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II – Previsão constitucional:
CF, art. 125, § 2º: “Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais ou municipais [objeto] em face da Constituição Estadual
[parâmetro], vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.
1. Competência
Trata-se de um controle concentrado abstrato e, portanto, somente poderá ser exercido por
um único órgão do Poder Judiciário. Assim, a competência para processar e julgar a
representação de inconstitucionalidade é única e exclusiva do Tribunal de Justiça local - no
âmbito estadual, o guardião da Constituição estadual é o Tribunal de Justiça local.
ADI 717 MC/AC: “[...] Incompetência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação e
julgamento de ação direta de inconstitucionalidade de textos normativos locais, frente a
Constituição do Estado-Membro. Não conhecimento da ação.”
2. Legitimidade
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Segundo o Supremo Tribunal Federal, o art. 103 da Constituição Federal não é norma de
observância obrigatória, ou seja, não precisa subsistir simetria entre a Constituição estadual e
a Constituição Federal:
ADI 558 MC/RJ:“[...] : Arguição de invalidade, em face do modelo federal do art. 103 CF, da
outorga de legitimação ativa a deputados estaduais e comissões da Assembleia Legislativa,
assim como aos procuradores-gerais do Estado e da Defensoria Pública: suspensão cautelar
indeferida, a vista do art. 125, par. 2., da Constituição Federal.”
II - Não obstante inexista essa necessidade de seguir o modelo federal, muitas Constituições
estaduais acabam reproduzindo o art. 103 da Constituição Federal, com as devidas
alterações. No entanto, isso não significa que seja uma norma de observância obrigatória o
art. 103. Quando a Constituição estadual repete um dispositivo da Constituição Federal por
mera liberalidade, ou seja, por mera opção do Poder Constituinte estadual, neste caso há a
chamada norma de mera repetição (não norma de repetição obrigatória). Exemplo:
Constituição Estadual de Minas Gerais, art. 118: “São partes legítimas para propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, em face desta
Constituição: I – o Governador do Estado; II – a Mesa da Assembleia; III – o Procurador-Geral
de Justiça; IV – o Prefeito ou a Mesa da Câmara Municipal; V – o Conselho da Ordem dos
Advogados do Brasil, Seção do Estado de Minas Gerais; VI – partido político legalmente
instituído; VII – entidade sindical ou de classe com base territorial no Estado”.
III - Do mesmo modo que ocorre com a legitimidade ativa, no caso da legitimidade passiva,
como observado no precedente abaixo, também não há exigência de simetria por parte do
Supremo Tribunal Federal - no caso da ADI federal, o legitimado para atuar no polo passivo é
o Advogado Geral da União, o qual defenderá o ato ou texto impugnado.
3. Parâmetro
Precedente:
Se uma norma da Constituição Federal for de reprodução obrigatória pelos Estados, mesmo
que a Constituição estadual não traga a previsão daquela norma, pode se invocá-la como
parâmetro para o controle. É como se a norma da Constituição da República estivesse
consagrada implicitamente na Constituição estadual. Precedente:
IV - Tipologia das normas estaduais (todas elas podem ser invocadas como parâmetro no
âmbito estadual):
a) Normas de mera repetição: são aquelas reproduzidas nas Constituições dos Estados por
vontade pura e simples do legislador constituinte estadual, em outras palavras, a repetição
ocorre por mera liberalidade. Exemplo art. 118 da CE/MG.
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Reprodução obrigatória: são aquelas normas da Constituição Federal que
obrigatoriamente devem ser reproduzidas nas Constituições estaduais. Assim, os
textos estaduais, além de seguirem o modelo federal, estão obrigados a consagrar as
normas. Se as normas não forem expressamente previstas é como se fossem
implícitas.
c) Normas remissivas: são aquelas cuja regulamentação é devolvida a outra norma, ou seja, a
norma remissiva não possui um conteúdo próprio, remetendo a outra o tratamento do tema.
