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HACIENDA PUBLICA
2 4 EDiCiON 2011
COM 2011,
INDICE
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TEMA 4. EL PRESUPUESTO .......................................................................................... 71
I. INTRODUCCION.
H. EL CONCEPT° DE PRESUPUESTO.
HI. EL CICLO PRESUPUESTARIO: A) La fase de elaboration. B)
Fase de discusion y aprobacion. C) La fuse de ejecucion. D) La
lase de control.
1V. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLA.SICOS: A) Los
principios politicos. B) Los principios contables. C) Los princi-
pies econornicos.
V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
CLASICOS.
VI. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA:
UN CAMBIO DE ORIENTACION
VII RECAPITULACION (MAYOR CONTROL 0 MAYOR EFT-
CACIA?
LECTURAS RECOMENDADAS,
EIERCICIOS PRAC I ICOS.
7
ANTONIO BUSTOS GISBERT
I. INT RODUCCI ON
Parece logic() cornenzar un texto de Hacienda Ptiblica con una definicion de
su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras disciplinas que tie-
nen el mismo objeto de analisis, o con la que existan relaciones de proxirnidad
suficientemente acusadas. En tat sentido, ha lido una preocupacion tradicional de
los hacendistas distinguir su disciplina del Derecho Financier° y Tributario, con
la que tantos vinculos se han mantenido.
Sin embargo, nuestro propOsito es mucho menos ambicioso, pues trataremos,
tan solo, de dar una nocion que permita at lector de estas paginas situar los
conocimientos que aqui se ofrecen, dentro del conjunto de las disciplinas
economicas. En este sentido, podemos considerar la definicion de Hacienda
Ptiblica desde dos perspectival distintas.
De un 'ado, es posible partir del concept° tradicional de ciencia econOrnica,
como el estudio de la satisfaccion de las necesidades humanas a partir de recur-
sos escasos y de use alternative y entender, entonces, clue la Hacienda PUblica
estudia un subconjunto de eras necesidades, las llamadas necesidades colecti,
vas, que, por su propia naturaleza, exigen la intervencion del grupo
Desde este enfoque, la disciplina objeto de analisis, se refiere a un conjunto de
actividades, cuyo elemento comtin es que se realizan fuera del mercado, tanto en
la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se pace a
traves de la demanda de bienes y servicios sino a traws del proceso NU-
tic°, como en el modo camp se financia la produccion de los mismos, que no se
realiza a tray& del desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago
coactivo de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pt%lica tiene
algunos inconvenientes importantes entre los que podernos destacar los si-
guientes:
a) En primer lugar, si sato consideramos como necesidad colectiva aquella que
se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una
vision concreta de las funciones del sector public°, propias del enfoque
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ANTON ro BUSTOS GIS BERT
liberal de la accion del Estado. Como tendremos ocasion de sefiatar ma's ade-
lante, los rnodernos sectores pablicos ban ido asurniendo funciones que exceden
el campo estricto de las necesidades no cubiertas a traves del mercado,
b) En segundo terrnino, si definirnos corno necesidad colectiva, toda
aquella que et grupo politico decide coma tal, con independencia de que se
satisfaga a traves del mercado o no, el criterio de delimitacion pierde bastan te
utilidad, pues entonces, la accion del sector pUblico, cubre un abanico de
posibilidades tan ainplio que cualquier actividad desarrollada por el sector
palico seria objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos pasando de un
enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces et
estudio del comportamiento de un agente economic° concreto.
Las dificultades seflaladas en el apartado anterior explican una segunda
forma de definir el contenido de la Hacienda Publica. Tambien en este caso se
parte del concepto de Economia, coma ciencia que estudia el modo de sa-
tisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de usa altemativo. Se
distingue, entonces, entre problefnas de asignaciOn, distribuciOn, estabilidad
y creciatiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Riblica comer el es -
tudia de las funciones realizadas pot el sector public° en cuanto a la resolu cion
de estos cuatro problernas, Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene
algunas ventajas innegables. Atafie la primera at hecho de que cubre cualquier
enfoque que se de a la accian del grupo politico, desde un plantea miento
extremo en que solo concurre cuando es imposible la resolucion del problema
a traves de la cooperacion voluntaria de los agentes econornicos privados,
hasta as opciones ma's intervencionistas. Se refiere la segunda a que permite
el estudio del sector pliblico no solo coma agente economic° con un papel
activo en la resolucian de los problemas, sino tambien corno creador del
marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. For ultimo,
concierne la tercera al hecho de que no obtiga a restringir el campo de la
accion piiblica a los mecanismos coactivos, extratios al mercado, sin° que, por
el contrario, permite el analisis de las empresas pUblicas con Fos mismos
criterion que se aplican en el arthlisis microeconOmico.
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TEMA 1. EL SECTOR PCIBLICO COMO SUJET° EC ONOMIC° DE LA HACIENDA PUBLICA
esfera del sector publico, aunque no se incluyan dentro de sus datos estadIsti-
cos.
Tabla 1.1. Distribution por capftulos de los ingresos y gastos del presupuesto
GASTOS INGRESOS
-- -
Operaciones corrientes Operaciones corrientes
Capitulo I Gastos de personal Capitulo I lrnpuestos directos
Capitulo II Coinpras de bienes y servicios Capitulo Ii i m p uestos indirectos
Capitulo III Gastos financieros Capitulo 111 Tasas y otros ingresos
Capitulo IV Transferencias corrientes Capitulo IV Transferencias corrientes
Capitulo V Fondo cle contingencia Capitulo V ingresos patrimoniales
Operaciones cle capital Operaciones de capital
Capitulo VI Inversiones reates Capitulo VI Enajenacion de inversiones
Capitulo VII Transferencias de capital Capitulo VII Transferencias de capital
Operaciones financieras Operaciones financieras
Capitulo VIII Var. Activos financieros Capitulo V111 Var. Activos financieros
Capitulo IX Var. Pasivos financieros Capitulo IX Var. Pasivos financieros
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TEMA 1. EL SECTOR PUBLIC° COMO SUJET° ECONOMIC° DE LA HACIENDA PUILLCA
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ANTONIO BUSTOS O[SBERT
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TEMA1.ELSECTORPUBLICOCOMOSUJET°ECONOMICODELAHACIENDAPUBLICA
FUente Etaboraci6r. propia a partly dei Proyecto de Lev de Presutruestos Generales para. 2010.
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ANTONIO BUSTOS G1SBERT
GT (Caps1-1/11) GT (CapsVI—VII)
G socic d 100
GT (CaPSI—VII)
Geconauticas 100
GT (CapsI—VII)
Gotr(ks________ 100
GT (CaPSI—V11)
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TEMA 1. EL SECTOR PO BLICO COMO SUJETO ECONOMICO DE LA HACIENDA POBL1CA
Tributos oc
P113
pues, de otra forma, si el sector palico aumenta las tasas y reduce los im -
puestos, tendriamos la idea equivocada de que ha disminuido la presion fiscal
del pals.
Un segundo indice agregado, basado en los ingresos publicos es el conocido
corno esfuerzo fiscal a indice de Frank, que se define como la presion fiscal,
dividida por la renta per capita o el product° interior brut° per capita. Es decir,
tendriamos:
Tributos
PIB Tributos • Poblacion
PIB RIB'
Poblacion
17
ANTONIO BUSTOS GISBERT
En to que se refiere a los 'indices desagregados, debe hacerse notar que po-
demos hacer la desagregacian de dos modos. De un lado, podemos distinguir
entre impuestos directos e indirectos y definir entonces
Telfrece,' 100
Tindirtct.45 1 0 0
Tental.e5
Capacidad (+) o
Necesidad (—) de financiacion 100
P1B
que indica el porcentaje de nano de obra del pais ocupado por el sector pu -
blic° en un momenta de tiernpo determinado, y, por Ultimo
Empleo generado sector public°
100
Empleos creados
que permite conocer si el sector ptiblico esta actuando como un motor direc -
to en la creacian de empleo del pais, sobre todo si lo compararnos con el in-
dice anterior.
V. COMPARACION INTERNACIONAL
Una vez estudiados los diferentes instrumentos de medida del tamatio del
sector pUblico, podemos realizar una comparacison entre los datos correspon -
dientes a nuestro pais y el de las economfas de otros miembros de la UniOn
Europea. Estos datos se incluyen en la Tabla 1.3.
Tabla 1.3. Comparacion internacional de algunos indices sobre el tamatio
sector ptiblico (2010)
Pais (G/P1B).100 (T*/P1B)•100 ((T* - G)fPIB) .100 (Deuda/P1B)•100
Alemania 47,9 42,6 -5,3 80,9
Austria 51,9 47,2 -4,7 74
Belgica 54,4 49,5 -4,9 105,6
Dinamarca 60,1 54,7 -5,4 55
Espana 45,7 36,3 -9,4 72,8
Eslovaquia 39,7 33,3 -6,7 44,7
Finlandia 55,7 51,9 -3,8 61
Francia 55,9 48,2 -7,7 93,8
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ANTION.%ii0 BUSTOS GISHERT
T Incloye no solo ingresos de naturaleza tributaria, sino tambien otros ingresos corrientes de las
administraciones
Fuence: OECD Economic Outlook, Volume 2010/i , nu 87
des de ser incrementada, para Ilegar hasty la media europea. Contra tal argu-
ment° se ban defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha
hecho use del indice de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal
de los contribuyentes espatioles, como los portugueses o los griegos, no es infe-
rior at de otros europeos, cuando se pondera la presion fiscal con el product°
per capita del pals; y que, cuando se toma en cuenta este factor, se observatia
coma nuestro pals presenta un indice superior de esfuerzo tributario al detecta-
do en Francia, Alemania o Austria. De otra, se ha senalado que, en el caso de
Espana, la presiOn fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al de los demas
paises europeos, pot la sencilla razon de que su nivel de partida era muy halo, y
que este crecimiento rApido ha causado efectos muy negativos sobre las deci-
siones de los agentes econotnicos, en material tales como el ahorro, el esfuerzo
laboral, la adopcion de riesgos o la inversion privada.
4) Un ultimo dato relevante que se desprende del contenido de la Tabla 1.3
se refiere a la situacian de deficit o superdvit de las cuentas palicas de los
distintos paises miembros de la Union. En trabajos anteriores he puesto de
manifiesto la incapacidad de los diferentes estados para liquidar su presu-
puesto de un modo equilibrado. Elio se comprohaba no solo pm los datos de
deficit sobre PIS, sino, sobre todo, pot las cifras de la deuda actimulada sobre
el PIK En efecto, esta Ultima cifra senalaba las consecuencias de haber ido
acumulando, ejercicio tras ejercicio, un deficit en las cuentas del sector
blico, de tal modo que la deuda que se ha ido acumulando hahia llegado a re -
presentar en algunos casos una cifra verdaderamente extraordinaria. Piense -
se, en ese sentido, que, en 1997 Belgica debra el 126,7% del FIB e Italia un
122,4% de su produccion total de bienes y servicios. No es de extrafiar que
el problema del deficit pUblico y de su control hubieran adquirido el
protagonism° que tenia en la segunda mitad de los arias 90, y que se
propusieran, incluso, la adopcion de una reforma constitucional que obligara
al sector public co a la moderacion de sus gastos y a liquidar el presupuesto
en equilibrio. Tales normal de autolimitacion se imponen a los miembros de
la Union Monetaria a traves del Facto de Estabilidad y Crecimiento, y los
datos de 2007 incluidos en la Tabla anterior demuestran los efectos positives
que ha tenido en el nivel de deficit patico y de endeudamiento acumulado.
En efecto, los datos de 2007 indican que aunque muchos paises de la Union
Europea estdn liquidados sus presupuestos con deficit, este se va reduciendo;
dentro de elks se puede pacer notar el caso de Espana que cierra sus cuentas
en superavit. Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina
disminucion de la deuda acumulada.
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ANTONIO BUSTOS GISRERT
VI. RECAPITULACION
LECTURAS RECOMENDADAS
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TEMA 2
LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBLICO
I. INTRODUCCION
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ANTONIO BUSTOS GISBERT
Este esquerna permite interpretar las dos visiones fundamentales que se ban
propuesto sobre esta cuestion. Asi, si entendernos que la acciOn
expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes proble -
mas econornicos, llegaremos a la conclusion de que el sector public° debe te -
rser un papel restringido en la economfa de un pais (vision liberal). Si, por el
contrario, el andlisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuada -
mente algunos prohlemas de la economfa, entonces deberemos aceptar que el
Estado adquiera un mayor protagonism°, corn garante del interes general
(vision intervencionista).
En la lecciOn siguiente, en carnbio, analizaremos clue pace el sector pu -bli-
co, cual es su comportamiento real. Estarnos en este caso ante una cuestion
fundamentalmente positiva que introduce un element° diferencial con respecto
al analisis anterior. En efecto, Canto en la vision liberal como en la in-
tervencionista se pane, implicitamente, de que el sector publico no tiene fi-
nalidades propias, sine que actila guiado tan solo par et deseo de alcanzar el
hien canon. En este anaiisis se desecha tal idea y se estudian cuales son las
finalidades, y los comportatnientos, de los distintos elementos que configuran
los procesos de decision del sector ptiblico.
A la hora de desarrollar el problema de cudles deben ser las funciones del
sector pUblico, es conveniente partir de la clasificaciOn de los problemas eco-
nornicos de caracter real.
Asi, los llatnados problemas de asignacion de recursos se ocupan de que
bienes deben producirse y coma hacerlo, los de distribucion analizan para quien
se fabrican los bienes, o, lo que es igual, como repartir el conj unto de los bienes y
servicios producidos, los de estabilidad econornica se refieren a los
desequilibrios basicos de la economia del pais (el paro, la inflacion, el sal-do de la
balanza de pagos, o el de las cuentas del sector piiblico) y los de crecirniento
atafien a la cuestion de como aumentar, a lo largo del tiernpo, el total de los
bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la poblacion. En los
apartados que siguen estudiamos, para cada caso, cual es La interpretacion liberal
y cual el plantearniento intervencionista.
IL ASIGNACION DE RECURSOS
Desde un plantearniento liberal, las cuestiones de asignacion tienen una
solucion simple, si dejamos que la accian individual se exprese libremente en
el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferencias demandando
los distintos productos y las enipresas hacen patente sus posibilidades ofre -
ciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la den -ianda y la oferta
30
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PI:1BLICO
Cant idad
3i
ANTONIO RUSTOS C I S BERT
Desde una perspectiva liberal, el tinico papel que debe cumplir el Estado
-
es la de proveer a la sociedad de los bienes publicos puros. Como estos son una
cantidad relativarnente pequena en el conjunto de toda la production del pals,
su fimcion es muy limitada, y de ahf que se le denomine Estado mi. nimo, y,
coma no se puede cobras un precio, el sector public° deberg financiar estas
producciones a naves de los impuestos, que no deben interferir con las
decisiones inidividuales. Quede claro que elk no significa, necesariamente, que
sea el propio Estado quien se encargue de la produccion de los bienes pli blicos,
tan solo que financie su provision.
El planteamiento intervencionista amplia considerablemente el campo de la
accian del sector ptiblico en los problems de asignacion de recursos ma's
32
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOI61/COS DEL SECTOR PUBL1C0
3 3
ANTONIO BUSTC1S GISBERT
plos mas obvios son las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones es-
tablecidas sabre algunos lineas telefonicas).
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TEMA 2. LOS OBJF.TIVOS ECONOMECOS DEL SECTOR PUBLICO
si quitamos 100 u.m. de renta a los ma's ricos su consumo se reducira mas
bien poco, digamos en 50 u.m. En can -ibio, at darselas a los pobres, su
consumo aumentarg bastante mas, por ejemplo en 90 u.m.. De esta manera,
el consumo total del pais habra aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto
obligara a los empresarios a aumentar la produccion, con lo coal crecera la
renta. Asi se iniciara el proceso multiplicador, que ya se estudio en la
asignatura de Economia, y que puede acabar con un aumento final en la renta
nacional de 200 u.m., mas que suficiente para compensar a los ricos de las
100 que se les quito inicialmente.
35
ANTONIO BUSTOS GISBERT
rn =
donde rn es h tasa de crecimiento en la cantidad de diner, ps la tasa de inflaciOn
y gy el crecimiento en el nivel de rents.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector public, los plante-
amientos liberates excluyen la posibilidad misma de esta cuestion, pues se ha
afirmado, con exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la
Hacienda Clasica, que aplicaba al sector pilblico las misrnas norms de
comportamiento de un agente economic privado. El endeudamiento del Estado
solo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones pidblicas to
suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagan los
intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
For Ultimo, la balanza de pagos tambien presentara una situacion de equilibrio
si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los
mercados de divisas. Para entender esta Ultima afirmacion,
consideremos el mercado de divisas representado en la Figura 2.2.
En este grgico, la dernanda de divisas representa a los
distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y esta compuesta, pot
Canto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o pot las
personas que estan interesados en comprar titulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les
permiten, despues, adquirir los bienes, servicios titulos en los que estan
interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependera de va-
riables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos
ciudadanos, el interes que ofrezcan esas titulos y, por supuesto, del precio de las
monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
Cuanto mayor es et precio de la moneda extranjera, n-ias cam sera
para los ciudadanos espairioles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por
ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores
esparloies, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y
las empresas (o el propio sector pablico) que han vendido titulos en el
exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto
mayor sea et tip° de cambio, mas rentable sera vender en el exterior nuestros
bienes, servicios o titulos. De nuevo aqui debe tenerse en cuenta que
variables tales como el precio de los productos espanoles, el interes de los
titulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificaran la oferta de
divisas, es decir son sus parametros.
36
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBL[CO
Tipo de
,
cambia
Divisa$
En la situacianinicial presentada en el
grafico, nosencontramos ante un
desequilibrio delsector exterior, que se
manifiesta porque lademanda de di-visas
(nuestras T C , importaciunes, compras
Deficit exterior
de titutos extranjeros,etc.) es mayor que la
oferta
(exportaciones, yentas de titulos, etc.).
