UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO

RIO GRANDE DO SUL

JULIANA COSTA MEINERZ ZALAMENA

AS ORGANIZAÇÕES ASSISTENCIAIS DO TERCEIRO SETOR NA

REGIÃO FRONTEIRA NOROESTE: PARALELIDADE OU
COMPLEMENTARIDADE À AÇÃO ESTATAL?

Santa Rosa, RS.

2009
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JULIANA COSTA MEINERZ ZALAMENA

AS ORGANIZAÇÕES ASSISTENCIAIS DO TERCEIRO SETOR NA

REGIÃO FRONTEIRA NOROESTE: PARALELIDADE OU
COMPLEMENTARIDADE À AÇÃO ESTATAL?

Trabalho de conclusão do curso de Graduação,

apresentado ao Curso de Serviço Social do
Departamento de Ciências Sociais – da
Universidade Regional do Noroeste do Rio
Grande do Sul – UNUJUÍ como requisito para
obtenção do grau de Assistente Social.

Orientador: Professor Doutor Walter Franz

Santa Rosa, RS
2009
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"Aprender é a única coisa de que a mente

nunca se cansa, nunca tem medo e nunca se
arrepende.”

Leonardo da Vinci.
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Agradecimentos

A minha avó, Elisa Alves Moreira Costa (in memorian), que tem boa parte da responsabilidade
naquilo que sou e que tenho, com seus ensinamentos e valores.

Ao meu avô Noli, por todo o esforço que fez durante todo o meu período de estudos, para que eu
pudesse continuar a minha caminhada e atingir meus objetivos.

Aos meus pais, Ivanir e Elci, que nunca duvidaram da minha capacidade, incentivaram em todos
os momentos e também fizeram o máximo possível para me auxiliar durante essa trajetória, e que
com certeza, estarão ao meu lado em qualquer meta que eu estabelecer.

Ao meu marido Jair, pelo carinho e compreensão, pois sem a sua ajuda não teria sido possível
chegar até aqui, sendo fundamental e com quem eu divido esta conquista.

Aos meus filhotes Paloma e Andrei, que muitas vezes reclamaram que a mamãe tinha que sair à
noite para ir para a Universidade. A vocês, “minhas vidas”, pois foi pensando num futuro melhor
para vocês que eu tive perseverança de continuar.

Aos meus sogros, Maria e Luiz, pelas inúmeras vezes que ajudaram, de diversas formas, para
que eu pudesse cumprir da melhor forma possível minhas obrigações enquanto acadêmica.

Aos cunhados Jovani, Janice e Deivid, pelas dicas “acadêmicas”, apoio e interesse.

Às amigas Patrícia, Marisa, Janice, Carla, Denise, e as também amigas e colegas Liamara,
Elaine, Taís, Silvane, Chana e Mônica, pelos ótimos momentos.

À Prefeitura Municipal de Tuparendi, na pessoa do então Prefeito Ivo Turra, por ter me
acolhido como estagiária no período de março de 2008 a julho de 2009.
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Aos representantes das organizações assistenciais pesquisadas por terem autorizado a pesquisa
de campo e participado dela.

Aos professores Edemar Rotta, Solange Mix e Lislei Preuss, e demais professores do curso de
Serviço Social, pelo empenho na nossa formação profissional e no esforço para nos tornar bons
profissionais.

Ao Professor Walter Franz, orientador desse Trabalho de Conclusão de Curso, por compartilhar
a sua vasta bagagem de conhecimento conosco.

Não querendo ser injusto e esquecer alguém, consciente de que haveria uma longa e interminável
lista de pessoas a agradecer, muito obrigada a todos que de alguma forma contribuíram para esta
conquista.

E sem esquecer também, de todos aqueles que duvidaram, desestimularam, se tornaram ou

criaram obstáculos a minha trajetória, também meu sincero agradecimento, pois mesmo na
intenção contrária, acabaram estimulando ainda mais à vontade de vencer.

Por isso,

Comigo, quem quiser.

Contra mim, quem puder!
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Dedicatória

Dedico este trabalho a todos os colegas que junto

comigo lutaram pela fundação da ONG
Rabiscando o Futuro de Tuparendi/RS, e
continuam lutando para que o sonho de melhorar a
vida de crianças e adolescentes desse município, a
despeito das barreiras enfrentadas cotidianamente.
A todos vocês!
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RESUMO

O presente Trabalho de Conclusão de Curso aborda uma discussão em torno do eixo temático do
Terceiro Setor. Tem como objetivo construir conhecimentos acerca da relação entre Estado e
Sociedade Civil, mais precisamente no que tange as Organizações assistenciais e beneficentes
constituídas e em funcionamento na Região Fronteira Noroeste, com base na qualificação como
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP ou Titulo de Utilidade Pública
Federal. A pesquisa compreendeu uma amostra de dezoito organizações, as quais responderam
um questionário com perguntas fechadas e abertas, principalmente sobre a sua relação com o
Estado, nas suas esferas municipal, estadual e federal.

Palavras – Chave: Terceiro Setor, organizações assistenciais, Estado, Serviço Social.

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SUMÁRIO

CONSIDERAÇÕES INICIAIS.....................................................................................................9

CAPITULO I – PRIMEIRO, SEGUNDO E TERCEIRO SETOR: A FRAGMENTAÇÃO

DA SOCIEDADE..........................................................................................................................17

1.1 Na história moderna, tudo é culpa do capitalismo....................................................................17

1.2 Contextualizando a discussão no caso brasileiro: os governos e seus modelos de assistência
social...............................................................................................................................................28

CAPÍTULO 2 – DECIFRANDO O FENÔMENO DO “TERCEIRO SETOR” NO BRASIL:

INICIATIVA DA SOCIEDADE CIVIL OU ARTIMANHA DO CAPITAL?.......................41

2.1 Conceituando o personagem “Terceiro Setor”: a busca pelo seu lugar entre o Estado e o
Mercado..........................................................................................................................................41
2.2 Perspectivas legais e atual relação com o Estado.....................................................................48
2.3 O Serviço Social contemporâneo frente ao fortalecimento do “Terceiro Setor”......................54

CAPÍTULO 3 – OS ENCONTROS E DESENCONTROS DAS ORGANIZAÇÕES

ASSISTENCIAIS COM O PODER PÚBLICO ESTATAL: O CASO DA REGIÃO
FRONTEIRA NOROESTE.........................................................................................................60

3.1 Metodologia de Pesquisa..........................................................................................................60

3.2 Mapeando e descrevendo a Região Fronteira Noroeste...........................................................64
3.3 As organizações assistenciais pesquisadas: descobertas e resultados......................................71

CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................................87

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................97

ANEXOS......................................................................................................................................105
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CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Este Trabalho de Conclusão de Curso, requisito parcial para a obtenção do titulo de

bacharel em Serviço Social, não deriva necessariamente da experiência de estágio
supervisionado, como normalmente acontece. Baseia-se sim, numa experiência vivencial,
bastante recente e até mesmo paralela à realização deste estudo: a fundação, legalização e início
das atividades da Organização Não-Governamental Rabiscando o Futuro, focada na garantia dos
direitos das crianças e adolescentes, no município de Tuparendi/RS.

Essa experiência aguçou a curiosidade de aprofundar o conhecimento acerca dessa

temática, dada a afinidade pessoal e intelectual com a mesma, aliada a ainda não resolvida
polêmica em torno do chamado “Terceiro Setor”, bem como a divisão de opiniões no meio
acadêmico, intelectual e político, tanto do Serviço Social como de outras tantas profissões afins.

O estudo refere-se, prioritariamente, à relação entre o Estado e a Sociedade Civil, ou

como prefere a maioria dos estudiosos do tema, o “Terceiro Setor”, tendo como foco da pesquisa
as organizações assistenciais da Região Fronteira Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
Entende-se por organizações do “Terceiro Setor” as entidades de direito privado mas sem fins
mercadológicos, de caráter público, mas sem ligações diretas com o Estado.
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O espaço territorial delimitado é a Região do Grande Santa Rosa, localizada no Noroeste

do estado do Rio Grande do Sul, que, segundo Rotta (2007), compreende vinte e dois municípios,
sendo eles Alecrim, Alegria, Boa Vista do Buricá, Campina das Missões, Cândido Godói, Doutor
Maurício Cardoso, Horizontina, Independência, Nova Candelária, Novo Machado, Porto Lucena,
Porto Mauá, Porto Vera Cruz, Santa Rosa, Santo Cristo, São José do Inhacorá, Senador Salgado
Filho, Três de Maio, Tucunduva e Tuparendi.

Há de se ressaltar que esse espaço territorial é bastante amplo, e o conceito de terceiro

setor engloba todas as entidades e organizações da sociedade civil que não sejam vinculadas ao
Estado, como associações de produtores, de moradores, cooperativas, movimentos sociais,
sindicatos de categoria, entidades de defesa de classes, organizações não governamentais, etc.
(NAVES, 2003). Por isso, restringe-se o estudo a aquelas organizações que realizam um trabalho
assistencial, conforme a definição do Ministério da Justiça, possuindo Titulo de Utilidade Pública
Federal ou qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP,
conforme os dispositivos legais aplicados ao Terceiro Setor no Brasil, ou seja, que se enquadram
nos critérios estabelecidos pela Lei nº 9.790/99 e Lei nº 91/35.

O título de Utilidade Pública Federal, a saber, “foi criado pela Lei nº 91 de 1935, como
uma forma do Estado condecorar organizações dedicadas a servir desinteressadamente à
coletividade” (ROMÃO, 2007, p. 24). Já as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
– OSCIPs, “foram criadas pela Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, regulamentadas pelo
Decreto nº 3.100, de 30 de julho de 1999. Esse novo marco legal partiu da idéia, fruto de estudos
da Comunidade Solidária , de que o público não é monopólio do Estado” (ROMÃO, 2007, p. 13).

O assunto é recente, tanto quanto o próprio surgimento das organizações da sociedade

civil, entidades e organizações não governamentais, de caráter privado mas com finalidades
públicas, o que Fernandes (1994) classifica como público não-estatal. Na Europa e nos Estados
Unidos, a responsabilidade pelo trato a Questão Social já vem a mais tempo sendo assumida pelo
Terceiro Setor, desde a substituição do pacto keynesiano (Welfare State), pelo Projeto Neoliberal
de Reestruturação Capitalista, a partir de meados da década de 70.

Este tema justifica-se primeiramente pela relevância que assume enquanto produto das
transformações societárias (Netto, 1996) no que sociólogos classificam como pós-modernidade
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(TOURAINE, 1969 apud NETTO, 1996), sociedade de consumo (BAUDRILLARD, 1974 apud
NETTO, 1996) ou ainda, capitalismo desorganizado (OFFE, 1985 apud NETTO, 1996) no
intuito de caracterizar o contexto atual em que a humanidade se encontra. Bem como em relação
à ligação íntima com a consolidação do Projeto Neoliberal de Reestruturação Capitalista, visando
à desativação do Estado, que foi ao longo de toda a história de dominação do capitalismo,
conforme Montaño (1999), um instrumento funcional à sua legitimação perante a sociedade
enquanto sistema hegemônico.

Assim, os debates em torno da questão do Terceiro Setor, termo inclusive criticado e não
aceito por muitos estudiosos, adquiriu e mantem uma proeminência considerável no âmbito das
ciências sociais, e também em outras áreas de conhecimento. Embora sejam muitas as obras
encontradas a esse respeito, este tema está longe de ter um ponto final, um consenso, um
esgotamento no espaço acadêmico e intelectual, pois perpassa e interfere diretamente nas próprias
relações sociais.

Por outro lado, representando a proliferação de organizações da sociedade civil e o

fortalecimento do Terceiro Setor em primeiro lugar, como aponta Montaño (2002), uma mudança
radical nos padrões de intervenção social nas refrações da questão social, objeto de trabalho do
Serviço Social, é indiscutível que este tema rebate de múltiplas formas nessa profissão e tem
conseqüências para a sua categoria e para as tendências profissionais futuras.

O tema é de fundamental importância para o Serviço Social na medida em que a questão

tem uma gama de implicações no que concerne à profissão: primeiramente, pode-se ressaltar a
incongruência do Projeto Ético-Político do Serviço Social com a retração do Estado, e
conseqüentemente dos direitos sociais conquistados e garantidos, mediante ao compromisso
estabelecido pela categoria profissional com a causa dos trabalhadores, e não com a do capital
(Netto, 1999). Assim, o projeto profissional adotado pela categoria, já muito divergente do
projeto macrossocietário instituído pelo capital na sociedade, se torna praticamente impossível de
ser materializado numa sociedade alicerçada em princípios neoliberais, onde os direitos sociais e
a intervenção estatal estão extintos.

De outro ponto de vista, o Terceiro Setor entendido como substitutivo à ação estatal pode
rebater no Serviço Social na parte prática: primeiro, ocasionando uma crise de materialidade,
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como aponta Serra (1993) apud Montaño (2002), direcionando as ações do Serviço Social apenas
para a área terapêutica e sócioeducativa, devido a escassez de recursos nas organizações do
Terceiro Setor, que dificilmente tem condições de se auto-sustentar e dependem demasiadamente
da busca por financiamentos externos. E segundo, provocando uma precarização do mercado de
trabalho dos assistentes sociais, conforme Montaño (1997), visto que o maior empregador até
então é o Estado, e nessas entidades, o uso do trabalho voluntário e não remunerado é muito mais
bem vindo do que a contratação de profissionais graduados.

A pesquisa acerca desse tema justifica-se também pela necessidade de compreensão mais
profunda desse fenômeno que ocasiona o constante crescimento e fortalecimento do Terceiro
Setor, na maioria das vezes em detrimento da ação do Estado, as causas e conseqüências dessa
mudança no padrão de intervenção social, saindo da predominante atuação estatal para a
filantrópica ou caritativa. Para a categoria de assistentes sociais essa compreensão é fundamental
na medida em que afeta diretamente as bases da profissão, seja teórica, nos compromissos éticos
e políticos da categoria, no mercado de trabalho e na própria utilização de sua instrumentalidade.

O assistente social foi, e por vezes ainda é, um elemento funcional e a serviço do capital,
predominância essa que foi rompida especialmente após o Movimento de Reconceituação da
profissão, na década de 60-70, desfazendo portanto a alienação do assistente social em relação a
sua atuação (MARTINELLI, 1997). Pois bem, se o novo contexto em que a profissão e o
profissional se inserem não for compreendido pelo profissional, ou seja, as mudanças
ocasionadas pela lógica neoliberal no mundo contemporâneo, a categoria corre o risco de estar
alheia à realidade, surgindo uma “nova modalidade” de alienação.

Para tanto, novos e contínuos estudos devem ser realizados a fim de compreender o tema
em questão, atentando para as particularidades locais de cada região, como premissa para uma
atuação profissional comprometida com o Projeto Ético-Político do Serviço Social e não alienada
da realidade social vivenciada. Assim, a escolha por este tema encontra fundamentação nesses
argumentos, dada a contemporaneidade e aplicabilidade do tema, visto que a categoria de
assistentes sociais precisa estar engajada num debate amplo, no sentido de encontrar alternativas
combativas ao projeto neoliberal, presumidamente prejudicial à maioria da população
(MONTAÑO, 2002), mas não sejam necessariamente antagônicas e desfavoráveis ao que
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concerne às iniciativas da sociedade civil em complementar o Estado nos setores em que ele não
atua satisfatoriamente.

Na região delimitada para este estudo, são poucas as referências feitas a esse fenômeno do
crescimento das organizações da sociedade civil, com a probabilidade tendencial de substituição
da ação estatal, sendo assim a temática é pouco explorada em estudos locais. O mercado de
trabalho dos assistentes sociais nessa região compreende, predominantemente, a instituições
públicas, em sua maioria Prefeituras Municipais, sendo que são uma minoria aqueles contratados
para atuarem em organizações que podem ser entendidas como integrantes do Terceiro Setor.
Assim, esse tema é, por vezes, um ilustre desconhecido dos profissionais, que o compreendem de
uma forma superficial e influenciada pela mídia, e como sendo um processo lento e implícito, em
geral passa despercebido, não recebendo a devida atenção no espaço de formação profissional e
não é motivo para reflexão no cotidiano de trabalho.

Há uma grande polêmica, em torno do chamado “Terceiro Setor”, termo este que não é
consensual dentre os estudiosos, e por essa razão utilizado entre aspas no desenvolvimento deste
trabalho. De um lado, aqueles que opinam de forma duramente crítica sobre a atuação dessas
entidades, visto que significaria, nesse ponto de vista, uma estratégia dos capitalistas para
consolidarem o seu projeto neoliberal, cujo carro chefe é justamente a retração da intervenção do
Estado na economia e a redução dos investimentos sociais, devolvendo a responsabilidade pelo
trato às refrações da questão social à própria sociedade civil. Essa visão é claramente encontrada
nos debates protagonizados por autores do Serviço Social, especificamente aqueles que se
utilizam do método dialético-crítico, como por exemplo, Montaño (2002) e Netto (1996).

Os problemas, nesse ponto de vista, encontram-se explícitos: a retração da ação do Estado

em políticas e investimentos sociais diminuem a noção de direitos de cidadania dos serviços e
benefícios sociais, e retomam a visão assistencialista de “doação”, de “favor”, ou nas palavras de
Yasbek (1995) apud Montaño (2002), o que seria uma “refilantropização da assistência”. Para o
profissional Assistente Social, a demasiada valorização do “Terceiro Setor” apresenta um
problema claro, apontado por Montaño (2002) no que concerne aos espaços de ocupação
profissional, já que o maior empregador desse profissional é o Estado em suas três esferas, e sua
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retração pode significar não somente um deslocamento do campo de atuação, mas sim, a extinção
de postos de trabalho para essa categoria profissional.

Como o tema desse Trabalho de Conclusão de Curso se refere justamente à relação das
organizações assistenciais com o Estado, o problema central concerne na discussão entre os
aspectos antagônicos e contraditórios que permeiam este debate. O problema está justamente na
probabilidade tendencial da ação do Terceiro Setor vir a substituir a maior parte das ações de
responsabilidade estatal, desmantelando com a noção de direito e regredindo a noção de caridade
e benemerência. Ou, pelo contrário, se esta ação significa a ampliação da participação popular na
formulação, implementação e gestão das políticas públicas sociais, maximizando o conceito de
democracia e participação.

Divergências teóricas à parte, a hipótese levantada neste momento, a ser comprovada ou

negada na conclusão deste Trabalho de Conclusão de Curso, leva sim em consideração que a
passagem das funções do Estado para a sociedade civil, é uma estratégia comprovada teórica e
empiricamente – em países capitalistas centrais – da lógica neoliberal de Estado Mínimo e
mercado livre (NETTO, 1996). Mas leva em consideração também que todos os canais de
participação da sociedade civil no âmbito público são importantes, valorizando-se o princípio da
democracia – presente inclusive no Projeto Ético-Político do Serviço Social – sendo essas
organizações portanto a oportunidade mais próxima de atuação conjunta entre o Estado e
Sociedade Civil, mantida durante toda a história de fora do âmbito de atuação estatal
(FERNANDES, 1994) .

A hipótese então, é que possa existir um consenso: uma forma de valorização da

sociedade civil, da atuação dos cidadãos em parceria com o Estado, ampliando os horizontes da
democracia no Brasil através da ação dessas organizações públicas não estatais, sem no entanto,
que essas ajam como “substitutivas” à ação estatal, e sim, complementares a ele, naquelas
questões em que as políticas e programas sociais deixam a desejar. Parte-se do princípio que as
organizações da sociedade civil de prestação de serviços e benefícios, sejam eles assistenciais ou
de outras categorias, podem atuar em parceria com o Estado, sem que isso signifique a perda dos
direitos sociais conquistados e garantidos na Carta Magna, a extinção da idéia de cidadão de
 15

direitos, e muito menos do sistema protetivo recentemente elaborado no Brasil, que, segundo
Montaño (2002) ratificou a tardia adesão ao modelo de Estado de Bem Estar Social.

A ser comprovada com a pesquisa está a hipótese de que essas organizações não
pretendem e jamais cogitaram serem substitutivas ao Estado, e simplesmente desejam realizar e
fornecer, por meio da organização de atores sociais, serviços e benefícios que este não abrange
em suas políticas, que estão longe de serem universais, ou seja, pretendem simplesmente suprir
da melhor forma possível as lacunas e carências na atuação estatal.

E assim, evitando simplismos e fatalismos, o que pode ser negado ou comprovado nessa
pesquisa, é que as organizações da sociedade civil são um instrumento de ampliação da
participação da sociedade civil nos canais institucionais, não só na reivindicação, mas também na
gestão e implementação de políticas públicas. Assim, a expansão e fortalecimento da ação da
sociedade civil na diminuição e/ou superação das nefastas refrações da questão social não precisa
necessariamente significar uma adesão do governo brasileiro aos postulados do projeto neoliberal
de reestruturação capitalista, deixando de lado, e pelo contrário, passem a ser alternativa de
inclusão social dentro do sistema capitalista.

Tendo esse pressuposto em mente, a questão central a ser respondida por este trabalho é
se as Organizações Assistenciais pesquisadas agem de forma complementar ou paralelamente às
ações estatais. As questões norteadoras elegidas já no projeto de pesquisa foram as seguintes:
Quais são as características dessas organizações assistenciais a serem pesquisadas? Qual a
importância e impactos sociais da atuação dessas organizações na área assistencial? Qual a
relação das informações que serão coletadas com as teorias estudadas e com o contexto global do
Terceiro Setor? Quais os aspectos relevantes acerca da relação entre as Organizações a serem
pesquisadas e as esferas estatais? Como é a inserção e qual é a contribuição do Serviço Social nas
referidas organizações?

No esforço de responder essas questões, adotou se uma metodologia de pesquisa

condizente com o problema pesquisa e objetivos da mesma, que encontra-se exposta na integra
no primeiro item do terceiro capítulo deste trabalho. Os três capítulos em que se estrutura o
presente trabalho, procuram de uma forma clara expor as diferentes vertentes de debates
 16

realizados em torno do “Terceiro Setor”, a historicidade do fenômeno e por fim, a relação com o
contexto local.

Num primeiro momento, no primeiro capítulo, resgata-se a importância do referencial

teórico para a fundamentação de qualquer trabalho científico. Por outro lado, para que o tema seja
compreendido em sua totalidade, é importante também a busca pelo passado, para que se
identifique os seus determinantes e condicionantes configurados no presente: ou seja, todo o
fenômeno tem uma historicidade que precisa ser resgatada.

No segundo capítulo, depois de conhecida as causas históricas do fenômeno, debruça-se

sobre o caso particular brasileiro, perpassando rapidamente as fases de governo do país, detendo-
se mais, então, no período que sucede a Constituição Federal de 1988. Perpassa assim, o período
de Reforma do Estado, da sanção da lei 9790/99, da aplicação do Termo de Parceria, até que se
chegue, finalmente, a relação de todo este processo, com implicações negativas e positivas, com
o Serviço Social.

No terceiro capítulo, detém-se a contextualização da Região Fronteira Noroeste,

explanando brevemente sobre sua formação e conjuntura atual, e a exposição dos resultados da
pesquisa documental e de campo sobre o tema em questão. Por fim, expõe-se as considerações
finais, sempre provisórias, sobre a temática abordada, seguidas do referencial bibliográfico e
apêndices.
 17

CAPITULO I - PRIMEIRO, SEGUNDO E TERCEIRO SETOR: A

FRAGMENTAÇÃO DA SOCIEDADE

O capitalismo está presente em qualquer processo histórico, desde que este sistema
tornou-se o dominante. O surgimento e desaparecimento de modelos diferentes de Estado e de
governo se devem, majoritariamente, a fase na qual o capitalismo se encontrava. Não é diferente
no momento atual, e para entender profundamente como isso acontece, a revisão do passado se
faz necessária. Por isso, neste primeiro capítulo, a reflexão se destina aos antecedentes do
chamado modelo neoliberal, e junto com ele o “Terceiro Setor”, mas que tem uma ligação
intrínseca com as transformações e posturas adotadas nos dias de hoje.

1.1 Na história moderna, a culpa de tudo é do capitalismo

As organizações assistenciais e suas recentes formas de relação com o aparelho estatal,

foco da pesquisa aqui projetada, fazem parte de um fenômeno que emerge, segundo Fernandes
(1994), já na década de 70, mas que tem seu auge na década de 90: o Terceiro Setor. Este termo
não é consensual, havendo duras críticas a sua aplicabilidade, assim como também o seu
conceito, está longe de ser homogêneo e universal.

O debate é bastante recente, e sendo assim, são comuns muitos dissensos na bibliografia
sobre a temática, havendo concepções diferentes, que decorrem de distintos vieses de
 18

compreensão. Mas, primeiramente, para que seja desvendado este fenômeno, não se pode furtar-
se da compreensão da sua formação ao longo da trajetória histórica que determina o seu
aparecimento, as suas ligações com outros fenômenos que já a mais tempo ocupam espaços
centrais nos debates acadêmicos e intelectuais, como por exemplo, os padrões de
desenvolvimento capitalista e suas respectivas configurações de Estado, o neoliberalismo, as
transformações societárias, etc. na modernidade1.

Assim, opta-se em construir este resgate teórico em tópicos, buscando reproduzir

brevemente os modelos de desenvolvimento capitalista e seus respectivos padrões de regulação,
assim como a relação com a sociedade civil, perpassando o período moderno, aqui divido
conforme a compreensão de Souza Santos (1985), em três fases: Liberal, Keynesiana e
Neoliberal. A intenção é traçar uma linha de tempo, que embora não aprofundada, leve a
compreensão do que realmente representa o Terceiro Setor no contexto atual.

Então, inicia-se a reflexão proposta em um episódio bastante conhecido e que representa,

para muitos o divisor de águas entre a Idade Média e a Modernidade: a Revolução Francesa de
1789. Ela torna-se interessante aqui, na medida em que representa a tomada de poder político e
econômico da burguesia revolucionária, que tornou-se dominante e instituiu o seu projeto de
sociedade capitalista, liquidando o seu opressor, o Sistema Feudal e o seu Estado Absolutista.

Logo, tendo tomado o poder político e econômico, tendo instituído o sistema capitalista
como dominante, era preciso de um Estado equivalente às aspirações da burguesia da época.
Assim, não se pode ignorar que o Estado Moderno é uma criação da burguesia capitalista para
atender as necessidades do capitalismo. Na história, cada modelo econômico tinha seu modelo de
regulação, ou seja, a sua forma de organizar o Estado, a fim de dar sustentação ao primeiro, e
como não podia ser diferente, o modelo de desenvolvimento capitalista vigente na época, o
modelo liberal, teve como base do seu desenvolvimento o Estado Liberal (lassez faire). Sendo o
Estado Moderno uma criação do capitalismo, logo, não se pode separá-los e pensar neles como
agentes sociais independentes entre si no período contemporâneo.