Exemplos:
Constituição Estadual do Piauí, art. 5º: “O Estado assegura, no seu território e nos
limites de sua competência, a inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais
que a Constituição Federal confere aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
país”.
4. Objeto
A norma deve estar vigente e ter eficácia, não podendo ser uma norma revogada ou
com eficácia exaurida.
Questão n. 1: uma lei federal pode ser obrigada a observar a Constituição estadual? Não há
hierarquia entre normas federais e estaduais. O que existe são campos materiais distintos
estabelecidos pela Constituição da República. Existem matérias que são de competência da
União, cabendo à Lei Federal (Complementar ou Ordinária) tratar do tema. Existem ainda
assuntos de competência estadual e municipal, as quais devem ser tratadas pelos normativos
respectivos.
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Exemplo: as normas das Constituições estaduais que tratavam de crime de responsabilidade
do Governador foram consideradas inconstitucionais, não porque elas tivessem que
obedecer uma lei federal, mas porque os Estados invadiram o âmbito de competência da
União. Se a competência fosse estadual seriam as leis federais inconstitucionais. Em resumo a
lei federal somente deve obediencia à CR e não às CEs.
Questão n. 2: neste caso, de simultaneidade, qual deles deve ser julgado primeiro? A decisão
de um vincula o outro? Havendo processos simultâneos a ação no TJ deve ser suspensa para
aguardar a decisão do Supremo Tribunal Federal. Dependendo da decisão do Supremo, a
representação no TJ poderá ou não ser diferente. Hipóteses:
STF julga improcedente a ADI e declara que a lei questionada é compatível com a
Constituição federal. Tal decisão também possui eficácia “erga omnes” e efeito
vinculante, como todas as ações proferidas no controle abstrato. Nesta hipótese, o
Tribunal de Justiça poderá decidir de modo distinto do STF? Sim, pois quando o
Supremo analisou a ADI levou em consideração, como parâmetro, normas da
Constituição federal e, ao julgar a ADI improcedente, declarou que a norma estadual é
compatível com a Constituição federal. Por outro lado, o Tribunal de Justiça, ao julgar
a ADI, levará em conta outro parâmetro: a Constituição estadual, salvo se for norma
de observância obrigatória (neste caso caberia RE ao Supremo contra a decisão do TJ).
Em suma, é possível que o Tribunal de Justiça julgue a ação procedente, pois são
parâmetros distintos.
Precedente:
5. Decisão de mérito
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I – O controle abstrato se caracteriza pela ausência de partes formais (autor e réu). Trata-se,
portanto, de um processo constitucional objetivo e não de um processo constitucional
subjetivo. Não havendo partes formais não há que se falar em efeitos “inter partes”. Assim, o
controle abstrato, por sua própria natureza, produz sempre uma eficácia “erga omnes”.
A eficácia “erga omnes” é um corolário (consequente lógico) do controle abstrato. Assim não
é necessário que haja previsão na Constituição estadual ou em lei para que o efeito seja “erga
omnes” tanto na liminar como na decisão de mérito.
II - Há duas hipóteses em que caberá Recurso Extraordinário para o STF da decisão proferida
pelo Tribunal de Justiça:
A decisão do STF tem eficácia “erga omnes” nacional. A decisão do TJ tem eficácia erga omnes
em todo o território estadual.
Precedentes.
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interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal
de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta...”.
STF - AI 694.299 AgR/RJ: “[...] 1. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação
direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível
que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição
obrigatória da Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da
legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo
regimental a que se nega provimento.”
Ou seja, se a norma da CE não for de observância obrigatória, o STF teria que analisar, caso
coubesse o RE, a constitucionalidade da Lei à luz da Constituição do Estado e não da CF. Mas,
não se admite para fins de RE como parâmetro uma norma local.
