas demandas buscavam melhoria do sistema educacional do país
como um todo. Nesse período, o PNAE passou por um processo de
descentralização, ou seja, o compartilhamento da responsabilidade pelo
fornecimento de alimentação escolar pelo governo federal, estados e municípios, o
que significa uma obrigatoriedade de participação das três esferas de governo na
gestão do programa em suas várias etapas, desde a aquisição dos gêneros até a
operacionalização técnica e administrativa (VIANNA e TERESO, 2000).
Como consequência, inicia-se um novo ciclo que busca a sustentabilidade da
alimentação escolar no Brasil.
A partir de 2003, a alimentação escolar associou-se a uma política de estado
de maior cobertura, o programa Fome Zero, cujo principal objetivo era garantir o
acesso de todo brasileiro a alimentação adequada tanto em quantidade quanto em
qualidade, necessária para a manutenção da saúde e bem-estar do indivíduo
(SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).
O Fome Zero, um programa moderno e sofisticado, exige a articulação de
políticas públicas focadas em educação, saúde, agricultura, cultura e bem-estar,
destacando a importância socioeconômica da agricultura familiar, tornando
compulsória a utilização de seus produtos no preparo da alimentação escolar
(SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).
Atualmente, cerca de 50 milhões de estudantes da rede de ensino pública
brasileira são atendidos pelo PNAE e apesar do assistencialismo ainda ser a
abordagem de muitos gestores municipais, este vem sendo substituído pela prática
promotora da saúde, dinamização da economia local, inclusão social e
desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2016a).
Nas últimas duas décadas, houve um ajuste de 560% nos recursos federais
destinados ao PNAE, acrescidos de recursos financeiros estaduais e municipais.
Este reajuste permitiu o estabelecimento de uma estrutura material para a
implantação dessa política pública (BRASIL, 2016a). A evolução dos padrões
nutricionais foi reconhecidamente importante e atualmente, por meio da legislação
21
do PNAE, 20% das necessidades nutricionais diárias devem ser supridas na

alimentação fornecida ao estudante, complementadas por orientação da composição
dos cardápios em relação aos principais nutrientes (BRASIL, 2013).
Como outros países, o Brasil encara agora o desafio de combater as doenças
crônicas associadas a hábitos alimentares não saudáveis e de garantir para a
população o acesso à alimentação adequada e de qualidade.
Neste contexto, outra contribuição importante da legislação do PNAE foi a
inclusão de educação alimentar e nutricional no currículo escolar (BRASIL, 2013).
O controle social, exercido pelos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE),
tem o papel importante de supervisionar o investimento público na oferta de
alimentação escolar e deve agir em conjunto com o governo federal para atingir os
objetivos do programa. Ao mesmo tempo, continua sendo importante que os
municípios invistam em capacitação de conselheiros, para que eles sejam
qualificados para trabalhar no programa (BARROS, 2014).
As informações disponíveis na literatura brasileira sobre avaliação da gestão,
especialmente com respeito à operacionalização administrativa e técnica dos
programas de alimentação escolar, são escassas. Mesmo que a legislação vigente
normatize a gestão dos recursos financeiros e o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) a monitore, não há previsão de avaliação do
desempenho dos secretários e nutricionistas nos municípios, seja por auditoria ou
por outro meio. Nem mesmo os CAE têm competência para a avaliação técnica do
programa.
Portanto, a avaliação da gestão do PNAE nos 5.570 municípios brasileiros
ainda é incipiente e muito baseada na prestação de contas sobre o uso dos recursos
financeiros federais repassados às entidades executoras (estados e municípios).
É necessário estabelecer um diálogo direto com gestores do PNAE,
secretários municipais de educação e nutricionistas, os principais atores do
programa onde efetivamente acontece, com o objetivo de entender práticas políticas
e administrativas e seu impacto na qualidade final da alimentação oferecida aos
estudantes.
Pelo exposto, o presente trabalho se propôs a avaliar a gestão do PNAE na
Região Metropolitana de Campinas (RMC), no Estado de São Paulo, caracterizada
pela grandeza econômica e altos índices de desenvolvimento humano no País.
22
Embora a RMC não represente de forma generalizada os indicadores

socioeconômico brasileiros, pretende-se que a presente pesquisa, além das
informações de interesse regional resultantes, seja iniciadora de outros estudos
diagnósticos da gestão de alimentação escolar em outras regiões do Brasil.
23
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR – PNAE
O Programa Nacional de Alimentação Escolar é o segundo maior do mundo,

atendendo diariamente 50 milhões de alunos, estando à sua frente apenas a Índia,
que oferece refeições a mais de 100 milhões (ONU, 2013).
A universalidade, assim como a continuidade, são os princípios que sempre
guiaram o programa brasileiro, porém com dificuldades de serem alcançados,
principalmente por pressões externas, políticas, acadêmicas ou até mesmo pessoais
ao longo de sua história (NOGUEIRA, 2005). Na América Latina, apenas o Brasil e o
Uruguai contam com programas universais, apesar de diferirem em termos
administrativos (CARVALHO, 2009).
No Brasil, a vigência do PNAE é ininterrupta e instituiu-se como direito básico
do aluno, com a garantia do fornecimento de refeições em 200 dias letivos, a todos
os matriculados na educação básica das redes públicas federal, estadual, distrital e
municipal; nas creches, pré-escolas, ensino fundamental, ensino médio, e educação
de jovens e adultos, bem como os matriculados nas entidades filantrópicas,
confessionais e comunitárias. Ampliado para o ensino médio e educação de jovens e
adultos a partir de junho de 2009 (BRASIL, 2009).
À época de sua instituição (1955), o fornecimento de refeições aos escolares
pelo Estado não era bem planejado e estruturado, nem tampouco havia controle
social sobre o mesmo (NOGUEIRA, 2005).
Na década de 1970, a alimentação escolar figurou para alguns autores, como
Ceccim (1995), como a “razão de ser da escola”. Neste período a fome e/ou a
desnutrição, principalmente entre a população de baixa renda e de regiões menos
desenvolvidas do Brasil, era ainda um grande problema no país. Várias foram as
denominações do programa, mas finalmente em 1979 foi denominado de Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) permanecendo até os dias de hoje.
Nas décadas seguintes, 1980 e 1990, a descentralização das políticas foi a
pauta na agenda pública e quanto ao PNAE o objetivo era a garantia da regularidade
da oferta dos alimentos nas escolas, melhoria da qualidade dos mesmos, respeito e
valorização dos hábitos alimentares locais, diversificação na oferta de alimentos,
incentivo à produção regional e diminuição dos custos operacionais.
24
A descentralização buscou também, maior participação da comunidade na

execução e fiscalização do programa, enfim, no controle social da política pública
implementada. Sendo então instituídos os Conselhos Estaduais e Municipais de
Alimentação Escolar (NOGUEIRA, 2005).
O programa de alimentação escolar caracteriza-se ainda, como política
pública de caráter compensatório, de grande abrangência, e que se constitui, no
cenário sócio-político-econômico, como garantia universal de padrões mínimos
diários de alimentação infantil.
Tem como objetivo primordial contribuir para o crescimento biopsicossocial,
aprendizagem, rendimento escolar e formação de práticas alimentares saudáveis
dos alunos por meio de educação alimentar e nutricional e, a oferta de refeições que
atendam as necessidades nutricionais durante o período letivo (BRASIL, 2009).
O PNAE se tornou uma estratégia importante para a segurança alimentar e
nutricional quando passou a promover o Direito Humano à Alimentação Adequada
(DHAA) (VILLAR et al., 2013).
A coordenação das ações de alimentação escolar no nível da entidade
executora (distrito federal, estados e municípios) é realizada por um nutricionista que
assume a responsabilidade técnica. Aos secretários municipais e/ou estaduais de
educação cabe a operacionalização do PNAE em todas as suas etapas. A
formulação da política a ser implementada no nível da execução, como o
planejamento dos cardápios, aquisição dos alimentos e a viabilização de toda a
infraestrutura física e de pessoal necessária para o preparo e distribuição das
refeições, armazenamento dos gêneros e ainda as ações de educação alimentar e
nutricional, devem ser pautadas na legislação federal vigente, sendo condição
essencial para o alcance dos objetivos da política (NOGUEIRA, 2005).
O PNAE é um programa suplementar à educação, com grande evolução na
história da sua gestão, com financiamento compartilhado entre os entes federativos,
demandando muita atenção por parte das entidades executoras.
É implementado pelo Ministério da Educação, por intermédio de autarquia, o
FNDE. A coordenação, o estabelecimento de normas gerais de planejamento,
execução, controle, monitoramento e avaliação do Programa, bem como a
transferência dos recursos financeiros são de responsabilidade desta autarquia
federal (BRASIL, 2016a).
25
A regulamentação do programa se dá pela Lei Federal nº 11.947 de 16 de

junho de 2009 e pela Resolução/CD/FNDE nº 26 de 17 de junho de 2013, que
subsidiam os estados e municípios na implementação com normas para a execução
técnica, administrativa e financeira e estabelece procedimentos para a gestão da
aquisição; armazenamento e distribuição dos alimentos; elaboração de cardápios;
controle de qualidade; sistema de controle e monitoramento; e, ainda, a instituição
do controle social por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (BRASIL, 2009;
BRASIL, 2013).
Para a operacionalização do PNAE é prevista a transferência de recursos
finaceiros federais para o distrito federal, estados e municípios, sem necessidade de
convênio, ajuste, acordo ou contrato e com o objetivo exclusivo de adquirir gêneros
alimentícios com planejamento e controle de qualidade adequados. O repasse é
feito em dez parcelas mensais, correspondentes a vinte dias letivos por mês
(BRASIL, 2016a).
Os recursos per capita transferidos às entidades executoras, que são as
secretarias de educação dos estados e do distrito federal, prefeituras municipais e
escolas federais, responsáveis pelo recebimento, execução e prestação de contas,
estão apresentados na Tabela 1.
26
Tabela 1 - Recursos financeiros federais transferidos às entidades executoras para a

operacionalização do PNAE a partir da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013.
MODALIDADES DE ENSINO VALORES TRANSFERIDOS (R$)
R$ 0,30
Ensino Fundamental, Ensino Médio e Educação
(trinta centavos de real)
de Jovens e Adultos – EJA
Pré-Escola
R$ 0,50
(exceto para aqueles matriculados em escolas
(cinquenta centavos de real)
localizadas em áreas indígenas e remanescentes
de quilombos)
Escolas de Educação Básica R$ 0,60

(localizadas em áreas indígenas e remanescentes (sessenta centavos de real)
de quilombos)
Escolas de tempo integral R$ 1,00

(com permanência mínima de 7h (sete horas) na (um real)
escola ou em atividades escolares)
Creches R$ 1,00
(inclusive as localizadas em áreas indígenas e (um real)
remanescentes de quilombos)
R$ 0,90
Programa Mais Educação (noventa centavos de real)
R$ 0,50
Atendimento Educacional Especializado – AEE (cinquenta centavos de real)
Fonte: Brasil, 2013.
O Programa Mais Educação contempla a implantação da educação integral

em escolas localizadas em áreas metropolitanas de alto índice de vulnerabilidade
social como uma das suas principais finalidades. Para a modalidade de ensino de
Educação de Jovens e Adultos (EJA) semipresencial, são repassados 20% (vinte por
cento) dos recursos destinados ao EJA presencial. O repasse total foi de R$ 3,7
bilhões de reais para a execução do PNAE em 2015 (BRASIL, 2016a).
Os alunos atendidos são os cadastrados no censo escolar do exercício
anterior, realizado por autarquia vinculada ao Ministério da Educação, Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) (BRASIL, 2013).
Os recursos financeiros federais destinados a este programa podem ainda ser
transferidos diretamente às escolas, com a possibilidade de agilizar o processo, e
com o acompanhamento mais próximo da comunidade local. A prestação de contas
ao CAE e posteriormente ao próprio FNDE sobre os recursos recebidos pelo FNDE
destinados à operacionalização do PNAE, cabe à entidade executora.
27
Deve haver a complementação do recurso financeiro federal com recursos

estaduais e municipais. O salário-educação, que é uma contribuição social das
empresas em geral e das entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral
da Previdência Social, destinada ao financiamento de programas, projetos e ações
voltados para o financiamento da educação básica pública, por vezes, é utilizada na
aquisição de gêneros alimentícios para o PNAE, pois é uma fonte adicional de
financiamento da educação, ou seja, não é contabilizada como gasto com
manutenção e desenvolvimento do ensino. Tanto as despesas com alimentação
escolar quanto as despesas realizadas com recursos do salário-educação não
compõem os 25% dos recursos financeiros municipais que devem ser gastos com a
educação (BRASIL, 2016a).
O artigo 71 da Lei Federal nº 9.394/1996, que estabelece as Diretrizes e
Bases da Educação Nacional – LDB prevê que não constituem despesas de
manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com “programas
suplementares de alimentação (mantimentos), assistência médico-odontológica,
farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social”. Porém a
utilização desse recurso depende da interpretação jurídica de cada município
(BRASIL, 1996).
A partir da disponibilidade financeira municipal deve ocorrer a oferta da
alimentação nas escolas, prevista na seção II artigo 14 da Resolução/CD/FNDE nº
26/2013, sendo os cardápios elaborados por nutricionista, responsável técnico pelo
programa. Estes cardápios devem conter “gêneros alimentícios básicos, respeitar as
preferências nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura alimentar da localidade e
pautar-se na sustentabilidade, sazonalidade e diversificação agrícola da região e na
alimentação saudável e adequada” (BRASIL, 2013).
Para o atendimento das necessidades nutricionais a composição dos
cardápios deve obedecer à legislação vigente. A Tabela 2 demonstra as
recomendações médias diárias para as diferentes modalidades de educação. Cabe
ressaltar que para os valores repassados às escolas localizadas em comunidades
indígenas ou em áreas remanescentes de quilombos foi considerada a diversidade
étnica e necessidades nutricionais específicas (BRASIL, 2013).
28
Tabela 2 - Recomendações para atender, em média, às necessidades nutricionais

estabelecidas para os cardápios das diferentes modalidades de ensino.
NECESSIDADES
NÚMERO MÍNIMO DE
MODALIDADES DE ENSINO NUTRICIONAIS
REFEIÇÕES
DIÁRIAS MÍNIMAS (%)
30% duas
Creches em período parcial
Creches em período integral

(inclusive as localizadas em comunidades 70% três
indígenas ou áreas remanescentes de
quilombos)
Escolas localizadas em comunidades

30% por refeição ofertada
indígenas ou em áreas remanescentes
de quilombos, exceto creches*
quando ofertada uma
Educação básica 20%
refeição
(em período parcial)
quando ofertadas duas
Educação básica 30%
ou mais refeições
(exceto creches em período parcial)
Programa Mais Educação e para os

70% três refeições
matriculados em escolas de tempo
integral
Fonte: Brasil, 2013.
Para a fiscalização de toda a operacionalização do PNAE, o programa conta

com a participação efetiva do CAE que é um órgão colegiado permanente,
deliberativo e de assessoramento, que deve ser composto por sete membros
titulares e sete suplentes, sendo um representante do Poder Executivo, dois
representantes da Educação, dois representantes da sociedade civil, dois
representantes de pais de alunos. A fiscalização do uso dos recursos financeiros do
programa cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) e outros órgãos de controle
interno do Governo Federal (BRASIL, 2016a).
Os demais aspectos relacionados à eficiência do programa não são
avaliados, como os técnico-administrativos, embora tal avaliação seja preconizada
pela ONU (WFP, 2013).
2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS
Algumas definições sobre política pública enfatizam o seu papel na solução

de problemas. No entanto, definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas,
guiam para o lugar onde os embates em torno de interesses, preferências e ideias
29
se desenvolvem, isto é, os governos. As definições de políticas públicas assumem,

em geral, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das
partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologias e interesses contam,
mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores (SOUZA,
2006).
Política pública pode ser resumida como o campo do conhecimento que
busca colocar o governo em ação e/ou analisar esta ação e, quando necessário,
propor mudanças no rumo ou curso destas ações. O ponto de partida é a separação
das fases das políticas em elaboração da agenda; especificação de alternativas;
escolha de uma alternativa e implementação da decisão (VIANNA, 1996).
Segundo Höfling (2001), para compreender e avaliar as políticas públicas
sociais implementadas por um governo é fundamental compreender a concepção de
Estado e de política social que sustenta as ações e programas de intervenção.
Uma política pública surge da confluência das agendas política e social,
quando uma demanda da sociedade – ou de grupos dentro da sociedade -, é
abordada por meio da intervenção do Estado, que então sumariamente, cria leis
específicas e mecanismos para seu cumprimento. Entretanto, um olhar mais atento
revela que subjazem às políticas públicas; componentes históricos, políticos,
econômicos, culturais e sociais cuja análise permite entender a complexidade de sua
estrutura. A inserção definitiva da expressão “políticas públicas” na imprensa,
agendas públicas, documentos públicos se deve, na opinião de Di Giovanni (2009),
a fatores marcantes como macroeconomia, geopolítica, política, cultural e
sociológico.
Neste sentido, Di Giovanni (2009) propõe uma perspectiva de análise de
políticas públicas baseada em quatro estruturas elementares através das quais se
busca entender a articulação de leis, recursos materiais, atores e os valores sociais
como resposta a uma demanda social que, no caso, é a inserção da alimentação na
educação pública brasileira. A Figura 1 apresenta as quatro estruturas básicas a
partir das quais o PNAE foi analisado.
30
Figura 1 - As quatro estruturas básicas usadas para analisar o Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE) de acordo com a perspectiva de Di Giovanni, 2009.
2.2.1. Estrutura Formal
A estrutura formal de uma política pública é constituída por teorias, práticas,

história e resultados fundamentados. Especialmente as leis que regem a política.
O PNAE foi legalizado pela Lei Federal nº 11.947/2009, mais de cinquenta
anos depois da sua instituição (BRASIL, 2009). Esta lei normatiza o atendimento de
alimentação escolar e foi complementada pela Lei Federal nº 12.982/2014,
estabelecendo o provimento de alimentação escolar adequada aos alunos
portadores de estado ou de condição de saúde específica (BRASIL, 2014).
Os aspectos operacionais do PNAE são um tanto complexos, dado o
envolvimento de diversos setores do governo e da sociedade civil nos âmbitos
federal, estadual e municipal e, porque é necessário ter condições favoráveis nessas
áreas para os aspectos operacionais ocorrerem adequadamente (VILLAR et al.,
2013).
Programas internacionais como o Food For Peace (FFP - “Programa
Alimentos para a Paz”) da Usaid - Agência dos Estados Unidos para o
Desenvolvimento Internacional (United States Agency for International Development)
e o Programa Mundial de Alimentos da Organização das Nações Unidas (ONU)
influenciaram a política brasileira de alimentação escolar nas décadas de 1950 a
31
1970, caracterizadas pela presença de alimentos provenientes dos Estados Unidos

(NOGUEIRA, 2005).
Nos anos 1970, com o processo de crescimento e urbanização do país e com
a maior intervenção do Estado na Educação, o PNAE se fortaleceu como razão
social, sem amparo constitucional, atacando vários problemas ao mesmo tempo e
reforçando principalmente a assiduidade dos alunos nas escolas públicas (DI
GIOVANNI e BELIK, 2015).
As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela descentralização de
políticas públicas, incluindo a de alimentação escolar, estabelecendo a gestão
estadual e municipal do programa, já que, até então, a administração era
centralizada no governo federal, tanto em sua formulação quanto na implementação.
Antes disso, a aquisição de alimentos também era feita de maneira centralizada, no
Ministério da Educação, o que dificultava a distribuição para os vários municípios do
país, comprometendo assim sua qualidade.
Apesar do início do programa de alimentação escolar ter sido na década de
1950, foi apenas com a estratégia Fome Zero em 2003 que ele emergiu como
grande política pública nacional. Desde então ocorreram muitos avanços em relação
ao estabelecimento de critérios técnicos e operacionais, buscando uma maior
flexibilidade, eficiência e eficácia administrativa, principalmente em relação à
expansão e fortalecimento do controle social e estratégias normativas para as ações
do nutricionista como responsável técnico do programa (PEIXINHO, 2013).
Dando continuidade à implementação da estratégia Fome Zero, a Lei
Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional estabeleceu o Sistema Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) objetivando formular e implantar políticas
e planos de alimentação e nutrição para estimular a integração da sociedade civil e
do governo e promover o monitoramento, acompanhamento e avaliação da
segurança alimentar e nutricional no país.
Neste sentido, o PNAE e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) estão
inseridos no SISAN, garantindo o direito humano à alimentação enquanto promovem
o desenvolvimento da agricultura local (BRASIL, 2006).
32
2.2.2. Estrutura Substantiva
Atores sociais, seus interesses e regulamentos constituem a estrutura

substantiva de uma política pública.
Até que a alimentação chegue aos alunos brasileiros – a razão da existência
e reais portadores de direito do PNAE –, vários atores sociais assumem diferentes
papeis: por um lado, atores do Estado assumem funções públicas e mobilizam os
recursos associados a tais funções (por exemplo, políticos e funcionários públicos
que atuam no segmento burocrático) e, por outro lado, atores da sociedade civil,
como alunos, membros de organizações da sociedade civil organizada e
fornecedores do programa.
O Ministério da Educação, principal representante do Estado, atua por meio
do FNDE no repasse de recursos financeiros diretamente para os 5.570 municípios
do país. No nível municipal, os secretários de educação fazem a gestão destes
recursos destinados à alimentação escolar assessorados por um responsável
técnico que, de acordo com a legislação atual, deve ter formação superior em
Nutrição (BRASIL, 2013).
Somente a partir de 2003 o nutricionista foi inserido na coordenação geral do
programa no nível federal, no FNDE, reafirmando que a responsabilidadde técnica
do programa de alimentação escolar no Distrito Federal, nos estados, nos
municípios e nas escolas federais cabe ao nutricionista (PEIXINHO, 2013). De
acordo com análises conduzidas por Chaves et al. (2013), a porcentagem de
municípios brasileiros que contam com nutricionistas no programa aumentou de 12%
para 79% entre os anos de 2003 e 2011.
No setor privado, os fornecedores de alimentos para o programa se destacam
e sua importância é fundamental para a implementação do PNAE. Porém, em
meados do século XX, quando a alimentação escolar começou a ser oferecida no
Brasil, a tônica do programa era assistencialista e as refeições eram compostas
basicamente por alimentos “doados” pelos Estados Unidos (NOGUEIRA, 2005). Foi
uma solução conveniente à época, já que o estado nutricional da maioria das
crianças em escolas públicas brasileiras era precário e carecia de reforço alimentar
(CARVALHO, 2009). Entretanto, os produtos eram difíceis de preparar e armazenar,
além de serem de baixa aceitação e desconhecidos para o paladar brasileiro, como
trigo bulgor (grãos de trigo moídos, cozidos e desidratados, frequentemente
33
utilizados em sopas ou com carnes) e algumas combinações à base de soja