No primeiro período, o do capitalismo liberal, pondera o princípio de mercado de forma

quase absoluta, a economia deveria se auto-regular pela “mão invisível” do próprio mercado
1
Entende-se por modernidade o período que vai desde a Revolução Francesa de 1789 até os dias atuais.
 19

(SMITH, 1981), e a função do Estado é proteger direitos naturais, ou seja, o direito à vida, à
liberdade e à propriedade (LOCKE, 2001), assegurar o direito à propriedade e proteger a livre
acumulação capitalista (SOUZA SANTOS, 1985), e ainda, segundo Montaño (1999), criar
mecanismos para manter a legitimidade da ordem hegemônica.

Para Marx e Engels, no Manifesto do Partido Comunista, encontramos uma noção

bastante ilustrativa do que era o Estado no modelo liberal: para eles, o Estado era “um comitê
para gerir negócios comuns a toda a classe burguesa” ou ainda, era “o poder organizado de uma
classe para a opressão de outra” (MARX e ENGELS, apud MONTAÑO, 1999).

Para Bresser Pereira (2008, p. 171-172):

O liberalismo é a ideologia da liberdade de pensamento e expressão e da liberdade

econômica; é tanto o sistema de valores e crenças que justifica os direitos civis quanto a
tese não necessariamente radical do laissez-faire ou da mão invisível. Originalmente,
uma ideologia revolucionária contra o Estado absoluto e o mercantilismo tornou-se
depois uma das bases do conservadorismo moderno.

Este modelo liberal de Estado, desconsiderando aqui as suas variações em diferentes

momentos históricos e suas particularidades de país para país, foi sendo substituído por um outro
modelo desde o final do século XIX, mas especialmente no período que sucedeu a Segunda
Guerra Mundial. O padrão de organização social e política baseado no liberalismo foi sendo
abandonado por outro, conhecido como Estado de Bem Estar Social, ou internacionalmente,
como Welfare State (Pereira, 1998).

Como conceito de Estado de Bem Estar Social adota-se o conceito de Moraes (2002, p.
38), que afirma que este seria o Estado no qual o cidadão, independentemente de sua situação
social e econômica, tem o direito de ser protegido, por intermédio de mecanismos e prestações
públicas estatais, emergindo assim a questão da igualdade, fundamento para a atitude
intervencionista do Estado.

Nesse ponto o Estado transforma-se “num esquema de proteção social que incumbe ao
Estado decisiva responsabilidade pelo bem estar dos cidadãos” (PEREIRA, 1998, p. 60-61).
Nesse período, segundo Moraes (2002), o Estado passou a pôr em prática e financiar programas e
 20

planos de ação destinados a promover interesses sociais coletivos e subsidiar e socorrer a falida
economia capitalista.

O Estado capitalista no pós-guerra, passou a “se envolver com o processo de provisão

social (...), desenvolver uma expressiva atividade regulamentadora que inclui medidas fiscais e
toda uma gama de intervenções que vão desde leis trabalhistas até a garantia do acesso do
cidadão comum a serviços e benefícios de natureza pública”(PEREIRA, 1998, p. 61).

O processo de transição do Estado liberal para o Estado de Bem Estar Social foi
impulsionado por alguns fatores determinantes ou condicionantes, entre eles, segundo Pereira
(1998), o acirramento da questão social e a crise econômica mundial de 1929. O primeiro por que
a formação de uma classe de assalariados, com uma consciência de classe e seus movimentos
reivindicatórios na Europa determinou o surgimento de um conjunto de leis e medidas de
proteção social; e o segundo, por que a crise econômica vivenciada na época e agravada pela
Grande Depressão em 1929, produziu mudanças significativas na forma liberal de conceber o
Estado, “abrindo espaços para uma efetiva intervenção do Estado na economia e na sociedade”
(PEREIRA, 1998, p. 61).

Assim, entre os anos 40 e 70, os pilares do Estado de Bem Estar Social foram as “políticas
de pleno emprego, serviços sociais universais, extensão da cidadania e o estabelecimento de um
umbral sócio-econômico, considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ninguém seria
permitido viver” (PEREIRA, 1998, p. 61).

No plano econômico, a intervenção do Estado na economia, deveria assegurar o “alto

nível de atividade econômica mediante o investimento público, o trabalho intensivo, a propensão
ao consumo e o pleno emprego” (PEREIRA, 1998, p. 61). Ainda segundo esta autora, no plano
social o intervencionismo estatal entra em cena na organização de sistemas de seguridade pública
como “direito do cidadão e obrigação do Estado (Idem).

A fundamentação teórica deste modelo de Estado partiu de Keynes, para o qual o Estado
deveria assumir um papel de direção quando a elevação do crescimento e do bem estar material, e
ainda, na regulação da sociedade civil (MORAES, 2002). O mercado sozinho não conseguiria se
 21

livrar das crises, solucionar os conflitos e para isso o Estado deveria ter uma centralidade,
segundo o pensamento keynesiano.

As políticas sociais, entendidas por Pereira (1998, p; 60), como “modernas funções do
Estado capitalista (...) de produzir, instituir e distribuir bens e serviços sociais categorizados
como direitos de cidadania”, podem ser classificadas, conforme esta autora (p. 62) em políticas
contributivas, contratuais e mercadorizáveis voltadas para o atendimento de necessidades de
cidadãos incluídos no mercado de trabalho, e as políticas distributivas, não contratuais, não
contributivas e desmercadorizáveis.

Quanto a essas últimas, Pereira (1998) ainda divide as políticas distributivas entre
monetárias, ou seja, a transferência de auxílio em dinheiro aos cidadãos destituídos de renda, e as
não monetárias, que compreendem benefícios e serviços gratuitos nos campos da saúde, educação
e assistência social, entre outras provisões custeadas pelo Estado.

Evidentemente, reconhece-se a importância do Estado de Bem Estar Social para a

consolidação dos direitos sociais através de legislação protetiva e políticas sociais para
materializá-las. Também não é possível ignorar que, de acordo com Moraes (2002, p. 38), este
modelo de Estado e os benefícios que trouxe para a classe trabalhadora não teria acontecido
jamais sem a luta dos movimentos operários, que formularam reivindicações do tipo em
decorrência do acirramento da questão social naquele período. Assim, o Estado de Bem Estar
Social também é fruto de conquistas históricas dos movimentos trabalhistas, e qualquer estudioso
seria reducionista se minimizasse esses ganhos para as classes exploradas pelo capital.

Mas também não se pode deixar de observar que as políticas sociais adotadas pelo Estado
neste período estão também ligadas às artimanhas do capitalismo para manter os trabalhadores
mais ou menos contentes com sua condição e resignados a aceitar a lei de acumulação capitalista,
que a eles se traduz como a lei de exploração capitalista.

Como aponta Martinelli (1997), conforme o sistema capitalista foi se desenvolvendo e se

consolidando como o sistema econômico mundial, conseqüentemente foi-se aumentando a
exploração e a extração da mais valia, o combustível necessário para a acumulação capitalista.
Para extrair essa mais valia, em outras palavras, o lucro, os donos do capital – dos meios de
 22

produção – sugam a força de trabalho daqueles que nada possuíam além disso para vender, em
troca de um salário – a classe proletária.

A divisão entre os donos do capital (burguesia) e a classe que trabalha (proletários), e a

exploração desmedida que se sucede da primeira sobre a segunda, ocasiona aquilo que a maioria
dos autores em consenso denominam como “questão social”. Abrindo um parênteses, a questão
social2 é entendida aqui como os conflitos e contradições entre capital e trabalho, que se
expressam em um conjunto de problemas sociais que atingem a classe proletária, e geram tensões
e lutas entre as classes, de acordo com o entendimento de Castel (1999).

Pois bem, quando a questão social fica extremamente acirrada, a exploração da classe
trabalhadora atinge patamares desumanos, a miséria e os problemas sociais causados se tornam
inquestionáveis, visíveis, e até incômodos para a sociedade, é quando, precisamente, o capital
começa a mostrar-se incapaz de sustentar, reproduzir e controlar a classe proletária, que ele
mesmo criou. Os proletários, conforme resgata Martinelli (1997), adquirindo consciência de
classe, unindo-se e organizando-se em movimentos sociais reivindicatórios, passam a ameaçar a
hegemonia capitalista enquanto sistema dominante.

Concordando com essa autora, pode-se afirmar que não é nada difícil compreender por
quê o capital amedronta-se tanto com a questão social e a manifestação da classe subalterna, pois
afinal, num passado nem tão longínquo assim, os próprios burgueses eram a classe oprimida pelo
sistema feudal, e organizados em classe, protagonizando uma revolução, conquistaram o poder,
derrubando o já desgastado feudalismo. Ora, a história lhes dava de presente um exemplo, que a
burguesia viveu na carne: um sistema em crise e desgastado, não legitimado pela sociedade, e por
outro lado uma classe subalterna revoltada e disposta a conquistar seus direitos, é igual a
revolução, que somada a proliferação de ideologias comunistas, é igual a tomada do poder pela
classe trabalhadora e a derrubada do sistema dominante. Uma fórmula com uma boa

2
Muito embora os debates acerca da questão social são centralizados no período de industrialização e da
transformação do trabalho humano em mercadoria (Iamamoto, 2003), existem autores como Castel (1998), que
entendem que ela sempre existiu, no entanto, nos diferentes momentos históricos, foi originada e exposta por
diferentes causas, esboçou diferentes refrações, acompanhando as evoluções e involuções dos sistemas societários
diversos pelos quais a humanidade já passou, acompanhando especialmente as mudanças no mundo do trabalho.
Na perspectiva desse autor, o trabalho ao longo dos tempos sofreu inúmeras mudanças, e a questão social as
acompanhou. Assim, o surgimento de novas facetas da questão social, como aponta Castel (1998), não supera as
antigas desigualdades, apenas acrescenta novas desigualdades.
 23

probabilidade de se concretizar, ou seja, a classe proletária poderia muito bem operar uma
revolução, que o sistema capitalista em crise não teria como conter, e assim derrubar a hegemonia
burguesa.

Se a tendência da história era a repetição, o que fez a diferença para que a classe proletária
não evoluísse a sua luta de classes a ponto de abalar as estruturas do sistema capitalista? Afinal,
os proletários nessa época em que a questão social está posta no cenário mundial, como lembra
Martinelli (1997), organizados e encampando movimentos sociais em plena crise do capital,
estavam literalmente com “a faca e o queijo na mão”.

A resposta é implícita, mas não deixa de ser bem clara: o capital em apuros, atravessando
uma crise e ameaçado pelo amadurecimento da classe trabalhadora e do acirramento da luta de
classes, gera uma reação imediata do Estado, que prontamente vêm em socorro do seu criador . O
socorro necessário ao capital, nesse momento, consistia em dar um jeito de acalmar os
trabalhadores, atenuar o conflito entre capital e trabalho, sufocar seus movimentos e calar a boca
dos “rebeldes” ao sistema, os proletários (MARTINELLI, 1997).

De início, o Estado até que tentou controlar os trabalhadores adotando a repressão pela
violência como tática para proteger o capital de um possível colapso. Mas essa opção era por
demais agressiva, não sendo a mais conveniente, pois colocava em risco a legitimação popular do
Estado e principalmente do sistema capitalista perante a população (MONTAÑO, 1999).

Nessa ótica, conforme encontra-se registrado em Coutinho (1987), o Estado obriga-se a

desenvolver uma segunda lógica dentro do espaço estatal: a da democracia. Assim, incorpora-se
algumas reivindicações populares e devolve-as em forma de benefícios e serviços, atenuando a
revolta dos trabalhadores e dando a impressão que o Estado realmente se importava com o seu
sofrimento (IAMAMOTO e CARVALHO, 2003).

Cabe lembrar ainda que o Estado de Bem Estar Social com a característica interventiva
“não beneficiou unicamente as classes trabalhadoras” (MORAES, 2002, p. 35). Sendo assim,
muitas intervenções visaram investimentos no setor privado, tendo este Estado uma face
duplicada, em que por um lado a intervenção refletia as reivindicações dos movimentos sociais, e
 24

por outro lado, dava condições de desenvolvimento para o capital, através de financiamentos e
investimentos em infra-estrutura.

Nesse aspecto, usando-se das palavras de Montaño (1999), o Estado teria funcionado e
por enquanto ainda funciona em alguns aspectos como o “oxigênio” do capitalismo, em suas
diversas fases de desenvolvimento. Inclusive, em suas crises cíclicas, conforme Martinelli (1997)
denomina os sucessivos altos e baixos do capitalismo, o Estado foi o sustentáculo para que este
pudesse se reerguer, se recuperar e não perder a sua hegemonia. Como relaciona Montaño (1999),
o Estado foi a base de socorro para que o capital sempre ressurgisse das cinzas, como uma
espécie de Fênix.

A partir dos anos 70, o Estado de Bem Estar Social passa a ser questionado e criticado por
uma vertente de pensamento econômico que, por assim dizer, resgatou e reciclou o liberalismo
colocando nele um novo rótulo: neoliberalismo. O principal interlocutor desse liberalismo
“reciclado” é Friederich Von Hayek, para quem a vida sob a égide do Estado é o caminho da
servidão (HAYEK, 1944).

As criticas ao Estado aparecem principalmente no que tange aos seus investimentos

supostamente demasiados nas questões sociais, que desencadearia, no modo de ver dos
neoliberais, uma crise fiscal do Estado, e também no seu intervencionismo na economia,
regulamentando o mercado e exercendo pressões tributárias.

Nas palavras de Anderson (1995), o neoliberalismo nasceu logo depois da Segunda

Guerra Mundial, nas regiões européias e norte-americanas onde imperava o capitalismo, sendo
uma contraposição teórica e política enérgica versus o Estado de Bem Estar Social. No entanto,
ele só venceu o padrão de desenvolvimento capitalista baseado no Welfare State na década de 70,
por conta de uma nova crise mundial, desencadeada principalmente pela crise do petróleo.

Explicando melhor, o modelo de desenvolvimento neoliberal que vigorou a partir desse

momento histórico, foi alicerçado em premissas completamente opostas ao modelo de Estado de
Bem Estar Social: enquanto neste o governo agia como mediador das tendências de mercado, e
ainda, intervindo na defesa de empregos, salários e garantias sociais, no modelo neoliberal o
Estado deve desobrigar-se desse tipo de interseção (ANDERSON, 1995).
 25

O termo neoliberalismo aparece nessa conjuntura para demonstrar que as teorias em moda
de "livre jogo do mercado" e "completa liberdade da lei da oferta e da procura" estavam
imperfeitas. A partir da década de 70 passou a denotar a doutrina econômica que defende a
incondicional liberdade de mercado e uma reserva à intervenção estatal sobre a economia, só
devendo esta incidir em setores indispensáveis e ainda assim num grau mínimo, em outras
palavras, a minarquia (ANDERSON, 1995).

Como exemplos dos primeiros governos neoliberais pode-se citar do de Margareth

Tatcher, na Inglaterra, de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, Khol na Alemanha, e Schluter, na
Dinamarca. Pouco a pouco, a Europa toda viraria direita neoliberal. Na América Latina tem
surgido desde a década de 90, zonas de neoliberalismo, embora tardiamente. No Brasil, o
governo Collor adotou princípios claramente neoliberais, mas o auge deste modelo se deu com o
governo tucano de Fernando Henrique Cardoso. Alguns estudiosos já prevêem o aparecimento do
neoliberalismo na Ásia (ARRIGUI, 2008).

Esse processo é concomitante, segundo Netto (1996), ao surgimento de transformações

societárias que alteram todo o padrão de sociabilidade humana. Basicamente, essas
transformações decorrem da adoção do modelo neoliberal de desenvolvimento, a troca do sistema
rígido (fordista) de produção para um modelo flexível, aliados ainda à globalização intensificada,
a financeirização do capital e aquilo que autores como Schaff (1993) apud Netto (1996) chama de
Terceira revolução industrial, ou seja, os avanços tecnológicos sem precedentes.

As transformações são contundentes no plano do trabalho: segundo Netto (1996), a

própria troca dos padrões produtivos já altera as relações de trabalho, modificadas ainda pela
adoção de novas tecnologias que reduzem a necessidade de trabalho vivo e aumentam a
necessidade de qualificação dos trabalhadores, e por outro lado, precarizadas pela quase anulação
das leis de proteção ao trabalhador.

No plano social, Netto (1996) aponta as seguintes transformações: a transformação na

estrutura de classes, a mudança do perfil da própria classe que vive do trabalho, e ainda,
modificações no perfil demográfico3, expansão da urbanização, crescimento do setor terciário, a

3
A mudança no perfil demográfico é caracterizada por Netto (1996) por dois fatores: o aumento da expectativa de
vida e a redução da taxa de natalidade, que faz com que haja mais pessoas idosas e menos pessoas jovens.
 26

difusão da educação formal e os novos circuitos de comunicação social. Para Netto (1996) temos
ainda, a emergência de novos atores sociais, as mulheres e os jovens, que são protagonistas nas
relações de trabalho, e como não poderia deixar de ser, a emergência de cada vez mais segmentos
excluídos, marginalizados e completamente desprotegidos.

No plano cultural, a mudança mais relevante apontada por Netto (1996) trata da lógica de
mercado que transbordou para todos os outros segmentos da vida social, ou seja, a ideologia da
mercadoria invade inclusive a vida intima das pessoas. A cultura adquire traços de mercadoria 4,
inclusive pela elaboração de formas culturais socializáveis pelos meios eletrônicos.

No plano político: sofrendo os impactos da nova “ordem tardo-burguesa” ( NETTO, 1996,

p. 98), Estado e Sociedade Civil se modificam completamente em esferas, funções e relações.
Ainda, de acordo com o autor, há uma crise das tradicionais expressões de classes subalternas
(sindicatos, partidos políticos, movimentos sociais), emergência de novos movimentos sociais em
busca de novos direitos.

O estado mantem o seu caráter de classe (Netto, 1992, p. 22), ou seja, continua sendo do e
para o capitalismo, mas experimenta um redimensionamento: “A mudança mais imediata é a
diminuição da sua ação reguladora (...), encolhimento de suas funções legitimadoras”. Quando o
capital rompe com o pacto keynesiano, que dava suporte ao Welfare State, acontece a retirada das
coberturas sociais públicas, o corte nos direitos sociais. Em outras palavras, a redução do estado
na sua ação para com as classes subalternas.

A redução do Estado em parte decorre do processo de globalização pela quebra das

fronteiras nacionais onde está circunscrito o controle estatal e pela impossibilidade do estado em
intervir na articulação global do grande capital; Para Netto (1996, p. 100), “é evidente que o
capitalismo tardio não liquidou com o Estado Nacional, mas é também claro que vem operando
no sentido de erodir a sua soberania”.

4
Embora Netto (1996) assuma que existe uma cultura de consumo, ele não compactua com a teoria de Sociedade de
Consumo, cujo interlocutor é Baudrillard.
 27

A ideologia neoliberal defende o Estado Mínimo para os trabalhadores, mas o Estado

Máximo para o capital (Netto, 1993, p. 81). Este projeto da ordem burguesa conquistou
hegemonia pela satanização, a desqualificação do Estado.

“As corporações transnacionais, o grande capital, implementam a erosão das regulações

estatais visando claramente à liquidação de direitos sociais, ao assalto ao patrimônio e ao
fundo público, com a desregulação sendo apresentada como ‘modernização’ que
valoriza a sociedade civil, liberando-a da tutela do Estado protetor – e há lugar, nessa
construção ideológica, para a defesa da ‘liberdade’, da ‘cidadania’ e da ‘democracia’”
(NETTO, 1996, p. 100).

Segundo Netto (1996) há uma cultura política anti-Estado. E o pior de tudo é que forças
da esquerda também incorporaram a idéia da priorização da sociedade civil. A desqualificação do
estado é a chave da ideologia neoliberal para liberar a acumulação capitalista das amarras
regulatórias impostas pela lógica democrática no seio do Estado (Montaño, 1999).

Para Netto (1996, p. 102), “(...) a flexibilização do capitalismo tardio, levando a classe-
que-vive-do-trabalho á defensiva e penalizando duramente a esmagadora maioria da sociedade,
não resolveu nenhum dos problemas fundamentais postos pela ordem do capital”. Ainda, ampliou
a magnitude desses problemas, como o abismo existente entre ricos e pobres, possuidores e
despossuídos, aumentando o racismo e a xenofobia, ampliando a crise ecológica.

Em síntese, as transformações societárias configuram uma série de vitórias do grande

capital, mas essas vitórias capitalistas não trouxeram absolutamente nada de positivo para a
classe trabalhadora, e pelo contrário, contribuíram para conter as lutas sociais e reverter direitos
sociais historicamente conquistados (NETTO, 1996). Essas vitórias do capital custaram aos
trabalhadores, primeiramente, o seu emprego, pois como sabemos, o desemprego estrutural vem
aumentando significativamente nas últimas décadas, e ainda, para aqueles que conseguiram
manter o seu emprego, custaram um ataque aos sistemas públicos de seguridade social.

Em Sennet (1999), encontra-se por exemplo toda uma obra explanando acerca das
influências das novas configurações do capitalismo em sua fase atual no que ele chama de
corrosão do caráter, ou seja, o impacto que toda essa conjuntura macroeconômica e social tem
impactos na própria esfera pessoal. Para ele, caráter pode ser entendido como “(...) o valor ético
que atribuímos aos nossos próprios desejos e às nossas relações com os outros”, ou ainda” (...)
são os traços pessoais a que damos valor em nós mesmos, e pelos quais buscamos que os outros
 28

nos valorizem” (SENNET, 1999, p. 10). Nesse sentido, poderia ser acrescentado ainda, a todas as
transformações societárias elencadas por Netto (1996), aquelas de cunho pessoal, no plano
individual, tratando-se do próprio deslocamento na noção de caráter.

Aqui, chega-se ao ponto onde o Projeto Neoliberal de Reestruturação Capitalista afeta,

dentre os vários segmentos dentro da estrutura estatal, o Sistema de Seguridade Social. A
compreensão de todo este esquema de modelos de desenvolvimento capitalista e o papel do
Estado em cada um deles, é fundamental para que se chegue a totalidade acerca do fenômeno do
aparecimento das organizações não governamentais e do chamado “Terceiro Setor”. Sendo assim,
busca-se fazer esta reflexão nos itens que se seguem.

1.2 Contextualizando a discussão no caso brasileiro: os governos e seus modelos de

assistência social

Como nos traz Coelho (2000) apud Montaño (2002), em seu estudo comparativo entre o
terceiro setor no Brasil e nos Estados Unidos, não há como dizer que temos um modelo idêntico
ao dos americanos, dadas as particularidades do nosso país. Mas, como base em Gandolfi (2006),
existe um modelo brasileiro de terceiro setor em construção, ainda que esteja diretamente ligado a
uma matriz americana.

Em outras palavras, o Projeto Neoliberal consolidou-se nos países centrais um bom tempo
antes e de forma bem mais aberta do que aqui nos países periféricos latino-americanos. E como
uma das facetas da nossa umbilical dependência externa5, o Brasil importou e copiou os
postulados neoliberais, com um certo tempo de atraso em relação aos países do centro, e de uma
forma encoberta por um discurso mascarado, distorcendo as verdadeiras intenções de
favorecimento do capital (MONTAÑO, 2002).

Evidentemente, as coisas não podem ser vistas com tanta superficialidade, como trazem
os autores citados acima. O Brasil não “exportou” e “copiou”, casualmente a idéia do terceiro
setor, por uma questão de um novo “modismo” ou uma natural tendência a reproduzir e adotar as
práticas realizadas nos países hegemônicos.
5
O próprio Fernando Henrique Cardoso, enquanto sociólogo, formulou e escreveu obras sobre a “teoria da
dependência”, demonstrando os fatores multideterminantes da dependência dos países periféricos em relação aos
países dominantes.
 29

A questão, na verdade, é bem mais complexa, e não pode ser compreendida sem que se
tivesse realizado uma viagem histórica, identificando ao longo da trajetória do capitalismo os
fatores determinantes para o atual contexto que desemboca no surgimento do chamado terceiro
setor.

O Brasil, segundo Montaño (2002), tentou ajustar-se às recomendações do grande capital

internacional, deglutindo os postulados do Consenso de Washington6, no qual mandou um
representante ilustre: Luis Carlos Bresser Pereira, que mais tarde, se tornaria ministro do governo
FHC, no comando do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE.

Essa reforma a qual Bresser Pereira classifica como gerencial, começa a ser implementada
a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, e o responsável por essa
tarefa, Bresser Pereira, inclusive escreveu várias obras com retóricas justificadoras dessa pretensa
reforma do Estado, que é traduzida e criticada por Montaño (2002), como um ajuste aos novos
mandamentos do grande capital externo.

A tal reforma pretendida por FHC em seu governo, através de seu “testa de ferro” Bresser
Pereira, foi justificada como necessária para dotar o Estado de “governança” e “governabilidade”,
torná-lo “menor”, mas “melhor”, mais eficiente e menos oneroso, reduzindo-se os custos
desnecessários e a própria estrutura gigantesca e burocrática. Argumentos estes que, segundo
Montaño (2002), servem direitinho como uma justificativa plausível frente à população, afinal, já
que a culpa pela crise do Estado é dele mesmo, nada mais natural que proceder a uma reforma.

O Plano Diretor da Reforma do Estado protagonizado pelo MARE e seu ministro, incluía
a delimitação clara das funções do Estado, conceituando suas áreas de atuação. Nessa perspectiva
havia o Núcleo Estratégico (composto pelo poder executivo, legislativo, judiciário e Ministério
Público), o Núcleo de Atividades Exclusivas (aquelas que tem poder de regulamentação,
fiscalização e fomento, dentre elas as Agências Autônomas) e o Núcleo de Serviços não-
exclusivos, que eram “atribuídos às universidades, hospitais, centros de pesquisas, museus,
creches, ambulatórios, entidades de assistência aos carentes, principalmente aos menores e
velhos, às orquestras sinfônicas e outros” (BATISTA, 1999, p. 74).
6
O Consenso de Washington foi uma reunião de cúpula onde o grande capital, orientando-se nos pressupostos da
teoria neoliberal, passa aos países latino-americanos o “dever de casa”, nas palavras de Montaño (2002), de
adequação ao projeto neoliberal de reestruturação capitalista.
 30

Por trás disso, há que se acentuar, estão as determinações do grande capital para o
ajustamento das economias nacionais latino-americanas ao projeto de reestruturação capitalista,
orientado pela ótica neoliberal, formulada pelo seu maior expoente, Hayek, e que se expandiu nas
últimas décadas, superando rapidamente a proposta de Keynes.