ADO: é prevista nas CEs dos estados do RJ, SC, SP, MG, PB, PR, PE, PI, RN, RS, GO, MA, MT, MS,
AC, AL, AM, SE, CE, ES, RO.
ADC: também não há qualquer óbice a que seja consagrada nas Cartas estaduais. A ação
declaratória de constitucionalidade tem a mesma natureza da ação direta de
inconstitucionalidades (ações com caráter dúplice ou ambivalente). Exemplo: DF:
Subsidiariedade (a ADPF somente é aceita quando não houver outra medida efetiva
para sanar a lesividade): a ADPF federal já englobaria todas as hipóteses em que não
coubesse ADI e ADC.
CE/RN, Art. 71. O Tribunal de Justiça tem sede na Capital e Jurisdição em todo o
território estadual, competindo- lhe, precipuamente, a guarda desta Constituição,
com observância da Constituição Federal, e:
De acordo com o STF, ambos os modelos são compatíveis com a Constituição Federal.
Segundo o Tribunal Superior, os Estados tem discricionariedade para escolher qualquer um
dos dois modelos (margem de ação do constituinte estadual).
Representação interventiva
1. Aspectos introdutórios
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Ambas são regulamentadas pela Lei n. 12.562/11.
1.2. Surgimento
Quando se tratou do controle difuso incidental e do controle abstrato, se disse que muitos
confundem controle difuso com controle incidental bem como controle abstrato com controle
abstrato, como se fossem sinônimos.
Deu-se exemplo de controle difuso abstrato (RE no caso de ADI estadual) e controle
concentrado concreto (ADI interventiva).
Observação: na prova do TRF teve questão que disse que o controle concentrado surgiu no
direito brasileiro com a EC 16/65, a questão foi colocada correta. Contudo o controle
concentrado surgiu com a CF de 1934, que consagrou a representação interventiva, que é
instrumento de controle concentrado, que só pode ser julgada pelo STF ou pelo TJ. Na verdade
o que surgiu com a EC 16 de 1965 foi o controle abstrato ou controle concentrado abstrato. O
gabarito da questão deveria ter constado “errado”, portanto.
1.3. Natureza
Parâmetros:
Princípios constitucionais sensíveis: são aqueles que se violados podem gerar uma
intervenção federal no Estado.
c) autonomia municipal;
2.1.2. Parâmetro
II – Nos dois casos não pode o Presidente da República decretar a intervenção diretamente. O
STF deve dar provimento à representação interventiva proposta pelo PGR.
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Gilmar Mendes: hipótese típica de representação interventiva. Ou seja, para GM há
representação interventiva tanto no caso de violação de princípios sensíveis quanto no
caso de recusa a execução de lei federal.
2.3. Liminar
I - O quórum exigido para que a liminar seja concedida é de maioria absoluta. Em outros
termos, a liminar não pode ser concedida monocraticamente, ou seja, não há exceções como
ocorre no caso da ADI e ADPF (na ADC também não há exceção):
Lei 12.562/2011, art. 5º: “O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de
seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na representação interventiva”.
II – Efeitos:
Lei n. 12.562/11, art. 5º, § 2º: “A liminar poderá consistir na determinação de que se
suspenda o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais ou administrativas ou
de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da representação
interventiva”.
Questão n. 1: qual a diferença essencial entre o disposto na Lei n. 12.562, art. 5º, § 2º e a
previsão contida na Lei n. 9.882/99 (ADPF)? A Lei n. 9.882/99 possui uma ressalva:
Lei n. 9.882/99, art. 5º, § 3º: “A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e
tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de
qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de
descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada. (...)”.
Veja-se que o dispositivo é impositivo, ou seja, não utiliza o verbo poderá dar
cumprimento, ao contrário, determina o cumprimento pelo presidente da
República.
II – Lei n. 12.562/11, art. 12: “A decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido da
representação interventiva é irrecorrível, sendo insuscetível de impugnação por ação
rescisória”.
CF, art. 35: “O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto quando: (...)
