Libro - 03-Saap - AD PUB - 08 Jul - PDF

POLÍTICAS PÚBLICAS
EN ESTADOS SUBNACIONALES
Cristina Díaz y Fernando Isuani
compiladores
Libro_03-saap_AD PUB_08 jul__.indd 1 08/07/2015 08:19:30 p.m.

POLÍTICAS PÚBLICAS
EN ESTADOS SUBNACIONALES
Cristina Díaz y Fernando Isuani
compiladores

Várnagy, Tomás
Pensar la política desde Maquiavelo / Tomás Várnagy y Miguel
Ángel Rossi. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Sociedad
Argentina de Análisis Político - Aurelia Rivera, 2015.
368 p. ; 23x16 cm.
ISBN 978-987-1294-50-3
1. Ciencia Política. 2. Filosofía Política. I. Rossi, Miguel Ángel II. Título

CDD 320.01
Sociedad Argentina de Análisis Político

Ayacucho 132, 1° p. C1025AAD CABA, Argentina.
Tel: (54-11) 49468694 y (54-11) 59670366
Email: secretaria@saap.org.ar
www.saap.org.ar
Ilustración de tapa: detalle de Retrato de gentilhombre (César Borgia) por

Altobello Melone (1490-1543), se encuentra en la Accademia Carrara de
Bérgamo, Italia.
*aurelia libros
rivera
facebook.com/aurelialibros
Diseño y edición:

Alessandrini & Salzman + Lo Presti
para publicaciones de la SAAP

Índice general
Palabras preliminares............................................................................. 9
Martín D’Alessandro
Prólogo.....................................................................................................11
Palmira N. Ríos González
Introducción............................................................................................ 13
Fernando Isuani
01 • La agenda educativa de la provincia de Buenos Aires.

Un análisis desde el institucionalismo histórico.................................... 15
Foglia Carolina
02 • La construcción de agenda del Desarrollo Económico Local y los

enfoques de gobernanza territorial: una combinación posible para pensar
políticas públicas sectoriales. El caso de la Industria del Mueble de Cañada
de Gómez (Santa Fe - Argentina) en el periodo 2003-2013................... 49
María del Mar Monti
03 • Evolución de políticas gubernamentales desde la década de los años

setenta en México, tendencia hacia la gestión socio-gubernamental para
legitimar instituciones........................................................................... 89
Miguel Arturo Morales, Zamorano Ana Lilia Banda Castro
y Ramona Flores Varela
04 • Cartografía de los vínculos. El caso de la elaboración participativa del

Plan Integral de Juventud en la ciudad de Rosario.............................. 105
Diego Beretta

05 • Política sanitaria en la pos crisis en el conurbano bonaerense.
Argentina: ¿Hacia una nueva matriz institucional?.............................. 147
Magdalena Chiara
06 • Las políticas públicas en el marco de una nueva institucionalidad local

de género...............................................................................................181
Silvana Mondino
07 • Desafíos locales en el gobierno de la seguridad. Replanteos,

tensiones y desafíos a partir del caso del Dispositivo de Intervención sobre
Situaciones de Violencia Armada de la Municipalidad de Rosario ...... 213
Natalia Galano
08 • Las políticas públicas en la provincia de Buenos Aires: Un ejercicio de

comparacióon y algunas proposiciones...............................................243
Julián Bertranou, Fernando Isuani y Elsa Pereyra
09 • El modelo de intervención social del Estado, programas sociales y

la dinámica territorial. ¿Relaciones en transformación en la Argentina
reciente?
Vilma Paura y Carla Zibecchi

Palabras preliminares
Martín D’Alessandro1
Los estudios sobre administración y políticas públicas consti-

tuyen una de las sub-áreas más importantes de la Ciencia Política.
En efecto, tanto por la calidad de sus cultores, por la cantidad de po-
litólogos que intervienen profesionalmente en la administración del
Estado –tanto en el nivel nacional, como en el provincial o estadual y
el nivel local o municipal– como por el impacto directo y la interpene-
tración entre la teoría, la investigación y el mundo de la práctica ad-
ministrativa, esta sub-área muestra un volumen y un desarrollo poco
comunes. La conformación de Red Interamericana de Educación en
Administración Pública (INPAE), su productiva actividad, así como
el trabajo de otros colectivos y publicaciones especializadas, son
prueba de ello año a año. Es por ello que la Sociedad Argentina de
Análisis Político (SAAP) tiene un compromiso estratégico con estos
colegas, que se plasma en iniciativas como la publicación de Políticas
públicas en Estados subnacionales.
Las contribuciones aquí reunidas abordan el fenómeno de las
políticas públicas a nivel subnacional desde diferentes abordajes y
sobre diferentes casos y objetos empíricos, dando volumen teórico y
analítico a su recorte temático, y combinando también académicos
de larga trayectoria con profesionales más jóvenes. El resultado no
podía ser más auspicioso para el área y para la Ciencia Política en su
1. Presidente de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP).

10 Cristina Díaz y Fernando Isuani
compiladores
conjunto, desde todo punto de vista. En el marco de una disciplina

pujante y en continuo crecimiento en la Argentina y en la región, el
diálogo académico, el trabajo en conjunto y la colaboración institu-
cional son una respuesta adecuada a los retos académicos y profesio-
nales del futuro.
Finalmente, y en consonancia con el compromiso con el cre-
cimiento de la disciplina y sus desafíos, es justo reconocer, por un
lado, el esfuerzo de la Universidad de General Sarmiento en orga-
nizar la conferencia en que fueron seleccionadas las ponencias que
integran la publicación y por otro la infatigable labor académica e
institucional de la Profesora Cristina Díaz, quien como ex vicepresi-
denta de la SAAP y ex presidenta de INPAE ha facilitado esta fructífe-
ra conjunción de intereses y de resultados académica y políticamente
relevantes.

Prólogo
Palmira N. Ríos González1
Al asumir la presidencia de la Red Interamericana de

Educación en Administración Pública (INPAE, por sus siglas en in-
glés) nos comprometimos con su fortalecimiento como red académi-
ca dirigida a fomentar la investigación, la diseminación del conoci-
miento y la educación en administración y políticas públicas. Desde
su creación en 2003, INPAE ha construido redes y alianzas norte-
sur y sur-sur que hoy constituyen un importante recurso de nuestros
programas universitarios, las administraciones públicas y las entida-
des no gubernamentales comprometidos con la construcción de una
gestión pública efectiva, inclusiva y democrática en nuestra región.
Un instrumento fundamental de nuestra ruta de desarrollo
institucional han sido las conferencias anuales donde discutimos tó-
picos apremiantes en los campos de la administración y políticas pú-
blicas. Las conferencias anuales recientes enfocaron en campos me-
dulares como gobierno abierto (VIII Conferencia Anual, Universidad
de Puerto Rico, 2012), enseñanza y pedagogía de la gestión y políti-
cas públicas (IX Conferencia Anual, Universidad de Chile, 2013) y
Estados subnacionales (X Conferencia Anual, Universidad Nacional
de General Sarmiento, 2014).
1. Presidenta INPAE (2014-2016) y Decana de Asuntos Académicos de la

Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras.

compiladores
La construcción de redes y la firma de acuerdos para la co-

laboración constituyen otra fortaleza de INPAE. La firma de un
acuerdo colaborativo en 2013 con el Centro para el Aprendizaje en
Evaluación y Resultados para América Latina (Centro CLEAR para
América Latina) permitió la publicación conjunta de La evaluación
de políticas públicas en América Latina: métodos y propuestas do-
centes (2014), la cual recoge las ponencias de los paneles coauspicia-
dos por el CLEAR. En 2014 firmamos un convenio de colaboración
con la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) que edita nues-
tra segunda publicación, Políticas públicas en Estados subnaciona-
les. Con este libro continuamos avanzando en el desarrollo de la lite-
ratura en asuntos públicos al divulgar una selección de las ponencias
de la X Conferencia INPAE. Esta mirada comparativa a la gestión
pública subnacional pone de manifiesto que existe una respuesta al
centralismo estatista que históricamente ha dominado la administra-
ción y políticas públicas latinoamericanas y que desde esos espacios
podemos fomentar la innovación, el desarrollo sustentable, la segu-
ridad humana, la inclusión en la diversidad y la construcción de una
gobernanza democrática. Los reclamos ciudadanos por una gestión
pública de calidad y el fortalecimiento de la democracia plantean re-
tos a la academia. Con Políticas públicas en Estados subnacionales
INPAE reafirma el compromiso de la comunidad académica con el
desarrollo de la gestión pública de calidad en las Américas.

Introducción
Fernando Isuani1
A partir de la reforma del Estado nacional iniciada en los ochen-

ta y mayormente en la década del noventa, los niveles subnacionales
de gobierno –provincias y municipios– se encontraron creciente-
mente implicados en el desarrollo de las políticas públicas, viéndose
en la necesidad de asumir desafíos en materia de agenda y gestión
de cuestiones que hasta ese entonces eran “resueltas” (o al menos
enfrentadas) desde el nivel central. Tanto la ampliación y diversifica-
ción de la agenda de cuestiones, como el desarrollo de configuracio-
nes sociales asociadas con nuevas problemáticas, tendieron a poner
en cuestión las formas tradicionales de intervención desde el sector
público, reclamando innovaciones en las modalidades de desarrollo
de las políticas públicas –particularmente en lo referido a mecanis-
mos de interacción política y de gestión– que los Estados subnacio-
nales no siempre estuvieron en condiciones de instrumentar.
Tomando en cuenta la relevancia del tema, INPAE lo incorporó
como tema central de su Conferencia Anual realizada en Argentina
en 2014. De este modo, organizada por el Área de Estado, Gobierno
y Administración Pública de la Universidad Nacional de General
Sarmiento (Argentina), la X Conferencia INPAE “Políticas Públicas
en Estados Subnacionales” fue un espacio que permitió compartir
experiencias y debatir sobre el tema, tanto desde la producción en
1. Coordinador del Área de Estado, Gobierno y Administración Pública de la

Universidad Nacional de General Sarmiento.

compiladores
investigación como desde los modos de abordaje para la formación

de recursos humanos, a partir de los trabajos presentado por colegas
de México, Costa Rica, Venezuela, Colombia, Chile y Argentina.
Los trabajos reunidos en este libro giran en torno a una gran
variedad de políticas públicas, en diversos tipos de gobiernos subna-
cionales y poniendo énfasis en distintos abordajes centrales para el
análisis de políticas públicas.
Así, este volumen cuenta con trabajos que se sumergen en el
tratamiento de políticas educativas, de juventud, de seguridad, de sa-
lud, de género y de lucha contra la pobreza, entre otras, focalizando
la manera en que éstas se despliegan en diversos casos provinciales
y municipales. En algunos de ellos, está presente la mirada histórica
que busca reconstruir una perspectiva comprensiva sobre el desarro-
llo de los procesos de políticas, permitiendo mostrar que los mismos
expresan relaciones entre diversos actores y que se construyen y re-
definen con el paso del tiempo, según los cambios que experimenta el
complejo vínculo entre política, economía y sociedad. Asimismo, va-
rios trabajos avanzan en al análisis de las capacidades estatales –tan-
to políticas como administrativas– y su relevancia como condición
necesaria para imprimir una determinada dirección a la intervención
del Estado en los diversos campos de política. A su vez, algunos au-
tores avanzan en el abordaje de las relaciones intergubernamentales,
dando cuenta de la forma en que la institucionalidad formal e infor-
mal de las relaciones entre Nación-Provincias y Municipios incide en
la dinámica y contenidos de las políticas públicas subnacionales.
Con todo lo señalado, este libro procura constituirse en una cla-
ra contribución a la difusión de conocimiento conceptual y empírico
sobre los desafíos que enfrentan los gobiernos subnacionales en la
formulación e implementación de políticas públicas en sus territorios.

01 • La agenda educativa de la provincia
de Buenos Aires. Un análisis desde el
institucionalismo histórico
Foglia Carolina1
Resumen. A lo largo de este trabajo2 se analizarán los distintos momentos que

fue asumiendo la agenda de gobierno educativa en la provincia de Buenos
Aires en el período 1983-2010. Se identificarán las principales cuestiones
que formaron parte de la misma y a partir de las herramientas conceptua-
les del institucionalismo histórico, se examinarán las principales líneas
de continuidad y se identificarán los momentos de ruptura. Asimismo, se
analizará la influencia del nivel nacional de gobierno en la configuración
de la agenda provincial.
Palabras claves. Agenda Gubernamental - Neoinstitucionalismo histórico -

Educación - provincia de Buenos Aires
Abstract. Throughout this paper, the different moments that were assuming the
government educational agenda in Buenos Aires Province in the period
1983-2010, will be analyzed. The main issues that were part of it will be
identified and, from the conceptual tools of historical institutionalism, the
central lines of continuity and the moments of rupture will be reviewed.
1. Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). E-mail: cfoglia@ungs.edu.ar

2. Este artículo se enmarca en el proyecto “La dinámica socio-político y
administrativa de la formulación de las políticas públicas estratégicas de la
provincia de Buenos Aires y su implementación en el nivel local de gobierno” del
área de Estado, Gobierno y Administración Pública de la Universidad Nacional de
General Sarmiento.

compiladores
Also, it will be considered the influence of the national government in the

configuration of the provincial agenda.
Key Words. Governmental Agenda - Historical New Institutionalism -

Education - Buenos Aires Province
1. Introducción
Este trabajo pretende realizar una contribución al análisis de

uno de los momentos del ciclo de políticas públicas, la formación de
la agenda. Esta constituye la primera fase de origen del ciclo y refiere
al momento de la identificación y definición de un hecho social como
problema. El concepto de formación de agenda nos permite ubicar
política y analíticamente el surgimiento de los problemas públicos
(Montesinos, 2007).
Para que un problema social ingrese en la agenda debe ser pro-
blematizado socialmente, momento en el cual se convierte en cues-
tión. Las políticas públicas se tejen alrededor de cuestiones (Oszlak y
O’Donnell, 1976).
Debido a que no todas las cuestiones se convierten en foco de
atención por parte de los decisores públicos, en este artículo nos con-
centraremos en analizar la configuración de la agenda gubernamental
y más específicamente, de la agenda de decisión. La misma, es con-
siderada crucial por la literatura sobre el tema ya que es el momento
en que el gobierno se decide a actuar o no y a poner su maquinaria en
marcha para resolver una cuestión. Esto supone elegir, dentro de un
conjunto de alternativas, aquellas más adecuadas para resolver una
determinada cuestión. Las alternativas, como define Kingdon (2003)
son las opciones de política viables de intervención para solucionar o
mitigar la cuestión.
La perspectiva institucionalista histórica resulta especialmente
relevante a la hora de analizar los procesos de construcción de agen-
da ya que estos requieren marcos que incorporen el largo plazo para
explicar la emergencia y la desaparición de temas en la misma. Este
enfoque nos provee claves para comprender a la agenda pública en

POLÍTICAS PÚBLICAS EN ESTADOS SUBNACIONALES
17
su evolución y secuencia histórica. Las nociones de dependencia de

la trayectoria y de coyunturas críticas nos permiten trazar momentos
de continuidad, como así también, situaciones de rupturas, que habi-
litan nuevos arreglos institucionales que condicionan las opciones de
los actores sociales y estatales.
Estas instituciones operan en una determinada arena de políti-
ca pública que tiene específicas reglas de funcionamiento y determi-
nados actores con sus intereses y recursos. Por esta razón, considera-
remos uno de los campos donde el Estado despliega su accionar, en
este caso la arena de la política educativa en un ámbito subnacional,
la provincia de Buenos Aires.
Se identificarán y analizarán los distintos momentos que fue
asumiendo la agenda de gobierno educativa en la provincia de Buenos
Aires en el período 1983-2010, observando las principales cuestiones
que formaron parte de la misma, los actores que fueron relevantes
y los marcos institucionales que estructuraron su acción. A partir
de las herramientas conceptuales del institucionalismo histórico, se
examinarán las principales líneas de continuidad y se identificarán
los momentos de ruptura. Asimismo, se analizará particularmente la
influencia del nivel nacional de gobierno en la configuración de la
agenda provincial.
2. La relevancia del enfoque institucional para el análisis

de los procesos de construcción de agenda
La importancia de las instituciones en la determinación de los

resultados sociales y políticos fue dejada de lado en la Ciencia Política
desde el advenimiento de la revolución conductista en las ciencias
sociales en los años cincuenta cuando el objeto de estudio se centró
en la personalidad y la actividad política de los individuos. Para esta
corriente la política se explicaba mucho más por los procedimientos
informales de poder y por las actitudes y los comportamientos políti-
cos individuales y de los grupos de interés, que por los atributos for-
males de los gobiernos, las instituciones y los mecanismos jurídicos
que las sustentan.

compiladores
A partir de los años setenta aparece una creciente demanda

para recuperar el análisis institucional en el estudio de la política,
entendiendo que la sola observación de los comportamientos de los
individuos y de los grupos no permitía una explicación exhaustiva de
los complejos fenómenos políticos.
Se fue gestando a partir de esos años un movimiento que reva-
loriza la importancia de las instituciones entendiendo que las mismas
tienen un rol en la estructuración y orientación del comportamiento
de los individuos, quienes no actúan aisladamente sino insertos den-
tro de complejas tramas institucionales.
Utilizando la analogía del teatro, Ridley (1975) comprendió a
las instituciones asemejándolas al guion en una obra de teatro el cual
define lo que ocurre en el escenario considerando a las instituciones
en forma separada de su ambiente y de la performance de los actores
que allí interactúan.
Saliendo de la analogía del teatro y pasando a la del juego,
North (1993) postula que las instituciones son las reglas del juego
que, en una sociedad, dan forma a la interacción humana, estruc-
turando incentivos para el intercambio y proporcionando una guía
para los jugadores, reduciendo de esta manera la incertidumbre de
los mismos respecto del comportamiento de los otros y generando
cierta predecibilidad a los resultados de la acción.
En un reciente trabajo sobre la relevancia institucional en el
entendimiento de los procesos políticos, Acuña y Chudnovsky (2013)
argumentan que su importancia radica, primeramente, en el poten-
cial que tienen para modificar comportamientos, sea porque estos se
ajustan a lo previsto en las reglas como si apuntan a evitarlas. Las
instituciones moldean las conductas de los actores, como así también
de otras variables ideológicas, culturales y socioeconómicas del con-
texto en el cual están insertas, pero a la vez, los actores y esas mismas
variables tienen capacidad para influirlas.
Los actores –sociopolíticos, económicos y estatales– son cla-
ves para el análisis político ya que su comportamiento, la puesta en
movimiento de sus intereses, recursos e ideologías, dentro del marco
institucional, produce ciertos resultados políticos y puede modifi-
car ese entramado de reglas. Vale decir que las instituciones pueden

19
entenderse mirándolas como variable independiente que explica

comportamientos, resaltando su papel causal, o como variable de-
pendiente del accionar de ciertos actores estratégicos.
Estas instituciones operan en una determinada arena de polí-
tica pública que tiene específicas reglas de funcionamiento y deter-
minados actores con sus intereses y recursos, en definitiva, distintas
lógicas políticas. Por esta razón, es necesario desagregar el análisis en
estos campos donde el Estado despliega su accionar.
Las arenas son tramas de actores –públicos y privados– con
intereses y capacidades en torno a la distribución de recursos y que
procuran un determinada organización del campo, en una trama ins-
titucional que coloca límites a su accionar, define las reglas del jue-
go y permite la elaboración de acuerdos estables. En torno a cada
política pública se organiza una trama institucional, construida y
reproducida por el Estado por medio de sus capacidades institucio-
nales. Asimismo, es en estas arenas, donde determinados problemas
sociales son discutidos, seleccionados, definidos, dramatizados, or-
ganizados y presentados al público. Entre estas arenas se producen
procesos de interacción a partir de los cuales se reduce o amplifica la
atención dada a los problemas (Bosk y Hilgartner, 1988) por lo cual
la idea de arena nos es particularmente útil para analizar los procesos
de construcción de agenda.
Dado que el neoinstitucionalismo es una corriente que pre-
senta matices y dentro del cual es posible identificar diferentes va-
riantes que revelan dimensiones diferentes sobre el comportamiento
humano, el efecto de las instituciones sobre este y el surgimiento y
el cambio institucional, focalizaré en los aportes de una de ellas –el
institucionalismo histórico–3 que entiendo resulta particularmente
útil para nuestro análisis.
3. Las otras corrientes del institucionalismo identificadas son el de la acción

racional, que focaliza en el papel de las instituciones reduciendo los costos de
transacción entre individuos racionales que se comportan estratégicamente,
y el institucionalismo sociológico, cuyo énfasis está puesto en el papel de las
instituciones como proveedoras de marcos de significado para la acción humana,
rescatando a las rutinas y a los sistemas simbólicos y cognitivos en tanto
instituciones (Hall y Taylor, 1996).

compiladores
Este enfoque nos provee claves para comprender a la agenda

pública en su evolución y secuencia histórica. Aún cuando los aná-
lisis vinculados con esta perspectiva tienden a analizar macroproce-
sos, “contextos más amplios y procesos que interactúan, dan forma
y reforman los estados, la política y el diseño de la política pública”
(Pierson y Scokpol, 2008:7), entiendo que combinando este marco
conceptual con las perspectivas sobre la construcción de agenda pú-
blica, es posible examinar procesos de medio alcance como los que se
abordan en este trabajo.
Esta perspectiva implica, como propone Pierson (2004), rea-
lizar un movimiento desde la fotografía a los cuadros móviles. Los
procesos sociales, se desarrollan a lo largo del tiempo, por lo tanto
la historia es importante porque la historia explica. De lo que se tra-
ta es de buscar “la construcción de teorías de continuidad y cambio
que consideren el orden y la secuencia, permitiendo conocer (…) las
conexiones temporales entre los eventos” (Pierson, 2004:6, citando
a Aminzade, 1992).
Las instituciones, para este enfoque, reflejan la experiencia his-
tórica y son vistas como características relativamente persistentes
del desarrollo histórico y uno de los factores centrales que empuja
al mismo a lo largo de determinadas rutas o caminos. El proceso po-
lítico y el cambio institucional siguen un proceso de dependencia de
la trayectoria donde la situación heredada del pasado restringe los
resultados futuros y el camino no elegido se convierte en una alter-
nativa menos viable. Este término supone focalizar en las dinámicas
de autoreforzamiento o en procesos de retroalimentación positivos.
Una vez que se establecen determinadas reglas del juego y que los
actores siguieron determinado camino, se torna dificultoso desandar
el curso elegido.
Asimismo, esta perspectiva otorga importancia a las nociones
de tiempo y secuencia de los eventos o procesos particulares, ya que,
que el evento A preceda al B genera diferentes resultados que si el
orden es al revés (Pierson, 2004:11).

21
Como sostiene Theda Skocpol:

La importancia de los feedback generados por una política
es una de las mejores razones por las cuales cualquier expli-
cación válida del desarrollo de las políticas sociales de una
nación debe ser genuinamente histórica, sensible a proce-
sos desarrollados a lo largo del tiempo (…). Debemos tener
en mente que los resultados de una política no están nun-
ca establecidos. Las políticas de un periodo a su vez afec-
tan los arreglos gubernamentales y activan políticamente a
grupos sociales que debatirán y ayudarán a determinar qué
políticas vendrán. La política es inextricablemente histó-
rica –y nuestra teoría desdeña este hecho sólo a su propio
riesgo– (1994:205-206).
La noción de dependencia de la trayectoria remite a una idea

de cambio incremental y continuo, de agregación de decisiones a lo
largo del tiempo. Sin embargo, el cambio desde esta perspectiva tam-
bién puede explicarse a partir de la aparición de coyunturas críticas,
momentos donde se establecen ciertas direcciones de cambio y se cie-
rran otras y que conducen a la fundación de nuevos órdenes legales,
agencias estatales, u otros arreglos institucionales. Los cambios que
se generan en estas coyunturas críticas promueven determinados
caminos, siendo posible identificar nuevas secuencias de dependen-
cia de la trayectoria. Las instituciones forjadas en una determinada
coyuntura pueden definir tales senderos, estructurando la posterior
respuesta ante nuevos desafíos y establecer determinados patrones
de relación entre actores sociales y actores estatales que luego pue-
de ser reconocida como un rasgo persistente en la arena de política
involucrada.
La perspectiva institucionalista histórica resulta especialmente
relevante a la hora de analizar los procesos de construcción de agenda
ya que estos requieren marcos que incorporen el largo plazo para ex-
plicar la emergencia y la desaparición de temas en la misma. Una de
las fortalezas de la tradición de investigación sobre agenda ha sido su
dedicación a la indagación temporalmente orientada, considerando

compiladores
procesos de política pública a lo largo de una década o más. En mu-

chos casos, fueron los investigadores sobre agenda los que se coloca-
ron a la vanguardia del giro histórico en la Ciencia Política colocando,
en términos de Pierson, a la política en el tiempo (Pralle, 2006).
El clásico modelo de etapas o de ciclo de las políticas públicas,
que tiene entre sus máximos exponentes a Charles O. Jones (1970)
y James E. Anderson (1975), reconoce al tiempo como un elemen-
to importante en el análisis de políticas públicas, sugiriendo que los
temas progresan a través de etapas identificables, comenzando con
el establecimiento de la agenda y finalizando con la evaluación de la
política implementada.
Estas etapas, son componentes lógicamente necesarios e in-
terdependientes de toda política, integrados a manera de proceso
(Aguilar Villanueva, 1996). Este se asemeja a la idea de sistema don-
de ninguna de las fases tiene sentido en sí misma ni basta para com-
prender el proceso en su totalidad, con lo cual es necesario conside-
rar la unidad de la política pública. A pesar de estas advertencias es
posible analizar en forma específica cada una de las fases, entendien-
do, como postula Tamayo Saez (1997), que generalmente la actividad
de la administración pública se concentra en partes del proceso y que
la unidad de la política refiere a un plano más conceptual.
3. Reflexiones acerca de proceso de construcción de

agenda
En el mencionado ciclo de las políticas públicas, se observa una

primera fase de origen o iniciación que refiere al momento de la iden-
tificación y definición de un hecho social como problema.
Para analizar el proceso social y político que dio origen a la
política pública, es importante indagar en estos hechos sociales, dar
cuenta de los actores, situaciones, acontecimientos que “crearon” el
problema y buscaron la atención pública del mismo y de quienes que
se opusieron, analizando sus recursos, argumentos, evidencias, erro-
res, defectos y omisiones en la decisión. Citando a Edgar Montesinos
decimos que “el enfoque de las políticas públicas recurre al concepto

23
de formación de la agenda pública para ubicar política y analítica-

mente el surgimiento de los problemas públicos (2007:327)”.
La cantidad de problemas4 o asuntos que reclaman atención y
solución en cualquier sociedad es variada y prácticamente innume-
rable. La capacidad de las sociedades de atender y procesar los pro-
blemas y la posibilidad de un determinado gobierno de actuar para
resolverlos simultáneamente es limitada y sesgada a favor de la pro-
moción de algunos tipos de conflicto y de la supresión de otros. Desde
la identificación de una situación como problemática, por un actor
individual o colectivo, al momento en que el Estado toma la decisión
de generar algún tipo de acción o no acción en respuesta a la misma,
hay un largo camino en el trascurso del cual muchos problemas no
alcanzan el estatus de públicos y tantos otros no captan la atención de
las autoridades gubernamentales. Las sociedades deben decidir qué
problemas van a ser asunto de los funcionarios públicos.
Para que un problema social ingrese en la agenda debe ser pro-
blematizado socialmente, momento en el cual se convierte en cues-
tión.5 Las políticas públicas se tejen alrededor de cuestiones (Oszlak
y O’Donnell, 1976). El proceso mediante el cual los problemas de
algunos grupos de la población son convertidos en cuestiones que
compiten por la atención de los funcionarios públicos, se denomina
“construcción de agenda” (Cobb, Ross y Ross, 1976).
El análisis del momento de construcción de la agenda da cuen-
ta del grado de vitalidad o dinamismo de la actividad política ya que
podemos identificar qué actores definen y argumentan los problemas
4. Un problema social es una condición de insatisfacción social de interés público,

que afecta a un número significativo de personas, donde las mismas observan una
discrepancia entre un estándar de deseabilidad y la situación real observada como
problemática y respecto de la cual se cree posible una solución por medio de la
acción colectiva (Suarez, 1989).
5. Para que un problema social se convierta en cuestión debe ser objeto de
atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público, requerir algún tipo
de acción según una proporción importante de la población, ser competencia de
alguna entidad gubernamental y existir de un desacuerdo público respecto de la
mejor forma de resolver el problema (Aguilar Villanueva, 1996; Cobb, Ross y Ross,
1976).

compiladores
a ser considerados, qué grupos y organizaciones tienen el poder de

transformar sus temas de interés en públicos, en síntesis dar cuen-
ta de quienes dominan la hechura de la política (Aguilar Villanueva,
1993).
Siguiendo con la imagen del ciclo, decimos que estas cuestiones
atraviesan un ciclo vital que abarca desde el momento de su proble-
matización social hasta su resolución, la que no implica necesaria-
mente la eliminación del problema como tal.6 En este ciclo vital que
atraviesan las cuestiones es posible identificar distintos tipos de agen-
da. Primeramente, Elder y Cobb (1971, 1993) distinguieron dos tipos
básicos: la pública o sistémica y la gubernamental o institucional.
La agenda pública refiere a las cuestiones que la comunidad
considera como dignas de atención, que alcanzan altos niveles de in-
terés público y visibilidad. Estas generalmente tienden a ser abstrac-
tas, generales, globales, indicaciones más que definiciones de áreas
de problemas a atender (Aguilar Villanueva, 1993).
La agenda gubernamental, por su parte, puede ser definida
como el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para conside-
ración seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones
(Cobb y Elder, 1971). Es decir, son los temas que los gobernantes se-
leccionan como objeto de su acción.
El establecimiento de la agenda gubernamental reduce el set de
problemas o demandas posibles de ser atendidos al set de problemas
que efectivamente se convierten en foco de atención por parte de los
decisores públicos (Kingdon, 2003).
Refinando el análisis, Kingdon (2003) observa que no todos los
temas que alcanzan un lugar en la agenda gubernamental son objeto
de una activa decisión. Algunos temas son seudo temas de agenda
que se disipan luego de ingresar o bien no reciben atención durante
un largo tiempo. Es posible para este autor distinguir entre aquellos
temas que obtienen atención por parte de los tomadores de decisión
6. Para Oszlak y O’Donnell (1976) la resolución puede deberse tanto a la solución

del problema como a: la aparición de otras cuestiones que capten la atención, la
comprensión que nada puede hacerse para solucionarla o que el sector social que
la demandaba deja de hacerlo.

25
y aquellos respecto de los cuales estos efectivamente deciden tomar

alguna posición. Esta supone elegir, dentro de un conjunto de al-
ternativas, aquellas más adecuadas para resolver una determinada
cuestión. La agenda de la decisión sólo incluye aquellas cuestiones
que son objeto de una decisión autoritativa.
Una vez que el problema es definido y que el gobierno decide
concretamente actuar sobre él, comienza el proceso de elaboración
de la política pública que incluye la generación de alternativas, la
valoración y comparación entre estas y la selección de una ellas o
de una combinación. Antes que un tema alcance una sólida posición
en la agenda de decisión, una alternativa debe estar disponible para
quienes toman las decisiones. Las alternativas, como define Kingdon
(2003) son las opciones de política viables de intervención para solu-
cionar o mitigar la cuestión.
En el próximo apartado nos concentraremos en analizar las
cuestiones centrales de la agenda de decisión educativa en la provin-
cia de Buenos Aires y las alternativas de políticas formuladas para
resolverlas, entre los años 1983 y 2010.
4. La agenda educativa de la provincia de Buenos Aires
A los fines del análisis de la agenda educativa en el período

mencionado consideraremos la subdivisión del mismo propuesta
por Agoff, Bertranou y Foglia que desagrega este en tres ciclos dis-
tintos, cada uno caracterizado por una “orientación general explícita
o implícita de gestión educativa, con sus correspondientes abordajes
institucionales, políticos y económicos, y afectada por determinadas
variables de contexto” (2014:14). El cambio de un período a otro no
se produce a partir de un sólo hecho particular, como podría ser el
cambio de un gobierno, sino que lo que se observa es una reorienta-
ción gradual de las relaciones políticas, institucionales y de gestión
educativa que van conformando crecientemente un nuevo patrón de
vinculación entre todos los actores participantes.
Los tres subperiodos que consideraremos para analizar la
agenda educativa son: 1983-1991 (se inicia con la recuperación de-
mocrática y culmina con la transferencia de los servicios educativos

compiladores
de nivel secundario y terciario a la provincia de Buenos Aires), 1992-

2003 (comienza con la mencionada transferencia y culmina luego de
la en la pos crisis cuando la Nación empieza a generar instrumentos
para reconstruir la unidad del sistema educativo) y por último, el pe-
ríodo que se inicia en el año 2004 con la normalización institucional
y financiera del país y que culmina en el año 2010 cuando la provin-
cia empieza a mostrar una mayor vulnerabilidad financiera, menor
armonía política partidaria con la Nación y un debilitamiento de la
conducción político institucional del sector.
En cada uno de estos subperiodos, analizamos los discursos de
apertura de sesiones legislativas de los gobernadores de la provincia
de Buenos Aires, entrevistas realizadas a funcionarios de la Dirección
General de Cultura y Educación (en adelante DGCYE),7 diversos do-
cumentos institucionales de la DGCyE donde se reflejan los linea-
mientos de política e informes de gestión de la DGCyE presentados
ante la Legislatura de la provincia;8 a fin de identificar las principales
cuestiones que formaron parte de la agenda de decisión provincial
en la materia, las alternativas de política propuestas para resolverlas
y los actores que adquirieron protagonismo en la definición de los
temas de la agenda, haciendo un especial hincapié en el análisis de la
influencia del actor nacional en la configuración de la agenda subna-
cional. Asimismo, con las herramientas conceptuales del institucio-
nalismo histórico, presentadas en el primer apartado, intentaremos
7. Las entrevistas fueron llevadas a cabo entre los años 2011 y 2013 a diferentes
funcionarios del equipo técnico-político de la DGCyE que tuvieron actuación a lo
largo del período de análisis. Estas entrevistas las realizamos los integrantes del
equipo de política educativa en el marco del proyecto “La dinámica socio-político
y administrativa de la formulación de las políticas públicas estratégicas de la
provincia de Buenos Aires, y su implementación en el nivel local de gobierno” del
área de Estado, Gobierno y Administración Pública de la Universidad Nacional de
General Sarmiento.
8. Los Directores Generales de Cultura y Educación tienen la obligación de
“presentar a las cámaras anualmente un informe completo del sistema educativo
con un resumen de los datos estadísticos y una reseña de las mejoras y adelantos
introducidos en el año precedente”. Este requisito se establece en el art. 69 inc. g
de la actual Ley de Educación N° 13.688.

27
dar cuenta de las rupturas y continuidades existentes entre cada de

los subperiodos.
a) 1983-1991
En este período, la principal cuestión que se instala en la agenda

de gobierno en el campo educativo es la referida a la democratización
del propio sistema. La apertura democrática implicaba revisar todos
los ámbitos de la sociedad entendiendo que los mismos estaban os-
curecidos por las prácticas autoritarias de la última dictadura militar.
La escuela, tanto en su estructura, en su gestión y administración, fue
uno de esos ámbitos.
En relación con esta cuestión se despliega el Congreso
Pedagógico Nacional que, en la provincia de Buenos Aires, atraviesa
las gobernaciones de Armendáriz y de Cafiero. Esta iniciativa nacio-
nal, que se inscribe en la búsqueda de democratización de diversos
ámbitos de la sociedad, se vio plasmada en la generación de asam-
bleas de base en las distintas localidades provinciales propiciando un
involucramiento de los ciudadanos en el debate.
En términos de actores, la Iglesia Católica fue quien tuvo pri-
macía en las asambleas de base, en la Asamblea de la Jurisdicción
llevada a cabo en 1987 y en la definición de los delegados bonaeren-
ses a la Asamblea Nacional que se llevó a cabo en 1988 en Córdoba.
La movilización y organicidad de la participación de Iglesia puede
contrastarse con la fragmentación de los sectores políticos partida-
rios, la desmovilización de los actores de la escuela pública (directo-
res y docentes) y el poco peso de los sindicatos que al momento de
cierre del congreso se encontraba en una huelga docente por tiempo
indeterminado.
El Congreso Pedagógico se resalta como evento central en la
configuración de la agenda no porque el mismo se haya traducido
en cambios inmediatos en la política educativa pero si porque consi-
guió instalar determinados temas en la agenda pública que formaron
parte luego de la agenda gubernamental a partir de los años noventa
(Rodríguez Alejandro, 1998). La descentralización del sistema educa-
tivo nacional, la asunción de las provincias de la responsabilidad en

compiladores
la conducción del sistema, la nueva organización de los niveles y mo-

dalidades educativas y la extensión de la obligatoriedad son cuestio-
nes que incorporan acentuadamente en la agenda pública a partir del
Congreso Pedagógico alimentando posteriormente los criterios de
reforma educativa de los años noventa. Este evento puede ser enten-
dido como una coyuntura crítica, en términos del institucionalismo
histórico, ya que generó determinadas direcciones de cambio deses-
timando otras y sedimentó ciertos consensos permitiendo modifica-
ciones al sistema educativo en la década siguiente, pudiéndose trazar
una línea de continuidad entre las políticas de ambos subperiodos.
Por otra parte, la cuestión de la democratización del sistema
educativo también se observa en la generación e implementación de
otras alternativas de política. En esta línea se destaca la puesta en
marcha de algunos organismos del sistema eliminados durante el go-
bierno dictatorial como el Consejo General de Cultura y Educación
(CGCyE)9 –como espacio de participación de los docentes en el siste-
ma– y de los Consejos Escolares (CE) –órganos locales cuyos miem-
bros son elegidos popularmente– la reincorporación de los docentes
despedidos por razones políticas y la evaluación y revisión de los pla-
nes y programas de estudio. Como podemos observar se reincorpo-
ran en este momento a la escena pública educativa dos actores del
sistema que son reconocidos normativamente y que tienen influencia
en la definición y implementación de la política. La sanción del esta-
tuto del docente en el año 1986, vigente aún hoy en día, es otro de las
políticas centrales vinculados con esta cuestión, que establece nuevas
reglas del juego sobre ingreso, ascensos, concursos y garantiza la es-
tabilidad de los docentes.
Otra cuestión central de la agenda educativa provincial de go-
bierno refiere a la incorporación de alumnos que se encontraban fue-
ra del sistema, a la cantidad de niños que sólo tenían conocimientos
elementales de los contenidos escolares y a la gran cantidad de adul-
tos analfabetos o analfabetos funcionales. A los fines de presentar
9. El Consejo es un órgano de dirección del sistema educativo bonaerense de

carácter consultivo que ejerce principalmente funciones de asesoramiento y de
aprobación de planes y programas de la DGCyE.

29
alguna alternativa de solución a este problema se firma un convenio

con el Gobierno nacional para la implementación del “Plan Nacional
de Alfabetización” (Ministerio de Educación, Resolución 3071/84) en
jurisdicción provincial.
Por otra parte, la ampliación de la oferta educativa en los di-
ferentes niveles aparece como una cuestión central frente al creci-
miento de la matrícula. En los diferentes discursos de apertura de
sesiones legislativas del gobernador Armendáriz, se hace referencia
a la creación de los servicios educativos y de aulas cuya escasez ha-
bía derivado en la existencia de turnos reducidos- alumnos que asis-
tían la mitad de la jornada escolar. La alternativa de política para
resolver esta cuestión, es “Plan de Emergencia para el Conurbano
Bonaerense” cuyo objetivo es la construcción de aulas y la provisión
de insumos para dotar a estar aulas mediante la fábrica provincial de
muebles.10 Durante el gobierno peronista de Cafiero el tema de los
turnos reducidos va a seguir presente en la agenda pero su solución
se vinculará a otra alternativa de política: la creación aulas modula-
res, desarmables y transitorias.
A partir de la gobernación de Cafiero y de la gestión de Salviolo
como Director General de Cultura y Educación, se incorporan en la
agenda de gobierno cuestiones centralmente vinculadas a la necesi-
dad de acercar la gestión provincial a los municipios y localidades
diagnosticando una “acentuada tendencia centralista que se mani-
fiesta en todas las áreas de gobierno” (DGEYC, 1988:4).
Se sanciona primeramente una alternativa de política que es
el “Plan de Descentralización, Regionalización y Nuclearización” que
buscó una reestructuración de los servicios educativos. Se concebía al
núcleo como una red de escuelas de diferentes niveles que comparten
igual ámbito geográfico y marco socio-económico y cultural, desde el
cual podían surgir propuestas de reforma curricular y las innovacio-
nes técnicas-pedagógicas (DGCyE, 1988:6). Por otro lado, se produjo
la creación de un Gabinete Educativo Itinerante, para que el equipo
10. El taller de producción de mobiliario escolar, de la Dirección General de Cultura

y Educación fue creado en el año 1952 y equipa con sillas y escritorios las aulas
bonaerenses.

compiladores
de gobierno llegue directamente a los diversos territorios y conozca

de cerca sus problemáticas.
Entendiendo que existía un creciente “verticalismo y burocra-
tización en la toma de decisiones que alejaba a la conducción central
de la escuela y a la escuela de la comunidad” (DGEyC, 1988:4), se
crearon los Consejos de Escuela (Decreto 4.182 de 1988). Estos esta-
ban integrados por representantes de todos los sectores vinculados a
la educación y estaban pensados como una instancia de participación
comunitaria en el diagnóstico de los problemas y en la búsqueda de
soluciones a los problemas de la comunidad. Estos consejos repre-
sentaron un intento de apertura del sistema educativo a actores por
fuera del aparato institucional pero fueron resistidos por los propios
educadores y sus gremios, que “en general temen los procesos deci-
sionales que escapan de las reglas unificantes de los estatutos y regu-
laciones educativas” (Agoff, Bertranou y Foglia, 2014:184). Se busca-
ba el pasaje de un “modelo de escuela ‘feudal’ (cerrada en sí misma
y autosuficiente) a uno ‘social’ (en donde la comunidad educativa
construya la escuela que se adecúe a sus necesidades y expectativas”
(DGCyE, Revista de Educación y Cultura, 1991:8). Sin embargo, no
tuvieron continuidad luego de la gestión de Cafiero a cargo de la go-
bernación provincial.
Al finalizar el gobierno de Cafiero se produce un hito que marca
la finalización de este subperiodo de política educativa que es la san-
ción de la ley de transferencia de los servicios educativos nacionales
a la jurisdicción provincial, Ley N° 24.049, que va a encontrar en los
años posteriores aceptación en la provincia de Buenos Aires y a con-
figurar la agenda de educativa de gobierno del período y estructurar
a los actores del campo.
b) 1992-2003
Durante la década de los noventa se configuran las nuevas bases

institucionales para el campo educativo, generándose una profunda
transformación del sistema que instala uno completamente diferente
a la existente desde fines del siglo XIX.

31
Para caracterizar la agenda educativa de la provincia de Buenos

Aires en estos años, es preciso considerar primeramente dos grandes
momentos de la gestión de la gobernación de Duhalde. Por un lado,
el que se desarrolla hasta el año 1993, previamente a la aceptación de
la transferencia de los servicios educativos y a la modificación de las
leyes de educación (a nivel nacional y provincial) y luego, el que se
desarrolla con posterioridad a estos acontecimientos.
El primer momento está caracterizado por el intento de refor-
mulación de la estructura administrativa de la DGCyE y el ordena-
miento del sistema. Particularmente, la problemática del ausentismo
docente y su solución, restringiendo el régimen de licencias solamen-
te a los titulares mediante una modificación el estatuto docente, fue
la cuestión central de estos primeros años del subperiodo. La alter-
nativa de política mencionada derivó en conflictos con los gremios
docentes y con la posterior renuncia de la primera Ministra de edu-
cación de la gestión Duhalde, Susana Farías de Castro (diciembre
1991-abril 1992).
El segundo momento, coincide con gran parte de la gestión de
la Dra. Graciela Giannettasio al frente de la DGCyE, cuando la edu-
cación pasó a transformarse en uno de los ejes centrales del gobierno
duhaldista, ordenando la provincia de Buenos Aires su agenda en el
campo a partir de acontecimientos que tienen a la Nación como pro-
tagonista e impulsora.
A nivel nacional, retomándose las conclusiones del Congreso
Pedagógico de la década anterior, se incorporan dos criterios que im-
pactan sobre la dinámica interna del sistema educativo: a) la pro-
vincialización de todo el servicio educativo y b) la sanción de una ley
específica para el sector. Eran dos puntos que formaban parte de la
agenda reformista desde la década de 1960 y permitieron concretar
lo que se dio en llamar: operación de descentralización (de la gestión)
y recentralización (de los recursos) (Nardacchione, 2010).
La provincia de Buenos Aires otorga a estos lineamientos na-
cionales su propia impronta. Por un lado, aprueba recién a fines del
1993 el Convenio de transferencia de servicios, Ley N° 11.524 (siendo
la última provincia en firmar), a partir del cual aumenta exponen-
cialmente el número de servicios educativos, alumnos y docentes de

compiladores
la jurisdicción y; por otro, sanciona la Ley Provincial de Educación

Nº 11.612 en 1994, consagrando los principios de la Ley Federal de
Educación (aumento de la obligatoriedad escolar a diez años y reor-
denamiento de la estructura de niveles) pero retomándolos con su
sello propio. La construcción de esta nueva institucionalidad se en-
marca en la coyuntura crítica más amplia generada a partir del proce-
so de reforma del Estado, llevado a cabo en esos años, que establece
nuevas reglas del juego entre el Estado nacional y los Estados sub-
nacionales. Las nuevas normativas del sector estructuran opciones
de política para los actores que van a persistir durante más de una
década.
En términos de la agenda provincial, la misma estuvo centrada
en la transferencia y los problemas que esta planteaba, en la imple-
mentación de la transformación educativa11 y en la redefinición de los
diseños curriculares, que se conceptualizaban como abiertos, flexi-
bles y viables y que debían contextualizarse en cada escuela, teniendo
que ejercer estas un alto grado de autonomía y autogestión en sus
iniciativas pedagógicas (DGCyE, Res. 6590/95).
El financiamiento de la reforma se hace con recursos propios,
o con recursos externos solicitados y gestionados por la jurisdicción
(como el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano) y las pro-
puestas son generadas por equipos político-técnicos propios de la ju-
risdicción. La provincia de Buenos Aires es caracterizada por Novick
(1994), como una con fuerte autonomía política y técnica, con un alto
desarrollo de la economía y en consecuencia, una capacidad contri-
butiva propia. Estas capacidades provinciales le permitieron incluso
asumir una actitud desafiante con la Nación, en el marco de aspi-
raciones políticas mayores como el liderazgo nacional por parte del
Gobernador Duhalde (Zielgler, 2001; Olmeda y Cardini, 2003).
Asimismo, estas capacidades propias de la PBA se vieron plas-
madas en el Consejo Federal de Educación,12 actor institucional que
11. Esta fue efectuada por la provincia a través de políticas de shock, sin gradualismo
e incluso extremándolas “primando la idea de ser los primeros” (Ziegler, 2001).
12. Es el organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la política
educativa nacional para asegurar la unidad y articulación del Sistema Educativo

33
cobra relevancia en este período, en el marco del cual la provincia

plantear propuestas que fueron consideradas a nivel federal, por
ejemplo en materia curricular y de estructura de niveles la deci-
sión de “primarizar” el Tercer Ciclo, incluyéndolo en el marco de la
Educación General Básica (EGB).
Otra de las cuestiones centrales remarcada en los diferentes dis-
cursos de apertura de sesiones legislativas del Gobernador Duhalde,
es la edificación y la mejora de escuelas para poder absorber el incre-
mento de la matricula generado por la extensión de la obligatoriedad,
sancionada mediante las nuevas normativas nacionales y provincia-
les. Existieron recursos nacionales y provinciales que se destinaron,
entre otras finalidades, a atender cuestiones de infraestructura esco-
lar, destacándose el Fondo de Reparación histórica del Conurbano
Bonaerense y el Plan de Reconstrucción del Interior Bonaerense.13
Considerando a los actores determinantes de la agenda educa-
tiva, se observa que son los actores institucionales ligados a la gestión
pública y particularmente a la gestión central quienes concentraron
las potestades de decisión, generando transformaciones destinadas
a que las líneas de reforma llegaran al territorio por medio de co-
rreas de transmisión de la propia DGCyE, en detrimento de otros ac-
tores locales como los Consejos escolares. En términos de los actores
Nacional. Su presidente es el Ministro de Educación de la Nación y se encuentra

a su vez integrado por la máxima autoridad educativa de cada jurisdicción y tres
representantes del Consejo de Universidades (http://portal.educacion.gov.ar/
consejo/).
13. El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense fue creado
mediante Ley Nacional N° 24.073 en el año 1992 a poco de asumir Duhalde la
gobernación de la provincia. Esta ley modificó el sistema tributario estableciendo
que el 10% de la recaudación del impuesto a las ganancias se destinaba
a un Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano a
ser administrado por la Provincia de Buenos Aires. Desde 1995 existe una
normativa que limita el Fondo a 650 millones de pesos. Por su parte, el Plan
de Reconstrucción del Interior Bonaerense fue aprobado por medio de la Ley
provincial N° 11.423 y autorizaba al Poder Ejecutivo a endeudarse hasta la suma
de U$S 600.000.000 a efectos de realizar obras de infraestructura y equipamiento
en los sectores vial, hidráulico, salud, educación, saneamiento ambiental y
seguridad en aquellos municipios no comprendidos en el Fondo de Reparación
Histórica del Conurbano.

compiladores
gremiales del sistema, se observa un mayor acompañamiento de la

Federación de Educadores Bonaerenses (FEB) por la decisión de pri-
marizar el tercer ciclo de la EGB, siendo que este sindicato tiene su
mayor peso en este nivel de enseñanza, pero no se verifica una in-
fluencia del mismo en términos de definición de la agenda.
A partir del año 2000, le sucede a la gestión de Duhalde la de
Carlos Ruckauf,14 durante la cual, con la profundización de la crisis
fiscal –tanto a nivel provincial como nacional– la educación per-
dió centralidad en la agenda gubernamental, siendo desplazada por
otras problemáticas. El período Ruckauf-Solá, tuvo dos Directores
Generales de Cultura y Educación, José Octavio Bordón y luego, a
partir de octubre de 2001, Mario Oporto.
Al momento de asumir Bordón el cargo, la provincia de Buenos
Aires ya había realizado la reforma, “la agenda ya estaba armada, es-
taba marcada, no había mucho por hacer”, en palabras de uno de
los entrevistados del proyecto. Sin embargo, la cuestión da la in-
fraestructura vuelve a aparecer en la escena, vinculada en este caso
con la planificación de las necesidades en el nivel local. Se formula
a este propósito una alternativa de política que es el Programa de
Descentralización del Sistema Educativo Provincial, en el que se crean
las Unidades de Planificación del Desarrollo Educativo Distrital inte-
gradas por autoridades municipales, actores de la DGCyE en el nivel
local y representantes del sector privado y productivo de la región
que abordarían lo referido a inversión y prioridades de construcción
y reparación de edificios escolares. Esta iniciativa da cuenta de un es-
píritu descentralizador de la gestión, que se impondrá con fuerza en
los años venideros durante la gestión de Mario Oporto, pudiéndose
trazar líneas de continuidad entre esta propuesta y la futura imple-
mentación de las Unidades Educativas de Gestión Distrital (UEGD).
Otra cuestión que integró la agenda en estos años fue la de la ca-
pacitación docente para lo cual se formula el Programa de Formación
Continua Docente. Este programa aparece, primeramente, asocia-
dos a alguna iniciativa de orden y financiamiento nacional pero se
14. Renuncia el 3 de enero de 2002, asumiendo el cargo el Vicegobernador Felipe

Solá.

35
encuadra en planificaciones juridisdiccionales. En el próximo subpe-

riodo, las iniciativas vinculadas a esta cuestión van a encontrar una
mayor concreción cuando se genere una planta de capacitadores pro-
vinciales, a partir de inversión importante en cargos, con la misión
de capacitar y formar docentes para todos los niveles. Sin embargo,
como refiere una de las entrevistadas del equipo de conducción técni-
co-político de la DGCyE, “esas experiencias del 2000, fueron la base,
el semillero, de los futuros equipos técnicos regionales”.
Los primeros años de la primera gestión de Mario Oporto a car-
go de la DGCyE (2001-2003), que transcurrieron en parte durante la
gobernación de Ruckauf pero mayoritariamente durante la de Felipe
Solá y que abarcan parte de este subperiodo de análisis, estuvieron
marcados por la gestión de la crisis. La agenda educativa se construyó
en un contexto presupuestario limitante, teniendo como meta que
el sistema educativo siguiera funcionando adecuadamente, mante-
niendo las escuelas abiertas y a los docentes al frente de las clases
pagando los salarios en tiempo y forma. Si bien, la crisis dificultaba
la posibilidad de planificación, la misma fue considerada como una
oportunidad para revisar la historia y el funcionamiento del siste-
ma, construir diagnósticos precisos y encarar las reformas necesarias
(Oporto, 2008). Por ejemplo, ante la necesidad de un ajuste presu-
puestario, se comenzaron a discutir algunos de los componentes del
salario docente como el de la ruralidad produciéndose una reclasifi-
cación de las escuelas en función de un nuevo criterio de desfavora-
bilidad (lo cual provocó el enfrentamiento con los gremios docentes)
se eliminaron las horas cátedra en la sede central, es decir, toda hora
cátedra que no fuese al frente de curso y se reestructuraron los órde-
nes técnicos, prohibiendo comisiones de servicios fuera del ámbito
de la Dirección General y que se utilizaran órdenes técnicos dentro
de la Dirección General. (DGCyE, 2002 y 2003).
El documento “El Sistema Educativo Bonaerense 2002-2005:
de la crisis a la planificación” elaborado por Mario Oporto (2008),
permite observar la transformación de la agenda. De un primer mo-
mento, signado por la necesidad inmediata de sostener al sistema
funcionado, a una segunda instancia donde comienza a cobrar rele-
vancia la planificación de algunos lineamientos de política como la

compiladores
descentralización del sistema y la “contrarreforma de la reforma de

los año noventa” que se desplegarán en el próximo subperiodo de
análisis.
c) 2004-2010
Este período se inicia con la normalización institucional en

el año 2003 siendo el nivel nacional quien marca el liderazgo en
materia educativa emprendiendo numerosas reformas que se plas-
maron en nuevas leyes generales de ordenamiento de la educa-
ción. Primeramente, sancionó en el año 2005, la Ley N° 26.058 de
Educación Técnica que buscó jerarquizar esta modalidad que había
sido descalificada durante los años noventa. Luego, sancionó la Ley
N° 26.075 de Financiamiento Educativo que establece responsabi-
lidades de inversión compartidas entre el Gobierno Nacional y las
provincias15 y por último, puso en marcha algunos instrumentos que
muestran una recentralización de la política salarial docente (Agoff,
Bertranou y Foglia, 2013) como ser las instituciones de negociación
colectiva, la implementación de una política de salarios mínimos, la
vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente16 y la creación del
Programa Nacional de Compensación Salarial Docente (art. 9 de la
Ley de Financiamiento Educativo). Asimismo, el nivel nacional in-
terviene a través del financiamiento de políticas de formación docen-
te, construcción y remodelación de escuelas y del desarrollo de pla-
nes de mejora de la educación técnica y de la educación secundaria
obligatoria.17
15. La ley pautaba que el 60% del gasto consolidado en educación debía ser
asumido por los gobiernos provinciales y la Ciudad de Buenos Aires y el restante
40%, por el Gobierno Nacional.
16. El Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) se crea mediante Ley N°
25.053 en el año 1998 con vigencia de 5 años para mejorar las retribuciones
salariales de los docentes y disminuir la brecha salarial interjurisdiccional. A partir
del año 2004, se prorroga por cinco años más mediante Ley 25.919. Su monto se
fue actualizando luego en los Acuerdos Paritarios Nacionales.
17. Estos planes apuntan a que las instituciones educativas diseñen e
implementen experiencias pedagógicas e institucionales que tiendan a mejorar la

37
Simultáneamente, se empiezan a generar consultas para san-

cionar una nueva ley nacional de educación. La Ley N° 26.206 del
año 2006 marca un punto de ruptura respecto de la ley de los años
noventa refirmando la centralidad pedagógica de la Escuela y la uni-
dad del sistema educativo. Esta ley reinstala el tradicional sistema
de primaria y secundaria e incrementa de 10 a 13 años el período de
escolaridad obligatoria.
En el marco de este nuevo escenario político y normativo nacio-
nal la provincia de Buenos Aires desarrolla su propia agenda.
Por un lado, el gobernador de la provincia, Felipe Solá, presenta
el Plan Educativo para el trienio 2004-2007 cuyos conceptos claves
pueden resumirse en “Autonomía, descentralización, desburocrati-
zación, aprendizaje y extensión del tiempo de escolaridad” (pág. 5).
En referencia a la cuestión de la descentralización, las alter-
nativas de políticas formuladas e implementadas durante la gestión
de Mario Oporto (2002-2005 y 2007-2011) y durante la gestión de
Adriana Puiggrós (2005-2007): la modificación de las Regiones
Educativas, la creación de las Unidades Educativas de Gestión
Distrital (UEGD),18 el fortalecimiento de los Consejos Escolares a tra-
vés de la descentralización de diversos fondos y del restablecimien-
to de la dieta a los consejeros- que había sido eliminada en la Ley
de Educación Provincial de los años noventa y por último, la inver-
sión en capacitación docente a través de la creación de los Centros
de Capacitación, Información e Investigación Educativa (CIEs)19 en
calidad de enseñanza y las trayectorias educativas de los estudiantes.

18. Se crean mediante Resolución N° 6000 del año 2003 y se integran por
un representante de la Secretaría de Asuntos Docentes, un representante del
Consejo Escolar, un representante del cuerpo de Inspectores del distrito, el
municipio, la Federación de Cooperadoras local –en caso de existir–, y los gremios
del personal docente y administrativo (Resolución 785/11) con el objeto de
establecer una planificación conjunta del distrito.
19. Los CIEs son organismos descentralizado de la DGcyE destinados al
desarrollo de ofertas de formación docente continua, la administración de
la Biblioteca Pedagógica Distrital y el relevamiento de documentación y la
sistematización de experiencias educativas e investigación (art. 96 de la Ley de
Educación Provincial 13688/07).

compiladores
toda la provincia. Asimismo, se tomó la decisión de crear dos actores

locales: el Inspector Distrital y el Inspector Regional para fortalecer
el nivel intermedio de gestión y favorecer la territorialización de la
toma de decisiones de política educativa, reconocidos ambos en la
nueva legislación educativa provincial que se sancionará a partir del
año 2007.
En lo que refiere a la cuestión de la desburocratización, para
simplificar los procedimientos, desde el nivel central se creó el
Programa de Descentralización de la Gestión Administrativa me-
diante Res. N° 4224 del 2003 para proveer a los Consejos Escolares
de herramientas temáticas y metodológicas (manuales de procedi-
mientos administrativos y elaboración de un sistema administrativo
y contable para los mismos,) y para permitir la contratación descen-
tralizada, se otorgó a las escuelas un fondo de caja chica para el man-
tenimiento menor y para la reposición de elementos de uso cotidiano
(Resolución 297/06), la sanción de manuales de procedimientos ins-
titucionales para las distintas direcciones de nivel y para la gestión
de asuntos docentes, la conducción técnico-administrativa de gestión
de asuntos docentes (ingreso a la docencia, cobertura de cargos, li-
cencias médicas, etc.) a cargo de las Secretarias de Asuntos Docentes
(SAD) en cada distrito (Art 87 de la Ley 13.688) y el legajo docente a
la Secretaria de Inspección.
La cuestión de la autonomía se planteaba en términos de la im-
portancia que cada escuela pudiera planificar e implementar desarro-
llos acordes a su propia identidad pero garantizando la centralización
curricular evitando que cada escuela tuviera un programa y proyecto
propio, entendiendo así se favorecía la fragmentación.
En lo que respecta al eje aprendizaje, el proyecto de la provincia
se enmarcó en los lineamientos marcados en la ley de educación na-
cional. A estos, la provincia de Buenos Aires contribuyó por medio de
propuestas tales como, la vuelta a la educación secundaria de 6 años
y el diseño de la materia Construcción de ciudadanía, entre otras. La
provincia, sanciona una nueva normativa en el año 2007 (N° 13.688),
durante la gestión de Adriana Puiggrós, en consonancia con la nueva
ley nacional.

39
La nueva ley incorpora las siguientes pautas (DGCyE, 2007):
• Establece una nueva organización del sistema educativo, en

cuatro niveles y ocho modalidades
• Obligatoriedad a partir de la sala de 4 años (Nación marca

universalidad en sala de 4 y obligatoriedad recién en 5) has-
ta la finalización del nivel secundario,
• Establece diseños curriculares comunes, prescriptivos, pa-

radigmáticos y relacionales.
Esta normativa encuentra su operacionalización en la segunda

gestión de Mario Oporto a cargo de la DGCyE (2007-2010) siendo
central la cuestión de la promoción de la educación inclusiva de cali-
dad, la inclusión con aprendizajes significativos. En estos momentos
el eje se coloca, en primer lugar, en la reforma curricular renovando
los contenidos y buscando que la escuela recobre la centralidad pe-
dagógica frente a las tareas asistenciales asumidas durante la década
del noventa. En este plano cobran centralidad cuestiones referentes a
la inclusión educativa vinculada a las tasas de abandono y de repiten-
cia, particularmente en la escuela secundaria. En un segundo punto,
se focaliza en la capacitación docente asumiendo el Estado la respon-
sabilidad de la formación docente permanente y en servicio para los
cuadros del sistema (durante los años noventa había sido ofertada
por los actores privados) y en el fortalecimiento de la carrera docente.
Esta última cuestión se aborda a través de la restauración de la prác-
tica de los concursos de directores en el nivel secundario (DGCyE,
Resolución 3540-09) –que había sido suspendida en el año 1979
cuando se instauran las titulaciones masivas– y de los concursos ma-
sivos de inspectores intentando sustituir la idea de supervisión por la
intervención pedagógica (CIPPEC, 2012) Los ejes que se enmarcan
en esta cuestión muestran una clara ruptura con los lineamientos de
política del anterior subperiodo analizado.

compiladores
Otra cuestión que adquiere relevancia en la agenda provincial y

que muestra un quiebre respecto al subperiodo anterior, es la recons-
trucción de la educación técnica y agraria como instrumentos claves
para la generación de mano de obra calificada para el desarrollo local
y nacional. En respuesta a esta cuestión, se recompone el COPRET
(Consejo Provincial de Educación y Trabajo) fortaleciendo la articu-
lación entre el sistema educativo provincial y el ámbito productivo,
reconstruyéndose un lazo que se había destruido a partir de la des-
trucción del aparato industrial y se crea la Agencia de Acreditación
de Competencias Laborales para acreditar saberes de trabajadores
no formados o con poca educación formal. En esta línea, la sanción
de Ley Nacional de Educación Técnica y la aparición de los Planes
Nacionales de Mejora, permitieron fortalecer a la DGCyE frente a los
actores empresariales e industriales poderosos que hubieran podido
formatear el sistema y los contenidos a impartir.
Por otra parte, tienen una especial relevancia en el período,
cuestiones vinculadas con las políticas socioeducativas dirigidas a
mejorar las condiciones de los alumnos en situación de vulnerabi-
lidad y desventaja social. En este sentido se plantea la reincorpo-
ración de aquellos alumnos que dejaron la escolaridad a través del
Programa Volver a la escuela, el desarrollo de actividades culturales,
deportivas, artísticas y recreativas en las escuelas durante los fines
de semana por medio del Programa Patios Abiertos en las Escuelas,
el Programa Federal de Becas implementado en la provincia y el
Servicio Alimentario Escolar. Es en este subperiodo cuando se crea
una Dirección Provincial de Política Socioeducativa y se organizan
delegados de esta Dirección en el territorio para atender cuestiones
en este plano que resultaban vitales para poder revertir los efectos de
la crisis de los 2000 en el largo plazo.
Por último, la cuestión de política salarial adquirió particular
relevancia a partir de la sanción de la Ley de Paritarias N° 13.552
sancionada en el año 2006 en pos de reducir la conflictividad con los
gremios docentes. La mismas instaura una nueva institucionalidad
en términos de discusión de condiciones de trabajo y salario docente
otorgando un lugar formal en la mesa a los actores gremiales quie-
nes desde fines del año 2001 habían conformado el Frente Gremial

41
Docente Bonaerense liderado por los sindicatos Federación de

Educadores Bonaerense (FEB) y Sindicato Unificado de Trabajadores
de la Educación de Buenos Aires (SUTEBA). Esta normativa permite
construir un nuevo escenario de discusión y negociación, morando el
conflicto presente en los años anteriores y se enmarca en la ley de fi-
nanciamiento educativo mencionada precedentemente que establece
la constitución de pautas generales referidas a condiciones laborales;
salario mínimo docente; carrera docente y calendario educativo.
5. Conclusiones preliminares
La agenda gubernamental educativa de la provincia de Buenos

Aires está fuertemente condicionada por las definiciones que en la
materia adopta el nivel federal de gobierno. Muchos de las cuestiones
que han tenido prioridad en cada uno de los subperiodos estudiados
tienen origen en la Nación. Esta apreciación coincide con las conclu-
siones arribadas en diferentes trabajos sobre la provincia de Buenos
Aires (Moscovich, 2012; Ollier, 2010) que analizan la dificultad que
tienen los procesos políticos que suceden dentro de las fronteras de la
misma Aires de aislarse de las dinámicas políticas nacionales.
Sin embargo, como hemos dado cuenta a lo largo de este artí-
culo, la provincia de Buenos Aires sostuvo una agenda propia liga-
da a problemáticas locales que se fueron suscitando en los diversos
subperiodos. Cuestiones vinculadas a temas infraestructurales como
la construcción de escuelas, aulas, provisión de mobiliario, etc., te-
mas socioeducativos como la implementación de diversos programas
de inclusión) o aquellas cuestiones centradas en la complejidad de
la gestión del gobierno educativo en el amplio, disperso y diverso te-
rritorio provincial (para lo cual surgen respuestas vinculadas con la
descentralización, desburocratización, fortalecimiento de actores lo-
cales, etc.), son ejemplos de esta agenda de gobierno provincial más
autónoma de los procesos nacionales.
Respecto de estas cuestiones provinciales, es posible trazar al-
gunas líneas de continuidad que permiten observar la permanencia de
algunos temas en la agenda de gobierno, ya sea por su no resolución
o por la aparición de determinados eventos que ponen nuevamente

compiladores
la cuestión en un lugar prioritario pero resignificándola a partir de su

vinculación con otra/s problemática/s. Ejemplos de esta persistencia
de determinados temas en la agenda son, por un lado, la problemá-
tica de infraestructura escolar que se destacó desde los inicios de la
gestión de Dumón como Director General de Cultura y Educación en
el gobierno de Armendáriz, se mantuvo durante la gestión de Salviolo
en la gobernación Cafiero y luego durante la gestión de Giannetassio
–en la gobernación Duhalde– adquirió una mayor relevancia vincu-
lada a la extensión de la obligatoriedad sancionada en las normativas
educativas nacionales y provinciales de la época. Por otro, la gene-
ración de mecanismos de descentralización de la gestión educativa
que se incorporan durante la gestión de Salviolo y que reaparecen
nuevamente a partir del año 2003 con la gestión de Oporto, siendo
una cuestión central durante sus dos mandatos.
Por otro lado, esta mirada diacrónica permite poner de relie-
ve algunos eventos que pueden ser considerados coyunturas críticas
porque generan determinadas alternativas de política. La puesta en
marcha del Convenio de Transferencia de Servicios Educativos a la
provincia de Buenos Aires en los primeros años noventa y la Ley
Federal de Educación constituyen un quiebre en la distribución de
funciones entre la Nación y la provincia en materia educativa, al es-
tablecer nuevas responsabilidades para cada nivel de gobierno –aún
hoy vigentes– y una nueva organización de la estructura del sistema.
Estos eventos, se convierten en coyunturas críticas en términos de
agenda porque configuran los temas centrales que en la materia la
DGCyE deberá abordar en los años posteriores: gestionar esa tras-
ferencia y elaborar una nueva normativa que permita la adecuación
a los lineamientos nacionales, en otras palabras asumir la transfor-
mación educativa. Si bien, esta es tramitada con una impronta par-
ticular de la provincia, quien cuenta con capacidades institucionales
y financieras para hacerla propia, los eventos que pautan la agenda
provincial tienen origen en ese nivel de gobierno.
La transformación de estructuras y contenidos producida
en estos años, adquiere características vinculadas con los procesos
de dependencia de la trayectoria, ya que durante más de diez años

43
persistieron establemente en el sistema educativo provincial las ca-

racterísticas signadas por esta transformación.
Una nueva coyuntura la establecerá la crisis económico-social
y política de los años 2000 que marcará la agenda para las gestiones
educativas provinciales que le sucedan en términos de problemáticas
a resolver producto de la misma (ej. implementación de políticas so-
cioeducativas dirigidas a la población con alta vulnerabilidad social).
La estabilización financiera e institucional nacional que se construye
en los años posteriores generan un plafón que permitirá a las autori-
dades educativas establecer una agenda provincial propia ligada a la
mejora del gobierno del sistema educativo (ej. procesos de descentra-
lización y desburocratización). Sin embargo, un nuevo evento a nivel
nacional vuelve a condicionar la agenda provincial, la implementa-
ción de una nueva reforma que modifica la Ley Federal de Educación
en el año 2006 y que sanciona una nueva normativa educativa, la Ley
Nacional de Educación. Esta significará para la provincia empezar a
partir de ese año el proceso de elaboración de una nueva legislación
provincial en la materia y en los años subsiguientes la implementa-
ción de la nueva estructura del sistema y de diseños curriculares.
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02 • La construcción de agenda del
Desarrollo Económico Local y los
enfoques de gobernanza territorial:
una combinación posible para pensar
políticas públicas sectoriales. El caso
de la Industria del Mueble de Cañada
de Gómez (Santa Fe - Argentina) en el
periodo 2003-2013
María del Mar Monti1
Resumen. Poner en debate el denominado “rol del Estado” tras la crisis de los
años dorados del neoliberalismo, implica considerar las transformaciones
en su papel desde perspectivas variadas. A los fines de esta investigación,
resulta interesante intentar comprender cómo estas transformaciones
repercutieron en los territorios locales, en el conjunto de asuntos social-
mente problematizados (Oszlak y O’Donnell, 1976) que el municipio deci-
de o no, incluir en sus agendas.
El esfuerzo se colocará, en indagar acerca de cómo la cuestión del desa-

rrollo económico local ingresa y se transforma en la agenda gubernamen-
tal local y analizar las relaciones existentes entre el proceso de agenda-
ción y los procesos de gobernanza territorial, abordando la(s) manera(s)
en que la coordinación/articulación de los actores del territorio influye
1. Facultad de Ciencia Política y RRII-UNR. E-mail: mdmmonti@hotmail.com

compiladores
en la innovación institucional y productiva para el desarrollo económi-

co. Tomando como caso de análisis, el sector del mueble de Cañada de
Gómez de la Provincia de Santa Fe (Argentina) durante la última década
(2003-2013).
Palabras claves. Desarrollo Económico Local - Agenda - Gobernanza

Territorial - Industria del Mueble - Cañada de Gómez
Summary. The effort in this investigation will be placed in analysing how the
economic local development enter and is transformed in the governmental
local agenda, and to study the relations between this process and the
territorial governance process, the actors, the forms of coordination in
the territory, the institutional and productive innovation for the economic
development. Taking as case of analysis, the sector of the furniture of
Cañada de Gómez, Santa Fe, Argentina in the last decade (2003-2013).
Key words. Economic Local Development - Agenda - Territorial Governance -

Industry of the Furniture - Cañada de Gómez
1. Algunas consideraciones necesarias acerca del trabajo
La presente investigación surge de la inquietud de conocer

cómo se despliegan las políticas públicas que incentivan el desarrollo
local en ciudades intermedias (con población menor a cien mil ha-
bitantes), con características, recursos, capacidades y problemáticas
diferentes a las de las grandes metrópolis, como es el caso de Cañada
de Gómez.
Si bien se entiende el desarrollo local como un proceso multidi-
mensional, para los fines del trabajo, se recortó a la dimensión econó-
mica-productiva del desarrollo (sin intentar aislarla sino reconstru-
yendo sus relaciones con las demás dimensiones). Al mismo tiempo,
dentro del sistema productivo local, se decidió analizar la industria
del mueble y afines, por ser el sector históricamente representati-
vo de la ciudad, el polo industrial del mueble más importante de la
Provincia de Santa Fe y uno de los más relevantes a nivel nacional.