As diferenças básicas entre os dois projetos estão diretamente ligadas ao Estado:

Enquanto Keynes propunha o “pacto social”, a intervenção do chamado Estado de Bem-Estar
Social na questão social, reduzindo a níveis toleráveis as suas refrações, diminuindo os conflitos
e a luta de classes, estas deixando de serem uma ameaça ao capital, e assim, reproduzindo-o,
Hayek, por sua vez, saiu por um caminho radicalmente oposto, propondo a desregulação total, o
Estado mínimo, e a transferência das responsabilidades do Estado no trato a questão social para o
âmbito da própria sociedade civil (NAVES, 2003).

Em síntese, como explica Naves (2003), seria um desmonte literal do Estado, sua
insignificância, a retirada de suas atribuições econômicas e sociais, enquanto agente regulador do
mercado e das relações sociais, a modificação nas bases de suas funções na garantia de um certo
equilíbrio social.

Estas funções todas seriam passadas para o mercado, e, segundo Naves (2003) no caso das
responsabilidades sociais, para a sociedade civil, já que para os neoliberais o mercado seria um
agente regulador quase que “metafísico”, capaz de controlar tudo (inclusive os próprios interesses
individuais e relações entre os indivíduos), aplicando a tudo e a todos a lógica da concorrência.

Assim, não há dúvida que neste Projeto Neoliberal, o Estado em sua configuração “de
bem estar social”, não encontraria lugar. Isso não significa de forma alguma que termina o
casamento entre o capital e o Estado, pois o segundo, sempre tão submisso e servil nessa relação,
não perde totalmente a sua funcionalidade para o primeiro: ele continua sendo a fonte mais certa
de socorro perante uma crise.

Ou seja, para quê manter um Estado Social, se o capital, do ponto de vista neoliberal,
atingiu um nível de desenvolvimento tamanho, em que é capaz de conseguir sozinho a
legitimação perante a sociedade em relação ao sistema, e ainda, conseguir sozinho regular a
economia e a sociedade, funções estas que o Estado Moderno assumiu e desempenhou desde o
 31

seu princípio? Além da “irracionalidade” de manter uma instituição com políticas sociais que
custam caro para o capital nem são mais tão necessárias assim, já que os movimentos
reivindicatórios e a atividade sindical esfriou significativamente, existe um outro viés ainda mais
desinteressante ao capital: a periculosidade da lógica democrática existente dentro do Estado
capitalista, criada para legitimar o sistema, mas que se expandiu fora dos limites e se continuar
crescendo, pode ameaçar a sua hegemonia (COUTINHO, 1987 apud MONTAÑO, 1999).

Aqui no Brasil o modelo de Estado de Bem Estar Social está longe de poder ser
equiparado ao Welfare State desenvolvido na Europa ou ao New Deal dos Estados Unidos. É
apenas com a expansão do capitalismo industrial e o acirramento da questão social, que fica posta
e inegável no contexto nacional, que o governo Vargas passa a adotar as primeiras formas de
políticas sociais no Brasil.

Se por um lado, como evidencia Iamamoto e Carvalho (2003), a repressão e a violência

característicos do regime militar foram sim aplicados aos segmentos mais revolucionários, com
idéias comprovadamente comunistas, por outro, os menos combativos dentro do proletariado
recebem como fator atenuante de sua revolta, os benefícios e serviços governamentais,
concedidos é claro, mediante o bom comportamento dos trabalhadores em seu espaço de trabalho,
como não participar de greves, dentre outras coisas.

É a partir daí que se impulsiona por exemplo, a criação das instituições assistenciais
estatais, a começar com as previdenciárias – Institutos de Caixas e Pensões – perpassando a
Legião Brasileira de Assistência – LBA, o Serviço de Aprendizagem Industrial – SENAI, o
Serviço Social da Indústria – SESI, etc. (IAMAMOTO, 2003). Todas essas formas primitivas de
políticas sociais acabaram por dar origem, num longo e lento processo, aos direitos sociais
expressos em legislação – a Constituição Federal de 1988 – operacionalizados através de um
Sistema de Garantia de Direitos e materializados por políticas sociais e assistenciais
governamentais, que acaba por ratificar a condição brasileira de Welfare State (MONTAÑO,
1999).

Por outro lado, dota-se o povo de um certo poder político, que dá ele a ilusão de estar
participando ativamente dos processos decisórios em seu país em pé de igualdade (cada cidadão,
um voto). Como acrescenta Coutinho (1987) apud Montaño (2002), ainda procura-se manter os
 32

movimentos sociais, de categoria, os partidos políticos de esquerda e os sindicatos de classe,

dentro dos canais institucionais, dentro de uma permissiva “legalidade”, podendo assim controlá-
los mais de perto e evitar rebeldias excessivas.

Aí que se desenvolve uma segunda lógica (a democrática), para legitimar a primeira (a

capitalista). Acontece que, nessa complexa relação, como retoma Coutinho (1987) apud Montaño
(2002), na medida em que se dota o povo de muito poder, existe o risco deste usar-se disso,
contrapor-se ao próprio Estado e ao sistema, rebelar-se7. E depois, como nos lembra Montaño
(2002), o capital nunca quis a legislação trabalhista e muito menos as políticas sociais, mas sim,
acabou sendo um sapo que teve que engolir, um preço a pagar pela sua hegemonia e tranqüilidade
no poder8.

Com os novos rumos do capital e da categoria trabalho nas últimas décadas, o

enfraquecimento dos movimentos sociais, a inexistência prática de uma esquerda efetivamente
combativa, a descrença generalizada nas organizações de classe, sindicatos, partidos políticos e
no próprio Estado, aliados a tão falada globalização, a substituição da proposta do pacto social de
Keynes pelo Estado mínimo de Hayek, a aplicação do projeto neoliberal de reestruturação
capitalista em âmbito mundial, tornou a questão da substituição do Estado por instâncias mais
eficientes tornou-se a palavra de ordem. Mais, o pressuposto de que, como diz Naves (2003), o
mercado é um agente auto-regulador, e regulador de absolutamente tudo e todos, inclusive da
própria vontade dos seres humanos, o Estado Social e suas políticas sociais, que foi a base do
capitalismo desde o pós-guerra até a década de 70, e tinha a função justamente de regular a
sociedade quanto aos interesses do capitalismo, se torna uma futilidade dispensável.

E se o Estado Moderno, é uma estrutura criada pelo capitalismo, que sempre existiu –
entre outras coisas – para legitimar o sistema capitalista, perdeu sua funcionalidade para o capital,
todos os instrumentos estatais de regulação e controle social também não são mais úteis e podem
ser descartados. É um típico exemplo do criador dispensando a sua criatura.

7
Como apontam Alford e Friedland (1991, p. 59) apud Montaño (1999, p. 51), há um grande risco de que “a
participação política cresça mais do que a institucionalização política”.
8
Como apresenta Coutinho (1989), “não é possível compatibilizar a plena cidadania política e social com o
capitalismo”. A contradição não é portanto, do capitalismo com o Estado, pois estes são perfeitamente
compatíveis, e ainda, de acordo com o processo histórico estudado, um é o sustento do outro. De modo que, a
contradição nesse aspecto reside entre o capitalismo e as plenas cidadania e democracia (Burdeau, in Montaño,
1992:33).
 33

Somadas, a legislação trabalhista, o conjunto de políticas sociais, os benefícios e serviços

assistenciais, de saúde e de previdência social, os processos eleitorais e democráticos, enfim,
como classifica Faleiros (1991), as políticas de Seguridade Social, serviram durante décadas
como instrumentos para legitimar o sistema capitalista. Essa necessidade de legitimação, embora
não seja propriamente uma intencionalidade nobre, acabou por consolidar direitos políticos e
sociais no Brasil.

E agora, como tudo isso já não tem mais a mesma importância vital para o capital, pela
ótica neoliberal, são os primeiros objetos de corte no Estado. Este projeto neoliberal já está em
vigência há muito tempo nos países centrais (Montãno, 2002), e que vem chegando de modo mais
tardio, nos países periféricos, entre eles os latino-americanos, especialmente depois da “tarefa”
passada no Consenso de Washington.

Consenso, há que se dizer, é uma palavra por demais indutiva para definir o encontro de
cúpula entre os poderosos chefões do capitalismo de cúpula com os representantes dos países
latino-americanos, pois na verdade, os pressupostos neoliberais foram passados a estes últimos de
uma forma bem pouco “consensual”. Trocando em miúdos, os poderosos de lá comandam a
brincadeira e os daqui, se quiserem continuar brincando, tem que dançar conforme a música, no
melhor estilo: “Se não sou eu que mando, não brinco mais”.

Se os países latino-americanos quiserem continuar no jogo, aplicam em seus Estados

nacionais os pressupostos neoliberais. A figura citada anteriormente, o ilustre Bresser Pereira,
conforme torna público Montaño (2002), esteve presente ao vivo e a cores no Consenso de
Washington, e voltou para o Brasil com essa qualificação no currículo para implementar por aqui
aquilo que aprendeu por lá: ou seja, veio determinado a cumprir o seu “dever de casa”, nas
palavras de Montaño (2002, p. 42).

E foi assim, que no governo FHC, mais precisamente a partir de 1995, instaurou-se a
pretensa Reforma Gerencial, com base no Plano Diretor redigido pelo senhor Bresser Pereira.
Simplificando, e para não estender-se nesse ponto, que é importante, mas bastante complexo,
pode-se dizer que essa reforma compreendeu a privatização das empresas estatais, a terceirização
de serviços públicos, a flexibilização da legislação trabalhista e a retração dos direitos sociais já
 34

conquistados e previstos em lei, a “publicização”, nas palavras de Bresser Pereira, das respostas à
questão social, entre outras medidas oportunas que não cabe esmiuçar-se nesse trabalho9.

Não entrando propriamente no mérito de analisar aqui o governo FHC, apenas utiliza-se
das afirmações de Netto (1999), que diz que o governo tucano representou uma catástrofe para as
políticas sociais existentes no contexto brasileiro, fruto de um longo e árduo processo até chegar
no esboço de Estado protetivo representado pela Constituição Federal de 1988, e as políticas
sociais implantadas depois dela.

Conforme Pastorini (1997), os direitos sociais dos quais se beneficiam os cidadãos

brasileiros são decorrentes de um processo nada fácil, de uma queda de braço entre as categorias
concessão e conquista, que representam um avanço sem precedentes no que tange a proteção
social no Estado Brasileiro. Assim, nas palavras de Netto (1999), o governo FHC representou um
verdadeiro desastre para as massas trabalhadoras e um inquestionável retrocesso no que diz
respeito às massas trabalhadoras, concordando com Montaño (2002, p. 26),que diz que projeto
neoliberal é uma verdadeira “ofensiva contra as conquistas históricas dos trabalhadores”.

Assim, embora a reforma do Estado10 e o claro compromisso do governo FHC com o

grande capital sejam assuntos instigantes e de importância inquestionável, salta-se neste trabalho
precisamente para a particularidade do projeto neoliberal de reestruturação capitalista que aqui
mais interessa: o tripé da Seguridade Social, previsto no Artigo 192 da Constituição Federal. Este
tripé – saúde, previdência e assistência social – compreende o conjunto dos direitos sociais
adquiridos através de mobilizações sociais intensas, e não foram apenas “concessões” do Estado.
Mas conforme Yasbek (1995) apud Montaño (2002), nos anos 90, a política social brasileira,
recém consolidada, já sofre abalos decorrentes da opção do governo em adotar as idéias
neoliberais no Brasil, que ocasionaram implícitas, mas claras transformações em favorecimento
ao capital.

9
Uma dica de leitura para a compreensão desse processo é o livro de BEHRING (2003), “Brasil em contra reforma:
destruição do Estado e perda de direitos. São Paulo: Cortez, 2003.
10
Sabe-se que a Reforma do Estado teve andamento no Governo FHC, mas sua gênese se dá no Governo de
Fernando Collor de Mello. O aprofundamento sobre essa discussão pode ser realizado na tese de doutorado de Alves
(2004) (citada na bibliografia).
 35

A previdência, o direito do cidadão se aposentar depois de ter trabalhado por um número

determinado de anos, foi considerada pelo Plano Diretor, a grande vilã da crise fiscal do Estado, e
ao lado da assistência social e da saúde, foram alvo de minimizações significativas.

Ainda de acordo com Yasbek (1995) apud Montaño (2002), a questão social a partir
desse período é re-filantropizada, ou seja, retira-se a responsabilidade do Estado nas respostas à
manifestações da questão social, e passa-se essa atribuição para as organizações da sociedade
civil, ou para o terceiro setor, usando-se do termo mais utilizado nas obras consultadas. Para a
autora, um claro retorno às idéias de caridade, à noção de filantropia.

Uma afirmação pertinente a se fazer, compreende o fato de que, segundo Montaño (2002),
o processo de desenvolvimento do capitalismo no Brasil seguiu rumos diferentes do caso europeu
e mesmo norte-americano. Como já vimos, o Estado Moderno foi uma criação do capitalismo em
seus tempos de ascensão na Europa, quando a burguesia tomou o poder durante a Revolução
Francesa, desmantelando o já agonizante Sistema Feudal.

Como percebe-se claramente, na Europa o capitalismo teve um tímido início, com

pequenas trocas monetárias no começo da Idade Média (MARTINELLI, 1997). Desde então ele
foi se desenvolvendo, até superar completamente Sistema Feudal, e instaurar-se como sistema
hegemônico. Assim, na Europa, houve um processo de maturação do capitalismo, e segundo
Mazzio (1997, p. 113) apud Montaño (2002), um processo de ruptura com o sistema anterior. No
Brasil, diferentemente, não houve nenhum desses processos, e o capitalismo latino-americano,
ainda de acordo com Montaño (2002), foi imposto ‘de cima para baixo’.

No Brasil e nos demais países latino-americanos, portanto, o capitalismo instaurou-se de

uma forma muito distinta do caso europeu e norte-americano, e assim, quando reportamo-nos a
qualquer discussão referente ao comportamento do capitalismo, do Estado e da sociedade por
aqui, é obrigatório levar-se em conta as particularidades econômicas, sociais, culturais e
históricas como influências coadjuvantes no processo de consolidação do sistema dominante.

Contextualizando o Brasil no capitalismo, pode-se dizer que este país surgiu como uma
colônia dependente política, social e economicamente da coroa portuguesa, e em segundo plano,
da Espanha. O modelo econômico praticado na época baseava-se na exportação de um produto
 36

único, ou seja, de matéria-prima, e a importação de produtos já industrializados, sendo um

mercado explorado exclusivamente pela metrópole. Ainda, acrescente-se a isso o trabalho
baseado no escravismo e o sistema de propriedade latifundiária, ou seja, grandes extensões de
terra nas mãos de apenas alguns senhores (MONTAÑO, 2002).

Quando Dom Pedro I “proclamou a independência”, uma das condições para isso
funcionar era o aceite dos países europeus. Esse, entre outros fatores, condicionou o novo império
a uma dependência da potência mundial daquela época, a Inglaterra. Mais tarde, essa
dependência saiu da Inglaterra e centrou-se nos Estados Unidos. Ou seja, o Brasil sempre foi um
país dependente, primeiramente política e economicamente de Portugal e Espanha, e depois
financeira e tecnologicamente, da Inglaterra e nos Estados Unidos, mudando apenas o centro e a
modalidade da dependência (MONTAÑO, 2002).

Como no Brasil não há uma revolução burguesa como a que ocorreu na Europa, nosso
país se insere no que autores como Habermas (1980), classifica de “capitalismo tardio”. Não
havendo um processo de maturação do capitalismo, e nem tampouco uma ruptura com o sistema
anterior, segundo Montaño (2002), o Brasil acaba mantendo as características coloniais, as
heranças culturais, econômicas e até políticas do modelo oligárquico rural, que perduram até
hoje, como a dependência externa e mais concretamente, o próprio latifúndio, ainda defendido
pelos remanescentes latifundiários das oligarquias rurais.

Estas diferenças no processo de inserção e no desenvolvimento do capitalismo, longe de

trazer aspectos positivos, pelo contrário, acentuou ainda mais as desigualdades, injustiças e
exclusão social, perpetuando as disparidades na distribuição de renda, e em síntese, deu uma
personalidade ainda mais cruel para a questão social no Brasil e nos demais países periféricos.

E como o próprio termo já diz, ou seja, “capitalismo tardio”, não é difícil concluir que
tudo aqui chegou com um certo atraso em relação aos países centrais: a própria indústria, a
estratificação de classes, a luta de classes com base no conflito capital e trabalho, os preceitos do
Welfare State como método eficaz de controle da massa trabalhadora, as políticas sociais, as
instituições assistenciais, a legislação protetiva da Constituição Federal de 1988.
 37

Assim, quando Bresser Pereira (1998), afirma que a Constituição Federal representou um
retrocesso em termos de reforma gerencial do Estado, acentuando a estrutura burocrática e
patrimonialista, a interpretação não é complicada de ser desvendada: já que tudo aqui chega com
algumas décadas de atraso, quando finalmente o Brasil resolve consolidar finalmente um sistema
de proteção social através da nossa Carta Magna de 88, com a idéia de políticas sociais e
assistenciais – abrangentes, universais e não contratualistas – enquanto direitos do cidadão e
responsabilidade do Estado, chegando sofrivelmente a uma condição de “quase” Welfare State,
com a adoção do pacto social de Keynes, nos países norte-americanos e da Europa central estes
pressupostos já haviam sido engavetados a muito tempo, as políticas sociais e a idéia de direito
social já não estava mais no topo das estratégias de controle social e legitimação do capitalismo, e
a ótica neoliberal já estava comandando a muito tempo as reformas do Estado.

De acordo com Netto (1999, p. 77), a Constituição Federal de 1988 chegou o mais perto
possível do pacto social, ou seja, a primeira tentativa efetiva de construção de um Estado de Bem
Estar Social. Acontece que num momento em que, a nível mundial, os preceitos de Welfare State
são postos em xeque e já apresentam sinais de declínio (Netto, 1993). Era a corrente neoliberal
que ganhava a hegemonia internacional na década de 80, conforme sentencia Montaño (2002).
Quando o Brasil assume um sistema de proteção social, finalmente, ele já está defasado em
relação aos países que ditam as regras no mundo.

Assim, o pacto social é rapidamente substituído pela ótica neoliberal: com o trágico
governo Collor, começa a adentrar no Brasil um consenso quanto ao “ajuste” do Estado, e o novo
ideário capitalista se apresenta por demais contraditório aos preceitos constitucionais11. A
burguesia começa a se dar conta disso, e de acordo com Ianni (1989, p. 100), com seus
compromissos táticos com o proletariado, e adotando as estratégias capitalistas em seu próprio
beneficio. Para Montaño:

Inicia-se, lenta e gradualmente, o processo de reestruturação (ajuste) capitalista no

Brasil. Começa a amadurecer a idéia de reformar o Estado, eliminando os aspectos
“trabalhistas” e “sociais” já vindos do período varguista nos anos 30-60 (de
‘desenvolvimento industrial’ e de constituição do ‘Estado Social), e, particularmente,
esvaziando as conquistas sociais contidas na Constituição de 1988 (MONTAÑO, 2002,
p. 36).
11
Para Netto (1999, p. 78), “levar a prática o pacto social plasmado na Constituição de 1988 equivalia, no plano
econômico, à redução das taxas de exploração e, no plano político, à construção de mecanismos democráticos de
controle social”
 38

Fernando Henrique Cardoso, em sua progressiva trajetória política - como ministro e

depois como presidente – foi uma peça fundamental ao capital, pois criou condições para a

“inviabilização do projeto social contido na Constituição de 1988 [...] em dois planos:

no plano jurídico, dando forma a uma reforma/revisão constitucional que acabou por
retirar da Carta elementos fundamentais [...]; e substancialmente, no plano prático-
concreto, dando curso a um ‘modelo de desenvolvimento’ que subtraiu as bases de
sustentação econômico-financeiras para uma eventual implementação daquela
alternativa (Netto, 1999, p. 79).

Como aponta Montaño (2002, p. 37-38), a extrema unção ao modelo de Vargas é dada
pela nomeação do Ex-ministro Luis Carlos Bresser Pereira, ainda no primeiro mandato de FHC
ao novíssimo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), começando aí
uma ampla e radical reforma do estado orientada nos postulados do Consenso de Washington.

Como exemplo bem claro de transferência de responsabilidades sutilmente operadas pelo

governo FHC, está no Programa Comunidade Solidária, coordenado pela falecida ex-primeira
dama Ruth Cardoso, na década de 90, conforme destaca Montaño (2002), acentuando que este
programa é contraditório ao que prevê a Lei Orgânica da Assistência Social, e mesmo assim, foi
alvo de altos investimentos naquele momento. Conforme Pereira (1998), esse programa não era
regido pela LOAS, e estava vinculado a Casa Civil da Presidência da República.

O governo Lula, conforme Gandolfi (2006), não extinguiu o modelo de articulação com
a sociedade protagonizado pelo seu antecessor, ao contrário, manteve-se a linha anterior e o
marco legal sancionado no Governo FHC, com a diferença que o governo petista retomou a
maior responsabilidade do Estado perante aos problemas sociais, através de programas de grande
abrangência, como por exemplo, o Programa Bolsa Família e o Programa Fome Zero. Alguns
avanços podem ser identificados, mas é evidente que são muitas também as lacunas deixadas pelo
Estado, e talvez por isso que a existência das organizações da sociedade civil embora tão
criticadas, sejam tão imprescindíveis. Sobre isso, Yamamoto (2007) dá um exemplo bastante
ilustrativo:

Apesar de melhora em índices específicos (aumento da expectativa de vida, dos níveis

de escolarização, diminuição da mortalidade infantil entre outros), o tratamento dado à
questão social foi absolutamente insuficiente para tirar o Brasil da posição que ocupa
nos indicadores do Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento (PNUD), de
 39

“médio desenvolvimento humano” (73ª posição em 175 países investigados)

(YAMAMOTO, 2007, p. 32-33).

No entanto, entende-se aqui que seria incorreto e reducionista expor que apenas a
corrente neoliberal de pensamento econômico seria a favor da Reforma do Estado, e muito menos
que há um consenso geral entre pensadores econômicos sobre as formas de realizá-la. Na obra de
Bento (2003), em que este autor discute a questão da reforma estatal e a valorização da sociedade
civil na execução de políticas públicas, identifica-se uma corrente de pensamento econômico
bastante ilustrativa a afirmação feita: a chamada “Nova Administração Pública”, que
diferentemente dos neoliberais, não proclama a total desregulamentação do Estado, e nem
defende a devolução exclusiva ao mercado do controle de preços, salários e serviços, mas sem
que essa retomada das obrigações do Estado signifique um retorno saudosista ao antigo modelo
de bem estar social da velha social democracia, já que os tempos mudaram, a sociedade é outra, e
novas alternativas tem de ser encontradas.

Nessa obra encontramos claramente um intermédio entre a corrente de pensamento

neoliberal e os radicais defensores do modelo keynesiano. Embora não se trate neste trabalho, de
defender ou criticar correntes de pensamento econômico, observa-se que a “Nova Administração
Pública” preconizada por Bento (2003) apresenta uma proposta de reciclagem das boas
experiências do modelo anterior de Estado, reconhecendo seus pontos positivos, mas sem
representar um retrocesso nos conceitos de eficiência estatal com base na participação da
sociedade civil em suas decisões.

Bento (2003) é enfático ao afirmar que a redução do Estado não significaria um

fortalecimento da sociedade civil, ou seja, uma coisa não resulta da outra, mas sim, que o
aumento da eficiência do Estado na formulação, execução e financiamento das políticas públicas,
objeto primeiro da necessidade uma “reforma no Estado”, demanda principalmente da
participação da sociedade, no exercício da democracia participativa. O Estado deve portanto,
aumentar a sua eficiência pautado na maior participação da sociedade em geral, organizada ou
não, diretamente quando viável ou através de representantes eleitos.

Enfim, com a exposição dessa discussão, até o presente momento, tentou-se explanar
sobre as diferentes concepções sobre a assistência social em cada modelo de Estado, sendo que
 40

no Estado Liberal isso não era responsabilidade do governo, no Welfare State esta política era
direito do cidadão e dever do Estado e no modelo neoliberal de Estado, este último deve apenas
subsidiar aquela assistência estritamente necessária, deixando as demandas menos contundentes
sobre a responsabilidade de outro ator social, ou seja, o chamado Terceiro Setor.
 41

CAPÍTULO II – DECIFRANDO O FENÔMENO DO “TERCEIRO SETOR”

SOB A ÓTICA DO SERVIÇO SOCIAL

Este capítulo se destina a conceituar de forma breve o “Terceiro Setor” e busca, com base
na pesquisa bibliográfica, situar seu papel e seu lugar na sociedade atual, como um intermediário
entre o Estado, o setor público, e o Mercado, o setor exclusivamente privado. Da mesma forma, o
“Terceiro Setor” e suas implicações são analisadas do ponto de vista das produções teóricas do
Serviço Social, com vistas a identificar os possíveis impactos dessa transformação nos padrões de
intervenção social na profissão do Assistente Social.

2.1 Conceituando o personagem “Terceiro Setor”: a busca pelo seu lugar entre o Estado e o
Mercado

Verifica-se assim, que a expansão do Terceiro Setor12 não é um mero acaso e tem
influências diretas do modelo de Estado que se pretende adotar, e do padrão de desenvolvimento
12
“Os estudos iniciais sobre a existência de um “espaço” fora dos dois campos em que se divide a vida social (Estado
e mercado, ou público e privado) devem ser creditados a Lester Salamon que, desde o início dos anos 1980, realiza
estudos “organizações nãolucrativas” (em vez de não-governamentais ou voluntárias, seguindo a terminologia da
ONU) nos Estados Unidos. Para análises alternativas à que se adota aqui, ver, dentre outros, Connors (1980),
Salamon (1992/1999, 1995) e Salamon e Anheier (1997). Na obra de 1997, e em James (1989), um quadro
internacional dessas organizações é apresentado em detalhes. Para um quadro da questão na América Latina, ver
Fernandes (1994)” – Referências retiradas de Yamamoto (2007, p. 36).
 42

capitalista a que este Estado corresponde. O termo Terceiro Setor, como já dito, é usado para
designar o conjunto de organizações da sociedade civil de direito privado 13, mas com fins
públicos, cujos programas visam atender direitos sociais básicos, combater a exclusão social e
mais recentemente, proteger o patrimônio ecológico, e que não tenham fins lucrativos
(FERNANDES, 1994, p. 21).