2.2.1. Competência
Tribunal de Justiça.
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Não há previsão acerca de quem seria o legitimado a propor a representação interventiva.
Contudo, segundo o STF, a legitimidade recai sobre o Procurador-Geral de Justiça (raciocínio
por simetria):
S. 614 STF: “Somente o Procurador-Geral da Justiça tem legitimidade para propor ação direta
interventiva por inconstitucionalidade de lei municipal”.
S. 637 STF: “Não cabe recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça que
defere pedido de intervenção estadual em município”.
Instrumentos
I - Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO): CF, art. 103, § 2º e Lei n.
12.063/09 (incluiu dispositivos na Lei n. 9.868/99).
II - Mandado de injunção (MI): CF, art. 5º, LXXI e Lei n. 13.300/16 - aplicam-se,
subsidiariamente, as normas da Lei do Mandado de Segurança e do Código de Processo Civil:
Dispositivos constitucionais:
CF, art. 103, § 2º: “Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para
tornar efetiva norma constitucional [finalidade], será dada ciência [efeito da decisão –
o STF não supre a omissão nem concretiza a norma constiticional] ao Poder
competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão
administrativo, para fazê-lo em trinta dias” [se a omissão é do legislador, a CF não
prevê prazo, mas se a omissão é do executivo, prevê-se o prazo de 30 dias – prazo
flexibilizado pela lei].
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CF, art. 5º, LXXI: “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício [finalidade: viabilizar o exercício] dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania”.
1. Finalidade
Mandado de injunção: o mandado de injunção não tem como finalidade principal assegurar a
supremacia da Constituição. A finalidade direta do mandado de injunção é viabilizar o
exercício dos direitos e liberdades constitucionais, assim como das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania (direitos subjetivos). Portanto, o mandado de
injunção é um instrumento de controle concreto.
3. Competência
Limitado: não é qualquer juiz ou tribunal competente para julgar, mas apenas aqueles
previstos expressamente (na CR, na CE ou na Lei federal regulamentadora, no caso a Lei
nº 13.300/16).
I - STF:
(...)”.
II - STJ:
§ 4º: “Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá recurso quando: (...)
IV – Justiça Federal:
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Trânsito, a competência para processar e julgar o mandado de injunção é da Justiça Federal,
nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. 2. Mandado de injunção não conhecido.”
Art. 113, parágrafo único: “Compete ao Juiz de Direito julgar mandado de injunção
quando a norma regulamentadora for atribuição do Prefeito, da Câmara Municipal ou
de sua Mesa Diretora, ou de autarquia ou fundação pública municipais”.
Lei n. 9.868/99, art. 12-A: “Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão
os legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de
constitucionalidade [norma remissiva]”.
Todas as explicações dadas em sede de ADI e ADC são aplicáveis à ADO com uma única
ressalva: não terá legitimidade para propor a ação a autoridade que for responsável pela
omissão inconstitucional: cabe à ela suprir a omissão e não propor uma ação direita de
inconstitucionalidade por omissão.
Individual: Lei n. 13.300/16, art. 3º: “São legitimados para o mandado de injunção,
como impetrantes, as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos
direitos [teoria da asserção], das liberdades ou das prerrogativas referidos no art. 2º
e, como impetrado, o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a
norma regulamentadora [legitimidade passiva]”.
Coletivo: Lei n. 13.300/16, art. 12: “O mandado de injunção coletivo pode ser
promovido:
I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais
indisponíveis;
Embora o Ministério Público não esteja previsto na CF, art. 5º, LXX, a doutrina
majoritária, mesmo antes da Lei n. 13.300/16, admitia a sua legitimidade.
II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício
de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade
partidária;
Fundamentos:
b) o precedente somente seria válido para entidade de classe e não para sindicato (não parece
lógica essa conclusão);
A hipótese acima é distinta da presente na CF, art. 5º, XXI: representação processual,
a qual depende de autorização expressa dos membros, ainda que dada em
assembleia. Em suma:
IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos
necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.