51
En este marco las principales herramientas metodológicas uti-

lizadas para la investigación fueron de tipo cualitativas: la observa-
ción directa y participativa y las entrevistas en profundidad con los
actores relevantes. Teniendo un lugar secundario, aunque no menor,
el análisis estadístico y cuantitativo.
Para el diseño de la investigación, en una primera instancia se
recurrió a fuentes secundarias a los fines de contextualizar la temá-
tica mediante un trabajo principalmente documental y descriptivo.
Por otra parte, se han tomado como referencia: documentos produ-
cidos por la propia administración municipal e información estadís-
tica. Igual importancia, fue otorgada a la información disponible en
agencias de la administración provincial y nacional.
Seguidamente, se planteó la realización de entrevistas a infor-
mantes claves.2 Esta información se trabajó a partir de técnicas de
análisis de contenido en pos de identificar actitudes, argumentos y
cuestiones o temas destacados por cada actor. Siendo posible com-
parar con los resultados arrojados por el resto de las entrevistas. Se
indagó a actores (del sector público y de las instituciones de la so-
ciedad civil) con responsabilidades, participación, incidencias en la
hechura de políticas de desarrollo para el sector productivo. La infor-
mación así recolectada y sistematizada, sirvió de base para el análisis
de agenda, redes y políticas públicas.
2. La agenda como categoría de análisis: “Lo que va de

ayer a hoy: transiciones, transformaciones y escenarios en
construcción en la gestión pública local”
Al promediar los años noventa una abundante literatura de

investigación plantea un panorama donde se han fragmentado las
2. Durante los meses de junio y agosto de 2013 se aplicaron entrevistas

semi-estructuradas a informantes claves: Dra. Stella Maris Clerici, intendente
municipal de la ciudad de Cañada de Gómez, Sr. Marcelo Cogno, ex Secretario
de Producción del municipio de Cañada de Gómez y presidente de la Fundación
para el Desarrollo de Cañada de Gómez, Sr. Carlos Fava, tesorero de la Cámara
de la Industria Maderera y Afines de Cañada de Gómez. Y entrevistas abiertas en
base a una muestra aleatoria de actores económicos pertenecientes al sector del
mueble y afines de la ciudad.

compiladores
instancias de integración entre el Estado, el mercado y la sociedad.

El Estado que articulaba y coordinaba como “principal vector” de la
sociedad del bienestar, con sus redes de contención y seguridad, se
transforma y reestructura bajo formas que no tenían precedentes en
la historia latinoamericana, hasta ese momento. Si bien no es el ob-
jetivo de este trabajo analizar en profundidad el proceso de reforma,
éste servirá de marco para entender las crisis, transformaciones y
nuevas agendas en lo local.
Las dos largas décadas de apogeo mundial de la perspectiva y
las políticas neoliberales se sostuvieron sobre dos ejes básicos. Uno:
el profundo cuestionamiento al tamaño que el Estado había adquiri-
do y a las funciones que había desempeñado durante el predominio
de las modalidades interventoras-benefactoras. Dos: la pérdida de
centralidad y autonomía de los Estados Nacionales frente al avance
del mercado mundial, ligado al proceso de globalización (Thwaites
Rey, 2008). Sobre esta base, se fue fundamentando la tan mentada
(y cuestionable) “retirada del Estado”.
Siguiendo a Oscar Oszlak (2003), considerar que se está en
presencia de un Estado mínimo por el hecho de que el gobierno na-
cional se ha desprendido de dotación y funciones es negar, simultá-
neamente, la estatidad de los Estados subnacionales. Es así, que el
Estado que se fue configurando en esta década lejos de responder al
carácter “mínimo” que habitualmente se le atribuye, ha demostrado
“ausencia” en diversas áreas de la gestión pública; adquiriendo una
serie de rasgos y atributos que marcan una clara “metamorfosis” en
su fisonomía, dominio funcional y papel frente a la sociedad (Oszlak,
2003).
Dicho de otro modo, en estos años se fue originando un nue-
vo esquema de distribución de cuestiones, responsabilidades y com-
petencias de las que los diferentes niveles territoriales de gobierno
pasaron a hacerse cargo, más allá de aquellas exclusivas del Estado
Nacional.
En líneas generales el Estado neoliberal aparece como un actor
más (aunque diferenciado por su rol y función), en competencia con
el mercado (principal asignador de bienes, recursos y servicios) por
marcar el rumbo de la agenda gubernamental e incorporar cuestiones

53
en ella. Allí donde la estatalidad se reconfiguró gravitando en múlti-

ples fracturas: sociales (ante la creciente vulneración, marginación
y exclusión en y de derechos elementales), económicas (apoyando
un modelo de acumulación regresivo que transfirió los ingresos a los
sectores más concentrados, desarticulando el mundo del trabajo),
políticas (relegando de la política a la dinámica del mercado), que
desplegaron diversas demandas (tan distintas como contrapuestas)
desembocando en el descredito de los actores políticos y su represen-
tación en el sistema democrático (Miguez y Monti, 2013).
La fisura estaba abierta, era inmensa y terminó de expresarse
en el momento mismo en que “la crisis se volvió sistémica”, cuan-
do todo el andamiaje institucional del Estado neoliberal fue puesto
en cuestión por los estallidos que antecedieron y sucedieron al año
2001. En este marco, replantear qué se entiende por rol del Estado y
agenda gubernamental, se vuelve eje de análisis.
Poner en debate el denominado “rol del Estado” tras la crisis
de los años dorados del neoliberalismo, con sus continuidades y rup-
turas, implica considerar al mismo tiempo las transformaciones en
su papel (en sus diferentes niveles territoriales) desde perspectivas
sumamente variadas. Suponiendo que el llamado rol del Estado es
una usual simplificación de las incontables formas en que sus insti-
tuciones eligen o no, producir determinados bienes, ofrecer ciertos
servicios, promover algunas actividades o regular de modos diversos
las interacciones sociales. En otras palabras, “los roles son múltiples
y heterogéneos, además de mutar constantemente, agregándose al-
gunos a la lista, abandonándose otros, profundizando o debilitando
su alcance o sus impactos (…) la capacidad de sus instituciones para
desempeñarlos suele ser bastante dispar” (Oszlak, 2011:4).
Las relaciones cotidianas entre Estado y sociedad toman la for-
ma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbi-
trajes, necesidades y satisfacciones. La más importante de las deci-
siones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos
y prioridades de acción, es decir, a su agenda (Aguilar Villanueva,
1993). Entendiendo al Estado como un actor complejo y heterogé-
neo, definir cuáles son los problemas que elige resolver o debe aten-
der inevitablemente como consecuencia de demandas o presiones

compiladores
sociales, depende de gran número de circunstancias y variables. Ante

lo cual pasa a ocupar la primera plana considerar por qué algunos
asuntos son problematizados e ingresan a la agenda gubernamental,
mientras otros no logran llamar la atención gubernamental ni des-
pertar su iniciativa.
En el entrecruzamiento de consensos y conflictos en la es-
tructuración de agendas, es posible reconocer quienes y qué piden,
sugieren, imponen intervenciones públicas. Abriéndose el campo a
una multiplicidad de tensiones entre una pluralidad de actores in-
volucrados (algunos relevantes, otros no tanto) en complejos “en-
tramados de intereses” (Chiara y Di Virgilio, s/f). Tensiones que se
resuelven o no, en términos de poder, como eventos focalizadores
que permitan identificar o en todo caso, construir “ventanas de opor-
tunidades” (Medellín Torres, 1999) para que aquella cuestión social-
mente problematizada que se presenta urgente, grave, novedosa o
incluso distractiva en la agenda social, ingrese al elenco de la agenda
gubernamental.3
El tránsito de una cuestión a la agenda (e incluso de una agenda
a otra), dependerá entonces de la cantidad de actores involucrados
afectados por el problema, el impacto sobre la realidad social y las
posibilidades reales de una solución previsible (Subirats, 1989) de la
toma de posición por parte del Estado en torno a esa cuestión, tenien-
do en cuenta el contexto así como, la dimensión temporal.
Desde esta perspectiva toda política pública se desenvuelve en
el marco de un entramado de intereses. En palabras de Catenazzi y
Chiara (s/f), estos entramados de intereses configuran la política,
cristalizan la historia de la cuestión que la orienta (o le dio origen),
condicionando su implementación y a la vez, son modificados por
las propias intervenciones. Siendo necesario el análisis que permita
3. Ninguna sociedad tiene la capacidad ni los recursos para atender a la lista de

demandas y necesidades de sus integrantes. Sólo algunas son problematizadas,
en el sentido de que ciertas clases, grupos o incluso individuos estratégicamente
situados, creen que puede y debe hacerse “algo” a su respecto y están en
condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente
vigentes. Se llama “cuestión” a estos asuntos “socialmente problematizadas”
(Oszlak y O’Donnell, 1976:109).

55
reconocer la “historia” de los actores que impulsaron la demanda y la

delimitaron como un “problema social” o “cuestión”; de las disputas
en la definición de la misma y de los recursos e intereses puestos en
juego en esta disputa, aspectos que contribuyen a delimitar el surgi-
miento y estructuración de las políticas públicas.
La agenda estatal, se transforma así constantemente. La com-
posición de esta agenda, es indicativa de la naturaleza y criticidad de
los asuntos que exigen la intervención del Estado, manifestando a la
vez el rol que éste cumple frente a la sociedad. La toma pública de po-
sición por parte del Estado en relación a la cuestión en juego, genera
sin dudas respuestas en los actores de la sociedad civil e incluso del
mismo ámbito gubernamental, lo que lo define como un actor con
una posición significativa y necesaria y no, uno más entre otros. Estas
tomas de posición constituyen, en los hechos, las políticas públicas o
políticas estatales de las agencias responsables de resolver las cues-
tiones agendadas (Oszlak, 2009).
Concluyendo, es posible decir que “…el proceso de elaboración
de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidirá o
no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide inter-
venir o bien decide no intervenir, aplazar su intervención” (Aguilar
Villanueva, 1993:27). Y por tanto, este recorte problemático no ex-
presa sino lo que comúnmente denominamos papel o rol del Estado.
Rol que es la expresión resumida de las cuestiones de las que se ha-
cen cargo sus instituciones (Oszlak, 2011).
2.1. De crisis, transformaciones y nuevas agendas locales: a

procesos complejos, entramados complejos
Si nos concentramos particularmente en el papel desarrollado

por los gobiernos locales a lo largo del tiempo, veremos que fueron
los procesos de la década del noventa los que transformaron de ma-
nera más decisiva sus roles frente a la sociedad. Ante la crisis eco-
nómica en el campo productivo y los magros ingresos tributarios
obtenidos de fuentes locales que incrementaron la dependencia de
los estados subnacionales a la coparticipación impositiva (las trans-
ferencias y adelantos del gobierno nacional), los gobiernos locales

compiladores
se posicionaron frente a una gran paradoja. Ya que este proceso en

vez de lograr una mayor autonomía política y de gestión por parte de
los mismos, terminó convirtiéndose en muchos casos, en una “car-
ga” que los debilitó al exceder sus capacidades reales (Parmigiani de
Barbará, 2008), en el contexto de la llamada municipalización de la
crisis (García Delgado, 1997).
Ahora bien, hablar de esta crisis no implica sólo “hacerse cargo”
de nuevas funciones ante la creciente desproporción entre la amplitud
de la misión y los recursos con que cuentan, implica principalmente
poner en cuestión concepciones, visiones y la misma cultura organi-
zacional al instar a la constitución de un nuevo rol. Considerando a
su vez que estos procesos de reforma han tenido consecuencias en
los aspectos funcionales de las políticas y también en sus aspectos
políticos, es decir, en las cuestiones en torno a las cuales estructuran
sus relaciones de poder con la sociedad, poniendo en crisis los tradi-
cionales modelos de representación (Chiara, 2004).
Es decir, ese hacerse cargo por parte de los gobiernos locales,
podía leerse de dos modos diferentes: acríticamente, pensando en
la inevitabilidad de un proceso que desborda los márgenes de este
escenario; o críticamente, recuperando la idea de la constructividad
de lo político y el lugar ineludible del Estado en esta construcción
(Bifarello, Díaz y Nari, s/f). Así poco a poco, el discurso sobre la des-
centralización ha ido cambiando desde un enfoque sobre la transfe-
rencia de recursos y funciones hacia otro, más preocupado por gene-
rar las condiciones para el desarrollo local a través de instituciones,
mecanismos y capacidades estatales que aseguren la construcción de
lo público desde el gobierno local.
En este marco, el debate acerca de la potencialidad de la esfera
local toma importancia en nuestro país a partir de la reforma consti-
tucional de 1994, en la que se asegura la autonomía municipal, por un
lado, y por otro se avanza en la asunción de responsabilidades y com-
petencias que promueve la descentralización desde arriba y desde
abajo. Si nos detenemos sólo en el análisis de las fuentes del derecho
municipal en Argentina, el panorama no parece haber sufrido gran-
des modificaciones, dado que las competencias municipales no varia-
ron sustancialmente. Sin embargo, si contrastamos con los temas de

57
la agenda local, es posible observar que los municipios se ocupan de

un conjunto de competencias sustancialmente más amplio.
De este modo, en el reconocimiento de nuevas problemáticas,
la preocupación por el desarrollo se convirtió en la materia a pro-
mover y aprobar para los gobiernos locales, más no sea como una
reacción ya que, escasa ha sido la perspectiva estratégica en las pri-
meras iniciativas. El desarrollo local se fue incorporando a la agen-
da municipal desde mediados de los años noventa, al tiempo que las
políticas nacionales y provinciales han sido escasas, desarticuladas
y con problemas de sustentabilidad (Villar, 2004). Es decir, por un
lado, estas iniciativas representaban prácticas de intervención estatal
en las economías locales contrarias al paradigma reinante del neoli-
beralismo pero a su vez, servían como paliativos a la crisis que estaba
viviendo el país, ante lo cual el gobierno nacional y los organismos
internacionales alentaron su implementación.
No obstante los avances logrados en estos años, esta pers-
pectiva mostró una visión excesivamente optimista en cuanto a las
posibilidades concretas del desarrollo local, de inclusión social y de
desarrollo productivo. Principalmente, porque el contexto nacional
estaba caracterizado por la aplicación de políticas contrarias a las po-
sibilidades de desarrollo, de industrialización y de generación de em-
pleo. Por lo que se afirma que más que un contexto de desarrollo, lo
que se produjo fue una “ilusión” del mismo, con un carácter un tanto
voluntarista, replegado al ámbito estrictamente local (Casalis, 2010).
Aunque la ilusión de desarrollo, por sí solo no pudo dar res-
puesta efectiva a las demandas de la ciudadanía, estas experiencias
dejaron aprendizajes para recoger. Dejaron en claro que no todos los
territorios están preparados por igual para el desarrollo, debido a
que claramente las transformaciones del ámbito local han impactado
desigualmente en los mismos. O dicho de otro modo, al tiempo que se
observan señales de innovación, de aumento de actividades munici-
pales y de las expectativas de la población sobre las mismas, también
se producen fenómenos de declinación y estancamiento de comunas
enteras, de diferenciación creciente entre regiones y ciudades. Por
un lado, se produce una suerte de revitalización de la esfera local,
y por otro el municipio aparece como punto de condensación de la

compiladores
fragmentación social, de la protesta, de la crisis de mediaciones y de

la falta de recursos (García Delgado, s/f).
El quiebre del paradigma neoliberal, con sus consecuencias y
legados, tuvo diversos impactos en los municipios locales. Desde la
licuación de las deudas municipales a la par que el incremento de los
presupuestos permitió disminuir el peso relativo del endeudamiento,
hasta una interesante revalorización de la política de los intendentes,
fenómeno más asociado al estallido de los partidos políticos y a la
creciente importancia de la política territorial que a un proceso de
descentralización manifiesto.
La demanda social, caracterizada por el “que se vayan todos”,
tuvo menos impacto instantáneo a nivel local, no sólo porque los in-
tendentes se pusieron, muchas veces, al frente del reclamo de sus
comunidades, sino también por la mayor cercanía entre el gobier-
no local y la ciudadanía. Considerando a su vez, que la crisis venía
manifestándose con diferentes intensidades en los municipios desde
antes de la eclosión social que conduciría a la renuncia De La Rúa.
Esto, incrementó los niveles de confianza en las autoridades munici-
pales, pues habían tenido mayor margen de maniobra para resolverla
(Cravacuore, 2009).
Después de la crisis, las perspectivas acerca del desarrollo co-
menzaron a cambiar en nuestro país, afirmándose un discurso públi-
co favorable al desarrollo económico territorial en todos los niveles
del Estado y en programas que, con gran diversidad y distintos gra-
dos de complejidad, comenzaron a llevarse adelante. Aunque para-
lelamente, también existieron planteamientos que no concedieron
demasiada importancia a las iniciativas de desarrollo local y desde
una visión macro, afirmaron que las políticas de desarrollo económi-
co local no tenían una incidencia relevante en los indicadores econó-
micos agregados. Así pues, se estaba en presencia de procesos aún no
consolidados, con aciertos y debilidades en sus respectivas trayecto-
rias y donde se iba haciendo camino al andar, buscando los propios
consensos en la teoría y sobre todo, en la práctica (Alburquerque y
otros, 2011).
A modo de reflexión, tras el quiebre del discurso único y el ad-
venimiento de este escenario posneoliberal, se fue consolidando (con

59
continuidades y rupturas) una nueva geografía de responsabilidades

públicas que permite reconstruir al actor público como motor del
desarrollo territorial (Madoery, 2008:65). Bajo esta concepción, el
Gobierno Nacional mantiene un rol fundamental en la promoción de
los sistemas productivos locales siendo el principal responsable de la
solidaridad territorial y compensador de asimetrías de toda índole.
En estos roles participan también las provincias, como sujetos rele-
vantes en las dinámica económica de ciudades y microrregiones. Uno
de los puntos más interesantes de esta nueva geografía de responsa-
bilidades, refiere a la redefinición del papel de las ciudades.
Visto desde lo local, Bob Jessop (1999, citado en Mazzalay,
2003) plantea cuatro cambios que afectan actualmente a las ciudades
y pueden servir de referencia para este estudio: primero, la reinven-
ción de la economía local y de su estado por y a través de los discursos
sobre los nuevos roles; segundo, el rediseño de los mecanismos de
governance y articulación con la sociedad civil; tercero, los vínculos
entre estos cambios y la globalización de la economía capitalista; y
cuarto, el contexto estructural cada vez más global, donde se presen-
tan estas cuestiones que modifican el papel político y económico de
ciudades y gobiernos locales.
Los gobiernos locales entonces, tienen ante sí un enorme de-
safío: colocarse como punto de referencia de las presiones sociales
ante la pretensión de convertirse en “agentes del desarrollo”. Tarea
no sencilla particularmente para los municipios medianos o más pe-
queños, en especial, cuando se encuentran ante el dilema cotidiano
de “tener que gobernar problemas de grandes ciudades con capacida-
des de ciudades chicas o medianas”.
Enfrentándose así a diversas tensiones en el ámbito de la gestión
local, tensiones que permiten repensar modalidades de actuación:
¿Municipio como agencia territorial? ¿O actor territorial? (coordina-
ciones y des-coordinaciones). Discusión que gira principalmente en
torno a: ¿La Territorialización de políticas (donde lo central marca
el rumbo y lo local ejecuta) o la generación de Políticas territoriales
(donde las políticas nacionales y territoriales son convergentes y la
articulación se genera desde los actores locales)? (Gallichio, 2010).

compiladores
En este marco, a partir de 2003 en nuestro país, el proceso de

recuperación económica estuvo acompañado por una revitalización
de sus capacidades estatales. La mejora en las condiciones políticas
y macroeconómicas estables, permitieron instrumentar políticas
orientadas a generar empleo y fortalecer capacidades organizativas
locales con un diseño de políticas que intentó combinar la tradicional
centralidad del Estado Nación con programas que ensayaron la pla-
nificación territorial de acciones de alcance nacional. Sin embargo, ni
la recomposición de la macroeconomía ni la recuperación de inicia-
tiva política fueron condiciones suficientes (aunque sí son indispen-
sables como motores del desarrollo). Quedando no del todo saldado
aún el desafío de incorporar a todos los niveles estatales la diferencia
sustantiva entre un viejo enfoque centralista de políticas públicas y
una nueva perspectiva que reconoce la necesidad de impulsar las ca-
pacidades endógenas, una gestión pública territorial animadora en
la construcción del entorno que promueva el desarrollo (Schmuck,
2009).
Estas tendencias importan un cambio en los modos de articula-
ciones públicas y privadas para el desarrollo, la necesidad de capturar
y comprender la complejidad de la realidad social nos lleva a cuestio-
nar las formas y modalidades de gestión de proyectos comunes en lo
local. Introduciéndose otro de los retos más actuales en local: pensar
integralmente y gestionar relacionalmente (Nari, 2005).
2.2. Hacia la construcción de… ¿nuevos? espacios de gestión

pública ¿hacia la gestión relacional?
En el marco del análisis de los principios de gestión de polí-

ticas a través de procesos de articulación y coordinación de actores
y la conformación de redes participativas de gestión, nos detendre-
mos aquí a trabajar el enfoque que recupera estos supuestos y que ha
sentado los principios y bases de un modo de gobernar más coope-
rativo: la gobernanza. Siendo un término altamente polisémico que
ha permitido explicar, desde varias perspectivas, la complejidad de
los cambios sociales y de los cambios políticos, permitiendo vincu-
larlos (Blanco y Gomá, 2006). Sin embargo, es posible advertir que

61
existe un denominador común, siempre tentativo e inestable, entre

los teóricos en cualquiera de las tradiciones existentes4 acerca de esta
noción, a saber: algo habría cambiado en la configuración del objeto
al que refiere la función de gobierno. En otras palabras, la noción de
governance debería poder captar, significando, lo esencial del cam-
bio (Gantus, 2011).
Entendida como la síntesis de la capacidad (o las capacidades)
para ejercer la función de gobierno o la más genérica capacidad de
conducir los asuntos públicos (Kooiman, 1993 y Rhodes, 1997 en
Peters, 2003), o de conducir y proveer dirección a la economía y la
sociedad (Peters, 2003). Desde otras perspectivas, como una forma
de gobernar más cooperativa, no jerárquica, no fundada en la autori-
dad constitucional formal (Mayntz, 2001:1). Finalmente, hay quienes
la plantean como un proceso “estructurado institucional y técnica-
mente en sus actividades de definición del sentido de dirección y de
realización del sentido de la sociedad” (Aguilar Villanueva, 2006:92).
En palabras de Prats (2005), el término gobernanza, gover-
nance o gobierno en red, implica una conciencia creciente en que los
gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cues-
tiones sociales, también lo hacen las organizaciones de la sociedad
civil y las empresas. Estado y sociedad mantienen su autonomía pero
se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperación
para la definición y realización del interés general. La gobernanza
no elimina los modos tradicionales de gobierno, burocracia y geren-
cia, sino que convive con ellos. Referirnos a la gobernanza es, pues,
referirnos a las características novedosas que adquiere la función
4. Existen en torno al concepto de governance no pocas acepciones, que

dependen en gran parte de los contextos académicos, pero también, políticos
y culturales que modelan nuestras construcciones mentales de los objetos por
conocer, como también, las formas de abordarlos y/o conocerlos. Nos inmiscuimos
aquí, en un tema de amplio debate. Hay quienes plantean que no existe un
concepto único más allá de una noción general. En cualquier caso, desde que
en los años setenta el concepto de governance comienza a diferenciarse del de
gobierno, han surgido diferentes modelos interpretativos que la observan desde
puntos de vista diversos (Abad Aragón, 2010:10).

compiladores
tradicional de gobierno, bajo las actuales condiciones que atraviesan

nuestras modernas sociedades (Peters, 2003 citado en Gantus, 2011).
2.3. Sobre el termino red y su pertinencia en esta investigación
En pos de conocer las “governances realmente existentes” en

los procesos de desarrollo económico local, es posible encontrar en
las redes la referencia empírica a partir de la cual contrastar, profun-
dizar y despejar la teorización.
La gestión en red no supone la licuación de las responsabilida-
des colectivas del Estado entre todos los actores intervinientes en la
red; “Se trata de un modelo donde la eficacia de la gestión pública no
depende sólo del gobierno sino de la capacidad de éste de involucrar
y promover la participación y coordinación de diferentes actores en
el proceso” (Nari, 2009:3). El gobierno relacional es un fenómeno de
naturaleza inminentemente política, re-articulador de las pautas de
interacción políticas y sociales. Las cuales, no desconocen el conflicto
ni los intereses ni las cuotas de poder de los distintos protagonistas,
más bien, a través de las mismas transitan sus propias experiencias.
Tal como señala Boisier: “Hay que estar en la red, pero sobre todo
‘hay que saber estar’” (1998:11).
En ese “saber estar en red”, el territorio comienza a ser obser-
vado como un actor capaz de generar sus propios recursos específicos
y que por tanto, puede ofrecer ventajas comparativas (Abad Aragón,
2010:9). Introduciendo una noción un tanto novedosa de gobernan-
za que coloca al territorio y a lo local como protagonistas. En otras
palabras: “La gobernanza territorial (…) pone el acento en aquellos
mecanismos de articulación de actores que apuntan a alcanzar nive-
les crecientes de cohesión social y que hacen posible la construcción
de una visión compartida del territorio, basada en el reconocimiento
y la valorización del capital territorial –desde los bienes materiales
hasta las herencias culturales, o el capital social, e institucional–. La
gobernanza es entendida así como capacidad de construcción co-
lectiva de un proyecto de territorio” (Michelini, 2010:178, citado en
Romero y Farinós, 2011:311).

63
Así, la gobernanza territorial se entiende como un proceso de

organización de las múltiples relaciones que caracterizan las interac-
ciones entre actores e intereses diversos presentes en el territorio.
Pues, resulta un elemento cada vez más significativo a la hora de lo-
grar objetivos políticos en los territorios (Farinós, 2008), siendo in-
teresante analizar cuál es el papel, sus atributos, potencialidades y
desafíos. Desafíos que se intentaran develar en el estudio de caso, a
continuación.
3. El desarrollo económico local como redes de políticas

y gobernanza territorial: Aproximaciones al análisis de la
experiencia de la industria del mueble y afines de Cañada
de Gómez en la última década
Cañada de Gómez es el primer polo productivo de muebles y

afines de la provincia de Santa Fe y uno de los más importantes a ni-
vel nacional. Comenzaremos por decir que está ubicada en el sur de
la provincia, es la cabecera del departamento Iriondo, concentrando
gran parte de las actividades administrativas y judiciales de la región.
La ciudad está ubicada sobre la ruta nacional Nº 9, en el km 360
con dos accesos a la autopista Rosario-Córdoba, brindando oportu-
nidades adicionales y ventajas comparativas. Se considera como una
ciudad puerta a la región metropolitana de Rosario.5 Concentra gran
parte de las empresas del sector del mueble y afines de la Región, re-
conociéndose como la “Capital Nacional de Mueble”.
Para entender la magnitud de esta rama productiva en la ciu-
dad y en el país, se seguirán los datos del estudio de mercado in-
terno argentino para el sector del mueble cañadiense, elaborado por
la Fundación para el Desarrollo de Cañada de Gómez (FUDECA) en
5. Definimos como ciudades puertas a las que, localizadas en el límite de lo que se

ha dado en llamar la Región Ampliada, ofician de entradas a la región y funcionan
como núcleos de servicios básicos para los distritos y/o áreas cercanas (Estudio
[1.EG.134]: Plan estratégico urbano-territorial de la ciudad de Cañada de Gómez;
2009).

compiladores
2009 y actualizado en 2011.6 Según el informe el 41,9% de los encues-

tados (de todo el país) expresó que sus proveedores son principal-
mente de la ciudad de Cañada de Gómez, determinando que los mue-
bles fabricados en la ciudad son los que representan mayor porcen-
taje en venta en todo el país, predominando en la región Pampeana
y Cuyo. De allí, la denominación de “capital nacional del mueble”,
considerando que la ciudad se ha caracterizado desde la década del
sesenta por dinamizar la producción del mueble y que la industria del
mueble local ha incrementado en los últimos años su capacidad de
producción y venta, distinguiéndose en el mercado nacional.
De acuerdo a datos proporcionados por la Secretaria de
Producción local, en 2003 existían alrededor de treinta fábricas de
muebles y productos afines en el territorio que habían logrado “so-
brevivir” a la crisis, hacia el 2012 la cantidad de fábricas se cuadri-
plico. El Censo 2012 realizado por FUDECA, identifico la actividad
de 127 unidades económicas dedicadas a la fabricación de muebles.
Estas empresas, emplean en forma directa aproximadamente 1.400
personas, es decir, al 55% de la totalidad de los trabajadores indus-
triales cañadenses. Lo cual, significó no sólo el desarrollo de las em-
presas existentes (principalmente, en lo que hace a la absorción de
mano de obra) sino también, la recuperación y creación de nuevas
empresas.7
Sobre la base del Censo de Industrias, Comercios, Servicios,
Profesionales e Instituciones de Cañada de Gómez realizado por
FUDECA en 2009, más del 50% de las industrias de la ciudad corres-
ponde al sector del mueble y el 91,53% de las mismas son empresas
familiares.8 Un dato interesante es el encadenamiento productivo
6. El mismo, procuró evaluar la participación de la industria del mueble local en

el país, a través del relevamiento de 1.841 comercios relacionados a la venta de
muebles.
7. Es importante destacar que el 20% de las industrias actuales iniciaron sus
actividades luego del censo realizado en 2009, lo cual afirma que existen más de
cuarenta nuevas empresas productoras en la ciudad que se han mantenido en pie
en los últimos tres años (FUDECA, 2012).
8. Se considera empresa familiar cuando más del 50% del capital de la misma
corresponde al mismo grupo familiar.

65
que se da entre estas pequeñas y medianas empresas, muchas de las

cuales terciarizan entre sí insumos y partes. Pero al mismo tiempo
que se valoriza la producción familiar, en Cañada de Gómez se en-
cuentra la segunda mayor fábrica de muebles del país, bajo la firma
Richezze.
La concentración territorial de este tipo de empresas puede
asociarse a los atributos del territorio en que ellas se desarrollan
(importante conectividad con ciudades capitales, el puerto, servi-
cios públicos extendidos), pero principalmente, en la acumulación
y transmisión de prácticas y saberes de generación a generación
que permitió la consolidación de unidades productivas de tipo fami-
liar que se fueron afianzando en el territorio. Dando cuenta de que
si bien, las condiciones macro son factores importantes para la con-
formación territorial, las trayectorias micros construidas a partir de
condiciones territoriales distintivas: como la trama institucional, las
lógicas de los actores, las formas de transmisión de conocimientos,
la cultura empresarial, distinguen a los territorios y a sus dinámicas.
Es una ciudad que se caracteriza por tener un fuerte tejido
institucional,9 que permite inferir que en gran medida el dinamismo
económico del sector del mueble y afines de Cañada de Gómez, está
estrechamente unido al entramado de actores socio-institucionales,
9. Para fines analíticos, se distinguirá a los actores en:

a) actores económicos: Cámara del Mueble y Afines de Cañada de Gómez
(CIMA), Federación Argentina de la Industria Maderera y Afines (FAIMA), Foro del
Mueble Argentino Región Centro (FORMAR).
b) actores gubernamentales: Ejecutivo Local/agencias, Concejo Deliberante
de Cañada de Gómez, Ministerio de Producción de la Provincia de Santa Fe,
Dirección de Parques Industriales Nacionales, Ministerio de Industria de la Nación,
SEPYME, Ministerio de Economía y Finanzas Publicas de la Nación, Secretaria de
Comercio Exterior.
c) actores público-privado: Fundación para el desarrollo de Cañada de
Gómez (FU.DE.CA), Centro Económico de Cañada de Gómez, Agencia para
el desarrollo del Centro Sur de Santa Fe, Consorcio del Parque Industrial de
Cañada de Gómez. Consejo de la Industria Cañadense, Cámara Municipal de
Microemprendedores.
d) actores de ciencia y tecnología: Centro Tecnológico de la Madera de Cañada
de Gómez, Universidad Nacional de Córdoba, Universidad del Litoral, INTI-diseño.

compiladores
así como, a la densidad de las relaciones existentes entre ellos, que se

ha fortalecido significativamente en los últimos años.
3.1. La construcción de agenda del Desarrollo Económico Local10 y

los enfoques de gobernanza territorial. Una combinación posible
para pensar políticas para el sector
Cuántas “cuestiones” han ingresado en la agenda de gobierno

local (o no), cómo se han posicionado y re-posicionado los diversos
actores en torno a esas cuestiones, qué relaciones se generaron, son
sólo algunos de los interrogantes que se abren, al momento de pensar
los procesos de agendación.
Partiremos diciendo junto a Medellín Torres que: “plantear que
los procesos de estructuración de las políticas públicas se desarrolla
como un proceso permanente y estable de producción de contextos
(y recontextualización) significa plantear que las políticas no se pro-
ducen en unidades cerradas, sino en unidades abiertas cuyos inte-
reses, tensiones y conflictos están en permanente transformación”
(1997:37). La recontextualización ocurre: “(…) cuando las ideas, va-
lores, posiciones, objetos, enunciados que componen los contextos
son seleccionados y apropiados de una manera diferente dando lugar
a la producción de un nuevo contexto bajo un orden propio y distinto
del anterior” (Bernstein citado en Medellín Torres, 1997:28).
De allí que, abordaremos nuestro estudio del caso desde de una
mirada retrospectiva a través del análisis de contextos y recontextua-
lizaciones en la construcción de la agenda del DEL en y para el sector
y las políticas públicas desplegadas territorialmente. En primer lu-
gar, resulta interesante (re)construir el ingreso y tratamiento en la
agenda local de la cuestión del desarrollo económico del sector del
mueble y afines en el territorio de Cañada de Gómez (tras la crisis en
la etapa neoliberal y el estallido pos 2001), intentando reconocer los
diversos espacios de concertación y articulación entre los actores y los
acuerdos que de ellos se fueron derivando. Para ello, concentraremos
10. En adelante DEL.

67
la mirada en los “momentos”11 de la cuestión en la agenda local. La

forma en la que los problemas se inscriben en agenda, el “cómo” ac-
tores e intereses inciden en ese proceso, el rol del gobierno local (en
el despliegue de sus capacidades) y en las acciones u omisiones de los
actores en cada uno de estos momentos en la agenda pública.
3.2. La problemática de la industria del mueble en agenda local:

“momentos” del proceso de DEL en el sector
• El momento de los malos entendido: de las tensiones exis-

tentes (mediado de los años noventa hasta 2001)
Los años noventa fueron años de ascensos y descensos para la

industria local. Aquella ciudad que en los años sesenta había asisti-
do el nacimiento de la industria del mueble, pionera en la región, de
aquellas primeras empresas familiares y pequeños talleres que sir-
vieron de escuela (en la enseñanza del oficio) para muchos que luego,
fueron instalando sus propias fábricas en la ciudad; se encontraba en
una nueva etapa en los años neoliberales.12
La década del noventa dejó sus huellas en Cañada de Gómez.
La industria del mueble, histórica en la ciudad, se vio seriamente
afectada por las consecuencias de las políticas nacionales de desregu-
lación del mercado, la apertura indiscriminadas de las importaciones
y sus impactos en la pérdida de competitividad de la cadena local.
Llevando a la quiebra de muchas de las pequeñas y medianas empre-
sas de muebles y afines, en general de carácter familiar y afectando
11. Entenderemos cada momento desde el análisis de contextos y

recontextualizaciones en la construcción de la agenda del DEL en y para el sector.
Cabe aclarar que no estamos entendiendo estos momentos como lineales sino
como un proceso de continuidades y rupturas.
12. Al promediar 1970, existían más de 350 fábricas y talleres artesanales, el 75%
correspondiente a industrias del ramo de fabricación del mueble. Hacia 1975, la
producción de la industria del mueble excedía lo local y regional, comenzando a
orientarse al mercado local nacional. Para la década de los años ochenta, Cañada
de Gómez ya era considerada a nivel nacional como la “capital de mueble”,
pujante en aquellos años de la industria nacional.

compiladores
la rentabilidad y productividad de las empresas que lograron soste-

nerse. Asimismo, la debilidad del gobierno local para impulsar polí-
ticas de reactivación en el medio del proceso de reestructuración del
Estado, excediendo sus capacidades reales, se tradujeron en débiles
iniciativas para paliar la crisis del sector.
A nivel sectorial, la Cámara del Mueble y afines de Cañada de
Gómez - C.I.M.A se encontraba desestructurada. La crisis de los no-
venta golpeó no sólo a los asociados sino también, a la institución
misma que se encontraba sin fondos ni representación. A pesar de
ello, aquellos años vieron surgir a uno de los actores más importan-
tes en el DEL del sector, la FUDECA. Su acta de constitución data
de abril de 1995, por incentivo del Ejecutivo Local, como una de las
pocas experiencias de vinculación y participación de instituciones del
sector público y privado, teniendo como objetivo primordial contri-
buir al desarrollo local conjunto, aunque con labor incipiente.
Para pocas empresas, los noventa significaron la oportunidad
de encontrar nichos de mercados a través de la exportación. Aunque,
la sumatoria de estas firmas no alcanzó para dar lugar a un nuevo
sendero de crecimiento de la economía local. Persistían como prin-
cipales debilidades, el limitado conocimiento de los mercados inter-
nacionales y la ausencia de políticas activas para el desarrollo y la
exportación del sector.
La crisis del sector, tuvo sus años más duros entre 1998 y 2001
a causa de la indiscriminada importación de productos desde Brasil y
la rigidez cambiaria hasta entonces reinante en la Argentina, lleván-
dose consigo aproximadamente el 40% de las empresas instaladas
en Cañada de Gómez. La devaluación de 2002 con las posteriores
correcciones macroeconómicas, significaron en este panorama, in-
centivos para la reactivación industrial. La salida de la convertibili-
dad y los incentivos económicos, generaron cambios en los precios
relativos que beneficiaron al sector y modificaron las rentabilidades
relativas produciendo una fuerte expansión de la cual, el sector del
mueble no fue ajeno. En este sentido, 2002-2003, fueron años que
marcaron una recontextualización para la industria del mueble a ni-
vel nacional, regional y local.

69
• Crisis de los malos entendidos: el momento del reconoci-

miento (2003-2008)
De aquella agenda “pasiva” que había predominado duran-

te los noventa hasta 2001, con débiles capacidades estatales locales
para estimular procesos de concertación, así como, políticas activas
para el desarrollo económico del sector y las casi nulas posibilida-
des del sector del mueble y afines para hacer visibles sus reclamos
en la escena política (en medio de la desestructuración corporativa),
se transitó hacia un proceso de cambio de perspectivas y posiciona-
miento por parte de estos actores.
Por un lado, a partir de 2003, el desarrollo local ingresa en una
nueva etapa. El desarrollo local ingresa en la agenda pública nacio-
nal y se revaloriza el territorio como dimensión de la planificación
(Casalis, 2010). Lo cual, puso en cuestión no sólo la forma de dinami-
zar la economía de un territorio sino sobre todo, la forma de gobernar
al mismo.
Las empresas que lograron “aguantar la crisis” (la mayoría a
través de acciones preventivas) vieron en la salida de esta misma
crisis, una oportunidad, en un mercado donde la competencia ha-
bía disminuido y ante una reactivación que significaba para aquellas
empresas (en general PyMES) una posibilidad de crecimiento. Las
mismas, comenzaron hacia 2003 a recomponer su actividad, sobre la
base de dos pilares fundamentalmente: la reconversión de la produc-
ción de cara a un mayor valor agregado y el fortalecimiento de la ex-
periencia asociativa (que comenzó a gestarse algunos años después).
En cuanto al primer punto la estrategia pasó en gran medida,
para muchas de las empresas, por reconvertir la producción y orien-
tarla a la elaboración de productos en madera maciza. Lo cual, les
permitió correrse de la competencia directa con los productos brasi-
leños (mayoritariamente concentrados en muebles de aglomerado)
y también, pensar en la posibilidad de abrir mercados externos. Lo
particular de la reconversión de esos años, fue que se trató no tan-
to de inversiones en dinero, sino más bien, en conocimiento, know
how. Se comenzó a apuntar al diseño y la calidad, como factores clave
para impulsar la competitividad. Esto fue posible en parte, porque el

compiladores
sector logró una alta tecnificación en los años noventa, que luego no
pudo amortizar por la caída del mercado.
Hacia 2003, como uno de los grandes resabios del neoliberalis-
mo en la cultura empresarial del sector persistía la tendencia a una
baja asociatividad de los empresarios, excepto algunos pocos esfuer-
zos aislados. Incluso entre sí, corporativamente, la C.I.M.A se encon-
traba aún desarticulada. La cultura individualista de la pequeña y
mediana empresa, mayoritariamente en manos de los fundadores (o
de la segunda generación), indicaba el predominio de un tipo de ges-
tión empresarial personalizada y tradicional, con escasa profesionali-
zación e innovación. Mientras el gobierno local tenía un gran desafío
que abordar (entre otros) “encontrar motivos que convoquen a los
empresarios”, los empresarios necesitaban superar (o al menos in-
tentarlo) por un lado, la imagen del “otro” únicamente como compe-
tencia (lejos de considerarlo socio), y las distancias con el municipio.
Encontrar las respuesta a estas tensiones en el asociativismo,
no fue tan rápida ni tan aceptada ni tan directo, en un primer mo-
mento. Fue más bien, un proceso lento que fue llenándose de apren-
dizajes. Que partió del sondeo de visiones compartidas (o divergen-
tes), de disponibilidades y recursos personales e institucionales, del
intercambio de informaciones (como primer paso), la canalización
de posicionamientos, las consultas puntuales, entre otras iniciativas,
que poco a poco fueron dando lugar a un entramado de vínculos, que
pueden ser entendidos como prerrequisitos para el avance hacia for-
mas más complejas de relación.
Existía pos crisis una problemática común que convocaba al
municipio y a los empresarios del sector: la necesidad de “aumentar
la competitividad y agregar valor a la cadena”.
Una de las cuestiones a tener en cuenta en todos los proce-
sos de desarrollo es el liderazgo del gobierno local, liderazgo que en
la mayoría de los casos, es ejercido por el intendente. El 2003 año
electoral que marcó el inicio de la era kirchnerista a nivel nacional,
también, fue un año de cambios en el escenario político local. Por
primera vez era elegida un intendente mujer para ocupar el Ejecutivo
Municipal, referente del Partido Justicialista (actualmente presiden-
te del Partido Justicialista del departamento Iriondo), la Dra. Stella

71
Maris Clérici. A nivel de la gestión se inició un proceso de reforma y

modernización que comenzó por la creación y/o reestructuración de
diversas áreas del Ejecutivo Municipal (por ejemplo, se conformó la
Secretaria de Producción y Empleo y algunos años después, dentro
de su órbita, la Oficia de Empleo Municipal).
En medio de esta reestructuración y en el marco de la reacti-
vación económica y de los Programas de incentivo industrial de la
Nación, dentro de la agenda pública local se volvía prioritario comen-
zar a trabajar en iniciativas tendientes al fortalecimiento del tejido
institucional a nivel local y en la construcción de un entorno “ami-
gable” para las empresas a través de políticas públicas tendientes a
impulsar el emprededorismo. En este sentido, se procuró alentar la
cooperación inter-empresarial, fundamentalmente tendiendo a for-
talecer las pequeñas y medianas empresas.
Por otro lado, en gran parte de las empresas familiares, comen-
zaba a darse el “traspaso de mando de padres a hijos” (tercera o cuar-
ta generación). Este recambio generacional significó para muchas de
ellas, un cambio de concepción a la hora de producir (en el diseño y
edición de los productos y marketing) pero principalmente, al mo-
mento de relacionarse con otros empresarios y “hacer negocios”.
La reorganización de la C.I.M.A, que cuenta hoy con una repre-
sentatividad cercana al 80%, fue vital en este momento. La iniciativa
estuvo impulsada por las demandas particulares de fabricantes de
muebles al Ejecutivo local que ante los nuevos requerimientos pro-
ductivos, la competencia de las importaciones, las dificultades para
absorber los costos de producción (entre otras problemáticas), no
lograban (re)articularse dentro del sector. El Ejecutivo Municipal co-
menzó por convocar a los empresarios a encuentros de trabajo en pos
de definir conjuntamente las posibilidades de reorganización de la
entidad corporativa y las políticas de reactivación económica y pro-
ductiva para la industria del mueble y afines local.
La reactivación de la C.I.M.A, tal como remarca Carlos Fava
(actual tesorero de la institución) se logró finalmente en 2008, con
la ayuda financiera de la FUDECA y como “mérito personal de la in-
tendente municipal que durante dos o tres años trabajó junto a los
empresarios locales en pos de la normalización de C.I.M.A”. En la

compiladores
labor de promover el DEL del sector, era necesario el fortalecimiento

del sector corporativo, de allí su importancia.
Fue un proceso de aprendizaje compartido, que tuvo sus frutos
en el sentido que logró reposicionar a la C.I.M.A nuevamente en la
ciudad con identidad propia. A su vez, fue un paso importante en el
fortalecimiento del desarrollo económico local de esta cadena, ya que
junto con esta institución, el municipio comenzó a tejer redes con la
Federación Argentina de la Industria Maderera (FAIMA), abriendo
camino al establecimiento de estrategias conjuntas de promoción y
protección de la industria del mueble local.
Sin ánimo de simplificar procesos, poco a poco, fueron gene-
rándose condiciones y motivos para el encuentro.
Es posible plantear que entre los años 2003-2008 se pudo asis-
tir a la construcción de una agenda “proactiva” en el fomento del
desarrollo económico del sector. Por una parte, ante un Ejecutivo
Municipal que se propuso problematizar, decidir y gestionar cues-
tiones problematizadas por el sector, fortaleciendo capacidades es-
tatales políticas y administrativas (a partir de las reestructuraciones
internas) así como, las capacidades relacionales (en el fortalecimien-
to del entramado institucional), en pos de volver a posicionar a la
ciudad como la capital nacional del mueble.
A nivel sectorial, con la reorganización y normalización de la
CIMA, los empresarios además de lograr una identidad corporativa,
encontraron un espacio de articulación inter-empresarial. Así, se va
fortaleciendo una agenda sectorial, prácticamente visibilizada a tra-
vés de la C.I.M.A.
Con el fortalecimiento de las capacidades del gobierno local,
actores sectoriales reorganizados y con mayor visibilidad pública,
fueron construyendo espacios de articulación y cooperación latentes.
• Construyendo Confianza: historias compartidas (2008 en

adelante). Del reconocimiento a la cooperación
Hacia fines de 2007 y principios de 2008, las importaciones de

origen brasilero y chino (en especial) aumentaron exponencialmen-
te, en un contexto signado por la crisis financiera internacional y la

73
recesión aparejada, sumado a la devaluación de nuestro país vecino

(hacia octubre de 2008). La marcada desaceleración de la actividad
del sector, comenzó a tener fuerte impacto en el empleo y niveles de
producción local, constituyendo “eventos focalizadores” (Medellín
Torres, 1997:32) que pusieron aquí el foco de atención del gobierno
local.
De los encuentros entre los representantes del gobierno local y
los empresarios del mueble, se fue construyendo conjuntamente una
agenda “reactiva”, ante la preocupación por la competitividad del
sector por la pérdida de mercados. Ahora, con un sector empresarial
con capacidad de presión y un Ejecutivo local con una fuerte articu-
lación con la Nación. Concretamente, fue la entidad sectorial la que
movilizó el ingreso de la cuestión en la agenda pública en un contexto
claramente adverso para la actividad.
Surge en este marco, la propuesta de solicitar la aplicación
de licencias no automáticas para la importación de determinados
productos (principalmente de Brasil y China) y presentarla ante la
Secretaria de Industria de la Nación. La iniciativa partió a nivel lo-
cal de acuerdos entre el municipio y C.I.M.A, que en coordinación
con F.A.I.M.A (con fuerte presencia en Buenos Aires), visibilizaron
a nivel nacional la problemática local (que claramente, también se
traducía a nivel regional y nacional para los empresarios del mueble
y productos afines). Durante los primeros días de marzo de 2009,
la Secretaría de Industria de la Nación dictó la implementación de
las licencias no automáticas para algunos productos de bienes fina-
les de la madera con importantes impactos en el sector (Resolución
61/2009).
Por qué esta medida era tan necesaria para la industria del
mueble de Cañada de Gómez. Básicamente porque junto a Mendoza,
Cañada de Gómez es la segunda productora de muebles planos a nivel
nacional. Ahora bien, antes de esta política proteccionista, el grueso
de las importaciones totales era de este tipo de muebles, afectando
seriamente la competitividad local. Considerando a su vez, que la
mayoría de estas importaciones provenían de Brasil con produccio-
nes en escala y excedentes de producción muy diferentes a los locales.

compiladores
La aplicación de estas licencias de importación, así como,

la decisión del gobierno Nacional de mantenerlas hasta el presen-
te, se convirtió en una “ventana de oportunidad” (Medellín Torres,
1997:32) para la industria local. Alentando la sustitución de importa-
ciones, estas medidas beneficiaron el consumo interno, situación que
posibilitó a los empresarios del sector salvaguardar los niveles de em-
pleo, invertir en tecnología y hasta crear nuevos puestos de trabajo.
Tras las licencias automáticas a las importaciones, la reconver-
sión no sólo se tradujo en cambios en las formas de producir y en qué
producir, sino también, para muchas de las empresas en la forma de
hacer negocios. Aquellas grandes cadenas de artículos para el hogar
que antes se abastecían principalmente de la importación brasilera,
pasaron a ser un nicho de mercado para las empresas locales que
además comenzaron a competir en las condiciones de negociación
(precio, forma de pago, plazos de entrega). El establecimiento de
condiciones conjuntas (de calidad, compra) entre los empresarios,
empezó a desarrollarse con mayor amplitud. De este modo, las re-
des inter-empresariales fueron fortaleciéndose y en esta labor, las
asociaciones empresarias como la C.I.M.A y F.A.I.M.A tuvieron un
importante rol.
El boom sojero con cotizaciones a precio record y las inversio-
nes históricas en el mercado inmobiliario, repercutieron fuertemente
en el sector del mueble y afines. Tras el conflicto pos estallido de la
resolución 125 entre patronales-gobierno, la compra de inmuebles en
el país creció considerablemente, dando lugar a otro nicho de reac-
tivación para el sector del mueble. Los nuevos hogares, necesitaban
ser amueblados.
Sin desconocer, que ha sido la decisión del gobierno nacional
de aplicar y mantener las licencias de importación la que ha impacta-
do fuertemente en la reactivación del sector del mueble y afines (con-
juntamente con los programas de inversión y créditos blandos para
el sector), es preciso significar al mismo tiempo, el proceso social que
llevo a la visibilidad y problematización de la cuestión que fuera re-
cogida en la agenda pública nacional. El trabajo y movilización del
municipio de Cañada de Gómez, sus fuertes vínculos con Nación, la
articulación en el pedido junto a empresarios referentes del sector y

75
sus instituciones (C.I.M.A y F.A.I.M.A nucleando al resto de las cá-

maras de empresarios del país), fueron claves.
Complementando esta medida nacional, el municipio trabajó
en el fomento de las PyMES de la ciudad generando redes de crédi-
tos y subsidios tramitados a nivel regional a través de las ventanillas
SEPYME de la Agencia para el Desarrollo Regional del Centro Sur de
Santa Fe. Así como, en el incentivo empresarial y productivo median-
te el fortalecimiento del Parque Industrial (cuya ordenanza de crea-
ción data de 2004).13 El área industrial ha crecido considerablemente
en el periodo analizado, definiendo el perfil productivo, gracias en
gran parte a la concertación de políticas entre el gobierno local y el
sector empresarial de la ciudad y la región y las redes de relaciones
públicas-públicas entre niveles de gobierno.
En estos años, la problemática de las débiles relaciones del sec-
tor del mueble con el sector científico, ingreso a la agenda local con
mayor visibilidad. La necesidad de los empresarios de incorporar in-
novación a sus productos como estrategia de competitividad, tema
primordial de la agenda sectorial, encontró su nicho en la preocupa-
ción del municipio de articular relaciones entre el sector de la ciencia
y la tecnología y el sistema productivo local, en pos de fortalecer el
entorno local. Problemática asociada a la necesidad de mano de obra
calificada para el sector y las dificultades que se encontraban por par-
te del municipio en articulación con FUDECA, para conjugar la ofer-
ta educativa local con las necesidades reales del sistema productivo.
En este sentido, tanto el municipio como la C.I.M.A, han sido pila-
res para la construcción de acuerdos con Universidades en materia
de capacitación y asesoramiento para la innovación en el sector, así
como, en la concreción y despliegue de políticas cuya mayor expre-
sión es el Centro Tecnológico de la Madera de Cañada de Gómez.
Realizado este recorrido, es posible advertir cómo los espacios y
mecanismos de cooperación públicos-privados, se diversificaron tras
13. Primer parque industrial en la Provincia que se generó a través de la

expropiación de tierras por parte del municipio local. Actualmente, cuenta con
veintidós industrias de las cuales el 70% aproximadamente son de producción de
muebles y sus derivados.

compiladores
la crisis de 2008. Así como, se diversificaron las problemáticas referi-

das al sector en la agenda pública local: desde la necesidad de aumen-
tar el atractivo local a través de la creación de infraestructuras y un
entorno amigable, se fue contribuyendo al surgimiento y ampliación
de la capacidad emprendedora existente en el territorio y de inicia-
tivas tendientes a incentivar la competitividad tanto de las empresas
como del territorio. Al tiempo, que los espacios de cooperación inter-
empresariales también se multiplicaban, incluyendo diversas fases
de la producción: desde la compra de materiales e insumos a estrate-
gias de venta y comercialización, instalándose en la agenda sectorial,
cuestiones relacionadas a la modernización e innovación.
Estos espacios de cooperación, traducidos en gran medida en
acuerdos (más o menos formales) dentro del mismo sector y con
otros actores gubernamentales y no gubernamentales, fueron cons-
tituyéndose a través de diversas redes que se despliegan (y desple-
garon) territorialmente en estas políticas públicas. Así, a lo largo de
estos años e inmersas en estos procesos, diferentes tipos de redes se
fueron configurando.
Se trabajarán a continuación someramente algunas de ellas, las
más relevantes.
Por un lado, las redes de cooperación-competencia, con-
formadas por un (re)agrupamiento de empresas locales que “compi-
ten y cooperan” en el territorio. Cuya máxima expresión es el Foro del
Mueble Argentino Región Centro - FORMAR,14 en el intercambio no
sólo los beneficios económicos y el fortalecimiento del entorno local
en su conjunto (acuerdos de comercialización: pool de compras, es-
pacios comerciales comunes) sino también, como una estrategia que
han encontrado los empresarios e industriales del mueble locales y
14. FORMAR, actualmente está conformada por la CIMA, la Cámara de la Madera

de Córdoba, la Cámara de la Madera y afines de San Francisco y la Región y
la Cámara de la Madera y afines de Rio IV, es decir, de un grupo de Cámaras
Muebleras y Empresas Fabricantes de Muebles de la Región Centro del país. En
el último año, se han sumado a la red, la Cámara de la madera de Rosario y la
Cámara de la Madera y afines de Esperanza. Si bien, el municipio de Cañada de
Gómez no es un socio activo en la red, sus iniciativas lo tocan transversalmente.

77
regionales para presentar con mayor fuerza y autoridad sus propues-

tas y posiciones ante la FAIMA (controlada en gran medida por em-
presarios de Buenos Aires, la mayoría de los cuales son importadores
de muebles).
Es interesante como la red es entendida por la C.I.M.A como
una herramienta política de presión y ampliación de recursos en el
ámbito nacional, en los espacios de toma de decisión dentro del sec-
tor y en la negociación especialmente, con actores gubernamentales.
Por otra parte en este proceso encontramos también redes
socio-políticas, es decir, redes donde se relacionan actores públi-
cos y privados en torno a proyectos, iniciativas o acciones comunes.
En este punto es posible distinguir las experiencias en red, siguiendo
a Alburquerque (2006) y sus criterios para la acción, que permiten
identificar diversas iniciativas tendientes a abordar las diferentes
aristas de los procesos de DEL:
Acciones de estructuración: tendientes a modificar el

entorno material e inmaterial del territorio para facilitar la
creación de emprendimientos productivos y empleos, en pos
de la construcción y fortalecimiento de un “entorno territo-
rial dinámico”.
Aquí es posible hacer referencia a diversas redes que se

fueron conformando: desde la revalorización del territorio
mediante el impulso del Parque Industrial a través de las
redes para su creación y fomento. Redes que expresaron las
complejas relaciones intergubernamentales, esencialmen-
te entre Provincia y Municipio y las relaciones mucho más
aceitadas con Nación.15
15. La mayoría de las obras de infraestructura del Parque, se financian con fondos
públicos nacionales, mediante gestiones del Ejecutivo Municipal en diversas
agencias. Principalmente, mediante el otorgamiento de Aportes No Reembolsables
(ANR), para la realización de obras de infraestructura intramuros del Programa
Nacional para el Desarrollo de Parques Industriales en el Bicentenario, facilitando
la radicación y desarrollo de pequeñas y medianas empresas en Parques
Industriales Público.

compiladores
Redes para la organización y fomento de espacios de co-

mercialización, mediante estrategias que propician la com-
petitividad territorial, como es el caso de la conformación
del “Corredor del Mueble” donde participan más de vein-
te fábricas y comercios del rubro que durante una sema-
na ofrecen ofertas especiales a cielo abierto sobre la ruta
Nº 9. En el marco del proyecto “Centro Comercial a Cielo
Abierto” (iniciativa proyectada conjuntamente dentro del
Plan Estratégico Urbano-Territorial de la ciudad).
Acciones de animación: tendientes a crear vínculos en-

tre la población y los agentes socioeconómicos y/o institu-
cionales, tratando de localizar las potencialidades y fomen-
tar la confianza de los agentes locales. En el proceso de de-
sarrollo del territorio cañadense, la FUDECA ha sido la red
de articulación pública-privada más relevante.16
Esta red se ha ido constituyendo en un sostén para el DEL del

territorio: a través de su sistema de información territorial
(considerando que actualmente la FUDECA realiza desde su
área de producción: Investigaciones de mercado para el sec-
tor del mueble con sus actualizaciones; Censo de Industrias,
Comercios y Servicios cada dos años; Censo de instituciones
y servicios profesionales; Indicadores socio-económicos de
la ciudad); con su política de apoyo y estímulo a la inver-
sión en las PyMes ( mediante líneas de créditos propias y
16. Nace en 1995, como una de las pocas experiencias que se observan en
todo el territorio provincial de vinculación. En el año 1996, la Municipalidad de
Cañada de Gómez crea por Ordenanza Nº 3375 un tributo equivalente al 10%
de los montos establecidos para el pago del DREI. Está conformada por un
representante de la Intendencia Municipal y el Concejo Deliberante Municipal, el
Centro Económico de Cañada de Gómez, el Consejo de la Industria Cañadense
(CO.IN.CA), la C.I.M.A., la Cooperativa de Consumo de Electricidad Ltda.,
agricultores federados argentinos y la federación de cooperadoras escolares
del depto. Iriondo. Asimismo, es miembro de la agencia de desarrollo centro sur
santafesino.

79
otras subsidiadas conjuntamente con el Municipio) y más

cercanos en el tiempo, mediante la generación de espacios
de promoción de ofertas educativas ligadas a las deman-
das laborales, la expresión de esta iniciativa es el Centro de
Apoyo Tecnológico de FUDECA.17
La red FUDECA se constituye como uno de los espacios de

concertación más importantes de la ciudad para el sector del
mueble, especialmente, en lo que hace a la construcción de
la oferta territorial de servicios de desarrollo empresarial
(según las necesidades del sistema productivo local) y del
conjunto de pequeñas y medianas empresas. La sostenibili-
dad en el tiempo de sus proyectos y la proximidad que existe
entre sus actores relevantes, la posiciona como el referente
local a la hora de llevar adelante iniciativas tendientes al de-
sarrollo del territorio y en la construcción de institucionali-
dad del DEL.
Acciones de consolidación: se orientan a asegurar la

sostenibilidad a largo plazo de las actividades emprendidas
(Alburquerque, 2006). Se consideran en este punto, las re-
des que se construyen en pos de darle sostenibilidad en el
tiempo a las iniciativas de DEL para el sector del mueble y
afines tanto a nivel local, regional y nacional, como es el caso
del Plan Estratégico Urbano Territorial de la ciudad.
Considerando las características del sector del mueble, a tra-

vés de este plan se pretende estimular a las cadenas de va-
lor locales y micro-regionales promoviendo la atracción de
mano de obra hacia la ciudad. Asimismo, la gran posibilidad
17. Dentro del cual, funciona un Centro de capacitación a través de acuerdos

formalizados conjuntamente con el Municipio y la CIMA y otras instituciones con
las que se vincula eventualmente, dependiendo del curso y capacitaciones (UTN -
Sede Rosario; Acuerdo con la Cámara Municipal de Microemprendedores; con la
Unidad de Capacitación habilitada por el Ministerio de Trabajo; Convenio con INTA
AER Cañada de Gómez, INTI Cañada de Gómez).

compiladores
de impulsar “microrregiones” o “zonas de integración me-

tropolitanas” en conjunto con localidades cercanas ubicadas
en la Región Centro - Sur de la Provincia de Santa Fe, es un
desafío que la ciudad ha asumido en la actualidad y pretende
profundizar en los años próximos.
A las planteadas por este autor, considero preciso agregar

otro tipo de acción, las Acciones para la innovación
territorial que se orientan agregar valor al territorio a
través de iniciativas innovadoras, mediante la vinculación
Municipio - Universidades - Empresarios. En este sentido,
las redes para la construcción de Centro Tecnológico de la
Madera, emplazado en el Parque Industrial de la ciudad, es
el mayor ejemplo.
El Centro Tecnológico es hoy el resultado de una red de po-

líticas y gestiones realizadas en pos del desarrollo del sec-
tor y la ciudad. Es una inversión pública-privada: 50% con
créditos de la Nación (a través del Ministerio de Industria),
50% con aportes de C.I.M.A (principalmente, mediante de la
donación de crédito fiscal por parte de las empresas asocia-
das). El municipio, pilar en esta gestión, donó el terreno (en
el Parque Industrial) y aportó mano de obra para la cons-
trucción. Se constituye como un espacio especializado para
el sector, en pos de mejorar la cadena de valor y el desarrollo
de la competitividad, con soluciones tecnológicas y de servi-
cios, además de la formación profesional especializada.
El vínculo más débil de estas redes de innovación, es el que se

mantiene con las universidades, aunque en los últimos años
se ha avanzado en esta materia. En este sentido, en 2012, se
ha establecido un acuerdo entre la Facultad de Arquitectura,
Urbanismo y Diseño Industrial de la Universidad Nacional
de Córdoba (a través del postgrado en Diseño Industrial de
Muebles), el municipio, FUDECA y la C.I.M.A para realizar
prácticas pre-profesionales de diseño industrial de muebles

81
en empresas cañadenses. Esta iniciativa conjunta, sin du-

das, se enmarca en el cambio de perspectiva del empresa-
riado local en relación a la importancia de la innovación y la
articulación con el sector científico para este fin, aunque aún
queda mucho por trabajar al respecto. Y del municipio, en su
preocupación por articular el sistema educativo local con las
necesidades del sistema productivo.
En este recorrido se han presentado algunas de las redes

de políticas para el DEL del sector del mueble y sus des-
pliegues territoriales, con sus complejidades y tensiones.
Considerando que, es en el intercambio de estas experien-
cias donde se encuentra y explica el desarrollo económico de
este sector en el periodo analizado.
Entendiendo además que no todas ellas han logrado soste-

nerse en el tiempo, y que incluso las que se han paraliza-
do, han significado aprendizajes para los actores involucra-
dos. Que la proximidad y el reconocimiento entre ellos, en
cada una de las experiencias, se traducen en intercambios
(de información, recursos materiales e inmateriales) más
de tipo informal que formal, a través de diversos canales de
diálogos y espacios de concertación construidos colectiva-
mente. Intercambios que incluso, en ocasiones, no logran
ser reconocidos por los propios actores (principalmente los
económicos-productivos) como parte de “redes” y mecanis-
mos asociativos. Resignificando por último, el liderazgo del
Poder Ejecutivo Municipal, como “agente de desarrollo” en
la construcción y problematización de la cuestión del DEL
de este sector en la agenda pública local y en la hechura de
las políticas públicas

compiladores
4. Reflexiones finales
Cañada de Gómez, en un proceso con consensos y tensiones

propias, ha abordado su desarrollo no sólo como una movilización
acumulativa de factores productivos, sino como un proceso de apren-
dizajes y construcción política. En esa interacción, los aprendizajes y
conocimientos compartidos en la agendación de la cuestión y a través
de las redes de gobernanza territorial, sirvieron de base para la cons-
trucción del capital social (relacional) necesario para dar sostenibili-
dad en el tiempo a las políticas desplegadas. Ahora bien, el desarro-
llo local no se da en el vacío, tiene una historia e identidad, ni suele
ser un proceso espontaneo sobre un territorio, sino que es parte de
acuerdos articulados de diversas maneras en torno a las estrategias
de acción y proyectos comunes de los “actores de lo local”, en un en-
torno institucional, momento y tiempo determinado.
Las características y la capacidad de coordinación del contexto
local en función de proyectos comunes y de una visión de futuro del
territorio constituyen, frecuentemente, un elemento diferenciador
entre ciudades. Sostenido al mismo tiempo, en la capacidad de las
instituciones para aprender de los cambios en el entorno y generar
y difundir conocimiento en el ámbito local y en el rol del gobierno
local, tanto en su papel de articulador con las instancias superiores
del Estado como en el de promotor y catalizador de las iniciativas
y proyectos o en la construcción de canales de interacción entre los
ámbitos públicos y privados.
En el contexto mismo, de repensar los modos de gobierno que
aseguren legitimidad en las iniciativas llevadas adelante, así como, la
hechura de las políticas públicas desde nuevas perspectivas, es en las
interacciones entre los actores locales donde se estimula la creación
o el encuentro en proyectos políticos aglutinadores. Dicho de otro
modo, las nuevas formas de pensar el territorio y el desarrollo, se
articulan y plasman en los proyectos políticos que se construyen en
cada territorio y por ende, en sus agendas locales.