(COIMBRA, 1982). A participação nacional em relação à aquisição de alimentos
cumpria acordos com o governo norte-americano, adquirindo obrigatoriamente cotas
nesse mercado.
Questões políticas e a severa crise econômica que afetou o Brasil entre 1970
e 1990 influenciaram a política de alimentação escolar, caracterizando um período
de centralização das aquisições pelo governo federal e a forte presença da indústria
de alimentos pré-preparados, que interferiu nos rumos do programa (NOGUEIRA,
2005).
O planejamento do cardápio ainda era responsabilidade do Ministério da
Educação e produtos alimentícios eram adquiridos por meio de licitações e
distribuídos nacionalmente (SARAIVA et al., 2013).
Após a promulgação da Constituição Federal em 1988, que foi considerada
um marco no processo de redemocratização brasileira e no reconhecimento dos
direitos sociais, a oferta de alimentação escolar se tornou dever do Estado e um
direito de todo aluno da rede pública de ensino (BRASIL, 1988). Houve uma
tentativa de atingir uma maior inclusão social na execução e supervisão do PNAE
por meio dos conselhos estaduais e municipais de alimentação escolar (INEP,
1998).
A política de descentralização, como definida pelo Ministério da Educação,
passou a suplementar o financiamento do programa de alimentação escolar e
instituiu a prestação de contas pelos municípios, que são responsáveis por sua
gestão técnica e financeira, ao Tribunal de Contas da União (TCU), um tribunal
administrativo que monitora as contas de administrações públicas (SPINELLI e
CANESQUI, 2002).
Devido ao processo de descentralização, as Secretarias Estaduais de
Educação passaram a assessorar os municípios, que precisavam de apoio técnico e
administrativo para a operacionalização do PNAE (SPINELLI e CANESQUI, 2002).
2.2.2.1. Controle Social
O Conselho de Alimentação Escolar (CAE) foi estabelecido como um órgão

deliberativo, fiscalizador e de assessoramento do PNAE, tanto no nível estadual
quanto municipal, com objetivo de realizar o controle social desse programa,
34
somente em 2000 (BRASIL, 2000). Apesar da importância do controle social, é

sabido que a mera criação dos conselhos não garante a eficiência de suas ações.
De acordo com Lünchmann (2002), é necessário atentar para os fatores que
impedem os processos participativos que envolvem questões de natureza política,
econômica, social e cultural e estão conectadas a uma sociedade que,
estruturalmente, se sustenta nos pilares do nepotismo, autoritarismo e desigualdade
social, que ainda é o caso do Brasil.
A realização de reuniões regulares dos CAE é um fator importante para que a
análise da prestação de contas do gestor seja feita paulatinamente para posterior
emissão do parecer conclusivo sobre a execução do Programa, porém pesquisas
apontam que apenas um pequeno número de conselhos faz reuniões mensalmente
nos municípios brasileiros. No estado de São Paulo, cerca de 50% dos municípios
alegam fazer reuniões regulares (BARROS, 2014), enquanto em Santa Catarina são
apenas 26% e, em pesquisa nacional, a média é de 39% (GABRIEL et al., 2013).
Santos et al. (2007) identificaram a falta de disponibilidade de tempo como um
dos principais fatores de impedimento para o funcionamento adequado dos
conselhos. Machado et al. (2015) também alegaram que a indisponibilidade de
tempo para atividades de controle social e a escassez de regulamentação na área
foram apontadas como barreiras para o desempenho eficiente dos conselhos.
Outro fator importante para os CAE atuarem eficientemente está ligado ao
despreparo de seus membros (BARROS, 2014). Na maioria dos casos, os membros
não reconhecem o papel do CAE, nem o próprio papel como representantes de um
determinado segmento. Auditorias conduzidas pelo TCU concluiram que o
desempenho do CAE está afetado pela falta de conhecimento técnico de seus
conselheiros (PEREIRA e MEDEIROS, 2005).
2.2.2.2. Agricultura Familiar no PNAE
Importantes atores sociais para a implementação do PNAE são os

agricultores familiares. Para fomentar a aquisição de alimentos desses agricultores
foi criado o PAA com o objetivo de promover o acesso aos alimentos às populações
em situações de insegurança alimentar, além de promover a inclusão social e
econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar, a preços
compatíveis aos praticados nos mercados regionais (SARAIVA et al., 2013).
35
Por meio deste programa, os municípios também podem adquirir alimentos da

agricultura familiar com dispensa de licitação, neste caso, as aquisições são feitas
por chamada pública (BRASIL, 2013). Assim é possível atender a alimentação
escolar satisfazendo a obrigação legal da utilização de 30% dos recursos financeiros
repassados pelo FNDE, na compra de produtos (BRASIL, 2009). A agricultura
familiar representa uma forma de produção que se caracteriza pela interação entre
gestão e trabalho. São os agricultores familiares que conduzem o processo
produtivo, enfatizando a diversificação e recorrendo à mão de obra dentro da família,
que, eventualmente, é suplementada por trabalhadores remunerados (BRASIL,
2013). Desta forma, é possível observar a ligação dos objetivos do PAA e os do
PNAE, que são promover o desenvolvimento econômico, lutar contra a desigualdade
e garantir segurança alimentar e nutricional de acordo com Belik e Domene (2012).
O vínculo entre a alimentação escolar, a produção de alimentos e participação
da comunidade se destaca no Brasil, de acordo com dados de um relatório de 2013
produzido pelo Programa Mundial de Alimentos. Esse relatório também destacou o
PAA, considerado um dos principais pilares da luta contra a fome e pobreza no
Brasil, pois promove a aquisição direta de produtos alimentícios da agricultura
familiar (WFP, 2013).
De acordo com Aguiar (2012), aproximadamente 70% da produção dos
alimentos como arroz, feijão, milho, hortaliças entre outros, consumidos diariamente
no Brasil, vêm da agricultura familiar. Além disso, como Teo e Monteiro (2012)
apontaram, a alimentação escolar tem oferecido uma nova oportunidade de
fortalecimento da agricultura familiar, apesar da legislação não ser suficiente para
garantir que esta aproximação resulte em alimentação saudável na escola.
Os autores destacaram que para os objetivos serem atendidos, é necessário
apoio de órgãos da agricultura que preparam agricultores para um planejamento de
produção que atenda às demandas da alimentação escolar em quantidades
condizentes e com programação para o período letivo.
Barone (2014) alegou que a inserção da agricultura familiar na alimentação
escolar apresenta dificuldades em relação à gestão do PNAE. Portanto, seria
desejável que o governo federal capacitasse os nutricionistas de acordo com as
especificidades das diferentes regiões brasileiras. Além disto, as dificuldades na
gestão do programa podem estar relacionadas à formação dos responsáveis
36
técnicos, sendo necessário incluir tópicos de políticas públicas no currículo dos

cursos de Nutrição.
Nos últimos anos, o debate acerca da importância da agricultura familiar no
desenvolvimento do Brasil ganhou forças, impulsionado pelas políticas de
desenvolvimento sustentável, segurança alimentar, desenvolvimento local e geração
de emprego e renda. De acordo com a Figura 2, entre 2002 e 2013 houve um
aumento considerável nos recursos destinados ao Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) totalizando 18 bilhões de reais em
2013 (TEIXEIRA, 2013).
Figura 2 - Recursos destinados ao Pronaf de 2002 a 2013.

Fonte: Teixeira, 2013.
2.2.2.3. Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar – CECANE
Outro importante ator social é o Centro Colaborador em Alimentação e

Nutrição Escolar (CECANE), unidade de referência e apoio constituída no âmbito
das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) para desenvolver ações de
interesse e necessidade do PNAE, como, por exemplo, promover a alimentação
saudável nas escolas (BRASIL, 2016a). É composto por técnicos e pesquisadores
universitários, sendo a parceria entre universidades públicas e o FNDE um reflexo
do compromisso do governo e da academia em apoiar a Política de Segurança
Alimentar e Nutricional nas escolas brasileiras (GAGLIANONE et al., 2009).
37
Os CECANE foram constituídos em diversas regiões do Brasil com objetivos

diferenciados conforme a demanda regional. As ações foram inicialmente definidas
por meio de cooperação entre o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação
(BRASIL, 2006). Com o objetivo de oferecer suporte técnico e operacional para os
estados e municípios (GAGLIANONE et al., 2009).
O CECANE da região Sudeste, por exemplo, tem o objetivo de conduzir
atividades de ensino, pesquisa e extensão no sistema público de ensino para, assim,
promover a alimentação saudável nas escolas e oferecer educação continuada para
as equipes da alimentação escolar – nutricionistas e cozinheiros (GAGLIANONE et
al., 2009).
Já na região Sul, o foco é qualificar a administração e controle social do
PNAE, conduzindo pesquisas para compreender as características nutricionais e
dietéticas da população atendida, especialmente na pré-escola nos estados do Rio
Grande do Sul e Santa Catarina. Outras ações dos CECANE ainda incluem
capacitação, suporte técnico e aconselhamento aos municípios e gestores
(SCARPARO et al., 2010).
2.2.3. Estrutura Material
Financiamento, suporte e os custos constituem a base da estrutura material

para a análise das políticas públicas. No PNAE esta estrutura é representada pelo
financiamento do programa pelas três esferas governamentais: federal, estadual e
municipal.
Recursos financeiros repassados pelo governo federal são normatizados pelo
FNDE, podendo os estados transferir aos seus municípios a responsabilidade pelo
atendimento aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino
público de sua jurisdição. Nesse caso, os estados podem autorizar a transferência
de recursos relacionados a tais alunos do FNDE diretamente, para os municípios.
Os municípios não são obrigados a oferecer alimentação escolar para os
alunos da rede estadual e, apenas por meio de um acordo entre as duas partes, este
serviço pode ser delegado da rede estadual para os municípios (BRASIL, 2009).
A infraestrutura necessária para garantir a operacionalização do programa,
tanto no nível central quanto em cada escola, também é parte dessa estrutura
material, é o suporte. Os elementos que integram a infraestrutura básica exigida
38
para o desempenho eficiente do PNAE nas escolas são: estrutura física das
cozinhas, despensas e refeitórios; equipamentos de cozinha e utensílios; pessoal
disponível para executar tarefas; além do corpo de funcionários das escolas e
equipes administrativas. Apesar dos avanços recentes, é muito comum notar
dificuldades encontradas pelos municípios quando se trata de questões logísticas e
técnicas, assim como a inserção do Programa de Alimentação Escolar no projeto
pedagógico da escola (MENDES, 2013; BARONE, 2014; BARROS, 2014).
2.2.3.1. Valores per capita
Os recursos financeiros necessários para operacionalizar o programa de

alimentação escolar são planejados no nível federal e transferidos para as
secretarias de educação estaduais e municipais a fim de serem complementados por
essas entidades executoras, conforme a necessidade, com o objetivo de atender às
necessidades nutricionais mínimas diárias.
A Tabela 3 demonstra a evolução dos valores repassados após a
descentralização do PNAE, de 1994 até o presente.
Tabela 3 - Valores per capita (em reais)* investidos pelo governo federal no PNAE
entre 1994 e 2013.
1994- 2006- 2012-
Modalidades 2003 2004 2005 2009 2010
2002 2008 2013
Creche - 0,18 0,18 0,18 0,22 0,44 0,60 1,00
Pré-escola 0,06 0,13 0,15 0,18 0,22 0,22 0,30 0,50
Fundamental I 0,13 0,13 0,15 0,18 0,22 0,22 0,30 0,30
Fundamental II - - - - - 0,22 0,30 0,30
Educação de Jovens e - - - - - 0,22 0,30 0,30
Adultos – EJA
Escolas indígenas - 0,34 0,34 0,34 0,44 0,44 0,60 0,60
Escolas quilombolas - 0,13 - 0,34 0,44 0,44 0,60 0,60
Mais Educação - 0,13 - - - 0,66 0,90 0,90
Fontes: Brasil (2013); REBRAE, (2013).
Os valores per capita multiplicados pelo número total de alunos das escolas
públicas em cada município brasileiro chegaram a 3,7 bilhões de reais, em 2015
(BRASIL, 2016a).
39
Dos recursos repassados pelo FNDE para as entidades executoras, ao

menos 30% devem ser usados para a aquisição de produtos provenientes de
agricultura familiar ou de empreendedor familiar rural (BRASIL, 2009).
O financiamento do PNAE deve ser compartilhado entre as três esferas de
governo e os recursos financeiros federais e estaduais só podem ser utilizados na
aquisição de alimentos. Os demais investimentos, como o pagamento de salários
para as equipes administrativas de nível central, cozinheiros, gás de cozinha,
transporte dos alimentos para as escolas e ainda complementação para aquisição
de outros alimentos, são de responsabilidade dos municípios. Os recursos
financeiros destinados à alimentação escolar devem ser incluídos no orçamento
anual dos estados e municípios que, por vezes, com dificuldades de disponibilizar
recursos próprios para operacionalizar o programa, comprometem a qualidade e
quantidade das refeições oferecidas aos seus alunos (BRASIL, 2013).
2.2.4. Estrutura Simbólica
Por fim, a estrutura simbólica representa o significado manifestado pelos

valores, saberes e linguagens que, no PNAE, podem ser relacionados ao
entendimento dos gestores ao implementá-lo, e ainda ao significado para a
sociedade e para os políticos sobre a existência de uma política pública para a
alimentação escolar.
O campo das políticas de alimentação escolar é um universo orientado por
valores e conhecimentos racionais (saberes) desenvolvidos pela prática de mais de
meio século de intervenções na área. Em outras palavras, existe um acervo –
herdado do século XX – de ferramentas de intervenção e conhecimentos que
desempenham importante papel de contraponto nesse universo tão complexo. Além
disso, quando se considera a especificidade da alimentação escolar no Brasil, nota-
se que existem discursos específicos que representam as esferas de comunicação
que estabelecem as conexões entre os diferentes atores envolvidos (DI GIOVANNI,
2009).
No Brasil, no início do século XIX, o conhecimento médico considerava a
alimentação apenas sobre a possibilidade de que, por deterioração, infectasse
pessoas e lugares. Portanto, a alimentação não tinha um papel determinante na
40
condição de saúde da população, tampouco da infantil e particularmente das

crianças em idade escolar. Nas primeiras décadas do século XX esse assunto era
exclusividade dos pediatras, que o abordavam esporádica e superficialmente. O
assunto só era relevante no contexto de internatos e pensionatos porque oferecia
refeições aos internos. Tais instituições realizaram algumas tentativas de padronizar
e supervisionar seus serviços (COIMBRA et al., 1982).
Entre 1930 e 1964, o Brasil viveu o que se chama academicamente de
populismo, caracterizado pelas ações governamentais marcadas pela manipulação
política das camadas populares, nepotismo e assistencialismo (MENEZES e
SANTARELLI, 2003). Entretanto, foi durante esse período populista que as políticas
centradas na oferta de alimentação se tornaram necessárias e, assim, se traduziram
nos vários programas sociais.
Com o início da educação obrigatória em 1934, o município do Rio de Janeiro
(1938) e o estado de São Paulo (1945) gradualmente começaram a assumir a
responsabilidade pela oferta de alimentação escolar, influenciada pela militância
ideológica e teórica de um grupo de profissionais atuantes nas novas escolas de
saúde pública e nutrição (BARONE, 2014). Políticas para erradicar a fome durante o
período populista foram influenciadas pelas ideias de Josué de Castro, que orientou
e inspirou o desenvolvimento de uma agenda pública de segurança alimentar e
nutricional no Brasil, que viria a se concretizar nas décadas seguintes (COIMBRA et
al., 1982).
Apesar de o Brasil ser essencialmente um país agrícola à época, uma parte
considerável da população sofria gravemente pela fome e desnutrição, devido a
estrutura política e social arcaicas. Políticas estabelecidas pelo Estado Novo (1937 –
1945) eram notoriamente populistas e centradas na manipulação das classes mais
baixas. O assistencialismo, por sua vez, remete à formação social brasileira num
contexto de políticas que impulsionavam a industrialização e urbanização e que têm
continuidade até hoje. Ele foi centrado nas ações e programas que eram conduzidos
no Brasil por um longo tempo, para oferecer bem-estar às pessoas menos
favorecidas com o objetivo de torná-las dependentes e fáceis de controlar
politicamente (MENEZES e SANTARELLI, 2013).
Portanto, políticas de alimentação no Brasil, incluindo a de alimentação em
escolas públicas, tinham um caráter assistencialista, mesmo que seus princípios
fossem científicos e direcionados para a justiça social (CASTRO, 2006).
41
A ideologia predominante durante os anos militares (1964 – 1985) associava

a desnutrição a hábitos alimentares que não atendiam as necessidades biológicas
do organismo humano. Portanto, países em desenvolvimento como o Brasil deviam
dar prioridade a alimentos processados enriquecidos. Essa associação contribuiu
para o crescimento acelerado da indústria local de alimentos, especialmente de
multinacionais, já que produtos formulados ofereciam certas vantagens que
otimizavam os gastos: regularidade na oferta, baixa perecibilidade, facilidade de
transporte e armazenamento e simplicidade no preparo (COIMBRA et al., 1982).
Por outro lado, a presença de alimentos formulados na alimentação escolar
desrespeitava hábitos alimentares e reduzia seu grau de aceitabilidade pelas
crianças em idade escolar.
Assim o PNAE passou por uma grande mudança de paradigma desde a
promulgação da Constituição Federal em 1988. Até então, a oferta de alimentação
escolar tinha cunho assistencialista e envolvia a transferência de recursos
financeiros federais para os municípios. Entretanto, desde a nova constituição, os
estudantes da rede escolar pública nacional têm assegurado o direito à alimentação
adequada, sendo que a responsabilidade de operacionalizar o programa é
compartilhada entre três esferas de governo (BRASIL, 2016a).
O emprego da alimentação saudável e adequada; a inclusão da educação
alimentar e nutricional no processo de ensino; o regime de cooperação entre as
esferas de governo; o suporte ao desenvolvimento sustentável e a aquisição
somente de alimentos locais, voltam a ser diretrizes de alimentação escolar a partir
de 2003, com o programa Fome Zero (BRASIL, 2013).
O Fome Zero foi criado com o objetivo de enfrentamento das questões
relativas à fome por meio da integração de vários programas e políticas relacionadas
à assistência social, à transferência de renda e às ações de natureza estruturante,
como a geração de emprego e renda, a reforma agrária impulsionado pelo governo
federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com
dificuldades de acesso aos alimentos. É nesse período que o PNAE desponta como
política pública de grande importância nacional, embora tenha iniciado na década de
1950 (PEIXINHO, 2013).
O programa surge da identificação da fome como forma aguda de pobreza e
exclusão social e econômica, e do esforço em delinear políticas específicas para
aliviar a pobreza extrema a partir de uma abordagem interdisciplinar para explicar e
42
intervir no fenômeno da fome, por meio de uma estratégia multissetorial. Tal

estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional a partir de
quatro eixos articuladores: acesso à alimentação, fortalecimento da agricultura
familiar, geração de renda e articulação, mobilização e controle social. Dentre os
eixos articuladores enfatiza-se, o acesso à alimentação através de programas como
PNAE, o Pronaf e o PAA (SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).
Baseado na promoção da segurança alimentar e nutricional, em 2009 o FNDE
determinou que a oferta de alimentação escolar garantisse no mínimo 20% das
necessidades nutricionais dos escolares ao longo do dia letivo, 30% para alunos
indígenas e quilombolas (comunidades em situação de vulnerabilidade social),
contribuindo assim para seu crescimento, desenvolvimento, aprendizado e
rendimento escolar. O uso compulsório de 30% de recursos financeiros federais para
aquisição de alimentos provenientes da agricultura familiar procurou estabelecer
hábitos alimentares saudáveis, crescimento da economia local e respeito aos hábitos
regionais e à vocação agrícola da região (BRASIL, 2009).
Atualmente, sugere-se que o termo “merenda escolar” não seja mais utilizado,
por significar um tipo de alimentação rápida, reduzida, equivalente a um lanche.
Deve ser substituído por “alimentação escolar”, já que oferece uma refeição
completa a qual os escolares atendidos pelo PNAE têm direito (WEIS, et al., 2007).
Por fim, o estímulo à adoção de hábitos alimentares saudáveis encontra
respaldo na Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) do Ministério da
Saúde que tem no Guia Alimentar para a População Brasileira (BRASIL, 2014), um
dos instrumentos de reforço à melhoria dos padrões nutricionais da população em
geral. Para Magalhães (2014), é necessário reconhecer que a conformação de
políticas de segurança alimentar e nutricional é um processo complexo, dinâmico e
afetado por diferentes forças.
Porém, sem o engajamento público em torno da alimentação como direito
humano, sendo um dos principais desafios políticos e sociais contemporâneos, a
viabilidade e o impacto dessas políticas serão reduzidos.
2.3. ABORDAGEM QUALITATIVA EM PESQUISA SOCIAL
Uma forma de pesquisar o comportamento do indivíduo se faz por meio de

entrevistas focadas em atitudes (componente afetivo), conhecimento (componente
43
cognitivo) e comportamento (componente conativo) de forma a revelar ideias,

sentimentos, valores e práticas que permitam entender o modus operandi do
indivíduo ou mesmo identificar padrões de comportamento comuns a um grupo de
indivíduos (FLICK, 2004; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012; LEFÈVRE e LEFÈVRE,
2014).
As abordagens de pesquisa social dividem-se em duas vertentes, a pesquisa
qualitativa e a pesquisa quantitativa. A pesquisa qualitativa utiliza técnicas de
entrevista individual ou em grupo e tem caráter essencialmente exploratório com
relação ao objeto de pesquisa. Há essencialmente duas formas de entrevistar os
sujeitos da pesquisa, individualmente ou em grupo. As entrevistas individuais
permitem que o pesquisador explore em profundidade as percepções do
entrevistado e é interessante em contextos nos quais os respondentes se expressam
com maior desenvoltura do que se estivessem em grupo (MALHOTRA, 2012). Seja
qual for o método qualitativo utilizado, o material coletado representará o diálogo
entre o pesquisador e o público (LAWLESS e HEYMANN, 2010).
O emprego de métodos qualitativos tem tradição na psicologia e nas ciências
sociais. As características gerais da pesquisa qualitativa, segundo Günther (2006),
são a primazia da compreensão como princípio do conhecimento, que prefere
estudar relações complexas ao invés de explicá-las por meio do isolamento de
variáveis; a construção da realidade, em que a pesquisa é percebida como um ato
subjetivo de construção; a descoberta e a construção de teorias as quais são objetos
de estudo desta abordagem. E ainda um aspecto geral da pesquisa qualitativa,
conforme o autor, é que apesar da crescente importância de material visual, a
pesquisa qualitativa é uma ciência baseada em textos, ou seja, a coleta de dados
produz textos que nas diferentes técnicas analíticas são interpretados
hermeneuticamente.
São características da pesquisa qualitativa a grande flexibilidade e
adaptabilidade. Ao invés de utilizar instrumentos e procedimentos padronizados, a
pesquisa qualitativa considera cada problema objeto de uma pesquisa específica,
para a qual são necessários instrumentos e procedimentos específicos. Sendo
assim, há necessidade de cuidado na descrição de todos os passos da pesquisa, o
delineamento, a coleta de dados, a transcrição e a preparação dos mesmos para
sua análise específica (GÜNTHER, 2006).
44
Flick (2004) apresentou, conforme a Tabela 4, os aspectos essenciais da

pesquisa qualitativa e acrescenta que as ideias centrais que conduzem a pesquisa
qualitativa diferem das empregadas na pesquisa quantitativa.
Tabela 4 - Aspectos da Pesquisa Qualitativa.

ASPECTOS ESSENCIAIS CORRELAÇÃO
Apropriabilidade de métodos e Os campos de estudo não são situações de laboratório, mas

teorias práticas e interações dos sujeitos no cotidiano
Perspectivas dos participantes e sua

A pesquisa qualitativa estuda o conhecimento e as práticas
diversidade
dos participantes
Reflexividade do pesquisador e da
As subjetividades do pesquisador e daqueles que estão
pesquisa
sendo estudados são parte do processo de pesquisa
Variedade de abordagens e métodos
A pesquisa qualitativa não se baseia em conceito teórico e
na pesquisa qualitativa
metodológico unificado
Fonte: Flick, 2004.
A pesquisa qualitativa torna-se uma atitude específica baseada na

reflexividade do pesquisador, ou se une ainda mais a esta. É orientada para análise
de casos concretos em sua particularidade temporal e local, partindo das expressões
e atividades das pessoas em seus contextos locais (FLICK, 2004). Estas
caracterísitcas justificam a escolha da metodologia para a pesquisa com gestores do
PNAE nos municípios da RMC.
Neves (1996), assim como Günther (2006), considera que para tornar mais
confiável o resultado do estudo qualitativo é necessário cumprir sequenciada e
integralmente as fases do projeto de pesquisa, coleta de dados, análise e
documentação. Conclui que a falta de exploração de certo tema na literatura
disponível, e isso podemos constatar que no tema alimentação escolar, é um
elemento que torna propício o emprego de métodos qualitativos, porém sempre
dependerá de clara definição dos problemas e dos objetivos da pesquisa.
A pesquisa quantitativa, por sua vez, é estruturada e trabalha com
instrumentos de avaliação de atitude e opinião desenvolvidos a partir de questões
predeterminadas – escolhidas pelo pesquisador – ou com hipóteses levantadas em
pesquisas qualitativas (MALHOTRA, 2012). Pois não há como partir de uma
abordagem quantitativa quando se desconhece fatores significativos e
determinantes do comportamento do indivíduo.
45
A finalidade da pesquisa qualitativa não é testar hipóteses, mas justamente

desenvolvê-las para testes posteriores e elaborar teorias à medida das observações.
Entretanto, é necessário um referencial teórico para análise do conteúdo de
entrevistas para melhor organizar e interpretar os dados obtidos. Neste sentido, a
Teoria das Representações Sociais tem um grande potencial de aplicação em
pesquisa qualitativa.
2.3.1. Teoria das Representações Sociais - TRS
Representações Sociais referem-se ao conjunto de explicações, crenças e

ideias que permitem evocar um dado acontecimento, pessoa ou objeto. São
resultantes da interação social, pelo que são comuns a um determinado grupo de
indivíduos. Não pertencem a um único campo de conhecimento; possuem suas
raízes na sociologia, atravessam a psicanálise de Freud e se desenvolvem na
psicologia social de Serge Moscovici (psicólogo social que teorizou as
representações sociais, em 1961), aprofundada por outros autores. Na conceituação
dada por Moscovici, entende-se por representações sociais um conjunto de
conceitos, proposições e explicações originado na vida cotidiana, no desenrolar das
comunicações interpessoais (MOSCOVICI, 1988).
Assim, as representações sociais podem também ser vistas como a versão
contemporânea do senso comum, que é o conhecimento que se forma dentro da
sociedade, o que difere do meio científico (PATRIOTA, 2007).
A Teoria das Representações Sociais (TRS) foi proposta para explicar e
compreender a realidade social, considerando a dimensão histórico-crítica a partir de
uma perspectiva coletiva, porém sem perder de vista a individualidade. Segundo a
TRS, um grupo social cria um código de comunicação baseado em símbolos,
classifica, categoriza e nomeia novos acontecimentos e ideias, possibilitando a
compreensão e manipulação desses novos acontecimentos e ideias a partir de
ideias, valores e teorias preexistentes, internalizados e amplamente aceitos pelo
grupo (LEFÈVRE, 2006).
Desta forma, o novo passa a ter sentido; o não familiar torna-se familiar e é
assimilado no cotidiano das pessoas (DUARTE et al., 2009).
As representações sociais não determinam inteiramente as decisões tomadas
pelos indivíduos, mas limitam e orientam o universo de possibilidades colocadas à
46
sua disposição. Segundo Duarte et al. (2009) as representações sociais formam um

conteúdo mental estruturado, cognitivo, avaliativo, afetivo e simbólico a respeito de
um fenômeno social relevante, tomando a forma de imagens ou metáforas, de um
grupo.
O processo de compreensão do desenvolvimento das representações sociais
é denominado, por Moscovici (1988), de Objetivação e Ancoragem, que tem por
finalidade “destacar uma figura e, ao mesmo tempo, carregá-la de um sentido,
inscrever o objeto em nosso universo”. É o processo em que, aquilo que é
desconhecido e estranho, se torna familiar, se desenvolve em um duplo mecanismo,
de natureza psicológica e social.
A objetivação é o momento em que o abstrato se transforma em concreto,
cristalizando as ideias e tornando-as objetivas. Processo que permite trazer aquilo
que até então inexiste para o universo do conhecido. E a ancoragem é um processo
de familiarização do novo, transformando-o em um conhecimento hábil a influenciar
outras pessoas, revelando-se como uma verdade para certo grupo (MORAES et al.,
2014).
Os dados de uma pesquisa qualitativa podem ser interpretados com maior
objetividade e confiabilidade quando as pesquisas fundamentadas na TRS utilizarem
o Discurso do Sujeito Coletivo como método sistemático de análise dos dados
(LEFÈVRE, CRESTANA, CORNETTA, 2003). Consiste num conjunto de
instrumentos destinados a recuperar e dar a luz às representações sociais
principalmente as que aparecem sob a forma verbal de textos escritos ou falados
(LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).
2.3.2. Discurso do Sujeito Coletivo – DSC
O Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) método desenvolvido por Fernando e

