Administração Pública

Aula 4: Princípios atuais de gestão pública

Professor Nivaldo Vieira Lourenço

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Pró-reitoria de EaD e CCDD
Conversa inicial
Na primeira aula definimos Administração Pública como sendo a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para a execução dos interesses coletivos, sendo
preciso, para isso, conhecer aspectos relevantes do Direito. Nesta aula, iremos estudar
justamente isso: dois ramos do Direito, especificamente o Direito Constitucional e o
Direito Administrativo.

Isso será importante para entendermos o papel do gestor público na administração da

“coisa pública” e, então, estudaremos os princípios atuais de gestão pública. Também
iremos trabalhar as funções do administrador, segundo a chamada Teoria Neoclássica
de Administração:
 Princípios constitucionais da Administração Pública;
 Princípios norteadores do Direito Administrativo;
 Principais funções do administrador segundo a Teoria Neoclássica da
Administração.

Contextualizando
Administração Pública é a gestão de bens e interesses da comunidade, visando ao bem
comum. Para o Estado desenvolver essas atividades em prol da coletividade, a
Constituição Federal de 1988 apresenta, no artigo 37, os detalhes específicos para a
organização da Administração Pública brasileira: “A administração pública direta e
indireta de qualquer um dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência” – lembrando que o princípio da eficiência foi acrescentado à
Constituição Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998.

Os administradores públicos devem estar atentos também a outro ramo do Direito, por
esta razão abordaremos os princípios do Direito Administrativo brasileiro: o Princípio da

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supremacia do interesse público sobre o interesse privado, o Princípio da legalidade, o
Princípio da eficiência, o Princípio do planejamento e o Princípio da coordenação.

Em nosso estudo, trabalharemos a abordagem de Chiavenato sobre as funções do

administrador, segundo a Teoria Neoclássica da Administração, ou seja, as quatro
funções básicas do administrador: Planejamento, Organização, Direção e Controle.

Tema 01: Conceitos e definições

Vamos, neste primeiro momento, definir Direito Constitucional e Direito Administrativo.
Direito constitucional é um ramo do Direito Público, pois é de fundamental importância
para o funcionamento e organização do Estado, vejamos:
“... a parcela da ordem jurídica que rege o próprio Estado, enquanto
comunidade e enquanto poder. É o conjunto de normas (disposições e
princípios) que recordam o contexto jurídico correspondente à
comunidade política como um todo e aí situam os indivíduos e os grupos
uns em face dos outros e frente ao Estado-poder e que, ao mesmo
tempo, definem a titularidade do poder, os modos de formação e
manifestação da vontade política, os órgãos de que esta carece e os
actos em que se concretiza”. (MIRANDA 1999. P. 13-14).

Precisamos também conhecer a definição de “princípio jurídico”:

“... mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata
compreensão e inteligência, exatamente para definir a lógica e a
racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e
lhe dá sentido harmônico” (MELLO, 1980).

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Então, vamos perceber que os princípios fundamentais são o alicerce para o Estado
Democrático de Direito. Com estas definições, perguntamos: isto é uma aula de Direito?
Resposta: não. Mas como estamos estudando a Administração Pública devemos ter
noção de determinados termos utilizados no Direito.

Para Branchier e Tesolin (2007), “O Direito Administrativo abrange desde a Constituição

até os regulamentos executivos”. Isso significa que o Direito Administrativo é o conjunto
de princípios que regem as atividades públicas desejadas pelo Estado. Após estas
definições e as já aprendidas e compreendidas, vamos estudar os princípios
Constitucionais e os princípios norteadores do direito Administrativo.

Leitura obrigatória

Capítulo 4

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

Tema 02: Princípios Constitucionais da Administração Pública

A Constituição Federal de 1988 apresenta, no artigo 37, o detalhamento para a

organização da Administração Pública brasileira, que deverá obedecer aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte. Vamos estudar cada um deles:

 Princípio da legalidade – afirma que o administrador público poderá executar

somente o que é permitido por lei, ou seja, deve-se fazer o que lhe é imposto
pela lei, portanto, não poderá desviar-se das condutas da moral e da ética.