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03 • Evolución de políticas
gubernamentales desde la década de los
años setenta en México, tendencia hacia
la gestión socio-gubernamental para
legitimar instituciones
Miguel Arturo Morales, Zamorano Ana Lilia Banda Castro

y Ramona Flores Varela1
Resumen. En una perspectiva histórica de cambios en agendas de gobiernos

mexicanos, se hace evidente una clara tendencia de empoderamiento
ciudadano para controlar sistemas de instituciones con una variedad de
técnicas desde una Red multinacional de ciudadanos expertos en Gestión
Socio-gubernamental. El análisis de las agendas agotadas se extienden
desde la Reforma administrativa en México, esfuerzos por Simplificación
de procedimientos y una Reforma moral, pasando por la agenda de
Modernización administrativa para llegar al análisis de la Mejora regu-
latoria. Sin llegar a pensar en una etapa final por su naturaleza transito-
ria, se vislumbra una agenda de política ciudadana de Gestión sistémica
de especialistas a través de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC’s u
ONG’s), que en un contexto Sociocrático, evolutivo de lo democrático, se
accede a la generación y práctica del conocimiento ciudadano especializa-
do para llegar a instituir nuevos actores en alianza y apoyo de las políticas
de mejora institucional.
Palabras clave. Políticas gubernamentales - Gestión Sócio-gubernamental
1. Los autores pertenecen a la Universidad de Sonora, en México. E-mails:

moralesz@sociales.uson.mx, albanda@psicom.uson.mx, monyf@pitic.uson.mx.

compiladores
Abstract. In a historical perspective of changes in Mexican governments’ calen-

dars, it becomes evident a clear tendency of civic empowerment to control
systems of institutions with a variety of technical from a Multinational
Network of expert citizens in Citizen-government Management. The analy-
sis of the out calendars extends from the administrative Reformation in
Mexico, efforts for Simplification of procedures and a moral Reformation,
going by the calendar of administrative Modernization to arrive to the
analysis of the regulatory Improvement. Without ending up thinking of
a final stage for their transitory nature, civic politics of specialists syste-
mic management calendar is glimpsed through Organizations of the Civil
Society (OSC’s or ONG’s) that in a Sociocratic context, evolutionary of the
democratic thing, it consents to the generation and practice of the spe-
cialized civic knowledge to end up instituting new actors in alliance and
support of the politicians of institutional improvement.
Keywords. Political government - civic-government management
1. Introducción
Las políticas públicas son y han sido procesos de formulación

explícita de aspiraciones deseables y factibles por parte de los diver-
sos actores que habitan en un determinado territorio y que habrán
de ejecutar sus gobiernos, controlando y evaluando sus impactos, sin
embargo, este trabajo cuestiona evolutivamente en varias etapas el
asunto relativo a cómo es que esto último, el proceso de formulación,
control y evaluación no se ha hecho y como hacerlo desde fuera de las
instituciones gubernamentales, con una gran dosis estratégica de co-
laboración ciudadana, porque si no fuese de esta manera, se entende-
rían sólo como históricamente han sido: políticas gubernamentales.
Lo anterior porque es más que la simple participación, la co-
laboración ciudadana la cual podría imprimir el sello de legitimi-
dad a las acciones de gobierno que de otra manera serían ilegítimas.
Históricamente se ha tratado de adivinar en las tinieblas del poder
burocrático gubernamental qué es lo que los ciudadanos desean,
cuando lo deseable es escucharlos y comprometerlos a que colaboren,
a que se metan hasta en la ejecución de proyectos si fuese pertinente,

91
ya que de otra forma suele incurrirse en simulaciones de consulta y

planeación.
A manera de dibujar una serie de etapas por las cuales han
transitado los gobiernos mexicanos, y que en buena medida guar-
dan alguna similitud con los latinoamericanos en general, haremos
un breve recuento de características que han tenido los procesos
de políticas gubernamentales desde la década de los años setentas,
haciendo notar que para el logro de aquella legitimidad se requiere
de toda una fórmula teórico conceptual y metodológica que permita
hacer protagónica a la ciudadanía, desde fuera de los gobiernos, lo
cual se muestra en el texto como todo un reto de punta: la Gestión
Socio-gubernamental.
Porque desde finales de los años sesenta el estudio de las polí-
ticas públicas comenzó a generar cursos, currículas escolares y publi-
caciones al respecto cada vez más crecientes (Stewart et al. 2008:12),
este trabajo presenta de manera original las siguientes aportaciones
que se refieren a cómo en México han evolucionado las políticas pú-
blicas y una tendencia deducida.
Así, las políticas públicas son fácilmente caracterizables por
etapas que hemos de haber nominado de la manera siguiente: 1.-
Despótica, 2.- de Participación, 3.- de Conciliación y 4.- de Gestión
Socio-gubernamental.
2. Etapa despótica
Previa a la forma de Estado Gendarme (o del garrote) y de una

Administración Pública “Patrimonialista” (Carrillo, 1978:49-51), du-
rante la cual el poder gubernamental en completa soberbia actuaba
sin siquiera escuchar a los gobernados, en base a suposiciones subje-
tivas que eran demasiado fáciles de concebir, dada una realidad so-
cial intensamente demandante, una ciudadanía aún medrosa y cauta
ante recientes represiones a movimientos de protesta (1968, 1976,
etc.). La concepción de lo que pudieran ser “políticas públicas” en
México aún no se podían tan siquiera concebir y menos con claridad
actuando en consecuencia. Llamada etapa “despótica” por diversas
razones lógicas, entre las que destaca la forma de decidir las políticas

compiladores
públicas de manera cupular, sin consultas o simulando consultar,

sin metodologías estratégicas de auscultación que pudiesen permitir
legitimarlas, ejecutándolas sin la mínima transparencia, sin control
ni evaluación externa donde al menos despachos o agentes externos,
aunque no fueran ciudadanos pudieran intervenir, esto es, haciendo
con los recursos públicos lo que más convenía a intereses del partido
en el poder, a necesidades de campañas mediáticas y a procesos de
manipulación y control ciudadano.
MODELO BUROCRÁTICO
• Las políticas públicas impulsadas desde las altas esferas
gubernamentales estaban al servicios de los ideales y
banderas de la revolución
• El Estado mexicano asumió el papel de rector y promotor
del desarrollo económico
• Participación gubernamental en la economía, prestación
de servicios públicos con cierto compromiso empresarial.
• Políticas de subsidios y precios controlados
• Descontrol burocrático y del gasto
• Corporativismo político
• Lo importante: “El bienestar social”
• Privilegio del laizes faire en el servicio público coexis-
tiendo medianamente con el principio de legalidad
• Incapacidad formativa y sistema de servicio civil defi-
ciente o inexistente
• Nacionalismo y Soberanía grandes fronteras
Valdéz Zepeda (2002), nos muestra como para esta etapa, un

modelo burocrático que destaca características particularmente aso-
ciadas a lo que podemos fácilmente llamar “políticas gubernamen-
tales” o de gobierno, que nada tiene que ver con elementos teóricos

93
de políticas públicas, ni desde su formulación ni hasta su control y

evaluación.
De hecho, de acuerdo a la Ley de Planeación, se llamaron por
muchos años “líneas generales de acción” que se formulaban igual
que los planes, para no actualizarse nunca. Destaca en esta etapa un
paternalismo presidencial o rectoría de un solo partido político que
dominando, hacían lo que más convenía a intereses de grupos en el
poder.
Así las cosas en esta etapa mexicana, para la cual las inexis-
tentes políticas públicas se les veía con cierto desdén, aun a pesar de
que en otros países ya se perfilaban firmemente, de manera teóri-
ca y pragmáticamente desde la década de los años sesenta (Stewart,
2008).
En esta que pudiéramos llamar primera etapa, sin embargo,
se atendían políticas, o decisiones de poder, de actuar a favor o en
contra de ciertos intereses, cuidando resolver sentidas demandas de
quienes se asumieron ser parte del sistema, de quienes eran apoyos
del corporativismo institucionalizado en gremios profesionales, sin-
dicatos u organizaciones campesinas, empresariales o cualquier po-
der fáctico que garantizara reciprocidad al sistema político con votos
electorales.
Lo despótico de esta etapa estriba en que se desestimaban o
descalificaban a “los diferentes”, a quienes no acertaban a ser parte
del sistema, y si hay algo que caracteriza a las políticas públicas es su
racionalidad y equidad democrática en condiciones de igualitarismo
y civilidad.
El tránsito de esta etapa despótica hacia una fase un poco más
conciliadora con los intereses generales ciudadanos fue dándose gra-
dualmente, no habiendo alguna línea de tiempo que las divida, pero
perfilándose en la medida del incremento sobre todo de niveles edu-
cativos de la población, aun no siendo determinantes los medios de
comunicación ni el empleo de sistemas computacionales y de redes
que ahora se ven como elementos cotidianos de intensa comunica-
ción ciudadana.

compiladores
3. Etapa de conciliación
A finales de los años setenta, cuando poco a poco a nivel fe-

deral, en Estados y municipios se iba concretando con la obligación
asentada en la legislación correspondiente relativa a procesos de con-
sulta para la formulación de planes de desarrollo, obligación asenta-
da en leyes de planeación y señaladas en el art. 26 de la Constitución,
se fueron operando mecanismos para escuchar a la ciudadanía me-
diante foros y que ella en general propusiera acciones a seguir por
sus gobiernos y que después se podrían transformar en líneas de los
planes correspondientes.
Sin embargo, se inició con esta fase de pretensiones legitima-
doras llegando a coordinarse también por estatutos de ley a través de
los titulares de dependencias del poder ejecutivo como coordinadores
de sector, organizándose foros de consulta popular para que desde
las campañas políticas y dentro de los primeros meses de mandato,
cada titular de poder ejecutivo pudiera perfilar lo que en la actualidad
conocemos como “políticas públicas” en tanto líneas de acción para
concretar estrategias y con éstas los grandes objetivos nacionales, es-
tales o municipales.
Puede entonces llamarse esta etapa “de conciliación” porque
se inicia con la operación de aquella vieja conseja Maquiavélica de
aprender a escuchar, que en la práctica del lenguaje político se tradu-
ce como “diálogo” para bajarle la presión a potenciales y explosivas
demandas ciudadanas frustradas que pudieran traducirse en inmi-
nentes agresiones o movimientos de protesta o revueltas sociales.
Ya en lo administrativo, en esta etapa dejaron verse buenas in-
tenciones de gobiernos, sobre todo federal, de mejorar el manejo de
recursos y servicios públicos, proponiéndose y operándose políticas
de “Reforma administrativa”, de “Reforma moral”, de “Simplificación
administrativa”, y ya entrada la década de los años ochenta se perfiló
el llamado “Programa de modernización administrativa”, todos esos
esfuerzos orientados a conciliarse con la ciudadanía, a mejorar la ges-
tión de lo público desde las instituciones gubernamentales.
Las políticas públicas en este estado de cosas se dejan ver
como malas “traducciones de lo que la gente quiere”, traducidas por

95
intérpretes que nunca terminaron de ponerse en los zapatos de los

demandantes, por intérpretes que nunca lograron pensar como ciu-
dadanos, sentir como ciudadanos, ni sufrir, ni soñar como ciudada-
nos, siempre atendiendo a intereses personales, de grupos fácticos
de poder y de sus propios partidos políticos ya en etapa de franca
etapa política de inicios de “alternancia” de partidos en el poder. Esos
debieron ser cada vez más competitivos y conquistar o mantener con-
quistado al electorado (ojo: no a ciudadanos), porque en esta etapa
de las políticas públicas ya había municipios y hasta un Estado (BC)
en manos de un partido opositor.
Los planes desarrollo en cualquiera de sus niveles o espacios
llegaban a proponer “políticas” o más bien líneas de acción que no se
volvían a revisar durante los seis o tres años de gobierno; si se enun-
ciaban, se ejecutaban o no, nada pasaba, así es que por supuesto que
no había ni control ni evaluación de políticas, ni eran públicas, sino
que persistían siendo enunciados conciliadores de gobierno o solo
buenos propósitos que jamás fueron objeto de rendición de cuentas,
al menos en esta etapa a la cual estamos haciendo referencia.
Un poco asociada a las etapas de Estado promotor y de
Administración pos-burocrática (Carrillo, 1978), donde la adminis-
tración pública es además un complejo contradictorio: “En Ciencias
sociales una burocracia es una organización compleja y jerárqui-
ca con reglas fijas, relaciones impersonales, apego a procedimien-
tos rígidos y una gran especialización y división del trabajo” (Dye,
2014:16), y que dificulta y no hace permisible la conjugación de inte-
reses de quienes carecen de poder, o sea de considerar protagónica-
mente a ciudadanos que no hablan, a menos que presionen y generen
crisis por la demanda a sus necesidades, organizándose en ONG’s, o
simplemente presionando a autoridades burocráticas para que deci-
dan hacer lo que ellos necesitan que se haga. Sólo de esa manera las
autoridades orientan parte de sus políticas, conciliando la presión, el
conflicto, negociando o llegando a arreglos para evitar condiciones de
ingobernabilidad.

compiladores
MODELO POSTBUROCRÁTICO
• Pregona la primacía de lo administrativo sobre la
política
• También conocido como el enfoque de finanzas públi-
cas, Gerencia o Gestión Pública.
• Gerentes públicos que buscan la modernización, la efi-
ciencia, el ahorro y la productividad.
• Venta, privatización y desmantelamiento de las em-
presas públicas, desregulación y simplificación
administrativa
• Privilegia la apertura comercial, la privatización, la
globalización de los procesos productivos y las finan-
zas, así como al predominio del mercado, pasándose al
“Estado mínimo”
• Disciplina fiscal, reforma tributaria, tasas de interés de-
terminadas por el mercado
Valdéz Zepeda (2002), nos muestra en su modelo post-buro-

crático, cómo esta etapa se caracteriza por políticas gubernamentales
de corte empresarialista, neo-liberales o gerencialistas, que nada te-
nían que ver con “políticas públicas”.
En esta segunda etapa “de conciliación”, como ha podido apre-
ciarse al menos de manera tan breve, aunque como que pretende es-
cucharse al ciudadano, se oye al votante, al contribuyente, pero no
entran en juego intereses ciudadanos al formularse políticas, no se
asienta en documentales oficiales su voz y menos actualizada, obteni-
da a través de procesos legítimos de consulta permanente y menos de
colaboración en acciones conjuntas.
4. Etapa de participación
Etapa actual, en curso, por la cual se encuentran transitando

ciertos gérmenes de políticas públicas, que aunque con una alta dosis

97
de incredulidad e ilegitimidad, persiste caracterizando a las políticas

públicas en una realidad inacabada, disfuncional, carentes de con-
fianza y de satisfacción ciudadana.
El poder gubernamental ya tiende a abrirse al diálogo con la ciu-
dadanía, a escoger hacer (Dye, 2008),2 como presionado a partir de
como consultas, a partir de foros que aunque arreglados de antema-
no suelen generar la idea de cierta legitimidad, haciendo que la gente
se exprese, sea escuchada, a veces con oídos sordos, pero dando esa
sensación, que es de por sí muy importante para la gobernabilidad.
Hasta aquí hemos de estar de acuerdo, las políticas guberna-
mentales no han sido más que eso, políticas gubernamentales ade-
más de caracterizarse por ser irremediablemente reactivas, no polí-
ticas públicas dibujadas por “el público”, de manera pro-activa, sino
decisiones derivadas de la participación cívica de ciudadanos que
eventualmente han sido convocados para dejar oír sus demandas,
pero que regularmente dejan deshilados trechos de elementos incon-
venientes para el sistema político administrativo, o simplemente la
ciudadanía participa y sus voces no se escucharon, sólo han sido usa-
dos para legitimar caprichosos proyectos de gobierno.
Esa etapa deja entrever su condicionamiento a que haya “vo-
luntad política” y/o “respaldo ideológico político” de tomadores de
decisiones, de grupos fácticos y/o de partidos políticos, lo cual obvia-
mente se tiende a hacer en múltiples casos de propuestas de políticas
irrealizables.
Durante la década de los años noventa con serios reclamos so-
ciales de grupos más olvidados por las políticas de gobierno, grupos
feministas, medioambientalistas, pero sobre todo indígenas doloro-
samente marginados y hasta reprimidos en el afán de ser escuchados,
se sale de control la participación de la ciudadanía, que aunque se
promovió, terminó manipulándose el concepto hacia participación
electoral, no ciudadana, sólo convocando a la ciudadanía como políti-
ca y estrategia de gobierno para promover el alineamiento a partidos
2. Dye (2008), señala que política pública es aquello que un gobierno escoge
hacer o no hacer.

compiladores
políticos, lo cual permitió reformas al art. 41 de la Constitución,3 me-

jorar la gobernabilidad y la dominación de las masas.
Ya en la primera década del 2000, se desarrolló aún más el his-
tórico maridaje entre los poderes económico y gubernamental, dán-
dose manga ancha al gerencialismo, promoviéndose la época de la
Mejora regulatoria, que en la Secretaría de Economía trataba de sim-
plificar normas que facilitaran a la vez el registro y operación de em-
presas, operando por otro lado, en la estructura del Poder Ejecutivo
federal, la Oficina de la presidencia para las políticas públicas, lo cual
dejó de hacerse a partir del 2012, dejando de aparecer ni tan siquiera
como unidad de apoyo técnico de la Jefatura de la Oficina de la presi-
dencia, sin embargo, la participación ciudadana era indiscutiblemen-
te débil, seguían haciéndose políticas como “en lo oscurito”, adivi-
nando en las tinieblas del poder lo que la ciudadanía podría requerir.
En esta etapa actual, que estamos ya a punto de desechar, po-
demos darnos cuenta de que privan condiciones adversas para la
ciudadanía, cuantimás para ciudadanos expertos en asuntos de go-
bierno y en administración de “lo público”, quienes vemos con mayor
claridad las incongruencias, desafíos y circunstancias de corrupción
a las que se ven amenazadas nuestras instituciones por no acertar a
realizar acciones de empoderamiento de quienes expertos, sí saben
de mecanismos, de teorías y de prácticas que pudieran irrumpir el
escenario imperante.
Dicho escenario actual de las políticas públicas puede además
caracterizarse por lo siguiente:
• Especial énfasis en Planes a corto, mediano y largo plazo, a

Programas y Proyectos hechos “por consulta”, atendiendo
regularmente a lo urgente, antes que a lo importante.
3. El art. 41 de la Constitución, que se refería originalmente sólo a la forma de

ejercer la soberanía, se reformó en esta etapa para precisarse “a través de los
poderes de la unión”, y añadirse ampliamente asuntos de registro y sobre todo
de financiamiento a partidos políticos, así como al IFE, a manejo de medios y
propaganda electoral.

99
• Políticas sin actualizar, sin controlar, sin evaluar desde los

ciudadanos.
• Atendiendo más:
- al mal llamado “Estado de derecho”, a la legalidad an-

tes que al interés ciudadano (legitimidad),
- a la participación antes que a la colaboración,
- a un dialogar oyendo antes que escuchando y compro-

metiendo mutuamente,
- a un decidir déspota desde arriba, antes que a un ne-

gociar mutuamente satisfactorio bidireccional,
- a privilegiar la voluntad política, antes que a la volun-

tad ciudadana,
- a fagocitar a ciudadanos expertos, antes que a la pro-

moción de su acción desde fuera,
- al elector-contribuyente reactivo, antes que al ciuda-

dano-usuario proactivo
Así es como la tendencia que se explica más delante se perfila

sólo abriendo cauce a cierta institucionalización del sector social, re-
conociendo la necesidad de acción efectiva de este sector.
5. Etapa de gestión socio-gubernamental
Partimos de la apreciación de un experto en torno a la forma

de decidir de los directivos institucionales en nuestros gobiernos: en
América Latina, “Las instituciones democráticas están siendo cada
vez más abusadas, están siendo cada vez más frágiles ante los emba-
tes de los políticos en el poder” (Guerra, 2009).

compiladores
CARACTERÍSTICAS Y PRINCIPIOS DEL

MODELO TENDENCIAL DE GESTIÓN SOCIO-
GUBERNAMENTAL (“METABUROCRÁTICO”)
• PRINCIPIOS: Interdependencia, rendición de cuentas,
legitimidad, transparencia y colaboración.
• Gestión o administración colaborativa.
• Gestión efectivista, de impacto u orientada a resultados
y satisfacción social.
• Empleo de nuevas tecnologías
• Adhocracia vs Burocracia y Sociocracia vs Democracia
• Los talentos actuando desde fuera, apartidistamente, y
• Diseño, rediseño y mejoramiento de sistemas adminis-
trativos, no sólo de instituciones
Ante ese panorama característico de la anterior etapa, surge de

manera intensa y como opción a que la ciudadanía sea escuchada,
brindándosele oportunidades de colaborar, más que de participar, el
concepto de “metagobernanza”, a la cual Meuleman (2008:2), des-
cribe como la articulación equilibrada y dinámica de la gobernanza
jerárquica, de mercado y en redes, la primera privilegiando la depen-
dencia, la segunda la independencia y la tercera la inter-dependencia,
esto es, todos dependemos de todos.
Los gobiernos pueden ya comenzar a depender de ciudadanos
expertos en Gestión organizados, colaborando al lado de las institu-
ciones, desde fuera, diagnosticándolas, empoderados cual “médicos
de instituciones”, capaces de acreditarlas por función, de proponerles
Programas de mejora y hasta de demandarlas judicialmente, en su
caso, desde la ciudadanía.
En condiciones de “metagobernanza” podemos apreciar mucho
mejor la necesidad de que las políticas públicas se ajusten a interac-
ciones interdependientes en red, esto es, a dejarnos apoyar los ciuda-
danos, empresas y gobiernos por expertos en gestión desde fuera de
las instituciones de gobierno.

101
Así es la Gestión Socio-gubernamental, actuando a través de

Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC’s), dependiendo y haciendo
depender a dependencias y entidades de gobierno y ambas depen-
diendo y haciendo depender del desempeño de sus roles tanto de la
misma ciudadanía en general como de empresas del sector público.
Estamos refiriéndonos ya a una etapa tendencial que trata de
lograr encuentros con la colaboración ciudadana (que es mucho más
que la simple participación), coordinándose la ciudadanía de manera
apartidista y organizada a través de expertos en gestión para la orien-
tación de políticas, desde la consulta, planeación, ejecución, control
y evaluación. Se trata de que desde fuera de los gobiernos, los ciuda-
danos que saben, especializados en asuntos de gobierno, califiquen o
acrediten, mediante métodos, técnicas y metodologías pertinentes y
suficientes, la forma y el fondo de las políticas públicas, de cada una,
por función de gobierno, diagnostiquen como andan los gobiernos
por función y sistemas operando sus políticas decisorias.
En esta etapa las políticas tienden ahora sí, a ser públicas, no
solo gubernamentales porque se plantean en condiciones de gober-
nanza, ya no de gobernabilidad (Morales, 2013),4 porque las propues-
tas de políticas se fundamentan en casos de éxito, en investigadores
expertos que han publicado los “qué” e incluso los “cómos” planear,
ejecutar, controlar y evaluar una determinada política a partir de con-
diciones pensadas y actuadas por ciudadanos, deseables y factibles.
Se formulan de manera ciudadana, experta y sobre todo proactiva,
a fin de mejorar condiciones de vida antes de que se presenten con-
diciones de crisis. Dada su justificación y fundamentación técnica,
administrativa y jurídica suficiente, la voluntad política y luchas de
poder no serían tan determinantes.
Finalmente las políticas públicas en boca de F.M. Frohock
(1979:11), son una práctica social, sin la cual quedaría sólo en una
práctica gubernamental regularmente reaccionaria a legítimas
4. Donde gobernanza se refiere a la “cualidad de una forma avanzada y legítima

de gobernar a través de la promoción y participación de la ciudadanía en redes de
células coherentes orientadas a reconstituir el tejido social y a las instituciones de
que se sirve” (Morales, 2012:7).

compiladores
demandas ciudadanas. Se trata en esta fase de que ahora es el ciu-

dadano quien propone de manera proactiva, antes incluso de la exis-
tencia de un problema conflictuado, razón por la cual no se parte de
problemas reales, sino de problemas de conocimiento, como tampo-
co entonces se habrá de considerar, en el marco linealista de la vieja
teoría de las decisiones, seguir con un diagnóstico para ir a elegir al-
ternativas de solución.
Aquellas concepciones ya ortodoxas son las que no habían podi-
do dar un cauce afortunado a la teoría de las public policies, se trata de
aplicar y operar la técnica PHAC (Pensar, Hablar y Actuar Colectivo),
y aunque esta tendencia a la Gestión Socio-gubernamental es aún
poco clara y difícil de comprender ya que rompe paradigmas, sobre
todo el de la inclusión de expertos en esferas de poder, esos expertos
salimos de instituciones de educación superior, de universidades, y
tristemente “la universidad mexicana está como ausente. Sumida en
su catástrofe, se mantiene en una suerte de autismo institucional”
(Didriksson, 2014), por lo que “nosotros los universitarios tenemos
como obligación laboral, como compromiso ético y como deber pa-
trio, dedicarnos a la trascendental tarea de producir conocimiento
pertinente para fortalecer nuestro entorno, cada vez más deteriorado
por los malos gobiernos, por la falta de patriotismo empresarial y por
el pésimo sistema educativo que tenemos” (Galindo, 2014).
Nos corresponde a redes de ciudadanos expertos como los de
INPAE, proponernos a pensar en la de momento descabellada opción
de actuar desde fuera de instituciones gubernamentales, pero como
opción futurible a la cual hay que apostarle, porque no queda otro
remedio, controlar a nuestros gobiernos antes de que sigan con insti-
tuciones corroídas, disfuncionales o corruptas mal administrando los
cada vez más escasos recursos y las cada vez más imperiosas deman-
das de igualdad y justicia social.
6. Conclusiones
No podemos ponerle el apellido de “públicas” a unas políticas

(o enunciados de decisión del poder), que no se han abierto al com-
promiso de ser parte de lo público.

103
Así las cosas, las políticas hasta nuestros tiempos, no son otra
cosa que “gubernamentales”.
Se hace pertinente la apertura a la acción de ciudadanos ex-
pertos en Gestión de asuntos de gobierno y de administración de “lo
público”.
Que como ciudadanos actuemos desde fuera de las institucio-
nes de gobierno, fieles a ciudadanos y no a políticos en turno ni de
partido.
Que nos organicemos en OSC (ONG’s) en una Red multinacio-
nal capaz de presionar a pequeños gobiernos locales, subnacionales y
nacionales a fin de que las políticas sean ahora sí públicas.
Este tipo de Gestión desde los ciudadanos organizados, social-
mente empoderados, hemos llamado “Gestión Socio-gubernamental”
como marco teórico práctico tendencial de las políticas públicas.
Bibliografía
Carrillo Castro, Alejandro: La reforma administrativa en México,

INAP, México D.F., 1978.
Didriksson, Axel: “La universidad ensimismada”, en Revista Proceso,
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en las sociedades del conocimiento, México, D.F., abril 24 al
26 2002.

04 • Cartografía de los vínculos. El caso
de la elaboración participativa del Plan
Integral de Juventud en la ciudad de
Rosario
Diego Beretta1
Resumen. El presente trabajo tiene como objetivo conocer cómo se articula la

participación ciudadana, a través de organizaciones juveniles en el marco
de las políticas de juventud local. Se ha seleccionado el proceso de elabo-
ración participativa del Plan Integral de Juventud llevado adelante en la
ciudad de Rosario, considerado pionero en este tipo de política en nues-
tro país. El proceso participativo de elaboración del plan, se convierte en
objeto de estudio, explorando las formas de articulación entre el Estado
local y organizaciones juveniles de la sociedad civil para la formulación
de políticas públicas locales de juventud. Se pretende contribuir al diseño
de mecanismos participativos en el marco de políticas públicas juveni-
les a partir de la indagación específica del proceso. En este sentido, se
orienta a comprender y analizar el problema o fenómeno seleccionado
sin la pretensión de buscar generalidades, tendencias, verificaciones o
causalidades.
Palabras claves. Políticas locales de juventud - organizaciones juveniles
Summary. This study aims to determine how citizen participation is articu-

lated through youth organizations in the framework of local youth poli-
cies. You have selected the participatory preparation of Comprehensive
Youth Plan carried out in the city of Rosario, considered a pioneer in this
1. Universidad Nacional de Rosario. E-mail: diegoberre@yahoo.com

compiladores
type of politics in our country. The participatory process of developing the

plan, becomes the object of study, exploring the forms of articulation be-
tween the local government and youth organizations of civil society in the
formulation of public policies for local youth. It aims to contribute to the
design of participatory mechanisms in the context of youth public policies
based on the specific inquiry process. In this sense, it aims to understand
and analyze the selected problem or phenomenon without the pretense of
looking for general trends, checks or causalities.
Keywords. local youth policies - youth organizations
1. Introducción2
El presente trabajo está basado en la tesis de maestría en

Gestión Pública, (Facultad de Ciencia Política y RRII, Universidad
Nacional de Rosario), defendida en el año 2013. Mediante esta inves-
tigación se pretende contribuir al diseño de mecanismos participati-
vos en el marco de políticas públicas juveniles a partir de la indaga-
ción específica del proceso llevado adelante en la ciudad de Rosario,
pionera en el diseño de un Plan Integral de Juventud en el país. En
este sentido nuestra investigación se orientó a comprender y anali-
zar el problema o fenómeno seleccionado sin la pretensión de buscar
generalidades, tendencias, verificaciones o causalidades. Describir,
analizar y comprender el problema de investigación propuesto, en el
marco de un contexto complejo, incierto e impredecible, permitirá (o
lo intentará) convertirse en un material con información exhaustiva
de una experiencia concreta e innovadora en políticas de juventud
en nuestro país, posibilitando a gestores públicos y responsables de
áreas de juventud contar un análisis de un estudio de caso.
Los resultados de esta investigación van dirigidos especial-
mente como un aporte para quiénes tienen la responsabilidad en la
2. En el presente trabajo se decidió utilizar la forma plural masculina “los jóvenes”

para nombrar en forma indistinta a mujeres y varones, evitando el uso continuo
de los artículos “las” y “los” a fin de simplificar la lectura. Se hace extensiva esta
aclaración al uso de todos los sustantivos y adjetivos.

107
gestión de políticas públicas de juventud, interesados en procesos de

elaboración de dichas políticas desde un enfoque plural, integral y
participativo; elementos que podemos considerar sustantivos para
afrontar los retos que nos imprime la gestión pública en la contem-
poraneidad. Es posible esperar que una investigación como la que
estamos presentando provea información de utilidad (tanto facilita-
dores como obstaculizadores) en cuanto a los vínculos que se generan
entre jóvenes organizados y las áreas estatales, para así enriquecer y
fortalecer, e incluso fomentar, políticas sociales destinadas a los jó-
venes, reconociendo a las distintas juventudes como sujetos de de-
rechos con capacidades y responsabilidades para incidir en lo públi-
co y no sólo como mero espectadores u objetos de políticas públicas
tradicionales.
El estudio de caso fue seleccionado para describir y analizar el
proceso de elaboración del Plan Integral de Juventud, una política
participativa, el locus donde se materializaron los vínculos entre las
organizaciones juveniles y el Estado en la ciudad de Rosario, objeto
de este trabajo. Como sostienen Oszlak y O’Donnell “el estudio de
políticas estatales –desde la perspectiva que proponemos– ayuda a
desagregar y ‘poner en movimiento’ a un estado y a actores (clases,
fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente indi-
viduos)” (Oszlak y O’Donnell, 1995:104). Además, sostenemos que
los resultados que nos brinda un estudio de caso se caracterizan por
mostrar el fenómeno en el contexto en el cuál se desarrolla.
En la ciudad de Rosario, a partir del año 2005 se inicia un pro-
ceso de revisión y reflexión acerca del diseño e implementación de
las políticas locales de juventudes, convencidos en que para sostener
y profundizar el trabajo con y desde los jóvenes se debía transitar ha-
cia nuevas formas de gestionar lo público en materia de juventudes,
apostando por una intervención integral, transversal y plural basada
en la gestión mixta o relacional entre el Estado y las organizaciones
juveniles de la sociedad civil.
En este sentido desde el área estatal local dedicada al tema de
juventud (Centro de la Juventud), plantearon la elaboración conjunta
entre Estado y organizaciones juveniles del Plan Integral de Juventud.
El proceso participativo de elaboración de dicho plan, se convierte en

compiladores
objeto de estudio de la presente investigación, explorando las formas

de articulación entre el Estado local y las organizaciones juveniles de
la sociedad civil para la formulación de políticas públicas locales de
juventud. Para ello, nos preguntamos ¿Cómo se desarrolla/construye
la participación de las OJ (Organizaciones Juveniles) en la política
local de juventud? ¿Qué tipo de participación? ¿De qué clase de OJ
hablamos? ¿Cómo se configuran los vínculos entre las organizacio-
nes juveniles y el Estado local? ¿Estas instancias de participación
configuran una nueva relación entre las OJ y el gobierno local? ¿Qué
mecanismos de articulación operan en esta relación? ¿Qué caracte-
rísticas/reglas de juego se plantean? ¿Qué supuestos conceptuales
existen detrás de cada mecanismo de participación y de la relación
Estado-sociedad civil? ¿Dónde y quiénes toman las definiciones/de-
cisiones de las políticas públicas?
A partir de las indagaciones preliminares advertimos que du-
rante la década del 2000 se desarrollaron variados estudios e investi-
gaciones en torno a las políticas públicas de juventud, en lo que cree-
mos pudo haber sido una momento de reflexión y discusión acerca
de cuáles debían ser los mecanismos estructurantes de una política
de juventud. En este sentido, percibimos un importante consenso en
las características que debe asumir una política pública de juventud,
determinada fundamentalmente por la integralidad y la inclusión de
la sociedad civil en todo el ciclo de la política. Destacamos un compo-
nente prescriptivo/normativo en torno a las políticas públicas de ju-
ventudes que expresa altos niveles de consenso pero no se dice cómo.
Es palpable la ausencia de trabajos científicos y académicos en
relación a políticas de juventud donde se explore específicamente la
relación entre Estado y sociedad civil en el marco de su diseño y/o
implementación. En este contexto nos parece relevante iniciar una
investigación exploratoria y empírica sobre una política pública es-
pecífica en la ciudad de Rosario, el Plan Integral de la Juventud, y
específicamente en su fase del diseño; ya que nos permitirá intentar
dar algunas respuestas a las preguntas formuladas.
A partir la descripción de los mecanismos en que se materia-
lizan los vínculos entre organizaciones juveniles y Estado, se ensa-
yó una cartografía en base a las distintas dimensiones construidas

109
recuperando los trabajos de Cippec (2008) y de Cunill Grau (2008),

las cuales, si bien no agotan la descripción, nos permiten intentar
elaborar algunas claves cartográficas con el objetivo de descifrar e
interpretar de una manera más particular los vínculos que se tejen en
las relaciones entre Estado y sociedad civil.
Cuadro 1. Dimensiones y variables de análisis
Nivel de
democratización en
la agenda y toma de
Calidad de la decisiones
participación
Participación
administrativa o
DIMENSIÓN POLÍTICA
participación política
Grado de inclusión y accesibilidad
Liderazgo
Grado de Deliberación
Organización de la participación
DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
Grado de regulación
ORGANIZACIONAL
Grado de institucionalización formal
Resultados vinculantes - no vinculantes

DIMENSIÓN DE GESTIÓN
Efectos inmediatos/resultados a largo plazo
Fortalecimiento del sector asociativo
Promoción de la participación del

DIMENSIÓN ESTRATÉGICA ciudadano no organizado
Generación de un cambio hacia una cultura

más participativa

compiladores
Paralelamente, y a partir del análisis de estas variables, se fue-

ron detectando y analizando factores condicionantes en los vínculos,
ya sean facilitadores como obstaculizadores o barreras. Nos referi-
mos a cualquier factor que ejerce alguna influencia sobre la relación,
ya sea en forma positiva o negativamente.
2. Una apuesta para gestionar desde la mirada de la(s)

juventud(es)
La propuesta de configurar la gestión en torno a la política pú-

blica de juventud ha sido resuelta en la mayoría de las ocasiones, en
términos de posibilidades de construcción de organismos locales gu-
bernamentales dedicados exclusivamente al tema juvenil: “Las polí-
ticas de juventud se han venido desarrollando desde la lógica de la
‘construcción de espacios específicos para la juventud’ (creando en
casi todos los países de la región, Institutos de la Juventud, Clubes
Juveniles, Casas de la Juventud, Parlamentos Jóvenes, Observatorios
de la Juventud, Tarjetas Jóvenes, etc.) procurando integrar más y
mejor a las nuevas generaciones a sus respectivas sociedades, logran-
do escasos avances al respecto y, en muchos casos, reforzando –in-
cluso– el aislamiento social de los jóvenes” (Rodriguez, 2011:5).
Sin embargo, en la actualidad los desafíos superan a las áreas
estatales específicas de juventud, interpelando a todo el ámbito pú-
blico y a la sociedad misma. En este sentido, en el espacio juvenil
se observa con mayor claridad un fenómeno que obliga a considerar
las limitaciones que presentan los enfoques centrados en el espacio
público estatal, con características de prestaciones de servicios buro-
cráticos y centralistas, y que fundamentalmente se enmarcan en una
visión adultocéntrica de las políticas sociales.
En contraposición, se vienen ensayando políticas afirmativas
de la condición juvenil, que intentan gestionar desde la mirada de las
juventudes y desde un enfoque transversal e integral. Una política
juvenil afirmativa con y desde los jóvenes, implica contar con la ca-
pacidad de articular plataformas políticas, entendidas como elemen-
tos potenciadores de las diversas comprensiones de lo político y lo
público que sostienen las diferentes juventudes. Miguel Abad (2002)

111
sugiere además revisar algunas pistas en claves de superación de

componentes obstaculizadores. Entre ellas menciona avanzar desde
una concepción agregativa programática hacia una concepción cons-
tructiva de política social. Es decir, intentar superar la mirada secto-
rial de las políticas públicas tradiciones para jóvenes en base a los dos
grandes ejes demarcados por la secuencia educación y trabajo.
Por otro lado, también remarca como un posible componente
que pueda obstaculizar una política afirmativa de juventud, la débil
legitimidad con la que cuentan las áreas estatales destinas a las políti-
cas de juventud. Existen numerosos indicadores con los que se logra
demostrar esto empíricamente, como los porcentajes de los presu-
puestos, la cantidad de personal técnico y profesional, los programas
oficiales, entre otros. Mucho se habla de la importancia de políticas
de juventud en las estructuras estatales, pero no obstante, poco se
obra en consecuencia.
La existencia de un organismo coordinador y articulador inter-
sectorial que haciendo uso de una herramienta esencialmente parti-
cipativa facilite y garantice la transversalidad de las acciones, es un
requisito de sostenibilidad de la relevancia política de los acuerdos
necesarios para brindar las respuestas integrales y pertinentes que la
situación social de los jóvenes hoy reclama.
Estos aspectos generales también aluden a la necesidad de re-
cuperar en la reflexión y el debate la discusión relativa a la vincu-
lación que establecen las juventudes con la política y el poder. Las
políticas de juventud son parte de relaciones de poder en las cuales
las juventudes se encuentran inmersas, o que las demandas juveniles
en determinados momentos históricos generaron relaciones tensas
con el Estado. Paradójicamente, las argumentaciones en torno a es-
tas temáticas ha adquirido una connotación “apolítica” y alejada de
las relaciones de poder de la sociedad en su conjunto. Este argumen-
to pone en tensión a la propia definición de la noción de juventud,
entendida como el resultado de un proceso de construcción social y
cultural que le asigna determinadas representaciones y significados
en los cuales se ponen en juego determinadas relaciones de poder
(Montoya, 2003).

compiladores
Lo dicho, provoca tanto a analistas como a gestores públi-

cos a repensar las formas posibles de participación social juvenil.
Reconocer formas participativas no caracterizadas por la institucio-
nalización, comprenderlas como un fenómeno compuesto por una
gran diversidad de formas de acción colectiva procesadas cotidiana-
mente no sólo en los jóvenes sino en la sociedad en su conjunto.
Las políticas locales de juventud pueden también ser herra-
mientas que realicen interesantes aportes en el juego de construc-
ción de ciudadanía a través de acciones destinadas al fortalecimiento
de la sociedad civil. Asimismo, el espacio local es un ámbito propicio
para reconocer, apoyar y promover a los jóvenes que se agrupan en
torno de actividades que a pesar de contar con una baja visibilidad
pública, pueden ser expresiones que contribuyan a fortalecer el tejido
asociativo y amplíen el abanico de posibilidades para los jóvenes que
buscan canalizar sus intereses a partir de apuestas colectivas.
No obstante, es pertinente resaltar la complejidad que se pre-
senta al reconocer a la autonomía y a las capacidades de la juventud
como movimiento social. Esto nos lleva a comprender que los jóve-
nes se apropian de una particular concepción de entender y ejercer la
ciudadanía; que genera en determinadas ocasiones, distancias entre
la visión que tienen los jóvenes de las políticas sociales y respecto a la
definición que éstas asumen de su sujeto de política.
Es relevante en esta instancia realizar algunos apuntes referen-
tes a, por un lado, las formas institucionalizadas de participación ju-
venil, es decir de las organizaciones de jóvenes y las que trabajan con
y para los jóvenes; y por otro lado, a su interacción y vinculación con
los organismos municipales de juventud.
Los escasos trabajos centrados en organizaciones juveniles
como objeto de estudio nos demuestran una variedad de enfoques
teóricos y metodológicos. Además, se constata el uso indistinto (tan-
to en espacios académicos como, fundamentalmente, en el discurso
político e institucional) de diferentes términos para referirse a las
experiencias de organización juvenil: movimientos juveniles, asocia-
ciones, agregación, acción colectiva, participación juvenil, cultura y
ciudadanía juvenil, entre las más mencionadas.

113
Reguillo interroga a los investigadores en juventud, planteando

si es suficiente que exista un grupo de jóvenes juntos para que deven-
ga en organización: “El tema de la organización juvenil, es altamente
complejo, porque se trata de un referente cargado de connotaciones.
El término organización hace pensar siempre en mecanismos, en ma-
quinarias, en objetivos precisos y puntuales, en temporalidades esta-
blecidas, en visibilidad” (2000:518).
La literatura específica realiza una primera distinción entre
“organizaciones integradas por jóvenes” y “organizaciones juveniles”.
“Podríamos tender una línea divisoria entre organizaciones construi-
das con base en referentes identitario de clase social, etnia, género,
etc., y otras en las que sus miembros se identifican como jóvenes y
se reconocen como parte de una generación” (Serna, 2000:120). Por
otro lado, si partimos de la premisa de que el conflicto esencial de la
juventud es lograr la autonomía de las normas y valores de la socie-
dad adultocéntrica, se identifican otros dos tipos de organizaciones:
“Organizaciones promovidas por las instituciones del mundo adulto
a fin de lograr la incorporación de las y los jóvenes a un determina-
do orden. Y organizaciones autogobernadas por jóvenes para el lo-
gro de su autonomía con respecto al mundo de los adultos” (Serna,
2000:212).
Cabe destacar que es notable la fragmentación entre las orga-
nizaciones juveniles, lo cual conduce a cierta dificultad para lograr
la coordinación en las acciones, presentando vinculaciones sólo oca-
sionales y resultando escasa la visibilidad de las acciones trabajadas.
Cuentan con capacidades de gestión débiles para relacionarse con el
Estado con cierto grado de autonomía, debido a la fragmentación y
baja institucionalidad que presentan.
Por otro lado, es evidente que se han multiplicado las estruc-
turas públicas que trabajan para y con jóvenes, pero se puede ob-
servar en éstas cierta paradoja. Posicionan a los jóvenes desde una
apuesta insegura; porque a nivel discursivo postulan a la juven-
tud como portadora de ventajas potenciales, como una apuesta al
futuro, pero en su accionar realizan una lectura de los jóvenes como
actores peligrosos, temiendo así fomentar su participación efectiva.
Particularmente en las instituciones estatales esta concepción de

compiladores
apuesta insegura, se refuerza con el miedo a enfrentarse a colecti-

vos autónomos e impredecibles, asumiendo el escaso reporte electo-
ral que ello pudiera significar.
Es en este escenario caracterizado por la dinámica de diversas
racionalidades e intereses, donde la política pública de juventud tie-
ne como desafío la reelaboración del espacio público local a partir de
la convergencia entre lo estatal, lo privado y lo público no estatal en
materia juvenil.
3. El Plan Integral de Juventud: Una aproximación
Tomando como base el documento oficial del plan, se define a

éste como “el resultado de un proceso de trabajo colectivo, que ex-
presa las decisiones priorizadas y consensuadas de la sociedad rosa-
rina en torno a la política pública local de juventud. Asimismo, es el
producto construido a partir del uso y desarrollo de una herramienta
estratégica innovadora de planificación y gestión pública” (Centro de
la Juventud, 2006).
La elaboración del Plan Integral de Juventud se constituye se-
gún los responsables de su formulación, “en una herramienta nece-
saria, pertinente y esencial, para facilitar el tránsito hacia un nuevo
modelo de gestión pública de políticas de juventud”. Contribuye a
tal finalidad no sólo por los resultados que ofrece sino también por el
proceso que despliega, que permite generar acciones articuladas en
favor del fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales
involucrados.
Este proceso explora y potencia las posibilidades de consenso
y compromiso entre los actores, identificando con mayor claridad
no sólo las preferencias de cada uno de ellos sino también la percep-
ción que éstos mantienen acerca de las preferencias de los otros. Así,
aumenta el grado de conocimiento, comprensión y confianza en la
actuación conjunta, especialmente a partir de la cooperación, pro-
movida por la mejor identificación de los propios intereses y de los
proyectos para realizarlos.
Finalmente, la elaboración del Plan Integral de Juventud “se
concibe como una intervención social de amplio alcance, que facilite

115
un proceso de aprendizaje, construcción y fortalecimiento de la capa-

cidad de los/as jóvenes para activar circuitos de participación
social legítimos y significativos” (Centro de la Juventud, 2006).
En este marco, el documento institucional del Plan Integral de
Juventud, define claramente cuáles son las orientaciones que propo-
ne. En primera instancia, se menciona explícitamente el paradigma
que permite dotar de significado a la condición juvenil, recono-
ciéndola a ésta como “etapa plena de la vida”, en contraposición
a la concepción de moratoria social entendida como la etapa de for-
mación y preparación para asumir las responsabilidades de la vida
adulta. Esta primera aproximación no sólo implica una direccionali-
dad conceptual en cuanto a cómo pensar a los jóvenes, sino también,
induce a revisar y poner en crisis la visión hegemónica centrada en el
adulto, la visión adultocentrista.
Otra de las orientaciones, y en plena convergencia con la ante-
rior, reviste la necesidad de pensar a la juventud desde su situación,
es decir, poder describir “cómo le va al joven”, en determinados con-
textos atravesados por diversas circunstancias tantos económicos,
sociales, políticas, etc.
Finalizando las orientaciones conceptuales, emerge la noción
de joven como sujeto de derechos. Se sostiene que los jóvenes
no deben ser entendidos como “objetos” de políticas a partir de sus
demandas y pedidos, sino que los jóvenes son sujetos que conocen y
ejercitan sus derechos y reconocen sus responsabilidades. En defini-
tiva, se sostiene que los jóvenes son capaces de proyectar, proponer,
enunciar y participar.
Desde el punto de vista de las políticas públicas, el Plan Integral
de Juventud se concibe como una política de juventud que se asien-
ta en términos de acciones afirmativas de la condición juvenil. “Esto
significa que las actuaciones públicas que inciden en las condiciones
de vida presente de los/as jóvenes asuman como principal eje orien-
tador desde el mismo momento de su diseño, potenciar su plena
ciudadanía en la construcción del proyecto de vida propio” (Centro
de la Juventud, 2006).
Desde la lógica de las acciones afirmativas, el componente par-
ticipativo es central en el proceso de la política, no sólo en la gestión

compiladores
y ejecución, sino fundamentalmente en todo el proceso de diseño y

toma de decisiones estratégicas.
En la misma sintonía, asume también como orientación de po-
lítica el desafío de dotar una perspectiva generacional a las po-
líticas públicas, superando las respuestas sectoriales y los espacios
exclusivos para jóvenes, para incorporar la mirada juvenil a todas las
políticas públicas. No obstante, para la incorporación de esta pers-
pectiva, es necesario un significativo liderazgo juvenil que garan-
tice legítimas miradas y lógicas juveniles, fundamentalmente a través
de los grupos y organizaciones juveniles de la ciudad.
Por otro lado, y a partir del acuerdo generalizado en cuanto a
que las políticas de juventud se caracterizan por la sectorialidad y
fragmentación de las intervenciones, se plantea también como de-
safío en clave de orientación, el intento por generar una política de
juventud integral y transversal. Por último, en términos meto-
dológicos de diseño e implementación de política, el Plan Integral de
Juventud propone como orientación la perspectiva estratégica.
En este sentido, el plan es considerado el punto de partida de
una planificación de la gestión estratégica de la política de juventud
en el ámbito local, intentando generar sinergias entre los diversos
actores a partir de criterios comunes de intervención. Finalmente,
se concibe al proceso de elaboración del Plan Integral de Juventud
como una posible intervención social de amplio alcance, en la cual
el énfasis está puesto en el proceso de aprendizaje, construcción y
fortalecimiento de la capacidad de los propios jóvenes para activar
circuitos de participación social legítimos y significativos para su rea-
lidad cotidiana en un nuevo marco de relación.
4. Los primeros pasos del Plan
4.1. Los actores vinculados
El componente participativo, tanto en su dimensión social, po-

lítica y cultural, aparece en base a las entrevistas realizadas al equipo
como a documentos oficiales del PIJ, como una síntesis dialéctica de
la política pública local de juventud. Es este el que intentó marcar a

117
la política en todo el ciclo, ofreciendo posibilidades y oportunidades a

las diversas juventudes, organizadas o no, de esbozar diagnósticos, fi-
jar prioridades y proponer soluciones tanto a escala individual como
en el ámbito grupal. Es decir, “el componente participativo del PIJ
intentó crear espacios de participación en la institucionalidad públi-
ca, ejerciendo al mismo tiempo un aprendizaje democrático y ciuda-
dano” (Entrevista N° 12).
Queda de manifiesto que la viabilidad política, técnica e ins-
titucional de la implementación de la política de juventud es mayor
cuando se le pone el énfasis a la interacción de los actores involucra-
dos, incentivándolos en los procesos de construcción de las agendas
públicas. En estos procesos, no pueden ni deben quedar excluidos los
jóvenes. Por el contrario, deben ampliarse y fortalecerse los distintos
espacios de participación en el ciclo de la política. Pero cabe pregun-
tarnos, ¿En qué tipo de participación derivo la puesta en marcha del
proceso de diseño participativo del PIJ? ¿Fue una participación de
índole política o administrativa? ¿La participación de los jóvenes en
el proceso del plan, tuvo consecuencias en cuanto a potenciar la cul-
tura participativa y democrática? Preguntas que intentaremos deve-
lar en los apartados posteriores.
La propuesta de diseñar un Plan Integral de Juventud, suponía
en el marco de sus orientaciones de políticas, un entramado actoral
plural, heterogéneo e innovador en cuanto a su esquema organiza-
cional. En base a esta idea, se diseñó una primera propuesta mul-
tiactoral que consistía de tres grupos: Grupo Promotor, Consejo/
Grupo asesor, Grupo Joven.
Si bien este fue el entramado actoral propuesto, durante el pro-
ceso de la puesta en marcha de la elaboración, se fue reconvirtiendo
ya que no se logró plasmar tal como estaba diseñado: “El diseño de la
red de actores terminó siendo muy ambicioso. Creímos que íbamos a
tener mayor repercusión y apoyo desde los propios espacios munici-
pales, sin embargo, lo que más nos costó fue lograr legitimidad hacia
el interior del municipio” (Entrevista N° 10).
Los actores estatales (municipales) que se interesaron y que en
una primera instancia participaron en la presentación del PIJ y en
algunas jornadas de trabajo para su diseño, fueron los que tenían un

compiladores
trabajo específico con jóvenes y por lo tanto un interés especial en

fortalecer también su intervención. La institucionalidad estatal mu-
nicipal, en el marco del diseño del PIJ, careció en primera instancia
de funcionarios de alto rango como secretarios y subsecretarios que
se hayan involucrado en el proceso.
“Si bien fue presentado en el gabinete municipal, creo que

en un principio no se entendió muy bien la idea del plan o
simplemente se tomó como una actividad más, en vez de
pensar una nueva lógica de gestión en temas de juventud”
(Entrevista N° 9).
“Con el paso del tiempo, el apoyo político institucional fue

cambiando, fue mejorando, incluso esto se pudo ver con la
continuidad del plan una vez que cambió la gestión munici-
pal” (Entrevista N° 8).
Con respecto al grupo de jóvenes, éste fue el grupo de mayor

participación durante el proceso de elaboración. Cabe destacar que
estamos hablamos del grupo de organizaciones juveniles y que mayor
aporte y compromiso sostuvieron con el plan.
En primera instancia, el equipo técnico del PIJ realizó visitas
a cada una de las organizaciones, donde se presentó verbalmente la
idea de diseñar un Plan Integral para jóvenes, y que sean las organi-
zaciones juveniles quienes participen activamente de su elaboración.
En un primer encuentro con las organizaciones contactadas e invi-
tadas a participar, el equipo técnico elaboró una pequeña encuesta,
cuyos resultados nos parece pertinente recuperar, ya que permiten
darnos una visión general acerca de lo que pensaban en esa instancia
las organizaciones juveniles con respecto a la relación con el Estado,
con otras organizaciones y su compromiso con la elaboración del
plan. Las siguientes afirmaciones fueron transcriptas a partir de uno
de los informes internos (Centro de la Juventud, 2007b).
En relación a la propuesta de encontrase y a la invitación a
ser parte activa del diseño del plan, las expresiones fueron favora-
bles, principalmente porque para muchos fue la primera instancia

119
institucionalizada donde se encontraban varias organizaciones juve-

niles, incluso algunas ni siquiera conocían de su existencia. Por otro
lado, fue también recurrente la apuesta de un organismo estatal de
consultarlos e invitarlos a planificar conjuntamente:
Cuando llegué no sabía bien de qué se iba a tratar y la verdad

estuvo muy por encima de mis expectativas. Fue la primera
vez que pude participar en algo en común con otras agrupa-
ciones juveniles.
Me resultó interesante porque pudimos encontrarnos con

personas que trabajan en temáticas parecidas o diferentes
pero que contribuyen a formar un espacio de debate y crea-
ción de nuevas ideas y proyectos.
Lo más interesante fue que convocaron a distintas organiza-

ciones que trabajan con chicos de distintas edades y que to-
can temas diferentes, además de que pertenecen a distintos
barrios de la ciudad y nos sirve para relacionarnos entre las
distintas organizaciones.
El Estado puede y debe cumplir el rol de propiciador y em-

puje de laburos comunitarios, como así también al revés,
porque muchas veces estos espacios vienen a abordar lo pe-
riférico, lo marginal o lo relegado por el mismo Estado.
Por otro lado, varias de las voces recuperadas, concurrían en

cierto escepticismo o veían poco viable una propuesta tan general y
abstracta. Pensar y actuar desde los jóvenes deviene generalmente en
ideas a corto plazo, en el aquí y ahora, esperando resultados instan-
táneos. También, se destaca y recupera la necesidad que sea el Estado
quien inicie o promueva este tipo de discusión, como una especie de
garante de la viabilidad, pero resaltando no obstante, la necesidad de
la generación de espacios democráticos, pluralistas y respetuosos de
las diferencias y diversidades:

compiladores
Propongo la búsqueda de un diálogo más fluido entre los

jóvenes y los organizadores del Plan Integral de Juventud.
De todas formas, creo que esto último se va a ir logrando a
medida que se desarrollen los encuentros y surjan debates.
En líneas generales, y después de haberla leído detallada-

mente, la propuesta me gusta. Pero sinceramente me cuesta
materializarla y “bajarla” a la realidad. Tal vez un desglosa-
miento más específico de ciertos puntos del plan me ayuda-
ría a imaginar su potencial aplicación.
Me parece interesante la alternativa, y me parece que es una

muy buena idea que genera la articulación entre las diferen-
tes organizaciones juveniles de la ciudad (que se nos hace
imposible conocerlas a todas fuera de este espacio) teniendo
como núcleo de encuentro el Centro de la Juventud como
organismo referente en este tema… espero que podamos en-
tre todos definir algo concreto y de esta manera empezar a
liberar acciones que favorezcan por un lado las actividades
que todos hacemos comúnmente, y por otro generar nuevas
alternativas, fortaleciendo una red de contactos y comunica-
ción permanente.
Lo interesante será empezar a pensarlo en términos serios

y trabajarlo, consensuarlo y discutirlo. Establecer las priori-
dades y empezar a abordarlas.
Sí es una propuesta viable, sólo es necesario el compromiso

de todos los actores y que esto se tome como una política de
estado, y no de un gobierno definido… es necesario generar
un espacio de encuentro que nos fortalezca.
La condición principal es la transparencia y la participación

democrática de todas las organizaciones, sin olvidar las bue-
nas intensiones y la pluralidad.

121
La idea de viable aparece sobretodo porque el plan está li-

gado con lo gubernamental. Eso nos tranquiliza en el sen-
tido de saber que hay recursos (económicos y humanos) y
voluntad política. Además es necesaria la participación de
las organizaciones que esperemos que se enganchen y que
podamos trabajar en conjunto que no es siempre tan fácil.
A partir de estas conclusiones de organizaciones juveniles en el

marco de la presentación del plan, podemos observar ciertas conver-
gencias de opiniones, diversas inquietudes e intereses que despertó
este encuentro y algunas recomendaciones o temas que se convirtie-
ron en críticos en etapas y encuentros posteriores.
Es notable el consenso generalizado por parte de las organi-
zaciones juveniles, en la necesidad de buscar lugares de encuentro
entre ellas. Es innegable la fragmentación que existe entre las orga-
nizaciones, cada una trabaja o interviene en escenas micro locales
(barrio, sector) y es muy bajo el nivel de cooperación. Incluso, es altí-
simo el nivel de desconocimiento entre ellas.
Por otro lado, la mayoría de las organizaciones juveniles sos-
tuvieron fortalecer el diálogo no sólo entre ellas sino con el Estado,
como una forma de demostrar la voluntad política del municipio de
generar una política de estado. También, se destacó la importancia de
reconocer distintas voces y miradas, recuperando la noción de plura-
lidad de actores y destacando además la importancia de encontrarse
a partir de la diversidad de territorios en los que actúan las organi-
zaciones. La cuestión de los vínculos con el Estado es otro tema que
aparece recurrentemente, algunos mencionando el rol que debería
tener el Estado como promotor de encuentro entre organizaciones de
la sociedad civil, otros como responsable directo del bienestar de los
jóvenes de la ciudad, y varios proponiendo un mayor diálogo, y lazos
más fuertes entre organizaciones y el Estado (acá se identifica con el
Centro de la juventud) para trabajar en forma conjunta.
Se discutió también la necesidad de incorporar a otras orga-
nizaciones juveniles de la ciudad, pero el desconocimiento y la frag-
mentación demostrada por parte de ellas, dejó librado al equipo téc-
nico la necesidad de rastrear y convocar nuevas organizaciones. En

compiladores
el mismo sentido, algunos miembros de las organizaciones juveniles

también propusieron incorporar a otros actores relevantes de la ciu-
dad más allá de su condición juvenil:
No conozco muchas organizaciones por eso no me animo a

decirles nombres, pero creo que como condición tienen que
ser organizaciones que trabajen con jóvenes, que conozcan
su realidad, sus problemas, sus intereses. O que ofrezcan al-
gún tipo de actividad para ellos, como talleres ecológicos,
institutos de danzas, etc.
No sé, todas las organizaciones que muevan jóvenes. Algún

grupo de pastoral parroquial.
Estaría bueno que la parte privada se sumara en esto, con la

idea que tenga una iniciativa para con la juventud y si de acá
surgen distintas actividades puedan en algún caso “finan-
ciar” esas nuevas alternativas.
Creemos que sería interesante que participaran institucio-

nes educativas como la Universidad Nacional de Rosario,
escuelas de enseñanza media, institutos terciarios o cual-
quier establecimiento al que concurran jóvenes, ya que son
ámbitos de interacción y participación directa.
Con respecto a la puesta en marcha del Plan Integral, la totali-

dad de las organizaciones mostró interés y una valoración positiva de
la política propuesta, no obstante, entre las valoraciones se pueden
encontrar matices interesantes. Para algunas, la propuesta resultó
ser innovadora, no sólo por la idea en sí, sino por su necesaria vin-
culación y relacionamiento con distintos actores de la ciudad para
lograr viabilidad. Sin embargo, varias organizaciones también sos-
tuvieron la necesidad de “bajar a la realidad” la propuesta, como si
existiera la necesidad de encontrar o descubrir resultados e impac-
tos a corto plazo. Emergió la importancia de no dejar pasar mucho

123
tiempo e iniciar rápidamente la discusión y el debate en la definición

de temas centrales para el plan.
A partir de la presentación del plan y con las incipientes conclu-
siones por parte de las organizaciones, surge la idea de conformación
de una red de organizaciones juveniles para que funcione como
espacio promotor del PIJ, a la vez que pueda revertir la fragmenta-
ción, desconocimiento y falta de articulación entre las distintas orga-
nizaciones juveniles de la ciudad. Por otro lado, resultó interesante
para el equipo del plan, lograr un importante resultado, que quizás
no estaba esperado o planificado, como la constitución de una red
en la ciudad, que fortalezca la participación juvenil organizada. La
construcción de la red, pareció ser ese resultado a corto plazo que la
presentación del plan no colmó sus expectativas, por lo que contó con
un apoyo inmediato, aunque se destacan algunas posiciones de incer-
tidumbre sobre el rol de las organizaciones y el rumbo que pueda to-
mar la red. Los jóvenes de las organizaciones plantearon lo siguiente
a partir de la propuesta de crear una red:
Si, sería interesante porque creemos que es necesario actuar

para lograr una mejor fluidez en la construcción del tejido
social y este objetivo se logra articulando las distintas acti-
vidades que las organizaciones realizan; a fin de lograr una
real interacción entre ellas.
Sin dudas, personalmente me siento más que motivado

para tomar partida en esto, porque trabajamos con otras
organizaciones.
No conversamos esto con el grupo ni sé bien en qué consis-

tiría la Red, ni nuestro rol como promotores, cuáles serían
las implicancias. Supongo que será cuestión de empezar a
laburar para ver un poco más de qué se trata todo esto y
cuál es el rumbo que toma y a partir de ahí ver qué grado de
compromiso nos animamos a tomar.

compiladores
La concurrencia a esta primera actividad de presentación del

plan contó con la participación de trece organizaciones juveniles, ca-
racterizadas por la diversidad y heterogeneidad de actividades que
realizan, en el tipo de organización según su conformación y forma
de organizarse. También se destaca la desigualdad que existe en los
recursos o capacidades de las propias organizaciones que facilitan o
comprimen la participación.
Varias organizaciones tardaron mucho para mostrar sus

ideas, estaban muy contenidas o apabulladas. Hubo varios
jóvenes que monopolizaban la palabra, justificaban todo lo
que decían, lo cual a muchos les daba vergüenza hablar por
temor a quedar mal (Entrevista N° 8).
Se notó mucho al principio la diferencia que existía entre

las organizaciones conformadas por jóvenes universitarios
de las que no. Tuvimos que trabajar mucho en el diseño de
metodologías que permitan que todos hablen más allá de su
tipo de educación o de qué barrio venían (Entrevista N° 9).
Al principio parecía que se estaban estudiando, en quién se

podía confiar y en quién no. Hubo muchas preguntas con
respecto a las organizaciones juveniles de los partidos polí-
ticos, si eran o no organizaciones juveniles. Se percibía una
importante desconfianza general a la política, y por lo tan-
to al Estado, se creían que por trabajar en el Estado nece-
sariamente respondíamos al partido político del gobierno.
(Entrevista N° 12).
4.2. Los sucesos de la Red. Entre marchas y contramarchas
La red de organizaciones juveniles de la ciudad de Rosario,

tuvo formalmente su bautismo a partir de la carta de compromiso.
En ella, se encuentran los principales objetivos, los valores, su forma
de funcionamiento y criterios de inclusión de sus miembros, la forma

125
en que se toman las decisiones, las claves para la sustentabilidad de la

red, las áreas temáticas de trabajo y sus estrategias comunicacionales.
Analizar los procesos y las discusiones que se dieron en torno a
la conformación de la red nos tributará directamente al estudio de las
relaciones entre organizaciones y Estado, ya que en este caso, la red
se terminó erigiendo en el actor más relevante junto al Centro de la
Juventud en el proceso de elaboración del plan.
Para nosotros fue muy importante el proceso de la confor-

mación de la red por dos motivos. Primero porque estába-
mos convencidos que era una herramienta indispensable
para poner en agenda los temas juveniles y mostrar que hay
jóvenes trabajando en esto. Por el otro lado, nos interesaba
el funcionamiento de la red porque nos iba a garantizar la
participación constante y organizadas de distintos grupos
juveniles en toda la elaboración del plan (Entrevista N° 11).
Por momentos, tuvimos que frenar el proceso de elabora-

ción del plan hasta poder llegar a acuerdos mínimos con las
organizaciones juveniles, acuerdos que nos permitirían con-
tinuar con el plan. El ida y vuelta entre las organizaciones
fue muy interesante, aunque debo reconocer que también
difícil (Entrevista N° 10).
Planteábamos un tema para discutir y resolver. Se acorda-

ban varias cosas, pero a la próxima reunión, se volvían a
discutir. Nos preguntaban ¿y por qué está el Centro de la ju-
ventud interesado en la red si no es una organización juvenil
sino estatal? ¿Por qué convocan ustedes y no nos autoconvo-
camos? (Entrevista N° 9).
A veces se lograban consensos importantísimos, pero si en

esa reunión faltaba alguna organización, teníamos que vol-
ver nuevamente a empezar. O a veces peor, dependía del
miembro de la organización que estaba presente, en varios
casos pasó que un miembro hablaba por la organización,

compiladores
después venía otro y decía que no lo había discutido en el

grupo (Entrevista N° 10).
Como lo demuestran estas voces de los miembros del equipo

del Centro de la Juventud, la conformación de la red navegó por dife-
rentes momentos y circunstancias, debates y discusiones necesarias
para distintos actores, que si iban a compartir alguna visión debían
ser resueltas, o por lo menos presentadas.
El primer paso que dieron las organizaciones fue la de cono-
cerse y reconocerse. En los encuentros iniciales cada organización
presentó sus actividades, sus barrios, sus intereses, y delinearon sus
principales dudas con respecto a la red. Las organizaciones buscaron
encontrar cuál era la similitud, idea o proyecto que los podría unir, y
pudieron concluir que buscaban un cambio.
Una de las primeras dudas que aparecieron con respecto a la
red, fue la responsabilidad que asumiría cada organización como
participante en ella: “Varios no terminaban de entender el funcio-
namiento de una red, hasta se preguntaban si era una nueva orga-
nización o no, si iban a tener que cambiar la forma de trabajo en sus
grupos” (Entrevista N° 8).
Otro punto relacionado con lo anterior, atañe a las visibles dife-
rencias existentes entre las organizaciones, lo que en principio generó
bastante incertidumbre en la posibilidad de caminar juntos hacia un
mismo horizonte. Temas que en la sociedad en general irrumpen en
arduas discusiones como la legalidad del aborto o la despenalización
del consumo de drogas, también fueron temas que en el marco de la
red surgieron. Con estas temáticas, distintas organizaciones encon-
traron límites muy concretos para decidir su inclusión o no en la red.
En este sentido, las propias organizaciones construyeron marcos de
referencias sobre la actuación o los posicionamientos de la red sobre
algunos temas, aunque respetando las posturas como organizaciones.
Incluso en la redacción final de la carta compromiso de con-
formación de la red se incorporó el siguiente párrafo que intentaba
esclarecer esta tensión entre la autonomía de las organizaciones y los
temas a tratar como red, donde queda de manifiesto la necesidad de
ser tolerante y de respetar a las distintas visiones al trabajar en red:

127
“sabemos que el intercambio de posturas puede generar tensiones

y cruces, pero creemos que es fundamental que cada grupo busque
ceder desde lo individual, en forma solidaria, madura y responsable,
otorgando prioridad al establecimiento de acuerdos en pos de alcan-
zar un horizonte común que nos identifique como red… Es importan-
te tener en cuenta que trabajar en red es conocerse, trazar puentes y
proyectar colectivamente, así como también crear solidaridad y for-
talecer los acuerdos y coincidencias” (Centro de la Juventud, 2007a).
En relación al horizonte propuesto por la red, en todo el proce-
so siempre estuvo clara la noción de cambio y transformación, el no
atarse a estructuras tradicionales de participación social y política, y
a un descontento o desencanto de la realidad social. “La red se con-
forma en pos de un horizonte compartido que es el de la transforma-
ción social. El hecho de no estar conformes con el actual estado de la
realidad nos llevó a juntarnos y aunar fuerzas para poder cambiarlo…
Cada una de las organizaciones trabaja con problemáticas específicas
y trata temas divergentes, pero que tienen la misma causa estructural.
Creemos que avanzar en esas discusiones, observando en la práctica
cómo se articulan estas estructuras es vital para generar la identidad
de la red y poder incidir de forma gravitante en la transformación de
las causas estructurales de los problemas sociales. Promover nuevas
formas de organización y acción, con otros valores, alejados de los
que propone el vigente sistema político/económico/social es nuestra
tarea” (Centro de la Juventud, 2007a).
La inclusión o los requisitos para la membresía a la red mar-
caron otro de los puntos críticos del proceso. ¿Quién determinaba
a quién invitar y a quién no? ¿Deberían existir requisitos para ser
integrantes de la red? ¿Las agrupaciones políticas podrán ser parte?
¿Qué rol juega el Estado en la red?
En un primer momento existió acuerdo en el hecho que la red
debía expandirse y abrir sus puertas a otras organizaciones. Por otro
lado, también se sugirió que la invitación a la red se extienda a aque-
llos jóvenes que no están organizados pero que sí tienen inquietudes
e interés de participar.
Asimismo, se planteó que la red debería incluir a organizaciones
que si bien no están conformadas por jóvenes, trabajan seriamente

compiladores
en temáticas juveniles: “la tensión entre organizaciones juveniles y

organizaciones que trabajan para jóvenes nunca terminó de cerrarse.
Si bien se resolvió que podían participar organizaciones de adultos
que trabajen con jóvenes se aclaró que se deberá revalorizar la mi-
rada joven y que no vengan a bajar línea” (Entrevista N° 9). Algunos
representantes de algunas organizaciones hasta intentaron incluir
la discusión sobre distintas formas que podían asumir estas organi-
zaciones en la red para diferenciarlas, como socios o colaboradores,
pero sin mayores repercusiones.
Pero el espacio que encontró mayores disidencias y divergen-
cias fue el tema de la participación o no de los jóvenes de los partidos
políticos. Varias organizaciones postularon la igualdad. Sugirieron
que se invite a las juventudes partidarias y tomarlas como cualquier
otra organización puesto que el pluralismo de la red hace que no se
discrimine su inclusión. Para otros integrantes de la red, la partici-
pación de los partidos políticos podría influir negativamente en los
cimientos y valores de la red. No obstante, no negaban la inclusión de
ellos, pero si sostenían que había que hacerlo en el momento indica-
do. “Algunas organizaciones plantearon que la red debía tener cierto
estado de maduración y estar conformada más fuertemente antes de
invitar a las juventudes políticas, para lograr que no coopten el espa-
cio” (Entrevista N° 12). Y la última postura encontrada sobre estos
actores juveniles, fue que los partidos políticos no tenían necesidad
de conformar la red, que no les interesaría aunque sean invitados,
porque tienen tradicionalmente otros espacios de relación y vincula-
ción con el Estado.
No obstante, la carta compromiso de la red, no explicita nada
acerca de la participación de las juventudes políticas, quedando se-
gún lo establecido, abierta la participación en la red a:
• Todos los grupos de jóvenes organizados y/o movilizados en

torno a alguna temática, tanto formal como informalmente.
• Organizaciones que traten temas de jóvenes.
• Organizaciones cuyo trabajo este destinado a los jóvenes.