La solucicSn que nos sugiere el propio
grafico es obvia. Bastaria dejar que el tip° de
cambio se elevase hasta llegar al punto de
equilibrio, y si dejamos que el mercado
funcione libremente, esta devaluacion se
producira automdticamenre.
Los partidarios de un enfoque Elias
interveticionista consideran que el sector
pkiblico tiene un papel mucho mayor en estos
tunas. El origen de esta conclusion se
encuentra en las teorlas defendidas por
KEYNES, quien desconfiaba mucho de la
capacidad del mercado para resolver los
grandes problernas de estabilidad econamica,
Aunque las interpretaciones sobre la obra
de KEYNES Sean rnuy variadas, trataremos
de dar un vision suficienternente general de
las ideas que defendIa. En primer termino, se
afinna que no es cierto que una disminucian
del salario conduzca al plum empleo, corn°
defienden los defensores del libre
37
mercado. El nivel de empleo aparece
deterrninado por la demanda efectiva de
bienes y servicios, y una reduccion de los
salarios tan solo rebajara los ingresos de los
trabajadores, con to que estos consumiran
menus, los empresarios reduciran la
produccion y se acabara creando un mayor
pan).
Al desecharse este dato, el recto de las
conclusiones enunciadas tarnbien
desaparecen. Si el pleno empleo no esta
garantizado, tampoco puede afirmarse ya
que la inflacion sea un fenOmeno
monetario, pues no es cierto que el nivel de
renta sea constante (y, por motivos
diferentes, es discutible que la velocidad de
circulacion sea fija) y tampoco tiene sentido
defender el presupuesto equilibrado corno
regla basica de funcionamiento del sector
public°.
ANTON [0 BUSTOS GISUERT
TC,
Divisas
38
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PCTBLICO
en la tasa de inflacion y una caida en el nivel de renta. Las tres variables afectan
al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:
Y.: reduccian de importaciones y de la demanda de divisas
reduccion de irnportaciones y de la demanda de divisas, aumento de las
exportaciones y de la oferta de divisas
rt: entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciu-
dadanos del pais no adquieren titulos extranjeros, se reduce la demanda de
divisas.
El conj unto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disrninuye, se
desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza
hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificacion en los distilltos
parametros (renta, precios y tipos de interes). Como consecuencia, el tipo de
cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda
de divisas se cruzan en ese valor.
En definitiva, las politicas fiscales y monetarias de que disponen los gobiemos
son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando este
funcione con tipos de cambio rfgidos, tal y como sucede en un buen numero de
palses occidentales.
V. CRECIMIENTO ECONOMICO
Hemos definido los problernas de crecirniento economic° como aquellos
que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la produccion de bienes y
servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccion depende de la
cantidad de recursos de que dispone el pais, parece logic° centrar los temas de
crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los
recursos.
Ya qabernos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la
tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (JO. Coma es lOgico, el factor
que mAs interes ha despertado ha sido el Ultimo citado, pues poco podemos
esperar del primero y el crecirniento del segundo amplia, al mismo tiempo, el
total de necesidades por atender. Se define la Inversion coma el incrernento
en el equipo capital de una economia, de ahi que el estudio de los prohlernas
de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al an6lisis de los proce -
sos de ahorro e inversion.
A partir de las afirmaciones del parrafo anterior, resulta relativarnente
considerar que respuesta se da desde una perspectiva liberal a los prohlemas
de crecimiento economic° y, una vez mAs, no resulta dificil justificar que el
mercado es capaz de solventar esta cuestion.
39
ANTONIO BUSTOS C31SBERT
Para ello, Rasta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los
mercados financieros y que las ernpresas demandan tales fondos para
SUS proyectos de inversion. En el primer caso, es logico suponer que
cuanto mayor sea el tipo de interes que se ofrece, mayor la disponibilidad a
ahorrar de los ciudadanos, que perciben asi una cornpensacion mayor pot.
sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es dificil comprender que
cuanto mas alto sea el tipo de interes, menos proyectos de inversion Heyman
a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% par
tomar dinero prestado, se exigira una rentabilidad del proyecto de inversion
superior a esa cifra, para realizarlo. De esta manera, tendrernos una
situaciOn corno la descrita en la Figura 2.4.
D(I)
0(A)
AE IE Ahorro, Inversion
4.:
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECON()MICOS DEL SECTOR PUBLIC()
r'y
rE
Ahorro, Inversion
41
ANTONIO BUSTOS GISBERT
42
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONC5M/COS DEL SECTOR POBL1C0
43
ANTONIO BUSTOSOISBERT
LECTURAS RECOMENDADAS
1. GouGH: Economia Politica cif Estado del bienestar, H. Blume, 1982.
STrLIT7 et al.: El papel economic° del Estado, Institute de Estudios Fisca-
res, 1993.
44
TEMA 3
ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR 131:313L1CO:
COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION
1. INTRODUCCION
En este terra trataremos de dar una vision, forzosamente general, de las
principales aportaciones de la llama& escuela de la elecciOn colectiva at es -
tudio de los comportamientos del sector publico. Se trata de trasladar el en-
foque economico a cuestiones tales como la existencia de determinadas insti -
tuciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los
resultados de la accion palica. A partir de ese conocimiento pretendemos
resumir las principales teorfas que se lean defendido para explicar el creci -
miento del sector palico. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atri -
buyen el crecimiento del gasto pilblico a presiones de la demanda de servi -
cios surninistrados por el Estado, las de los partidarios de buscar en la oferta
una explicacion para este fenorneno y, por ultimo, haremos referencia al in -
tento de sintetizar ambos elernentos.
For ultimo, trataremos de identificar los elementos caracteristicos de la
evolucion del gasto paha-) en nuestro pats, que presenta elernentos diferenciales
con respecto at comportamiento del sector Oblic() en otras economias de
mercado. De esta manera, al final del terra podrernos formular algunas so-
luciones que alteren el rumbo del sector estatal de la econornia.
49
ANTONIO BUSTOS GI SBERT
El planteatniento Inas sencillo para analizar este problerna trata de probar que
todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas
funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente
del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes.
Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la ganaderia
y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea so trabajo en la
agricultura y recolecta 10 Trn de trigo. Tanto uno coma otro pueden conser var
so produccion o intercambiar sus productos, aceptando un precio de 100 u. in.
par cada vaca y de 200 u. m. pot cada Tm de trigo. En tales circunstancias, el
valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 u. m.
Tal valor, ademas, es independiente de que A y B entree en una relacion
bilateral de intercambio, En efecto, si A venue 8 de sus vacas a B para coin -
prar 4 Tm de trigo, dispondra de 10 vacas y 4 Tm de trigo, por un valor total
de 1.800 u. rn. (10 x 100 + 4 x 200 r 1.800), mientras que B seguira dispo-
niendo de un patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 — 2.000).
Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos,
le resultara mans rentable robar parte de la produccion de trigo a B. Este,
logicamente, tendra que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha, y
no podra ya obtener so produccion maxima de 10 Tm, sino una cifra menor,
por ejemplo 8. Sus esfuerzos no garantizan el exito frente a la actividad delic -
tiva de A, quien puede arrebatarle parte de so produccion, por ejemplo 3
Tin. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos sedan:
A:18 vacas .................... 1.800 u. m.
3 Tm trigo ....................800 u. m.
............................... 2.600 u. m.
B: 0 vacas
— 3 = 5 Trn ........... 1.000 u. m.
Si la situacion se invierte y es B quien roba, entonces sera A quien no tenga
tiempo para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebano a 16 cabezas, de las
que supondrernos que B le arrebata 7.
En este caso, los patrimonios respectivos seran:
A:16 — 7 = 9 vacas 900 u. rn.
0 Trn
B: 7 vacas .........................700 u. rn.
10 Trn ........................ 2.000 u. m.
2.700 u. m.
En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendriamos el siguiente
cuadro de resultados:
A:16 — 7 9 vacas 900 u. m.
3 Tin rrigo ....................600 u. m.
}.500 u. m.
B: 7 vacas .........................700 u. m.
8 — 3 ,-- 5 Tm .............. 1.000 m.
1.700 u.
50
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIaN
En la Tabla 3.1. resumirnos los resultados que obtienen A y Ben cada una de
las alternativas que hernos discutido:
B: 2.000 B: 1.000
1 2
B: 2.700 B: 1.700
4 .3
i
51
ANTONIO BUSTO&, GiSRERT
A) LOS VOTANTES
52
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SF_CTOR POBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUC1ON
B) LOS POLITICOS
Si, en el caso de los votantes se trataba de explicar por quo" estaran dis ,
puestos a dedicar parte de su tiempo en recabar informaciOn y ejercer el dere , cho
al veto, cuando los economistas se Ilan enfrentado al estudio del corn ,
portamiento de los politicos, la cuestiOn parece rads sencilla, pues la presencia de
un ntimero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes porenciales,
tiene parecidos indudables con hi situacion que se califica en los estudios de
Microeconomia como de oligopedie.
En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido quiera
ser elegido. Que cal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al pais, o at
legitimo proposito de aplicar soluciones a los problems, desde su particular
perspectiva, o a una voluntad menos confesahle de ganar prestigio social o
medios econarnicos, no tiene relevancia alguna en el anciIisis posterior. Sea
coal sea el motivo, lo cierto es que el dirigente politico, o su partido,
pretenderan hacer maxima el numero de votos.
Si esta ciescripcion es correcra, entonces las conclusiones que se derivan
del planteamiento son bastante evidences y las podemos resumir en las si -
guientes:
— En paises cuyo sistema electoral sea de catheter mayoritario y se genere una
tendencia al hipartidismo, ambos grupos politicos tenderan a ocupar el centro
politico, de tat mod° que sus ofertas electorales serdn bastante simila-
53
ANTONIO BUSTOS GI S BERT
54
TEMA 3. ANALIS1S POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC(); COMPORTAMIENTO Y EVOLUDON
dad politica es, por tanto, una evidencia con la que debe contarse a la Nora de
evaluar alai es el funcionamiento real de la accion del sector ptiblico.
Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos
grupos organizados, que desean oftener la satisfaccian maxima de sus intere-
ses, o pacer maximos sus beneficios, se plantea una cuestion inicial de cierta
importancia. Nos referimos a que motivos pueden explicar que un individuo, o
una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestion no resulta
trivial, por la razOn de que, para cualquier agente econOrnico, resultaria Inas
rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presiOn, sin incurrir en los
costes que impone su pertenencia al misrno. Si todos los sujetos realizasen la
misma reflexion, el resultado obvio es que el grupo de presion no llegaria a
formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha
afirmado que la formacian de grupos de presion es ma's facil cuando el numero
de integrantes es ma's pequefio, mientras que el comportamiento free rider
se producira en los grupos ma's amplios.
De otra, puede considerarse que los grupos de presion parten de asociaciones
preexistentes coma una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya
estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, despues, decide utilizar sus
medios para influir en los resultados de la accion gubemamental.
En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presiOn para condi-
cionar la accion del sector piiblico, pueden destacarse las siguientes:
— La entrega de fondos para contribuir a la eleccion de aquellos candida tos
que puedan defender sus intereses, desde el gobiemo o el Parlament°. En este
sentido, los elementos clave del analisis, al margen de las vias de finan ciacion
ilegal de los grupos politicos, se recogen en las distintas normas que regulan
las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular, los lirnites que se
establezcan sabre estos recursos, las exigencias de que tales aportaciones
Sean o no pUblicas.
— La existencia de deficiencias en la informacion disponible por el sector
pilblico, antes de llevar a cab° una decision, pueden llevarle a consultar a los
sectores mas interesados en la adopcion de determinadas normas, o en la
puesta en marcha de determinadas rnedidas de politica econornica. Estas di -
ferencias en la informacian permiten a los grupos de presion condicionar la
accion del Estado, al que se le presenta come Unica soluciOn viable aquella
que coincide mas exactarnente con sus intereses.
- Tambien resulta relevance la posibilidad de suministrar informacion a
los votantes. Los grupos de presion pueden reducir los costes en que incurre el
ciudadano para informarse sabre las consecuencias de la accion del gobierno
y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahura Bien, la
infonnacion que se difunde por el grupo tendera a favorecer sus puntos de
55
ANTONIO BLISTOS GISBERT
ID) LO S FUNCIONARIOS
5t5
TEMA 3. ANAL1SIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC O: COMPOR.TAM1ENTO Y EVOLUCION
mento del gasto priblico, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que
sociedades Ends desarrolladas son tambien mas complejas con un mayor nil -
raero de conflictos entre sus miembros, to que exige una mayor intervencion
del Estado en su sollicion. La segunda atafte a la caracterizacian de los bienes
y servicios publicos como bienes superiores y elasticos, es decir que la elasti -
cidad-renta del gasto public° es mayor que la unidad, y de ahl que al incre -
mentarse la renta, el deseo de que aumente el gasto pliblico sea atin mayor.
h) La teorfa del efecto desplazamiento-efecto inspecciOn considera que el
gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en deter -
minados periodos criticos para la sociedad (una guerra o una calarnidad cli -
matica) esta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuen -
cias de esa conmocion. A este increment() extraordinario del gasto pilblico
se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias
excepcionales que justificaron el aumento del gasto palico, la sociedad ya se
ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor re -
caudacian se dedique a una mejora en la provision de bienes y servicios
puts los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos
(efecto inspeccion).
c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en
los gastos del sector public() se debe a Einciones de carkter redistributivo, un
dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La slave
se encontraria en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a sec-totes de
renta baja, lo que sitiia al votante medic) en un nivel de ingresos in ferior al
registrado con las formulas de sufragio censitario, propias del sigio XIX.
Como ya hemos visto, los distintos grupos politicos tienden a acercarse a este
estrato medio de los votantes, con la finatidad de garantizarse la elecdon, de
ahi que Sean mO's sensibles a las demandas de estos grupos, en favor de
gastos de este caracter.
d) La presencia de grupos de interes poderosos, a los que hemos hecho re-
ferencia, come los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a
aumentar la demanda de aquellos gastos palicos que les benefician de un modo
direct°, De este rnodo, la sociedad ejerce una presion creciente sabre el nivel de
gasto publico, pot vias indirectas, ajenas al puro proceso electoral.
e) Igor ultimo, la hipotesis de la ilusiOn financiera destaca come) los de-
mandantes de un mayor gasto public° son plenamenre conscientes de los he-
neficios que les reportaran las distintas politicas del sector ptiblico, pero con-
sideran que los costes de las mismas se repartiran entre todos los grupos so-
ciales, 0, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo
que les atatia personalmente.
59
ANTONIO BUSTOS GISBERT
60
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO PEL SECTOR PUBLICO: COlvIPORTAMIENTO Y EVOLUCION
to public°. Por su parte, los partidos socialdernocratas, de raiz marxista o no, ban
sides los grandes impulsores de las politicas de gastos sociales, aunque hayan
abandonado sus origenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones en
versiones mas o menos sofisticadas del keynesianismo.
d) For Ultimo, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, mas
menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto
o ocurre cuando el proceso de descentralizacicin Ileva a una duplicacian de
funciones realizadas por el sector public°, o cuando la financiacion de los es
autonomicos o locales depende, substancialtuente, de la entrega de fon-
por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta facil atribuir a otros
responsabilidad de los deficits en los que incurre la gestiOn propia y nego,
despues, un aumento en la financiacion necesaria para Ilevar a cabo las vidades
del organ° autonomic° o local. En otras circunstancias el proceso
descentralizacion puede colaborar en la reduccion del ritmo de crecimien del
sector pliblic°, pues Los beneficios y los costes de la actividad publica se
con mayor claridad, al estar mas proximos a los ciudadanos, ello explica,
ejemplo, que en los Estados Unidos se haya reclamado una menor interfecia por
parte del poder central y un mayor protagonism° para los distintos embros de la
Union.
61
ANTONIO 13USTOS GISBERT
Pa
P*
costes en la provision
de servicios
publicos
A C
Cantidad
Puede
comprobarse que,
en la situacion
inicial, el nivel de
gasto ptiblico es P*
6 2 x Q*, y que
estarfa
representado por la
suma de las dos
areas de los rec-
tangulos A y C. En
la situacion final,
el gasto del sector
palico seria P° x
Q° y su
representacion
geornetrica seria la
suma de las areas A
y B. Si corn-
pararnos B y C,
observarernos que
el sector public.)
esta suministrando
un nivel inferior de
servicios publicos
(Q0 < Q*) pero
esta incurriendo en
un mayor gasto.
Este fenorneno se
produce con mayor
intensidad cuanto
[rigs inelgstica sea
la curva de
demanda y cuanto
mayor sea el
crecimiento en los
costes de la
provision de los
servicios
V.
U
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S
P
A
N
A
En este epigrafe
tratarernos de
cornprobar si las
distintas teorias que
hemos ido
describiendo en el
apartado anterior
pueden darnos una
justificacion de la
evolucion del gasto
piiblico en nuestro
pals o si, por el
contrario, existen
elementos
diferenciales en los
cambios
producidos. Para
ello, partiremos de
los hechos, tat y
como los
conocemos a partir
de las estadisticas
oficiales, y
comprobaremos
title partidas de
gasto han mostrado
un mayor
dinamismo. Una
vez realizada esta
tarea, puede hacerse
un analisis de las
causal que ex-
TEMA 1. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PIDFSLICa. COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION
A) LOS HECHOS
Normalmente, la fuente a que deberfamos acudir para comprobar cual ha lido
la evoluciOn real del gasto palico en nuestro pals serfan las previsiones
contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por
los cuales estos datos pueden damns una vision inexacta de la realidad.