Embora haja uma certa freqüência no uso deste conceito, compreendendo Terceiro Setor
como o conjunto das Organizações Não-Governamentais, Organizações sem fins lucrativos,
fundações, institutos e associações, não é possível afirmar que esta aplicação seja consensual,
pois autores como Montaño (2002) diz que se o termo pretende especificar organizações da
sociedade civil sem vinculação com o Estado ou com o Mercado, a sua abrangência fica bem
mais ampla, tendo que se considerar também os sindicatos, partidos políticos, cooperativas e até a
mais rudimentar associação de moradores de um determinado local que se unem na defesa dos
seus interesses.

Usando-se da comparação entre dois autores, cujo tema central é o Terceiro Setor,
Fernandes (1994) e Montaño (2002), percebe-se claramente antagonismos relevantes quanto as
suas compreensões acerca do fenômeno, e inclusive quanto á utilização do termo. Enquanto
Fernandes (1994) defende largamente o Terceiro Setor como estratégia de fortalecimento da
sociedade civil, Montaño (2002) critica-o ferrenhamente, pois a seu ver, não passa de uma tática
do projeto neoliberal de reestruturação capitalista para redução do Estado, desmonte das políticas
sociais, e re-filantropização do trato às refrações da questão social.

A partir dessa comparação fica claro que embora o debate hegemônico legitime o Terceiro
Setor como uma saída milagrosa para a resolução dos problemas sociais, existe um viés contrário,
tendo sua compreensão fundamentada no estudo mais aprofundado na historicidade do fenômeno
e de sua totalidade, que leva em conta a funcionalidade do Terceiro Setor para o padrão
neoliberal de desenvolvimento capitalista.

Alguns autores, como por exemplo o próprio ex-ministro do governo FHC, Bresser
Pereira (1998), partem do principio de que a sociedade é dividida entre Primeiro Setor (estatal),
13
Segundo o Art. 16 do Código Civil Brasileiro, as pessoas jurídicas de direito privado são:
I – as sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientificas ou literárias, as associações de utilidade pública e as
fundações; (...) (SZAZI, 2001, p. 144).
 43

Segundo Setor (mercado) e Terceiro Setor (sociedade civil). Mas para Montaño (2002), essa
compreensão setorializada, fragmentada e delimitada da sociedade, além de parecer fruto de
idéias positivistas/funcionalistas, simplesmente não se sustenta no plano real dos
acontecimentos14.

Para este autor:

“(...) este termo é construído a partir de um recorte do social em esferas (..) Recorte este
claramente neopositivista, estruturalista, funcionalista ou liberal, que isola e autonomiza
a dinâmica de cada um deles, que portanto, desestoriciza a realidade social. Como se o
político pertencesse à esfera estatal, o econômico ao âmbito do mercado e o social
remetesse apenas à sociedade civil, num conceito reducionista” (MONTAÑO, 2002, p.
53).

Neste trabalho, tende-se a concordar, a priori, mas não em tudo, diga-se de passagem,
com a concepção de Montaño (2002) citada acima, de que não é possível pensar a sociedade
fatiada em três partes autônomas e com papéis sociais delimitados. Porém, como neste momento
o objetivo não é discutir a validade ou debilidade do termo, opta-se por apenas pincelar
rapidamente a compreensão da maioria sobre a sua aplicação, e os vieses diametralmente opostos
a essa concepção hegemônica15.

Nas palavras de Fernandes (1994) o Terceiro Setor seria uma espécie de intersecção entre
os outros dois, o Estado e o Mercado: ou seja, o “público porém privado” (FERNANDES, 1994,
p. 127), ou ainda, a atividade pública desenvolvida no setor privado. A explanação feita por
Tenório (2004, p. 32) é bastante ilustrativa a essa concepção:

“O Terceiro Setor diferencia-se do primeiro setor e do segundo setor, à medida em que

desenvolve atividades públicas através de associações profissionais, associações
voluntárias, entidades de classe, fundações privadas, instituições filantrópicas,
movimentos sociais organizados, organizações não-governamentais e demais
organizações assistenciais ou caritativas da sociedade civil” (TENÓRIO, 2004, p. 32).

14
Segundo Kameyama (2000, p. 206), apud Montaño (2002), ainda há um quarto setor: a corrupção. O raciocínio
deste autor seria o seguinte: o mercado corresponde a agentes privados para fins privados, o Estado corresponde a
agentes públicos para fins públicos, o Terceiro Setor corresponde a agentes privados para fins públicos, e a
corrupção, um suposto quarto setor, seria agentes públicos para fins privados.
15
A tendência em concordar com Montaño (2002) vem primeiramente, de seu aporte teórico baseado no método
dialético-crítico, e também com base em autores de maior envergadura clássica no estudo da sociedade e das relações
sociais: segundo Marx e Engels (1997, p. 3-111) apud Montaño (2002), “o Estado, o regime político é elemento
subordinado, e a sociedade civil, o reino das relações econômicas, o elemento dominante”. Assim, nota-se que a
sociedade civil, sendo o elemento dominante, não pode ser conceituada enquanto Terceiro Setor, e seria na verdade,
o primeiro.
 44

Este mesmo autor entende como primeiro setor o “conjunto das organizações e
propriedades urbanas e rurais pertencentes ao Estado” e o segundo setor como “o conjunto das
empresas particulares urbanas e rurais pertencentes à pessoas físicas ou jurídicas e fora do
controle do Estado” (TENÓRIO, 2004, p. 32). Sem desmerecer a amplitude do conceito, há um
aspecto problemático com relação à delimitação do que é uma organização do terceiro, já que,
conforme Yamamoto (2007): A (vasta) literatura acerca do “terceiro setor” costuma identificar as
entidades do “terceiro setor” como organizações privadas (não-governamentais), sem fins
lucrativos, autogovernadas e de associação voluntária. Esta definição – abrangente – poderia
colocar lado a lado entidades tão diferentes como as fundações empresariais, sindicatos e até
mesmo, seitas religiosas”.

Franco (2001, p. 284) em sua obra, apresenta distinções para que se classifique o amplo
rol de entidades pertencentes ao terceiro setor: primeiramente: estão fora da estrutura formal do
Estado, não tem fins lucrativos, são constituídas por um grupo de pessoas da sociedade civil
registradas como pessoa jurídica de direito privado, são de adesão não compulsória e produzem
bens ou serviços de uso ou interesse coletivo. Opina-se que o conceito mais abrangente
encontrado é o apresentado por Santos (1999, p. 250), que considera como Terceiro Setor o “(...)
conjunto de organizações sociais que não são nem estatais nem mercantis, ou seja, organizações
sociais que por um lado, sendo privadas, não visam a fins lucrativos, e, por outro lado, sendo
animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais”.

Outras leituras em bibliografias escolhidas16, inclusive em páginas da Internet17, exceto

pela utilização de outras terminologias em substituição ao Terceiro Setor não destoam da
concepção apresentada acima. Paes (2001, p. 68), por exemplo, entende o Terceiro Setor como
sendo “o conjunto de organismos, organizações ou instituições dotados de autonomia ou
administração própria, que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente
junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento”.

Já Montaño (2002) toma outro caminho para explicar a emergência desse fenômeno. Ao
contrário de supor que o Terceiro Setor teria vindo para resolver todos os problemas que o Estado
16
Como exemplo destas, cita-se Bresser Pereira (1998), Bresser Pereira e Grau (1999), Naves (2003), Szazi (2001),
Gohn (1998), Coelho (2000), Rico (1998), etc.
17
A saber, os sites consultados são: www.portaldovoluntário.org.br, www.filantropia.org.br,
www.programavoluntarios.org.br, www.abong.org.br, www.rits.org.br, www.gife.org.br.
 45

e o Mercado não conseguiram resolver, o primeiro pela ineficiência e burocracia extrema, e o

segundo pela orientação ao lucro voraz, ele entende a expansão das atividades da sociedade civil
no âmbito social como funcional ao Projeto Neoliberal, uma vez que retira do Estado seu papel
de garantidor de direitos, e desonera o capital da contribuição compulsória para sustentar as
políticas sociais que lhes dão materialidade.

O projeto dos neoliberais, como já explicado, tem como um dos seus pontos chave o
desmonte das políticas sociais e da idéia de direito social legalmente constituído. Entre outras
coisas, pretende-se reduzir a ação estatal a intervenções pontuais e focalizadas em segmentos
extremamente marginalizados. Para Montaño (2002), a estratégia de enaltecer as ações da
sociedade civil organizada e suas organizações filantrópicas significam uma parte do plano de
aniquilação do que ainda resta do Welfare State.

O terceiro personagem, defendido por vários autores inclusive do âmbito do Serviço

Social e que para Fernandes (1994) está além do Estado e do Mercado, sendo “não-
governamental” e “não-lucrativo” (Idem, p. 19), surgido na década de 70 e que encontra seu auge
na década de 90, é, pois, para Montaño (2002), um instrumento neoliberal para consolidação de
seu novo projeto hegemônico cujas diretrizes no plano político atacam a função reguladora e
interventiva do Estado, desresponsabilizando-o – e desonerando o capital – de suas atribuições no
trato às refrações da questão social.

Nesse olhar, e conforme acrescenta Pereira (1998, p. 65), acrescenta-se esse novo
problema no âmbito das políticas sociais aos já historicamente consolidados: o uso do sistema de
seguridade social como “barganha clientelista”, a setorialização deste sistema social em partes
restritas – a saúde, previdência e assistência social – e ainda, a rejeição desta última em relação às
primeiras pelo seu caráter distributivo e não contributivo.

Aqui, há a responsabilidade de se expor os dois lados da moeda. Enquanto muitos autores

esforçam-se em convencer os leitores de que a sociedade civil organizada, ou o Terceiro Setor,
trata-se de uma vilã terrivelmente perigosa, uma ameaça à continuidade das políticas sociais
enquanto responsabilidade do Estado, outros pelo contrário, pensam se tratar da forma mais
acertada de se concretizar os princípios de promoção humana e cidadania. Madeira e Biancardi
(2003), por exemplo, dizem que:
 46

Muito embora as organizações da sociedade civil de caráter público existam desde há

muito tempo, estas, curiosamente, não eram reconhecidas como pertencentes a um setor
específico da economia. Somente a partir do início da década de 90 é que estas
organizações passaram a ser conceituadas e mensuradas como um setor específico da
economia, revelando sua importância tanto social como econômica (MADEIRA e
BIANCARDI, 2003, p. 177).

Para esses autores, na medida em que as organizações da sociedade civil passaram a ser
conceituadas como Terceiro Setor, “como o conjunto das organizações constituídas por agentes
privados, mas com finalidade de produzir bens e serviços públicos, foi possível dar-lhe uma
identidade distinta dos outros setores, permitindo sua visualização” (Idem). Embora a sociedade
civil sempre tenha sido alvo de debates acadêmicos e intelectuais, a emergência do Terceiro
Setor, para Madeira e Biancardi (2003) permitiu o reconhecimento desta como um setor em
especial. Ainda segundo eles:

As entidades da sociedade civil sem fins lucrativos dedicadas a ações sociais têm longa
existência no país, entretanto, nas últimas décadas, têm se multiplicado com rapidez e
alterado suas características no que diz respeito tanto à sua constituição como à sua ação
e aumentando a sua visibilidade. Cada vez mais elas vêm se consolidando em um
formato que as distancia da tradicional dedicação à filantropia e à caridade, para
focalizar sua atuação no âmbito de um espaço mais politizado da sociedade organizada e
na busca de ampliação e racionalização da sua ação social (MADEIRA e BIANCARDI,
2003, 177-178).

Mas, é preciso ressaltar, que este tão louvado terceiro setor, com seus problemas e seus
méritos, engloba dentro de si um conjunto de organizações que dificilmente sobreviveria isolada
dos demais setores, ou seja, do Estado e do Mercado, sendo então pertinente buscar a seguinte
idéia, protagonizada por Mauro e Naves (1999):

(...) um autêntico terceiro pilar compreendendo as atividades espontâneas, não-

governamentais e não lucrativas, de interesse público, realizadas em benefício geral da
sociedade, não apenas dos indivíduos em particular, e que se desenvolvem
independentemente dos demais setores, ainda que deles possa (para alguns, até deva)
receber colaboração (...) (MAURO E NAVES, 1999, p. 40)

Isso significa que embora se pretenda que o Terceiro Setor seja uma iniciativa totalmente
diferente e imune às lógicas dos demais setores, as suas organizações não têm condições de
reproduzir seus serviços sem a colaboração do mercado, através de institutos e fundações
empresariais ou até mesmo de repasse direto das próprias indústrias, ou do Estado, com base nos
termos de parceria que serão mais detalhados no item seguinte.
 47

Levando em consideração os limites deste trabalho, não é possível entrar em questões

contraditórias existentes no conceito de terceiro setor. Sabe-se que há defensores e há opositores,
e que os conceitos aplicados variam muito do ponto de vista em que os autores analisam o tema 18.
Mas também é fato que mesmo buscando em várias bibliografias distintas, ligadas a correntes de
pensamento diferentes e por vezes antagônicas, alguns pontos referentes à conceituação do
Terceiro Setor com certeza permanecem sem resposta. Por exemplo, seria este conceito realmente
capaz de abarcar tantas entidades e organizações tão diferentes entre si, por exemplo, aquelas que
existem para satisfazer necessidades dos outros e aquelas que servem para satisfazer as
necessidades de seus próprios membros?

Seria o conceito de Terceiro Setor capaz de misturar entidades com motivações tão
diferentes? A homogeneização desse conceito, opina-se, não pode ser operada pelo simples fato
de haverem distinções muito gritantes internamente, não havendo como englobar como “a mesma
coisa”, uma organização assistencial, por exemplo, com uma associação de moradores, um clube
esportivo, etc. Mesmo dentro das organizações assistenciais, encontram-se distinções, pois ha
aquelas que se classificam como beneficentes (realizam doações de alimentos, roupas, dinheiro a
quem necessita de ajuda, e que por vezes se caracterizam até mesmo em uma negação dos
direitos e uma retomada da filantropia caritativa), e outras que não ajustam-se a esse termo, pois
realizam atividades de capacitação, de geração de oportunidades, de exercicio de cidadania, ou o
chamado “empowerment”19.

É por tudo isso que dissertar acerca do Terceiro Setor esperando-se encontrar um conceito
definitivo, com um parágrafo ou uma frase pronta e acabada, ainda não é uma tarefa possível.

Ressalta-se ainda o amplo esforço do governo brasileiro em termos de legislação para que
se regulamente e sejam criadas vantagens para a expansão cada vez mais significante do Terceiro
Setor no Brasil, a exemplo da Lei 9.790/99, que é entendida pelos defensores dessas iniciativas
como o “Marco Legal do Terceiro Setor” (NAVES, 2003). A despeito disso, SZAZI (2001) ainda
observa que a legislação que regulamenta as iniciativas da sociedade civil ainda é muito ambígua,
18
Sobre isso, é interessante citar a conclusão a que chegou Barbosa (2006), de que os contrastes de opiniões existem
mesmo dentre os estudiosos da mesma ala. Para ela “é nítido também, o choque entre o argumento daquele que está
inserido na atividade no Terceiro Setor, com relação à fala daquele estudioso que não atua diretamente na área das
ONGs, por exemplo” (BARBOSA, 2006, p. 99).
19
Essas subdivisões dentro do Terceiro Setor podem ser encontradas no trabalho de Michael Keating ((1995) apud
MAURO e NAVES (1999).
 48

sendo que as entidades podem obter diferentes títulos e com estes, podem assumir diferentes
configurações e vantagens. Essa questão será abordada com maiores detalhes no próximo item.

2.2 Perspectivas legais e atual relação com o Estado

Como já referido anteriormente, a Lei 9.790/99 foi a responsável, mais recentemente, pela
regulamentação das relações do Estado com a Sociedade Civil, sendo considerada pelos
defensores dessa relação, um divisor de águas entre a paralelidade da ação da sociedade civil e
Estado, e a atual complementaridade das mesmas20. Segundo Gomes (1999, p. 103), essa
legislação “tenciona fortalecer esse setor, a partir da instituição de um novo sistema
classificatório e da criação de um instrumento jurídico específico para formalizar sua relação com
o Estado”.

Outras legislações precederam a esta, evidentemente, mas a Lei 9.790/99 inova

justamente no aspecto da possibilidade das organizações da sociedade civil poderem acessar
recursos públicos, mediante qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público –OSCIP, e a celebração do Termo de Parceria, uma espécie de convênio com as esferas
estatais na prestação de serviços, tanto no nível municipal, quando estadual e federal21.

Muitos aplicadores de direito, segundo Regules (2005), ficam confusos por conta de uma
certa ambigüidade na legislação, já que a Lei do Terceiro Setor citada acima foi promulgada, mas
as demais, que antes vigoravam absolutas, não foram descartadas. Conforme apresenta Ferrarezi
e Rezende (2002):

A legislação anterior - que não foi revogada preocupa-se excessivamente com

documentos e registros contábeis para a obtenção da qualificação e a realização de
convênios. Nesse arcabouço jurídico antigo, para ter acesso a determinados incentivos
fiscais e realizar convênios com o governo, as organizações da sociedade civil precisam
superar várias barreiras burocráticas, sucessivas e cumulativas, em diferentes instâncias
governamentais. No entanto, ao longo das décadas, tais barreiras vêm se mostrando
ineficazes, por não garantirem a formação de uma base de informações segura para o
estabelecimento de parcerias entre entidades sem fins lucrativos e governos, nem
oferecerem condições para a avaliação dos resultados e o controle social (FERRAREZI
e REZENDE, 2002, p. 28).
20
“A Lei 9.790, de 23 de março de 1999, dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins
lucrativos como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), e institui e disciplina o Termo de
Parceria” (FERRAREZI e REZENDE, 2002, p. 27).
21
Essa legislação, segundo Gomes (1999, p. 103) é produto dos debates travados no Conselho da Comunidade
Solidária, vindo atender uma demanda das ONGs por uma nova relação Estado/Sociedade Civil.
 49

Vale lembrar por exemplo, com base em Ferrarezi e Resende (2002), que o titulo de
Utilidade Pública Federal22, fornecido pelo Ministério da Justiça e mesmo o Certificado de Fins
Filantrópicos (que mais tarde mudou de denominação e virou “Entidades Beneficentes de
Assistência Social23) continuam vigorando assim como as suas legislações correspondentes. No
entanto, uma mesma entidade não pode acumular dois ou mais títulos, tendo que optar por um
deles. Para requerer o pedido de qualificação, a entidade deve remeter ao Ministério da Justiça
uma série de documentos, sendo que as exigências legais são cumpridas, a entidade é
imediatamente qualificada, e caso contrário, a entidade recebe instruções para realizar as
alterações necessárias na documentação, e pode reapresentar o seu pedido em qualquer prazo.

Em seu primeiro artigo, a chamada Lei do Terceiro Setor dispõe que podem requerer a
qualificação especificamente, as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos e cujos
objetivos sociais e metas estatutárias se enquadrem nos requisitos legais. Nos termos do Artigo 3º
da Lei 9.790/99, podem ser qualificadas como OSCIP, as entidades que se dediquem a:

I - promoção da assistência social;

II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata esta Lei;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação
das organizações de que trata esta Lei;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de Interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às
atividades mencionadas neste artigo.

22
A principal diferença entre OSCIP e UPF segundo o Manual de Entidades Sociais (MJ): “A DECLARAÇÃO DE
UTILIDADE PÚBLICA era originalmente apenas um ato através do qual o Poder Público se valia para condecorar
instituições privadas que prestavam serviços relevantes à sociedade”(...) “Já a qualificação como OSCIP é pré
requisito para a assinatura de um Termo de Parceria entre a entidade privada qualificada e o Poder Público. O
objetivo da lei foi estabelecer critério para organização das contratações de entidades sem fins lucrativos que atuam
em parceria com o Estado” (ROMÃO, 2007, p. 20).
23
ver Lei 8.742, de 8 de dezembro de 1993;
 50

Esta mesma lei tem ainda outros aspectos relevantes, por exemplo, não podem ser
qualificadas entidades que tenham em seu quadro de diretores e conselheiros fiscais pessoas que
ocupem cargos/funções públicas, no entanto, é possível que os dirigentes possam ser
remunerados, desde que prestem algum outro serviço profissional à entidade, observando-se os
valores de mercado. No estatuto das organizações que pretendem qualificarem-se como OSCIPs
deve estar claro que, na hipótese de dissolução da entidade, o patrimônio deve ser destinado a
outra entidade qualificada nos termos da lei, preferencialmente com o mesmo objetivo social. A
entidade deve prever ainda, em seu estatuto, a não distribuição de excedentes aos seus dirigentes
ou a terceiros, da mesma forma que o balanço e a prestação de contas tem de ser realizados com
base nas Normas Brasileiras de Contabilidade além da realização de auditoria. Para Gomes
(1999):

A lei das OSCIPs, diferentemente da legislação de entidades beneficentes, enseja uma

concepção clara de interesse público, de sua função pública, portanto sujeita ao
controle. Proquanto institui mecanismos capazes de atender os princípios da
simplicidade, transparência, publicidade, avaliação de mérito e controle pelos
resultados (GOMES, 1999, p. 106).

Além dessas legislações específicas já citadas, existe uma outra que também, de certa
forma e dependendo do caso, se aplica às organizações assistenciais do Terceiro Setor, ou seja, a
Lei 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, conhecida como "Lei do Voluntariado", que regulamenta o
serviço voluntário. Conforme Ferrarezi e Rezende (2002, p. 57), “O serviço voluntário é definido
pela Lei como o trabalho realizado por pessoas físicas, não remunerado, sem gerar nenhum tipo
de vínculo empregatício, obrigações trabalhistas, previdenciárias ou afins”. Essa lei diferencia o
trabalho remunerado do serviço voluntário e institui o Termo de Adesão, que é

“(...) um instrumento ou contrato mediante o qual a entidade formaliza a relação com o

voluntário. É por meio da assinatura de um Termo de Adesão que a pessoa se torna
voluntário junto à entidade, renunciando aos direitos trabalhistas e previdenciários do
empregado assalariado. No Termo de Adesão deve constar o objeto e as condições de
exercício do trabalho voluntário” (FERRAREZI e REZENDE, 2002, p. 57).

Por exemplo, existem dúvidas acerca da incompatibilidade entre a qualificação como

OSCIP e a inscrição da entidade nos Conselhos Municipais relacionados. Na verdade, uma
entidade que pretende qualificar-se como OSCIP não pode estar solicitando inscrição no
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, no entanto, se torna obrigatório para o
funcionamento a inscrição nos Conselhos Municipais.
 51

Essa obrigatoriedade fica evidente no Artigo 91 do Estatuto da Criança e do Adolescente

(Lei nº 8.069/90), que dispõe o seguinte:

“Art. 91. As entidades não governamentais somente poderão funcionar depois de

registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (...)
Parágrafo único. Será negado o registro à entidade que:
a) não ofereça instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, higiene,
salubridade e segurança;
b) não apresente plano de trabalho compatível com os princípios desta lei;
c) esteja irregularmente constituída;
d) tenha em seu quadro pessoas inidôneas”.

Segundo o Artigo 95 do ECA fica estabelecido que as organizações não governamentais

devem ser fiscalizadas tanto pelo Judiciário, pelo Ministério Público quanto pelos Conselhos
Tutelares. Se não cumpridas as exigências legais, são medidas aplicáveis às entidades não
governamentais são a advertência, suspensão de repasse de verbas, interdição das unidades ou
programas e ainda, a cassação do registro.

Da mesma maneira, a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742/93)

estabelece, em seu Artigo 9º, que: “O funcionamento das entidades e organizações de assistência
social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou
no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso” (...). Também a LOAS
prevê nesse mesmo artigo, inciso II, que a fiscalização das organizações não governamentais cabe
aos referidos conselhos. Com base nesses dois exemplos, as disposições do ECA e da LOAS,
pode-se concluir que a qualificação como OSCIP ou como UPF não exclui a responsabilidade de
inscrição no respectivo conselho municipal, correspondente a área de atuação da entidade.

A qualificação como OSCIP, segundo Regules (2005) não significa também que a
organização que atue na área assistencial, propriamente dita, não deva reger-se também pelos
dispositivos da LOAS e da própria Constituição Federal24, respeitando esses princípios sob pena
de não ser autorizada a funcionar. A Constituição Federal no seu Artigo 203 estabelece que:

A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente da

contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;

24
Para um aprofundamento em relação às perspectivas constitucionais no que concerne o Terceiro Setor, ver Barbieri
(2006).
 52

IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de

sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”

Da mesma forma, pode-se resgatar o Artigo 3º da LOAS, que diz: Consideram-se

entidades e organizações da assistência social aquelas que prestam, sem fins lucrativos,
atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta lei, bem como as que atuam
na defesa e garantia de seus direitos”.

A figura legal das OSCIPs, surge como um diferencial, segundo Regules (2005), no
fortalecimento da sociedade civil em sua relação de parceria com as esferas estatais. Elas são
aptas a acessar recursos públicos e celebrar termos de parceria, o que as entidades com UPF, por
exemplo, não podem. O Termos de Parceria são explicados por Ferrarezi e Rezende (2002) como
sendo:

(...) novo instrumento jurídico de fomento e gestão das relações de parceria entre as
OSCIPs e o Estado, com o objetivo de imprimir maior agilidade gerencial aos projetos e
realizar o controle pelos resultados, com garantias de que os recursos estatais sejam
utilizados de acordo com os fins públicos. O Termo de Parceria possibilita a escolha do
parceiro mais adequado do ponto de vista técnico e mais desejável dos pontos de vista
social e econômico, além de favorecer a publicidade e a transparência (FERRAREZI e
RESENDE, 2002, p. 29).

Junqueira (2004) apresenta algumas questões para a defesa das parcerias entre o Estado e
a Sociedade Civil organizada, que seriam: a) os níveis de desigualdade e a gravidade da questão
social no Brasil levam o Estado à necessidade de buscar parcerias com novos atores para
potencializar a execução de políticas públicas, b) os impasses vividos dentro da esfera estatal na
execução das políticas públicas colocam em cheque a sua eficiência, e nesse sentido, as
organizações do Terceiro Setor, parecem apontar como uma boa alternativa para fazer frente aos
problemas sociais que afetam o conjunto da população brasileira, e c) há a necessidade das
políticas sociais serem geridas e executadas com base na intersetorialidade e na “costura” de
redes sociais. Junqueira (2004, p. 26-27) afirma que:

(...) as organizações do terceiro setor constituem uma alternativa de descentralização

para a gestão das políticas sociais. Isso, contudo, não significa que as organizações
públicas serão substituídas, mas têm seu poder partilhado por organizações privadas
autônomas, que privilegiam os interesses coletivos (JUNQUEIRA, 2004, p. 26-27).
 53

Poderia-se resgatar a idéia de Franco (2003) apud Rotta (2007), que diz que denomina
essa concepção como “políticas sociais de terceira geração”. Ou seja, depois das políticas sociais
de cunho liberal e neliberal, quase inexistentes, e de cunho keynesiano, as do “estado protetor”,
surge uma terceira, que seria então aquelas políticas baseadas na parceria de poder público e
sociedade civil para o investimento naquilo que concerne os vários aspectos do desenvolvimento
social.

