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La integración

regional
latinoamericana

Derecho de
Integración
Regional
Modelos y procesos de integración
regional
En esta lectura, que refiere a la Unidad 3 del Programa, nos enfocaremos en el
estudio de los sistemas regionales de integración latinoamericanos. Para ello, se
identificarán en primer lugar las características de los procesos de integración más
importantes a nivel regional (la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –
ALALC– y la Asociación Latinoamericana de Integración –ALADI–,
fundamentalmente), a la vez que se analizarán los distintos modelos de integración
subregional conformados por los demás países del área: el Mercado Común
Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones y la Alternativa Bolivariana de
las Américas. También se presentarán los lineamientos principales de la denominada
Unión Sudamericana de Naciones (Unasur), que –constituida por todos los Estados
sudamericanos– ya ha comenzado a dar sus primeros pasos significativos en la faz
política.

Los contenidos restantes de la unidad se refirieren al estudio del proceso de


integración del Mercosur, comenzando con un breve repaso de sus antecedentes
históricos y normativos, seguido de un análisis de los diferentes tratados mediante
los cuales se han ido profundizando la conformación e institucionalización del
bloque, es decir, el Tratado de Asunción y los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y
Olivos.

Finalmente, se realizará una descripción del sistema institucional mercosureño,


destacando las atribuciones, estructura y conformación de sus órganos principales:
el Consejo y el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, el Parlamento del
Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría Administrativa. Esta
descripción también incluirá el análisis del sistema de controversias del bloque,
distinguiendo sus etapas, estructura orgánica y características generales.

La integración regional latinoamericana

El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional


latinoamericano

Como vimos en la Unidad 1, la integración económica es un proceso complejo que


tiene como finalidad concreta la eliminación de la discriminación entre los países a
través de la unificación del total de los distintos actores económicos en un mercado
común. Para que se logre esto, es necesario transitar diversas etapas que se inician
con el establecimiento de una zona de libre comercio, pasando por una comunidad
aduanera y luego el mercado común. La etapa última y superior del proceso es la
integración total o unión en todos los ámbitos de relación de los actores.

Es un proceso dinámico, exigente, con grandes particularidades, con necesidad de


compromiso político y administrativo, que supone que todos los países participantes
están dispuestos a ceder parte de su soberanía, establecer instituciones
supranacionales de gobierno comunitario y hacerse cada vez más interdependientes
para lograr la profundización de los acuerdos realizados y beneficiarse mutuamente.
En América Latina, además, se considera a la integración como una herramienta
para el desarrollo de los países, lo cual supone un alto componente político en el
tema. Ahora bien, ¿por qué los países latinoamericanos decidieron que la alternativa
de la integración era un camino adecuado para lograr su desarrollo?

Entre sus antecedentes más remotos se suele citar la idea de Simón Bolívar de llegar
a una unión de las naciones latinoamericanas una vez alcanzada la independencia de
España, lo cual pretendió iniciar con el Congreso de Panamá en 1826. El Libertador
pensaba en una unión federal donde todos los países colaboraran entre sí,
especialmente en lo referido a la política y a la seguridad de los nuevos Estados
frente a las posibles amenazas de las potencias europeas. Su concepción tenía, por
lo tanto, una alta carga ideológica, pues se ponía en discusión el tema de la
soberanía, ya que los Estados deberían decidirse por el modelo de una federación de
Estados o por mantener cada uno de ellos su propia independencia, opción esta por
la cual decidieron la mayoría de ellos (Black, 2010).

En el sentido estrictamente económico, no es sino hasta bien avanzado el siglo XX


que las naciones latinoamericanas comienzan a pensar en la alternativa de la
integración como una posibilidad de mejorar el desarrollo de las regiones y de los
países. Al evidenciarse el fracaso del modelo de sustitución de importaciones de los
años cincuenta, se hizo sentir la necesidad de ampliar los mercados interiores de los
países. Era preciso que las industrias instaladas en ellos, a raíz del proceso anterior,
aumentaran su grado de eficiencia y competitividad para lograr su viabilidad a largo
plazo; por esta razón, la alternativa de la integración suponía la vía de solución del
problema y el mejoramiento de las economías de los países al incrementarse las
oportunidades del mercado y, en consecuencia, se abrirían nuevas oportunidades al
comercio y a la creación de empleos sustentables en el tiempo.