129
• Organizaciones en las que trabajen jóvenes.
• Jóvenes “sueltos” (que no se consideran pertenecientes a

ningún grupo).
Se postuló como necesario que todos los grupos que ingresen

deben adherir al piso de valores consensuados hasta el momento por
la red (Centro de la Juventud, 2007a).
Por último, nos interesa destacar un tema recurrente en todas
las reuniones de la red y fundamentalmente en el proceso de su cons-
trucción que consistió en la relación con el Centro de la Juventud, el
espacio estatal más cercano en esta instancia. En algunos casos se
relacionó al Centro de la Juventud con la discusión de la admisión
o no de las juventudes de los partidos políticos: “Varios postularon
que al participar la municipalidad a través del centro orgánicamente
en la red, directamente estaba participando la juventud del partido
socialista, partido gobernante de la municipalidad” (Entrevista N°
11). Otras organizaciones sólo formularon algunas preguntas en re-
lación al Centro de la Juventud, si era un actor más en la red, si eran
los coordinadores, o si estaban ayudando a la conformación y luego
no participarían más. Según un informe recuperado de estas reunio-
nes, algunas organizaciones hasta propusieron ver a que apostaba la
municipalidad con la formación de la red y ver los intereses que hay
de por medio, revelando una desconfianza inicial hacia la estructura
estatal.
Se planteó qué interés tiene el municipio con la conformación
de la red y hasta qué punto no quedaban relacionados potenciales
logros de la red con las acciones del Estado municipal. Igualmente,
se trazaron dudas acerca de cómo sería la negociación con la munici-
palidad cuando la misma, a través del Centro de la Juventud, ya esta-
ría participando activamente de la red: “Como miembros del equipo
al principio nos sentimos bastante mal con esta discusión, porque
nosotros estábamos diariamente con ellos, palo a palo, y toda su des-
confianza hacia la clase política y al Estado la tiraban sobre nosotros”
(Entrevista N° 10). “Algunas organizaciones nos plantearon que el
Centro de la Juventud no sea un actor de la red, sino que funcionara

compiladores
como socio o asesor. Sentimos que algunos tenían miedo que venda-
mos electoralmente la conformación de la red, pero creo que el tiem-
po de trabajo en conjunto fue generando confianza y comprendiendo
y respetando los distintos intereses de los actores, pero fundamental-
mente que se debía trabajar conjuntamente” (Entrevista N° 9).
En suma, el proceso de construcción y conformación de la red
puso en crisis constantemente la relación entre Estado y sociedad ci-
vil. No obstante, sostenemos que esta etapa fue un aprendizaje por
parte de los distintos actores, y que en el marco del proceso de elabo-
ración del plan, se convirtió en un hito, ya que esta red se transformó
en el motor principal de su diseño.
En este contexto, nos resulta relevante mencionar algunas
conclusiones provisorias que se desprenden del breve análisis de la
conformación de la red de organizaciones juveniles de la ciudad de
Rosario.
El fortalecimiento del sector asociativo o de las organizaciones
de la sociedad civil fue siempre un objetivo propuesto desde el Centro
de la Juventud. Estos procesos mejoran y empoderan a las organiza-
ciones en las prácticas democráticas que devienen en progresos hacia
el interior de las propias organizaciones.
La propia red de organizaciones propuso entre sus objetivos la
promoción de la participación de jóvenes no organizados, aunque de-
jando en claro que se promociona la participación organizada como
herramienta de la transformación social.
El proceso de conformación de la red significó también poner
en tela de juicio la cuestión del liderazgo en los asuntos participativos
en los que intervienen organizaciones de la sociedad civil y el Estado.
Queda explícito en lo que se viene relatando que todo este proceso
fue promovido y agilizado por el Centro de la Juventud. Si bien se dis-
cutió por momentos quién o quiénes debían liderar el proceso, inclu-
so si era necesario que algún actor lo lidere, quedó demostrado que
una vez finalizada la elaboración del plan, la red de organizaciones se
fue diluyendo entre otras causas, por una falta de liderazgo político.
“Nos pasaba que nos cuestionaban como Centro de la Juventud como
actor de la red, pero si pasaban unas semanas y nosotros no convo-
cábamos al resto nadie tenía la iniciativa. Era como una paradoja,

131
muchas organizaciones se la pasaban aclarando que no se debía te-

ner una relación orgánica con el Centro de la Juventud, pero después
esperaban mucho de nosotros. Más que ofrecer alguna institución
como lugar de reunión, no existió otra iniciativa” (Entrevista N° 10).
La accesibilidad a la red fue también puesta en cuestión. La ma-
yoría de las organizaciones juveniles basaban todo su trabajo en la
pluralidad, la solidaridad, la democracia y la tolerancia como sus va-
lores centrales. No obstante, las condiciones para ser parte de la red
nunca quedaron totalmente consensuadas. En este apartado, podría-
mos sostener como hipótesis, que esta tensión pudo quedar un poco
difuminada ya que las organizaciones juveniles de los partidos políti-
cos que fueron invitadas no se presentaron nunca a las reuniones de
la red, así como también, a pesar que parezca extraño, no existe una
gran cantidad de organizaciones juveniles en la ciudad.
Otra paradoja que nos permitimos esbozar es la que emergió
entre la formalidad e informalidad de la institucionalización de la
participación juvenil. Si bien todas (o la mayoría) de las organiza-
ciones de la red planteaban que una de sus características era no te-
ner una organización formal, porque eso excluía a los jóvenes, que
estaban cansados de las organizaciones burocráticas tradicionales;
al momento de pensar las reglas de juego de la red, se cayó en una
lógica detallada de institucionalidad formal en cuanto a la toma de
decisiones (por ejemplo se dejó sentado que cada organización ten-
dría un voto), en la inclusión de nuevos miembros, en las temáticas a
trabajar, los valores y orientaciones políticas.
5. El proceso de elaboración del plan: Los vínculos en

escena
En el presente apartado recuperamos el proceso participativo

de elaboración del Plan Integral de Juventud, sus diferentes etapas y
los vínculos que se establecieron entre el Estado y la sociedad civil a
través de las organizaciones juveniles, a partir de la identificación de
tres recorridos.

compiladores
Recorrido 1: Si bien este recorrido es denominado de pre-

paración y presentación, también se puso en juego la vali-
dación del diagnóstico realizado y se inició la priorización
de problemas por parte de los jóvenes. La validación del
diagnóstico realizado y la priorización de problemas, estuvo
encauzado hacia el reconocimiento de la situación y la con-
dición de los jóvenes de la ciudad, la forma de percibir cómo
se vive siendo joven, cuáles son las diferencias en relación a
las condiciones de vida de los distintos jóvenes, cuáles son
los factores que influyen en esas condiciones de vida, tanto
negativa como positivamente.
Esta etapa de selección, categorización y revalidación de la

información recolectada, llevó a intentar formular ciertas hipótesis
iniciales, las cuales orientaron la discusión permanente acerca de la
realidad de los jóvenes, pero teniendo en cuenta sus percepciones,
formas de pensar y sentir, sus vivencias y saberes.
Para el primer momento del proceso se organizó un encuen-

tro con las organizaciones juveniles, nuestro objetivo era
que puedan de una forma sencilla expresar cuál y cómo es la
ciudad de los jóvenes (Entrevista N° 11).
Según los informes internos del Centro de la juventud, de la

primera jornada participaron cuarenta jóvenes representando a ca-
torce organizaciones. Entre los objetivos del encuentro se expresaban
el de retomar y fortalecer el vínculo con las organizaciones juveniles
con las cuales el Centro de la Juventud ha estado trabajando en algu-
na instancia o proyecto y realizar una aproximación a las orientacio-
nes presentes en el Plan Integral.
La dinámica de trabajo consistió en que los jóvenes construyan
una “ciudad de jóvenes” poniendo en juego un momento particular
del día, la mañana, la tarde y la noche. Debían nombrar a la ciudad,
seleccionar un símbolo que la identifique y reflexionar sobre quiénes
la habitan, qué caracteriza a la ciudad, qué lugares frecuentan sus
habitantes, qué ventajas y desventajas observan en la ciudad.

133
Este momento de participación juvenil, significó para el proce-

so de elaboración del plan un reconocimiento formal de los actores
juveniles de Rosario, y una legitimación de su trabajo como construc-
tores de ciudad y ciudadanía, reconociendo un espacio de interacción
y participación para la construcción reflexiva y colectiva a partir de
prácticas y discursos que los caracterizan.
Esta etapa fue un desafío, se estaba “abriendo las puertas de
la participación” y sus respectivas reglas de juego. El Estado esta-
ba habilitando un espacio formal para la toma de decisiones, para
definir las líneas estratégicas de intervención en temas de juventud.
Consideramos que fue la base para pensar una institucionalidad pú-
blica ampliada que pueda viabilizar una nueva lógica de gestión de
políticas públicas de juventud. Y las organizaciones debían reconocer
esa apertura. Se estaba creando un espacio vincular, un espacio de in-
teracción para activar la reflexividad, el diálogo de saberes, y recons-
trucción y resignificación de sentido desde una óptica generacional o
juvenil para pensar la ciudad.
La sistematización de la información y las conclusiones del en-
cuentro con las organizaciones juveniles, posibilitó la reelaboración
de algunas hipótesis y la priorización de problemas con el objetivo de
ir construyendo la agenda estratégica, desde una mirada integral y
transversal. Permitió además, consolidar el documento de diagnós-
tico base, y poder validarlo y retroalimentarlo con otros actores, fun-
damentalmente de la institucionalidad estatal local.
Recorrido 2: En este momento, el objetivo central fue la

construcción de la agenda estratégica. Para ellos se constru-
yó participativamente las líneas generales que el plan con-
tendría a futuro. Proveyéndose del enfoque prospectivo y
generando así alternativas deseadas, posibles y probables,
se orientó el debate en torno a la imagen de la ciudad fu-
tura de los jóvenes hacia la cual dirigir todos los esfuerzos
institucionales. A partir de algunas visiones compartidas de
ciudad, se lograron identificar las estrategias a seguir.

compiladores
En un encuentro, los participantes se dividieron en dos gru-

pos, los refutadores y los hombres sensibles (en base al cuento de
Alejandro Dolina), para realizar una canasta de refutaciones e ilu-
siones y luego reproducirlo en imágenes: “El diálogo entre los par-
ticipantes fue creciendo en la medida que se avanzaba en el trabajo,
y fue más fácil pensar obstáculos para los refutadores que ilusiones
para los hombres sensibles, les llevó mucho más tiempo” (Entrevista
N° 13). La canasta de ilusiones, mostraba los sueños, la ciudad ima-
ginada, las posibilidades que la ciudad debería brindar a los distintos
jóvenes, mientras que la canasta de refutaciones significaban los pre-
juicios, las valoraciones negativas sobre los jóvenes, los problemas
más recurrentes con los que se enfrentan.
Una vez realizadas las canastas se convocaron a trabajar jun-
tos por la construcción de una ciudad diferente: “La parte cuando se
juntaban costó mucho, un poco, el tema que salió enseguida fue el
cumplimiento o no de los sueños que tienen los jóvenes” (Entrevista
N° 10).
En el momento de debate y reflexión entre representantes de
sensibles y refutadores se rescataron las siguientes conclusiones
(Centro de la Juventud, 2007):
“Tenemos que trabajar juntos para lograr algo mejor”; “El

sueño es lo que moviliza”; “Tenemos herramientas para
producir un cambio”; “Hace falta una ciudad más sensibles,
una ciudad más atenta al otro”; “Hay que tener en cuenta los
pequeños logros”; “Soñar es gratis, pero realizar los sueños
no es sin esfuerzo, sin trabajo”; “Son necesarios para las y
los jóvenes estos espacios de encuentro y de diálogo”; “Hay
que permitirse soñar junto a otros”; “¿Qué pasa con esta so-
ciedad que cree que el joven no sirve para nada”; “Debemos
involucrarnos soñadores y refutadores, organizarse, tener
metas”.
Otro de los encuentros realizados con las organizaciones juve-

niles, tuvo por objetivos construir un espacio de explicitación, discu-
sión y acuerdos en torno a los ejes para el desarrollo del plan integral

135
de juventud. Para acordar tópicos de actuación o temas centrales para

cada eje y contar con cinco ejes temáticos con los temas centrales de
cada uno, priorizados y consensuados por todas las organizaciones
participantes.
El encuentro se desarrolló a través de la modalidad “Mesas de
café”. Se montaron cinco mesas, una por eje temático, y cada una
ambientada acorde a su respectivo eje. Para trabajar en cada mesa,
el equipo técnico de gestión del plan, propuso los ejes temáticos, en
base a lo discutido en las jornadas anteriores con las organizaciones
juveniles. Los integrantes de las mesas tuvieron que priorizar, re-
flexionar, transformar, pensar, y definir el menú de temas propuesto
en cada uno de los ejes del plan y que incorporen temáticas, deman-
das y problemáticas acotadas y definidas desde la perspectiva de los
jóvenes de la ciudad. Incluso hasta el nombre de los ejes propuestos
fue puesto en discusión.
El menú de temas fue retrabajado, consensuado y priorizado
por todos los grupos. Así, el menú fue pasando por todas las mesas y
los “comensales” de las restantes mesas (que trabajan desde los otros
ejes) agregaron, quitaron o mezclaron los “condimentos” (propues-
tas, cruces) que creyeron necesarios, incorporando la perspectiva
relativa a cada mesa/eje. Con la información producida a partir de
estos encuentros, se llevó adelante un importante análisis de los con-
tenidos que los jóvenes definieron como ejes estratégicos, destacando
las recurrencias y también las diferencias para resignificar la idea de
la ciudad imaginada por los jóvenes. Finalizado el documento base
de los ejes estratégicos y con el grupo promotor del plan conformado
por las organizaciones juveniles, se planificaron sesenta jornadas con
jóvenes de toda la ciudad para dar paso al tercer recorrido en el pro-
ceso de elaboración.
Recorrido 3: Con la realización de sesenta encuentros en

los diferentes barrios de la ciudad, 802 jóvenes participa-
ron ampliando y priorizando la agenda de temas propuesta
por las organizaciones juveniles. Los jóvenes participantes
fueron de algunas escuelas, jóvenes que participaban en los

compiladores
diferentes talleres del Centro de la Juventud, jóvenes de los

distintos programas y proyectos municipales.
El objetivo de cada encuentro consistió en identificar los temas

que para los jóvenes son centrales respecto de los Ejes Temáticos del
plan previamente elaborados, para la formulación definitiva de líneas
de acción. Cada encuentro se desarrolló en tres momentos, una pre-
sentación general de lo que significaba tener un Plan de Juventud
para la ciudad y la importancia de la opinión de la mayor cantidad
de jóvenes, un segundo momento donde se realizaba una actividad
“¿Cómo la ves?”, y la actividad de la instancia final “¿Cómo querés
verla?”.
Es importante remarcar el éxito de los dos dispositivos im-

plementados, fue un enorme desafío invitar a los jóvenes a
pensarse en el futuro, a largo plazo. Fue una tarea donde
se tuvo que intentar vencer el pensamiento a corto plazo,
abriendo un universo ligado a sus deseos, a sus sueños y ex-
pectativas, proponiéndoles construir un espacio de expre-
sión y reflexión en un único encuentro (Entrevista N° 9).
Cabe destacar que en cada uno de los sesenta encuentros se

eligieron delegados jóvenes (137), que se distribuyeron por ejes te-
máticos (Mundo Urbano: 51; Participación y Movilización: 11; Usos,
Consumos y Abusos: 26; Socioeducativo Laboral: 35; Diálogos y
Convivencia: 14), con un doble objetivo. Por un lado, estimular y pro-
mover la participación organizada de jóvenes; y por otro lado, que
participaran hasta la culminación del proceso de elaboración del plan
hasta tener el documento como producto final.
Nos costó mucho poder cerrar las líneas con tantas voces que
propusieron cosas, nos ayudaron bastante los representantes
de las organizaciones y los delegados que se propusieron en
cada encuentro en todos los distritos (Entrevista N° 8).

137
5.1. El documento definitivo del plan3
El documento definitivo del plan, se entiende como el producto

final de un largo proceso de elaboración y diseño participativo que
hemos descripto, en donde se encontraron distintas organizaciones
juveniles de la sociedad civil y el Estado local a través del Centro de
la Juventud. El documento final entonces, será la guía, el horizonte
que marcará la implementación y ejecución de las políticas locales
juveniles.
6. Balance del proceso de participación en el diseño del

plan
Las organizaciones juveniles son consideradas en el marco de

esta investigación como actores claves en el proceso de elaboración
del Plan Integral de Juventud. En dicho proceso, se desarrolló con
los jóvenes organizados de la ciudad un camino de construcción de
ejes y temas centrales de trabajo del plan. Este proceso tuvo como
objetivo la reflexión, debate y elaboración de propuestas hacia una
ciudad 100% joven, la cual sería plasmada en el documento definitivo
del plan.
Estos encuentros fueron fundamentales para elevar el conoci-
miento, el respeto y la confianza mutua entre organizaciones de la
ciudad que trabajan con jóvenes en diferentes ámbitos y con diversos
objetivos. Pero fundamentalmente, estos encuentros se convirtieron
en los “espacios públicos”, “espacios de interacción”, en los
cuales es posibles analizar los vínculos que se tejieron entre estos ac-
tores: el Estado local y las organizaciones juveniles. Desde esta pers-
pectiva, sostenemos que son los vínculos y las interacciones entre
los distintos actores los que dan sentido y estructuran el espacio
público.
La construcción colectiva, el reconocimiento y encuentro de sa-
beres e intereses y el objetivo de lograr acuerdos constituyeron las
3. El documento completo del Plan Integral de la Juventud puede ser consultado

en www.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/juventud/plan_integral.jsp.

compiladores
principales estrategias de participación que sustentaron los espacios

de interacción a partir de los cuales se elaboró el plan.
Con relación al logro de los objetivos por sesión, los miembros
del equipo del Centro de la Juventud concluyen que se cumplieron
en su mayoría, y que los talleres y encuentros con las organizaciones
permitieron construir un recorrido coherente para elaborar el plan:
“Los distintos espacios y talleres que planificamos dieron resultados,
incluso cuando volvíamos a convocar a las organizaciones regresaban
manifestando su interés por el plan” (Entrevista N° 11).
Estas valoraciones las podemos recuperar además en la can-
tidad de registros y observaciones que el propio equipo logró tomar
con rigurosidad en cada etapa del proceso participativo. También,
cada instancia poseía su evaluación por parte de los participantes,
tanto en lo referido a los contenidos de los encuentros como de su
metodología.
Pero a los fines de esta investigación, nos interesa poder carac-
terizar a los vínculos que se entrelazaron en el marco de este proceso,
a partir del cuadro de dimensiones propuesto.
Con respecto a la dimensión política, la calidad de la par-
ticipación durante el proceso de elaboración del plan puede con-
siderarse como altamente positiva, teniendo en cuenta el nivel de
pluralidad de las organizaciones, la regularidad del funcionamiento,
su institucionalización y la apertura democrática en los momentos
de toma de decisiones. Si bien quedó demostrada la tensión genera-
da entre varias organizaciones al momento de la inclusión de otras
organizaciones, fundamentalmente las juventudes partidarias, la re-
dacción del documento de creación de la red de organizaciones ju-
veniles promovía la inclusión de cualquier organización juvenil que
respetara los valores decididos y declarados democráticamente. Por
otro lado, las organizaciones desistieron de seguir discutiendo sobre
el tema de mayor inclusión de organizaciones ya que no existían otras
organizaciones juveniles al momento de la convocatoria más que las
juventudes políticas partidarias y centros de estudiantes tanto uni-
versitarios como secundarios. En el mismo sentido, nos arriesgamos
a plantear que la participación en este proceso supuso un carácter
político, es decir, la participación de estas organizaciones en el plan

139
configurándola como una participación política (Cunill Grau, 2008).

El diseño de elaboración participativa promovido desde el Estado lo-
cal, implicaba legitimar un espacio de poder y decisión a actores su-
brepresentados, intentando modificar el equilibrio de poder en una
sociedad marcada por una visión adultocentrista. De esta manera, a
los jóvenes se les permitió y se permitieron discutir y planificar una
ciudad desde una perspectiva generacional, disputando así la amplia-
ción del espacio público para la construcción de ciudadanía.
De esto se desprende el análisis en relación al grado de inclu-
sión y accesibilidad. Debe destacarse nuevamente la imposibili-
dad de caracterizar unívocamente lo que se denomina organizaciones
juveniles. Esta imposibilidad deviene de la complejidad que encie-
rran las dos partes constitutivas del objeto: las organizaciones socia-
les y el carácter juvenil de éstas. Por lo tanto, debemos reconocer una
alta heterogeneidad en el universo de lo que denominamos organi-
zaciones juveniles. Esta aclaración, es sumamente neurálgica para
poder interpretar el grado de inclusión. Si bien en primera instancia
parecería analizar sólo a quiénes se invitan, la ausencia o rechazo de
otros; lo que se debe tener en cuenta son las posibles consecuencias.
El proceso de elaboración del plan generó un importante grado de in-
clusión desde esta perspectiva. No obstante, se pudo constatar que se
generaron tensiones entre inclusión y elitismo a partir de discusiones
entre las mismas organizaciones. La posesión de diferentes recursos
de los representantes de organizaciones (formación, oratoria, posi-
ción social, entre otros) generó ciertos liderazgos y “palabras autori-
zadas” frente a otros. Las diferentes herramientas metodológicas que
se diseñaron en los espacios de encuentro tenían entre sus objetivos
intentar democratizar la palabra, que todas las organizaciones pue-
dan dejar plasmados sus posicionamientos e intereses. Si bien estas
herramientas posibilitaron mejorar el grado de inclusión, persistió
constantemente el protagonismo de algunas organizaciones juveni-
les frente a otras. En relación a la accesibilidad, debe ser analizada a
partir de quién o quiénes eran los actores convocantes. Desde el ini-
cio del proceso, podemos aseverar que estos espacios de interacción
funcionaron a partir de la invitación del Estado local. Posteriormente
fueron invitándose a otras organizaciones a partir de la demanda o

compiladores
de propuestas que surgieron durante el mismo proceso. En relación

directa con la accesibilidad se encuentra también la variable del li-
derazgo. El análisis del liderazgo en este proceso es clave ya que
quién lidera y convoca a la participación, al mismo tiempo decide
la agenda inicial a tratar y diseña las formas y reglas con las que se
llevará adelante. En nuestro caso estudiado, es claramente una polí-
tica liderada por el Estado local, a través del Centro de la Juventud.
Puede decirse que el Estado se encargó de cada convocatoria, diseñó
las herramientas de participación para cada encuentro, sistematizó
todo lo trabajado y facilitó la vinculación tanto entre organizaciones
como entre organizaciones y el Estado local. Sin la definición política
e institucional de liderar este proceso, quizás no haya sido posible
llegar a un documento final del plan. No obstante, este liderazgo no
siempre gozó de la mayor legitimidad. En algunos encuentros, ya re-
latados en el presente trabajo, se puso en discusión el rol del Centro
de la Juventud, fundamentalmente en el temor de algunas organiza-
ciones de quedar encorsetadas y reguladas por el aparato estatal, en
detrimento de su afán por mantener autonomía.
Para finalizar con el análisis de la dimensión política de este in-
tento de cartografiar los vínculos, nos interesa resaltar el significativo
y profundo grado de deliberación que se presenció en el proceso
de elaboración. Las intensas discusiones entre los distintos y hete-
rogéneos actores, cimentaron las bases para la toma de decisiones
respaldadas constantemente por justificaciones y argumentaciones
que apelaban al interés público más allá del particular de una organi-
zación. Se pudo constatar a partir de los informes de los encuentros
desarrollados, el reconocimiento de distintos puntos de vista a partir
de la pluralidad de actores, y los mecanismos que se utilizaron para
poder consensuar a través de la negociación y el diálogo, llegando a
reconocer como autoridad no a la autoridad jerárquica sino al poder
del mejor argumento.
La dimensión institucional organizacional, analizada a partir
de la organización de la participación, el grado de regula-
ción y de institucionalización formal, atravesó diferentes mo-
mentos, y nos atreveríamos a decir que estuvo en permanente cons-
trucción. Desde el momento del diseño de proceso de elaboración del

141
plan, el Centro de la Juventud se vio rodeado de la discusión en cuan-

to al grado de regulación, organización e institucionalidad formal de
la participación de las organizaciones juveniles. Si bien se compartía
la necesidad de poner reglas claras en la participación para la toma
de decisiones, corrían el riesgo de comprimir y limitar justamente
la participación que promovían. Se disputaban las ideas entre orga-
nizaciones con estructuras jerárquicas y burocráticas, y estructuras
flexibles y horizontales. Si bien el equipo del plan diagramó en pri-
mera instancia la estructura organizacional, en el proceso de elabo-
ración se fue transformando y modificando a medida que se avan-
zaba en distintas etapas. El momento de la conformación de la red
de organizaciones juveniles, fue un punto de inflexión en cuanto a la
formalización y regulación de la participación. Las mayorías de las
organizaciones juveniles reclamaban constantemente cierta flexibili-
dad y horizontalidad en las reglas de juego. Cuando propusieron cier-
tas condiciones de organización cayeron en la tensión de proponer
una lógica institucional formal, recuperando especialmente caracte-
rísticas burocráticas de organizaciones tradicionales. En definitiva,
podríamos arriesgar en plantear que la organización de la participa-
ción fue reglada fundamentalmente por el Estado local, sin grandes
límites pero con el valor del consenso, la discusión y la deliberación.
No obstante, si bien esta organización y regulación nunca fue for-
malizada en términos de reglamentaciones a través de resoluciones,
decretos u ordenanzas, existió un acuerdo entre todos los actores de
intentar construir cierta formalidad en todo el proceso participativo,
como un mecanismo de transparencia, respeto y conocimiento de las
reglas de juego de la participación.
En relación a la dimensión de gestión, desde el inicio del pro-
ceso, fue explícito el carácter vinculante del trabajo. De hecho, el
producto final materializado en el documento del plan lo demuestra.
Sin embargo, con respecto a la expectativa por percibir resultados o
efectos inmediatos generó algunas incertidumbres. La propues-
ta de definir ejes estratégicos, construir escenarios y definir orien-
taciones de políticas desde una perspectiva plural tiene al factor
tiempo como una componente central. Por lo tanto, la gran mayoría
de las organizaciones juveniles reclamaban algunos resultados más

compiladores
inmediatos, alguna forma de conjugar resultados de mediano y largo

plazo con acciones inmediatas, una manera de fusionar estrategia y
coyuntura. En este sentido, durante el proceso se realizaron distin-
tas acciones y actividades propuestas desde los jóvenes para dotar
de mayor visibilidad al trabajo de las organizaciones juveniles y del
propio plan. Entre ellas, participaron activamente del Encuentro de
Jóvenes organizado por el Centro de la Juventud a través de la Feria
de organizaciones juveniles, talleres de formación y capacitación en-
tre las más destacadas.
Desde la dimensión estratégica, podemos destacar el fortale-
cimiento del sector asociativo y la promoción de la partici-
pación del joven no organizado. El fortalecimiento de las organi-
zaciones juveniles de la sociedad civil siempre ha sido un objetivo
propuesto desde el Centro de la Juventud. A partir de la puesta en
marcha de la elaboración del Plan de Juventud junto a organizacio-
nes juveniles, se reconocía la importancia de las organizaciones de la
sociedad civil en todo el proceso de una política. Durante el proceso,
incluso, surgieron diversas instancias y discusiones que planteaban
la necesidad que el Estado local colabore promoviendo, divulgando
y fortaleciendo el trabajo de las organizaciones juveniles. Por otro
lado, la promoción de la participación juvenil fue la razón de ser del
Plan Integral de Juventud. Si bien el proceso fue iniciado a través de
la participación juvenil organizada, en el diseño metodológico estaba
plasmada la participación no organizada. Incluso a partir de las pro-
pias organizaciones ancladas en la red propuso entre sus objetivos
promover la participación de jóvenes aunque no pertenezcan a nin-
guna organización. Cabe aclarar también que en el propio documento
de la red se expresa una promoción y fortalecimiento a la participa-
ción organizada como una herramienta de transformación social.
Por último, creemos que del análisis de cada una de las dimen-
siones propuestas, el “espacio público” construido entre Estado lo-
cal y organizaciones juveniles en el marco de la elaboración del Plan
Integral de la Juventud, trae aparejado un cambio hacia una cul-
tura más participativa. Cambio que no es atribuible a ningún
actor en particular, sino que emergen efectivamente los vínculos e

143
interacciones entre actores, dotando de sentido y estructurando el

espacio público.
Iniciar un proceso participativo de elaboración de un Plan
Integral de Juventud como el caso de la ciudad de Rosario, implica
necesariamente revisar y recuperar algunas lecciones aprendidas del
caso en estudio en clave de recomendaciones para políticas similares.
En este sentido nos interesa destacar algunas ideas.
En primer lugar, para que un proceso de diseño participativo
pueda llegar a considerarse exitoso, dependerá en gran medida de
las capacidades sociales (de las organizaciones de la sociedad civil)
preexistentes. En este sentido, resalta la experiencia estudiada los
antecedentes en materia de fortalecimiento de la sociedad civil y el
trabajo casi sistemático con organizaciones juveniles.
Las políticas participativas en general, pero especialmente
donde se involucra la participación juvenil en particular, necesaria-
mente requieren de un apoyo político institucional. Dicho apoyo, es
entendido como una priorización del tema en el marco de la compe-
tencia de agenda, demostrable a partir de la movilización de recursos
institucionales.
El actor estatal, para lograr convocar, coordinar y garantizar
un proceso participativo junto a organizaciones de la sociedad civil,
deberá gozar desde el inicio del proceso cierto grado de legitimidad
para cumplir ese papel.
La interacción y el trabajo sinérgico demanda también un fuer-
te liderazgo estatal, a partir de mecanismos y reglas de juego claras y
transparentes, que se traducen en dispositivos y herramientas técni-
cas que permitan la participación de los diferentes actores. Para esto,
resulta necesario, como es el caso de estudio analizado, un equipo
técnico profesionalizado, con amplia experiencia y formación en la
temática.
Con la elaboración del Plan Integral de Juventud se intentó for-
talecer la participación juvenil dentro de un espacio formal de toma
de decisiones, ampliando el acceso de oportunidades para los jóvenes
en el ejercicio de sus derechos como ciudadanos, convirtiéndose en
una alternativa frente a la escasa representación social actual de los

compiladores
jóvenes como sector para influir y tomar decisiones en la institucio-

nalidad pública.
No obstante, la puesta en marcha del proceso de elaboración
participativa implica mucho más que la puesta en práctica de una
actividad o un proyecto. Es una apuesta a la formación ciudadana; es
un proceso que, independientemente de los frutos inmediatos y visi-
bles, como lo son los productos intermedios hasta el documento final
a partir de la decisión de los jóvenes, significa la posibilidad de cam-
biar sustancialmente la manera de pensar la participación ciudadana
y de cambiar el concepto de gestión que ha prevalecido hasta ahora.
El espacio construido a partir del plan implica que los jóvenes
que participan comprendan la realidad en la que ellos y sus pares
viven. Implica que se comprometan con esta situación y, fundamen-
talmente, implica el deseo y la motivación de modificarla a través de
la participación. El mayor desafío es que se aprenda a participar
participando. Es decir aprender en la acción misma, a través de
la experiencia lúdica, de la construcción de un diagnóstico común y
la posibilidad de realizar propuestas ante este estado de situación,
reivindicando el espacio de elección responsable, del respeto por las
opiniones, y la búsqueda de objetivos compartidos.
Además, este tipo de espacio permite realizar el salto de la
enumeración de problemas a la realización de propuestas concretas
y viables que cuentan con el aval del municipio para su ejecución.
Queda expresado también allí el rol de los jóvenes y la importancia de
la participación en las decisiones de su propio barrio y en la ciudad.
El estudio del caso seleccionado nos mostró de manera sor-
prendente un proceso de apropiación por parte de los jóvenes que
participaron, de las capacidades en la discusión y elaboración de
propuestas, permitiendo hacerlos protagonistas en los procesos de
toma de decisiones en la gestión del territorio, en la construcción de
ciudad(anía). Quedará sin dudas, esperar a corto plazo, evaluaciones
en cuanto a la implementación del Plan Integral de Juventud, para
que el compromiso, el trabajo y la participación puesta en práctica
durante todo el proceso de elaboración aquí revisado, no hayan sido
en vano.

145
Bibliografía
Abad, Miguel: “Las políticas de juventud desde la perspectiva de la

relación entre convivencia, ciudadanía y nueva condición juve-
nil”, en Revista Última Década, Viña del Mar, Año 10, Nº 16,
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bre juventud, Nueva Época, Año 4, Nº 11, México, Abril-Junio
2000, pp. 114-130.

05 • Política sanitaria en la pos crisis en
el conurbano bonaerense. Argentina:
¿Hacia una nueva matriz institucional?
Magdalena Chiara1
Resumen. Este trabajo analiza cómo y en qué aspectos la acción de la política

sanitaria nacional afectó la institucionalidad y el entramado de actores
que sostiene los servicios en el conurbano bonaerense entre el año 2003
y 2013. Se trata de un análisis focalizado en dos dispositivos de política
que reconstruye sus consecuencias políticas, es decir, las relaciones de
poder que producen o buscan producir. El análisis de la política en su
instrumentación puso en evidencia algunos cambios en el papel que cada
nivel gubernamental asumió en el funcionamiento de las instituciones del
subsector estatal y muy especialmente en la dinámica de las relaciones
entre los actores, así como también algunas inercias derivadas de la his-
toria del subsector.
Palabras clave. Política de salud - atención primaria de salud - relaciones in-

tergubernamentales - análisis de políticas a través de sus instrumentos.
Abstract. This paper analyzes how and in what ways the action of the national
health policy affected institutions and the network of actors holding ser-
vices in the Greater Buenos Aires between 2003 and 2013. There is a two
1. Investigadora Docente del Instituto del Conurbano (UNGS). E-mail: mchiara@

ungs.edu.ar, magda.chiara@gmail.com
Este trabajo se basa en la investigación doctoral titulada “Política de atención de
la salud y relaciones intergubernamentales (RIG): continuidades e inflexiones en
los patrones de interacción en el Gran Buenos Aires, Argentina (2001-2011)” (FCS/
UBA, 2013). Director: Dr. M. F. Repetto.

compiladores
devices focused on policy analysis reconstructs its political consequences,

in other words, the power relations that produce or attempt to produce.
The analysis of the policy in its implementation revealed some changes
in the role each government level assumed in the functioning of the in-
stitutions of the state and especially in sub-dynamics of the relationships
between the actors, as well as some inertia derived from the history of the
subsector.
Key words. Health policy - primary health care - intergovernmental relations -

public policy through its instruments
1. Presentación
El sector salud en Argentina presenta distintos atributos que le

confieren una singular complejidad: la organización de sus institu-
ciones en tres sub sectores; la convergencia en este último de tres ni-
veles gubernamentales; el derecho de todos los habitantes a la provi-
sión pública de servicios y, en el contexto del federalismo, la potestad
de las provincias en materia de salud. Estos rasgos configuran una
matriz institucional muy fragmentada, en la que la acción conjunta
se convierte en un desafío fundamental en la implementación de la
política sanitaria.
Este trabajo analiza cómo y en qué aspectos la acción de la polí-
tica sanitaria nacional orientada a igualar condiciones en el ejercicio
del derecho a la salud, modeló la institucionalidad y el entramado de
actores que sostiene los servicios en el conurbano bonaerense entre
el año 2003 y 2013.
Se trata de un análisis focalizado en dos dispositivos de la políti-
ca sanitaria nacional (el Programa Remediar2 acotado al “componente
2. El Remediar es un programa de provisión gratuita de medicamentos esenciales

en la totalidad de los Centros de Atención Primaria de la Salud que cuenta con
financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Vigente desde el año
2002, sufrió distintos cambios, el más significativo es la incorporación de un
componente orientado a la conformación de redes de servicios de salud orientados
a la captación temprana y seguimiento de patologías crónicas no transmisibles.

149
medicamentos esenciales” y el Plan Nacer/Sumar)3 que reconstruye

menos su impacto material que sus consecuencias políticas; para ello
adopta la perspectiva de análisis de políticas por instrumentos para
analizar sus efectos en las relaciones de poder entre los actores.
El recorrido que se presenta pone en evidencia algunos cam-
bios en el papel que cada nivel gubernamental asumió en el funciona-
miento de las instituciones del sub sector estatal y muy especialmen-
te, en la dinámica de las relaciones entre los actores.
2. Salud en el conurbano bonaerense: un modelo para

armar
Desde principios del siglo pasado hasta la actualidad, se fue

modelando en Argentina un sector que padece severos problemas de
fragmentación. La organización de sus instituciones en tres subsecto-
res (seguridad social, privado y estatal), la convergencia en este últi-
mo de tres niveles gubernamentales (provincia, nación y municipios)
y el derecho (teórico) de todos los habitantes a la provisión pública de
salud, son tres rasgos que lo caracterizan.
En el contexto del federalismo, la distribución de las compe-
tencias en relación a salud es el cuarto atributo que distingue al sub-
sector; no habiendo sido delegadas por los Estados federados al nivel
central, las responsabilidades en materia sanitaria permanecieron
en la órbita provincial. En este contexto y desde las reglas de juego
formales, las arenas provinciales fueron y son un espacio de gran im-
portancia para la política sanitaria de gestión estatal. La provincia de
Buenos Aires presenta una complejidad adicional, en tanto descen-
tralizó los centros de atención primaria de la salud (CAPS) a los mu-
nicipios sin definir previamente el modelo prestacional, sumándose
en ese nivel a los hospitales y las postas sanitarias ya existentes.
3. El Plan Nacer/Sumar es un programa orientado a la conformación de seguros

públicos provinciales que cuenta con el financiamiento del Banco Mundial.
Orientado originalmente al grupo materno infantil en el año 2004, fue avanzando
desde las provincias del NEA y NOA a lograr una cobertura nacional en el
año 2007. A partir del año 2011 se convirtió en el Programa Sumar abriendo
progresivamente la cobertura a otros grupos poblacionales.

compiladores
No obstante la jerarquía de los Estados provinciales derivada

de este marco institucional, la adhesión a los pactos internaciona-
les incorporada en la Reforma Constitucional de 1994 le otorgó a la
Nación responsabilidades como garante del derecho a la salud, situa-
ción que puso en el centro de los planteos académicos e instituciona-
les la necesidad de fortalecer el rol rector del Ministerio Nacional en
su relación con las jurisdicciones subnacionales.
Una compleja y larga historia fue modelando una matriz insti-
tucional y de actores en las que se combina el carácter federal de la
cuestión sanitaria, la existencia previa a la descentralización de una
cantidad importante de establecimientos a cargo de las provincias,
la conformación de una red de hospitales nacionales posteriormente
descentralizada y la incorporación tardía del Estado nacional como
garante del derecho a la salud.
En ese contexto, el “conurbano bonaerense” se caracteriza tan-
to por su magnitud demográfica (con casi diez millones de habitan-
tes, residía en el año 2010 un 25 % de la población del país) como por
las brechas territoriales puestas en evidencia en materia de pobreza y
de empleo, como en la cobertura de seguros (privados y sociales) de
la que disponía la población; aun habiendo mejorado sustantivamen-
te la situación respecto de la salida de la crisis, hacia el año 2013 un
35,9% de la población dependía exclusivamente de los establecimien-
tos estatales, valor que estaba cinco puntos por encima del promedio
para los aglomerados urbanos del país.4
La trama de relaciones entre niveles de gobierno que vertebra
la responsabilidad sobre la provisión de los servicios, encuentra en
esta región tres esferas de autonomía relativa en la toma de decisio-
nes con escasos mecanismos de coordinación, tanto en el plano “po-
lítico estratégico” como “operativo”: la nacional, que se organiza en
torno al Ministerio de Salud y su hospital nacional (con 471 camas);
la provincial, que se articula en torno a su Ministerio de Salud y com-
prende a los 30 hospitales provinciales (con 5.574 camas) y sus 38
centros de prevención de adicciones (CPA); y la municipal, que está
4. Elaboración propia con base a Encuesta Permanente de Hogares (EPH),

INDEC. Segundo semestre.

151
organizada en torno a los secretarías de salud, involucra a los 773

centros de atención primaria de la salud (CAPS) y a los 39 hospita-
les (con un total de 3.303 camas).5 Se trata de esferas internamente
complejas (y en el caso de la municipal, muy heterogénea), cuya au-
tonomía relativa se profundizó en la salida de la crisis de principio de
siglo.
En la esfera nacional, el Ministerio de Salud casi no dispone de
efectores para sus políticas más que el hospital nacional. Finalizando
la década, conviven una tradición sectorial expresada (en términos
muy generales) por las áreas regulares y los programas, con otras ac-
ciones territorializadas en un trabajo concurrente con los Ministerios
de Desarrollo Social y de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios de la nación.
En la provincial, la cuestión hospitalaria viene liderando la
agenda gubernamental y su presupuesto. Las relaciones entre las
autoridades ministeriales y los hospitales provinciales no están re-
gidas por relaciones de tipo jerárquico: distintas tensiones y conflic-
tos delimitan una arena de poder compartido en la que se toman las
decisiones y que está organizada, especialmente en contextos de la
fragilidad financiera, en torno a los problemas relativos a los recursos
humanos y sus conflictos. La dependencia financiera de la provincia
respecto de la nación es –desde fuera del sector– una variable clave
en el gobierno de estos conflictos, interpelando estructuralmente la
“autonomía relativa” del actor provincial.
Con resultados desiguales, las regiones sanitarias buscan ser
una de las instancias de coordinación con hospitales y los municipios
en el territorio provincial, extenso y heterogéneo, aunque con dificul-
tades para componerse como actores por encima de algún vínculo o
dependencia con alguno de los jefes comunales (denominados “in-
tendentes municipales”).
Sin potestades desde lo institucional formal, en la esfera mu-
nicipal parece estructurarse un conjunto de relaciones jerárquicas
5. Los datos corresponden al año 2012 y son del Ministerio de Salud de la

Provincia de Buenos Aires, Dirección de Información Sistematizada, Base del
Equipo de Diseño y Gestión en Salud, ICO/UNGS.

compiladores
desde las secretarías de salud municipales hacia los centros de aten-

ción primaria de la salud (CAPS) y los hospitales; en cada contexto
local se regulan las condiciones de acceso y el perfil prestacional y
se celebran distintos acuerdos con las instituciones de la seguridad
social.
A pesar de las limitaciones definidas desde lo institucional for-
mal, los municipios lograron una importante autonomía en la toma
de decisiones en el sector respecto de la provincia y su legislación
general. Esta observación adquiere particular relevancia en relación
a la gestión de los recursos humanos, cuestión que fue encarada por
cada municipio a través de muy distintas alternativas, algunas veces
escasamente arraigadas en las reglas de juego del empleo público;
esta situación contrasta claramente con las reglas de juego bajo las
cuales se estructura el entramado provincial.
En esa urdimbre institucional, la diversidad de la estructura
sanitaria se profundiza en los diversos modos a través de los cua-
les los gobiernos locales organizan la oferta en relación a su perfil
prestacional, a las modalidades de acceso y a la organización de los
equipos profesionales y no profesionales que componen los servicios
de salud.
En cada espacio local hacia el interior del desigual conurba-
no bonaerense, se construyen condiciones y resultados muy diferen-
tes a través de los cuales se ejerce el derecho a la salud consagrada
constitucionalmente.
3. El giro en la política nacional
La década que siguió a la crisis de principio de siglo fue testigo

de cambios importantes en las ideas acerca del papel del Estado en
relación a lo social. Distintas medidas muestran la decisión de in-
tervenir sobre las condiciones bajo las cuales se reproduce la vida
de la población: la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo
y la ampliamente debatida nueva Ley de Educación; la recomposi-
ción de los haberes jubilatorios y la extensión de la cobertura de los
adultos mayores a través de la moratoria y la jubilación anticipada;
la creación del Sistema Integral Previsional Argentino (SIPA); la

153
instauración de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y posterior-

mente, la Asignación Universal por Embarazo (AUE) y la expansión
de la asistencia con llegada directa al territorio (Plan de Seguridad
Alimentaria, Manos a la Obra, creación de los Centros Integradores
Comunitarios, Planes Argentina Trabaja, Plan Ahí en el lugar y con la
gente). Con la excepción de educación, se trata de medidas de distin-
to orden que intervinieron de modo bastante directo sobre los pro-
blemas a través de organismos nacionales (Ministerios nacionales,
Instituto Nacional de Seguridad Social de Jubilados y Pensionados
- INSSJP/PAMI, y muy especialmente, la Agencia Nacional de
Seguridad Social - ANSES).
Aunque de manera silenciosa y menos visible, “salud” fue tam-
bién (y con intensidad variable) escenario de cambios significativos.
Distintos trabajos (Maceira et al., 2005; Cetrángolo, Lima Quintana
y San Martín, 2007; Belmartino, 2009; Arce 2010; Chiara, 2012) dan
cuenta del surgimiento de iniciativas y de la profundización de otras
precedentes que combinan nuevos y viejos instrumentos.
La diferencia más importante respecto del periodo anterior ra-
dica en las ideas desde las cuales se sostuvieron las propuestas y en
el regreso del Ministerio Nacional como actor al entramado de los
servicios.
Ahora bien, ¿cuáles son los atributos que caracterizan a este
cambio de rumbo?, ¿cómo se produjo el “regreso” del ministerio na-
cional a la órbita de los servicios? Sin pretender dar cuenta de su
alcance, nos interesa hacer algunas consideraciones acerca del “mo-
delo de cambio” que está implícito en los programas nacionales.
En campos de políticas complejos como “salud”, resulta difícil
componer una mirada unívoca del horizonte de cambio que subyace
a las distintas intervenciones. En algunos casos, esta dificultad alude
a la propia amplitud de la política (las iniciativas que la conforman
son muchas, diversas y complejas) y en otros, el problema radica en
que los dispositivos responden a distintos “modelos” que conviven
en tensión en el seno de una misma política. En el campo concreto
que estamos analizando, parecen estar presentes ambas dificultades.
En pos de privilegiar el intento por mantener una visión de
conjunto, este trabajo se concentra en aquel dominio de la política

compiladores
nacional que alude a los procesos de “atención de la salud” que tienen

lugar en los establecimientos de dependencia estatal, lo que algunos
autores denominan (incluyendo también a educación), la “región”
de los “servicios sociales universales” (Andrenacci y Soldano, 2006).
Esta delimitación supone excluir de nuestra reflexión (para hacer
viable el recorrido en estas pocas páginas) a una importante cantidad
de dispositivos nacionales de suma relevancia orientados a la “pro-
moción de la salud”.
Un primer rasgo a destacar es que la política nacional parece
haber concentrado su acción sobre las “relaciones entre la población
(o usuarios) y los proveedores” (Belmartino, 2008). La jerarquiza-
ción del primer nivel asistencial desde la estrategia de atención pri-
maria de la salud (APS) como organizador del “sistema” fue plan-
teada originalmente por el Plan Federal de Salud 2003/2007 y se
tradujo en distintos programas que tuvieron a los centros de atención
primaria de la salud (CAPS) como instancia privilegiada de ejecu-
ción. Entre las iniciativas más importantes se destacan al Programa
Remediar (en sus dos ediciones) (Tobar, 2004; Maceira et al., 2005;
Findling y Champalbert, 2007), el Programa Médicos Comunitarios
(con variaciones a lo largo del tiempo) (Rossen, 2006), el Programa
de Salud Sexual y Procreación Responsable y el Plan Nacer/Sumar
(Potenza dal Masetto, 2012). A estas iniciativas se suman los deno-
minados “programas verticales” que cobraron singular importancia
ampliando su cobertura y alcance. Se trata de iniciativas que busca-
ron, a través de la movilización de distinto tipo de incentivos (no ex-
clusivamente monetarios, aclaramos), regular aspectos críticos de la
práctica (tanto médica como institucional) en el nivel de los servicios.
La “provisión de medicamentos esenciales” del Programa
Remediar parece haber sido el instrumento que tuvo mayor inciden-
cia sobre la atención. La decisión de sostener su distribución centra-
lizada y dirigida exclusivamente a los CAPS buscó fortalecer y jerar-
quizar el primer nivel con vistas a reorientar una demanda que venía
concentrándose en los hospitales.
La existencia de formas mercantilizadas en el acceso a los servi-
cios formaba parte de un diagnóstico compartido acerca de los proble-
mas del subsector estatal que presentaba situaciones particularmente

155
críticas en algunos territorios. En ese contexto, el “resguardo de la

gratuidad” como requisito para permanecer como efector de los pro-
gramas (liderado primero por el Programa Remediar y adoptado pos-
teriormente por el Plan Nacer/Sumar) buscó derribar esta barrera.
“Asegurar la cobertura de servicios a la totalidad de la pobla-
ción” fue otra de las preocupaciones de la política nacional. En ese
contexto, la “nominalización” fue un instrumento compartido tanto
por el Programa Remediar como por el Plan Nacer/Sumar; en este
último, sus consecuencias se vieron reforzadas por la Asignación
Universal por Hijo (AUH) y, posteriormente, por Embarazo (AUE)
que sostuvo la condicionalidad de realización de controles de salud
para hacer efectivo un porcentaje de la asignación.
La “cobertura condicionada a la no disposición de obra social”
y los instrumentos de pago utilizados por el Plan Nacer/Sumar po-
nen en evidencia tanto la preocupación por garantizar la cobertura
básica a toda la población, como así también el interés por promover
la “separación de funciones entre financiadores y proveedores” para
coordinar el financiamiento entre niveles de gobierno. En relación a
esta última orientación parecen coexistir en la política nacional dos
modelos sanitarios: uno perfilado hacia la construcción de un segu-
ro público (representado por el Plan Nacer/Sumar) y otro orientado
hacia el fortalecimiento de la oferta pública (Programas Remediar o
Médicos Comunitarios).
La heterogeneidad de respuestas provinciales y locales llevó a
la política nacional a plantearse también la necesidad de “garantizar
de manera explícita un conjunto de prestaciones en cantidad, calidad
y oportunidad para toda la población”. La regulación de las prescrip-
ciones y la provisión de medicamentos esenciales en el primer ni-
vel (realizadas a través del Programa Remediar), como así también
la adopción de un “nomenclador de prestaciones” y las “trazadoras”
asociadas a los mecanismos de pago a los prestadores del Plan Nacer/
Sumar, fueron los instrumentos elegidos para alcanzar estándares
homogéneos en las prestaciones independientemente de la jurisdic-
ción de los centros de salud y hospitales.
Aún reconociendo importantes diferencias, las iniciativas na-
cionales expresaron intentos diversos (en su alcance y magnitud) por

compiladores
restituir condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la sa-

lud. La “erradicación en las barreras de acceso”, el interés por “asegu-
rar la cobertura a la totalidad de la población” y la preocupación por
“garantizar de manera explícita un conjunto de prestaciones homo-
géneas”, son rasgos generales que caracterizan las intervenciones de
la política nacional a lo largo de la década.
4. Saltando “alambrados”: Acerca de la institucionalidad

de los programas
En el apartado anterior se caracterizaron los modelos de cam-

bio implícitos en las iniciativas de política nacional. Una mirada
acerca de los “problemas de la atención abordados” y de los “recur-
sos” movilizados por los programas muestra que la política sanitaria
nacional optó por jerarquizar el acceso a los servicios de salud (con
énfasis en el primer nivel de atención) y, a medida que fue avanzando
el periodo, se fue concentrando en el “núcleo duro” de la población
sin cobertura.
Ahora bien, además que un determinado contenido, la política
pública condensa una “fuerza de autoridad” que hace que éste suceda.
Lascoumes y Le Gales argumentan que el análisis de los instrumen-
tos y su uso (lo que denominan “instrumentación”) “revela y hace ex-
plícita una determinada teorización de la relación entre gobernante y
gobernado [y entre niveles de gobierno, agregamos] ya que todo ins-
trumento constituye una forma condensada de conocimiento acerca
del control social y de sus formas de ejercicio” (2007:3). Estos auto-
res insisten en que los instrumentos “en acto” no son sólo una acción
de contenido sino que (independientemente de los objetivos que se
plantean) condensan un conocimiento determinado acerca del con-
trol social y de sus formas de ejercicio y, en ese sentido, estructuran
relaciones políticas (2007:10-11).
Retomando este enfoque, se busca dar cuenta del modo a través
del cual los programas fueron tejiendo nuevas reglas de juego sobre
aquella autonomía relativa existente entre la esfera nacional, provin-
cial y municipal que caracteriza a la matriz institucional en salud en
el conurbano bonaerense.

157
En el análisis de los dispositivos se prestó particular atención

a tres atributos que la literatura destaca en el análisis de los instru-
mentos. El primero es el carácter directo de la acción que alude a las
mediaciones que instituye un dispositivo de políticas entre los pro-
motores y los destinatarios finales de la acción (Vabo y Rφiseland,
2009; Salamon, 2002). El segundo refiere al grado de automatici-
dad y el tercero a su institucionalización, atributos identificados por
Salamon (2002) para hacer referencia si el dispositivo apela a la es-
tructura existente o genera una nueva, distinguiendo si ésta es formal
o informal. A partir de estos tres atributos se caracteriza el modelo de
organización que subyace a cada uno de los dispositivos y sus ins-
trumentos, mas particularmente, se intenta dilucidar el esquema de
distribución de funciones que entrañan en su diseño (Ver Tabla 1).
4.1. La convivencia de distintas visiones acerca del papel del

ministerio nacional
Tanto el Programa Remediar (PR) como el Plan Nacer/Sumar

(PNS) expresan el regreso del Ministerio nacional a la arena de los
establecimientos estatales. En el primer caso, a través de un esquema
directo y centralizado de provisión que proyectaba una nueva función
para el Estado nacional. En el segundo, reconociendo la potestad de
las provincias promoviendo la organización de “seguros materno in-
fantiles”. Para ambos dispositivos, las provincias eran –habida cuen-
ta de la organización federal– un “punto de veto” que se expresa a
través de distintos instrumentos contractuales que (desde lo institu-
cional formal) pueden negarse a suscribir.
No sin conflictos, el Programa Remediar (PR) se abrió paso a
través de la trama intergubernamental siendo asistido por un con-
junto de regulaciones y rutinas que fortalecieron la llegada directa
de la “provisión gratuita de medicamentos esenciales” a los centros
de atención primaria de la salud (CAPS). Con una baja automatici-
dad respecto de la organización ministerial nacional y provincial, el
“operador logístico” como estructura ad hoc de distribución fue un
componente clave para garantizar la entrega directa de los botiquines

compiladores
a los CAPS que incluyó progresivamente insumos de otros programas

del Ministerio nacional.
Lejos del contexto de la crisis, el camino recorrido por el
Ministerio a través del PR fue convirtiendo a la “provisión directa
de medicamentos esenciales” en una responsabilidad nacional, en la
que comenzaron a descansar los presupuestos provinciales y también
municipales.
Contrastando con el papel asumido en relación al fortaleci-
miento de la oferta que representa el PR, el Plan Nacer/Sumar (PNS)
promovió en las provincias el replanteo hacia un modelo de organi-
zación de la atención basado en la idea de separación entre las fun-
ciones de financiamiento y de provisión. En el marco del federalismo,
reconocía las potestades regulatorias de los Estados provinciales a la
vez que les confería (a diferencia del PR) márgenes institucionaliza-
dos de decisión, asumiendo el papel de promotor y regulador de la
acción provincial.
Desde esta perspectiva, se trata de un dispositivo indirecto que
busca instalar un modelo de aseguramiento en las estructuras pro-
vinciales a la vez que incorporar a la discusión intergubernamental
contenidos relativos a los “resultados sanitarios”.
A partir de una estructura ad hoc (también con baja automa-
ticidad en el nivel nacional) el PNS gestiona un conjunto de instru-
mentos de pago empleados en otros subsectores que formaron parte
del repertorio empleado en la década anterior. La estructura de la
Unidad Ejecutora Central (UEC) (posteriormente llamada Equipo
Nacional de Compra de Servicios de Salud, ENCSS) ejerce un con-
junto de funciones fuertemente regulatorias que suponen una articu-
lación permanente con las provincias. Aunque por fuera de la estruc-
tura ministerial las funciones son las siguientes: normar, coordinar
y regular el proyecto; definir el nomenclador; acordar metas y con-
diciones de calidad con las provincias; establecer techos para el uso
de fondos para incentivos al personal; asistir en la puesta en marcha
de los seguros provinciales; contribuir con el financiamiento de los
seguros provinciales; fiscalizar y auditar; garantizar el cumplimiento
de las normas de registro clínico.

159
Tabla 1. Esquemas de distribución de funciones según los

modelos implícitos en los dispositivos de políticas
Niveles de
Gobierno
Nación Provincia Municipio
Dispositivos
PROAPS/Remediar: PROAPS/Remediar:
Designa Ninguna función

Responsable del formal.
Programa.
Se establecen las
Asegura custodia y Responsabilidades
buena conservación de los CAPS.
Asegura de medicamentos.
financiamiento.
Proponer
Adquiere incorporación de
medicamentos y CAPS.
contrata de operador
logístico. Remite información
a Nación en
Programa Remediar Arma y envía formularios del
(componente botiquines. Programa.
medicamentos
esenciales) Gestiona el sistema Designa Referentes
de información y de regionales y/o
auditoría. municipales.
Asegura que los Asegura el normal

proveedores de funcionamiento
medicamentos técnico y FEASP/
cumplan con las administrativo de los Remediar+Redes:
normas nacionales. CAPS.
Designa
Responsable del
Programa.
FEASP/
Remediar+Redes: Coordina el
Clearing.
Coordina el
Clearing.

compiladores
Niveles de
Gobierno
Nación Provincia Municipio
Dispositivos
Crea y mantiene
operativa la EPCSS.
Inscribe y mantiene
actualizado Define potestades
el padrón de de los prestadores
Norma, coordina y beneficiarios. contratados en
regula el Proyecto. la prestación,
Define valores para facturación,
Define nomenclador. el nomenclador. responsabilización
sobre cumplimiento
Acuerda metas Compra de metas y
y condiciones de prestaciones a aceptación de
calidad con las prestadores. penalidades,
provincias. asignación de
Aporta el 30% fondos.
Establece techos con presupuesto
Plan Nacer/Sumar para el uso de provincial.
fondos para
incentivos al Fiscaliza a Las funciones
personal. prestadores. que asumen los
municipios según
Asiste en la puesta Norma y regula el lo instituido por
en marcha y SMIP. Convenio de
contribuye con el Adhesión con la
financiamiento del Establece modelo provincia refieren a
SMIP. de historia clínica. la responsabilidad
sobre el
Fiscaliza, audita Suscribe cumplimiento de los
y garantiza el compromisos servicios por parte
cumplimiento de las de gestión con los prestadores
normas de registro prestador. y administración
clínico. de los fondos
Paga a través de la en tanto tercero
EPCSS. Administrador.
Fiscaliza la
prestación de
servicios.
Fuente: Elaboración propia. PR (PROAPS/Remediar, Convenio Marco con las

provincias y Reglamento Operativo FEASP/Remediar+Redes, Contrato 1903
OC AR), PN (Potenza dal Masetto, 2012 y Plan Nacer, 2008, Manual Operativo,
Proyecto de Inversión en Salud Materno Infantil Provincial. Préstamo BIRF 7225-
AR y 7409-AR).

161
Un rasgo que distingue el posicionamiento del ministerio nacio-

nal en uno y otro dispositivo, es que mientras el Programa Remediar
se presenta como un recurso adicional a la inversión realizada por las
provincias y los municipios, el Plan Nacer/Sumar condiciona la im-
plementación en la jurisdicción al aporte de una contraparte desde el
presupuesto provincial y, en el caso de los municipios de la provincia
de Buenos Aires, al compromiso de no reducción del presupuesto en
salud.
La delimitación de la población objetivo condicionada a la “no
disposición de cobertura de obra social” es una diferencia (relativa
a los contenidos y destacada en el apartado anterior) que marca un
posicionamiento diferente del PNS en relación al subsector de obras
sociales en la apuesta intergubernamental, en tanto limita la respon-
sabilidad del Ministerio nacional sólo sobre la población no incluida
en el subsector de la seguridad social o privado. Aunque este recorte
está presente también en la letra del PR, los instrumentos de registro
y de control no permiten establecer ningún tipo de penalidad al res-
pecto, cosa que sí sucede en el PNS.
4.2. Hacia la restitución de un lugar para la provincia en la

dinámica intergubernamental
Desde el punto de vista institucional, la provincia es un “punto

de veto” para el desarrollo de la política provincial no sólo por el ca-
rácter federal de la organización, sino porque allí radica la potestad
sanitaria de la cual se derivan funciones vinculadas a la interlocución
institucional con el contexto, las funciones estratégicas relativas a la
gestión de recursos y a la sanción de normas orientadas a los proce-
sos de atención. La complejidad de la estructura prestacional a través
de la cual este derecho es garantizado (especialmente para aquellos
que no disponen de otra cobertura que la que provee el Estado) deja
abiertas fisuras a través de las cuales, aún ejerciendo la potestad de

compiladores
no adherir a las iniciativas nacionales (Arretche, 2010), se define un

papel diferente para la provincia en los dispositivos de políticas.
La distribución de funciones del Programa Remediar (PR)
(siempre acotando el análisis al componente de “provisión de medi-
camentos esenciales”)6 perfiló para la provincia un espacio relativa-
mente “formal” en el contexto de la institucionalidad del federalismo:
el consenso inicial de los ministros y la información permanente en el
marco del Consejo Federal de Salud (COFESA), la firma del Convenio
de Adhesión, la designación de un responsable del Programa para
participar de los espacios de las Comisiones Mixtas y la elaboración
(con el acuerdo de la Nación pero modificable en el marco de los
acuerdos celebrados en esas comisiones) del listado de CAPS a ser
incorporados en el programa. En su recorrido por el nivel provincial
mostró un bajo grado de automaticidad; la designación del respon-
sable tuvo como propósito la interlocución con la UEC a la vez que
participar de los espacios de articulación intergubernamental.
Tanto en la primera como en la segunda edición, las funcio-
nes más importantes asignadas por el PR suponían que la provincia
era responsable directa de los servicios, potestad que –en el caso de
Buenos Aires– estaba bajo la órbita municipal. Las funciones provin-
ciales se concentraron en asegurar la custodia y buena conservación
de medicamentos, remitir información a la Nación en los formularios
del Programa, tomar las medidas necesarias para corregir los desvíos
detectados en las auditorías regulares y, a partir de la segunda edi-
ción, coordinar el clearing de medicamentos entre CAPS mientras
que, para hacerlo entre desde los CAPS hacia los hospitales, debía
mediar la autorización de la nación.
Como puede advertirse, este esquema de distribución de fun-
ciones delimitaba para la provincia un papel administrativo en tanto
garante de las condiciones de implementación en los servicios del pri-
mer nivel de atención. El mecanismo adoptado para la distribución
6. Se hace esta aclaración porque el componente 1, orientado a la conformación

de redes del FEASP/Remediar+Redes compromete de manera directa a la
provincia a través de un conjunto de instrumentos más complejos en relación a la
captación, nominalización y seguimiento de pacientes con patologías crónicas.

163
de los botiquines (“operador logístico”) no figura en los instrumentos

de coordinación interjurisdiccional pero da cuenta del carácter di-
recto de la acción al momento de atravesar el nivel provincial, en el
sentido que no parece necesaria su intervención para el Programa si
ésta no tuviera a cargo los establecimientos.
Las funciones que el Plan Nacer/Sumar (PNS) instituyó para
las provincias fueron diferentes, así como también las responsabili-
dades que éstas deben asumir para su implementación: crear y man-
tener operativo el Equipo Provincial de Compra de Servicios de Salud
(EPCSS), comprar servicios a prestadores públicos y privados según
nomenclador, aportar el 30% de las cápitas a través del aporte del
presupuesto provincial, rendir cuentas del uso de fondos, fiscalizar a
los prestadores, normar y regular el seguro, suscribir compromisos
de gestión con los prestadores y pagar a través del Equipo Provincial
de Compra de Servicios de Salud (EPCSS).
Este esquema de distribución de funciones se completó con el
reconocimiento explícito de otras potestades regulatorias que tienen
las provincias en relación al sector que, en la organización del PNS,
se convirtieron desde los inicios en una condición para la implemen-
tación; es el caso de la responsabilidad de definir (en el marco de las
orientaciones nacionales) el “modelo de historia clínica” y las normas
para la “categorización habilitante de los establecimientos”. Otras
funciones suponen –de modo convergente con el PR– que el nivel
provincial era el responsable de los servicios y, en ese sentido, le atri-
buye la función de “inscribir y mantener actualizado el padrón de
beneficiarios elegibles e informar mensualmente los cambios”.
Desde la perspectiva del nivel central en la toma de decisiones,
el “nomenclador” es un instrumento muy importante para la defini-
ción de las “garantías explícitas” para la totalidad de la población en
tanto permite precisar (más allá de las diferencias entre jurisdiccio-
nes) qué prestaciones asegurar, las características que deben tener y
el valor a pagar por ellas. Aunque la definición del “nomenclador” es
potestad de la nación y forma parte de las regulaciones presentes en
el Manual Operativo del PNS, el establecimiento de los “pisos y los te-
chos” del gasto en cada uno de los rubros permitidos a ser ejecutados
por los prestadores, es responsabilidad provincial. Tal como plantea

compiladores
Potenza dal Masetto, su definición y alcance deben ser comprendidos

dentro del contexto de la situación del sector salud en cada provincia
(Potenza dal Masetto, 2012:22).
Los instrumentos de articulación con los prestadores definidos
por la provincia distinguen dos tipos de interlocutores: los municipios
(que representan tanto a los prestadores del primer nivel –CAPS–
como a los hospitales municipales) y los hospitales provinciales.
Este esquema se completa con un equipo que, aunque in-
serto en la organización ministerial de la provincia, es financiado
por el PNS; por esa razón, se hace referencia a un grado medio de
automaticidad.
Unos párrafos finales merece el lugar que tiene para estos dis-
positivos la región sanitaria. Tal como se hizo referencia, se trata de
un espacio desconcentrado de gestión del Ministerio provincial que
fue objeto de un cambio importante en el año 2006 al homologar a
sus directores al cargo de Director Ejecutivo del Ente Descentralizado
Hospital Integrado de la Región Sanitaria (EDHIRS).
La “región” como instancia desconcentrada del Ministerio pro-
vincial no parece haber sido reconocida desde las políticas naciona-
les, más allá de algunos intentos desde la Coordinación Operativa
provincial del PNS que bregó por incorporar consultores a cargo del
trabajo con los municipios pero sin llegar a configurar un nivel insti-
tucionalizado en la gestión; se trató de una experiencia muy efímera.
4.3. Delimitando un lugar para los municipios
Los municipios en el conurbano bonaerense son un desafío

para la política nacional en tanto en cuanto tienen bajo su órbita la
totalidad de los centros de atención primaria de la salud (CAPS) así
como también una parte importante de los hospitales, razón por la
cual convergen allí los dos dispositivos. En ese contexto, cada dispo-
sitivo apeló al municipio a través de distintas “concepciones” cons-
truyendo su lugar menos desde las “reglas” que desde las “rutinas or-
ganizacionales” que instituyen modelando así su lugar en la práctica.