Ana Maria Lefèvre na Universidade de São Paulo na década de 1990 considera que
a forma de pensar e de agir dos indivíduos é determinada pela sua esfera social e
pelos significados nela compartilhados, ou seja, as representações sociais. De forma
prática, as representações sociais refletem o senso comum de um grupo sobre um
fenômeno (objeto, conceito, etc.), pois supõem uma lógica compartilhada por todo o
grupo social de forma mais ou menos estável. Em vista disto, assume-se que estas
categorias de pensamento socialmente compartilhadas transpõem meras
47
abstrações, funcionando como orientadoras de práticas sociais (LEFÈVRE, 2006;

LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).
O DSC utiliza estratégias para descrever o sentido dos discursos por meio de
operadores ou figuras metodológicas tais como, expressões-chave, ideias centrais
(objetivações) e as ancoragens (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).
As expressões-chave são trechos ou segmentos, contínuos ou descontínuos
do discurso, que devem ser selecionados pelo pesquisador e revelam a essência do
conteúdo do depoimento e que serão agrupadas em categorias analíticas
determinadas pela semelhança de ideias centrais nelas contidas (LEFÈVRE e
LEFÈVRE, 2012).
As ideias centrais podem ser nomes ou expressões linguísticas que revelam e
descrevem de modo mais sintético e preciso o sentido ou os sentidos das
expressões-chave de cada um dos discursos analisados e de cada conjunto
homogêneo de expressões-chave. As ideias centrais mais importantes serão
aquelas que mais frequentemente se repetirem entre as respostas individuais na
forma de expressões-chave (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).
O registro da frequência de repetições de ideias centrais confere à técnica um
caráter quantitativo e, portanto, a relevância das ideias centrais. Em síntese, a ideia
central significa o que o entrevistado quis dizer; já as expressões-chave como isso
foi dito (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).
As expressões-chave são transcrições literais de trechos das entrevistas que
revelam a essência do conteúdo das representações ou das teorias subjacentes a
estas. Muitas vezes remetem a uma ideia central e também a uma afirmação,
denominada ancoragem, que é a expressão ou ideologia de uma dada teoria que o
autor do discurso professa e que está embutido no depoimento (LEFÈVRE e
LEFÈVRE, 2012).
Ancoragem é uma afirmação genérica do respondente para qualificar um
contexto específico e demonstra como o objeto representado a partir das ideias
centrais insere-se em seu cotidiano, ou seja, uma expressão de uma dada teoria ou
ideologia que o autor do discurso professa e que está embutida no seu discurso
como se fosse uma afirmação definitiva, muitas vezes manifestada como um
aforismo, uma máxima (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).
A elaboração final do DSC é a reunião das expressões-chave que
apresentam ideias centrais ou ancoragens semelhantes redigido na primeira pessoa
48
do singular. É a organização do material resultante do trabalho de campo, falas

oriundas de entrevistas, questionários, papers, materiais gráficos (DUARTE et al.,
2009; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).
Assim, na medida em que os discursos são construídos, compõe-se a
interpretação dos participantes, as relações estabelecidas por eles no contexto
social, bem como seus comportamentos e práticas (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).
Em suma, o DSC resgata as representações sociais e reconstrói o
pensamento coletivo, ou seja, o compartilhamento de ideias dentro de um grupo
social (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).
Marinho et al. (2010) realizaram um estudo sobre percepções e práticas dos
diretores e coordenadores da alimentação infantil em creches públicas do município
de Jandira/SP acerca de alimentação saudável para crianças. Foram realizadas
entrevistas com 11 gestores e o conteúdo das mesmas foi analisado por meio do
DSC com auxílio do software QualiQuantiSoft®. Os autores observaram uma lacuna
entre aqueles que cuidam da alimentação e educadores, concluindo que há
necessidade de ampliar a abordagem do tema alimentação entre os profissionais do
ensino, destacando que a aproximação dos educadores com os cozinheiros,
auxiliares de cozinha e equipe da alimentação escolar - nutricionista, técnico em
nutrição e dietética sequer foi mencionada. Destacaram, ainda, que muitos destes
profissionais possuem formação específica sobre os conteúdos de nutrição e
poderiam colaborar na elaboração do próprio projeto político pedagógico da unidade
educacional.
Outro estudo utilizando a metodologia do DSC foi sobre a experiência da
Oficina Permanente de Educação Alimentar e em Saúde (OPEAS), realizado no
âmbito do Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar da Universidade
Federal de São Paulo (CECANE/UNIFESP), financiado pelo FNDE. A oficina foi
criada com o objetivo de ser um espaço de articulação dos profissionais envolvidos
no processo de promoção da alimentação saudável na escola e realizada com
nutricionistas, diretores/assistentes de direção, coordenadores pedagógicos,
professores e graduandos de nutrição (JUZWIAK et al., 2013).
Na avaliação somativa, foram apreendidas quatro ideias centrais situando a
OPEAS como: aquisição de conhecimento, espaço para reflexão, oportunidade de
integração e ideias para a prática. Espaços de Educação Permanente devem ser
49
construídos com os profissionais a fim de apoiar e fomentar as ações de promoção

da alimentação saudável no ambiente escolar (JUZWIAK et al., 2013).
Leme (2010) realizou estudo transversal, de natureza quantiqualitativa com
coleta de dados primários sobre conhecimentos e percepções dos adolescentes em
escola pública no município de São Paulo em relação à alimentação saudável. A
técnica do DSC foi utilizada por meio das figuras metodológicas: expressões-chave e
ideias centrais, para a construção do discurso. Os resultados demonstraram que é
baixa a aceitação da alimentação escolar, os alunos a consomem por ser a única
alternativa no ambiente educacional e, ainda, que é comum a compra de alimentos
em estabelecimentos próximos à escola ou trazidos de casa para complementar a
alimentação escolar ou como a única fonte alimentar no período de aula. Os
funcionários da escola, ao final do estudo, sugeriram mudanças na composição das
preparações e a realização de pesquisas junto aos alunos sobre a aceitação e
preferências dos alimentos.
Estudo realizado por Machado et al. (2015) com o objetivo de averiguar a
visão dos membros dos CAE de Santa Catarina, utilizou técnica de grupos focais
para a coleta de dados e do DSC, para análise das falas. Concluiu um avanço no
trabalho do CAE, com entendimento sobre sua função e sobre o significado de
controle social e, verificou a necessidade de avanços na participação democrática.
Barros (2014) utilizou a metologia do DSC para avaliar a atuação dos CAE na
Região Metropolitana de Campinas (RMC) e na Região Administrativa de
Registro/SP, por meio de entrevistas com os conselheiros e gestores públicos
(secretários municipais de educação e nutricionistas - responsáveis técnicos) e
verificou que é notório para os gestores públicos a participação ativa e o exercício
efetivo das funções do conselho, além da necessidade de capacitação dos
conselheiros sobre temas técnicos da área, cidadania e participação social.
Visando avaliar a participação da agricultura familiar e a inserção de frutas e
hortaliças no PNAE na Região Administrativa de Registro/SP, outro estudo utilizou o
DSC. Foram realizadas entrevistas com os nutricionistas - responsáveis técnicos de
onze municípios e verificou-se por meio do DSC a maior oferta de frutas e hortaliças
da própria região reforçando os hábitos alimentares dos escolares e dificuldades
como a variedade de produtos e a logística de distribuição (BARONE, 2014).
Behrens et al. (2015) objetivaram identificar atitudes de consumidores em
duas unidades de alimentação e nutrição no município de São Paulo acerca de
50
inocuidade de alimentos, onde o tratamento dos dados qualitativos e a construção

dos itens da escala foram realizados por meio do DSC. Os autores observaram que,
de forma geral, os consumidores reconhecem sintomas de doenças transmitidas por
alimentos e associam a segurança dos alimentos em restaurantes às boas práticas
de manipulação e atenção à legislação sanitária. Entretanto, há diferenças básicas
nos discursos dos diferentes grupos entrevistados: indivíduos de maior nível
socioeconômico tendem a avaliar riscos através de indicadores sensoriais e
estereótipos (p.e., comida de rua), enquanto indivíduos socialmente vulneráveis
minimizam o risco em favor ao acesso econômico à refeição.
Ribeiro, Barone e Behrens (2016) estudaram a percepção do consumidor
brasileiro sobre o uso de engenharia genética na produção de alimentos realizando
entrevistas com consumidores na cidade de Campinas/SP. Os resultados mostraram
que há desconhecimento sobre os fundamentos científicos da biotecnologia
moderna, bem como da sua finalidade na produção de alimentos. Além disso, frente
à incerteza sobre a real segurança de alimentos transgênicos ou geneticamente
modificados os consumidores preferem os métodos de produção tradicionais, uma
vez que ideias de artificialismo de laboratório, experimentação e até mesmo
contradição moral formam o conjunto de representação social dos alimentos
transgênicos e geneticamente modificados.
2.4. REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS – RMC
A Região Metropolitana de Campinas (RMC) foi criada pela Lei Complementar

Estadual nº 870/2000 e é uma das regiões metropolitanas mais dinâmicas no
cenário econômico brasileiro, composta por municípios com diversidade entre os
seus aspectos populacionais, mas com índices de desenvolvimento similares
(OMI/AGEMCAMP, 2016).
É composta por vinte municípios: Americana, Artur Nogueira, Campinas,
Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba,
Jaguariúna, Morungaba, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa
Bárbara d'Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, Valinhos, Vinhedo, sendo que
Morungaba foi integrada à RMC em março de 2014, pela Lei Estadual nº 1.234.
Estes municípios ocupam uma área de 3.800 km², com uma população de
aproximadamente 3 milhões de habitantes. Campinas abriga 38% da população
51
metropolitana e os municípios de Americana, Hortolândia, Indaiatuba e Santa

Bárbara d'Oeste têm cada um, mais de 200 mil habitantes (OMI/AGEMCAMP, 2016).
Existe uma subdivisão entre eles com o objetivo de melhor definição de
políticas públicas para investimentos e solução dos problemas por blocos de
municípios, além de reforçar os eixos de desenvolvimento, organizados pela própria
RMC.
Essa região sob o ponto de vista econômico é uma das mais importantes do
país. Seu Produto Interno Bruto (PIB) é de R$ 100 bilhões/ano, o que corresponde a
8% do PIB do estado de São Paulo (AGEMCAMP, 2016). O PIB per capita, segundo
o Observatório Metropolitano – Indicadores da RMC (OMI/AGEMCAMP, 2016) é de
R$ 47,1 mil reais, contra 27,2 mil reais no Brasil (IBGE, 2016).
A base econômica é bastante diversificada e integrada com presença de
ramos industriais variados, desde setores de ponta a setores tradicionais. A
agricultura é fortemente integrada à indústria e conta com a presença de importantes
complexos agroindustriais (OMI/AGEMCAMP, 2016).
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Região Metropolitana de
Campinas é 0,792, o melhor entre as regiões metropolitanas do Brasil, segundo
dados do PNUD (2013). O IDH é uma medida resumida do progresso em longo
prazo em três dimensões básicas da atividade humana: renda, educação e saúde.
Neste sentido, o IDH complementa outro indicador muito utilizado, o PIB per capita,
que considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento (PNUD, 2016).
A Tabela 5 define o perfil da RMC, destacando o IDH dos municípios e sua
classificação, a população, a renda per capita, o número de escolas e de alunos
vinculados ao PNAE, a relação de alunos por escola, além do modelo de gestão do
programa de alimentação escolar implementado em cada um dos municípios da
RMC.
52
Tabela 5 – Perfil dos municípios da RMC em relação PNAE.

NÚMERO DE NÚMERO DE % ALUNOS MÉDIA
RENDA
IDH CLASSIFICAÇÃO POPULAÇÃO ALUNOS ESCOLAS EM DE MODELO
MUNICÍPIOS PER
(2010)² IDH² (2015)¹ VINCULADOS VINCULADAS RELAÇÃO À ALUNOS/ DE GESTÃO
CAPITA¹
AO PNAE AO PNAE POPULAÇÃO ESCOLA
Americana 0,811 Muito alto 229.322 1.290,14 40.002 108 17,44 370 Autogestão
Artur Nogueira 0,749 Alto 50.246 934,54 9.919 26 19,74 381 Autogestão
Campinas 0,805 Muito alto 1.164.098 1.628,55 213.176 429 18,31 496 Autogestão
Cosmópolis 0,769 Alto 66.807 870,98 12.692 34 18,99 373 Autogestão
Eng. Coelho 0,732 Alto 18.611 809,01 3.566 8 19,16 445 Autogestão
Holambra 0,793 Alto 13.375 1.510,97 4.174 13 31,2 321 Terceirização
Hortolândia 0,756 Alto 215.819 735,46 47.563 81 22,03 587 Terceirização
Indaiatuba 0,788 Alto 231.033 1.238,84 43.374 101 18,77 429 Terceirização
Itatiba 0,778 Alto 113.284 1.191,85 20.925 63 18,47 332 Terceirização
Jaguariúna 0,784 Alto 51.907 1.155,15 10.298 39 19,83 264 Autogestão
Monte Mor 0,733 Alto 55.409 757,71 2.606 11 236 Autogestão
Morungaba 0,715 Alto 12.934 807,77 14.649 38 385 Autogestão
Nova Odessa 0,791 Alto 56.764 938,17 9.882 31 17,4 318 Autogestão
Paulínia 0,795 Alto 97.702 1.300,12 21.707 66 22,21 328 Autogestão
Pedreira 0,769 Alto 45.579 912,85 8.717 31 19,12 Autogestão
Santa Bárbara
0,781 Alto 190.139 924,99 32.810 81 17,25 405 Autogestão
d’Oeste
Sto Antônio de
0,702 Alto 22.389 772,85 5.057 17 22,58 297 Autogestão
Posse
Sumaré 0,762 Alto 265.955 917,85 51.302 74 19,28 693 Terceirização
Valinhos 0,819 Muito alto 120.258 1.757,66 16.686 61 13,87 273 Autogestão
Vinhedo 0,817 Muito alto 72.550 1.657,33 18.785 36 25,89 521 Autogestão
RMC 0,792 Alto 3.094.181 1.148,94 587.890 1348 18,99 436 -
Fonte: Adaptado OMI/AGEMCAMP, 2016.
53
Em relação à educação a RMC é uma das regiões do Brasil com melhores

indicadores, contando com um total de 1348 escolas de educação infantil, ensino
fundamental e médio atendidas pelo PNAE. São escolas das redes pública (estadual
e municipal), com aproximadamente 590 mil alunos, o que representa
aproximadamente 1% do atendimento em todo Brasil (BRASIL, 2016b).
Considerando essas características de excelência da RMC, como a economia

sólida, infraestrutura que favorece o desenvolvimento metropolitano, a estratégica
possibilidade de logística, e ainda o acesso privilegiado à informação, foi tomada a
decisão de diagnosticar o que os gestores públicos conhecem sobre a legislação do
PNAE para poder implementá-lo adequadamente, fazendo com que o direito do
aluno na escola pública à alimentação saudável e adequada seja preservado e o
ciclo do desenvolvimento humano não cesse.
54
3. OBJETIVO GERAL
Levantar e analisar a formação, os conhecimentos, interpretações e opiniões

e conhecer práticas dos Secretários Municipais da Educação e Nutricionistas –
Responsáveis Técnicos, em relação à Lei Federal nº 11.947/2009 e à
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, que definem o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE).
3.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
- Analisar o Programa Nacional de Alimentação Escolar como política pública,

quanto à sua estrutura formal, substantiva, material e simbólica;
- Obter o Discurso do Sujeito Coletivo que revele as representações sociais dos

gestores do PNAE, nos municípios da RMC.
55
4. METODOLOGIA
A pesquisa de campo foi realizada nos anos de 2014 e 2015, com gestores do
PNAE, quais sejam, secretários de educação e nutricionistas dos municípios da
RMC, com o objetivo de revelar seu entendimento sobre a legislação de referência
do PNAE, bem como crenças, opiniões, práticas e percepções gerais sobre os
programas municipais de alimentação escolar. Trata-se de um estudo observacional,
transversal de abordagem qualiquantitativa.
Os secretários de educação e os nutricionistas de cada município da RMC
assinaram a autorização de coleta de dados com esclarecimentos sobre os
objetivos, justificativa e metodologia da pesquisa, assim como o Termo de
Consentimento Livre Esclarecido (TCLE), que além dos esclarecimentos sobre os
objetivos da pesquisa, também versou sobre o sigilio e a guarda das informações. O
termo esclareceu, ainda, que os resultados seriam codificados e as informações
utilizadas apenas para alcançar o objetivo da pesquisa e compor o relatório final
(Anexo A).
O protocolo de pesquisa registrado na Plataforma Brasil do Ministério da
Saúde, seguindo a Resolução CNS Nº 466/2012, teve a aprovação do Comitê de
Ética em Pesquisa (CEP) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), por
meio do Certificado de Apresentação de Apreciação Ética (CAAE) de número
15720813.3.0000.5404 (Anexo B).
4.1. SUJEITOS DA PESQUISA
Os sujeitos que compuseram o universo do estudo foram os gestores

municipais, ou seja, os secretários como responsáveis administrativos e os
nutricionistas como responsáveis técnicos (RT) pela alimentação escolar dos vinte
municípios da RMC. Os municípios foram caracterizados quanto aos seus aspectos
socioeconômicos e demográficos, cujos dados constam da Tabela 5. A Figura 3
situa os municípios na região e a RMC no estado de São Paulo, respectivamente
nos mapas.
56
Figura 3 - Mapa dos municípios da Região Metropolitana de Campinas, 2016.

Fonte: OMI/AGEMCAMP, 2016.
Os gabinetes dos secretários de educação e os setores responsáveis pela

alimentação escolar de cada secretaria, em cada município, foram os locais onde
esses atores foram entrevistados.
O Sistema de Cadastro de Nutricionistas do PNAE (SINUTRI), baseado no
site do FNDE na internet, foi utilizado no levantamento dos responsáveis técnicos da
alimentação escolar dos municípios da RMC (BRASIL, 2016a). Nos sites oficiais das
prefeituras da RMC foram identificados os secretários municipais de educação. Com
a definição dos contatos, foram encaminhados convites para a participação na
pesquisa.
Mediante a anuência dos secretários muncipais de educação, foram então,
agendadas as entrevistas.
O TCLE informou que as entrevistas seriam gravadas em áudios e os mesmos
seriam mantidos durante o período do projeto, sendo posteriormente extintos.
4.2. GUIAS DE ENTREVISTAS
Um guia de entrevistas semiestruturado foi elaborado para os dois grupos de

sujeitos contendo perguntas abertas sobre o tema da pesquisa com a intenção de
estimular respostas discursivas (LEFÈVRE, 2006; LAWLESS e HEYMANN, 2010).
O entrevistador pôde formular novas perguntas assim que identificou temas
que mereciam exploração mais aprofundada durante as entrevistas.
57
Basicamente, o guia abordou o conhecimento sobre o programa de

alimentação escolar, sobre a legislação pertinente, e sobre a importância e a
aplicabilidade da legislação na implementação do programa no município
(Apêndice).
As questões do guia foram elaboradas de forma a contemplar componentes
cognitivos, conativos e afetivos. No campo cognitivo, agrupam-se as crenças e
conhecimento que o sujeito possui referente a um dado objeto. Já o componente
afetivo congrega os sentimentos a favor ou contra o objeto e, por fim, o elemento
conativo refere-se às tendências de comportamentos da pessoa quanto ao objeto
estudado (PEREZINI et al., 2015).
Nas entrevistas também foram abordadas particularidades administrativas,
com o objetivo de verificar o quão se inteiravam o secretário e o RT da gestão da
alimentação escolar no município. O Quadro 1 apresenta a composição do guia de
entrevistas utilizado.
58
Quadro 1 - Guia de entrevistas com os gestores da alimentação escolar dos

municípios da RMC.
COMPONENTES QUESTÕES QUALITATIVAS
1. O que significa alimentação escolar para o(a) sr(a)?
2. E o que é merenda escolar para o(a) sr(a)?

COGNITIVOS
3. Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa municipal de
alimentação escolar em funcionamento?
1. Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e a
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de
alimentação escolar no seu município?
Questionamento explorando:
- questões técnicas, como as relacionadas às ações de educação alimentar
e nutricional e de segurança alimentar e nutricional, aquisição de gêneros
alimentícios, solicitando que comentassem os pontos fortes e fracos.
- questões administrativas, como identificação dos usuários e dos
participantes do programa, qual a forma de gestão, como é a atuação do
conselho de alimentação escolar, como se dá a execução dos recursos
financeiros e a prestação de contas, como é a fiscalização, o
CONATIVOS monitoramento e avaliação da execução do programa, como é
implementado o programa mais educação, solicitando que comentassem
os pontos fortes e fracos.
2. Gostaria que falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o

programa de alimentação escolar. Quais são as suas funções como
gestor?
(Questionamento solicitando que fosse explorado o organograma de

gestão do programa municipal alimentação escolar, identificando as
pessoas envolvidas e o papel do nutricionista)
3. Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?

1. Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação
AFETIVOS
escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE
QUESTÕES RELATIVAS À ADMINISTRAÇÃO
1. Qual o tipo de gestão do PNAE no seu município: autogestão ou terceirização?
2. Quais os tipos de ensino? Quantas escolas têm de cada tipo? Quantos alunos em cada tipo
de ensino?” Creche, educação infantil – pré-escola, ensino fundamental, ensino integral, ensino
médio, educação de jovens e adultos.
3. Como a prefeitura entrega os alimentos na escola? centralizada (a prefeitura faz as compras

e entrega nas escolas), descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e os
fornecedores entregam nas escolas) ou mista (parte dos alimentos é entregue de uma forma, e
parte de outra)
59
Antes do início do trabalho de campo, os guias de entrevistas foram pré-

testados com especialistas em alimentação escolar, acadêmicos e com secretários
municipais de educação e nutricionistas de 3 municípios não participantes da
pesquisa.
A finalidade do pré-teste foi verificar se as questões elaboradas realmente
levantavam informações de interesse da pesquisa e, caso necessário, pudessem ser
aperfeiçoadas.
As entrevistas foram conduzidas individualmente e os áudios obtidos foram
transcritos por profissional especializado para que se procedesse à análise do
conteúdo verbal.
4.3. ANÁLISE DO CONTEÚDO
Após a transcrição das entrevistas foi realizada a análise pelo pesquisador

principal e dois colaboradores do grupo de pesquisa, com o objetivo de minimizar
possíveis vieses de interpretação (FLICK, 2004). A análise do conteúdo das
entrevistas seguiu o método do DSC, proposto por Lefèvre e Lefèvre (2012), e
compreendeu os seguintes passos:
I - identificação das expressões-chave (ECH): destaques dos trechos do
discurso que realmente responderam às perguntas;
II - identificação das ideias centrais (IC): nomes ou expressões linguísticas
que descreveram de forma breve e precisa o significado das expressões-
chave;
III - identificação das ancoragens (AC): trechos dos discursos que
demonstram como o conhecimento a cerca do objeto estudado se insere no
cotidiano do sujeito.
O Quadro 2 sumariza as figuras metodológicas utilizadas nesta análise.