El primer() es que, debido al proceso de descentralizaciOn que ha vivid°
nuestro pals, una buena parte del gasto palico se lleva a cabo fuera de la
Administracion Central del Estado y deberfamos utitizar, en tal caso, datos
que reflejen la evolucion del gasto del conjunto de las Administraciones
blicas .
El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente
presupuestado y el que realmente se realizo alcanzan tal cuantia que hoy tiene
cierto sentido preguntarse para que sirven los Presupuestos, al menos en su
definicion habitual. En nuestro caso, harernos uso de los datos suminis trados
en los diversus informes economicos del Banco de Espana, atingle, coma
tendremos ocasion de comentar, tambien plantean dificultades.
Una primera aproximacion al estudio del comportamiento del gasto pu -
blico se contiene en los datos de la Tabla 3.3, que refleja la participacion de
los gastos, los ingresos y el deficit calico como un porcentaje del Producto
Interior Bruto.
Los claws de la Tabla 3.3 reflejan claramente lo sucedido en nuestro pals
desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre
1980 y 1986 de acuerdo con la primera serie y de seis mas desde 1985 hasta
1994. Este increment° de los gastos no se ha visto acompanado pot. un aumento
paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de deficit publico se disparan
a partir de 1982.
Igualmente, se compmeba, a partir de la informacion cicada, que los in-
temps de controlar el gasto publico, y por consecuencia, el deficit ptiblico, no
son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolucion registrada por
los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un timido intent° de rebajar el
nivel de gasto ptiblico que se pierde a partir de 1989 y, de mode much() mas
acusado, desde 1993.
63
ANTONIO BUSTOS GISBERT
65
ANTONIO BUSTOS OISBERT
cal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a in-
crernentar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar,
paralelamente, los ingresos publicos.
6) For Ultimo, sin que ello signifique que este sea un factor residual, el
creciente deficit ptiblico colabora decistvamente al aumento del gasto, a tra -
ves del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La
importancia de este fenomeno puede dernostrarse fkilmente. En efecto, si
descontamos esta partida de la cifra total de gastos, cornprobarfamos que en
los aftos 1987, 1988 y 1989, el sector piiblico no habria incurrido en un defi -
cit y que en 1990 y en 1991 el deficit pCiblico serfa inferior al 0,5% y al 1%
del FIB.
0) La evolution a la que hace referencia al Tabla 3.4, esto es desde 1995 a
2008, permite corroborar algunas de las tendencias sefialadas en los prrafos
anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de 1996, y coincidien -
do con un carnbio en la orientation politica del gohierno de la nation, se ha
producido una ma's que significativa reduction del gasto pablico en nuestro
pals. Elio no solo se debe a la voluntad de format- parte de la moneda (mica
europea, que exigia limitar el deficit a un 3% del PM, sino tambien a la evo -
luciOn de determinadas variables macroeconOrnicas que generaban presiones
importantes sobre el gasto patico. Apuntemos en esta direction, la mejora en
los dams de la tasa de desempieo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo
ma's del 9% en 2005 y se estima que para el 2008 habni descendido has ty el
7,6%. Igualmente destacable es la bajada de los tipos de interes, que po demos
ilustrar con el tipo de interes a corto plaza, que pasa de un 9,4% en 1995 al
4,4% en 2000 y llega a un minima historic° en 2004 con un 2,1%, aunque no
es este un factor en el que se pueda seguir tonfiando ya que desde esa fecha se
ha ido generando una elevac ion paulatina; aunque no cabe espe rar una
vuelta a los tipos de interes que sufrio nuestra economfa en los 90. En el
primer caso, la mejor situation del mercado laboral reduce el pago de pres-
taciones por desempleo, rnientras que en el segundo, se reduce la carga de los
intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo per-
mite obtener recursos adicionales no solo a traves de la imposition directa
sino tambien a traves de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recor-
darse que la capacidad de financiacion de is Seguridad Social permite cubrir
las necesidades de financiacion de la Administration Central.
VI. CONCLUSION
A lo largo de este terra hemos estudiado el comportamiento del sector p(iblico
como agente economic°. Para ello, hemos empezado planteando si
67
ANTONIO BUSTOS C;ISBERT
existe una justificaciOn econamica a la existencia misma del Estado y si, ade-
ma's, puede buscarse una explicaciOn economica a determinadas reglas de
funcionamiento del proceso politico, en un analisis que comparte algunas de sus
conclusiones con las aportaciones realizadas desde Ciencia Politica.
Posteriormente, hernos incluido algunas reflexiones sobre el proceso politico
en [as dernocracias representativas y hernos senalado el origen de posibles
deficiencias en la action publica, aunque muchas de ellas no puedan ser
consideradas exclusivas de lo
LECTURAS RECOMENDADAS
E CORONA: Una introduccion a la teoria de la election publica,
Institute de la Administracion Ptiblica, 1987.
J. L. RAYMOND y J. M. QONZALEZ-PARAMO: "iPor que tiende a crecer el
gasto pablico?" Papeles de Economia Espanola, le 37, 1988.
C. WOLF: Mercados o gobiernos: elegir entre alternatives
imperfectas, Institute de Estudios Fiscales, 1995.
EJERC1CIOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo:
a) Martz de pagos de un juego
I)) Model() de Hote !ling aplicado al mercado electoral
c) Model() de Niskanen sobre el comportamiento de la hurocracia
d) Teoria del ciclo electoral del gasto pUblico
e) Ley de Wagner
f) Efecto desplazamiento
g) Efecto inspecciOn
h) La enfermedad de Baumol
i) Ilusion financiera
INTRODUCCION
71
ANTONIO BUSTOS GISBERT
M. EL CICLO PRESUPUESTARIO
73
ANTONIO RUSTOS 015BERT
A) LA FASE DE ELABORACION
74
TEMA4.ELPRESUPUESTO
75
ANTONIO BUSTOS GISBERT
pues de estar preocupados por el excesivo gasto ptiblico, y por los impuestos
necesarios para financiarlos, se ha pasado a cunvertirse en un foro donde se
exigen gastos calla vez rnayores, dada la rentabilidad electoral de tales deci-
siones, y donde se plantean dificultades a la Nora de aurnentar Los impuestos,
muy poco populates en unas elecciones.
Juridicamente, las restricciones a la capacidad de decision de los parlamentos
aparecen consagradas en dos tipos de lirnitaciones en el proceso de tramitacion
de este tipo de leyes:
1' La limitacion del derecho de enmienda parlamentaria: aparece recogida
en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposiciOn o enmienda que
suponga un increment() de los gastos o una reduccion de los ingresos re , quiere la
aceptacion del gobierno, para ser tramitada.
,
2a La prerroga autornatica del presupuesto, que tarnbien aparece refieja
da en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una logica evidente, pues no
puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprue ha in
Ley de Presupuestos. Se ha afirmado clue esta norma incide en la perdi da de
importancia del Parlament() ya que, si no aprueha el presupuesto pre sentado
por el gobierno, este podrg seguir administrando sobre la base del presupuesto
del alio anterior.
En nuestra opinion, resulta muy discutible que estas dos instituciones juri-
dicas tengan, en la prActica, el calado que se les ha atribuido .. En el caso de la
limitacion del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos ma's re-
levance la cuestion de si el grupo politico que sustenta al gobierno dispone o no
de mayoria absoluta. Si la tiene, no pace falta usar la facultad del ejecutivo, pues
se pueden derrotar faciimente aquellas propuestas que aumenten el gasto o
reduzcan los ingresos, Si, pot el contrario, se disfruta tan solo de mayoria
relativa, los grupos politicos que contribuyan a la estahilidad del ejecutivo
negociargn, posible-mente de un modo previo a la presentaciOn formal de los
presupuestos, las enmiendas necesarias para darle su confianza.
En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos, con
et argument() de que, a pesar de todo, el gobierno podra seguir gobemando,
ya nos hemos manifestado antes, al senalar que in incapacidad del
ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implicita
de la confianza en el ejecutivo que to aboca a In convocatoria de nuevas
elecciones.
C) LA FASE DE EJECUCION
D) LA FASE DE CONTROL
En esta ultimo fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos ti -
pos de instituciones con finalidades diversas. Anne la prirnera a lo que
podemos denorninar como control interne de la propia Administracion, con
la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestion de los Tondos
hlicos. Se refiere la segunda al control externo parlarnentario que tram de
comprobar pasta que punto se han cumplido las previsiones presupuestarias
o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de las lirnites
que le autoriz6 el Parlamento.
77
ANTONIO BUSTOS GISBERT
un signo politico rnuy distinto, las implicaciones politicos de una critica del
Tribunal a la gestion realizada pueden ser irrelevantes en la prgctica. Ello sugiere
la necesidad de dotar a este organ° de los medios adecuados para desarrollar su
funcion de una forma to mas agil posible.
79
ANTONIO BUSTOS GIS BERT
dial. El element() fundamental en este context() son las samaras legislativas, re-
presentantes de la soberania popular de la que emanan los dermas poderes del
Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien
aprueba los ingresos y gastos p bIicos y quien nombra a los encargados de fisca-
lizar la correcta ejecuciOn del presupuesto.
Esta distribucion de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el
legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de
cornpetencia. Ahora biers, si, como hemos vista, et presupuesto se puede
considerar como una autorizacion del legislativo al ejecutivo para que Baste
hasta una cierta cuantfa o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe
establecerse algal tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa
autorizaciein o que incumpla los requisitos establecidos, de ahi que el resto
de los principios politicos deban entenderse en esta slave, la de garantizar el
respeto del gobierno a los limites marcados por el legislativo.
En primer termino, el presupuesto debe contener todos los ingresos y to-
dos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de
otro modo habrfa parcelas de la actuacion del ejecutivo que no serfan con -
troladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos de-
ben presentarse en un unico documento, para que sea mas facil su conoci-
miento por parte del Parlaniento, y adernas debe estructurarse de tal manera
que este clara civil es la procedencia de los ingresos y cual es el destino de
los gastos (principio de unidad y claridad).
Un terser principio relevante es el de especialidad, cuyo objetivo es evitar que
la gestion gubernamental pueda exceder los limites marcados por el poder
legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos
asignados a una funcion para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se
superen los 'finites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve
a cabo el gasto en un afio distinto al previsto en el presupuesto (especialidad
temporal).
Por ultimo, se manriene que today las fases del proceso presupuestario de-
ben ser publicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad
de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestion de los fondos pa -
blicos (principio de publicidad), aunque, dada la complejidad de estas mate-
rias resulta, hasta cierto punto, ingenuo que esta infonnacion sea accesible.
Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara cones-
pondencia con los de carkter politico, pues, en defmitiva, no son ma's que el
modo corno 5e traducers a criterion de contabilidad.
80
TEMA 4. EL PRESUPUESTO
PRINCHOS
POUTICOS
Competencia
Universalidad 1 .44
Unidatiglaridad
Especialidad
CLANMATIVA
IISEEEM
ME=
81
I Publicidad
ANTONIO BUSTOS G IS BERT
82
TEMA 4. EL PRESUPUESTO
vas sobre la elaboracion de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios
clasicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organizaciOn
politica de las democracias occidentales y en la teoria economica que explica el
funcionamiento de las economias de mercado.
Tambien por los motives apuntados en el pArrafo anterior, cuando los ha-
cendistas han dirigido su atencion a estos cambios en los principios presu-
puestarios, han restringido su interes a los de catheter politico o economica, at
considerar que los llamados principios contables no son independientes de los
politicos, pues, como ya se indica en su momenta, no son sino traduccion de
estos a los terminos habituates de la contahilidad.
Siguiendo un orden logico, parece includable que los principios econOmi -
cos han entrado en una profunda crisis. En primer termino, no creemos que
pueda hablarse ya de lirnitacion del gasto publico, de Estado minima o de Es-
tado residual, como querian los clasicos de la Hacienda Publica. Los datos
presentados en la primera leccion del programa, el crecimiento de las activi-
dades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista y estudiadas en el
tema segundo, o las teorias sobre el aumento del gasto, que fueron objeto de
analisis en el tercero, demuestran bien a las claras el papel preponderante del
Estado en la resolucion de los problemas econornicos. A ello no es ajena la
desconfianza de la teoria keynesiana en la capacidad del mercado para resol -
ver las cuestiones economicas, per° tarnpoc° la consagracion de los Itarnados
derechos sociales en las Constitucicines de la postguerra.
Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de
los irnpuestos, pues una de las caracteristicas rags evidences del llamado
modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se ern-
plee como mecanismo de redistribuckin de la renta, e, igualmente, como ins-
trumento de politica economica que incentiva determinados comportamientos
del sector privado, actividad esta de cuya importancia es buena prueba el
hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el im.porte de los gastos
fiscales.
Por iiltirno, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la
limitacion de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto,
sobre todo si tenemos en cuenta desde que momenta se han dejado de liquidar
los presupuestos en equilibrio, no solo en Espana, sino en la inmensa mayoria de
las economias occidentales.
El abandon° de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la convic cion
de que acentuaba los desequilibrios macroeconomicos. En efecto, en los
momentos de recesion economica, la renta nacional crece a un ritmo mas lento
o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recor tarse SU
cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe
rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector public°, la pro-
83
ANTONIO BLSSTOS GISRERT
duccion y la renta del pals decrece aun micis, con lo que la depresion se acen -
tea. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudacion crece aim mas
de to que lo hacen los precios, el sector pablico puede gastar tugs y agrava el
proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equi -
librado favorece una accion paralela del sector pUblico a to largo del ciclo
econOrnico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un
efecto prociclico y que, coma tal regla de conducta, dehe ser ahandonada.
En cuanto a la crisis de los principios politicos, ya hernos dicho, en apartados
anteriores de esta leccion, que se ha producido un reforzamiento de las
competencias del ejecutivo en rnateria presupuestaria, como consecuencia del
predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias
occidentales. Ahora hien, formalmente, este cambia no ha afectado excesi-
vatnente al principio de cornpetencia, que mantiene la misrna distribucion clasica
de funciones a la que hernos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de
algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de
universalidad gun conserva su valor y vigencia.
Uno de los principios politicos clasicos que presenta tngs sintomas de ero -
sion es el de unidad. La extension y creciente complejidad de las tareas de-
sempenadas por el sector piThlico imposibilita la eiaboracion de un unico do-
cument() que recoja y discipline, con caracter uniforrne, la enorme variedad de
actividades gestionadas por el sector pCiblico. En ese sentido, puede defen-
derse la presentaciOn de las previsiones de gastos e ingresos en docurnentos
diversos, gobernados pear principios distintos, que faciliten al legislativo el
conocimiento cabal de la gestion peblica.
Tambien el principio de especialiclad ha sufrido transforrnaciones impor -
tances. Recordemos que su finalidad era controiar la accion del ejecutivo,
mediante la imposicion de un conjunto de cautelas que le impidieran exce der
la autorizacion recihida por el legislativo. Ahora hien, estas restricciones
pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestion que exige, en ocasiones,
transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupues -
tado a dejar pars el futuro un importante volutnen de gasto. Elio se ha mani -
festado no tanto en el abandon() del principio de especialidad sing en el ni-
vel de vinculadon de ese principio (capftulo, seccian, partida...)
La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referenda at final
del pArrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra
hlica cuya ejecucidn se extiende a varies anon, pero cuyo caste total no puede
valorarse y aprobarse antes de emprcnderlas. Pam solventar esta cuestion, existen
dos formulas presupuestarias:
— Los crectitos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones
del Estado se estirna en un ejercicio presupuestario, el del afio en que comienza
la ejecucion de la obra. Ese ano se perinite at ejecutivo comprometer
84
TEMA 4. EL PRESUPUESTO
87
Si a pesar de estas precauciones la Administracion Central del Estado o la
Seguridad Social incurren en un deficit, se debe presentar a las Cortes Gene-vales
un plan econOmico financier° que permita corregir esa situacion en un maxima de
tres ejercicios econornicos. Si hay entes de derecho piiblicce de pendientes de la
Administracion Central del Estado, que incurren en perdi , das que afecten al
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un
informe y, en su caso, un plan de saneamiento media plazo que permita corregir la
situacion.
En el supuesto de que la Administracian Central del Estado liquide su presupuesto
con superavit, este se dedicara reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social
quien se sinia en superAvit, se dedicara prioritaria-Time a la dotacion del Fondo de
Reserva de la Seguridad Social, para garan-
lizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una par-11014e
se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiado -igidos
pues venian a exigir el equilibrio presupuestario cada ano, lo que, cede causar
efectos indeseables en la estabilidad macroeconomica. Par otra, afirmaba que no
eran norrnas retry respetuosas con las Comunidades Automas. Con el cambia en la
orientacion del gobierno, en 2004, se Ileva a una reforms de estas dos normas, por
un lado buscando que el control - -,bre los objetivos de estabilidad de los entes
subcentrales tengan un caracter negociado y, por otro, flexibilizando la
exigencia de equilihrio que ahora pretende que se consiga no para cada
ario u-: • IS concreto sino para el conjunto gel ciclo economico. Esta segunda
modificacion plantea no pocos interrotntes, coma por ejemplo
determinar cual es la duracion del ciclo.
LECTURAS RECOMENDADAS
88
TEMA 5
LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION
DEL SECTOR PUBLIC()
I. INTRODUCCION
En este tema Ilevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mercado
y la labor del sector palico para solvemtarlos. En primer ten -nino considera-
mos el caso de los bienes publicos puros, donde la cuestion clave es deterrninar
cuales son las condiciones optimas en su provision, y donde debermos reiterar
algo que ya se ha indicado en un tema precedence: !a slave no es que los bienes
publicos sean producidos por el sector piiblico o por el sector privado, sino
como se financia esa produccion. En los bienes privados se hace a traves del
pago de un precio en el mercado, mientras que en los bienes
donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. Es ob-
vio que cada vez con mAs frecuencia observamos bienes publicos gestionados
por empresas privadas, perry eso no /CS hace perder en absoluto su caracter, ni
los convierte en productos susceptibles de su yenta en el mercado.