165
a. Responsable de los servicios (Programa Remediar)
Como enunciamos en el inicio, los dispositivos nacionales ana-

lizados expresan, más allá de sus diferencias, la apuesta de la política
nacional por fortalecer el primer nivel de atención desde la estrategia
de la atención primaria.
Dado su carácter directo y su baja automaticidad, el Programa
Remediar (PR) no enunció lugar alguno para el municipio en la ins-
titucionalidad formal de su primera edición (PROAPS/Remediar);
el “Convenio de Adhesión” definía responsabilidades de la provincia
que eran seguidas por las que correspondían a los Directores de los
establecimientos.
A partir del año 2008 con el FEASP/Remediar+Redes, el mu-
nicipio está obligado a designar un Responsable del Programa quien
es a su vez responsable del clearing de medicamentos entre los CAPS.
Aunque desde el análisis de la estructura organizativa resulta
difícil encontrar funciones explícitas para los municipios, la “provi-
sión de los medicamentos esenciales” en los CAPS tiene una alta sig-
nificación en la arena local.
Un conjunto de instrumentos del PR configuró (en torno a la
centralización de la gestión), “rutinas” organizacionales y “reglas de
juego” que se fueron consolidando y ajustando en el transcurso de
la implementación; merecen destacarse los “mecanismos de audito-
ría” y la “formalización de la gratuidad como requisito para ser incor-
porado y mantenerse como efector” (y la prerrogativa de la UEC de
suspender la entrega de los botiquines), instrumentos que tuvieron
gran relevancia en el conurbano bonaerense, habida cuenta de los
fenómenos de mercantilización presentes en los servicios.
La rutina de los “encuentros tripartitos entre la nación, la pro-
vincia y cada municipio” con posterioridad a cada informe de audi-
toría y la suscripción de los “compromisos de gestión”, son instru-
mentos consensuales a destacar en tanto muestran el reconocimien-
to explícito del lugar del municipio como actor de la política local
y su relevancia en tanto responsable de lo que sucede en los CAPS.
Estos instrumentos le confieren al municipio atribuciones relativas
a la modificación de procesos vinculados al acceso a los servicios

compiladores
(resolución de situaciones de arancelamiento), a cuestiones vincula-

das a la calidad de las prestaciones (relacionadas con las condiciones
de almacenamiento de los botiquines), al cumplimiento de rutinas de
prescripción y a la operación del clearing.
El esquema organizativo del PR en el nivel local devuelve a los
municipios un papel acotado a cuestiones administrativas; las ruti-
nas, sin embargo, muestran un lugar más complejo de gobierno sobre
los efectores.
b. Administrador de los fondos (Plan Nacer/Sumar)
En el marco del objetivo de conformar seguros provinciales

(materno infantiles en el periodo bajo análisis), no sorprende que
casi no existan referencias en los documentos nacionales al papel del
municipio en la institucionalidad del Plan Nacer/Sumar (PNS). La
heterogénea configuración del subsector estatal en las distintas pro-
vincias argentinas permite explicar el “común denominador” con que
el PN buscó contener esta diversidad en un “balance entre rectoría y
autonomía”.
Aunque la delimitación del alcance de la acción de los muni-
cipios fue decisión de la provincia, estuvo condicionada por las fun-
ciones que establecía la normativa del PNS para los “prestadores pú-
blicos y privados”. Según su Reglamento Operativo, los “prestadores
contratados” son responsables de proporcionar servicios y cumplir
con las metas y objetivos; emitir cuasi facturas por las prestaciones;
aceptar penalidades y multas; decidir la asignación de los fondos
dentro de los parámetros establecidos por la provincia; asumir el
compromiso por la gratuidad de las prestaciones; comprometerse a
alcanzar metas sanitarias “para la jurisdicción”; aceptar los débitos y
multas que resultaran de la revisión de las prestaciones; y aplicar los
fondos a gastos definidos como elegibles por el programa (en el mar-
co de los parámetros particulares que estableciera cada provincia).
Los instrumentos de articulación desarrollados por la provin-
cia de Buenos Aires buscaron preservar la autonomía de los “presta-
dores contratados” instituida por el PNS, a la vez que comprometer al
nivel municipal bajo cuya jurisdicción se encuentra la totalidad de los

167
CAPS y de los hospitales municipales. A través de la figura del “tercer

administrador” se delimitó el papel del municipio en la implementa-
ción del PNS.
En el “Convenio de Adhesión” (para la implementación del
Seguro Materno Infantil Provincial Plan Nacer/Sumar en el terri-
torio de la provincia de Buenos Aires) se instituyó un conjunto de
funciones que debían ser ejercidas por los municipios: algunas eran
delegadas por la provincia (el empadronamiento de población es un
ejemplo) mientras que otras eran inherentes a la responsabilidad que
éstos tenían sobre la provisión de los servicios en CAPS y hospitales.
Otro conjunto de funciones estaba asociado a la responsabilidad so-
bre el cumplimiento de resultados de salud y la garantía acerca de
la “gratuidad” de las prestaciones correspondientes al nomenclador
cubierto por el PNS.
La administración de los recursos se realiza solo en representa-
ción de los “prestadores” en aquellos casos en que no estén en condi-
ciones legales de hacerlo. Entre estas funciones se destaca la creación
y mantenimiento del Ente Administrador de Fondos de Terceros; la
recepción de la facturación del efector y la presentación para su cobro
al EPCSS; la gestión de la cuenta especial; y la responsabilidad de
informar sobre la disponibilidad de fondos a cada efector.
Los instrumentos de coordinación entre la provincia y los mu-
nicipios hacen explícitos los compromisos de estos últimos en el sos-
tenimiento de los servicios, en el mantenimiento de los niveles de
gasto y en el respeto de las potestades de los establecimientos para
definir la asignación de los recursos que resulten de la facturación.
Merece destacarse dos cláusulas que reproducían las con-
diciones que el PNS imponía a la provincia, pero esta vez hacia los
municipios: por una parte, el compromiso de no disminuir el pre-
supuesto anual asignado para el área de salud así como también la
responsabilidad de aportar fondos municipales ante las eventuales
sanciones de reposición y multas que la UGSP pudiera aplicar al Ente
Administrador.

compiladores
5. Políticas y actores en el diálogo de la implementación
Hasta aquí se pasó revista a los “modelos de cambio” que orien-

taron el diseño de los dispositivos de políticas, como así también el
esquema de distribución de poder en la toma de decisiones que sus
reglas de juego promovieron.
Continuando en el nivel “meso” de análisis de las políticas, este
apartado indaga en las alteraciones, los reforzamientos y/o las mo-
dificaciones que produjeron los dispositivos en el entramado de ac-
tores que sostiene el complejo y fragmentado esquema de servicios
estatales de atención de la salud.
Esta reconstrucción perfila un punto de tensión entre, por una
parte, la estructura y dinámica de la trama de actores preexistente y,
por otra, los intentos por modelar un marco institucional que expre-
sa cada uno de los dispositivos. La inercia de la “historia larga” de
la descentralización y otra más “reciente” que impuso la salida de la
crisis de principio de siglo, se refleja en la responsabilidad que tienen
los distintos actores gubernamentales sobre la dinámica de los servi-
cios de atención; este mapa de responsabilidades tensiona con (o es
reforzado por) los modelos organizativos de los dispositivos que asig-
nan responsabilidades, confieren o limitan los márgenes de decisión
a los actores. En el contexto de esa tensión, se van produciendo los
cambios en la posición de los actores en el entramado.
Retomando los aportes de la literatura, este análisis pone el
foco en dos atributos de los dispositivos y sus instrumentos. Por una
parte, el grado de coerción destacado por Salamon (2002) para dar
cuenta de cómo cada dispositivo restringe (alentando o desalentan-
do) el comportamiento opositor de los actores (Salamon, 2002). Por
otra, el modelo de articulación, atributo a través del cual Dourado y
Elías (2011) entre aquellos instrumentos que se basan en formas de
“negociación directa”, de aquellos que lo hacen en base a la “genera-
ción de incentivos de distinto tipo” desde instancias centrales. Estos
dos atributos tienen particular relevancia en el contexto del federa-
lismo que reconoce –entre otros rasgos– la existencia de actores con
base territorial que poseen ideas e intereses diferentes, así como tam-
bién la existencia de arreglos institucionales que les permiten tomar

169
decisiones (Obinger, Liebfried y Castles, 2005:44). En la Tabla 2 se

presenta la sistematización de estos atributos para los dispositivos
analizados.
(PNS) proponen (aunque con diferencias) un modelo de articulación
en el que se combinan instrumentos basados en incentivos econó-
micos, con otros (menos) fundados en la negociación. Sin embargo,
los incentivos parecen adquirir fuerza para regular relaciones cuando
combinan recursos “económicos” con los “regulatorios” que “nomi-
nalizan” la asignación y generan evidencia de su implementación a
través de “auditorías concurrentes”.
Esta combinación aparece con claridad en estos dispositivos
nacionales y se institucionaliza por medio de los manuales operati-
vos acordados con los organismos multilaterales de crédito (el BID
para el PR y el BIRF para el PNS). La condicionalidad para la asigna-
ción de los recursos está presente de distinto modo en los instrumen-
tos de cada programa y se formaliza con altos niveles de coerción en
sus reglas de juego.
5.1. Inaugurando el regreso del ministerio nacional al primer nivel

de atención (Programa Remediar)
El Ministerio nacional regresó a la arena de los servicios del

primer nivel de atención a través del Programa Remediar (PR), asu-
miendo un papel activo en relación a la provisión de medicamentos.
Dicho programa expresa un modelo de articulación que combina
instrumentos basados en incentivos (“provisión de medicamentos
esenciales”), con mecanismos consensuales desde los cuales proce-
sar la información sobre los resultados de gestión. La distribución
centralizada y directa y la capacidad de suspender la entrega de los
botiquines frente a incumplimientos, muestran el alto nivel de coer-
ción del PR.
Los espacios regulares de trabajo parecen haber mediado en-
tre la debilidad del papel asignado a las instancias subnacionales en
la institucionalidad de los acuerdos intergubernamentales, y la po-
tencialidad del PR para promover cambios en los servicios desde sus

compiladores
incentivos (la entrega de botiquines). La “batalla” contra el cobro del

bono en los CAPS representó un cambio importante en el conurbano
bonaerense.
A diferencia de otras iniciativas, el PR asumió una función crí-
tica que apuntaba a uno de los núcleos de la responsabilidad de los
municipios sobre los servicios del primer nivel: la provisión de medi-
camentos. En este contexto, eclipsó a la provincia como actor aunque
aliviando a su vez su responsabilidad en la provisión de medicamen-
tos, aspecto altamente valorado desde el nivel provincial.
Al menos por los testimonios relevados, parece haber facilitado
la acción de las secretarías de salud tanto en la regulación de la prác-
tica clínica de los profesionales (homogeneizando la prescripción de
medicamentos), como en el ordenamiento en las condiciones de ac-
ceso –en algunos casos– reguladas por la acción de las sociedades de
fomento que promovían el cobro de bonos.
La dificultad que muestran los municipios para mantener nive-
les aceptables de gasto en salud puede explicar la relevancia del PR
–en la perspectiva de los secretarios– para la gestión de los servicios.
Este análisis evidencia la existencia de una brecha entre el lugar
asignado al municipio desde la institucionalidad formal de los pro-
gramas y el lugar conferido en la implementación por las “rutinas”
que terminaron organizando una relación directa (aunque acotada a
la resolución de problemas) entre los secretarios de salud municipa-
les y la UEC del PR.
5.2. Los gobiernos locales como mediadores entre la provincia y los

establecimientos (Plan Nacer/Sumar)
Adoptando un modelo de articulación más complejo, el Plan

Nacer/Sumar (PNS) está basado en un esquema de incentivos dife-
renciados por niveles: sistemas de “pago por cápita” desde la nación
a la provincia y “pago por prestación” desde ésta a los “prestadores”;
hace eje en la “responsabilidad nominada” y cuenta con un sistema
de “débitos y multas” para regular el cumplimiento de las condiciones
establecidas en sus reglas de juego. Al igual que el PR está regulado

171
por la institucionalidad del Manual Operativo acordado, en este caso,

con el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF).
Tabla 2. Dispositivos de políticas de atención nacionales

(Programa Remediar y Plan Nacer/Sumar) según
atributos que inciden en el modelado del entramado de
actores
Modelo de Actores que

Atributos Grado de
articulación incorpora al
Dispositivos coerción
entramado
Combina
Programa instrumentos
Remediar basados en
(componente ALTO incentivos BID
medicamentos con algunos
esenciales) (PR) mecanismos de
NACIONAL
negociación.
Combina
MEDIO en la mecanismos
BIRF
relación nación – basados en
Proveedores de
Plan Nacer/ provincia incentivos
servicios.
Sumar (PNS) ALTO en la (diferenciados según
UDI y Agencias del
relación provincia - niveles) con algunos
ANSES.
municipio. mecanismos
contractuales.
Fuente: Elaboración propia. PR (PROAPS/Remediar, Convenio Marco con las

provincias y Reglamento Operativo FEASP/Remediar+Redes, Contrato 1903
OC AR), PN (Potenza dal Masetto, 2012 y Plan Nacer, 2008, Manual Operativo,
Proyecto de Inversión en Salud Materno Infantil Provincial. Préstamo BIRF 7225-
AR y 7409-AR).
En tanto el PNS reconoce cierto margen de adaptación por

parte de las provincias presenta –en relación a este nivel– un nivel
medio de coerción; en ese contexto fue aprovechado por el Programa
Materno Infantil para recuperar alguna centralidad de la provincia
en la arena local en el conurbano bonaerense, espacio que se había
perdido en la salida de la crisis (Potenza dal Masetto, 2012).
El PNS tuvo y sigue teniendo para la provincia un interés adicio-
nal en tanto incorporó también a los hospitales como proveedores de

compiladores
servicios de salud con los que celebraron “Compromisos de Gestión”

equivalentes a los suscriptos con otros “proveedores” y las autori-
dades municipales. Aunque no se dispone de información acerca del
impacto presupuestario de la facturación, se trata de uno de los pocos
dispositivos nacionales que aporta recursos para financiar gastos no
recurrentes en un escenario muy condicionado por los problemas de
financiamiento de la provincia.
La dificultad para hacer inteligibles para el conjunto de los
actores los instrumentos se traduce también en mayores niveles de
coerción en la relación entre provincia y municipios en el sentido
de limitar comportamientos opuestos a las decisiones del plan. La
desigual dotación de los equipos provinciales respecto de los munici-
pales marca también diferencias en las posibilidades de comprender
el alcance de algunos instrumentos, como por ejemplo, la “valori-
zación del nomenclador” desde el cual la provincia imprime sus prio-
ridades a los incentivos del PNS.
Las limitaciones de los CAPS para facturar y administrar fon-
dos y la existencia del municipio como actor de la política sanitaria,
son dos rasgos de la organización del subsector estatal en el conur-
bano bonaerense que tensionan con las ideas que organizan al PNS.
Dado que los CAPS no tienen el estatus necesario para ejercer
las potestades en el manejo de los recursos que el PNS les asigna,
el municipio se convirtió en el “administrador” de los fondos de los
“proveedores” que resultaran de la facturación.
Esta forma de resolver el problema traslada hacia el entramado
local una tensión entre el incentivo a la autonomía de los CAPS, por
una parte, y el margen de decisión del gobierno local, por la otra.
Equipos de los centros y secretarios de salud protagonizan una rel-
ación de tensión poco regulada desde el plan que está condicionada
–en cada contexto local– por la dinámica de trabajo previa, al tiempo
que promueve procesos virtuosos entre los que se destaca, la normal-
ización en la designación de los jefes de los centros y la regularización
de espacios de trabajo conjunto entre secretarías de salud y los equi-
pos de los CAPS.
La articulación entre el PN y la Asignación Universal por Hijo
(AUH) y por Embarazo (AUE) a través de la “condicionalidad de los

173
controles de salud” introdujo un nuevo actor a la arena local, las ofi-

cinas y UDAI (Unidades de Atención Integral) del ANSES que establ-
ecen acuerdos de trabajo especialmente en función del empadrona-
miento inicial.
6. Recapitulando
Este último apartado regresa a la pregunta que inauguró este

trabajo que se planteaba cómo y en qué aspectos la acción de los dis-
positivos de política nacional afectó la institucionalidad y el entrama-
do de actores que sostienen los servicios en el conurbano bonaerense
en la década posterior a la crisis de principio de siglo.
El análisis del conjunto de los instrumentos muestra a la
política sanitaria nacional buscando intervenir sobre el acceso a los
servicios, apuesta que forzó el desplazamiento de la demanda de la
población hacia el primer nivel, donde se priorizó la asignación de
recursos críticos. Distintos instrumentos formalizaron requisitos ori-
entados a erradicar las barreras económicas en el acceso a las presta-
ciones en los CAPS.
Dejando atrás la crisis, el esfuerzo de la política nacional pa-
rece haberse concentrado en atender a la población sin cobertura
de obra social o seguro privado que –a pesar de haber descendido–
encontraba un “piso” difícil de atravesar.
La preocupación de la política nacional parece haberse ori-
entado hacia un tercer desafío: garantizar de manera explícita un
conjunto de prestaciones en cantidad, calidad y oportunidad a toda
la población. La regulación de las prescripciones y la “provisión de
medicamentos esenciales” en el primer nivel así como también el
establecimiento de un “nomenclador” y los “incentivos vinculados
a resultados”, fueron los instrumentos adoptados para alcanzar es-
tándares más homogéneos en las prestaciones. Solo el PNS buscó
generar algún tipo de separación de funciones entre la provisión y el
financiamiento.
El análisis aquí presentado puso el foco en el papel de los ins-
trumentos en el modelado de relaciones entre niveles de gobierno,
más precisamente en la reconstrucción de la institucionalidad que

compiladores
cada uno de los dispositivos buscó “escribir” sobre aquélla que sos-
tenía la provisión de servicios en un escenario pos descentralización.
En este recorrido se puso en evidencia la jerarquía que tienen en este
proceso dos dimensiones destacadas por la literatura: las “reglas de
juego” que resultan de la formalidad de los instrumentos de articula-
ción, como también las “rutinas” que crean y condicionan las relacio-
nes entre los actores.
Los dispositivos analizados muestran algunos cambios (o in-
tentos de cambio) en el papel que cada nivel gubernamental asume
en el funcionamiento de subsector estatal pero que, sin embargo, no
llegan a conformar un nuevo esquema de distribución de funciones.
En el marco de las limitaciones que impone la organización
federal y las potestades provinciales en salud, la nación asumió en
este periodo distintas funciones que influyeron en la dinámica de los
establecimientos estatales, básicamente del primer nivel de atención.
El análisis de los instrumentos nos devuelve una situación en la que
conviven dos visiones acerca del papel que le cabe al Ministerio na-
cional: el Programa Remediar (PR) que expresa el rol de “proveedor”
complementando o sustituyendo a la inversión provincial y, en el
caso bajo análisis, municipal; y el Plan Nacer/Sumar (PNS) ejercien-
do un papel “promotor” del desarrollo de seguros provinciales.
Desde un esquema directo, el PR se fue consolidando (desde la
perspectiva de los distintos actores gubernamentales) en el ejercicio
de una nueva función desde el Ministerio nacional en relación al pri-
mer nivel: la “provisión de medicamentos esenciales”.
La estructura federal encontró un reconocimiento más explícito
en el PNS a través de la promoción –en la instancia provincial– de se-
guros provinciales; esta iniciativa movilizaba la acción del Ministerio
nacional desde el papel promotor y regulador; la condicionalidad del
aporte de contraparte que (en su diseño) buscaba garantizar la sos-
tenibilidad en el futuro, abrió distintos interrogantes en el contexto
de la provincia de Buenos Aires por dos razones. La primera es que
se trata de una jurisdicción que hace ya más de dos décadas no tiene
a su cargo los establecimientos del primer nivel; la segunda, refiere
a la fragilidad financiera de la provincia que podría llegar a poner
en cuestión los aportes de contraparte comprometidos en el plan,

175
especialmente en tanto se trata del sostenimiento de acciones en es-

tablecimientos que no estaban bajo su jurisdicción.
Este doble papel asumido por el Ministerio nacional se expresa
en la coexistencia de dos modelos sanitarios: uno orientado al forta-
lecimiento de la oferta (PR) y otro que buscaba producir algún tipo
de separación de funciones entre financiamiento y provisión a partir
de una estructura de incentivos fundados en resultados (PNS). Esta
distinción tuvo consecuencias en el recorte de población acerca de la
cual se definía el apoyo (y la responsabilidad en la práctica de las po-
líticas) del Ministerio nacional sobre la población atendida: mientras
el PR no discriminaba (desde la lectura de sus “rutinas”) atributos
precisos para su población destinataria, el PNS limitaba la respon-
sabilidad del Ministerio nacional a la población no cubierta por las
instituciones de la seguridad social.
La incidencia de los dispositivos nacionales en la configuración
de la matriz institucional provincial parece haber sido diferente. En
el caso del PR, una primera mirada detecta un papel apenas formal
que interpela a la provincia en su papel de “proveedor” cuando tiene
a su cargo los establecimientos del primer nivel. Sin embargo en el
contexto financiero que atravesó Buenos Aires, la perspectiva que de-
vuelven los actores refiere a la relevancia que tuvo la regularidad de
la provisión de medicamentos desde la nación como apoyo a la acción
provincial, actuando como “organizador” de las compras de medica-
mentos de otros programas provinciales. Desde un modelo diferente,
el PNS interpeló a la provincia en su papel “promotor” y “regulador”
incorporando instrumentos que facilitaron el regreso de la provincia
a la arena del primer nivel municipal, aunque debiendo comprome-
ter de su presupuesto un aporte de contraparte.
Sin dudas el dato que distingue al conurbano bonaerense es la
importancia y el dinamismo que pasaron a tener en la década anterior
y muy especialmente en la salida de la crisis los municipios en el sub-
sector estatal, rasgo que contrasta con la debilidad que mantiene su
institucionalidad formal tanto en el marco constitucional como en la
propia Ley Orgánica Municipal. Sobre un papel configurado casi ex-
clusivamente a partir de la legitimidad de la práctica, los dispositivos

compiladores
de política nacional demarcaron (con éxito desigual) distintos luga-

res para el nivel municipal.
(PNS) les proponen un papel acotado a este nivel de gobierno y ad-
ministración: a partir de la progresiva visibilización de la responsabi-
lidad municipal sobre los CAPS y el reconocimiento como actor que
fue otorgando el PR, hasta el rol de “mero administrador de fondos
de terceros” que le atribuyó el PNS.
La institucionalidad subyacente a cada dispositivo (tanto a par-
tir de las “reglas de juego” como de las “rutinas”) en el singular con-
texto del subsector estatal en el conurbano bonaerense, generó algu-
nos cambios en el entramado habilitando, ampliando o limitando el
alcance en la acción de los actores.
Sin dudas se advierte –respecto de la década anterior a la cri-
sis– el regreso del Ministerio nacional a la arena de los servicios
municipales del primer nivel. En PR, ocupando el lugar (abandona-
do en el tránsito de la crisis y su salida) del actor provincial aunque
aliviándolo a su vez de su responsabilidad en la provisión de medi-
camentos esenciales, cuestión de singular relevancia para el contexto
financiero provincial. El análisis de este dispositivo mostro una bre-
cha entre el lugar asignado a los municipios a partir de las “reglas de
juego formales” y aquel conferido en la implementación por las “ruti-
nas”, a través de las cuales se fue estructurando una relación directa
con el Ministerio nacional sin la mediación provincial.
El PNS hizo posible el regreso del Ministerio provincial a la
arena municipal; a diferencia de lo que sucedió con los otros dispo-
sitivos provinciales, significó un retorno fundado más en un posicio-
namiento “técnico” que “político”. En la arena local, el PNS introdujo
una tensión en el seno del entramado entre el incentivo a la autono-
mía de los CAPS y el margen de decisión de las secretarías de salud
municipales, que se encontraban atravesadas por una agenda com-
pleja y con modalidades muy diversas de articulación con los equipos
de salud.
Aún con las diferencias destacadas en los párrafos precedentes,
el análisis de las políticas y sus impactos muestra la irrupción del

177
municipio como institución y como actor en la región, muy a pesar

del diseño institucional previsto en los programas.
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06 /• Las políticas públicas en el marco
de una nueva institucionalidad local de
género
Silvana Mondino1
Resumen. En las últimas décadas la transformación del perfil de los municipios

asociado a una concepción de gobierno local fuertemente comprometido
con el desarrollo sustentable de la ciudad, muestra una orientación favo-
rable a la equidad de género, la igualdad de oportunidades y la promoción
de los derechos de las mujeres, que si bien encuentra fuertes resistencias
va avanzando paso a paso.
La perspectiva de género es consustancial a la gestión municipal que res-

ponde al desafío de la innovación y a la inclusión de la diversidad social y
que alienta la liberación de las energías sociales para mejorar equitativa-
mente la calidad de vida de las comunidades. Es en la comunidad vecinal
además donde las mujeres se han desenvuelto y proyectado sus papeles,
habilidades y luchas.
Este trabajo pasa revista a los planes de igualdad de oportunidades en los

municipios argentinos a fin de evaluar los avances logrados y su posible
efectividad en el desarrollo sostenible de políticas públicas.
Palabras claves. Igualdad de oportunidades - género - municipios - políticas

públicas - empoderamiento
1. Asociación Civil Mujer y Gobierno. Docente UNSAM - UNGS. E-Mail: silvana.

mondino@gmail.com

compiladores
Summary. In recent decades the transformation of the profile of city hall asso-
ciated with a conception of local government strongly committed to sus-
tainable development of the city, shows a favorable gender equity orien-
tation, equal opportunities and the promotion of the rights of women,
although strong resistance going forward step by step.
The gender perspective is integral to the municipal administration that

responds to the challenge of innovation and inclusion of social diversity
and encourages the release of social energy to improve the quality of life
equitably communities. It is also in the local community where women
have performed and projected roles, skills and struggles.
This paper reviews the equal opportunities plan in Argentine municipali-

ties to assess progress and its potential effectiveness in sustainable deve-
lopment policies.
Keywords. Equality of opportunity - gender - local government - public policy

- empowerment
Garantizar la igualdad de género, no sólo implica la ausencia de

discriminaciones explicitas hacia las mujeres y hacia aquellas personas
con identidades de género no hegemónicas, sino que se debe garantizar el acceso
de todos y todas al ejercicio de los derechos igualitarios.
Se busca lograr una sociedad más justa, más participativa,
más democrática.
1. Introducción
Partiendo de la afirmación de que la igualdad entre hombres

y mujeres es un objetivo que, más allá de su casi unánime reconoci-
miento formal en constituciones y leyes a nivel internacional, nacio-
nal y local,2 dista aún de poseer vigencia plena en la vida social.
2. “Es relevante destacar la consagración constitucional del principio de igualdad

de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos partidarios

183
De acuerdo a lo expuesto antes y, aunque la igualdad es un valor

fundamental que se ha expresado en el plano normativo, la realidad
demostró que la discriminación y las diferencias requieren además
de la implementación sostenida de políticas que propicien cambios
estructurales ante la condición de desigualdad de oportunidades pre-
dominante en las sociedades actuales. Asimismo, la esfera guberna-
mental no está exenta de las mismas limitaciones que se verifican en
los otros sectores de la vida social.
En tanto Françoise Heritier (2007) plantea que resulta de ma-
yor interés analizar el proceso por el cual las diferencias biológicas
configuran un tipo de relación fuertemente jerarquizada entre varo-
nes y mujeres. Es en este sentido que ella trae a discusión hablar de
“valencia diferencial de los sexos” con el objetivo de dar cuenta del
poder de un sexo sobre el otro o la valorización de uno y la conse-
cuente desvalorización del otro. De esta manera, la estructuración de
lo social se cristalizaría en un modelo de relaciones jerárquicas sobre
el que se asientan todas las discriminaciones y racismos experimen-
tados. Esta “valencia diferencial de los sexos”, sumada a las desigual-
dades, las inequidades a la hora de que las mujeres puedan acceder a
la toma real de decisiones dentro de las organizaciones; traen a cuen-
ta representaciones del poder desde el análisis del género y no solo
del sexo de la persona. Estas distinciones, construyen cultura organi-
zacional, la atraviesan y la transforman.
Es por ello que los Planes de Igualdad de Oportunidades que se
han diseñado e implementado en distintas ciudades del territorio na-
cional promueven la introducción de la perspectiva de género en la
esfera de la gestión pública, promoviendo la igualdad entre varones
y mujeres tanto en el acceso a lugares de relevancia como a ámbitos
de decisión.
y electivos que se produjo con la reforma constitucional de 1994 (art. 37): Esta
norma además establece que esa igualdad deberá garantizarse por acciones
positivas en la regulación de partidos políticos y en el régimen electoral. En las
disposiciones transitorias se especifica además que las acciones positivas del
Art. 37 no podrán ser inferiores a las vigentes en el momento de sancionarse la
Constitución” (Equipo Latinoamericano de Justicia y Género, 2009:102).

compiladores
Esto supone el trabajo sostenido sobre valores, pautas de rela-

ción y actitudes igualitarias expresadas en diseños organizacionales,
distribución de responsabilidades y recursos y exige la transforma-
ción de las reglas básicas, jerarquías y prácticas en las culturas de las
instituciones públicas, con el fin de construir ejes transversales a par-
tir de los cuales se elaboren políticas de promoción y consolidación.
2. Estrategias de equiparación de derecho ente los

géneros: Los Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO)
Según la Guía para elaborar, implementar y evaluar Planes

de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres en el ám-
bito local, elaborada por la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades de la Dirección General de la Mujer de la Junta de
Castilla y León,3 se considera que el proceso de elaboración de una
política pública comienza cuando algunas cuestiones llegan a llamar
la atención de las instituciones, como posibles asuntos de política,
incorporándose de así a la agenda pública.
En un primer momento, esta formulación se planteó a nivel in-
ternacional a demanda del movimiento feminista de las décadas del
sesenta y setenta del pasado siglo.
Judith Astelarra (2005), introduce como puntapié inicial de las
demandas políticas realizadas ante las instituciones internacionales,
las siguientes:
• Reivindicar el cumplimiento en la práctica los derechos polí-

ticos y sociales de las mujeres y extenderlos a campos donde
aún no existían (por ejemplo derechos reproductivos o dere-
chos del cuidado).
• Repensar la política de forma que se incluyan las relaciones

entre el ámbito privado y el ámbito público.
3. En http://www.dipsanet.es/upd/pdfs/15_DACFormacionComplementaria/
IgualdadGenero/Guia_Igualdad_Jcyl.pdf, 07-05-2012.

185
Según la propia guía, una de las primeras respuestas de los

poderes públicos fue la creación de diferentes estructuras guber-
namentales u organismos específicos de igualdad para comenzar a
desarrollar las políticas públicas de género. Así, se comenzó con el
desarrollo de políticas de género, definidas como el conjunto de in-
tenciones y decisiones, objetivos y medidas que los poderes públicos
debían adoptar en torno a la promoción de la situación de las mujeres
y de la efectiva igualdad entre mujeres y varones.
En este sentido, el impulso dado por las Naciones Unidas a la
igualdad ha sido clave, ya que provocó la atención sobre la desigual-
dad de género a otras organizaciones internacionales como la Unión
Europea y llevó a los países que forman parte de estas organizaciones
a implementar políticas de género.
Por tanto, para muchos Estados, entidades regionales y loca-
les, fue determinante el hecho de que existiera un marco normativo
internacional antidiscriminatorio para que la igualdad de género se
incluyera en sus agendas y se considerase un problema público.
Esta corriente ha, entre otras medidas:
• Revisar los marcos legislativos con el fin de eliminar los

componentes machistas y discriminatorios.
• Construir un nuevo marco normativo y legislativo que am-

pare la igualdad de género.
• Diseñar acciones dirigidas a promover la formación de las

mujeres con el objetivo de prepararles, tanto para su incor-
poración al mercado laboral como para su participación en
el ámbito de la política.
• Poner en marcha mecanismos de información y concientiza-

ción sobre los derechos de ciudadanía.
• Adopción de acciones positivas: se asume la necesidad de

diseñar acciones que garanticen la presencia de las muje-
res en todos los ámbitos, situación que originó que se deban

compiladores
adoptar términos como “corresponsabilidad”, “acciones po-

sitivas”, etc.
Si bien los estudios clásicos sobre organizaciones no se detie-

nen en la separación de las investigaciones por sexo, si lo hacen desde
la óptica de la jerarquización dentro de las mismas. De allí que es
necesario que el diseño del PIO tenga en cuenta todos los estamentos
que componen y le dan vida a la organización. Desde las áreas menos
jerarquizadas hasta las de gobierno.
Cabe destacar que todo Plan de Igualdad de Oportunidades de-
bería contar con los siguientes objetivos:
• Obtener un mayor compromiso de todas y todos los que

componen la estructura organizativa, al fomentar la igual-
dad de oportunidades y la valorización de las competencias
de los cargos ocupados tanto por mujeres como por varones.
• Mejorar el clima laboral, propiciando mejores re-

laciones interpersonales y llevando a cabo tareas de
corresponsabilidad.
• Mejor posicionamiento como organismo público,

a la vanguardia de la preservación de los derechos de las
personas.
• Mejor nómina de personal, desarrollando sentido de

pertenencia, mejorando la cultura organizacionales y gene-
rando lealtades. Empleados y empleadas motivados/as y más
comprometidos con el desarrollo personal y organizacional.
Asimismo, este desarrollo en materia de políticas públicas in-

corpora la perspectiva de género como eje transversal en todas sus
áreas o ámbitos de actuación (mainstreaming).
Este concepto hace referencia a la organización (la reorganiza-
ción), la mejora, el desarrollo y le evaluación de los procesos políti-
cos, de modo que una perspectiva de igualdad de género se incorpore

187
en todas las políticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por
los actores normalmente involucrados en la adopción de medidas
políticas.4
Considerando que la igualdad es la condición esencial de toda
sociedad que aspire a la puesta en práctica de los derechos humanos,
Marcela Lagarde (1996) ha dicho: “La igualdad significa tener las
mismas oportunidades. En este punto la igualdad es un piso a partir
del cual las mujeres pueden ser reconocidas como iguales, en el sen-
tido de que cada persona vale igual que cualquier otra persona. Cada
mujer vale igual que otra mujer y cada hombre, en tanto que cada
hombre vale igual que cada hombre y cada mujer. Es el principio de
la igual valía de las personas, que es uno de los derechos humanos
universales fundamentales”.
No obstante, y a pesar de la universalidad que se les reconoce a
estos derechos, se evidencia que se perpetúan las relaciones de sub-
ordinación que le confieren a la mujer un lugar desventajoso en las
relaciones sociales. Del reconocimiento de esta subordinación pro-
viene la necesidad de encontrar nuevas herramientas que protejan
y garanticen los derechos de todas y todos, es así que en el marco de
las políticas públicas, y su vinculación con la perspectiva de género se
inscriben los Planes de Igualdad de Oportunidades.
Estructuras institucionales subancionales, podrían producir
mayores condiciones de igualdad entre varones y mujeres. Por ejem-
plo, instituciones que promuevan acciones afirmativas podrían fo-
mentar mayores condiciones de igualdad para todos sus miembros.
Por tanto, pensar en organizaciones donde las mujeres desarrollen
roles más activos, es pensar en mejores y más democráticos espacios
de poder.
4. Consejo de Europa (1999): “Mainstreaming de género. Marco conceptual,

metodología y presentación de “buenas prácticas”. Informe final de las actividades
del grupo de especialistas en mainstreaming, Instituto de la Mujer, Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, serie documentos, N° 28, Madrid.

compiladores
3. Planes de Igualdad de Oportunidades en el ámbito

municipal en la República Argentina
Los procesos de reforma del Estado en América Latina de los

últimos años llevaron a la revalorización de los ámbitos locales y al
rescate de sus autonomías. El área de las políticas de igualdad de
oportunidades no podía quedar fuera de este proceso. De allí que en
muchos países el municipio se convirtió en el ejecutor directo de las
políticas relativas a las mujeres.
Una primera etapa del proceso de implementación de políticas
de género que se ha dado en la mayoría de los países de América
Latina es la creación de una instancia de gobierno dedicada exclusi-
vamente a las políticas de la mujer. Similar proceso se ha desarrolla-
do y presentando en los municipios de la República Argentina.
Indudablemente el lanzamiento de un Plan de Igualdad de
Oportunidades en los ámbitos locales se convierte en una estrategia
fundamental para el fortalecimiento de políticas democráticas de gé-
nero y es usual la presencia y participación directa de la mujer en la
elaboración y gestión de las mismas. Estos planes, se convierte en
instrumentos promotores estratégicos en la búsqueda de una demo-
cracia y sociedades más igualitarias, aportando además un ámbito de
desarrollo de las mujeres, convirtiéndolas en cogestoras de política
pública.
Sin embargo, si bien un Plan de Igualdad de Oportunidades
significa un avance en la formulación de políticas de género en los
municipios, la planificación de un plan de estas características debe
incluir además el proceso de implementación y la evaluación de sus
resultados, ya que una vez elaborado en un documento luego debe
tener su correlato en un proceso donde las partes involucradas inte-
ractúen en pos de lograr los objetivos previstos.
Así, el éxito y la efectividad de los Planes de Igualdad de
Oportunidades se relacionan directamente con la capacidad operati-
va y el nivel jurisdiccional de área responsable de su difusión, ejecu-
ción, monitoreo y evaluación ya que, para ser exitosos, es un requisi-
to indispensable que los planes operen en forma transversal en todos
los sectores y áreas de la administración municipal.

189
Uno de los primeros problemas que se observan a la hora de

analizar Planes de Igualdad de Oportunidades dentro de municipios,
es que éstos solo quedan como cartas de intención o marcos genera-
les sin impacto directo en la vida de las mujeres.
Por eso, estos planes requiere de condiciones básicas para su
implementación, tales como:
• La voluntad política del gobierno que lo presenta y el

compromiso de los posteriores, a la hora de la implementa-
ción y el fortalecimiento de la política.
• Un área de género en la estructura municipal, o al menos,

un referente sobre la temática.
• La existencia de un movimiento organizado de muje-

res del ámbito estatal y de la sociedad civil que lideren el
proceso.
• La incorporación de las propuestas del plan en las ac-

ciones emprendidas por el gobierno local.
• El seguimiento y evaluación del impacto del PIO en la

ciudadanía.
En la República Argentina el territorio nacional se organiza ju-

risdiccionalmente en veintitrés provincias y, después de la reforma
constitucional de 1994, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cada
provincia, al gozar de autonomía, dispone su propio sistema de divi-
sión territorial así como la forma jurídica, legal y política de sus go-
biernos locales. Un caso especial es la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, que tiene estatus de ciudad autónoma y su propia constitución
sancionada en el año 1996.
En la Argentina, no existe un Plan de Igualdad de Oportunidades
a nivel nacional, por eso, en este trabajo el análisis se focaliza en
aquellos municipios donde estos se han instalado a partir de iniciati-
vas locales y que han tenido sostenibilidad en el tiempo.

compiladores
Dentro de este universo –donde también incluimos a la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires– se conocen algunas experien-
cias en gobiernos locales, algunas cuyas experiencias se expondrán a
continuación:
• En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2.880.161

habitantes según censo poblacional año 2010);
• En los municipios de Luján (106.273 habitantes según cen-

so poblacional año 2010), Morón (321.108 habitantes se-
gún censo poblacional año 2010) y Mar del Plata (593.337
habitantes según censo poblacional año 2010) de la provin-
cia de Buenos Aires;
• En la ciudad de Rosario (1.183.606 habitantes según censo

poblacional año 2010), provincia de Santa Fe;
• En la Ciudad de Resistencia (385.726 habitantes según

censo poblacional año 2010), provincia del Chaco;
• En la ciudad de Capilla del Monte (11.281 habitantes se-

gún censo poblacional año 2010), provincia de Córdoba.
4. El PIO en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
En el marco del proceso de modernización del Estado, la

Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires implementó a partir del año 2008 diversas acciones tendien-
tes a dar cumplimiento con la Ley Nº 474, Plan de Igualdad Real de
Oportunidades y de Trato entre Mujeres y Varones. De esta manera,
su propósito inicial se constituyó en fijar en la agenda pública y gu-
bernamental el valor significativo de la temática de género como una
herramienta tendiente a fortalecer la democracia.
Por tanto, el Decreto Nº 181/08 estableció la responsabili-
dad de los/as Ministros/as para implementar líneas de acción de su

191
competencia capaces de contemplar la perspectiva de género en la

gestión pública.
Para ello, se gestionaron y firmaron Acuerdos de Gestión entre
el Ministerio de Desarrollo Social y a) sus propias dependencias; b)
los otros ministerios existentes y c) otras áreas de gobierno; que con-
sideraron incorporar la perspectiva de género en forma gradual en
el diseño, planificación, ejecución y evaluación de diversas políticas
públicas contempladas por el presupuesto vigente.
Asimismo, cada Ministerio y otras áreas de gobierno desig-
naron un/a referente con competencia para impulsar y dar cumpli-
miento a los compromisos asumidos.
Cabe destacar que el marco legal para el desarrollo de las po-
líticas públicas en materia de igualdad de oportunidades está dado,
en la Ciudad de Buenos Aires, por una norma de carácter general,
emanada de la propia legislatura local. Ello trae en sí mismo algunas
ventajas, como ser el interés y el control que el cuerpo legislativo pue-
de ejercer sobre el diseño y la puesta en marcha de dichas políticas.
En este sentido se inscribe la creación y el posterior informe de
la Comisión Especial de Igualdad Real de Oportunidades y de Trato
entre Mujeres y Varones de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires del año 2008,5 con el fin de analizar temas referidos al
diseño, implementación o adopción de medidas correspondientes a
las áreas de aplicación del PIO establecido por la Ley 474 (BOCBA
N1030), en concordia con el capítulo 9 de la Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires, los arts. 16º y 75º inciso 23 de la Constitución
Nacional y la Convención Interamericana para la Prevención,
Sanción y Erradicación de la Violencia contra la Mujer (Convención
Belem do Pará). Está integrada con siete (7) Diputados/as: tres (3) de
la Comisión de Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud, dos (2) de
la Comisión de Derechos Humanos, Garantías y Antidiscriminación,
dos (2) de la Comisión de Políticas de Promoción Social.
El 14 de marzo de 2011 se firmaron los Acuerdos de Gestión
para las acciones del 2011 con el Ministerio de Justicia y Seguridad,
Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de
5. Mediante la Resolución 14/2008.

compiladores
Desarrollo Económico, Ministerio de Ambiente y Espacio Público,

Ministerio de Desarrollo Urbano, Ministerio de Hacienda, Ministerio
de Cultura, Ministerio de Desarrollo Social y Jefatura de Gabinete de
Ministros. Al mismo tiempo, en todos los casos, la Dirección General
de la Mujer (DGMUJ) dependiente del Ministerio de Desarrollo
Social se compromete a brindar asistencia técnica a los efectos de im-
plementación de las acciones definidas en cada Acuerdo de Gestión y
realizar el monitoreo y evaluación del cumplimiento de las acciones.
Al mismo tiempo los Ministerios firmantes y la Jefatura de
Gabinete de Ministros se comprometen a rendir cuentas del avan-
ce de las líneas de acción estipuladas mediante el envío de informes
trimestrales de Avances de Gestión. Entablándose de este modo los
mecanismos de trabajo para el seguimiento del PIO.
También, se señalaba que el éxito en el cumplimiento del PIO
dependía de varios factores. Entre ellos, la capacidad operativa de los
organismos a cargo de la difusión, ejecución, monitoreo y evaluación
de las diferentes medidas requeridas que condiciona sus resultados.
Según dicho informe, la plena aplicación del PIO requiere de
una serie de medidas complementarias, a saber:
• Reubicar la Dirección de la Mujer en el organigrama de la

Ciudad a fin de jerarquizar su ubicación institucional, asig-
nar una estructura acorde y recursos propios.
• Establecer metas cuantificables que permitan conocer los

avances de los distintos programas y acciones. Como regla
general y previa a las distintas líneas que integren el Plan de
Igualdad de Oportunidades en el presupuesto anual, es pre-
ciso establecer líneas de base, y cuantificar las metas de cada
acción comprometida dentro del plan, a fin de que puedan
ser evaluadas en su nivel de cumplimiento.

193
• Propiciar y apoyar propuestas legislativas que garanticen la

paridad en la representación no sólo en la Legislatura sino
en la próxima elección de comunas.6
• Priorizar la paridad en el ingreso al mercado de trabajo tan-

to en la designación de puestos políticos como aquellos que
impliquen la toma de decisiones, técnicos y concursos.
• Incorporar en todos los establecimientos públicos las con-

diciones edilicias que tengan en cuenta las necesidades de
personas con discapacidad.
• Incorporar lenguaje no sexista e inclusivo de la diversidad

en todas las comunicaciones y en los manuales de procedi-
mientos administrativos.
• Incluir en la presentación del presupuesto un apartado que

permita identificar las partidas asignadas a acciones en
cumplimiento del plan y diseñar un sistema de monitoreo de
ejecución de las acciones que permita mapear la asignación
de recursos de políticas sociales y acceso a servicios básicos.
• Realizar una difusión masiva acerca de los derechos de va-

rones y mujeres con especial énfasis en la no discriminación
de género, raza, poder económico, edad, capacidad, identi-
dades sexuales, condición de salud, instrucción, religión, y
condiciones culturales, políticas y sociales.
• Incorporar en la difusión las herramientas disponibles para

la defensa de los mismos y los lugares donde recurrir para
hacer valer sus derechos.
6. Cabe aclarar que la primera elección de presidente y representantes para las

Comunas se desarrolló en junio de 2011.

compiladores
• Disponer la realización de campañas y programas de sensi-

bilización que alerten acerca de programas o publicidades
que atenten contra la dignidad de las mujeres, que trans-
mitan una imagen discriminatoria o promuevan el odio o la
violencia por razones de género.
• el acceso de todos y todas a servicios de planificación fami-

liar. Disponer la realización de encuestas a usuarios sobre
demandas y grado de satisfacción. Realizar campañas de
sensibilización y concientización sobre derechos sexuales y
reproductivos y procreación responsable.
• Profundizar la perspectiva de género en la formación de

formadores en los institutos educativos del Gobierno de la
Ciudad y cumplir efectivamente con la Ley de Eeducación
Sexual en las escuelas de la ciudad.
• Fortalecer las políticas orientadas a la defensa del derecho a

una vida sin violencia.
• Controlar el cumplimiento de las acciones comprometidas

en los distintos ministerios de la ciudad.
5. Plan de Igualdad de Oportunidades en la ciudad de

Rosario (provincia de Santa Fe)7
La historia de Rosario en las políticas públicas de Género es el

resultado de una construcción colectiva que se inicia en el año 1988
cuando se promulga la Ordenanza Nº 4.367. Para Simoncini: “En
este marco se creó la Dirección General de la Mujer, la Minoridad y la
Familia y estaban entre sus objetivos principales contribuir desde la
7. Aquí se citan datos de la Evaluación del Plan de Igualdad de Oportunidades

entre varones y mujeres de la ciudad de Rosario 2001-2004, organizado por
la Secretaría de Promoción Social y la Coordinación del Área de la Mujer del
municipio.

195
esfera pública a que las mujeres logren el pleno ejercicio de sus dere-
chos, promoviendo estudios e investigaciones sobre temas relaciona-
dos con la mujer y la familia, en articulación con instituciones afines
y sensibilizar al conjunto de la población a fin de erradicar las dis-
criminación, la desigualdad y la violencia entre las mujeres” (2009).
Posteriormente, en la ciudad de Rosario, se llevó adelante
el primer Plan de Igualdad inaugurando su primer período entre
los años 2001-2004. Este Plan comprometió a distintas áreas del
Ejecutivo Municipal, al Honorable Concejo Municipal, a organizacio-
nes de la sociedad civil, partidos políticos, grupos de mujeres, entre
otros, quienes delinearon un plan de gobierno, que puso en relieve la
agenda pública de género en la ciudad.
La elaboración de este Plan fue fruto de un largo proceso con
múltiples actores. Se inició con la sanción en el Concejo Municipal
del Decreto Nº 15.322 que creó la “Comisión Ad-Hoc para la ela-
boración preliminar del Plan de Igualdad de Oportunidades entre
Varones y Mujeres”. Se concretó una primera etapa de realización de
un “Diagnóstico sobre la Situación de las Mujeres en Rosario”.
En las siguientes etapas se partió de los problemas relevados
en el diagnóstico para decidir prioridades, fijar objetivos y elaborar
acciones concretas.
A lo largo de todo el proceso, la metodología empleada involu-
cró a las organizaciones de mujeres de la ciudad, concejalas, funcio-
narias políticas y de carrera, ámbitos académicos, entre otros. Uno
de los documentos a rescatar es el Programa y la Ordenanza para la
anticoncepción de emergencia.
Desde el año 2004 el programa complementa y fortalece la
toma de medidas estratégicas para facilitar la participación de las
mujeres en la discusión del presupuesto participativo tomando en
cuenta las necesidades prácticas de género.
De hecho se designa una partida específica que se distribuye en
forma igualitaria en los seis distritos en los que se organiza la ciudad.
Cabe destacar que Rosario ha continuado y fortalecido la polí-
tica que enmarca al PIO. En tal sentido, en marzo de 2014 las autori-
dades de la provincia de Santa Fe han presentado los resultados de la
etapa de diagnóstico del PIO iniciado en 2011.

compiladores
De esta manera, el tercer PIO abarcó el periodo 2011-2015,

partiendo del diagnóstico y los problemas relevados en el anterior.
Utilizando éstos para decidir prioridades, fijar objetivos y elaborar
acciones concretas. Los ejes centrales del mismo son: igualdad de
género, salud integral y no discriminación, educación, relaciones no
violentas y estereotipos, trabajo y desarrollo de capacidades produc-
tivas, hábitat y uso de espacios públicos, participación en ámbitos
públicos y cultura.
Por tanto, se involucraron a las organizaciones de mujeres de
la Ciudad, concejalas, funcionarias políticas y de carrera, académi-
cas, entre otras, a participar de la formulación del nuevo PIO. Este
PIO incluye una propuesta de evaluación aplicando la metodología
de marco lógico.
5.1. Efectos del primer plan de igualdad de oportunidades en la

política pública de la ciudad de Rosario
Uno de los aspectos a considerar en los procesos evaluatorios

de cualquier PIO es el análisis sobre el nivel de incidencia de la pers-
pectiva de género en las políticas municipales, que puede inferirse
de los porcentajes arrojados por cada uno de los ocho ejes temáticos
desarrollados en el mismo.
En una primera aproximación, observamos que el caso de
Rosario, no dista de otras experiencias municipales donde la visibili-
dad de las acciones equitativas cobra un fuerte impulso en las políti-
cas de salud (salud sexual y reproductiva) y violencia familiar, ambas
temáticas con un porcentaje mayor al 60%.
Este dato no es menor, y responde como caja de resonancia a
los temas que quizá mayor movilización provoca en el colectivo de
mujeres, y donde la sensibilización y la desigualdad social se obser-
van manifiestamente en la violencia contra la mujer y la falta de posi-
bilidad de acceder a servicios gratuitos e integrales que garanticen la
decisión y el cuidado del propio cuerpo.
Otra conclusión que cabe rescatar es el nivel elevado de cum-
plimiento que arroja el eje relacionado con la generación de ingresos
para las mujeres, la formación ocupacional y el empleo (59%).

197
Sin duda, toda política de empoderamiento de las mujeres,

pasa indefectiblemente por la inserción de las mujeres en el espacio
público, una vía de concreción es su participación socioeconómica un
53%.
En el municipio de Rosario, se ha mostrado un particular inte-
rés por remover obstáculos y superar concepciones de género este-
reotipadas en la transmisión de mensajes producidos por la comuni-
cación mediática y la difundida por los organismos municipales.
Asimismo, un desafío interesante y potencial promotor de cam-
bios en la equidad de género fueron las acciones culturales y educati-
vas que reproducen y sociabilizan formas de relacionarse inequitati-
vas entre varones y mujeres.
La visibilidad de las mujeres en los ámbitos públicos y las estra-
tegias de acción positiva tendientes a involucrar progresivamente a
las mujeres en el poder de decisión han sido una preocupación en las
acciones del Plan, cubriendo en términos de un (50%) las propuestas
elaboradas.
Sin lugar a duda una innovación en materia de políticas con
perspectiva de género a rescatar en la Ciudad de Rosario son las que
remiten a los aspectos de seguridad y urbanismo en las ciudades. El
uso de la ciudad, de los espacios públicos, la movilidad en las urbes,
son puntos que también deben tener una preocupación desde la equi-
dad, ya que la accesibilidad de varones y mujeres son diferentes.
Es dable destacar que se observa un marcado déficit (37,50%),
en un eje temático que es condición imprescindible para que las mu-
jeres puedan concretar la igualdad social: el reparto de las responsa-
bilidades domésticas en forma equitativa.
En el marco del PIO un espacio especial merece el programa
“Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de las Mujeres”.
Dentro del proceso del Presupuesto Participativo (PP) que se impul-
sa en la localidad, este programa tiene el propósito de incentivar la
participación de mujeres en los ámbitos de decisión pública y for-
talecer su presencia, capacitándolas para incidir en la definición de
las prioridades presupuestarias y en la distribución de los recursos
municipales existentes.

compiladores
Este programa derivó a la incorporación dentro de la legisla-

ción (reglamentos de Presupuesto Participativo y directrices para la
elaboración de los presupuestos municipales) de criterios de género
y la asignación efectiva de recursos para las propuestas provenientes
de las mujeres.
Otro programa que se comienza a implementar en el año 2005
como producto de propuestas de los mismos vecinos y vecinas de
la ciudad es el de Capacitación en oficios tradicionales y no tradi-
cionales, con el fin de promover derechos laborales de las mujeres:
“Además de la capacitación específica en un oficio determinado las
mujeres participan en cursos en donde la temática de género se brin-
da como herramienta para ayudarlas a la transformación personal”
(Simoncini, 2009:200).
5.2. La experiencia del Programa “Ciudades Seguras: Violencia

contra las Mujeres y Políticas Públicas”
Este programa está destinado a elaborar y poner en marcha ini-

ciativas y acciones innovadoras para incluir el derecho de las mujeres
a vivir en ciudades seguras en las políticas públicas locales, en una
gestión asociada entre gobierno local y organizaciones de mujeres y
de la sociedad civil.
Se desarrolla en el marco del Convenio de Cooperación entre la
Unidad Temática Género y Municipio de la Red MERCOCIUDADES,
el Área de la Mujer del Municipio de Rosario y la Red Mujer y Hábitat
de América Latina.
6. El caso de la ciudad de Morón (provincia de Buenos

Aires)
El área de políticas de género del Municipio de Morón fue

creada en 2004 como Coordinación dependiente de la Dirección de
Planificación y Articulación de Programas.
En diciembre de 2005, por un decreto del Intendente pasó a
ser Dirección de Políticas de Género. El Estado local se presenta así
como un promotor de la integración, los derechos y la equidad.

199
El PIO en el que se trabajó desde el año 2006, es presentado

como una herramienta de trabajo ante algunas problemáticas espe-
cíficas relacionadas con las mujeres de Morón que motivaron desde
el Municipio la implementación de distintas acciones que incluyen la
mirada de género y la creación de un área específica para este tema:
la Dirección de Políticas de Género.
El Plan apuntó a contrarrestar la discriminación que sufren las
mujeres en diferentes ámbitos, así como también abordar las situa-
ciones de violencia.
El objetivo es promover y dar continuidad a acciones que bus-
quen integrar, en oportunidades y derechos, a quienes padecen des-
igualdad y/o discriminación.
En ese sentido, en noviembre de 2005 se creó “Vivir sin
Violencia”, el Centro Municipal para Mujeres en situación de violen-
cia doméstica.
Además, en una medida inédita en el país, el Municipio estable-
ció la ampliación del período de licencia por maternidad de 90 a 210
días corridos con goce de haberes, y la licencia por paternidad de 10
a 20 días hábiles.
En el año 2010-2014 se lanza el Segundo PIO La extensión de
este plan no es arbitraria: la duración de cuatro años implica una
clara intención de fortalecer Políticas públicas con impacto real. Se
trata de medidas, ideas, propuestas e iniciativas de diverso tipo que
buscan profundizar las transformaciones, de manera real y concreta,
de la situación de las mujeres en el distrito.
El segunda PIO es el producto del trabajo de la Dirección de
Políticas de Género junto a cada una de las áreas municipales, ve-
cinas del partido, el Consejo de Mujeres y de las asociaciones e ins-
tituciones vinculadas a la temática que, con sus sugerencias, ideas
y propuestas, hicieron propia y posible la premisa de la equidad de
género en sus líneas de acción.
El primer PIO planteó definiciones generales con acciones y
objetivos concretos sobre la igualdad de oportunidades entre varo-
nes y mujeres, el segundo plan plantea una extensión entre los años
2010 y 2014 tomando datos de la evaluación del primer plan ya las
ideas recogidas. En tan sentido, es esperable una renovación del PIO

compiladores
que vence este año, enriquecido con los resultados de la evaluación

pertinente.
El objetivo de la igualdad de género en este segundo plan in-
tenta ir más allá de la búsqueda de oportunidades iguales para va-
rones y mujeres para convertirse en una dimensión indispensable
de la transformación de la política, tanto en la forma en que la mis-
ma es concebida desde el Estado como de su ejecución, monitoreo y
evaluación.
En esta segunda etapa de transversalidad, el género abre de-
finitivamente una perspectiva de análisis de la realidad que implica
trabajar, en forma articulada e incorporando todos los recursos del
Estado, sobre las diferentes situaciones de desigualdad social que tie-
nen su origen en la diversidad en sus múltiples dimensiones.
7. El plan de la Ciudad de Luján (provincia de Buenos

Aires)
El PIO se lanza con una vigencia de dos años 2009/2011, sien-

do coordinado por la Dirección de la Mujer y Políticas de género del
Municipio y las acciones de las áreas municipales involucradas en el
proceso mismo de ejecución.
El proceso de elaboración del plan comenzó con la realiza-
ción de jornadas de trabajo para la elaboración de un Diagnóstico
Participativo con la comunidad, a fin de contar con información acer-
ca de la problemáticas de desigualdad y/o discriminación de género
identificadas como tales.
A partir de la sistematización de los resultados, se diseñaron los
objetivos y definieron las posibles acciones con las que se lograría dar
respuesta a las problemáticas allí planteadas:
• Crear espacios específicos para la atención de las muje-

res en situación de violencia de género para promover su
empoderamiento.

201
• Desarrollar programas y/o planes de acción para la pro-

moción de una vida libre de violencia y discriminación de
género.
• Promover la capacitación y sensibilización en el reconoci-

miento y cumplimiento de los derechos humanos.
• Promover los buenos tratos entre los ciudadanos de la co-

munidad de Luján para prevenir actitudes violentas y sexis-
tas en el desarrollo de sus actividades familiares y laborales.
• Contar con datos sobre los casos de violencia conyugal abor-

dados en el municipio para profundizar en el conocimiento
de la problemática, a los efectos de orientar y evaluar las ac-
ciones que se siguen para su tratamiento y prevención.
Actualmente, la Subdirección de Políticas de Género de la

Municipalidad de Luján, cuenta con un servicio de asistencia en-
focado al tratamiento, contención y seguimiento de situaciones de
violencia contra las mujeres. De esta manera, la atención brindada
se enmarca en un asesoramiento impregnado con una mirada in-
tegradora del bienestar biológico, social y psicológico. Si bien este
acompañamiento es necesario, el foco de interés de la Subsecretaria
lo constituye el Programa de Promoción de derechos de las mujeres;
ya que hace un fuerte hincapié en la prevención por encima de la
atención. Sin embargo, no se desprende de la información actual que
el PIO haya sido renovado en su totalidad.
8. Acciones para fomentar la inclusión de la mujer, el caso

de Mar del Plata (provincia de Buenos Aires)
En la ciudad de Mar del Plata, se puede encontrar la Oficina

de Relaciones Institucionales con Enfoque de Género. La misma fue
creada con la finalidad de promover y fomentar las condiciones que
posibiliten la inclusión de la mujer, mujer inmigrada, mujer proce-
dente de minorías étnicas y sus familias, en nuestra sociedad a través

compiladores
de su formación integral, la igualdad de oportunidades, el ejercicio de

sus derechos, a la no discriminación y su participación equitativa en
la vida social, económica y cultural.
De esta manera, desde el municipio, se diseñan y llevan a cabo
charlas, jornadas y talleres sobre temática afín. Se realizan capacita-
ciones, campañas de sensibilización y de prevención.
Si bien carece estatus de PIO, merecen ser resaltadas las accio-
nes positivas llevadas a cabo por el municipio.
9. El PIO de la ciudad de Capilla del Monte (provincia de

Córdoba)
La presentación del Plan de Acción y Etapa de Ejecución del

1er. Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato entre Varones y
Mujeres 2008-2011 (PIO),8 marca un hito en las Políticas de género
del Municipio de Capilla del Monte, ya que se constituye como comu-
nidad pionera en la provincia.
Es el PIO de Córdoba, el tercero del país, y uno de los pocos
municipios que lo han promovido con distinto grado de desarrollo en
la República Argentina. Este PIO a cuatro años, permitió incorporar
la transversalidad de género en todos los programas y proyectos de
cada una de las áreas municipales.
El plan es monitoreado por la Comisión de Equidad de Género
de la sociedad civil. La responsabilidad de la instalación y difusión
del Plan está a cargo del Consejo de la Mujer y Políticas de Género9
que inició su implementación en abril del 2010 con la convocatoria a
un Plan de Acción y Primera Etapa de Ejecución del Plan de Igualdad
de Oportunidades y de Trato entre Varones y Mujeres 2010-2011.
El objetivo del PIO es la promoción de un nuevo modelo de
contrato social, basado en la participación plena e igualitaria de va-
rones y mujeres en la vida social, política, económica y cultural de
8. Ordenanza 2013/07 y Decreto 093/07).

9. Organismo gubernamental creado por ordenanza Nº 1433/01, decreto del
Departamento Ejecutivo Municipal 095/01 con dependencia directa del Intendente
municipal.

203
la comunidad. Impulsado esto por el diseño y la implementación de

políticas activas que promuevan la convivencia sin violencia, per-
mitiendo seguir avanzando en la conquista de la igualdad de trato
y oportunidades para todos y todas que habitan en la localidad de
Capilla del Monte.
De esta manera, en 2002 se promovió la creación del Consejo
Provincial de la Mujer y la posterior sanción en 2006 de la Ley de
Violencia Familiar de la provincia de Córdoba.
Los programas y acciones se articularon en las diferentes áreas
del municipio:
• Subgerencia de Obras Públicas: análisis de situación sobre

demanda de viviendas para mujeres solas con hijos; gestio-
nes ante los distintos organismos y organizaciones financia-
miento y capacitación para la autoconstrucción de viviendas
para mujeres solas con hijos, revertir realidades urbanas fí-
sicas que atentan contra la seguridad pública; intervención
de los espacios verdes con el fin de dotarlos de equipamiento
para actividades de esparcimiento y recreación de hombres,
mujeres, niños y niñas, preservar el ambiente y la higiene
urbana para todos y todas. Proyecto “Mujeres Techadas”
cupo de hasta un 30% de viviendas para mujeres solas con
hijos.
• Gerencia de Desarrollo Social: fortalecer la organización

asociativa y los lazos solidarios entre varones y mujeres que
integran las cooperativas; mejorar las condiciones laborales
de varones y mujeres que conforman las cooperativas; opti-
mizar la inserción laboral de las cooperativas con igualdad
de oportunidades para varones y mujeres; mejorar las ca-
pacidades productivas de las unidades productivas domés-
ticas (UPD), con igualdad de oportunidades para varones y
mujeres.
• Gerencia de Salud: promocionar, mantener y favorecer la

salud de mujeres y varones en igualdad de oportunidades,

compiladores
mediante la prestación adecuada de servicios de salud, fa-

cilitando la participación social en la gestión de los mismos;
incorporar la perspectiva de género en el equipo de salud;
propiciar la salud sexual y reproductiva y asegurar el acceso
a servicios integrales, eficientes y confidenciales (conseje-
ría), tanto en el hospital como en los centros de salud (caps);
mejorar el sistema de datos estadísticos sobre la salud de las
mujeres.
• Subsecretaría de Turismo: capacitar a los servidores turísti-

cos para prevenir la explotación de los niños/as y adolescen-
tes en el sector; promover la adhesión de los servidores tu-
rísticos al código de conducta para la protección de la niñez
contra la explotación sexual en la industria del turismo y los
viajes.
• Área Comunicación y difusión: reformar el lenguaje emplea-

do en los mensajes que se emiten a través de los organismos
municipales. impulsando el uso del lenguaje inclusivo; im-
pulsar entre los periodistas de la ciudad, docentes y alumnos
de comunicación, el uso de lenguaje inclusivo y no discrimi-
natorio e imágenes no estereotipadas de varones y mujeres.
• Área Juventud: fortalecer la participación de los/las jóvenes

en la difusión de los derechos y la equidad de género, la in-
clusión de la diversidad y la cultura de la paz y la no violencia
apostando al cambio actitudinal de los varones; fortalecer la
participación de adolescentes y jóvenes en la generación de
propuestas educativas, de prevención y de comunicación;
contribuir a la inclusión de perspectiva de género y la igual-
dad de oportunidades y derechos en la propuesta educati-
vas, laborales
• Área Deportes: promover el desarrollo de espacios para

la niñez generadores de igualdad de oportunidades entre
mujeres y varones, alentar la participación de mujeres y

205
varones en la práctica de los deporte y en el uso del tiempo

libre, fortaleciendo la participación ciudadana organizada,
la integración y la inclusión social.
• Área Cultura y educación: generar espacios de intercambios

de experiencias a nivel teatral, creando ámbitos simbólicos
de una ciudad para todos/as, potenciar y difundir la cultura
y el conocimiento hecho por mujeres, sobre mujeres y que
reflejen su percepción del mundo, visibilizar la participación
de las mujeres en la vida y en la historia de la ciudad dando
sus nombres a plazas, calles y promoviendo una publicación
sobre sus vidas. A la fecha del presente trabajo no se ha ini-
ciado la evaluación del cumplimiento del plan, entendiendo
que se desarrollará a fines del año 2011.
10. El Plan de Igualdad de la Ciudad de Resistencia

(provincia del Chaco)
El primer Plan de Igualdad de Oportunidades e instaura en la

ciudad a través de la Resolución Municipal Nº 180 dictada el 6 de
marzo del año 2001. Una primera etapa fue de diagnóstico para luego
trabajar en propuestas de políticas públicas y acciones positivas en
cumplimiento de los objetivos del programa, alcanzando su desarro-
llo en el año 2003.
El taller de diagnóstico convocó a representantes de alrededor
de cincuenta y cuatro organizaciones de la sociedad civil. Estas or-
ganizaciones están constituidas por mujeres que trabajan temáticas
vinculadas con el género y la gestión social y que aportaron su visión
de los problemas de la ciudad basándose en su experiencia cotidiana
y en su relación directa en el trabajo con mujeres.
Este Plan responde a la normativa de la Constitución Provincial
del Chaco y a la Carta Orgánica Municipal e implica, según los funda-
mentos de la norma que lo crea, una toma de posiciones en el proceso
de definir una mayor igualdad de oportunidades y políticas y planes
de acción en ese sentido. Por tanto, marca un elemento novedoso, el
municipio entiende que no hay posibilidad de avanzar en las políticas

compiladores
de igualdad y a la vez producir cambios estructurales en la sociedad

sin información, capacitación e investigación, de allí que se crea un
Área de Investigación en materia de género vinculado a diferentes
ámbitos de aplicación.
No obstante, no parece estar renovado el PIO luego de su ven-
cimiento. Amén del desarrollo de acciones dentro de las políticas
municipales.
11. A modo de cierre
La importancia de la inclusión de la perspectiva de género en

la Constitución Nacional y en las constituciones provinciales y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires es innegable, dado que garantiza
su aplicación e informa al resto de la pirámide normativa permitien-
do acciones concretas que inciden en la vida cotidiana de mujeres y
varones.
Reflexión que promueve, también, la ratificación de tratados
internacionales de defensa de los derechos de las mujeres que por
norma constitucional de la Argentina se encuentra en un plano jerár-
quico superior en el plexo normativo argentino (Segato, 2003).
Sin embargo, y como se observa en el documento, la norma por
sí misma no alcanza, ya que el enfoque de género no se incorpora
ex post en la política. Debe ser parte integral tanto en el diagnóstico
como en su formulación y en su monitoreo.
Es indudable que la legislación, además de su aspecto ins-
trumental, tiene un papel simbólico en el control de la lógica
jerarquizante.
Por tanto, la postura que afirma que no existen políticas neu-
trales, están sesgadas por la ideología de sus mentores, por lo que
toda intervención estatal afecta a sus destinatarias/os ya sea por ac-
ción u omisión. Es por ello que sólo un diseño institucional de un
plan que involucre la transversalización de las políticas de género,
puede contribuir a la equidad.
Un elemento adicional de análisis es que, si bien se han ins-
talado en las distintas ciudades propuestas que pretenden garanti-
zar el ejercicio pleno de derechos e igualdad de oportunidades entre

207
mujeres y varones, se hace evidente que evaluar comparativamente

las experiencias presenta un nivel alto de complejidad debido a la
cantidad de variables que es preciso contemplar y a la debilidad de
los sistemas estadísticos para producir indicadores relevantes.
Es posible afirmar que en los últimos años se han podido veri-
ficar avances en algunos temas en el proceso de real de equiparación
entre mujeres y varones, con la presencia de un cierto plexo norma-
tivo a partir del cual se ha ido atravesando un lento camino de con-
solidación. Pero, también es cierto que dicho proceso ha dependido
fundamentalmente del empuje de sectores interesados en la proble-
mática y de la sensibilidad de género de los funcionarios y funciona-
rias de turno.
Por otra parte se entiende que, si bien el largo recorrido de la
lucha por la igualdad ha sido impulsado en principio desde el femi-
nismo, en esta etapa es clave garantizar que una entidad estatal asu-
ma el liderazgo del proceso.
En primer lugar, para reafirmar la importancia del tema como
asunto público y no como un programa impulsado por un sector de la
sociedad defendiendo intereses particulares.
En segundo lugar, porque solo desde la centralidad de un ór-
gano oficial se dispone de la autoridad suficiente para impulsar polí-
ticas, para convocar agentes sociales, para la consecución de progra-
mas de acción vinculantes para los actores y para garantizar conti-
nuidad en los mismos.
En concordancia con lo expuesto, constituiría un gran impulso
la incorporación de la temática de género en las agendas de los gobier-
nos subnacionales la puesta en marcha de un PIO a nivel nacional.
Este trabajo ha permitido concluir que las concepciones de
igualdad de género, de igualdad de oportunidades y de participación
ciudadana de mujeres, no son unívocas.
Si bien analizando los lineamientos generales los planes pre-
sentan propuestas similares, se evidencian algunos matices que deli-
mitan en forma diversa el papel de las organizaciones de la sociedad
civil y del municipio, y en especial en la identificación de las desigual-
dades y en las formas de participación.

compiladores
Otra de las cuestiones pendientes en la mayoría de los planes

analizados y que permite monitorear el grado de cumplimiento de las
acciones y el impacto de las medidas implementadas, es la elabora-
ción de indicadores lo suficientemente aptos para dicha tarea.
Finalmente, como conclusión del trabajo se está en condiciones
de afirmar que el desafío que se plantea es lograr que el trabajo de
mujeres organizadas y participando, y de varones integrados respon-
sabilizándose en el eje de género desde hace tantos años, pueda ins-
talar en la agenda de las ciudades un diseño de transversalización en
las políticas, entendido como la promoción de la igualdad de género
a través de la integración sistemática en todos los sistemas y estruc-
turas, en todas las políticas y procesos y procedimientos en la organi-
zación y su cultura, en las formas de ver y hacer y que esas políticas
se mantengan en el tiempo superando los avatares de los cambios de
gestión (Ress, 2005).
Es fundamental que la sociedad y la clase política comprendan
que estas propuestas innovadoras no tienen como único objetivo be-
neficiar a las mujeres, sino que forman parte de una apuesta más am-
plia a favor de la sostenibilidad social y de la calidad de vida.
La invisibilidad de las problemáticas de género en los temas
vinculados a la pobreza y la desigualdad, genera en las ciudades un
círculo vicioso en el cual la definición de las prioridades políticas y
las asignaciones presupuestarias benefician principalmente a quie-
nes tienen el poder de expresarlas.
Pensar en desarrollo humano requiere que la igualdad entre las
mujeres y los hombres trascienda la “igualdad formal” e incorpore
elementos que ayuden a equilibrar la redistribución de los recursos y
el poder existente entre los géneros.
En tanto que la igualdad real entre mujeres y hombres re-

quiere que se den previamente procesos de empoderamien-
to de las mujeres, que hagan posible la igualdad entre indivi-
duos con la misma capacidad para ejercer poder y autoridad.
El logro de la igualdad entre las mujeres y los hombres es

una cuestión de derechos humanos y una condición para la

209
justicia social y no debe considerarse como un asunto exclu-

sivo de las mujeres… Es la única manera para instaurar una
sociedad viable, justa y desarrollada... El empoderamiento
de las mujeres y la igualdad entre mujeres y hombres son
condiciones indispensables para lograr la seguridad política,
social, económica, cultural y ecológica entre todos los pue-
blos (Plataforma para la Acción Mundial, Cuarta Conferencia
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Páginas web
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Instituto Nacional de Estadísticas y Censos: Censo poblacional 2010.