 Princípio da impessoalidade – afirma que o administrador público deve tratar a

todos de forma igualitária, orientando-se por critérios objetivos, e não fazendo

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 distinções com base em critérios pessoais, já que toda atividade da Administração
Pública deve ser praticada tendo em vista o bem comum.

 Princípio da moralidade – afirma que o administrador público deverá respeitar

os preceitos éticos da razoabilidade e da justiça, ou seja, não bastará ao
administrador público o estrito cumprimento da legalidade, mas sim respeitar os
princípios de razoabilidade e de justiça.

 Princípio da publicidade – afirma que é obrigatória a divulgação do ato

administrativo para o conhecimento público e que esta publicidade se faz pela
inserção dos atos dos poderes executivos, legislativos e judiciários no Diário
Oficial e também por meio das páginas na internet de cada poder constituído.

 Princípio da eficiência – impõe à Administração Pública e a seus agentes a

ação de fazer o bem comum por meio do exercício de suas competências de
forma imparcial, transparente, eficaz, sempre com qualidade e dentro da
legalidade e da moral. Este princípio surge por meio da Emenda Constitucional
n. 19/1998, que determina que seja dever do agente público prestar com
qualidade suas atividades.

Leitura obrigatória

Capítulo 4

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

Tema 03: Princípios Norteadores do Direito Administrativo

Já conversamos sobre reforma administrativa, em especial sobre aquela introduzida
pela Emenda Constitucional n. 19/1998, que produziu grandes efeitos e modificações
na forma de administrar o Estado, sem suprimir, contudo, os princípios já existentes.

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Sendo assim, trataremos agora dos princípios norteadores do Direito Administrativo,
sendo eles:

 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado –

afirma que as atividades públicas prevalecem sobre as privadas e devem ser
efetuadas pelo interesse público, ou seja, o destino da função pública está
voltado aos cidadãos como um todo, com vistas à sua proteção, à sua segurança
e ao seu bem-estar.

 Princípio do planejamento – é o princípio que deriva da inclusão do princípio

da eficiência na Administração Pública, que permitiu a utilização de princípios
inerentes ao setor privado no setor público. Planejamento versa sobre a
substituição do critério subjetivo para um critério de métodos planejados.

 Princípio da coordenação – os objetivos principais são o disciplinamento das

atividades estatais e evitar processos burocráticos decorrentes de uma estrutura
administrativa na qual, apesar de estarmos passando por uma transição, ainda
impera o modelo burocrático.

Leitura obrigatória

Capítulo 4

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

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Tema 04: Principais funções dos administradores, segundo a teoria Neoclássica
da Administração: Planejamento e Organização

Para estudarmos as funções planejamento e organização, precisamos citar Henry

Fayol, o principal pensador da Teoria Clássica da Administração. Fayol, por volta de
1920, apresentou a Teoria Clássica da Administração, na qual defendia a administração
como um sistema de gestão focado na autoridade. Mas, devemos verificar que a partir
de 1950 desdobraram-se duas vertentes acadêmicas no estudo da administração: a
Teoria Neoclássica e a Teoria Comportamental.

Para nosso estudo, vamos nos aprofundar na primeira vertente. Dentro da linha
proposta por Fayol, os autores clássicos e neoclássicos adotam o processo
administrativo como núcleo dos estudos. Assim, com uma visão mais atualizada, as
funções do administrador são: Planejamento, Organização, Direção e Controle
(PODC).

