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Colección de Criminología

Comprende libros críticos, dentro del campo de las ciencias sociales,

sobre el problema y el control del delito. Estos libros combinan agu-
das reflexiones teóricas con el análisis de procesos empíricos especí- GOBERNAR, ".

ficos, lo que los convierte en textos de referencia en la materia para

profesionales y para operadores de políticas públicas. Pese al interés A TRAVES DEL DELITO
creciente, este campo del saber aún se encuentra en Latinoamérica
en sus inicios. Esta colección pret-ende seruna contribución a su de-
sarrollo y fortalecimiento.

La cultura del control

Crimen y orden social en la sociedad contemporánea
David Garland
Jonathan Simon
Castigo y civilización
Una lectura crítica sobre las prisiones Traducción de Victoria de los Ángeles Boschiroli
y los regímenes carcelarios
]ohn Pratt

Subalternos, derechos y justicia penal

Ensayos de historia social y cultural argentina 1829-1940
Ricardo D. Salvatore

Pensar la seguridad
Clifford Shearing y ]ennifer Wood

Diccionario de criminología
Eugene McLaughlin y ]ohn Muncie (comps.)

Sociología de la desviación
David Downes yPaul Rock

Gobernar a través del delito

]onathan Simon

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Gouerning Thraugh Crime: How the War ori Crime TransfarmedAmerican Demo-
cracy and Created a Culture af Fear was originally published in English in 2007.
This translation is published by arrangement with Oxford University Press.
I
,

© 2007 by Oxford University Press, lnc.

Traducción: Victoria de los Ángeles Boschiroli Dediw-gste libro

Diseño de cubierta: equipo de la editorial a la memoria de
mi padre,
Primera edición: octubre de 2011, Barcelona
William Simon (1930-2000),
y
de mi hermano,
Derechos reservados para todas las ediciones en castellano
Marc David Simon (1951-2002).

© by Editorial Gedisa, S.A.

Avenida del Tibidabo, 12 (3°)
08022 Barcelona, España
Tel. (+34) 93 253 09 04
Fax (+34) 93 253 09 05
gedisa@gedisa.com
www.gedisa.com

ISBN: 978-84-9784-305-8

Impreso en Maguntis S.A. de C.V.

Batalla de Calpulapan lt. 1876 Mz. 164
Col. Leyes de Reforma 09310 México, D.F. Tel.: 5640 9062

Impreso en México
Printed in Mexico
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Queda prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio de impre- 9

sión, en forma idéntica, extractada o modiñcada, en castellano o en cualquier

otro idioma.
 AGRADECIMIENTOS

Hay tres instituciones a las que deseo agradecer por el apoyo que
me brindaron en la etapa de investigación del libro. En 1999, obtuve
una Soros Senior Justice Fellowship del Open Society Institute que
me permitió alejarme durante un semestre de mis tareas docentes
para comenzar a trabajar en el libro. El Open Society Institute y su
fundador y benefactor, George Soros, ven en el delito y su control
uno de los principales retos para la gobernanza democrática en el
mundo desarrollado. Los integrantes y fellows del instituto han rea-
lizado enormes aportes a la difusión del problema del gobierno a
través del delito en el mundo entero. Espero que esta obra sirva para
colaborar con el proceso que ellos iniciaron.
Otra importante contribución a la realización del libro fue la coo-
peración y el respaldo económico de la Escuela de Derecho de la Uni-

,
I versidad de Miami, que me otorgó numerosos subsidios de investi-
gación estivales y una licencia semestral, como también su constante
estímulo. Quisiera agradecer en especial a los decanos Sam Thomp-
son, Mary Doyle y Dennis Lynch por su apoyo. Las revisiones del
manuscrito comenzaron después de mi llegada a la Universidad de
California en Berkeley. El libro pudo haberse escrito más rápido de
I no haber sido por el traslado, pero a cambio, se ha enriquecido gra-
cias al intercambio con otras personas de la institución. Agradezco
sobre todo a mis colegas de la Escuela de Derecho Boalt Hall, dirigi-
da por los decanos Bob Berring y Christopher Edley, por el respaldo
intelectual y financiero que brindaron a mi trabajo.
I A lo largo de la década en que las ideas iniciales se plasmaron en
el presente volumen la deuda con tantos colegas por sus críticas y
" entusiasmo se ha vuelto inconmensurable, incalificable y, por cierto,
~
eo

º impagable. Agradezco a David Abraham, Tony Alfieri, Tom Baker,

Jan Boal, Marianne Constable, J ohn Ely, Angelina Godoy, Henry
10 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

Green, Rosann Greenspan, Pat Gudridge, Susan Haack, Don Her- íNDICE
zog, David Kirp, Rob MacCoun, Frank Munger, Pat O'Malley, Ri-
chard W. Perry, Judith Randle, Robert Rasen, David Sklansky, Adam
Simon, William Simon, Richard Sparks, Christina Spaulding, Niko-
las Rase, Michael Tonry, Susan Tucker y Marianna Valverde. Fueron
muchos los asistentes que aportaron su trabajo en las tareas inves-
tigativas. Gracias a Ashley Aubuchon, Kellie Bryant, Jessica Gabel,
Santhi Leon, Ariel Meyerstein y Viktoriya Safris.
Por su lectura critica del-manuscrito completo, quisier-a-e-xflre--
sar mi agradecimiento a David Caploe, Malcolm Feeley, David Gar- Agradecimientos . 11
land, Mona Lynch, Stuart Scheingold, Marlene Simon, Lucia Zed-
Introducción
ner, Franklin Zimring y numerosos revisores anónimos de Oxford
University Press. También quiero agradecer a Dedi Felman y J ames El delito y la gobernanza en Estados Unidos . 13
Cook, mis editores en OUP, por su confianza y paciencia.
1. Poder, autoridad y justicia penal . 27
Las opiniones que se expresan en el libro, y todo error fáctico o
de interpretación son, desde luego, de mi exclusiva responsabilidad.
2. «El acusador en jefe»
La autoridad ejecutiva y la guerra contra el delito . 53

3. Nosotros, las víctimas

El miedo al delito y la actividad legislativa . 109

4. Juicio y desconfianza
La jurisprudencia del delito y la caída de la
gobernanza judicial. . 159

5. «Proyecto exilio»
La raza, la guerra contra el delito y el encarcelamiento
masivo . 201

6. Familias delictivas
El gobierno de las relaciones domésticas a través
del delito .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

7. Escuelas seguras

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La reforma de la educación a través del delito. . ....... 287

,
12 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

8. Área de casti o INTRODUCCiÓN

Delito, victim zación y sanción en el mercado de trabajo
desregulado ........•..... ; . 321
El delito y la gobernanza en Estados Unidos
9. Guerras de gobernanza
Del cáncer al delito y del delito al terrorismo. ......... 355

Bibliografía. ............................ ............ 389

Hacía mucho tiempo que no era seguro caminar de noche por las
grandes ciudades de Estados Unidos; yen algunas zonas, a veces ni si-
quiera de día. Hacía años que funcionaban gracias a una policía pa-
ternalista o brutal; o bajo la protección de alguna banda delictiva. ,(A
mediados de la década de 1970 se .supo desde cuándo Estados Unidos
estaba gobernadapor una conspiración ocultada sólo en parte que unía
el delito, lamaquinaria militar, las, industrias relacionadas-conIa gue-
rrayel Gobierno.) Aun cuando buscara protegerse recurriendo alas
matones de las bandas,o la policía, .oen una zona residencial' segura y
respetable en laquese vive como vivían los judíos en los guetos, el ciu-
dadano norteamericano estaba acostumbrado desde hacía tiempo a uria
barbarie 'organizada,

DORIS LESSING, La ciudad de cuatro puertas

En La ciudad de cuatro puertas, de 1969, DorisLessingescribe

sobre la década de 1970 desde la perspectiva de alguien que vuelvé la
mirada sobre el siglo veinte.' Susobservaciones imaginarias .sobre los
Estados Unidos, basadas (se presume). en los hechos de violencia civil
y los tumultos de fines de la década de 1960, nos recuerdan que el
miedo a una violencia repentina y terrible era un aspecto prominente
de la vida norteamericana-mucho antes del 11 de septiembre de 2001.
El derrumbe de las torres fue apenas la última (y más letal) de una
serie de espectaculares escenas de violencia ocurridas en los centros
de las principales ciudades del país desde que en 19q3 el presidente
Kennedy fuera asesinado en Dallas con un rifle comprado a vuelta de
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~
correo." A fines de aquella década, muchos norteamericanos de todas
las extracciones sociales creían que era muy posible que tuvieran que
protagonizar en forma personal algún episodio de violencia armada
(en robos, disturbios o hechos de represión policial).
14 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
En las décadas siguientes, como lo anticipó Lessing, los estadouni-
denses crearon un nuevo orden civil y político estructurado en torno
al problema de los delitos violentos. En el nuevo orden, valores como
la libertad y la igualdad se han modificado de un modo tal que hu-
biera causada una gran conmoción a fines de la década de 1960 (si
es que se hubiera podido siquiera imaginar un replanteo semejante),
y se han institucionalizado y adoptado nuevas formas de poder, todo
ello en pos de reprimir sucesivas olas de delitos violentos que no
parecen tener fin. Si bien Lessing condenaba ese nuevo orden que
calificaba de «barbarie organizada», muchos norteamericanos lo to-
leran como una reacción necesaria ante los inaceptables riesgos que
supone la violencia en la vida cotidiana.
Hace ya tiempo que criminólogos y sociólogos intentan documen-
tar la irracionalidad del alcance del miedo al delito y a la violencia
y la prioridad que se le concede. Pero aun si la ciudadanía llegara
a aceptar la evidencia empírica que respalda tal posición, no hay
muchas razones para pensar que el orden civil montado en torno
al delito en Estados Unidos puede llegar a desaparecer en el futuro ,
cercano. Tampoco debemos esperar que, de continuar, el descenso en '
los índices delictivos que se registra en la actualidad pueda producir
cambios considerables en la situación. El delito se ha convertido en
un factor tan importante en el ejercicio de la autoridad en Nortearné-
rica, tanto para el presidente de la nación como para un maestro de
escuela, que si se lo quiere desarmar va a ser necesario un esfuerzo
conjunto por parte de todos los estadounidenses. Deberán buscar
formas de frenar la circulación de información y la continuidad de
los debates ligados al delito, al tiempo que elaboran otros modos de
conocer a las personas y relaciones cuya protección y promoción es
responsabilidad suya, y de actuar sobre ellas. Este libro pretende ser
un punto de partida-en-tal-dirección.
La afirmación implícita en el título (que la elite de Estados Unidos
«gobierna a través del delito»] es polémica, y tal vez exagerada. Pero
encierra un aspecto central de la sociedad y de las leyes contempo-
ráneas en Estados Unidos que genera tres corolarios importantes y
específicos.
En primer lugar, el delito se ha transformado en una cuestión
estratégica fundamental. No hay ámbito institucional en el que no
se piense que toda acción destinada a evitar delitos u otro tipo de
INTRODUCCiÓN I 15
comportamientos problemáticos análogos al delito es legitima. En el
Capítulo 2 exploraremos cómo los dirigentes con cargos ejecutivos,
'~'
sobre todo los gobernadores, intentan ampliar sus funciones en todo
tipo de asuntos, desde la pena de muerte hasta la restitución del de-
recho al voto para los reclusos.
Jj'.
En segundo lugar, como es de esperar, se suele recurrir a la cate-
goría del delito para dotar de legitimidad a intervenciones motivadas
por otras razones. Hay leyes recientes (tanto estaduales como fede-
rales), como la que dictamina que las agresiones contra mujeres em-
barazadas que provocan la muerte o algún daño al feto constituyen
un delito federal, que están más vinculadas con las políticas sobre el
derecho a abortar que con el delito (Sanger; 2006); pero como son
leyes. acerca de delitos y quienes resultan afectados son delincuentes,
cuentan con el respaldo de la mayoría pese a la polarización que
existe en torno al aborto.
En tercer lugar, las tecnologías, discursos y metáforas del delito
y la justicia penal han adquirido un alto grado de visibilidad en ins-
tituciones de todo tipo, donde pueden convertirse en nuevas opor-
tunidades de gobernanza. De este modo, no hace falta recorrer una
gran distancia para pasar de (a) la preocupación por la delincuencia
juvenil a (b) la adopción de medidas en escuelas donde se trata a
los estudiantes como si fueran delincuentes o víctimas potenciales y
(e) más adelante, los ataques al fracaso académico como si fuera un
tipo de delito del que alguien debe hacerse cargo, ya sea el alumno (y
entonces se elimina la promoción «automática» de un curso a otro),
los docentes (el salario pasa a depender del desempeño de los alum-
~
'~ nos en evaluaciones) o las escuelas mismas (se las cierra cuando los
alumnos fracasan en las evaluaciones).
Es importante no confundir «gobernar a través del delito» con
«gobernar el delito». Cualquier institución-u organización que-no-esté->
atravesando una crisis profunda debe ser capaz de brindar respuestas
cuando los individuos sobre los que tiene jurisdicción son víctimas
de alguna amenaza a su persona o sus bienes. Algunas instituciones,
las de la justicia penal, tienen la función de enfrentar tales amena-
zas a escala social, pero hay otras instituciones, como la familia, la
escuela y las empresas, que también se movilizan y actúan cuando
surge la amenaza del delito, aunque sus acciones se limiten a buscar
la intervención de los profesionales de la justicia penal. Pero cuando
16 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
las instituciones sufren la amenaza del delito en forma reiterada o con
efectos destructivos, desarrollan estrategias que van más allá de la
intervención de la justicia penal. Por ello hay que distinguir entre tales
intentos de emplear formas de gobierno propias, o de incorporar nue-
vos abordajes desde fuera, y el gobierno a través del delito, pues aqué-
llos son proporcionales al grado de amenaza de delito experimentado.
.Cuando las instituciones gobiernan el delito de este modo, no
siempre están gobernando a través del delito, aunque puede resultar
difícil distinguir entre una y otra forma de gobernanza, sobre todo
en épocas en que se registran índices elevados de delitos y por con-
siguiente, no es fácil discernir cuáles sol).las instituciones que sufren
una' auténtica amenaza y, cuáles utilizan el delito para promover la
gobernanza mediante la legitimación del ejercicio del poder y/o la
búsqueda de contenidos para poder ejercerlo. En este libro se pre-
sentan interpretaciones de numerososejemplos particulares, pero la
caracterización de cada práctica puntual queda abierta al debate.
- Si bien es difícil probar estas afirmaciones según los métodos pri-
vilegiados por las ciencias sociales, ofrecen una interpretación de las
prácticas y los' discursos contemporáneos que puede ser evaluada
poi los mismos estadounidenses, quienes podrán determinar en qué
medida les ayudan a explicar su experiencia personal de cómo ~o-
biernan y son gobernados en el trabajo, la escuela oen 1; familia,
además de su experiencia del Estado. Gran parte del libro es, por
ello.xiescriptivo, a fin de brindar una descripción espesa de los mo-
dos en que el delito, en cuanto problema, influye en nuestra forma
de conocer y de actuar sobre nosotros mismos, nuestras familias y
nuestras comunidades.
Las consecuencias
Pero la escritura del libro también estuvo motivada por intencio-
nes normativas. El gobierno a través del delito está convirtiendo a
Estados Unidos en un país menos democrático y más polarizado en
materia racial; agota nuestro -capital social y reprime nuestra capa-
cidad innovadora. No obstante, el gobierno a través del delito no
nos brinda una mayor seguridad y, en mi opinión, tampoco puede
hacerlo, de hecho, alimenta una cultura del miedo yel controlen la
,,~--
INTRODUCCiÓN /17
que el umbral del miedo es cada. vez más bajo, mientras que el peso
que deben cargar los.norteamericanos comunes es cada vez mayor.
Las consecuencias de que el problema del delito haya adquirido
una dimensión tal son enormes. Ya sea que uno valore la democracia
estadounidense por su libertad o por su capacidad de promover la
igualdad, los resultados de gobernar a través del delito son negativos .
En primer lugar, el fuerte redireccionamiento de recursos fiscales y
administrativos hacia la justicia penal, tanto en el nivel federal como
estadual, produjo una transformación del Estado, que algunos, con
gran acierto, describieron como un pasaje de «Estado benefactor» a
«Estado penal».' Con ello no se consiguió una reducción de la inter-
vención estatal, sino un poder ejecutivo más autoritario, un poder
legislativo más pasivo y un poder judicial más defensivo que los que
se acusaba de producir al Estado benefactor.
En segundolugar, el porcentaje deIa población privada de la li-
bertad en conexión con delitos cometidos ha: superado con creces las
normas históricas." A fines del siglo veinte había más estadouniden-
ses que nunca recluidos en unidadescarcelarias, calabozos, centros
de detención y espacios destinados a la sanción de alumnos en las
escuelas." El sesgo racial del fenómeno significa un visible retroceso
en aspectos clave de la revolución de los derechos civiles. Es la pri-
mera vez desde que se aboliera L1 esclavitudque un grupo definido de
norteamericanos vive en un estado legaldeno libertad, en forma más
o menos permanente, ya sea por estar cumpliendo condena perpetua,
por pasar por encarcelamientos sucesivos o por sufrir las consecuen-
cias a largo plazo de una reclusión penal; y un porcentaje importante
de ellos son descendientes de aquellos esclavos liberados. Gobernar a
esta población a través de la justicia penal no sirvió para obtener las
garantías de seguridad necesarias si se quiere impulsar la realización
de -mayeres-irlVersiones-en-las-zenas-ma-rginales-ee-las ciudades. -Pero --
para lo que sí sirvió es para profundizar la estigmatización de comu-
nidades que ya estaban acosadas por la concentración de la pobreza.
Como es de suponer, los pobres, sobrerrepresentados en ambos
grupos, comparten el mismo destino, pero también las vidas diarias
" de las familias de clase media se ven alteradas, no tanto por el delito
~ec
g en sí, sino más bien por el «miedo al delito». Entre las familias de cla-
se media, un factor cada vez más importante a la hora de elegir dón-
de vivir, dónde trabajar y a qué colegio irán los hijos es la percepción
18 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
del riesgo de sufrir un delito. Las instituciones que prestan servicios
a la clase media se concentran en la resolución de temores, los que
nosotros sentimos respecto de otros y los que otros sienten respecto
de nosotros, por lo que se multiplican los efectos. No se trata de que
la clase media resulta más afectada que los pobres por el gobierno a
través del delito; lo importante es entender que tanto la justicia pe-
nal, concentrada en lo que sucede en las comunidades pobres, como
el sector privado, que se ocupa de los espacios protegidos de la clase
media, son modos de gobernar a través del delito específicos de una
clase social pero interactúan entre sí.
Tanto la aparición del estilo de subdivisión típico de los barrios
cerrados como la de los vehículos todoterreno de gran porte refleja la
importancia que las familias de clase media confieren a la seguridad y
la prioridad que tiene para ellas reforzar las distancias que pretenden
establecer con los riesgos que asocian a los pobres de zonas urbanas.
Sin embargo, .corno se empieza a denunciar en los trabajos críticos
contra la expansión suburbana, al poner tanto érifasis en la fortifi-
cación las comunidades dependen cada vez más de una policía y mi ,
estado penal de mando y control para garantizar el cumplimiento de '
las normas de la civilidad. De hecho, los nuevos entornos.protegidos
tienden a facilitar la realización de rutinas predecibles, pero cuando
surgen situaciones novedosas, suele aparecer lo que los economistas
llaman (con una denominación muy adecu~da para nuestra argu-
mentaciónlun «dilema del prisionero», esdecir, un juego donde los
participantes no pueden cooperar entre sí y donde para ganar deben
adoptar una actitud predatoria antes que los demás. El último en
quedar fuera pierde (aunque esté volviendo a su todoterreno o barrio
cerrado). En ambientes semejantes, es de suponer que se produzca un
aumento en la cantidad de querellas y juicios, que funcionan como
una forma dé control social ante la ausencia de-confianza mutua.
La democracia norteamericana también se ve amenazada por la
aparición de la figura de la víctima del delito como modelo dominan-
té!de ciudadano, que representa a la gente común cuyas necesidades y
capacidades definen la misión del gobierno representativo (Garland,
2001a, pág. 144). En la actualidad hay una serie de nuevos conoci-
mientos que sirven para introducir la «verdad» de las víctimas de de-
litos en el sistema de la justicia penal y aun más lejos (Simon, 2004;
2005). Las verdades de las víctimas se caracterizan por su potencia, y
INTRODUCCiÓN / 19
con frecuencia superan el significado emocional de otras cuestiones.
Debilitan las formas de solidaridad y responsabilidad necesarias para
el funcionamiento de las instituciones democráticas.
Plan de la obra
La tesis del gobierno a través del delito y los modos en que se dis-
tingue de los principales análisis sociológicos de los excesos contempo-
ráneos en materia penal constituyen el eje del Capítulo 1. Los lectores
que deseen acceder de manera directa a la explicación exhaustiva de
estas ideas pueden pasar al Capítulo 2, donde se presenta un análisis
de cómo la guerra contra el delito ha alterado aspectos fundamentales
dé la organización del Estado en E.U.A., empezando por el poder eje-
cutivo.Los presidentes y gobernadores dejaron de desempeñar la fun-
ción que tenían asignada desde el periodo posterior al Neio Deal, la de
dirigir un complejo ensamble de agencias de regulación y servicios, a
los que se juzgaba por los efectos sociales de sus actos, para convertirse
en un grupo de luchadores que combaten el delito en solitario, cuyo
valor se mide por el grado de indignación compartida entre ellos y la
comunidad ante el problema de la seguridad. .
.En el Capítulo 3 se analiza la Influencia del delito en la actividad
legislativa. Desde la década de 1970, la sanción de leyes vinculadas
con el delito en las legislaturas estaduales, además de ser enorme en
el aspecto cuantitativo, representa un estilo de legislación singular
que ha creado un nuevo circuito entre los ciudadanos y sus represen-
tantes, en que la víctima del delito aparece como un sujeto político
idealizado. Analizaré en detalle la Omnibus Safe Streets and Crime
Control Act [Ley general para el control del delito y la seguridad
- - urbanaj-ds 1968, a-la-que-se-puede-ealificar de-smadre de tecla la
legislación penal contemporánea». La ley y el esquema metafórico
de la sociedad estadounidense que la ley promovió siguen siendo, en
mi opinión, la matriz interpretativa dominante de la que parten los
funcionarios oficiales de cualquier nivel para conocer y actuar sobre
~ los Estados Unidos en cuanto país gobernable.
'i;
:'o
!! El Capítulo 4 analiza la actuación de los tribunales. Mientras que
los órganos ejecutivos y legislativos han hallado en el delito una nue-
va forma de aferrarse al cuerpo político, los tribunales, en cambio,

20 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
han ido perdiendo (en gran medida, sin mediación) poder y prestigio,
conforme el delito pasaba a ocupar un lugar central entre las preocu-
paciones de la ciudadanía. El fenómeno constituye una gran ironía,
que no deja de ser reveladora. En apariencia, la justicia penal (enten-
dida como esquema de gobierno) concede un gran valor a los fallos
judiciales. El juicio penal sigue siendo el paradigma de la justicia en
el ámbito popular. Pero en el transcurso de la guerra contra el delito,
tales valores perdieron su legitimidad por considerárselos demasiado
débiles para combatir la delincuencia.
El Capítulo 5 retorna la cuestión de los encarcelamientos masivos,
que en épocas recientes ha sido objeto de análisis por parte de la so-
ciología del castigo. En vez de tratar el fenómeno como un efecto po-
lítico de causas sociales, partiré de los argumentos desarrollados en
capítulos anteriores para demostrar que el encarcelamiento masivo
es un efecto inevitable de la reorganización de la autoridad política
en torno al delito.
En la Parte II se estudian las instituciones que gobiernan la vida
diaria de la mayoría de la población: las familias, las escuelas y el
trabajo. Si las instituciones que operan en este mundo también go-
biernan a través del delito, no es porque se encuentran obligadas por
ley a seguir a las instituciones oficiales del Estado. Aunque la justicia
suele ejercer presiones en tal sentido, hay una serie de influencias
menos obvias que son las principales responsables de la conformidad
voluntaria de las instituciones de nuestra vida cotidiana.
En el Capítulo 6 se analiza a la familia como locus del delito. El
estatuto legal de la familia ha sufrido un vuelco en la última genera-
ción: pasó de ser el sector de la sociedad más inmune al poder de la
justicia penal, ya sea en forma instrumental o ideológica, a ser uno de
los sectores más sometidos a ella. En la actualidad, las denuncias pe-
nales han reemplazado a los-estándares normativos tradicionales de
la ley de disolución conyugal como elementos clave en un divorcio,
sobre todo cuando lo que está en disputa es la tenencia de los hijos.
Se trata a la familia como un locus de sospechas sobre delitos que
requiere la vigilancia e intervención de las instituciones de la justicia
penal. Se espera que los progenitores actúen como una extensión de
las fuerzas de seguridad. Al mismo tiempo, la reclusión penal y el
encarcelamiento constituyen un motivo cada vez más aceptado de
revocación de los derechos parentales. El capítulo traza el derrotero
INTRODUCCiÓN / 21
,;; .
.,re las luchas por el poder dentro de la familia (y entre la familia y
eí'Estado), que han quedado sometidas a la regulación de la justicia
penal, con sus metáfor~s Y méto~o~ c~racterí~ticos. .,
". El Capítulo 7 examma una dinámica Similar en relaClon con las
escuelas públicas. Una generación atrás, el eje en torno al cual el Go-
bíern federal había ordenado una reorganización total de la forma
o
en que se gobernaban las instituciones educativas a escala estadual y
local era la inequidad racial. Hoy en día, el delito desempeña un pa-
pel similar. La fusión del sistema escolar y el penal ha acelerado el co-
lapso del proyecto progresista en materia de educación y ha propicia-
do un modelo de administración de las escuelas caracterizado por un
alto grado de autoritarismo y mecanicismo. El modelo reduce todas
las vulnerabilidades normales / esperables / predecibles en los [óvenes
a variantes de las categorías de la violencia delictiva. Tal transforma-
ción resulta muy problemática pues cuando fracasa la «solución»
preferida por la mayoría (vigilar de cerca a toda la población), como
es inevitable que suceda, la reacción es hacer responsable a todo el
mundo, salvo al régimen vigente, sobre todo mediante la aplicación
de consignas que dejan satisfechos a muchos en el plano emocional,
pero que son vacías en lo sustancial, como «accountability»"' Y «to-
lerancia cero».
En el Capítulo 8 se estudia el papel que tienen el delito y su control
en el ámbito laboral. La desaparición gradual de las negociaciones
colectivas y la pérdida del poder de negociación que vienen sufrien-
do los trabajadores norteamericanos en el marco de la competencia
global por los bajos costos laborales han abierto un espacio para que
el delito vuelva a ocupar un lugar central en la regulación y resis-
tencia en el ámbito laboral. El fenómeno adopta múltiples formas.
Hay un renovado énfasis en la investigación de los antecedentes de
los potenciales empleados para detectar si incurrieron en algún tipo
de comportamiento ilegal. El fraude se convirtió en un motivo de
preocupación generalizado entre las grandes empresas prestad oras de
información Y de servicios financieros. En todos los lugares de traba-
jo, se percibe una mayor preocupación por los delitos violentos, lo
es
'i3
¡j, "El término.a.ccountabílity abarca tanto la idea d.e asumir la responsabilidad por
©
las acciones realizadas como el requerimiento de rendir cuentas por esas acciones
ante los cuerpos competentes. [T.)
 22 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
que a su vez produce una intensificación de la vigilancia. Además se
observa una tendencia a definir los conflictos propios del mundo del
trabajo (por ejemplo, los que pueden surgir entre dos empleados o
entre un subordinado y un empleado que ocupa un puesto directivo)
como categorías de conductas indebidas, a las que se caracteriza con
denominaciones similares a las de delitos (por ejemplo, malicia, daño,
víctima). Las sanciones, entre ellas el despido, que en otras épocas se
consideraba la pena capital de las relaciones laborales, han vuelto a
ser un aspecto importante de la gobernanza en el ámbito laboral.
El último capítulo, el 9, plantea nuevas formas de gobernar las
sociedades abiertas sin recurrir al delito. Para mirar hacia el futuro,
optamos por mirar hacia atrás. Cuando el presidente Richard Nixon
luchaba para conformar una agenda con temas de interés interno que
convocara a la «mayoría silenciosa» (a la que atribuía su victoria en
las elecciones de 1968, obtenida por un escaso margen), se propuso
llevar adelante dos guerras: una contra el delito, bajo la forma de
guerra contra las drogas, y la otra contra el cáncer. Treinta años des-
pués, es evidente que la guerra contra el delito marcó una reorienta-
ción radical de la gobernanza, aunque la guerra contra el cáncer no
ha tenido el mismo impacto. No tiene por qué ser así: una población
que envejece es, además, una población que teme a las enfermedades.
Los baby boomers ven morir a sus padres y empiezan a pensar en su
propia mortalidad: el cáncer adquiere un lugar preponderante, se-
mejante al que debe haber ocupado el delito cuando ellos y sus hijos
eran más jóvenes. ¿Qué paralelismos pueden trazarse entre la guerra
contra el cáncer en la década actual y la guerra contra el delito como
forma de gobernanza? ¿Qué le ofrecen ambas guerras a una sociedad
que se enfrenta a la posibilidad de varias décadas de «guerra contra
el terrorismo»?
Delito y gobierno
Al describir cómo el gobierno a través del delito ha distorsionado
las prioridades institucionales de E.U.A. en diversos ámbitos, este
libro invita -a reflexionar sobre los verdaderos costos sociales de con-
centrarse de tal manera en el delito como problema modelo. ¿Ayuda la
'i3
1:,
©
creación de semejante cantidad de presos, quienes tras experimentar
IIHRODUCCIÓN I 23
las lecciones sociales del encarcelamiento son despachados a muchas
de las ciudades con más problemas del país, a mejorar la gobernabi-
lidad de las familias, las comunidades y los estados de Norteamérica?
Los recursos carcelarios que se invierten en presos que son retirados
de las comunidades y luego devueltos a ellas, ¿contribuyen a aumen-
tar o a disminuir los costos de la coordinación social? Los progra-
mas de liderazgo que ponen el acento en la punitividad, ¿mejoran o
empeoran la accountabllity" del poder? La fortificación de la familia
nuclear con una armadura tecnológica diseñada para rechazar todo
riesgo intolerable de violencia, virus y drogas, ¿se presta para lograr
un reconocimiento colectivo de los riesgos irreductibles que entraña
la modernidad tardía? ¿O gobernar a través del delito erosiona la
capacidad democrática al destruir la confianza y el capital social!
En mi opinión, un movimiento que actuara para restituir al delito
al lugar que le corresponde, el de un problema «social» entre muchos
otros, obtendría la aprobación de miembros tanto de la izquierda
como de la derecha política contemporánea de E.U.A. Al referirse al
tema del delito, por lo general las dos partes recurren a un conjun-
to de valores preciados dentro del territorio del delito y el castigo,
siempre fecundo en símbolos. Pero cuando se enfrentan a los efectos
que produce el gobierno a través del delito en la gobernabilidad de
la ciudadanía, progresistas y conservadores por igual reconocen el
peligro que entraña n las visiones de la gobernanza que sostienen. La
izquierda verá con consternación la profundización de la inequidad
que deriva de gobernar a través del delito. La derecha verá que go-
bernar a través del delito subvierte el mandato conservador de inde-
pendencia responsable en los ámbitos de la empresa y la familia y en
múltiples dimensiones.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre generaron una es-
pecie de estado de amnesia: de un día para otro, se empezó a reco-
nocer la existencia del miedo al delito y la protección de los espacios
sociales que se venían gestando desde hacía un cuarto de siglo, pero
lejos de entender el fenómeno como un patrón de cambio político y
social de larga data, se lo interpretó, en forma errónea> como una
. .~ reacción ante la estupefacción que causaran las acciones terroristas .
! En la actualidad, se piensa que la guerra contra el terrorismo requie-
* Véase la nota en pág. 21.
 L""t I \:>Vtltt;I~AKA I RAVES DEL DELITO
INTRODUCCiÓN I 25

re una reestructuración de los fundamentos de la gobernanza nor-

teamericana; pero la guerra contra el delito ya ha llevado a cabo tal
transformación, transformación que hoy puede relegitimarse como
respuesta «dura» contra el terrorismo. Si no reconocemos la existen-
cia de esta dinámica alarmante, no sólo estaremos demorando
revisión necesaria de la política de gobernar a través del delito, sino
que, como señalo en la conclusión, es posible que debamos enfrentar-
nos al mismo problema en la llamada «guerra Contra el terrorismo».
La arnnesia social tiene una importancia fundamental en las cir-
cunstancias actuales, en que vemos cómo se desvanece lo que bien
puede ser una ventana de oportunidad para cuestionar la política de
gobernar a través del delito. Según encuestas recientes, los estadouni-
denses son cada vez más escépticos en relación con la utilidad de la
aplicación de condenas de prisión más duras como forma de aliviar
el delito, y prefieren que se vuelva a poner el acento en la rehabilita-
ción de los delincuentes en particular y en la reforma social en gene-
ral (Hart Associates, 2002). Es posible que, en parte, los resultados
de los sondeos se deban a cuestiones demográficas. A medida que los
baby boomers superan la etapa de crianza de sus hijos (etapa en la'
que el delito puede parecer una amenaza terrible), otras cuestiones,
como la educación, el sistema de pensiones y la sanidad, empiezan a
ganar importancia. Habremos llegado a un punto de inflexión cuan-
do a los baby boomers les preocupe más el acceso a la marihuana
medicinal para aliviar los efectos de la quimioterapia que si sus hijos
se juntan con otros para fumada después de clase.
Pero aun si el delito queda relegado a un lugar menos importante
como obsesión pública, es posible que la dinámica del gobierno a
través del delito no se vea alterada. Las instituciones conocen a sus
sujetos y actúan sobre ellos de modos sutiles y generalizados, que
suelen quedar ocultos debajo de la superficie de las contLOversias~
políticas. La única manera de enf.rentar la ola de transformaciones
que se ha producido en nuestro autogobierno es reconocer que esos
caminos de conocimiento y poder fueron creados por el delito y el
miedo al delito, y cuestionarios en sus propios términos.
1. En la novela, publicada en 1969 (volumen 5 de Los hijos de la vio-
l~fl(;i¿¡), Lessing imagina un nuevo orden social dominado por el delito y su
una
~'astlgo, que surge en Estados Unidos en la década de 1970 y se extiende a
Gtan Bretaña en la década de 1990, Agradezco a Susan Haack por mencio-
ñarme el fragmento.
2, Estados Unidos no pudo ver el asesinato de Kennedy del mismo modo
que asistió a la destrucción de las torres. La cobertura informativa comenzó
en forma instantánea desde el momento en que se produjeron los disparos,
.pho pasaron varios años antes de que se diera a conocer la filmación ma-
'nual de los últimos momentos de Kennedy, realizada por Abraham Zapru-
'der. Sin embargo, la revista Life publicó numerosas fotografías tomadas de
"la filmación pocos meses después del atentado y la Comisión Warren publi-
có.una gran cantidad de imágenes en los apéndices del informe,
, 3,.El índice de encarcelamiento era alrededor de cinco veces mayor que la
media antes de 1980, y 3 por ciento de la población adulta de Estados Unidos
se encuentra sujeta a algún tipo de control por parte de las agencias correccio-
nales (ya sea libertad condicional, probation o vigilancia comunitaria).
, 4. Como señala Bernard Harcourt (2006), la cifra total de pacientes psi-
quiátricos y prisioneros privados de la libertad constituye una medida más
adecuada de la población total en estado de reclusión y la cifra permanece
elevada desde la década de 1950. Aunque en ambos ámbitos se ejerce con-
trol social, la prioridad que se le otorga al delito ayuda a determinar las
posibilidades y flexibilidades del Gobierno.
5, Esto no implica que se hayan creado nuevas instituciones, sino más
bien que hubo un crecimiento explosivo de instituciones características del
siglo veinte, como las unidades penitenciarias, las cárceles y la vigilancia
de personas que gozan del beneficio de la libertad condicional o de la pro-
bation. Desde 1980, el porcentaje de ciudadanos estadounidenses que se
encuentran privados de libertad física por parte del Gobierno federal y los
.de.Ios.esrados.se.ha.disparado en proporciones astronómicas, desde una
base histórica que se mantenía en alrededor de 100 prisioneros por 100,000
habitantes hasta llegar a 470 en 100.000 en 2001. Si se toma en cuenta a
quienes se encuentran bajo vigilancia correccional, casi un 3 por ciento de
la totalidad de los habitantes adultos de Estados Unidos se encuentra some-
~ tido a alguna forma de privación correccional de la libertad, lo cual consti-
~ee tuye una cifra mucho mayor que la de quienes integran las fuerzas armadas
Ql
y que la fuerza laboral de cualquier sector industrial dado. La cifra aumenta
a 686 por 100.000 si se incluyen las personas detenidas en comisarías.