La segunda parte del team se dedica al problerna de los mercados
mono-
polizados que ha sido definido antes como un caso de los Ilamados "fallos del
mercado". Desde ese punto de vista, podriamos considerar las polfticas de re-
gulacion de estas estructuras de mercado coma un ejemplo de las consecuen-
cias de adoptar una vision intervencionista en el papel del sector ptiblico. Sin
embargo, hay que recordar que la defensa de la competencia, como un
objetivo irrenunciable de la actividad patica en la economfa, ha sido man-95
tenida por economistas de clara raiz liberal. En relacion con el problema de is
regulacion de los monopolies, nos planteamos hasta que punto el monopoho,
coma estructura de mercado, impone un caste de bienestar para la sociedad y
discutimos posteriormente las formas de regulacion del mercado.
En un terser apartado del tema consideramos otro "fallo del mercado"
causado por la presencia de efectos externos, positives a negativos, en la pro-
duccion de un bien o un servicio. Entonces definirnos el concept() de efecto
extern° como las consecuencias de la produccian o consumo de un bien sabre
la producciOn o consumo de otro, sin que tab efecto sea tran.smitido a tray&
de los precios. En ese tema, haremos referencia, sabre todo, a un caso
particular de efecto extern° negativo, el constituido por la contaminacion o
ANTONIO BUSTOS GISBERT
los dalrios al medic.) ambiente. A partir de ese ejemplo se pueden discutir dis-
tintas altemativas de solucian.
00
Da
50
10 30
96
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR POBLI.O0
100
· .
......
DA + Dn
50
30 70
P P 0 = CMg
PE Pe
DA + DB
QA Q 0-E Q
97
ANTONIO BUSTOS G(SBERT
QE = QA QB
98
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PUBLICO
a) clemandante A b) demantlante B
P
100
70
60 40
a)
13) c)
a Q
100
99
TE.MA S. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA IN_
1 ERVENCION DEL SECTOR PUBLIC°
fecta, como el oligopolio, la cuestiOn ciave es evitar que las distintas empresas
alcancen, mediante un acuerdo, los resuitados del monopolio.
En la Figura 5.7 hemos representado graficamente un mercado con una
oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la compe -
tencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que,
en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el caste me dio
de produccion (CMe). Esta coincidencia resulta muy Citil a la Nora de
establecer los costes autenticos causados por un monopolio.
P
N1
111 • 2 • 1111111111 M o .
••••••••IM.
• • • • • • • • B i r.
1 • • • • • 5 1111 .
••••••EME.
• • • • • • • 1 / 111 .
•••••••ffisk.
0 = CMg = Ch4e
102
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA 1NTERvENCION DEL SECTOR PUBLIC°
En efecto, d area del trapecio puede dividirse en dos zonas Bien delimitadas:
a) El area del rectangulo PM Pc A M se calcularia como la base por la altura.
La base del rectangulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la
altura es la diferencia entre los precios de yenta del monopolista y del mercado de
competencia perfecta. Es decir,
Area del rectangulo = Base x altura = QM (Pm — Pc)
Ahora Bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el
caste marginal, y este, a su vez con el coste medio. Usando esta informa don
podemos reescribir la formula anterior como:
Area del rectangulo = QM (PM — CMe)
La diferencia entre el precio de yenta del monopolista y el coste medio de
fabricacian nos dice cuanto gana el empresario pot cada unidad que vende. Al
multiplicar esta diferencia por el numero de unidades, estamos calculando los
beneficios del empresario.
De esta Manera, el rectangulo que considerarnos es una perdida de excedente
del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la
medida en que to que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una
perdida para la sociedad en su conjunto. Sera, en todo caso una redistribucion
entre los componentes de la sociedad, que nos parecera ma's o menos mjusta,
pero no es un coste
b) El area del triangulo M A E representa una perdida de excedente para el
consumidor que no se apropia el monopolista. Este area es el autentico coste
social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo:
Area = 112 Base x altura
A
B CM V'
C
CM,M
D
QM
104
TEMA 5, LOS FALLOS DEL MERCA DO 'Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR POBLICO
T • (P — P c p ) • ( Q c P Q M ) < ( C W C M e m ) • Q m
En aquellos caws en que el rnonopolio sea ineficiente, puede justificarse
intervencion pdblica. Esta puede adoptar forrnas muy diversas, entre las e
citamos las siguientes:
) NO INTERVENCION
) LA LEGISLACION ANTITRUST
105
ANTONIO BUFTOS OISBERT
C) EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su position
de dorninio en el mercado pero, al rnismo tiempo, sorneterle a un impuesto
que permita al sector piiblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el
excedente del consurnidor que babies obtenido ei empresario podrfa serle de -
vuelto, al menos en teoria, a travel de la action del Estado. Esta solution ex -
plica que algunos impuestos se hayan denominado monopolies fiscales y esta
en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el mo -
nopolio de algunos productos (por ejemplo Campania Arrendataria del Ma-
nopolio de PetrOleos S.A.)
B IT—IC p.Q—w•N—c•K
K K K
donde p indica el precio del product°, Q la cantidad vendida, w el salario pa ,
gado a los trabajadores, N el nOrriero de empleados, K eI volumen de capital
utilizado y c el coste del mismo. EI problema que plantea esta solution es el
denominado efecto Averch-Johnson, que en realidad tiene dos
manifestaciones:
106
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCEON DEL SECTOR POBL1CC)
— Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar asi
Ia cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que
henefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio
de coche con cargo a Ia empresa, despachos espaciosos con todo lujo de
comodidades...
— El empleo de equipo capital, en detriment° del factor trabajo. Tonto la
contratacion de trabajadores corn() la cornpra de nuevas rnaquinas aurnenta el
coste y, por tanto reduce los beneficios (es deck, el numerador de la fracdon).
Pero en el caso de la maquinaria, adema's aurnenta el denominador, de ahf que
sea un sistema mss eficaz para no superar el nivel mAximo autorizado.
P, , CM,, + Davos
CM,
PE Q
107
ANTONIO BUSTOS GISBERT
dad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que
refleja los costes marginales.
Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si 'la producciOn
del Bien que se vende en este mercado genera darlos al media ambiente, en -
tonces, para la sociedad, los costes relevantes no son solo los que refleja la
curva de costes rnarginales, sing que a estos hay que sumarles los darios cau -
sados at media ambiente. Se obtiene, asi, una nueva curva de oferta que indi -
ca costes superiores a los que tendria en cuenta la accion individual. En esas
circunstancias, la cantidad optima, Q 0, y su precio correspondiente, P o, se
determinarian por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta,
tal y corno se indica con el punto A de la representacion grafica.
Comparando la solucion optima con la de equilibria en el mercado, corn -
probarnos facilmente que en presencia de efectos extemos negativos, el Libre
juego del mercado genera una producciOn mayor que is que serfa deseable
desde tin punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han
propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la canti dad
vendida en el mercado, o lo que es to mismo, son sus posibilidades de au -
mentar el precio de yenta del bien.
Una prirnera solucion responde al contenido el art. 1902 del eddigo Civil.
De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daft° a un
tercero se veria obligado a compensate economicamente. Baja este su. puesto,
el problema se resuelve facilmente, pues al tener que pagar por los 611os, el
ernpresario considera corno un caste privado rads, el dario al medio
ambiente. Te .cnicamerite, se dice que, en estas circunstancias, ei efecto ex -
temo se internaliza. Ademas de ser una solucion eficiente al problema, es
defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe
una compensacion del causante del perjuicio.
El planteamiento propio del COdigo Civil tiene una formulacion econ6- mica
que se conoce como el Teorerna de Cease, que puede enunciarse del modo
siguiente:
"Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transac-
cian, el problema de las efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las
par-- tes Esta solucion es eficiente y adernas, independiente de quien sea el titular
de los derechos de propiedad".
El contenido de este teorema puede no resultar dernasiado obvio, de ahi que
sea conveniente realizar un ejernplo para entender et sentido de lo expresado
pot Cease. Para elk), consideremos un empresario de la industria qufmica,
cuya fabrica realiza unos vertidos al rib. Tales vertidos son mayores al
108
TEMA 5- LOS FALL OS DEL MERCADO '2' LA INTERVENCION DEL SECTOR KjBLICO
Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total genet-ado por una actividad contarninante
Volumen de producciOn (Q) Beneficio total ernpresa (B) Verdi& total piscifactoria (D)
10.000 600.000 100.000
20.000 1.100,000 300.000
30.000 L500.000 600.000
- 40.000 1.900.000 1.000.000
I 50.000 2.300.000 1.500.000
60.000 2.600.000 2.100.000
una produccion total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el bene -
ficio de las ultimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el
daft() causado. Ma's ally de este nivel de produccion, serfa imposible que ile -
gase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el (pinto
grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendria un be -
neficio de 400.000 u.m. por esas ultimas toneladas fabricadas, insuficiente
para compensar el daft° de 500.000 u.m. causado at propietario de la pisci -
factorla.
Si el derecho de propiedad corresponde al dueno de la plants quimica, elegirA
el maxim() nivel de produccion, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son
maximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoria intenta-
ra el perjuicio causado. Asi, puede ofrecerle una compensation para
que el industrial rebaje su nivel de produccion, en 10.000 toneladas, pues las
ultimas fabricadas le causan un datio de 600.000 u.m., mientras que para el
empresario quimico solo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo
razonamiento, llegarfamos a la conclusion de que el duefto de la piscifactorfa
podria convencer al fabricante para que redujese la producciOn en 10.000
unidades mss, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el
empresario. De este modo, es fad' comprobar que se alcanzaria el mismo nivel de
produccion, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando et derecho de propiedad
correspondia a la piscifactorfa.
A pesar de to expuesto, la solution civil al problema de los efecto externos
tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las si-
guientes:
— Es necesaria una correcta definiciOn de los derechos de propiedad. Es
decir, debe quedar claro quien tiene el use prioritario sabre el media ambien te.
iTiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un rio para efectuar
vertidos? o les preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas
aguas no contaminadas? y, en este ultimo caso ihasta que punto de limpieza de
las aguas?
— Aunque la solucion sea la misma, con independencia de a quien se atri-
buyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos
agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la
contaminacion, este adquiere el derecho a la compensation. En el supues to
contrario, el causante de la contaminacion es el receptor del page cones-
pondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que corttarrti na,
gaga"; en el segundo, utilizamos un principio distinro: "ei que renuncia a
contaminar, cobra".
El enfoque civilista del problema es mss adecuado cuando el niimero de
personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente
limitado. Si existe un unico perjudicado y un causante del daft°, la solucion
110
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PICIBLICO
B) LA REGULACION ADMINISTRATIVA
Una segunda solucion corresponde a las difererttes normas, pertenecientes al
campo del Derecho Administrativo, que regulan las acrividades nocivas,
insalubres o peligrosas. En este caso, el sector publico establece un limite ma"-
ximo a la emision de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal
modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a al0n tipo de sandal
administrativa.
EI angisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de es-
tablecer tipo de reiacion entre cantidad producida y nivel de contami-
nacion generado. En la Figura 5.10. reflejamos el caso normal en el que a mayor
produccion corresponde a un grade mayor de contamination y el sector ptibtico
establece un nivel maxim° adrnisible C.
Qo QE
112
,
PE
QE Q
modifiquen las tecnicas, pues, en caso contrario, una mejora tecnica mantendm'
constants el nivel de vertidos, pero, eso si, con una produccion mayor.
— La imposicion de sanciones administrativas en caso de incumplimiento,
puede exigit un coste considerable en terminos de proceso contencioso--
administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una
sancion par su actividad cantaminante, 0 si el importe de esta es muy
inferior al coste de emplear una tecnologfa mas limpia, el sistema resultaria
muy poco eficaz.
C) IMPUESTOS Y SUBVENCIONES
— For ultimo, y llevando mass lejos el argument() del parrafo anterior, cabe
preguntarse si el propio sector pUblico no utilizarg los ingresos
procedentes de los impuestos medioambientales para financiar
actividades (por ejemplo construccion de autovias, pantanos o centrales
nucleares) que causen dews aun rnayores at media ambiente, con to que
la efectividad de este sistema se-
ria que discutible. Una posible soluckSn a este inconveniente seria obli-
gar al sector ptiblico a que la recaudacion por este concept() se dedicara Inte-
gramente a la solucion de problemas medioambientales, pero tal opcion tropieza
con las dificultades derivadas de la vinculaciOn de ingresos ptiblicos a finalidades
concretas.
El sistema de suhvenciones es logicamente la aplicaciOn de la regia inver -
sa at del establecirniento de impuestos. Aqui, el sector ptiblico interesado en
conseguir un nivel de contaminaciin inferior ofrece una subvencian al can -
sante del dalio para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitucion de
la tecnica de produccion que emplea, por una tecnologia menos contaminame.
El ejemplo mas evidente de este tipo de solucion se encuentra en la diferente
fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas.
El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector
ptiblico, pero dehen tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
- Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal
modo que si la sociedad desea evitar el datio debe pagar por ello. Es fundamental
que este elemento quede claro a la Nora de evaluar la equidad del sistema
propuesto.
— Un segundo inconveniente es que at subvencionar la actividad conta -
minadora, se estan reduciendo las costes de produccion y elk puede
hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir
que aun usando una tecnica menos cantaminante, al incrementarse la
produccion, el voluinen de vertidos al rnedio ambiente sea mucho
mayor que et inicial.
LECTURAS RECOMENDADAS
115
TEMA 6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE
LA RENTA
INTRODUCCION
Se trata de dos tipos de bienes en las que la presencia del sector ptiblico se
explica por la existencia de un juicia de valor previo emitido par la sociedad,
que, en unos caws, considera que determinados bienes deben set- accesibles a
todos los ciudadanos, con independencia de los recursos economicas de que
dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son rugs
que bienes, males, y que por tanto el consumo debe verse dificultado o
incluso prohibido.
Este paralelismo, en cuanto a la justificacion de la intervencion
va mucho mss allA, aunque no sea este el momenta o el lugar adecuado para
profundizar en la materia. Sin embargo, creemos relevance introducir algunos
119
ANTONiO BUSTOS GISBERT
elementos de reflexion para que el lector medite sabre el papel presence y, sobre
todo, futuro, del sector pOlitico en nuestro pars. Entre ellos, citaremos tres
cuestiones que nos resultan particularrnente importa.ntes.
En primer termini), nos parece obvio que cuando la sociedad decide obli -
gar al consumo de un determinado product°, pot ejemplo en la educacion hasta
un determinado nivel de ensefianza, o impide el consumo de otro, como
acontece con las drogas negates, estg afectando a las decisiones litres de los
individuos, que podrian optar por otro orders de valores, sin entrar ne -
cesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un pri -
mer grupo de preguntas se refieren, entonces, a que circunstancias justifican
coartar esas libertades y que motivos puede tener el sector public° para saber
mejor que et individuo cugl es la forma•optima de cuidar de sus intereses.
En segundo termino, la percepcion social de que determinados servicios son
esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse
limitada por la carencia o insuficiencia de rnedios economicos, no va
acompafiada de una preocupacion angloga por las condiciones en los que tales
servicios se suministran a de si efectivamente responden a una finalidad redis -
tributiva. Los cases de abus° de estos servicios son tan frecuentes y excesivos
que pueden llegar a poner en peligro fa propia capacidad publica para seguir
prestdndolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que
la desmesura en la demanda de egos servicios puede acabar generando. Una
reflexion similar podria hacerse sobre el nivel de fraude fiscal, que sefiala una
grave incoherencia en los planteamientos de una sociedad rnuy dispuesta a re -
conocer determinados derechos sociales pero no a entregar los recursos para
financiar su provision.
Por ultimo, en el caso de la prohibicion de determinadas drogas, podemos
seguir dos tipos de planteamientos que ltevan a conclusiones totalmente
opuestas. De un lado, podemos considerar con Stuart Mill, que las decisiones de
un ser hurnano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan
solo le competen a el como individuo. Esta posician conduce, inevitablemente, a
la despenatizacion del trgfico de las actuates drogas prohibidas, y su
sometimiento al inisrno regimen de otros productos potencialmente daninos para
la salud (medicamentos, par ejemplo) en los que coma maximo se exige un
control pOblico sobre su clistribucion a rnenores 0 sabre la infarmacion que
dehe suministrarse al usuario. A este argument° se suele afiadir una larga enu-
meracion de las consecuencias indeseabies de la prohibicion que, se afirma,
causa ma's datios que la prohibicion misma. Asimisrno se insiste en que la
prohibicion ha fracasado dada to sencillo que resulta acceder a estos productos.
De otro lado, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan danos no
solo a la salud del usuario de las mismas, sino tambien a terceros. Se anade ade-
ma's el argument° de que los costes de salud, o incluso los de perdidas en la
120
TEMA 6. HEWES PREFERENTES Y LA REDISTRIBLICION DE LA RENTA
produecion debido a que los consurnidores sear]. adictos a este tipo de producto,
acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En estas circunstancias, el
mantenimiento del sistema actual de prohibician solo se jusrificarla si conside-
ramos que estos efectos son superiores en las drogas consideradas sun coma ile-
gales, frente a las que tienen tin regimen legal. Por ultimo se aduce que hablar de
libertad entre quienes hacen use de las drogas no deja de ser un sarcasm°, dado
que su adiccion les hate cualquier cosa menos libres.
exito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del
maximo beneficio, tambien se produciria esta asimetria en la informacion, y sus
efectos expansivos sabre el gasto, pero al menos existiria la disciptina impuesta
por la cuenta de resultados.
3) El use exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacion de atender
a todos los usuarios que to soliciten o algtin tipo de restriccion similar, podria
llevar al resultado, posiblemente indeseable para et sector public°, de que solo se
admitiese a los pacientes nags rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento
generase un mayor beneficio marginal.