Ainda com base nas idéias de Franco (2003) apud Rotta (2007), essa concepção de
políticas sociais de terceira geração tem quatro características principais: a primeira, é de que o
Estado é necessário mas não é suficiente, sendo preciso portanto buscar parcerias e articulações
com os demais setores. A segunda característica é a idéia de que a política pública não é
exclusividade do Estado, pois este não deve deter o monopólio do público, pois existe uma esfera
pública não estatal que também tem sua parcela de contribuição na execução dessas políticas e
que atualmente encontra-se em larga expansão.

A terceira característica diz respeito a idéia de que promover o desenvolvimento social

não é uma tarefa separada de todas as demais tarefas do Estado, e a quarta diz que promover o
desenvolvimento demanda investimento nas capacidades dos seres individualmente e das
comunidades, aquilo que se entende por capital humano e capital social, para que se tornem
protagonistas das ações para solucionar problemas e potencializar o seu próprio desenvolvimento
(FRANCO, 2003 apud ROTTA, 2007).

Essas quatro características apontadas acima sintetizam muito bem quais as aspirações em
se tratando das relações entre Estado e Sociedade Civil, especialmente no que diz respeito às
parcerias do poder público com a sociedade organizada. No caso das organizações assistenciais e
o poder público, essa parceria tem se tornado indispensável para se pensar em emancipação
humana e social, nessa fase do capitalismo (ROTTA, 2007), já que o Estado brasileiro tem se
mostrado, factualmente incipiente em atender sozinho todas as demandas que lhe são de
responsabilidade.

2.3 O Serviço Social contemporâneo frente ao fortalecimento do “Terceiro Setor”

 54

O Assistente Social, enquanto trabalhador assalariado, inserido na divisão sócio-técnica

do trabalho, não fica imune às transformações no mundo do trabalho. Todas as mudanças na
sociedade contemporânea, especialmente no que tange as reinvenções do capital neoliberal e o
novo desenho do Estado, afetam todas as profissões, e o Serviço Social se inclui nelas.

Como afirma Montaño (2002), a transferência da responsabilidade da resposta às

refrações da questão social, do Estado para a Sociedade Civil representam não só a transferência
do campo de trabalho dominante do Serviço Social25, mas também, em relação às mudanças na
própria forma de execução da Política de Assistência Social, nas demandas apresentadas quanto
na modalidade de intervenção.

O final do século XX e início do século XXI teve, segundo a concepção de Santos (2007,
p 124-125), pelo menos cinco acontecimentos relevantes em termos profissionais para o Serviço
Social. São eles: o Código de Ética Profissional, que estabeleceu uma nova direção social para a
profissão, o III Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais, em 1979, quando a mesa composta
por autoridades do governo ditatorial foi destituída e substituída por lideres de movimentos dos
trabalhadores, iniciando aí a organização sindical da categoria, a nova Lei de Regulamentação da
Profissão, em 1993, que inova com a possibilidade dos assistentes sociais poderem propor e
sugerir ações, não apenas executar serviços pré-estabelecidos, o processo de formação
profissional amadurecido com a implementação do Currículo Mínimo, em 1982, que vincula o
Serviço Social a teoria social crítica, de orientação assumidamente marxista, e a expansão do
número de cursos de graduação, inseridos em universidades, inclusive com o surgimento de
cursos de pós-graduação, mestrado e doutorado. Acredita-se que em termos atuais, a maior
tendência do Serviço Social contemporâneo é a adequação da profissão aos novos moldes de
intervenção no social, aquilo que Montaño (2002) adjetiva como o padrão emergente no trato à
questão social.

Conforme Iamamoto e Carvalho (2003), foi justamente nas políticas sociais, no período
de emergência e institucionalização do Serviço Social que a profissão foi reconhecida e
legitimada, inserindo então o Assistente Social na divisão sócio-técnica do trabalho. O primeiro
grande campo de trabalho do Assistente Social no Brasil foram as grandes instituições
25
Um estudo interessante sobre as tendências e particularidades do Serviço Social nas ONGs se encontra em Duarte
(2007).
 55

assistenciais protagonizadas pelo Estado, como a Legião Brasileira de Assistência (LBA), o

Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), o Serviço Social da Indústria (SESI), o
Instituto de Caixas e Pensões, que absorveram a mão de obra desse trabalhador, e mais tarde, com
a implantação da LOAS, o Assistente Social passou a ser elemento obrigatório nos setores de
assistência social das Prefeituras Municipais.

De acordo com Montaño (2002), na medida em que a LOAS, enquanto legislação, perde
terreno para a Lei do Terceiro Setor, e as políticas de assistência social são substituídas ou
transferidas para a atuação do Terceiro Setor, evidentemente o espaço de trabalho do Assistente
Social é modificado radicalmente. Alguns elementos na categoria podem considerar isso como
uma expansão no campo de trabalho, aumentando as chances de emprego para este profissional, o
que na verdade é uma impressão errada, pois se aumenta o espaço nas entidades da sociedade
civil, diminui-se nos espaços públicos estatais.

A categoria de Assistentes Sociais enfrenta um paradoxo bastante desconfortável diante

do Terceiro Setor. Há que se considerar que o principal empregador desse profissional é sem
dúvida o Estado, especialmente depois da promulgação da Lei Orgânica de Assistência Social,
sendo de obrigação das Prefeituras Municipais terem-no no quadro de pessoal, no processo de
implantação do Sistema Único de Assistência Social.

Segundo Santos (2007, p 129) o mercado de trabalho dos assistentes sociais no Brasil
continua sendo focado no setor estatal. O Estado continua sendo o maior empregador, conforme a
pesquisa26 do Conselho Federal de Serviço Social citada pela autora, mas há uma inegável
inserção de assistentes sociais em organizações assistenciais. Segundo Oliveira (2005), em um
estudo realizado especificamente sobre a representatividade do Terceiro Setor na oferta de
empregos, concluiu que há um contingente de brasileiros empregados em organizações não
estatais e não mercadológicas, não apenas os assistentes sociais.

Conforme Iamamoto e Carvalho (2003), se a Igreja Católica foi a responsável pelo

surgimento da profissão no Brasil, as políticas sociais e as grandes instituições assistenciais
criaram espaço para a expansão do Serviço Social. Assim, é indiscutível que o profissional

26
Segundo Santos (?. P. 129) a pesquisa na íntegra encontra-se disponível no site <www.cfess.org.br>, no espaço
“Reflexões e Debates” do “Cfess em cena”.
 56

assistente social é um instrumento para operacionalização das políticas sociais, embora exista a
interpretação inversa, de que as políticas sociais seriam o instrumento da intervenção profissional
do Assistente Social.

Segundo Montaño (2002), a interpretação das conseqüências da retração do Estado para a

categoria possui duas correntes de pensamento. Na primeira interpretação, ou seja, da política
social como base de sustentação da profissão e do assistente como instrumento da execução da
política social, a precarização e recortes das mesmas causam, além da já citada mudança radical
no padrão de intervenção nas seqüelas da questão social, também a transformação significativa na
profissão do Assistente Social. Se o Assistente Social depende da política social – como o
trabalhador moderno depende da máquina:

(...) “as mudanças nas funções e responsabilidades sociais do Estado, por via de
alterações nas políticas sociais, rebatem direta e radicalmente na coluna vertebral da
profissão: no tipo e quantidade da demanda exigida ao profissional, nas condições de
trabalho do assistente social, na modalidade interventiva, na eventual tendência ao
aumento do desemprego e subemprego profissional, na descaracterização da profissão”
(MONTAÑO, 2002, p. 246).

Na outra interpretação, aquela que defende que são as políticas sociais os instrumentos de
intervenção profissional, as reformas neoliberais no âmbito estatal, particularmente nas políticas
sociais, são vistas como problemas no espaço, nas funções e no instrumental operativo do Serviço
Social.

Nessa direção, Serra (1993) entende que as mudanças radicais no Estado e na forma de
operar as políticas sociais causam uma “crise de materialidade” no Serviço Social, que geraria
uma hipertrofia nas ações socioeducativas ou sóciopolíticas na atuação profissional. Assim, nessa
ótica, apenas seria deslocada a função de prestação de serviços (base material) para uma atividade
predominantemente político-educativa.

No entanto, para Montaño (2002), seria impossível pensar a atuação profissional somente
com atividades socioeducativas, sem a base material. Quem demandará do Estado, num contexto
de necessidades materiais, por atividades funções sócioeducativas? Portanto, quem contrataria
um Assistente Social apenas para desempenhar funções sócioeducativas? Por isso, Montaño
(2002) discorda de Serra (1993), dizendo que não seria ocasionada uma “hipertrofia das funções
 57

socioeducativas”, nem mesmo uma “crise de materialidade” do Serviço Social, mas sim, uma
crise na legitimidade da profissão.

Por outro lado, uma outra corrente dentro dessa mesma perspectiva de política social
enquanto instrumento de intervenção do Assistente Social, imagina que a diminuição da
responsabilidade estatal nas respostas as seqüelas da questão social redunda em uma mudança de
espaço, ou seja, apenas o deslocamento do setor de atuação, mudando a intervenção no primeiro
setor para o terceiro setor (MONTAÑO, 2002).

Se na primeira interpretação, de acordo com a reflexão de Montaño (2002), somos

convocados a enfrentar o projeto neoliberal e o recorte na intervenção estatal, na segunda somos
tentados a simplesmente aceitar com resignação as mudanças nas políticas sociais, nos
concentrando assim na busca por novos espaços de atuação profissional, de novos instrumentos e
de novas funções.

Contraditoriamente, a gente sabe, com base nos estudos de Iamamoto e Carvalho (2003),
Netto (1992), Martinelli (1997), que o Serviço Social, embora tenha um cordão umbilical
fortíssimo com as noções de caridade e filantropia, não evolui nessas condições, e somente evolui
quando da sua absorção nas grandes instituições estatais com função de colocar em prática as
políticas sociais. Então, vendo por esse lado, o Serviço Social, que evoluiu com base nas políticas
sociais estatais, transformar-se novamente em caridade e filantropia, dentro da “passagem” do
Serviço Social estatal para o Terceiro Setor.

A reforma neoliberal, ao promover essa suposta passagem dos serviços assistenciais do

Estado para o Terceiro Setor, o que Yasbek (1995) chama de re-filantropização, ao mesmo tempo
não promove uma passagem do Serviço Social de um setor para outro, como se supõe, e sim, uma
tendencial perda do espaço profissional ocupacional dos assistentes sociais. Nem seria, de acordo
com Montaño (2002), o caso de debater se o Serviço Social evolui (ou involui) para a filantropia,
e sim, o espaço de atuação do assistente social ser substituído pelos voluntários da filantropia.

Esse processo que faz parte das estratégias neoliberais não significa somente a mudança
no tipo de prática, na demanda, no espaço de atuação ou no próprio vinculo empregatício, mas
sim, se insere em um debate bem mais amplo, que diz respeito a metamorfose completa “dos
 58

princípios nos quais se sustentaram as respostas às seqüelas da ‘questão social’ até então, no
século XX. O “novo trato” `questão social afeta drasticamente a base de sustentação profissional
do Serviço Social (MONTAÑO, 2002).

Paralelamente, há a desprofissionalização do atendimento social, já que o pagamento de

um profissional onera em custos e a atividade voluntária é gratuita. Segundo Rosanvallon (1997)
apud Montaño (2002), a profissionalização dos serviços, que remete a qualificação maior dos
seus agentes e assim, sua maior remuneração, engloba os assistentes sociais. Nesse sentido, essa
categoria profissional, que pode ser substituída por pessoas voluntárias, está entre os custos que
podem ser recortados pelo Estado.

Essas transformações remetem:

∗ A diminuição do Espaço de trabalho.

∗ A terceirização;
∗ A precarização dos suportes para o trabalho do AS;
∗ Redução da demanda por assistentes sociais;
∗ Redução dos postos de trabalho, sujeitos a aplicação de projetos pontuais;
∗ Substituição do Assistente Social por voluntários (MONTAÑO, 2002).

Conforme Santos (2007, p. 141) o Serviço Social no debate do Terceiro Setor vive um
paradigma: “do Serviço Social espera-se uma ação que privilegie o acesso aos direitos e a
observância dos princípios da equidade e da justiça social”. Mas como fazer isso ao mesmo
tempo em que se espera que o Terceiro Setor dê conta do papel de compensar a redução das
políticas sociais estatais? Para a mesma autora, o desafio concerne na superação da “alegoria de
uma postura inocente frente às mudanças impostas no padrão societário que vige, para a posição
de uma conduta diligente em defesa de um novo projeto de sociedade” (Idem).

Segundo Santos (2007, p. 128), “ao profissional do Serviço Social cabe refletir sobre
essas transformações, compreendendo a ampliação do conceito de Estado e de Sociedade Civil, e
a própria condição da profissão que atua nessa mediação”. Já Carvalho e Netto (2005, p. 51)
perpassam uma discussão sobre o trabalho do Assistente Social, que considera como pontos
 59

cruciais o cotidiano e a prática profissional. Para esses autores, os profissionais procuram amparo
para as suas atuações nas complicadas teorias marxistas de relação de produção, extração de mais
valia, relação capital X trabalho. Enfim, enquanto opinião pessoal, um emaranhado que poderia
aqui ser adjetivado de “economês”, e acabam se esquecendo do plano real onde as situações se
concretizam.
 60

CAPITULO III- OS ENCONTROS E DESENCONTROS DAS

ORGANIZAÇÕES ASSISTENCIAIS COM O PODER PÚBLICO
ESTATAL: O CASO DA REGIÃO FRONTEIRA NOROESTE

O objetivo deste capítulo é expor detalhadamente a pesquisa realizada, analisando e

interpretando os dados coletados a campo, buscando responder as questões norteadoras deste
trabalho, bem como assumindo uma postura diante da hipótese levantada. Antes disso, realiza-se
um diagnóstico do território delimitado para a pesquisa, ou seja, a Região Fronteira Noroeste, sua
formação e características atuais, a fim de situar nesse espaço as organizações assistenciais que
participaram do recolhimento de dados.

3.1 Metodologia de Pesquisa

Quando se pensa em realizar uma pesquisa cientifica acerca de uma temática pré-definida,
sabe-se que existem diferentes concepções a respeito da construção do conhecimento e portanto,
é necessário fazer escolhas prévias dentre as técnicas disponíveis, buscando a melhor maneira de
proceder tal pesquisa.
 61

A pesquisa, segundo Minayo (1994, p. 16), pode ser definida como “(...) a atividade
básica da ciência na sua indagação e construção da realidade. É a pesquisa que alimenta a
atividade de ensino e a atualiza frente à realidade do mundo”. Para Gil (2002):

Pode-se definir pesquisa como o procedimento racional e sistemático que tem como
objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos. A pesquisa é requerida
quando não se dispõe de informação suficiente para responder ao problema, ou então
quando a informação disponível se encontra em tal estado de desordem que não possa
ser adequadamente relacionada ao problema (GIL, 2002, p. 17).

Minayo (1994, p. 16), compreende por metodologia uma forma de mapa para orientar o
caminho que o pesquisador deve percorrer para concretizar o seu projeto. Segundo ela, esse
processo compreende o “caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da
realidade”. Nesse sentido, tendo conceituado os termos pesquisa e metodologia, passa-se a
necessidade de delinear as técnicas a serem utilizadas no trabalho.

Primeiramente, foi realizada uma revisão bibliográfica dentre livros, artigos, periódicos,
jornais, revistas, entre outras fontes acerca deste tema. Segundo Gil (2002, p. 44), “a pesquisa
bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de
livros e artigos científicos”.

Tendo em vista a melhor forma de coletar e analisar os dados, optou-se pela pesquisa
qualitativa, de caráter exploratório. Como aponta Denzin e Lincoln (2006, p. 17): “a pesquisa
qualitativa envolve o estudo do uso e a coleta de uma variedade de materiais empíricos (...) que
descrevem momentos e significados rotineiros e problemáticos na vida dos indivíduos”. Sendo
assim, neste trabalho em que foi fundamental buscar aspectos particulares que não podem ser
apreendidos ou decodificados por números, optou-se por uma pesquisa qualitativa.

Levando em consideração o enorme universo da pesquisa, o “Terceiro Setor”, que

compreende inúmeras formas de organização da sociedade civil, optou-se pela definição de uma
amostra que expressasse o mais fidedignamente possível o universo da pesquisa. Amostra,
segundo Williams (2004, p.113) “(...) é uma porção ou subconjunto de um grupo maior
denominado população. A população é o universo a ser amostrado”. No caso deste trabalho, foi
utilizada uma amostra não-probabilística, que segundo Marsiglia (In MOTA et al, 2006, p. 390)
“são as mais usadas em pesquisas qualitativas, e estão preocupadas em captar a diversidade do
 62

universo”, e intencional, pois nesse caso não é possível ter exata a totalidade da população,
havendo uma seleção prévia dos entrevistados que se pretende abordar (WILLIAM, 2004, p.
116).

Conforme Gil (2002, p. 121), “quando a amostra é rigorosamente selecionada, os

resultados obtidos no levantamento tendem a aproximar-se bastante dos que seriam obtidos caso
fosse possível pesquisar todos os elementos do universo”.

Sendo assim, a amostra foi intencional na medida em que procura-se selecionar, dentro de
tudo aquilo que engloba o Terceiro Setor na Região Santa Rosa, apenas as organizações de cunho
assistencial, e ainda, dentre estas, escolheu-se intencionalmente aquelas que possuam
qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, ou o Titulo de
Utilidade Pública Federal, conferido pelo Ministério da Justiça, em processo baseado em critérios
pré-definidos na legislação correspondente (Lei 9790/99 e Lei nº 91/35 regulamentada pelo
Decreto nº 50.517/61)27.

No que se refere à pesquisa quantitativa, a principal fonte de informações foi a pesquisa

documental, que segundo Gil (2002, p. 45), “assemelha-se muito à pesquisa bibliográfica”, sendo
que a diferença está justamente nas fontes, ou seja, “a pesquisa documental vale-se de materiais
que não recebem ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo
com os objetos da pesquisa”. Nesse sentido, foram analisados documentos conservados nos
arquivos das organizações assistenciais pesquisadas, tais como estatutos, missão, atas, relatórios,
ofícios, etc., de acordo com a disponibilidade destes documentos para consulta.

Esta pesquisa, como já dito, é de caráter exploratório, o que quer dizer que:

(...) tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a
torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses. Pode-se dizer que estas pesquisas têm
como objetivo principal o aprimoramento de idéias ou a descoberta de intuições. (...)
essas pesquisas envolvem: (a) levantamento bibliográfico; (b) entrevistas com pessoas
que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado; e (c) análise de exemplos
que estimulem a compreensão. (GIL, 2002, p. 41).

27
Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999: “Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria
e dá outras providências” (SZAZI, 2001, p. 207).
Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935: “Dispõe sobre o reconhecimento de utilidade pública federal” (Idem, p. 148).
 63

Sendo assim, além da pesquisa documental e bibliográfica, outro instrumento escolhido

para realização da pesquisa foi a entrevista, utilizando formulário, com perguntas fechadas, que
são “opções de respostas limitadas e pré-definidas” (Williams, 2004, p. 126), e abertas, que “dão
aos respondentes uma liberdade maior para responder por que eles o fazem de uma maneira é
adequada à sua interpretação. Então o entrevistador registra tanto quanto possível da resposta, o
que é analisado depois da entrevista” (Williams, 2004, p. 125).

Nesse tipo de técnica também podem ser englobados fatos exteriores, representações e
formas de percepção sobre a realidade, opiniões conscientes e sobre determinados assuntos,
padrões de ação e práticas sociais, atitudes e tendências comportamentais, dentre outros,
conforme a visão de Thiollent (1981, p. 36).

A entrevista semi-estruturada é explicada por May (2004, p.148): há um roteiro de

entrevista, ou seja, um formulário, dirigido pelo pesquisador, contemplando tanto perguntas
fechadas, com respostas pré-definidas, quanto perguntas que são direcionadas de acordo com o
tema, mas deixando o entrevistado livre para responder como quiser. Por formulário, segundo Gil
(2002, p.116), entende-se “a técnica de coleta de dados em que o pesquisador formula questões
previamente elaboradas e anota as respostas”, sendo uma das formas de realizar a entrevista, que
para este mesmo autor, é “a técnica que envolve duas pessoas numa situação ‘face a face’ e em
que uma delas formula questões e a outra responde”.

Após a seleção dos documentos a serem analisados, e tendo disponíveis os questionários,

foi então realizada a análise e interpretação de dados, conceituado por Gil (2002, p. 125):

O processo de análise dos dados envolve diversos procedimentos: codificação das

respostas, tabulação dos dados e cálculos estatísticos. Após, ou juntamente com a
análise, pode ocorrer também à interpretação dos dados, que consiste,
fundamentalmente, em estabelecer a ligação entre os resultados obtidos com outros
conhecidos, quer sejam derivados de teorias, quer sejam de estudos realizados
anteriormente. (GIL, 2002, p. 125).

Nesse momento, posterior a todo o processo em que todos os dados foram coletados,
analisados e interpretados, procede-se então nos próximos itens a apresentação dos resultados, em
forma de relatório e considerando, como referencial, aquilo que foi resgatado na pesquisa
bibliográfica.
 64

3.2 Mapeando e descrevendo a Região Fronteira Noroeste

As organizações assistenciais pesquisadas para a elaboração deste trabalho de conclusão

de curso estão sediadas na Região Fronteira Noroeste28 do estado do Rio Grande do Sul. O
conceito de região também não é homogêneo, sendo que mais recentemente, a própria geografia
tem adotado novas concepções a esse respeito29. Para fins de referência, mais clara e objetiva com
relação ao tema pesquisado, utilizaremos o conceito difundido pelos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento – COREDEs.

Atualmente o estado do Rio Grande do Sul está dividido em vinte e quatro (24)
COREDES, do qual faz parte a Região Fronteira Noroeste. Esta divisão em que se baseia a
existência desses conselhos, segundo Rotta (2007, p. 167), “é uma forma que possibilita captar a
diferenciação socioeconômica, a diversidade cultural, o processo histórico e as articulações
políticas em vistas do desenvolvimento”.

Nesse contexto, leva-se em consideração a existência de, segundo Rotta (2007), um

município irradiador. No caso da Região Fronteira Noroeste, tem-se como sede o município de
Santa Rosa, que ocupa posição de destaque pelos fatores de origem histórica, possuir o maior
Produto Interno Bruto, maior população, maior arrecadação de tributos e que, de certa forma,
representa o processo de desenvolvimento da região, sendo uma “espécie de referência para
aqueles que gravitam ‘em seu torno’” (ROTTA, 2007, p. 167).

Essa região também é conhecida como Região da Grande Santa Rosa, estando situada na
mesorregião Noroeste do Estado, composta por vinte municípios, abrangendo uma área de
5.605,44 km². Em 2007, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio do IBGE estimava que a
região contasse com a população total de 228.137 habitantes, da qual, de acordo com Rotta et all

28
“Denominação de acordo com a constituição dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, realizado pelo
Governo do Estado do Rio Grande do Sul, em 1991” (PREUSS, 2007 p. 112).
29
Nesse sentido, Rotta (2007) evidencia que há autores da chamada “geografia crítica”, uma corrente recente dentro
dessa ciência, que entende o conceito de região como “o conceito de “região” significa a possibilidade de trabalhar
com um espaço particular em uma determinada organização social mais ampla com a qual se articula. Possibilita a
compreensão de um processo geral, universal, em um quadro territorial menor, onde se combinam o geral (as
determinações já efetivadas) e o particular (o elemento de diferenciação). O conceito de região torna possível a inter-
relação entre o local-regional e o global, sem cair na tendência homogeneizante ou na perspectiva regionalista”
(ROTTA, 2007, p. 166).
 65

(2008, p. 58) “39,94% residem na área rural e 61,06%, na área urbana. O Produto Interno Bruto
per capita médio é de R$ 11.692,00; a expectativa de vida ao nascer situa-se na faixa de 73,87
anos e a taxa de analfabetismo fica em torno de 6,15%”.

A economia é predominantemente agrícola, centrada em pequenas propriedades geridas

no modelo da agricultura familiar, voltada para a produção de soja, milho, trigo, entre outros
produtos, com presença significativa do setor industrial, focado na fabricação de maquinário
agrícola (PREUSS, 2007). Vale ressaltar ainda, que o Índice de Desenvolvimento Sócio-
Econômico do Estado do Rio Grande do Sul – IDESE, coloca a Região Fronteira Noroeste como
a quinta colocada em termos de melhor qualidade de vida no Estado.

Da mesma forma, faz-se uso dos estudos de Rotta (2007) 30 para realizar uma
caracterização histórica dessa região, por entender que se trata de uns trabalhos bastante
ilustrativos, completos e atualizados com relação a essa discussão. Não é a intenção realizar um
resgate exaustivo da historicidade da região, mas ao mesmo tempo, não é possível deixar de fazê-
lo, na medida em que buscar as determinações históricas é prerrogativa fundamental para
compreender a conjuntura que se apresenta atualmente.

A Região Noroeste foi a última a ser incorporada na então província de São Pedro pelo
Tratado de Tordesilhas, permanecendo por muito tempo totalmente fora dos interesses de
Portugal. A região foi palco da construção de reduções jesuíticas, que não resistiram,
primeiramente pelas investidas dos bandeirantes, e depois pelo Tratado de Madri, que instituía a
troca da região missioneira pela Colônia do Sacramento, processo que determinou o fim das
reduções e a dizimação de milhares de indígenas resistentes a sua retirada do território.