60
Quadro 2 - Figuras metodológicas do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC).

FIGURAS METODOLOGICAS
Expressões-Chave
(ECH)
Transcrições literais de trechos das entrevistas que revelam a essência do conteúdo das
representações ou das teorias subjacentes a estas
Ideias Centrais
(IC)
Nome ou expressão linguística que descreve de maneira sintética e precisa o sentido
presente nas expressões-chave que compõe as respostas dos indivíduos
Ancoragens
(AC)
Manifestação linguística de uma teoria, crença, valor, sentimento, oriunda do respondente.
É uma afirmação genérica utilizada para qualificar um contexto específico
Fonte: Lefèvre e Lefèvre, 2012.
Os três pesquisadores analisaram individualmente as entrevistas,

selecionando as figuras metodológicas. Posteriormente, foram realizadas reuniões
para definir consensualmente as figuras metodológicas de cada entrevista.
As expressões-chave foram agrupadas em categorias analíticas determinadas
pela semelhança de ideias centrais nelas contidas, compiladas para a redação do
discurso síntese na primeira pessoa do singular, representando a “voz” dos
secretários municipais de educação e nutricionistas sobre o PNAE.
Complementando a análise, foram utilizados os atributos quantitativos do
DSC que são a intensidade/força e amplitude. A intensidade refere-se ao número ou
percentual de entrevistados que contribuíram com suas expressões-chave relativas
às ideias centrais ou ancoragens semelhantes ou complementares, para a
elaboração de um DSC. Assim, foi possível identificar o grau de compartilhamento
das Representações Sociais entre a população pesquisada. A amplitude, por sua
vez, refere-se à presença de uma ideia ou representação social considerando o
campo ou universo pesquisado, revelando ao pesquisador o grau de difusão de uma
ideia entre os sujeitos (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).
O software Qualiquantisoft® foi utilizado para cadastrar os entrevistados, as
ideiais centrais e expressões-chave associadas e redação do DSC (IPDSC, 2011).
61
A Figura 4 apresenta resumidamente as etapas de análise qualiquantitativa

das entrevistas.
Material transcrito
Leitura e análise das entrevistas

identificando as figuras
metodológicas do DSC
(ECH, IC e AC)
Consenso sobre as figuras

metodológicas identificadas nas
entrevistas
Cadastro dos entrevistados no

Qualiquantisoft®
Inserção das figuras metodológicas

no Qualiquantisoft®
Categorização das IC, com

identificação da frequência
(Intensidade/Força e Amplitude)
Construção do discurso na 1ª
pessoa do singular (Junção das
ECH da mesma categoria da IC)
DSC
Figura 4 – Fluxograma das etapas de análise qualiquantitativa das entrevistas

realizadas com os secretários municipais de educação e nutricionistas dos
municípios da RMC.
Fonte: Adaptado de Barone, 2014.
62
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO
5.1. GESTÃO DOS PROGRAMAS MUNICIPAIS DE ALIMENTAÇÃO

ESCOLAR
Para as entrevistas acontecerem foram necessários vários contatos com os

municípios. Entre os motivos da dificuldade de agendamento das entrevistas
estavam os problemas políticos, mudanças de secretários municipais de educação
no período da pesquisa e desconfiança dos nutricionistas em relação ao estudo. Foi
possível contatar 17 (85%) secretários e 19 (95%) nutricionistas, dos 20 municípios
que compõem a RMC. Três secretários (15%) e um nutricionista (5%) recusaram a
participação neste estudo.
Dos 17 secretários entrevistados, todos têm formação acadêmica em nível
superior, em áreas da educação, conforme Figura 5.
Figura 5 - Formação acadêmica dos Secretários Municipais de Educação da RMC.
Dos 20 municípios, 17 (85%) tem estrutura administrativa de secretaria de

educação, e três (15%), de diretoria, sendo que todos respondem política e
administrativamente ao prefeito, diretamente.
O objetivo para a elaboração das questões quantitativas dos guias de
entrevistas foi a comparação do conhecimento entre gestores (secretários e
nutricionistas) sobre a administração do programa municipal de alimentação escolar;
63
o modelo de gestão; a rede de escolas, o número de escolas por modalidade de

ensino; o número de alunos atendidos e a logística.
Os gestores denominam o setor responsável pela alimentação escolar de
várias formas: “merenda escolar”, somente “merenda”, “alimentação escolar”,
“nutrição”, mas em todos os municípios essa área de gestão é vinculada diretamente
ao secretário/diretor de educação. E esta vinculação pode se dar por meio de um
funcionário que não é o nutricionista, o que ocorre em 11 municípios (55%) da
região. A vinculação da área de gestão do programa de alimentação escolar
diretamente com o nutricionista é a estrutura de outros oito municípios (40%). Não
foi possível conhecer a estrutura de um município (5%), que recusou a entrevista.
O programa de alimentação escolar na RMC atende à Lei Federal nº
11.947/2009, artigo 11, quanto à responsabilidade técnica, pois todos os munícipios
têm um nutricionista responsável no seu quadro de funcionários (BRASIL, 2009).
Em contrapartida, com relação à legislação do Conselho Federal de
Nutricionistas, que estabelece parâmetros numéricos mínimos de referência para
responsável e quadro técnico por entidade executora, para educação básica,
Resolução CFN nº 465/2010, nenhum dos municípios atende, pois constatou-se que
em 12 municípios (60%) o programa de alimentação escolar conta somente com um
nutricionista que é responsável técnico para a implementação de todo o programa,
sem dispor do quadro técnico proposto. Em quatro deles (20%), atuam o RT e mais
um nutricionista. Atuam o RT e mais dois nutricionistas em dois municípios (10%) e
em apenas um (5%) atuam o RT e mais 3 nutricionistas. Um município (5%) não
respondeu à pesquisa (Figura 6).
Scarparo et al. (2013) referem no estudo realizado em municípios do Rio
Grande do Sul que o nutricionista desempenha a função de forma isolada, sem
pares na profissão para discutir, dirimir dúvidas e solucionar conflitos, o que confirma
o achado na maioria dos municípios da RMC.
64
Figura 6 - Quadro Técnico do PNAE na RMC.
Quanto ao modelo de gestão implementado pelos municípios para o

programa de alimentação escolar, a autogestão é predominante na RMC. Este
modelo preconiza que toda a implementação do programa de alimentação escolar
esteja totalmente a cargo do município e seja realizada pela área competente da
secretaria/diretoria de educação. Os municípios que adotam esse modelo na RMC
são 15 (75%), sendo que um deles compartilha a gestão com outro órgão público,
uma central de abastecimento – sociedade de economia mista e outro contrata de
terceiros a mão de obra de cozinheiras.
A terceirização do programa de alimentação escolar, que é a transferência
para terceiros (empresas privadas) das atividades de operacionalização do
programa por meio de licitação pública, é a opção de modelo de gestão de cinco
municípios (25%) da RMC sendo que um deles terceiriza o programa utilizando uma
cozinha central (piloto) para preparar apenas as refeições quentes (Figura 7). As
demais preparações (saladas, sobremesas e sucos) são feitas nas cozinhas das
escolas, sendo parte da mão de obra também terceirizada. Este é um exemplo de
difícil gestão, pois reúne várias modalidades em um único município além de
sobrepor a estrutura de cozinha, pois existem a cozinha central e as das escolas,
desempenhando as mesmas funções.
65
Figura 7 – Modelo de gestão do programa de alimentação escolar nos municípios da

RMC.
O estudo de Belik e Domene (2012) relata sobre o município de Tambaú/SP,

onde os produtos são entregues diretamente pelos fornecedores em uma cozinha
central e de lá, parte é encaminhada in natura às escolas sendo que os alimentos
que exigem cocção como carnes, feijão, arroz, macarrão e molho, bem como pães e
bolos, são preparados na cozinha central e distribuídos em hot boxes às escolas.
Comparando as respostas dos gestores sobre qual o modelo de gestão do
PNAE é implementado no município - autogestão ou terceirização - 14 (70%) deles
responderam igualmente; em 2 (10%) municípios os gestores respoderam de forma
diferente; em outros 2 (10%) municípios somente os nutricionistas responderam e
em 1 (5%) município as respostas foram diferentes entre o secretário e o
nutricionista. Um (5%) município não respondeu.
Isto demonstra consonância, conhecimento e segurança do modelo de gestão
implementado na maioria dos municípios, por ambos gestores. Porém, nos demais
municípios os resultados denotam certa fragilidade da gestão ou mesmo despreparo
para o desempenho das funções, devida à discrepância entre as respostas dos
gestores no conhecimento sobre como se implementa o programa no município sob
sua responsabilidade (Figura 8).
66
Figura 8 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre o modelo de

gestão do programa de alimentação escolar.
Quanto às modalidades de ensino (creche, educação infantil – pré-escola,

ensino fundamental, ensino integral, ensino médio, educação de jovens e adultos)
oferecidas no município, todos os 17 secretários entrevistados responderam
demonstrando conhecer as modalidades que atendem. Porém, quanto ao número de
escolas existentes, 11 (65%) secretários responderam adequadamente; 5 (29%) não
responderam, pois precisariam “checar os dados”; e um (5%) respondeu de maneira
incompleta, pois não sabia exatamente o número das escolas existentes no seu
município.
Com relação ao número de alunos atendidos em cada modalidade, 8 (47%)
secretários responderam adequadamente; 6 (35%) não responderam pois não
sabiam o número e exato e 3 (18%) responderam de maneira incompleta, pois
precisariam “checar as informações”. E quanto à delegação de rede, isto é, o
atendimento pelo município às escolas estaduais em relação ao programa de
alimentação escolar, 15 (88%) secretários disseram que sim, atendem às escolas
estaduais e dois (12%) não tinham certeza. Estes achados refletem
desconhecimento de informação fundamental para a gestão da educação no
município.
Quando os nutricionistas foram questionados sobre as modalidades de

ensino, dos 19 entrevistados 18 (95%) responderam adequadamente, e um (5%)
respondeu de maneira incompleta, pois não tinha certeza quanto às modalidaes
67
atendidas. Quanto ao número de escolas atendidas em cada modalidade de ensino,

10 (53%) nutricionistas sabiam o número exato e citaram cada uma delas, 7 (37%)
não souberam responder, solicitando enviar os dados posteriormente e 2 (10%)
responderam de maneira incompleta, pois tinham dúvidas. Para a informação sobre
o número de alunos atendidos em cada escola, 10 (53%) nutricionistas pediram para
enviar os dados posteriormente, pois não sabiam responder no momento da
entrevista, 8 (42%) souberam responder adequadamente e um (5%) respondeu de
maneira incompleta, pois tinha dúvidas.
Quanto à delegação de rede, 17 nutricionistas (89%) responderam
positivamente, que havia a delegação de rede para o programa de alimentação
escolar e dois (11%) ficaram em dúvida se havia ou não delegação de rede no
município (Figura 9).
Figura 9 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre as modalidades

de ensino atendidas pelo programa de alimentação escolar.
A intenção dessas questões foi verificar se os secretários, assim como os

nutricionistas, conheciam exatamente o seu objeto de trabalho. Porém, o que foi
demonstrado nas respostas, principalmente dos nutricionistas, é que aspectos
68
básicos para a gestão do programa de alimentação escolar como números de

escolas e alunos não são informações precisas para quem deve assumir a
responsabilidade técnica atendendo o ítem II do artigo 12, inciso 1º da
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013 que é “planejar, elaborar, acompanhar e avaliar o
cardápio da alimentação escolar de acordo com a cultura alimentar, o perfil
epidemiológico da população atendida e a vocação agrícola da região,
acompanhando desde a aquisição dos gêneros alimentícios, o preparo, a
distribuição até o consumo das refeições pelos escolares” (BRASIL, 2013).
Sobre a forma de distribuição dos alimentos para as escolas, ou seja,

centralizada (a entidade executora, no caso, o município – prefeitura, faz as compras
e entrega nas escolas), descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e
os fornecedores entregam nas escolas) ou, ainda, mista (parte dos alimentos é
entregue de uma forma, e parte de outra), em 13 (65%) dos 20 municípios os
gestores responderam da mesma maneira, em 4 (20%) as respostas foram
diferentes entre o secretário e o nutricionista e em 3 (15%) não participaram da
entrevista somente o secretário ou os dois gestores. Novamente, demonstra-se o
desconhecimento de um dos principais aspectos de gestão, qual seja, a logísitica,
que interfere diretamente nos custos e na efetividade do programa (Figura 10).
Figura 10 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre a forma de

distribuição dos alimentos nas escolas atendidas pelo programa de alimentação
escolar.
69
5.2. DISCURSO DO SUJEITO COLETIVO
A partir das entrevistas realizadas com os secretários e nutricionistas foram

gerados os DSC apresentados em tabelas que seguem, juntamente com as ideias
centrais e a intensidade/força (frequência de indivíduos que contribuíram com as
expressões-chave), de cada ideia central.
5.2.1. Significado da Alimentação Escolar
Os secretários de educação da RMC foram questionados sobre “O que

significa a Alimentação Escolar?” (Tabela 6) e no seu discurso verificou-se sete
ideias centrais, sendo que “Alimentação adequada” (22,8%), “Outro momento da
Educação” (22,8%) e “Assistencialismo” (22,8%), destacaram-se igualmente.
Pode-se notar sobre esse questionamento que nenhum discurso contempla a
alimentação escolar como uma política pública formulada e implementada no âmbito
da educação.
Quando se referiram a uma “Alimentação adequada”, nota-se um viés
assistencialista nesta representação:
“...a gente trabalha com os alunos que não tem alimentação saudável em
casa”.
Camozzi et al. (2015) destacaram a alimentação na escola como estímulo a

autonomia, ao exercício dos direitos e deveres, ao controle das condições de saúde
e qualidade de vida. Destacaram, ainda, que a alimentação adequada e saudável foi
vista no espaço da escola como garantia da segurança alimentar e nutricional, na
medida em que complementa a alimentação do aluno de forma qualitativa.
Entretanto, verificaram que existia a percepção da alimentação escolar como artifício
para evitar a evasão escolar, principalmente dos alunos carentes.
Freitas et al. (2013) relataram em seu estudo que há lugares que a
alimentação escolar se institui como o melhor momento das crianças na escola, com
preparações variadas e comensalidade, atendendo principalmente, o estudante
desnutrido pois, ao reduzir a privação de alimentos vivida, a escola inscreve nesses
jovens um valor social articulado.
70

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Tudo que diz respeito à alimentação das escolas, das
crianças, acompanhamento nutricional. Todos os
processos desde o acompanhamento que seja a escolha
dos produtos a serem licitados até a parte final que é
realmente a manipulação desses alimentos em todas as
esferas do ensino. É uma alimentação saudável, bem
22,8 estruturada e adequada a cada idade escolar que a gente
Alimentação adequada
trabalha com os alunos que não tem alimentação saudável
em casa. É avaliar aquilo que a criança vai utilizar para a
sua vida nutricionalmente falando, que vai valer a pena
realmente e não apenas matar a fome, alimentação deve
ser tudo que se consome, come”
“Entendo que é um outro momento da educação, um outro

momento na formação do cidadão porque a gente procura
trabalhar qualidade de alimentação. Então para ele
aprender também a comer direito, horário, quantidade.
Mais uma forma de educar e formar o cidadão, possibilitar
o aluno condições de aprendizagem na verdade, faz parte
inclusive da parte pedagógica. Então pra nós hoje o
Outro momento da conceito de alimentação escolar está dentro do conceito
educação 22,8
educacional, os momentos que a criança se alimenta no
município ela não só está se alimentando, mas se
educando para a alimentação. É a oportunidade que a
criança tem em poder entender e compreender que a
alimentação que ela recebe da escola vai modificar a sua
vida. Alimentação escolar é um bom atendimento, é mais
um atendimento que a escola proporciona”
“Alimentação escolar é a base de tudo do ser humano.

São as necessidades básicas, aprender a questão
cognitiva se não tiver sanado as minhas necessidades
fisiológicas que é a alimentação? Muitos casos que eles
vêm mais para alimentar do que para aprender...é super
importante na educação das crianças, pra nós é sério
Assistencialismo 22,8
porque não são todos, mas a gente sabe que para várias
famílias, às vezes, é a única alimentação que a criança
tem, principalmente as menos favorecidas... significa um
reforço do estímulo de ir à escola. Hoje muitas crianças
vão à escola por conta da alimentação”
71
(Continuação)
“Alimentação escolar tem um significado muito importante,

para que o aluno chegue na escola e receba uma
alimentação até para que ele tenha ânimo, energia, não
sinta necessidade, seja motivado daí para prestar atenção
nas atividades das aulas, e nas atividades que são
desenvolvidas aí em relação ao currículo escolar, muitos
Desenvolvimento do 18,1 alunos que só vão para a escola para comer. Então a
aluno alimentação escolar é fundamental dentro do nosso
programa, de extrema importância, não tem como deixar
de oferecer uma alimentação de qualidade, balanceada
que possa desenvolver esses alunos, ajuda nesse
desenvolvimento físico e intelectual, principalmente da
maneira como a gente faz com orientação de
nutricionistas, cardápio variado e de acordo com a idade
da criança”
“Alimentação escolar ela faz parte da vida do aluno, da

Faz parte da vida do vida dele em si”
4,5
aluno
“É um direito servir para a criança na escola uma
Direito 4,5 alimentação adequada”
“É um conjunto de fatores aonde é pesquisado o que é o

Conjunto de fatores 4,5 melhor, do que realmente aquela criança vai poder ter
como alimentação e trazer pra elas benefícios”
Na ideia central “Outro momento da educação”, embora o conceito da

alimentação escolar tenha se ampliado como mais uma atividade pedagógica que
acontece no ambiente da escola, a concepção assistencilaista permeia o discurso
quando entendem que:
“Alimentação escolar é um bom atendimento, é mais um atendimento que a

escola proporciona”.
Carvalho (2009) discutiu que a prática assistencialista do programa de

alimentação escolar foi paulatinamente substituída ao longo da sua história pela
prática promotora da saúde, dinamização da economia, inclusão social, respeito à
cultura e hábitos alimentares. Porém, no discurso dos secretários municipais de
educação da RMC, estas ideias ainda aparecem secundárias frente à assistência da
necessidade básica da alimentação do estudante.
Embora haja uma percepção de alimentação escolar como: “Outro momento

da educação”, Bezerra (2009) em sua pesquisa constatou que o plano do trabalho
72
escolar ainda se organiza em função da existência ou não da oferta da alimentação.

Quando há “merenda”, os alunos permanecem na escola cerca de quatro horas e
quando não há, o tempo de trabalho destinado às atividades curriculares é subtraído
e muitas vezes suprime-se o recreio para ganhar mais tempo e liberar os alunos
mais cedo.
No contexto da legislação atual pode-se entender que o estímulo à
permanência do aluno na escola, bem como fator de diminuição da evasão e da
repetência devem ser objetivos do projeto pedagógico da escola. Mas nem sempre
foi assim, pois na Resolução/CD/FNDE nº 7/2000 foi descrito entre os objetivos do
programa no artigo 2º, “o PNAE consiste na transferência de recursos financeiros em
favor das Entidades Executoras..., destinados a suprir parcialmente as necessidades
nutricionais dos alunos, com vistas a melhorar o rendimento escolar, colaborando
para a redução da evasão e repetência, assim como formar bons hábitos
alimentares” (BRASIL, 2000).
Rodrigues (2007) relatou em seu estudo, que ainda na década de 1980, os
gestores tentavam definir o papel a ser cumprido pela escola na solução dos
problemas relacionados à desnutrição, educação e pobreza, diante da afirmação de
que as escolas estavam se tornando "grandes restaurantes" e, por consequência,
sendo assistencialistas.
Neste sentido, o discurso dos secretários de educação reflete ideias do
passado e reforçam a permanência da concepção assistencialista e equivocada em
relação ao objetivo do programa e da escola que secretários e nutricionistas da RMC
ainda têm. Assim, o PNAE ainda é percebido como uma política assistencialista e
não de direito do aluno, como preconiza a legislação de referência do PNAE
(BRASIL, 2009).
A ideia central “Desenvolvimento do aluno” (18,1%) revelou a percepção de
importância da alimentação escolar para que os alunos tenham “ânimo” e também
que vão à escola para comer.
Há, portanto, a necessidade de atividades educacionais que possibilitem o
interesse do aluno pela escola e que durante sua permanência ele tenha o direito de
receber a alimentação como parte das atividades lá desenvolvidas e que faz parte
de seu processo de aprendizagem.
A ideia central “Direito” foi manifestada apenas por um dos secretários
entrevistados (4,5%).
73
Também se arguiu aos nutricionistas a mesma questão “O que significa a

Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” (Tabela 7), verificando-se oito ideias
centrais, sendo que as que apresentaram maior frequência foram “Alimentação
saudável” (29%), “Suporte” (18,4%) e “Educação nutricional” (10,5%).
Tabela 7 - Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Alimentação Escolar é completa, hoje. Acho que é
você fornecer para o aluno, que permanece o período
integral ou parcial na escola, uma alimentação
saudável que atenda as necessidades nutricionais,
para que consiga ter um aproveitamento intelectual
suficiente, porque vem à escola para aprender e
necessita de uma boa alimentação, que siga aí as
Alimentação saudável 29
diretrizes do PNAE. É uma forma de garantir pelo
menos uma refeição adequada para a criança, para o
adolescente, até mesmo para o adulto no dia,
oferecendo nutrientes e alimentos, é algo assim, não
é assistencialista. Então a gente tem que prestar
muita atenção no que a gente fornece, na qualidade”
“Alimentação escolar é um suporte que o aluno

recebe durante esse período da escola para
conseguir desenvolver as suas atividades. É a parte
educacional mesmo, um suporte, uma alimentação, é
um poder muito grande que a gente tem nas mãos
para melhorar saúde, aprendizado, acompanhamento
Suporte 18,3
e desempenho na escola. É algo muito importante,
tem que suprir as necessidades das crianças,
independente da faixa etária, é um tema muito grande
em termos de nutrientes, é fundamental para o
desenvolvimento das crianças”
“Alimentação escolar engloba toda a questão não só

alimentar, mas a educação nutricional, o que a
alimentação em si, na escola, pode trazer pro aluno.
É combater doenças introduzir bons hábitos
alimentares, envolve toda esta questão social e
educativa também da alimentação, é elaborar o
cardápio de uma forma bem diversificada, inserindo
alimentos que eles não conhecem, fornecer uma
Educação nutricional 10,5 refeição adequada, além conseguir trabalhar várias
outras coisas. Esse momento também pode ser
utilizado como uma forma de educação nutricional
tanto para ele, como para a escola como um todo,
diretores, professores, o entorno”
74
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“É uma alimentação que a gente fornece para

complementar a vida das crianças, para ter uma
Complementação 10,5 melhora na qualidade de vida com um foco específico
por faixa etária, adequando às patologias. Além
disso, é uma forma de complementar a alimentação
do aluno enquanto ele está no período escolar”
“É um dos programas mais importantes que tem hoje

no Brasil. Ele representa um atendimento em grande
quantidade na alimentação para crianças e
adolescentes no ambiente escolar. A nível nacional,
que tem esta legislação, esta resolução para estar
Programa importante 10,5
obedecendo, é atender na verdade os 30%,
dependendo do período que eles ficam. Tem que ser
um cardápio completo, oferecendo frutas, verduras,
legumes”
“É uma das únicas refeições que a criança tem, que é

na escola. Merenda escolar, é aquilo que a criança
come e só aquilo a semana toda...Atender às
necessidades daqueles que não tem o que comer em
Assistencialismo 10,5
casa, muitas vezes fornecer o único sustento para a
criança, porque a gente tem várias carentes. Não é
possível imaginar a grandeza da alimentação escolar”
“A partir do momento que uma criança entra no

portão de uma unidade escolar a gente se torna
responsável por tudo que ela vai ingerir ali, então o
Responsabilidade 5,3
projeto deve trazer para a criança segurança
alimentar, sustentabilidade [sustento alimentar]”
“Alimentação baseada em hábitos regionais em

Alimentação baseada em quantidade e qualidade o que significa um grande
5,3
hábitos regionais passo para as crianças adquirirem hábitos
alimentares saudáveis”
A ideia central “Alimentação saudável” revelada no discurso dos nutricionistas

demonstrou uma percepção mais próxima ao que preconiza a legislação do PNAE
(BRASIL, 2009).
Este discurso demonstrou a percepção técnica da alimentação escolar, a
necessidade de exercer as atividades segundo as determinações da Resolução CFN
465/2010 (BRASIL, 2010), como o diagnóstico e o acompanhamento do estado
nutricional dos escolares, identificação de indivíduos com necessidades nutricionais
75
específicas, planejamento, elaboração, acompanhamento e avaliação do cardápio

da alimentação escolar (CHAVES et al., 2013).
A ideia central “Suporte” revelou no discurso identificação com o artigo 2º da
Lei Federal nº 11.947/2009, em relação a algumas diretrizes do programa de
alimentação escolar. Como o emprego da alimentação saudável e adequada,
contribuindo para o crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para a melhoria
do rendimento escolar, em conformidade com a sua faixa etária e seu estado de
saúde, inclusive dos que necessitam de atenção específica (BRASIL, 2009). Desta
forma, os nutricionistas demonstram uma visão mais atual e técnica da alimentação
escolar.
Por outro lado, apenas 10,5% correspondem ao discurso que revelou a ideia
central “Educação nutricional” cuja inclusão no currículo escolar foi um dos grandes
avanços da legislação atual na perspectiva da segurança alimentar e nutricional.
O artigo 2º, inciso II da Lei Federal nº 11.947/2009, ainda como diretriz da
alimentação escolar, institui “a inclusão da educação alimentar e nutricional no
processo de ensino e aprendizagem, que perpassa pelo currículo escolar,
abordando o tema alimentação e nutrição e o desenvolvimento de práticas
saudáveis de vida, na perspectiva da segurança alimentar e nutricional”. Vale
ressaltar que este percentual corresponde a apenas 2 nutricionistas que entendem
alimentação escolar como uma possibilidade de educação alimentar (BRASIL,
2009).
A alimentação escolar é percebida como “Programa importante” para alguns
nutricionistas (10,5%), mesmo que ainda somente como o seguimento da legislação,
sem um olhar contextualizado com a política pública.
Peixinho et al. (2011) compararam o PNAE e o National School Lunch
Program (NSLP) dos Estados Unidos e salientaram que na época da criação dos
dois programas, a má nutrição infantil decorrente da pobreza era uma das grandes
preocupações de saúde pública mundial. Atualmente, o grande desafio enfrentado
pelos dois países é desenvolver uma política de alimentação escolar que esteja
inserida nos princípios do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) e
forneça uma alimentação saudável e nutricionalmente equilibrada, contribuindo para
a saúde e formação de hábitos alimentares saudáveis dos estudantes.
Os programas vêm realizando diversas conquistas desde o início de suas
implementações e nos dois países, há um movimento de envolver pais e outros
76
membros da comunidade nas decisões relativas ao programa e à saúde no

ambiente escolar.
Embora em menor proporção que os secretários, os nutricionistas também
percebem a alimentação escolar como um benefício ao aluno, uma caridade aos
mais pobres que não tem o que comer em suas casas, quando remetem o
significado da alimentação escolar a ideia central “Assistencialismo”.
Desde a década de 1950 existe o esforço, inclusive de Josué de Castro como
participante do governo à época, de romper com o assistencialismo que
caracterizava os diversos programas (COIMBRA, 1982), porém, atualmente,
identifica-se forte compreensão do programa de alimentação escolar como
atendimento a uma necessidade básica dos alunos das escolas públicas.
Portronieri e Fonseca (2011) relataram que a merenda escolar é vista, de uma
maneira geral, como um suporte nutricional destinado aos alunos mais necessitados
e puderam constatar entre eles o sentimento de diferenciação social por meio de
comer ou não na escola. Constataram, também, que a representação da identidade
e da diferença está diretamente relacionada a quem tem o poder, e a partir disso,
ocorre a atribuição de sentido. Sendo os professores referenciais de poder para os
alunos, transmitiram o que seria a identidade (não comer na escola – não favelados)
e o que seria a diferença (comer na escola - favelados).
A Figura 11 mostra comparativamente as ideias centrais identificadas nos
discursos dos gestores.
77

sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”
Nota-se na Figura 11 que “Assistencialismo” é uma ideia central comum nos

discursos dos gestores. Há também uma percepção semelhante em relação ao
significado de “Alimentação escolar”, como adequada e saudável.
É importante diferenciar assistencialismo de assistência, muitas vezes
confundidos. O assistencialismo, como técnica voluntária e espontânea de doação,
ajuda ou favorece as populações carentes, estabelece uma vinculação dos
assistidos aos que realizaram a benfeitoria sob o sentimento de gratidão e tutela.
Diferentemente da assistência, posicionada como um direito do cidadão, uma
política pública (JUNIOR, 2011).
Assim, historicamente se constrói um processo de simbiose no qual os
usuários dos serviços públicos não são atendidos na perspectiva do direito, mas, ao
contrário, o acesso a bens e serviços assistenciais sempre se dá como resultado da
bondade de alguém (SILVA, 2012).
78
5.2.2. Significado da Merenda Escolar
Na Tabela 8 está apresentado o DSC dos secretários sobre a questão: “E o

que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”
Foram identificadas seis ideias centrais. Sendo que as mais relevantes foram
“Refeição” (38,1%), “Alimentação saudável” (28,4%) e “Denominação passada”
(14,3%).

questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Merenda é uma complementação, o suporte da
alimentação escolar, da estadia do aluno na escola é
aquela parte que realmente o aluno vai ter contato com o
Refeição 38,1 produto de todo processo da alimentação escolar. Na
merenda nós procuramos suplementar essa alimentação
diária. Seria mais ou menos a mesma coisa”
“A merenda é qualificada, saudável, preparada por

nutricionista, porque ela tem todos os nutrientes e os
percentuais necessários que a criança precisa para se
Alimentação saudável 28,4 desenvolver bem. É balanceada com carboidratos,
proteínas, vitaminas, que dê a condição dele se alimentar
adequadamente”
“É uma denominação anterior a da alimentação escolar. A

merenda escolar está dentro, ela compõe a alimentação
Denominação
14,3 escolar, mas não se usa mais esse termo merenda
passada
escolar”
“Merenda escolar pra mim reportava muito essa questão

do lanche sem se preocupar muito com a qualidade.
Lanche 9,6 Oferecer algo para essas crianças comer sem se
preocupar com a questão da nutrição”
“Merenda escolar é um direito do aluno em primeiro lugar”

Direito do Aluno 4,8
“Quando fala em merenda escolar é sempre com aquela
conotação de que [o aluno] vem para se alimentar; a
Assistencialismo 4,8 criança chega com fome e é importante que ela coma,
porque hoje tem mais essa característica de alimentar”. É
uma possibilidade da escola ajudar as famílias”
79
Na ideia central “Refeição” identificou-se uma materialização da alimentação

escolar, a comida em si:
“...aquela parte que realmente o aluno vai ter contato com o produto de todo
processo da alimentação escolar”.
Bezerra (2009) relatou em seu estudo que merenda escolar se enquadra

numa categoria que apresenta interfaces tanto com a existência física como com a
construção social e a expressividade do ser humano. Merenda é alimento e comida,
expressivo significado para o ser humano, ultrapassando a mera satisfação de
necessidades biológicas. Desta forma, a palavra merenda carrega a representação
social da refeição servida na escola.
A ideia central “Denominação passada” traz também a questão da
materialização da alimentação por meio da nomenclatura merenda, porém como
conceito antiquado:
“...merenda escolar está dentro, ela compõe a alimentação escolar, mas não
se usa mais esse termo merenda escolar”.
De fato, a denominação do programa Campanha Nacional de Merenda

Escolar foi alterada pela primeira vez em 1965, para Campanha Nacional de
Alimentação Escolar (CNAE) por meio de decreto publicado no Diário Oficial da
União. Objetivava não mais o fornecimento de merenda (pequeno lanche) e sim de
um almoço ao escolar, o Programa de Almoço Escolar. Porém não foi suficiente para
que, culturalmente, fosse aceita a nova nomenclatura (NOGUEIRA, 2005).
Quando identificada a ideia central “Alimentação saudável”, revelou-se a
percepção de uma alimentação equilibrada, pois será “preparada” por nutricionista.
Este discurso pressupõe o entendimento do secretário sobre a
responsabilidade do nutricionista na gestão do programa em atendimento aos
artigos 11 e 12 da Lei Federal nº 11.947/2009, responsabilidade técnica que inclui,
entre diversas atribuições, a elaboração de cardápios com utilização de gêneros
alimentícios básicos, respeitando as referências nutricionais, os hábitos alimentares,
a cultura e a tradição alimentar da localidade (BRASIL, 2009).
A ideia central “Alimentação saudável” também pode ser constatada no
estudo de Marinho et al. (2010) quando verificaram que o conceito dos gestores
80
acerca da alimentação saudável ainda está restrita aos aspectos biológicos da

alimentação, sem a inclusão das funções sociais da mesma.
A concepção assistencialista do programa novamente se apresenta, quando
os secretários entendem merenda escolar como possibilidade de saciar a fome dos
alunos com a alimentação da escola.
Embora “Assistencialismo” tenha uma frequência de apenas 4,8% no discurso
dos secretários, deve ser observada uma vez que representações sociais
importantes aparecem como “...possibilidade da escola ajudar às famílias”, e a
aproximação dos significados da merenda não poderia acontecer sem referência à
problemática da fome, também pelo fato da escola se localizar num espaço marcado
pela pobreza (BEZERRA, 2009).
Caniné e Ribeiro (2007) analisaram a alimentação escolar contextualizando-a
inicialmente como assistencialista, acontecendo em numa escola pública que não
era para todos e implementada timidamente com os recursos das caixas escolares
e, posteriormente, com a ajuda de organismos internacionais. Complementaram, em
seguida, que atualmente possui destinação orçamentária para atendê-lo e ganhou
importância no contexto amplo da Segurança Alimentar e Nutricional, com a oferta
de refeições inspirada no direito humano à alimentação, no sentido de garantir ao
aluno, pelo menos no período em que permanece na escola, acesso a uma
alimentação segura e equilibrada, em quantidade e qualidade adequadas.
O assistencialismo, enquanto ideia central na representação social de
alimentação escolar contribui no processo de formação de condutas e orienta a
comunicação entre os atores no cenário da escola pública. Os gestores, em
consonância como os pais, afirmam que a alimentção deva ser oferecida na escola
porque em casa o alimento não está disponível. Pedraza e Andrade (2006)
argumentaram que o direito da criança receber algum tipo de alimento durante sua
permanência na escola decorre da legislação e que o estado fisiológico das
crianças, no caso a fome, fundamentam o estipulado por lei.
Merenda escolar como direito foi observada com baixa frequência (4,8%)
entre o discurso dos secretários. Isto sugere que, para a maioria dos secretários
municipais de educação da RMC este direito ainda não seja, de fato, percebido.
Pedraza e Andrade (2006) relataram que nos países desenvolvidos, a
alimentação escolar constitui uma prática difundida e não questionada quanto aos
seus objetivos, porque o seu único propósito é atender ao direito do aluno, o que
81
contrasta com os países subdesenvolvidos, onde ainda se vive um estado de não-

cidadania, regido por carências e privilégios.
Os discursos dos nutricionistas sobre merenda escolar encontram-se na

Tabela 9. Oito ideias centrais foram identificadas, sendo as mais frequentes
“Lanche” (25%), “Passado” (17,8%), “Alimentação Saudável” (14,3%) e “Alimentação
Escolar” (14,3%).
Tabela 9 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC,

sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Merenda é um pequeno lanche que se servia apenas
para complementar; seria o mais simples possível,
mas a nossa realidade é outra. É um termo que era
usado bem antigamente, muito enlatado que a gente
recebia, comia e era muito diferente pra mim em
questão de conceito, questão de prática do que é
Lanche 25 agora. É um lanche rápido, o pãozinho, um leite, um
achocolatado, uma coisa que vai suprir ali
momentaneamente, que não vai atender todas as
necessidades que o aluno precisa. Merenda é um
lanche e alimentação são alimentos, tipos de
alimentos”
“Eu acho que a merenda era uma ideia, uma coisa

que é mais antiga pra suprir a necessidade do aluno
na questão de rendimento escolar. Antigamente era
um lanche, e pra mim merenda escolar hoje virou
Passado 17,8 alimentação escolar que a gente está aos poucos
adaptando, colocando alimentos mais saudáveis.
Acho que a merenda é muito mais hoje do que servir
um lanchinho como aparentemente o termo mostra”
“Garantir por meio de uma alimentação saudável, uma

refeição no período que o aluno está na escola,
dentro daquelas normas, é dar acesso aos alunos a
uma alimentação não só de qualidade como de
Alimentação saudável 14,3 segurança, higiene sanitária, alimentação variada e
que respeite os hábitos da cidade, alimentos regionais
e para a criança ter um hábito alimentar mais
saudável”
“Acho que é a mesma coisa que alimentação escolar.

Eu vejo alimentação escolar com uma diferença só no
Alimentação escolar 14,3
nome do que merenda escolar. Pra mim é isso, o
objetivo é o mesmo”
82
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“Complemento da alimentação equivalente a

necessidade nutricional naquele período que a
Complementação 14,3 criança passa na escola, é toda a alimentação no
âmbito escolar, é um suporte para a criança
desenvolver as suas atividades, mais específica e
voltada exclusivamente pro rendimento do aluno”
Merenda escolar é o que é fornecido pela prefeitura, a

gente é obrigada a oferecer uma refeição completa
Obrigação 7,1
para a criança”
“É o momento que a gente pode fazer educação

Educação nutricional 3,6 nutricional, educar a criança a comer corretamente”
“Então, merenda pra mim é um lanche que suprimiria

a necessidade, porque muitas crianças não tem
Assistencialismo 3,6 alimentação em casa e tem que fazer dentro da
escola, virou uma coisa assistencialista, eu vejo
assim, a questão social”
A prevalência do discurso dos nutricionistas refletiu a visão de que merenda é

um pequeno lanche, composto por alimentos com caracterísiticas diferenciadas
como enlatados, por exemplo.
Rodrigues (2007) citou em seu estudo a definição de merenda escolar por
Dante Costa, médico nutrólogo, em 1939: “... a merenda é a pequena refeição, de
digestão fácil e valor nutritivo bastante, realizada no intervalo da atividade escolar...a
merenda tem a função social de minorar os problemas nutricionais entre as
crianças...é de domínio público que o nosso povo come mal, de maneira
desacertada e deficiente". Esta é a definição que muitos gestores e pais de alunos
tem, ainda hoje, sobre o programa de alimentção escolar.
Em estudo realizado por Bittencourt (2007), um dos gestores entrevistados
relatou não ser possível fazer relação entre aprendizagem e alimentação, pois
entende que merenda é incompatível com formação de hábitos alimentares, mais
parece um lanche, um complemento.
Interessante encontrar este discurso entre os nutricionistas:
“Eu acho que a merenda era uma ideia, uma coisa que é mais antiga pra
suprir a necessidade do aluno na questão de rendimento escolar”.
83
Neste discurso a ideia central é “Passado” e há uma explícita mistura de

conceitos, ou seja, a visão ultrapassada de uma ação para suprir a necessidade
alimentar visando o rendimento escolar.
Peixinho (2011) relatou que Dante Costa em 1942, defendia tres medidas
importantes no combate à desnutrição infantil na escola: desjejum, merenda e
almoço escolar. Defendia também que a merenda deveria conter alimentos sólidos,
sucos de frutas e leite e, na impossibilidade por restrição econômica, deveria ser
priorizado o leite e incluia a sopa como solução e também de caráter demagógico.
Nota-se entre os nutricionistas o desconhecimento da história do programa e
o entendimento da pouca relevância que ele tinha, pois:
“...hoje virou alimentação escolar que a gente está aos poucos adaptando,
colocando alimentos mais saudáveis”.
É necessário ressaltar que o público é o mesmo de quando a nomenclatura

era “merenda escolar”, alunos da educação básica da rede pública de ensino do
Brasil, portanto, a preocupação com alimentos saudáveis deveria ter sempre
existido.
Entre as ideias centrais “Alimentação saudável” se confunde com a definição
de “Alimentação escolar”. Alguns nutricionistas não entendem que haja distinção
entre os nomes alimentação e merenda escolar, talvez pelo desconhecimento do
significado das palavras no contexto do programa de alimentação escolar.
A ideia central de merenda escolar como uma “Complementação” para o
aluno, voltada ao rendimento escolar demonstrou entendimento do siginificado da
alimentação na escola como complementar, de fato, à educação. Porém, poderia
haver um entendimento maior em consonância com o artigo 3º da
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, que apresenta o objetivo do PNAE, sendo a
contribuição para o rendimento escolar um dos subsídios, somados a outros como o
crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, a formação de
práticas alimentares saudáveis dos alunos (BRASIL, 2013).
Alguns nutricionistas demonstraram no discurso que merenda escolar é uma
“Obrigação”.
Neste caso, a percepção dos nutricionistas permaneceu no dever do Estado
e não no direito do aluno. E mais uma vez, para uma pequena parcela de
nutricionistas, merenda escolar é assistencialismo:
84
“Porque muitas crianças não têm alimentação em casa e tem que fazer dentro
da escola”.
Com os questionamentos “O que significa Alimentação e Merenda Escolar” foi

possível observar a dificuldade dos gestores, secretários e nutricionistas, atuando na
mesma área e com as mesmas diretrizes norteadoras, em conceituar alimentação
escolar e diferenciá-la de merenda escolar.
Merenda é a representação social de alimentação escolar que persiste entre
os gestores, independentemente do avanço que o PNAE representa como política
pública. É entendida como uma obrigação do estado em prestar uma assistência
sobretudo ao estudante carente, quase uma caridade.
Na Figura 12 pode-se notar que os secretários, diferentemente dos
nutricionistas, entendem merenda escolar como alimentação e que “Seria mais ou
menos a mesma coisa” [que a alimentação escolar]. Se somadas as frequências em
que aparecem no discurso dos secretários, as ideias centrais “Refeição” e
“Alimentação saudável” totalizam 66,5%. Portanto, mais da metade dos secretários
da RMC entendem merenda escolar como refeição e alimentação saudável.
Enquanto as ideias centrais “Lanche” e “Complementação” que apareceram no
discurso dos nutricionistas representam o contrário, merenda escolar é um pequeno
lanche. Os dois atores, de maneira semelhante, percebem merenda escolar como
um termo utilizado no passado, mas nem por isso deixam de utilizá-lo no cotidiano.
85

sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”
5.2.3. Entendimento dos gestores sobre a legislação de referência do PNAE
Para analisar o entendimento sobre a legislação específica do PNAE entre os

secretários, foi questionado: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº
11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa
municipal de alimentação escolar em funcionamento?” (Tabela 10)
86

questão: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a
alimentação escolar em funcionamento?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“O PNAE é um programa do governo federal que vem
nortear um pouco a elaboração e a oferta de merenda nas
escolas. E então nós temos aí a proposta nutricional nas
leis, e algumas regras para a distribuição da merenda. É
uma questão de diretriz, um norte, um encaminhamento
Diretriz 24 para a alimentação escolar no município. Acho que essas
duas legislações nos respaldam e orientam toda
produção, todo controle da qualidade, então ela é a base.
Acredito que ela seja importante para delimitar critérios
mesmo a níveis nacionais”
“Você está falando do recurso que vem do PNAE? Essas

duas legislações pra mim são novas, não estou atualizado
em cima delas; não peguei ela; não li a resolução e nem
Desconhecimento 24 destrinchei o que cada uma delas diz. Não sou um
estudioso dessas leis, não conheço, eu sei que tem uma
resolução e que a gente procura seguir fielmente”
“Como regra burocrática, uma lei que torna obrigatório,

como aquilo que você tem que cumprir, eu preciso
oferecer essa alimentação e que seja uma alimentação de
qualidade. Resoluções, a maioria é administrativa e de
convênio. O que acontece tem uma legislação e tem que
cumprir, só que muitas vezes as dificuldades que encontra
Regra Burocrática 16,6 para cumprir essas leis é enorme porque o papel aceita
tudo. Na realidade para colocar em prática os programas
que a lei exige as dificuldades de falta de pessoal, cada
região e cada município tem as suas peculiaridades, cada
público de cada escola, cada comunidade escolar tem os
seus gostos”
“Não posso dizer se ela é muito facilitadora do nosso

trabalho. Não é muito esclarecedora, tem muitos
problemas que a gente tem que fazer uma gestão a parte
para poder dar conta de atender tudo. A gente vê que
Dificuldade 16,6 existem alguns dificultadores dessas leis, algumas coisas
que não deixa que ela seja totalmente viável. A legislação
é boa, mas os mecanismos para executá-las não são
bons”
“Toda criança tem o direito de ter; porque as mães dos

alunos matriculados já estão cientes que vão ter uma
Direito 4,7
alimentação adequada para cada nível escolar”
“Lei foi muito bom, tudo de boa qualidade, conferimos

Boa qualidade 4,7 tudo, tem nutricionista”
87
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“É uma legislação que tem muitas intenções, mas na

Aporte financeiro 4,7
prática, para sua efetivação ela deveria ter alterações de
aporte financeiro”
“O Brasil precisa entender as suas particularidades em

termos de município, de região para realmente aplicar
Necessidade de
4,7 tudo isso. Legislação é feita nos gabinetes e aí quando
Regionalização
chega para um município desenvolver acaba descobrindo
as dificuldades e as disparidades”
Na Tabela 10 verificaram-se oito ideias centrais, sendo que “Diretriz” tem uma
frequência relevante (24%).
As diretrizes do PNAE de acordo com o artigo 2º da Lei Federal, corroboradas
pelo artigo 2º da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, são o emprego da alimentação
saudável e adequada, a inclusão da educação alimentar e nutricional no processo
de ensino e aprendizagem, a universalidade do atendimento aos alunos
matriculados na rede pública de educação básica, a participação da comunidade no
controle social, o apoio ao desenvolvimento sustentável, o direito à alimentação
escolar, visando a garantir segurança alimentar e nutricional dos alunos, o que de
certa forma se assemelha ao que os secretários entendem sobre a legislação,
porém, não se referem ao PNAE como política pública (BRASIL, 2009; BRASIL,
2013).
Nesta mesma proporção, outros 24% do discurso dos secretários, trazem a
ideia central “Desconhecimento”.
Estudo realizado por Carvalho (2009) entre professores de escola de ensino
fundamental II no Distrito Federal, concluiu que 80% dos gestores desconhecem o
funcionamento e a gestão do PNAE.
Peixinho (2011) ressaltou em seu estudo que foram realizados entre 2003 a
2010 vários encontros regionais e nacionais de alimentação escolar tendo sido
diagnosticada a necessidade de formação de gestores. As capacitações não
pretendiam conferir o perfil técnico e/ou administrativo do gestor, mas sim fornecer
informações e conhecimentos que subsidiassem suas ações. Possivelmente parte
dos secretários da RMC não participou desses encontros, pois entre os critérios
estavam entidades executoras que ainda não haviam sido capacitadas.
88
A constatação da divergência entre as ideias centrais “Diretriz” e

“Desconhecimento” no discurso dos secretários traz uma inquietação, pois eles são
os responsáveis na entidade executora pela implementação de uma política pública
de visibilidade para o município, que contempla um financiamento externo relevante,
e que muitos deles dizem que é muito importante para o cotidiano da escola.
Inclusive, quando questionados sobre O que significa a Alimentação
Escolar para o(a) Sr(a)? (Tabela 6), com uma frequência de 18,1%, afirmaram:
“Alimentação escolar tem um significado muito importante, para que o aluno

chegue na escola e receba uma alimentação...Então a alimentação escolar é
fundamental dentro do nosso programa...ajuda nesse desenvolvimento físico e
intelectual...”.
E mesmo assim, possivelmente, desconhecem a formalização do programa

por meio da legislação.
Alguns secretários entendem a legislação como “Regra burocrática” (16,6%).
Talvez o não entendimento do significado da alimentação escolar como uma
atividade complementar à educação e direito do aluno e ainda, a não apropriação da
legislação por parte do secretário, resulte no discurso de que a legislção é apenas
uma regra burocrática e não um conjunto de normas para implementar uma política
pública.
É necessário reiterar que a legislação regula as relações sociais, representa
muito mais que um conjunto de ordens a serem cumpridas. É a superação do poder
do mais forte, do mais rico ou qualquer outro fator de distinção entre os indivíduos,
estabelecendo a igualdade entre as pessoas na definição ou garantia dos direitos
(PACHECO e CERQUEIRA, 2009).
Quando os secretários se referem à lei como “ter que cumprir” demonstra a
falta de capacitação para a gestão pública, uma vez que todos tem formação na
área de educação, especificamente. Paula (2005) relatou em seus estudos que a
Administração Pública tem uma lógica própria, requerendo o desenvolvimento de
técnicas de gestão adequadas, além de uma formação específica para os gestores
públicos.
Alguns secretários falaram da “Dificuldade” (16,6%) imposta pela legislação.
Os municípios relataram diversas situações que dificultam, de fato, a implementação
do programa de alimentação escolar, como a não existência de recursos humanos
89
capacitados, a lentidão nas compras públicas, instalações inadequadas para as

cozinhas escolares, entre outras.
As dificuldades na gestão do programa no nível municipal têm sido relatadas há
algum tempo como no estudo de Nogueira (2005) baseado na avaliação do
MEC/INEP de 1998 (DRAIBE, 1998). É absolutamente comum verificar a dificuldade
de gestão em questões logísticas, técnicas e também da inserção do programa no
projeto pedagógico da escola pela entidade executora. No nível administrativo, o
programa enfrenta inúmeras dificuldades e resistências. As secretarias municipais
de educação, geralmente como entidades executoras, deveriam exercer algumas
funções básicas no planejamento e execução, porém contaram sempre com número
reduzido de funcionários designados à gestão e ao acompanhamento do programa.
Os problemas referentes à insuficiência de infraestrutura para o provimento das
instalações, equipamentos e do pessoal para o preparo e distribuição das refeições,
foi uma das situações relatada no estudo de Santos et al. (2007), como
dificultadores da operacionalização dos programas de alimentação escolar no nível
local.
Silva e Danelon (2013), quando analisaram as informações contidas nos
pareceres elaborados no ano de 2003 pelos CAE de 568 municípios das várias
regiões geográficas do Brasil, verificaram que a insuficiência dos recursos federais
destinados ao programa foi a principal crítica realizada pelos conselheiros. Quanto à
infraestrutura do programa as críticas identificadas foram em relação a ausência de
estrutura física para a aquisição de gêneros nos municípios, principalmente em
relação ao acondicionamento dos perecíveis que demandam a utilização de
freezers. Houve também críticas em relação à logística de transporte para a entrega
de alimentos às escolas e em relação à falta de nutricionista no programa.
Outros discursos com menor expressão demonstram que os secretários
entendem como direito à alimentação (4,7%), que a lei é boa, pois a alimentação é
de boa qualidade e tem nutricionista (4,7%), mas ainda é necessário ter uma
alteração no aporte financeiro (4,7%) e necessidade de regionalização (4,7%) para
atender as particularidades dos municípios.
Com relação ao entendimento sobre a legislação pelos nutricionistas a

Tabela 11 mostra seis ideais centrais.
90
Tabela 11 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios

da RMC, sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº
11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa
municipal de alimentação escolar em funcionamento?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“É uma obrigação do governo ter a merenda. Todo
município, todo estado tem que fornecer a merenda para
os alunos. Seria da nossa obrigação, não só o
fornecimento da alimentação, como o controle através de
Obrigatoriedade 28
testes antropométricos, então o controle da situação
nutricional e também práticas alimentares dentro do
currículo escolar”
“A lei nos ajuda através desses parâmetros para definir o

programa, as metas, os cardápios, tentar seguir da melhor
forma possível o que ela coloca pra gente. Acho
fundamental ter uma diretriz, ela rege as nossas ações e
muito disso está influenciado o lado financeiro, de acordo
com essa legislação o que a gente recebe recursos do
governo federal. Elas são gerais, eu entendo que elas são
necessárias e importante pra gente padronizar uma
questão a nível nacional. No momento da gente solicitar
algumas coisas para incrementar esse cardápio ou até
para pensar numa equipe técnica que consiga tocar o
programa é um subsidio que a gente utiliza dentro do
nosso trabalho. Tem que cumprir em termos do cardápio
Diretriz 28 os nutrientes, os macro e micro nutrientes, e o per capita
que é repassado por aluno, que pra creche é um valor,
período integral então às vezes este valor não cobre todas
as despesas, uma parte fica com o município. A lei 11.947
vem nos ajudar principalmente na aquisição de produtos
pra alimentação escolar, sempre conseguindo colocar
produtos de melhor qualidade. Para mim, eu tento da
melhor forma possível colocar esta legislação em prática,
em todos os ângulos. Suportes e apoios para os técnicos
trabalharem, adequarem a alimentação escolar para que
haja melhor desempenho, melhor distribuição e segurança
dentro do programa. Acho que sempre ajuda e contribui, o
ideal era ter um repasse maior”
“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não

consegue às vezes se enquadrar 100% na lei. Encontro
dificuldades com as questões específicas do município;
elas são muito generalizadas, não atendem às
particularidades de cada região, são muito amplas. Porém
não tem como fazer uma lei para cada município. A lei é
Difícil implementação 20 boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar
ela totalmente. Trabalhoso estar aplicando, a gente está
tentando no mínimo atender tudo que ela nos pede para
ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a
gente tem que se enquadrar em tudo que eles falam na
questão alimentar”
91
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“A lei não direciona, depende da política se abraça as