1ª função do administrador: o planejamento

O planejamento serve de base para as demais funções, pois é um processo que
começa com os objetivos, ou seja, os resultados que se pretende atingir, além de definir
os planos para atingi-los. Existe uma hierarquia do planejamento, ou seja, são três os
níveis distintos de planejamento:
 Planejamento estratégico – é o planejamento mais amplo e abrangente;
 Planejamento tático – é o planejamento feito em nível departamental;
 Planejamento operacional – é feito para cada tarefa ou atividade.

2ª função do administrador: a organização

Significa determinar as atividades específicas necessárias ao alcance dos objetivos
planejados; agrupar as atividades em uma estrutura lógica e designar as atividades às
específicas posições e pessoas.

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Capítulo 4

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

Capítulo 7

CHIAVENATO, I. Introdução à teoria geral da administração. 4 ed. São Paulo:

Makron Books, 1993.

Tema 05: Principais funções dos administradores, segundo a teoria Neoclássica

da Administração: Direção e Controle

3ª função do administrador: a direção

Está relacionada à ação, ou seja, à atuação da empresa com seus recursos humanos.
Para dirigir os subordinados, há a necessidade de o administrador, em qualquer nível
da organização, comunicar-se, liderar e motivar.

4ª função do administrador: o controle

A finalidade do controle é assegurar que os resultados do que foi planejado, organizado
e dirigido se ajustem aos objetivos estabelecidos, ou seja, consiste fundamentalmente
em um processo que guia a atividade exercida para um fim previamente determinado.
Apresenta as seguintes fases:
 Estabelecimento de padrões ou critérios;
 Observação do desempenho;
 Comparação do desempenho com o padrão estabelecido;
 Ação corretiva.

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Capítulo 4

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

Capítulo 7
CHIAVENATO, I. Introdução à teoria geral da administração. 4 ed. São Paulo:
Makron Books, 1993.

Trocando ideias

Estamos em um processo no qual já tivemos a oportunidade de discutir temas

importantes sobre a Administração Pública brasileira, assim como o processo de
transição do modelo burocrático para o gerencial. Percebemos a importância do tema
ao discutir detalhadamente as reformas administrativas no Brasil de 1930 a 2015.

Uma consideração importante neste momento é relembrarmos que a administração

pública é uma atividade que deve gerar ações para a comunidade, no âmbito social,
político, administrativo, econômico, mas também percebemos que este processo pode
ser polêmico, pois entendemos a importância de perceber as funções do Estado
também em relação às transformações advindas pelo modelo gerencial de
Administração Pública. Sendo assim, é importante você ser conhecedor dos princípios
constitucionais, mas também vincular esses princípios ao estudo dos princípios
norteadores do Direito Administrativo, principalmente a Emenda Constitucional n.
19/1998.

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Nesta aula, conversamos e estudamos ações e visões acerca do que é público e do
que é privado, principalmente quando apresentamos as funções do administrador.
Agora, faça uma reflexão sobre as efetivas mudanças relacionadas à implementação
da reforma gerencial, tendo como base os princípios constitucionais, os princípios
norteadores do direito administrativo e as funções dos administradores, segundo a
Teoria Neoclássica.

Para isso, reflita sobre a reforma que envolve, entre outras ações:
1. A descentralização dos serviços sociais para os estados e municípios;
2. A distinção entre as atividades do núcleo estratégico;
3. A separação entre a formulação de políticas e sua execução;
4. Delimitação de atuação do Estado;
5. Maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do Estado (agências);
6. Maior autonomia aos serviços sociais e científicos que o Estado presta por meio
das organizações sociais;
7. Maior transparência das ações do Estado.

Síntese
Estudamos os princípios atuais de gestão, enfatizando o artigo 37 da Constituição
Federal de 1988, em que são instituídos os princípios que regem a Administração
Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Apresentamos também os três princípios norteadores do Direito Administrativo:
Supremacia do interesse público sobre o interesse privado, Planejamento e
Coordenação. Finalmente, apresentamos as principais funções do administrador,
segundo a Teoria Neoclássica da Administração: Planejamento, Organização, Direção
e Controle.