Da mesma forma, a região foi a última a ser colonizada pelos imigrantes, embora
evidentemente já possuísse seus habitantes, nativos da região. Segundo Rotta (2007), foi criado
um conjunto de colônias31 no estado, processo esse que poderia ser entendido como um “projeto

30
Para fins de esclarecimento, trata-se da Tese de Doutorado do Professor Doutor Edemar Rotta, docente da Unijuí,
intitulada “Desenvolvimento Regional e Políticas Sociais no Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul” apresentada
à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Rio Grande do Sul, em 2007, conforme indicado na bibliografia ao final
do trabalho.
31
Entre as principais destacam-se as oficiais de Ijuí (1890), Guarani (1891), Panambi (1899) e Santa Rosa (1914) e
as particulares de Cerro Azul (1902), Ijuí Grande (1892), Vitória (1900), Buriti (1908), Timbaúva (1912) e Steglich
(1914), de acordo com Shalemberg e Hartmann (1981) apud Rotta (2007, p. 175).
 66

de colonização” pela introdução de imigrantes não ibéricos32. Aqueles primeiros imigrantes,

vindos diretamente de seus países, estabeleceram-se nas regiões conhecidas como Colônias
Velhas, mas seus descendentes logo começaram a enfrentar a falta de espaço nas mesmas, dada a
numerosa quantidade de filhos das famílias e a escassa quantidade de terras disponíveis nas
pequenas unidades familiares. A alternativa foi expandir a colonização para outras regiões do
Estado, para propiciar terras para esses descendentes, e desse processo é que surgiram as novas
colônias, entre elas, a de Santa Rosa33.

Quanto a isso, segundo Kohler (2006) apud Preuss (2007, p.113), “pode-se afirmar que a
grande maioria da população residente nesta região é descendente de imigrantes de origem alemã
e italiana. A região possui uma cultura diversificada que a potencializa em relação às demais
regiões do estado. Há predominância das etnias alemã, italiana, polonesa e russa, entre outras,
apresentando características culturais específicas”. Ainda segundo essa autora, a região apresenta
características de desenvolvimento tardio, sendo sua localização geográfica periférica e sua
economia deprimida, marcada por fatores como as crises na agricultura, migrações internas e
externas,

Uma das diferenças mais significativas entre as colônias velhas e novas, é que nas velhas,
os imigrantes se agrupavam em vilarejos conforme a origem étnica, formavam comunidades
fechadas onde conservavam a língua, hábitos, valores, enfim, quase que formavam uma pequena
“filial” de seu país de origem dentro do estado. Essa prática não agradava muito os governantes,
por que podiam significar problema na medida em que os valores, língua, hábitos e legislação
brasileiros não eram incorporados por essas comunidades por demasiado fechadas. Assim, a
estratégia na ocupação das colônias novas foi “misturar” famílias de diferentes origens étnicas
aos colonos nativos da região (ROTTA, 1999), induzindo a miscigenação e uma aculturação
diversificada.

A constituição dessa região em municípios, propriamente, ocorreu segundo Rotta (2007,

p. 211), “a partir do momento em que o governo imperial planeja uma reocupação mais efetiva de
uma extensa área de fronteira com a Argentina, inserindo-a, definitivamente, no contexto da

32
Não originários nem de Portugal e nem de Espanha (Península Ibérica), mas sim de outros países da Europa;
33
Essa região chegou a pertencer por muito tempo ao município de Rio Pardo, que aglutinava em seus domínios
territoriais mais da metade do estado do Rio Grande do Sul (FELIZARDO, 1968 apud ROTTA, 2007).
 67

economia nacional”. Especialmente sobre a região da colônia de Santa Rosa, Rotta (2007)
escreve:

A necessidade de estabelecer uma ocupação mais estável e efetiva numa extensa área de
fronteira com a Argentina e de abrir novas frentes de expansão da fronteira agrícola fez
com que o Governo do Estado do Rio Grande do Sul criasse as colônias oficiais
(Guarani e Santa Rosa) e incentivasse a expansão das colônias particulares (Boa Vista,
Campina, Porto Lucena). Essa “reocupação” é estabelecida com imigrantes europeus não
ibéricos e seus descendentes, especialmente provenientes das “colônias velhas” e das
“novas colônias do Planalto” e com “colonos nacionais”385. A rápida expansão dessas
colônias fez com que Santa Rosa buscasse sua emancipação política de Santo Ângelo em
1931. O município de Santa Rosa foi criado pelo Decreto nº 4.823, de 01 de julho de
1931, do então Interventor do Estado, o general José Antônio Flores da Cunha. A
instalação oficial do município deu-se em 10 de agosto de 1931 (ROTTA, 2007, p. 218).

O município de Santa Rosa deu origem aos demais municípios da Região Fronteira
Noroeste, sendo ainda hoje o mais importante deles, ditando de certa forma, um padrão de
referência às características sócio-econômicas dos municípios circunvizinhos, salvo as
peculiaridades de cada um deles, como por exemplo, o tempo de emancipação, sendo que alguns
deles, como no quadro exposto logo a seguir, têm apenas doze anos de instalação oficial, ou seja,
de desmembramento de seus municípios de origem, como o caso de Nova Candelária e Senador
Salgado Filho. Conforme caracterizam Rotta et all (2008):

Mesmo sendo uma das últimas regiões do território gaúcho a ser colonizada, ela
alcançou rápido crescimento econômico em razão do modelo adotado, fundado na
agricultura familiar, na agroindústria e no pequeno e médio comércio. A formação
cultural de sua gente, alicerçada na educação, na vida comunitária, associativa e
religiosa, criou um espírito de trabalho e inovação que alicerçou uma formação social
dinâmica e capaz de dar conta dos desafios da realidade em constante processo de
transformação (ROTTA et all, 2008, p. 58-59).

Esses autores afirmam ainda que a referida região foi pioneira no que tange a
modernização da agricultura, no plantio da soja com objetivo comercial e na produção de
maquinário agrícola, especialmente as colheitadeiras. Segundo Rotta et al (2008, p. 59):

Seu potencial econômico está alicerçado no pólo metal mecânico (3º maior do RS), na
bacia leiteira (maior do RS), na produção e industrialização de suínos (uma das maiores
do RS), na produção de sementes especializadas para a agricultura, na construção civil,
nas indústrias gráficas e minerais não-metálicas. O crescimento das atividades ligadas ao
turismo e à prestação de serviços especializados nas áreas da saúde e da educação, vem
despertando novas possibilidades de investimento e atração de mão-de-obra (ROTTA
ET AL, 2008, p. 59).
 68

A relação entre o modelo de sociedade formulado na região e a forma de prestação de

assistência à população é evidenciada por Rotta (2007) na seguinte passagem:

No “modelo” de sociedade que se estabeleceu na região noroeste do estado do Rio

Grande do Sul a partir da consolidação do processo de colonização com imigrantes e
descendentes de imigrantes europeus não ibéricos, as próprias comunidades locais foram
dando conta de organizar a prestação dos principais serviços, inclusive os sociais, com
reduzida participação do Estado. É o caso da estrutura de atendimento à educação (via
escolas paroquiais e confessionais), à saúde (com os hospitais comunitários), à cultura e
ao lazer (com os clubes sociais, as sociedades líricas e recreativas), à religião (com as
comunidades e capelas), à assistência (com as ações voluntárias, os orfanatos, os lares
para idosos e os patronatos), o financiamento à habitação (com as caixas comunitárias e
as cooperativas), entre outros (ROTTA, 2007, p. 178).

É evidente também que essa estrutura de atendimento social organizado pelas próprias
comunidades, sem a participação do Estado, não quer dizer que todos eram atendidos. Conforme
Rotta (2007), havia muita influência da Igreja Católica nas comunidades e os critérios de
atendimento dos pobres estavam ligados à noções bastante preconceituosas. Com o passar dos
anos, mudando-se também o modelo de organização econômica e social com referência em um
processo macro, ou seja, dentro de um projeto de modernização do próprio governo da época (a
partir da década de 50), ocasionou-se também um processo de exclusão social, a começar pelos
índios e caboclos que não se adaptaram ao modelo de colonização trazido pelos descendentes de
imigrantes, passando pela migração para a zona urbana, onde a oferta de emprego não foi
suficiente para todos e por fim, no processo de modernização da agricultura, quando os pequenos
produtores rurais não conseguiram se adaptar as novas tecnologias e novos maquinários,
comumente caros e inacessíveis a maioria.

Mesmo nesse período posterior aos anos 50, em que muito se falava em desenvolvimento,
e que o Estado passou a ter uma maior intervenção na questão das políticas sociais de saúde,
educação, previdência e em menor intensidade, de assistência, os serviços públicos eram
insuficientes e continuaram predominando as instituições e fundações religiosas. Em meados da
década de 70, as políticas começaram a ser aprimoradas, e no caso da assistência social, a lógica
era a prestação desse serviço pelas primeiras damas, no contexto da Legião Brasileira de
 69

Assistência (LBA)34. Essa não é uma realidade exclusivamente regional, visto que a nível
nacional a assistência estava organizada dessa forma.

Como já abordado nos capítulos anteriores, somente a partir da Constituição Federal de

1988, que o Estado assume efetivamente, ao menos no papel, a sua função de proteção social e
sua responsabilidade na formulação, financiamento e execução das políticas sociais propriamente
ditas, entre elas, a Assistência Social, que passou a fazer parte do Sistema de Seguridade Social,
ao lado da Saúde e da Previdência. Mais tarde, no ano de 1993, a Assistência Social ganha outro
tom, passando a regulamentar a prestação desse serviço a nível nacional, quando instituiu-se a
Lei nº 8.742/93, a Lei Orgânica da Assistência Social, que eleva essa política a um direito social
do cidadão e um dever do Estado, com a participação da sociedade civil35.

Os municípios da Região Fronteira Noroeste são, de acordo com o COREDE, Alecrim,

Alegria, Boa Vista do Buricá, Campina das Missões, Candido Godói, Doutor Mauricio Cardoso,
Horizontina, Independência, Nova Candelária, Novo Machado, Porto Lucena, Porto Mauá, Porto
Vera Cruz, Santa Rosa, Santo Cristo, São José do Inhacorá, Senador Salgado Filho, Três de
Maio, Tucunduva e Tuparendi (O mapa da referida região está disponível no Anexo I). A seguir,
procura-se dinamizar as informações atualizadas de cada um deles, retiradas da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílio (IBGE, 2007) e do Atlas do Desenvolvimento Humano
(PNUD, 2000):

MUNICÍPIO INSTALAÇÃO POPULAÇÃO OBJETO/

PESQUISA
Alecrim 1963 7537 Não
Alegria 1969 4789 Sim
Boa Vista do Buricá 1963 6468 Sim
Campina das Missões 1963 6342 Não
34
“A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi criada em 1942, pela então Primeira Dama do país, Darcy
Sarmanho Vargas, com o objetivo de assistir às famílias dos soldados enviados à Segunda Guerra Mundial. Ao
acabar a guerra, a LBA foi transformada numa instituição de assistência em geral e acabou polarizando a política de
assistência impressa pelo governo. No Estatuto da LBA encontravam-se os objetivos de “melhorar o nível de vida
dos trabalhadores, a educação popular, a saúde do povo brasileiro e o reajustamento das pessoas, moral ou
economicamente desajustadas” (RIZINI e PILOTI, 1995). Também estava presente a idéia de “congregar brasileiros
de boa vontade para promover, por todas as formas, serviços de assistência social, prestados diretamente ou em
colaboração com o poder público e as entidades privadas” (SPOSATI et al., 1998, p. 87). (ROTTA, 2007, p. 191).
35
Conforme a LOAS, em seu Art. 1º “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.
 70

Candido Godói 1963 6634 Não

Dr. Maurício Cardoso 1989 5494 Não
Horizontina 1954 18305 Sim
Independência 1965 6679 Sim
Nova Candelária 1997 2739 Não
Novo Machado 1993 4246 Não
Porto Lucena 1955 5631 Não
Porto Mauá 1993 2565 Não
Porto Vera Cruz 1993 2084 Não
Santa Rosa 1931 64113 Sim
Santo Cristo 1955 14280 Não
São José do Inchacorá 1993 2132 Não
Senador Salgado Filho 1997 2861 Não
Três de Maio 1954 23333 Não
Tucunduva 1959 5907 Sim
Tuparendi 1959 8793 Sim

A grande maioria desses municípios ainda possui a maior parcela da população residindo
na Zona Rural (PNAD, 2007), mas em compensação, a taxa de urbanização tem aumentado em
todos eles, indicando que o processo de êxodo rural não tem perspectivas de cessar. No
município de Santa Rosa, o mais populoso, no entanto, a população urbana supera em muito a
rural. Percebe-se ainda, que a maioria são municípios com uma população pequena, e os maiores
são, respectivamente, Santa Rosa, Três de Maio e Horizontina, sendo que todos os demais tem
menos de 10.000 habitantes.

Vale ressaltar que em conseqüência do estabelecimento da amostragem, não são todos os

municípios da Região Fronteira Noroeste cujas organizações assistenciais são alvos da pesquisa.
Isso não significa que nos municípios que não participam da pesquisa não hajam organizações
deste cunho, mas, em decorrência da delimitação da pesquisa, como já foi dito, optou-se por
pesquisar apenas aquelas organizações, caracterizadas como assistenciais ou beneficentes, que
possuem certificação como de Utilidade Pública Federal (UPF) ou como Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), nos termos das qualificações realizadas pelo
Ministério da Justiça.

Logo, as organizações assistenciais e beneficentes existentes nos municípios que não

foram alvo da pesquisa, não possuem nenhuma dessas certificações legais. Dito isso, cabe
lembrar ainda que o Ministério da Justiça qualifica como UPF ou OSCIP organizações da
 71

sociedade civil que se caracterizem, de acordo com as peculiaridades legais de cada título
concedido, como cultural, educacional, ambiental, de incentivo ao crédito, de promoção de
pesquisas, de voluntariado, entre outras, que não se incluem nos objetivos desse trabalho, mas
que estão presentes em vários desses municípios da Região Fronteira Noroeste.

Com base nos dados disponibilizados para consulta no site oficial do Ministério da
Justiça, as organizações assistenciais (especialmente aquelas que aderiram a denominação
“ONG”) no Estado do Rio Grande do Sul, estão concentradas em cidades centrais, mais
populosas, predominantemente urbanas, em que as manifestações da questão social atingem
níveis e características diferentes e mais acentuados do que nos municípios da região pesquisada.

Embora já afirmado com base no estudo de Rotta (2007), que as organizações de cunho
não estatal já vinham dando conta dessa e de outras demandas, como a educacional e por saúde,
por exemplo, desde os primeiros anos da existência dessa região, mas a questão da expansão do
Terceiro Setor, propriamente dito, e entendido como um fenômeno surgido na década de 70 e
com ápice na década de 90, é algo recente e ainda não tão impactante quanto nos grandes
centros, onde a necessidade de intervenção da sociedade civil e as lacunas deixadas pelo poder
público são proporcionalmente maiores.

Na seqüência, aborda-se a questão específica da temática das organizações assistenciais

na Região Fronteira Noroeste, em suas principais características, mas principalmente, tentando
apreender aspectos relevantes sobre a sua relação com o Estado e a ligação com a temática do
trabalho do profissional Assistente Social.

3.3 As Organizações Assistenciais pesquisadas: descobertas e resultados

Este item se destina à exposição dos resultados da pesquisa de campo36 nas organizações
assistenciais e beneficentes da Região Fronteira Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, que
possuem Titulo de Utilidade Pública Federal, aqui tratada como UPF e qualificação enquanto
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, aqui tratadas pela abreviação OSCIP.
36
A Pesquisa de Campo foi realizada entre os dias 26 de outubro a 09 de novembro do ano de 2009, e a análise dos
dados se deu logo após o fechamento de toda a coleta, compreendendo as informações prestadas por todas as
organizações escolhidas.
 72

Como já referido estas organizações foram selecionadas a fim de comporem a amostra a partir
dos dados encontrados no site do Ministério da Justiça, com base nos seguintes critérios:
organizações com UPF ou OSCIP, localizadas neste território delimitado, finalidade estabelecida
estivesse entre assistencial ou beneficente.

Cabe ressaltar que estão presentes nesse espaço territorial, muitas outras organizações
com UPF na região, entretanto, possueam outras caracterizações, dentre elas: culturais,
educacionais, comunitárias, religiosas, ambientais, hospitalares, etc., as quais, não se
enquadrariam no tema definido para a pesquisa. Da mesma forma, na Região Fronteira Noroeste
atualmente existem oito (8) entidades qualificadas como OSCIP, mas apenas duas são
caracterizadas como assistenciais, ou seja, a Associação Beneficente Dom Bosco (ABOSCO) e a
Associação Vida Plena Amor Exigente (AVIPAE)37.

No entanto, as organizações pesquisadas, apesar de serem de finalidades assistenciais ou

beneficentes, indicadas pelo Ministério da Justiça, com base em suas missões, disposições
estatutárias e áreas de atuação, as atividades das mesmas na prática diferem muito. Por exemplo,
dentre as organizações pesquisadas, dispostas no quadro abaixo, tem-se associações
mantenedoras de instituições, como as APAEs e a APADA de Santa Rosa, que se destinam a
prover instituições que prestam serviços a pessoas portadoras de deficiência, como também a
Associação de Damas de Caridade, que destina-se a manter uma instituição de asilamento de
idosos. Por outro lado, há duas organizações que se destinam ao abrigamento de crianças e
adolescentes, ou seja, a APROMES de Santa Rosa e o Lar Bom Pastor de Ivagaci, de Boa Vista
do Buricá. Ainda, o CASF, a OBRAMIS e a Associação em Beneficio à Criança Pobre e
Necessitada, se destinam a prestação de atendimento sócio-educativo e apoio psicossocial a
crianças e adolescentes em turno inverso ao da escola regular, bem como o apoio às famílias. E
ainda, o CRENOVI e a AVIPAE, que se destinam à recuperação de dependentes químicos e/ou
etílicos, e o CAMS e ABOSCO, que são organizações de prestação de serviços em saúde.

37
As demais organizações com qualificação como OSCIP da Região Fronteira Noroeste/RS são: Cidade Interativa,
do município de Santa Rosa, de cunho cultural; Associação Cultural e Esportiva de Horizontina – ACEHOR, sem
finalidade definida; Associação Do Fórum "Ação Para O Desenvolvimento" de Cândido Godói, de cunho ambiental;
HORCAP - Desenvolvimento Sustentado, de Horizontina, de finalidade ambiental; Musicanto Sul-Americano De
Nativismo, de Santa Rosa, de cunho cultural; Programa De Desenvolvimento Micro Regional Sustentável –
PRODEMIRS, com sede em Tucunduva, mas de abrangência regional, cuja finalidade não está definida no site do
Ministério da Justiça.
 73

Visualiza-se, portanto, que a heterogeneidade demonstrada pelo Terceiro Setor, já referida

e explicada nos capítulos anteriores do trabalho, se apresenta também nessa pesquisa, mesmo
quando a amostra foi cuidadosamente delimitada a fim de englobar organizações com a maior
proximidade e semelhança possível. No entanto, mesmo com o firme propósito de abranger
apenas as organizações assistenciais e beneficentes, encontram-se no mesmo patamar de
qualificação, entidades tão diferentes em suas práticas sociais e em suas denominações.

Este problema de denominação e conceituação, já discorrido, é apresentado também por

Santos (2007, p. 127) quando este afirma que no Brasil há a “utilização de termos diferentes com
significados semelhantes ou comparáveis”, como por exemplo, a aplicação de temos como
Organizações não-Governamentais, Organizações Sem Fins Lucrativos, ou ainda, Organizações
Filantrópicas, Solidárias, Caridosas, Associativas, Independentes, e assim por diante numa
imensa lista de caracterizações, que no fundo, querem dizer a mesma coisa.

QUADRO I
Organizações assistenciais e beneficentes com qualificação de OSCIP ou UPF na Região Grande
Santa Rosa
1. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Alegria UPF
Excepcionais - APAE
2. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Boa Vista do UPF
Excepcionais - APAE Buricá
3. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Horizontina UPF
Excepcionais - APAE
4. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Independência UPF
Excepcionais - APAE
5. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Santa Rosa UPF
Excepcionais – APAE
6. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Tucunduva UPF
Excepcionais - APAE
7. Associação de Pais e Amigos dos Assistencial Tuparendi UPF
Excepcionais - APAE
8. Associação de Proteção à Menina - Assistencial Santa Rosa UPF
APROMES
9. Centro Assistencial Sagrada Família - Assistencial Santa Rosa UPF
CASF
10. Centro de Assistência Médico Social - Assistencial Tuparendi UPF
CAMS
11. Obra Missionária Siloe Assistencial Tucunduva UPF
12. Associação Beneficente Dom Bosco - Assistencial Santa Rosa OSCIP
 74

ABOSCO
13. Associação Vida Plena – Amor Exigente - Assistencial Santa Rosa OSCIP
AVIPAE
14. Associação das Damas de Caridade Beneficente Santa Rosa UPF
15. Associação em Beneficio da Criança Beneficente Santa Rosa UPF
Pobre e Necessitada
16. Associação de Pais e Amigos dos Beneficente Santa Rosa UPF
Deficientes Auditivos - APADA
17. Centro de Reabilitação Nova Vida Beneficente Santa Rosa UPF
18. Lar Bom Pastor Ivagaci Beneficente Boa Vista do UPF
Buricá

A espelho daquilo que já havia dito Cabral (2006), nas missões citadas pelas organizações
pesquisadas sempre há a iminência de um problema e a entidade expressa a vontade de
transformar essa realidade. Nas organizações pesquisadas, são bastante freqüentes as citações de
missões, contendo a expressão de uma situação que demanda solução, uma mazela social
preocupante, sendo que esta é pretendida e perseguida pelas ações realizadas. De acordo com a
autora:

“As missões insistem em apontar que a formalidade expressa como intenção

organizacional de fazer é instrumento de conexão muito mais profunda e existencial
com os ingredientes comunicados pelas relações da comunidade, da família, dos setores
informais e por determinada apreensão, um quase senso comum que permeia a
espontaneidade do método indutivo de se declarar em missões” (CABRAL, 2006, p.
41).

Melo (2009) realizou um estudo especificamente sobre a missão das ONGs, e dentre suas
principais conclusões, é que aquelas organizações mais competitivas que buscam recursos através
de projetos, e para isso precisam ser melhores que as concorrentes, a missão acaba virando uma
coisa secundária, deixada de lado, pois a prioridade centra na captação de recursos como
condição para a própria manutenção da entidade. Não é o caso das organizações assistenciais da
Região Fronteira Noroeste, pois com base nas afirmações coletadas, as missões e objetivos
previstos em regimentos internos e disposições estatutárias, são levadas extremamente à sério.
Mas sabe-se que há muitas organizações que em nome da busca desenfreada por recursos
externos, acaba descaracterizando a sua missão.

Outra observação pertinente, é que não há iniciativas de organização do Terceiro Setor na

Região Fronteira Noroeste, a fim de que as mesmas pudessem montar um esquema de assessoria
conjunta, parcerias, convênios na elaboração, encaminhamento e execução de projetos, ou que
 75

tomasse para si a responsabilidade de monitorar as oportunidades de captação de recursos, como

por exemplo, as agencias financiadoras de Organizações da Sociedade Civil que abrem editais, e
que muitas vezes nem chegam ao conhecimento das entidades da base.

As organizações pesquisadas, e supõe-se, as demais que não puderam ser incluídas na

coleta de dados, não conseguem vislumbrar vantagens significativas na possibilidade de
associação à organismos nacionais, como por exemplo, a Associação Brasileira de Organizações
Não Governamentais – ABONG. Essas organizações pesquisadas, unanimemente, afirmam que
esse tipo de órgão de abrangência nacional, não supre as necessidades de assessoramento locais, e
por essa razão, a filiação das organizações ao mesmo acaba não fazendo sentido.

As entidades normalmente referem às parcerias entre duas ou mais organizações, dentro

de um mesmo município ou não, para potencialização das chances de sucesso na elaboração,
envio e execução de projetos sociais a agências financiadoras, fundações, empresas, institutos,
onde possam captar recursos para o sustento de suas atividades. São poucas as organizações que
tem um profissional especialmente contratado para a captação de recursos, mas essa situação foi
detectada na pesquisa. É comum que algumas entidades sem qualificação como OSCIP
realizarem convênios e parcerias com organizações que já possuem essa qualificação a mais de
dois anos, conforme exigência da Lei 9790/99, não necessariamente assistenciais, mas também
ambientais, educacionais e pró-desenvolvimento microrregional. Dessa forma, as entidades UPF
e mesmo aquelas que não tem nenhuma espécie de título, somente a inscrição nos Conselhos
Municipais correspondentes, conseguem acessar também recursos públicos presentes nos
ministérios, secretarias nacionais e estaduais.

No entanto, a esse respeito, há que se fazer uma exceção em relação às APAEs 38

pesquisadas. Estas, em sua maioria, estão ligadas a Federação das APAEs do Estado do Rio
Grande do Sul39, e também a Federação Nacional das APAEs40. Inclusive, esses dois órgãos
38
Há que se observar também que todas as APAEs tem uma só missão, que é também a de suas representações
estaduais e federal: Promover e articular ações de defesa de direitos, prevenção, orientação, prestação de serviços e
apoio às famílias, direcionadas a melhoria de qualidade de vida da pessoa com deficiência e à construção de uma
sociedade justa e solidária. Disponível em http://www.apaers.org.br acesso 12/11/09.
39
A Federação possui uma home page: http://www.apaers.org.br/ acessada em 12/11/09
40
“A Fenapaes - Federação Nacional das Apaes é uma organização social sem fins lucrativos, reconhecida como de
utilidade pública federal e certificada como beneficente de assistência social; de caráter cultural, assistencial e
educacional, que congrega como filiadas, atualmente, mais de duas mil Apaes e outras entidades congêneres, que
compõem a Rede Apae, tendo como missão institucional promover e articular ações de defesa dos direitos das
 76

possuem um projeto denominado “Apae em Rede”, que possibilita as APAEs municipais terem
uma página na Internet41. Nesse ponto, possuem uma organização bastante expressiva, inclusive
com a realização de encontros estaduais e nacionais, conferências, seminários, etc., a respeito da
questão do atendimento à pessoa portadora de deficiência.

Apesar da reclamação explicitada, da ausência de organização das entidades do Terceiro

Setor na Região, como por exemplo uma Associação Regional, para potencializar as chances de
captação de recursos, percebeu-se que nenhuma das entidades está cadastrada no Portal Social,
uma importante ferramenta, de iniciativa da Fundação Mauricio Sirotski Sobrinho no papel de
intermediar a relação entre potenciais doadores de recursos, e organizações da sociedade civil que
necessitam recebê-las.