Un hito importante en el proceso fue la Conferencia Económica de Buenos Aires de


1957, en la cual los Estados latinoamericanos manifestaron su acuerdo en la
conveniencia de establecer de manera gradual y progresiva un mercado común
latinoamericano.
Más adelante, la CEPAL (Conferencia Económica para América Latina) presentaría
unos principios y recomendaciones básicas sobre los cuales los países deberían
organizarse para el establecimiento de los modelos integracionistas, los cuales
servirían como guía en la redacción de los tratados y acuerdos que dieron origen al
Mercado Común Centroamericano y al Grupo Andino después.

Bajo la guía de la CEPAL y con el ejemplo del proceso europeo de integración de la


Comunidad Económica Europea, se da inicio a los procesos de integración
latinoamericanos. Hay que destacar, sin embargo, que es muy distinta la forma de
integración de los países en desarrollo que la de los países desarrollados, pues los
primeros encuentran mayores dificultades en la adopción de los acuerdos y
presentan serias fallas de gobernabilidad, alto grado de dependencia en la
producción de materias primas y vulnerabilidades externas bastante pronunciadas
(Black, 2010).

Veremos a continuación, de manera resumida, la historia y desarrollo de los


procesos de integración más importantes en América Latina. Se observa que todos
ellos presentan muchas similitudes en su evolución, especialmente en las primeras
etapas cuando se dio inicio a la eliminación de las barreras comerciales (arancelarias
y no arancelarias) generándose un auge sin precedentes en las relaciones
comerciales entre los países, para posteriormente entrar en una etapa de declive en
los años ochenta, motivado principalmente por: la crisis del petróleo de los años
setenta; la presencia de regímenes dictatoriales en casi todos los países que
impidieron transformaciones estructurales económicas y políticas; las crisis de la
deuda; y la negativa de incrementar el poder de decisión y ejecución de las
instituciones supranacionales.

Para mediados de los años noventa, la situación cambia y se evidencia un nuevo


auge de los procesos de integración como alternativas para el desarrollo, lo cual –
como se verá– sustenta el nacimiento del Mercosur.

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)


La idea de una institución de integración económica en América Latina tuvo su
primer paso concreto en la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC).

La formación de la ALALC fue producto de la labor previa de los Gobiernos de


Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y de los estudios efectuados para tales fines por la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
Influyeron en su conformación dos factores históricos significativos: 1) la creación de
la Comunidad Económica Europea mediante el Tratado de Roma de 1957, que
preocupó a los países latinoamericanos ante la posibilidad de un eventual cierre de
los mercados europeos a los productos de la región, en especial los agrícola
agropecuarios; y 2) la necesidad de resolver el problema de la renegociación de los
acuerdos preferenciales que existían entre los Estados sudamericanos, lo que estaba
en colisión con la cláusula de la nación más favorecida, esencia del Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio (GATT), vigente desde 1948 (Arnaud, 1999).

A ello se sumaron el sentimiento de unidad latinoamericana nacido de la


independencia en el siglo XIX, el agotamiento del modelo de desarrollo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI), y la necesidad de superar las
dificultades crecientes del comercio latinoamericano (Black, 2011).

Como consecuencia de estos factores, en septiembre de 1959 se reunión en


Montevideo una conferencia intergubernamental, convocada a los fines de
“establecer una zona de libre comercio entre los países de América Latina”. Esta
reunión puso fin a sus tareas a comienzos de 1960, y el 18 de febrero de ese mismo
año se firmó en Montevideo el tratado que establece la ALALC, y que entró en vigor
el 10 de junio de 1961.

El Tratado de Montevideo fue inicialmente suscripto por Argentina, Brasil, Chile,


México, Paraguay, Perú y Uruguay. Posteriormente, se incorporaron Colombia,
Venezuela, Ecuador y Bolivia. De este modo, quedó configurado el proceso de
integración más amplio de América Latina por el número de países que lo integraban
y el tamaño de las economías de algunos de ellos. La ALALC representaba el 95 % del
total de la extensión de América Latina y contaba con casi el 90 % de su población.