Dificuldade 12 ideias do que pode ser feito, não pode, o que pode colocar
ou não coloca. Ela está no papel, às vezes, a nossa
realidade é outra”
“Esta última resolução [resolução/cd/fnde nº 26/2013], ela

está mais rigorosa, é um programa que está muito voltado,
Questões técnicas 8
preso, nessa parte de percentual de nutrientes”
“Eu conheço, gostaria de seguir, mas eu não posso seguir

ela hoje, não consigo seguir. O dia que eu tentei aplicar
Impraticável 4
algumas coisas ouvi que as leis não foram feitas para
serem seguidas”
Entre os nutricionistas a ideia central que prevalece sobre o entendimento da

legislação é a “Obrigatoriedade” (28%). Neste discurso os nutricionistas demonstram
a responsabilidade técnica quando se referem a outras atribuições que transcendem
ao mero fornecimento da alimentação.
Scarparo et al. (2013) concluíram em seu estudo sobre a efetividade das
formações de nutricionistas realizadas pelo Centro Colaborador em Alimentação e
Nutrição do Escolar da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CECANE
UFRGS), entre 2007 e 2009, quando 95% dos nutricionistas demonstraram clareza
sobre as atribuições, apesar de relatarem a dificuldade em adaptar a teoria à
realidade em que atuam.
O tempo verbal utilizado no discurso dos nutricionistas, numa situação
condicional (“Seria de nossa obrigação...”), sugere análise à luz do artigo sobre a
atuação do nutricionista no PNAE com ênfase no número de profissionais, nas
atribuições, nos avanços e desafios (CHAVES et al., 2013). Neste trabalho foram
relatadas as dificuldades no atendimento às atividades obrigatórias do nutricionista
no âmbito do programa de alimentação escolar, conforme a Resolução CFN nº
465/2010 (BRASIL, 2010).
Os dados apresentados demonstraram que houve evolução no percentual de
municípios brasileiros com nutricionistas cadastrados no FNDE/PNAE, porém à
atividade de elaboração do cardápio foram incorporadas outras atividades técnicas,
ampliando a complexidade de suas ações. E neste contexto o não cumprimento de
todas as atribuições previstas para o nutricionista certamente está relacionado ao
92
quantitativo de profissionais atuantes no programa, havendo sobrecarga de trabalho

quando não há o atendimento do parâmetro numérico mínimo estabelecido na
Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010).
Embora os nutricionistas se sintam obrigados a colocar em prática a
legislação, também a entendem como um respaldo, uma “diretriz”, assim como os
secretários, sendo essa ideia central manifestada por 28% desses entrevistados.
A partir de 2003 o PNAE passa a ter destaque como um dos programas de

governo que visa à formação de hábitos alimentares saudáveis e à segurança
alimentar e nutricional dos escolares. Nesse período a coordenação do programa
passa a ter, pela primeira vez, um nutricionista como principal gestor, em nível
central.
A presença deste profissional à frente do programa, com a inserção de outros
nutricionistas à equipe técnica, trouxe contribuições significativas (CHAVES et al.,
2013), porém é recente a exigência por lei de um profissional na equipe de gestão
do PNAE, e necessita, de fato, de diretrizes para poder operacionalizá-lo
adequadamente.
Bandeira et al. (2013) em sua pesquisa referiram que entre as atividades
realizadas pelo nutricionista, informadas nos pareceres conclusivos dos Conselhos
de Alimentação Escolar do Brasil sobre a execução do PNAE, destaca-se o
acompanhamento da aquisição, preparação e distribuição da alimentação escolar
seguida de educação nutricional e da coordenação do diagnóstico nutricional.
Os nutricionistas entendem a legislação como diretriz, respaldo, porém as leis
não são uma ajuda, uma contribuição, elas precisam ser implementadas e avaliadas,
para, se necessário, propor novas formulações.
Grande parte dos nutricionistas entende que a legislação é de “Difícil
implementação” (20%). Em relação ao atendimento às especificidades dos
muncípios, a legislação permite por meio da aquisição de alimentos da agricultura
familiar, que o cardápio seja adequado aos hábitos alimentares locais. Conforme o
artigo 14 da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, os cardápios devem ser elaborados
com utilização de gêneros alimentícios básicos, de modo a respeitar as referências
nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura da localidade e pautar-se na
sustentabilidade, sazonalidade e diversificação agrícola da região e na alimentação
saudável e adequada, o que pode demonstrar, mais uma vez, que os nutricionistas
têm dificuldades de interpretação dessa legislação (BRASIL, 2013).
93
Baeza (2014) destacou em seu estudo que entre as vantagens de

regionalização do processo de aquisição dos alimentos produzidos localmente,
características como a aparência do produto, frescor e identificação do
produtor/fornecedor resultaram em maior aceitabilidade dos mesmos por parte dos
escolares, reduzindo o desperdício e racionalizando os processos.
Porém, outro fator relevante que pode justificar o discurso dos nutricionistas
em relação a dificuldade de implementação é a falta de formação adequada para a
atuação no PNAE durante o curso de graduação, segundo estudo de Santos et al.
(2012).
No discurso dos nutricionistas sobre o entendimento da legislação para
operacionalizar o programa no nível municipal, a ideia central “Dificuldade”, aparece
na frequência de 12%.
Este entendimento parece ter como cenário a questão política do município,
vinculando a atuação técnica à política de governo. Diferentemente do discurso dos
secretáios que apontam “Dificuldade” também como ideia central, porém com
enfoque na infraestrutura do PNAE.
O estudo de Honório e Batista (2015) com nutricionistas participantes de uma
capacitação para atuação no PNAE reiterou que não há preparação adequada do
nutricionista para atuar na área de alimentação escolar, alegando que assuntos
como legislação do PNAE, administração de recursos públicos, licitação, entre
outros que subsidiam a atividade do responsável técnico no programa, não são ou
são pouco abordados na formação universitária. O que pode ser um fator
preponderante para “Dificuldade” no entendimento da legislação do PNAE.
Um outro estudo realizado por Souza (2015) com nutricionistas - responsáveis
técnicos em municípios de Minas Gerais e Espírito Santo indicou o descumprimento
de diversas atribuições essenciais previstas na legislação por percentual importante
dos profissionais, como a elaboração do plano de trabalho e realização de avaliação
nutricional do aluno e do cardápio, o que certamente compromete o atendimento aos
alunos da educação básica e a qualidade do PNAE. Assim, o autor concluiu que
seria necessário maior investimento dos secretários municipais na garantia de boas
condições de trabalho e estruturas adequadas para o desenvolvimento das
atribuições dos nutricionistas.
Alguns nutricionistas resumem o entendimento da legislação a “Questões
técnicas” (8%).
94
Este discurso demonstra um entendimento restrito do programa de

alimentação escolar, pois para atender às diretrizes nutricionais é necessário
atender às demais diretrizes do PNAE estabelecidas nos artigos 2° da Lei Federal nº
11.947/2009 e da Resolução/CD/FNDE n° 26/2013. Além disto, a Resolução visa
subsidiar o nutricionista para as ações de educação e segurança alimentar e
nutricional conforme Seções I e II - Das ações de Educação Alimentar e Nutricional e
Da Oferta da Alimentação nas Escolas, do Capítulo V (BRASIL, 2009; BRASIL,
2013).
A Figura 13 demonstra que apenas as ideias centrais “Diretriz” e “Dificuldade”
se apresentam com frequências semelhantes no discurso dos gestores sobre como
entendem a legislação do PNAE. Vale ressaltar que existem contradições
importantes entre os discursos dos atores. Os secretários entendem a legislação
como “Diretriz” e “Desconhecimento”, enquanto que os nutricionistas a entendem
como “Diretriz” e “Obrigatoriedade”, todos com a mesma frequência.

sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a
alimentação escolar em funcionamento?”
95
5.2.4. Suficiência da legislação de referência do PNAE para a gestão municipal
Quanto à suficiência da legislação sobre o PNAE foi questionado aos

secretários: “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e
Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de
alimentação escolar no seu município?” (Tabela 12)

questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e
Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de
alimentação escolar no seu município?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“A lei federal é muito bacana, bem embasada, é bastante
completa e ampla, tanto a lei quanto a resolução já
normatizam. Nós estamos dando conta, não temos
nenhuma outra legislação. Às vezes quem sabe seria
interessante eles [vereadores] lendo a nacional propondo
alguma coisa municipal. Mas não vão ler e não vão propor
adequadamente, capaz de propor bobagem, então é
melhor ficar com o que tem que eu acredito que é muito
bom. Fazer uma lei municipal, acho que talvez seria
colocar mais dificuldade numa coisa que não é tão
simples, acaba formando uma colcha de retalhos, eu
Suficiência 52,3
entendo que existe uma lei federal e vamos seguir
conhecendo ela muito bem vai para aplicação, mas
sempre estamos agregando algo a mais para suprir todas
as necessidades. O que precisa é a organização municipal
para cumprimento da legislação, uma regulamentação da
operacionalização definir papeis de todo mundo, fortalecer
o quantitativo de recursos e desses profissionais,
nutricionistas que acompanha aqui no município e fazem
acontecer. A legislação é boa, mas os mecanismos são
difíceis”
“Precisaria ficar mais claro essa questão em geral, para a

prefeitura e a questão do poder público. Fica confuso
saber os limites de cada poder, poderia ser mais
especificada, dar um suporte maior, dar um
direcionamento maior para o município, ela é muito vaga.
Tem necessidade sim de conhecer e aplicar as leis que já
existem. Acho que mais especificamente da agricultura
Insuficiência 23,7
familiar, se a gente conseguisse implantar, tem que ter
uma legislação, tem que ter alguma coisa para normatizar
isso, ter um rumo para seguir, porque eu não sei como é
no outro município, mas eu entendo que tem que ter
alguma coisa para normatizar e a gente ter um caminho
para seguir. Só a legislação não dá conta é um conjunto
de ações mesmo”
96
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
Aprimoramento com a “Acho que a legislação sempre tem que estar aprimorada,
4,8
prática de acordo com a prática. Ela tem que ir se inovando de
acordo com as necessidades que vão aparecendo”
“Ter uma legislação para respaldar, para orientar e até

para garantir, acho que a legislação é uma garantia da
Respaldo 4,8
continuidade da alimentação escolar”
“Porém, tem que ter cuidado para a legislação não

Engessamento 4,8 engessar o programa”
“Desconheço, se há uma legislação além dessas que vem

do governo federal, mas eu acho que seja interessante
Não sabe 4,8 para que as pessoas até tomem conhecimento dessa
nacional”
“Tenho certeza que eu preciso de um efetivo maior para

Efetivo maior 4,8
um acompanhamento”
Para a metade dos secretários municipais de educação da RMC (52,3%), a

legislação existente é suficiente.
Neste discurso fica explícito que é necessária a gestão administrativa do
secretário na organização do programa no nível municipal para além da legislação e,
que para isso não seriam necessárias novas leis.
Quando os secretários foram questionados sobre qual o entendimento sobre
a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o
programa municipal de alimentação escolar em funcionamento (Tabela 10), a ideia
central que se apresentou com maior prevalência (24%) foi “Diretriz”, que ratifica a
ideia central “Suficiência”.
O relatório de pesquisa do Projeto Agricultura familiar, alimentação escolar e
a realização do direito humano à alimentação adequada da Ação Brasileira pela
Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH) e do Instituto Brasileiro de Análises
Sociais e Econômicas (IBASE) (2012) ressaltou a necessidade de mais
investimentos na formação de recursos humanos, capacitações voltadas para a
formação dos agentes públicos que lidam diretamente com a gestão e execução do
processo de aquisição para o PNAE nos municípios. Vários relatos evidenciaram a
necessidade de contratação de recursos humanos para trabalhar especificamente
com a operacionalização do processo de aquisição, cuja complexidade da gestão
97
requer não apenas o diálogo intersetorial, mas também pessoal disponível e

capacitado para tal.
No estudo de Andrade, Silva e Andrade (2015) foi constatado que os
governos, utilizando-se da autonomia que têm e de suas capacidades, podem criar
condições para que as políticas públicas possam atingir seus objetivos. Porém a
eficiência das políticas públicas está diretamente ligada à maneira como elas são
discutidas, aplicadas e operacionalizadas. O PNAE apresenta-se para todo o país, o
que significa a padronização da implementação e da operacionalização, entretanto,
em diferentes contextos locais com seus conjuntos de particularidades (questões
sociais, econômicas, políticas, culturais, tradicionais, ambientais, institucionais).
Dessa forma, a operacionalização do PNAE, ou de outras políticas públicas, pode
ocorrer de forma diferenciada ou encontrar entraves distintos nos municípios
brasileiros.
Uma proporção expressiva de secretários teve em seu discurso a ideia central
“Insuficiência” (23,7%).
Vale ressaltar que quando questionados quanto ao entendimento sobre a
legislação específica do PNAE a ideia central com 24% de frequência no discurso
dos secretários foi “Desconhecimento” (Tabela 10).
Portanto, pode-se deduzir que por desconhecimento da legislação, os
secretários precisem de mais esclarecimentos sobre o compartilhamento da gestão,
quando se referem aos limites de cada poder e sobre a implantação da agricultura
familiar no programa de alimentação escolar.
Pode-se observar também que as determinações sobre a gestão
compartilhada partem da Constituição Federal como prevê o artigo 208, incisos IV e
VII quando determina que o dever do Estado (ou seja, das três esferas
governamentais: União, estados e municípios) com a educação é efetivado mediante
a garantia de "educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos
de idade" (inciso IV) e "atendimento ao educando, em todas as etapas da educação
básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar,
transporte, alimentação e assistência à saúde" (inciso VII) (BRASIL, 1988).
Posteriormente o artigo 17 da Lei Federal nº 11.947/2009, estabelece a
competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, no âmbito de suas
respectivas jurisdições administrativas; e o artigo 18 estabelece que os estados, o
Distrito Federal e os municípios devem instituir no âmbito de suas respectivas
jurisdições administrativas, os Conselhos de Alimentação Escolar (BRASIL, 2009).
98
Em relação à implementação da agricultura familiar, o artigo 14 da Lei Federal

nº 11.947/2009 estabelece a porcentagem dos recursos financeiros repassados pelo
FNDE que deve ser utilizada na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da
agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações
(BRASIL, 2009). A Seção II do Capítulo VI da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013,
estabelece o passo a passo para esta implementação e quando aparece no discurso
a necessidade de “...ter alguma coisa para normatizar e a gente ter um caminho
para seguir...” pode-se notar, de fato, o desconhecimento da legislação entre os
secretários (BRASIL, 2013). No estudo de Aguiar e Calil (2016), foram identificadas
deficiências nos editais de chamadas públicas, concluindo que a maior parte dos
secretários não observaram a legislação vigente do PNAE e desconsideraram a
qualidade e segurança dos alimentos.
As demais ideias centrais aparecem com uma frequência menor e são
bastante diversificadas: “Aprimoramento com a prática”, “Respaldo”,
“Engessamento”, “Não sabe“, “Efetivo maior”, porém se somadas, totalizam 24% do
discurso dos secretários.
Em relação à ideia central “Respaldo” existe uma convergência com a ideia
central “Diretriz” do discurso dos secretários quando questionados sobre qual o
entendimento sobre a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº
26/2013, para colocar o programa municipal de alimentação escolar em
funcionamento (Tabela 10):
“O PNAE é um programa do governo federal que vem nortear um pouco a

elaboração e a oferta de merenda nas escolas. E então nós temos aí a proposta
nutricional nas leis, e algumas regras para a distribuição da merenda. É uma
questão de diretriz, um norte, um encaminhamento para a alimentação escolar no
município. Acho que essas duas legislações nos respaldam e orientam toda
produção, todo controle da qualidade, então ela é a base. Acredito que ela seja
importante para delimitar critérios mesmo a níveis nacionais”.
Ao contrário dos secretários, quando questionados sobre “Somente a

legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e Resolução/ CD/FNDE nº
26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação escolar no seu
município?” os nutricionistas entendem que não há suficiência na legislação
(50%) (Tabela 13).
99

da RMC, sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº
11.947/2009 e Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do
programa de alimentação escolar no seu município?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Acredito que seria muito melhor se a gente tivesse outras
[leis], acho que a resolução e a lei federal muito ampla;
mais fácil a gente cobrar dos gestores se tivesse uma lei
municipal, só uma federal fica muito vago. Tem vários
problemas que ainda tem que ser resolvidos que às vezes
barra, que a lei não autoriza, usa outras leis sem ser essa
porque às vezes fica algumas coisas falhas e a gente tem
que procurar outras para se encaixar. As leis, são uma
coisa e a realidade é outra completamente diferente.
Precisaria de uma lei municipal, daria um suporte pra mim
como RT, a questão da cantina a gente precisa de uma lei
e não temos, eu acho que tinha que ter mais uma
Insuficiência 50 legislação, por exemplo, proibição de cantina. Também
tem muita dificuldade com relação a agricultura familiar,
além de ter mais uma legislação para trabalhar mais a
1010 [Portaria Interministerial nº 1.010/2006, que instituiu
diretrizes para a promoção da alimentação saudável nas
escolas de educação infantil, fundamental e nível médio
das redes públicas e privadas, em âmbito nacional] o que
eu acho dificultoso é querer seguir o que é solicitado e
depois os superiores aceitarem que tem uma lei, porque
quando você tem uma lei municipal ela te ajuda e te auxilia
até na questão das oposições, uma lei municipal eu acho
que é um reforço”
“A lei é suficiente, dá conta sim, tem bastante conceitos

importantes, dá pra gente aplicar e ter como bíblia, a
legislação serve como uma base, mas acredito que cada
um tem uma realidade muito diferente, mas a gente pode
Suficiência 40
se embasar totalmente nelas que elas dão um bom
respaldo. Só os projetos educacionais que ficam mais por
conta das próprias escolas”
“As leis municipais ajudam muito até porque de repente é

um reconhecimento do município, dos vereadores, do
próprio prefeito da importância do programa de
alimentação escolar e está nos ajudando, reforçando
Leis municipais 10
algumas condutas que a gente precisa ter e que com uma
lei isso fica mais intenso, mais forte. O papel ajuda, mas é
necessária a conscientização das pessoas para
entenderem a necessidade de estar aplicando tudo isso”
100
Embora quando questionados sobre como entendiam a legislação de

referência para colocar o programa municipal de alimentação escolar em
funcionamento tenham dito que a legislação é uma diretriz (28%), os nutricionistas
relatam que a legislação é insuficiente para a implementação de todo o programa
nos municípios.
Porém, neste mesmo questionamento sobre o entendimento da legislação, a
ideia central “Difícil implementação” (Tabela 11) corrobora com a ideia central
“Insuficiência”:
“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não consegue às vezes se

enquadrar 100% na lei. Encontro dificuldades com as questões específicas do
município, elas são muito generalizadas, não atendem às particularidades de cada
região, são muito amplas. Porém não tem como fazer uma lei para cada município.
A lei é boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar ela totalmente.
Trabalhoso estar aplicando, a gente está tentando no mínimo atender tudo que ela
nos pede para ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a gente tem
que se enquadrar em tudo que eles falam na questão alimentar”.
Chaves et al. (2013) relataram em seu estudo que as diretrizes e os princípios

do PNAE mostram que sua execução é complexa e que extrapola o entendimento
usual de que o programa serve apenas para fornecer alimentação saudável aos
alunos.
Peixinho (2013) ressaltou que somente a partir de 2003, quando o
nutricionista foi inserido na coordenação geral do programa no nível federal, passou-
se a reafirmar a responsabilidade técnica pela alimentação escolar como atribuição
do nutricionista desde a análise do perfil nutricional dos escolares atendidos para
elaboração de cardápios e aquisição dos gêneros alimentícios até a realização de
ações educativas em alimentação e nutrição que perpassem pelo currículo escolar.
Quanto ao discurso de suficiência da legislação (40%) pode-se notar que
existem alguns equívocos.
A legislação não é composta por “conceitos importantes”, não é uma “base”.
Lei significa um conjunto de normas jurídicas criadas por meio de processos próprios
e estabelecidas pelas autoridades competentes. Mesmo para esses nutricionistas
que entendem a lei como suficiente para operacionalizar o programa, deve haver o
desentendimento do seu significado. Mesmo assim, quando os nutricionistas foram
101
questionados sobre “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a

escolar em funcionamento?” (Tabela 13) a ideia central de maior prevalência e que
confirma a suficiência da legislação foi “Diretriz” (28%). De fato, como argumentaram
Aguiar e Calil (2016) a Lei Federal n° 11.947/2009 é o instrumento legal que
fortalece o nutricionista na coordenação das ações de alimentação escolar como
responsável técnico pelo programa, acompanhando desde a aquisição dos
alimentos até a distribuição das refeições ao aluno.
A Figura 14 demonstra que os atores percebem a legislação de base para a
operacionalização do PNAE como suficiente ou insuficiente, não a partir do seu
entendimento e tampouco da sua formação profissional, seja o secretário ou o
nutricionista. Pelo que os discursos revelam, o entendimento depende da forma
como os atores se organizam nos seus municípios para implementar o programa.
Figura 14 – DSC dos secretários e nutricionistas - Ideia central e Frequência,

sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e
Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de
alimentação escolar no seu município?”
102
5.2.5. Envolvimento dos Gestores com o PNAE
Quando questionados sobre o envolvimento cotidiano com o programa de

alimentação escolar (“Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento
cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções
como gestor?”) (Tabela 14).

questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o
programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como secretário?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“O nosso acompanhamento é de forma bastante próxima e
supervisionada, de acompanhamento através das
informações que chegam na Secretaria e é óbvio às vezes
as queixas dos momentos perturbados. Primeira coisa eu
tenho que tomar conhecimento de que a merenda é
servida em todos os níveis com regularidade. Costumo
visitar as escolas, e frequentar as cozinhas, muitas vezes
no horário do almoço, da merenda e inclusive como junto
com as crianças esse alimento e faço minhas críticas.
Acompanhamos todo cardápio, a distribuição da merenda,
acompanhamos diariamente a empresa que fornece as
merendas, nós temos um contrato e temos que
supervisionar e acompanhar para saber se tudo que foi
contratado está sendo executado. Eu converso com as
merendeiras, professores, alunos para fazer uma
avaliação para saber como eles tem recebido essa
alimentação, se está de acordo ou não, se está deixando a
desejar com relação aos gêneros oferecidos e com relação
ao preparo também, um acompanhamento que essa
Supervisão 45,9
alimentação que tem chegado não seja só o que a criança
precisa comer. Ouço bastante o corpo técnico para que a
gente possa melhorar, tenho dado liberdade e
acompanhado esse resultado final. Não adianta eu criar
uma lei colocar uma alimentação saudável para o aluno,
me empenhar para que isso aconteça se não houver uma
força conjunta entre pais, professores, grupo de gestão,
inclusive grupo de gestão da Secretaria para que se
conscientize o aluno da importância. A gente tem que
acompanhar o processo licitatório que é algo que muito me
preocupa. Então na verdade hoje o meu envolvimento é
assim, hoje eu quero olhar, verificar se quem está
trabalhando direto com isso tem trazido pra mim as
dificuldades. Então vamos conversar, vamos verificar para
que essa alimentação realmente faça diferença na vida
desse aluno, na vida dessa criança, adolescente, enfim,
que vai utilizar disso. Acompanho a questão dos
empenhos, estou acompanhando o conselho o CAE para
conhecer. A nutricionista me apresenta relatório”
103
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“Temos o setor da merenda e temos a chefe da merenda e

as nutricionistas, estamos sempre trabalhando juntas para
Compartilhamento com
que as coisas saiam da melhor maneira possível, tem
nutricionista 20,8
encontros esporádicos, uma vez por semana a gente se
reúne para elas colocarem quais as dificuldades, temos
que ter qualidade total”
“Delego e dou condição pra que os nossos subordinados

desempenhem seu papel. Tenho que confiar no meu
departamento de alimentação escolar, uma equipe
experiente, [a equipe] está há muitos anos com a gente na
Delegações de funções 12,5
rede e tem desenvolvido um bom trabalho. É uma
preocupação grande porque envolve todos os nossos
alunos”
“Eu tenho um cardápio, eu vejo o cardápio, vejo se pode

Acompanhamento do estar mudando alguma coisa, melhorando aqui, tirando
8,2
cardápio alguma coisa, pode por outra coisa no lugar”
“Não olho muito a parte financeira, eu vejo só na hora que

passa com o secretário de finanças, mas o que a gente
Alimentação saudável 4,2 quer é uma alimentação saudável, a gente não abre mão,
meu acompanhamento é em cima da alimentação”
“Meu envolvimento é grande e nesse momento nós

Agricultura Familiar 4,2 estamos assim voltados para agricultura familiar”
“Meu envolvimento como secretário é difícil porque eu

estou numa administração dificílima, eu era mais
Pouco envolvimento 4,2 empenhado antigamente. Tenho pouco contato, de vez em
quando eu questiono algum tipo de compra e de vez em
quando eu questiono algum tipo de cardápio”
Os secretários elencaram a “Supervisão” como uma das atividades principais