Uma característica comum a todas as organizações pesquisadas é a participação enquanto

membro dos Conselhos Municipais correspondentes à sua área de atuação, como por exemplo, os
Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS) e dos Direitos da Criança e Adolescente
(COMDICA). Isso é evidente, devido a obrigatoriedade disposta tanto no Art. 9º da LOAS, como
no Art.91 do Estatuto da Criança e Adolescente, que ratificam que nenhuma entidade assistencial
ou de defesa e atendimento de crianças e adolescentes podem funcionar sem prévia autorização
dos conselhos, sendo também submetidas à fiscalização por parte destes. Algumas não só tem a
autorização para funcionar e são fiscalizadas, como também participam dos processos de
deliberação e controle social42 exercido pelos conselhos municipais. Raichelis (1998) salienta:

No caso da representação da sociedade civil, subdividida pela presença das entidades

prestadoras de serviços assistenciais e de assessoria, organizações dos usuários e dos
trabalhadores, a multiplicação e heterogeneidade dos atores sociais no cenário da
Assistência Social aumentou a complexidade da interlocução pública (RAICHELIS,
1998, p. 88).

Nas entidades ligadas aos direitos da criança e adolescente, o COMDICA também utiliza
as verbas do Fundo Municipal da Criança e Adolescente (FMDCA), em sua maior parte

pessoas com deficiência e representar o Movimento perante os organismos nacionais e internacionais, para a
melhoria da qualidade dos serviços prestados pelas Apaes, na perspectiva da inclusão social de seus usuários”
Disponível no portal da FENAPAES http://www.apaebrasil.org.br/ acessado em 12/11/09.
41
Das pesquisadas a fim de análise para este trabalho, encontram-se On-Line as APAEs de Horizontina:
http://horizontina.apaebrasil.org.br e Santa Rosa: http://santarosa.apaebrasil.org.br.
42
Controle Social é o elemento desse processo dialógico que faz a conexão com a sociedade civil, permitindo a
mudança e arbitrando os interesses públicos. Entendido como fiscalização da sociedade civil sobre o Estado e das
comunidades envolvidas nas instituições privadas de interesse público (CABRAL, 2006, p. 36).
 77

proveniente da dedução do imposto de renda de pessoas físicas (6%) e jurídicas (1%), para
contrapartidas em projetos enviados pelas organizações assistenciais e beneficentes regularizadas
perante o conselho. No entanto, são poucas as que recebem repasse direto do FMDCA. Nesse
quesito, as organizações estão de acordo com a LOAS, que não exclui a importância das ONGs e
entidades com outras denominações, possibilitando inclusive sua participação em Conselhos
Municipais, Estaduais e Federal, conforme as constatações de Raichelis (1998). A autora salienta
que a participação dessas organizações nos conselhos “traz a presença de um leque diversificado
de experiências com segmentos populares e vem contribuindo para a ampliação do arco de
alianças plurais dentro do chamado campo progressista” (RAICHELIS, 1998, p. 92).

Não são todas as organizações que trabalham nos moldes de execução de projetos com
começo, meio e fim, ou seja, com data de início e de término, e ainda, com orçamento pré-
definido, prestação de contas, e alcance dos resultados esperados pelas agências financiadoras. A
maioria sustenta-se através de doações locais e subvenção da Prefeitura Municipal, sendo esta
última quase irrisória em algumas situações, usando como atividade secundária a elaboração de
projetos, pois como não é garantida a seleção e aprovação do mesmo, esse método é entendido
pelas organizações como uma “loteria”, que tem chances de dar certo, assim como não dar, nas
mesmas proporções.

O modo mais comum de parceria entre a esfera estatal e as organizações assistenciais e

beneficentes pesquisadas é a subvenção mensal da Prefeitura Municipal dos seus municípios, e
por vezes, a terceirização de serviços. Isso ocorre quando o poder público terceiriza algum
serviço de sua responsabilidade, e o repassa às organizações assistenciais, pagando por isso, a
exemplo dos serviços de saúde prestados pelo CAMS de Tuparendi e a ABOSCO de Santa Rosa.
Da mesma forma a APROMES (conhecida como “Lar da Menina”) e o Lar Bom Pastor de
Ivagaci, que recebem crianças e adolescentes retirados por determinação judicial de suas famílias,
mediante pagamento de um valor mensal43 pela Prefeitura do município do qual o abrigado é
oriundo.

43
O valor é aproximadamente correspondente a um salário mínimo mensal por criança que o município enviar ao
abrigo.
 78

Assim também o Lar do Idoso44, mantido pela Associação de Damas de Caridade

(ADAC), recebem valores mensais das prefeituras45 que destinam idosos para serem
institucionalizados, e também, a Prefeitura Municipal de Santa Rosa destina ao Lar o atendimento
de um médico uma vez por semana. Mas em geral, como em todos os outros casos, a organização
é mantida pelas doações da comunidade e a mobilização da sociedade em geral em torno da
comovente situação dos idosos institucionalizados46.

As parcerias, propriamente ditas, com o Estado, não apenas em sua esfera municipal, mas
também na estadual e federal, nos termos do marco legal do Terceiro Setor, são ainda muito
frágeis, especialmente pelo número inexpressivo de organizações que possuem a qualificação
como OSCIP e estão habilitadas a acessar recursos estatais. De acordo com os dados verificados
no site do Ministério da Justiça, as OSCIPs do Rio Grande do Sul estão concentradas em cidades
maiores, nas regiões metropolitanas, predominantemente urbanas, que evidentemente, ostentam
níveis mais elevados de pobreza e exclusão social, onde o Estado não consegue dar a devida
cobertura a toda as demandas existentes, necessitando muito mais da complementaridade do
Terceiro Setor.

Algumas organizações recebem incentivos da esfera municipal, mas não em termos

financeiros, e sim, através do repasse de materiais didáticos, merenda, etc. Um aspecto negativo
salientado por algumas entidades, especialmente as que não tem relações mais substanciais com o
poder público, é que não sabem como ter acesso às verbas estatais. Existe por parte de algumas
das organizações assistenciais pesquisadas um desconhecimento quanto à legislação, as normas,
os meios para acessar recursos, especialmente, não tem a devida informação sobre os títulos que
credenciam a entidade para as parcerias.

Conforme Nascimento (2004) apud Santos (2007, p. 127) as organizações ainda não se
libertaram da marca do assistencialismo, tendo “administração informal, praticamente amadora”.
44
O Lar do Idoso foi criado por “uma ação das senhoras da comunidade de Santa Rosa que resolveram preencher os
seus dias com alguma ocupação, prestando atendimento e amparo às pessoas com mais idade e/ou andarilhos. Por
isso, em 24 de junho de 1950 fundaram a Associação das Damas de Caridade, designada pela sigla ADAC”.
Disponível em http://www.leitequente.com/lardoidoso acesso em 12/11/09. A iniciativa que começou da vontade de
senhoras idosas em preencher seu tempo, hoje em dia tem um cunho mais profissional do que assistencialista.
45
A saber, as prefeituras de Porto Mauá, Tuparendi, Porto Lucena, Santa Rosa e Alecrim.
46
A mobilização da sociedade aconteceu especialmente, segundo contam os responsáveis pela entidade, depois do
incêndio que atingiu e destruiu dependências do Lar do Idoso, sensibilizando a população regional a efetuar doações.
Mesmo depois da estrutura reconstruída, as doações continuaram.
 79

Hoje, em outras regiões e já em algumas organizações locais, há o engajamento de empresários e

até executivos na gestão de entidades do Terceiro Setor, mas não é a situação da maioria dos
casos na Região Fronteira Noroeste. Muitas são as instituições, que embora não
intencionalmente, ainda não superaram as amarras do assistencialismo, da caridade, da
benemerência, inclusive no nome da organização47. Observa-se, por outro lado, uma inserção
maior da noção de direito, e não de “dádiva”, nas organizações que tem equipes
multidisciplinares, compostas por profissionais de diferentes áreas, inclusive o Assistente Social.

Há que se considerar que na região, exceto nas cidades maiores, como Santa Rosa, por
exemplo, são poucos os industriários, comerciários e empresários em geral que ostentam
capacidade de efetuar volumosas doações a organizações assistenciais. A despeito disso, todas as
organizações pesquisadas afirmaram receber doações mensais, algumas eventuais outras fixas, do
setor privado instalado na região. Mesmo que esses valores não sejam extravagantes, as
organizações afirmam que possivelmente não sobreviveriam sem elas, pois somadas, constituem
na maior fonte de renda de algumas entidades.

Groppo (2007), autor que discorre sobre a responsabilidade social empresarial48 na ótica
da mercantilização da sociedade faz importantes observações no que tange essa nova modalidade
de doação. O autor aponta que embora o envio de verbas de indústrias e empresas para as
organizações assistenciais possam ter muitas segundas intenções, como a questão do marketing,
existe uma grande parcela que efetua as doações esperando retorno em termos de gratificação
pessoal por estar colaborando com uma causa nobre, “fazendo a sua parte”. Mas sobre isso,
Cappelin et cols (2002, p. 262) apud Góis, Santos e Costas (2004) salientam que:

(...) a posição social dominante dos empresários brasileiros e sua natureza individualista
e competitiva não os eximiu, ao longo da história, de assumir atitudes que podem
expressar uma postura socialmente solidária, mostrando como o reconhecimento de
certos elos de solidariedade não é estranho a seus interesses (CAPPELIN et cols 2002.
p. 262 apud GÓIS, SANTOS e COSTA, 2004, p. 83).

De acordo com estes últimos autores citados, é pertinente observar que a responsabilidade
social tem aberto possibilidades de diálogo entre setores da sociedade que até então,
47
Como é o caso da Associação de Damas de Caridade e da Associação em Beneficio da Criança Pobre e
Necessitada.
48
Segundo Paoli (2002) apud (Groppo, 2007), “responsabilidade social é um espaço filantrópico organizado por
empresas nacionais e empresas internacionais multinacionais, pretendendo ação civil e voluntária diante das
carências da população pobre do país”.
 80

tradicionalmente estavam em campos opostos. Abre portanto, a possibilidade de articulação entre

os diferentes espaços da sociedade. Conforme os autores, “a expansão da RSE estaria indicando
uma mudança qualitativa significativa no comportamento das elites brasileiras em direção a um
comportamento mais comprometido com as necessidades sociais da nossa população” (GÓIS,
SANTOS E COSTA, 2004, p. 104).

Na Região Fronteira Noroeste, conforme a pesquisa, daquelas empresas privadas que

efetuam doações, são poucas as que visam retorno em publicidade, e inclusive, existem algumas
organizações que afirmam receberem contribuições generosas de particulares que fazem questão
do anonimato. Conforme Groppo (2007, p. 156) “a solidariedade ou a verdadeira
responsabilidade social só pode ser pensada como valor de uso, utilidade em prol das
necessidades humanas, não mensurável em quantidades, mas apenas como qualidades avaliáveis,
pelo bem estar individual e coletivo que proporcionam”.

As dificuldades apontadas pelas organizações transitaram dentro da esfera material e

financeira. A ausência de um orçamento fixo, por exemplo, deixa a organização vulnerável, visto
que em um mês as doações podem ser altíssimas, e no outro mês, não haver nenhuma, sendo
impossível portanto adotar formas eficazes de gestão e planejamento49.

A insuficiência dos recursos também merece destaque, pois devido a isso, muitas
organizações não conseguem atender um número abrangente de beneficiários, tendo que adotar
critérios de exclusão e seletividade, contrariando a sua missão, muitas vezes, de inclusão social,
problema esse já citado pela pesquisa de Cabral (2006) como uma das grandes contradições
enfrentadas pelas organizações da sociedade civil.

É de origem financeira também a queixa quanto à impossibilidade de proporcionar maior

qualidade às ações empreendidas, por insuficiência de recursos humanos, muitas vezes com
contratos de trabalho precarizados, ou voluntariado com participação esporádica, de recursos
materiais, pois muitos equipamentos são caros e não há excedentes para adquiri-los, sendo este o
principal problema encarado pelas APAEs, por exemplo, que em suma, gostariam de

49
Um excelente estudo a respeito da Gestão de Organizações do Terceiro Setor se encontra em Gandolfi (2006).
 81

proporcionar terapias alternativas, diferenciadas50, aos seus beneficiários portadores de

deficiência.

A impossibilidade de ampliar as atividades oferecidas aos beneficiários também recebeu

alusões na pesquisa, no entanto, percebe-se que todas essas reclamações relativas as principais
dificuldades enfrentadas, são decorrentes direta ou indiretamente, da insuficiência orçamentária e
a instabilidade da chegada desses recursos.

A despeito disso, são várias as considerações de otimismo por parte dos respondentes, que
a despeito das dificuldades financeiras e materiais enfrentadas pelas organizações, acreditam que
as mesmas são de extrema importância para o local onde atuam. A AVIPAE 51, por exemplo,
expõe enfaticamente que muitos de seus internos não têm condições de pagar pelo tratamento, e
por isso, fazem isso gratuitamente, graças à organização que os acolhe. Essa organização salienta
que se não existissem comunidades terapêuticas, não havendo lugar para todo mundo nos
hospitais públicos e não tendo a maioria condições de tratar-se em clínica privada, a sociedade
estaria muito mais vulnerável aos efeitos nocivos da drogadição.

A pesquisa aqui exposta coincide com a de Cabral (2006), quando constata que as
organizações assistenciais e beneficentes prestam serviços e destinam bens, mas almejam de
alguma forma, uma maior inserção na lista dos repasses do governo, especialmente o municipal.
Todas as entidades que responderam a pesquisa, apontaram, no último questionamento, que as
dificuldades enfrentadas internamente, poderiam ser superadas se mais recursos estatais fossem
destinados às suas organizações, aumentando assim, quantitativa e qualitativamente, o teor dos
seus serviços.

50
Citou-se como exemplos a terapia que é realizada com o uso de cavalos, para ajudar a pessoa portadora de
deficiência a adquirir equilíbrio, e também a hidroterapia, que necessita de piscina térmica adequada e profissionais
habilitados, sendo que os recursos da organização jamais cobririam tais custos.
51
A AVIPAE atende atualmente mais de oitenta (80) internos, através de apoio psicossocial e à saúde, de
dependentes químicos e pessoas com distúrbios psíquicos. Essa organização enfatiza a importância do seu trabalho,
pois na opinião deles, sem as comunidades terapêuticas, não haveria hospitais, leitos psiquiátricos, e clinicas para
recuperação de dependentes suficientes para atender toda a demanda existente, e a sociedade estaria mais vulnerável
aos riscos da drogadição. Essa entidade conta com a casa de triagem em Santa Rosa, assim como extensão em
comunidades terapêuticas de Porto Mauá, Horizontina e Giruá, e como o tratamento dura em torno de nove meses, a
demanda por vagas está gradativamente aumentando. Dada a peculiaridade dos objetivos dessa entidade em relação
às demais, cabe ressaltar nessa nota que a reclamação mais contundente da AVIPAE é o fato da medicina tradicional
e as instituições formais em saúde não darem importância e validade a atuação das comunidades terapêuticas.
 82

Outras soluções foram apontadas, mas em ordem secundária, por exemplo, a organização
de um sistema de responsabilidade social único, onde todas as empresas efetuassem as doações, e
os projetos fossem contemplados, primeiramente pela viabilidade, mas também respeitando uma
espécie de “fila”, a fim de que todas as organizações pudessem ter oportunidade de acessar. A
organização que referiu essa sugestão, acredita que as entidades que ficam com os valores
destinados a projetos comunitários e sociais, são aquelas estruturadas e que tem condições de
pagar pelo serviço de assessoria para elaboração de projetos, coisa que essa entidade não teria
como fazer.

Há uma alusão portanto, a uma “hierarquia” de ONGs, surpreendentemente, ou seja,

acredita-se que são sempre as mesmas organizações que recebem os valores empenhados para
projetos sociais. Um respondente de uma das organizações, afirmou que já tentou inúmeras vezes
enviar projetos para uma centena de institutos, empresas, fundações, etc., no entanto, jamais
foram contemplados, e os projetos selecionados são de organizações localizadas nos grandes
centros, ou seja, cidades grandes. Nas palavras do respondente, seria como se as agências
financiadoras não acreditassem que em municípios como os da Região Fronteira Noroeste, de
pequeno porte, tranqüilos e predominantemente rurais, tivesse realmente situações de pobreza,
exclusão social e violação de direitos.

Na verdade, sabe-se que em outras áreas, especialmente na questão do desenvolvimento

sócio-econômico, a Região Fronteira Noroeste sofre para se adequar às exigências do mercado,
podendo inserir-se nele. O fator da distância dos grandes centros, aliada a um conjunto de outros
fatores de desvantagem, se torna entraves para que a região possa se desenvolver. Na presente
pesquisa, pode-se fazer uma analogia com essa realidade: as organizações assistenciais e
beneficentes aqui presentes, não conseguem “competir” com entidades de igual teor localizadas
em áreas cuja questão social é mais visível e latente. São as contradições que se encontram no
contexto da pesquisa e do trabalho.

Alguns dos respondentes, evidentemente, não possuíam aprofundamento intelectual no

debate sobre o Terceiro Setor, não tendo acesso às produções teóricas acadêmicas e de estudiosos
do tema, tendo assim condições de elaborar uma opinião própria sobre o debate protagonizado
pelos críticos, especialmente no que tange o caráter “imediatista” das ações das ONGs e
 83

semelhantes, atuando na urgência, na focalização, não oferecendo proposições de atuação nas

causas do problema, para assim poder erradicá-lo. No entanto, a resposta de conteúdo simples
obtida da maioria dos entrevistados, responsáveis pelas organizações assistenciais, é bastante
ilustrativa: quem está de fora do trabalho de uma organização desse teor, não tem conhecimento
prático para discorrer sobre os problemas e desafios. Grosso modo, é fácil colocar defeito quando
se está de fora.

Encontram-se considerações semelhantes no trabalho de Barbosa (2006) que analisa

justamente os discursos antagônicos sobre o Terceiro Setor. Ela ressalta que quem fala “de fora”
não vislumbra impactos de transformação social abrangente, que realmente tenha repercussões no
sistema econômico e social, na própria questão social, mas para quem fala de dentro “o que
realmente importa é a discussão ética, acima da econômica e política: dar de comer primeiro,
debater depois; para eles, os que passam necessidade têm que ser atendidos, o mais depressa
possível: quem tem fome, tem pressa”52 (BARBOSA, 2006, p. 99).

Nessa perspectiva, poderia-se dizer que o que difere o debate contra e o debate à favor do
Terceiro Setor, é o ângulo da análise, mais do que os aspectos ideológicos ou opinativos. Ainda,
outra constatação importante de Barbosa (2006, p. 103) é que “ambas as perspectivas apresentam
conclusões verdadeiras sobre a temática, se observado o caminho analítico percorrido por cada
pólo”. Enfim, é fácil perceber que os defensores do Terceiro Setor amparam seus argumentos na
prática da vida cotidiana, no trabalho que realizam.

Se uma organização, a exemplo do CRENOVI ou da AVIPAE, conseguir propiciar que

cinco indivíduos se libertem da dependência química ou etílica, será uma imensa conquista que
gratificará a todos que trabalham por isso, de modo que fica complicado realizar reflexões
profundas, em meio a essa prática cotidiana, sobre as causas da drogadição e como essas
organizações poderiam atacar essas causas, de modo abrangente. Como ressalta Barbosa (2006,
p. 107), os trabalhadores do Terceiro Setor, absorvidos pelas suas atividades diárias, não têm
tempo para observar a configuração global da questão, em meio a trabalhos difíceis, como
esperar que participantes de ONGs parem para pensar sobre sua funcionalidade para o projeto

52
A autora usa a frase do sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, na campanha Natal Sem Fome do ano de 2005, que
na opinião dela, sintetiza a as intenções: “amenizar o problema agora, para pensar em saná-lo depois” (BARBOSA,
2006, p. 109).
 84

neoliberal de redução do Estado, ou ainda, a instrumentalização dessas iniciativas para os

interesses do capital?

Nesse ponto, não se trata de concordar com as palavras de Barbosa (2006) que citando
Kosik (1976, p. 79), diz que o cotidiano dissimula o conjunto. Mas sim, acredita-se que no
cotidiano, onde há um trabalho a ser realizado, e que alguém precisa fazê-lo, seja este indivíduo
proveniente do Estado, do Mercado ou da Sociedade Civil, não há brecha para observar a
realidade “fora do palco”, como se ela fosse um espetáculo, e então, elaborar longas teses sobre
isso ou aquilo. O ser humano nesse contexto, está agindo e não construindo teorias sociais. Essas
são construídas, infelizmente, por quem tem uma visão “de fora”. E fica a pergunta no ar: quem é
mais alienado?

Algumas das APAEs entrevistadas, por exemplo, reiteram uma das conclusões a que já
havia chegado Losekann (2005), de que as mesmas têm consciência de que desempenham um
papel de sanar a lacuna deixada pelo Estado no que tange o atendimento às pessoas portadoras de
deficiência, e não deixam de salientar que essa função devia ser preenchida pelo Estado. Nas
palavras de um dos respondentes entrevistados, responsável por uma das APAEs elencadas na
pesquisa, se o Estado fosse cumpridor de todas as suas obrigações em quantidade e qualidade, a
existência de Organizações da Sociedade Civil seria completamente dispensável.

Propositadamente, no intuito de criar uma ligação com as considerações finais que virão a
seguir, deixou-se por último a questão da inserção dos profissionais assistentes sociais nessas
organizações assistenciais e beneficentes. A maioria das organizações assistenciais pesquisadas
possui em sua equipe uma assistente social, no entanto, esse vínculo não é diretamente com a
entidade. Em muitas delas, como é o caso das APAEs, por exemplo, os profissionais do Serviço
Social tem quatro, oito, dez horas de cedência da Prefeitura Municipal de seus respectivos
municípios de atuação. Outras contratam profissionais, mas em geral não passa de dez horas
semanais, não constituindo vínculo empregatício com base na Consolidação de Leis Trabalhistas
– CLT53, mas sim, como profissionais autônomos.
53
A CLT foi criada pelo Decreto Lei nº 5.452 de 1 de maio de 1943, e se caracteriza como a principal norma
legislativa brasileira no que tange o direito do trabalho, sendo que sua função principal é a regulação das relações de
trabalho individuais e coletivas. O funcionário que possui CLT, é basicamente aquele que possui sua carteira de
trabalho regularizada, mas a lei prevê também outros tipos de trabalhadores, como aquele que trabalha enquanto
pessoa jurídica, aquele que é autônomo e ainda, o servidor público estatutário. Disponível em
http://pt.wikipedia.org/wiki/Consolida%C3%A7%C3%A3o_das_Leis_do_Trabalho acessado em 12 de novembro de
 85

Em uma das organizações pesquisadas, o Lar Bom Pastor de Ivagaci, temos uma situação
bastante ilustrativa dessa questão da subalternização da profissão e precarização do trabalho do
Assistente Social54: na organização, o Serviço Social encontra-se no organograma (Anexo IV),
em termos de hierarquia, dentro do departamento de educação, em posição inferior a Psicologia e
a Pedagogia. Enquanto o profissional da psicologia tem contratação formal de 30 horas semanais,
o profissional Assistente Social tem apenas quatro horas e é cedido pelo município de Boa Vista
do Buricá. O exemplo é apenas ilustrativo, mas essa situação verifica-se na maioria das
organizações pesquisadas.

Nessas organizações, o profissional que trabalha esse número de horas semanais, tem
outros empregos no tempo excedente, em outras organizações. Nesse aspecto, Carneiro (2005) já
havia concluído em seu estudo, que não só o vínculo empregatício do Assistente Social que fica
prejudicado no Terceiro Setor, mas também outras questões fundamentais para uma qualidade
satisfatória de trabalho, como o espaço físico adequado, com condições de atender em sigilo, os
recursos materiais disponíveis, abrangendo equipamentos, automóvel, etc., a remuneração
também é defasada, e especialmente a não relação entre jornada de trabalho, salário e tempo de
serviço.

Como não era o objetivo da pesquisa, não foi realizado um levantamento de todas essas
questões que foram pesquisadas por Carneiro (2005) no que tange as relações de trabalho dentro
das organizações do Terceiro Setor para o Serviço Social. Por isso, a única observação
concernente às organizações pesquisadas da Região Fronteira Noroeste é a questão das horas, ou
seja, quando há assistente social trabalhando na entidade, não é por contrato formal (CLT) e com
pouquíssimas horas de trabalho. Sem entrar no mérito da questão, mas a título de opinião e com

2009.
54
Há que se fazer justiça e salientar que a afirmação mais elogiosa a respeito do trabalho do assistente social foi
encontrada na página do Lar do Idoso de Santa Rosa, cuja mantenedora é a Associação de Damas de Caridade de
Santa Rosa, onde diz, na íntegra: “O Serviço Social desempenha um papel muito importante onde tem plenas
condições de intervir, conscientizar e mediar às ações sociais, com o objetivo de proporcionar o bem estar ao idoso.
No Lar do Idoso, onde todos são internos e em situações semelhantes é que o Assistente Social possui um campo
bastante amplo para atuar, buscando então resolver e/ou amenizar estes problemas. É dever do Assistente Social,
buscar conversar com as famílias, ver as causas do abandono e conscientizar a mesma da importância do convívio
familiar e da afetividade. É direito da população e do profissional de assistência social, exigir políticas sociais, ao
Estado, que garantam vida digna e cidadã aos idosos, onde possam desfrutar dos mesmos direitos e”. deveres a que
todos têm ao viver em comunidade. O Código de Ética profissional é o instrumento que indica, norteia e orienta o
exercício e a ação profissional através de normas explicitadas pelos direitos e deveres”. Disponível em
http://leitequente.com/lardoidoso acessado em 12/11/09, no link “Serviço Social”.
 86

base na experiência empírica, é impossível para um profissional estabelecer vínculos com os

usuários, conhecer detalhadamente a demanda, realizar diagnóstico, e ter condições de intervir
com qualidade tendo apenas quatro, oito, dez horas semanais.

No entanto, com referência a essa amostra, percebe-se claramente que, se existe a

afirmação que o Terceiro Setor significa expansão do espaço de trabalho do Serviço Social,
disponibilizando mais vagas e abrindo diferentes possibilidades, na prática é mais correto supor
que as vagas de trabalho nessas instituições são precárias, e as condições que o profissional tem
para atuar não são exatamente as melhores, especialmente no que diz respeito ao contrato de
trabalho.