4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad publica a traves de
cambios en los procedirnientos de gestion han obtenido resultados rnuy modestos
clue, en nuestra opinion, demuestran que los incentives de cardcter economic°
son bastante importantes, aunque se sornetan a his exigencias de la deontologia
profesional. Uzi par de ejemplos contribuirAn a explicar mejor que tip° de
situaciones pueden producirse.
De un lado, irnaginemos que el responsable de un hospital. pretende reducir
las listas de espera en la atencion a los pacientes y habilita el use de los
quirOfanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor dedicacion
por parte del personal sanitario paga una remuneracion extra por reali zar
intervenciones en esa franja horaria. En estas circunstancias, puede ocurrir
perfectamente que las intervenciones quirurgicas se desplacen del horario
matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la recluccion de las listas
de espera.
De otro, considerernas que ante el crecimiento de/ gasto sanitario y la infor-
macion asimetrica entre principal y agente se opta por la soluciOn habitual de los
problemas de agenda, es decir, la participaciOn en los resultados, de tal mode que
el medico reciba parte de los heneficios de una mejor gestiOn. Esta experiencia,
aparentemente, tuvo unos buenos resultados iniciales pero, despues acabO
incrementando el gasto sanitario. Una posible explicacion de este feria-men° se
puede encontrar en el hecho de que los responsables de un centro medico tengan
su propia consulta privada y que el gasto realizado en el hospital se reparta entre
el colectivo de medicos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en
ten-rtinos de reputacion y de increment° de la clientela propia, puedan ser
apropiados de forma individual. Si este es el caso, el fel -Omen° resulta
plenamente explicable.
I V. E S T U D I O D E L A E D U C A C I O N
En el anAlisis de la educacion debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Anne la
primera a la justificacion del papel public° en este terreno. Se refiere la
124
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBucrON DE LA RENTA
segunda a las distintas formas que puede adoptar esta politica estatal. En cual-
quier caso, dehemos ser conscientes de la conexion que se presenta entre una
cuestion y otra; asf, por solo poner el ejemplo mAs evidence, si pensarnos que el
papel del sector public° se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces
parece fkil defender la gratuidad del sisterna educativo, sine que tal carkter
deberfa quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios su-
ficientes; por el contrario, si el analisis hace hincapie en las externalidades pre-
sentes en la enseitanza, la gratuidad quedarfa ligada, precisamente, a la existencia
de estos efectos externos, y, entonces, deberia ponderarse, en cada nivel de
ensenanza, hasta que punter estos efectos son relevantes. Pero sabre ells
125
valveremos enseguida.
A) JUST1FICACION DE LA INTERVENCION PUBLICA
La explication de por que la education se considera un hien preferente se basa
en los siguientes argumentos:
La participation en el proceso educativo es un ruecanismo de redistribu -
don de la rents. El argument°, esencialmente, senala que la capacidad de
obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formation recibida, a
la que en muchos casos se denomina capital humane. Si la education solo
-
Jera accesible a quienes tienen medios economicos, las capas ma's desfavore -
idas de la sociedad estarian perrnanentemente condenadas a obtener un bajo
nivel de ingresos, pues no podrian adquirir los conocimientos suficientes :ara
alcanzar puestos mejor remunerados.
Ps
P
T
Pr
B) PRINCIPALES,POLITICAS EN MATERIA DE
EDUCACION
Centros pablicos
127
ANTONIO BUSTOS GISBERT
]29
ANTONIO BUSTOS GISBERT
Aunque las perspectivas ofrecidas par los economistas, en esta materia, son
muy variadas, trataremos de presentar, tan solo, las que nos parecen mss
relevantes. En esta direccion comentamos, brevemente, las opiniones sustentadas
por STUART MILL, NOZ1CK y RAWLS.
130
TEMA. 6. MENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE LA RENTA
131
ANTONIO BUSTOS GISI3ERT
133
ANTONIO BUSTOS G1SBERT
1.34
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1STRIBUC1ON DE LA RENTA
135
ANTONIO BUSTOS GISBERT
Tabla 6.1. Renta initial, impuesto y renta final en un impuesto negativo sabre
la renta y etc un programa de salario de insercion social
136
TEMA 6. BEENES PREFERENTES Y LA REDISTRBUCION DE LA RENTA
137
ANTONIO BUSTOS 01SBERT
138
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1S FRIBUCION DE LA RENTA
para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correla -
cion entre las cantidades aportadas y la percepcion recibida, y su funciona -
miento no es rnuy diferente a un plan privado de pensiones. Los argurnentos,
que manejan normalmente en Is discusiOn de esta materia los beneficiarios
del sistema, sabre la irnprocedencia de un recorte en las prestaciones, dada el
esfuerzo realizado en terminos de cotizaciones, solo serfan vAlidos si nuestro
sistema respondiera a las caracteristicas de los metodos de capitalizacion.
2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso,
las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las
prestaciones de la poblacion inactiva. No hay ya una correspondencia entre
cantidades aportadas y pension recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tie -
nen una clara naturaleza juridica de impuestos.
Este sistema, que coincide con el existente en nuestro pais, ha llevado a al-
gunos autores a plantearse el problerna de su viabilidad financiera. En efecto, se
afirma que el sistema sera viable si se cumple la siguiente igualdad:
A • c = P • pr
donde,
A — ntimero de activos
c = cotizacion
P = poblacion pasiva
pr = prestacion percibida
139
ANTONIO BUS-MS G1SBERT
141
Europa. Aunque hay votes discrepantes con respecto a esta teorla, no cabe
duda que sus planteamientos estan en el sustrato de las recientes re rmas
que se han ilevado a cabo en el mercado de trabajo espanol.
acaba convirtiendose en una exaccion sobre los salarios. Dicho en otros terminos,
no solo resulta mas dificil controlar la accion del mercado, sino que tambien es
ma's complejo recaudar los recursos precisos para hacerlo.
Un segundo grupo de circunstancias estan relacionadas con los cambios
sufridos por las economias de planificacion central clue, naientras subsistie -
ron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en
las economias de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradicio-
nes de raiz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaria, al
menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el
continente europeo y no, en la misma rnedida, en los Estados Unidos. Con
todos los defectos que se le puedan achacar, to cierto es que el modelo de
Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al
ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco minima de proteccion.
En otros casos, y el norteamericano es particularmente evidente, pero no el
iinico, la expulsion de determinados colectivos, sociales o raciales, de los
procesos de production y distribucion acaba generando comportamientos de
extremada violencia y una includable fractura social. En este sentido, es
posible que la ausencia del modelo comunista 0, si se quiere, su desprestigio,
permits un recorte en las prestaciones del Estado de Bienestar que hernos
vivid en Europa, pero no estoy muy seguro de que las soluciones
neoliberales permitan un mayor Bienestar, no ya para todos los miembros de
la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de los ciudadanos.
POT Cairn°, parece evidente que las economias europeas han reaccionado
de forma rnuy distinta a la nortearnericana, en cuanto a la creacion de em-
pie°. El crecimiento econornico en los Estados Unidos neva asociado ganan-
cias en la creaciOn de puestos de trabajo que no son comparables a las obser-
vables de este lado del Atlantic°. En estas condiciones, y por ser el paro el
problema mas perentorio de las economias europeas, parece logic° clue se
vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revision el
modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para re solver
el problema del paro a una supuesta "euroesclerosis", debida a un modelo de
Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinion no debe
olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son alas acusadas en el caso
americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender, que, aun
admitiendo el marco de la econotnia de mercado, existen formas diferentes
de organizar la sociedad y de repartir competencies entre el mercado y el
sector ptiblico. En cada pais sera la propia sociedad quien adopte las de-
cisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones econo -
micas, no hay un modelo Unico nr tampoco un sistem.a superior a otro en to-
dos los aspectos. La esencia de la discusiOn economica es que podemos elegir
entre altemativas de acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad de ele-
142
TEMA 6. BlENES PREFERENTES Y LA REDLSTRiBLCION DE LA RENTA
LECTURAS RECOMENDADAS
EJERCICIOS PRACTICOS
I. INTRODUCCION
Este terra, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos palicos, tiene
cuatro objetivos fundamentales. El primer() es presentar el conjunto de los
recursos del sector public°, diferenciando entre los llarnados ingresos
or-
dinarios y los extraordinarios. En segundo terrain°, se definen los diferentes
elementos de un tributo, Lai y como aparecen contemplados en la legislacion
espatiola. Una vez definidos estos elementos se puede proceder a la clasificacion
de los impuestos. Por Ultimo, se estudia en el cuarto apartado el concepto de
progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real; la
importancia de este elemento en los sistemas tributarios modemos justifica
sobradamente que se le dedique una seccion especifica.
145
ANTONIO BUSTOS GISBERT
dad de servicio publico, sino que la determinacion del volumen de impu pagados
por un ciudadano se basa en su capacidad economica, puesta de fiesta por su nivel
de renta, su consumo o su patrimonio.
Renta Consume
IMPOS1CTON REAL LWOWeh IMPUESTOS (3FNERALES
f—N DE PRODUrCTO
Contribucion urbana (IBI) Impuesto sobre TrAfieo de
Contribucion nistica y empresas (ITE)
pecuaria (IBI) Impuesto sabre el valor
Impuesto sobre rendimiento atiadido (IVA)
del trabaio personal
Impuesto sobre actidades
empresariales, profesionales y
artistica-5 (IAE)
Impuesto sobre rental del
capital
IMPUESTOS SOME DETERNIMADOS IMPUESTOS ESPECHICOS
INTEGRANTES DE L; REM A Impuesto de lujo Impuestos
Cotizaciones sobre los especiales Impuesto sabre
salarios de los trabajadores los seguros Cotiraciones
sobre los salaries de los
empresarios
149
ANTONIO BUSTOS GISBERT
En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tribu actualmente
vigentes, en graffa normal aquellos impuestos que han exis en nuestra tradicion
tributaria, y en cursiva lo que no han silo ma's que puestas teoricas o de distintas
comisiones de reforma, sin que se hayan lle do nunca a cabo en nuestro pais.
De esta forma, podemos afirmar que la imposicion sobre la renta en Esp se ha
basado, en una epoca anterior, en una imposicion de producto, que d
renciaba cada tip() de renta por su fuente, sin tener en cuenta las caracteristi
personales de los sujetos, y con tipos proporcionales. Eta imposicion real
complement() despises con un impuesto general sobre la renta que si tenia
cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo, pero la integracion d
nitiva en un unico impuesto progresivo y general sobre la renta se produjo en
reforma de FERNANDEZ ORDNE.z. Bien es verdad que algunas de las figuras tri
tarias desaparecidas con la reforma citada perviven en la imposicion local; sucede
con el impuesto sobre bienes inmuebles, IBI, heredera de las contti clones urbana
y rdstica, o el impuesto sobre actividades economicas, 1AE, q sucede a la licencia
fiscal que formaba parte de la imposicion sobre activida empresariales o
profesionales.
La caracterizacion del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisitas
150
coma un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambia-do
en los filtimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modi -
ficaciOn dei impuesto sobre la renta, por la que la tributaciOn de las plusvalias
y minusvallas quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente
aparecia dentro del impuesto sobre la renta, y, posteriormente, la ultimo refor -
ma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carkter dual, en
el que todas las rental procedentes del capital son sometidas a un gravamen
proporcional. Igualmente la cotizaciOn sobre los salarios que papa el tra bajador
se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que
no tiene en cuenta la siruacion personal del sujeto pasivo.
En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia tra-
dicion en nuestro pais, sigue teniendo el caracter de proporcional que le habia
caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han acentuado su
cathcter de impuesto personal.
For lo que se refiere a la imposition sabre el consume, estarnos en presen cia
de figuras tributarias de carkter real. Se sigue produciendo la coexistencia
entre impuestos de carkter general, antes el ITE y boy el IVA, y tributos
especificos sabre determinados consumos (originariarnente, hidrocarburos,
tahacos y alcohol). A estos impuestos especiales, tambien conocidos coma
accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculacion de de -
terminados medios de transporte, creado para compensar la rebaja del IVA, y el
ma's reciente impuesto sobre seguros privados. Por el contrario, el impuesto
TEMA 7. LOS INGRESOS PUBL./COS
151
ANTONIO PUSTO5 015BERT
PROGRESIVIDAD LEGAL
152
TEMP, 7. LOS INGRESOS PUBLIC:OS
Proporcional Regresi VO
Progresivo
Ern,
que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros tras de
impuesto, to que significa que el tributo es confiscatorio
b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se sub -
divide en trarnos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo
impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porcion (o es -
cal6n) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendriamos por
ejemplo lo siguiente:
154
TEMA 7. LOS INGRESOS POBLECOS
5 0
4 5
4 0
3 5
3 0
2 5 11P -
2 0
1 5
1 0
5
0
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
B) PROGRESIV1DAD REAL
A lo largo de la exposiciOn anterior hernos hecho referencia a la progresividad
legal, es decir a la evolucit5n de los tipos impositivos al cambiar de base
imponible. Sin embargo, al lado del concept° de progresividad legal. se ha
definido el de progresividad real, que no usa la relacion entre el tipo impositivo y
la base o la recaudacion y la base. La progresividad real se define a partir de la
elasticidad-renta del impuesto, es decir:
ETR = 21% T ST Ro
2A
% R A R To
156
TEMA 7. LOS 1NGRESOS PUBLICS
A) PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
157
ANTONIO BUSTOS OM=
gestion del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo despues de
que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administration comunique al
interesado que se lean detectado errores o infracciones y que debe completar o
modificar la liquidaciOn realizada. Ello, ademas, supone una quiebra en la
seguridad juridica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.
- Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar at
maxima la obligation de contribuir y la realization del hecho imponible. Asi
en el impuesto sobre la renta, que se liquida seis meses despues de finalizado
el period° impositivo, el contrihuyente satisface una serie de cantidades a
cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones, con la finalidad
de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento muy concreto del
tiempo, aunque, al menos en nuestro pais, existen serias dudas sabre la efica -
cia de los procedimientos vigentes a que cumplan la finalidad para la que se
establecen.
B) PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
C) PRINCIP10 DE EQUIDAD
159
ANTONIO BUSTOS GISBERT
D) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de
los agentes economicos. La idea fundamental, en este caso, es que los indivi-
duos eligen, de forma Optima, utilizando los precios generados pot el funcio-
namiento del sisterna eCOnamico. Como estos precios se yen alterados corno
consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones se-an mil -li-
mas.
El tinico impuesto que no altera ningtin precio relativo de la economfa es el de
cuota fija o de capitacion. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo
de gravamenes no cumplirla con otros principios tributarios de ahi que la
bibliografia haya buscado otras formas ma's operativas de conseguir la neutrali-
dad. En tal sentido, la neutralidad de tin impuesto se aide a partir del concepto de
exceso de carga fiscal, cuya obtencion y significado se parece much() al concept()
de caste social que estudiarnos al analizar el monopolio. Para ello, consideremos
el grafico de la Figura 7.3.
En el grafico, inicialmente haya un precio P c, al que los demandantes ad-
quieren la cantidad Q 0. Si et Estadc -) establece un impuesto sobre el precio de
yenta (T = t Po), el precio se eleva hasta P 1, con lo que la cantidad disminuye
hasta Q,. El demandante pierde entonces el excedente formado por las areas A
y B, cuya interpretacion es similar a la enunciada para el caso del
monopolista.
El area A tiene coma base la cantidad vendida en el mercado y corno al -
tura el impuesto cobrado por el sector palico. En tales circunstancias, pode -
znos identificar facilmente esta area con la recaudacion obtenida por el ESta -
do. Se trata, plies, de una perdicla de excedente para el consumidor que se
convierte en reCaudacion para el sector piablico.
El triangulo B es perdida de excedente para el consumidor que no es percibida
par nadie. Esta area es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede calcularse
facilmente su importe:
base x altera
Area -
2
altura = impue.sto T x
Base =
161
ANTONLO BUSTOS GISBERT
Pt
T = tPol
Po
Q1
162
El termino EIQ puede evaluarse a partir de la elasticidad de la dernarx La
s
A P Q 0
A P A
Q = o Q
· P„ Q0 t • Q,
sin tener en cuenta el signo menos. Esta expresion es conocida como Formula
de Harberger
En estas circunstancias, el
exceso de carga fiscal es
L i Q Po tanto mayor:
E'
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la
evidente es que deben gravarse mas aquellos productos que dispon• gan de
163
ANTONIO BUSTOS G1SBERT
deuda, lo que exige, previamente, definir que entendemos pot "carga". En se-
gundo terrnino, se suscita la cuestion de la sostenibilidad de la deuda
taran su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medics
necesarios para hater frente a ese mayor esfuerzo en rerminos de fiscalidad.
Por ello, la carga de la deuda recae sabre la generacion actual. Esta hipotesis
retoma una idea apuntada por DAVID RICARDO, par lo que ha recibido la
denomination de Teorema ricardiano de la equivalencia, aunque es
menester indicar que el propio autor britanico, perteneciente a la escuela
clasica, desecho esta idea por el excesivo niimero de circunstancias en las que
serfs vanda. Estos requisitos necesarios para que el planteamiento de BARRO
sea correcto han sido la principal Puente de criticas a su teoria. Entre ellos,
citemos que resulta discutible que a la generacion actual le preocupe tanto el
porvenit de la siguiente, pues los legados son menos intencionados de lo que
parece. Y que no es excesivamente sencillo valorar el importe de los
impuestos futuros a los que debera hater frente la generacion futura.
Este Ultimo aspect° nos parece crucial para valorar adecuadamente la hi-
potesis de Barro, porque su anglisis olvida los aspectos de crecimiento de la
economfa y de sostenibilidad de la deuda. La evolution a lo largo del tiempo
de la ratio deuda/renter depende de la tasa de crecimiento de la econornia y
del tipo de inters del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, adn te -
niendo el sector ptiblica un deficit primario, el endeudamiento se vaya eli-
minando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas cir -
cunstancias, ni la generacion actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la
futura se enfrentara a impuestos rnayores. la ratio entre deuda y renta natio nal
puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de
crecimiento de la economfa y del tipo de interes al que se emitan los tiru los.
Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que
si disminuye se afirrna que la deuda es sostenible.
Aunque no lo demostremos formalmente, puede cornprobarse que la sos-
tenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresion:
a d + e c , ( r gy )
donde d es la relation existente entre el deficit primario del sector pfiblico y el
PIB, entendiendo como deficit primario aqua que no incluye en los gastos el
Ingo de intereses de la deuda, e c, es el nivel de deuda acurnulada sabre PIB, r
es el tipo de inter& en el mercado y gy la tasa de crecimiento de la econo mfa.
Si a > 0, la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en caso con trario,
la deuda es sostenible. La ecuacion indica los elementos de los que de pende
que a sea positivo o negativo son:
— del valor del deficit primario como porcentaje de la renta nacional, de tal
modo que cuanto mayor sea d, ma's facil que la deuda siga una senda explosiva.
Por ello, no es difftil entender que la reduction del endeudamiento acumulado
pase por la superacion de los problemas de deficit pUblico.
167
ANTONIO BUSTOS OISBERT
169
ANTONIO BUSTOS OISBERT
de interes del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a
subir en el futuro, En ese caso, si compra activos financieros antes de la de-
vacian de los tipos de interes, puede enfrentarse a una perdida o minusvalia
en el futuro y de ahi que opte par mantener su ahorro en forma de dinero
hasta que se produzca la subida de los tipos de interes. Si el ahorrador es un
ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener
sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en Lugar de en titulos de su
propio pais, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se
deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a
los intereses que cobraria si adquiere activos financieros de su pals.
2) iCuAles son los costes de la financiacion publica por medio del sefioreajel
En el caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de bienestar
medido a traves del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos estudiado
coma la emision de deuda ptiblica puede generar una carga clue puede recaer
sobre las genericiones futuras, En el caso de la emision de diner° el coste de este
media de financiacion se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de
dinero sabre la tasa de inflacion del pals.
Si consideramos que se cumple la ecuacion cuantitativa del dinero, tendrernos
que:
Mc, • V = P • RN
donde
M o = oferta monetaria.
V — velocidad de circulacion del diner°.
P indice de precios.
RN = renta nacional.
in =2E
donde in indica la tasa de crecirniento de la cantidad de dinero, a la rasa de
inflacion y el crecirniento de la renta nacional. La expresion anterior puede
convertirse fAcilmente en
= rn — gy
170
TEMA 7, 10S NORES05 PCIELICCE.
RECAPITULACION
A to largo de este tema, hemos estudiado los principales conceptos de la
teoria general de los ingresos pOblicos. En primer termino, hemos partido de la
diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios, sefialando hasta que
punto es dificil encontrar un criterio util para delimitar ambos conceptos. En
segundo lugar, se ha hecho referencia a los elementos basicos de un tributo, lo
que nos ha permitido clasificar los impuestos entre directos e indirectos
(cuando se diferencia a partir de la base imponible), y entre proporcionales,
progresivos, regresivos y de cuota fija (cuando la clasificaciOn atiende al tipo
impositivo), y en tal sentido se han estudiado los conceptos de progresividad
legal y real.
lgualmente, hemos analizado una euestion fundamentalmente normati va,
la de comp debe ser el sisterna impositivo in& adecuado de un pats. Para ello,
se han explicado cugles son los principios tributarios ma's importantes, que
hemos resumido en los de suficiencia, simplicidad, equidad y neutrali dad, a
pesar de que la doctrina ha elaborado un catalogo mucho ma's amplio.
Por ultirnca, hullos estudiado los ingresos extraordinarios del sector publico,
que hemos identificado con la emision de deuda pdblica, la privatizacion de
empresas y la emisiOn de diner°.
En tat sentido, se ha tratado de suministrar al Lector con las claves funda -
mentales para entender las dos cuestiones teoricas ma's relevantes sabre esta
materia: el problema de la carga de la deuda y, en clara conexiOn con esta
polemica, el angisis de La sostenibilidad de la deuda. El terra tambien anali za,
con cierto detenimiento, Los otros dos ingresos extraordinarios. En ambos
casos se ha tratado de dar una vision sencilla de la existencia o no de una
carga para la sociedad actual o para las generaciones futuras. Nuestra exposi -
cion parte de un evidente paralelismo entre envision de deuda y privatizacion
de empresas y, en cambio, lleva a la conclusion de que la envision de moneda
sato genera una carga si conlleva la apariciOn de procesos inflacionistas.
LECTURAS RECOMENDADAS
E. FUENTES QUINTANA: "Opciones fiscales de los anus SO" en Papeles de
Economic Espanola, 1986.
172
TEMA 8
LA 1MPOSICION DIRECTA
I. INTRODUCCION
En este terra estudiamos los principales problemas que plantea la imposicion
directa. Para ello comenzamos con el analisis del Impuesto sobre la yenta de las
Personas Fisicas (en adelante IRPF) Dc un lado, interesa determinar que enten-
demos por rem, y, a partir de ahi sefiatar las diferentes modalidades de este im-
puesto personal: el impuesto sobre la renta extensiva (modelo que ha lido el
empteado en nuestro pais desde 1978 haste 2007), el impuesto proportional con
minima exento, et impuesto personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la
renta (que es el model° actualmente vigente en nuestro pais). Asimismo,
he-
mos de referirnos a la cuestion de si dehe das un tratamiento diferencial a los
distintos componentes de la renta. El carcter progresivo del impuesto es una
fuente de dificultades adicionales. Se ha afirmado, sin exageracion, que la corn-
plej idad t6cnica del impuesto se debe a las consecuencias indeseables de la pro-
gresividad. En este terra nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la
unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un afio, las
rentas irregulares y el efecto de la inflation sobre el impuesto. El segundo tribu , to
que es objeto de estudio es el impuesto de Sociedades donde nuestra atendon se
centra en la cuestion de si esta justificada la existencia de este gravamen y en el
problema que genera la doble imposition de los dividendos. El angisis de la
imposition directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia
de patrimonio y su transmision gratuita. Finalmente, se consideran cuales son sus
principales efectos econarnicos de este conjunto de impuestos sobre las
principales decisiones de consurnidores y empresarios.
177
ANTONIO BUSTOS GISBERT
178
TEMA 8. LA IMPDSECK N DIRECTA
En este case, se establece un impuesto sebre cada una de las distintas Fuentes
de renta: mimic) personal, rendirnientos de la propiedad urbana, de las pro-
piedades agricolas, de las actividades empresariales, profesionales o artisticas, y
de las ganancias y perdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de
carkter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias
para obtener una valoracion global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un
sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los
principios de equidad y suficiencia.
Puede afirmarse que durante buena parte del period() que va desde los
afios 60 hasta el fin del sigle XX ha estado dominado por un modelo de im -
pesicion personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A
este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro
pais en 1978, en el que, idealmente al menos, se trataba de surnar todos los
ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre alas, salvo las
rentas de trabajo, que reciblan un trato favorable y la declucciOn, muy lirnita -
da, para paliar la doble irnposicidn de los dividendos. La tarifa, por su parte,
tenia un amplio numero de tramos y un fuerte catheter progresivo, lo que Ile -
vaba a establecer algim tipo de limitacion en cuanto al importe total de las
cuotas del impuesto sobre la renta y del patrirnonio neto, cuyas declaraciones
se presentaban conjuntarnente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos
en los principios de suficiencia y de equidad. Es evidente que la fuerte pro-
gresividad del impuesto permitia una recaudacion elevada para el Estado y
que, adema -s, se diera tambien la caracteristica de flexibilidad que va asociada
a este principio. Igualmente, si entendemos la equidad coma igualdad es in-
dudable que el carkter progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de
rentas, con independencia de su origen, y que, adernas, el criterio de la capa-
cidad de pago es ma's compatible con impuestos progresivos que con los de
tipo proporcional. En cambio, este modelo de impuesto era mucho ma's clebil
cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. En pri-
mer termino, porque su caticter progresivo hate que se presentee todos los
problernas a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar
porque muchos de los efectos econOmicos negatives del impuesto sobre la
renta proceden precisamente de su catheter progresivo.
179
ANTONIO BusTos GISBERT
180
TEMA 8. LA IMPOSICION IRECTA
E ) L A IM PO SI C IO N D U A L SO B R E L A R EN TA
181
ANTONIO BUSTOS GESBERT
183
ANTONIO BUSTOS GISBERT
x = 1.000 _= 12.500
0,08
185
ANTONIO BUSTOS GISBERT
PATRIMONIO RENDIMIENTO
Situation inicial 10.000 L000
Situation final 10.000 800
A simple vista, es decir, si nos preocupa tan solo la constancia del patri -
monio, es verdad que la plusvalia de 2.500 es una autentica renta, pero si at
contribuyente le interesa no solo el valor del patrimonio sino tambien el
rendimiento que se obtiene de el, resulta que no toda la plusvalia es una ren -
ta en sentido estricto, pues no esta en la misma situation que al principio, de
ahi que se afirme que solo parte de esta plusvalia debia ser gravada.
186
TEMA B. LA IMPOSIC1ON D1RECTA
•r = z
ry = z
—
r
En este caso, una reduccion del dividendo, por obra del impuesto, reduce
el valor de capitalizacion de la empresa, y, pot tanto, la plusvalia generada.
Si esta limitacion del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambien
queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalia. De
nuevo resulta innecesario gravar la plusvalia de una forma independiente.
187
ANTONIOBL1STOSGISBERT
Debe hacerse natal- que el nuevo IRPF establece que por cada contribu-
yente se computa un minim() personal de 5.050, al que Sc anade 1.800 por el
primer hijo (salvo que sea menor de 3 anos que sedan 2.200), 2.000 por el
segundo, 3.600 por el tercero y 4.000 por el cuarto y siguientes. Se aplica la
tarifa at minim() personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que
se descuenta de la cuota Integra.
DECLARACION CC)NJUNTA
· base liquidable 30.000
· cuota resultante = 9.781,6.
· tip() meclio = 32,61%
DECLARAC1ONSEPARADA
· base liquidable marido 12.000
· cuota resultante marido = 1.212
· base liquidable mujer 18.000
188
TEMA 8. LA IMPOSICIN D1RECTA
Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la de-
claracion por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal,
pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cc nyuges alteren la atri-
bucion de rentas.
c) El sistema del quotient tambien supone sumar las rentas de los conyuges,
pero el divisor en este case se calcula surnando un punto pot cada perceptor de
renta y media punto por cada 110 dependiente. En nuestro ejempia el divisor
seria:
1+ 1 + 0,5 + 0,5 = 3
189
ANTONIO BUSTOS GISBERT
yentes, cuyas rentas a lo largo del tiempo son las contenidas en la tabla si -
guiente, donde tambien hernos incoiporado ya las cuotas correspondientes y
los tipos medios resultantes, considerando clam esti un rnimmo personal de
5.050 euros, para cada uno de ellos:
Tab l a 8. 2. R en t a s i rr eg ul a r es y t r i b ut a c i a n p e rs on al
ANO 2003 ASto 2004 ANC) 2005 ANO 2006 ASio 2007 TOTAL
Base A 42.600 42.600 42,600 42.600 42.600 213.000
Cuota liquida A 10.943,2 10.943,2 10.943,2 10.943,2 10.943,2 54.716
Tipo medfo A 25,69% 25,69% 25,69% 25,69% 25,69% 25,69%
Base B 3.000 40.000 157.000 10.000 3.000 213,000
Cuota 11quida B 0 9,981,2 59.549,6 1.181 0 70,718,8
Tipo medio B 0 24,95% 37,9.3% i 1,88% 0 _ 33,20%
Las datos del ejemplo selialan como contribuyentes con un mismo nivel de
ingresos, 213.000, a to largo de un period() de tiempo, pagan cantidades
difererites, debido a la diferente distribucion de los ingresos en los distintos
anos.
Nuestra legistacion no ofrecia una solucion a este problema, aunque el te -
nor de la ley parecia que estaba previsto dark una respuesta. Entre las pro -
puestas para resolver et terra podemos destacar el sistema de las medias
mo-
viles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente B puede pedir en
el afio 2004 este tratamiento especial, de tal mad° que para calcular el tipo
medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, par eiemplo,
en los tres tiltirnos afios. Este tipo media se aplica, entonces, a la renta del
ano correspond iente.
Suponemos, igualmente, que una vez recibido el trato favorable, debe
continuar con el durante todo el periodo, es decir hasta 2007, aunque en ese
ejercicio economic° su nivel de renta no le obligarfa a presentar decIaracion.
Tendriamos, entonces, los siguientes resultados, en el que hernos supuesto
que antes de 200 . 3 el contribuyente B no habia obtenido renta alguna:
191
ANTONIO I3USTOS GISBERT
192
TEMA 8. LA IMPOS1CION DIRECTA
21,64
V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES A)
JUSTIFICACION
A la Elora de justificar el impuesto de sociedadesl podemos distinguir dos
tipos de teorias, de un lade las que defienden la hipatesis de la doble perso-
193
ANTONIO BUSTOS GISBERT
nalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un conducto pot
el que determinados rentas llegan a poder de los accionistas.
La teorfa de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene
un personalidad juridica distinta de los socios, si existen dos personas juridicas,
entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por
dos tributos diferentes.
Para quienes proponen la teorfa del conducto, la sociedad no es sino una
"tuberia" por la que determinados ingresos, los dividendos, Regan a personas
fisicas concretas. Desde este panto de vista, parece poco adecuado establecer un
impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del
mismo, en el socio.
A pesar de que esta ultirra hiporesis hace dificil justificar la existencia se-
parada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos
paraJefenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes:
1) El impuesto de sociedades existe porque si no habria una renta que no
estarfa sometida a ningan tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argu-
mento es muy discutible porque el ahorro empresarial aurnenta las reservas de la
sociedad y ello puede elevar el valor tearico de las acciones, lo que, a su vez,
producira una plusvalia que si esta sometida al IRPE
2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a
cambia el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no res -
ponden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tampoco es
un argument° muy aceptable pues existen sociedades mercantiles sometidas al
impuesto en el que este privilegio no se concede, coma las sociedades co.
lectivas.
3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las
grander empresas que disponen de enormes recursos econornicos. Esta argu.
mentacion encaja bastante mat con el hecho de que el impuesto de sociedades
tiene un caracter proportional, y seria mas defendible si fuera progresivo.
4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que ob -
tienen las empresas de la action del sector palico. Aun admitiendo que de -
terminados gastos del Estado favorecen de modo especial a las empresas so -
ciales, si esto fuera cierto se notary en la cifra de beneficios percibidos por la
empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se ve -
ra'n obligados, en cualquier caso, a satisfacer el correspondiente IRPF, por
tanto no es url argumento decisivo.
5) El impuesto de sociedades es un instrumento de politica fiscal. Si el
Es. tado quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las
ernpresas, es mas f cil hacerlo a trayes de deducciones en la cuota de este im.
puesto, pues seria muy dificil que incentivos creados en el IRPF para que los
socios, a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son pro.
144
TEMA 8. LA INIPOSICION DIRECTA
( 1 — ts) D = D — t, D
Este dividendo es ahora sometido al impuesto sabre la renta, con lo que el
contribuyente deberA pagar:
tp — td D
El gravamen soportado par el dividendo sera la suma de lo made en el im-
puesto de sociedades y en el impuesto sabre la renta de personas fisicas:
t s D + t p (1 — D
IS IR PF
o lo que es lo misrno
D + t,D t, tpD
En la expresion de la formula anterior hay trey surnandos, de los cuales, el
primer() coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso de
que solo existiera el impuesto sobre la renta de las personas fisicas. Los otros dos
son, por canto, el exceso de gravamen generado por la doble imposiciOn. Este
exceso de gravamen se puede resumir en:
t, (1 —
195
ANTONIO BUS OS GISBERT
Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor
sera el exceso de gravamen. Asi, para un dividendo de 1.000 um. y un tipo
impositivo de sociedades del 35%, el exceso de gravamen generado responderia a
los datos contenidos en la Tabla 8.4.
196
TEMA S. LA 1MPOSICION DIRECTA
197
ANTONIO BUSTOS GISBERT
donde
= tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio veto tp = tipo
impositivo del impuesto sobre la renta de las personas ftsicas
r = tipo de interes o rem:lin-tient° del patrimonio en el mercado
cuadamente esa function, pero hemos de considerar que el ISD es m6s flexible
porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrirnonio
transmitido, to que pace igualmente el ICR, sing adem6s con la riqueza pre-via
de que disponia el 1 -)eneficiario. Ademas la asimilacion de his casos de do-
naciones a las herencias permite evitar una via de fraude que si estaria pre sente
en el ICR, salvo que se crease un impuesto cornplementario sobre las
donaciones, con lo que parte de las ventajas del ICR desaparecerian.
Nuestra exposicion parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto
a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refie -
ren a equidad y neutralidad. Eta apreciacion explica, en nuestra opinion, que
se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pees dado
que los impuestos sucesorios se recaudan solo de forma eventual, las ventajas
del ICR en cuanto a la recaudacion obtenida o la simplicidad en su
administracian no tienen un excesivo peso.
R . trri
donde R representa la renta defraudada y ring el tipo marginal del impuesto sobre la
renta,
· inconvenientes de defraudar:
11R) • S(R)
donde S representa la sanciOn par el fraude cometido y H la probabilidad de ser
sancionado y donde tanto una coma otra variable depende, positivamente de la
cantidad defraudada.
201
ANTONIO BUS-MS 0'5 BERT
202
TEMA 8_ LA 1MPOSICION DIRECTA
203
ANTONIO BUSTOS GISBERT
LECTURAS RECOMENDADAS
E. ALB!! "La refonna del IRPF: los elementos del debate", Revista de Economfa
PubLica, 1990.