7'~~-~:",,,7":"""~~'~"'~'""l"~'~'~~'" '~'-"T:':;'-:::'.,:-:::':"-',:!7Jt..-~~~..,~=~_~_._. __ .
 PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL

La libertad es compleja: el delito y la democracia moderna

tardía

Tras el saqueo de Bagdad en la primavera de 2003 y la supuesta ola

de delitos en Nueva Orleans tras el paso del huracán Katrina en,2005,
la idea de que la principal y necesaria tarea del Gobierno es garantizar
la seguridad de los individuos y sus bienes se volvió un lugar común
entre expertos y analistas. Ahora bien, visto desde una perspectiva
histórica, nada podría ser más erróneo. En la historia europea, hasta
la era moderna temprana, las familias y los clanes eran las principales
unidades de seguridad y tenían el control fundamental para resolver
hechos de violencia interpersonal. En términos históricos, el Estado
fue ganando sólo en forma paulatina el poder de sancionar delitos y
garantizar el orden cívico, y antes del siglo veinte, el «monopolio» de
la violencia legítima, tantas veces invocada en nombre del Estado, no
era más que una ficción, aun en los países avanzados. Incluso la su-
puesta prioridad «lógica- del «orden público» que proclamaban los
filósofos políticos clásicos debe interpretarse en términos de las luchas
por la renegociación de la vida política ligadas al liberalismo político
(Herzog, 1989). De hecho, la aparición a fines del siglo diecinueve de
la criminología como ciencia positiva del comportamiento delictivo
y auxiliar práctico del poder del Estado llevó a una revisión de la-s
ideas liberales en la medida en que postulaba que el delito se regulaba
mejor con las técnicas modernas de gobernanza social que con una
justicia penal punitiva (Horn, 2003).
Sin embargo, si bien la tan citada prioridad del mantenimiento del
ee
'O
¡¡,
orden público no refleja la historia profunda, o la necesidad lógica,
Q a su manera sí refleja la historia reciente de los Estados Unidos, en
la que la cuestión del delito ha sido formulada como un problema

28 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
(si no el problema) fundamental para el Gobierno. En este periodo
(a grandes rasgos, desde 1960 hasta el presente), el delito pasó a ser
un modelo de problema para el Gobierno. Esto no significa que el
Gobierno no haya reconocido otros muchos problemas sociales e
intentado actuar en consecuencia (incluso en su forma más extrema,
el control del delito representa apenas una fracción del gasto público
total), sino que, a menudo, a través del delito se identifican y definen
otros problemas y se actúa sobre ellos. Un truisrno que vale la pena
recordar es que detrás de cualquier forma de ley, ya sea en el plano
público o en el privado, acecha la amenaza de la violencia en el mar-
co de la ley, que se expresa, por lo general, en el derecho penal. Si uno
se niega a cumplir con lo estipulado en un contrato, la parte afectada
puede presentar una demanda civil. Si el querellante gana y obtiene
el derecho a percibir una compensación monetaria, en el caso que no
se la honre, el deudor puede sufrir la confiscación de sus bienes, y si
llegara a oponer resistencia, estaría incurriendo en un hecho delicti-
va. En este sentido, puede parecer que el gobierno a través del delito
plantea un silogismo bastante previsible. Puesto que en la sociedad
estadounidense, toda gobernanza, pública o privada, se produce en
el marco de la estructura de alguna autoridad legal (de funcionarios
públicos, pero también padres, empleadores o propietarios), y puesto
que toda autoridad legal se basa, en última instancia, en la amenaza
del ejercicio legal de la violencia en el marco de la justicia penal,
toda gobernanza se logra «a través de'> la amenaza implícita de que
en algún momento la resistencia se convertirá en «delito». Esto sirve
de contrapeso a la frecuente exaltación de las sociedades capitalistas
liberales a las que se elogia por estar gobernadas sobre la base del
consenso y con los instrumentos del libre intercambio (Cover, 1986).
La diferencia que deseo señalar respecto de la forma en que la demo-
cracia norteamericana ha quedado deformada por la guerra contra
el delito es en relación con las prioridades. En el silogismo conven-
cional, el delito (y la violencia que el delito autoriza) suele ser un
último recurso, el final de un camino de resistencia a la gobernanza
legal. Lo que tiene de diferente la forma en que gobernamos desde la
década de 1960 es la dimensión que alcanzó el recurso al delito como
primera opción.
Es cierto que la historia abunda en ejemplos de regímenes políti-
cos que se movilizan en torno al delito, se valen de la justicia penal
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL 129
>f't
pará tapar los efe~:os asim.étricos del poder, favorecen la :liminación
dé disidentes políticos y Siembran el temor y la disuasíón entre los
grupOS de resistencia organizados por las clases que sufren de una ex-
plotación sistemática. Un buen ejemplo de ello es el uso que le daba
a' la justicia penal la elite dominante de los whigs en la Inglaterra de
las primeras décadas del siglo dieciocho, estudiado en profundidad
parE. P. Thompson y sus discípulos. Las elites de Inglaterra, que se
resistían a consolidar su hegemonía por medio deun ejército perma-
nente (pero que debían enfrentar el descontento popular por los sú-
bÍ1:ostrastornos económicos que derivaban de la política legal whig),
recurrieron a la justicia penal para crear un sistema de terror y per-
dón de gran flexibilidad que sirvió para controlar el riesgo político y
aumentar la legitimidad del régimen (Thompson, 1975; Hay y otros,
1975). Stuart Hall y sus colegas (1978) observan un proceso similar
en los sucesos de la «crisis de los asaltos» ocurrida en Inglaterra en
la década de 1970. El pánico popular por la ola de delitos, alen-
tado por los medios, contribuyó a que los inmigrantes extranjeros
se transformaran en los blancos más visibles de un conflicto que se
había desencadenado por el prolongado descalabro económico que
se venía viviendo, y que favorecía a la policía ya la implementación
de políticas punitivas.
En otros casos, como el de Haití con los Duvalier, la totalidad del
régimen político se basaba en el delito organizado, bajo la forma de
hechos de violencia en masa destinados a aterrorizar a la población
y del robo a través de la corrupción (Tilley, 1985). En un sentido
algo más amplio, los Estados fascistas de cualquier tipo gobiernan
a través del delito de múltiples maneras, mediante la aplicación de
tácticas propias de la delincuencia, la utilización de las redes delic-
tivas para ejercer poder político y las acusaciones a los opositores
políticos, a quienes se acusa des~r-d€}l-incuentes-€-I1€-mig.Qs
deLpueblo.-
La historia ofrece numerosos ejemplos de momentos en que delito
y gobierno se entrecruzaron en un sentido profundo y su análisis
puede resultar fascinante. Mi única intención aquí es mostrar la re-
lación entre el delito y la gobernanza que se viene forjando en Esta-
dos Unidos desde la década de 1960. A diferencia de algunos de los
"
t ejemplos vistos, el tipo de gobernanza a través del delito que se ha
'º' llevado a cabo en el contexto norteamericano no constituye un caso
de excepción asumida como tal, como los vinculados con diversas
 PODER, AUTORIDAD '1 JUSTICIA PENAL / 31
3O/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

soeiedad democrática. Este libro pretende ser crítico, además de des-

formas del fascismo y otros regímenes autoritarios modernos, sino
~~iptivO.Un aspecto clave desde donde iniciar la crítica es la creciente
que se inscribe en la historia de los órdenes políticos liberales.
distancia entre, por un lado, aquello que los dirigentes políticos dicen
En este sentido, tratar a la gobernanza a través del delito de «li-
~obre el delito, y por el otro, la visión de gobierno que promueven,
bera]" no equivale a suponer que constituye una respuesta a una
según la cual es necesario seguir multiplicando la distribución de res-
inquietud por el delito en la población, se encuentre o no justificada
ponsabilidades para administrar el riesgo. A fin de cuentas, ni los
por factores objetivos. Si la calificación de "liberal» resulta adecua-
principios liberales o progresistas ni los conservadores ensalzan la
da para describir a la gobernanza a través del delito en los Estados
clase de Estado penal y sociedad civil cerrada que estamos creando al
Unidos contemporáneos es porque opera, en forma casi total, sobre
gobernar a través del delito. Por ejemplo, cuando se refieren a la sa-
la libertad de sus sujetos, y no contra ella (Rase, 1999). Si bien las
nidad, las pensiones y la mayoría de los aspectos del empleo, los dos
leyes penales suelen formularse como prohibiciones y las sanciones
partidos mayoritarios de Estados Unidos pregonan la necesidad de
penales exigen un mayor sometimiento a la autoridad, la tarea de go-
asumir mayores riesgos y responsabilidades. Pero en el marco de la
bernar a través del delito, vista en su totalidad, se lleva a cabo con el
gobernanza a través del delito, se pone en juego una visión muy dis-
esfuerzo de actores responsables de todos los sectores de la sociedad
tinta del riesgo y la responsabilidad. El riesgo cero se postula, como
estadounidense, quienes luchan por brindar seguridad a sus familias,
expectativa razonable, incluso como un derecho.
alumnos, clientes, empleados y muchos otros.
Gran parte de la literatura reciente sobre el avance de las sancio-
nes en Estados Unidos destaca el carácter autoritario de las prisiones
El delito como racionalidad gubernamental
y el papel que desempeña la justicia penal en la imposición de condi-
ciones que favorecen una creciente desigualdad económica (Currie, El fallecido historiador y filósofo Michel Foucault (2000) observó
1998; Parenti, 1999; Wacquant, en prensa). No quisiera que se in- que la palabra «gobierno», en los debates políticos del siglo dieci-
terprete que niego dicha característica de los encarcelamientos masi-
séis, no se refería sólo a las «estructuras políticas o la gestión de los
vos. Pero a mi juicio es necesario analizar el fenómeno en términos
políticos, en el mismo marco que las múltiples formas en que el delito Estados»:
regula las actividades autogobernadas de personas que no constitu- Lo que designaba era la forma en que se debía dirigir la conducta de
yen blancos de la represión de la justicia penal, pero que son ávidas los individuos o los grupos: el gobierno de los niños, de las almas, de las
consumidoras de las herramientas públicas y privadas destinadas a comunidades, de las familias, de los enfermos. No sólo cubría las for-
combatir el riesgo del delito. De hecho, la relación entre estas dos mas de sujeción política o económica constituidas de manera legítima,
caras de la gobernanza a través del delito, el Estado penal y el Estado sino también modalidades de acción más o menos pensadas y calculadas,
cuyo objeto era actuar sobre las posibilidades de acción de otras perso-
de la seguridad, «la criminología del otro» y la «criminología del sí
nas:-Erreste-s-enti-d-o-;-gobemares-estructurarel campo de-aeei6n-pElsible
mismo» (Garland 2001a, pág. 137) es lo que debemos desentrañar si
queremos que la democracia norteamericana se sustraiga del vínculo de los otros (pág. 341).
que ha establecido con el delito en la modernidad tardía. Los proce- Al revivir el interés por un concepto de gobierno más amplio,
sos de encarcelamiento masivo y de protección de espacios públicos Foucault intentaba apartamos del foco habitual en el Estado y la
y privados son un reflejo de la lucha que libran los estadounidenses prioridad que solemos otorgar a los problemas de soberanía, pero
y sus organizaciones públicas y privadas para administrar la relación .""~ " además, nos invitaba al estudio empírico de una variedad de acto-
entre seguridad y libertad. Tal interpretación de la situación no im-
-c
1
@ @ res más amplia que operan en campos paralelos de la sociedad ci-
plica que se deban aceptar los términos en que se plantea la relación vil, como la academia, la filantropía, los ministerios religiosos, las
en la actualidad, como si se tratara de respuestas inevitables de una

~~"'5~f~' 7;7?'"""""f"'T", E' .".

v.o .:,.<-_r'

32/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
corporaciones y otras instituciones. Se trata de actores que siempre
cumplieron una función en el ejercicio del poder estatal y que pare-
cen destinados a seguir teniéndolo aun más en el mundo posterior
a 1989, que Foucault no llegó a ver, pero sí a anticipar en muchos
aspectos.
Las formas de conocimiento a través de las cuales se estructura el
campo de acción en un sentido amplio constituyen, según Foucault,
un tipo de racionalidad de gobierno. Cuando gobernamos a través
del delito, hacemos que el delito y los sa beres que se han ido aso-
ciando al delito a lo largo de la historia (el derecho penal, los relatos
populares sobre delitos y.la criminología) pasen a estar disponibles
fuera de los límites de sus dominios temáticos originales y se con-
viertan en herramientas poderosas con las que cualquier forma de
acción social se puede interpretar y presentar como un problema de
gobernanza.
La política de implementación de pruebas de detección de dro-
gas en las escuelas secundarias de Oklahoma, aprobada por la Corte
Suprema en Board of Educatíon of Independent School District N°
92 of Potawatomie County v. Earls (2002),1 es un buen ejemplo de
cómo el delito puede servir para interpretar y presentar incluso una
acción social que, en apariencia, no tiene nada que ver con ningún
delito real. A comienzos del año académico 1998, la escuela adoptó
una de las políticas de detección de drogas más exhaustivas del país.
En el ámbito nacional, lo habitual era realizar pruebas de detección
de drogas entre los deportistas, práctica avalada por la Suprema Cor-
te en 1995.2 El Distrito Escolar N° 92, en cambio, obligaba a todos
los alumnos de nivel secundario que desearan participar en activi-
dades extracurriculares a someterse a una prueba de detección de
drogas. A diferencia de otros distritos, inclusive aquel cuyas políticas
habían recibido el aval de la Suprema.Corte, el Dist-r-it-e-N~92-reC0- --
nocía que no tenía prueba alguna de que el consumo de drogas en
su jurisdicción fuera problemático o que incidiera en las actividades
escolares.' Aunque el consumo de drogas no representaba una ame-
naza en el Distrito N° 92, la Corte Suprema dio su aval a la política,
con el argumento de que «dada la epidemia de consumo de drogas
-s
que afecta a toda la nación, la guerra contra las drogas constituye
g Ql
una preocupación apremiante en todas las escuelas»." En cierto sen-
tido, la Corte tiene razón. La idea de que la droga es una amenaza,
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL I 33
~2"óÍ1strucciónque alcanza a toda la nación, es la causa de que, a fin de
aetílostrar que poseen la competencia necesaria para gobernar las es-
.~·uelasdonde se desempeñan, los funcionarios escolares se vean obli-
gados a implementar estrategias propias de la guerra contra el delito.
Es evidente que esto fue lo que sucedió en el Distrito N° 92, pese
a que no había habido ningún episodio importante de amenaza a la
escuela que tuviera vinculación alguna con las drogas, y aunque la
adopción de tales estrategias de poder no resulta en absoluto gratuita
en términos de los efectos potenciales que pueden llegar a tener en
la experiencia educativa de alumnos y docentes. Cuando se analiza
cómo se representan las propias escuelas en el texto del fallo de la
mayoría en Earls, donde aparecen como instituciones de detención,
de algún modo se puede medir el efecto de la gobernanza de las es-
cuelas a través del delito. El juez Thomas, por ejemplo, dice de los
profesores de las escuelas públicas que «de por sí cargan con la difícil
tarea de mantener el orden y la disciplina». No se menciona ni si-
quiera una vez que la misión de las escuelas es educar a sus alumnos,
y no sólo custodiar a los alumnos para protegerlos de una serie de
riesgos bajo la influencia, sobre todo, del delito.
Supuestos que se deben evitar
No es fácil sostener la amplitud de análisis, pues nos obliga a
esquivar en forma consciente tres supuestos que suelen teñir la discu-
sión sobre el delito y lagobernanza en Estados Unidos (tanto entre
los políticos de izquierda como los de derecha): (1) que afecta sobre
todo a los pobres y las minorías; (2) que se vincula sobre todo con la
represión; (3) que se trata sobre todo del ejercicio del poder desde el
centro hacia la periferia.
No sólo para los pobres / No sólo para la población
estadounidense de origen africano
~
.
-c En algunos de los análisis más certeros de la política penal de
1;j, ¡:,
Estados Unidos se afirma que la política penal no debe estudiarse en
forma aislada, sino en conjunción con las políticas sociales, como
 PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL I 35
34 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