Em linhas gerais, são essas as observações a que a pesquisa de campo originou, um

esforço de sistematizar a enorme quantidade de dados coletados nas dezoito organizações
pesquisadas, salientando que não seria possível expor todas as opiniões e números em suas
particularidades, pois as mesmas têm realidades, missões, beneficiários, objetivos e práticas
cotidianas diferentes. Na verdade, são dezoito situações singulares, cujos aspectos em comum
foram aqui expostos, salvo as peculiaridades e curiosidades exibidas nas notas de rodapé. A
seguir, apresentam-se as considerações finais acerca do trabalho “As Organizações Assistenciais
da Região Fronteira Noroeste: paralelidade ou complementaridade à ação estatal?”.
 87

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Chega-se nesse ponto ao fim deste Trabalho de Conclusão de Curso, momento este em
que se tem a responsabilidade de apontar, em linhas gerais, as considerações finais a respeito da
revisão teórica, dos conceitos, e principalmente, dos resultados da pesquisa. Não significa dizer,
que se chegue a um determinado grau de conhecimento, que não seja mais necessário buscar,
aprofundar, rever conceitos. Ao contrário, uma das primeiras observações que se faz aqui, é da
necessidade de aprofundar a questão do Terceiro Setor na Região Fronteira Noroeste.

Existem muitos trabalhos acadêmicos, livros, artigos, etc. a respeito da temática do

Terceiro Setor, entretanto, poucos deles tratando da Região Fronteira Noroeste do Estado do Rio
Grande do Sul. É preciso, então, realizar estudos e pesquisas mais abrangentes, englobando por
exemplo, as outras organizações com outras finalidades, sejam elas culturais, ambientais,
educacionais, etc., também fazer parte do Terceiro Setor, e demandam atenção acadêmica e
intelectual. Da mesma forma, é necessário expandir o conhecimento não só sobre a relação
Estado/Sociedade Civil, tratada neste trabalho, mas também outros aspectos relevantes desse
tema, como a questão do capital social, desenvolvimento regional, geração de trabalho e renda
através da economia solidária, fortalecimento da democracia, potencialização da participação da
 88

sociedade civil não só em deliberações, fiscalização e controle, mas também na execução de

programas sociais.

Enfim, o termo Terceiro Setor, com suas variações e conceitos distintos, é um potencial
desencadeador de polemicas, e por isso mesmo se torna um campo fértil, não só para as ciências
sociais, mas também para outras áreas de conhecimento humano.

Conforme o exposto durante o trabalho, não há como negar ou se furtar a reconhecer a

profunda e indissolúvel aliança entre o Estado Moderno e o capital, desde suas origens, tendo
como ponto de partida a Revolução Francesa de 1789. Dessa relação subordinada, originaram-se
diferentes modelos de Estado (Liberal, Welfare State, Neoliberal), mas todos eles com um
aspecto em comum: a prioridade direta de atendimento aos interesses do capital, sendo que todos
os demais foram secundários, de segundo plano.

Sabemos, por exemplo, que embora o Welfare State tenha proporcionado uma grande
margem de conquistas aos trabalhadores – não sem luta, evidentemente – não é necessário ser um
grande pensador para verificar que esse modelo de Estado possuía uma funcionalidade direta ao
capital: prestar socorro ao sistema, controlando as revoltas populares e movimentos trabalhistas.

Por outro lado, sabe-se que, embora a desigualdade entre os seres humanos se dá a partir
da invenção da propriedade privada (ENGELS, 1997), é com o capitalismo que o conjunto de
problemas sociais se agravam, dando origem ao que entendemos por questão social, que
conforme Castel (2004), é produto do conflito entre capital e trabalho. Conforme o capitalismo
foi passando de fase, evoluindo para um sistema mais complexo e dominante, as refrações da
questão social foram se sofisticando, outras foram surgindo, e demandaram a intervenção do
Estado.

As políticas sociais, portanto, são frutos desse processo, como já foi referido no capítulo I,
e cada modelo de governo sustentava seu padrão de resposta às manifestações da questão social.
Como vimos, para Montaño (2002), o Terceiro Setor, termo que o autor usa entre aspas, é o
padrão emergente para a intervenção nas refrações da questão social, funcional ao capital,
integrado a um conjunto de outras estratégias que compõem o Projeto Neoliberal de
 89

reestruturação capitalista, que visa entre outras coisas, mas principalmente, a redução da
capacidade interventiva do Estado, inclusive na área social.

Seria ingênuo, pois, supor que o Terceiro Setor, ou outras denominações afins, com a
expansão das organizações da sociedade civil, especialmente aquelas denominadas com a sigla
ONGs, fizesse parte de um processo imune a essa mesma lógica capitalista, e estando dentro da
sociedade atual, regulada pelos princípios inerentes ao capitalismo, não fosse funcional a ele. Ao
longo da história, tudo aquilo que não é útil ao capital ou que de alguma forma o ameace, é
discretamente abafado até que a iniciativa desapareça. Analisando por esta linha, é possível dizer
que se o Terceiro Setor não fosse funcional ao capitalismo, não tivesse sua utilidade frente aos
interesses do capital, representando ganhos a esse último, já teria se extinguido, logo nos
primeiros passos.

Ao contrário, o capital não só “deixa” que o Terceiro Setor ganhe corpo e visibilidade,
como também apóia, incentiva, financia. Prova disso é a inserção do Estado nesse processo, com
a possibilidade de efetuar parcerias com as organizações da sociedade civil. Montaño (2002), que
tem uma visão catastrófica, praticamente apocalíptica, do futuro da proteção social nas mãos do
Terceiro Setor, classifica isso como o “canto da sereia”, que é muito bonito, atrai, mas ao final,
leva à tragédia.

Buscando evitar simplismos e exageros, erros comuns quando se analisam as situações

por apenas uma ótica, procura-se minimizar esse conceito pessimista de Montaño (2002), sobre o
que se escreve acerca das respostas às seqüelas da questão social protagonizada pelas
organizações da sociedade civil. Existem outros autores, conforme revisto no capítulo II, que
estão no outro extremo, e consideram o Terceiro Setor como a forma inovadora de fazer frente às
mazelas produzidas pelo capitalismo, como espaço de fortalecimento da democracia, de
participação da sociedade civil, de enfrentamento à questão social.

Nesse tocante, é oportuna uma observação feita por uma autora clássica do Serviço Social,
Marilda Vilela Iamamoto, um ícone no corpo intelectual da profissão, quando discorre acerca da
atitude fatalista e da atitude messiânica por parte dos assistentes sociais e da categoria. Por
atitude messiânica, Iamamoto (2001, p. 22) entende a visão heróica do Serviço Social que reforça
 90

a vontade política dos sujeitos sem confrontá-la com as possibilidades e limites da realidade
social.

A atitude fatalista é apresentada por Iamamoto como aquela que se posiciona indiferente,
“como se a realidade já estivesse dada em sua forma definitiva (...) que pouco se pode fazer para
alterá-la”. Fazendo uma analogia com as defesas exageradas do Terceiro Setor – a santificação,
para Montaño (2002) – e o ceticismo convicto dos autores de orientação dialético-marxista, pode-
se dizer que não é prudente se posicionar em extremos: não significa que o Terceiro Setor é o
milagre, o personagem herói que vai solucionar todos os problemas, preencher todas as lacunas,
concertar o mundo, mas também não se deve atribuir a ele a vilania pela desregulamentação do
Estado e minimização deste nas intervenções sociais de sua responsabilidade constitucional.

Pensa-se que as transformações societárias evidenciadas, sobre as quais discorre Netto

(1996), as profundas conseqüências da mudança de orientação do capitalismo após os anos 70, a
profusão de novas tecnologias, novas formas de comunicação, novos parâmetros de relação entre
seres humanos, a globalização, as mudanças no mundo do trabalho, processos estes
concomitantes e entrelaçados, deram um nó na cabeça de muitos intelectuais, que não estão
imunes nem ao exagero nem ao erro.

Verifica-se uma profusão de novos termos, novos conceitos, novas explicações para tudo,
em que cada autor se debate para explicar de sua maneira e de acordo com sua linha teórica as
mudanças de nossa época. Chegamos, apenas para citar um exemplo, ao extremo de ter de ouvir
que havíamos chegado ao “fim da história”. Expressão essa que se deve a Fukuyama, leva a
explicação de que as possibilidades humanas haviam chegado a tal patamar de evolução, que a
partir de então, não haveria mais mudanças significativas, ou seja, a expectativa de um “não-
futuro”.

Sem entrar no mérito da questão, esse exemplo da tese defendida por Fukuyama, é bem
ilustrativo do ponto a que chegaram os pensadores contemporâneos na tentativa de elaborar a
teoria mais condizente com os nossos tempos. Sabe-se que a História, e esse é um fato que nem
precisa de argumentação, não acabou e não acabará, pois como o próprio Marx dizia, a primeira
condição para o início da história da humanidade é a existência de seres humanos. Sendo assim, é
 91

muito óbvio que para que se chegue ao “fim da história”, pretendido por Fukuyama, a condição
primeira é a inexistência de seres humanos.

Tudo isso causa inquietação, e o Terceiro Setor é um dos temas que mobiliza a
comunidade intelectual a produzir conceitos, que estão muito longe de serem consensuais, e que
provocam agudas polêmicas. A história muda a cada dia, a cada segundo, e sempre será assim
desde que haja seres humanos circulando sobre este planeta. O fenômeno do Terceiro Setor,
exemplificado e representado aqui pelas organizações assistências pesquisadas na Região
Fronteira Noroeste do Rio Grande do Sul, é mais um movimento dessa história que os homens
fazem acontecer a cada dia.

A globalização teve sua parcela de responsabilidade pela expansão do fenômeno do

Terceiro Setor, sendo que este teve maior expressão nos estados norte-americanos, e em pouco
tempo passou a existir em grande parte das nações, inclusive os países latino-americanos. No
Brasil, não pode ser considerado simplesmente como uma cópia do modelo americano, mas a
influência, especialmente na questão das ONGs surgidas depois da década de 90, está clara e
evidencia a penetração dos hábitos e formas de organização internacionais no país.

O ceticismo em relação à capacidade do Terceiro Setor superar essa condição atual, de

inegável funcionalidade ao capital, poderia ser explicado pelo que Habermas (1987) classifica
como esgotamento das energias utópicas. Enfim, como já havia salientado Bobbio (1982) no
século passado os “profetas” diziam que a tendência de futuro da humanidade era a liberdade,
essa era uma convicção utópica que de que o destino da sociedade era ser livre. No entanto, isso
não aconteceu, houve a derrocada do socialismo real, a vitória agigantada do capitalismo, e hoje,
“profetas” semelhantes, sem nenhum pingo de utopia, prevêem um futuro sem realizações
fantásticas, e sim, repleto de obscuro domínio e de desolado conformismo.

Enfim, o título escolhido para o trabalho já remete a uma questão central: afinal, as
organizações assistenciais da Região Fronteira Noroeste, agem de forma paralela ou
complementar ao Estado?

Vimos ao longo deste trabalho que, ao menos legalmente, as organizações assistenciais,

qualificadas como OSCIP, UPF ou mesmo aquelas que funcionam apenas com autorização do
 92

Conselho Municipal de Assistência Social, não oferecem paralelismo, oposição ou fragmentação

a política de assistência social, já que a regulação de seu funcionamento e a própria condição de
sua existência estão previstas na Constituição Federal, na LOAS e também no Estatuto da
Criança e do Adolescente – ECA. A Lei do Terceiro Setor, explanada mais detalhadamente no
item 2.2 do segundo capítulo deste trabalho, não oferece oposição aos princípios estabelecidos na
LOAS, no sentido de que esta última dispõe sobre o direito do cidadão vítima de exclusão social
receber atendimento e ter assegurada a sua condição de cidadania (REGULES, 2005).

A oposição à LOAS e aos princípios constitucionais, que estabelecem a Assistência Social

como direito inserido no tripé da seguridade social, não é feita pelas organizações assistenciais do
Terceiro Setor, que simplesmente oferecem complementação e parceria às esferas estatais na
execução das responsabilidades, que continuam sendo do Estado, mas que infelizmente tem
fracassado consecutivamente em seu projeto de proteção social.

Esta oposição é feita sim, em outras situações que pouco ou nada tem a ver com o
Terceiro Setor, por exemplo, quando gestores públicos usam-se da Política de Assistência Social
para praticar o paternalismo e o clientelismo, com fins eleitoreiros. São desrespeitados os
princípios da LOAS, quando primeiras-damas tem gabinetes que atuam paralelamente à ação dos
profissionais Assistentes Sociais, incentivando e perpetuando a ótica do favor, da esposa
“boazinha” do Prefeito que realiza atos de “bom coração”.

Se há limites à concretização da Lei Orgânica de Assistência Social e do projeto ético-

político da categoria dos assistentes sociais no contexto da precarização da ação estatal e sua
“passagem” para a sociedade civil, esses desafios não são menores ou mais abrandados nos
espaços públicos, onde a cultura política55 impregnada e arcaica no Brasil se constitui em
obstáculo maior do que a própria inserção das ideologias neoliberais “abrasileiradas”.

A prestação de políticas públicas sociais não pode ser considerada como monopólio do
Estado, não pode ser entendido como função única e exclusiva das esferas estatais, pois mais do
que nunca, elas transitam entre o mercado, o Estado e a Sociedade Civil, ou seja, através de
projetos executados no interior de empresas, como as políticas empresariais de aumento de

55
Um livro que trata brilhantemente dessa questão referenciada é o Heloisa Maria José de Oliveira, “Cultura Política
e Assistência Social”, São Paulo: Cortez, 2002.
 93

produtividade dos funcionários, que incluem serviços que propiciem o bem-estar deste e de sua
família, bem como através das organizações da sociedade civil. Sabe-se que há muito tempo
essas organizações existem, primeiramente em um caráter filantrópico, religioso e caritativo, hoje
em moldes diferentes, com novas roupagens, mas de qualquer forma, a inovação se encontra
justamente na articulação que toma corpo e se fortalece, entre os três setores aqui referenciados.

As ONGs precisam direcionar um rumo para conseguirem superar a imediaticidade.

Concorda-se com Barbosa (2006) quando diz que é necessário que as organizações assistenciais
protagonizem um ataque certeiro às raízes do problema, e gerar resultados duradouros, para além
do urgente, de efeito emancipatório.

Usando das palavras de Boaventura de Souza Santos, é importante lembrar que o que
existe hoje não é medida para o que possa existir. Se o capitalismo é hoje o sistema hegemônico,
quem garante que ainda será daqui a vinte, cinqüenta, cem anos? Se o Estado hoje assume essas
características, não significa de forma alguma que ele sempre ostentará a mesma configuração. Se
a sociedade hoje é absolutamente desigual, e encontramos perspectivas desoladoras de um futuro
aterrador, não significa que essa situação é imutável, que é inútil lutar contra ela. Conforme
aponta Demo (2003, p. 108), “nem a história passada tão desigual é argumento no sentido de que
no futuro só poderia existir sociedade desigual”.

Nesse mesmo sentido, resgato a obra de Boaventura de Souza Santos, intitulada “A crítica
da razão indolente contra o desperdício da experiência”. Este autor, embora pouco utilizado pelo
Serviço Social, e até rejeitado por aqueles que tem uma tradição marxista mais intransigente, é,
nessa e em outras obras suas, perfeito para ser usado na elaboração dessas breves conclusões, na
medida em que suas explanações são muito mais abertas e responsáveis, bem menos radicais e
mais diplomáticas, e que sempre direcionam para uma solução.

Em Santos (2000), encontra-se um apelo para que as boas experiências da humanidade,

sem distinções, sejam levadas em consideração para a elaboração de um futuro com outras
dimensões, ou seja, um apelo para que essas experiências não sejam desperdiçadas. Nesse
sentido, talvez o Terceiro Setor precise ganhar caráter de movimento social, e realizando,
conforme as disposições de Santos (2000), uma reciclagem de experiências de lutas hegemônicas
passadas que foram abandonadas, não aproveitadas.
 94

Segundo esse autor, embora as forças dominantes mantenham sua hegemonia, as lutas
contra ela sempre foram e ainda são intensas, e pelas lições deixadas por elas, é possível traçar
caminhos anti-hegemônicos, rumo a utópica libertação da sociedade, da humanidade. E quem
será capaz de afirmar com toda a convicção, sem medo de errar, que o Terceiro Setor, as
iniciativas que cada vez mais brotam da sociedade civil, não virão a ser um dia um protagonista
de uma luta anti-hegemônica, contra a dominação do capital, como já o é hoje as iniciativas de
economia solidária/alternativa?

Já diria Marx, em o “O Capital”, a bíblia do socialismo, que o limite do capitalismo é o

próprio capital. Sua ambição pela acumulação é tão extrema, que pode vir a destruir as condições
que lhe proporcionariam estável sustentabilidade. É por isso que o capital entra tanto em crise.
Por exemplo, o proletariado só não venceu o capitalismo na primeira fase dos movimentos
sociais, por que se contentaram com as migalhas, as esmolas pacificadoras do Estado de Bem
Estar Social. Eles não almejavam serem livres do capital, e sim, queriam apenas sobreviver
dignamente. Isso é que Santos (2002) chama de “baixas expectativas”.

Talvez realmente tenhamos, na organização da sociedade civil, a que denominam

“Terceiro Setor”, a existência do mesmo problema: as baixas expectativas. Como já referido no
texto, as organizações aqui pesquisadas, e com certeza uma grande fatia desse universo de
organizações, não pretende livrar-se do capitalismo para sempre, e na verdade, nem pararam para
pensar nisso, a única meta é dar de comer a quem tem fome, ajudar a quem precisa, estender
algum auxílio que minimize o sofrimento daqueles que se encontram em precárias condições,
mas não se mergulha na raiz do problema, não se faz um movimento reflexivo a fim de responder
a questão: por que essas pessoas são pobres e excluídos? O que é possível fazer para que eles
superem essa condição e passem a não precisar mais de ajuda?

A hipótese levantada logo no início do trabalho era de que há a possibilidade sim de um

consenso, de valorização da sociedade civil em forma de parcerias com o Estado, ampliando
assim as noções de democracia, a participação da sociedade, sem que as Organizações
assistenciais ajam como substitutivas da ação estatal, e sim, complementarem suas atividades de
forma a melhorá-las. O Estado, inegavelmente, deixa lacunas, são demandas não atendidas, que
ficariam totalmente desprotegidas se não fosse a atuação das organizações do Terceiro Setor, e
 95

sabe-se que a palavra demanda aqui pode ser entendida como muitos e muitos seres humanos
com necessidades a serem supridas, com direitos a serem garantidos.

Assim, acredita-se com base nos estudos realizados que as Organizações Assistenciais e
Beneficentes, assim como outras que possuem diferentes finalidades, podem atuar em parceria
com o Estado sem que isso signifique substituição ou transferência de deveres. Assim como as
organizações assistenciais da Região Fronteira Noroeste não tem caráter de movimento social e
nem sonham se livrar do capitalismo, elas também não pretendem e nem sequer cogitam a
hipótese de um dia, serem substitutas do Estado em suas funções. Elas simplesmente pretendem
suprir necessidades, sanar lacunas deixadas pelo poder público no atendimento às refrações da
questão social.

Enfim, para Boaventura de Souza Santos, um autor contemporâneo, um outro mundo é

possível, vencer o capitalismo é possível, mas não sem uma sociedade civil forte e organizada. E
talvez aquilo que hoje chamam de Terceiro Setor, pode vir a ser, com “altas expectativas”, a
semente de uma nova ordem social. Porém, essa reflexão foge aos limites do trabalho, e aqui
preferimos deixar algumas sugestões de ordem prática para potencializar e melhorar a relação
Estado/Sociedade Civil e melhorar a própria qualidade dos serviços e atendimento prestado:

A) Criação de uma Associação Regional de Organizações da Sociedade Civil: uma

entidade regional, que integrasse todas as demais organizações da Região Noroeste, poderia ser a
solução para muitas dificuldades, especialmente as de cunho técnico (elaboração de projetos,
assessoria jurídica, etc.), e no que tange a captação de recursos, pois teria maior peso perante as
comissões de avaliação para destinação de recursos das agências financiadoras.

B) Capacitação/qualificação dos administradores e/ou diretores: a carência em

conhecimento sobre a legislação e normas geralmente aplicáveis ao Terceiro Setor foi sentida nas
falas dos entrevistados, de modo que seria necessário iniciativas (cursos, seminários, eventos,
etc.) visando uma maior qualificação dos diretores e administradores.

C) Busca pela qualificação como OSCIP: O Titulo de Utilidade Pública Federal não
engloba a possibilidade de acessar recursos públicos, nem dá o direito às entidades de firmarem
termos de parceria (convênio) com esferas estatais. Por isso, seria interessante que um número
 96

maior de entidades aderissem a Lei 9.790/99, acessando a qualificação como OSCIP. O

impedimento maior em alguns casos seria a vinculação religiosa que algumas organizações, bem
como outras regras determinadas nessa legislação, como por exemplo, a impossibilidade de ter
em seu conselho diretor, membros que ocupem cargos públicos (estatutários, comissionados ou
com função gratificada).

D) Parcerias Internas e Externas: A questão do envio dos projetos para captação de

recursos em agências financiadoras, empresas, fundações, institutos, etc., também tem suas
determinações. Por exemplo, projetos que tenham parcerias firmadas com uma ou mais entidades,
tem preenchido o critério de sustentabilidade, sendo maiores as chances de seleção. Então, é
interessante que cada vez mais as organizações se articulem e formem parcerias, tanto dentro dos
municípios quanto entre organizações de vários municípios.

E) Publicidade/Divulgação: As organizações poderiam estar utilizando o Portal Social

como ferramenta de divulgação e de captação de recursos, assim como desenvolvendo estratégias
de publicidade.
 97

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 105

ANEXOS
 106

ANEXO I

MAPA DA REGIÃO FRONTEIRA NOROESTE

 107

ANEXO II

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E INFORMADO

Eu, __________________________________________, abaixo assinado(a), declaro que tendo

conhecimento do estudo a ser realizado a respeito da disciplina curricular de “Trabalho de
Conclusão de Curso”, que tem por objetivo pesquisar as organizações assistenciais da Região
Fronteira Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, em sua relação com o poder público estatal,
de autoria de Juliana Costa Meinerz Zalamena, aluno(a) do curso de Serviço Social da UNIJUÍ,
também abaixo assinado(a), autorizo a integrar-me a o conjunto da amostra estudada, desde que
as informações por mim fornecidas sejam utilizadas somente como contribuição para a
construção do conhecimento científico e que seja garantido o anonimato das informações.

Tuparendi, _____, ______________ de 2009.

_________________________ _____________________________
Assinatura do Informante Assinatura da Pesquisadora
Juliana Zalamena
 108

ANEXO III:
FORMULÁRIO PARA REALIZAÇÃO DA ENTREVISTA

UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
PESQUISA: As Organizações Assistenciais do Terceiro Setor na Região Fronteira Noroeste:
paralelidade ou complementaridade à ação estatal?

ACADÊMICA: Juliana Costa Meinerz Zalamena

1. Nome da Organização:_________________________________________________________

2.Município:___________________________________________________________________

3.Respondente (cargo em relação à entidade):_________________________________________

4.Caracterização: ( ) assistencial ( ) beneficente

5.Título: ( ) Utilidade pública Federal – UPF ( ) Organização da Sociedade Civil de Interesse

Público – OSCIP

6. Data da concessão do titulo:________________

7. Características jurídicas da entidade:

______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________

8. Principais atividades:
_____________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

9. Público Alvo/Perfil de Usuários:

______________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

10. Número de pessoas atendidas:___________________________________________________

11. A entidade possui assistente social no quadro de funcionários: ( ) Sim ( ) Não

 109

*Em caso afirmativo:

- Horas semanais:_________ Remuneração: R$_________ Funções específicas do Assistente
Social:________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
- Tipo de vinculo empregatício: ( ) estagiário ( ) voluntário ( ) assessoria e consultoria ( )
autônomo ( ) Contrato formal – CLT
- Como foi a inserção do Assistente Social na organização e quais são as suas contribuições para
o andamento do trabalho?

12. Principal fonte de financiamento das ações da entidade:

( ) Doações/colaborações
( ) Subvenção estatal
( ) arrecadação através de eventos/rifas, etc.
( ) projetos sociais enviados para empresas, fundações e institutos
( ) outros ___________________________________________________________________

13. Quantos empregos diretos são gerados pela entidade (funcionários que prestam serviços para
a mesma)? ________________
qual é o principal tipo de trabalho utilizado na entidade:
( ) contrato formal – CLT ( ) estagiários ( ) voluntários ( ) autônomos ( ) assessores e/ou
consultores ( ) terceirizado

14.Relações com o Estado:

A entidade recebe algum tipo de apoio (financeiro, material, recursos humanos, etc) das esferas
estatais (município, estado, união) para a realização das atividades?
( ) Sim ( ) Não

14.1 Em caso afirmativo, relate quais os apoios recebidos (financeiro, material, recursos
humanos, etc.) de cada esfera estatal (municipal, estadual, federal), em que freqüência:
Município:_____________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
Estado:
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
União:
_____________________________________________________________________________

14.2 Em caso negativo, a entidade já tentou acessar apoio do poder público em alguma ocasião?
Quais os motivos de não receber nenhuma espécie de apoio das esferas estatais?
_______________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

14.3 Quais os outros aspectos (positivos ou negativos) da relação entre a organização e as esferas
estatais que você julga ser importante considerar?
 110

______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

15. Como é a relação da entidade com os Conselhos Municipais afins (ex. Conselho Municipal de
Assistência Social, COMDICA, etc.)?
_________________________________________________________________________

16. Na sua avaliação, qual é o impacto social da existência dessa entidade nesse território de sua
abrangência? Como seria se ela não existisse?
______________________________________________________________________________

16. Quais as dificuldades enfrentadas pela organização e quais seriam as medidas de superação
das mesmas, na sua opinião?
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

17. Para você, qual é a importância das Organizações Não governamentais para o atendimento de
demandas sociais no Brasil?
________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

18. Na sua opinião, o Estado pode trabalhar em parceria com ONGs, através de contratos de
colaboração, sem prejuízo de sua responsabilidade em prestar atendimento aos segmentos
vulnerabilizados, enquanto direito social? Enumere ações que seriam eficazes numa possível
parceria Estado/ONG para a sua entidade?
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

19. Espaço livre para que se faça todas as considerações que não foram perguntadas nesse
questionário, e que achas importante fazer para que a pesquisa possa refletir a realidade da
organização pesquisada em relação à Região Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (sem
limites de linhas, palavras ou páginas, escreva livremente)?
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
 111

ANEXO IV

EXEMPLO DA POSIÇÃO HIERÁRQUICA DO SERVIÇO SOCIAL DENTRO DAS

ORGANIZAÇÕES: ORGANOGRAMA DO LAR BOM PASTOR DE IVAGACI – BOA
VISTA DO BURICÁ.
 112

Fonte: http://lbp.org.br/site/organizacao.html acessado em 12/11/09.