07 • Desafíos locales en el gobierno de
la seguridad. Replanteos, tensiones y
desafíos a partir del caso del Dispositivo
de Intervención sobre Situaciones de
Violencia Armada de la Municipalidad de
Rosario
Natalia Galano1
Resumen. La cuestión de la seguridad se ha instalado en la agenda local como

resultado de un complejo proceso sociopolítico en el que índices objeti-
vos y percepción ciudadana, así como la dinámica política han jugado un
papel explicativo nodal. Para los gobiernos locales ello ha implicado una
revisión de sus agendas. Un nuevo activismo y liderazgo local que supone
desarrollar, tensivamente, nuevas capacidades y competencias técnicas y
políticas.
A partir del caso de la Municipalidad de Rosario, en particular de la polí-
tica referida a la atención de situaciones de violencia armada contextua-
lizada en una política integral de seguridad democrática y convivencia, se
abordan en una serie de problemáticas y nuevos desafíos:
1. inclusión de la seguridad en la agenda local y encadenamiento de
políticas.
2. tensiones de marcos en el abordaje de las problemáticas sociales.
1. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional

de Rosario - Argentina. Observatorio de Convivencia y Seguridad Ciudadana,
Municipalidad de Rosario - Argentina. E-mail: natalia.galano@gmail.com

compiladores
3. dinámicas del cambio político institucional y organizacional.

4. capacidades técnicas y políticas y relaciones intergubernamentales.
Palabras clave. Políticas públicas locales - seguridad democrática - mul-

tiagencialidad - capacidades político institucionales - relaciones
intergubernamentales
Abstract. The security matter is installed in the local agenda as a result of a

complex process sociopolitic in which objetive index and citzen percep-
tion and the dynamic polical have played a nodal explaninf roll.
For the local government this has implied a revision of its agenda. A new
activism and local leadership is supposed to develop new and intensive
capacitie and polical and tecnical competitions.
From de municipality of Rosario and specially from the potic whith refer-
ence to the attention of violence armed situations in the context of a glob-
al politic of democratic security and coexistence, has been approached a
serie of new challenges.
1) Iclusion of security in the local agenda and connected politcs.
2) Tension in the boarding of the social problems.
3) Dynamics in the institutional and organizational polical changes.
4) Tecnical capacities and intergovernment relatios.
Key words. Local public politics - Democratic security multibranches -

Institutional polical capacities - Relation intergovernments
1. Introducción
El trabajo que aquí se presenta es un ejercicio de reflexión si-

tuada en un área de la Municipalidad de Rosario involucrada en el
desarrollo de las políticas de convivencia y seguridad locales o, más
apropiadamente como se verá a lo largo del trabajo, de aquellas que
se orientan a abordar la creciente violencia social: el Observatorio de
Convivencia y Seguridad. Debe leerse, por tanto, en clave del esfuerzo

215
hecho desde el lugar del profesional reflexivo que busca afanosamen-

te interpretar y dar sentido al proceso que lo contiene en el mismo
momento de su devenir y despliegue. En este sentido, el trabajo no
tiene carácter conclusivo, sino que más bien lo orienta un ánimo de
apertura, de apreciaciones provisorias y tentativas.
El escrito propone una primera aproximación analítica, en cla-
ve del análisis de políticas públicas, al Dispositivo de Intervención
sobre Situaciones de Violencia Armada (DISVA) que la gestión local
de Rosario puso en marcha durante el mes de enero de 2014.
El documento se estructura en tres partes. La primera reali-
za una breve y esquemática incursión sobre los diversos, sucesivos y
coexistentes modos en que la problemática de seguridad y la violen-
cia fue alojado en la agenda política local. La segunda sección se de-
tiene en el DISVA, dando cuenta de sus procesos de estructuración,
agendación y formulación. El tercer y último apartado expresa un
esfuerzo por detectar los principales nudos problemáticos, en clave
de tensiones, con los que se ha venido encontrando la política en su
corto tiempo de funcionamiento.
El recorrido propuesto permite introducir una mirada sobre al-
gunos renovados, quizás no nuevos, desafíos de la gestión local en el
abordaje de cuestiones socialmente problematizadas.
2. La cuestión de la (in)seguridad en la agenda política

local
La cuestión de la (in)seguridad ha sido tradicionalmente un

área de política pública relegada fuertemente a su versión reactiva
y represiva. En ese esquema, las agencias clásicas de la seguridad
(policías y fuerzas de seguridad en general, justicia penal, servicio
penitenciario) representaron la completitud de un sistema cuyas más
potentes acciones respondían a las lógicas y finalidades de dichos ac-
tores. Esta perspectiva se consolidó en el contexto económico social,
político y cultural de sociedades que más allá de sus características
heterogeneidades encontró mecanismos para procesar dichos cli-
vajes, dando lugar a un tipo de articulación entre la política penal
y la social que ha venido siendo sustancialmente transformado. En

compiladores
el clásico esquema del gobierno de la seguridad, los ámbitos locales

en Argentina tenían “ciudadanía extranjera”. Relegados a funciones
marginales y meramente administrativas, en nuestro país la visión
autarquista de los entes locales sustrajo de allí toda competencia en
la materia. Si bien algunos de los más interesantes aportes académi-
cos provenientes de los países “centrales” señalaban críticamente los
límites de estos enfoques,2 nuestros contextos culturales confirieron
preeminencia a la tradicional perspectiva represiva del delito en el
gobierno de la seguridad.
En tiempos más recientes, los límites evidenciados por las
perspectivas tradicionales en la cuestión en nuestro país –junto con
las transformaciones político institucionales, económicas, sociales
y culturales–, han comenzado a tensionar las prácticas arraigadas
y las marcos otrora legitimados. En el contexto de sociedades cre-
cientemente complejas, dinámicas y en el que la problemática de la
(in)seguridad y la violencia se ha complejizado de forma exponen-
cial al ritmo de procesos completamente singulares de nuestra época
(democratización, hiperurbanización; pobreza, exclusión y desigual-
dad, descentralización, globalización y glocalización; emergencia,
crecimiento y consolidación de nuevos negocios o economías delic-
tivas a nivel mundial, entre otros rasgos que diferencian a las socie-
dades contemporáneas), los gobiernos locales han ido construyen-
do un nuevo compromiso en la materia, proactiva o reactivamente.
En este sentido, la ciudad de Rosario puede resultar un analizador
interesante.
Rosario viene forjando hace décadas un conjunto de políticas
y acciones innovadoras que han valido su reconocimiento a nivel na-
cional e internacional. A los fines del presente escrito, de manera sin-
tética y algo esquemática, se pueden resaltar particularmente:
2. Resaltan en este sentido las perspectivas teóricas provenientes de la

criminología crítica (Young, Taylor, Walton, Chambliss, Quinney, Platt), las de la
teoría del etiquetamiento (Lemert, Becker, Goffman) y los enfoques culturales
(Young, Garland).

217
• Asunción de responsabilidades tradicionalmente

ajenas a las agendas políticas y de gestión locales.
Si bien no se trata de un fenómeno exclusivo de esta ciudad,
en la medida que la década de los noventa significó la des-
centralización fáctica de responsabilidades a los gobiernos
locales como bien lo ha mostrado la literatura especializada;
la complejización de la agenda local en un contexto de com-
petencia política con el Gobierno provincial unido al buen
desempeño de muchas de sus políticas forjó un nuevo lugar
en la arena política que reconfiguró su lugar posicionándolo,
en una dimensión real o potencial, como un actor visualiza-
do como relevante en la gestión y gobierno de asuntos pro-
blematizados por la comunidad local, independientemente
de sus competencias formales.
• Proceso de descentralización del gobierno local. Si

bien este proceso tuvo una fuerte impronta administrativa,
la articulación de políticas locales en el territorio propició un
redimensionamiento de la política a escala micro auspician-
do nuevas dinámicas y relaciones de poder (en permanen-
te reconfiguración) que presiona en el sostenimiento de un
vínculo más directo entre la gestión local y la multiplicidad y
diversidad de cuestiones que suceden en territorio. Con esto
se pone en escena la relevancia de la dimensión política en
la gestión local, tensionando las tradicionales visiones au-
tarquistas que aún marcan los límites jurídicos formales de
los municipios santafesinos.
• Implementación de canales institucionales de par-

ticipación ciudadana, resaltando el presupuesto partici-
pativo que se sostiene desde el año 2002 y las más recientes
mesas barriales desarrolladas en veinte de los territorios
social y urbanísticamente de mayor vulnerabilidad de la
ciudad. Se trata de herramientas que abren paso a la intro-
ducción de nuevas modalidades de construcción de agen-
das, provocando una inmediatez de la gestión local con las

compiladores
problemáticas territoriales. Una inmediatez que confronta

al gobierno local con un universo variado de problemáticas a
las que debe dar alguna respuesta más allá, como se ha reite-
rado, de sus competencias y atribuciones legales. Esto ha ido
conduciendo a un nuevo activismo político local que supo-
ne una recontextualización de su acción en un contexto más
amplio, posicionándolo como actor, no siempre relevante,
en una arena política institucional multinivel.
Es en el marco de un profundo proceso de cambio de la fiso-

nomía del gobierno local de Rosario, del que los aspectos resaltados
precedentemente son un indicativo, que se debe analizar la inclusión
de la cuestión de la (in)seguridad en su agenda de gobierno. Anidado
en este marco, el proceso de agendación de la cuestión de la (in)segu-
ridad en la agenda política local muestra tres hitos particularmente
significativos que reconfiguran escenarios, pudiendo concebírselos
en términos de recontextualizaciones.3 Realizamos aquí una recons-
trucción analítica sintética, no exhaustiva, con la pretensión de recu-
perar los rasgos más salientes en el proceso de incursión de Rosario
en materia de seguridad.
Uno de ellos, se remonta a la creación de la Guardia
Urbana Municipal en el año 2004 durante la primera gestión
del Intendente Miguel Lifschitz. Esta fue una experiencia pionera
en la asunción de responsabilidades en materia de seguridad por
un Gobierno local, que prontamente fue replicada por otros muni-
cipios argentinos. El nuevo cuerpo se puso en funcionamiento con
3. Medellín Torres recupera de Basil Berstein. Para el autor, nos dice Meddelín
Torres (1997), “los contextos son aquellos ordenamientos fundamentales de una
cultura o una subcultura que se hacen sustantivos [perceptibles] a través de los
códigos (del habla), las formas (lingüísticas) y las prácticas (de comunicación) que
rigen la socialización de los individuos. Bernstein define la recontextualización
como el proceso a través del cual los axiomas y prácticas que fundamentan
distintos contextos pueden ser reubicados o insertos en la producción de un nuevo
contexto que define los nuevos axiomas y prácticas que han de regir la acción
de agentes, agencias y discursos (…). Inestabilidad, incertidumbre y autonomía
restringida: Elementos para una teoría de la estructuración de políticas públicas en
países de baja autonomía gubernativa”.

219
la misión de “consolidar la presencia del Estado municipal en la vía

pública para promover mejores condiciones de seguridad a través de
la prevención, la educación, el control y la estricta aplicación de las
normativas municipales”. La experiencia surge en el contexto de una
creciente preocupación social por la (in)seguridad, cuyo emblema
más significativo son las multitudinarias movilizaciones convocadas
por Carlos Blumberg, luego del secuestro y asesinato de su hijo Axel,
en la localidad bonaerense de La Reja, y las subsecuentes modifica-
ciones del Código Penal que abre un período de reformas afines a las
vertientes del populismo punitivo. La aprobación vertiginosa y con
amplio consenso de estas leyes, no obstante el carácter controversial
que suscitaron las medidas, evidencia una continuidad de la adscrip-
ción de la cuestión de la (in)seguridad a la perspectiva clásica de con-
trol delictivo a través de las tradicionales instituciones de control en
el contexto nacional.
Pero la inclusión en la agenda y la conceptualización formulada
no puede ser rigurosamente interpretada si no se comprende el con-
texto social en que se aloja dicho movimiento. Durante la década del
noventa, de acuerdo a diversos estudios especializados (Kamindky
et al., 2007; Kessler, 2013a), se produjo en Argentina un incremento
significativo del delito urbano. Según datos de hechos denunciados,
las agresiones contra la propiedad se multiplicaron dos veces y media
entre 1985 y 2000 (Bergman y Kessler, 2008). Si bien, como señalan
algunas investigaciones, en algunos centros urbanos, en particular
del Gran Buenos Aires, se incrementaron en aquellos años los nive-
les de violencia, incluyendo algunas innovaciones delictivas como los
secuestros y secuestros express, los estudios señalan la correspon-
dencia del incremento del delito con el contexto de aguda crisis socio-
económica, vinculados a delitos de oportunidad como mecanismos
de ajustes ante la crisis (Kessler, 2013b). Esta elevación objetiva fue
acompasada por un incremento mayor en la dimensión subjetiva,
una creciente sensación social de inseguridad.
La creación de la Guardia Urbana Municipal en Rosario expre-
só un primer posicionamiento institucional público del gobierno local
en la materia, pero reconociendo los límites impuestos por las pro-
pias competencias. Tomando distancia de las perspectivas reactivas,

compiladores
la política asumió un enfoque preventivo del delito que privilegiaba

la perspectiva situacional, aunque promoviendo articulaciones con
la política social y una modalidad que evocaba una gestión reticu-
lar. El enfoque situacional asimilable a las competencias locales hizo
posible, en aquel momento, una articulación relativamente armo-
niosa entre las competencias municipales, la fisonomía que estaba
adquiriendo la problemática del delito y la inseguridad, el carácter
iniciático de la experiencia en nuestro país y un modo socialmen-
te privilegiado de abordar la problemática. La iniciativa aspiraba a
redireccionar las competencias municipales, especialmente de con-
trol, hacia aquellas situaciones que pudieran promover ocasiones u
oportunidades de delitos e inseguridades. Fue también un camino
iniciático en experiencias de mediación comunitaria que permitiera
abordar de modo pacífico conflictos interpersonales en un contexto
donde se comenzaba a leer una creciente conflictividad y violencia
social asociada a la ruptura de lazos comunitarios y de incursión a
través de las competencias de control en economías delictivas (como
desarmaderos, ventas ilegales de mercaderías, control particular en
actividades sensibles a la trata y tráfico de personas, entre otras).
Un segundo hito político institucional, se halla en la creación
en el año 2009 de la Subsecretaría de Prevención y Seguridad
Ciudadana, dependiente de la Secretaría de Gobierno, área polí-
tica por excelencia del Gobierno local. Con ello, además de buscar
articular y potenciar las competencias municipales de control para la
intervención preventiva sobre las situaciones que pudieran proveer
oportunidades de delitos y nutrir los hechos objetivos y subjetivos
productores de inseguridad, se dota de mayor capacidad política en
la gestión de la problemática. En ello subyace un concepto de gobier-
no de la seguridad afincado en una noción de gobernanza multini-
vel, que supuso el inicio de un proceso de cierta institucionalización,
o al menos coordinación sistemática y metódica, entre municipio y
provincia para el abordaje de la cuestión, posible presumiblemente
por el cambio de gobierno provincial que llevó a Hermes Binner a la
gobernación.
Se trata de la institucionalización de “un salirse de sus cabales”,
un desborde manifiesto de las tradicionales competencias locales. La

221
acción política de articulación multinivel, privilegiadamente con el

Ministerio de Seguridad provincial, reposiciona de forma definitiva
el lugar de lo local en el gobierno de la seguridad.
Este reposicionamiento se produce en el marco de un incre-
mento sostenido de la violencia en el país y la ciudad. Lo que resalta
en este período es un cambio en la fisonomía del delito. En un contex-
to de crecimiento económico, delito, violencia y pobreza ya no podían
ser asimilados y se fue imponiendo una mirada más compleja tanto
de la estructuración de la cuestión como de su abordaje. Un elemento
que comienza a visualizarse es la presencia de economías delictivas
reforzadas y diversificadas subyaciendo a las violencias y delitos. Un
entramado criminal mucho más complejo que desborda grandemen-
te las competencias locales, al tiempo que la preocupación ciudadana
dirige crecientemente sus demandas al nivel local. Los reclamos ciu-
dadanos por seguridad al Gobierno local se intensificaron por aque-
llos años, y todo el complejo de actores políticos locales fue tomando
un creciente protagonismo en el debate social de la problemática. De
este período datan la puesta en funcionamiento de diversas mesas de
trabajo que convocaba a actores relevantes de la ciudad, incluyendo a
todas las agencias clásicas del gobierno de la seguridad presentes en
el territorio, para abordar la cuestión desde su creciente complejidad.
Un tercer hito en el proceso de inclusión de la cuestión de la
(in)seguridad en la agenda política local encuentra su evento focali-
zador en el llamado triple crimen de Villa Moreno, en el que murie-
ron tres jóvenes vinculados a la militancia social de un barrio popular
de la ciudad, que generó un amplio debate social y visibilización del
crecimiento de la violencia letal, particularmente armada, y su vincu-
lación con economías delictivas (tráfico de armas y drogas) en un en-
tramado que atraviesa instituciones y sectores sociales, pero en el que
su mayor virulencia se halla territorial y socialmente concentrada. El
hecho sucedió en enero de 2010, apenas unos días luego de la asun-
ción de la Intendenta Mónica Fein, y provocó una fuerte conmoción
social que activó la movilización de la gestión local en la convocatoria
a distintos actores políticos de la ciudad (funcionarios, concejales,
partidos políticos). Se dio inicio a la construcción de una agenda de
trabajo consensuada que incluía, en una primera instancia, una ronda

compiladores
de encuentros con agencias clásicas del gobierno de la seguridad tan-

to provinciales como nacionales y concluía con una gran encuentro
ciudadano en el símbolo de la ciudad, el Monumento Nacional a la
Bandera el 27 de febrero, día en que se conmemora el primer iza-
miento de la bandera argentina. Esta movilización impulsada des-
de la gestión local se construyó como la convocatoria a un Acuerdo
Social por la Convivencia y la Seguridad Democrática. Este
movimiento comportó un fuerte liderazgo político de lo local y un
intento de construir una narrativa conceptual y política de la situa-
ción en la ciudad. Desde la política local se intentaba deconstruir el
problema, que en su configuración actual desborda ampliamente las
competencias locales, para renombrarlo en el complejo espacio de lo
multinivel promoviendo movimientos de articulación multiagencial
para un abordaje más efectivo y acorde a las expectativas ciudadanas.
A partir de la reacción política, se fue generando un proceso de apro-
piación institucional de la cuestión que implicó un salto cualitativo
de relevancia.
En un contexto de violencia social sin precedentes próximos,
definir un problema de política pública que fuera abordable desde las
competencias locales, privilegiando ahora la dimensión social de la
cuestión, puede leerse en retrospectiva como el impulso subyacente
en este momento. Progresivamente se produce un desplazamiento de
la noción de (in)seguridad hacia la de violencia social y se fue constru-
yendo una agenda de trabajo fuertemente vinculada a la prevención
social de la violencia. Es en este marco donde surge el Dispositivo de
Intervención sobre Situaciones de Violencia Armada (DISVA).
3. El dispositivo de intervención sobre situaciones de

violencia armada (DISVA) como caso de política pública
En el contexto de movilización política y social en reclamo de

seguridad en que la Intendenta Mónica Fein inició su mandato, y a
la par que se impulsaba desde la gestión local un liderazgo hasta en-
tonces inédito por su alto perfil y por el involucramiento de diversos
sectores políticos locales, se comenzó a gestar y desarrollar una reno-
vada labor político técnica. Se puso en funcionamiento una mesa de

223
trabajo con el asesoramiento de expertos internacionales en la ma-

teria que concluyó con la elaboración de un Plan de Gestión para el
abordaje de la problemática.
Dicho plan se estructura en torno a tres ejes estratégicos de
abordaje, a saber:
• Prevención social de la violencia: con la misión de

“Reducir los niveles de violencia mediante procesos de inte-
gración social y el desarrollo de formas pacíficas de abordar
y resolver conflictos que articulen lo cultural/simbólico, so-
cial y material”.
• Entornos inclusivos y seguros: con la misión de

“Construir espacios públicos inclusivos, seguros y convo-
cantes para el encuentro y la construcción de ciudadanía,
mediante la dotación de infraestructuras y servicios y el fo-
mento de relaciones sociales respetuosas y solidarias”.
• Gobernanza institucional/multinivel: con la misión

de “Impulsar diseños y dispositivos institucionales partici-
pativos y multinivel que permitan el desarrollo de políticas
adecuadas a la complejidad de los problemas sociales, me-
diante procesos de coordinación y articulación con liderazgo
político local”.
Cada uno de los mencionados lineamientos estratégicos con-

tiene una batería de acciones (programas, proyectos, intervenciones,
espacios institucionales), más o menos encadenadas y articuladas en-
tre sí. Una de ellas es el Dispositivo de Intervención sobre Situaciones
de Violencia Armada (DISVA).
El DISVA surge a partir de un exhaustivo estudio realizado des-
de el Observatorio de Convivencia y Seguridad y el posterior debate
político, que ponía en evidencia un crecimiento sostenido de situa-
ciones de violencia armada en la ciudad durante la última década,
mostrando una elevación acentuada en el último bienio. En 2003 el
54,2% del total de homicidios se producía con armas de fuego en la

compiladores
ciudad; en 2012 dicha participación creció al 82,4%, y hasta el 15 de

setiembre de 2013 se contabilizaba un 74,8% de los homicidios pro-
ducidos por arma de fuego. Se trata de un incremento del porcentaje
de participación de armas de fuego de casi el 52% entre 2003 y 2012.
Esta singularidad, evidenciaba, por un lado, la extensión o ma-
yor facilidad de acceso a armas de fuego en el mercado negro –de-
jando ver la permeabilidad e implicación de instituciones que portan
armas y de aquellas responsables por su control, producción y co-
mercialización; como policías y la industria de fabricaciones milita-
res radicada en la zona–, situación que, por otro lado, podría estar
explicando, en parte, la mayor letalidad de la violencia. La ciudad
transitaba un período donde heridos y muertos por arma de fuego
crecían año a año.
Un análisis de las víctimas de homicidio durante el primer cua-
trimestre de 2013 mostraba, además de la presencia fuerte de armas
de fuego, que el grupo mayormente afectado por este tipo de violen-
cia letal eran los varones jóvenes de sectores populares. Un dato rele-
vante para el diseño del dispositivo además, fue la evidencia de débil
nexo con la dimensión inclusiva del Estado y la sociedad (sistema de
protección de derechos, educación y trabajo; en incluso la familia) y
una aparente vinculación más consolidada con la faz represiva o pu-
nitiva (sistema penal), articulada a través de mecanismos formales o
informales, legales o ilegales. La debilidad del vínculo con el Estado
en su faz inclusiva encontraba, sin embargo, una excepción: la co-
nexión con el sistema municipal de salud.
Una parte significativa de las situaciones analizadas había teni-
do contacto con el sistema de salud local, en particular se mostraba
un uso, a veces muy intenso, de los servicios de guardia de los hos-
pitales municipales por causas vinculadas con violencias. El análisis
de los casos de muertes violentas ocurridos en la ciudad en el primer
cuatrimestre de 2013, mostraba que el 71% de los fallecidos había
ingresado a los hospitales municipales antes de su deceso, siendo
casi el 50% de los mismos por motivos vinculados con situaciones
de violencia, muchos de ellos de forma reiterada (incluso hasta diez
veces). El sistema de salud, en particular las guardias de los hospita-
les municipales se comenzaron a visualizar entonces como un lugar

225
de identificación y contacto con poblaciones a las que las políticas

sociales o de inclusión de todos los niveles del Estado no llegaban o
llegaban débil y/o asistemáticamente.
Por otro lado, aquellos estudios primigenios se orientaron tam-
bién a comprender la dinámica y cualidad de la violencia armada. Se
apreciaba una fuerte focalización territorial de este tipo de violen-
cia, ya sea que se tratara de casos de personas fallecidas o heridas, y
una fuerte presencia de entramados complejos de circularidad de la
violencia. Violencia que se respondía con violencia en un territorio
acotado. Profundizando el análisis, se apreciaba que esa circularidad
se sostenía en la presencia de pequeños grupos de pertenencia que
construía su propia identidad en la diferenciación con otro, cuyos
conflictos o diferencias, subjetivantes, se resolvían de forma violenta.
Una violencia que, además, no podía ser interpretada escindidamen-
te de los complejos entramados forjados en paisajes de vulnerabi-
lidad social y urbana en los que la presencia de bunkers, armas de
fuego y otras economías del delito (con todo su sostenimiento insti-
tucional), generalmente encadenadas, se iban haciendo cada vez más
numerosas y habituales.
La lectura político técnica de la situación, o el problema así
construido, fue haciendo visible y abordable para los decisores la
existencia de un renovado problema de política, un espacio de acción
para el Gobierno local que ahora podía ser leído en términos de cierta
vacancia. Ni el significativo esfuerzo presupuestario y humano de los
diferentes niveles del Estado, incluyendo la reconocida experiencia
local en materia de política socio-urbana, ni los abordajes punitivos,
lograban abordar la cuestión emergente así problematizada.
Se opera así un desplazamiento de la noción de (in)seguridad
a la de violencia social. Violencia social que anida en las fracturas
sociales, hiatos donde otras formas de vida y subjetivación no con-
vencionales o en los márgenes de la legalidad y lo “aceptable” por la
sociedad convencional tienen lugar. Una formulación del problema
de política, por tanto, como violencia social en contextos de fragmen-
tación social y diversidad/clivaje cultural.
Anidado en esta lectura, se formula el DISVA, que integra a
las Secretarías de Promoción Social y Salud Pública, así como a la

compiladores
Subsecretaría de Prevención y Seguridad Ciudadana y al Observatorio

de Convivencia y Seguridad, por el Estado local, y a la Secretaría de
Seguridad Comunitaria dependiente del Ministerio de Seguridad del
Gobierno de la provincia de Santa Fe y una permanente articulación
con otras agencias clásicas del sistema penal y de derechos huma-
nos. El dispositivo era interpretado en el marco de la necesidad de
“recrear las políticas vigentes a fin de dotar de mayor efectividad a la
acción del Estado para el caso de este particular colectivo social. La
problemática de marras requiere de nuevas estrategias que alcancen
más eficazmente a los grupos envueltos en situaciones estructurales
de violencia, desde una perspectiva inclusiva de efectivización de de-
rechos (ofreciendo una alternativa a las estrategias punitivas)”.4
El DISVA se fijaba objetivos en dos niveles temporo-espaciales
de forma articulada. En un primer momento o nivel, se proponía ac-
tuar en la coyuntura que abre una situación de violencia armada brin-
dando atención socio-psicológica inmediata en clave de prevención y
seguridad a la/s víctima/s, directas o indirectas, de violencia armada
(heridos/as y grupo de pertenencia) a fin de contener y preservar la
integridad de los/as afectados y evitar repercusiones violentas a par-
tir del hecho. En un segundo momento o nivel, actuar en el contex-
to estructural que fomenta situaciones y modos de vida asociadas a
violencias para promover procesos de integración social y mejorar la
calidad de vida y oportunidades de desarrollo individual y colectivo
(de grupos de referencia), mediante la activación de estrategias mul-
tiagenciales sostenidas de abordajes de cada situación.
Entre las funciones inicialmente diseñadas, figuran:
• Identificar personas ingresadas a los efectores municipales

con heridas de armas de fuego.
• Establecer contacto inmediato con la/s víctima/s, a fin de

brindar contención y facilitar protección, activando los re-
cursos disponibles, de ser necesario.
4. Observatorio de Convivencia y Seguridad - MR, 2013.

227
• Diagnosticar/Reconstruir las tramas socio-territoriales y

culturales que desencadenan el hecho (violencia armada),
construyendo alternativas multiagenciales de abordaje, a fin
de evitar escaladas de violencia o repercusiones que puedan
afectar a las personas involucradas.
• Propiciar nexos, articulaciones y abordajes o derivaciones

eficaces, estableciendo los contactos necesarios con equipos
con capacidad para la atención de la problemática según las
situaciones y diagnóstico construido.
• Realizar un seguimiento sistemático de los casos atendidos.
La sola lectura de los ambiciosos objetivos y funciones anticipa

la magnitud del desafío. Anticipación que devela el desborde de los
márgenes de un mero instrumento, colocándose más bien en la senda
sinuosa de un proceso social complejo que diputa sentidos, propone
revisar prácticas, visiones y estructuras; resignifica espacios institu-
cionales, se cuela en mesas de gestión multiagenciales y multinivel
haciendo jugar información y conocimientos que recontextualizan
los modos de problematizar y hacer.
Si conceptualizamos a la política pública como un “proceso so-
cial complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su
accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a secto-
res de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a
una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones
de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instru-
mental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar
en consecuencia, transformando la realidad” (Díaz, 1998), entonces,
estamos en ese terreno.
A lo largo del proceso de elaboración y en los primeros pasos
de la implementación, el DISVA deja apreciar un conjunto de nudos
problemáticos que develan, en buena medida, tensiones y desafíos
que el abordaje de la cuestión propuesta representa para la gestión
local. Bucear en ellos es el objeto de las páginas que siguen.

compiladores
4. El proceso de política en clave de tenciones. El

Dispositivo de Intervención sobre Situaciones de Violencia
Armada en acción
La incursión de un Gobierno local, en este caso la Municipalidad

de Rosario, ofrece una oportunidad para reflexionar sobre esas tra-
yectorias esquivas y dinámicas que, en su historización, deja apreciar
múltiples hitos como eventos de recontextualización. Ese pretendido
proyecto de dirección política y de dirección ideológica del Estado
y la sociedad que se gobierna que estarían expresando las políticas,
según las concibe Medellín Torres (1997), será entonces el equilibrio
transitorio y siempre inestable que, en devenir, se construya en el
flujo de relaciones situadas de poder en un determinado contexto.
El proceso de desplazamiento del enunciado genérico expresa-
do en la agenda sistémica en una preocupación por la (in)seguridad
alumbra una arena de disputas por el sentido de la definición que
anuda una orientación de la acción. En cada momento de su trayec-
toria –ya sea como aporte desde la prevención situacional, o en la
construcción de nuevas alianzas estratégicas para dicho abordaje
o reconceptualizada en tanto violencia social en contextos de frag-
mentación social y diversidad/clivaje cultural– la política enunciada
construyó sentidos y fue alojada institucionalmente moldeando, de
forma retrospectiva y concomitante, la fisonomía y contenido de la
cuestión socialmente problematizada. Vista la trayectoria en su ex-
tensión, se trata de productividades posdecisionales (Majone, 2005)
que subsisten en marcos recontextualizados, estructurando arenas
de disputa de sentidos subyacentes al mismo enunciado público de
la política. Arena que deja ver el carácter fragmentado y cristalizado
de las estructuras estatales (Oszlack Y O’Donnell, 1976) que frente a
la anhelada univocidad de una dirección política e ideológica colocan
con toda su crudeza el universo de lo diverso.
El proceso de asunción de una competencia tradicionalmente
ajena al Gobierno local en el marco de un proceso incremental, su-
pone la estructuración de todo un complejo entramado de “propie-
tarios” y desentendidos” (Gusfield, 2014), “activistas” y detractores”,
“dinamizadores” y “obturadores”; tradiciones, culturas, estructuras y

229
coyunturas, que, en interacción, darán el tono al proceso de la políti-

ca, su contenido y sentido.
Alojado en este complejo y dinámico entramado de produc-
ción, en su despliegue la política hace visibles aspectos tensivos que
pendulan entre la singularidad del caso bajo análisis y el carácter más
estructural que para un Gobierno local supone asumir un nuevo com-
promiso de política pública en los actuales contextos y situaciones.
4.1. Notas sobre la formulación de la política. Tensiones en torno a

la direccionalidad y contenidos
El proceso de reconceptualización de la cuestión en términos

de violencia social en contextos de fragmentación social y diversidad/
clivaje cultural conllevaba un primer desplazamiento de su primige-
nio alojamiento institucional. De las privilegiadas áreas de control
municipal que, aunque con una mirada privilegiadamente preventiva
en lo ambiental –aunque no exclusivamente, como se ha dicho–, im-
pulsaba articulaciones multinivel con el sistema clásico del gobierno
de la seguridad, se comenzaba el sinuoso proceso de radicar la pro-
blemática en las áreas sociales. El alojamiento en este espacio de la
gestión local, al ser leído desde el espacio institucional y organizacio-
nal, supuso todo un movimiento de recontextualización que tensiona
de forma permanente hacia una relectura de la cuestión.
Al ser pensado desde las posibilidades de abordaje, y sobre la
base de la primera idea genérica que concitaba consensos políticos
relativamente amplios al interior de la gestión, las posiciones de los
decisores tecno-políticos se dirimieron en un renovado debate por el
sentido de las políticas sociales para el colectivo involucrado y que
asumió forma conceptual tejida en torno a las elusivas nociones de
integración y/o/con inclusión. Haber llegado al consenso genérico
en aquella primera aproximación de que el colectivo social con el que
se pretendía trabajar no se caracterizaba por condiciones de desafi-
liación ni de exclusión en abstracto, sino que en las fracturas de lo
social construían procesos identitarios de pertenencia y vida –ancla-
dos en entonos atravesados por economías delictivas, permeabilida-
des institucionales que daban lugar a todo un complejo de prácticas

compiladores
que producían, reproducían y sostenían ilegalismos que contribuían

a introyectar la violencia como forma de vida–; tuvo consecuencias
nodales para el desarrollo de la política.
Reconocer que había inclusión, o sociedad –otra sociedad–,
al margen de los valores socialmente aceptados en abstracto, y que
esos procesos de inclusión se desarrollaban en los márgenes de las
políticas estatales vigentes suponía un ejercicio de evaluación retros-
pectiva que profundizó la distancia de posiciones. La arena de debate
se estructuró entonces en torno a diversas tomas de posición que se
ordenaban de forma diversa en la confluencia variable de dos pos-
turas: profundizar el esfuerzo de las políticas vigentes de inclusión
(vinculadas al mundo de la familia, la educación y el trabajo) o trans-
formarlas, crear otras nuevas acciones que pusiera nuevamente en
valor el colectivo social en el concepto de integración, sutura. Es en
este punto donde la dinámica del debate por nombrar el problema
asume contornos que se aproximan a la irreductibilidad, quizás ficti-
cia, y el vínculo entre conocimiento y política emerge con una poten-
cia adversativa.
Resuenan en este punto las ricas reflexiones de Denise Merklen
(2013) sobre las dinámicas contemporáneas de la individuación.
Pensar los procesos de individuación, sostiene el autor, es situarse
en el terreno de los procesos sociales que en las últimas décadas han
intensificado el carácter diverso y plural de lo social y que han acom-
pañado la transformación del contenido y sentido de las políticas
públicas. Si, como sostienen autores como Merklen o Dubet (2011),
las viejas instituciones que Durkheim identificara como estratégicas
en el proceso de socialización hoy están siendo resignificadas en un
nuevo programa en línea con la producción social de un individua-
lismo recreado, entonces ¿no competirán ellas desventajosamente
con otras políticas del individuo (las de la sociedad de fractura), sólo
estatales en sus márgenes, en las que gran parte de los sujetos del co-
lectivo de referencia ya forman parte? ¿En qué medida, por otro lado,
no han resultado expulsivas esas mismas instituciones de los colec-
tivos a quienes ahora se pretende incluir? Frente a ello, se plantea la
alternativa de provocar un desplazamiento del individuo y las insti-
tuciones de individuación, al menos en una primera instancia, hacia

231
un ejercicio de sutura, en la dimensión de los entramados, las mallas,

los vínculos sociales. Traducido a una narrativa de lo factible, la pro-
puesta puede enunciarse de una manera simple: integrar entrando
de lleno en la conflictividad, a pesar del severo límite competencial,
y desde un abordaje privilegiadamente social del Estado municipal.
Si bien se trata de dos posturas que, en la discusión, no se ar-
gumentaban como mutuamente excluyentes, la temporalidad y jerar-
quización con las que se las piensa da el tono a un contrapunto en vi-
gencia, confiriendo a la política una trayectoria incremental, abierta,
dinámica, cambiante.
4.2. Notas sobre la implementación de la política. Tensiones en

torno a conceptos y recursos
El ciclo de las políticas públicas es un dispositivo analítico que

permite diferenciar una serie de fases a través de las cuales ellas se
desarrollan. Sabido es que dichas fases no siguen en los procesos rea-
les y concretos el mismo orden lógico con las que el herramental las
ordena. Los momentos tienden a superponerse, solaparse, anticipar-
se. Una etapa suele revisar la anterior y condicionar la posterior en
simultáneo (De León, 1997). Esto es precisamente lo que con pronti-
tud se identifica en el análisis del DISVA.
De forma concomitante a la disputa en torno a la direcciona-
lidad y contenido de la política comentada precedentemente, se ha
venido implementando el Dispositivo, consolidando así su carác-
ter incremental. Inicialmente se pensó la implementación como un
momento de consolidación de la formulación de la política, dejan-
do abierto un proceso de aprendizaje, a modo de prueba piloto, que
contribuyera a precisar sus contornos y clarificar las expectativas
de logro. A poco de andar, fuerzas de cambio y fuerzas de conserva-
ción en las organizaciones involucradas hicieron sentir su potencial
reconceptualizador.
En tanto el DISVA prevé un trabajo multiagencial y en red en el
abordaje, la implementación implica la incorporación de una plura-
lidad de organizaciones diversas, portadoras de prácticas, agendas y
compromisos preexistentes que construyen un marco de equilibrios

compiladores
relativamente aceptados. Todo cambio en las organizaciones con-

mociona. Introducir una lógica de abordaje como la que plantea el
Dispositivo, bajo la evidencia de que se trata de abordar a un colec-
tivo social con el que hay que reconstruir un vínculo –en cuya rup-
tura o inexistencia es probable que las propias prácticas existentes
de las agencias estatales hayan contribuido– supone una recon-
texualización en la que se dirime nuevamente el sentido de la acción.
Una valoración de estos aspectos muestra una fuerte tensión hacia
la adecuación del dispositivo a las prácticas existentes. Cada caso a
abordar, o el problema de política como había sido incipientemente
conceptualizado, es ahora leído a la luz de las soluciones disponibles.
Un cúmulo de disputas adversativas, manifestaciones de fuerza sin-
dicales, resistencias a atender situaciones de violencia armada, rega-
teo de información, saturación intencionada de agendas, y todo otro
conjunto de juegos (Bardach, 1996) han sido puestos en escena por
los equipos técnicos y profesionales involucrados.
No es casual, entonces, que los logros más significativos hayan
sido en el marco de aquellas unidades de organización que han sido
creadas para responder a la problemática de la creciente violencia
social (el propio equipo del DISVA, que funciona en el Hospital de
Emergencias de la ciudad o el Programa Nueva Oportunidad, que
trabaja con jóvenes en situaciones de alta vulnerabilidad) o que vie-
nen desarrollando un trabajo con poblaciones atravesadas por situa-
ciones de violencia (como los dispositivos territoriales de la Guardia
Urbana Municipal). Junto a la estructura formalmente definida para
el trabajo, se fueron creando mecanismos informales de coordinación
que van forjando viabilidad mediante la construcción de coaliciones
o de una comunidad de política que impulse el traslado de su núcleo
de creencias a la actuación organizacional, sin por ello sustraer la
persistente disputa por el propio sentido de la política.
Esta dualidad entre la estructura formal y la comunidad de
la política (que bien podría nombrarse como estructura relevante o
eficaz) se traduce en una correlativa puja por los recursos, al tiem-
po que produce una inflación de exigencias sobre la gestión local, al
detraer fácticamente la discusión sobre prioridades y selección de
acciones a sostener. Es un dato incontratable de la realidad que el

233
presupuesto público es finito, toda nueva política insume un cúmulo

de recursos que abre la discusión sobre las asignaciones presupues-
tarias. Alojar la nueva política –priorizada por la gestión local– en el
marco de organizaciones existentes, suponía necesariamente una re-
jerarquización de su actuación. En el caso bajo análisis, al soslayar las
resistencias organizacionales activando recursos efectivos, se eludió
la necesaria discusión sobre la actuación organizacional, al tiempo
que se abrió una nueva ventana que daba oportunidad de germinar
a viejos reclamos, al mantener relativamente activa la ficción de un
compromiso de la estructura formal con la política. Esta tensión en
torno a recursos escasos relocaliza la discusión en una nueva arena.
Lo que en un plano se dirimía en una disputa conceptual por el sen-
tido de la política, en el espacio de la implementación las relaciones
de poder se reconfiguran a través del manejo de los recursos dispo-
nibles, presionando con ello a través del regateo de las capacidades
organizacionales el sentido de la política. Se estructura así un espacio
de múltiples locaciones donde la acumulación y concesión de recur-
sos van construyendo los contornos del problema y las modalidades
de la solución.
4.3. Notas sobre la comunicación de la política. La política bifronte

o tensiones en torno a la política como problema y como solución
Formulada la cuestión en los términos comentados, e identi-

ficado el colectivo social mayormente afectado (jóvenes de sectores
populares social y urbanamente vulnerables), la política enfrenta el
riesgo de quedar atrapada en el devenir de procesos de estigmatiza-
ción de poblaciones que nutren el mismo problema que intenta abor-
dar. El sentido y contenido de la política también se dirime en un
momento posdecisional en que la actividad comunicativa muestra su
potencial performativo.
El diagnóstico y el abordaje de la cuestión –y su conceptualiza-
ción o metapolítica subyacente, utilizando una expresión de Majone
(2005)–, que se han propuesto desde la gestión local han tenido un
alto nivel de exposición pública. Medios de comunicación, redes
sociales, diversas jurisdicciones de los poderes ejecutivo, judicial y

compiladores
legislativo, discuten la cuestión y se posicionan respecto de las “solu-

ciones” propuestas. “La política está hecha de palabras” nos recuerda
Majone. Actores situados, e intencionados, realizan singulares apro-
piaciones que abren un momento posdecisional de redefinición de la
política. El discurso, la palabra, el debate, tienen un efecto performa-
tivo que tanto puede brindar argumentos para la movilización colec-
tiva que viabilice el desarrollo de la política como provocar aperturas
conceptuales, como ventanas de oportunidad, por las que puedan
colarse actores con “soluciones” tensivas. El esfuerzo por dirimir los
contornos de la política o la metapolítica se relocaliza ahora en un
nuevo espacio, el del debate social y colectivo.
Los avatares de la palabra han forzado un esfuerzo por un re-
finamiento comunicativo que afronta el desafío de deslindar el pro-
blema de su manifestación, de forjar ciertas clausuras conceptuales
evitando la asimilación del colectivo afectado con la cuestión social-
mente problematizada como productor o protagonista. La cuestión
del “estigma” aparece criticada o reforzada, dependiendo del vocero,
en páginas centrales de los diarios locales. En el caso bajo análisis
esto viene forzando la emergencia de un conocimiento adversativo,
por un lado, pero también de una estrategia de construcción de evi-
dencia no ya de la manifestación del fenómeno en sus terminales más
vulnerables, en la que la política se expone al riesgo de estigmatizar
poblaciones, sino de algunos de los entramados que hacen posible
la estructuración de esa violencia. Focalizar en las estructuras de las
economías delictivas mediante un desplazamiento discursivo de la
problemática social a la cuestión criminal, ello a través de una estra-
tegia de vinculación informal con líderes locales de opinión (ya sea en
la academia, la prensa, la comunidad o espacios de gestión) que per-
mita construir una agenda concertada de temas orientados a enfocar
o iluminar el “otro lado de la moneda”.
Una vez más, dirimir la política en un proceso incremental,
construir viabilidad y factibilidad, entraña salirse de sus propios ca-
bales, desbordar su espacio específico, deslocalizar. Todo ello sitúa
al Estado local, y sus agencias específicas, a jugar un juego que lo
desborda y que le demanda alta capacidad política y sólida capacidad
técnica.

235
4.4. Notas sobre el Estado. Tensiones de una racionalidad

fragmentada
Como se ha dicho, el DISVA plantea una estrategia de abordaje

multiagencial que armoniza con la complejidad y multidimensiona-
lidad de la cuestión problematizada. En este sentido, el dispositivo
se halla desde sus inicios en proceso de construcción y consolidación
de una red amplia y diversa para el abordaje de cada situación iden-
tificada. Esta red incluye actores de distintas jurisdicciones y niveles,
que poseen sus propias racionalidades y lógicas de actuación, disí-
miles recursos y relevancias actorales, sus propios problemas, jerar-
quías, prioridades y agendas. Como todo trabajo en red, un desafío
de envergadura consiste en construir una mirada compartida sobre el
problema y las estrategias adecuadas para abordarlo.
Si para el sistema de salud un nudo crítico de la gestión hos-
pitalaria consiste en producir la externación en tiempo y forma, de
acuerdo a parámetros médicos de calidad en la atención de salud,
para permitir la circulación de pacientes en un contexto de fuerte
presión de “demanda”; para el DISVA prolongar la internación para
garantizar condiciones seguras (sin riesgo para la propia vida en una
lógica de circularidad de violencia) es un factor crítico para abordajes
adecuados y pertinentes. Si para las áreas territoriales de promoción
social es un objetivo habitar sus instalaciones y extender el uso de
sus “ofertas” a las personas que viven en sus territorios de inciden-
cia, para el dispositivo resulta crítico intervenir en los conflictos me-
diante estrategias que promuevan aproximaciones sociales y tiendan
a suturar brechas. Si para la policía de los territorios donde ocurre
el hecho violento su lógica la lleva a manejar la información como
recurso de poder y decidir sobre la forma, modalidad y tiempo de in-
tervención; al Dispositivo le interesa, deslocalizar el análisis y la toma
de decisiones para deconstruir las tramas de violencia institucional
que pueden estar contribuyendo a estructurar el entramado de vio-
lencia social, mediante procesos políticos de diálogo y decisión. Estos
ejemplos sitúan al DISVA, en todo su trayecto, en procesos múltiples
y simultáneos (activados ad hoc o casuísticamente) de negociación en
los que se disputa, dirime, acuerda, no sólo el abordaje en concreto

compiladores
de la situación sino también la propia política. Se trata de un proceso

complejo y para nada lineal, de múltiples y correlativas implicancias
interinstitucionales, un juego de posiciones y ajustes mutuos que, de
persistir en el juego, van forzando cambios –a veces significativos, a
veces marginales, a veces impeceptibles– en las propias instituciones
y prácticas implicadas.
Un caso que patentiza y muestra en toda su magnitud el desafío
que entraña en el marco de esta política un abordaje que se sitúen en
el mismo terreno de complejidad del fenómeno problematizado en
clave de política pública, es la tensión, cuando no abierta contradic-
ción, entre la política social de integración y la política penal o secu-
ritaria. Como se ha dicho, el colectivo con el que trabaja el DISVA se
halla fuertemente atravesado por situaciones de violencia social que
lo sitúan en proximidad de los abordajes punitivos. De acuerdo a los
estudios y análisis efectuados por el Observatorio de Convivencia y
Seguridad, se mostraba que gran parte de las personas fallecidas du-
rante 2013 por arma de fuego tenían una biografía de contacto próxi-
mo con la faz represiva del Estado. El desafío es, ahora, poner la otra
mejilla, mostrar en cercanía la faz inclusiva e integradora del Estado.
Y en medio de esa disputa está el sujeto, su grupo, su colectivo.
Estado que incluye, detiene, integra, encarcela, persigue, com-
prende. Estado “desquiciado” en disputa por el sujeto. Esta tensión
nodal, siempre presente, se ha hecho más aguda con la llegada de las
fuerzas federales de seguridad a territorio rosarino en el mes de abril,
al menos en un primer momento.
En esta tensión, los viejos alojamientos institucionales que ex-
presan un problema desde la prevención situacional reaparecen con
renovada fuerza. Si la fuerte presencia de las fuerzas de seguridad va
cercando y acotando el espacio del abordaje social no del crimen y el
delito, sino de la violencia social, entonces el socio local de la estra-
tegia punitiva serán las áreas de control municipal, con todo su ejer-
cicio aprendido de tiempos (no tan) pasados. Se trata de un contexto
tensivo que corta transversalmente las estructuras estatales socavan-
do la pretendida unidad de acción.

237
5. Consideraciones finales
El caso presentado muestra las singularidades y sinuosidades

por la que transita una política pública en escenarios de complejidad.
No obstante, puede provocar algunas reflexiones que se sitúen en el
terreno de los contextos más generales para la acción en los gobier-
nos locales argentinos. En este sentido, podemos mencionar:
• El protagonismo de la política. Más allá de la vieja dis-

cusión planteada por Lowi de si las políticas (policy) con-
dicionan la política (politics) o a la inversa, lo que resulta
evidente es que toda política pública posee un componen-
te político privilegiado que permite construir viabilidad, e
incluso factibilidad, para la acción emprendida. En el caso
analizado hemos visto que es a través de la acción política
intencionada que se van forjando escenarios de posibilidad
en los que construir sentidos compartidos en el marco de
universos signados por la fragmentación y la dispersión or-
ganizacional e institucional, construir situadamente poder
reconfigurando la relevancia actoral forjando alianzas o co-
munidades de políticas promotoras de sentidos y orienta-
ción para la política, promover armados artesanales de la
política en contextos inestables, etc.
Interesa aquí en particular echar luz sobre las dificulta-

des y desafíos que entraña para los municipios argentinos,
a partir del caso analizado, situarse en las “cumbres de la
alta política”. El trabajo provocó alguna aproximación a la
complejidad que conlleva incluir en la agenda política local
una cuestión en cuya estructuración y abordaje intervienen
variables sobre las que no se tiene control, escasas compe-
tencias y recursos, y en las que las posibilidades de abordaje
exitoso demanda, necesariamente, una gobernanza mul-
tinivel. Se trata de un esfuerzo de continua relocalización
a través de la acción política para dirimir el sentido de la
política pública local, jugando en la “alta política”, pero con

compiladores
credenciales propias de los esquemas autarquistas, como es

el caso de los municipios de la provincia de Santa Fe.
El débil municipalismo de nuestro sistema federal no con-

templa instancias institucionales formalizadas donde los
municipios diriman la “política mayor”. Las eventuales me-
sas de trabajo o diálogo donde se discuten o ponen en co-
mún los grandes problemas nacionales que impactan en los
territorios y generan movimientos sociales hacia el Gobierno
local, como el de la inseguridad o la violencia, no los encuen-
tran entre los invitados. Las competencias y recursos locales
no parecen haberse alineado al mandato de la reforma cons-
titucional que incorporaba la autonomía municipal. En es-
tos contextos, la dinámica política, con sus anclajes estruc-
turales y sus tiempos de coyuntura, tiene incidencia nodal
en el devenir de las políticas formuladas en el espacio local.
No obstante, en este contexto restrictivo, en el que la di-

námica política con bajo nivel de institucionalidad marca
el tiempo y futuro de la política pública, el caso analizado
encontró en la acción política deslocalizada o resituada en
una arena multinivel y en situación de desborde de su marco
competencial específico, una clave de entrada -aunque sea
con un papel subordinado o con niveles variables de vulne-
rabilidad- para forjar o propiciar escenarios de posibilidad y
viabilidad.
• El poder del conocimiento. El caso analizado mostró

la contribución significativa del conocimiento –ya sea en
su forma de dato, idea o argumento (Weiss, 1999)–, en la
construcción no sólo del sentido y direccionalidad de la po-
lítica, sino también en la de viabilidad y factibilidad. Nos
referimos no sólo al conocimiento alojado en los sujetos o
personas, productos del conocimiento que nutren las to-
mas de decisiones, que construyen evidencia y argumentos
para utilizarlos en contienda, que aportan al seguimiento

239
y evaluación de las acciones emprendidas; sino también al

que se despliega en el nivel organizacional. Organizaciones
que aprendan, capaces de hacer y renovar problemas, de
acompañar, debatir, definir, reapropiarse positivamente de
las renovadas cuestiones que las dinámicas agendas locales
forman.
• La escasez de recursos. Un elemento que suele acompa-

ñar todo proceso de política es su componente financiero y
la consecuente disputa en torno a los recursos necesarios.
Como se ha visto en el apartado precedente, múltiples son
las tensiones que se inscriben en este capítulo de las políti-
cas. Interesa aquí, más bien, detenerse en la dificultad que
entraña para un municipio como Rosario afrontar escena-
rios complejos de estructuración y desarrollo de políticas,
cuyos contenidos y sentidos se dirimen en espacios multi-
nivel en los que los clivajes de poder son notorios. Y los re-
cursos financieros son un componente nodal para analizar
la capacidad de incidencia de los actores implicados en los
procesos de que se trate. Esto nos remite a las modalidades
y dinámicas de la estructura de financiamiento de nuestro
sistema federal de gobierno.
De acuerdo a un estudio realizado por la Secretaría de

Hacienda y Economía de la Municipalidad de Rosario, un
rasgo que se considera distintivo del municipio argentino es
su desfinanciamiento estructural. Esa aseveración se funda-
menta con la propia estructura de ingresos del Gobierno lo-
cal. En un contexto inflacionario, con inflaciones anuales de
más de dos dígitos, el financiamiento propio del Estado lo-
cal recae primordialmente sobre gravámenes que no acom-
pañan automáticamente el aumento de precios, en tanto la
gran mayoría de los gastos si lo hace. Los ingresos que no
se ajustan al proceso inflacionario son típicamente la co-
participación del impuesto inmobiliario y la tasa general de
inmuebles. Durante los años 1994-2003 la coparticipación

compiladores
del Impuesto Inmobiliario representaba un 29% del total de

coparticipaciones que recibimos los municipios y comunas,
comenzando a disminuir esta participación a partir del año
2004 y continuando dicha tendencia hasta llegar a repre-
sentar en 2013, y luego de la reforma tributaria provincial el
10,83% sobre el total coparticipado. Lo mismo sucede con la
tasa general de inmuebles, que de ser el 49% de los recursos
tributarios totales y el 28 de los recursos tributarios propios
en el 2001 a ser el 30 de los totales y el 15 de los propios.
Respecto de los gastos, sostiene el mismo estudio, casi el

100% de los mismos se ajustan casi automáticamente a la
inflación. En el caso de los salarios, los mismos se ajustan
de acuerdo a lo resuelto por la paritaria de empleados mu-
nicipales y comunales, y los servicios públicos tercerizados
se actualizan de acuerdo a la Ordenanza Nº 7.449 de rede-
terminación de precios al igual que los contratos de obra
pública.
Esta diferente tasa de crecimiento de los gastos respecto

de los recursos se traduce en un desequilibrio presupues-
tario que asume carácter estructural que resulta difícil de
sostener.
El municipio queda así inmerso en una situación de de-

pendencia financiera que incide en las decisiones de polí-
ticas, haciéndolo vulnerable, cuando no dependiente de las
decisiones de políticas que se producen en otros niveles de
Gobierno. En este sentido y marco, la capacidad de iniciar
y sostener políticas a lo largo del tiempo, propiciando la
maduración de las intervenciones, puede verse seriamente
afectada.

241
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08 • Las políticas públicas en la provincia
de Buenos Aires: Un ejercicio de
comparacióon y algunas proposiciones
Julián Bertranou,1 Fernando Isuani,2 y Elsa Pereyra3
Resumen. El trabajo centra su análisis en los procesos de formulación y desa-

rrollo de políticas públicas en la provincia de Buenos Aires y se pregunta
acerca de cuáles son las características centrales que guían dichos proce-
sos. Para ello pone su mirada sobre tres campos considerados estratégi-
cos: el fiscal, el educativo y el ambiental. El artículo ensaya una serie de
argumentos que, sustentados en las evidencias obtenidas en un trabajo
de investigación reciente, buscan explicar los modos que caracterizan al
proceso de definición y desarrollo de políticas públicas en el principal dis-
trito de la Argentina.
Palabras claves. Estado subnacional - política pública - políticas públicas com-

paradas - provincia de Buenos Aires - Estado
Abstract. This paper focuses its analysis on the formulation and implementa-
tion process of public policy in the province of Buenos Aires, and asks
about the core features that guide these processes. This sets her sights
on three strategic areas: taxes, education and environment. The article
attempts a series of arguments, supported by evidence from a recent re-
search, seeking to explain the ways that characterize the process of defi-
ning and developing public policies in the main district of Argentina.
1. Universidad Nacional de San Martín. E-mail: jbertran@unsam.edu.ar

2. Universidad Nacional de General Sarmiento. E-mail: fisuani@ungs.edu.ar
3. Universidad Nacional de General Sarmiento. E-mail: epereyra@ungs.edu.ar

compiladores
Keywords. Subnational state - public policy - comparative politics - Buenos

Aires province - State
1. Presentación
En este trabajo analizamos los procesos de formulación y de-

sarrollo de políticas públicas en la provincia de Buenos Aires y nos
preguntamos acerca de las características centrales que guían dichos
procesos. Para ello centramos la mirada sobre tres campos conside-
rados estratégicos –el fiscal, el educativo y el ambiental– en tanto
cada uno de ellos refiere al desarrollo de funciones centrales de los
estados: la extractiva, la distributiva y la regulatoria.
El análisis comprende un horizonte temporal de aproximada-
mente treinta años –desde el advenimiento del régimen democrático
en 1983–, en consonancia con los aportes más recientes en el campo
de los estudios sobre políticas públicas, que sostienen la relevancia
de la perspectiva histórica para un adecuado conocimiento de los
procesos que las explican.
No existen muchos estudios sobre el Estado de la provincia de
Buenos Aires y las formas en que se desarrollan las políticas públicas
en ella.4 Nuestro trabajo permite avanzar en esta dirección, y parte de
valorar algunas dinámicas políticas, sociales y económicas específi-
cas que distinguen a Buenos Aires del resto de las provincias argenti-
nas. Por un lado, la condición de provincia próspera, con exportacio-
nes y producto bruto geográfico que están dentro de los primeros del
país, contrasta con la persistencia de la pobreza, la desigualdad y los
altos niveles de inseguridad. Por el otro, Buenos Aires es la provincia
que maneja las mayores dotaciones de recursos propios, siendo en
4. La identificación de esa vacancia inspiró un proyecto de investigación en

el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento
denominado “La dinámica socio-política y administrativa de la formulación
de políticas públicas estratégicas de la Provincia de Buenos Aires y su
implementación en el nivel local de gobierno”, que se desarrolló entre 2011 y
2014 y contó con financiamiento de la Agencia Nacional de Promoción Científico-
Tecnológica; el presente artículo se basa en los avances realizados en este marco.