. hijos para que pongan el mayor empeño en el estudio pues de lo

partes de un cuerpo de gobernanza más amplio destinado a resolver
contrario, pueden acabar en escuelas similares a campos de entre-
los problemas y las amenazas de los pobres (Simon, 1993; Beckett y
~arniento militar. De hecho, desde mediados de la década de 1990,
Western, 2001; Garland, 2001). La idea es que la política penal y la
en todas las escuelas, incluso las de los suburbios de mayor nivel
social reflejan una concepción de los pobres como un problema de
~conómico, las paredes se encuentran cubiertas de «grafitis oficiales»
gobernanza entre los dirigentes políticos norteamericanos.
centrados en el delito (Hunt y Herrner, 1996), donde se advierte que
Es indudable que gobernamos a los pobres por medio de! delito,
se trata de una «zona escolar libre de drogas" con «vigilancia contra
pero eso no significa que sean en modo alguno los únicos que se en-
el delito juvenil>, y consignas similares (véase el Capítulo 7).
cuentran sometidos a esa práctica. El delito no gobierna sólo a los
Los desarrollos residenciales de clase media y alta también remi-
que se encuentran en un extremo de las estructuras de inequidad,
ten la presencia generalizada del delito en su carácter regulatorio.
sino que reformula de manera activa el modo en que se ejerce e!
¿Quién hubiera pensado que los loteos diseñados para responder a
poder en todos los niveles jerárquicos de la clase, la raza, la proce-
cada uno de los deseos y caprichos de consumidores con un gran
dencia étnica y e! género. La noción de que el delito y su sanción
poder adquisitivo iban a priorizar la seguridad tanto en el' orden
hoy parecen dominar las vidas de quienes se encuentran atrapados
instrumental como en el estético (Garreau, 1991)? Lo mismo viene
en zonas de pobreza urbana extrema, corno algunas de las urbaniza-
ocurriendo en las nuevas viviendas que se construyen para las clases
ciones populares masivas construidas por el Estado, es una realidad
medias. Tal vez los barrios cerrados, cada vez más comunes, sean
que se da por sentada en las clases políticas del país. Como nación,
para la sociedad civil lo que las cárceles son para el Estado: e! nexo
nos hemos acostumbrado a esa regla sin darnos cuenta de que la ló-
más concentrado y activo de una amplia constelación de prácticas,
gica que la rige se ha extendido hacia otros espacios, aquellos donde
mentalidades, estrategias y racionalidades que parece crecer como el
transcurre la vida cotidiana de las clases medias: edificios de oficinas,
lado de la sombra de las nuevas tecnologías y racionalidades de la
universidades, guardería s, centros médicos, edificios de departamen-
tos, fábricas y aeropuertos. libertad.
La cuestión racial constituye una tentación aun mayor cuando se
Un ejemplo notable es e! de las escuelas. El etnógrafo JohnDevine
trata de explicar el crecimiento del Estado penal en Estados Unidos
publicó un libro sobre las escuelas secundarias públicas de menor
(Wacquant 2000a, 2000b, 2006, en prensa). Los jóvenes afroameri-
nivel académico al que intituló Maximum Security [Máxima seguri-
canos que habitan las zonas deprimidas de las ciudades más grandes
dad] (1996). Los frecuentes actos de violencia en el ámbito escolar
del país son los principales blancos de la expansión sin precedentes
y e! impresionante aparato de seguridad montado para responder a
de la justicia penal y el encarcelamiento (Mauer, 1999). Además, es
tales amenazas hoy son un ingrediente cotidiano de la vida de esas
evidente que a fines de la década de 1960, culpar a los afroame-
escuelas. Hasta la arquitectura de los edificios se vio alterada por la
ricanos por los elevados niveles de delincuencia. en respuesta a la
presencia de detectores de metales y otras tecnologías auxiliares. Hay
creciente demanda en favor de reformas sociales profundas en ma-
efectivos -d€--S€-guúdact-a-pestad-os-en-lospasillos, como si se trataran
teria de justicia racial resultaba una salida muy conveniente para los
de recorridos habituales de vendedores de drogas. Los profesores, a
blancos, progresistas o conservadores por igual (Scheingold, 1991;
quienes se ha exceptuado de la tarea de inculcar normas de manera
Beckett, 1997). Los jóvenes afroamericanos de las ciudades han sido
informal, suelen recurrir a los guardias de seguridad cuando el clima
objeto de una reclusión masiva, tal vez la mayor que haya sufrido un
de resentimiento y tedio que reina en las clases se ve interrumpido
grupo poblacional en una sociedad en época de paz. Por otra parte,
por un acto de desafío manifiesto. Por su parte, las escuelas de ma- "
1 las comunidades minoritarias padecen la mayor concentración de las
yor jerarquía académica hacen lo posible para impedir el ingreso de IJ
distintas dimensiones de la gobernanza a través del delito, tal como
alumnos cuyo perfil sugiera una historia de actos violentos, por lo
se la define en este trabajo. Sufren el poder del Estado punitivo pues
que en toda la ciudad, las familias más esforzadas presionan a sus
 36/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
se priva a sus poblaciones de la presencia de adultos con buen estado
de salud y en edad laboral. Sufren el poder de las organizaciones de-
licrivas que imponen normas en la población tanto de manera directa.
(mediante la organización de partes de esa población) como indirecta
(por medio de las conductas que generan en la población en general,
por ejemplo, la tenencia de armas para la defensa personal). Sufren
el miedo como cosa de todos los días; la identidad de la víctima de
un delito es una de las pocas identidades valoradas que se consigue
sin dificultades.
Aunque todas estas realidades empíricas son innegables, no llegan
a contar toda la historia. Los estadounidenses de piel blanca no son
inmunes al sistema de justicia penal. En 2004, había 465 hombres
blancos en la cárcel por cada 100.000 fuera de ella, menos de 1/7 de
los 3.405 correspondientes a la población negra, pero más del doble
del porcentaje total de reclusos blancos en 1970. Es cierto, la idea de
que el «guero» contemporáneo y la prisión contemporánea son un
todo integrado (Wacquant, 2000a, 2000b) puede ser una interpreta-
ción convincente. Pero también las marcas del miedo al delito, y la
valorización de las víctimas, también se ven con nitidez en barrios
suburbanos de clase media y alta (Davis, 1998). Esto no significa
que gueto y suburbio sean la misma Cosa. La situación del niño de
doce años encerrado por sus padres en su departamento de un barrio
deprimido del centro de la ciudad por temor a los enfrentamiento s
con traficantes de drogas o policías armados (o, en un sentido literal,
encerrado en un centro de detención juvenil) no es la misma que la
del niño suburbano de doce años que se encuentra encerrado entre
calles sin salida, centros comerciales y restaurantes de comida rápida
por temor a los pedófilos ya los asesinos en masa. Pero más allá de
las fronteras de la clase y la pertenencia étnica, hay una innegable
similitud estr.ucturaLen-las_formas de pensar, conocer y actuar que
conciben y justifican dichas prácticas.
Posibilitar y autorizar
Las características más visibles y mejor tratadas de la gobernanza
a través del delito se vinculan con las prácticas de sancionar, reprimir
y privar de la libertad a las personas.' Pero gran parte de la tarea
~~~~,,,,,,,,~.~'"'!f"~.'~~""""_""'-'" m =..•..". m. __ _ _._ _ o
I'~
PODER, AUTORIDAD Y JUSnCIA PENAL I 37
d€J~obernar a través del delito consiste en equipar a los ci~dadanos
'.t5~i la bús~ueda mdlVl~ual (aunque v_alorada por la SOCIedad)de
se.-gJ1Jidady justicia, y guiarlos en esa busqueda. Ya no se trata de la
t~réa de imponer disciplina o sanciones a una mente resentida y un
C!é·~Herpo que se resiste. Muchos expertos en la materia han observado
¿Gimo el «miedo al delito» se ha transformado en una meta definida
~J;lque se orientan las acciones del Gobierno; una cuestión menos
tratada es la de la ventaja relativa que supone apuntar hacia el «mie-
. do al delito» y no al «delito» mismo. La policía y las cárceles operan
¿0lh personas que, por su nivel de socialización o por la construcción
$o<;:ialque se hace de ellas, oponen una elevada resistencia ante tales
esfuerzos de gobernanza. En cambio, la población de los que son
cóntrolados mediante el miedo al delito y la valoración de las vícti-
mas está constituida en su mayoría por individuos más motivados a
brindar su conformidad.
Múltiples centros de poder
De todas las ramas del derecho, el derecho penal es, tal vez, el que
más se asocia a la soberanía y al monopolio del Estado sobre los me-
dios legítimos de la violencia," y por lo general sólo algunos organis-
mos del Estado. La percepción tiene bastante de verdad si se piensa en
el enorme y creciente sistema de justicia penal, pero los efectos de la
gobernanza a través del delito exceden a los dirigentes políticos del Es-
tado en sus formaciones más soberanas: también alcanzan a personas
en puestos que los hacen «responsables» de otros, como los directores
de escuelas secundarias, los ejecutivos de empresas y los padres. Las
conductas calificadas de delictivas constituyen fuertes incentivos para
la adopción de acciones estratégicas por parte de sujetos de poder en
diversos contextos institucionalés. Los capítulos 6, 7yS-ofrecen ejem-
plos de cómo el delito influye en la lucha por el control y el poder en el
seno de las familias, las escuelas y las empresas.
Uno puede verse tentado a tratar la situación como una historia,
~ según la cual el control del delito surge del soberano, y se extiende
'a¡j,
!l>
más y más en la cotidianeidad de la vida diaria por intermedio de
todo tipo de personas encargadas de gobernar en el ámbito priva-
do. Sin embargo, hay circunstancias en que se introduce el delito en
~'.
 ~v, \Jvuc"",," A I liAVt::i UtL UtLlTO
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL I 39

un marco más horizontal, como cuando en una disputa laboral una

amenaza o una denuncia de victimización por parte de una persona
contra otra tiene por objeto influir sobre la dirección. En otros casos,
la iniciativa puede surgir del Estado, pero luego es utilizada por los
cuadros directivos de empresas para ampliar sus propias necesidades
de control.
El Estado sigue siendo un centro de gobierno a través del delito
de gran influencia, por lo que dedicamos la primera parte del libro
(capítulos 2 a 5) a la descripción de cómo, de algún modo, el delito
ha logrado captar la imaginación de quienes ejercen el poder del Es-
tado. Sin embargo, no es que el poder del Estado se haya ampliado a
través del delito, sino que la importancia que el Estado ha conferido
al delito deja fuera a otros tipos de oportunidades, que, si el orden de
prioridades en materia de problemas públicos fuera distinto, podrían
ocupar un espacio más prominente; por ejemplo, un Gobierno cuya
obsesión fuera gobernar a través de la educación podría producir
toda clase de incentivos para definir a los individuos Como eficientes
o deficientes en materia educativa, o capaces e incapaces (Zimring y
Hawkins, 1997).
La guerra contra el delito y la crisis del liberalismo del New
Deal
Al proponerme Contestar de qué manera la guerra contra el delito
transformó el gobierno, busco recorrer un camino que otros se en-
cargaron de abrir. Se puede mencionar una cantidad de obras de im-
portancia de las décadas de 1970 y 1980 (Hall y otros, 1978; Peeley
y Sarar, 1980; Scheingold, 1984; Cohen, 1985). En The Politics of
Street Crime (1991), Stuart Scheingold afirmaba que la politización
del delito-er-a en gran medida una respuesta a la crisis gubernamental
de las décadas de 1970 y 1980, cuando parecía que tambaleaba la
capacidad del Gobierno nacional para manejar una economía que
en las décadas de 1950 y 1960 había producido índices de riqueza
elevados y en constante crecimiento. Para los políticos que busca-
ban competir por el poder en esas épocas peligrosas, transformar la
preocupación de los estadounidenses por la decadencia de la civili-
dad y el rumbo de la economía en relatos sobre el delito callejero
s~ponía un gran incentivo (y, al menos en esos términos, bajar las
·.e~:peCtativas sobre lo que el Gobierno podía llegar a hacer al respecto
¡ "·~ainbiénlo era).
scheingold propone también una crítica esclarecedora del funcio-
namiento de la política del delito cuando analiza el extremismo del
dj~curso sobre el delito en el plano nacional, en contraste con el más
.moderado en el plano estadual. Los dirigentes con cargos estaduales
tienen más oportunidades de poli tizar el delito pero, según Schein-
gGld, también son más susceptibles de tener que rendir cuentas por la
implementación o no de las políticas que proponen, lo cual les impi-
de aprovechar sin restricciones el atractivo político de las narraciones
intencionadas sobre el delito y el mal. En el campo político nacional,
en cambio (así como en estados como California, tan grandes que
poseen una dimensión protonacional), la distancia entre los 'princi-
pales dirigentes políticos del poder ejecutivo y legislativo y la 'pobla-
ción que representan es tan grande que terminan por conformar una
«comunidad imaginaria» en la que se pueden movilizar los miedos
vinculados con el delito sin necesidad de rendir cuentas al respecto si
no se obtienen los resultados prometidos (Anderson, 1983).
El libro Making Crime Pay: Law and Order in Contemporary
American Politics, de Katherine Beckett (1997) realiza un estudio de-
tallado de encuestas de opinión y discursos políticos para analizar la
evolución del sentimiento popular y la movilización política en torno
a la cuestión del delito. Beckett demuestra con datos fidedignos (al
menos para las décadas de 1960, 1970 Y 1980) que la opinión públi-
ca siguió a la movilización política, y no a la inversa. Para explicar
los móviles de los políticos, Beckett argumenta de manera convincen-
te que la política racial constituyó un factor dominante. En un princi-
pio, la cuestión del delito fue explotada por políticos blancos del sur
del país que, para poder resistir la fuerza del Movimiento a favor de
los Derechos Civiles y sus reclamos, buscaban un terreno más firme
que los supuestos beneficios de la segregación. Más adelante, los po-
líticos republicanos que procuraban atraer a los sureños demócratas
decepcionados con el partido utilizaron el delito corno una señal im-
" plícita de que compartían los resquemores de esos votantes.
'ij
:¡,
La obra de David Garland The Culture of Control: Crime and So-
©
cial Order in Contemporary Society (2001a) [La cultura del control.
Crimen y orden social en la sociedad contemporánea, 2005] ofrece

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••...• t-v f Iit-\Vt.0 UtL UELlTO
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL f 41

tanto una lectura de la práctica yel discurso de la justicia penal con-

penal que encarnan tal mentalidad) no sólo determina las
temporánea como una teoría sobre el modo en que el orden político
HV'-"'v Ylas prácticas en materia de delito,sino que, además, influ-
en Estados Unidos y el Reino Unido se reestructuró a través del mie-
.en el tono y la dirección del Gobierno en general, sobre todo en lo
do al delito. Según Garland, el surgimiento de los encarcelamientos
e atañe a otras políticas para manejar a los pobres.
masivos y la politización del delito reflejan una transformación fun-
"Asu vez, dicho complejo se ve afectado por cambios de orden
damental en lo que podemos llamar la experiencia política de la vida
, social y demográfico. Garland destaca el importante papel
en las sociedades modernas. Desde tal perspectiva, la conjunción de
que Ies cabe a los cambios en las estructuras sociales, sobre todo en
las crisis sociales de las décadas de 1960 y 1970, la inflación, los
la formación urbana / hipersuburbanización, y en la fragmentación
disturbios civiles, las luchas políticas y sindicales (estas últimas, sólo
de Ja familia, producto del ingreso de las mujeres en el mercado la-
en el Reino Unido, pues los sindicatos estadounidenses ya estaban
boral y de la delegación del cuidado de los niños a espacios a cargo
moribundos mucho tiempo antes) y, sobre todo, los elevados índices
~e profesionales. Pero para Garland, el delito mismo, el verdadero
de delincuencia logró socavar el orden político imperante en el pe-
delito, acaba por ser el impulso social que cumple la función de crear
riodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. En Estados Unidos,
~l complejo del delito. Es cierto que los cambios económicos, geográ-
era un orden político ligado al New Deal y sus sucesores, y en ambas
ficos y demográficos alimentan el aumento del delito que se iniciara
sociedades, con una visión asistencialista que buscaba proveer dispo-
en la década de 1960, que de por sí se encontraba sobredeterrriinado
siciones de seguridad colectivas, lo que Garland denomina «proyecto
de la solidaridad social». por la gran cohorte de nacimiento de posguerra yel creciente bienes-
tar económico tanto en E.U.A. como en el Reino Unido. Pero al mis-
Las políticas penales que habían prevalecido en ambos países an-
mo tiempo, debido a la distancia entre la vida familiar y la laboral y
tes de la década de 1980 eran parte de esa estrategia más amplia de
su fragmentación, tales cambios generaron en forma independiente
gobernanza asistencialista. Con las políticas penales orientadas a la
una inquietud por el delito cada vez mayor. El complejo del delito
rehabilitación se promovía un tipo de proyecto solídario, pues legi-
constituye una respuesta (mediada, no obstante, por la política y los
timaban un reparto equilibrado de los riesgos entre los delincuentes
medios masivos de comunicación) ante las nuevas realidades de la
presos y -la sociedad. Instituciones como la libertad condicional, la
experiencia vivida en lo que Garland denomina «sociedades con al-
probatíon y la justicia juvenil reflejan la voluntad de asumir riesgos
tas tasas de delito» (2001a, pág. 139).
con los delincuentes y de reducir el riesgo de daños adicionales que
En la década de 1960, en Estados Unidos se registró un aumento
puede acarrear el encarcelamiento en los adultos. Las nuevas políti-
en los índices de delitos, entre ellos los de aquellos que más impac-
cas penales adoptadas en la década de 1980, que adquirían una acti-
to tienen entre la gente común, como los robos o los homicidios
tud pragmática en la gestión de riesgos de poblaciones presuntamen-
de personas desconocidas. Sin embargo, más importante aún es que
te peligrosas combinada con una punitividad populista, pertenecen a
la experiencia del delito también creció, a veces de manera directa,
un orden político distinto, y en muchos aspectos, sirven para conso-
aunque por lo general, a través de los medios, los políticos y la ex-
lidarlo. El nuevo orden fomenta la responsabilidad personal más que
periencia de otros miembros de la comunidad.' Tales formas de co-
la distribución colectiva de riesgos, y ofrece mínimas garantías en
nocimiento del delito ayudaron a socavar el orden político del New
materia de protecciones contra el daño económico; las nuevas leyes
Deal y se convirtieron en un aspecto importante del paisaje en el que
penales, de un alto contenido moralista e impuestas con dureza, pro-
operaban los nuevos abordajes de gobierno. Pero en la década de
meten una protección casi total contra el delito y, al mismo tiempo,
" 1960, debían competir con otros conocimientos sobre riesgos que
enfatizan los peligros que acechan en el mundo aun cuando se adop- 'O
:'o
(\)
tenían el mismo efecto en el orden político imperante, como el cono-
ten las medidas que proponen como de máxima necesidad. Lo que
cimiento sobre el cáncer y el medio ambiente, el conocimiento sobre
Garland llama un «complejo del delito» (un conjunto de principios
los peligros de los defectos de fabricación de los automóviles y el co-

~";"~~~~~.,~"""",.;~."""~,.",,,, "="'''·==''"'"~''''''''M'>.'
 PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL / 43
42/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

relaciones de variables que (pese a su comprensible y, tal

nacimiento sobre los engaños y ocultamientos en el Gobierno. Tanto:
'lfiHudible complejidad) en principio deberían arrojar los mis-
en Europa como en Estados Unidos, el orden político de la década de
1ñi~'i~sultados en cualquier momento o lugar si se las reprodujera en
1960 se vio cuestionado por el surgimiento de nuevos movimientos
sociales, grupos «posmaterialistas» constituidos en torno a ideales e
iqrJrl;;t €xacta. Aun cuando no manifiesten una adherencia explíóta
",;a.l::rtit1ddocientífico, la mayoría de los estudios adoptan la premisa
identidades, y no a partir de los intereses económicos clásicos del si- .'.
glo veinte. Muchos de esos grupos se formaban como respuesta a los
&¡~1Íú~ es fundamental establecer las causas de la «guerra contra el
nuevos riesgos (el Victims' Rights Movement, a favor de los derechos
lt\liió» para emprender la tarea de revertir o incluso de modificar el
de las víctimas, es quizás el que ha tenido más éxito). Pt'Ódeso.
~~.;lúl cuestión de la causación es fascinante, pero, en última instan-
Pero, ¿por qué logró el delito prevalecer por sobre los otros peli-
,_~,Cirtenos importante que la cuestión de lo que la «guerra contra el
gros que en las décadas de 1960 y 1970 tuvieron la oportunidad de
convertirse en el eje de la reconfiguración del modelo del New Deal
B2htp» le hace a la democracia norteamericana, a nuestro sistema
-3{, ernamental y judicial, y a la sociedad abierta de la que hemos
para una era posindustrial? Entre los competidores se encontraban el
_do a lo largo de nuestra historia. Para responder al «por' qué»,
cáncer (y otros peligros de naturaleza ambiental); la seguridad de los
studiosos de la «guerra contra el delito» nos han brindad01expli-
consumidores; la violencia; y la salud mental. Como demuestra Gar-
land (2001a), la «experiencia» generalizada de la criminalidad no es
,c:ii:1Ihn
es pormenor izadas de los mecanismos que vinculan la guerra
_,J~~ifámbios en el Estado y la sociedad. En el próximo capítulo repa-
en absoluto anterior a las estrategias políticas ni independiente de
'\iJ:}~~r.~inoslos puntos centrales de esos trabajos, aunque con una visión
ellas; en todo caso, mantienen una relación de interacción. Los po-
~?f'~lli~sflexible de los supuestos causales, para formular una explicaóón
j,",.' !:.

líticos comenzaron a recurrir al delito como vehículo para construir " -, "o .
un nuevo orden político antes de que se registrara el boom del delito. ::;,¡j";1,' a~s(;:tiptiva del fenómeno.
';.~f~De hecho, el verdadero problema eraJa crisis del orden político
Algunos de ellos, en especial los del sur del país, vieron que el delito
&"&éFNew Deal, tanto en el plano político como en su capacidad de
era una vía de escape útil para dar marcha atrás en el apoyo explícito
~jercer el poder de manera efectiva, para el cual el «problema» del
de la segregación racial legal en el área de educación y otros servicios
delito constituía, en cierto modo, una solución. Al recurrir al delito
públicos (Beckett, 1997). Otros, como Bobby Kennedy, eran progre-
para redefinir el estilo y las ambiciones de gobierno, los líderes po-
sistas en busca de problemas sociales que les sirvieran para elaborar
. líiicos aprovecharon una preferencia cultural ya existente entre los
estrategias de gobierno innovadoras que no estuvieran tan ligadas a
norteamericanos: la preferencia por las narrativas políticas donde
las burocracias centralizadas como la gobernanza tradicional de la
se destaca la responsabilidad y voluntad personales por encima del
New Deal. En sus primeros años como procurador general, Kennedy
contexto social y las restricciones estructurales a la libertad, y que
puso a la delincuencia juvenil como prioridad para la intervención
pueden hacerse realidad sin modificar en lo esencial el statu quo de la
federal e instauró una serie de estrategias locales que anticipaban lo
riqueza y el poder (Scl1eingold, 1991). Sin embargo, más determinan-
que luego iban a ser las esrraregias.de.la-Gran Socied-ad en-eH30bier"'-
te aún era el hecho de que el delito, por una serie de motivos indepen-
no de Johnson.
dientes y, en gran medida, fortuitos, estaba mucho mejor habilitado
La mayoría de los trabajos que estudian la «guerra contra el de-
como camino para la innovación gubernamental que la mayoría de
lito» y otros fenómenos asociados muestran al Estado y la sociedad
los demás programas rivales, sobre todo aquellos que servían para
norteamericanos como una función de una conjunción de factores
~ tratar los nuevos riesgos y nuevos movimientos sociales de la década
sociales, económicos y políticos que también han sufrido en el perio-
do en cuestión. Se trata, desde luego, de un tipo de abordaje común : de 1960.
Empecemos por advertir que la estructura constitucional de Es-
en las ciencias sociales: como las ciencias naturales, a las que siguen,
tados Unidos impedía la formación de un Estado de bienestar desa-
se parte del supuesto de que los asuntos humanos pueden explicarse
 44 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DElITO
rrollado COrnolos que se instauraron en la mayoría de las sociedades
europeas más conservadoras en el aspecto cultural (Caplow y Simon,
1998). Los complejos problemas estratégicos derivados de la división
de poderes, así como la separación entre el Gobierno federal y los
estaduales, hacen que la conformación de un Estado de bienestar ple-
no, según el modelo de los que se crearon en la mayoría de los países
de Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial, sea
virtualmente imposible en Estados Unidos. Las formas de welfarismo
que llegaron a promulgarse, tales como los programas de asistencia
médica Medicare y Medicaid, quedan inhabilitadas por disposicio-
nes constitucionales según las cuales cualquier programa de gran
alcance puede ser objetado por minorías que cuentan con respaldo
financiero; que requieren la duplicación de administraciones y agen-
das; y que invitan a la adopción de tácticas de selección negativas por
parte de Estados que compiten para atraer a las empresas y excluir a
los ciudadanos dependientes.
La forma más directa de revitalizar el orden político del New Deal
en las décadas de 1950 y 1960 hubiera sido restablecer el poder del
movimiento sindical organizado que, en gran medida, quedó frac-
turado por la ley Taft-Hartley cuando, con la excusa de combatir el
comunismo, se limitó en forma sustancial el poder de organización
de los sindicatos (Geoghegan, 1991). La oposición a los trabajadores
por parte de los republicanos y los demócratas del sur del país con-
denaba al fracaso cualquier intento de implementar una estrategia de
ese tipo durante los Gobiernos de Kennedy y Johnson. En rigor, las
propias organizaciones laborales existentes se mantenían bastante
indiferentes ante el derrumbe del sindicalismo en el sector industrial,
con tal que no se viera afectada la capacidad de obtener aumentos
salariales para los que seguían afiliados. Ante la ausencia de un mo-
vimiento sindical capaz de organizar a los estados antisindicales del
sur, en muy poco tiempo la desindustrialización erosionó las econo-
mías de las mismas ciudades en donde el Neu/ Deal había construido
su base política, como Detroit, Cleveland, St. Louis y Seattle.
Otra estrategia para continuar lo iniciado con el New Deal era
expandir los programas de seguro social para las clases trabajado-
ras y medias. Un buen ejemplo es el programa Medicare, propuesto
por el presidente Lyndon Johnson y sancionado por el Congreso en
1965. El presupuesto de Medicare, producto de la última legislación
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL /45
surgida del Neu/ Deal y última iniciativa de importancia antes de que
s~:declarara la guerra contra el delito en 1968, resultaba deficitario
de.sde su concepción, ya que se compensaba a los médicos con ta-
-rif<Ís'muy cercanas a las que habían cobrado en el sector privado,
".r¡
yiquedaba atado a la inflación pues permitía que aseguradoras sin
suficiente respaldo financiero regularan los valores de los servicros
. rfiédicos (Beschloss, 2001, pág. 240). En cualquier Estado de bienes-
tar europeo, los médicos se veían obligados a aceptar una reducción
significativa en sus honorarios a cambio de la garantía de recibir una
compensación, o a arriesgarse a quedar sometidos a una supervisión
gubernamental estricta en materia de tarifas y elección de profesiona-
les. El elevado costo de Medicare echó por tierra cualquier esperanza
¡
qrte hubiera podido albergar el presidente Johnson en cuanto a la
~ósibilidad de conseguir un plan sanitario nacional para toda 'la po-
blación y siguió obstaculizando cualquier intento serio de expandir
la cobertura sanitaria en años recientes. En la práctica, la capacidad
que tiene un pequeño grupo de senadores de frenar casi cualquier
legislación (problema que sigue teniendo vigencia) garantiza que los
grupos de poder siempre puedan conseguir que sus necesidades se
vean satisfechas, e impide así la reforma radical de todo servicio social
importante, ya sea en el área de la salud, la educación o las pensiones.
Otra alternativa posible de gobernanza en la década de 1960 era
el ambientalismo. Ya en la década de 1950, el miedo al cáncer había
llevado al Congreso a sancionar leyes muy severas que prohibían la
presencia de carcinógenos en los productos alimenticios. Pero cuan-
do se sancionó la Ley de Protección Ambiental en 1970, durante la
presidencia del republicano Richard Nixon (de por sí, un indicio del
potencial de gobierno que encierra el ambientalismo), la industria ya
había demostrado su capacidad de utilizar la justicia para posponer
durante años la prohibición de una sustancia química yrrrtrltiplicar
en forma exorbitante los costos de la regulación. La Ley de Procedi-
mientos Administrativos, adoptada por la primera mayoría republi-
cana en la Cámara de Representantes después de los años de mayor
esplendor del New Deal, permitía que las decisiones de los entes de
_~ regulación fueran sometidas a revisiones reiteradas en la justicia fe-
! deral, donde los estudios jurídicos de primer nivel (cuya actividad se
vio sumamente beneficiada gracias a la ley) podían mantener los ca-
sos en litigio sin resolución durante años. Si bien las expectativas de
 46 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
gobierno se mantuvieron hasta la llegada de Reagan y sus políticas
desregulatorias en 1980, como vehículo práctico de gobernanza el
ambientalismo estaba muerto.
El crecimiento del debido proceso en las décadas de 1960 y 1970
planteó importantes obstáculos constitucionales a la expansión de
otras formas de gobernanza interna. El sistema de salud mental (que
en la década de 1950 sumaba la misma cantidad de internos que las
cárceles en la década de 1990) había sido vaciado para la década de
1970. En parte, el ímpetu se debió al atractivo que ejercían las nuevas
políticas favorables al tratamiento comunitario de los enfermos psi-
quiátricos, facilitado por la aparición de nuevas drogas que servían
para controlar los síntomas psicóticos. La ampliación de las protec-
ciones constitucionales de debido proceso contra el procedimiento de
internamiento civil también contribuyó a dificultar el internamiento
involuntario prolongado de los enfermos psiquiátricos. El resultado
fue que no sólo se volvió imposible revertir el proceso de desinstitu-
cionalización cuando quedó en evidencia que la promesa de instau-
rar un modelo de tratamiento comunitario no se iba a cumplir, sino
que, además, se eliminó cualquier posibilidad de adaptar los modelos
de salud mental existentes a problemas tales como la drogadicción,
la violencia familiar y los delitos sexuales.
La ampliación de los derechos de debido proceso tuvo un efecto
similar en el programa federal Aid to Families with Dependent Chil-
dren [Asistencia a familias con hijos dependientes, AFDC por sus
siglas en inglés] (para muchos, el equivalente a «bienestar social» en
E.U.A.). Hacia la década de 1970, el AFDC era objeto de un pro-
ceso de demonización por parte de las clases medias y trabajadoras
blancas, que denunciaban que se trataba de un subsidio a pobres que
no merecían el beneficio. Pero si en la década de 1960 un Gobierno
de cualquier signo político hubiera intentado revisar los requisitos
para otorgar asignaciones monetarias a los pobres con argumentos
paternalistas, y exigir conductas mucho más estrictas para su obten-
ción, el programa propuesto hubiera tenido que enfrentarse a duras
acusaciones de racismo en el plano político, como también a cuestio-
namientos judiciales sobre la base del debido proceso.
Es probable que el programa más promisorio para reconfigurar
la gobernanza del New Deal en la década de 1960 fuera el propio
Movimiento de los Derechos Civiles. La cuestión racial había sido,
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL /47
sin lugar a dudas, el defecto más flagrante del New Deal. Como con-
cesión al Sur, base garantizada para el Partido Demócrata, Franklin
Roosevelt había excluido en forma deliberada a la mayoría de los
trabajadores afroamericanos de las principales protecciones labora-
les instituidas con el New Deal, y se los había vuelto a discriminar
cuando después de la Segunda Guerra Mundial se otorgó una ola
de beneficios a veteranos y otros ciudadanos (Cohen, 2003). Para
mediados de la década de 1960, el movimiento, cuyo vocero público
era el brillante orador y visionario Martin Luther King, Jr., de la
Conferencia Cristiana de Líderes del Sur había obtenido importantes
triunfos en la Corte Suprema y en el Congreso al conseguir la sanción
de la Ley de Derechos Civiles en 1964. Más aún, Lyndon johnson,
quien ganó las elecciones presidenciales por amplia mayoría en ese
mismo año, adhirió al movimiento y declaró en forma explícita que
en la segunda mitad de la década se ocuparía de implementar su
agenda. Los derechos civiles parecían ofrecer un camino lleno de po-
sibilidades para la reconstrucción de la gobernanza en la segunda
parte del siglo veinte y, de hecho, muchos de sus objetivos se hicieron
realidad. Sin embargo, los caminos abiertos quedaron bloqueados
cuando la agenda del delito tomó la delantera a mediados de la dé-
cada de 1970.
A fines de la década de 1960, las principales reformas que exigía el
Movimiento de los Derechos Civiles eran el cumplimiento efectivo de
la desegregación en las escuelas y de las leyes antidiscriminatorias en
materia de vivienda y empleo. Pero a comienzos de la década de 1970,
una serie de fallos judiciales impidieron en la práctica que estos objeti-
vos se pudieran alcanzar. El golpe de gracia lo dio el fallo de Milliken
v. Bradley (1974)8 que frenó el traslado en autobús entre distritos para
favorecer la desegregación. Milliken convierte en letra muerta el im-
perativo desegregacionista de Brown v. Board of Education (1954-)9- -
en los grandes centros urbanos, que tuvieron que asumir en soledad el
peso de unos objetivos de imposible cumplimiento; mientras tanto, las
municipalidades de los suburbios, producto del fenómeno de la huida
blanca, », quedaron habilitadas para establecer enclaves cuya pobla-
" En inglés, se denomina white flight al proceso por el cual la población blanca,
por lo general de clase media o media alta, abandona las ciudades con altas
concentraciones de población no blanca para instalarse en los suburbios. [T.]
 48 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DEliTO
ción era casi en su totalidad blanca y donde se operaba como si 1954
nunca hubiese existido. Decisiones como la de Milliken sancionaban
a los partidarios de la eliminación de la segregación y premiaban a
quienes habían desafiado el objetivo social de la integración. Resulta
irónico que cuando unos pocos años después el esfuerzo integrador
colapsó por completo, los críticos apuntaran a la inevitabilidad de la
resistencia popular antes que a las decisiones judiciales que hicieron de
la campaña de desegregación un modelo de fracaso.
Pero los progresistas que buscaban un modelo que avanzara so-
bre el del New Deal no fueron los únicos que no lograron aportar
alternativas viables a la gobernanza a través del delito. En esos años,
los conservadores atravesaban un proceso de reconstrucción y bus-
caban armar una nueva agenda en torno a los temas principales de
la campaña de Goldwater: el anticomunismo, los derechos de los
estados, la desconfianza hacia el estilo de gobierno propio del New
Deal, el apoyo a la imposición pública de los principios morales de
la mayoría y, ya entonces, el aumento del delito en las calles. Salvo
la cuestión del delito, los grandes objetivos de la agenda conservado-
ra eran imposibles de alcanzar ya sea en términos constitucionales,
o por la dificultad que supone cambiar las políticas establecidas en
el sistema legislativo estadounidense. Un buen ejemplo es el de la
moral pública. Ya antes del ascenso actual de la Derecha Cristiana,
los conservadores sociales reclamaban mayores protecciones para la
moral pública bajo la forma de medidas de censura, plegarias en las
escuelas, sanciones penales para los delitos contra la moral públi-
ca y la criminalización de la sexualidad fuera del matrimonio. Pero
casi todas estas propuestas fueron rechazadas por la Corte Suprema
desde la década de 1950 en adelante, incluso bajo la presidencia de
derecha de Rehnquist.
El delito, en cambio, resultó una hermmienta invalorable- para
el Gobierno. Como el poder de criminalizar conductas y sancionar
con severidad las violaciones a la ley que la Constitución confiere al
Estado quedaba fuera de toda discusión, la capacidad del Estado de
iniciar acciones drásticas Contra delincuentes con condena constitu-
yó un mecanismo de acción constitucional sin parangón. y era un
camino que tanto conservadores como progresistas iban a tomar con
vigor. Tal hipótesis puede parecer contraintuitiva por dos razones, las
cuales requieren de una explicación.
¡mu~ k'-,I.'S,n .•t, !'"~~-==a: _ -:=-.~ __ ,_~
PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL I 49
C"Eh primer lugar, los Gobiernos estaduales gozan de amplios pode-
rJ..s'pára controlar el delito con las fuerzas policiales de que dispone;
i ~~f'o en el caso del Gobierno federal, qui~n nunca gOZ? de poder~s
;:.'Ítolicialesplenos, tales pode~es se ven limitados a funciones especi-
fi~as ligadas a determinadas jurisdicciones federales (por ejemplo, el
c~rreo, el sistema bancario o las reservas federales). En segundo lu-
g~r, se creía que la revolución del «debido proceso» había represen-
-tadO un serio obstáculo para el control policial al dificultar la tarea
policial y aumentar los costos de la imposición de penas.
e La primera restricción es muy real y contribuye a explicar por qué
los propios estados se colocaron a la vanguardia en la utilización de
Jajusticia penal para gobernar, sobre todo en las décadas de 1970 y
1980. Pero la ausencia de jurisdicción federal sobre los delitos que
,16s estadounidenses más temen, esto es, los enfrentamientos violen-
, tbscon desconocidos en las calles, no significó un impedimento para
que los sucesivos Gobiernos federales gobernaran a través del deli-
to. La guerra contra las drogas iniciada por el presidente Nixon en
1971, e intensificada por casi todos los presidentes que lo sucedieron,
cae bajo jurisdicción federal porque involucra actividades comercia- ,
les interestadua1es o internacionales. Al fomentar la creencia de que
el tráfico ilegal de drogas era una de las causas de la delincuencia
violenta urbana, la guerra federal contra las drogas se ha convertido
en parte integral de la vida norteamericana, incluso en comunidades
locales donde el delito no tiene gran incidencia (véase más arriba la
discusión sobre el caso Pottawatamie). Otro método cada vez más
usado por el Gobierno federal para intensificar la guerra contra el
delito en el ámbito estadual y local es la sanción de leyes que aportan
fondos fiscales federales para programas locales a cambio de la adop-
ción de determinadas iniciativas federales, por ejemplo, las llamadas
reglas truth-in-se-ntencing,que-r@-gulan la-imposición de-penas flr-e-
porcionales al delito y condicionan la asignación de fondos federales
para las cárceles a la adopción por parte del estado en cuestión de
leyes y normas que exigen que los reclusos cumplan un 85 por ciento
o más de su sentencia nominal.
Según una línea argumental que permanece inalterable desde la
'O
::,
<J década de 1960, las restricciones constitucionales a los métodos de
investigación po1icia1es afectan la efectividad de la policía y, por con-
siguiente, de las sanciones penales. Si fuera cierto, se trataría de un
 PODER, AUTORIDAD Y JUSTICIA PENAL I 51
SO/GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

dtog . Se hallaron cigarrillos de marihuana cerca del predio de la escuela.

factor de desaliento importante para la gobernanza a través del delito. as
Pero las investigaciones empíricas indican que los reclamos contra la
b una ocasión, la policía encontró drogas y objetos relacionados con su
,c,:onsumo en un automóvil conducido por un miembro de la organización
Corte Suprema tras la ampliación de las garantías de debido proceso
FU1:U Fanners of America». Board of Education of Independent School
a los presuntos autores de delitos en la década de 1960, según los re
Dútrict N° 92 oi Potawatomie County v. Earls , 834-5 (2002).
cuales «la policía estaba maniatada», no tenían ningún asidero. Son 4. Board of Education of Independent School District N° 92 of Po-
pocos los casos que se pierden como consecuencia de una restricción tawatoriúe County v. Earls, 834 (2002).
para detener a un sospechoso o del requisito de cumplir con la lectu- 5. Una clara excepción se encuentra en Garland (2001), quien sostiene
ra de las advertencias de Miranda antes de iniciar un interrogatorio con firmeza que quienes han sufrido los efectos más profundos de la expe-
a un detenido (Davies, 1983). Las limitadas restricciones a las penas riencia del delito a gran escala son las poblaciones de clase media, que tanta
recogidas en la Octava Enmienda se han aplicado sobre todo a las importancia tienen para los políticos de las sociedades liberales.
condiciones en las cárceles. Todo indica que las intervenciones judi- " 6. Es obvio que la afirmación es una verdadera exageración pata un país
ciales destinadas a garantizar mejoras en las condiciones carcelarias ~ ton 250 millones de armas en manos privadas.
, 7. Durante mi infancia en el barrio Hyde Park de Chicago, varias veces
influyeron para que los estados renovaran las cárceles y establecie-
fui testigo de conversaciones de mis padres con sus amigos donde relataban
ran controles burocráticos modernos (Feeley y Rubin, 1996). Pero la
las experiencias de personas alas -que habían robado a punta de pistola
consecuencia ha sido, en la mayoría de los casos, que las cárceles se
cuando iban de sus casas al trabajo, o mientras hacían las compras, o al salir
volvieron sistemas penitenciarios más gobernables y más fáciles de
'o entrar de sus automóviles.
operar aun con niveles de encarcelamiento cada vez más altos. No
8.418 U.S. 717 (1974).
se ha impuesto casi ningún límite a la cantidad de tiempo que puede
9.347 U.S. 483 (1954).
durar una condena. En resumen, entre los grandes problemas socia-
les que acosaban a Estados Unidos en las décadas de 1960 y 1970, el
delito fue el que menos resistencia política o legal opuso a la acción
gubernamental.

Notas

1. 536 U.S. 822.

2. Vernonia School Dist. 47J v. Acton, 515 U.S. 646 (1995).
3. El Distrito Escolar de Vernonia, en cambio, como lo señaló la jueza
Ginsburg en su disidencia con el fallo Earls, declaraba que «un importante
segmento de la población escolar, en especial quienes participan de activi-
dades deportivas interescolares, se encontraba en un estado de rebelión [...]
alimentado por el abuso de alcohol y drogas, como también por percepcio-
nes erróneas sobre la cultura de las drogas en el estudiantado». 536 U.S.
822, 849, Ginsburg, ]. en disidencia, cita de Vernonia School Dist. 47J v.
Acton, 515 U.S. 646, 649. El juez Thomas describía las pruebas presentadas
.
'O
::,
en el caso Earls de esta manera: «Los profesores testificaron que habían vis- Q

to alumnos que parecían estar bajo los efectos de drogas y que habían oído
charlas entre alumnos donde hablaban abiertamente sobre el empleo de
2

«EL ACUSADOR EN JEFE»

La autoridad ejecutiva y la guerra contra el delito

Que el poder ejecutivo se encargue del orden público no es nada

nuevo. En las sociedades europeas, desde los inicios del Estado-
nación un aspecto central de la presencia local de los gobernantes
históricos era la jurisdicción sobre los delitos graves. Incluso antes,
quienes gobernaban territorios pequeños reivindicaban el poder de
castigar como una característica definitoria de su mandato. De he-
cho, la noción misma de poder o dominio territorial deriva de la no-
ción de peligro. Ingresar a un dominio significa colocarse bajo la pro-
tección del poder violento encarnado en el príncipe. Resulta tentador
interpretar la tendencia de los políticos en.los.sistemas políticos con-
temporáneos a abogar por la mano dura en la lucha contra el delito
como una vuelta, o al menos un gesto, hacia el antiguo modelo de
poder ejecutivo. Lo reconocemos cuando nos referimos a los «jefes»
de la droga o cuando los políticos compiten para pedir penalidades
cada vez más altas para un delito determinado. Pero tales ecos mo-
nárquicos no reflejan el tono profundamente liberal y democrático
de la guerra contra el delito. Si la expansión del papel del ejecutivo
en la era de la guerra del delito puede asociarse con algo en nuestra
genealogía política, no es tanto con la imagen del soberano como
vengador sino con una de las instituciones más estadounidenses y
democráticas que existen, la del fiscal local.
El fiscal es, desde tiempos históricos, un funcionario de relevancia
dentro de los sistemas justicia y gobierno de E.U.A., sin equivalente
exacto en otros sistemas, que cuenta con facultades profundas pero
restringidas y el derecho a representar a la comunidad local en su
conjunto. Sin embargo, en las últimas décadas del siglo veinte, la
guerra contra el delito redefinió el papel del fiscal, que se convirtió
en un importante modelo para la autoridad política, al tiempo que
se confería a los fiscales enormes competencias en lo referido al bien-
 54/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
«ELACUSADOR EN JEFE, / 55

estar de las comunidades donde no se prestaba debida atención a la __ ;al como modelo para elliderazgo. Para ser un mandatario de
accountability'" democrática.
. acusatorio no hace falta buscar de manera literal la condena le-
Se trata, en gran medida, de un producto de la crisis del modelo de sanción de los delincuentes, aunque puede ser necesario un fuerte
liderazgo político moderno en E.U.A. característico del New Dea!, de una ciudadanía que busca la venganza y la incapacitación.
como se expone en el Capítulo 1. Desde Roosevelt hasta Reagan, los giro en el modelo de liderazgo en el poder ejecutivo puede
presidentes se presentaban como poseedores de una experticia y tec-
"'-C<L.seen distintos ámbitos. Por empezar, opera en el nivel de
nología, tanto en el plano económico como el diplomático I militar, ietórica política. Las campañas electorales para los cargos de al-
que los capacitaba para obtener prosperidad y seguridad para todos gobernador, procurador general » y, sobre todo, presidente de
y cada uno de los estadounidenses de buena voluntad. El sistema de se han transformado, en parte, en una lucha por quién se
experticia se expuso y difundió gracias a la expansión de los medios dispuesto a ir más lejos en su papel de acusador. Los manda-
de comunicación masiva. El modelo sirvió de ejemplo para goberna- deben mostrar que se identifican con la experiencia de victirni-
dores y alcaldes con cargos de toda la línea de gobernanza, que se
ón delictiva y con el deseo de venganza que provoca (Scammons
inspiraron sobre todo en Franklin D. Roosevelt y sus múltiples face- !'_,W7~+f-D"hurg,1969; Dionne, 1991). Por lo general, esto se, logra
tas, desde «Dr. New Deal» hasta «Dr. Win the War». x- Los adminis-
'f
____ el apoyo explícito a la pena de muerte o alguna otra forma
tradores de instituciones privadas y públicas también adoptaron, en
mayor o menor grado, el modelo del New Dea!.
Be sanción extrema para aquellos delincuentes que personifican el
liPo de monstruos más temidos por la ciudadanía. Ya en el ejercicio
El asesinato de John F. Kennedy marca el inicio de un periodo
de la autoridad, la máxima exhibición de fuerza que puede dar un
de crisis para el modelo de líder político del New Deal. La muerte
mandatario es cuando logra aislar un hecho de ilegalidad y reclama
de Kennedy simbolizaba del modo más dramático posible el fracaso
accountabi!ity. Los líderes políticos incorporan la cuestión del delito
del poder ejecutivo, un gobierno federal que ni siquiera servía para
ya sea mediante la identificación con la policía, como lo hizo el al-
ocuparse de la supervivencia física del máximo mandatario. Tras el
calde de Nueva York Rudolph Giuliani durante la década de 1990,
estallido de la guerra en Vietnam, donde la presencia norteameri-
o con sanciones de gran dureza como la pena de muerte (defendida
cana se había intensificado por decisión de Kennedy, la crisis se vio
por George Deukmejian, de California, y George Pataki, de Nueva
exacerbada por las reiteradas revelaciones de mentiras vertidas por
York), o condenas de prisión de cumplimiento obligatorio para los
funcionarios del poder ejecutivo. El problema de los escándalos y
delincuentes armados. De vez en cuando acaban en bandos opuestos,
los engaños continúa afectando como una suerte de mal endémico
como cuando Giuliani echó al jefe de policía Benjamin Bratton, que
al liderazgo político contemporáneo. Por otra parte, la pérdida de
había tenido un desempeño exitoso en su cargo, o cuando Pataki
confianza en las distintas formas de experticia (tales como la econo-
retiró de la investigación del asesinato de un policía a un fiscal al que
mía, la psicología, la criminología y la sociología) que en una época
consideraba poco proclive a pedir la pena de muerte.
se identificaban con elliderazgo del New Dea! suponen otro golpe
al modelo. También- opera en.el.nivel, del.conocimiento.y el poder, en el que
los políticos se relacionan con los ciudadanos a través de los medios
En el vacío creado por las diversas crisis, políticas y discursivas, del
estilo de gobernanza característico del New Deal, el delito ha apunta-
':.En E.U.A., el procurador general o attorney general está al frente del Departa-
mento de Justicia de la Nación y cumple la función de representar al país en materia
,. Véase nota en pág. 21. [T] legal y asesorar al presidente y su gabinete en cuestiones legales. El cargo es similar
al de ministro de justicia en otros sistemas. Por otra parte, el solicitar general, de-
En alusión a una declaración ante la prensa en 1943, en la que Roosevelt
'o· ,.
pendiente del Departamento de Justicia, representa al Gobierno de E.U.A. ante la
pronunció la frase «Dr. New Deal has given way to Dr. Win the War» [«El Dr. New
Deal ha quedado reemplazado por el DI. Ganar la guerra»]. [T] Corte Suprema cuando el Gobierno es parte en un caso. Ambos funcionarios son
designados por el presidente. [T]
 56 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
y otras instituciones. Los alcaldes, gobernadores y presidentes care-
cen de las atribuciones necesarias para procesar delincuentes, pero
sí poseen la capacidad política de definir sus objetivos en términos
acusatorios y de formular otras cuestiones políticas valiéndose del
lenguaje de la inseguridad pública y la indignación por el delito.'
Un ejemplo claro es el del presidente George W. Bush, dirigente que
no pierde ocasión de definir cualquier amenaza a la ciudadanía (ya
sea el analfabetismo o las armas de destrucción masiva) como una
forma de victimización personal, obra de delincuentes intencionados
y pecaminosos. Los mandatarios políticos de este tipo, en especial
los gobernadores y procuradores generales, prometen fortalecer la
efectividad de los fiscales con la imposición de penas más severas, la
restricción de procedimientos ventajosos para la defensa y la elimi-
nación de obstáculos judiciales que impiden el cumplimiento efectivo
de las sanciones más duras, sobre todo la pena de muerte. Si en los
ciclos electorales recientes no ha habido mucho debate acerca del
delito es porque en general los candidatos ya han sido seleccionados
en virtud de su capacidad de maximizar la actitud acusatoria,? Un
aspecto menos estudiado es la forma en que el nuevo modelo ha
transformado la organización del poder ejecutivo. Tanto en el nivel
estadual como federal, se registra un aumento de la influencia de la
oficina del fiscal general sobre la toma de decisiones de política y
sobre el jefe de gobierno.
La enorme ampliación de las sanciones penales y el nuevo estilo de
legislación penal (véase el Capítulo 3) también está transformando
el papel tradicional del fiscal (Walker, 1993; Humes, 1999; Stuntz,
2001, 2006). Entre las transformaciones que se vienen registrando,
es probable que la más destacada sea el importante avance del poder
de los fiscales a costa del de los jueces, las autoridades que otorgan el
beneficio de la libertad condicional y los ab0gades-defensores.
pecto de una cuestión de máxima importancia como lo es la sanción
que recibirán los acusados si se los condena, los fiscales han ganado
tanto poder que hasta la función de recabar datos propia del juez y
del jurado ha quedado eliminada en un sentido real. Por ejemplo, se
implementaron diversos tipos de esquemas de condenas de imposi-
ción obligatoria que permiten que los elementos que determinan la
presentación de cargos penales por parte del fiscal constituyan un
factor central cuando se dicta la condena de prisión. En la mayoría
.EL ACUSADOR EN JEFE» I 57
de los estados, quienes deciden si los menores delincuentes deben
permanecer en un tribunal juvenil, donde reciben sanciones rehabili-
tadoras y condenas de prisión breves, o si deben pasar aun tribunal
;omún, donde pueden llegar a recibir condenas de prisión prolonga-
das, son los fiscales. En tanto y en cuanto tales decisiones se tornen
sobre la base de la discrecionalidad, más que de la ley en el sentido
convencional del término, cabe preguntarse si tiene algún sentido el
derecho penal sustantivo que se enseña en las facultades de derecho
de las universidades norteamericanas.
Al convertir al fiscal en un agente con muchas más potestades en
la guerra contra el delito, los cambios en las leyes también han hecho
del acusador político uno de los agentes más importantes de los Go-
biernos locales, con un enorme potencial para afectar las vidasde los
ciudadanos. Los más afectados son los habitantes de zonas urbanas
donde los elevados índices de delitos violentos, la intensa presencia
policial y las crecientes tasas de encarcelamiento están reconfiguran-
do la comunidad en el plano demográfico, social y económico. En
muchas de las áreas más pobres de las ciudades estadounidenses, el
encarcelamiento de personas (por lo general, jóvenes de sexo mas-
culino) constituye el principal gasto, ya sea público o privado, para
las comunidades donde residen los reclusos, y quienes controlan tal
erogación son los fiscales. Una señal de la creciente participación de
los fiscales en el gobierno es su reclamo para obtener un mandato
amplio que les permita intervenir en las políticas públicas, bajo la
consigna de «acusación penal fundada en la comunidad». El término
designa una gran variedad de prácticas específicas, desde el pago de
servicios sociales que no se vinculan en forma directa con el mante-
nimiento del orden público hasta la persecución de ciertos tipos de
delincuentes a los que se «exilia» mediante la aplicación de severas
leyes federales contra la delincuencia armada.'
Como consecuencia del giro hacia la acusación penal por parte
de los mandatarios ejecutivos y la ampliación del papel de fiscal, el
poder ejecutivo ha quedado estrechamente vinculado con el delito y
con las tecnologías políticas de que se dispone para enfrentarlo. El
resultado es una política de extrema dureza. Mientras los políticos
"
~
©"' exitosos trabajan para re definir la política pública como política pe-
nal, comenzamos a asistir a una competencia abierta entre una serie
de personajes diversos, entre ellos fiscales ad hoc y fiscales federales
 58 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
defensores de alguna causa, que aspiran a conseguir el puesto de acu- .
sadores en jefe. Los fiscales auténticos ejercen un poder extraordina-
rio pero sobre una jurisdicción que es o debe ser muy reducida y un
conjunto de funciones de gobierno limitadas. Aun así, la influencia
del fiscal en la política y la cultura de E.U.A. supera con creces su
jurisdicción, incluso en su actual forma ampliada, debido a la cons-
trucción de un modelo de dirigencia basado en la figura del acusador,
promovido tanto por la cultura popular como las noticias verdaderas
(y desde ya, las prácticas reales). El modelo está conformado por una
serie de elementos característicos de la imagen popular del fiscal:
1. Los fiscales defienden a las víctimas.
2. Las víctimas sólo buscan que se reconozca la verdad de la vio-
lación de la que han sido objeto y que la pena que se impone a
los autores de la violación la valide.
3. Los fiscales son los únicos que pueden ayudar a las víctimas a
alcanzar sus objetivos, y el modo en que lohacen es aumentan-
do el aislamiento social y la distancia moral de los acusados o
sospechados de cometer delitos.
En el siguiente apartado se describen algunas de las características
institucionales que hacen del fiscal estadounidense un poderoso mo-
delo de gobierno. Analizaré el modelo en la práctica, deteniéndome
en tres ejemplos del ascendiente de la acusación penal en la política
norteamericana. Gran parte del análisis político de la guerra contra
el delito se ha centrado en presidentes como Richard Nixon y Ronald
Reagan, quienes en sus discursos ponían un énfasis particular en la
dureza de sus posiciones en materia de delito. El primer ejemplo que
estudio se aparta de la figura de los presidentes y se focaliza en la del
fiscal federal, cargo cuya creciente importancia dentro del poder.eje-
cutivo desde la década de 1930 presagia y tal vez'explica la perspec-
tiva acusatoria en la presidencia. En el segundo ejemplo examino el
modo en que la pena de muerte ha contribuido a dotar de renovadas
energías a la función de gobernador (puesto que en una época se cre-
yó que estaba destinado a ocupar un lugar secundario en el Estado
moderno definido por el orden político del New Deal), lo cual, a su
vez, instó a muchos gobernadores a asumir el papel de paladines de
la pena de muerte. El último ejemplo traza una línea entre el primero
-EL ACUSADOR EN JEFE. / 59
y el segundo con un análisis de la creciente importancia del cargo
de gobernador como vía de acceso a la presidencia desde fines de la
década de 1970.
Una institución peculiar: el fiscal en Estados Unidos.
Del protesionatisrno burocrático al complejo de la acusación
penal
La institución del fiscal en E.U.A. parece reunir elementos de di-
versos modelos europeos y coloniales, como el «attorney general» de
Inglaterra, el «Schout. holandés y el «procureur publique» francés.
Sin embargo, hacia mediados del siglo diecinueve, .estas raíces varia-
das se habían entrelazado y fundido para formar unainstitución ne-
tamente estadounidense con características compartidas en todos los
estados, pero que se diferenciaba casi en su totalidad de instituciones
análogas en otras sociedades. El historiador Joan Jacoby resume la
estructura distintiva del cargo (en su forma más habitual) en cuatro
rasgos: (1) no es un puesto privado, sino público; (2) es de carácter
ejecutivo, y no judicial; (3) tiene alcance local, más que estadual; y
(4) es de carácter electivo, por el sufragio directo de los votantes del
distrito (Jacoby, 1980).
Cada uno de estos rasgos confiere alfiscal claras ventajas e incen-
tivos. El fiscal estadounidense era un funcionario público, a diferen-
cia del fiscal en Inglaterra, que hasta fines del siglo diecinueve, en la
mayoría de los casos era privado." El fiscal privado, como la mayor
parte de los litigantes privados, no está obligado a hacer cumplir la
letra de la ley, y suele estar más predispuesto a conformarse con una
compensación económica. La cuestión de quién es el «cliente» del
fiscal estadounidense es.un problema de larga data al que se suele
considerar irresoluble, pero es evidente que en Estados Unidos un
fiscal no es su propio cliente. Ocupa un cargo al servicio de la ciu-
dadanía y se ve obligado a racionalizar las decisiones que toma en
consecuencia.
En cuanto miembro del poder ejecutivo, el fiscal pertenece a la
rama de la soberanía moderna que desciende en forma más directa
de la monarquía. Junto con los alcaldes, gobernadores y presidentes,
dentro de su ámbito los fiscales tienen la potestad de representar a la
- ......•. ..-..l
 60/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ciudadanía en su totalidad. Los controlan las otras divisiones del Go-
bierno, pero no (como sucede en las legislaturas) un principio interno
de división, ni (como sucede en la justicia) una jerarquía de autori-
dad abstracta. En ese sentido, todo mandatario ejecutivo goza de una
suerte de autoridad plenaria. Según la Constitución de E.U.A. y en la
práctica, por ejemplo, los gobernadores reconocen que el presidente
posee mayor autoridad en un enfrentamiento, pero el gobernador
no es un agente del presidente; es un vehículo independiente de la
soberanía popular.
Con algunas notables excepciones, el fiscal estadounidense es un
actor local con una jurisdicción territorial específica que suele ser
equivalente a un condado o una municipalidad. La gran excepción
es el poder de acusación penal del Gobierno federal, que se ejerce a
través de fiscales federales con sede local subordinados al procura-
dor general. En principio, no hay impedimento alguno para que un
estado reorganice a los fiscales según el modelo federal, pero esto no
ocurre casi en ningún lugar. Los fiscales estadounidenses responden
a un electorado muy específico, que por lo general son las mismas
personas que se encuentran bajo la jurisdicción de diversas agencias
de orden público, jueces y abogados defensores. Por ello, las leyes no
son de Texas o de Florida sino más bien de Houston y Dallas, o de
Miami y J acksonville .:
Desde la instauración generalizada del derecho a voto a principios
del siglo diecinueve, lo típico ha sido que los fiscales estadouniden-
ses sean elegidos, lo cual constituye la práctica más extendida en
la actualidad. La idea es que las elecciones conceden la autonomía
necesaria para que los fiscales profesionales ejerzan su facultad dis-
crecional sin restricciones.' Si bien existe la posibilidad de destituir a
un fiscal por haber tomado decisiones con amplio rechazo popular,
el voto suele ser una garantí~d~utonomía para-el fiscal. No es-un
subordinado del alcalde o del gobernador.
En conjunto, todos estos factores han contribuido a dotar a la
justicia estadounidense de un carácter distintivo. Mientras que en la
mayoría de las sociedades, las políticas de justicia penal se deciden
en el orden nacional o provincial, casi todos los condados de E.U.A.
poseen su propia política penal que se basa en los cargos acusatorios
que el fiscal decide o no presentar. Por los mismos motivos, el fiscal
posee un gran poder potencial, pero el cargo tiene un alcance limi-
.EL ACUSADOR EN JEFE, / 61
tado. El poder político de la función de fiscal deriva de que detenta
el monopolio del poder de acusar a otros de cometer delitos penales.
En cambio, en una sociedad donde la función acusatoria pertenece
al ámbito privado, cualquier litigante que se sienta víctima de un de-
lito por parte de un autor identificable tiene la facultad potencial de
presentar cargos ante la justicia. Hoy en día, el poder del fiscal es de
monopolio público casi en todos lados, pero son pocas las sociedades
que dejan el control de ese poder en manos de un único funcionario
de orden ejecutivo. El poder del fiscal estadounidense emana de su
carácter ejecutivo y electivo por el voto de los ciudadanos de un dis-
trito (por lo que su autoridad no depende ni de los tribunales ni de
un funcionario ejecutivo de mayor rango). Como en la gran mayoría
de los casos se trata de un cargo local, posee la facultad de decidir
cuáles son las normas penales de un estado que se deben priorizar ya
que el fiscal goza de una discrecionalidad casi total para presentar o
no cargos contra un acusado.s-
Se sabe que, en términos comparativos, los fiscales estadouniden-
ses gozan de facultades discrecionales extraordinarias a la hora de
decidir si se deben presentar cargos contra un acusado o no. Tam-
bién es un hecho establecido que el puesto del fiscal es uno de los
más políticos y que con frecuencia constituye un paso hacia uno de
mayor jerarquía en el ámbito estadual o nacional. Pero un aspecto
menos observado es el modo en que los fiscales han quedado exclui-
dos del régimen moderno de restricciones y supervisiones en materia
de discrecionalidad administrativa que se aplica a otros actores gu-
bernamentales. Cuando ejercen sus poderosas funciones, entre ellas
la de decidir si un acusado debe o no ser procesado y de qué debe
acusárselo, los fiscales gozan de una discrecionalidad casi ilimitada.
La guerra contra el delito ha transformado el estatus de los fisca-
les en el gobierno de Estados Unidos por distintas vías paralelas. El
endurecimiento de las sanciones penales (que algunos han dado en
llamar la revolución de la severidad) a partir de la década de 1980
ha ampliado las clásicas facultades del fiscal de seleccionar qué su-
jetos debían ser expuestos a un proceso penal y a la posibilidad de
recibir una pena. Es probable que la duración formal de la condena
sea menos importante que la eliminación, tanto en el sistema federal
como en el de muchos estados, de mecanismos «administrativos» de .
liberación, tales como las juntas de libertad condicional, capacitadas
 .EL ACUSADOR EN JEFE»/ 63
62 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

ilribunales penales urbanos de la década de 1960 se caracterizaban

para ajustar las diferencias en las condenas que surgen de decisiones
1p.Círsu burocracia abrumadora. Prácticas tales como las negociacio-
tomadas por los fiscales. El aumento de la cantidad de sentencias
pes para declararse culpable y reducir la condena o el sistema de
condenatorias extremas sin el beneficio de la libertad condicional f
fianzas encarnaban un enfoque profesional y de equipo del procesa-
también contribuye a acrecentar la importancia de las funciones .
miento de los casos, que contaba con el respeto de fiscales, abogados
acusatorias del fiscal. Si presenta cargos contra un sospechoso con
defensores y jueces por igual. El crecimiento del poder tradicional
alguna circunstancia agravante de las muchas posibles, como el em-
del fiscal ha puesto a prueba la capacidad del modelo burocrático de
pleo de un arma al cometer otro delito o la posesión de antecedentes
hacer justicia, aun en la forma inexacta en que lo hacía en el pasado.
penales graves o violentos, en la actualidad el fiscal puede retirar a
Al mismo tiempo, invita a los fiscales a abandonar su perspectiva
una persona de una comunidad por el lapso real de una generación.
tradicional, propia de actores en un proceso acusatorio, y a adoptar
Así como la pena de muerte pasó a ser un factor determinante en el
una perspectiva más acorde con la de funcionarios políticos del po-
nuevo poder de los fiscales, la proliferación de delitos con condenas
der ejecutivo electos, como los alcaldes, los county executiues" o los
de prisión prolongadas ha creado una gran variedad de penalidades
de «muertes menores». gobernadores.
En algunas comunidades, dicho cambio de perspectiva tiene un
Por otra parte, las legislaciones sufrieron modificaciones que otor-
nombre y una narrativa propios: acusación penal fundada en la co-
garon a los fiscales un papel más importante en la determinación del'
munidad (Alfieri, 2002). En un sentido, equivale a que los fiscales
futuro de los menores delincuentes. En el momento de máximo apo-
tengan en cuenta los efectos que pueden tener en una comunidad las
geo del movimiento de la justicia juvenil, en la década de 1970,los
decisiones que toman en materia penal. Para ello, es necesario crear
jueces eran los únicos que podían revocar el derecho de un menor a
nuevos lazos entre la fiscalía y\la comunidad, de mayor alcance que
ser procesado en un tribunal juvenil, donde imperaba el discurso de
las clásicas funciones de víctimas y testigos. Además, implica elabo-
la rehabilitación y se imponían penas de prisión mucho más leves. En
rar nuevas narrativas y nuevas relaciones que vinculen a los fiscales
la actualidad, casi todos los estados habilitan a los fiscales a procesar
con el bienestar de la comunidad y con sus componentes clave, tales
en tribunales de adultos a menores acusados de cometer delitos graves
como los mercados, las organizaciones sociales y benéficas y las ins-
o violentos, y los estados los obligan a hacerlo cuando se trata de de-
tituciones orientadas a la educación moral (como las escuelas y las
terminados delitos violentos. El fiscal hoy hace las veces de guardián
que determina el acceso al proceso juvenil; más aún, dicha función, iglesias).
Durante el Gobierno de Johnson, el Departamento de Justi-
que en otras épocas era prerrogativa de los jueces en el sistema de jus-
cia empezó a promover la creación de fuerzas de tareas federales
ticia penal, ahora culmina en los fiscales. Por ejemplo, las peticiones
y estaduales bajo el mando del fiscal federal de la región en las que
sucesivas de hábeas corpus, mecanismo por el que los prisioneros con
participaran fiscales locales y agentes del orden público estaduales
condenas prolongadas y los condenados a muerte pueden solicitar
y federales.--Dichas fuerzaLdctareas evalúan en forma coordinada
la revisión de sus casos mediante la presentación de elementos nue-
la posibilidad de presentar cargos acusatorios federales, que por lo
vos que no habían sido tomados en cuenta en ocasiones anteriores
general reciben sanciones de especial severidad, poseen potentes ven-
(o a los que no se había otorgado su debida importancia), hoy han
tajas procedimentales y cuentan con el respaldo de recursos federa-
quedado prohibidas por diversas decisiones y normas judiciales. Por
les. El mecanismo se fue intensificando en los sucesivos gobiernos de
consiguiente, en la mayoría de los casos es el fiscal quien decreta si se
dará lugar a la presentación de nuevos elementos o nuevas pruebas. . ambos partidos. Durante el gobierno de George H. W. Bush (1989-
1993) se amplió el alcance de tales medidas con el programa «uieed
Los cambios en la legislación, producto de la guerra contra el de- i
III

lito (véase el Capítulo 3), han ampliado el poder tradicional del fiscal
"En E.U.A., autoridad máxima del poder ejecutivo en un condado [T.).
estadounidense al aumentar la importancia de la sanción penal. Los

V-, I "UO'-KI~AK A rRAVES DEL DELITO
and seed»; por el que, a la coordinación para el mantenimiento.
orden público, se suman iniciativas de carácter general destinadas '3;
estimular las inversiones en las comunidades de las zonas urbanas
más deprimidas. Par su parte, las funcionarios fiscales estaduales y,
locales han implernentado programas similares que combinan el con,
trol del delito con otros objetivos de gobierno y asignan funciones dé
coordinación a los fiscales. La mera dimensión de la población co:
rreccional significa que el poder de las fiscales tiene un fuerte efecto «
(a menuda, no. buscada) en el mantenimiento. del arden social en las
comunidades locales.
El crecimiento. de la importancia del poder de gobierno de los
fiscales es un fenómeno generalizada en toda E.U.A., propia de la'
guerra contra el delito, De una manera más selectiva, estas fiscales
con más potestades han comenzado a elaborar un estilo y una con-
cepción del fiscal muy diferentes, más acorde can las principias de
la guerra contra el delito. Dada la naturaleza local de las tareas acu-
satorias, el panorama que se vislumbra en el nivel nacional es muy
variada. En muchas comunidades, en especial aquellas donde reina
la indignación a raíz de hechas delictivos violentos de conocimierito
pública, algunas fiscales responden de manera directa al potente mie-
do. al delito y al pedido apasionada de castiga que puede generar. En
tales comunidades, la reciprocidad implícita en el antiguo «equipo de
trabajo» de las salas de los tribunales (por ejemplo, Sudnow, 1965)
ha quedado. desplazada por un nuevo modelo en el que el fiscal es
sin dudas la fuerza dominante. Las negociaciones para obtener re-
ducciones de condenas y otras formas de cooperación análogas son
sustituidas par un «compleja de la acusación penal» en el que las
condenas se producen cuando. se las necesita mediante la aplicación
de la presión de la policía y de la población carcelaria, en crecimien-
to continuo (Frisbie y Garrett, 1998). El sistema, que cuenta con el
respaldo de un sistema condenatorio en el que el fiscal tiene la posi-
bilidad de aplicar fuertes penas por medio de una gran variedad de
opciones a su disposición, permite condenar a los culpables a una ve-
locidad cada vez mayor, pero también puede llegar a condenar a un
número desconocido, aunque no. por ello insignificante, de personas
inocentes (Dwyer y otros, 2000).
El periodista Edward Humes realizó una investigación minuciosa
de una de esas comunidades, Kern County, California, y de un fiscal
'!i . ,L-;,-.±e.'~ ,:,24 _ - '..4ft"'I • J: =
:n~ ===.;:¡ -=
,<ELACUSADOR EN JEFE. / 65
d¿-dis electo, Ed }agels,. quien ~~ convirtió en la figura política
trito
.ás'iinportante de la comumdad unhzanda su cargo para responder
~ miedo al delito., y atizada, con pracesamientos de un alto grado
de&amatismo (Humes, 1999). La descripción que Humes realiza de
Kerrt County sugiere que se trata de un lugar extremo incluso para
úl1 ,estado extremo como California (que tiene una de las poblaciones
penitenciarias más elevadas del mundo), pera a grandes rasgos tam-
bi,~nsirve para caractenzar a Estados Unidos como nación:
La región se aferra a su legado de zona de frontera, un sitio tosco
c:r~ado por la fiebre del oro yel petróleo, donde los tiroteos y los lincha-
rn~entos continuaron hasta bien entrado el siglo veinte, y donde el inten-
;' ddaes de imponer el orden público todavía compite con un profundo
eo
"d';'sag por la intervención del Estado, la regulación y la interferencia
rado
,externa en los asuntos locales (pág. 22).
Más allá de las determinaciones históricas, en las décadas de 1980
,'1-'1990 Kern Caunty compartía con el resto de la nación la horrible
s~nsación de que estaban radeados por formas de violencia espanto-
ias; En esos años el país entero se veía atravesado por una ola de mie-
do de particular fuerza vinculada con la existencia de bandas de aco-
sadores infantiles, sobre todo en guarderías infantiles, que incluían
~l'ementos satánicos. En la década de 1980, Ken County procesó a
, . 8'3 persanas por tales delitos y condenó a 40; todas ellas recibieron
. penas de prisión severas (Humes, 1999, pág. 451). Estas tipos de de-
litos no sólo infundían temor en la población. Para muchos, funcio-
naban como la confirmación de un nuevo sentido de la realidad a la
hora de entender la profundidad y la depravación del delito mismo.
Si es verdad que el mundo está repleto de cultos satánicos que bus-
can presas humanas, y que las guarderías infantiles están repletas de
acosadares de niñas, resulta lógico permitir que el control del delito
determine la gobernanza de todo lo demás. Algo semejante es lo que
parece haber ocurrido en Nueva York en 1990, cuando. un grupo de
jóvenes afroamericanos de Harlem fue candenado por una serie de
ataques a personas que se encontraban en el Central Park una tarde
, ~, de primavera, entre ellas una corredora que resultó violada. Está de-
~ mostrado que la edad de los jóvenes, la brutalidad de la violación Y
la creencia, difundida por la palicía, de que los jóvenes se referían a
la actividad de atacar con salvajismo a personas inocentes coma «wild-
-'._ .r~
 66/ GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
i11;g»/ fu~ron factores determinantes para que la ciudad de Nuev'~l:,
York se inclinara por dirigentes que ponían un fuerte énfasis en Lis"
tareas de acusación penal. En 1991, Rudolph Giuliani, fiscal fedé~
ral de alto perfil durante el gobierno de Ronald Reagan, venció er(
segunda vuelta a David Dinkins, el primer alcalde negro de Nueva"
York, con la promesa de acabar con el delito. En 1994, los habitantes;';
del estado de.NuevaYork rechazaron la reelección del gobernador
Mario Cuomo a favor de un político republicano del norte del estado: ~!,
mucho menos conocido, George Pataki, cuyo principal argumento}
de campaña era su apoyo a la pena de muerte.
El miedo al delito constituye un terreno fértil para fiscales ambi-
ciosos que captan el poder político que encierra. El nuevo complejo
de la acusación penal posee una serie de características distintivass
que lo distingue del tradicional modelo de profesionalismo burocrá-
tico moderno. Dichos rasgos, además, contribuyen a explicar por
qué hoy en día el modelo de! acusador constituye un ejemplo tan
fuerte para el poder ejecutivo en general.
Uno de esos rasgos es la hostilidad hacia los jueces. En e! siglo
veinte, lo~ jueces gozaban de un lugar de privilegio, no sólo por sus,
facultades condenatorias, sino también porque eran considerados
mode!osde actores de gobierno. La guerra contra el delito ya ha
transferido a los fiscales gran parte del antiguo poder de los jueces,
pero en ello hay t~mbiénuna dosis de rechazo a la autoridad del juez
(Humes, 1999, pág.)43). En cuanto el nuevo fiscal basa su legitimi-
dad en la defensa de las víctimas de delitos, es fácil concluir que los
jueces actúan con parcialidad si son neutrales (pág. 75). El modelo "
",T:
tradicional exigía el respeto de las decisiones de los jueces, pero el
nuevo fiscal sabe que ha sustituido a los jueces en el papel de agente
de los intereses ciudadanos que más confianza inspira. Asimismo, los
fiscales se muestran cada vez más dispuestos a utilizar los medios de
comunicación para pronunciarse en calidad de voceros de las vícti-
mas de delitos de la comunidad y para reclamar en términos políticos
el dictado de condenas más severas, la construcción de más cárceles
y la remoción de jueces que no aplican mano dura contra el delito
(pág. 77).
Otro rasgo (del que tal vez no haya precedentes en la historia)
es la predisposición que muestran los fiscales contemporáneos a in-
cumplir reglas de conducta profesional. Tal como lo documentan
.EL ACUSADOR EN JEFE, / 67
distintoS casos de exoneración, en muchas comunidades los .fiscales
,?r~{lrrenen forma reiterada en violaciones de normas según las cua-
'~stán obligados a compartir pruebas exculpatorias con la defensa
heck, Neufield y Dwyer, 2001). Muchas de esas normas siempre
6raron la existencia de poderosos incentivos para ganar, pero la
,;gii~rracontra el delito ha contribuido a degradar e! supuesto presti- ,
';:gib'delos deberes éticos, Las conductas impropias de los fiscales no
s~!'encuentran sujetas a ningún tipo de supervisión y sólo se hacen
t\4blicas en casos excepcionales, por lo general sin que se conozcan
',5üm los detalles, Aunque no es posible probar que haya más hechos
dé'~inconducta que en el pasado, es evidente que la guerra contra el
d~tto ha colaborado al desarrollo de una lógica de la conducta im-
,;p~opiadel fiscal desde la propia metáfora de la guerra y la premisa de
'raque parte, que presupone la excepcionalidad de las circunstancias.
Álverse como agentes de la primera línea de combate en la guerra
;c;~~¡;GC;ri.tra
el delito, los fiscales a veces llegan a creer que poseen un man-
;~'j'~.\fatópara ir hasta los límites más extremos de la ley y así enfrentar a
}~~'i;i:'e~ás
fuerzas que, según su visión, son fuerzas del mal.
" ~~~' Si bien la proyección de los fiscales en asuntos de gobierno en
general los coloca en una situación de competencia con otros líderes
políticos electos, el nuevo modelo acusatorio ha influido en esos mis-
mos líderes. Actores de gobierno a los que tradicionalmente se con-
sidera responsables del bienestar general de la población (alcaldes,
gobernadores y presidentes) procuran presentarse en un rol de acu-
sadores como defensores de una comunidad vengativa y defensiva
ácosada por malhechores malintencionados, y proyectar la imagen
de que su poder es sobretodo de naturaleza punitiva. El ejemplo más
visible es el de la exitosa campaña presidencial de George H, W, Bush
en 1988, coherente con el estilo de gobierno que adoptó durante su
presidencia. Desde entonces, la mayoría de los candidatos a cargos
ejecutivos ha adoptado estrategias similares.
El fiscal de la nación: el procurador general y la guerra contra
~ el delito
],
'"
f!J,
La mayoría de quienes han estudiado la guerra contra el delito por
sus efectos en la política y el gobierno de E.U.A, se han concentrado,
 ---- , ··~v
ULL ULLIIV
como es lógico, en la figura del presidente. El aspecto más efectiv¿ de,
la campaña presidencial del republicano Barry Goldwater, en 1964iX
fueron sus diatribas contra el crecimiento del «delito en las calles»':!"
El demócrata Lyndon ]ohnson derrotó a Go1dwater con facilidad
pero no tardó en incorporar la «guerra Contra el delito» a su Gran"
Sociedad. Desde entonces, la mayoría de los máximos mandatario~ ..
del país han buscado establecer con claridad su reputación de lucha-
dores agresivos contra el delito. Richard Nixon basó su campaña de..
1968 en la hipótesis, que desde entonces no se ha cuestionado, de
que la Gran Sociedad (o los programas de asistencia social en gene-
ral) era una de las principales causas del problema del delito. Rona1d.
Reagan buscó su apoyo para la restauración de la pena de muerte eniÍ
California mientras que George Bush, Sr., prometió doblegar a los'
narcotraficantes y se comprometió a aplicar la pena de muerte como-
justo castigo por la comisión de homicidios intencionales. Incluso las
campañas en las que el delito no es un eje visible (las de 1976,1992 y.
2001) a menudo reflejan una situación de impasse entre los partidos'
en materia de control del delito, pues cada candidato plantea posi-
cionestan similares que no queda lugar para realizar ningún tipo de
avance significativo.
Resulta tentador presentar al presidente de E.UA. como una Suer-
te de «comandante en jefe» en la guerra Contra el delito, pero
historia reciente indica que, incluso entre los presidentes más cate-
góricos en este sentido, la situación económica o las relaciones in-
ternacionales tienden a eclipsar las políticas sobre el delito. Desde
Roosevelt, el patrón que se observa en las presidencias sugiere que la
persistente influencia de la cuestión del delito en la rama ejecutiva del
Gobierno federal en general, y de la presidencia en particular, tiende
a instalarse en un eje que va desde el presidente hasta el procurador
general, eje en el que la ley y, sobre todo, el delito, han tenido una
gran influ-encia.-En-urra dinámica que se inauguró en los primeros
días del New Deal, el procurador general ha pasado de ser un fun-
cionario bastante marginal del poder ejecutivo a ocupar uno de los
gabinetes y departamentos más po1itizados de todos.
Con la renovada importancia otorgada a las funciones de acusa-
ción penal, el cargo de procurador general también ha sufrido un re-
posicionamiento. Hoy en día es común que los periódicos se refieran
a los procuradores generales como «fiscales de la nación», pero no
,.~"'7,,""" ¡'''""-ES:i:-v-. ~~=___ _ ~ _
-EL ACUSADOR EN JEFE· / 69
~i'~pre fue así. En el transcurso del siglo veinte, gracias a la acu-
:inblatión de funciones vinculadas con el delito y la justicia penal
(el'FJH, el Servicio de i~migración y naturalización," el Buró federal
.4é.'1?iisiones y el ServICIOde alguaciles federales), el Departamento
:cl~.,justicia de E.U.A. se convirtió en un gigante planetario dentro
del sistema solar ejecutivo. La guerra contra el delito empezó allí y
e p~0VOCÓ un aumento de la influencia del Departamento en los Go-
biernos estadua1es y locales, así como en otras agencias federales. Ha
pasado a ocupar la función que, en muchos sentidos, recayó sobre el
Departamento de Defensa durante la Guerra Fría: la agencia dentro
"tre>larama ejecutiva del Gobierno federal que ofrecía de manera más
H~tura1 una lógica de gobierno dominante, a través de la cual se de-
blan articular y coordinar otras iniciativas.
»A medida que el Departamento de Justicia crecía en dimensión y
. multiplicaba sus funciones orientadas al delito, también aumentaba
la importancia política que el Departamento tenía para el presiden-
,te. La mayoría de los historiadores coinciden en señalar que el car-
-go de procurador general carecía de importancia hasta la llegada de
Homer Cummings, el primer procurador general de Roosevelt, que
logró que el New Deal superara la crisis producida en el proceso de
revisión judicial del proyecto. La crisis ayudó a colocar a la ley en el
centro de la autoridad ejecutiva y transformó la función del procura-
dar general, que dejó de ser un puente entre el presidente y la Corte
Suprema para convertirse en uno de los principales estrategas del
presidente a la hora de lograr la convalidación de sus políticas en la
Corte Suprema. Cummings, comprometido con la agenda del New
Deal de F. D. Roosevelt, encabezó la campaña de descrédito contra la
Corte Suprema e impulsó el llamado «Court-paching plan», iniciati-
va legislativa de recomposición de la Corte.
-Besde entonces, fueron varios -los presidentes destacados que-op-~
taron por nombrar en el cargo a sus asesores políticos más cercanos,
quienes en algunos casos habían sido sus jefes de campaña: es el caso
de Robert Kennedy y su hermano el presidente John Kennedy, [ohn
Mitchell y el presidente Nixon, y Edwin Meese en el segundo manda-
to del presidente Ronald Reagan (N. Baker, 1992). Como sucede con
la mayoría de los demás miembros del gabinete presidencial, el cargo
de procurador general no aparece mencionado en la Constitución,
sino que es una creación del Congreso, que es el órgano que posee
 70 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la autoridad de sancionar todas las leyes necesarias para el funcio-
namiento del Gobierno federal, en este caso, un poder ejecutivo que
funcione dentro de los límites de la ley. En la primera ley que organi-
zaba el poder ejecutivo, existía la figura del procurador general, pero
con rango de subsecretaría (es de suponer que su presencia en las reu-
niones de gabinete dependía de la pertinencia de alguna cuestión de
carácter legal), y, por consiguiente, se le asignaba un salario menor.
Más degradante aún debe haber sido el hecho de que no se previera
un espacio físico para el procurador general, por 10 que es probable
que quienes ocupaban el cargo tuvieran que resignar una gran parte
de sus oficinas privadas para alojar al equipo legal del Gobierno fe-
deral (N. Baker, 1992).
El crecimiento del papel del procurador general, que pasó de ser
un funcionario menor a ocupar un puesto de importancia en un po-
der federal que de por sí estaba en proceso de crecimiento, está aso-
ciado a tres momentos históricos: la Reconstrucción (1865-1875), el
New Deal (1932-1952) y, en mi opinión, la guerra contra el delito
(1965-hasta el presente). A lo largo de la breve década posterior a
la Guerra Civil; el Gobierno federal introdujo una cantidadconside-
rable de leyes y enmiendas constitucionales que crearon las condi-
ciones constitucionales para el nacimiento del Estado administrativo
del siglo veinte. Aunque gran parte de esta autoridad no llegó a ver
la luz, semejante producción de «leyes de alto nivel" sirvió para ele-
var el lugar de la propia ley en el desarrollo político norteamericano
(Ackerman, 1998). La ampliación de las facultades del procurador
general fue una consecuencia lógica de ese proceso. En 1870, el Con-
greso de la Reconstrucción accedió a un reclamo de larga data de los
procuradores generales cuando los puso a cargo del Departamento
de Justicia, al que se concedió autoridad primaria en lo que atañe a la
-f€~pFesen-1;-a~iÉlfl-Iegal
del-Estado en cuestiones 'penales y civiles.
Homer Cummings y la guerra contra el delito del New Oeal
El papel del Gobierno federal en el control del delito creció en
forma apreciable con la adopción de la Ley Seca en 1920. Es cierto
que la Ley Seca consiguió su objetivo explícito de eliminar el co-
mercio legal de alcohol, como también la red de bares legales. Pero
·EL ACUSADOR EN JEFE, / 71
también dio origen a un lucrativo mercado negro que favoreció el
crecimiento del delito organizado y derivó en la participación ge-
neralizada de la población en actividades ilegales, sobretodo como
clientes, pero también como empleados. Para enfrentar la percepción
de que la propia autoridad legal estaba en peligro como consecuencia
del fracaso de la Ley Seca, el presidente Hoover creó una comisión
presidida por un antiguo procurador general, George Wickersham,
para que estudiara el problema de la imposición de la Ley Seca en
particular y la justicia penal en general. Cuando por fin se publicó el
informe, en 1931, los comienzos de la Depresión habían cambiado el
orden de prioridades nacionales y el delito ya no ocupaba un lugar