(45,9%). Entre elas estão o acompanhamento próximo do CAE, do cardápio, da
distribuição da merenda, da empresa que fornece as merendas, do processo
licitatório, da regularidade da oferta, visitas às escolas e às cozinhas, se alimentando
junto com as crianças, fazendo contato com as merendeiras, professores, alunos,
ouvindo o corpo técnico. Complementando; acreditam que há necessidade de força
conjunta entre pais, professores, grupo de gestão, inclusive grupo de gestão da
Secretaria para a implementação do programa de alimentação escolar:
Este discurso revela interesse real dos secretários em acompanhar a
implementação do programa de alimentação escolar, mesmo que alguns
demonstrem, desconhecimento (24%) da legislação do PNAE. Sem conhecimento
104
da legislação de referência, as diretrizes do PNAE correm risco de não serem

eficientemente observadas.
Uma parte (20,8%) dos secretários atribui o seu envolvimento cotidiano com o
programa ao compartilhamento com o nutricionista.
De fato, Chaves et al. (2013), argumentaram que inicialmente, a atuação do
nutricionista limitava-se à elaboração do cardápio, mas foram incorporadas muitas
outras atividades técnicas na rotina do profissional, as quais ampliaram a
complexidade de suas ações e que dentre essas atividades são muitas as
dificuldades encontradas. Assim o compartilhamento das atividades entre os
gestores pode diminuir as dificuldades encontradas no cotidiano.
Para alguns secretários (12,5%) a “Delegação de funções” é uma prática. No
trabalho de Andrade et al. (2015) foi observado que as políticas públicas estão
expostas às formas de gestão de acordo com as instituições responsáveis por sua
operacionalização. Segundo os autores, a abertura de um sistema político está
diretamente ligada ao comprometimento dos seus gestores em proporcionar ou não
esta abertura, que pode ser entendida como a organização do arranjo institucional
da entidade executora, corroborando com o discurso dos secretários sobre a
delegação de funções para a operacionalização do PNAE.
Quanto às condições para o desempenho do papel do nutricionista, o discurso
dos secretários atende parcialmente à Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, artigo 12,
inciso 2º, quando resolve que a entidade executora deve oferecer condições
suficientes e adequadas de trabalho para o profissional, mas como pode-se verificar
neste estudo (Figura 6), os secretários não atendem integralmente aos parâmetros
numéricos mínimos de referência de nutricionistas por escolares, previstos na
Resolução CFN nº 465/2010, como preconizado (BRASIL, 2013; BRASIL, 2010).
As demais ideias centrais como “Acompanhamento de cardápio”,
“Alimentação saudável”, “Agricultura familiar” e “Pouco envolvimento” aparecem nos
discursos com menores frequências, somando aproximadamente 21% e portanto
não menos importante no cotidiano dos secretários.
Relacionando as atribuições descritas no discurso dos secretários às que
estão descritas no artigo 5º da Resolução/CD/FNDE 26∕2013 sobre os participantes
do programa, verifica-se que a entidade executora, no caso, o município, é
responsável pela execução do PNAE de maneira integral, inclusive pela utilização e
complementação dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE, pela prestação
de contas do Programa, pela ofer
105
ta de alimentação nas escolas por no mínimo 800 horas/aula, distribuídas em

no mínimo, 200 dias de efetivo trabalho escolar, e pelas ações de educação
alimentar e nutricional a todos os alunos matriculados; logicamente funções estas
que devem ser delegadas, mas sob a supervisão geral do secretário de educação
(BRASIL, 2013).
No entanto os nutricionistas quando questionados sobre o envolvimento

cotidiano com o programa de alimentação escolar apresentaram, como ideia central
de maior frequência (60%) a “Determinação da legislação de RT”, referenciando as
atribuições do nutricionista no programa (BRASIL, 2010) (Tabela 15). Esta ideia
alinha-se ao discurso dos nutricionistas em relação ao entendimento da legislação
do programa, e altas frequências das ideias centrais “Obrigatoriedade” e “Diretriz”
(56%) (Tabela 11).
106

da RMC, sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento
cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções
como nutricionista - RT?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
Autogestão
“Papel é de coordenadora. Tenho que responder pelo
programa, pelos recursos, pelas compras, pela
distribuição, coordenar equipe, enfim, são aquelas
determinações da legislação do RT. Tem também a
elaboração de cardápio, verificando as necessidades
especiais de alguns alunos, os testes de aceitabilidade, de
repente na hora de reprovar uma amostra eu tenho que
estar bem por dentro do que eu estou reprovando, o
cálculo dietético, estimativa do que é consumido no ano,
participar das licitações, acompanhamento nas escolas, o
check list, manual de boas práticas, relatório e participo de
reuniões do conselho de alimentação escolar. A gente
também faz especialmente outros projetos interdisciplinar,
projetos de educação nutricional, treinamento com
merendeiras que é periódico, que nem a lei pede pra gente
fazer, palestras com os pais, os professores, diretores,
Determinação da
60 com as merendeiras e com as crianças”
legislação de RT
Terceirização
“Meu papel ficou como fiscalizadora da alimentação
escolar, a gente faz visitas nas escolas, tenho que
fiscalizar a parte técnica do contrato, do edital da merenda,
se a empresa terceirizada está cumprindo com o que a
gente colocou no edital. O cardápio é feito pela empresa,
mas tem que passar por aprovação minha como RT da
prefeitura. Eu tenho que aprovar este cardápio. Controlar
número de merendas, aceitação, se a criança tá comendo,
se não tá, controlar desperdício, a parte de prestação de
contas, faz acompanhamento das notas fiscais, participo
muito do conselho de alimentação escolar, também a parte
de educação nutricional, palestras em escolas, pra pais,
pra alunos, eu desenvolvo este projeto de avaliação
nutricional”
Autogestão
“Faço compras, visita, verificação se o produto está bom
ou não, contato com o fornecedor, compra direta, tenho
que coordenar todo esse trabalho e fazer a fiscalização de
execução de contrato também. Então a gente faz a parte
administrativa, nota, solicitação, planejamento de cardápio,
Atividades
20 compra, pedido, fornecedor, é uma coisa que é
administrativas
praticamente todo dia, a gente tem que pensar numa
distribuição, numa questão de validade, num planejamento
do nosso estoque, e ainda tem a questão de relatórios a
parte burocrática que é muito maçante que a gente tem
que ficar o tempo todo vendo isso”
107
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
Terceirização
“A gente faz a fiscalização mesmo do trabalho da
empresa, aplica check list, se não foi executado o contrato
tenho que fazer os apontamentos item por item se foi
cumprido ou não”
“Faço tudo, eu sou única, não é fácil, apesar de existir toda

uma legislação a gente muitas vezes não consegue
implantar isso dentro das escolas. É muito difícil essa
sensação de você não saber exatamente o que está
acontecendo na escola e de que a administração está
ficando por conta da própria cozinheira, é uma
Faz tudo 16
responsabilidade muito grande que a gente tem que é
assumir por algo que você não está presente todos os
dias. Procuro me esforçar ao máximo, estar mostrando o
que está acontecendo, quando falta alguma coisa correr
atrás”
“Não consigo fazer tantas visitas como eu gostaria e

Não faz visitas 4
deveria”
Necessário atentar que no discurso dos nutricionistas estão distintas as

atribuições conforme o modelo de gestão implementado no município, autogestão ou
terceirização, sendo que a Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010) que delibera
sobre as atribuições do nutricionista no âmbito do programa de alimentação escolar,
não as destingue, apenas as divide em atividades obrigatórias e complementares,
nos artigos 3º, 4º e 5º, do capítulo I. A Resolução/CD/FNDE/nº 26/2013 (BRASIL,
2013), afirma que é de competência do nutricionista, responsável pelo programa, e
aos demais nutricionistas lotados no setor de alimentação escolar, as atribuições
estabelecidas na Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010), e ainda:
“I – realizar o diagnóstico e o acompanhamento do estado nutricional dos
estudantes;
II – planejar, elaborar, acompanhar e avaliar o cardápio da alimentação escolar de
acordo com a cultura alimentar, o perfil epidemiológico da população atendida e a
vocação agrícola da região, acompanhando desde a aquisição dos gêneros
alimentícios, o preparo, a distribuição até o consumo das refeições pelos escolares;
e
III – coordenar e realizar, em conjunto com a direção e com a coordenação
pedagógica da escola, ações de educação alimentar e nutricional”. (BRASIL, 2013).
108
Porém, observa-se nos discursos que as atividades são muitas e diversas,

nos dois modelos de gestão citados pelos nutricionistas.
As atividades do nutricionista no programa de alimentação escolar seja ele o
responsável técnico ou não, indicam a necessidade de formação universitária
adequada e constante atualização, com concomitante cumprimento e fiscalização
dos parâmetros numéricos de referência para contratação de nutricionistas
(CHAVES et al., 2013).
Vale ressaltar que diferentemente do modelo de autogestão, na gestão
terceirizada existe um esforço por parte das entidades executoras que a adotam, em
criar uma imagem da terceirização como a melhor modalidade de gestão para o
programa. Desta forma há contratação de nutricionistas, realização de reformas das
cozinhas, compra de equipamentos. Assim o custo das refeições nesta modalidade,
assumem um valor maior (RODRIGUES, 2013).
O quadro técnico de alguns programas municipais é tido como insuficiente,
como revelado no discurso cuja ideia central é “Faz tudo” (16%).
Melo et al. (2012) relataram que no âmbito do programa de alimentação
escolar, a assunção de atribuições, além daquelas previstas em lei, pode gerar
incompatibilidades com o bom desenvolvimento das ações de nutrição, limitando os
resultados do PNAE. Salientam, ainda, que as ações de educação alimentar e
nutricional são uma atividade obrigatória do nutricionista, considerando-se o seu
papel estratégico na promoção da alimentação saudável na escola e que em seu
estudo, somente 33,18% dos nutricionistas entrevistados realizavam frequentemente
essa atividade.
A Figura 15 demonstra que 80% do discurso dos nutricionistas da RMC sobre
o envolvimento cotidiano com o programa revelam que dedicam-se às atividades
pertinentes ao RT e às administrativas, porém Melo et al. (2012) ponderaram que as
atribuições do nutricionista do PNAE devem ser analisadas frente aos parâmetros
numéricos estabelecidos pela Resolução do CFN nº 465/2010, assim como a carga
horária técnica mínima semanal recomendada.
109

sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano
com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como
secretário/nutricionista-RT?”
Com relação à opinião dos secretários sobre o PNAE, baseada na

experiência e compreensão sobre alimentação escolar, foram identificadas na
Tabela 16 oito ideais centrais. As que apresentaram maiores frequências foram
“Normatização” (38%) e “Insuficiência de recursos” (19,1%).
110

questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação
escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Eu não li toda a legislação. Mas pelo que eu acompanho
aqui das nossas práticas que são fundamentadas nessa
legislação acredito que é muito importante, é bom, orienta,
determina, traz as diretrizes para essa nova alimentação,
dá suporte para os municípios se organizarem para
oferecer o que é um direito da criança e um dever do
estado. Vem melhorando, precisa ser aperfeiçoado ainda
mais a questão da merenda escolar, e para nos trazer
mais recursos também. Pra gente aqui atende as nossas
necessidades, vejo que é interessante, que está no
Normatização 38 caminho certo, que a gente precisa ter uma qualidade.
Acho que nós progredimos, com essas leis, nós
evoluímos. O programa traz uma outra cara para essa
alimentação que chega para as escolas. A questão das
nutricionistas realmente cuidando do cardápio, da
alimentação, foi mesmo um avanço. O que a gente precisa
como todas as leis, como tudo que acontece no país é
adaptando, acertando, verificando na prática o que precisa
ser mais flexível, acertar para que possa realmente fluir de
uma maneira melhor”
“O governo federal precisava descer um pouquinho para a

realidade dos municípios, o custeio disso é muito
defasado, ele está muito distante em termos de valor do
que a gente efetivamente precisaria para cumprir a
legislação que ele mesmo determina. Acho que ele ainda é
curto financeiramente para atender as necessidades, que
se tornam maiores, os padrões de quantitativo, de
Insuficiência de recursos 19,1 proteína, carboidrato, frutas, porções indicadas não condiz
com o valor que ele repassa. Poderia vir mais verba para a
educação na parte de alimentação, não tenho críticas, mas
se tivesse mais verba a gente poderia estar fazendo mais
coisa...Acho que o programa vem se aprimorando e eu
precisava ter mais subsídios, eu estou por dentro e não
tanto nesse momento”
“Acho excelente a questão da preocupação do

desenvolvimento integral da criança, inclusive hoje que
nós temos as nossas crianças com alimentação muito fast
Desenvolvimento food, muito prejudicada dentro dos lares acho que é uma
9,5
integral das crianças parte da aprendizagem também da escola a alimentação
escolar. Melhoraria no nacional esse tipo de atenção para
esses casos específicos”
111
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“Precisava haver uma melhor definição da

responsabilidade de cada instância, o que é do federal,
estadual e município, até que ponto cada ente desse
Definição de hierarquia 9,5
possa assumir a responsabilidade e ver se pode melhorar
o programa. Precisa ser simplificado, tem muitas coisas
que você observa que existem muitos entraves
burocráticos’’
“O programa traz a questão do acompanhamento, não é

possível mais que você tenha uma escola que ofereça a
Controle maior de bolacha com leite para facilitar, precisa ter um controle
9,5
qualidade maior de qualidade. Então a nível nacional eu não sei se
existe um controle tão rigoroso”
“Minha opinião sobre os programas do governo federal que

eles são um pouco distantes, o Brasil é muito diverso,
Regionalização 4,8 penso que tinha que levar em conta um pouquinho mais o
contexto de cada região”
“O PNAE em nível nacional é muito amplo porque cada

Muito amplo 4,8 região tem sua especificidade”
Padronização 4,8 “É a nível nacional é uma padronização”
A ideia central “Normatização” foi representada no discurso e alinha-se à ideia

de “Diretriz” (Tabela 10), o que pressupõe que a legislação é necessária para
nortear o programa de alimentação escolar no município, mesmo com a dificuldade
de entendimento para a operacionalização. Também está de acordo com
“Desconhecimento”, que os secretários revelam em seu discurso (Tabela 10).
A ideia central “Normatização” no discurso dos secretários relaciona-se
também com a estrutura formal de análise de políticas públicas, segundo Di
Giovanni (2009), composta pelas teorias, práticas e resultados; a legislação que
norteia a política pública.
Para a ideia central “Insuficiência de recursos”, nota-se que o entendimento
sobre o financiamento não está de acordo com o compartilhamento entre os três
entes federativos. Esta ideia central confirma a ideia central “Aporte financeiro”
(Tabela 10), mesmo apresentando menor frequência no discurso dos secretários
quando questionados sobre o entendimento da legislação para operacionalizar o
programa.
112
De forma geral, a complementação da maioria dos 670 municípios inscritos

em 2004 e 2005, por ocasião do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar,
elaborado pela ONG Ação Fome Zero objetivando avaliar e classificar as prefeituras
do Brasil com relação à gestão da alimentação escolar ficou abaixo de 1% da receita
total bruta municipal, ou seja, os municípios gastam menos que 1% de sua receita
própria com alimentação escolar (BELIK e CHAIM, 2006), o que sustenta a
reivindicação de maior aporte financeiro pelo FNDE.
Gabriel (2013) relatou que as disparidades quanto à contrapartida de diversos
municípios/estados brasileiros refletem numa execução insatisfatória do programa
nos locais onde o padrão da alimentação depende exclusivamente do repasse
federal. Sendo um dos princípios do PNAE o compartilhamento da responsabilidade
pela oferta da alimentação escolar entre os entes federados, atentou para a
importância de contrapartida adequada dos estados e municípios, visando a
complementação dos recursos transferidos pelo FNDE.
Desta forma fica notória a não compreensão da responsabilidade do
município em relação ao financiamento ou a não priorização na destinação do
orçamento municipal como forma de suplementação do PNAE, como prevê o artigo
208, incisos IV e VII, da Constituição Federal (BRASIL, 1988) e a Lei Federal nº
11.947/2009 (BRASIL, 2009).
As demais ideias centrais foram bastante diversificadas representando as
opiniões dos secretários. As ideias centrais “Desenvolvimento integral das crianças”,
“Definição de hierarquia” e “Controle maior de qualidade” apresentam a mesma
frequência de 9,5%.
Quando os secretários se referem ao desenvolvimento, provavelmente estão
relacionando à alimentação saudável ao ambiente escolar.
A Lei Federal nº 11.947/2009 assim como a Resolução/CD/FNDE/nº 26/2013
tratam, como uma das diretrizes do programa, o emprego da alimentação saudável e
adequada, compreendendo o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a
cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis contribuindo para o
crescimento e o desenvolvimento dos alunos. Assim entende-ser que os secretários
compreendem a legislação quanto a este aspecto (BRASIL, 2009; BRASIL, 2013).
Anteriormente a esta lei foram instituídas as diretrizes para a promoção da
alimentação saudável nas escolas de educação infantil, fundamental e nível médio
das redes públicas e privadas, em âmbito nacional, por meio da Portaria
Interministerial (Ministérios da Saúde e Educação) nº 1.010/2006, considerando
113
entre outras questões, que o padrão alimentar do brasileiro é predominantemente

calórico, rico em açúcar e gordura animal e reduzido em carboidratos complexos e
fibra (BRASIL, 2006).
A consolidação do PNAE ao longo dos anos no sentido de uma alimentação
saudável, consoante com os princípios de Segurança Alimentar e Nutricional, bem
como a transferência da gestão para o nível local e a preocupação em definir regras
para o controle social e desenvolvimento local por parte do Governo Federal,
também demonstram que a alimentação escolar possui um amplo potencial de
transformar a realidade local (TURPIN, 2008).
Somando-se a isso, um ponto de grande relevância é o fato de que a
legislação prevê que a educação nutricional seja o foco principal do PNAE, não só
para a promoção de uma alimentação saudável pelas crianças, mas também na
sustentabilidade e proteção do meio ambiente (PINHO, 2015).
A ideia central “Definição de hierarquia”, que aparece no discurso como
opinião do secretário em relação ao PNAE, constata a ideia central “Insuficiência”,
que surge no discurso dos secretários quando questionados sobre a suficiência da
legislação para a gestão do programa de alimentação escolar no município (Tabela
12).
A ideia central “Controle maior de qualidade”, por sua vez, diz respeito às
ações de acompanhamento da operacionalização do programa de alimentação
escolar. Tanto a Lei Federal (BRASIL, 2009) quanto a Resolução (BRASIL, 2013)
deliberam sobre o controle de qualidade seja em relação às atribuições do
nutricionista, reforçadas pela Resolução CFN nº 465/2010, seja pelas atribuições do
CAE (BRASIL, 2010).
Gabriel (2013) reforçou em sua pesquisa que a complexidade do programa
indica um acompanhamento frequente de sua execução para garantir que suas
ações sejam desenvolvidas em respeito aos seus princípios e diretrizes. Contudo,
não é o que se constatou na RMC, que conta com responsável técnico em todos os
municípios, mas não tem quadro técnico suficiente para realizar uma efetiva
supervisão do preparo e distribuição das refeições aos alunos em cada escola ou
cozinha escolar. Situação esta comprovada quando os secretários foram
questionados sobre a suficiência da legislação do PNAE para a gestão do programa
de alimentação escolar (Tabela 12), com a ideia central “Efetivo maior”:
114
“Tenho certeza que eu preciso de um efetivo maior para um

acompanhamento”.
A percepção dos nutricionistas sobre o PNAE (“Baseando-se na sua

experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião
sobre o PNAE?”), teve como ideias centrais reveladas com maior frequência
“Necessidade de aperfeiçoamento” (22,2%) e “Cobrança” (22,2%) entre as nove
ideais centrais apresentadas na Tabela 17, seguida da ideia central “Muito bom”
(18,5%).

da RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão
sobre alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Acho que é um programa que vem crescendo, cresceu
muito desde quando ele começou e assim, eu acho que a
tendência dele é ir só melhorando, crescendo, ele vem
evoluindo bastante, estamos caminhando, mas acho que
precisa mais ainda. Está sendo cada vez aperfeiçoado,
precisa ser repensado algumas regras, algumas coisas
que constam lá em termos da própria alimentação. Mas
Necessidade de
22,2 falta uma avaliação mais efetiva, não sei se falta
aperfeiçoamento
fiscalização de algum órgão, falta a gente ter um contato
mais direto com alguém pra vir ver se aquilo está sendo
cumprido. Hoje ele precisa ter uma atualização,
principalmente em cima destas discrepâncias, de ter uma
mesma normativa pra um país com tantas realidades
diferentes. Isso é uma busca”
“Eu acho que o programa é muito bonito no papel, que

vem lá de cima do governo. A própria legislação é muito
grande, no papel muito boa, pensando na questão
principalmente nutricional, mas em relação a gestão daí a
questão dividi muito governo federal, estadual, municipal.
Eu acho um pouco vago porque o país é muito amplo, das
Cobrança 22,2
competências de cada nível de governo. A cobrança do
FNDE, ao que eles programam e pautam do que é ideal
muitas vezes pra gente é difícil, a gente procura atender
tudo que é possível, mas na prática fica um pouco
complicado”
“Eu acho que é um programa muito bom, um programa

maravilhoso, necessário, porque eu sempre trabalhei em
merenda escolar, fui vendo a evolução que o programa
Muito bom 18,5
teve. Ele tem trazido benefícios e deve ser melhorado
sempre”
115
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
(Continuação)
“Um programa bem extenso, aliás um dos maiores do

Programa antigo imenso 11,2
Brasil, que atende a população de uma forma geral, um
programa tão antigo, imenso”
“Eu acho muito válido, muito importante até para o

Suprimento das desenvolvimento das crianças, ele supre bastante as
7,4
necessidades nutricionais necessidades nutricionais diárias da criança”
“Ele é fundamental pra nos ajudar no que a gente tem que

executar dentro do serviço público, ele fala da parte da
aquisição dos alimentos, é uma base que pelo menos, no
Fundamental 7,4
mínimo, todo município vai ter que seguir. Acho que tem
que existir pra ser um guia”
“Que seja feito o possível para que ele não perca os seus
Necessidade de
3,7 valores”
manutenção
“O que eu tenho para falar do PNAE é mais em valor, a
Valor muito baixo 3,7 parte financeira o valor é muito baixo”
Incentivo de alimentos “Acho que tem incentivo dos alimentos naturais”

3,7
naturais
O discurso que representou a ideia central “Necessidade de aperfeiçoamento”

traduz a percepção da evolução do programa e a necessidade de avaliação e
acompanhamento da implementação do PNAE nos municípios.
Segundo Peixinho (2013) não é possível negar os avanços que o PNAE
conquistou nas últimas décadas. No período de 1995 a 2010, houve uma importante
ampliação de recursos financeiros passando de R$ 590,1 milhões para R$ 3 bilhões
de reais e da cobertura populacional de 33,2 milhões para 45,6 milhões de alunos,
além de melhorias de estratégias operacionais. A ressignificação como política
pública ou programa social em alimentação e nutrição do escolar no contexto da
sociedade brasileira, também foi uma conquista do PNAE nos últimos anos. Porém,
a avaliação como estratégia para subsidiar a gestão, ainda persiste como um
desafio marcado pela carência de procedimentos sistemáticos (GABRIEL et al.,
2013).
A ideia central “Cobrança”, embora com a mesma frequência que a anterior,
apresenta um discurso contraditório. Pode-se destacar que a inserção do
nutricionista no PNAE configurou-se com a Lei Federal n° 8.913/1994 (BRASIL,
116
1994), que dispôs pela primeira vez na história do programa que a elaboração dos
cardápios deveria ser de responsabilidade de nutricionista capacitado e de acordo
com o CAE do município (CHAVES et al., 2013). Sendo assim a formação e
capacitação para a compreensão e gestão do programa podem ainda ser
incipientes.
No entanto, esta ideia central confirma a ideia central “Obrigatoriedade” e
confirma também, a ideia central “Difícil implementação” (Tabela 11), no discurso:
“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não consegue às vezes se

enquadrar 100% na lei. Encontro dificuldades com as questões específicas do
município, elas são muito generalizadas, não atendem às particularidades de cada
região, são muito amplas. Porém não tem como fazer uma lei para cada município.
A lei é boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar ela totalmente.
Trabalhoso estar aplicando, a gente está tentando no mínimo atender tudo que ela
nos pede para ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a gente tem
que se enquadrar em tudo que eles falam na questão alimentar”.
Os desafios da implementação de programas públicos federais nos

municípios de pequeno porte, como na maioria da RMC, podem decorrer, por vezes,
pela carência de recurso e pela dependência financeira do governo federal (ABREU,
2014).
A Figura 16 demonstra que nenhuma das ideias centrais dos gestores quanto
à opinião sobre o PNAE coincidem, sendo que o discurso dos secretários tende para
às questões administrativas e de infraestrutura, enquanto o discurso dos
nutricionistas tende para as questões operacionais e técnicas, como esperado.
117

sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre
alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?”
5.2.7. Sugestão dos Gestores para o PNAE
Com relação à sugestão dos secretários para a alteração da legislação

apresentam-se na Tabela 18 nove ideais centrais.
118

questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Um repasse maior, o município sempre complementa.
Os valores são muito baixos repassado tanto pelo estado
como no município. Eu alteraria, aumentaria a verba, para
que a gente pudesse suprir todas as necessidades
Aumento de repasses 28 nutricionais de acordo com a exigência da legislação. Se
a gente tivesse um pouquinho mais de recursos para isso,
mais os recursos não só pela alimentação, mas a gente
não tem só alimentação para olhar”
“Eu não conheço muito ela ainda, como eu vou dar uma
sugestão no que eu não conheço? Eu estou respondendo
em cima do meu cotidiano que eu estou vivenciando
agora. Lógico que sempre tem coisa para melhorar, a
Nada 20
gente sabe que tem, mas a princípio eu não consigo
pensar em nada que possa colaborar. Acho que não
precisa de nada”
“Poderia existir um programa nacional com as diretrizes

nacionais, mas aí cada sistema de ensino se
responsabilizasse sobre pelo seu programa de
Melhor distribuição das alimentação, daria um campo maior para os municípios
tarefas entre os diferentes 12 desenvolverem o seu tipo de trabalho, mais autonomia na
níveis construção do cardápio, e o estado não existiria mais
esse convênio. Melhor distribuição das tarefas entre os
diferentes níveis eu vejo isso como uma necessidade”
“Eu sugeriria que a lei fosse adequada a uma realidade

que é a nossa, das nossas crianças, na questão mais do
município mesmo para que a gente tenha mais
Autonomia 12
autonomia. Uma abertura, um rol que fosse maior para
que pudéssemos comprar”
“Talvez a inclusão da regionalização, flexibilizar mais para

as questões regionais, deixar um pouco mais livre para
Regionalização 8
que algumas coisas sejam feitas mais regionalizadas”
“Que o CAE poderia ser mais valorizado, que ele pudesse

ter outras ações com outras responsabilidades. O espírito
Ações do CAE 8 da constituição do Conselho é muito bacana, mas sua
eficácia eu coloco em dúvida”
“Acho que isso poderia ser aprimorado, a questão da

agricultura familiar, na Cidade, Região Metropolitana e
Agricultura Familiar 4
Estado”
Alimentação mais natural 4 “Ter algumas propostas com alimentação mais natural”
“Mais acompanhamento, orientação, apoio, formação,
Acompanhamento e
4 informação e não propriamente a mudança da lei ou
orientação
criarmos uma nova lei”
119
Entre as ideias centrais de maior frequência foi “Aumento de repasses” (28%).