A. BUSTOS y F. PEDRAJA, "La doble imposicidn de los dividendos: un andlisis
comparado", Hacienda Piiblica Espanola, 147, 1999.
204
TEMA9
LA IMPOSICION INDIRECTA
I. INTRODUCCION
El anglisis del sistema tributario espailiol se completa con esta lecciOn,
destinada a la imposicion indirecta y, asimismo, se analizan los aspectos rnas
relevantes de la imposicion sobre yentas. Pam ello, comenzarnos explicando las
justificaciones que se han ofrecido para incorporar at sistema tributario este
conjunto de ingresos, asi como las posibles formas que pueden adoptar. En
segundo terrnino, analizamos las distintas posibilidades que se ofrecen para
introducir un impuesto general sobre las yentas y clue grado de cumplimiento de
los distintas principios tributarios presentan. Por ultimo describimos las
principales caracterfsticas del IVA coma figura central de la imposicion indirecta
y analizamos el papel que cumplen y los rasgos principales de los impuestos
especiales.
211
ANTONIO BUSTOS OISBERT
212
TEMA 9. LA IMPOSICON INIDERECTA
A) EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la
eleccion entre las diversas posibilidades que ofrece la imposition general
sobre el consume tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es
deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor
no sea superior a la recaudacion prevista per el sector public° y que se
elimine, asi cualquier incentive para que las empresas empleen formas de
integracion vertical. Sin embargo, dependiendo del diseno que se Naga de la
imposicion indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos
diversas, conecidos come efecto piramidacion y efecto cascada, que
pasamos a explicar a continuation.
a) El efecto piramidacion
El efecto piramidacion se puede producir en todo tipo de impuestos indi -
rectos, cuando los empresaries fijan sus precios usando margenes cornerciales,
es decir, cuando anaden al coste de las matedas primas, un porcentaje para
cubrir los gastos de transformation y sus beneficios. Para comprobar come se
produce este efecto es conveniente hacer use del ejemplo que incluimos en la
Tabla siguiente:
213
ANTONIO BUSTOS GLSBERT
E n e l e je m p l o a n te r i o r, e l f a b r i c a n t e h a c o m p r a d o ma t e r i a s
p r i m a s p o r u n i m p o r t e de 1 0. 0 0 0 , l e ha a n a d i d o u n m a rg e n d e l
2 0 0 % , e s d e c i r 2 0. 0 0 0 , y ve n d e e n 3 0. 0 0 0 . E s t a c a n t i d a d e s l a
c i f r a p a ga d a p o r e l m a y o r i s t a , q u e an a d e , a s u v e x, u n m a rg e n
de l 1 0 0 % , c o n l o q u e e l p r e c i o de y e n ta s e r a de 6 0. 0 0 0 . S i e l
m i n o r i s t a pa g a e s a c i f r a y s u t r a u n m a rg e n d e l 3 0 0 % , e l p r e c i o d e
ye n t a s e r a d e 2 4 0. 0 0 0 .
Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el
cuadro cambiaria del modo siguiente:
Tabla 9.2. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes
214
TEMA 9. LA IMPOSICK5N INDIRECTA
Tabla 9.3. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas
FABR1CANTE MAYOR[STA MINORISTA
Tabla 9.4. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sabre minoristas
FARR[CANTE MAYORISTA MINOR1STA
lmpuesto 3.000
b) El efecto cascada
215
ANTONIO BUSTOS G1SBERT
Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las yentas, puede prever
una recaudackin total de :
· 5.000 euros sobre fabricantes
· 13.000 euros sobre los mayoristas
· 32.000 euros sobre los minoristas
Sin embargo, el proceso productivo dada un resultado distinto, tal y como
reflejamos en la Tabla siguiente:
pues, obseryamos que el sector public° recauda 500 euros Ends en los mayoristas
y 1.850 euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se ban producido rentas fiscales. La causa del efecto cas -
cada es la aplicacion del. impuesto a cifras que vienen incrementadas por un
tribute pagado en una fase anterior del proceso productivo. Logicarnente,
cuanto ma's largo sea el proceso productivo, o mss empresas intervengan en
el, mayor sera la cuantia del efecto cascada. Del mismo modo, es facil corn -
prender que si todo este proceso se realiza dentro de una Enisma empresa no
puede darse el efecto cascada, de Ail que se haya defendido que este tipo de
irnpuestos indirectos favorece la concentracion de empresas, En cuanto a la
valoracion del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el mimero de
fases, ma's pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifa'sico sobre
las yentas.
Naturalmente el edict& se complica si se producers simultineamenre los
efectos cascada y piramidacion. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifasieo
sobre las Yentas y aderrOs las empresas fijan los precios usando el sis-
216
TEMA 9. LA IMPOSLC]ON IND1RECTA
217
ANTONIO BUSTOS OISBERT
dacion o cascada, salvo que una face este exenta de aplicar el IVA, mientras que
las otras no.
Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten valorar
mas justamente este procedimiento:
— El sistema citado permite comprobar como de hecho cada empresario
paga un porcentaje del Valor Afiadido por su empresa: En efecto, consider&
mos que:
IVAR = t • Ventas
IVAs = t • Compras
IVAR — IVAs = t • Ventas t • Compras = t (Ventas — Compras)
M O N O FA S 1 C O S + ( a l t o )
Fabricantes + (medio) -
Iviayoristas - -
Ivlinoristas -
PLURIFASIC
OS Sobre ÷ (alto) +
yentas lVA - -
B) EL PRINCIPIO DE SUFICIENC1A
La discusion de as prioridades en materia de suficiencia econornica no reviste
tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. Como
218
TEMA 9. LA IMPOSICKIN INDIRECTA
C) EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
219
ANTONIO BUSTOS CiISBERT
221
ANTONIO BUSTOS OISBERT
A) JUSTIFICACION
22 2
TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA
223
ANTONICP BUSTOS GISBERT
bre los automoviles, ni todos los hidrocarburos Bravados por el impuesto especial
estAn asociados al uso de vehiculos a motor.
5) For ultimo, pero no parece una razon nada desdefiable, debe recordarse
que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre
hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas fi -
guras de los monopolies fiscales, mientras que el impuesto sobre la matricula-
cion de determinados medios de transporte se incorpora a nuestro ordena -
miento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el
sector ptiblico perderia un importante volumen de ingresos, mientras que en
las expectativas del consumidor ya esta descontado el hecho de que la compra
de estos medics de transporte esta sometido a un gravamen superior.
224
TEMA 9. LA IMPOSICION [NDIRECTA
225
ANTONIO BUSTOS OISBERT
reses que si forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo
permite deducir una cifra superior at coste en el que incurre el empresario,
con lo que el IVA soportado estaria actuando aqui como una autentica sub -
vencion.
VIII. CONCLUSION
LECTURAS FtECOMENDADAS
J. A. GIMENO ULLASTRES: imposicidn sobre el consumo y distriblicion personal so-
bre la rents, Institute de Estudios Fiscales, 1980.
J. A. GIMENO ULLASTRES: La. fiscalidad del tabaco en la CEE, Civitas, 1994.
EJERCICTOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo:
a) Impuestos generales y sobre consumos especificos.
b) Impuestos monofisicos y plurifasicos.
227
TEIvIA10
LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA
EUROPEA
I. INTRODUCCION
A lo largo de los temas anteriores, hernos estado considerando, implfcitamen-
te, que el sector public° es un Unica agente que realiza determinadas funciones
en la actividad econornica para to que debe proveerse de los recursos necesarios,
fundamentalmente a traves de los impuestos. Solo en algunas ocasiones nos he-
mos referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al sefiatar el hecho
que detenninados impuestos han silo cedidos a las Cornunidades AutOnornas o
que tienen una naturaleza de gravamen local.
Sin embargo, en la situacion actual de nuestro pals, es absolutamente ne -
cesario hacer una referenda a la coexistencia de diversas esferas de actividad
del sector palico, o dicho en terminos mas tecnicos, no nos encontramos con
una unica Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con
pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central,
la de las Cornunidades Autonomas, las Haciendas Locales y la co -
rrespondiente a la Union Europea.
En este terra analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexis -
tencia de diferentes niveles de gobiemo en la accion del sector public°. En
primer termino, repasamos la distribucion de funciones, analizamos los prin -
cipios generates que debe cumplir la financiackin de los distintos niveles de
gobierno y, en intima conexian con este problema, las reglas que debe cum plir
la transferencia de fondos entre unas entidades y otras. y seiialamos los
limites que deben imponerse al endeudamienio de las diferentes unidades de
gobiemo. En el case de la Union Europea explicamos con un mayor deteni -
miento tanto los rasgos especificos de su presupuesto, como las cuestiones re -
lacionadas con la arrnonizacion fiscal.
231
ANTONIO BUSTOS GISBERT
que estudia el mode de satisfacer las necesidades humanas con recursos escases
de use alternative. Se distinguio, entonces, entre problemas de asignacion,
distribucion, estabilidad y crecimiento y se definio, a partir de ellos, la Hacienda
Publica come el estudio de !as funciones realizadas por el sector pall-co en
cuanto a la resoluck.)n de estos cuatro problernas. En este epigrafe trata-- mos de
analizar cuAl debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolucion de
estos cuatro grandes problemas.
A) LA ASIGNACION DE RECURSOS
Nuestra discusien, en la leccion segunda, del papel del sector palice en las
funciones de asignaciOn de recursos, distinguia entre el enfoque liberal, que
restringe su campo de actuaciOn a los bienes ptiblicos puros, y la perspectiva in-
tervencionista, para la que se amplia considerableinente esta esfera de actuacian,
que cubre tambien los denominados lilies del mercado. L6gicamente, en los
terminos de este tema, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de
gobierno en cuanto a cada uric] de estos cases.
232
TENIA 10, LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA
tras que los medios de extincion de incendios pueden ser compartidos con otras
localidades proximas. En este caso, es posibte que los diferentcs ayuntamientos
encuentren Inas rentable formar una mancornunidad para compartir servicios o
incluso que esta actividad sea realizada por la Diputacion Provincial o por la
Comunidad AutOnoma.
Una tercera cuestiOn concierne al problerna de revelacion de preferencias
hacia los bienes publicos puros por parte de los integrantes de la comunidad.
Ya tuvimos ocasion de sefialar, cuando realizarnos el analisis de las condicio -
nes de eficiencia en la provision de bienes palicos, que no resulta '1661 de-
terrninar cual es la demanda de bienes ptiblicos, pues no es plausible suponer
que el individuo contestaria a la pregunta de cuanto estarfa dispuesto a pagan
por disponer de el, cuando sabe que si el hien palico se ofrece lo conseguiria
de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacian fiscal de
Los bienes publicos ofrece una solucion indirecta para este problerna. Para
ello consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada
por una notable provision de bienes pfiblicos, y su correspondiente alta pre -
sion fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes
y se paga una menor cifra de impuestos. En estos circunstancias, los sujetos
emigrarian hacia aquella comunidad en la que la combinacion entre impues tos
y bienes piiblicos se ajustase mas a sus preferencias. Este fenorrieno de re -
velaciOn de preferencias mediante la emigraciOn fue denominado, muy grilfi -
camente, por Tiebour como votacion con los pies, y, como veremos nos ofrece
argurnentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de
distribucion de la renta,
Por ultimo, aunque tiene una clara conexion con el argument() anterior, es
preciso sefialar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es
ma's facil cuanto mayor sea la cercania entre los electores y el gobierno que
realiza las funciones de administraciOn. Si estuvieramos en una situaci6n de
informacion perfecta, en la que los gestores del sector p6blico tuvieran un
conocimiento absoluto de cuales son los intereses de los ciudadanos, no ha -
bria ninguna ventaja para que la provision de bienes palicos se hiciera de
forma descentralizada, pues el gobiemo central podria hacer lo mismo que los
entes territoriales, y adernis aprovecharia las economfas de escala y garanti ,
zaria una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades.
Nuestra discusion de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de
dos tipos de costes. De un lade los costes de suministro de los bienes
blicos, en los que el element() relevante es la posible presencia de economfas
de escala en una primera etapa y de probable apariciOn de economfas de con-
gestiOn a partir de un cierto tamafio de la jurisdicciOn. De otro, los costes de
captar la informaciOn relevante sabre las preferencias de los ciudadanos, que
podemos entender come creciente, at aumentar la dimension del territorio.
233
ANTONIO BUSTOS GISBERT
T* Taman° jurisdiccion
Nuestra discusion de este terra sugiere que los costes no son identicos en
todos los posibles bienes puhlicos, sino que par el contrario podriamos en -
contrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien
public° que estemos tratando. Esta situation se refleja en la Figura 10.2, don-
de se comprueba que para el bien public° 1, el tamatio optimo seria T 1, para
el bien pablieo 2, el tamafio optimo seria T2 y para el bien pUblico 3, el ta-
mano optimo seria T3.
234
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA ELIROPEA
T 1* T2* -
1- 3 *
itirisdiccion
Este plantearniento parece sugerir que cada Hen pUblico deberia atribuirse
a una jurisdiccion distinta, con el resultado logic° de que el nCunero de nive -
les de gobiemo tenderia a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obvia-
mente tal conclusion parece muy poco razonable, piles cuanto mayor sea el
numero de unidades de gobiemo mayores seran los costes para gestionar todas
estas entidades y para asegurar la correcta coordinacion entre todas ellas.
Podriamos extender este tipo de angisis para determinar no solo la atribu eV:al
de los bienes publicos a las diversas jurisdicciones sino tambien para calcular
el nitmero aptimo de entes territoriales que deberian crearse.
una rnAs clara afinidad con respecto a la discusion que se ha realizado sobre los
bienes ptiblicos puros, y, por tanto, carece de sentido reiterar aqui la ex-
posiciT5n correspondiente. Ahora bien, aiin en el caso de que lleguemos a la
conclusion de que las Comunidades Autonomas tengan ventajas tiaras en las
competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos re-
levantes:
— En los bienes preferences que hemos senalado, aparecen evidentes ca-
racteristicas de caracter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adi -
cionales que estudiaremos con mayor profundidad a la Dora de discutir las
competencias en materia de distribution de la renta, pero que podemos anti -
cipar ahora. En efecto, supongamos que una Comunidad AutOnorna opta por
una combination de elevada presion fiscal y buena provisiOn de bienes prefe-
rentes, mientras que otra elige una impOsicion Inas reducida pero con menor
cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso
defendido por Tiehout podria llevar a que la primera comunidad atrajera a los
individuos de rentas ma's bajas mientras que la segunda recibiera a los de al-
tos ingresos, con lo que la politica de la primera acabaria siendo inviable.
— Lin segundo elemento digno de set considerado se refiere al hecho de la
fibre circulation de factores de producci6n, y concretarnente de la mano de obra,
entre los distintos parses miembros de la Union Europea. Para rnantener tal
libertad resulta imprescindible que, en materia de education, existan normas
comunes que permitan day validez mutua a los titulos academicos co-
rrespondienres.
— For (llama si el pals al que pertenecen las diferentes comunidades auto-
nomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces
tarnbien el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias,
pues en caso contrario podriamos observar la situation en la que una Comunidad
Autanoma garantiza la educaciOn gratuita y obligatoria has , ta Los 16 atios,
mientras que otra rehaja tal nivel a los 14. Naturalmente, pero sobre ello
volveremos en un epfgrafe posterior, el gobierno central puede conseguir la
nivelacion en la provision de determinados bienes preferentes a traves de
transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si
determinado nivel de ensetlanza es atribuido a los enter locales, la Comunidad
AutOnoma podria compensar a los Ayuntamienros con menor capacidad
recaudatoria para que generasen una calidad minima en ese servicio.
B) LA DISTRIBUCION DE LA RENTA
Ya hemos tenido ocasiOn de senalar que las competencias del sector ptibli , co
en materia de distribution de la renta son una cuesti6n mas que discutida y que
para un irnportante ntimero de econornistas no eSt6 demaSTado funda-
237
ANTONIO BUSTOS GISBERT
impuestos municipaies pero a carnbio ofrece a sus ciudadanos una buena pro -
vision de bienes preferentes, coma acceso a la cultura, con conciertos sub-
vencinados, o al depotte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas
circunstancias, los ciudadanos Inas perjudicados por los impuestos municipa-
les pueden optar por vivir en un terming municipal cercano, pagar menores
impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece of ente lo cal
que adoptO la politica redistributiva.. El efecto final sobre la viabilidad fi -
nanciera de la politica de redistribucion es el mismo que el se -naiad° en el
pArrafo anterior.
— Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algun problema
adicional ma's para la arribucion de estas competencias a las Comunidades
Autonomas o, en mayor medida, a los entes locales, aim en el caso de que se
dieran las circunstancias defendidas pot los partidarios de la denominada
economia de oferta. En efecto, consideramos que un ente local o
territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor
ntimero de empresas de contribuyentes con elevada capacidad econOrnica, y
prestar asi unos servicios publicos mejores o mayor dotackin de bienes
preferentes o de politicas de redistribucion. Si esta politica trihutaria tiene un
exito inicial, puede generar un proceso de emulaciOn por parte de los territorios
limitrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacion inferior para todos los
implicados, con peores servicios o politicas redistributhas menos
generosas.