prominente, pero en el siguiente Gobierno, la información sobre el
problema del delito reunida por la comisión fue fundamental para
el desarrollo de iniciativas destinadas a expandir las funciones de la
gobernanza federal.
La épica batalla entre el Gobierno de Roosevelt y la Corte Supre-
ma en torno a las leyes de recuperación económica hizo del derecho
constitucional, y del derecho en general, una cuestión central para
el poder ejecutivo y algunos temas que en el pasado habían queda-
do en manos del procurador general cobraron una importancia su-
prema. Al concentrarse en las cuestiones de derecho penal que eran
jurisdicción del Departamento de Justicia y su FBI, el Gobierno de
Roosevelt podía reforzar la legitimidad popular del Departamento
en el marco del enfrentamiento duro y prolongado con la Corte Su-
prema, al tiempo que proyectaba en un formato popular un modelo
de poder gubernamental federal (Potter, 1998). En el mismo periodo
se produjo un notable crecimiento de la función penal del Gobierno
federal, consecuencia de que los delitos prohibidos bajo la Ley Seca,
que eran perseguidos en el ámbito estadual, quedaran relegados a un
segundo plano para-el Gobierno federal.xuyn.nnevo foco de interés
era el delito a gran escala (Huston, 1967, pág. 191).
La atención del Gobierno se centraba en un grupo de bandidos, en
su mayoría rurales, integrado por John Dillinger, Bonnie y Clyde, y
la familia Barker, dedicados a robar bancos en localidades pequeñas
mientras se desplazaban de un estado a otro por las rutas abiertas
en la década anterior para el contrabando de bebidas alcohólicas.
Si bien no se lo recuerda como una característica del New Deal, el
hecho de que aun hoy recordemos esos nombres es un testimonio de

72 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la enorme repercusión mediática que tuvieron las iniciativas contra
el «delito a gran escala».
En 1934 se llevó a cabo una conferencia sobre el delito organizada
por Cummings donde se introdujo un amplio plan de reformas, mu-
chas de ellas basadas en las prácticas y los conocimientos recogidos
por la comisión Wickersham. En el discurso de apertura, Roosevelt
(1934, pág. 17) presentó un panorama general de los principales pro-
blemas que enfrentaba el país y recordó que el New Deal se compro-
metía a encontrarles soluciones. Entre esos problemas se destacaban:
• la subsistencia de la población;
• la seguridad de las estructuras económicas de la sociedad;
• la liberación y dirección de las fuerzas vitales que configuran
una vida nacional saludable.
Según el presidente, la lucha contra el delito atravesaba los tres.
«Cornoparte de los grandes objetivos incluimos nuestra lucha cons-
tante para protegernos contra los ataques de los delincuentes y los
elementos ilegales de nuestra población», declaró Roosevelt (1934,
pág. 17). En una referencia explícita a la metáfora de la guerra, Roo-
sevelt instó a los asistentes al evento a colaborar en el lanzamiento de
una «gran ofensiva» contra el delito (ibíd.). Roosevelt llegó a sugerir
el rumbo que debía tomar la agenda del control del delito del New
Deal. La participación del Gobierno federal era importante pero li-
mitada, y no debía buscar sustituir a las fuerzas locales del orden o
la justicia penal de los estados, sino reforzar los mecanismos nacio-
nales de mantenimiento del orden público en una cantidad de modos
distintos.
Es dificil no percibir los paralelismos entre el delito y la depresión
económica en el discurso de Roosevelt. Ambos eran «problemas na-
cionales contra los cuales las formas primitivas de mantenimiento
del orden público [o intervención económica, se podría añadir] no
pueden hacer mucho» (pág. 18). Lo que proponía el New Deal era
mejorar la organización y racionalidad de las instituciones de con-
trol del delito existentes, al tiempo que se aprovechaba la enorme
influencia intelectual y mediática de un Gobierno federal activista
para lograr que la opinión pública retirara su apoyo a los gánsters de
la era de la Ley Seca.
"".•.. p.:s:::::'39Iii! ...u:¡¡¡¡¡¡;;¡:u:;t_
«EL ACUSADOR EN JEFE· / 73
El federalismo basado en el delito quedaba ejemplificado en la
alusión a los «bandidos errantes» como un área de interés clave para
el Gobierno federal (ibíd.). El presidente se refería a las famosas pan-
dillas de delincuentes que se habían convertido en el principal blanco
del FBI en sus muy publicitados Ysangrientos operativos para acabar
con la delincuencia. Los ciudadanos de comienzos de la década de
1930 veían a esos delincuentes como audaces ladrones de bancos
que huían en veloces automóviles fabricados en los años locos de la
década de 1920 Y que se valían de un conocimiento detallado de los
caminos secundarios abiertos por los contrabandistas para escapar
de los agentes de la fuerza del orden locales y estaduales (Burrough,
2004). .
Coma bien señalaran el presidente Roosevelt Y otros conferencis-
tas, los bandidos operaban en una zona bien definida denomidada el
«corredor del delito». Integrado por los estados de Kansas, Missouri
y Oklahoma, era el centro de una línea delictiva que se extendía
desde Texas hasta Minnesota (Potter, 1998, págs. 65 Y 69). El interés
d~ la gestión de Roosevelt por los bandidos de las carreteras sirvió
sobre todo para identificar un ámbito geopolítico que se distinguía
tanto de la soberanía estadual como de la nación en su conjunto, por
lo que constituía un blanco plausible para una intervención por parte
del Gobierno nacional. El «corredor del delito» ofrecía una forma de
pensar la nación como una entidad de la que los estados no podían
ocuparse en forma efectiva porque no estaban capacitados para ello,
pero lo bastante pequeña para quedar bajo la responsabilidad de un
Gobierno nacional sin que eso significara un manejo totalitario de la
sociedad.
El fenómeno de los delincuentes errantes también ponía de mani-
fiesto que en casi todas las comunidades los norteamericanos podían
llegar a experimentar un encuentro directo con delincuentes violen-
tos. Para los habitantes de los aún vitales poblados rurales de la dé-
cada de 1930, si se quería evitar el enfrentamiento con un gánster
judío o italiano bastaba con no ir a Chicago, Detroit o Kansas City.
Pero los bandidos que se desplazaban por las carreteras de la época
~, .
:ij
operaban en pequeñas poblaciones con poca preparación en materia
'Ó
~ ~ de fuerzas de seguridad. Ninguna población quedaba a salvo de la
fJJ
fJJ posibilidad de convertirse en escenario de hechos de violencia impre-
decibles y salvajes.9

74 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Así como el delito constituía una poderosa metáfora de los males
a los que se enfrentaba el cuestionado programa de recuperación
económica del New Deal en 1934, también servía como un medio'
para intervenir de manera directa en la economía. Las primeras eta-
pas del New Deal indican que Roosevelt estaba dispuesto a emplear
las armas de la justicia penal no sólo contra los bandidos, sino tam-
bién contra empresarios contumaces.
Roosevelt pasó a la historia corno el líder que supo transformarse
de Dr. New Deal a Dr. Win the War. Su guerra contra el delito resul-
tó ser un aspecto muy interesante de su Gobierno que nunca llegó a
ocupar un lugar central. La guerra contra la Alemania nazi y Japón
hicieron de la guerra contra el delito un proyecto imposible desde el
punto de vista logística e innecesario desde el político. En retrospec-
tiva, no obstante, es posible pensar la guerra contra el delito del New
Deal como un reflejo temprano de una tendencia central hacia el
gobierno a través del delito, creada por el modelo de poder ejecutivo
centrado en el derecho, del cual surgió, por reacción, el New Deal
como resultado de la dolorosa batalla librada contra la mayoría con- ,
servadora de la Suprema Corte.
Bobby Kennedy: el fiscal como político
Bajo la gestión del presidente John Kennedy (1961-1963) la
cuestión del delito volvió a ocupar un lugar que no había tenido
desde el primer mandato de Roosevelt, y, una vez más, la iniciativa
se sostuvo por obra del Departamento de Justicia y de una fuerte
alianza entre un presidente y un procurador general. Fue en parte
un producto de la especial relación que unía a los dos hermanos.
Casi nadie ponía en duda que el DepartamentCLde-Justicia-na-l-a-se--
gunda estación de mando de la gestión de Kennedy bajo el control
del leal hermano del presidente, responsable de la ardua campaña
que llevara a John a la presidencia en 1960. Si bien el presidente
tenía cierto interés por el tema, fue Robert Kennedy quien, más que
ningún otro funcionario con cargo ejecutivo de la década de 1960,
sentó las bases del gobierno a través del delito. Los dos Kennedy
habían trabajado en el problema del delito organizado en la década
de 1950, John como miembro de la Subcomisión del delito organi-
,EL ACUSADOR EN JEFE, / 75
z,~do del Senado, y Robert como asesor del Partido Demócrata en
;,t~Jisu bcomisión.
:"~,,\ El Departamento de Justicia de Robert Kennedy elaboró un pro-
,,:grama centrado en el delito que proponía al delito como un modelo
Cle'problema con solución federal. Si bien la perspectiva adoptada
~or Kennedy tenía elementos que anticipaban tanto las estrategias
de la Gran Sociedad de Lyndon Johnson como las campañas para
restablecer el orden público emprendidas por Richard Nixon y Geor-
ge Wallace en 1968, Kennedy poseía características inéditas para la
época: su sensibilidad de fiscal, forjada en las muy estilizadas batallas
contra miembros de la mafia y sus abogados, y la comodidad con
i~que se expresaba como defensor de la justicia de la ciudadanía.
, El Departamento de Justicia de Robert Kennedy es recordado por
aspectos de la procuraduría general no vinculados con el delito, en
especial por su acción en favor de los derechos civiles, pero el delito
ocupó un lugar central desde el principio y así lo señalaron los críti-
cos más acérrimos de la gestión (Navasky, 1971).
Es probable que, en términos actuales, el rasgo más reconocible
de las acciones de Robert Kennedy contra el delito fue su persecución
abierta y pública del delito organizado en general y de Jimmy Hoffa
en particular. Desde el cargo que desempeñara en la Subcomisión del
delito organizado del Senado en la década de 1950~ Kennedy halló
una salida a la vía del anticomunismo que definía a la mayor parte de
los políticos de la época. 10 En su calidad de asesor de la mayoría en
la subcomisión, Kennedy operaba como una especie de fiscal ad hoc,
con el poder de interrogar a individuos sospechados de ocupar pues-
tos de liderazgo en el delito organizado y sus aliados en los sindicatos
y las empresas. Entre ellos se encontraba James R .. Hoffa, líder del
poderoso sindicato de transportistas Teamsters, presunto cómplice
del-delito-organizad-o en conspiraciones vinculadas con la conversión
del fondo de pensiones del sindicato que presidía. Kennedy y otros
creían que el enorme fondo de pensiones era la reserva federal del
delito organizado de mediados del siglo veinte." En términos que
luego iban a definir la riqueza moral de la guerra contra el delito,
~ Kennedy caracterizaba al delito organizado como un mal oculto en
'ii
¡¡, la sociedad norteamericana. «La ciudadanía de E.U.A. tal vez no lo
\l
vea, pero eso mismo contribuye a acrecentar el poder del mafioso
para sembrar el mal en nuestra sociedad», declaró (Lowi, 1964, pág.
 .EL ACUSADOR EN JEFE. / 77
76 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

Con la reforma del sistema de caución Robert Kennedy buscaba

143). «Al carecer de contacto directo con la mafia, es muy probable
que más imputados pudieran quedar en libertad mientras quedaban
que el ciudadano norteamericano no consiga ver el motivo de la alar-
a la espera de un juicio. Sin embargo, Kennedy pensaba que la cau-
ma» (ibíd.). Con la ayuda del mafioso arrepentido Joseph Valachi,
ción era un cuello de botella de un sistema judicial que con frecuen-
Kennedy eligió un camino que lo enfrentó en forma directa con las
cia cometía terribles injusticias con los miembros más pobres de la
vastas organizaciones delictivas urbanas de origen étnico (italianas
comunidad, pero no conseguía evitar muchos de los delitos que se
y judías) con las que el presidente Roosevelt y el director del FBI J.
cometían. Al permitir que los recursos económicos de los acusados
Edgar Hoover habían optado por no confrontar. De ese modo, ponía
determinaran quién iba a quedar detenido y quién podía ser liberado,
en peligro la relación con una base de importancia para su partido
el sistema creaba las condiciones para que fueran los más pobres, y
y para la riqueza de su propia familia Y Entre muchos de los que ve-
no los más culpables, los que tenían más probabilidad de ser pri-
neran la posición de Robert Kennedy en materia de derechos civiles
vados de su libertad. Sobre la base del trabajo sociolegal del Vera
y su voluntad de usar el poder ejecutivo para hacer cumplir órdenes
Institute, publicado poco tiempo antes, el Departamento de Kennedy
judiciales ligadas a la desegregación, se suele ocultar o minimizar su
impulsó la sanción de leyes que promovían el uso generalizado del
costado de fiscal." Kennedy tenía una visión más amplia de la justicia
método Vera, el cual privilegiaba los lazos comunitarios por e~cima
social y penal pero, como Roosevelt, veía en el delito un camino para
de los monetarios (Goldkamp y otros, 1995, pág. 7). A dife~encia
construir lazos más fuertes entre el ejecutivo y la masa ciudadana.
de los procuradores generales que intervinieron en fases posteriores
No me opongo en absoluto a que haya más policía, a que mejoren los de la guerra contra el delito, Kennedy se basó en la experticia legal
procedimientos judiciales o a que los centros de tratamiento sean más orientada a las ciencias sociales, como la de Francis Allen de la Uni-
eficaces. Hay que reprimir el delito y proteger a las comunidades [...j. versidad de Chicago, académico de enorme prestigio.
Pero tenemos que destinar igualo mayor cantidad de dinero, recursos Todos estos temas (modernización, justicia juvenil y caución ju-
humanos e imaginación a la prevención de esas primeras violaciones a la dicial) también fueron centrales cuando la guerra contra el delito
ley que marcan el inicio de las carreras delictivas (Lowi, 1964, pág. 25). se declaró en forma plena tras el asesinato de Kennedy en 1968,
hecho que coincidió con la aprobación por mayoría absoluta de la
Si la persecución de Hoffa anticipaba el afán acusatorio que luego
Omnibus Crime Control and Safe Streets Act [Ley general para el
mostrarían John Mitchell, Ed Meese y John Ashcroft, dos importan-
control del delito y la seguridad urbana]. Su prioridad en materia
tes iniciativas del Departamento de Justicia bajo el mando de Ken-
de política penal, la reforma de la justicia juvenil (defendida tanto
nedy (el programa Movilización para la juventud, cuyo objetivo era
ª
alejar los menores del delito e incorporados a la acción comunita-
en la plataforma del Partido Demócrata como en la del Republicano
en la década de 1960) reflejaba un abordaje rehabilita dor optimista,
ria, y sus esfuerzos para implementar una reforma de la caución ju-
muy distinto de la concepción actual de los menores delincuentes.
dicial) anticipaban la guerra contra la pobreza emprendida desde la
Ese optimismo respecto de la rehabilitación que dominaba la justicia
Casa Blanca por el presidente Johnson tras el asesinato del-presidente
juvenil en la época era el mismo que reinaba en las políticas penales
Kennedy. Ambas tenían como beneficiario inmediato los pobres y
surgidas del Departamento de Justicia de Robert Kennedy. Pero en
los grupos minoritarios. Ambas representaban una continuación del
las décadas de 1980 y 1990 se impuso una visión pesimista de los
proyecto (articulado por primera vez por la comisión Wickersham
menores delincuentes, que fue la que dominó las nuevas iniciativas
durante la gestión de Hoover) de modernizar la administración de la
destinadas a que la delincuencia juvenil fuera un punto clave de la
justicia en E.U.A. desde el poder federal. Al mismo tiempo, las dos
intervención federal en las políticas de los estados, aunque esta vez
abordaban aspectos del delito y de su control, que para la percep-
el objetivo era endurecer la punitividad de las sanciones, más que
ción popular de principios de la década de 1960 empezaban a ser un
favorecer la rehabilitación (Feld, 1999).
problema.

/ ~ / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
Es probable que el momento más recordado de la gestión de Ro-
bert Kennedy al frente del Departamento de Justicia sea el enfrenta-
miento con los gobernadores del sur del país por la desegregación
de las universidades estaduales. El método que adoptó en tales con-
frontaciones, sin embargo, revela en parte cómo actuaba su visión
propia del acusador de los poderes del procurador general en un
área poco común para las funciones de acusación penal habituales
del departamento. Kennedy no quería distanciarse de los estados su-
reños antes de la campaña de reelección de su hermano en 1964, por
lo que decidió que el departamento actuara en calidad de fuerza del
orden público, reaccionando ante los fallos judiciales, y de ese modo,
quedaba justificada cada escalada de acción del poder ejecutivo. Para
conseguir que se inscribiera a James Meredith en la Universidad de
Mississippi, el Departamento esperó a que se produjeran disturbios
violentos para poder aplicar en forma directa el poder policial fede-
ral y así trasladar a Meredith al campus de la 'universidad. En vez de
recurrir a la obligación federal de hacer cumplir los derechos consti-
tucionales en el sur, el Departamento de Justicia se posicionó corno
un instrumento pasivo de la ley.
Hoy en día es imposible no recordar a Robert Kennedy sin evocar
su campaña presidencial en 1968, en la que representaba con firmeza
las aspiraciones del Movimiento de los Derechos Civiles, el movi-
miento antibélico y muchos otros colectivos marginados en E.U.A.
Pero en sus años como procurador general, se convirtió en uno de los
primeros políticos estadounidenses en el nivel nacional desde Roo-
sevelt que entendió que el delito era un eje crucial para un gobierno
activista. Más que ninguno de los que lo precedieron en el cargo,
Kennedy hizo que el procurador general fuera el «fiscal de Estados
Unidos». Como sucediera con Roosevelt y Cummings (sólo que más
que ellos), Kennedy combinaba el énfasis en el delito con una fuerte
relación política con el presidente. Los discursos del presidente Ken-
nedy en los últimos meses de 1963 sugieren que pensaba recurrir a
la campaña contra el delito organizado emprendida por el Departa-
mento de Justicia en la siguiente contienda electoral. Su posible rival
ya había dado indicios de su intención de cuestionar la dureza de los
demócratas en materia de delito.
Los Kennedy se proponían revitalizar el modelo de liderazgo del
New Deal con el programa de la Nueva Frontera. La política penal
.EL ACUSADOR EN JEFE. / 79
era apenas una parte de un modelo de la presidencia como gestión
de crisis que pudiera ocuparse de la Guerra Fría, la economía y los
problemas más profundos de comunidades sin acceso a la prosperi-
dad. El asesinato del presidente Kennedy asestó un complejo golpe al
modelo de dirigente heredado del New Deal. El asesinato, en cuanto
fracaso catastrófico de un poder ejecutivo cuyo objetivo central ha-
bía sido protegernos de otras catástrofes (sobre todo, las nucleares),
dejó a la nación sin consuelo por partida doble.
El complejo de la acusación penal
Salvo honrosas excepciones, a partir de Kennedy, todos los procu-
radores generales han mantenido o intensificado el papel de la ley pe-
nal en el mandato y la presentación pública del procurador general."
Nixon siguió los pasos de Kennedy y nombró como procurador
general a John Mitchell, un hombre muy cercano al presidente que
había sido su jefe de campaña. Mitchell era un experto en asuntos
legales empresariales, no un luchador contra el delito, pero dada la
buena recepción que habían tenido las críticas contra el delito duran-
te la campaña de Nixon, Mitchell estaba más que dispuesto a pro-
mover una escalada en la guerra contra el delito corno compensación
parcial por la paulatina reducción de la presencia estadounidense en
la Guerra de Vietnam.
Con Mitchell al frente del Departamento de Justicia, de inmedia-
to se dio marcha atrás con las disposiciones de Ramsay Clark sobre
escuchas telefónicas y otros tipos de pruebas confidenciales. Cuando
era candidato, Nixon había censurado con dureza a la Suprema Cor-
te, presidida por el juez Earl Warren, por favorecer a los delincuentes
y obstaculizar las tareas de mantenimiento del orden público en sus
fallos constitucionales (Nixon, 1968). Nixon tuvo la oportunidad de
realizar numerosos nombramientos en el Tribunal Supremo durante
su primer mandato. La voluntad de fortalecer la posición constitu-
cional del mantenimiento del orden público constituyó un elemento
central en el proceso de selección, como queda de manifiesto en las
primeras decisiones tomadas por los tres jueces nombrados por Ni-
xon durante su primer mandato: Warren Burguer, Harry Blackmun
(con quien los conservadores tuvieron un voto asegurado en temas

~ ~, uu,,~'\I""'" IKAVt::>lJl:L DELITO
penales a lo largo de sus diez primeros años en el cargo) y William
Rehnquist. . del país en reemplazo de Spiro Agnew, que había dejado el cargo tras
Gran parte del programa de Nixon en materia de delito no difería
del de Johnson en cuanto a la necesidad de incrementar los fondos
destinados al mantenimiento del orden público, pero había un indu-
dable acercamiento al rol del acusador, visible cuando Nixon aboga-
ba por la implementación de condenas de prisión más prolongadas,
la detención preventiva de delincuentes «peligrosos» y la reforma del
código penal para fortalecer el poder de acusación penal, medidas
que no llegaron a concretarse. En el marco de las leyes penales fede-
rales, el único recurso directo con el que contaba el Gobierno para
combatir el delito en los centros urbanos era buscar formas creativas
de ampliar normas federales formuladas en la década de 1930 para
luchar contra ladrones de bancos de la época del Dust Bowl. ':.
Nixon y Mitchell consiguieron transformar la guerra contra el
delito de Kennedy y Johnson en un conflicto similar al de Vietnam
gracias a la ayuda de fondos federales y al entrenamiento de fuerzas
policiales estáduales y locales destinadas a librar la guerra. No deja
de ser irónico que los propios Nixon y Mitchell acabaran por ser
los dos ejemplos más dramáticos de criminalidad en los niveles más
altos de gobierno en la historia reciente de E.U.A. Como parte de ese
legado, quienes ocuparon sus cargos en lo sucesivo se han visto per-
seguidos por las sospechas de que podían estar involucrados en deli-
tos o escándalos delictivos (Woodward, 1999). Pero más importante
aún es el hecho de que es el resultado de su propia eficacia y visión
de futuro al hacer del delito una nueva plataforma de gobernanza
ejecutiva nacional.
Los gobiernos de Ford y Carter (1974-1977 y 1977-1981) apa-
recen como una tregua en la escalada de la guerra contra el delito.
Los últimos tiempos de la gestión de Nixon se cargaron a una serie
de=procurádóres generales, entre ellos Mitchell y su sucesor, Elliot
Richardson, quien optó por dimitir para no despedir a su asesor
especial Archibald Cox en la llamada «masacre del sábado por la
':-Durante la década de 1930, el Dust Bowl fue un fenómeno meteorológico
originado en la sobreexplotación del suelo y las persistentes sequías que provocaba
frecuentes tormentas de polvo en las planicies norteamericanas. [T.]
.EL ACUSADOR EN JEFE· / 81
nóche»"- (N. Baker, 1992). Ford primero asumió la vicepresidencia
ser imputado en un caso de corrupción mientras era gobernador de
Maryland. Cuando Nixon dimitió ante la posibilidad de tener que
enfrentar un juicio político en el Senado, Ford asumió la presidencia.
Es posible que la aplicación de la clemencia presidencial para indul-
tar a Nixon haya sido el principal factor de la derrota de Ford por
un estrecho margen en las elecciones presidenciales de noviembre de
1976 ante e! casi ignoto candidato demócrata de Georgia, Jimmy
Cartero Por el momento, la guerra contra e! delito y el nuevo modelo
de acusador del procurador general y el presidente quedaban en sus-
penso debido a un escándalo que cruzaba el delito y la gobernanza de
un modo en apariencia independiente, pero espectacularY
A raíz de la revelación de delitos cometidos por funcionarios del
poder ejecutivo bajo el mando del procurador general y tal vez del
mismo presidente, tanto Ford como Carter buscaron conformar un
poder ejecutivo con límites y en e! marco de la legalidad, por lo que
ambos nombraron procuradores generales cuyo prestigio como pro-
fesionales independientes se basaba en su actividad académica en el
campo del derecho y su actividad profesional en el ámbito privado.
Durante un tiempo, dado el interés en la justicia que suscitara el es-
cándalo de Watergate, el Departamento de Justicia mantuvo un lugar
central en el Gobierno ejecutivo. El Congreso sancionó una serie de
leyes destinadas a restringir los avasallamientos de la privacidad en el
orden público y el privado y a limitar la cooperación de las agencias
de seguridad e inteligencia en el ámbito de! poder ejecutivo federal
(limitaciones que en la actualidad se están levantando en nombre de
la «guerra contra el terrorismo»). La gestión de Carter hizo de los
derechos humanos una piedra de toque de su política externa. En el
ámbit9-iIl-t~rn o, -tll-V'e-Etll@-luE-nar-wntrauna- GreE-i~flt@-i-Ilf1-aei-É>n-y
en-
frentarse a presiones para implementar recortes en el Estado y en sus
funciones regulatorias. En este sentido, se anticipó a sus sucesores
republicanos de la década de 1980. Pero a diferencia de ellos, no se
mostraba dispuesto a reformular la imagen del poder ejecutivo como
"
]
"
¡;¡ ':-Nombre con el que se conoce el episodio político en el cual Nixon forzó el
despido de Cox y la dimisión de Richardson el 20 de octubre de 1973, como conse-
cuencia del escándalo de Watergate_ [T.]
82 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
promotor del bienestar individual de los estadounidenses (vigente
desde la época de Roosevelt) mediante la invocación del delito y de
la capacidad retributiva del Estado. Carter, quien fuera el primero
de una serie de presidentes manifiestamente religiosos, recurría en su
discurso al tópico del perdón y atribuía la crisis que afligía E.U.A. a
un malestar de sus ciudadanos virtuosos, más que a la perfidia de sus
malos actores.
Ni el procurador general Edward Levy, con Ford, ni Griffin Bell,
con Carter, tenían la intención de insistir en el papel de paladines
de la guerra contra el delito. Levy era un profesor de derecho, deca-
no y rector universitario convocado como representante del respeto
escrupuloso de la legalidad. El principal interés de Bell, prestigioso
a bogado de Georgia y expresidente de la American Bar Association,
era la política de la desegregación en las escuelas, que a mediados de
la década de 1970 continuaba siendo un problema práctico que cau-
saba gran preocupación en el Departamento de Justicia y aun más a
un procurador general de los estados del sur.
En los debates llevados a cabo en 1976, los temas de la pena de
muerte y del delito apenas se tocaron, pese a los elevados índices de
denuncias de delitos violentos. Cuando el presidente Ford fue in-
terrogado por la prensa sobre su promesa de intensificar la lucha
contra el delito, reconoció que no era fácil avanzar en ese sentido
cuando no se podía incurrir en nuevos gastos, y propuso la reforma
del código penal federal como una medida de bajo costo. Carter se
abstuvo de atacar a Ford en materia de delito. Una década más tar-
de, quien ocupara el cargo de gobernador de Georgia no iba a poder
evitar estar expuesto de manera constante al problema del delito o
adoptar una posición firme sobre la pena de muerte. Es interesante
que el periodo en que Carter ocupó por única vez el cargo de gober-
nador, entre 1971 y 1975, coincide con un momento en-qu-e-el-rema
de la pena de muerte estaba fuera de la mesa de debate político, pues
la Corte Suprema se encontraba en proceso de evaluar la cuestión
fundamental de su constitucionalidad. Si el delito tuvo algún tipo
de incidencia en el poder ejecutivo durante los Gobiernos de Ford y
Carter, fue bajo la forma de Watergate y en la presencia implícita del
procurador como acusador.
El anticipo más claro de la relevancia que iba a tener la función
acusatoria para los cargos ejecutivos en la década de 1980 se halla,
.EL ACUSADOR EN JEFE» / 83
con toda probabilidad, en las consecuencias derivadas del otorga-
miento del indulto a Nixon por parte de Ford. Como quedó demos-
trado en las críticas que recibiera el presidente Clinton por los indul-
tos que concedió en las últimas horas de su presidencia, la decisión
de indultar hoy se considera un atributo ejecutivo y no judicial. No
se espera que el presidente juzgue si se alcanzó un grado de arrepen-
timiento suficiente, sino que evalúe si la suspensión de las sanciones
que la justicia penal impusiera a un determinado individuo responde
al interés público de las víctimas potenciales. Ford lo veía como una
necesidad de cicatrizar heridas; junto con el indulto a Nixon, tam-
bién otorgó indultos parciales a los estadounidenses que se habían
resistido a ser reclutados para la Guerra de Vietnam. Su mensaje de
sanación y perdón tuvo una recepción mixta y en los debates con
Carter, se le cuestionó en reiteradas ocasiones la decisión de indultar
al expresidente.
Reagan conocía por experiencia la importancia de la cuestión del
delito desde sus años de gobernador de California. Si bien el delito
no era el eje de su política en California, en la campaña de 1966 hizo
de la cuestión de la pena de muerte por homicidio uno de los puntos
que lo diferenciaban del entonces go bernador Pat Brown. Aunque
durante su mandato autorizó la ejecución de condenados a muerte,
Brown se oponía en forma pública a la pena capital por motivos
religiosos y morales. En un marco de crecimiento de las tasas de ho-
micidios a escala nacional, Reagan sentó las bases de un modelo que
luego iba a alcanzar gran popularidad al argumentar que la ecuación
moral de Brown equivalía a identificarse con el asesino antes que con
la víctima.
El primer procurador general de la era Reagan, WiIliam French
Smith, era un abogado comercial de California con importantes co-
ne:xciones-eIl-el-PaFt:iEie-Republicano,pero sin-experiencia-en la gestión
pública del delito. Al convocar a Edwin Meese, un guerrero contra
el delito y asesor personal de confianza del presidente, como sucesor
de Smith, Reagan volvió al modelo de Kennedy y Nixon. Meese era
un fiscal de carrera, uno de los pocos procuradores generales que te-
a~ nían antecedentes en la función antes de asumir el cargo, y su carrera
13,
i'o
@ política estaba atada al aumento de la delincuencia. Había sido fiscal
adjunto de distrito en Alameda County, California, donde se encuen-
tran las muy politizadas ciudades de Oakland y Berkeley, durante
 84 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
el periodo más intenso de actividad política radical y conflictos con
la policía en la década de 1960. El gobernador Reagan hizo salir a
Meese del anonimato en parte por su actuación en la guerra pública
contra Berkeley. Meese se convirtió en asesor político de Reagan e
intermediario del movimiento de base de propietarios de derecha en
California y el resto del país, para quienes el delito era un importante
motivo de preocupación.
Una vez en el cargo, Meese hizo valer su trayectoria como fiscal
de primera instancia lanzando una feroz campaña contra la regla de
exclusión que habilitaba a los tribunales a negarse a aceptar pruebas
obtenidas en contravención de los derechos del acusado consagra-
dos en la Cuarta Enmienda. Desde su puesto público de procurador
máximo de la nación, Meese llegó a atacar en forma abierta hasta
a la conservadora Corte de Burger, a la que denunció de traicionar
a las víctimas inocentes por negarse a rechazar la totalidad de los
precedentes sentados por la Corte de Warren que incorporaban dere-
chos para los imputados de delitos penales. «Ni Mapp [v. Ohio], ni .
Miranda [v. Arizona] sirven para ayudar a ninguna persona inocente.
Ayudan a los culpables», declaró Meese (Baker, 1992, pág. 92). Mee-
se fue incluso más allá que Nixon y Mitchell al cuestionar en público
si la Corte Suprema era el árbitro definitivo sobre el significado de
la Constitución. El ataque pronto arrojó abundantes frutos. A partir
de mediados de la década de 1980, la Corte comenzó a decretar im-
portantes excepciones a la regla de exclusión de la Cuarta Enmienda.
Primero fue la decisión de abandonar los estrictos requisitos proba-
torios que regulaban la emisión de órdenes judiciales basadas en da-
tos de informantes anónimos, en 1983; un año después, el Tribunal
admitió una excepción de «buena fe» al requisito de que la policía
debía actuar a partir de órdenes judiciales obtenidas de manera ra-
zonable. __
George H. W. Bush, vicepresidente de Reagan que luego lo su-
cedió en el cargo, rompió con el modelo vigente al erigirse en un
guerrero contra el delito más prominente que el procurador general.
La campaña presidencial de 1988 fue aun más lejos que la de Ni-
xon en 1968 y marcó la aparición, por primera vez, del argumento
de la guerra contra el delito corno principal motivo para elegir un
presidente (Dionne, 1991). Entre las declaraciones de campaña más
recordadas se encuentran las acusaciones contra el candidato demó-
.EL ACUSADOR EN JEFE, / 85
11 crata Michael Dukakis, a quien se vinculó con el permiso de salidas
transitorias otorgado a un prisionero llamado Willie Hartan, que se
fugó durante una salida, secuestró a una pareja y violóa la mujer.
Dukakis también era acusado de ser permisivo en materia de delito
por oponerse a la pena de muerte. Bush hizo más que aprovechar las
vulnerabilidades en el historial de Dukakis o su imagen fría y tecnó-
crata; en sus propios discursos, Bush describía un panorama de su
presidencia en el que el delito operaba corno problema central.
En el discurso de aceptación de su nominación, pronunciado en
1988, Bush ya había dado indicios de que el delito no era un proble-
ma social más, sino una metáfora en torno a la cual se podía expresar
una variedad de necesidades populares, una metáfora de la cual se
extraía una conclusión fundamental: la necesidad del castigo y,de un
Estado punitivo. Bush retornó una de las grandes causas conserva-
doras de fines del siglo veinte (y uno de los pilares más inmediatos
de las victorias electorales de Ronald Reagan en 1980 y 1984) para
caracterizar la inflación como un fenómeno análogo al delito:
Hay millones de estadounidenses de edad mayor que sufrieron el bru-
tal embate de la inflación. Hemos conseguido arrestarla; y no vamos a
dejar que quede en libertad con un permiso de salida. Vamos a mantener
los fondos de la Seguridad Sociala salvo de quienes quieren dilapidarlos.
A las personas mayores del país les digo: «Ustedes vuelven a gozar de
la seguridad, que es su derecho, y no voy a permitir que se la vuelvan a
quitar» (Bush, 1988).
Las personas mayores, importante base de apoyo para el Partido
Demócrata en décadas recientes, se sienten más vulnerables que otras
ante la inflación y el delito. El discurso de Bush enlazaba ambos te-
mas. Reagan y Bush habían derrotado en 1980 a una gestión demó-
crata a la que.se culpaba de ser incapaz de bajar las tasas de inflación
(sin importar que la inflación se había gestado durante los Gobiernos
de Nixon y Ford). Al hacer alusión a los permisos de salida, el discur-
so vinculaba con astucia a Dukakis y Horton con Carter y el estan-
camiento económico de fines de la década de 1970. La referencia a
los permisos de salida también apunta a una forma común de poder
gubernamental que Bush deseaba reivindicar: la reclusión y la cárcel.
Se debía actuar para contener tanto el delito como la inflación, si no,
eran una amenaza para los ciudadanos vulnerables.

____.".n" rI ,"flVt~ utL DELITO
Bush definió su poder de jefe ejecutivo adoptando la funciónq'e
acusador más que cualquier otro mandatario máximo de Estado§:. ,
Unidos hasta entonces. En el mismo discurso de aceptación, Busll
prometía castigar con penas severas a los autores de actos ilícitos, ya
fueran narcotraficantes o intereses creados anónimos que impulsa,~;'
ban el gasto federal y la demanda inflacionaria. Fueron promesas que"
se vieron cumplidas durante su presidencia, en la cual crecieron los
índices de encarcelamiento y se consolidó la influencia de las sancio-,
nes en general y de las penas de reclusión y exclusión en particular.
Bush cambió el rumbo de la guerra contra el delito en una nueva
dirección, hacia condenas de prisión más largas para los traficantes
de drogas y la pena de muerte para los llamados zares de la droga
condenados por homicidio. El nuevo rumbo quedó plasmado en una 1 preferencia ante un problema social.
frase de guión cinematográfico que Bush pronunció en su discurso de',
aceptación: «You're history» [«Están acabados»].
Clinton venció a Bush porque logró neutralizar la ventaja que le
daba a Bush su identificación entre presidente y fiscal adoptándola
para sí. En su calidad de gobernador de un estado sureño (Arkansas),
Clinton podía utilizar un mecanismo que Bush sólo podía promover
en teoría: la pena de muerte. En un momento de particular dramatis-
mo, Clinton abandonó la contienda durante las cruciales elecciones
primarias de New Hampshire para regresar a su estado y supervisar
la ejecución de un prisionero con capacidades mentales reducidas
que había matado a un agente de policía. Clinton había asimilado las
lecciones políticas de 1988 y estaba preparado para igualar a Bush
en materia de punitividad hacia el delito y las drogas. Ya en el cargo,
firmó la totalidad de las leyes sancionadas por el Congreso por las
que se extendían las penas o se restringían los derechos de los prisio-
neros. Como Bush, Clinton iba a ser un guerrero contra el delito más
ferviente aún que su procuradora general, Janet Reno, que favorecía
secretamente-la-reha-bílitación y en lo personal se oponía a la pena
de muerte.
Pese a lo reñido del resultado, la elección de Georgé W. Bush en
2000 marca el inicio de un periodo de estabilidad para el modelo de
acusador. Durante la campaña presidencial no se generaron grandes
polémicas en torno al delito, sobre todo porque no había muchas di-
ferencias visibles entre los dos candidatos en lo referido a la duración
de las sentencias de prisión o la pena de muerte. En el proceso elec-
'_1[ !La¡:¡ . """!7::' _
"EL ACUSADOR EN JEFE· J 87
,~, J..>
~',' ~~.'"
"t6~alque lo condujo a la gobernación de Texas, Bush había hecho de
.ii'¿'elincuencia juvenil uno de los cuatro grandes temas por los que
'ataCaba a la popular gobernadora Ann Richards. La gobernación
d~ tex
as
trae consigo la gestión del sistema penitenciario más im-
?
;pb~tante del país ~l más activo en cuanto a ~aimposición de penas
de 'muerte. Este ulnmo factor puede haber Sido determlilante en el
rechazO a Bush en estados sin compromiso partidario como Oregon
y Wisconsin durante las elecciones presidenciales. En su primer año
en el cargo, George W. Bush no se volcó hacia la lucha contra el de-
Úto.'co la misma firmeza que su padre lo había hecho en la guerra
n
contra las drogas, pero optó por adoptar medidas más punitivas, se
~esistió al relajamiento de las severas leyes penales vigentes Y aprove-
chó cualquier oportunidad para hacer de la sanción la respuesta de
'
La polémica elección de John Ashcroft como procurador gene-
ral' puso en el cargo a un hombre cuya carrera política estaba tan
vinculada con el delito como la del propio Bush. En sus épocas de
dirigente político en Missouri, Ashcroft utilizó la política del delito
para ir subiendo de rango en la escala de poderes del ejecutivo en el
estado, desde procurador general hasta gobernador. Si bien no tenía
una relación estrecha con el presidente, Ashcroft mantenía vínculos
fuertes con el conjunto de votantes que más apoyo brindaba a Bush,
los militantes cristianos de derecha. Desde su cargo de procurador
general, Ashcroft actuó con decisión para reforzar la orientación
acusatoria del departamento Y consolidar su poder en la institución.
Un episodio impactante que ilustra el enfoque político adoptado por
Ashcroft, sobre todo a la luz del papel tradicional del procurador
general como vínculo entre el poder judicial y el ejecutivO, fue su
ataque frontal al juez Ronnie White, que había sido nominado para
ocupar un cargo de juez federal de distrito por el presidente Clinton,
durante el proceso de confirmación de White en el Senado. White,
primer integrante afroamericano de la Suprema Corte de Missouri,
y algunos de sus colegas, habían fallado en disenso en el caso de un
hombre condenado a la pena de muerte por el homicidio de agentes
~ de fuerzas de seguridad y la cónyuge de uno de los agentes. (Como
; veremos en el próximo capítulO, los policías poseen una gran fuerza
simbólica como víctimas.) Ashcroft consiguió que los republicanos
bloquearan la nominación de White. En las audiencias de confirma-
 IH~/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ción del propio Ashcroft, el juez White declaró con respecto al pro,
ceso de confirmación anterior: '
Me sorprendí mucho cuando supe que había estado en el recinto del
Senado y me había calificado de «prodelincuente, de extremada parcia-
lidad con las actividades delictivas», que les decía a sus colegas que yo
estaba en contra de los fiscales y de una cultura del mantenimiento de!
orden. [...] La retórica de Ashcroft dejaba la impresión de que yo busca-
ba la liberación de[l condenado por homicidio] johnson.!s
En un gesto que pasó bastante desapercibido, y que muestra la
fortaleza con la que resiste el modelo de poder ejecutivo centrado
en el delito ideado por Robert Kennedy, en 2002 Ashcroft dedicó a
Kennedy el nuevo edificio del Departamento de Justicia. Evitando
con astucia la imagen del héroe progresista asesinado, uno de los
procuradores generales más conservadores de 'la era moderna invo-
có el empeño con el que Kennedy persiguiera el delito organizado
como precedente de sus polémicas tácticas en la gestión de la «guerra
contra el terrorismo». Ashcroft destacó la voluntad común de llegar
hasta los límites más extremos de la ley para combatir el mal en
nombre de la justicia. «Robert Kennedy», declaró Ashcroft en el dis-
curso de dedicación del nuevo edificio, «encabezó una extraordinaria
campaña contra el delito organizado que aun hoyes nuestra fuente
de inspiración en la guerra contra el terrorismo. No tuvo miedo de
decir que el enemigo era el mal, ni pidió disculpas por dedicar todos
sus recursos, su energía y su pasión a la derrota de ese mal» .17
Muerte y resurrección del gobernador
-En el siglo veintiuno, el gobernador de un estado representa el último
vestigio del «derecho divino de los reyes», porque posee un poder abso-
luto sobre la vida y la muerte.
HERMANA HELEN PREJEAN, «Death in Texas»
El cargo de procurador general reúne las funciones de un adminis-
trador post New Deal al frente de una agencia importante e influyente
con las facultades de un fiscal. En este sentido, el procurador general
,EL ACUSADOR EN JEFE. / 89
(federal y, en muchos casos, estadual) es uno de los pocos funcio-
narios políticos de alto rango que están habilitados para ejercer un
poder directo en la persecución del delito; otros deben resignarse a
asociarse en forma metafórica al poder de sanción que detenta el Es-
tado y la posibilidad de representar a las víctimas en su búsqueda de
justicia punitiva. Una de las oportunidades más claras para superar
estas circunstancias y construir un modelo alternativo se abrió tras
el fallo de la Corte Suprema en el caso Furman v. Georgia (1972),
que dejó sin efecto todas las condenas a pena de muerte. La decisión
otorgó a los gobernadores de los estados en que la pena de muerte
había quedado anulada, sin importar si se la había aplicado o no en
épocas recientes, la oportunidad de participar en forma personal y
afirmativa en la restauración de un poder político específico, uno que
no tenía la necesidad de asociarse al poder imperial del Estado"pero
que podía responder a los reclamos válidos de la víctima individual.
Para los gobernadores, cuyo liderazgo había quedado subordina-
do en forma significativa al Gobierno federal desde la época del New
Deal, el renovado interés por la ejecución de los homicidas ofrecía
una oportunidad única de recuperar la relevancia perdida. Las agen-
cias federales podían limpiar el aire, renovar Loscentros urbanos o
construir residencias universitarias. Hasta podían librar una guerra
contra el delito con la ayuda de fuerzas de seguridad federales e in-
versiones masivas en el mantenimiento del orden en el ámbito esta-
dual. Pero lo único que el Gobierno federal no tenía la capacidad de
hacer entre 1972 y fines de la década de 1990 era solicitar y ejecutar
penas de muerte. La oposición progresista a la restauración de la pena
de muerte impidió que el Gobierno federal pudiera recurrir a la
pena de muerte hasta mediados de la década de 1990, cuando por
primera vez en una generación se adoptó la pena de muerte federal.
Los vengadores: la recreación del poder de la muerte
Aunque por lo general carecen de la potestad, exclusiva del fiscal,
~ de solicitar la pena de muerte en un caso particular, 18 los gobernado-
t
Q
res han hallado múltiples beneficios en la pena de muerte, la cual les
ha servido para consolidar su posición de representantes de víctimas
y luchadores contra el homicidio, un tipo de delito que para la ma-
 )IV I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
yoría es la expresión de las amenazas más profundas que los demás
delitos apenas insinúan. Los gobernadores que trabajaron para res-
tablecer la pena de muerte después de Furman v. Georgia tuvieron la
oportunidad de participar en un acto de creación política único, la
formación de una voluntad política de poder, en particular, la facul-
tad de matar, de un modo que materializa de manera dramática lo
que está en juego cuando se es parte del Estado en cuanto comunidad
política (Sarat, 2001; Zimring, 2004; Zimring y Hawkins, 1986).
En los estados con mayor respaldo popular a la pena de muerte, la
reacción fue casi instantánea y en la mayoría de los casos, representó
un momento de unidad entre progresistas y conservadores o republi-
canos y demócratas. En el estado de Florida, un demócrata de per-
fil bastante progresista, el gobernador Reuben Askew (1971-1982),
convocó a una sesión especial de la legislatura y con la ovación de
la mayor parte de los presentes, promulgó una ley que ha resultado
muy productiva en términos de condenas a muerte dictadas."
En los estados con mayor oposición a la pena de muerte, donde
en muchos casos las Cortes Supremas estaduales habían revocado
la pena de muerte independientemente de Furman, la restauración
se produjo más tarde y tras feroces batallas entre conservadores y
progresistas y, con frecuencia, entre republicanos y demócratas. En
California, cuyo tribunal máximo había revocado la pena de muerte
poco tiempo después de Furman, el poder quedó restaurado gracias
a una enmienda constitucional como las que luego se volvieron habi-
tuales en la política californiana. La imagen de George Deukmejian
como el legislador más identificado con la restauración de la pena de
muerte fue uno de los factores clave de su triunfo en las elecciones a
gobernador." Los gobernadores de estos estados alcanzaron un alto
grado de identificación con la pena de muerte, aspecto que incorpo-
raron de manera permanente al perfil del cargo _p.<ua-s.us-sucesor-es.':'lb
En el caso de Nueva York, uno de los últimos estados en restaurar la
pena de muerte (para ser revocada una vez más por el poder judicial),
la principal razón por la que los votantes eligieron un gobernador
republicano fue su promesa de restaurar la pena de muerte tras años
de resistencia por parte de sus predecesores demócratas Hugh Carey
y Mario Cuomo (Culver, 1999, pág. 291).
"EL ACUSADOR EN JEFE. / 91
El gobernador como presidente
El nuevo modelo de presidencia según el paradigma del acusador
penal se ha desarrollado en forma simultánea a un aumento en la
ventaja relativa de los gobernadores respecto de los senadores y otros
'~~ftincionarios federales en la nominación de candidatos a presidente.
No hay funcionario con cargo ejecutivo que esté mejor equipado
para actuar como un fiscal que los gobernadores, cuyas tareas a me-
nudo los obligan a tomar parte en el otorgamiento de la libertad
condicional de prisioneros o la ejecución de red usos condenados a
muerte. El patrón resulta aun más impactante cuando se lo contrasta
con lo que apenas una generación atrás pensaban los analistas del
poder presidencial post New Deal, tal como queda plasmado en el
título de un artículo donde se analizaba el proceso electoral de íl960.
El encuestador Lou Harris publicaba en la revista especializada Pu-
blic Opinion Quarterly de otoño de 1959 el artículo «Why the odds
are against a Governor becoming President» ["Por qué no hay mu-
chas probabilidades de que un gobernador sea presidente»]. Harris
sostenía que la suerte de gobernadores y senadores se había revertido
tras un largo periodo de resultados similares en la política presiden-
cial. Harris observaba que desde el comienzo del siglo veinte, los
gobernadores habían dominado las nominaciones presidenciales de
los partidos nacionales en virtud de una serie de rasgos compartidos
entre ambos cargos. En cuanto mandatarios del poder ejecutivo, los
gobernadores parecían estar mejor preparados para llevar adelante
las tareas administrativas de la presidencia. Su función de jefes de
estados les proporcionaba una buena excusa para abstenerse de par-
ticipar en debates de orden nacional. El control de la recaudación y
de los puestos de trabajo de los estados les brindaba una base polí-
..( . tica naeurel-en-sus-disteiees. Para los senadores,en cambio, existían
registros de sus posiciones a favor o en contra de casi cualquier tema
de interés nacional, pero escaseaban las oportunidades de mostrarse
como líderes destacados.
Harris pensaba que 1960 marcaba un punto de inflexión. Richard
Nixon, vicepresidente después de ser legislador por California en la
Cámara de Representantes y en el Senado, aparecía como un posible
candidato a obtener la nominación republicana. Varios otros sena-
dores, entre ellos John Kennedy de Massachusetts, también tenían

92 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
grandes probabilidades en la carrera por la candidatura demócrata, '
según Harris. Harris conjeturaba que en retrospectiva, las elecciones
de 1960 iban a marcar el inicio de un periodo de predominio senato-
rial en la presidencia.
Harris planteaba una serie de factores para explicar el fenómeno,
El más significativo era el crecimiento en importancia de la políti-
ca externa como un aspecto central de la presidencia, en el que los
gobernadores no parecían tener suficiente experiencia. «En una era
cósmica, atómica y mediática, para muchos los gobernadores no son
más que figuras locales» (Harris, 1959). Otra ventaja de la que goza-
ban los senadores era un mayor reconocimiento a escala nacional, lo
cual constituía una virtud en una contienda por la nominación que
tenía una cobertura nacional y se libraba en elecciones primarias más
que resolverse entre líderes partidarios en una convención.
Además, la posición de los gobernadores había quedado dañada
a raíz de las difíciles circunstancias económicas que atravesaron los
estados en la década de 1950, producto de las innumerables exigen-
cias que suponía la atención de la cohorte de baby boomers sin el be-
neficio del sistema de recaudación modernizado con el que contaba
el Gobierno federal. Había surgido una repentina demanda de cosas
(carreteras, escuelas y universidades) que eran responsabilidad de los
estados. .:
No es tan claro que la era de los senadores anunciada por Harris
se haya llegado a materializar. La dupla Kennedy / Johnson (ambos
senadores, lo cual valida la predicción de Harris) ganó dos eleccio-
nes, seguidas de dos más para el lado de Nixon en la disputa de 1960.
Entre 1961 y 1976, entonces, la presidencia estuvo dominada por
figuras del Senado (en rigor, desde las elecciones de 1960). Pero los
siguientes 18 años estuvieron dominados por gobernadores (Jimmy
Carter, de.Cecrgía, Ronald.Reagan.ide Califomiac.Bill.Clinton.cde
Arkansas, y George W. Bush, de Texas) interrumpidos por única vez
por el vicepresidente George H. W. Bush, cuyo atractivo era, en gran
parte, herencia de la presidencia de Reagan.
El gobernador de Texas George W. Bush derrotó al senador / vice-
presidente Al Gore (la misma situación de Nixon) en 2000 (¿o no fue
así?). Cuando el senador por Massachusetts John Kerry se enfrentó
a George W. Bush en las elecciones presidenciales de 2004, los ana-
listas políticos señalaron la desventaja histórica de los candidatos
.EL ACUSADOR EN JEFE. / 93
senadores, con la única excepción de Kennedy y Warren G. Harding,
. c?qúienes accedieron a la Casa Blanca desde el Senado en forma direc-
ta; planteamiento que refuta la tesis del giro a favor de los senadores
planteada por Harris.
A lo largo del siglo diecinueve y durante gran parte de la primera
mitad del veinte, los gobernadores tuvieron por lo menos la mis-
ma importancia que los presidentes en la elaboración de la agenda
de cambios políticos en el orden nacional. Eran ellos los que con-
trolaban los partidos políticos nacionales y con frecuencia elegían
a alguno de los suyos para recibir la nominación partidaria en los
Ii
años de elección presidencial (Harris, 1959). La situación se revirtió
, durante un tiempo con el New Deal de Franklin Roosevelt. Aunque
en su carrera hacia los más altos cargos políticos también él ocupó
durante un periodo el cargo de gobernador de Nueva York (19,29-
1933), su abordaje de la Depresión como problema político nacional
)' las nuevas leyes e instituciones que instauró a través del New Deal
transformaron el federalismo estadounidense tanto O más de lo que
I
~
lo había hecho la Reconstrucción después de la Guerra Civil, con la
consecuente disminución de poder de los estados. Hasta no hace mu-
cho tiempo el modelo del federalismo planteado por Roosevelt pa-
recía permanente, un momento constitucional, aunque formalmente
careciera de ese estatus (Ackerman, 1991).
Desde 1976, se ha vuelto a la situación histórica de primacía de
los gobernadores, a pesar del resurgimiento del interés por la política
externa en 1979 y después del 11 de septiembre de 2001. Mi hipó-
tesis es que podemos explicar esta vuelta atrás, al menos en parte,
como un efecto de la influencia de la pena de muerte en la cultura
política estadounidense, práctica penal limitada pero con un impacto
explosivo en el plano simbólico, cuya dinámica ha beneficiado de
modo-espgGialla situación de los gobernadores en el escenario polí-
tico nacional.
La influencia del New Deal como modelo para la política y la go-
bernanza en E.U.A. ha sido objeto de numerosos estudios en el cam-
po de la historia y de las ciencias políticas (Fraser y Gentle, 1989).
Aquí me centraré en aquellos aspectos del enfoque de gobierno del
New Deal que explican la preferencia por los senadores por encima
de los gobernadores como futuros presidentes. En términos políti-
cos, el hecho sin precedentes de que Roosevelt fuera elegido cuatro
 94 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO _EL ACUSADOR EN JEFE, I 95

veces para el cargo presidencial tuvo un enorme impacto. El patrón >. l'a,Guerra Fría y las guerras que se libraron durante las décadas de
habitual de dos mandatos sucesivos ayudaba a proteger el poder de 1950 y 1960. En cuanto a la política interna, en esas décadas el Con-
los líderes partidarios estaduales (los gobernadores) en nominaciones greso y las agencias domésticas del New Deal eran las que fijaban la
futuras del riesgo de que la Casa Blanca se volviera una plataforma' agenda política, mientras que la Corte Suprema ocupaba un lugar
desde la cual proyectar en el nivel nacional a funcionarios de gabi- ..éada vez más importante. Todos estos cambios contribuían a que las
nete y legisladores clave. Con cuatro términos al mando, Roosevelt acciones de los funcionarios federales adquirieran mayor relevancia
se aseguraba que una generación entera de líderes formados en su para los ciudadanos. Era un marco que colocaba a los senadores en
gestión tuviera una ventaja significativa en las contiendas electorales una posición muy ventajosa. Los senadores, cuyo escaso número per-
futuras. mite que se destaquen como personalidades individuales en el drama
Por otra parte, Roosevelt demostró una enorme habilidad en el de la acción en el Congreso, también gozan de la potestad constitu-
aprovechamiento de la radio, medio nacional que en la década de cional de votar en los nombramientos de integrantes de la Suprema
1930 tenía un nivel de penetración casi universal. Los medios de difu- " Corte, dos aspectos del poder presidencial que ganaron mayor visibi-
sión nacionales, que se expandieron en forma notable con la Segunda lidad e importancia durante la Guerra Fría.
Guerra Mundial y la Guerra Fría y sufrieron una transformación to-
tal con la llegada de la televisión, crearon un circuito de conocimien-
to permanente sobre Washington, D.C., y aquellos personajes polí- Cuadro 2.1
ticos que eran celebridades en la capital. Si bien la Vigésimosegunda
Enmienda (1951) fijó un límite constitucional de dos periodos para. Políticos federales contra gobernadores candidatos y
la presidencia, las políticas sociales de la Guerra Fría y del periodo ganadores en elecciones presidenciales 1948-1976
post New Deal colaboraron para que el presidente mantuviera el li-
derazgo político del país durante al menos otro medio siglo. Además
Republicanos Demócratas Ganadores
del presidente, otros funcionarios federales de diversa Índole, como
1948 Oewey Truman Truman
generales y funcionarios de gabinete, senadores y representantes, se
convirtieron en protagonistas habituales del drama nacional y global 1952 Eisenhower Stevenson Eisenhower
de la vida política. 1956 Eisenhower Stevenson Eisenhower

Como muestra el Cuadro 2.1., el ascendiente de candidatos cuya 1960 Nixon Kennedy Kennedy
prominencia provenía sobre todo de su actuación en el ámbito fede- 1964 Nixon Johnson Johnson
ral, y no de un cargo ejecutivo en el ámbito estadual, se inició con 1968 Nixon Humphrey Nixon
Truman y continuó con Eisenhower, que adquirió su prestigio nacio- 1972 Nixon McGovern Nixon
nal por su desempeño como comandante rnilitauiurante-la-Segunda 1976 Ford Carter Certer
Guerra Mundial. El eclipse de los gobernadores se prolongó en los
La letra en negrita indica que el antecedente político más importante del candi-
años posteriores a la guerra y alcanzó su punto máximo en la déca- antes de postularse como candidato a presidente era en el gobierno federal.
da de 1960, cuando las administraciones progresistas de Kennedy y cursiva indica que el antecedente político más importante del candidato era la
J ohnson comenzaron a inyectar fondos federales directamente en los de uno de los estados de E.U.A.
Gobiernos locales y la sociedad civil, sin pasar, en la mayoría de los
casos, por las capitales de los estados y sus jefes ejecutivos. Hasta 1976 se mantuvo el predominio de los senadores, hasta que
Como sostiene Harris (1959), esos años se caracterizaron por el ese año la balanza volvió a inclinarse a favor de los gobernadores.
considerable interés que suscitaban los asuntos externos, sobre todo gobernador Jimmy Carter de Georgia fue elegido en unas reñidas

96 / GOBERNAR'A TRAVÉS DEL DELITO
elecciones tras un periodo en que el prestigio federal sufrió serios goL',,}
pes como consecuencia de la derrota de Estados Unidos en la Guerra'
de Vietnam y los escándalos de Watergate.
Mientras duró el dominio federal, había dos caminos posibles'
para los gobernadores con ambiciones políticas. Uno era emular el,~l
New Deal mediante la implementación de estrategias de inversión
pública en obras de infraestructura y capital humano. Entre las déca-
das de 1950 y 1970, algunos gobernadores de ambos partidos bus-
caron consolidar su imagen de reformistas a través de sus lazos can
Washington y de la adopción de estrategias progresistas que pudieran
aplicarse en el ámbito del estado, Es el caso de republicanos como
Earl Warren y Nelson Rockefeller, como también el de los demócra-
tas Adlai Stevenson y Edmund «Pat. Brown, dirigentes a los que en'
su momento se consideró serios candidatos a llegar a la Casa Blanca
pero que nunca lo lograron, pese a que Stevenson fue nominado dos
veces por su partido. Dichos gobernadores llevaron a cabo exitosos
procesos de modernización en sus estados en momentos cruciales,
pues hacía falta responder a las necesidades creadas por la genera-
ción de los baby boomers en materia de redes viales, sistemas escola-
res y universitarios (todo lo cual es, en gran medida, función de los
Gobiernos locales y estaduales). En todos estos mandatarios confluye
un activismo propio del New Deal con una disciplina característica
de las responsabilidades de la gestión de un estado (lo que Pat Brown
denominaba «liberalismo responsable»).
La segunda opción era reivindicar la función de proteger a los
ciudadanos del estado de la acción agresiva de un Gobierno central
(a la que se comparaba sin empachos con la demonizada amenaza
soviética en el plano externo), Fue la función a la que los goberna-
dores sureños apelaron al resistirse a las órdenes judiciales federales
de desegregación en la década de 1960, bajo el amparo de una doc-
trina constitucional anterior a la Guerra Civil conocida como «in-
terposición» (Dallek, 2003, pág. 514). El 4 de septiembre de 1957
el gobernador de Arkansas Orval Faubus convocó a las milicias del
estado para impedir que se cumpliera una orden de un tribunal fe-
deral que habilitaba el ingreso a la Central High School de Little
Rack de nueve estudiantes afroamericanos. El 11 de junio de 1963
el gobernador George Wallace bloqueó la entrada a la Universidad
de Alabama para evitar la ejecución de una orden judicial de dese-
;'I,!>';¡¿~A\( t ,'ff
.EL ACUSADOR EN JEFE. / 97
";;~regación emitida por una corte federal. Aunque Faubus y Wallace
"perdieron sus batallas j~diciales co~tra la desegregación, uno y otro
. consiguieron crear una imagen de SI como defensores de las prerro-
'~ativas tradicionales de soberanía dentro del estado. Un dato irónico
es que ambos eran partidarios del New Deal. que combinaban las dos
'. estrategias: así como trabajaban para ampliar los servicios estatales
en estados que sufrían retrasos históricos, también empleaban su en-
frentamiento público con la Corte Suprema para demostrar lealtad
hacia la tradición populista de la supremacía blanca,
. Lo que muestra el Cuadro 2.2 es casi lo opuesto a la tendencia
ilustrada por el Cuadro 2.1. Los gobernadores volvieron a ser los
nominados de preferencia en los dos partidos mayoritarios y en la
mayoría de los casos también ganaron las elecciones (con excepción
de las de 1988, cuando Michael Dukakis, gobernador de Massachu-
setts, perdió ante un dirigente de extracción federal, George H, w.
.'Bush). A continuación exploraré algunas de las causas por las que la
pena de muerte puede alterar la dinámica política entre gobernado-
res y senadores. Destacaré la estrecha relación entre el proceso por el
que se viene restaurando el «poder de los gobernadores» y la hipóte-
sis de la pena de muerte.
Si se traza una línea que siga la tendencia favorable a los goberna-
dores en las nominaciones y elecciones presidenciales y otra que re-
fleje los cambios que se han ido produciendo en el estatus de la pena
de muerte, se puede observar una correspondencia entre ambas. Pri-
mero, el año en que comienza la nueva tendencia, 1976, es el primero
en el que se cumple un ciclo electoral completo después de Purman v.
Georgia (1972). Es interesante que, si bien Jimmy Carter se benefició
por no identificarse con la pena de muerte (de otro modo, es posible
que no hubiera accedido a la nominación, dada la tendencia de apo-
-- yo-al aboliciQIlismG-*lue-s~n;~gisttca-ba-(mtrelos demócratas-~Il-1-97-6.,-
Banner, 2007, pág. 277), el estado de Georgia era uno de los blancos
más visibles del ataque de la Suprema Corte en torno a la pena de
muerte, ya que Georgia era el demandado tanto en Gregg v. Georgia
(1976) como en Furman.
 ,<El ACUSADOR EN JEFE. I 99
98 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

Cuadro 2.2
Jiy.éera capaz, de mantener la disciplina fiscal de su dis~rito en un
'contexto de defiClts federales descomunales y sabía rrabaiar en con-
'jUnto con las legislaturas. Harris atribuía el eclipse de los gobernado-
Políticos federales contra gobernadores candidatos
Í@sen la década de 1950 a las duras circunstancias económicas de la
y ganadores en elecciones presidenciales 1980-2004
'~poca, pero Dukakis gozaba de los beneficios de una economía rela-
. ritamente fuerte y una sólida recaudación en Massachusetts durante
Republicanos Demócratas Ganadores iadécada de 1980. Por otra parte, con la Unión Soviética todavía en
1980 Reagan Carter Reagan pie pero en pleno proceso de perestroika, el dramatismo de la Guerra
1984 Reagan Mondale Reagan Fría que había servido de marco a la primera presidencia de Reagan
1988 Bush I Dukakis Bush I perdía fuerza y todavía no se había desencadenado la extraordinaria
1992 Bush I Clinton Clinton {evolución de 1989. Lo que se anticipaba era que el proceso electoral
1996 Dote Clinton Clinton 'iba a estar dominado por asuntos de orden interno. Todo hacía supo-
2000 Bush 1/ Gore Bush JI* ,',enerque un gobernador con semejantes antecedentes en materia fiscal
2004 Bush 1/ Kerry Bush 11 ,; ~sstaba en una posición inmejorable para ganar; y, de hecho, Dukakis
~Jl'evaba una ventaja de 17 puntos en las encuestas posteriores a su
La letra en negrita indica que el antecedente político más importante del candi-
dato antes de postularse como candidato a presidente era en el gobierno federal:
nominación. En pocas palabras, 1988 reunía las condiciones para ser
La cursiva indica que el antecedente político más importante del candidato era la un año ganador para un gobernador en esas circunstancias.
gobernación de uno de los estados de E.U.A. ., Como se ha señalado en repetidas ocasiones, es probable que el re-
* Bush perdió el voto popular pero ganó el colegio electoral tras la intervención de.. sultado se revirtiera a raíz del éxito con el que Bush logró imponer el
la Corte Suprema. tema de la pena de muerte (de la cual Dukakis era 'opositor) como un
factor clave de su capacidad de liderazgo (Sarat, 2001, pág. 152). El
En segundo lugar, si bien la elección de Carter confirma rechazo de Dukakis a apoyar la pena de muerte, incluso para un hipo-
gumento de Harris de que el interés por los asuntos externos es un tético asesino de su propia esposa, y la existencia de un régimen de sali-
factor determinante en la selección de un senador para el cargo de das transitorias para penados en Massachusetts gracias al cual durante
presidente (al promediar la década de 1970, después de Vietnam y de' su mandato el homicida Willie Horton había vuelto a cometer delitos
Watergate, las principales preocupaciones eran de orden interno), en, violentos en el transcurso de una salida fueron debilitando las ventajas
la década de 1980 la tendencia siguió siendo favorable a los gober- en materia de conducción que le aportaba su condición de gobernador,
nadores a pesar de la atención que concitaba la invasión soviética a más aún si se tiene en cuenta que ser gobernador supuestamente faculta
Afganistán y la crisis de los rehenes en Irán en 1979, como también para la conducción en parte porque el cargo confiere el poder de actuar
lo fue después del 11 de septiembre de 2001. ",..,.v-en nombre-de-la~PQblación~que representa. Pese a que.era un.clásico
En tercer lugar, la única ocasión en que un gobernador no fue ele- político federal de la era posterior al New Deal, Bush parecía tener más
gido presidente fueron las elecciones de 1988, cuando George H. W. autoridad por su férrea lealtad a la pena de muerte. El apoyo abierto
Bush, un dirigente político federal por excelencia (congresista, direc- ' a la pena capital lo hacía más parecido a un gobernador que el propio
tor de la CIA, vicepresidente), derrotó a un gobernador cuyo perfil Dukakis (que era un gobernador de verdad, pero abolicionista).
reunía varios de los rasgos que, según el planteamiento de Harris, Esto nos lleva al cuarto elemento: ningún gobernador de un esta-
eran característicos del dominio tradicional de los gobernadores. do donde se habían abolido las ejecuciones fue elegido presidente en
Desde su puesto de gobernador de Massachusetts, Dukakis había este periodo. Todos los gobernadores que ganaron los comicio s pre-
captado la atención de todo el país como un líder firme y ejecutivo? sidenciales habían sido partidarios entusiastas de la pena de muerte
 100 j GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
cuando ocupaban el cargo de gobernador. Como se mencionó más
arriba, Bill Clinton regresó a Arkansas para ponerse al frente de la '
ejecución del condenado Ricky Rector en los días previos a las pri-.
mari as de New Hampshire, 10 cual lo puso a la cabeza en la contien-
da (Banner, 2002, pág. 276; Sarat, 2001, pág. 259). Si la resurrección
de la figura del gobernador como paso previo para hacerse cargo de
la conducción del país es una señal de que los estados han vuelto a
ser un elemento definitorio del modo en que los estadounidenses se
imaginan a sí mismos como nación, la pauta observada sugiere que
sólo los estados con pena de muerte son plenamente estadouniden-
ses, mientras que los abolicionistas constituyen casos desviados."
Al asestarle a la pena de muerte una herida que no llegó a ser
mortal, la Corte Suprema puso a cada gobernador y cada legislatura
estadual del país en la situación de tener que optar o bien por resca-
tar la facultad de sancionar mediante la muerte, o bien por permitir
que dejara de ser una de las herramientas con la que contaba; los
ciudadanos de un estado para protegerse de los delitos violentos. La
pena capital, más que ningún otro tema de debate de la época (como
el aborto o el traslado en autobús de estudiantes a escuelas alejadas
de su lugar de residencia para lograr el equilibrio racial de dichas
escuelas)," colocó a los dirigentes políticos de los estados entre los
ciudadanos del estado (y el temor a ser víctima de un homicidio) y
una parte del poder federal que en apariencia no tenía responsabi-
lidad en el tema. La polémica en torno a la pena de muerte puede
haber contribuido a la cristalización y universalización de un tema
recurrente en los debates sobre el traslado en autobús (1971) y el
aborto (1973); la importancia de la vida individual (la de los fetos y
la de los niños blancos en edad escolar en los dos primeros casos, Y
la de todo aquel que no fuera homicida en el contexto de la pena de
muerte). La idea se encueD_tr.a.Les.umid8.-enlasugestiva---ÍI"ase-«Glllt-llI";
de la vida», adoptada por numerosos conservadores y cristianos de
derecha para referirse a su oposición al a borto y, en épocas más re-
cientes, para caracterizar su posición en cuestiones tan diversas como
la investigación de células madre o las leyes de refugio seguro para
niños (véase Sanger, 2006), temas que encierran una percepción de
'ü
la victimización delictiva que tal vez deriva de la guerra contra el
€!
* Conocido como busing en inglés. [T.]
.EL ACUSADOR EN JEFE. I 1 01
.
,
. delito. En términos de Iiderazgo ejecutivo, la ola de leyes de restitu-
ción posteriores al fallo Furman era un reflejo de la lucha que en su
t;omento se había generado en torno a la interposición, aunque sin
'la desprestigiada cuestión de la segregación de por medio.
. De este modo, más allá de las características genéricas de la pena
de muerte en sí, la intervención constitucional de la Suprema Corte
Creó una oportunidad enorme e inigualable tanto para la autoridad
política en general como para los gobernadores o los legisladores es-
taduales que aspiraban a la gobernación. La pena capital llegó a ser
un tema clave en las elecciones federales y presidenciales, pero a lo
largo de la primera década después de Furman, la postura abolicio-
nista de los demócratas de corte progresista en el Congreso bloqueó
todo intento de promulgar una nueva pena de muerte federal. Las
secciones de la ley sobre el delito de 1987 dedicadas a los jefes ,de or-
.ganizaciones narcotraficantes brindaron la primera oportunidad de
sancionar una nueva pena de muerte federal, y gracias a ello, el vice-
presidente George H. W. Bush pudo recurrir a la pena de muerte para
enfrentarse al gobernador Michael Dukakis en los comicio s de 1988.
Conclusiones: la dialéctica del fiscal y el delincuente
Los fiscales constituyen un aporte novedoso de E.U.A. al gobierno
ejecutivo desde hace largo tiempo. En la mayor parte del mundo, la
acusación es ejercida por representantes locales del poder ejecutivo
nacional o, como mucho, estadual / provincial. Sólo en E.U.A. y en
otros países que han adoptado el modelo estadounidense se da la
situación de que quienes ejercen dichos poderes (que son muy fuer-
tes pero en términos jurisdiccionales" limitados) y poseen el derecho
de representar a la comunidad local en su totalidad son funciona-
ríos electos. En las últimas décadas del siglo veinte, sin embargo,
la guerra contra el delito hizo del fiscal estadounidense un impor-
tante modelo de autoridad política y, al mismo tiempo, concedió a
los fiscales auténticos una jurisdicción enorme sobre el bienestar de
las comunidades. Para el mandatario ejecutivo moderno, en especial
"
1J,
los gobernadores, el recrudecimiento de la guerra contra el delito ha
generado numerosas oportunidades para gobernar como un fiscal.
Entre dichas oportunidades se destacan las siguientes:
 .EL ACUSADOR EN JEFE· / 103
102 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

la asistencia social, y el otro, el dominio militar global. En ambos,

• emplear fondos federales o fiscales para el control del delito;
'el ejecutivo ya no depende de un ejército de militantes políticos; su
• brindar apoyo a los aumentos de las sanciones en el poder le-
poder se basa, en gran parte, en la difusión a través de los medios
gislativo; masivoS Y la cultura popular de afirmaciones de carácter científico.
• ejercer la discrecionalidad propia de un cargo ejecutivo para
Los gobernadores y presidentes ya no responden ante algunos diri-
determinar y ratificar sanciones mediante la denegación de pe-
gentes partidarios poderosos; hoy lo hacen, a través de planillas de
ticiones de indulto o de libertad condicional, la firma de una
'encuestas, noticieros, y programas sociales, ante millones de ciuda-
orden de ejecución o la defensa de la pena de muerte.
"!'~ ,danos que, a su vez, pueden expresar sus sentimientos en las urnas,
f
" en las encuestas y en la interpretación de los comentarios emitidos en
Al mismo tiempo, el giro hacia las funciones propias del fiscal en '
canales informativos que transmiten las 24 horas.
el poder ejecutivo ha producido nuevas vulnerabilidades muy signifi- En la actualidad, las estrategias de asistencia social de las eras del
cativas, como por ejemplo:
.New Deal y de la Gran Sociedad han caído en un profundo descré-
dito y ya no sirven para unificar a una mayoría electoral estable. El
• la responsabilidad política por actos delictivos que se podrían
atractivo del dominio militar global parece gozar de una leve ventaja
haber evitado mediante otras acciones de carácter ejecutivo
en las preferencias, so bre todo después del 11-S, pero en realidad
(tales como la denegacióri o revocación de la libertad condi-
'sufrió daños irreparables con la debacle de Vietnam, tras la cual se
cional, los programas de permisos de salidas transitorias, etc.);
instaló una resistencia significativa a las aventuras militares (que hoy
• la incapacidad de satisfacer los reclamos de seguridad o ven-
se ve reforzada por los problemas en Irak) , Como ha quedado de-
ganza por parte de las víctimas y los ciudadanos incitados a
mostrado en las sucesivas crisis de seguridad nacional, desde bahía
pensar en su potencial para la victimización;
de Cochinos hasta la invasión de Irak, para el poder ejecutivo la
• la competencia con otros mandatarios ejecutivos que actuaban
expansión del poderío militar significa un riesgo pero que contribuye
como acusadores;
en igual medida a acrecentar su poder.
• las acusaciones de favorecer a los delincuentes o la actividad El principal atractivo del control del delito como base del poder
delictiva.
ejecutivo es el hecho de que es inmune ante la falta de apoyo popular
ya sea a las políticas de asistencia social de los progresistas como al
Aunque hoy ya no se lo recuerde mucho, durante gran parte de
mensaje de dominio militar global de los conservadores. En tal coyun-
la historia de E.U.A. los mandatarios ejecutivos llegaban a su cargo
tura, el fiscal se encuentra en una situación política más auspicios a
como resultado de negociaciones entre redes de clubes partidarios
que la de cualquier otro funcionario ejecutivo, en su calidad de único
locales (que en la escala evolutiva, se sitúan apenas uno o dos nive-
defensor del derecho de la ciudadanía a exigir justicia en el plano pe-
les más arriba que las pandillas callejeras), que luego se extendían a
nal. Mientras que para muchos norteamericanos la asistencia social y
las campañas-estaduales-y,-por-último, nacionales. Franklin Delano
el militarismo son mecanismos perversos Y corrupto s, los-fiscalesre-
Roosevelt es tal vez el último presidente que fuera nominado de esa
presentan un aspecto más puro de los intereses ciudadanos que parece
manera y elegido gracias a un descomunal esfuerzo partidario apenas
inmune al faccionalismo de los grupos de intereses creados.
ligado a la persona y la personalidad del candidato. Roosevelt y el ¿De qué manera cambia el modelo del acusador la naturaleza
New Deal transformaron el proceso electoral con la creación de po-
del poder ejecutivo? ¿ Cómo es que el ascendente del fiscal altera la
derosas agencias federales que iban a establecer un nuevo circuito de
relación entre el poder ejecutivo y el ciudadano? El triunfo de los
poder con conexión directa con la sociedad. Los cuatro periodos de
órganos ejecutivos sobre las legislaturas y los parlamentos es una
de Roosevelt al mando de la presidencia marcaron el surgimiento de
de las cuestiones más debatidas en el campo de la teoría política. Se
dos modelos independientes de autoridad ejecutiva: uno que enfatiza

104 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
gún mucho teóricos, con Carl Schmitt a la cabeza, el poder ejecutivo
cuenta con la ventaja de constituir una representación legítima de
los ciudadanos en condiciones de modernidad (Schmitt, 1923/1985).
Pero la comparación no toma en cuenta los graves problemas que
tienen los mandatarios ejecutivos contemporáneos para mantener su
legitimidad de cara a las mismas contradicciones políticas que ponen
en riesgo la autoridad parlamentaria. El modelo del poder ejecutivo
acusatorio ofrece una alternativa sin igual.
Al asociar su autoridad ejecutiva con el papel de acusador, los
presidentes y gobernadores pueden explotar una lógica de represen-
tación soberana que es independiente del descrédito del Estado de
bienestar construido por el New Deal, y que no se ha visto afectada
por él. Por su parte, los fiscales que operan sobre todo en el ámbito
local se han visto obligados a actuar en una esfera de gobernanza
más amplia que el retroceso del welfarismo había dejado muy aban-
doriada.
Los atractivos políticos de ambas tendencias son evidentes, pero
los costos para la viabilidad de la gobernanza a largo plazo son in-
quietantes. Para fijar su posición de sancionadores, los mandatarios
ejecutivos favorecen el desarrollo de programas que requieren res-
puestas punitivas contra sujetos e instituciones cuya reforma puede
necesitar de otras estrategias. Cuando se gobiernan las conductas
mediante el poder de sanción se generan niveles máximos de resisten-
cia. Además, se tiende a dejar de lado programas que no se prestan a
la postura acusatoria. Permitir que los fiscales sean cada vez más res-
ponsables de asegurar el bienestar social de la mayoría de los sectores
más desposeídos y empobrecidos de nuestra sociedad urbana tam-
bién tiene sus costos. Es improbable que un fiscal, por más sensible
que sea -a los problemas de la comunidad, actúe fuera de los recursos
y las metáforas de la justicia penal. Por el hecho de ser elegidos (en
la mayoría de los casos) en elecciones de condado, los fiscales suelen
ser menos sensibles a las necesidades de las minorías salvo en las ju-
risdicciones con una clara mayoría minoritaria.
La competencia entre los mandatarios ejecutivos y los fiscales
puede ser peligrosa para ambos. Desde el escándalo de Watergate, el
poder ejecutivo se ha visto acosado por una suerte de gemelo maldito
del procurador general encargado de perseguir los delitos de Estado
con la misma firmeza que el procurador general contemporáneo se
.EL ACUSADOR EN JEFE. / 105
ocupa del delito a escala nacional (Woodward, 1999). Las presiden-
€ias de Nixon, Reagan, Bush y Clinton sufrieron heridas de distinto
grado de seriedad como consecuencia de las actividades de los fis-
cales ad hoc. A fines de la década de 1990, las acusaciones contra
, Clinton del fiscal independiente Kenneth Starr, que culminaron en el
juicio político al presidente en 1998, llevaron a una virtual parálisis
a una gestión que se vislumbraba. como muy activa durante gran
parte del segundo mandato. Uno de los rasgos que había distinguido
. a Clinton de otros candidatos presidenciales demócratas era que, a
diferencia de sus predecesores en el partido, parecía tomarse en serio
ti miedo al delito de los ciudadanos. Resulta irónico que Clinton,
que tanto había hecho para que se lo asociara con una actitud propia
del acusador, acabó librando una batalla mortal destinada a dirimir
con un fiscal ad hoc quién era el verdadero delincuente. l
El intento de explotar la legitimidad del modelo acusatorio en
.rareas de gobernanza más generales acarrea otro riesgo, el de limitar
~l poder de que goza el gobernante para introducir reformas. Cada
cual a su manera, tanto Bush como Clinton tuvieron que enfrentarse
a las limitaciones que imponía la invocación del modelo del acusador
a la hora de realizar transformaciones institucionales de envergadura
(por ejemplo, el seguro sanitario nacional o la privatización de la
seguridad social).
Pocos políticos contemporáneos ejemplifican mejor los peligros
de asumir un rol de acusador en un cargo ejecutivo que Gray Davis.
Desde el puesto de gobernador, implementó políticas de mano dura
con un vigor que resultaba ofensivo para otros demócratas de corte
liberal en la Asamblea Estadual de California. Davis no desperdicia-
ba oportunidad alguna de plantarse entre los ciudadanos y los delin-
cuentes, oponiéndose a la libertad condicional incluso del pequeño
grupo.de.condenados a cadena perpetua a los que su Board of Prison
Terms, encargada de revisar condenas penitenciarias conocida por su
severidad, había recomendado para que se les otorgara el beneficio.
En 1998, Davis derrotó a un procurador general de estado conser-
vador y republicano gracias a su actitud de dureza contra el delito,
al tiempo que vencía a los progresistas en asuntos como el aborto.
Pero la cuestión del delito resultó ser una base demasiado endeble
sobre la cual construir el apoyo que necesitaba en una época en que
los índices delictivos estaban en baja. Menos de dos años después,

106 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
tras un derrumbe de la recaudación fiscal en el estado y en medio de '
la recesión, una petición de revocatoria de mandato tuvo éxito y e~'
noviembre de 2003, una mayoría abrumadora de votantes decidí6
destituir al gobernador Davis (Seelye, 2003).
Notas
-;
1. Pero ningún mandatario deja pasar la oportunidad si se le presenta.
Un ejemplo reciente es la decisión del presidente George W. Bush de w, '
servarse el control directo respecto de cuáles de los sospechosos acusados"
"!'
de cometer actos terroristas deben ser juzgados en los tribunales militare~,
especiales que su Gobierno anunciara en 2001.
2. John Kerry, candidato demócrata en las elecciones presidenciales de
2004, había sido fiscal antes de ocupar un cargo parlamentario en el Congret
so y concentraba su actividad legislativa en temas judiciales, como el delito,
organizado transnacional. El ganador, el republicano George W. Bush, nunc~{'
ocupó cargos en el poder judicial (ni siquiera era abogado), pero en su funci6n
de gobernador de Texas había sido responsable de más de cien ejecucione~j"
superando así a casi cualquier Estado soberano fuera de Asia u Oriente Mediof ,
3. En el orden federal, el programa «ioeed and seed» [o «arrancar y'
sernbrar»], iniciado en la década de 1990, ha conferido a los fiscales federait
les, que representan a Estados Unidos en cuestiones civiles y penales en 16§,/
tribunales federales de distrito, la facultad de orientar recursos de urbaniz~-',lGP, ~:.>·'~,úés de asumir el cargo. Véase Lowi, 1964, págs, 143-144.
ción de manera coordinada con otras iniciativas en materia de orden públi-
co para eliminar las bandas de delincuentes y la violencia armada, a la qu'~.;';~
con frecuencia se culpa, en parte, por la pobreza en las zonas urbanas más
deprimidas (L. Miller, 2001). Por su parte, algunos fiscales han probado con'; ;d 1'*
remedios civiles de distinto tipo para liberar las calles de pandilleros. Véak'
Filosa, 2003; Alapo, 2003; Coen, 2001.
4. En teoría, la institución estuvo vigente hasta la década de 1950 pero,
en la práctica; desde fines del siglo diecinueve el-departarnento-de-pelieía en
muchos casos representaba a los querellantes penales.
5. Ésa era la posición de la American Bar Association (Informe con re-
comendaciones N°107, aprobado por la ABA House of Delegates, 2 de fe-
brero de 1997).
6. Olyer v. Boles, 386 U.S. 448 (1962); Inmates af Attica Correctional Fa-
cility v. Rockefeller, 477 F.2d 375, 2a Cir. (1973); Heller, 1997; Davis, 1999.
7. La mayor parte de los casos de bandas de acosadores infantiles cayó
cuando los fallos fueron apelados, como también el caso de la corredora,
,<ELACUSADOR EN JEFE. f 107
, ~~sJas pruebas de ADN demostraron que el semen depositado en la corre-
'ª8i:¡¡,no pertenecía a ninguno de los imputados. Todo indica que algunos de
'¡¡;s,delitos que desataron los pánicos morales más fuertes o bien nunca se
,~bIIletieron, o bien derivaron en condenas ilegales por errores de procedi-
.,: ~é~to por parte de la policía.
:" 8. Esta agencia fue trasladada al Departamento de Seguridad Nacional.
J~';-9. La carretera como canal para la violencia delictiva es un tema cuya
't~~"esOÍ1ancia no hizo más que crecer a mediados del siglo veinte. Un ejemplo
~aro es la escena inicial de la película The W¡ld One (1953) [conocida en
~;stellano como ¡Salvaje! o El salvaje], de Stanley Kramer, protagonizada
~~~r)Jvlarlon Brando. Mientras se presentan los títulos, la cámara lleva al
~)'~:spettador a través de una escena pastoral y luego hacia una carretera. A
l'lf'distancia se acerca lo que parece una horda de motociclistas de aspecto
!~:flido,enfundados en chaquetas de cuero. A continuación vemos cómo inva-
;i [en"un pequeño poblado situado al costado de la carretera. ;
::;'~dO. Kennedy, quien se había manifestado anticomunista al trabajar en
"k¡fj; comisión de Joseph McCarthy, veía en el delito organizado una forma de
flibversión clara, cuya influencia en la sociedad norteamericana era mucho
más demostrable, aunque el Gobierno en gran medida ignorara el fenómeno
,~ü1Clusoen ocasiones cooperara con él.
"11. Kennedy no abandonó esta cuestión durante su mandato en el De-
.rtamento de Justicia. Después de ordenar que se investigara a Hoffa con
ódos los recursos disponibles y desde todas las perspectivas posibles, logró
,. ., <,f'qlie, se lo imputara en mayo de 1962, alrededor de un año y un cuarto des-
...f~' 12. Muchos especulan que los asesinatos de John y Robert Kennedy fue-
!"~<r0n producto de dicha «traición». Véase, en general, Kurtz, 1982.
:, 13. Aunque no se suele rescatar este aspecto de Kennedy en su imagen post
~':a~esinato, sobrevive en la carrera política de una de sus hijas, Kathleen Ken-
;I).edy Towsend. La exvicegobernadora de Maryland (que, hasta su derrota en
;:I,1s elecciones para gobernador en 2002, era señalada con frecuencia como una
':'ngura en ascenso del Partido Demócrata en el plano nacional) desarrolló su
:f'iJerfif político sobre la base de una fuerte postura contra el delito. Además, la
'-:;,i,señoraKennedy Towsend se ha valido de su propia experiencia personal como
víctima del delito violento, el asesinato de su padre en 1968. Un acto que, para
muchos analistas, encarnó el martirio del progresismo en la década de 1960,
se ha convertido en un argumento a favor de la pena de muerte, como cuando
poco tiempo atrás recordó el dolor que le causan las periódicas y siempre fútiles
" audiencias de libertad condicional solicitadas por los asesinos de su padre.
14. Ramsey Clark, quien ocupara el cargo en los dos últimos años del
Gobierno del presidente Johnson, mantuvo las iniciativas de Kennedy pero
1 Ull / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