El objetivo de la ALALC fue establecer una zona de libre comercio a través de


negociaciones de rebaja de aranceles en un período fijado originalmente en 12 años
y ampliado después a 18, que debía culminar con la liberación de lo esencial del
intercambio. Se convino también la supresión de restricciones cuantitativas y la
existencia de acuerdos de complementación industrial, los que permitían a dos o
más países dentro del tratado otorgarse concesiones recíprocas para facilitar el
establecimiento de industrias (Freeland López Lecube, 1996).

El Tratado de Montevideo tuvo en cuenta las grandes desigualdades en cuanto al


desarrollo que presentaban los Estados signatarios (tamaños de las economías,
estructura productiva, capacidad técnica, infraestructura física y de comunicaciones,
nivel de educación) estableciendo la categoría de países con menor grado de
desarrollo relativo (PMDER), a los cuales se les aplicaría un trato diferencial en
cuanto a las condiciones para realizar el programa de liberalización comercial;
medidas especiales no discriminatorias destinadas a proteger las industrias y
asistencia financiera y técnica especial.

Los objetivos propuestos se lograron muy limitadamente. En los primeros años,


hubo un aumento del intercambio entre los países miembros, pero después de
liberarse de gravámenes los productos que no originaban resistencia, las
negociaciones se fueron tornando cada vez menos fructíferas en cuanto a acercarse
a la liberación de gravámenes para lo esencial del intercambio comercial. Al poco
tiempo, comenzaron a irrespetarse los plazos y el crecimiento del comercio
intrarregional, que había aumentado en la década de los sesenta, inició un rápido
declive en los años siguientes (Black, 2011).

La supresión de restricciones cuantitativas tampoco logró avanzar y los acuerdos de


complementación industrial fueron de poca relevancia si se los considera desde el
punto de vista de contribuir al desarrollo de las economías.

Como reacción, en 1969 se suscribió el Protocolo de Caracas, que incluía diversas


medidas para estimular las negociaciones. Los resultados tampoco fueron positivos.

En 1969 se firmó el tratado que dio lugar a la formación del Pacto Andino (hoy
Comunidad de Naciones) por el cual cinco países integrantes de la ALALC trataron de
encontrar otra vía de integración más efectiva.

En 1980, la XIX Conferencia Extraordinaria de Ministros, realizada en Acapulco,


reconoció la imposibilidad de cumplir las metas de la ALALC, acordándose su
reemplazo por un nuevo acuerdo que dio lugar a la ALADI.

La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)


Ante la evidente debilidad institucional de la ALALC y el fracaso de las negociaciones
comerciales, se decidió la revisión del Tratado de Montevideo, y en 1980 se
sustituyó la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La
firma del tratado se realizó conforme a las condiciones de la cláusula de habilitación
del GATT, lo que fue una ventaja sobre el tratado de creación de la ALAC, ya que por
entonces no existía tal cláusula de habilitación. En razón de esta cláusula, los países
en desarrollo de la ALADI pueden otorgarse recíprocamente tratamientos
preferenciales, sin estar obligados a extenderlos automáticamente a las demás
partes contratantes del GATT, lo que otorga una mayor flexibilidad operativa
(Arnaud, 1999).
El objetivo de la nueva asociación a largo plazo era el establecimiento de un
mercado común latinoamericano a través de la promoción del comercio recíproco,
la complementación económica y el desarrollo de acciones de cooperación
tendientes a la ampliación de los mercados.

Se preveía la promoción del comercio mediante acuerdos comerciales de alcance


parcial o regional, la vinculación con países o áreas de integración económica de
otras partes del mundo, y el establecimiento de regímenes de asociación que
propiciaran la convergencia con otros países y áreas de integración de Latinoamérica
(arts. 4 a 7). Estas acciones quedaban enmarcadas en los principios del pluralismo, la
convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad.

Uno de los objetivos que se perseguía con el cambio de orientación de la


organización era convertirla en una institución más abierta, en la medida en que,
además de posibilitar la adhesión al tratado que la instituye, prevé la participación
de países no miembros en acciones parciales con los países miembros, así como la
participación de la asociación como institución en los movimientos de cooperación
horizontal entre países en vías de desarrollo. Además de los PMDER, se estableció
un trato diferencial para países de desarrollo intermedio, y se preveía la cooperación
económica entre los Estados.