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 Referências
BRANCHIER, A. S.; TESOLIN, J. D. D. Direito e legislação aplicada. 3 ed. rev. e atual.
Curitiba: Ibpex, 2007.

BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 05 out 1988.
Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>.
Acesso em: 05 fev. 2016.

BRASIL. Emenda Constitucional n. 19 de 04 de junho de 1998. Diário Oficial da

União, Brasília, DF. 04 jun. 1995. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso
em: 05 fev. 2016.

BRESSER. L. C. Pereira. Administração Pública e de empresas: duas coisas muito

diferentes. Disponível em:
<http://www.bresserpereira.org.br/papers/2010/417-Autonomia-adm-p%C3%BAblica-
artigo.pdf>. Acesso em: 13 fev. 2016.

CHIAVENATO, I. Introdução à teoria geral da administração. 4 ed. São Paulo:

Makron Books, 1993.

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços

para uma nova gestão. 1 ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

MELLO, C. A. B. de. Elementos de direito administrativo. São Paulo: RT, 1980.

MIRANDA, J. Manual de direito constitucional. 4 ed. Coimbra: Coimbra Editora, p.
13-14.

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Na Prática
Pesquise na internet o texto Administração Pública e de empresas: duas coisas
muito diferentes, de Luiz Carlos Bresser Pereira. O texto apresenta as diferenças
entre a administração pública e a administração de empresas, sendo uma versão
ampliada da intervenção do autor na Audiência Pública sobre as Diretrizes Curriculares
para Curso de Graduação em Administração Pública e Políticas Públicas, realizada no
Conselho Nacional de Educação do Ministério da Educação, em Brasília, em 5 de abril
de 2010. Em seguida, responda ao que se pede:

Considerando o texto indicado, podemos afirmar:

I. O Estado é o sistema constitucional-legal e é a administração pública quem o
garante.
II. A administração de empresa visa ao bem público e a organização estatal visa
ao lucro em benefício dos seus proprietários.
III. O servidor público se limita apenas a executar leis e políticas, pois seu poder se
limita ao poder de um administrador sobre seus subordinados.
IV. A administração pública é uma parte constitutiva do Estado, pois ela é mais do
que um processo de tomada de decisões; já a administração de empresas é um
processo, pois seus objetivos de excelência são diferentes dos da administração
pública.
V. O processo de ética dos administradores de empresa está vinculado a uma
responsabilidade de expansão e lucro da empresa, e na administração pública
os critérios de êxito são o interesse público.
VI. O administrador de empresa deve ter uma ampla compreensão da instituição do
Estado e das teorias que buscam explicá-lo, a fim de cumprir o papel
fundamental que o aparelho estatal desempenha: o lucro.

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Respostas possíveis:
a) I, III e VI são verdadeiras
b) II e V são falsas
c) II, III e VI são falsas
d) IV e VI são verdadeiras
e) I, II e III são verdadeiras

Comentário
Considerando o texto de Bresser-Pereira, não é possível validar a afirmação II, no qual
alega que a administração de empresa visa ao bem público e a organização estatal visa
ao lucro, em benefício dos seus proprietários. Ao contrário, a administração de empresa
visa à expansão e ao lucro em benefício dos seus proprietários, e a administração
pública está mais próxima da ciência política, e visa ao bem público; a administração
de empresa compete no mercado e a pública é monopolista.

Em relação à afirmação III, também não podemos validar, pois o servidor público é
essencialmente um agente político, não sendo somente um administrador. É
considerado servidor público o cidadão eleito, ou seja, o político também é um servidor
público, pois o mesmo fala e age em nome do Estado. E também devemos considerar
como falsa a afirmação VI, pois o administrador de empresa deve ter uma ideia ampla
e clara das finanças e dos mercados. Sendo assim a alternativa que você deve indicar
como correta é a letra c.

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