A pesar de estas criticas con respecto a la atribucion de competencias de
redistribucion de renta a los entes subcentrales, pueden sefialarse algunos ar-
gumentos favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes:
— De un [ado, podemos pensar que los modelos de "votacion con los pies",
que constituyen [a base fundamental de las criticas a la delegacion de
estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la
presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si
consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada
por todos los agentes economicos, entonces la redistribucion se presentarfa
corn un bien palico puro al que podriamos aplicar el mismo analisis
desarrollado en el primer apartado del epigrafe anterior y la presencia de
informaciein ings exacta en los niveles locales avalaria una actividad
redistributiva pot parte de estas entes,
— De otro, podriamos observar la existencia de politicos redistrihutivas
en las Comunidades AutOnomas basadas en cornportamientos cooperativos,
voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad
Autonoma X establece un programa de mantenimiento de renta minima. Si
stile este territorio llevai a cabo esta politica redistributiva es posible que
acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras cornunidades. Ahora bien, si
el ejemplo de la primera genera la emulation de los dernas territorios, pot
239
si mismos o por la presion de sus votantes, entnces encontrariamos una
politi-
ANTONIO BUSTOS: GISBERT
ca id6ntica por pane de todos los territorios, con ventajas en cuanto a la in-
formacion sobre los beneficiarios y que no generaria ningtin movirniento mi-
gratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podria
aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las
grandes ciudades.
C) LA ESTAB1LIDAD ECONOM1CA
1) Politica monetaria
2) Politica cambiaria
240
TEMA to. LA HACiENTDA DESCENTRALIZADA Y LA 1-1ACIENIA EUROPEA
3) Politica presupuestaria
Como es bien sabido, la politica presupuestaria se refiere a los efectos so -
bre la demanda agregada de los gastos publicos, ya sean en Dienes y servicios
o en transferencia, y de los impuestos. Aun a riesgo de simplificar excesiva -
mente la cuestion podemos afirmar que la efectividad de la politica fiscal
puede medirse a traves de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por
los distintos agentes econamicos y que tal efecto se evaltia a traves del
proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de eco -
nomias con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay nin -
guna garantia para que los efectos de la politica fiscal beneficie al nivel de
gohierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Aut(anoma hiciera
una politica de incremento de gasto publico para crear empleo, no se puede
asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los benefi -
ciados por el eventual aumento de renta podrian dedicar su consumo adicio nal
a los productos fabricados en otra jurisdiccion, con lo que los efectos se
acabarian difuminando por todo el pats y, en cambio, el coste de la politica
recaeria sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.
Este argumento avala que la politica fiscal se atribuya al nivel central y no a
las Comunidades Autonorna.s y asi se presenta en la mayor parte de la biblio-
grafia sobre la cuestion. Sin embargo, podriamos anadir algunas consideraciones
que nos parecen relevantes. Entre ellas, debemos destacar las siguientes:
a) La efectividad de las politicas fiscales depende crucialmente de la infor-
rnacion disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este
punto de vista, se at-laden ventajas at ejercicio de esta competencia por parte de
los gobiernos centrales y no de las haciendas subcentrales. En cambio no resulta
igualmente plausible atribuir a la Union Europea una informaciOn mejor que la
disponible por parte de los paises miembros.
b) La propia efectividad de la politica fiscal realizada por la hacienda cen-
tral esta' lirnitada en un contexto de creciente globalizacion de la economia.
Asi si el gobiemo de Francia decide realizar una politica expansiva, puede que
sus efectos se difuminen y acaben beneficiando a las naciones de su enrorno.
Elio avalaria que la Union Europea podria tener ma's eficacia en la adopcion
de la politica fiscal que cualquiera de los distintos paises miembros, pues
siendo estos economfas muy abiertas, la Union podria considerarse corno una
economia cerrada. Tal planteamiento choca con Ea falta de recursos de la
propia Union, pero !a situacion puede cambiar en el futuro, En ese sentido, no
nos parece irrelevante recordar que et papel de la politica presu-
241
ANTONIO BUSTOS GISBERT
4) Politica de rentas
D) EL CRECIMIENTO ECONOMIC°
242
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALILADA Y LA HACIENDA EUROPEA
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ANTONIO BUSTOS GISBERT
que se graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la propiedad ur ,
bana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por
el sector public° y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las
tasas o con las contribuciones especiales.
En segundo termini:), no parece excesivamente compieja la aplicacion del
principio de suficiencia al diseno del sistema de financiacion en un marco
des, centralizado. La definicion de este principio tan solo reclarna que cada
unidad de gobiemo disponga de los recursos necesarios para atender a los
gastos exigidos por la asuncion de determinadas funciones. Los problemas que
puede plan-tear el cumplimiento de este principio, y que lo complican con
respect() a lo analizado en la leccion correspondiente proceden ms bien de la
forma en que se valoran las competencias asumidas por una Hacienda
subcentral, pues una infravaloracion conduce inevitablemente a la
imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de adaptarse a una mayor
demanda en la provision de los servicios transferidos. Por ultimo, si se
pretende un nivel minimo de provision de deterrninados servicios pUblicos, en
aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucion, la
suficiencia de recursos exigirla la existencia de transferencias de los territorios
de mayor capacidad economica a los de menor nivel de renta.
Por otra parte, en to que se refiere al principio de equidad, la posible exis-
tencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pals exige la corres-
pondiente coordinacion entre los tributos existentes para evitar fens5menos de
doble imposicion o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que
resultarla ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida
como equidad horizontal o como equidad vertical. Con ello no pretendemos
defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser identico, pues es
evidente que la accion palica no se limita a la exaccion de impuestos, sino
tambien a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos. En todo caso,
podriamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los in-
dividuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal
sea similar en todos ellos.
Por Ultimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia
en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas trihutarios
propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los
agentes econornicos. Asi, si una empresa esta decidiendo en que jurisdiccion
va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su
comportainiento es el nivel de imposition al que se deba enfrentar, y, a igual -
dad de circunstancias, acabar5 optando por aquella que le ofrezca un menor
nivel de tributacion. Del mismo modo, si en la imposicion personal sabre la
renta se otorgan mayores deducciones en un terriwrio que en ono, se puede
producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se
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ThMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADAY LA HACIENDA EUROPEA
encuentre una menor presion fiscal. Parece claro, por Canto, que las complica-
clones en cuanto at principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el
de autonomfa, pees de un lado hemos preclicadci que cada jurisdiction deberia
elegir con libertad una combinaci(n de impuestos y gastos que coincida con las
preferencias de sus ciudadanos, perry tal autonornia conlleva la aparicion de
distorsiones en las conductas de los agentes economicos.
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ANTONIO BUSTOS GISBERT
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TEMA U). LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y Lk HACIENDA EUROPEA
mas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el
papel de contribuir a la formacion. del suficiente capital como para garantizar un
mayor crecimiento economic° para las zonal ma's desfavorecidas. Por ello, no es
extrano que este tipo de transferencias se materialice en la financiacion de
proyectos de inversion.
2) Un segundo motivo esta relacionado con la consecution del principio
de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiction. Eta aspiration
puede verse truncada por dos motivos diversos, aunque coincidentes en
cuanto a sus conclusiones. De una parte, puede suceder que la base fiscal de
las distintas comunidades, o los entes locales, seam notoriamente dispar y,
por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtencion de un nivel
minimo de deterrninadas prestaciones pUblicas, o, en una perspective mas
ambiciosa, no se pueda alcarizar una cierta igualaciOn en la calidad de los
servicios prestados por el sector public°. De otra, aim en el caso de que eI
territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de
poblacion, por su tamano, dispersion o edad, o incluso los
condicionamientos geogr6ficos, pueden hater mas cara la provision de un
servicio determinado en una zona concreta. En arnbos casos, ya sea por falta
de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de las transferencias
intergubemamentales es compensar al territorio correspondiente para que se
alcance un nivel minim° en determinados servicios palicos, que garantice el
cumplintiento del principio de igualdad.
3) Por ultimo, un tercel- motivo se basa en Ia presencia de efectos
externos en las actividades de un territorio que favorece a las areas limItrofes
o at Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral
realizaria el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no
el de las externalidades correspondienres. El resultado, logicatnente, serla una
asignaeien ineficiente de los recursos publicos que puede evitarse a trave's de
transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden
instrumentarse biers a traves de acuerdos de cooperation, para lo que es
necesaria una correcta identification de los beneficiarios de la actividad
pUblica, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados
por el gobiemo central que despues transferiria los recursos necesarios a los
territorios implicados.
Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transfe-
rencias, podernos resumirlas en las que incluimos en el esquerna siguiente:
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ANTONIO BUSTOS C3ISBERT
Figura 10.3.
Na compensatorias
Condicionales
Acotadas
Sin [finite
Participation
Incondicionales en ingresos
Perecuatorias
de las
Clasificacion
transferencias
intergubernamentale
s
Generales
Especificas
Compensatonas
Igualadoras de
capacidad Relacionadas
con
el esfuerzo fiscal
Igualadoras de
prevision No relacionadas
c
o
n
el
es
f
u
e
r
z
o
fi
sc
al
En primer lugar
las transferencias
pueden ser
condicionales o
incondicionales
segiin que las
Tondos
transferidos se
destines a una
finalidad concreta
decidida por quien
la hate o si pueden
asignarse
libremente a los
fines que desee el
perceptor.
Las
transferencias
condicionales se
dividen en
generales y
especificas de-
pendiendo del
grado de
concretion que
presente la
finalidad
estableckla al re-
cibirla. Asi, si se
indica que el
destino debe ser la
mejora de la red
viaria estamos en
presencia de una
transferencia
conditional
2 5 0 general,
mientras que si se
indica que debe
destinarse a una
carretera concreta
del territorio sera
especifica. A su vez
las subvenciones
especificas pueden
ser una cantidad
fija, y en tal case
se denominan no
compensatorias, o
un porcentaje del
coste del proyecto,
en cuyo caso se
definer coma
compensatorias.
Tal porcentaje de
participael.& en el
coste puede tener
un limite, y
entonces estamos
en presencia de
transferencias
acotadas, o no
tenerlo.
En cuanto a las
transferencia
incondicionales,
podemos
considerar dile-
rentes
modalidades. De
un lade pueden
estar constituidas
por una mera par-
ticipaci6n en los
ingresos de niveles
superiores de
gobierno, en virtud
de las cuaies los
enter subcentrales
tienen derecho a
un porcentaje en
los tributos
recaudados. Elio
presenta la ventaja
de que si la
recaudacion de un
irnpuesto es mgs
eficiente a escala
national, las
comunidades
autOnomas tienen
dere-
TWA 10. LA HACIENDA DESCENITTIAL/ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA
cho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases gravadas se
ban generado en su jurisdiccion.. e otro, se pueden conceder transferencias
incondicionales que no guarden relacion con los ingresos recaudados par el
sector public° central en el territorio del ente que participa en los ingresos y
que su finalidad es ma's bien proceder a una igualacion en las situaciones de
los diferentes entes. A estas se las denomina perecuatorias. Com ya sabemos,
esta necesidad de igualacion puede proceder de la diferente capacidad fiscal o
bien de las diversas situaciones en cuanto al caste del suministro de los
servicios palicos. En este segundo supuesto, la subvencion puede hacerse
depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio.
En cuanto a quo' tipo de transferencia es ma's adecuada, hemos de indicar que
la pluralidad de formas que hemos seriaIado pone de manifiesto la presencia de
objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simulninea.
Simplificando la cuestion podemos set-afar los siguientes aspectos:
1) Las transferencias incndicianales son ma's coherentes con el principio de
autonomfa de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las
finalidades que ma's se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio.
En cierta medida, puede aplicarse a la discusiOn entre transferencias
incondicionales y condicionales los mismos argumentos que hacian preferibles
las transferencias monetarias a las realizadas en cspecie para el case de los indi-
viduos, y del mismo modo que puede demostrarse la superioridad, en t6rminos
de bienestar alcanzado, de los pagos en diner° al suministro gratuito o subven-
cionado de bienes se puede comprobar la ventaja de las transferencias incondi-
cionales sobre las condicionales.
2) La analogia con el caso de las politicas de redistribucion de la renta se
mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condi-
cionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas fi-
nalidades. Asi coma se dijo que la educacion gratuita es mejor que el impues-
to negativo sobre la renta si de los que se trata es de garantizar el acceso obli-
gatorio y gratuito a determinadas niveles de enseirianza, del mismo modo las
transferencias condicionales son ma's eficaces para garantizar el cumplimiento de
las finalidades para las que se crean.
3) La eleccion concreta entre las modalidades que presentan las dos gran-
des opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie
de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de co•rresponsabi -
lizar a los distintos niveles de gobiemo en la realizacion de actividades publi-
cas, lo que en unos casos har5 preferibles las transferencias compensatorias y
en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracion a
una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso sergn mas ade -
cuadas las transferencias no compensatorias las perecuatorias igualadoras de
capacidad fiscal, o bien se tratara de evitar las situaciones de ilusian fiscal
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ANTONIO BUSTOS GI SBERT
en las que los recursos recibidos en forma de transferencia pueden ser inter -
pretados por los contrihuyentes corno una reduccian en el "precio" que de-
ben pagar por los servicios ptiblicos y expandir su dernanda de servicios
blicos.
4) Por ultimo, creemos necesario reiterar alguna de las consideraciones re -
alizadas en el terra tercero de esta °bra, cuando describirnos el proceso de
crecimiento del gasto public() en nuestro pals. La ausencia de una correspon -
dencia entre los servicios palicos suministrados par un territorio y los im-
puestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a
las transferencias intergubernamentales puede estar dando Lugar a una situa-
tion en la que los responsables de la gestion de un ente descentralizado pue de
trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las conse -
cuencias que ya tuvimos ocasian de describir en su momenta, y en las que re -
sultaria ocioso insistir una vez mas.
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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA I LA I-JAC:1E1\11)A EUROPEA
a) Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integraciOn seguida por los
parses europeos ha sido la de constituir una Uni6n Aduanera, to que exige el
establecimiento de un arancel cormin frente a terceros. En estas circunstan -
cias, los recursos obtenidos pot la aplicaciOn de este arancel se considera un
ingreso propio de la Union, si bien la gestion de estos ingresos corresponde a
cada Estado mierribro, la recaudacion debe entregarse a la Hacienda europea,
salvo un 10% en concept() de gastos derivados de las funciones de adminis -
tracion del irnpuesto,
Los derechos de aduana no tienen, al menos teoricamente, una funcion de
tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccion del pais
que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones.
hecho, una de las cuestiones que ha suscitado ma's interes, en el debate
sabre este tipo de derechos arancelarios, ha sido !yds que su potencia recau-
datoria su capacidad de generar una protecciOn efectiva contra los comperi-
dores extranjeros.
Puede resaltarse la perdida de irnportancia de este recurso. Ello se debe a
dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos del
proceso de liberalizacion de los intercambios comerciales entre los distintos pa-
rses. De una parte, las sucesivas ampliaciones de la Union y el cumplimiento
del period() transited° de adaptacion significa la diminacion de aranceles en-
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ANTONIO BUSTOS G1SBERT
tre los distintos poises, con lo que los ingresos de la Union, por esta via, se van
reduciendo. De otra, las sucesivas rondas negociadoras del GATT o de su actual
sucesora, la OMC, significan la reduccion de los aranceles entre los parses
cornunitarios y los extracomunitarios, con to que tambien por esta via se causa
una disminucion de los derechos de aduana.
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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL)ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA
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ANTONIO BUSTOS 0 ISBERT
tregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijo en 1,4% como
maxima, aunque se ha convenido en it reduciendo, progresivarnente, este
porcentaje hasta alcanzar el 1% en 1999.
Una vez expiicado el procedimiento general de calcuto de la aportacion de
cada pals par este recurs() deben hacerse las siguientes matizaciones:
1) El procedimiento perjudica a aquellos raises cuyo nivel de consumo, en
relacion al PNB, sea mayor o cuyo peso de la impasicion indirecta sea mas acu-
sada, Este perjuicio puede tenet efectos muy acusados si aceptamos la idea de que
las sociedades de nivel de renta ma's bajo tienen un mayor porcentaje de
consumo. Par ello, se establece coma 'finite que la base imponible teorica del IVA
no puede superar el 55% del PNB de ese pals.
2) En segundo lugar, este sistema de calculo beneficia a los paises cuyo
fraude en este impuesto sea mas acusado, porque la recaudacion, para un tipo
media dada, sera ma's pequetia. No es extrario, en este orden de cosas, que la
Comision Europea haya mostrado su preocupacicin por el Indice de fraude del
IVA en Espana, que se cifra en un 30%.
3) Por ultimo, y debida al denominado cheque britanico, la aportacion del
Reino Unido par este concept() se reduce para impedir que su aportacion neta sea
excesiva. Esta deduccion a la clue tiene derecho Gran Bretaria se cubre
amplianclo la aportacion de las demos paises miembros de acuerdo con los
criterios empleadas para el repatto del cuarto recurs() camunitario, es decir el
PNB de cada pals, al que nos referiremos inmediatamente.
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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL1ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA
TRIB UTAR1O
S
1 mpos ic ion direcra ImposiciOn indirecta
lmpuesto sabre in rents de las personas Irnpuest o sabre el val or a ri adi da
· impuesto sabre rentas rle Im puest os espe ci al es Irnpu est o
trabajo sabre el C O 2 It npuest o sabr e
· impuesto ,sobre rentas del i nt e rcam bi os d e di vi sas Im puest o
capita! Impuesto de sabre l as com uni ca ci ones
sociedades impuesto sobre
No TRI81JTAR COS
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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA
LECTUR.AS RECOMENDADAS
C. MONASTERIO ESCUDERO y J. SuAREz PANDIELLO: Manual de hacienda
autonO mica y local, Ariel, 1998.
W. E. GATES: Federalismo fiscal, Instituto de Estudios de la Administracion
Local, 1977.
I. VEGA MocoRoA (coordinadora): La integracion europea: curso basico, Lex
Nova, 1998. Especialmente los capitulos VI SAUNAS SANCHEZ), VII y
VIII (I. VEGA MOCOROA).
EJERCICIOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible, en un parrafo:
a) Bien piiblico local.
h) Votacion con los pies.
c) Teorema de la descentralizaciOn.
d) Comportamiento free rider.
e) Exportacian fiscal.
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