5. Legitimidade passiva
ADO: autoridade ou o órgão responsável pela omissão inconstitucional deverá figurar no polo
passivo. Portanto, o polo passivo não é preenchido por quem vai suportar os ônus da decisão,
mas sim pela autoridade ou pelo órgão que deveria ter regulamentado a norma
constitucional para torná-la efetiva.
Mandado de injunção: o poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma
regulamentadora (Lei n. 13.300/16, art. 3º).
Observação n. 1: o STF não admite litisconsórcio passivo (ADO e MI), no sentido de incluir
aquele que suportará os ônus da decisão. Por exemplo, quando a CF exigia que a taxa de juros
seria de no máximo 12% ao ano, muitos correntistas de banco impetraram MI requerendo que
esse limite fosse observado e colocaram no polo passivo não apenas o congresso nacional mas
também a instituição bancária. O STF não aceitou o litisconsórcio, aduzindo que a legitimidade
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passiva é apenas do órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma
regulamentadora, ainda que a decisão possa atingir o banco.
Segundo o professor, o raciocínio somente seria válido para a ADO, tendo em vista que a
decisão somente dá ciência ao poder moroso da omissão, mas, no MI, hoje, como o tribunal
pode suprir a ausência de norma regulamentadora, o entendimento parece equivocado, eis
que há a possibilidade de que a decisão atinja diretamente pessoa (física ou jurídica) que não
foi parte na ação (que vai sofrer os efeitos da decisão).
6. Parâmetro
ADO: norma não autoaplicável: depende de uma vontade intermediadora para ser aplicada ao
caso concreto. Somente as normas limitadas, as únicas não autoaplicáveis, é que podem ser
parâmetro para a ADO, tendo em vista que elas somente atingem eficácia positiva (além da
negativa, que toda norma constitucional possui) quando é editada a norma regulamentadora.
Para ajuizar o mandado de injunção bastaria que a norma constitucional fosse não
autoaplicável ou ela deveria necessariamente estar relacionada ao “exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania?
Com base na redação do dispositivo nem mesmo todos os direitos e garantias fundamentais
seriam parâmetro para o mandado de injunção, pois quando fala em direitos e liberdades
constitucionais, somente há a referência a direitos e liberdades individuais.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho: não alcança os direitos sociais, servindo para
garantir apenas os direitos, liberdades e prerrogativas diretamente vinculados ao
status de nacional (CF, arts. 5º e 12) e de cidadão (CF, arts. 14 a 17).
José Afonso da Silva: visa assegurar o exercício (a) de “qualquer direito constitucional
(individual, coletivo, político ou social) não regulamentado; (b) de liberdade
constitucional não regulamentada (...); (c) das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania, também quando não regulamentadas”.
Carlos Ari Sundfeld: são tuteláveis pela injunção não apenas os direitos, liberdades e
prerrogativas do artigo 5º ou do Título II (“Dos Direitos e Garantias Fundamentais”),
mas também os “previstos em qualquer dispositivo da Constituição”, que não
estejam regulamentados na forma da lei.
Embora o Supremo não tenha um precedente muito claro a respeito deste tema, ele tem
várias decisões isoladas, nas quais ele reconheceu como parâmetro normas que não são de
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direitos fundamentais. Portanto, a partir dessas várias decisões, a leitura é que o Supremo
adotada uma interpretação mais extensiva, como a proposta por Carlo Ari Sundfeld.
Exemplos:
Fixação dos limites dos juros reais em 12% (CRFB/88, Art. 192, § 3º) (MI 361); esse
dispositivo não consagrava direito e garantia fundamental, nem mesmo tratava de
matéria efetivamente constitucional, tanto que foi revogado. Não obstante, o STF
admitiu vários MIs com base no dispositivo.
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