Neste discurso a percepção do secretário é somente em relação ao financiamento,
pois apresenta dificuldades de investir mais recursos próprios do município e, assim,
espera do governo federal, o repasse financeiro maior.
A queixa dos secretários sobre a insuficiência de recursos fundamenta a
focalização, porém o Estado que cuida da educação não gasta recurso público, faz
investimento nas políticas públicas (COSTA, 2013).
Contudo, estudos demonstraram que os municípios têm dificuldades para
viabilizar as aquisições com os recursos federais, principalmente ao que se refere às
compras da agricultura familiar. Santos (2016) analisou um conjunto dos municípios
brasileiros que não conseguiu executar sequer 50% dos valores repassado pela
União para a aquisição dos produtos da agricultura familiar, no período de 2011 a
2014.
A ideia central “Nada” apresenta uma frequência importante (20%), que
quando comparada à ideia central “Desconhecimento” do discurso dos secretários
sobre o entendimento quanto à legislação (Tabela 10) apresenta coerência, pois
parte dos secretários diz não conhecer a legislação, portanto não poderiam sugerir
alterações.
A mudança de comportamento do secretário municipal de educação, que
compõe a estrutura substantiva na análise de políticas públicas, é de extrema
necessidade.
Pedraza e Andrade (2006) afirmaram em seu estudo que é preciso mudar as
formas de análise com o objetivo de conservar e proteger os programas de
alimentação escolar e evitar a sua permanência simplesmente por um fato de
“costume”. Um programa de alimentação escolar não consiste em oferecer uma
porção de alimentos aos escolares. Além de um direito, é um conjunto de projetos a
serem desenvolvidos os quais tenham implícitos os princípios de uma política
pública, a segurança alimentar e atividades complementares que façam dele um
programa integral.
As políticas públicas são de responsabilidade do Estado e a implementação e
a manutenção se dão a partir de um processo de tomada de decisões que envolve
principalmente, no caso do programa de alimentação escolar, o secretário municipal
de educação (COSTA, 2013). Sendo assim, o gestor da entidade executora do
programa de alimentação não pode desconhecer a legislação. Deve ter opinião
sobre ela e, portanto, ter propostas para sua implementação e melhorias.
120
A ideia central “Melhor distribuição das tarefas entre os diferentes níveis”

reforça o despreparo de alguns secretários e o desconhecimento da legislação, pois
a descentralização dessa política permite exatamente que cada sistema de ensino,
no caso, o municipal, tenha a autonomia de adequar o cardápio, conforme o artigo
17 da Lei Federal nº 11.947/2009 que regulamenta sobre a competência dos
Estados, Distrito Federal e municípios em garantir que a oferta da alimentação
escolar se dê em conformidade com as necessidades nutricionais dos alunos,
durante o período letivo (BRASIL, 2009).
Esta ideia central corrobora também a ideia central “Insuficiência” (Tabela 12),
quando foi questionado aos secretários sobre a suficiência da legislação para a
operacionalização do programa:
“Precisaria ficar mais claro essa questão em geral, para a prefeitura e a

questão do poder público. Fica confuso saber os limites de cada poder, poderia ser
mais especificada, dar um suporte maior, dar um direcionamento maior para o
município, ela é muito vaga...Tem que ter alguma coisa para normatizar isso, ter um
rumo para seguir, porque eu não sei como é no outro município...a legislação não dá
conta é um conjunto de ações mesmo”.
Com a mesma frequência (12%) a ideia central “Autonomia” reitera no

discurso dos secretários o desconhecimento da legislação. Tanto a Lei Federal
como a Resolução dispõem sobre o atendimento adequado às suas condições e
regionalidade. O artigo 2º da Lei Federal estabelece o emprego da alimentação
saudável e adequada, isto é, elaboração de cardápios utilizando alimentos variados,
seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis e
o artigo 12 que os cardápios devem ser elaborados com gêneros alimentícios
básicos, são os indispensáveis à promoção de uma alimentação saudável (BRASIL,
2009; BRASIL, 2013).
Souza, Oliveira e Takenaka (2014) discorreram sobre a autonomia dos
municípios em colocar o “Estado em ação” de acordo com as necessidades locais e
neste sentido afirmaram as normas são fundamentadas ao exercício de políticas
qualificadas como públicas, embora elas devam encontrar as condições para se
fazerem cumprir. As políticas públicas não podem se limitar a um de seus aspectos:
o normativo. As normas são a condição para sua implementação, por conseguinte
121
não podem desconhecer os meandros inerentes à sua incorporação, nem sempre

pacífica e sob adesão plena.
Pelo exposto, os gestores necessitam, sobremaneira, de capacitação para
fazer a gestão efetiva do PNAE, não obstante serem formados na área de educação.
Quando os nutricionistas foram questionados sobre sugestões para

alterações na legislação surgiram as seguintes ideias listadas na Tabela 19.

da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?”
Frequência
Ideias centrais DSC
(%)
“Sempre tem, mas agora assim não lembro. Não tenho o
Nada 18,8 que mudar não”
“Alguma coisa que tenha uma cobrança maior para que a

gente possa melhorar cada vez mais, eles estarem um
pouco mais próximo da gente, eles põem tanta coisa, mas
Suporte do FNDE 18,8 quem fiscaliza isso? A gente não consegue ter contato, a
gente não consegue ajuda. Uma coisa que eu acho muito
falha é o conselho de alimentação escolar”
“Eu acho que poderia ser visto de região pra região,

Regionalização 18,8 porque acho que é uma lei muito ampla, muito generalista”
“Eu gostaria que a gente tivesse um pouco mais de

autonomia, eu não concordo muito é em termo de
licitação. Acho que talvez não seja o programa que tenha
Autonomia 12,5 que ser modificado, mas talvez a condução do programa
no município, a forma como quem governa enxerga o
programa. Talvez esteja faltando formação dos gestores”
“Vamos pensar um pouco na questão da composição

Composição nutricional 12,5 nutricional, reduziria um pouco o valor energético”
“Como a obrigatoriedade de ter um RT, a questão do

Obrigatoriedade no
quantitativo dos profissionais [merendeiras, isso se tornar
quantitativo de 6,2
obrigatório também”
profissionais
“Tem esta questão da agricultura familiar, que eu acho
Agricultura familiar 6,2 muito interessante, só que está dando muita brecha”
“O que eu mudaria a quantidade, a verba eu acho muito

Aumento de repasses 6,2
pouca”
Assim como no discurso dos secretários, 18,8% dos nutricionistas não tinham
“Nada” a sugerir. Esta ideia central se contrapõe a duas outras ideias centrais
122
correspondentes ao discurso sobre o entendimento da legislação que, se somadas,

representam 32% do discurso dos nutricionistas: “Difícil implementação” e
“Dificuldade” (Tabela 11).
Desta forma se os nutricionistas encontram as dificuldades representadas a
partir destes discusos, já teriam sugestões para alteração da lei.
De acordo com o estudo de Honório e Batista (2015), o exercício profissional
pressupõe um corpo de conhecimentos e habilidades, estabelecendo uma estreita
relação entre saber e profissão. É certo que há necessidade de alterações nos
currículos da graduação, privilegiando aspectos político-sociais em momentos
reflexivos, dialógicos e de pesquisa, porém é preciso compreender que há uma
formação profissional importante que ocorre após a graduação, na medida em que
vão acontecendo experiências na prática de trabalho.
Pode-se atribuir a falta de sugestões dos nutricionistas para a alteração da
legislação às dificuldades na execução, sobrecarga de atividades burocráticas e
administrativas, não atentando para o seu objeto de trabalho, isso é, a
implementação de uma política pública (CHAVES et al., 2013). Tal situação pode-se
caracterizar também pela formação universitária insuficiente para atuação na área
de políticas públicas.
Domene (2008) apontou que a política pública por meio da legislação,
representa balizamento e não fronteira de atuação, esperando do nutricionista uma
atuação competente e livre. O conhecimento da realidade em que atua para adequar
os recursos disponíveis, garantindo o respeito às disposições legais e equacionando
problemas identificados na comunidade a qual presta assistência dietética, é
essencial.
A ideia central “Suporte do FNDE” com a mesma frequência da anterior
(18,8%) representa a necessidade de supervisão e acompanhamento do trabalho
que os nutricionistas desempenham. Na verdade a supervisão da operacionalização
do programa é falha em todos os níveis. Os nutricionistas declaram ter muitas
dificuldades com os seus superiores, por não valorizarem o programa e não
conhecerem o trabalho do profissional, gerando ausência de autonomia e falta de
apoio da administração. Talvez o fato de historicamente o programa ter sido tratado
como assistencialista e nem sempre ser parte da educação de qualidade, pode tê-lo
caracterizado como simplesmente um apêndice da educação (SCARPARO et al.,
2013).
123
Ao FNDE e ao CAE cabe fiscalizar a execução do programa, podendo

também essa atribuição ser dos órgãos de controle interno e externo (Tribunal de
Contas da União, Controladoria Geral da União e Ministério Público). As
irregularidades na execução do programa devem ser comunicadas a estes órgãos
também por pessoas físicas ou jurídicas. Entretanto, o acompanhamento ao qual os
nutricionistas se referem no seu discurso, é uma proximidade do órgão de gestão do
nível federal que uma política descentralizada não preconiza. Portanto, o
entendimento da formulação e implementação desta política pública pelo
nutricionista, que tem como responsabilidade operacionalizar o programa, é
essencial (BRASIL, 2016a).
Em relação à crítica que os nutricionistas fazem à atuação do CAE, Gabriel et
al. (2013) relataram que as principais atribuições dos conselhos são a fiscalização
da aplicação dos recursos, o acompanhamento do programa nas escolas e a
colaboração nos cardápios. Apesar da maioria dos conselheiros reconhecerem a
responsabilidade técnica do nutricionista na elaboração dos cardápios, e
considerarem que os cardápios respeitam os hábitos regionais, existe pouca
participação dos CAE nesta etapa e que para isso são necessários estímulos e
orientações, proporcionando talvez uma atuação mais efetiva.
Barros (2014) comentou que o baixo percentual de conselheiros que
participam do CAE porque acreditam na importância da sua participação (20,00% na
RMC), somado à baixa frequência de capacitação (20,00%) e em alguns casos, falta
de apoio da gestão municipal, dificultam a atuação do Conselho e pode levar à
diminuição da participação nas reuniões e na execução das atribuições. Os gestores
acreditam que falta preparo dos conselheiros, sendo a capacitação imprescindível
para a adequada atuação, tanto de temas técnicos como temas relacionados à
cidadania e participação social, buscando que os interesses individuais não se
sobreponham aos interesses coletivos. Apesar das dificuldades encontradas
destacou que os conselheiros e gestores entendem a importância do CAE na
identificação de problemas na qualidade da alimentação escolar, na gestão
administrativa e fiscalização dos recursos do PNAE.
A ideia central “Regionalização” no discurso dos nutricionistas reitera a
dificuldade no entendimento e na interpretação da legislação do PNAE. O artigo 12
da Lei Federal nº 11.947/2009 amplia significativamente as possibilidades de
planejamento e operacionalização do programa por meio do cardápio, que é o seu
objeto concreto, quando preconiza que devem ser utilizados gêneros alimentícios
124
básicos, respeitando as referências nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura e a

tradição alimentar da localidade, pautando-se na sustentabilidade e diversificação
agrícola da região, na alimentação saudável e adequada. As adequações
necessárias para a implementação nos estados, municípios, regiões depende
exclusivamente da gestão local (BRASIL, 2009).
A Figura 17 possibilita com maior clareza, a comparação das ideias centrais
entre os discursos dos gestores. Pode-se notar que a ideia central “Aumento de
repasses” aparece entre os secretários, com grande incidência. De fato, para os
secretários que fazem a gestão administrativa do programa, o financiamento é
fundamental.
Quanto aos secretários e nutricionistas, na mesma intensidade, não terem
“Nada” a sugerir para a alteração da legislação, pressupõe a necessidade de
capacitação destes atores para melhor gestão do PNAE no nível municipal, tendo
em vista que outros discursos revelam, da mesma forma, o desconhecimento da
legislação. O que reitera a ideia central “Autonomia”.
125
Figura 17 - Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários e nutricionistas dos

municípios da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que
sugere?”
126
6. CONCLUSÃO
Embora o Programa Nacional de Alimentação tenha passado por grande

transformação ao longo dos últimos 60 anos, como a descentralização da gestão, a
introdução do controle social e, finalmente, a articulação com outras políticas
públicas de segurança alimentar, este estudo revelou como os gestores públicos da
RMC entendem a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013.
O método do DSC revelou as representações sociais da alimentação escolar
entre os gestores da RMC e, de forma geral, os achados corroboram os de outros
estudos realizados no Brasil, verificando-se consistência do modus operandi local
com a de gestores de outras regiões do País.
As representações sociais de alimentação entre os gestores demonstra que o
assistencialismo ainda é fortemente presente. Percebe-se que a política é abstrata
no entendimento dos gestores, uma “Ideia” ou uma “Obrigação” de fornecer a
“merenda escolar”, tida em geral como “alimentação saudável”, mesmo um “lanche”
que assista principalmente os alunos “que têm só essa refeição”. De fato, “merenda”
é a representação social de alimentação escolar fortemente revelada, apesar de ser
reconhecida por alguns gestores com um conceito ultrapassado.
Os secretários e nutricionistas não se referiram ao PNAE claramente como
uma politica pública, e sim, à situação concreta da alimentação servida aos alunos
no ambiente da escola como assistência.
O entendimento da legislação pelos gestores foi dúbio: ao mesmo tempo em
que direciona, é muito difícil de implementá-la. Porém, quando questionados sobre a
suficiência da legislação, o discurso foi exatamente inverso: para os secretários a
legislação é suficiente e para os nutricionistas, insuficiente na mesma intensidade. É
importante ressaltar que por várias vezes nos discursos, são reveladas situações de
desconhecimento da legislação por ambos os gestores, o que dificultaria
sobremaneira supervisionar e seguir a lei.
O cotidiano dos gestores é permeado por várias atividades relacionadas ao
programa. O secretário tem em seu discurso a ideia prevalente de “Supervisão”,
enquanto o nutricionista a “Determinação da legislação de RT”, o que de fato parece
pertinente às funções e aos cargos, respectivamente.
Foi importante saber dos gestores sua opinião sobre o PNAE, sendo para os
secretários, uma “Normatização”, mas também “Insuficiência de recursos”. Já para
os nutricionistas o PNAE tem “Necessidade de aperfeiçoamento” e também
127
“Cobrança”. E quando, finalmente, foi dada a oportunidade de sugestão para a

alteração da legislação, vários gestores acharam que nada deve ser feito, a não ser
o “Aumento de repasse”, a “Autonomia” do município e “Regionalização”. Isto suscita
um questionamento sobre o entendimento, de fato, da legislação do PNAE para a
adequada implementação do programa ou, por outro lado, se as exigências da
legislação nacional se opõem aos interesses políticos.
Os discursos dos secretários de educação revelam basicamente seu papel
político, como um burocrata nem sempre tecnicamente bem preparado para exercer
sua função, o que se demonstra principalmente pelo desconhecimento sobre a
dimensão do programa de alimentação do município (número e tipo de escolas,
número de alunos atendidos, tipo de gestão, etc), além da superficialidade do
entendimento da legislação de referência do PNAE.
Embora o PNAE seja um programa moderno e que garante o direito do aluno
à alimentação durante sua permanência na escola, inclusive como parte das
atividades pedagógicas, esta pesquisa constatou que a interpretação do programa
ainda é assistencialista, enraizada nas políticas compensatórias e não de direito do
aluno que frequenta a escola pública. Neste sentido, tanto - e principalmente - os
secretários como os nutricionistas consideram a alimentação escolar como a comida
fornecida ao aluno carente, um atrativo a sua permanência na escola. Assim,
desvirtua-se o caráter pedagógico do PNAE e, de fato, não foram registradas
atividades de educação alimentar e nutricional nos discursos dos entrevistados.
Concluindo, ressalta-se a necessidade de capacitação dos gestores, tanto
secretários como nutricionistas que atuam no nível municipal, assim como a inclusão
de disciplinas voltadas de gestão de políticas públicas não apenas no currículo dos
cursos de nutrição, mas também em outros cursos relacionados à educação.
Pretende-se que a devolutiva dos resultados desta pesquisa para a Câmara Técnica
de Educação da RMC, que congrega os secretários de educação dos municípios
associados, seja um marco de avaliação e dele se avance na melhoria contínua da
gestão da alimentação escolar como direito do aluno e instrumento de educação.
128
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142
8. APÊNDICE
Nome:____________________________________________________________________
Formação: _____________________________
Município: _____________________________
Endereço:_________________________________________________________________
Email:____________________________________________________________________
Tel: ____________________ Data:__________________
Entrevistador (es) _______________________________/__________________________
GUIA DE ENTREVISTA PARA SECRETÁRIO E NUTRICIONISTA DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
1. O que significa a alimentação escolar para o(a) sr(a)?

2. E o que é merenda escolar para o(a) sr(a)?
3. Como o(a) sr(a) entende a lei federal 11.947/2009 e a resolução/FNDE/CD/nº 26, de 17 de junho
de 2013, para colocar o programa municipal de alimentação escolar em funcionamento?
4. Somente a legislação do PNAE (Lei 11.947 e Res. FNDE26/13) basta para a gestão do programa
de alimentação escolar no seu município?
Explorar:
 questões técnicas (ações de educação alimentar e nutricional e de segurança
alimentar e nutricional, aquisição de gêneros alimentícios) - comente os pontos fortes
e fracos em relação ao PNAE
 questões administrativas (usuários do programa, participantes do programa, formas
de gestão, conselho de alimentação escolar, execução dos recursos financeiros do
programa, prestação de contas do programa, fiscalização da execução do programa,
monitoramento e avaliação da execução do programa, programa mais educação) -
comente os pontos fortes e fracos em relação ao PNAE
5. Gostaria que falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o programa de alimentação escolar.
Quais são as suas funções como secretário/responsável técnico?
Explorar: o organograma de gestão do programa municipal alimentação escolar, pessoas
envolvidas e o papel do secretário/responsável técnico.
6. Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião
sobre o PNAE.
7. Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?
8. Qual o tipo de gestão do PNAE no seu município: auto gestão (a própria prefeitura gerencia) ou
terceirização?
9. Quais os tipos de ensino?
(creche, educação infantil – pré escola, ensino fundamental, ensino integral, ensino médio,
educação de jovens e adultos).
143
Quanto ao tipo de ensino, quantas escolas são:
_____ creche _____ ensino integral
_____ educação infantil (pré escola) _____ ensino médio
_____ ensino fundamental _____ educação de jovens e adultos
Quantos alunos são atendidos em cada tipo de ensino?
_____ crèche _____ ensino integral
_____ educação infantil (pré escola) _____ ensino médio
_____ ensino fundamental _____ educação de jovens e adultos
10. Como a prefeitura entrega os alimentos na escola?

_____ centralizada (a prefeitura faz as compras e entrega nas escolas)
_____ descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e os fornecedores

entregam nas escolas)
_____ mista (parte dos alimentos é entregue de uma forma, e parte de outra)
144
9. ANEXO A
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

ETAPA QUALITATIVA
“PNAE: ANÁLISE DA GESTÃO RELACIONADA À LEGISLAÇAO DE
REFERÊNCIA”
- Você está sendo convidado(a) a participar de uma pesquisa sob

responsabilidade da pesquisadora Rosana Maria Nogueira, doutoranda em
Alimentos e Nutrição pela Faculdade de Engenharia de Alimentos da Unicamp,
sob a orientação do Prof. Dr. Jorge Herman Behrens.
- O objetivo da nossa pesquisa é estudar os conhecimentos, opiniões e práticas
dos gestores (Secretários Municipais da Educação) e responsáveis técnicos
(Nutricionistas) dos programas municipais de alimentação escolar da RMC em
relação à legislação de referência do PNAE: lei federal 11.947/2009 e
Resolução/FNDE/CD/nº 26, de 17 de junho de 2013.
- Você participará de uma entrevista que levará cerca de 30 minutos. Serão
feitas algumas perguntas e suas respostas serão gravadas em áudio para que
possamos analisar o conteúdo posteriormente. Guardaremos a gravação até o
final do projeto (dezembro de 2015) e garantimos que todas as informações
fornecidas permanecerão em sigilo e em nenhum momento seus dados
pessoais serão divulgados. Os resultados serão codificados e as informações
serão utilizadas apenas para alcançar o objetivo acima proposto e para a
composição do relatório de pesquisa.
- Esta pesquisa trará benefícios como entendimento dos gestores e RTs sobre
a legislação vigente do PNAE, direcionamento das necessidades de
esclarecimentos sobre a legislação, compreensão sobre a legislação para a
gestão adequada do PAE municipal.
- Não há riscos previstos e não haverá ressarcimento pela sua participação,
pois o estudo tem finalidades acadêmicas e é de caráter voluntário, sendo
vedada qualquer forma de remuneração.
- Você poderá se retirar da pesquisa a qualquer instante, sem penalização
alguma.
145
- Você ficará com uma via do TCLE e para a qualquer denúncia e/ou
reclamação referente aos aspectos éticos dessa pesquisa, você pode entrar
em contato com o Comitê de Ética da Unicamp pelos telefones (19) 3521-8936
ou 3521-7187, pelo e-mail: cep@fcm.unicamp.br ou no endereço: Rua Tessália
Vieira de Camargo, 126, Distrito de Barão Geraldo, Campinas-SP, CEP:13083-
887.
CONSENTIMENTO DA PARTICIPAÇÃO DA PESSOA COMO SUJEITO
Eu,_____________________________________________________________
______, RG/CPF__________________________________, após ter sido
esclarecido(a) e ter entendido o que está acima escrito, ACEITO participar da
pesquisa “PNAE: análise da gestão relacionada à legislaçao de referência”
Local:_________________________________________Data ____/____/____
Assinatura: ________________________________________________
Pesquisador Responsável:
________________________________________________
FEA-Unicamp. Depto de Alimentose Nutrição: R. Monteiro Lobato, 80, Barão

Geraldo, CEP: 13083-862, Campinas – SP / Fone: (19) 3521-4070 / e-mail:
rosamanogueira@yahoo.com.br
146
10. ANEXO B
147

Rosana Maria Nogueira - O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE) NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS/SP

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

FACULDADE DE ENGENHARIA DE ALIMENTOS

O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)

NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO

O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)

NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO

Tese de Doutorado apresentada à Faculdade de Engenharia de

Orientador: Prof. Dr. Jorge Herman Behrens

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA

Prof. Dr. Jorge Herman Behrens

Profa. Dra. Ana Maria Cervato-Mancuso

Prof. Dr. Fernando Lèfevre

Prof. Dr. José Roberto Rus Perez

Prof. Dr. Nilo Sérgio Sabbião Rodrigues

Prof. Dr. Élido Bonomo

Prof. Dr. Geraldo Di Giovanni

Profa. Dra. Betzabeth Slater Vilar

Ata de defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no

Ao setor público que me possibilitou conhecer o assunto na prática, em décadas de

Ao Prof. Jorge, meu orientador, que me acolheu e dedicou-se ao tema.

À minha amiga de muito tempo, Kátia, pela responsabilidade na escolha da minha

(Josué de Castro apud COIMBRA, 1982, p. 139 1982)

A promulgação da Lei Federal nº 11.947 em 2009 foi um grande avanço do

Palavras-chave: Alimentação Escolar. Políticas Públicas. Nutrição. Agricultura

Keywords: School Feeding. Public Policy. Nutrition. Family Farming. Brazil.

Figura 1 - As quatro estruturas básicas usadas para analisar o Programa Nacional

Figura 2 - Recursos destinados ao Pronaf de 2002 a 2013. ..................................... 36

Figura 3 - Mapa dos municípios da Região Metropolitana de Campinas, 2016. ....... 56

Figura 4 – Fluxograma das etapas de análise qualiquantitativa das entrevistas

Figura 5 - Formação acadêmica dos Secretários Municipais de Educação da RMC.62

Figura 6 - Quadro Técnico do PNAE na RMC. .......................................................... 64

Figura 7 – Modelo de gestão do programa de alimentação escolar nos municípios da

Figura 8 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre o modelo de

Figura 9 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre as modalidades

Figura 10 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre a forma de

Figura 11 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

Figura 12 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

Figura 13 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

Figura 14 – DSC dos secretários e nutricionistas - Ideia central e Frequência, sobre a

Figura 16 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

Figura 17 - Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários e nutricionistas dos

Tabela 1 - Recursos financeiros federais transferidos às entidades executoras para a

Tabela 2 - Recomendações para atender, em média, às necessidades nutricionais

Tabela 4 - Aspectos da Pesquisa Qualitativa. ........................................................... 44

Tabela 5 – Perfil dos municípios da RMC em relação PNAE. ................................... 52

Tabela 6 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 7 - Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

Tabela 8 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 9 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

Tabela 10 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 11 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

Tabela 12 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 13 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

Tabela 14 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 15 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

Tabela 16 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 17 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

Tabela 18 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

Tabela 19 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

Quadro 2 - Figuras metodológicas do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). .............. 60

AEE - Atendimento Educacional Especializado

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hábitos alimentares locais com a intenção de oferecer uma refeição “equilibrada”,