En definitiva, la nueva etapa a la que ingresó el proceso de integración con la ALADI


se caracterizó por asimilar en un esquema pragmático la heterogeneidad de la
región y canalizar institucionalmente la vocación integracionista de sus países
miembros, dentro de un marco flexible que, sin compromisos cuantitativos
preestablecidos, contenía todos los elementos para que el esquema pueda
evolucionar hacia etapas superiores de integración económica y alcanzar, en último
término, el objetivo del mercado común latinoamericano (Black, 2011).

En cuanto a la organización institucional de la asociación, la ALADI comprende


órganos políticos y órganos técnicos (arts. 28 a 43). Los órganos políticos son: 1) el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la conducción
política; 2) la Conferencia de Evaluación y Convergencia, formada por
plenipotenciarios de los Estados miembros, que formula recomendaciones al
Consejo; y 3) el Comité de Representantes, órgano permanente que promueve
acuerdos, convoca al Consejo y a la Conferencia, representa internacionalmente a la
ALADI, etcétera. El órgano técnico es la Secretaría General, que formula propuestas
a los órganos políticos y realiza diversas gestiones (Arnaud, 1999).

Pese a los esfuerzos realizados, tampoco la ALADI tuvo el éxito que se esperaba de
ella. Los compromisos adquiridos por los países andinos, la creación del Mercosur,
las negociaciones en la OMC y la propuesta del ALCA (Asociación de Libre Comercio
de las Américas), fueron distrayendo los esfuerzos de los países miembros.

Como señala Black, aunque la Asociación mantiene vivos los ideales de la


integración, pasó a ser más que nada

la gran notaría de la integración económica latinoamericana ya que


según las normas de la Asociación, todo acuerdo de naturaleza
económica o comercial suscrito entre algunas de las Partes o de éstas
con países fuera de la región, deben ser registrados en la ALADI para
asegurar su validez. (2010, p. 118).

Desde hace ya varios años, el objetivo principal de la ALADI –que con el ingreso de
Panamá en abril de 2009 ya cuenta con 13 miembros y está en proceso la solicitud
de incorporación de Nicaragua– es la creación del Espacio de Libre Comercio (ELC),
cuyas características generales fueron definidas desde el año 2004 en la XIII Reunión
del Consejo de Ministros de la Asociación. En dicha ocasión, el Consejo aprobó el
documento “Bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio
de libre comercio en la ALADI”.

Los componentes de ese futuro Espacio de Libre Comercio son: acceso a mercados,
normas y disciplinas comunes, apoyo a los PMDER y materias complementarias. No
fue sino hasta la siguiente Reunión Ministerial, realizada en abril de 2009, cuando
fueron adoptadas varias resoluciones relacionadas con algunos de esos temas, para
varios de los cuales se encomendó un cercano inicio de los procesos de negociación.

También en el año 2009, el Consejo de Ministros emitió otra resolución, titulada


“Insumos para la Conferencia de Evaluación y Convergencia”, en la cual le
encomienda a la Conferencia “que presente a consideración del Consejo de
Ministros una propuesta de programa con vistas a avanzar en una integración para
el desarrollo que trascienda lo comercial”. A continuación, señala los elementos que
deberá contener dicho programa, los cuales reflejan los principales contenidos que a
la fecha están siendo considerados para el ELC.

1) La profundización y facilitación del comercio regional; 2) La


cooperación y complementación económica; 3) El desarrollo de
mecanismos que permitan una mayor participación de las MIPYMES y
los pequeños productores en los beneficios de la integración; 4)
Acciones orientadas al fortalecimiento de las políticas nacionales de
desarrollo, entre otras aquellas referidas a la diversificación del
aparato productivo y de la oferta exportable, la incorporación de
mayor valor agregado y la inclusión de nuevos actores; 5) Los
tratamientos diferenciales y la intensificación de la cooperación en
favor de los PMDER; y 6) Mecanismos efectivos y ágiles de evaluación
permanente de los avances en el proceso de integración y del
cumplimiento de los compromisos, a fin de asegurar la participación y
beneficios equitativos de los países miembros, en un marco de
desarrollo sostenible.
Referencias
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