245
términos relativos la más independiente de los aportes del gobierno

federal. De otra parte, el Estado provincial no cuenta con muchos de
los recursos políticos de que disponen sus pares de otras provincias:
por lo pronto le cuesta resguardar su imagen porque lo que sucede
en la provincia es recogido por los medios de comunicación naciona-
les, y aislar a la provincia de la influencia del gobierno nacional que
busca hacer pie allí, en particular con el fin de sumar votos para las
elecciones presidenciales o para contener algunos de los problemas
que surgen en su territorio y que afectan a la reputación del gobierno
federal (Benes y Moscovich, 2012).
Estudiar las dinámicas de formulación e implementación de las
políticas públicas en la provincia de Buenos Aires presenta el desafío
de sopesar cuáles de los procesos y eventos estudiados son atribui-
bles a situaciones propias de la provincia, y cuáles otros deben ser in-
terpretados con relación a otros actores y unidades políticas. Muchos
procesos atraviesan diferentes jurisdicciones, más aún, en ocasiones
están vinculados con tendencias globales que exceden las fronteras
del país. Con esta preocupación, en este artículo ensayamos una serie
de argumentos que buscan explicar los modos en que se definen y de-
sarrollan las políticas públicas en el principal distrito de la Argentina.
En el Apartado 2 exponemos las principales características es-
tructurales de la provincia y su dinámica política. El análisis de sus
vinculaciones más generales nos ha permitido avanzar en la cons-
trucción de un conjunto de proposiciones preliminares que preten-
den contribuir a la identificación del patrón seguido por el Estado
provincial para el diseño e implementación de políticas públicas.
Dichas proposiciones, presentadas en el Apartado 3, giran en
torno a un conjunto de dimensiones claves: la particularidad de la
relación Nación-provincia; la especificidad provincial en términos
de sus fortalezas y debilidades; el lugar del Estado provincial en los
campos de intervención estatal; la calidad de su burocracia; y las ca-
racterísticas que asume la interacción Estado-sociedad.
En el Apartado 4 caracterizamos brevemente los tres campos
de políticas estudiados. Para su análisis contemplamos tres ejes: a)
el proceso histórico de construcción de las agendas de gobierno en
la provincia de Buenos Aires, que permitió reconstruir el desarrollo

compiladores
de los procesos de políticas, entendiendo que los mismos expresan

relaciones entre actores políticos y socio-económicos que se han ido
constituyendo y redefiniendo con el paso del tiempo; b) las tensiones
entre política y administración desde una perspectiva que las con-
sidera como una característica inherente del Estado antes que una
dicotomía excluyente, y un vehículo para conocer cómo interactúan
los actores estatales en el marco de un proceso de política pública; y
c) las relaciones intergubernamentales entendidas como “el estable-
cimiento de un sistema de comunicación, coordinación y toma de de-
cisiones conjunta entre distintos niveles de gobierno, tengan o no un
carácter institucionalizado” (Jordana, 2002) y que desde una pers-
pectiva institucional, descansan en un entramado de reglas de juego
que gobierna las relaciones Nación-provincia y provincia-municipios
en el marco de determinadas políticas públicas.
En el Apartado 5 avanzamos en el testeo de las proposiciones
elaboradas contrastándolas con los casos estudiados, lo que permite
identificar similitudes y diferencias en el diseño e implementación de
políticas públicas y valorar su pertinencia. El último apartado está
destinado a reflexionar sobre el ejercicio desplegado y su contribu-
ción al conocimiento del Estado provincial y los modos de diseño e
implementación de sus políticas públicas.
2. La provincia de Buenos Aires: Aspectos estructurales y

dinámica política
Buenos Aires es la provincia más grande del país en varios

sentidos,5 y posee una estructura productiva y de servicios con una
5. Su territorio de 307.571 km2 está organizado en 135 distritos denominados

partidos, que albergan un total de 15.625.084 habitantes según el Censo de 2010
(el 38,9% del total nacional). En 2012 su Producto Bruto Geográfico ascendía a
176.000 millones de dólares, significando un 37,2% del Producto Bruto Interno;
y sus exportaciones en el mismo año arrojaron un valor de U$S 27.534 millones,
representando el 33,7% del total nacional. Según el Censo Nacional Agropecuario
de 2008, la superficie cultivada en cereales para grano y oleaginosas era
3.016.312 y 2.770.499 ha, respectivamente (34,8 y 26,6% del total nacional,
respectivamente) y en 2002 la existencia de bovinos ascendía a 16.612.170

247
dotación de recursos que la convierte en una de las provincias más

diversificadas del país.6
El conurbano bonaerense7 se recorta con nitidez del resto del
espacio provincial, pero ello no supone que el “interior” de la pro-
vincia –como habitualmente es calificado por la mayoría de los acto-
res estatales y sociales provinciales– sea un territorio homogéneo en
cuanto a la distribución de la dotación de recursos.
La concentración de recursos confluye en los distritos de ma-
yor industrialización: en medida variable, La Plata, Bahía Blanca,
General Pueyrredón con su ciudad cabecera Mar del Plata, Tandil,
Olavarría, Junín, San Nicolás, Campana y Zárate constituyen, ade-
más del ya referido conurbano bonaerense, los principales partidos
en los que población, actividad económica, servicios, equipamientos
cabezas (34,2% del total nacional). En cuanto a la actividad manufacturera,

según el Censo Nacional Económico de 2003 en la Provincia de Buenos Aires se
registraban 31.425 locales que empleaban a 392.017 trabajadores, y producían
un valor agregado de 31.642.603 miles de pesos (36,9; 41,0 y 48,0% del total
nacional, respectivamente). El sistema educativo bonaerense se componía
en 2011 de 16.373 unidades educativas de nivel inicial, primario, secundario y
superior universitario (30,0% del total nacional) que atendían una matrícula de
3.909.932 alumnos comunes distribuidos en los referidos niveles de enseñanza
(36,7 % del total nacional). En prácticamente todos los indicadores relevantes,
incluidos algunos cuyo desempeño es negativo como los vinculados con pobreza
y desocupación, la Provincia ocupa el primer lugar, seguida de lejos por las
provincias con las cuales comparte algunas características (Córdoba y Santa Fe).
6. En este plano, las limitaciones se asocian con el desarrollo del capitalismo
periférico y sus rasgos distintivos, la dependencia de la importación de bienes
de capital y del desarrollo tecnológico externo en líneas generales. La “pampa
húmeda” condensa los problemas recurrentes asociados con la estructura
desequilibrada de la economía argentina (Diamand, 1973; Braun y Joy, 1981;
Nochteff, 1994; Basualdo, 2006), y su comportamiento incide en el resto de la
economía nacional.
7. Se hace referencia a 24 los partidos de la provincia de Buenos Aires que,
dispuestos en tres cordones, constituyen la “mancha urbana” con centro en la
ciudad de Buenos Aires: Lomas de Zamora, Quilmes, Lanús, General San Martín,
Tres de Febrero, Avellaneda, Morón, San Isidro, Malvinas Argentinas, Vicente
López, San Miguel, José C. Paz, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Almirante
Brown, Merlo, Moreno, Florencio Varela, Tigre, Berazategui, Esteban Echeverría,
San Fernando, Ezeiza.

compiladores
y oferta cultural adquieren la mayor importancia relativa. A la vez,

y siempre con los partidos del Conurbano bonaerense ocupando los
primeros puestos, estos valores absolutos encubren un desempeño
bien diferente cuando se expresan per cápita, ubicando a los mencio-
nados partidos en el extremo prácticamente opuesto. Todo ello per-
mite explicar –al tiempo que es resultado de– las dinámicas de po-
larización y desigualación que desde mediados de la década de 1970
constituyen una nota distintiva de la estructura social bonaerense
que, por su peso, tracciona al conjunto del país, y que vienen siendo
amortiguadas levemente luego de la crisis de 2001/2002. El recono-
cimiento de estos contrastes y paradojas del desarrollo desequilibra-
do y sus expresiones más condensadas en el conurbano bonaerense,
ha permitido a los principales actores estatales provinciales organi-
zar una caracterización de la riqueza provincial como un “mito” que
se empeñan en desmontar permanentemente frente a Nación y el
resto de las provincias.
Este empeño es evidente cada vez que las autoridades de la pro-
vincia de Buenos Aires discuten con Nación y sus pares provinciales
el reparto de los recursos en el marco del régimen de coparticipación
federal de impuestos. Para apreciar adecuadamente la situación de
la provincia de Buenos Aires, conviene recordar que la evolución del
sistema tributario argentino se caracteriza por la creciente impor-
tancia, a partir de la década del setenta, de los impuestos indirectos
por sobre los directos, lo que ha acentuado su regresividad. Desde la
formulación del primer régimen de coparticipación en la década del
treinta fueron introduciéndose criterios redistributivos en la fórmula
de reparto; la revisión periódica de la distribución primaria y secun-
daria experimentó pronunciados altibajos hasta llegar a la situación
actual (2014) en que sigue vigente la Ley 23.548 de 1988, no obstante
el mandato constitucional de 1994 de modificarla en 1996, y la intro-
ducción de numerosas modificaciones que configuraron lo que suele
denominarse el “laberinto de la coparticipación” (Macón s/f).
En esta materia, la situación de la provincia ha experimenta-
do altibajos y, en todo caso, empeoró en los últimos treinta años.
Si al inicio de la coparticipación en que imperaban criterios devo-
lutivos, su participación en la distribución secundaria guardaba una

249
correspondencia fuerte con tamaño, población y recursos, a medida

que los criterios redistributivos fueron ganando lugar, contribuyó
solidariamente a corregir y/o compensar las fuertes desigualdades
provinciales. Tal pérdida de participación se verificó en ocasión de
la sanción de la Ley 20.221, que implicó la cesión de Buenos Aires
de cerca de seis puntos. Con el vencimiento de esta ley en 1983, la
Provincia experimentó un retroceso aun mayor, hasta que logró res-
tituir algo de su participación con la Ley 23.548, sin que ello confor-
mara de todos modos sus aspiraciones.8
Desde el punto de vista político, la provincia de Buenos Aires
constituye un bastión prácticamente inexpugnable del peronismo.
Desde la recuperación democrática, salvo en el primer período en
que el gobierno provincial estuvo en manos del radicalismo (1983-
1987), dicha fuerza política logró conquistar esa posición y conservar
el poder. Si bien ésta es una condición compartida por muchas de las
provincias argentinas y constituye, de hecho, una nota saliente de la
política nacional, el peso electoral de la provincia de Buenos Aires
la convierte en uno de los pilares más sólidos de la construcción del
peronismo como poder político.
La dinámica política provincial discurre al menos en dos an-
dariveles: por un lado, la “política por arriba”, que refiere al juego de
alianzas y conflictos entre las posiciones más encumbradas del campo
político –que para simplificar denominaremos elites políticas–, y que
tiene como marco a las instituciones político-electorales que la orga-
nizan; y por el otro, la “política por abajo”, que refiere al permanente
trabajo de construcción de los vínculos políticos de base territorial, la
legitimación de las elites políticas frente a sus clientelas electorales.
A la vez, estos dos planos se hallan condicionados por la posición de
8. La creación en 1992 del Fondo del Conurbano, constituido por medio

de la detracción de diez puntos del Impuesto a las Ganancias, supuso un
reconocimiento explícito de la necesidad de reponer en alguna medida los
recursos para el financiamiento del gasto provincial; pero con la decisión de
ponerle un tope en 1996 su relevancia fue diluyéndose hasta perder prácticamente
significación. En la actualidad, Buenos Aires contribuye con el doble de los
recursos que recibe en concepto de coparticipación.

compiladores
la provincia de Buenos Aires dentro del conjunto de las provincias

argentinas, y sobre todo por su relación con el nivel federal.
Mirado “desde arriba”, el mundo de la política bonaerense ha
tenido históricamente como epicentro a la ciudad de La Plata, en la
que se forman y reclutan cuadros políticos en los decisivos ámbitos
de la Universidad Nacional de La Plata y la Administración Pública
Provincial.9 Alrededor de La Plata pivotean los poderes de base terri-
torial organizados en cada municipio, y que se expresan en las dos
cámaras que componen la legislatura provincial. Esta circulación
radial del poder en el espacio provincial se completa con un eje de
interacción significativo con el poder central con sede en la ciudad de
Buenos Aires. Este esquema no es privativo de la provincia de Buenos
Aires y, como lo demuestran algunos estudios sobre la dinámica de la
construcción del poder político prevaleciente en las provincias argen-
tinas (Gibson, 2007; Gibson y Suárez Cao, 2007), otorga a las elites
políticas provinciales márgenes importantes de autonomía y control
sobre sus respectivos territorios. Pero en el caso de Buenos Aires, los
márgenes de autonomía de dichas elites son considerablemente más
reducidos (Benes y Moscovich, 2012).
No obstante, la política provincial parece transitar por dos
tiempos y espacios: uno corresponde al plano estrictamente inter-
no, en el que el reparto de zonas de influencia entre las dos fuerzas
políticas principales –el radicalismo y el peronismo– se traduce en
la estabilidad de las posiciones de poder relativo, aun a pesar de la
progresiva fragmentación que las mismas experimentan o el eventual
surgimiento de terceras fuerzas políticas (Rotman y Varetto, 2012);
el otro tiempo y espacio de la política provincial es el determinado
por su participación en la acumulación de poder político en la es-
cala nacional, y la decisiva importancia que reviste en ello debido a
su peso electoral. Esta segunda dimensión espacio-temporal de la
9. Si bien la provincia de Buenos Aires alberga en su territorio a muchas

universidades nacionales –algunas de ellas de larga tradición y prestigio como las
del Sur y del Centro, y otras creadas desde la década de 1990 en el Conurbano
bonaerense como la de Quilmes, San Martín y General Sarmiento–, la de La Plata
es sin lugar a dudas referencia ineludible en el aspecto que estamos destacando.

251
política bonaerense ha sido analizada por Ollier (2010) en términos

de movimientos de nacionalización y provincialización que ponen
de manifiesto la fuerte imbricación entre Nación y la provincia de
Buenos Aires (Benes y Moscovich, 2012) y le imprimen a estas inte-
racciones un sello propio, no resultando asimilables a las que tienen
lugar con otras provincias. Es tal la interpenetración que ambos es-
pacios de la política muestran, que es difícil adjudicarles fronteras
suficientemente nítidas; es también difícil caracterizar el vínculo en
términos de autonomía/subordinación, en tanto las dos dimensiones
de la política que hemos venido destacando dan cuenta de la presen-
cia simultánea y contradictoria de dichos atributos.
La “política por arriba” tiene como soporte a la “política por
abajo”, donde la legitimación se juega cotidianamente por medio de
acciones y medidas que buscan producir y consolidar el vínculo polí-
tico, tiene como protagonistas principales a los cuadros medios –tan-
to del campo político como del social y económico–, y se manifiesta
en la construcción de poder territorial. Aquí las transformaciones en
las formas de hacer política han sido considerables, advirtiéndose la
combinación de prácticas clientelares con estrategias más tradiciona-
les en el desarrollo de los lazos políticos, que tienen a los intendentes
como piezas claves. En esta dimensión es posible, a nuestro enten-
der, identificar las manifestaciones más genuinas de la política pro-
vincial: carreras políticas de larga trayectoria construidas con fuerte
base territorial, que tienen en el poder local su primera plataforma
de desarrollo, y en la Legislatura provincial un espacio significativo
de defensa y articulación de posiciones e intereses, para continuar
en el gobierno provincial desde el cual se producen las interacciones
con el poder central, o bien sostenerse en los espacios locales desde
donde las interacciones con el poder provincial se combinan con las
que tienen lugar con el poder central –particularmente en el caso de
los partidos del conurbano bonaerense–. Este “cemento” de la polí-
tica provincial tiene en la administración pública tanto central como
local un soporte importante: este escenario de estabilidad en la ges-
tión constituye la plataforma sobre la que se montan las luchas por
el poder, que a su turno traducen posibilidades de transformaciones
o innovaciones en el desarrollo de las políticas públicas provinciales.

compiladores
3. Hacia la identificación de un patrón de producción de

políticas públicas en la provincia de Buenos Aires: Algunas
proposiciones tentativas
El apartado anterior nos ha permitido establecer algunos tra-

zos característicos de la provincia de Buenos Aires. El protagonismo
central que ha tenido en la construcción de la nación argentina, junto
a su peso económico y el tamaño de su estado, constituyen rasgos que
la distinguen ciertamente por sobre el resto de las provincias argen-
tinas. No obstante su peso económico, la provincia ha venido eviden-
ciando, aunque con oscilaciones, una marcada debilidad financiera
que mella su capacidad de intervención en los diversos campos de
política pública.
Su territorio está marcado por una clara diferenciación entre
un interior vasto, fértil y mayormente despoblado y un conurbano
densamente poblado y afectado por profundos y cada vez más com-
plejos problemas sociales.
Con un centro administrativo localizado en la ciudad de La Plata
(su capital), la provincia de Buenos Aires ha tenido un creciente –y
hoy definitivo– peso político-electoral, al punto de convertirse en un
factor estratégico para la gobernabilidad del país. Ello explica la aten-
ción diferencial que le prodiga el gobierno nacional y las interven-
ciones directas e indirectas que éste realiza en territorio bonaerense.
Los rasgos reseñados, que distinguen a la provincia de Buenos
Aires en el conjunto de provincias argentinas, inciden sin lugar a du-
das sobre la forma en que se producen las políticas públicas bonae-
renses. Hasta aquí no parece haber mucha discusión al respecto por-
que la aseveración es muy general y existe abundante bibliografía que
marca la relación entre las configuraciones y los regímenes políticos
por un lado, y las características del proceso de producción de polí-
ticas públicas por el otro (Oszlak, 1980; Kohli, 2009). Pero lo que en
este trabajo intentamos analizar son algunas cuestiones más concre-
tas, a saber: el conjunto de características que guían la producción de
políticas públicas en la provincia de Buenos Aires, y su relación con
los rasgos estructurales de la misma. A continuación, presentamos
este conjunto de características centrales que entendemos describen

253
el proceso de producción de las políticas públicas (el policy-making

bonaerense). Ellas están organizadas en forma de proposiciones
analíticas.
Uno
Como cualquier provincia en nuestro régimen federal de go-

bierno, la de Buenos Aires establece un vínculo político, institucional
y operativo con la Nación en el proceso de producción de numerosas
políticas públicas. Pero como ha sido señalado, no puede ser asimila-
da sin más a las demás provincias, ya que su singularidad en térmi-
nos históricos, demográficos, productivos y políticos imprime a esa
relación con la Nación rasgos cualitativa y cuantitativamente dife-
rentes: existen dinámicas “nacionalizadoras” y “provincializadoras”
(Ollier, 2010), e incluso también competitivas y ambivalentes.
Por un lado, la Nación presta servicios directos en el territo-
rio de la provincia de Buenos Aires, o es responsable institucional
de los mismos o bien los privilegia como no lo hace en ninguna otra
jurisdicción, salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ejemplos
de esto son: electricidad, agua y saneamiento, gas, transporte, segu-
ridad, tratamiento de residuos. Esto se focaliza particularmente en el
conurbano bonaerense, donde la Nación es un actor muy relevante
en términos de las oportunidades de vida de la población, rivalizando
con muchas veces con el gobierno provincial –e incluso desplazán-
dolo–. De hecho, podría afirmarse que el conurbano es un territo-
rio ocupado y en disputa por parte de la Nación y la provincia de
Buenos Aires.10 De esta manera, como en ningún otro distrito (con la
10. La incidencia de las políticas nacionales disminuye a medida en que se alejan

del centro (de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la provincia de Buenos
Aires, o de la Pampa Húmeda, en el caso de las políticas productivas). Para la
mayor parte de las políticas nacionales de promoción, regulación e inversión,
el territorio de la provincia de Buenos Aires (además de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires) es el locus privilegiado, por lo que se verifica también en este
caso, tanto una presencia nacional significativa como una competencia o rivalidad
respecto de las iniciativas de política pública de la provincia de Buenos Aires (sobre
todo en materia de las facultades concurrentes previstas en las Constitución).

compiladores
excepción antes indicada), la presencia nacional es alta, y la compe-

tencia con la provincia de Buenos Aires es significativa.
La intervención de Nación en el territorio provincial no sólo
obedece a su peso demográfico o económico o al evidente peso elec-
toral, sino también al hecho de que la cercanía física (contigüidad)
entre ambas jurisdicciones hace que los conflictos sociales se deriven
rápidamente desde el distrito más grande donde sus autoridades re-
sultan más distantes, hacia el más pequeño y más visible donde se
toman las decisiones nacionales (Malamud, 2004).
En este marco se verifica la existencia de campos de políticas
públicas sobre los que ambas jurisdicciones actúan de manera super-
puesta y otros en los que cada gobierno atiende una porción exclu-
siva del territorio. Esta superposición de competencias en el mismo
territorio, en algunos casos complementarias y en otros competiti-
vas, pone frecuentemente en discusión la capacidad de gobierno del
Estado provincial sobre los diversos asuntos públicos que afectan a
los bonaerenses. En ocasiones, el gobierno provincial no tiene los
instrumentos o instancias institucionales necesarios para abordar de
manera autosuficiente los problemas que en principio deberían ser
de su competencia.
A partir de estos elementos, se formula una primera proposición:
Proposición 1: El territorio bonaerense constituye un es-

pacio en el que cohabitan políticas del gobierno nacional y
del gobierno provincial en el marco de una relación estruc-
turalmente conflictiva y ambivalente entre ambas jurisdic-
ciones, que frecuentemente le resta a la provincia capacidad
unilateral de acción.
Dos
Hemos destacado que la provincia de Buenos Aires tiene un

lugar preponderante en cuanto a su contribución a la producción
nacional, aportándole casi el 40% del total. A su vez, su estructura
productiva la convierte en una de las provincias más diversificadas
dentro del conjunto nacional.

255
Paralelamente, esta provincia ha ido perdiendo progresiva-

mente participación en el reparto de recursos en el marco del siste-
ma de coparticipación federal vigente: si en los inicios del sistema
de coparticipación se daba una cierta correspondencia entre tamaño,
población y recursos, y porcentaje asignado a la provincia en la dis-
tribución de los impuestos coparticipables, a medida que los criterios
redistributivos fueron incorporándose, esa correspondencia cedió
lugar a un esquema por el cual Buenos Aires contribuye a corregir o
compensar las profundas desigualdades regionales que caracterizan
a nuestro país.
Por otra parte, la provincia de Buenos Aires ha mostrado histó-
ricamente una capacidad extractiva superior a la de sus pares provin-
ciales, dado que los ingresos tributarios de origen provincial tienden
a explicar la mitad o más de los recursos previstos para el desarrollo
del gasto público provincial.11
Esa capacidad está condicionada por el hecho de que la pre-
sión tributaria ha alcanzado un límite que difícilmente pueda ser su-
perado en las actuales condiciones del sistema tributario nacional y
provincial –cuyo análisis y reformulación constituye por cierto una
asignatura pendiente en la agenda de cuestiones públicas–, y de la
tolerancia social hacia los niveles de imposición prevalecientes –que
está en relación con la correlación de fuerzas sociales y la legitimidad
de los poderes públicos–.
En este complejo escenario, la dilemática situación de la ´pro-
vincia de Buenos Aires adquiere contornos precisos, y se pone en evi-
dencia con crónica recurrencia cada vez que el desarrollo de las po-
líticas públicas demanda alterar la ecuación recursos/gasto público.
En función de estos argumentos, formulamos la siguiente
proposición:
11 Las provincias administran un menú limitado de impuestos, de entre los

cuales los más relevantes son indirectos (sobre los ingresos brutos y sellos),
cuya capacidad recaudatoria es seguida de lejos por los directos (inmobiliario y
automotor).

compiladores
Proposición 2: La provincia de Buenos Aires es poderosa

desde el punto de vista de su capacidad productiva y contri-
bución a la riqueza nacional, pero vulnerable desde el punto
de vista de su capacidad financiera para hacer y sostener sus
políticas públicas.
Tres
El desarrollo histórico de la provincia de Buenos Aires contri-

buye a explicar la configuración actual de sus estructuras de gobierno
y gestión. Desde el siglo XIX fue construyéndose un patrón organiza-
tivo e institucional que orientó su desarrollo y persistió en gran me-
dida no obstante las transformaciones operadas desde entonces. El
principal rasgo de ese patrón es, entre otros, la fuerte centralización
en la concepción y desarrollo de las políticas públicas.
En esos tiempos, la ciudad de Buenos Aires fue el centro in-
discutido no sólo de la provincia sino del país en pleno proceso de
formación. Su influjo inicialmente acotado por la frontera con el in-
dio, experimentó una continua expansión al calor de la inserción del
país en el comercio internacional. La centralización administrativa
y política –característica de la mayor parte de las provincias de ese
entonces así como del estado nacional en formación–, se vio redefi-
nida y profundizada como consecuencia de dos procesos abiertos a
partir de 1880: por un lado, la (re)fundación de la provincia luego de
la extirpación de su ciudad cabecera y la construcción de un nuevo
“centro”, papel que le correspondió a la ciudad de La Plata, la nueva
capital creada en 1882; y por el otro, la incorporación de vastísimos
territorios ‘liberados’ para el desarrollo productivo capitalista. Esta
refundación y el desafío de integración territorial (de más de la mitad
de su actual superficie), promovieron una estructura de gestión ex-
tremadamente centralizada.
Los organismos administrativos se caracterizaron por un esca-
so nivel de delegación territorial, bajo el supuesto de que la consolida-
ción de las vías de comunicación jerárquicas y radiales desde el cen-
tro aseguraría la gobernanza del vasto territorio provincial. Algunos
de los organismos e instituciones estatales más relevantes, como el

257
Banco de la Provincia de Buenos Aires, la Contaduría, la oficina de re-

caudación, y empresas de obras y servicios públicos, fueron creados
en los albores de la existencia de la provincia, imprimiendo un sello
distintivo a su perfil institucional y las prácticas estatales. En 1958,
en fin, fue sancionado el régimen municipal (Decreto Ley 6869) que,
más allá de las modificaciones que tuvo de ahí en más, sigue vigente
y resistió las tendencias hacia la descentralización y la mayor autono-
mía de las unidades gubernativas de menor rango que ganaron fuerza
desde la década del ochenta en adelante.12 La baja autonomía institu-
cional y la escasa diversificación funcional de los municipios bonae-
renses consagradas en este dispositivo reafirman la importancia del
nivel provincial en la producción de políticas públicas.
A ello es necesario agregar que la mayoría de los municipios
tiene poca población,13 por lo que su disposición a asumir nuevas fun-
ciones ha sido en general limitada. En todo caso, la fuerte disparidad
entre los municipios del conurbano bonaerense, que concentran los
recursos materiales en un muy acotado territorio, y el denominado
“interior”, puede estar en la base de las explicaciones acerca de este
pertinaz conservadurismo institucional que caracteriza a la provin-
cia. La condición de territorio “en disputa” que presenta el conurba-
no bonaerense constituye, por su parte, un recurso que los diversos
municipios que lo integran activan para producir considerables már-
genes de autonomía en los hechos, componiendo un cuadro de mayor
complejidad que, de todas maneras, no alcanza a desafiar las prácti-
cas e instituciones altamente centralizadas que presentan el gobierno
y la gestión provincial.
A partir de estos argumentos elaboramos la siguiente
proposición:
12. La mayoría de las constituciones provinciales experimentaron una significativa

renovación desde 1983 en adelante, anticipando algunas de las innovaciones
que se introdujeron en la Constitución Nacional sancionada en 1994. La de
la provincia de Buenos Aires fue reformada en ese mismo año, y aun cuando
introdujo innovaciones, conservó el régimen municipal de 1958 en sus principales
lineamientos.
13. Según el censo 2010, 83 de los 135 municipios tienen menos de 50.000
habitantes y 45 de ellos, menos de 20.000.

compiladores
Proposición 3: Las políticas públicas de la provincia de

Buenos Aires se desarrollan sobre la base de instituciones y
organizaciones que tienen una estructura y una dinámica de
ejecución altamente centralizada.
Cuatro
La burocracia bonaerense es de antigua conformación. Desde

1880, la administración pública acompañó el crecimiento de la po-
blación provincial, respondiendo con nuevos organismos y funcio-
nes, el aumento de la penetración territorial, y una mayor especia-
lización y diferenciación funcional,14 lo que expresa la relación es-
tructural entre el aumento de la complejidad y la demanda social, y
el aumento del tamaño y la complejidad burocrática (Oszlak, 1984;
Migdal, 1989). En paralelo con esta expansión, la comunidad inicial
entre élites dirigentes y cuadros administrativos fue desdibujándose
para dar lugar a la configuración de burocracias con un perfil propio
ligado con los campos de actuación, y el desarrollo de roles específi-
cos (Oszlak, 1984).
El Estado y la burocracia de la provincia de Buenos Aires se
han beneficiado de la contigüidad espacial con la ciudad de Buenos
Aires, sede del gobierno nacional, lo que ha facilitado el intercambio
de información y conocimiento entre las distintas esferas estatales
(en el marco de la mayor concentración de estatalidad del país), así
como la circulación de talentos de distinto origen y en distintas di-
recciones. La provincia de Buenos Aires ha aprovechado la presencia
de figuras de alcance y reconocimiento nacional que han desarrolla-
do parte de sus trayectorias profesionales en el Estado bonaerense,
y han influido en las prácticas gubernamentales. Se ha beneficiado
14. Las teorías sobre diferenciación estructural y especialización se han basado

en las ventajas de estos procesos en términos de eficiencia (Parsons, Smelser).
Los sesgos funcionalistas de esta argumentación han sido señalados y corregidos
por autores como Rueschemeyer (1977), quien incorpora la variable del poder.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, adaptaciones políticas a la creciente
complejidad y demanda social, así como factores de escala, eficiencia y acceso
temprano a tecnologías, han promovido una significativa especialización funcional.

259
también de influencias o tendencias internacionales en la gestión de

servicios públicos.
Todo ello ha contribuido a configurar una burocracia frondosa
y altamente estratificada, cuyas prácticas y cultura organizacional,
además de presentar los sesgos propios de los diversos campos de
actuación profesional, tienen las marcas de la historia provincial. Al
mismo tiempo, la diversidad y fragmentación típica del medio social
que constituye la burocracia (Lefort, 1984) permite la coexistencia de
áreas de gestión con altos niveles de especialización y en condiciones
de producir conocimiento, con otras cuya nota distintiva son las “des-
viaciones” del decálogo weberiano. Todo ello explica la persistencia
de prácticas y modos, instituciones y organizaciones que, más allá del
contexto histórico de surgimiento, modelan fuertemente la trayecto-
ria y los márgenes de acción de las políticas provinciales.
Estos factores de dinámica estructural y circulación burocráti-
ca, permiten formular la siguiente proposición:
Proposición 4: Las políticas de la provincia de Buenos

Aires se sustentan en burocracias diversificadas y con signi-
ficativas instancias de producción de conocimiento propio.
Cinco
La provincia de Buenos Aires se caracteriza por la existencia

de un sector privado grande y diversificado, producto de su desarro-
llo productivo a lo largo de todo el siglo XX. Su perfil productivo la
distingue claramente del resto de las provincias, siendo parcialmente
equiparable a Santa Fe y Córdoba. El porcentaje de empleo privado
ronda el 31% del total del empleo formal nacional (Dirección Nacional
de Relaciones Económicas con las Provincias 2012), lo cual expresa
el dinamismo y la potencial fortaleza de este sector. Asimismo, exis-
te un importante desarrollo de organizaciones sociales, algunas pro-
movidas por las colectividades de inmigrantes en temas de salud y
protección social, otras asociadas a la creciente sindicalización y las
demás, derivadas de la creciente diversificación funcional y producti-
va de la sociedad bonaerense (ver PNUD/BID/GADIS, 2004).

compiladores
Esta mayor densidad del tejido social y productivo puede dar

lugar a demandas hacia el estado no sólo por mejores servicios públi-
cos, sino también por una mayor participación en el proceso de toma
de decisiones o en el proceso de implementación de políticas públi-
cas. Estas demandas estarían vehiculizadas a través de los distintos
puntos de contacto entre el Estado y la sociedad, que en la provincia
son diversos y de distintas características, en contraposición con la
experiencia del promedio de las provincias argentinas.15
Sobre la base de estos argumentos, conjeturamos acerca de
otro rasgo de las políticas públicas de la provincia de Buenos Aires,
en la proposición siguiente:

Aires han desarrollado y se despliegan también a través de
espacios institucionalizados de participación de la sociedad
civil.
4. Las políticas públicas en la provincia de Buenos Aires:

análisis de casos
La investigación sobre las relaciones entre política y adminis-

tración desarrollada en el Instituto del Conurbano de la Universidad
Nacional de General Sarmiento nos permite contar con suficiente
evidencia empírica para constatar la pertinencia y capacidad des-
criptiva de las proposiciones que formulamos. Si bien la constatación
15. A este respecto, cabe aclarar que en este trabajo entendemos por participación
de las organizaciones sociales en el desarrollo de las políticas públicas, a las
instancias más o menos institucionalizadas en las que los actores no estatales
comparten con actores estatales un espacio de discusión más general sobre
los alcances de las políticas. Tanto las organizaciones sociales como las
instancias contempladas en estos procesos pueden tener un grado variable de
institucionalización. Por lo tanto, no contemplamos las acciones identificadas como
reclamos o presiones sectoriales que realizan algunos grupos, más allá de que
las mismas pueden eventualmente expresar un interés de involucramiento en el
proceso decisorio.

261
se aplica a un número reducido de políticas públicas que no puede

ser considerado como muestra del conjunto, sirve a modo de ejem-
plificación para avanzar en el conocimiento de ciertos rasgos en el
policy-making bonaerense, y permitirá refinar las proposiciones for-
muladas, así como descubrir otros posibles factores que expliquen la
manera en la que se producen las políticas públicas en la provincia de
Buenos Aires. Pero antes de avanzar en ello describimos las tres po-
líticas que fueron trabajadas y cuyas características son muy diferen-
tes: la política educativa, la política ambiental y la política tributaria.
4.1. Política Educativa16
La gestión educativa de la provincia de Buenos Aires data de

fines del siglo XIX cuando se crean sus tres instituciones centrales: el
Consejo General de Educación (CGE-órgano colegiado de conducción
global), la actual Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE-
órgano ejecutivo que fue adquiriendo mayor nodalidad a través de
los años) y los Consejos Escolares (CE-órganos colegiados elegidos
popularmente, que tenían originalmente la gestión inmediata de las
escuelas). Este ordenamiento institucional y jurídico, de inspiración
sarmientina (Constitución provincial de 1873 y Ley 988 de Educación
Común de 1875), no sólo le aportó a la Provincia su propia identidad
en materia educativa, sino que estimuló un desarrollo impactante en
la historia de la escuela pública (Katz, 1996), siendo precursor de le-
yes similares en otras jurisdicciones provinciales.
El sistema educativo de la provincia de Buenos Aires es el
más extenso y complejo del país y uno de los más vastos de América
Latina: considerando sólo los datos referidos a la educación común,
concentra 3.880.256 de alumnos, 195.169 docentes y 17.074 unidades
educativas (37, 31 y 45% de todo el país, respectivamente) (DINIECE,
2010). El gasto que la Provincia realiza en educación, ciencia y tec-
nología es el más elevado entre las provincias argentinas tanto en
términos absolutos como porcentuales. En 2009 ese gasto represen-
tó el 36,3% del gasto público provincial, habiendo partido en el año
16. Esta sección se basa parcialmente en Agoff, Bertranou y Foglia (2013 y 2014).

compiladores
1993 de un 28% y alcanzado en el 2008 un pico de 37,3%. Si bien la

proporción del gasto destinado a educación es alta, la provincia no
está exenta de conflictos.
Desde el advenimiento de la democracia hasta la actualidad es
posible identificar en la política educativa tres períodos distintos, con
las características que se explicitan a continuación.
a) Normalización democrática, debate educativo y crisis po-

lítica (1983-1991). En esta etapa es posible identificar tres grandes
líneas directrices emanadas desde el nivel nacional: la democratiza-
ción del sistema educativo en su conjunto, la búsqueda de reducción
de los índices de analfabetismo funcional a partir del Plan Nacional
de Alfabetización, y el desarrollo de consensos básicos para una ley
educativa, por medio de la convocatoria al Congreso pedagógico. La
provincia de Buenos Aires no escapó a esta dinámica “nacionaliza-
dora”, particularmente hasta el año 1987, pero tampoco se limitó a
la reproducción de las iniciativas nacionales. A partir del año 1988,
cuando asume Antonio Cafiero la gobernación, se generan una serie
de medidas que tienen una impronta jurisdiccional como el “gabine-
te itinerante” para acercar la gestión educativa a las localidades; la
“nuclearización” de las escuelas en redes y la creación de los Consejos
de Escuela como instancias de democratización, entre otras. Sin em-
bargo, debido a la crisis política y económica –nacional y provincial–
que abarcó toda la gestión de este gobernador, no se lograron concre-
tar cambios sustantivos y perdurables y estas medidas no tuvieron
efectos “provincializadores” sobre la política nacional.
b) Reforma educativa (1992-2003). Este período se empalma

con el despliegue de los principales instrumentos de reforma del es-
tado en el nivel nacional a principios de los años noventa, entre los
cuales se destaca el proceso de descentralización educativa a partir
del cual se transfirieron a las provincias los establecimientos nacio-
nales de nivel secundario y terciario. Se firmaron los Pactos Fiscales
y el Pacto Federal Educativo como instrumentos nacionales de bús-
queda de compensación de las fragilidades financieras provinciales
agravadas a partir de la transferencia de los servicios. Por otro lado,

263
se sanciona la Ley Federal de Educación que transforma la estructu-

ra de niveles y modalidades. La provincia de Buenos Aires promul-
ga durante la gestión del Gobernador Duhalde una nueva normativa
educativa (N° 11.612), transforma su estructura en función de lo es-
tablecido en la Ley Federal, e instrumenta un nuevo diseño curricu-
lar a partir de los lineamientos comunes nacionales, que promueven
un modelo abierto y flexible para su contextualización en cada es-
cuela. En este período y bajo la dirección de Graciela Giannettasio
en la DGCyE (1992-1999), se reforzaron los instrumentos y normas
centralizadoras.
c) Reordenamiento pedagógico y financiero de la educación

(2004 a la actualidad). Este período comienza luego de la normaliza-
ción institucional y financiera del país. A partir de la sanción de la Ley
de Financiamiento Educativo en 2005, el nivel federal se convierte en
el principal árbitro de la negociación salarial e incluso del financia-
miento educativo bonaerense. En otro orden, la preeminencia de la
Nación se observa en la sanción de una nueva normativa educativa
en el año 2006 que modifica la estructura del sistema y amplía la
obligatoriedad. Si bien la provincia modifica su legislación en la ma-
teria para adecuarse a los principios nacionales, logró imponer algu-
nas estrategias de implementación de la ley y de los nuevos diseños
curriculares en el Consejo Federal de Educación.17 En comparación
con el período anterior, las evidencias muestran a los gobernadores
Solá y Scioli más débiles que en su momento Duhalde, ya que por un
lado tienen un menor control del aparato político provincial, y por el
otro durante sus gobiernos se produce un gradual desfinanciamiento
presupuestario producto del crecimiento de los servicios públicos y
sus costos vis à vis el estancamiento relativo de la recaudación de re-
cursos propios. Estos factores volvieron a la provincia, especialmente
durante los gobiernos de Scioli, muy dependiente de las negociacio-
nes y disposiciones encaradas desde el gobierno nacional.
17. Esta es una instancia que reúne a los ministros de educación de las provincias
argentinas con el propósito de acordar y compatibilizar estrategias y medidas de
política educativa.

compiladores
A pesar de este esfuerzo y de los incrementos de los últimos

años, el salario docente sigue siendo uno de los más bajos en la com-
paración interprovincial (Bezem, Mezzadra y Rivas 2012). La tensión
se hace más intensa en la medida en que la provincia depende del
apoyo nacional para financiar su gasto, que tiene al salario docente
como el componente principal. Por otro lado, la Nación desarrolla y
financia distintos programas de infraestructura, equipamiento tec-
nológico y capacitación docente a través de diversos planes federales.
A partir de 2003 se profundizó el proceso descentralización a
través de un nuevo impulso a la Regionalización y la planificación lo-
cal (Unidades Educativas de Gestión Distrital - UEGD). Se definieron
venticinco nuevas regiones educativas y las funciones de una nueva
instancia: el Jefe/a de Inspección Regional. Por otro lado, las UEGD
quedan integradas por representantes de la Secretaría de Asuntos
Docentes, el Consejo Escolar, el cuerpo de Inspectores del distrito,
el municipio, la Federación de Cooperadoras local y los gremios del
personal docente y administrativo, con el objeto de establecer una
programación conjunta.
La nueva institucionalidad que emerge a partir de 2007 no dota
al nivel central de todas las capacidades de coordinación necesarias,
ni a los ámbitos regionales y distritales, de todos los recursos necesa-
rios para ejecutar su función de planeamiento.
4.2. Política ambiental
Algunos antecedentes. Las primeras instituciones para el de-

sarrollo de una política ambiental en la provincia de Buenos Aires
datan de la década del setenta, en consonancia con lo que ocurría a
nivel nacional. Hasta entonces se disponía de un conjunto de normas
y organismos dedicados a la conservación, protección y regulación
del uso de recursos naturales, pero es recién a mediados de esa déca-
da que la provincia comienza a transitar un proceso que conduce a la
creación de una institucionalidad ambiental para su territorio.
La provincia de Buenos Aires creo en 1975 el Sistema Provincial
para la Preservación del Medio Ambiente (Ley 8572/75), convirtién-
dose en la primera provincia en institucionalizar un espacio estatal

265
para la temática ambiental; pero en 1979 el gobierno de facto de la

provincia lo disolvió, frustrándose el primer intento por coordinar
algunos aspectos del campo ambiental, en el que confluían diversas
áreas de los Ministerios de Salud, de Obras Públicas, de Economía y
de Educación.
Dos hechos otorgan singularidad a la provincia de Buenos Aires
en materia ambiental: por un lado, la creación del Cinturón Ecológico
Área Metropolitana Sociedad de Estado (CEAMSE) en 1977, que tie-
ne por función la gestión de todos los residuos de la Capital Federal y
los municipios del Conurbano con los que estableció convenios. Por
el otro, en 1980, a pesar de la descentralización y transferencia a las
provincias de los servicios de agua y saneamiento prestados por la
entonces empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación, la Nación si-
gue prestando dicho servicio en dieciocho municipios del Conurbano
Bonaerense,18 además de hacerlo en la Ciudad de Buenos Aires. El
resto del territorio es atendido mayormente por el Estado provincial.19
Estos dos antecedentes revelan que en materia de gestión am-
biental, la provincia de Buenos Aires está claramente influida por
otras jurisdicciones: la Ciudad de Buenos Aires en materia de resi-
duos, y la Nación en materia de agua y saneamiento. Ello condiciona
la capacidad de gobierno provincial sobre el campo ambiental en su
propio territorio.
Desde la recuperación de la democracia en Argentina el de-
sarrollo del campo ambiental provincial puede ser dividido en dos
grandes etapas, cuyas características se exponen a continuación.
18. Originariamente comprendía a los municipios de Almirante Brown, Avellaneda,

General San Martín, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Esteban
Echeverría, San Fernando, San Isidro, Tigre, Vicente López y Tres de Febrero.
En 1993 se incorporó el municipio de Quilmes, hasta entonces con prestación
municipal; y en 1995 luego de la división del municipio de Morón incorporó
a Hurlingham e Ituzaingó, y por la división de Esteban Echeverría y distintos
acuerdos con la Provincia agregó a Ezeiza. Por último, desde 2012 por un acuerdo
con el municipio se incorporó a Escobar.
19. Algunos municipios del interior de la Provincia son atendidos por empresas
municipales.

compiladores
Retorno a la democracia e inercia en materia ambiental:

1983-1990. Los primeros gobiernos posdictadura de la Provincia de
Buenos Aires de Alejandro Armendáriz (1983-1987) y Antonio Cafiero
(1987-1991) se caracterizaron por la ausencia de hechos normativos o
burocráticos significativos en el campo ambiental. Sin embargo, du-
rante este período se produce un nuevo impulso pro-coordinación
sobre la Región Metropolitana de Buenos Aires que incluye la cues-
tión ambiental. En 1984 se firma un acuerdo entre Nación, la provin-
cia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires a los efectos de llevar
a cabo acciones mancomunadas tendientes a mejorar las condicio-
nes de funcionalidad y habitabilidad de la Región Metropolitana de
Buenos Aires. Nace el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA),
experiencia que hacia finales de los ochenta comienza a languidecer.
Hacia el desarrollo y consolidación de la institucionalidad

ambiental: 1991 a la actualidad. Durante el gobierno de Eduardo
Duhalde (1991-1999) se consolida el proceso de formación de un or-
ganismo específicamente ambiental, generándose en esta etapa la
mayor producción institucional en materia ambiental.
En 1993 la Legislatura provincial sancionó la Ley 11.469 por la
que se creó el Instituto Provincial de Medio Ambiente, en respuesta al
compromiso asumido en el Pacto Federal Ambiental suscripto en ese
mismo año con la Nación y el resto de los Estados provinciales, por
el cual se promovía la unificación y/o coordinación de todos los or-
ganismos relacionados con la temática ambiental, y la concentración
en el máximo nivel posible de la fijación de la políticas de Recursos
Naturales y Medio Ambiente. Su creación también se relaciona con
el interés en aprovechar los fondos internacionales en manos del go-
bierno nacional destinados a fortalecer el marco legal y la estructura
organizacional de las agencias ambientales nacionales y provinciales
y, por último, con la ampliación de las oportunidades para desplegar
el juego político de ciertos actores del gobierno provincial, principal-
mente asentados en el Poder Legislativo.
Precisamente fue la Legislatura provincial el escenario de una
intensa actividad en materia ambiental. Entre los años 1993 y 1995 y
como resultado de iniciativas de la propia Legislatura, se sancionaron

267
un conjunto de normas entre las que se destacan la Ley 11.459/93

de radicación industrial, que establece el procedimiento jurídico de
Evaluación de Impacto Ambiental; la Ley 11.723/95, o Integral del
Ambiente y los Recursos Naturales, cuya finalidad es la protección,
conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales
y del ambiente (aguas, suelo, atmósfera, energía, flora, fauna, resi-
duos); y la Ley 11.720/95, de residuos peligrosos o también denomi-
nados “especiales”,20 que regula su generación, manipulación, alma-
cenamiento, transporte, tratamiento y disposición final.21
Esta abundante producción normativa contrastó, no obstante,
con la débil capacidad operativa que ha caracterizado a los diversos
organismos ambientales que se sucedieron hasta nuestros días: el
Instituto Provincial del Ambiente, la Secretaría de Política Ambiental
y el Organismo para el Desarrollo Sustentable.22
En esta fase la Provincia de Buenos Aires desarrolló un discurso
favorable al fortalecimiento de la relación entre el Estado y la socie-
dad civil, y el involucramiento de esta última en la gestión ambiental.
En esta línea se organizó un Registro Provincial de Organizaciones
Ambientales No Gubernamentales (OANGs), que en 1996 contaba
con 58 entidades de toda la provincia, en 1997 con 99 y en 1998, últi-
mo dato disponible, con 125.23
Por otro lado, se organizaron tres encuentros provinciales de
OANGs (Olavarría, 1996; Tandil, 1997; y Villa Gesell, 1998), en cada
uno de los cuales se realizaron talleres en los que las organizaciones
20. Serían aquellos generados principal aunque no únicamente por la actividad

industrial.
21. Previamente, en 1991 se había sancionado la Ley 11.347/92, que regula la
cuestión de los residuos patogénicos.
22. Las entrevistas realizadas hablan de un marco permanente de precariedad
en los recursos financieros y tecnológicos, así como de serias dificultades para
consolidar una burocracia estable y profesionalizada. Esta debilidad operativa ha
constituido un claro límite al desarrollo e implementación de políticas ambientales
coherentes, coordinadas y efectivas (Isuani, 2013)
23. En la actualidad, el Organismo Provincial de Desarrollo Sustentable, sucesor
de la Secretaría de Política Ambiental, no dispone al menos en su página web
información alguna sobre dicho registro.

compiladores
comunitarias presentaban propuestas y planteaban demandas fren-

te a las más variadas cuestiones ambientales.24 Se entendía que la
Secretaría de Política Ambiental se haría eco de dichas propuestas y
demandas y procuraría traducirlas en iniciativas de política pública.25
Estas acciones fueron discontinuadas, quedando como expe-
riencias ligadas más bien al interés aislado y circunstancial de algún
actor político antes que a una política de Estado destinada a promo-
ver y fortalecer la participación ciudadana o desarrollar espacios des-
centralizados en materia de gestión ambiental.
Los desarrollos consignados permiten afirmar que en esta fase
se constituyeron las bases normativas y organizacionales que favo-
recieron la instalación de la cuestión ambiental en la agenda pública
provincial.
4.3. Política tributaria
Desde mediados de la década del ochenta, el Ministerio de

Economía de la provincia concentró sus preocupaciones en torno a
la cuestión fiscal en sentido amplio y el problema particular de la ca-
pacidad extractiva provincial vis à vis el reparto de las potestades tri-
butarias con el nivel central. La cuestión tributaria ocupó un primer
plano en el diseño de las estrategias de intervención, construyéndose
una respuesta política que descansó en la decisión de mantener la
presión tributaria legal y colocar el énfasis en mejorar la percepción
de tributos así como distribuirlos más equitativamente. Estos linea-
mientos se mantendrían con ligeras variantes a lo largo del período
bajo análisis.
24. Cada uno de esos encuentros dio lugar a la publicación de un documento de

trabajo en los que se puede apreciar una síntesis de las principales cuestiones
planteadas en cada taller, así como el listado de las OANGs participantes.
25. En 1998 se formuló el programa PRO-RED, destinado al fortalecimiento de
una red institucional para el desarrollo de la educación ambiental “orientada a
construir un modelo de organización de la sociedad civil que permita fortalecer
su integración, promover su interacción solidaria y acrecentar su protagonismo
para que (…) se consolide la participación colaborativa” (Secretaría de Política
Ambiental s/f: 6). A setiembre de 1999 se habían aprobado doce proyectos,
aunque no se dispone de datos sobre su ejecución ni sobre sus resultados.

269
La Dirección Provincial de Política Tributaria y la Dirección

Provincial de Rentas son los organismos directamente involucrados
en la definición de la política y su ejecución.26 Sus prácticas y pro-
cesos de trabajo se caracterizan por el fuerte arraigo de una cultura
organizacional construida desde la creación de estas estructuras –
algunas de ellas decimonónicas–, que sólo comenzó a experimentar
transformaciones –lentas y costosas– a fines de 2007 en que se creó
la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (Arba).
El menú de impuestos bajo órbita provincial –ingresos brutos,
inmobiliario, sellos y automotores, más otros de menor envergadu-
ra– se sostuvo a lo largo de todo el período considerado; en conso-
nancia con la tendencia nacional, esta estructura tributaria se vol-
vió cada vez más regresiva, a pesar de los intentos por parte de la
conducción económica provincial de favorecer una mayor equidad
contributiva: los impuestos indirectos –y especialmente el gravamen
sobre los ingresos brutos (IIBB)– adquirieron cada vez mayor rele-
vancia en detrimento de los directos –particularmente el inmobilia-
rio urbano y rural–.
Desde el punto de vista de la política tributaria se distinguen
dos grandes períodos:27 el comprendido entre 1987 y 2001, jalona-
do por las crisis de 1989 y de 2001, y caracterizado por la adecua-
ción a los lineamientos derivados de la suscripción del Pacto Federal
para el Empleo, la Producción y el Crecimiento (agosto 1993)28 y la
26. La primera oficina estuvo encuadrada inicialmente en la Subsecretaría de

Finanzas para luego integrar la Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal,
creada a mediados de la década de 1990; en tanto que el organismo de rentas
formó parte de la Subsecretaría de Hacienda que a mediados de la década del
noventa pasó a denominarse Ingresos Públicos. Las Direcciones Provinciales de
Catastro Territorial y de Registro de la Propiedad –también en la órbita de Ingresos
Públicos–, completaban el esquema organizativo asociado con la función de
administración de la recaudación.
27. El período 1983-87, en que la Provincia fue gobernada por el radicalismo,
puede considerarse una transición en la que poco se avanzó en redefiniciones de
la política tributaria no obstante las intenciones al respecto.
28. Este Pacto suscripto por el conjunto de las provincias argentinas tuvo por
objetivos la simplificación de los sistemas tributarios subnacionales, la eliminación
de los impuestos considerados “distorsivos” y, dentro de ello, la progresiva

compiladores
redefinición de la carga tributaria en el interior de los impuestos pro-

vinciales, manteniendo la presión tributaria legal; y el que arranca
en el año 2002, en el que se produjeron innovaciones en los tributos
existentes así como la (re)creación de nuevos tributos, no obstante
mantenerse la premisa de no alteración de la presión tributaria legal.
Desde el punto de vista de la administración tributaria, la creación
de Arba a fines de 2007 marcó un antes y un después; las transfor-
maciones en la administración tributaria, sin embargo, se iniciaron
también hacia fines del año 2001, en que se renovaron las maneras
de recaudar.
En el primer período, en consonancia con la orientación pro-
mercado de la mayoría de las políticas públicas, se instaló la idea
general de reducción de la incidencia de los impuestos sobre la acti-
vidad productiva, en el supuesto de que ello favorecería la inversión
y la competitividad de la economía. En este contexto, la premisa de
no elevación de la presión fiscal tributaria que orientó la política tri-
butaria provincial se vio reforzada tanto por las restricciones que el
gobierno nacional colocaba a las alternativas disponibles por vía del
Pacto Federal Fiscal de 1993 y su propia política tributaria, como por
la concepción local que el equipo de economía elaboró al respecto.
Las sucesivas leyes impositivas aprobadas y las medidas adoptadas
por fuera de ellas, establecieron el mantenimiento de las alícuotas y
bases imponibles o bien su reducción. Adicionalmente, consagraron
cambios en la estructura interna de los impuestos que apuntaron a
eliminar componentes inequitativos, y a ajustar las bases de cálculo a
los valores de mercado de los bienes objeto de imposición.
La crisis de 2001 marcó el inicio del segundo período iden-
tificado, en el que se fue restituyendo gradualmente la gravación a
los sectores productivos en ingresos brutos, al tiempo que se dispu-
sieron medidas e innovaciones que supusieron el incremento de la
presión tributaria en un escenario de recuperación y expansión de la
disminución del impuesto sobre los ingresos brutos hasta su completa eliminación
prevista para el año 1996. Esta última meta no se cumplió, siendo mantenido el
referido impuesto. El Pacto Federal tuvo escasa respuesta, y languideció en la
segunda mitad de la década de 1990.

271
economía. Este cambio de la tendencia –con marchas y contramar-

chas por la oposición y el conflicto que provocaron entre los contribu-
yentes–29 se expresó además en el aumento de alícuotas para sectores
específicos de actividad en el impuesto sobre los ingresos brutos (al
tiempo que se redujo en otros), los sucesivos intentos de aplicación
de los resultados de revalúo fiscal al impuesto inmobiliario rural y
urbano, la creación del denominado “impuesto a la riqueza” y la res-
titución del impuesto a la transmisión gratuita de bienes.
La política tributaria provincial descansó en una estructura de
gestión que se sostuvo sin mayores variaciones hasta fines del año
2007 en que se creó Arba. Esta innovación implicó el desprendimiento
de las oficinas de Rentas y Catastro del Ministerio de Economía, y con
ellas del grueso de los agentes que trabajaban en él. Pareció resolver,
por otra parte, el crónico problema que el Ministerio de Economía
provincial había presentado en la integración de los elencos dirigen-
tes de las oficinas asociadas con la actividad de recaudación.
El corazón de la administración tributaria provincial ha sido y
es la oficina de rentas, secundada por el registro de la propiedad y el
catastro. Este triángulo ha generado históricamente una trama esta-
ble de actores estatales y no estatales que comparten un “saber hacer”
sobre la tributación que incluye tanto los aspectos formales y legales
como los informales y los que bordean o caen por fuera de lo legal,30
configurando una suerte de coto cerrado al que los “profanos” difí-
cilmente tienen acceso. En la provincia de Buenos Aires esta cultura
tributaria permisiva anida en organizaciones técnico-administrativas
de larga data cuya cultura organizacional es bastante conocida y está
instalada en el sentido común: el de la administración tributaria y sus
aledaños –el registro de la propiedad y el catastro– es un mundo de
29. Particularmente los que fueron identificados genéricamente como el “campo”,

quienes por otra parte cobraron un fuerte protagonismo en el año 2008 a raíz del
intento de implantación de retenciones móviles en el nivel nacional.
30. La cultura tributaria en la Argentina se caracteriza por la coexistencia de estas
dos caras de la moneda, con un grado de aceptación y/o tolerancia social bastante
elevado: el doble estándar constituye una nota distintiva que involucra por igual a
actores estatales y no estatales, pudiéndose encontrar defensores de una y otra
postura, e incluso de ambas a la vez.

compiladores
contadores, abogados, escribanos, ingenieros y agrimensores –tales

los perfiles profesionales involucrados– sobre una base de emplea-
dos administrativos que son los pilares del movimiento de las ofici-
nas. Unas burocracias sumamente estratificadas que, en virtud del
saber especializado que controlan, cultivan vínculos estrechos con
sus “pares” externos nucleados en asociaciones de peso significativo
(colegio de escribanos, consejo profesional y colegio de agrimensura,
consejo profesional de ciencias económicas, etc.), y a la vez se confi-
guran como un “medio aparte” respecto del resto de las oficinas del
Ministerio de Economía, y de la administración pública provincial en
general.
Esta trama era ajena para la dirección del Ministerio de
Economía y su “plana mayor”, integrada por economistas que cons-
truyeron su lugar en las Subsecretarías de Finanzas y de Política y
Coordinación Fiscal, y cuyos códigos y lenguaje se habían estructu-
rado a partir de la formación macro para el desarrollo y en finanzas
brindada por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de La Plata, pero fundamentalmente en la escuela de for-
mación que era la propia gestión ministerial.
Esta división de los saberes consagraba, en fin, la forma par-
ticular que adquirió la relación entre política y administración en el
campo tributario provincial, caracterizada una separación que se ma-
terializaba no sólo en oficinas sino en perfiles profesionales específi-
cos. Si a lo largo de la década del noventa la política pareció reducirse
a la administración, a partir de la crisis de 2001 recuperó su gobierno
de la administración, y la creación de Arba pareció contribuir a reaco-
modar las funciones y atribuciones del Ministerio en ese sentido.
5. Similitudes y diferencias en la producción de políticas

públicas en la provincia de Buenos Aires
Luego de esta somera presentación de las políticas selecciona-

das, analizamos la capacidad descriptiva de las proposiciones formu-
ladas en el Apartado 3. Procedemos de manera secuencial, proposi-
ción por proposición, incluyendo las evidencias o datos relevantes de
cada una de las políticas e incorporando nuevos datos cuando ello ha

273
sido pertinente. Las reflexiones de conjunto quedan reservadas para

el apartado de las conclusiones.
Proposición 1: El territorio bonaerense constituye un

espacio en el que cohabitan políticas del gobierno nacio-
nal y del gobierno provincial en el marco de una relación
estructuralmente conflictiva y ambivalente entre ambas
jurisdicciones
La provincia de Buenos Aires tiene una amplia gobernabilidad

sobre los asuntos educativos, más allá de las restricciones financieras.
Esta condición se sostuvo aun luego de la discutida y negociada trans-
ferencia de servicios educativos acaecida entre los años 1993-1994,
donde la puesta en marcha de Fondo del Conurbano Bonaerense fue
un condimento clave.
La provincia de Buenos Aires no sólo tiene el gobierno de los
establecimientos, sino que es esencialmente responsable de las nor-
mativas aplicables en todo el territorio, no existiendo competencia
alguna con la Nación. El contexto extra provincial se expresa de
distintas maneras, pero ninguna condiciona definitivamente el go-
bierno educativo bonaerense: a) los acuerdos del Consejo Federal de
Educación (en los que la provincia logra representar sus intereses),
b) la paritaria nacional (que establece un nivel salarial mínimo para
todo el país), y c) el despliegue de Programas Nacionales, que son
muchos y muy significativos.
En contrapartida, en el campo ambiental la provincia de Buenos
Aires evidencia limitaciones para desarrollar de manera autónoma
políticas para todo su territorio, y de esa manera, para intervenir so-
bre los que constituyen temas críticos, por ejemplo, la provisión de
agua y saneamiento y los residuos sólidos urbanos.
En relación al primer tema, a pesar de que en la década del
ochenta la Nación descentralizó hacia las provincias el servicio de
agua y saneamiento, en la actualidad sigue prestándolo en 19 munici-
pios del conurbano bonaerense, mientras que el Estado provincial lo
hace en el resto del territorio bonaerense. Así, la provincia de Buenos
Aires presenta un modelo de prestación del servicio fragmentado y

compiladores
cuyos resultados, en términos de acceso por parte de la población,

son altamente desiguales.
En cuanto al manejo de los residuos sólidos urbanos, la pro-
vincia de Buenos Aires se ve fuertemente afectada por el esquema
diseñado durante la dictadura militar de 1976-83 a partir de la crea-
ción del CEAMSE, que ha dado lugar a recurrentes conflictos como
consecuencia del crecimiento de los volúmenes de residuos prove-
nientes de la ciudad de Buenos Aires, el agotamiento de los terrenos
destinados a su tratamiento, la negativa de Nación a prestar nuevos
terrenos propios dentro del territorio provincial, y el crecimiento de
la conciencia colectiva que rechaza la apertura de nuevas plantas de
tratamiento.
Por último, desde la perspectiva de la política tributaria, la
premisa básica de la coordinación entre la Nación y la provincia de
Buenos Aires se ha traducido en el despliegue de un doble juego ca-
racterizado tanto por la cooperación y/o complementación como por
el conflicto; todo ello condicionado por el peso indudable que tiene
la provincia en materia de tributación. Por un lado, en muchas de las
decisiones sobre el nivel y tipo de imposición en la escala nacional
o en materia de políticas de responsabilidad fiscal, la Nación no ha
avanzado sin el acuerdo de la provincia: los pactos fiscales de la déca-
da del noventa constituyen un buen ejemplo de ello. Pero a la vez, y
debido a las crónicas necesidades de recursos que ha experimentado
y experimenta la provincia, pero también a la discriminación en el
sistema de reparto de los recursos coparticipables de que es objeto
desde la década del ochenta –lo que necesariamente condiciona la
política relativa a los impuestos de administración provincial–, la
provincia de Buenos Aires se ve colocada inevitablemente en una po-
sición conflictiva en relación tanto con la Nación como con sus pares
provinciales.
De manera que lo que quizás constituya una relación típica en-
tre la nación y las provincias que es objeto de relativo control y admi-
nistración por parte de la mayoría de ellas, adquiere en el caso de la
provincia de Buenos Aires aristas específicas: en lo que hace al repar-
to de los recursos Buenos Aires constituye una socia inevitable pero
incómoda. Nada puede emprenderse sin su acuerdo, pero el grueso

275
de las medidas resulta insuficiente para satisfacer sus aparentemente

inagotables necesidades de inversión y gasto público.
Proposición 2: La provincia de Buenos Aires es poderosa

desde el punto de vista de su capacidad productiva y contri-
bución a la riqueza nacional, pero vulnerable desde el punto
de vista de su capacidad financiera para hacer y sostener po-
líticas públicas.
Buenos Aires ha sido históricamente la provincia con mayor es-

fuerzo recaudatorio propio: los tributos de origen provincial explican
entre el 50% y el 60% del total de los ingresos programados y ejecu-
tados presupuestariamente. Asimismo, aporta alrededor del 40% de
los recursos objeto de reparto, y recibe la mitad de los mismos. Estos
indicadores hablan de la capacidad productiva y contributiva de la
provincia; pero al mismo tiempo, la insuficiencia de los recursos para
solventar adecuadamente las necesidades del gasto y la inversión pú-
blica provincial constituye un condicionamiento permanente para el
desarrollo de sus políticas públicas.31
Frente a estas condiciones, las autoridades de la provincia
construyeron una estrategia doble: en el plano interno, el mejora-
miento de la recaudación y la lucha contra la evasión –lo que en la
práctica asimilaba la política con la administración tributaria–, bajo
el supuesto de que la presión legal tributaria no debía ser aumentada;
y en el plano de la relación con el resto de las provincias y la Nación,
el reclamo permanente en pos de la modificación en las condiciones
31. Esto último parece ser un rasgo típico de los estados modernos que, por otra
parte, se ha agudizado desde la crisis fiscal de la década del setenta. El carácter
estructural que ha adquirido tiene sus raíces, sin duda, en la creciente desigualdad
social del sistema capitalista y el desarrollo de políticas conservadoras que la
han legitimado e incluso acentuado. Dentro de ellas la política tributaria tiene
un papel central. En este sentido, los sistemas tributarios se caracterizan por su
regresividad, y hasta el momento los reclamos de redefinición no han pasado
el umbral de lo declarativo. Este marco general permite entender que la idea
generalizada de “insuficiencia” de recursos se inscribe en la aceptación –explícita
o implícita– de estas condiciones por parte de los principales actores con
capacidad de decisión e intervención.

compiladores
de reparto de los recursos coparticipables. Como se ha señalado en el

Apartado 2, esta última estrategia ha chocado invariablemente con el
recelo de los “pares” provinciales y la reticencia a aumentar el poder
de la provincia de Buenos Aires sobre la masa de recursos a la que
contribuye. En consecuencia, fortaleza y vulnerabilidad del estado
provincial constituyen características que paradójicamente van de la
mano y que explican tanto los alcances como las limitaciones de las
políticas públicas que despliega.
Dada la importancia que tiene el sector educativo en el total
de las erogaciones provinciales (cerca del 38%), la vulnerabilidad
financiera de la provincia de Buenos Aires ha afectado severamen-
te su funcionamiento, especialmente en los últimos años. Las nego-
ciaciones salariales han sido muy arduas y muchos los días de clase
perdidos; los niveles salariales docentes son los más bajos del país,
y se ha incrementado la dependencia de los fondos nacionales para
programas específicos. En la década del noventa, en condiciones de
fortaleza política del gobernador (Duhalde) y de solvencia financie-
ra de la provincia (existencia del Fondo de Reparación Histórica del
Conurbano, fondos internacionales y consolidación relativa de sus
ingresos fiscales), la provincia de Buenos Aires ensayó el proceso más
ambicioso de aplicación de la Ley Federal en el país, apuntalado en
el aumento de cargos y la expansión de la infraestructura. La crisis
nacional pos 2000 y el debilitamiento relativo de las finanzas bonae-
renses afectaron la política educativa.
Por su parte, el gasto ambiental en la provincia de Buenos
Aires constituye una porción muy pequeña en relación a otros ru-
bros, ubicándose en torno al 2%.32 Ese gasto es financiado en su
totalidad por el tesoro provincial, logrando en algunas ocasiones y
para aspectos específicos la concurrencia de fondos provenientes de
32. El rubro correspondiente al gasto ambiental se denomina Ecología y

Saneamiento y se encuentra en la cuenta Servicios Sociales, que incluye además
educación y cultura, salud, promoción y asistencia social, y vivienda y urbanismo.
Entre 1997 y 2011 el gasto tuvo, en promedio, la siguiente distribución porcentual:
Educación y Cultura 62,78%; Salud 15,34%; Promoción y Asistencia Social 8,93%;
Vivienda y Urbanismo 2,97% y Ecología y Saneamiento 2,16% (datos de la
Contaduría General de la Provincia).

277
organismos internacionales (fundamentalmente para obras que re-

quieren grandes inversiones, como por ejemplo, la extensión de la
red de agua potable y saneamiento o la recuperación de cursos de
agua contaminados).
En consecuencia, una provincia tan grande y compleja como
la de Buenos Aires enfrenta la problemática ambiental con un gasto
llamativamente reducido, lo que coloca importantes límites a la ca-
pacidad para anticipar, morigerar y/o resolver los grandes desafíos
ambientales que amenazan la calidad de vida de su población.
Proposición 3: Las políticas públicas de la provincia de

Buenos Aires se desarrollan sobre la base de instituciones y
organizaciones que tienen una estructura y una dinámica de
ejecución centralizada.
En la política educativa, la centralización decisoria, normativa,

administrativa y tecnológica es muy importante, y está sustentada en
la burocracia política y permanente de La Plata. Si bien desde fines
del Siglo XIX existen los Consejos Escolares, sus funciones han sido
reducidas a la gestión de servicios administrativos y de infraestruc-
tura, con una fuerte dependencia del centro en la tramitación de do-
cumentos, además del financiamiento. En realidad, a los CE les cabe
más la figura de entes desconcentrados, para la gestión de determi-
nadas obras y servicios de bajo monto. Paralelamente, han existido
regiones educativas que en el pasado han sido meros eslabones del
encadenamiento clásico de la supervisión (inspección).
En los últimos años, sin embargo, tuvo lugar un relanzamien-
to de la estrategia de descentralización, a partir de lo cual se (re)
crearon las Regiones Educativas, a cargo de Inspectores Regionales
con funciones de planificación y seguimiento integrado de la inspec-
ción. Al mismo tiempo, se fortaleció la figura del Inspector Distrital
como autoridad máxima de una inspección integrada, y a cargo de
la coordinación de las UEGD. El esfuerzo descentralizador ha sido
importante, pero la estructura puesta a disposición de los inspecto-
res regionales y de distrito es todavía insuficiente para su efectiva
jerarquización. El funcionamiento de las UEGD es dispar según los

compiladores
distritos. La permanencia de delegados del centro en los distritos

(Infraestructura, Socioeducativa) es una expresión de las tensiones
en la DGCyE alrededor de otorgar más poder de decisión a actores
locales.
En la política educativa incide además otro factor en la unifi-
cación y centralización de la gestión, a saber, la presión de los gre-
mios por beneficios uniformes, por aplicaciones estandarizadas de
disposiciones y por una gestión centralizada de los procesos, que en
muchos casos, terminan consolidando la estructura central.
En relación con la política ambiental, es importante considerar
que este campo se encuentra en un proceso de institucionalización
en el que aún no se consolida una instancia de gobierno central con
capacidad para orientar y coordinar al conjunto de los organismos
estatales con incumbencias directas en la problemática. Se trata de
un esquema poli-céntrico en el que predomina una lógica sectorial
y fragmentada para el tratamiento de los temas ambientales, no ha-
biéndose alcanzado al día de hoy la conformación de una instancia
central de coordinación y orientación del conjunto.
Esta fragmentación se da al mismo tiempo que la Constitución
de la Provincia de Buenos Aires asigna a los municipios algunas pocas
competencias generales en materia ambiental, y que la Ley Orgánica
Municipal les confiere amplias competencias en ese terreno ya sea
en forma concurrente con la provincia o en tanto responsables pri-
marios de políticas urbanas tales como el ordenamiento territorial,
habilitación comercial e industrial, servicios públicos urbanos, etc.
De esta forma, como señala Gutiérrez (2011), la normativa de la pro-
vincia de Buenos Aires hace extensiva su responsabilidad de garanti-
zar los derechos ambientales a los gobiernos municipales, los cuales,
además, son responsables inmediatos (aunque no únicos) de una se-
rie de políticas urbanas que tienen un impacto directo en problemas
como la contaminación ambiental y las inundaciones.
No obstante estos determinantes normativos, los municipios
enfrentan sus responsabilidades ambientales con estructuras gene-
ralmente precarias, por lo que los grandes problemas ambientales
reclaman la intervención del gobierno provincial.

279
La política tributaria, en fin, comparte algunos de los rasgos

señalados anteriormente para los campos de las políticas educativa
y ambiental. Hasta la creación de la Agencia de Recaudación de la
Provincia de Buenos Aires (Arba) a fines de 2008, en que política y
administración parecían confundirse, el esquema dominante fue el
de centralización en la concepción y diseño de la política, y descen-
tralización en la administración de algunos impuestos (inmobiliario
rural y urbano, ingresos brutos pequeños contribuyentes), con la pre-
visión de estímulos para los municipios que alcanzaran o superaran
los estándares de recaudación. Si bien los instrumentos normativos
la califican de descentralización, esta fue en rigor una estrategia de
desconcentración, que aliviaba a la administración central de esfuer-
zos depositados en tramos de los impuestos poco significativos desde
el punto de vista de su peso en el total. Con la creación de Arba, si
bien la Ley 13.010 de descentralización de la administración tributa-
ria continuó vigente, la estrategia perdió impulso, al igual que ocu-
rriera en su anterior versión de 1988.
Las direcciones provinciales de Rentas y de Catastro Territorial
antes en la órbita de la Subsecretaría de Ingresos Públicos del
Ministerio de Economía de la Provincia, y desde fines de 2008 fu-
sionadas en Arba, constituyen dependencias administrativas de gran
cobertura territorial, y símbolo incontestable de la lógica centralista
que organiza a la actividad estatal provincial.

Aires se sustentan en burocracias diversificadas y con signi-
ficativas instancias de producción de conocimiento propio.
La burocracia del sector educativo tiene rasgos que concuer-

dan con esta proposición. Por un lado, su alta burocracia ha conta-
do, desde la época en que Sarmiento fue Director, con exponentes
de reconocimiento tanto político como académico. Los casos más
recientes de Bordón, Puiggrós y Gvirtz son ejemplos de esto. En un
segundo plano, una alta burocracia bonaerense ha cumplido impor-
tantes funciones nacionales en los últimos años, tal el caso de Sileoni,
Oporto y Bellinche. Adicionalmente, la alta burocracia bonaerense se

compiladores
ha nutrido de funcionarios provenientes de la Universidad Nacional

de La Plata (UNLP).
Este desarrollo endógeno ha convivido, en muchos casos en
tensión, con funcionarios externos al sistema educativo bonaerense,
como en los primeros casos señalados, y en algunos períodos como el
de Bordón, cuando se abrió espacio al asesoramiento de organismos
internacionales. Más allá de eso, y de la circulación de talentos de
fuera de la provincia de Buenos Aires, la DGCyE ha contado princi-
palmente con funcionarios provenientes del propio sistema, en com-
binación con egresados de la UNLP.
Otra línea de reflexión refiere a las estructuras burocráticas li-
gadas al desarrollo de conocimiento. La DGCyE publica desde hace
más de cien años, aunque con discontinuidades, la Revista Anales de
la Educación, pionera en el campo y espacio para la difusión de los
avances pedagógicos, institucionales y tecnológicos de la educación
bonaerense. La DGCyE cuenta con diversos organismos dedicados a
la información, planificación y prospectiva, integrados por especialis-
tas universitarios. Estas capacidades están en la base de la variedad
de la oferta educativa bonaerense, y el estímulo a la expansión de las
modalidades educativas en el secundario aprobadas por el Consejo
Federal. La DGCyE despliega además prácticas de experimentación
e innovación educativa, que permiten ensayar formas alternativas o
complementarias de gestión educativa.
En el campo ambiental se verifica la existencia de una tradi-
cional y calificada burocracia asentada en diversas reparticiones que
supieron desplegar una alta capacidad para resolver problemas espe-
cíficos, logrando con ello legitimidad social. Tal es el caso del organis-
mo dedicado a las obras hidráulicas, en el cual la provincia congregó
a un cuerpo de ingenieros de alta calificación y con fuerte inserción
en la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de la Plata.
Asimismo, la prestación del servicio de agua y saneamiento dio lugar
a la conformación de una burocracia con cuadros técnicos altamente
profesionales. No obstante, los procesos de privatización de servicios
públicos y el deterioro de los salarios públicos frente al sector privado
han impactado negativamente sobre la permanencia de dichos cua-
dros en el Estado.