tuvo que dedicar gran parte de sus energías a defenderse contra las acusa~.,
ciones de los republicanos y los demócratas conservadores, que sostenía.n:
que era demasiado blando con el delito. Edward Levi, nombrado por '~í'···
presidente Ford, se concentró en la ética de gobierno, tema central trase]
escándalo de Watergate. Véase N. Baker, 1992.' . :~
15. Para una reflexión sobre un vínculo similar entre la historia de lá~ El miedo al delito y la actividad legislativa
ideas gubernamentales y el universo mucho más volátil de los acontecimie~:
tos humanos, a propósito del asesinato de Kennedy, véase Simon, 1998b. '
16. «Excerpts from Judge's Testimony at Ashcroft Confirmation Hea-
ring.» New York Times, edición nacional, 19 de enero, 2001, A2. ¿ Si me fuera a vivir a otro barrio cerrado? La respuesta es corta y
17. Elisabeth Bumiller, «Putting Name to Bush Justice Department: Kerl.- cobarde: sí. Me estoy poniendo viejo y después del 11 de septiembre,
nedy.» New York Times,edición nacional, 21 de noviembre, 2001, A12. no es mala idea tener a alguien (aunque sea un vigilante privado) que te
18. Una de las características más peculiares de los procuradores gen~_~l~, cuide en el mundo.
rales de E.U.A. es que poseen tanto un mandato amplio para implementarz
JOEMODZELEWSKI,
Miami Herald, 10 de noviembre de 200.2
medidas en el nivel federal (superado sólo por el presidente cuando se trat("
de políticas internas) como la facultad de pedir la pena de muerte para un
caso individual. A partir de la reinstauración de la pena de muerte federal en"
la década de 1990, dicha capacidad es potestad del fiscal federal del distrito,' Desde fines de la década de 1960, las legislaturas de los estados y
donde se cometió el delito, sujeto a la aprobación del procurador general! 'Congreso nacional sancionaron una cantidad considerable de leyes
John Ashcroft, procurador general entre 2001 y 20.05, fue el primero que 0. vinculadas con el poder de sancionar a los delincuentes. La mayor
tomó una decisión de ese tipo en forma personal y que intervino para revo- j:f~rteampliaba las facultades de sancionar y obligaba a destinar, ya
car fallos en contra de un pedido de pena de muerte.
19. Como señala el politólogo John Culver (1999, pág. 292), algunos
'sea de forma directa o indirecta, más fondos públicos a las operacio-
\ri'es de la justicia penal, sobre todo al inmenso Y costoso sistema pe-
estados parecen haber adoptado leyes sobre la pena de muerte que, según
nitenciario que hoy caracteriza al Gobierno federal y a casi todos los
los cálculos de los legisladores, no iban a producir demasiadas condenas a
estados. La avalancha de leyes (y la consecuente creación de tribuna-
muerte y que, por lo tanto, tienen una función sobre todo simbólica.
20.. En este caso, la asociación resultó aun más fuerte por el hecho de les y agencias administrativas) apenas empieza a recibir la atención
que el predecesor de Deukmejian, el demócrata Jerry Brown, había sido un que merece por parte de politólogos e historiadores, en cuanto marca
firme opositor a la pena de muerte y había vetado la legislación. La pena un viraje trascendente en la construcción legal de la república de
de muerte quedó restaurada en 1982 por una iniciativa de los votantes, du- E.U.A. (Guest, 2005; Murakawa, 2005). Pero no es sólo la cantidad
rante el mismo ciclo electoral en que el republicano Deukmejian, principal lo que impacta, sino también la coherencia de dicho cuerpo de leyes,
partidario de la pena de muerte en el legislativo, derrotó con facilidad al que refleja cómo-ra-s instituciones del país gobiernan a través del de-
demócrata Tom Braclley,veterano-alca-lde-detos Ángeles y primer candi- lito. Pero el delito, claro está, ha sido objeto de legislaciones desde la
dato afroarnericano nominado por uno de los dos grandes partidos para la antigüedad. En este capítulo se sostiene que a partir de la ley federal
gobernación de California (Culver, 1999). Omnibus Crime Control and Safe Streets Act [Ley general del con-
21. Dicha condición de desvío también estaba insinuada en el argumento trol del delito y la seguridad en la vía pública] de 1968,1 en E.U.A. la
de disenso del Juez Scalia en el caso Roper v. Simmans, donde afirma que los
legislación penal ha tenido una visible racionalidad legislativa, esto
estados abolicionistas no deben ser tomados en cuenta cuando se miden los
es, una manera de pensar las necesidades de la ciudadanía formulada
estándares de moralidad de la nación en torno a la cuestión de la ejecución
de personas que cometieron homicidios a los 16 o 17 años.
en términos del problema del delito, los propósitos de la intervención
 110/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
y los medios para llevarla a ea bo, y los medios para alcanzar mayOre
logros en materia de control del delito.
El eje de la nueva racionalidad en el dictado de leyes es la víctima,'
del delito. Las víctimas del delito son los auténticos sujetos represeri~~;'
tantes de nuestro tiempo (Garland, 2001a, págs. 11-12). La identi~"
dad de víctimas del delito unifica a los estadounidenses; la amenatá',~
del delito tiene el efecto simultáneo de descomprimir las diferencias.,
entre los ciudadanos y autorizarlos a tomar firmes decisiones políti-
cas. Por ello, una gran proporción de las leyes promulgadas por las
instituciones de representantes de E.U.A. se refiere al delito. Las vul-
nerabilidades y necesidades de las víctimas definen las condiciones en ;' ~'$
que se considera apropiada la intervención gubernamental.
La naturaleza de la identidad de víctima está profundamente ra-'
cializada. No se trata de todas las víctimas, sino de víctimas de clase
media blanca y suburbana, cuya exposición ha impulsado sucesivas ""
olas, de legislación penal. Como analizaré más adelante, la legislación-
penal está pensada para un lugar físico en particular: zonas residen;"
ciales seguras y respetables, por lo general en los suburbios, con un
margen definible contra el cual hacen presión el delito, la pobreza y" !'.
cada vez con más frecuencia, las crecientes poblaciones minoritarias.
Las víctimas de delitos violentos componen el rostro público de las".~
justificaciones para la guerra contra el delito, sin importar que sea l
una guerra que apunta sobre todo contra delitos no violentos, los
que, en rigor, carecen de víctimas puntuales, tales como las violacio-
nes a las leyes antinarcóticos o a las leyes contra la tenencia de armas
por parte de delincuentes peligrosos (Dubber, 2002).
Pero aunque las víctimas han conseguido obtener la atención y
la intervención de los legisladores, tales logros no se traducen con
facilidad en beneficios de tipo asistencial. Según la lógica de la legis-
lación penal moderna, los únicos beneficios que pueden recibir las~
víctimas son los resultados de la producción de seguridad general,
ya sea el castigo del autor del delito o, en el caso de la muerte de
un ser querido, operaciones psicológicas como la «resolución» del
duelo (Zimring, 2004). En cambio, si las víctimas recibieran algún
tipo de compensación análoga, por ejemplo, a las indemnizaciones
laborales, se convertirían en uno más de los tantos grupos que bus-
can obtener beneficios económicos, y dejarían de ser el modelo de la
«voluntad general» de la que son reflejo en la actualidad.
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 111
.;~Esto ha generado uno de los aspectos más anómalos de la legisla-
;~iónpenal actual. Si bien las víctimas son el sujeto central de la legis-
. lación contra el delito, no siempre se hace referencia a ellos, o se lo
hace de manera indirecta. La legislación penal ha creado elementos
"déntro del Estado que representan a las víctimas de manera simbóli-
éa; dos de ellos son los agentes de policía y las celdas en las cárceles.
Corno veremos en el Capítulo 5, las celdas han logrado superar a la
policía en lo que se refiere a fondos públicos que se destinan al sis-
tema penitenciario, pero la policía ha captado una mayor inversión
simbólica. En la legislación penal moderna, no sólo se tratan los inte-
'reses de la policía como si representaran los intereses de las víctimas,
sino que los propios policías aparecen representados como si fueran
víctimas tanto de los delincuentes como de los abogados defensores,
los jueces permisivos, o los oficiales probatorios y funcionarios que
, btorgan erróneamente beneficios de libertad condicional o de proba-
,tíon. Las celdas de las cárceles, por su parte, son la expresión más
de la protección de los intereses de la población y de la promesa
de proteger del delito a las víctimas, y a las víctimas potenciales,
sobre todo porque son lugares que prometen producir un efecto de
seguridad que se extiende a la totalidad del Estado, mientras que la
actividad policial siempre se encuentra concentrada en términos de
espacio (y, por lo general, no es financiada por fondos locales).
: Además de sus otras funciones, la legislación penal contempo-
ránea dota a dichos elementos de verdad y poder, lo cual hace que
los agentes gubernamentales y los sujetos dediquen su atención y
sus capacidades a actuar en consecuencia. La legislación penal no
es sólo una manera simbólica de enviar señales a determinados elec-
tores o un instrumento para alcanzar determinados objetivos en el
marco de medidas más amplias, sino también un modelo influyente
de cómo legislar en forma democrática.' La clasificación de laLiud~
danía en tipos de víctimas reales y potenciales ofrece un panorama
amplio de la diversidad que reina dentro del marco unificador del
«miedo al delito», mientras que nuestro catálogo contemporáneo de
«monstruos», como los delincuentes sexuales, los integrantes de ban-
das delictivas, los jefes del narcotráfico y los delincuentes violentos
reincidentes proporciona una base en permanente renovación para la
acción legislativa. La víctima y el delincuente son el punto de origen
de diversas cadenas rnetafóricas,' a lo largo de las cuales la seguridad
 NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /113
llL I GUI::IERNAR A TRAVES DEL DELITO