281
Por su parte, el Ministerio de Economía de la Provincia de

Buenos Aires ha construido desde la recuperación de la democracia y
particularmente desde la gobernación de Cafiero, una sólida tradición
de burocracia especializada, que se nutrió de los cuadros aportados
por las carreras de la Facultad de Ciencias Económicas y de Derecho
de la Universidad Nacional de La Plata, pero también de la experien-
cia militante que muchos de ellos habían desarrollado y continuaron
cultivando. El Ministerio de Economía es un mundo de economistas,
contadores y abogados con alta especialización en finanzas públicas
y en tributación, respectivamente, que sostuvieron firmes y sólidos
lazos con los espacios corporativos profesionales de pertenencia.
Cuando la recaudación estaba en la órbita del Ministerio, las
Subsecretarías de Finanzas y de Política y Coordinación Fiscal, por
un lado, y la de Hacienda/Ingresos Públicos, por el otro, parecían
dividir de manera casi perfecta los campos de actuación de estos
saberes. De hecho, el equipo de economía que tomó las riendas del
Ministerio entre 1987 y 2007, logró altos niveles de coherencia y con-
sistencia allí donde la lógica del saber económico –mixturado con
el saber político derivado de la experiencia militante– era la deter-
minante. No ocurrió lo mismo en el área de los ingresos públicos,
donde la lógica burocrática asociada con la tarea de recaudar era la
relevante, y constituía algo ajeno a la experiencia del equipo. Ello im-
plicó la necesidad de “importar” figuras que dominaran esa lógica y
facilitaran el desarrollo de las políticas y estrategias en dicho campo;
y ello condujo a la particular fusión de política y administración que
en el campo tributario caracterizó al período bajo análisis hasta la
creación de Arba. A partir del establecimiento de esta “agencia de
nuevo tipo”, política y administración tributaria vuelven a plantearse
como campos relativamente separados, la primera recuperada por
las oficinas del Ministerio de Economía, y la segunda en manos de la
nueva agencia. Asimismo, los economistas desembarcan en la agen-
cia, ocupando posiciones estratégicas en su gestión.
Desde este Ministerio se procuró no sólo comunicar de mane-
ra sistemática la actividad de las diversas oficinas y las principales
medidas de política económica, sino abrir espacios de discusión y re-
flexión sobre las condiciones de la provincia y el país en general, y

compiladores
expresar las posiciones del equipo ministerial en relación con los di-
versos asuntos públicos tanto provinciales como nacionales, y parti-
cularmente los vinculados con las finanzas públicas y el federalismo.
Dos publicaciones cumplieron con tales propósitos: las Noticias de
Economía y los Cuadernos de Economía. A su turno, Arba también
retomó esa vocación, desarrollando sus propios medios de comuni-
cación (En Blanco).

Aires han desarrollado y se despliegan también a través de
espacios institucionalizados de participación de la sociedad
civil
En el campo educativo la norma es la endogamia: los procesos

de toma de decisiones, implementación, seguimiento y evaluación
de las acciones, así como la normalización operativa dependen ex-
clusivamente de organismos integrantes de las instituciones básicas
establecidas en la Constitución (DGCyE, Consejo General y Consejos
Escolares) y en las Leyes de Educación (se agregan Inspección
Regional, Inspección Distrital, Secretaría de Asuntos Docentes,
Tribunales de Clasificación). Al menos dos experiencias recien-
tes intentaron abrir el sistema educativo a actores extra sistema: la
creación (no obligatoria) de los Consejos de Escuela en la época de
Cafiero, que buscaron integrar a los padres en la gestión escolar, y la
creación de las ya mencionadas UEGD. La primera experiencia tuvo
un alcance acotado y careció de continuidad. La segunda tiene una
implementación dispar según los municipios, pero no ha alcanzado
todavía estatus de ámbito privilegiado de toma de decisiones. Cabe
destacar también el papel jugado por los sindicatos en la gestión edu-
cativa en distintos niveles. Sin embargo, los rasgos de ambivalencia
gremial (actor externo, pero también interno en la gestión educativa)
no nos permiten incorporar a este actor en las experiencias de invo-
lucramiento social en la gestión pública.
En el campo ambiental, pese a la existencia de un discurso y la
sanción de normativa que contempla la ampliación de los espacios
de participación para la gestión ambiental (creación de comités de

283
cuenca, apertura de registros y convocatorias a foros y encuentros de

organizacional de la sociedad civil ambientalistas), es magro lo avan-
zado en la participación real y efectiva de actores no estatales.
Algunas iniciativas que se comenzaron a promover en la década
del noventa, como por ejemplo la realización de encuentros provin-
ciales sobre la temática o la realización de un registro de OANGS, se
vieron discontinuadas. En general, se podría afirmar que esas accio-
nes, como muchas otras, constituyeron experiencias ligadas más bien
al interés aislado y circunstancial de algún actor político por promo-
ver su propia carrera antes que a una real vocación por despertar y
promover la participación social. En tal sentido, la política ambiental
tiene un marcado sesgo estadocéntrico.
Ello no quita la creciente presencia de OANGS que desde la dé-
cada del noventa han ido ganando espacio, pero muchas veces de-
sarrollando un modo de vinculación con el Estado que lejos de ser
colaborativo o articulado, se expresa de manera contenciosa.
En lo que respecta al campo tributario, las interacciones con la
“sociedad civil” responden a un patrón de tipo corporativo. Por un
lado, el mundo de los contribuyentes es altamente atomizado y diver-
so, de manera que difícilmente podrían suscitarse espacios capaces
de interpelar esa diversidad atomizada. Por el otro, son las corpora-
ciones profesionales –las asociaciones de agrónomos, contadores y
abogados tributaristas– y del campo productivo –las cámaras em-
presarias de los diversos sectores productivos y de servicios– las que
cuentan con recursos y capacidades para movilizarse a favor de sus
intereses y, en consecuencia, se hallan en condiciones de intervenir
en la definición y desarrollo de la política tributaria. Esas interaccio-
nes se verifican fundamentalmente en dos instancias: la de la defi-
nición/elaboración de las medidas de política por medio de consul-
tas formales –como por ejemplo las establecidas en la Ley 10.707 de
Catastro Territorial– e informales, y la de su discusión en el ámbito
legislativo por medio de acciones de lobby. En todo caso, este patrón
de interacciones responde a una lógica de elites o cúpulas, y es com-
patible con la lógica centralista que caracteriza al desarrollo de este
campo de política.

compiladores
6. A modo de conclusión
En este trabajo nos propusimos realizar una primera aproxi-

mación a la caracterización del proceso de toma decisiones y de pro-
ducción de políticas públicas en la provincia de Buenos Aires, y para
ello formulamos una serie de proposiciones que pretenden describir
de manera unívoca este modelo de producción de políticas públicas
de la provincia, al menos en las dimensiones seleccionadas.
Hemos puesto de relieve que este modelo o patrón es propio
de la provincia de Buenos Aires, como lo son también el conjunto
de rasgos estructurales que la diferencian cuantitativa y cualitativa-
mente del resto de las provincias argentinas. Si bien esta afirmación
puede ser discutible, hay mucha evidencia que la respalda; en todo
caso, nuestro ejercicio puede contribuir a estimular el análisis com-
parado de políticas públicas provinciales, y a identificar en futuras
investigaciones otras dimensiones de los procesos de producción de
políticas públicas en el nivel provincial que orienten ese trabajo de
comparación. Adicionalmente, sería interesante avanzar en el rela-
cionamiento de estas dimensiones y sus distintas manifestaciones
empíricas con los distintos resultados en términos de calidad de vida
de la población. Estas asociaciones deben hacerse con una abundante
base de datos de instituciones y resultados, pero también con el es-
fuerzo de comparar lo que es comparable sin emitir juicios apriorísti-
cos sobre los desempeños provinciales.
Volviendo a nuestro trabajo y sus propósitos, la posibilidad de
que exista un modelo prevalente de producción de políticas en to-
das las esferas de la intervención pública provincial está en directa
relación con la influencia o condicionamiento que los rasgos estruc-
turales de la provincia de Buenos Aires tienen en la hechura de las
políticas públicas. En contrapartida, la influencia que los propios ám-
bitos sectoriales de política pública tienen sobre su policy-making33
puede conducir al desarrollo de patrones de producción de políticas
diversos que coexisten o se complementan. Dados los propósitos y
33. En línea con el clásico argumento de Lowi (1992[1964]). Sobre la relevancia

del propio ámbito de política pública, ver Radaelli y otros (2012).

285
alcances de nuestro trabajo, no hemos abordado esta segunda op-

ción explicativa, aun cuando somos conscientes de su relevancia y
capacidad de incidir en las formas en que se procesan estas políticas
públicas.
Para constatar la relevancia de las proposiciones formuladas,
hemos considerado tres políticas públicas. Un análisis más riguroso
requiere la exploración de otros ámbitos de política pública como la
salud, la seguridad, el desarrollo y mantenimiento de la infraestruc-
tura, el desarrollo social y el desarrollo productivo, por mencionar al-
gunos de los más relevantes. Sólo una perspectiva más amplia puede
profundizar o bien matizar los hallazgos de este trabajo.
Como resultado del testeo de las proposiciones, comproba-
mos que en los tres casos estudiados existe, en términos generales,
un mismo patrón de políticas públicas. Si bien en lo que se refiere a
las proposiciones 1 y 5 –que califican la relación de la Provincia de
Buenos Aires con la Nación y las características que asume la interac-
ción estado-sociedad en el espacio provincial, respectivamente–, los
ámbitos de política pública analizados ofrecen algunas diferencias a
destacar, en las demás proposiciones se observa una relativa simili-
tud de prácticas y procesos.
Los casos muestran que las políticas se han visto clara y gra-
dualmente afectadas por la vulnerabilidad financiera de la provincia
de Buenos Aires (proposición 2). Muestran también un alto grado
de centralización en la gestión pública (proposición 3) y la existen-
cia de burocracias desarrolladas y con producción analítica propia
(proposición 4). La relativa homogeneidad se debilita en el caso de la
proposición 1, ya que el ámbito de gobernanza provincial en un asun-
to público es relativamente más extendido en educación de lo que lo
es en la política tributaria, y más aún en el dominio ambiental. Esto
puede observarse de manera todavía más clara cuando se pone el foco
en la gobernanza de los asuntos públicos del conurbano bonaerense.
Adicionalmente, en lo relativo a la proposición 5 (involucramiento de
actores no estatales en la toma de decisiones), se observan también
algunos matices, aunque puede percibirse una leve tendencia a inva-
lidar el contenido de la proposición: existen instancias de discusión
relativamente institucionalizadas en el campo tributario con alguna

compiladores
incidencia en los resultados, pero este tipo de instancias se desva-

necen de manera efectiva en el campo ambiental y mucho más en el
educativo.
Por lo tanto, podemos afirmar que existen indicios de un pa-
trón relativamente homogéneo de políticas públicas que puede deri-
varse de unos rasgos estructurales propios de la PBA, y que este pa-
trón se verifica claramente en tres proposiciones, y de manera débil y
diferenciada en dos de ellas. En este sentido, y teniendo en cuenta la
presunción de la incidencia de la dimensión sectorial en cada campo
de política, resulta sorprendente que en el marco de una provincia
tan compleja y diferenciada, y en ámbitos de política tan disímiles,
el estado y las formas de hacer política pública sean relativamente
indiferentes a estas diferencias.
Es necesario entonces seguir profundizando en el análisis y en
los intercambios y debates, y para ello aportamos estas ideas, estas
conjeturas, estos hallazgos y estas dudas.
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09 • El modelo de intervención social
del Estado, programas sociales y la
dinámica territorial. ¿Relaciones en
transformación en la Argentina reciente?
Vilma Paura1 y Carla Zibecchi2
Resumen. La transformación de la matriz de intervención social del Estado en

los años noventa implicó cambios a nivel territorial y en las jurisdiccio-
nes provinciales y municipales. El “territorio” fue el ámbito de creación y
reconfiguración de organizaciones sociales y comunitarias que asumieron
un lugar relevante en relación con la fragmentada oferta programática.
Después de la coyuntura crítica de 2001, se desarrollaron e impulsaron
cambios significativos en algunas de las áreas de políticas sociales cuyo
alcance y dimensión está en análisis. Este artículo busca plantear algunos
interrogantes para revisar la relación entre esos cambios en el modelo de
intervención social del Estado y diversas dimensiones de la dinámica te-
rritorial. Además, revisa el modo en que las ciencias sociales y los estudios
sobre políticas sociales están redefiniendo categorías, conceptos e hipóte-
sis con los cuales mirar el proceso señalado, analizar transformaciones en
los espacios territoriales y reconocer nuevos actores involucrados, entre
otros aspectos.
Palabras clave. Categorías y conceptos - Ciencias Sociales - dinámica territo-

rial - políticas sociales intervención social del Estado
1. CEIPSU/ UNTREF
2. UBA / CONICET

compiladores
1. Introducción
Una de las “paradojas” que vivió la sociedad argentina a partir

de mediados de los años ochenta y durante los años noventa es que
se fueron consolidando las instituciones democráticas de gobierno al
mismo tiempo que se aplicaban políticas de ajuste derivadas de un
alto consenso neoliberal, que impactaron en la forma que asumió el
Estado y en la dinámica y la lógica del mercado de trabajo, en la es-
tructura social y en los mecanismos de integración social.3 Esos cam-
bios producidos en la sociedad argentina se pusieron de manifiesto
también en el sistema de políticas sociales. En efecto, uno de los as-
pectos centrales de ese proceso de cambio social fue la transforma-
ción del rol del Estado y en consecuencia, de su modo de intervención
social. Se produjo una mutación de la matriz socio-política que había
regido el desarrollo del sistema de políticas sociales en la Argentina
hasta los años noventa.
En general, está aceptada la idea de que se pasó de una matriz
de centralidad estatal a otra de centralidad del mercado. Siguiendo
a Carlos Vilas (1995), es necesario ser precavido en el alcance y la
interpretación de esta afirmación: no debe leerse como un “achica-
miento del rol del Estado”, sino de un nuevo “acomodo de poder”
entre Estado y mercado: “el Estado retrocede en ámbitos de inter-
vención microeconómica directa al mismo tiempo que incrementa
su intervención en las definiciones macroeconómicas y en el diseño
de las opciones básicas a que se enfrentan los actores del mercado;
abandona a su propia suerte a algunos actores y promueve a otros”
(Vilas, 1995:16). En esta relación, el Estado de los años noventa inter-
vino en una línea coherente con las orientaciones de los actores que
controlaban el mercado.
Tal como ha sido señalado por una amplia literatura, esta
mutación del rol del Estado se estructuró sobre la base de tres pi-
lares: la privatización de bienes y servicios; la descentralización de
3. La “cuestión social” adquirió entonces una nueva definición marcada por el

incremento de la pobreza y la desigualdad, por la identificación de “nuevas formas
de pobreza”.

297
los servicios considerados universales (salud y educación) desde el

nivel del Estado nacional a los niveles subnacionales de gobierno, y
la focalización reduccionista de las intervenciones sociales mediante
un haz de programas de asistencia como herramientas privilegiadas
para reducir la pobreza. Podría decirse que gran parte del sistema de
políticas sociales que se había armado hasta mediados de los años
setenta en la Argentina se había desarticulado y rearticulado con una
nueva lógica de provisión de bienestar, que implicaba menor respon-
sabilidad estatal, mayor mercantilización, mayor comunitarización y
familiarización y un fuerte carácter asistencialista. Esta nueva estruc-
tura derivó en un mayor protagonismo de diversos actores sociales
que, como se planteará, están vinculados al proceso de “territoria-
lización de los sectores populares” y a las nuevas formas de relación
entre el Estado nacional, los niveles subnacionales de gobierno, las
organizaciones sociales y comunitarias (OSC) y los definidos como
“beneficiarios” de programas sociales.
A partir de la crisis política, institucional, económica y social,
que se manifestó en su punto más alto en 2001-2002, se abrieron
espacios para el debate y la revisión política, práctica y también ana-
lítica de estos procesos señalados. En un contexto de alta problemati-
zación social de la pobreza y de un importante consenso crítico sobre
la forma de intervención del Estado de los años noventa, en la últi-
ma década y desde una nueva gestión en el Poder Ejecutivo, desde el
Estado nacional se impulsaron y desarrollaron cambios sustantivos
en algunas de las áreas de políticas sociales. En este sentido, diversos
autores coinciden en señalar como los ejemplos más claros en esta lí-
nea a la re-estatización del sistema de jubilación y pensiones (2008),
la implementación de la Asignación Universal por Hijo para Inclusión
Social (2009) como parte del subsistema de Asignaciones Familiares
y la acentuación del reconocimiento de derechos de ciudadanía como
argumento de demanda de un nuevo modelo de intervención social
del Estado (Danani, 2011 y 2013; Cortés y Kessler, 2013; Repetto,
2014). Al mismo tiempo, esta mutación se inscribe en un clima de
época en América Latina, definido como “un consenso progresista”
(Quiroga, Canzani y Ensignia, 2009) o, en términos de Fernando
Filgueira (2013), como el “fin de la modernización conservadora”,

compiladores
escenario cuyos horizontes y límites, tanto a nivel regional como en

el caso nacional, están en definición y sobre los cuales resulta prema-
turo decir más que esto.
Si bien las transformaciones operadas entre los años ochenta y
noventa fueron captadas con cierta sorpresa inicial por las Ciencias
Sociales, en poco tiempo se establecieron líneas de trabajo que des-
de perspectivas analíticas y disciplinas diversas pudieron rediscutir
categorías y conceptos para dar cuenta de los cambios y, también, de
las permanencias. En los últimos veinte años se consolidó así un lega-
do importante de estudios sobre las políticas sociales y, en particular
sobre los programas asistenciales, que ha permitido revisar las múl-
tiples relaciones que se establecieron entre el Estado, los “Estados”,
es decir, los niveles subnacionales de gobierno, y diversos actores
sociales.
En este trabajo presentaremos, en principio, una propuesta de
sistematización de esta diversidad de estudios que, según entende-
mos, abrieron nuevos interrogantes y nuevas lecturas que permitie-
ron no sólo registrar las mutaciones de la sociedad y de las políticas
sociales sino que contribuyeron a hacerlas visibles, que fueron claves
para desnaturalizar, entre otros, los procesos de fragmentación, pola-
rización y asistencialización de los sectores sociales menos favoreci-
dos y también para reconocer los intersticios de la política pública en
el entramado de formas más o menos novedosas a escala territorial.
A continuación, entonces, presentamos un estado del arte provisorio
sobre la relación entre las políticas sociales –con un especial énfa-
sis en su versión focalizada y materializada en programas sociales
asistenciales–4 y el territorio, tomando como prisma las dinámicas
institucionales y las lógicas de los actores.5
En segundo lugar, consideramos algunos aportes del cor-
pus bibliográfico analizado, específicos para pensar el territorio e
4. En relación con la definición de políticas sociales, este trabajo se apoya en el

análisis que proponen Luciano Andrenacci y Daniela Soldano (2005) para dar
cuenta de la forma en que las mismas han sido delimitadas en la Argentina a partir
de los años ochenta.
5. Este tema fue desarrollado ampliamente en Paura y Zibecchi (2014a).

299
identificamos categorías y conceptos con gran potencial heurístico

para estudiar las relaciones poliformes que se libran en ese espacio
multidimensional.
En tercer orden, tomando como referencia algunas interpre-
taciones sobre el curso de las políticas sociales en la Argentina a
partir de la coyuntura crítica de 2001 que, más allá de las hipótesis
específicas, coinciden en marcar un cambio –más o menos preciso
y consolidado, según las lecturas– en el modelo de intervención del
Estado a nivel nacional, hacemos una primera aproximación a estu-
dios que registran aspectos que merecen ser atendidos para inter-
pretar las relaciones posibles entre los fundamentos y las dinámicas
de este modelo de intervención y los programas en el territorio, un
lugar de indagación fecundo para mirar las políticas públicas a nivel
subnacional.
2. La matriz de intervención social “neoliberal” y sus

implicancias a nivel territorial. El legado de las ciencias
sociales
Establecimos tres demarcaciones de carácter metodológico

para el relevamiento de la literatura a consultar. Por un lado, consi-
derando la vastedad del campo, se acotó la indagación a la produc-
ción que, de una u otra forma, tomaba los programas asistenciales
focalizados como referente empírico, con un particular interés en los
programas sociales de empleo transitorio, los programas de transfe-
rencia de ingresos condicionados y algunos programas alimentarios.
Como segunda frontera se abordaron las investigaciones cuyo obje-
to limita con el establecimiento de la Asignación Universal por Hijo
para la Protección Social en 2009, justamente porque consideramos
que esta medida significó un giro en la lógica asistencial del Estado
que dialoga de otra manera con la territorialidad y la sectorialidad,
con la universalidad y la focalización y que aún no están consolida-
das las aproximaciones analíticas sobre su alcance y sus limitaciones
en relación con los ejes que planteamos en nuestra elaboración. Este
es el punto de inicio de la indagación futura cuyas bases presenta-
mos en el Apartado 3. El tercer recorte es de carácter jurisdiccional:

compiladores
se revisaron los trabajos cuyo objeto de estudio remite al Área

Metropolitana de Buenos Aires.6
El abordaje se apoyó en la premisa de que dos procesos de al-
guna manera convergentes impactaron en la revisión de las agendas
de investigación sobre políticas y programas sociales a partir de me-
diados de los años ochenta: por un lado, las mutaciones de índole
teórico metodológico en las disciplinas científicas y la existencia de
paradigmas alternativos en el campo de las ciencias sociales y, por
otro, la transformación en la matriz socio política que regía el modelo
de intervención social del Estado y el esquema de políticas sociales
(Marshall y Cortés, 1999; Repetto, 2001, entre otros).
En relación con el primer proceso, el campo académico argen-
tino registró cambios significativos a partir del restablecimiento de la
democracia, marcado por el retorno del exilio de muchos investiga-
dores y la renovación en las estructuras universitarias de las ciencias
sociales. La permeabilidad frente a las líneas de investigación que se
venían desarrollando en países de Europa y en los Estados Unidos es-
timuló el desarrollo de nuevos abordajes que daban cuenta de cierto
proceso de hibridación en las disciplinas sociales o de intercambios
interdisciplinares. Fue el marco de una gradual consolidación de los
estudios socioetnográficos y de la historia cultural y la microhistoria,
de las aproximaciones del neo institucionalismo para analizar las po-
líticas públicas, de la revisión de los enfoques para pensar el Estado y
su relación con la sociedad civil (Paura y Zibecchi, 2014a).
Con respecto al segundo proceso, nos interesamos en la descen-
tralización y en la focalización porque su desarrollo instaló casi por
imposición empírica la consideración de las jurisdicciones provincia-
les y municipales como instancia de implementación de políticas y
programas sociales y, en consecuencia, como componente privilegia-
do del objeto de las investigaciones. En relación con los programas
6. Otra limitación del relevamiento efectuado es que se han tomado trabajos que
estudian procesos de política social urbana. No se revisaron investigaciones
sobre programas de desarrollo en ámbito rural. De allí que han quedado por fuera
del análisis programas emblemáticos como el Programa Social Agropecuario, el
universo de sentido construido alrededor del mismo y su dinámica territorial en el
sector rural.

301
sociales de corte asistencial, se prestó atención particular al proceso

de la focalización, en tanto es el que involucró más directamente a
actores sociales de nivel local.
Referencia ineludible en relación con estos dos procesos es la
creación desde 1989 hasta mediados de la década del noventa de va-
rias universidades públicas en la Argentina y, entre ellas, algunas en
el Conurbano Bonaerense: la Universidad Nacional de La Matanza
(1989), Quilmes (1989), General San Martín (1992), General
Sarmiento (1992), Lanús (1995) y Tres de Febrero (1995). Esta nueva
generación de universidades generó espacios propicios para el desa-
rrollo de las nuevas líneas de investigación y, en muchos casos, fue-
ron estas casas de altos estudios las que promovieron la visibilización
de los procesos de cambio social en sus territorios.7
Teniendo en cuenta estas referencias, el relevamiento biblio-
gráfico que se realizó para este trabajo tuvo un criterio inductivo, de
selección intencional. Es decir, no se definió previamente el corpus
específico de literatura a analizar, sino que establecieron como pa-
rámetros amplios las tres demarcaciones mencionadas: la tempora-
lidad, el eje en los programas sociales asistenciales y el recorte de la
Región Metropolitana. En este sentido, nuestro trabajo busca ser un
aporte para poner en debate algunas cuestiones pero no aspira en
modo alguno a cerrar la identificación de ejes prioritarios o de otros
recorridos bibliográficos.
Por un lado, se identificaron cuatro ejes revisados en clave teó-
rico epistemológica, de nivel medio: 1. La perspectiva del actor, 2. El
Estado y “los estados” como actores; 3. La perspectiva de género; 4.
La territorialidad y su relación con las escalas y la institucionalidad.
7. Hasta 1988 había 27 universidades nacionales en el país. Con la consolidación

democrática se crearon nuevas con el manifiesto objetivo de mejorar la
distribución geográfica y garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a
los estudios superiores de nuevos sectores sociales. Ya en el límite del período de
estudio de este trabajo, se crearon en el Conurbano Bonaerense la Universidad
del Oeste (2009), Moreno (2009), José C. Paz (2009), Avellaneda (2009) y Arturo
Jauretche (2009) (Soprano, 2012). Cabe esperar que también esta generación de
centros académicos podrá ampliar las perspectivas de estudio sobre los procesos
más recientes.

compiladores
Estos recortes son estrictamente analíticos y, por lo tanto, no preten-

den establecer fronteras estrictas entre los diferentes abordajes.8 Por
el contrario, es a partir de la superposición y simultaneidad de las
categorías propuestas como se intenta revisar la forma en los estu-
dios empíricos consultados procesaron las diferencias y las similitu-
des de experiencias sociales histórica, institucional y espacialmente
situadas.
2.1. La perspectiva del actor ¿un nuevo compromiso epistemológico

para el campo de la investigación?
Parte de la investigación cualitativa de diversas disciplinas so-

ciales –en especial de la Sociología, pero también diferentes estudios
sobre políticas públicas– recuperaron la perspectiva del actor para
el estudio de los programas sociales no sólo para comprender proce-
sos, estrategias y trayectorias vinculados con el asistencialismo –por
ejemplo, desde abordajes biográficos–, sino también para rediscutir
categorías en algunos casos impuestas por las burocracias asisten-
ciales locales o por organismos internacionales durante el auge del
modelo neoliberal. Algunos estudios parten de rediscutir la categoría
“población-objetivo”. Por ejemplo, Claudia Danani (1996) llama la
atención sobre la condición relacional de la categoría de “destinata-
rios” y como es resultado de procesos e interacciones en los que in-
tervienen múltiples actores/sujetos que son constituidos y constitu-
yentes a la vez. Otros trabajos evalúan que la concepción puesta en
juego en la diagramación verticalista de los planes incurre en una
mirada interpretativa que deja de lado el universo de sentido −con-
ciencia práctica− de los sectores que devienen en “población objeti-
vo” de los programas; a partir de lo que se los conceptualiza como
meros objetos de “administración-asistencia-intervención-estudio”,
8. Los últimos veinte años también serán testigos de la construcción del enfoque
de derechos, que ha permitido trazar relaciones entre el campo de los derechos
humanos y los principios valorativos y normativos que suelen orientar a las
políticas sociales. El enfoque constituye un método para identificar necesidades y
prioridades a nivel local o comunitario y promover el acceso a la justicia por parte
de diversos sectores, entre otros aspectos relevantes.

303
sin capacidad propia de decisión y fácilmente maleables (Giménez,

2004).
Estos postulados serán asumidos también por investigaciones
que incorporan al estudio de los programas la perspectiva de sus “be-
neficiarios”, como una herramienta eficaz para su evaluación, para
la construcción de las categorías cómo la de “necesidades básicas” y
la rediscusión de otras categorías impuestas por los organismos in-
ternacionales y para revisar supuestos sobre el conocimiento o des-
conocimiento de los receptores sobre los criterios y beneficios de los
dispositivos asistenciales (Raggio, 2003).
Asimismo, otras investigaciones que realizan estudios de casos
y analizan la mirada de los receptores destacaron una serie de resis-
tencias por parte de los mismos, para rediscutir ideas estereotipadas
y estigmatizantes sobre la condición de “beneficiario”. Así, los des-
tinatarios de los programas de empleo remarcan, frecuentemente,
la utilidad comunitaria de la tarea desarrollada (Andrenacci et al.,
2001; Hopp, 2009, entre otros autores).
En síntesis, los estudios marcan críticamente cómo estas cate-
gorías de “beneficiarios” y “población objetivo” –impuestas por los
programas de corte asistencialista– comparten el sesgo de atribuir
un lugar de cierta o total pasividad a los sectores que devienen en
destinatarios de la asistencia del Estado. Esta perspectiva crítica –
centrada en la mirada del actor– será retomada y dialogará con los
estudios de las estrategias y las trayectorias de diversos actores vin-
culados con la política social –mediadores, receptores, agentes esta-
tales– e imbricados a nivel territorial.
2.2. El Estado y “los Estados”
El debilitamiento de ciertas versiones del marxismo que sólo

veían al Estado como epifenómeno de las relaciones sociales de do-
minación y, en general, de las consideradas “grandes narrativas” de
mayor poder generalizador que explicativo (Plotkin y Zimmermann,
2012) contribuyó, hacia mediados de los años ochenta, con un movi-
miento de revisión en relación con la entidad del Estado como actor.
Esta consideración incidió también en el estudio de la participación

compiladores
del Estado,9 “los estados” en sus diferentes ámbitos, niveles jurisdic-

cionales y en su relación con los programas, mecanismos de inter-
vención estatal por excelencia que habrían de cobrar centralidad en
el modelo focalizador reduccionista.
Considerar al Estado como “actor” –traer al Estado de regreso,
en palabras de Theda Skocpol– posibilitó, entre otras virtudes, reco-
nocer la complejidad de su composición heterogénea y sus contradic-
ciones internas. Ya en un trabajo “fundante”, Oscar Oszlak (1984) ha-
bía llamado la atención sobre el carácter contradictorio del funciona-
miento del aparato estatal, en tanto arena de conflicto político, como
un rasgo constitutivo, antes que como una ‘incongruencia’ o ‘patolo-
gía’. Uno de los conceptos clave en algunas investigaciones fue el de
autonomía. Elsa Pereyra (2012) señala que, entre los años setenta y
ochenta y la década del noventa, el concepto de autonomía pasó de
constituir un recurso explicativo de la relación entre el Estado y las
clases dominantes a explicar la relación entre política y burocracia en
una clave más “weberiana” y consistente con la adopción de un en-
foque estadocéntrico. La autora reconoce que se debe a Oscar Oszlak
y a Guillermo O’Donnell “la clásica distinción entre las dimensiones
del estado como ‘relación social’ y ‘aparato institucional’, que busca
conjugar su inscripción social así como el desarrollo de una lógica
propia” (Pereyra, 2012:97).
Estas lecturas contribuyeron para que el concepto de autono-
mía (relativa) fuera redefinido como herramienta heurística para
analizar la relación entre programas sociales y territorialización, en-
tre el Estado y los diferentes niveles jurisdiccionales –“los Estados”–,
entre las “áreas centrales” de diseño de los programas sociales y las
arenas “locales” de implementación (Moro, 2012).
En esa línea, adquirieron relevancia analítica la categoría de
capacidades institucionales (Acuña, 1995; Repetto, 2001) y el inte-
rés por la lógica de reclutamiento y la contratación de personal, los
conflictos internos al aparato estatal, la superposición de funciones
9. Un recorrido reciente es el que proponen Carlos Acuña y Mariana Chudnosky

(2013) para considerar los diversos modos en los que las instituciones fueron
analizadas.

305
y la existencia de “burocracias paralelas” (Martínez Nogueira, 2002,

2004).10
Estos abordajes indicaron el potencial hermenéutico de des-
agregar las diversas formas en las que el Estado, en tanto relación
social y en tanto organización, se despliega en el territorio mediante
diferentes áreas de gobierno y sectores de intervención, cada una con
sus propias lógicas de regulación y de comportamiento de actores. Se
habilitaron, entonces, lecturas microscópicas de las áreas estatales,
que abrieron preguntas y agendas de investigación que contribuye-
ron a dar cuenta de la complejidad del Estado y los Estados (Frederic
y Soprano, 2009) y, en particular, sobre los procesos de implementa-
ción de los programas sociales.
No obstante, es necesario señalar algunas vacancias. A partir
del reconocimiento de la heterogeneidad y complejidad del Estado se
insinuó la presencia de los múltiples actores estatales, la diversidad
de los roles, de las representaciones y los mapas cognitivos de los
funcionarios de diferente jerarquía, entre ellos los “burócratas de la
calle”,11 pero no se generó una línea de investigación fecunda al res-
pecto que permitiera, entre otras dimensiones, recuperar trayectorias
laborales y de formación; valores y principios ideológicos vinculados
con las tareas y con las diversas esferas de la vida y de las relaciones
10. Estas lecturas también han resultado fecundas en estudios de perspectiva

histórica. En la última década, en el campo de la historia y la sociología, diversos
trabajos prestan atención a estos temas (Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin
y Zimmerman, 2012) y contribuyen en la elaboración de una cartografía de
instituciones e identificación de especialistas que permitirá reconocer y analizar los
vasos comunicantes entre trayectorias académicas, expertise y función pública,
relaciones que no son nuevas ni exclusivas de una época, sino que adquieren
particularidad en cada momento histórico (Paura, 2013).
11. En el sentido en que los ha definido Lipsky (1980), los burócratas de calle
(maestros, policías, jueces, trabajadores sociales) ocupan un lugar decisivo en
la re-hechura de las políticas públicas y en la definición de la experiencia de
gobierno. Su tarea se caracteriza por la interacción cotidiana con los gobernados;
la alta discrecionalidad en aspectos importantes de la implementación de políticas;
la relativa autonomía respecto de las autoridades de la organización y las
expectativas de una actitud de apoyo activo hacia los gobernados, más allá del
contenido específico de las políticas o de los atributos extra organizacionales de
los agentes.

compiladores
establecidas con los destinatarios de programas, o construcción de

identidades políticas.12
En la intersección de estos debates, cabe destacar los aportes
de Luisina Perelmiter (2011) quien estudió una estructura estatal
de nivel central a partir de una noción desagregada y situacionalis-
ta de Estado: se centró en una agencia específica (el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación) y consideró su microfuncionamien-
to cotidiano como el nivel privilegiado de indagación. Así, la autora
pone en discusión la constitución de un dominio práctico del Estado
y propone como clave comprensiva la convivencia de diferentes ma-
crorepresentaciones de la estatalidad que orientan las prácticas de
los “agentes” asistenciales. Estos aportes pueden ser aplicados en el
Estado nacional, en los niveles locales o en la escala de los programas.
2.3. Visibilizando sesgos andrócentricos: el aporte de la

perspectiva de género
De manera convergente con los procesos descriptos en los

apartados precedentes, se observa el aporte de expertas en estudios
de género e investigadoras feministas que fueron desarrollando nue-
vas y renovadas líneas de estudios con la llegada a la democracia en la
Argentina, en universidades y diversos centros de estudios. En un pri-
mer momento, estas líneas de trabajo giraron en torno a temas claves
y deudas pendientes de la democracia: salud sexual y reproductiva,
participación política y social de las mujeres, violencia de género, la
democratización de las familias. Junto con el movimiento feminista y
el activismo de organizaciones de derechos humanos de las mujeres,
estas líneas de investigación dieron visibilidad a temas que no ha-
bían sido tratados científicamente hasta la fecha.13 Esta perspectiva
12. Aspectos que si han sido considerados en algunos de los estudios de

perspectiva histórica y sociológica para períodos anteriores (ver al respecto
Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zimmerman, 2012).
13. Para nombrar algunas obras emblemáticas se puede destacar las ponencias
compiladas por Haydee Birgín en Acción pública y sociedad. Las mujeres en
el cambio estructural, CEADEL/Feminara, Buenos Aires, 1995, en las que se
aborda la “cuestión mujer” desde distintos ángulos: el gasto público social, el

307
recupera clásicos y renovados conceptos y categorías de los estudios

de género y de diversas corrientes feministas para la construcción
teórica-metodológica de un nuevo instrumento técnico-analítico
(que permite visibilizar y actuar contra diversas situaciones de dis-
criminación de las mujeres, identificar necesidades e intereses de las
mismas) y que acompaña a un objetivo ético-político (equidad social
y equidad de género).
En un primer momento del período reconstruido, el hecho de
que los estudios de género estuviesen en pleno proceso de consoli-
dación en la Argentina, dificultó el estudio de ciertos fenómenos so-
ciales –marcados por género– vis a vis la velocidad de transforma-
ciones que estaban aconteciendo: la imposición de “cupo” femenino
en las programas de empleo transitorio de los años noventa por la
propia burocracia asistencial, el proceso de alta feminización de los
Programas de Transferencia Condicionada (PTC), la participación
masiva de mujeres en el ámbito comunitario y en las organizaciones
sociales a través de las contraprestaciones impuestas, entre otros.
¿Por qué las mujeres se incorporaban masivamente a los programas?
¿Cómo comprender que eran una de las principales integrantes –jun-
to a los jóvenes– de los movimientos sociales y desde allí se vincu-
laban estrechamente con los programas sociales?14 Las categorías,
indicadores y conceptos tradicionales para el estudio de la política
mercado del trabajo, la educación, los derechos reproductivos, el sistema de

salud. Una de las vías más potentes de problematización del género fueron los
estudios sociodemográficos, entre otras cuestiones, plantearon la revisión de
las herramientas estadísticas que se orientaron a una mejor captación de las
transformaciones que se estaban registrando en las sociedades (Paura, 2013). A
modo de hito, Catalina Wainerman (2011) relata cómo después de la designación
de las Naciones Unidas de los diez años entre 1975 y 1985 como “Década de la
Mujer”, recibió junto con Zulma Rechini de Lattes la invitación de la CEPAL para
investigar el subregistro de la actividad laboral de las mujeres en los Censos de
Población de América Latina.
14. No obstante, como destaca Di Marco (2004) si bien existe un importante
protagonismo de la mujer en las luchas piqueteras, la conducción sigue siendo
masculina en la mayoría de este heterogéneo movimiento. A conclusiones
similares llega Svampa (2005).

compiladores
social fueron perdiendo sensibilidad para comprender fenómenos

que cambiaban velozmente.
Al mismo tiempo, gran parte de la profusa literatura sobre los
programas sociales del período era realizada desde sesgos andro-
céntricos en la medida en que no daba cuenta de las concepciones
implícitas en torno a la mujer en el diseño de los mismos y de las
experiencias disímiles que la política pública asistencial imprimía a
varones y mujeres. Además, con frecuencia las investigaciones utili-
zaban categorías con sesgos masculinos en torno al trabajo –invisi-
bilizando el trabajo reproductivo y de cuidado que efectúan las mu-
jeres–, en torno a la participación de las mujeres en movimientos
sociales y su trabajo comunitario, y a su masiva incorporación en-
tre las filas de beneficiarios de diversos programas sociales. En este
contexto, los años posteriores a la recuperación democrática fueron
testigos de cómo los estudios de género y las investigaciones en torno
al cuidado –Sociología, Economía del Cuidado–, aportaron enfoques
teóricos, incluyeron nuevas categorías de análisis y discutieron meto-
dologías de estudio. Permitieron, de esta forma, explicar fenómenos
complejos e inclusive plasmar una nueva manera de investigar los
programas sociales para ver, entre otras cuestiones, la “feminización
de los programas sociales”,15 su falsa neutralidad, las relaciones entre
el trabajo de cuidado y comunitario, las posiciones de género y las
representaciones subyacentes en torno a la maternidad en el diseño
de la política social asistencial.
2.4. El estudio de lo territorial: Mucho más que una estrategia

metodológica
Diversos estudios han marcado que la descentralización de las

políticas de salud y educación, de perfil universalista, y el criterio
de focalización que imperó en los programas sociales asistenciales
15. La literatura del tema es amplia y diversa, para nombrar solo algunas
investigaciones centradas en el fenómeno de feminización de los programas:
Barrancos y Goren (2002); Pautassi, (2000); Rodríguez Enríquez, (2007); Zibecchi,
(2013).

309
indujeron a poner el foco de los estudios en los procesos locales y de

dimensión micro social. Como sostiene Magdalena Chiara (2012), “el
deterioro de legitimidad y de capacidad de gobierno de la nación y la
provincia llevó a jerarquizar (casi por defecto) a la arena local como
espacio de proximidad en la toma de decisiones”. Hemos constatado
que las investigaciones revisadas se mostraron sensibles frente a es-
tos desplazamientos.
En primer lugar, en la confluencia de transformaciones políticas
y de políticas y de la diversidad de paradigmas teóricos y metodoló-
gicos, se propusieron diferentes escalas de análisis con las que podía
abordarse el estudio de esas mutaciones. Se puso en cuestionamiento
la exclusividad de las lecturas de dimensión macrosocial y a nivel del
Estado nacional, para habilitar la consideración de una perspectiva
microsocial y/o local o regional (Frederic y Soprano, 2009; Chiara,
2012, entre otros). La categoría de “territorio” fue adquiriendo una
mayor valoración analítica y también se abrieron interrogantes sobre
cuál era su alcance heurístico y su definición.
Un aporte significativo es la revisión y la utilización de la ca-
tegoría de “escala”. En la mayoría de los trabajos se ha planteado
como un recorte establecido a partir de ciertas premisas analíticas/
metodológicas: lo macro o micro sociológico (Merklen, 2005; Costa,
2008; Barattini, 2009; Perelmiter, 2011, entre otros) y/o de ciertas
dimensiones institucionales, por ejemplo, el sistema político nacio-
nal, provincial o municipal/local (Bonaldi, 2006, Perelmiter, 2011;
Moro, 2012, entre otros). Sin embargo, al mismo tiempo, se han co-
nocido las tensiones de estos “recortes” y se ha repasado críticamente
la tradición de establecer fronteras nítidas, precisas, entre esos es-
pacios sociales/institucionales. Otros estudios parten directamente
de la consideración de la escala como una categoría nativa, estable-
cida por los propios actores, que reconocen sus recorridos y sus re-
des como marcadores del territorio (Merklen, 2005; Soldano, 2009).
Ambos abordajes han hecho posible superar las lecturas dicotómicas
(entre lo micro y lo macro, lo nacional y lo local) en tanto permiten
reconocer la diversidad de escenarios, permeables y con fronteras di-
fusas, en los que los actores estatales y no estatales operan, circulan
y se relacionan.

compiladores
Desde esta perspectiva, la delimitación del objeto de análisis

implica una definición de “lo territorial” que reconoce dimensiones
distintas: espacial, político-institucional y simbólica, cuyas fronteras
tampoco son fáciles de delimitar. Precisamente, es en ese entramado
donde radica la riqueza heurística de la noción de territorio pensa-
do al mismo tiempo como escala y como escenario de interacciones
sociales.
La distinción y la imbricación entre categorías de matriz espa-
cial/jurisdiccional y las institucionales-culturales para poder abordar
los estudios permitió no perder de vista que los límites del mapa no
son exactamente los mismos que definen las instituciones, que esas
dimensiones se superponen o intercalan en cruces interjurisdiccio-
nales. Al mismo tiempo, se reconoció que los actores estatales y no
estatales, individuales y colectivos, se mueven entre unos y otros es-
pacios –como flujos de relación entre lo local y lo global (Moro, 2012)
– en sus múltiples redes de acción y comunicación.
La dimensión de la territorialidad permitió también una forma
diferente de analizar los procesos políticos. En este sentido, fueron
fundamentales los aportes de autores como Javier Auyero (2001) y
Denis Merklen (2005), entre otros, para instalar los diferentes con-
tornos y manifestaciones de la politicidad popular en “el territorio”
que manifestó sus límites en el municipio y, en muchos casos, en el
barrio. Como la estrategia distributiva de los programas asistenciales
conllevó una lucha “por el territorio”, sus límites geográficos fueron
en muchos casos “los de la lealtad electoral”. El “territorio” se cons-
tituyó en la arena política y en el espacio de competencia entre los
diferentes niveles del Estado (Falappa y Andrenacci, 2008).
En relación con esta lectura, en algunas investigaciones ha
estado más o menos presente la interjurisdiccionalidad –entre el
Estado nacional, el orden provincial y lo municipal/local (y tam-
bién, las instituciones barriales)–, y la inter-intra institucionalidad,
como corte horizontal y vertical de las propias instituciones que for-
man parte del entramado de políticas sociales en cada escala, mar-
cos en los que participan actores estatales y no estatales (Essayag,
2006; Wyczykier, 2006; Costa, 2008; Perelmiter, 2011; Moro, 2012).
Sin embargo, aquí también se observa una vacancia: estas lecturas

311
conforman un reducido número y en muchos casos se enuncia esta

preocupación por indagar y desagregar esos entramados, pero no se
profundiza dicho análisis.
3. El territorio: Relaciones políticas, espacios de

intersección y niveles de autonomía y de dependencia
Si bien, como hemos señalado, la identificación de los ejes que

presentamos tiene solo una pretensión analítica –es difícil e infruc-
tuoso deslindar claramente un recorte de otro–, a los efectos de este
trabajo nos interesa profundizar algunos hallazgos sobre “lo territo-
rial” que están en estrecha vinculación con claves para pensar los ni-
veles subnacionales de gobierno.
En primer término, reconocemos que la fuerte presencia de “lo
territorial” y la visibilización de diferentes escalas en el análisis de
las políticas sociales son en gran medida resultado, por un lado, de
las acciones descentralizadoras de políticas de tendencia universalis-
ta como salud y educación y de las acciones focalizantes de los pro-
gramas sociales. Por otro lado, del proceso de “territorialización” de
los sectores populares (Merklen, 2005; Svampa, 2005) que fue estu-
diado como resultado de las transformaciones macroestructurales y
como parte de la heterogeneización de esos sectores, de la definición
de sus nuevas formas de organización y de la formación de distintos
espacios identitarios en torno del barrio (Kessler, Svampa y Bombal,
2010).
En segundo lugar, el territorio se transformó en una arena pri-
vilegiada para el estudio de nuevos –o recién visibilizados– actores
durante los veinte años revisados. Emergieron investigaciones que
estudiaron trayectorias y subjetividad de los asistidos por programas
sociales; estudios sobre los movimientos sociales, las mujeres de sec-
tores populares como actores locales (en calidad de beneficiarias, re-
ferentes de organizaciones territoriales, mediadoras de la política so-
cial), los punteros políticos y los mediadores locales, entre otros. En
conjunto, estas diversas líneas de investigación han permitido com-
prender cómo estos actores de lo local –estatales o no estatales, en
espacios de frontera entre una y otra condición– median la política

compiladores
social a nivel territorial de diversos modos: (i) generando criterios de

focalización no necesariamente atados a los criterios de la burocracia
asistencial central, (ii) dando sentido y nuevos significados en torno
a los programas que exceden ampliamente los bienes que a través
de ellos circulan (alimentos, leche, dinero, trabajo transitorio, etc.),
(iii) re significando la categoría de “beneficiario”, “condicionalida-
des”, “dinero asistido” a nivel territorial y familiar, (iv) generando
relaciones complejas con diversos niveles de jerarquización, solidari-
dad, ayuda mutua y discrecionalidad entre mediadores-beneficiarios,
(v) siendo protagonistas de procesos que vinculan a los programas
sociales en un flujo espacial e inter-juridiccional (Paura y Zibecchi,
2014a).
Entre esas coordenadas analíticas, la relación entre los progra-
mas sociales y el territorio ha sido abordada desde distintos recortes.
En principio, la definición del territorio implica, como se anticipó,
una demarcación espacial, una de carácter político-institucional y
una tercera, de raíz cultural-simbólica. En relación con el recorte em-
pírico establecido en nuestra indagación, con respecto a la primera di-
mensión, se tomó por caso el de la “Región Metropolitana de Buenos
Aires”. Definida como una “unidad” que incluye a la Ciudad de Buenos
Aires y a los municipios del conurbano, la Región Metropolitana es
el territorio ocupado por la unidad metropolitana como sistema de
relaciones con un ámbito territorial inmediato, superior a la ciudad
(Pirez, 1991). Algunos estudios señalan que se requiere precisar de
qué tipo de unidad se habla y diferenciar un modelo de simple agre-
gado de jurisdicciones o territorios delimitados administrativamen-
te de otro que implique un conjunto necesariamente articulado de
jurisdicciones y otros actores no estatales (Badía, 2010). Otros tra-
bajos ponen el énfasis en la necesidad de diferenciar la Ciudad de
Buenos Aires del Conurbano Bonaerense y en problematizar la re-
lación que se establece entre estos dos grandes componentes de la
misma Región y, también, el supuesto de homogeneidad que subyace
en la definición de Conurbano (Moro, 2012; Paura e Iglesias, 2013).
Otros estudios han señalado críticamente la naturalización para
interpretar la disparidad social entre esos componentes regionales.
El Conurbano Bonaerense se ha asociado, se indica, “con el lugar de

313
residencia por excelencia de las clases populares pauperizadas, como

espacio de desarrollo de las grandes organizaciones de desocupados,
como foco privilegiado de la inseguridad del país” (Kessler, Svampa
y González Bombal, 2010). Una segunda cuestión frente a esta repre-
sentación del Conurbano, que lo define con un criterio de alteridad
con respecto a la Ciudad de Buenos Aires, “como suburbio amena-
zante frente a la ciudad civilizada”, es que se ha estudiado en esa alte-
ridad como un todo homogéneo (Moro, 2012; Paura e Iglesias, 2013).
Estos aportes han permitido poner en discusión los criterios
de delimitación de la Región de referencia y de sus “partes”, y tomar
distancia de la prenoción/designación formal que la reconoce como
“algo dado”, sin problematizar que el recorte regional es resultado de
una construcción política, técnica y cultural/social.
En relación con la segunda dimensión, que denominamos polí-
tico institucional, recuperamos la categoría de capacidad de gestión
pública como una herramienta apropiada para interpretar las cam-
biantes relaciones entre la sociedad y el Estado en el marco de una
matriz política particular. Dicha categoría refiere “al modo en que la
relación entre instituciones formales e informales y actores relevan-
tes se cristaliza en la capacidad para decidir, diseñar y llevar adelante
ciertos tipos de intervenciones públicas ante las problemáticas que
forman parte de las agendas gubernamentales” (Repetto, 2001:13).16
En esta línea de preocupaciones, centrada a nivel sectorial en
la política de salud, Magdalena Chiara sostiene que “la desigualdad
de los territorios –determinada desde sus condiciones estructura-
les– se vio reforzada desde marcos constitucionales, esquemas de
distribución de funciones y modelos de financiamiento que varia-
ron entre provincias y, en algunos casos, entre municipios” (Chiara,
2012:11). Así, en el caso de los municipios del Gran Buenos Aires, el
mapa adquirió la forma de un mosaico de situaciones particulares
de distribución y manejo de recursos y una profunda fragmentación
16. Desde esa matriz, Repetto (2001) distingue, a su vez, entre capacidades
técnico-administrativas y capacidades políticas como vía para identificar diferentes
dimensiones del problema, que puede ser aplicada en los distintos niveles
jurisdiccionales.

compiladores
de espacios contiguos, en los que los límites institucionales y de los

actores no obedecen a las mismas demarcaciones. Esta lente puede
ser útil para estudiar lo que aconteció en el plano de los programas
sociales focalizados.
Otra agenda de investigación que vincula los programas y el
territorio refiere a la dimensión política y al complejo entramado en
el que se inscriben los planes sociales y, en particular, a las luchas por
los liderazgos y por la distribución de recursos. En relación estrecha
con los estudios sobre el clientelismo (Auyero, 1996), los análisis so-
bre las relaciones políticas establecidas a nivel local enfocan tanto los
procesos de participación comunitaria de las organizaciones sociales
de viejo y nuevo cuño, como los vínculos entre las diferentes agrupa-
ciones políticas y los niveles de gobierno.
Ahora bien, a pesar de que desde los años noventa e inicios de
2000 algunos trabajos llamaron la atención sobre el peso de las re-
laciones políticas y de las lógicas partidarias en “la bajada a territo-
rio” de los programas, esta vía de indagación fue poco explorada17 y
recién en los últimos años, las tensiones políticas de la política social
comenzaron a ser nuevamente revisadas. En lo que respecta a los
programas sociales, este giro se inscribe, otra vez, en el marco de los
debates sobre el “clientelismo” pero reconoce también las complejas
relaciones político institucionales entre gobierno nacional, gobierno
provincial, municipios del Conurbano Bonaerense y movimientos so-
ciales.18 No obstante, se observa menos producción académica en lo
que respecta al estudio de la presencia de diversos partidos políticos,
que de cuenta de los nudos de las formas de representación política
partidaria en relación con los programas y los múltiples actores que
en ellos participan.
17. Un señalamiento temprano fue, por ejemplo, el de Marie France Prévôt

Schapira (1996) en relación con el redireccionamiento del programa PAIS en
el contexto de la disputa por las elecciones primarias en el peronismo, entre
cafieristas y menemistas, a fines de los años ochenta. También marcó esta
tensión Fabián Repetto (2001) al describir los proyectos de Eduardo Duhalde, ex
vicepresidente y nuevo gobernador de la provincia de Buenos Aires en 1991, en el
marco del gobierno nacional menemista.
18. Por ejemplo, Logiudice (2011) señala estas relaciones.

315
En suma, de los trabajos registrados es posible recuperar un

conjunto de categorías y conceptos que se constituyen en herra-
mientas heurísticas para analizar los procesos de implementación y
desarrollo de los programas sociales en el territorio. La noción de
“interfaz” es propuesta por Carlos Acuña, Elizabeth Jelin y Gabriel
Kessler (2006) para conceptualizar espacios de creación de identida-
des organizacionales y de negociación, cooperación y conflicto entre
actores individuales y colectivos, entre el Estado y las multifacéticas
expresiones de la sociedad civil. Es decir, para “redescubrir” las arti-
culaciones entre los actores públicos y privados, estatales y civiles. La
interfaz no es una “bisagra” –dicho en otro modo, no articula piezas
forjadas independientemente–, sino que se trata de un conjunto de
relaciones de mutua determinación e influencia. Por otro lado, estos
autores indican que poner la mirada sobre lo local y los procesos de
descentralización implica un corrimiento de la política y de la rela-
ción estado-sociedad hacia lo local, pero no debe ser analizado con
prescindencia de lo nacional que no es sólo contexto, sino elemento
constitutivo de esa relación.
Magdalena Chiara y Mercedes Di Virgilio (2005), buscando la
articulación de aspectos micro y macro de la gestión de las políticas
sociales, definieron como “régimen local de implementación” el desa-
rrollo de experiencias de gestión a nivel municipal. Entendida como
el arreglo organizado entre los participantes en la implementación
de los programas que permite la reconfiguración de su diseño formal
(Chiara y Di Virgilio, 2005), este régimen representa un nivel de au-
tonomía relativa que expresa la posibilidad de los actores estatales
para promover cambios, formar coaliciones y operar con cierta dis-
crecionalidad en la provisión de los bienes y servicios (Moro, 2012).
Como se hizo mención en páginas anteriores, en este caso el concepto
de autonomía (relativa) se recupera para decodificar el vínculo entre
diferentes niveles jurisdiccionales del Estado y entre las posibilida-
des de acción de los agentes.
Por su parte, Pedro Núñez (2007) propone el concepto de “arre-
glos locales” como prisma para “ver matices antes que dicotomías en
las múltiples combinaciones posibles entre jerarquía e igualdad en una
cotidianeidad barrial donde se superponen ciertas responsabilidades,

compiladores
derechos y necesidades” (Núñez, 2007:268). Mediante estos “arre-

glos locales”, las personas y las organizaciones muestran cierta adap-
tación a la norma, al mismo tiempo que registran las tensiones en-
tre las definiciones estatales y las necesidades del territorio y desde
ese lugar construyen sus demandas, sus necesidades y su idea de
derechos.
En esta línea, Daniela Soldano (2009) ha mostrado cómo las
personas establecen un vínculo diferente con los programas asisten-
ciales y a través de ellos, con el Estado en sus diferentes formas. La
construcción de la legitimidad del Estado a partir de las políticas so-
ciales puede ser leída en un doble registro, dice la autora: como pre-
tensión del orden político o como creencia de los sujetos. La forma en
que los sujetos viven las experiencias de la recepción de programas y
se vinculan con los espacios de intervención estatal en el devenir co-
tidiano implican seguramente percepciones diferentes sobre el poder
de los municipios, la dimensión de sus necesidades y la vigencia de
sus derechos e impactan en la manera en que construyen –o no– sus
demandas.
Estas indagaciones han constatado, por diferentes vías meto-
dológicas y sobre distintos referentes empíricos, la centralidad del
municipio y más particularmente, del barrio como instancia terri-
torial de reproducción de la vida de los receptores, de los agentes
asistenciales, de los funcionarios locales de los programas sociales
y de las relaciones entre estos actores. El barrio es el locus de im-
plementación de los programas (Prévôt Schapira, 1996), el ámbito
de la “inscripción territorial” que plantea Denis Merklen (2005), el
espacio privilegiado de relación con el Estado en la vida cotidiana,
como analiza Soldano (2009), la arena de la acción colectiva de las
clases populares (Svampa y Pereyra, 2003), el escenario de las com-
plejas relaciones clientelistas (Auyero, 2001), arena política y espa-
cio de competencia entre los diferentes niveles del Estado (Falappa
y Andrenacci, 2008) y, también, del despliegue del accionar de los
burócratas de la calle y los políticos locales. Ahora bien, no es posi-
ble establecer un límite preciso en cada una de estas relaciones, de
estos procesos de interacción que determine hasta dónde se trata del
Estado en sus diversos niveles y hasta dónde de actores sociales.

317
4. ¿Nuevas relaciones en el Estado y el territorio? Algunas

consideraciones
En el trabajo realizado hasta el presente, recorrimos un corpus

bibliográfico producido en los últimos veinte años a través de una
serie de preguntas. Ahora bien, entendemos que a partir de la crisis
de 2001, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) puede
considerarse un punto de quiebre en algunos sentidos en las formas
de intervención social del Estado nacional y en su relación con los
gobiernos y los diversos actores locales. Por otro lado, más allá de
hipótesis diferentes e interpretaciones matizadas, los autores que es-
tán analizado el proceso de políticas sociales pos 2003 convergen en
identificar cambios con respecto a los años de hegemonía neoliberal
(Andrenacci y Falappa, 2009; Danani, 2013; Cortés y Kessler, 2013;
Repetto, 2014). Como dicen Cortés y Kessler, “Si bien ciertas trans-
formaciones son innegables, justipreciar cuánto se desmontó en es-
tas áreas la Argentina de los noventa y en qué se innovó dependerá,
en parte, de las confrontadas maneras de definir qué es un cambio”
(Cortés y Kessler, 2013:257). No nos explayaremos aquí en la presen-
tación de las hipótesis de estos autores y sus interpretaciones sobre
la dirección, la magnitud, las limitaciones y las tensiones de los cam-
bios, sólo nos apoyaremos en el reconocimiento de ciertos cambios
sustantivos.
Desde esta perspectiva, cabe plantear que así como gran parte
de los estudios que identificamos registraron la conexión entre los
procesos de descentralización/focalización y las mutaciones a nivel
del territorio, es posible esperar que frente a un nuevo modelo de
intervención social del Estado nacional, puedan establecerse –y re-
conocerse– otras relaciones a nivel de estados subnacionales con los
diferentes actores estatales y no estatales. ¿En qué medida los cam-
bios operados en la última década en el nivel macro estatal de po-
líticas sociales incidieron en la escala local/territorial? ¿Cómo son
actualmente los procesos de participación de los municipios, de las
organizaciones de la sociedad civil y de otros actores en el desarro-
llo de las políticas sociales y de los programas en territorio? Estas
preguntas sobre el período más cercano invitan a revisar cómo los

compiladores
cambios producidos en una esfera de intervención [estatal] impactan

en otras esferas y áreas del Estado y de la sociedad/comunidad que
participan de las políticas sociales [subnacional/local-territorial]. Y,
en línea con nuestra indagación anterior, nos interesa indagar sobre
la manera en que lo están captando las investigaciones en Ciencias
Sociales.19
Esta hipótesis vinculada se puede sostener también a partir de
algunas lecturas que efectúan ciertas producciones. Solo a modo de
ejemplo se puede referenciar:
• Se ha investigado cómo el PJJHD presentó en su normativa

una fuerte intención de descentralización, de “devolución”
de poder a otros niveles jurisdiccionales y cómo la sociedad
civil ha tenido grados diversos de representatividad y lími-
tes en la participación y en la capacidad para cumplir con
las funciones propuestas (Arcidiácono y Zibecchi, 2007).
También se prestó atención al rol de las diferentes organi-
zaciones territoriales como espacios en los cuales los “be-
neficiarios” realizaron las contraprestaciones impuestas
(Arcidiácono y Zibecchi, 2007; Wyczykier, 2006; Barattini,
2010; Bottaro, 2010; Soldano, 2010).
• Los cambios en los programas sociales y en las orientacio-

nes de los gobiernos también llevaron a repensar, en la pro-
ducción académica, nuevas etapas o períodos bajo los cuales
podía comprenderse el accionar y el sentido de las protestas
y de las organizaciones sociales de los desocupados a nivel
territorial. Más allá de las diversidades de posiciones, los au-
tores coinciden en considerar la emergencia del PJJHD en el
2002 y la descentralización al territorio de los programas ali-
mentarios, así como el lanzamiento del Programa Familias
19. Actualmente estamos en la tarea de ampliar la muestra con otros estudios que
exceden el recorte temporal de 2009, de modo de sumar investigaciones que den
cuenta de la implementación de políticas de alcance nacional como la AUH y el
Programa de Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja”.

319
y el Plan Manos a la Obra –a partir del año 2004– como

puntos de inflexión que han marcado otra dinámica en las
organizaciones territoriales y los movimientos de desocupa-
dos (Gómez, 2006; Svampa, 2005; Cross y Freites, 2007).
• Algunas investigaciones han analizado el proceso de recon-

figuración que han enfrentado algunas OSC (por ejemplo,
“viejos” comedores comunitarios) para poder atender la de-
manda de cuidado de niños y niñas (nueva infraestructura,
estética, organización de los tiempos y del espacio, nuevos
actores involucrados); por otro lado, se registra la emer-
gencia de nuevas OSC dedicadas exclusivamente al cuidado
(guarderías y jardines comunitarios en los que el cuidado
constituye el motivo fundacional de su creación) (Pautassi
y Zibecchi, 2010; Zibecchi, 2013). En otro trabajo (Paura
y Zibecchi, 2014b) revisamos los factores explicativos que
permitirían dar cuenta de las transformaciones que han su-
frido las propias OSC a la hora de incorporarse como un ac-
tor proveedor del cuidado. Entre otros factores, valoramos
la incidencia de la dimensión política en la consolidación
del proceso de transformación de la estructura organizativa
barrial que venía desarrollándose desde años anteriores en
la Argentina. Observamos, también, que la dinámica de la
política social asistencial ha tenido incidencia en la trans-
formación del ámbito comunitario a través de diversas mo-
dalidades (exigencia de ciertas condiciones para transferir
recursos estatales, a partir de la contraprestación exigida a
las mujeres, etc.).20
20. Propusimos un índice provisorio de factores cuyo propósito no fue otro que
el de ordenar –conceptualmente– la diversidad de causas posibles que podrían
explicar la transformación y/o reconfiguración del ámbito comunitario como un
espacio en el cual se provee cuidado a familias en condición de pobreza: además
de esta dimensión de la política, identificamos factores estructurales (desigualdad
de género y de clase, tendencias demográficas) y otros de dimensión subjetiva e
individual, en particular de las mujeres referentes y cuidadoras de estos espacios,
a lo que prestamos particular atención.

compiladores
En este sentido puede ser fructífero un enfoque relacional que

permita considerar las siguientes aspectos o dimensiones: (a) que
las transformaciones en una escala/en el modelo de intervención so-
cial del Estado nacional, deben necesariamente vincularse con otras
transformaciones que se produzcan en los niveles estatales subnacio-
nales, no como una pretensión “de coherencia” pero sí como relación,
(b) la frontera entre los estados y la sociedad no están ya “dibujadas”
sino en permanente reconfiguración, (c) pensar las transformaciones
o procesos de los estados subnacionales implica vincularlos con los
procesos en los que participan otros actores sociales –algunos de los
cuales han sido menos frecuentados por la producción académica– a
nivel territorial, lo cual requiere de una lectura situada que permi-
ta reconocer las particularidades de esas relaciones como clave para
descifrar lógicas y dinámicas en cada caso.
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doras”, en Wainerman, C. y Sautú, R. (comp.), La trastienda de
la investigación, Buenos Aires, Manantial, 2011.

329
Wyczykier, Gabriela: (2006). “De conflictos y negociaciones. La vin-

culación de las organizaciones civiles y el Estado en la imple-
mentación del Programa Jefes/as de Hogar Desempleados”,
en Acuña, Carlos; Jelin, Elizabeth y Kessler, Gabriel (dirs.),
Políticas sociales y acción local. 10 estudios de caso, Buenos
Aires, Claspo-Argentina-IDES-UNGS, 2006.
Zarazaga, Rodrigo: “Política y necesidad en Programas de
Transferencias Condicionadas. La Asignación Universal por
Hijo y el Programa de Inclusión Social con Trabajo Argentina
Trabaja”, en Acuña, C. (comp.), ¿Cuánto importan las institu-
ciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina,
Buenos Aires, Siglo XXI-Fundación OSDE, 2013.
Zibecchi, Carla: Trayectorias Asistidas. Un abordaje de los progra-
mas sociales en Argentina desde el enfoque de género, Buenos
Aires, Eudeba, 2013.

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POLÍTICAS PÚBLICAS

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1. Ciencia Política. 2. Filosofía Política. I. Rossi, Miguel Ángel II. Título

Sociedad Argentina de Análisis Político

Ilustración de tapa: detalle de Retrato de gentilhombre (César Borgia) por

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01 • La agenda educativa de la provincia de Buenos Aires.

02 • La construcción de agenda del Desarrollo Económico Local y los

03 • Evolución de políticas gubernamentales desde la década de los años

04 • Cartografía de los vínculos. El caso de la elaboración participativa del

Libro_03-saap_AD PUB_08 jul__.indd 7 08/07/2015 08:19:31 p.m.

06 • Las políticas públicas en el marco de una nueva institucionalidad local

07 • Desafíos locales en el gobierno de la seguridad. Replanteos,

08 • Las políticas públicas en la provincia de Buenos Aires: Un ejercicio de

09 • El modelo de intervención social del Estado, programas sociales y

Libro_03-saap_AD PUB_08 jul__.indd 8 08/07/2015 08:19:31 p.m.

Los estudios sobre administración y políticas públicas consti-

1. Presidente de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP).

Libro_03-saap_AD PUB_08 jul__.indd 9 08/07/2015 08:19:31 p.m.

conjunto, desde todo punto de vista. En el marco de una disciplina

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Palmira N. Ríos González1

Al asumir la presidencia de la Red Interamericana de

1. Presidenta INPAE (2014-2016) y Decana de Asuntos Académicos de la

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La construcción de redes y la firma de acuerdos para la co-

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A partir de la reforma del Estado nacional iniciada en los ochen-

1. Coordinador del Área de Estado, Gobierno y Administración Pública de la

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investigación como desde los modos de abordaje para la formación

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Resumen. A lo largo de este trabajo2 se analizarán los distintos momentos que

Palabras claves. Agenda Gubernamental - Neoinstitucionalismo histórico -

1. Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). E-mail: cfoglia@ungs.edu.ar

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Also, it will be considered the influence of the national government in the

Key Words. Governmental Agenda - Historical New Institutionalism -

Este trabajo pretende realizar una contribución al análisis de

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su evolución y secuencia histórica. Las nociones de dependencia de

2. La relevancia del enfoque institucional para el análisis

La importancia de las instituciones en la determinación de los

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A partir de los años setenta aparece una creciente demanda

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entenderse mirándolas como variable independiente que explica

3. Las otras corrientes del institucionalismo identificadas son el de la acción

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Este enfoque nos provee claves para comprender a la agenda

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Como sostiene Theda Skocpol:

La noción de dependencia de la trayectoria remite a una idea

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procesos de política pública a lo largo de una década o más. En mu-

3. Reflexiones acerca de proceso de construcción de

En el mencionado ciclo de las políticas públicas, se observa una

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de formación de la agenda pública para ubicar política y analítica-

4. Un problema social es una condición de insatisfacción social de interés público,

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a ser considerados, qué grupos y organizaciones tienen el poder de