representativa de los órganos legislativos que encierra la legislación (:fél'campo de la jurisdicción penal federal del que busca proteger a
penal puede extenderse, por repetición o por aplicación, a otros pro- 'lbs ciudadanos estadounidenses, como tampoco se cambia la pena-
lidad de un delito antiguo. En cambio, la ley se centra en la opera-
blemas de gobierno.
.d6n del mantenimiento del orden público en el nivel estadual y local
No es que la legislación penal contemporánea haya encubierto a',
un sujeto político auténtico. La víctima del delito es apenas el último' en el marco de un campo de jurisdicción penal mucho más amplio,
en..cuanto problema que requiere de la intervención federal. De este
de un largo desfile de sujetos de la ley idealizados, como el pequeño
modo se inició una era de inversiones de fondos federales en institu-
propietario rural del siglo diecinueve, el liberto de la época de la Re-
construcción, el obrero industrial de principios del siglo veinte y el ciones jurídicas estaduales y locales, pero no se trataba únicamente
de dinero que salía de la justicia para entrar a las estructuras celula-
consumidor que se convirtió en la principal preocupación de la polí-
'r€S de los Gobiernos estaduales y locales. Junto con el dinero llegaba
tica económica después de la Segunda Guerra Mundial. Todos ellos
un conjunto de formas de conocer el delito y actuar en su contra que
permanecen vigentes en la política norteamericana, y también sobre-
han influido de manera tan profunda en la democracia de E.U.A. que
viven organizaciones políticas reales que hacen lobby en su nombre;
han llegado a deformada. El último apartado se ocupa del desarrollo
pero en la actualidad, es en la experiencia de la victimización y (con
mucha más frecuencia) de la posibilidad imaginada de la victimiza- del modelo de la legislación penal en la década de 1990.
ción donde se ha redefinido el consenso en torno a la actividad legis-
lativa. De hecho, a tal punto que algunos ideales de épocas anteriores
La construcción de sujetos legales: el sujeto idealizado de la
que buscan recuperar su protagonismo político, lo hacen a través de
una representación narrativa de sí bajo la modalidad de víctimas del legislación
delito. Es por ello que en una época en que el Congreso presta poca
Cuando afirmamos que la legislación penal desde 1968 refleja una
atención a los derechos civiles, los delitos motivados por el odio se
lógica particular de la actividad legislativa no estamos insinuando
han convertido en el principal foco de interés de los lobbistas y le-
que se trate de algo fuera de lo normal en el proceso legislativo. Es de
gisladores más fieles a la causa.' Cuando los trabajadores intentan
suponer que las leyes siempre se basan en alguna lógica o racionali-
oponerse a las decisiones de los empresarios en el mercado de trabajo
dad legislativa, una manera de pensar a los sujetos que deberán res-
postsindicalizado y a voluntad, se ven obligados a definirse como víc-
ponder ante esa ley e imaginar cuál es el propósito de intervenir entre
timas potenciales de delitos por parte de clientes, compañeros de tra-
ellos. Podemos identificar otros periodos de la historia de E.U.A. en
bajo u otros, o como víctimas de conductas inmorales (acoso sexual).
los que surgen estilos de legislar definidos y reconocibles en torno
En este capítulo se explora la legislación penal y la racionalidad
a un tema en particular durante un lapso de varios años e incluso
de gobernanza que ésta ha contribuido a formar. El primer apartado
décadas. Como sucedía con el delito, las corrientes de actividad legis-
ofrece una descripción somera de los principales sujetos ciudadanos
lativa se-han-inscrito en-rraTrativas-de-gran--poderde-convicción sobre
idealizados que han sido objeto de legislaciones desde el nacimiento
el ciudadano tipo y sus necesidades. La víctima del delito es apenas el
de la República. Elsegundo apartado examina la norma fundacional
último caso de una serie de sujetos de la ley idealizados, entre los que
de la guerra contra el delito, la ley de 1968. Sin necesidad de borrar la
se encuentran el pequeño terrateniente rural o agricultor del siglo
línea divisoria que separa la legislación común de las constituciones,
diecinueve, los libertas de la época de la Reconstrucción, los obreros
podemos hacer una lectura productiva de la norma como una suerte
industriales de la Depresión Y la posguerra y el consumidor en riesgo
de ley cuasiconstitucional, que da origen a una serie de procesos di-
námicos que contribuyeron a conformar y definir una modalidad de de mediados del siglo veinte.
Aparte de sus otras funciones, las leyes definen categorías de suje-
actividad legislativa. No se trata de un ejemplo de legislación penal
tos a las cuales se adosan consecuencias, negativas y positivas. Cuan-
en el sentido tradicional. En ella no se especifica un delito dentro
114 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
do las leyes nos interpelan en determinados roles sociales (
nos de la escuela primaria, convictos de uno o más delitos graves"
personas que en el último mes buscaron trabajo) dotan de poder. ji,li,'i
significado a esas identidades al tie~po que se las despoja.n a ~tros;~~~
(Sirnon, 1988). No hace falta que mnguna de ellas sea una IdentIdad:;#~
dominante; tampoco privan a los individuos de formas de agenciá';.i.'
derivadas de sus otras identidades. . :>!
Resulta tentador pensar a esos sujetos legislativos como
ideológicas a través de las cuales se solía ocultar las necesidades de
personas verdaderas para adecuadas a las ventajas de unos
sobre muchos. Pero más allá del valor estratégico que se halle
de la promoción de un sistema de clasificación dado, es .
que ~us efectos son reales. Dotar de poder a algunas identidades
centrva a la gente a esforzarse por mantener y reformar esas
des. La clasificación produce efectos simbólicos, pues algunas
tidades quedan estigmatizadas y otras valorizadas (Edelman, 1962;
Scheingold, 1984, pág. 84). Tiene, además, importantes consecuen-
cias prácticas (aunque no siempre las prometidas) pues se establecen
flujos de información entre gobernantes y gobernados que, a su
crean nuevas superficies para la acción y liberan nuevos flujos de
información.
Los siguientes apartados ofrecen unos breves esbozos de lo
se puede pensar como racionalidad es de la actividad legisladora. No'
se basan en una o dos leyes, sino que constituyen un modelo para
producir nuevas leyes a partir de un esquema común. Es por ello que,
implican la identificación de amplios sectores de la población nor-
te americana a través de posiciones de sujetos que ayudan a elaborar
de manera plena el propósito de la legislación y los mejores medios
para cumplir tales objetivos, entre ellos, los «enemigos» que debe en- '.,.
frentar el Gobierno para proteger a los ciudadanos-Los agricultel."es,A}~ ¡\~i: a-todo-aquel que estuviera-dispuesto-a-trabajarla
libertas, obreros y consumidores encarnan nuevos sujetos de la ley .',\~'.;){
y, durante un tiempo, definen el significado dominante de la integri- »:
dad representativa. Siguen incidiendo en la actividad legislativa aun
cuando se introducen nuevos proyectos rivales.
NOS01ROS, LAS VíCTIMAS I 115
Los pequeños propietarios rurales
. En los inicios de la República, Thomas ]efferson y otros partida-
de la idea de una nación de pequeños te~ratenientes lib~es vieron
el Gobierno federal contaba con un medio para posibilitar que el
común incrementara su patrimonio: las enormes posesio-
territoriales del Estado. A tal fin, propusieron la promulgación de
que permitieran emplear este poder extraordinario para crear
. de manera deliberada una población de pequeños agricultores que,
. 'en virtud de ser propietarios de las tierras, iban a gozar de una inde-
práctica de la cual carecían los siervos, esclavos o arren-
datarios (Clawson, 1968). Los oponentes al proyecto (entre ellos, el
primer secretario del Tesoro, Alexander Hamilto~) pensaban. que lo
. tenía que hacer el Gobierno federal era maxmuzar beneficios me-
la venta de tierras al mayor precio posible y al mejor postor, lo
llevaría a la creación de grandes propiedades territoriales priva-
das, al estilo de las plantaciones, y a la inflación de los costos por el
mantenimiento de las propiedades en niveles imposibles de sostener
para los ciudadanos comunes. No era sólo un conflicto entre espe-
culadores y colonos que se disputaban las riquezas económicas de la
nueva nación, sino también entre dos visiones muy distintas sobre si
el Estado debía promover o desalentar la creación de una sociedad de
familias capaces de autogobernarse por su carácter de propietarios y
. por su explotación económica de la tierra.
. La elección de ]efferson a la presidencia en 1800 sirvió para afian-
zar la perspectiva del pequeño terrateniente rural. Los terrenos fede-
rales mantuvieron precios de venta bajos y la dimensión de la unidad
más pequeña siguió siendo bastante reducida, hasta llegar a apenas
80 acres en 1820. El ideal dominante era la entrega de tierras gratis
en forrnaadeeuada.
Sin embargo, a medida que avanzaba el siglo diecinueve, la tensión
política por el control del Gobierno federal entre los estados esclavos
y los libres fue dotando de un nuevo significado a la cuestión de la tie-
rra. El ideal de fomentar la existencia de gran cantidad de agricultores
independientes empezó a ser resistido por otros dirigentes, en especial
los de los estados donde la esclavitud estaba vigente, dominados por
los dueños de grandes plantaciones que veían en dicho ideal un pe-
ligro para su hegemonía interna y una nueva ventaja de los estados
 116 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
libres en la mutua competencia por el crecimiento de la población.
La ley federal de tierras más importante antes de la Guerra Civil, que
promovía al pequeño terrateniente agrícola como un sujeto privile-
giado del Gobierno nacional, fue la General Pre-Ernption Act [Ley de
preferencia de compra] de 1841. La legislación no tenía reparos en
permitir que los colonos que habían estado ocupando tierras federales
«de manera ilegal» compraran las tierras a bajo precio. La ley conver-
tía a sujetos que estaban fuera de la ley en miembros activos de una
sociedad de propietarios. De ese modo, constituía un claro mensaje a
las familias urbanas que carecían de los medios para adquirir tierras
«libres de todo gravamen» a que se arriesgaran a asentarse en nuevas
áreas con la esperanza de que, en última instancia, los términos de la
ley iban a garantizar la legalidad de su reclamo.
Cuando la Guerra Civil vació el Congreso de representantes su-
reños, los impulsores de la gobernanza a través de la tierra tuvieron
el camino libre para llevar adelante sus planes; En 1862 se promul-
gó la Homestead Act [Ley de protección de las tierras de coloniza-
ción], que otorgaba unidades de 160 acres a cualquier jefe de familia
o persona mayor de 21 años que fuera ciudadano estadounidense
(o que tuviera la intención de serlo) con la condición de que debía
trabajar la tierra durante al menos cinco años antes de poder reali-
zar una transferencia del título de propiedad, a fin de que resulta-
ra menos atractivo para los especuladores. Si bien la guerra liberó
fuerzas económicas y demográficas que condenarían el proyecto de
una República de pequeños propietarios rurales, la ley logró crear
enormes cantidades de nuevos sujetos con intereses en la tierra Yi
por consiguiente, con una relación con el Gobierno mediada por las
condiciones vigentes para la tenencia de antiguos terrenos federales.
La legislación sobre la tierra en el siglo diecinueve no sólo refle-
ja una-política social-eenereta, sine-también-una- estrategia- mae
para fomentar la democracia y para gobernar,' Tales leyes proponen
un cierto tipo de sujeto ciudadano como principal interlocutor del
Gobierno: el agricultor blanco de sexo masculino que, con la ayuda
de su familia o de empleados, trabaja un terreno relativamente pe-
queño. Es a través de las necesidades de ese pequeño propietario que
se proyecta el verdadero alcance y enfoque de gobierno. Es a través
de las necesidades y capacidades de ese sujeto ciudadano idealizado
que la actividad legisladora federal intentó alcanzar otros objetivos,
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /117
ejemplo, producir madera para el mercado o irrigar los campos.
hecho, no obstante el advenimiento de nuevos sujetos idealiza-
como los libertos, la clase obrera industrial y las nuevas mega-
Gorporaciones, la tierra siguió siendo un factor central del modo de
gobernar del Congreso. Las políticas de la tierra en el siglo diecinue-
yetambién introdujeron tecnologías políticas orientadas a fomentar
una población de propietarios rurales, entre ellas, formas especializa-
das de conocimientos aplicables a agricultores individuales a través
de instituciones como las universidades «land grant» x- y una red de
<~agentesde la tierra». 6 Décadas después, tales vías de conocimiento
y poder iban a ser ampliadas por el New DeaI, cuyo capital intelec-
tual provenía en gran parte de esas mismas universidades, que utilizó
la estructura de agentes de la concesión de tierras como un sistema
gapilar para ayudar a los pequeños terratenientes a orientarse en el
cada vez más complejo sistema de regulaciones y beneficios federales
vinculado con el uso de tierras con fines agrícolas.
La legislación sobre la tierra también creó nuevos consumidores
y productores de saberes sobre la tierra y sus recursos. Los propie-
tarios que se dedicaban al cultivo y el desarrollo de la tierra gene-
raban nuevos conocimientos sobre los recursos y las necesidades de
desarrollo de la tierra. A su vez, conformaban una poderosa base de
consumo de conocimientos sobre cómo explotar la tierra. Por otra
parte, a los estados que se incorporaban a la Unión se les cedían
grandes extensiones de territorios federales para ayudar a financiar
la creación de escuelas públicas de nivel primario.
Hacia fines del siglo diecinueve, la noción de una nación de pe-
queños productores rurales fue quedando relegada al ámbito de la
nostalgia, pero el circuito de conocimiento y poder creado a partir de
este sujeto político idealizado se mantuvo (y subsiste hasta la actua-
lidad) eomo un efecto apreciable de la legislación. En los complejos
enfrentamientos en torno a la minería occidental y los derechos de
explotación ganadera, el agua y la protección ambiental de especies y
hábitats podemos ver el impacto fundamental que continúa teniendo
dicho sujeto legislativo idealizado.
,,-En E.U.A., instituciones educativas de nivel superior creadas con fondos
provenientes de la venta o la explotación de terrenos federales, donde se impartían
conocimientos técnicos, científicos y agrícolas. [T.]
 118 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 119

Los libertas
'~:~tiOS sujetos fede:al.es. La,s nuevas, formas de poder y nuev~s mo-
,dalldades de conocimiento introducidas por la Reconstrucción han
Durante la era de la Reconstrucción (1864-1880), el Congresd
aprobó una serie de medidas radicales para intentar resolver las
'sirlb tratadas con la atención que se merecen por los historiadores
"(~h.especial, Foner, 19~9). A este periodo corresponde la creación de
tuaciones de ambigüedad política y legal creadas por la condición
iftevos tipos de agencias federales, entre ellas la Oficina del liberto,
incierta en que quedaron después de la Guerra Civil los antiguos.
'mieiltraS que a otras más antiguas, como el Ejército de E.U.A., se les
esclavos y las propiedades de los dueños de esclavos y los Confedera,,;¡z:~
:isignaba nuevas funciones.
dos. Dos de las legislaciones más famosas fueron la Civil Righrs Att"/
" Las leyes de la Reconstrucción crearon nuevos derechos federales
[Ley de derechos civiles] y la Freedmen's Bureau Act [Ley de la ofi~,~
, "~;tieconstituyeron un modelo para la posteridad. Se estableció así un
cina de los libertos], de 1866. Andrew Johnson vetó ambas leyes,
, ppder policial federal de amplio alcance destinado a recoger datos
cual provocó una escalada del conflicto con los líderes republicanos""
s6bre las condiciones sociales básicas en los estados, que sirvió de
en el Congreso que llevó a que el Senado le iniciara juicio polftico yl;~~,
entre el Gobierno federal y los sujetos individuales sin la me-
estuviera a punto de condenado a prisión. La Ley de la oficina de los'"
'ación de los estados. Pero lo más importante es que prefiguraban
libertas no logró obtener los votos suficientes para que se anulara
',,;~,Gobierno nacional que gobernaba a través de los derechos confe-
veto, pero la de derechos civiles se transformó en ley y gracias a las'j,
a los individuos. El Gobierno federal, que hasta entonces había
facultades que le confería, el Congreso constitucionalizó en la De- '
gStado sometido a la restrictiva «Carta de derechos», ahora gozaba
cimocUarta Enmienda la visión que encarnaba. En conjunto, la ley
,de una jurisdicción y unas facultades muy ampliadas en nombre de
y la enmienda ofrecen un buen diagrama de la actividad legislativa
durante la Reconstrucción. " la protección a individuos con derechos de otros estamentos de Go-
i:b-íerno y fuerzas privadas.
Dichas normas, además de declarar derechos específicos, impul-
1. El Congreso de la Reconstrucción proyectó una nueva clase de
san el establecimiento de importantes emprendimientos de gobierno
.t¡elación de representación entre el Congreso y la población, cuyo
pensados para preservar a los nuevos sujetos legales cuya invención
fundamento era el acceso de todos los ciudadanos por igual a las li-
reciente era evidente. Marcan el inicio de una nueva forma de dictar
bertades de la economía de mercado. Éste era un aspecto crucial para
leyes federales. En tal sentido, comparten un conjunto sistemático de
garantizar la legitimidad de un organismo que ya no podía seguir ac-
rasgos. Como había sucedido con el programa de reparto de tierras,
tuando según el modelo de gobierno representativo que predomina-
las leyes de la Reconstrucción valorizaban a nuevos tipos de sujetos
ba antes de la guerra. Redactada para guiar al Gobierno federal en la
políticos, implementaban nuevas prácticas políticas, provocaban un
situación sin precedentes de la derrota a la rebelión contra la Consti-
enorme caudal de conocimientos y replanteaban el papel de los ór-
ganos legislativos. tución, la legislación de la época de la Reconstrucción contemplaba
en forma abierta el problema de cómo gobernar a la ciudadanía en
La legislación de la ép_ocadeja Reconstrucción ponía el eje en-una
un periodo de transición entre la ausencia de libertad-y-Ía libertad.
gran variedad de sujetos políticos idealizados: los más importantes
Si bien fue pensada para el Sur, la visión de la Reconstrucción acabó
eran los esclavos puestos en libertad, pero también se ocupaba de los
por reformular la gobernanza a escala nacional y llevó a tres enmien-
funcionarios federales, los empleados federales que desempeñaban
das constitucionales, una de las grandes transformaciones constitu-
sus tareas en condiciones hostiles en el Sur y los ciudadanos partida-
cionales en la historia de E.U.A.?
rios de la Unión en la antigua Confederación. Las leyes también da-
En la década de 1880, los compromisos políticos pusieron un
ban cuenta de un conjunto de nuevos sujetos negativos que requerían
abrupto fin a los serios esfuerzos de la Reconstrucción. Pero las nue-
atención, en especial los antiguos rebeldes y propietarios de esclavos
vas disposiciones legales siguieron operando, con frecuencia en ámbi-
y formaciones como el Ku Klux Klan, que amenazaban a los libertas
tos novedosos. Por ejemplo, la facultad que posee un sujeto vulnera-

";Zg. '"*- !ILC$!: -=t:

120/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ble de obligar a una institución hostil del Gobierno estadual o local a
presentarse ante un tribunal federal para responder a acusaciones de
violar derechos federales comenzó a aprovecharse con voracidad por
las grandes empresas. Las posibilidades de una gobernanza basada
en los derechos civiles, por la que se gobernara a través de la protec-
ción de derechos, iban a quedar latentes hasta que el surgimiento del
Movimiento de los Derechos Civiles en la década de 1950 produjera
lo que algunos han denominado una «segunda Reconstrucción»;'
El Movimiento de los Derechos Civiles de la década de 1950 y su
triunfo legislativo a mediados de la década de 1960 representaron
una genuina renovación del proyecto de la Reconstrucción y el estilo
de legislación propio de tal proyecto. Como sucediera con las leyes
de la primera Reconstrucción, la Ley de derechos civiles de 1964 y la
Voting Rights Act [Ley de derecho de voto] de 1964 crearon nuevas
agencias federales, concedieron a los tribunales federales la facultad
de entender en querellas civiles de ciudadanos contra agencias de Go-
bierno estaduales o locales, y con el tiempo, dieron origen a una gran
cantidad de respuestas internas por parte de organizaciones estatales
y privadas de modo tal de cumplir con la ley. Además, en las nuevas
normas el ciudadano-sujeto de los derechos civiles dejó de ser sólo el
afroamericano (sobre todo en el sur), único beneficiado por las leyes
originales, para abarcar también a mujeres, homosexuales, hispano-
americanos y blancos que se consideraban víctimas de los programas
de discriminación positiva. En su forma ampliada, el sujeto de los
derechos civiles se funde con el sujeto de los derechos humanos y
los cuerpos cada vez mayores de leyes nacionales, transnacionalese
internacionales que se dictan en torno a ellos.
El trabajador industrial
La legislación del New Deal de la década de 1930, integrada por
la National Industrial Recovery Act [Ley nacional de recuperación
industrial] de 1933, la Social Security Act [Ley de seguridad social] y
la Wagner Act [Ley Wagner] de 1935 provocaron una de las grandes
transformaciones constitucionales de la historia de E.U.A. Como la
legislación durante la Reconstrucción, tales leyes se han estudiado
en el contexto de la política constitucional (Fraser y Gerstle, 1989).
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 121
¡, • :- Aquí me centraré en el New DeaJ como un nuevo modelo de activi-
dad legislativa que reconoce un nuevo conjunto de sujetos idealiza-
dos. En su primera fase, más conocida por la Ley de recuperación y
la Agricultural Adjustment Act [Ley de regulación agraria], los prin-
cipales sujetos eran los productores del capitalismo industrial y sus
contrapartes en el sector agrícola. Dada la fuerte alianza que se forjó
entre el Partido Demócrata y los principales sindicatos del Congress
of Industrial Organizations [Congreso de organizaciones industria-
les, COI], se suele pensar que el New Deal se centraba en los obreros
industriales, así como pensamos que la Reconstrucción se centraba
en los libertos. Pero desde un principio, la legislación del New Deal
concibió al trabajador, incluso al afiliado a un sindicato, como ape-
nas una parte de una alianza productiva que incluía a los capitalistas.
La Ley nacional de recuperación requería la coordinación de cor-
poraciones industriales que hubiera equivalido a la lógica industrial
de un sindicalismo emergente donde el COI era el principal agente
de los obreros industriales." La norma establecía un complejo código
administrativo que reglamentaba el poder de regulación de asocia-
ciones sindicales con capacidad legal sobre las empresas. Las em-
presas que optaran por desconocer las nuevas normas de asociación
para un elemento importante de la producción (es decir, la mano de
obra) serían declaradas ilegales y sus ejecutivos podían sufrir sancio-
nes penales. La Corte Suprema revocó la Ley de recuperación en un
voto muy dividido que marcó el comienzo de un periodo de tensiones
abiertas entre la mayoría conservadora en el máximo tribunal y la
gestión Roosevelt.
El presidente salió ganando en la batalla contra la Corte Supre-
ma, pero para entonces su estrategia para la recuperación económica
se había alejado del proyecto original que proponía la regulación
generalizada de las decisiones de producción, plasmado en la Ley
de recuperación. En la segunda fase, ejemplificada por la Ley de se-
guridad social, los legisladores del New Deal se concentraron en el
ciudadano como consumidor, un sujeto cuyo flujo de ingresos, y por
consiguiente, poder adquisitivo, era fundamental para mantener la
demanda y la producción. La gobernanza federal de la producción
no había llegado a su fin. La Ley Wagner, por ejemplo, legalizaba las
negociaciones colectivas y establecía una autoridad federal para re-
solver disputas vinculadas con el reconocimiento de organizaciones
 122 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /123

sindicales y fortalecer la posición de los trabajadores pero, al misr:no:\~

~,El consumidor vulnerable
tiempo, fomentar un mercado competitivo que no fuera abiertamencr ~ ,
te corporativista. El carácter de asalariado de los trabajadores acabó '1"
,>La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) marcó el punto máxi-
por convertirse en el aspecto más importante para los sindicatos;':~;~
'~!"I~"'~¡~ÓY el comienzo del fin de la era del obrero industrial como sujeto
Una nación de trabajadores organizados era, en realidad, una nación;;;'!
"qi'~'¡dúdadano idealizado. Ya fuera como parte de las enormes fuerzas
de consumidores confiables. Si el trabajador aportaba a la economíá.}
itfnadas mecanizadas o del gran sistema industrial que producía su-
tanto como consumidor que generaba una demanda, como en cali,
rlünistros para la guerra, nunca hubo, ni antes ni después, tantos es-
dad de mano de obra que trabajaba para satisfacer las demandas de
tadounidenses que encarnaran de manera directa el ideal del obrero
otros, se abrían nuevas posibilidades de gobierno para mantener y
índustrial. La absorción de millones de mujeres y afroamericanos por
fomentar esa demanda de consumo (Cohen, 2003).
'parte de la economía industrial puso en crisis los supuestos de los
Los historiadores han debatido cuál es el modelo de gobierno que
lImites anteriores del modelo de ciudadano industrial que ni siquiera
representa e! New Dea! (Brinkley, 1989). Las tecnologías políticas'
'el New Deal había cuestionado. Las grandes ciudades industriales
de! New Dea! eran múltiples y cambiaban con celeridad. Abarcaban
:rlorteamericanas (Detroit, Chicago, Los Ángeles, Seattle y muchas
desde la supervisión federal directa de todos los aspectos de la ges-
, 6tras) se encontraban en su apogeo. Sus infraestructuras, en las cua-
tión privada, a la utilización de subsidios federales como herramien-
l~s se había invertido por última vez durante el boom de la década de
tas para alterar el equilibrio en algunos mercados. Un aspecto más
.,-1:920y que las obras públicas realizadas en el marco del New Dea!
estable, tal vez, era la interpretación expresada en distintas leyes del"
habían reforzado en forma parcial, se vieron sometidas a un esfuerzo
New Dea! (entre ellas las medidas que tratamos aquí) sobre cuáles
;i~extremo pues la base industrial que se venía concentrando en tales
aspectos de la ciudadanía estadounidense necesitaban gobernarse y
qué los hacía gobernables. !,.~t',dudades en los últimos cincuenta años estaba funcionando en su ea-
, 'pacidad máxima (Sugrue, 1996, págs. 17-32). Los bulevares bullían
Un elemento común, expresado en muchas de estas leyes especí-
1:"'-' con una población revigorizada por su importancia económica y Ii-
ficas, era la idea de que la economía esta ba impulsada por agentes
" 'berada, aunque fuera en forma transitoria, por la emergencia global
colectivos, tales como los obreros de una industria o los inversores.
de la guerra total."
Esos participantes colectivos podían estar compuestos por indivi-
Para principios de la década de 1960, apenas quince años des-
duos, pero sus efectos se sentían cuando operaban en conjunto. El
pués, en aquel escenario industrial que tenía como eje al sujeto indus-
papel del Gobierno era fomentar el reconocimiento y e! bienestar de
trial idealizado reinaba la confusión. Más que derrotado, había sido
tales agentes masivos o colectivos que, de algún modo, constituían
superado y marginado. Para los sectores de E.U.A. mejor posiciona-
los nuevos sujetos de gobierno. Gobernar por medio de la organiza"
" dos para recibir los beneficios de la marea alta de prosperidad de la
ción de intereses masivos significaba promulgar leyes que sirvieran
posguerra, el triunfo del orden industrial durante la Segunda Guerra
para que agentes colectivos como los sindicatos -pudieran obtener~
'''''''--Mundia-l-pagó dividendos-inmediatos+nuevas viviendas en los subur-
su reconocimiento y autoorganizarse; leyes que protegieran a pobla- "
bios, educación universitaria y trabajos de cuello blanco en los vas-
ciones enteras mediante la imposición de ahorros colectivos, como
tos sectores corporativos y gubernamentales de la nueva economía
los son los impuestos salariales que vienen financiando la seguridad
(Cohen, 2003). La paz provocó un rápido traslado del empleo in-
social desde la ley de 1935; y leyes que protegieran los intereses de
dustrial a zonas rurales, el Sur y el Oeste. Las minorías y los hogares
industrias enteras mediante la sanción a quienes se desviaran de las
encabezados por mujeres, imposibilitados de acceder a la mayoría
normas establecidas en términos cooperativos, aspectos que fueron
los más afectados por las revocatorias. de los beneficios de la dadivosidad del Gobierno como consecuencia
de la discriminación o la falta de oportunidades, se vieron obligados
a ocupar los moribundos centros de la antigua economía industrial.
 124/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Los nuevos pobres urbanos, a los que se percibía cada vez más
peligrosos e improductivos, pronto empezaron a ser culpados por el.'.
fracaso de ciudades como Detroit.
La historiadora Lizabeth Cohen (2003, pág. 7) caracteriza
época como una «república del consumidor», «una economía,
tura y política construidas en torno a las promesas del consumo rna-
sivo». Tanto las vulnerabilidades como las capacidades del sujet;
consumidor de esta nueva era abrieron nuevas posibilidades de
bernanza, reflejadas en las nuevas olas de leyes en defensa de'
«consumidores» y una serie de sujetos consumidores idealizados D
demonizados.;,c
En la década de 1?5.0, surgen nuevas preocupaciones en torno,'~ri~cipios
las diferentes vulnerabilidade; de los consumidores en cuanto
des económicas, sociológicas y biológicas amenazadas por las
nas y sustancias carcinógenas en los alimentos y en el medio
te, ~ expuest?s a u~a mala alimentación, una educación deficiente:
servICIOSsarutarros Inadecuados. El sujeto consumidor de! New
estaba subordinado a la lógica de! Gobierno de emergencia
en el marco de la lucha primero contra la Depresión y luego contra
los poderes del Eje. Pero inmediatamente después de terminada
guerra, y en gran parte gracias a esos tres centros de vulnerabilidad.
el sujeto consumidor de la legislación empezó a consolidarse y pro~
fundizarse para seguir creciendo con la nueva prosperidad de la que
gozaba E.U.A. ' el sujeto biológico necesitaba la protección del Estado ante fuerzas
El nuevo locus de gobernanza que mayor reconocimiento ha teni-,
do es, tal vez, el consumidor en cuanto fuerza económica global cuya
capacidad de gasto llegó a ser considerada la clave de la prosperidad
económica de posguerra. Para muchos historiadores, esto determinó
la dirección fundamental en función de la cual el New Deal produjo,
una forma mucho más conservadora -de-Ga.pita1ismo-F€~guladoque
que podría haber resultado de la Gran Depresión. La principal fun-
ción de! Gobierno, al menos del federal, era mantener la demanda de
c?nsumo mediante políticas fiscales y monetarias, estrategia cono-
cida como keynesianismo (por John Maynard Keynes, teórico de la
economía y asesor del Gobierno británico). Gran parte de las leyes de
posguerra tenía por objeto sostener el mecanismo keynesiano; entre
e~las se destacan las leyes para la construcción de las grandes auto-
pistas que formaron el sistema interestatal y para la inversión directa
NOSOTROS, LAS VíCTiMAS / 125
;~.~
:t'J
,,''~"la creación de nuevas oportunidades económicas de consumo en
i!l zonas suburbanas, ,
as Sin embargo, no obstante el consenso keynesiano, la república del
onsumidor posterior al New Deal dio origen a otros tipos de sujetos
" . consumidores más desviados (porque provienen de partes más mar-
cinalizadas de la población norteamericana y porque se ven afecta-
~os por vulnerabilidades asociadas con una mayor estigmatización).
En torno a cada uno de ellos se formaron nuevos centros de actividad
le islativa Y de gobierno. Uno de esos centros era e! problema del
;nsumidor como víctima de riesgos propios de la era de las rnáqui-
as cuyo ejemplo más claro es el accidente automovilístico. Desde
de la década de 1950, el Congreso de E.U.A. legisló sobre
diversas cuestiones definidas como «problemas del consumidor»,
,~;:'aesde las prácticas de cobranza de deudas hasta la muerte por asfixia t
,de niños en los refrigeradores. La nueva experticia científica en el :~
campo de la técnica en seguridad humana, impulsada por la S~g~nda
Guerra Mundial, ayudó a dotar al conocido «hombre econorruco» '3
' de una dimensión fisiológica en cuanto sujeto de fuerzas catastróficas '"t
'desencadenadas por accidentes viales o en piscinas construidas por :~,
encima de! nivel del suelo.
El núcleo de otro de los centros era el sujeto biológico de la con- ,
-,1.
taminación ambiental, en especial la que afecta al abastecimiento
alimentario. Como sucedía con los sujetos económicos y fisiológicos,
' propias de la era de las máquinas que excedían e! poder de inspec-
ción y precaución del consumidor. Pero a diferencia de los otros dos
sujetos, el biológico exhibía una suerte de vulnerabilidad intolerable
que requería más que mejoras en la seguridad y en los mecanismos de
detención de la expansión de un riesgo. La nueva a~enaza tenía un ,
.,,."''''~f.0stl'O reconocido y temido; e! deLcáncer. La necesidad de proteger
..." '. a los consumidores de la exposición a carcinógenos en los alimentos
.' motivó la famosa enmienda de De!aney de 1958, que prohibía que
los alimentos que contenían cantidades mensurables de sustancias
carcinógenas ingresaran al circuito comercial y de ese modo estable-
cía la primera disposición de «tolerancia cero» en la historia de la
gobernanza estadounidense.
A partir de la gestión de Kennedy, e! problema de l~ pobrez~ se ,!¡,
l'
convirtió en un tercer centro de formación de un nuevo tipo de sujeto ii,
l i;
,j,
!;:

126 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
político idealizado. La pobreza equivalía a consumo negativo; quig~
nes sufrían de la incapacidad crónica de reunir un ingreso suficienté.
para mantener a sus propias familias constituían un problema para'
gobernar el consumo. La ola de leyes promulgadas durante las ges.,
tiones de Kennedy y de ]ohnson, a las que se conoce como la «Gran
Sociedad», constituye un nuevo modelo de acción legislativa en sin;:;
tonía con el sujeto consumidor idealizado, entre cuyos objetivos se
contaban la delincuencia juvenil, el desarrollo urbano y los sistemas .,
de salud mental.
La guerra contra la pobreza lanzada por Lyndon Baines ]ohnson
tras su elección en 1964 constituyó un intento de plasmar dicho or-,'
den, para crear una relación entre el Gobierno federal posterioral
New Deal y sus sujetos privilegiados. Al concentrarse en la pobreza;
johnson, que gobernó el país durante el periodo más próspero en
la historia de la economía estadounidense, se alejaba de la lógicá
casi corporativista del New Deal. En el sector privado, la economía:,:,~ .
capitalista consistía en dominar la localización de recursos, pero la,
función del Gobierno federal era transformar las condiciones de vida
de estadounidenses marginados de las fuentes de éxito económico:
los pobres, los ancianos y los discapacitados por enfermedad o por.
otro tipo de carencias.
En todos los programas el objetivo eran los «barrios carenciados de,
los centros de las ciudades»; todos ofrecían una canasta de servicios;'
todos destinaban un porcentaje de sus fondos en forma más o menos
directa al desarrollo de nuevas organizaciones en esos «barrios margi-
nales», y así evitaban las agencias municipales existentes que tradicio- •
nalmente habían controlado los servicios; pero lo más importante es que
para todos ellos la «meta», el objeto de las reformas, eran las agencias de
servicios de los Gobiernos locales, ya fuera en el área de salud, vivienda,
educación o bienestar social (Rabin, 1986, pág. 1271)_
Este sujeto consumidor complejo, con su costado económico, fi-
siológico y biológico, sigue siendo una fuerza omnipresente en la
política actual. En la década de 1970, los cientistas sociales que re-
flexionaban sobre los «nuevos movimientos sociales» (tales como el
ambientalismo o el activismo gay) y la aparición de corrientes posin-
dustriales en el occidente acaudalado creían que se estaba formando
un nuevo equilibrio de poder político en torno a valores «posmate-
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 127
r¡alistas» (Inglehart, 1980),' tales como el ambientalismo (Douglas Y
j
Wildavsky, 1982) y los derechos civiles. Sin embargo, la fuerza polí-
Hca del sujeto consumidor complejo nunca llegó a materializarse de
manera plena en Estados Unidos. Ya sea como causa de ese fracaso,
. o bien como simple beneficiario del espacio que quedó vacante para
una solución política, la víctima del delito violento hizo su aparición
en las décadas de 1980 y 1990 para ocupar el lugar tanto del sujeto
de los derechos civiles como del vulnerable sujeto consumidor.
La víctima del delito: la legislación penal contemporánea y el
surgimiento de la víctima del delito como sujeto idealizado de
la ley
Todas mis fuerzas provienen de las víctimas pues para mí representan
a Estados Unidos de América: personas que no se dan por vencidas, que
no se resignan a la derrota, que se vuelven a poner de pie una y otra vez
en busca de la justicia [...], ustedes son mis héroes y heroínas. Ustedes
son casi ángeles.
]ANETRENO
De la guerra a la pobreza a la guerra al delito
Uno puede llegar a discutir cuál es la ley más importante de la
Reconstrucción o del New Deal, pero es indudable que la Omnibus
Crime Control and Safe Streets Act de 1968 [Ley general del control
del delito y la seguridad en la vía pública] (o, como se la conoce
popularmente, Ley de la seguridad en la vía pública o delas calles
seguras) marca el nacimiento de la «gobernanza a través del delito»
en Estados Unidos. Como en el caso de las grandes leyes de la Re-
construcción y el New Deal, la Ley de la seguridad en la vía públi-
ca puede examinarse en tres niveles: como una victoria política que
consolidó a una nueva coalición gobernante; como un conjunto de
estrategias para conocer a los sujetos del delito (delincuentes, vícti-
mas y también las instituciones estaduales y locales que se ocupan de
ellos) y actuar sobre ellos; y como un marco para generar un nuevo
 128 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
conjunto de sujetos privilegiados para el Gobierno (víctimas, fuerzas
de seguridad estaduales, tribunales y sistemas correccionales). TI
una breve síntesis de los principales aspectos de la ley,
cada una de estas dimensiones por separado.
La Ley general del control del delito y la seguridad en la vía
pública y la actividad legisLativa desde 1968
La ley se promulgó el 6 de junio de 1968 con sólo cuatro senado-
res y diecisiete representantes en contra. Acorde con su calificación
de «general», la leyera, en rigor, un conjunto de medidas adoptadas
para responder a una amplia variedad de temas vinculados con el de-
lito y el mantenimiento del orden público. Hay cuatro grandes temas
en la ley, a los que se les asignó un título separado. El Título 1auto-
rizaba el uso de más de 400 millones de dólares de fondos federales
para el planeamiento y la innovación en materia de orden público,
sistemas correccionales y tribunales. La Ley creaba una nueva agencia
federal encargada de distribuir fondos a través de un sistema compe-
titivo de subsidios entre las agencias estaduales y locales dispuestas a
introducir mejoras en la justicia penal según los lineamientos federa-
les. El Título IIestablecía una nueva regla probatoria en los tribunales
federales para las admisiones de confesiones en casos penales." Las
declaraciones debían admitirse, según la ley, si el juez las considera-
ba «voluntarias». Si se la lee en forma literal, la nueva disposición
obligaba a los tribunales federales a hacer caso omiso de varios de
los nuevos criterios fijados por la Corte Suprema, además de la tradi-
cional prueba de voluntariedad.'? El Título IIIautorizaba a la policía,
federal o local, a realizar escuchas telefónicas u otros tipos de espio-
naje electrónico en algunas circunstancias con o sin orden judicial.
La ley también fijaba criterios de regulación interna para el empleo.
de los dispositivos correspondientes. El Título IV implementaba una
estructura federal para el otorgamiento de licencias a los vendedores
de armas, según la cual se estipulaba que los vendedores debían con-
servar información relativa a las compras de armas, se prohibía las
ventas de pistolas por correo y de cualquier tipo de armas a sujetos
presuntamente peligrosos, tales como veteranos dados de baja por
deshonra, delincuentes peligrosos o enfermos psiquiátricos.
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 129
Si bien la Ley de seguridad pública fue promulgada en pleno fra-
de campaña en 1968, sus orígenes se remontan a la arrolladora
. de Johnson en 1964. Johnson entendía en forma intuitiva el
que entrañaba el delito violento para la coalición posterior al
Deal que intentaba restablecer. Barry Goldwater había hecho
ión a la «delincuencia en las calles» en su campaña, y aunque
J había conseguido dar vuelta la campaña de Goldwater en virtud
su extremismo, y no de la permisividad demócrata, tuvo la lucidez
ara reconocer que el delito estaba clavando un puñal en el corazón
la coalición urbana de los demócratas, a pesar de que los criminó-
de la época seguían poniendo en duda la seriedad del aumento
robos armados en las ciudades más pobladas.
Poco después de iniciado el mandato de Johnson, la preocupación
la población por los disturbios y el delito eran un tema constante en
prensa. Hasta el New York Times, medio que no suele ocuparse de
de interés popular a corto plazo, documentaba las resonancias
del problema en los titulares de mediados de la década de
60: «Hasidic Jews Use Patrols to Balk Attack» [«Judíos hasídicos
patrullas para repeler agresiones»], «Philadelphia Police Using
to Curb Violence in Subways» [«La policía de Filadelfia em-
perros para controlar la violencia en los trenes subterráneos»],
] Wagner Orders a Night Patrol on All Subways» [«(El al-
Wagner ordena que se patrullen todos los trenes subterráneos
noche»], «Fear of Muggers Looms Large in Public Concern over
» [«El miedo a los asaltantes ocupa un lugar preponderante
la preocupación de los ciudadanos por el delito»]." El aparente
q.Ulnento de delitos urbanos violentos, sobre todo de robos armados
no armados, se concentraba en las grandes ciudades que eran las
sedes tradicionales del estilo de gobierno del New Deal. Este tipo de
< •• d.elitos cara a cara vinculaban el término «violencia» con los distur-
y las protestas antibélicas que a mediados de la década de 1960,
habían vuelto a ser frecuentes por primera vez en un siglo. Tanto los
como las manifestaciones de protesta se asociaban con
negros urbanos y los estudiantes universitarios, dos sujetos muy
v;111culadoscon las aspiraciones federales en las eras del New Deal y
Gran Sociedad.
Los discursos y proyectos de ley de Johnson en sus primeras épo-
de gobierno muestran una estrategia coherente para enfrentar
 130/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
el delito violento como un problema político de crecientes
ciones que amenazaba a su coalición progresista. Tres elementos
dicha estrategia iban a convertirse en una constante de la
a través del delito en Estados Unidos: la solidaridad manifiesta
presidente Johnson con las víctimas de delitos, la promesa de
soluciones técnicas al riesgo del delito, y la reconstrucción y moder.,
nización, con el auspicio y la financiación del Gobierno federal,
los departamentos de policía locales y los tribunales penales,
también los calabozos y las cárceles.
En primer lugar, consciente de la necesidad de colocar al
Demócrata del lado de las víctimas, Johnson se refería con
y firmeza a su preocupación por el daño que causaba el delito, y
necesidad absoluta de combatido.
En segundo lugar, la President's Commission on Law Enforcement'
[Comisión presidencial para el mantenimiento del orden público] .
la Administración de la justicia penal transformaron en hechos su'
confianza en la experticia de las ciencias sociales como herramienta;:'
de valor para la justicia penal; se prolongaba el énfasis que ponía el.
New Deal en la necesidad de abordar problemas sociales con nuevas',
formas de experticia. La comisión, a cargo del procurador
Nicholas Katzenbach, inició sus tareas en 1965 y emitió informes
1966 y 1967. Aunque quedó relegada por la siguiente ley, de corte
conservador, la Comisión ejerció una fuerte influencia en el rumbo'
que se eligió para la reforma de la justicia penal a escala estadual
local. Algunos de los aspectos más significativos de la justicia penal
contemporánea, como el sistema de emergencia telefónica (911) y la
racionalización de los despachos, fueron promovidos por la Comi-
sión, como también el uso regular de encuestas de victimización para
determinar los niveles de delito con independencia de los informes
realizados por la policía.
En tercer lugar, el. presidente destinó fondos federales a la pla-
nificación e innovación a escala local. El eje de la legislación penal
original que Johnson había presentado al Congreso en 1967, que en
gran parte se mantuvo en la ley de 1968, era la propuesta de una
enorme inversión federal en las tecnologías materiales e intelectuales
de la justicia penal. Pocas áreas de los Gobiernos estaduales y locales
se encontraban en el estado de retraso y abandono que caracterizaba
a la justicia penal de la época. En la actualidad, no hay ningún sector
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS I 131
Gobiernos estaduales y locales que haya sido reconstruido de
tan absoluta. Uno se pregunta cómo podrían ser nuestras
s, sistemas de salud pública o sistemas de gestión ambiental
un nivel de inversión semejante.
, su origen en 1968, la gestación de la ley quedó bajo el con-
de una incipiente coalición parlamentaria entre los demócratas
.,del sur Y los republicanos del oeste que compartían una visión con-
~~e.rvadora en lo social y una creciente inquietud por la delincuencia."
, a las críticas cada vez mayores a la ley por parte de la izquierda
ta en el Congreso (liderada por el senador Robert Kennedy,
ue criticaba con dureza las disposiciones sobre las escuchas telefó-
y los interrogatorios), para fines de mayo de 1968 una amplia
de legisladores de los dos partidos estaba dispuesta a adop-
norma en el marco de la preocupación reinante tras el asesinato
, Luther King, Jr. La ley se votó el 7 de junio, un día después
.asesinato de Robert Kennedy." En un gesto hacia el método de
sesinato empleado, las armas de fuego, el Congreso reconsideró las
medidas de control de armas que habían sido desechadas poco antes
incluyeron en la ley bajo el Título IV.
Para sus oponentes progresistas, la Ley de la seguridad en la vía
publica representaba un momento de regresión reaccionaria por par-
te del Gobierno. El periodista británico Richard Harris (1969, pág.
4:}), que escribía en la revista New Yorker y luego publicó un libro
bre la ley, la describió con crudeza como «un acto de demagogia
diseñado con malevolencia y promulgado en medio de la histeria».
La estrategia de Johnson de combatir la pobreza y reformar la go-
bernanza local todavía estaba en pañales en el plano administrativo,
como también en su calidad de sucesora política del consenso del
New Deal de la generación anterior. Junto con la implementación
por.parte.delCobierno de las históricas decisiones en materia de de-
rechos civiles de la década anterior, los nuevos programas generaron
una fuerte resistencia tanto de la oposición tradicional republicana,
contraria a que se ampliara el New Deal, como de los demócratas
sureños que defendían la segregación. La Ley de la seguridad en la
vía pública era el primer fruto de la unión entre estos factores que
dominan la política estadounidense desde entonces.
La Ley de la seguridad en la vía pública reflejaba por primera vez
el poder que tenía la actividad legislativa sobre el delito a la hora de
132 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
reunir a representantes de todo el espectro ideológico. Muchos de lo:
demócratas sureños y republicanos occidentales se unieron en torno
lo que fue el Título II de la ley, con su repudio a los principales fallo
de la Corte presidida por Warren en materia de interrogatorio s poliÚ
ciales." Los conservadores y los moderados también unieron fuerzas
en torno al Título III, que por primera vez autorizaba las escucha~.:~:~ ~, hhÓn. Johnson ya había decidido no presentarse a la reelección y esta-
telefónicas y otras formas de vigilancia electrónica. Los progresistas;¡;!4~
como el senador Edwárd Kennedy de Massachusetts y luego el propio',\'-zg
presidente Johnson, citaban sobre todo dos elementos de la ley: li
enorme inversión federal en el mejoramiento de la justicia penal en
ámbito local y las primeras leyes federales de control de armas (Ha:
rris, 1968, pág. 104). La ley fue promulgada el 7 de junio de 1968
con apenas cuatro senadores y 17 representantes en contra.
El Título I era el núcleo del proyecto que Johnson había presen
tado ante el Congreso en 1967. En la propuesta original, funcionab
como un programa de la Gran Sociedad en su versión más pura
Creaba una nueva agencia federal, la poblaba de expertos, y la autos
rizaba a asignar fondos a proyectos locales de todo el país para refor-
mar las fuerzas del orden y servicios correccionales locales. En aquel
proyecto, la nueva Law Enforcement Assistance Agency [Agencia de
asistencia para el mantenimiento del orden público] era un vehícu-j
lo para implementar la estrategia de control del delito delineada en
el informe de la Comisión presidencial sobre el delito publicado e.
1967, que se centraba en dos aspectos: elevar el nivel tecnológico d~
la actividad policial y aplicar estrategias de rehabilitación terapéutica
en los sistemas correccionales de los estados.
La forma que se le dio al Título I en la versión final de la ley
muy distinta. La principal diferencia radicaba en que la ley recha-
zaba la estructura de financiación de la Gran Sociedad y adoptaba
una estructura-conocida come-<<-stl·!wenei0nes-eIl-l:Jloque-»·,'"que pOGO
tiempo después se hicieron conocidas como el eje del «Nuevo fede-»
ralisrno» de Nixon. Mientras que el enfoque de la Gran Sociedad de';
J ohnson recurría a la financiación para crear circuitos directos entre
el Gobierno federal y la comunidad, el beneficiario de las subvencio-
nes en bloque eran los Gobiernos tradicionales de los estados, más
concretamente, sus poderes ejecutivos (véase el Capítulo 2 para una
» En inglés, block grants. [T.)
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /133
;"'i~~díscusión sobre cómo la guerra contra el delito ayudó a restaurar el
< ;'.poder de los gobernadores).
", -}', Johnson tenía plena conciencia de todo ello cuando firmó la Ley
de la seguridad en la vía pública no obstante las numerosas formas
I.,;'~~n que la norma atacaba otras iniciativas de orden interno de su ges-
ba inmerso en un intento desesperado por negociar un cese al fuego
en la Guerra de Vietnam; en esa coyuntura, el presidente vacilaba
.sobre si debía firmar la ley o no, y esperó hasta el último día posible
el; <anteSde que se convirtiera en ley sin su firma. Consultó la opinión de
'tddas las agencias de su gabinete; ninguna le aconsejó que la vetara.
La declaración oficial de Johnson en el momento de la firma cons-
¡,t,::, tituye una prueba clara de la ambivalencia que lo dominaba. Calificó
:~la ley en general como «más buena que mala». Rechazó las seccio-
~besde la ley referidas a las escuchas telefónicas y los interrogatorio s
. "policiales y, siguiendo el consejo de su procurador general, el progre-
" ,: §l'sta Ramsey Clark, dejó en claro que dichas disposiciones no iban
t!f·,,;· :"
"¡';.:r'a incorporarse a la política federal durante el resto de su gestión.
Destacó la enorme asignación de fondos federales para la reforma de
{)¡Jas fuerzas de seguridad locales, sin mencionar la nueva estructura de
.;~
-.~:;.subvenciones en bloque, pese a que constituía el primer gran apar-
." ,l•
.;¡~¡4:;Jainientode la legislación al estilo New Deal I Gran Sociedad que
"Había hecho que el Congreso aprobara con anterioridad.
" ' Las víctimas de delito están presentes debajo de la superficie de la ley
:d.~ 1968; la ley los constituye en sujetos, aunque no los consagre como
. .tales de manera directa. No caben dudas de que su presencia directa
,,, , hubiera generado más resistencia por parte del aún influyente cuerpo
. " , -,de juristas, académicos y profesionales del derecho cuya concepción de
~.",:)a jurisprudencia penal moderna se interesaba más por la sociedad que
.'~ , ,,''per-la-víctima. P0I ello, la víctima se encuentra representada de manera
. indirecta en tres aspectos relacionados de la ley de 1968: las calles, las
. fuerzas de seguridad y la disminución de facultades de los jueces.
Las metáforas con las que gobernamos
La idea de llamar a la propuesta legislativa «Ley de las calles se-
;~, guras» fue del secretario de vivienda y desarrollo urbano, Joseph
 134 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /135

Califano;" Califano, uno de los progresistas más prominentes dci~.:1~;

gestión, quería poner de relieve que las medidas antidelito no etllit¡C
bienes en sí mismas sino formas de «restaurar la seguridad púbHg¡a
y privada» (Dallek, 1998, pág. 407). Tanto en el nombre de la J!Í:.
como en la declaración realizada por Johnson cuando firmó la 1~Y;~1~
la palabra «calles» opera como una metonimia de la sociedad esti~
dounidense en general, y en especial de las grandes ciudades. Seglí ".
la hipótesis de científicos cognitivos como George Lakoff y Mark" n . 'ario local» sugiere lo familiar y lo íntimo, la privacidad
n pfTlOUIU11<U
Johnso (1983), la metáfora de las «calles» se puede leer no sólo~~
como un simple reflejo de una ideología o conjunto de creencias, sind~'.
como una visión estratégica destinada a brindar nuevas herramienús;~
al liberalismo para gobernar las nuevas condiciones demográficas.y~
económicas de las grandes ciudades norteamericanas de las que'lá;.
mayoría demócrata de J ohnson seguía dependiendo. 18 . "
Firmo la ley porque es una respuesta a uno de los problemas mát~.
urgentes que hoy tiene E. U.A.: el problema de la lucha Contra el delit.ó\~:.
en los vecindarios locales y en las calles de las ciudades (Johnso , 1968;
pág. 725). n
n ',H)vlllicas del New Deal y a la prosperidad de posguerra se habían
Johnso define el delito como uno de los «problemas más urgeh:""
res. de E.U.A., pero su mensaje estratégico está implícito en las si'':
guientes imágenes: «lucha Contra el delito», «vecindarios locales» y.
«calles de las ciudades». La idea de que la leyes una forma de <<lu:!
char» contra el delito es una extensión de la metáfora de la guerra
Contra el delito. «[L] os vecindarios locales» y «las calles de las ciudn'.
des» apuntan de manera sutil a terrenos diferentes. En los vecinda:
rios, claro está, hay calles (sobre todo en las ciudades más antiguas),'
pero las voces «vecindario» y «local» tienen resonancias culturales
más precisas. El adjetivo «local. refuerza una idea ya presente en
«vecindario», término cercano en el-plano-semántico: la declaracióii
de ]ohnson evoca la intimidad de los hogares y sus entornas inme-
diatos, como la «cuadra» y tal vez la escuela o la plaza del barrio.
La palabra «ciudad», que modifica a «calles» en la siguiente ima-
gen, «calles de las ciudades», nos aporta otra pista. La expresión
«vecindario loca]", aunque parece remitir a un lugar genérico en el
orden espacial establecido por la metáfora de ]ohnson, guarda una
relación espacial definida, esto es, lejos de la «ciudad» o, al menos,
zonas carencia das situadas en los centros de las ciudades. El
eUl'vdariolocal» se encuentra en los suburbios y en 1968, abarcaba
barrios tradicionales de las afueras de las grandes
y los ordenados barrios industriales donde muchos nor-
de clase obrera se convirtieron en propietarios de clase
gracias a la gobernanza del New Deal. Mientras que la expre-
j
)1
¡
(aunque técnicamente sean públicas) de las calles cercanas
lo residencial, lo local y a menudo lo parroquial, Johnson
un contraste con las «calles de las ciudades», que evocan
mucho más concreto que las barriales. Se trata de calles céntri-
':'públicas, que albergan comercios o empresas. Las calles de las
son sitios donde cualquiera puede circular y en el imagina-
1968 se estaban transformando en un lugar donde a cualquie-
"ú.,J un presidente, podía pasarle algo violento y terrible. .
amenaza del delito en las calles de las ciudades debilitaba la
política y los métodos del New Deal en dos de sus sectores
cruciales: las clases obreras y medias urbanas que gracias a las
en una suerte de clase media basadas en los derechos;
a, los intereses organizados representados por esas calles céntricas,
como los sindicatos municipales, los bancos, ·las compañías de
con grandes propiedades inmobiliarias, las instituciones pú-
de mayor envergadura (como museos y universidades) y las
:giandes corporaciones que las sostienen, y, para 1968, la comunidad
de los derechos civiles, en cuanto representante de la comunidad ne-
'gra de E.U.A. Brindar una seguridad más efectiva a los ciudadanos
que se veían como víctimas potenciales del delito era un imperativo
-, .si se quería evitar que el miedo al delito socavara tanto a los nuevos
propietarios como al sector social del capitaL
El mantenimiento del orden público
La víctima del delito se encuentra presente en la Ley de 1986 ante
todo como un sujeto sustituto que constituye, a la vez, una suerte de
víctima representativa en sí misma y una forma de seguridad que el
Gobierno puede brindar a las víctimas. Así como «calles» funciona

=.. ;;:;¡:n:c:"""

13 6 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
como metonimia de la sociedad, «policía» actúa como metonimia del
Estado en su conjunto. Se trata de una metáfora que aun hoy consel~
va su potencia, como queda de manifiesto cuando los presidentes' y :
candidatos a altos cargos ejecutivos buscan posar con policías unifot~.
mados toda vez que les resulta posible. Se trata, también, de un viraje
extraordinario en materia de aceptación política. No hace tanto tiem,
po, a fines de la década de 1950, el sociólogo William Westley,en su
artículo pionero sobre la violencia policial de 1953, todavía observa-
ba que uno de los problemas a los que se enfrentaba el agente policial
como integrante de una institución prestadora de servicios era que «la
población piensa que es corrupto e ineficiente y por ello le es hostil»
(Westley, 1953, pág. 35). En las películas de la primera mitad del siglo
veinte el policía es casi siempre corrupto e inepto. Son los investigado".
res privados como Sam Spade (inmortalizado por Humphrey Bogart .
en películas como El halcón maltés, 1941) los encargados de llegar a"
la verdad y capturar a los malos. En la actualidad, tanto en el discurso'
público como en la cultura popular, la policía es tratada en térrni-
nos casi heroicos." Cada tanto las películas muestran una imagen
de corrupción y fracaso, pero aparecen tratados como aberraciones,
Es sobre todo entre las minorías y algunos blancos progresistas que.
subsiste una profunda sospecha hacia la policía.
En 1968, Johnson no podía siquiera imaginar semejante nivel de
consenso, pero la ley que estaba firmando iba a ser un factor decisi-
vo para conseguido. A lo largo del texto, Johnson usa la expresión
«mantenimiento del orden público» ".para referirse por lo menos a la
totalidad del proceso de justicia penal. En un movimiento complejo,
Johnson ofrece el mantenimiento del orden público como una res-
puesta para la comunidad acosada por el delito y el miedo al delito
(mancha y sombra) y, al mismo tiempo, presenta a sus agentes como
una clase particular de.víctimas qug....neGesita--una-ateneión-es·pecial
por parte del Gobierno federal. En consecuencia, tanto los ciuda-
danos asustados por el delito como las fuerzas del mantenimiento
del orden aparecen como depositarios de un estatus privilegiado de
sujetos federales, al que necesitan por su propia condición.
Si bien en años posteriores los presidentes iban a buscar unirse
a las fuerzas locales del mantenimiento del orden (y el Congreso ha
,:-En inglés, law enforcement, [T]
NOSOTROS, LAS ViCTlMAS I 13 7
seguido el mismo camino, con la federalización de gran parte de los
delitoS de orden local), Johnson consideraba que el Gobierno federal
debía ser el principal agente de la mejora y la reforma del manteni-
miento del orden público. En consonancia con el legado del New
Deal, ]ohnson ponía particular énfasis en la necesidad de que el pro-
grama contara con el respaldo de conocimientos expertos. La tarea
del poder ejecutivo era reunir en el nivel nacional el tipo de experticia
que no estaba disponible en el nivel estadual y local.
Mi programa se basó en el estudio del delito más exhaustivo que se
haya llevado a cabo en E.U.A: el trabajo de la comisión presidencial
sobre el delito nacional. Dicha comisión (integrada por los principales
criminólogos, jefes de policía, educadores y expertos urbanos del país)
identificó las debilidades de nuestro actual sistema de mantenimiento del
orden público (Johnson, 1968).
Al exaltar las virtudes de la parte de la Ley de la seguridad que
más le gustaba, el programa de subsidios diseñado para motivar la
innovación Y la reforma, ]ohnson prometía «reforzar la columna
..vertebral de las instituciones destinadas a mantener el orden público,
desde la policía hasta las cárceles y la libertad condiciona!». En este
punto, la declaración recurre a una metáfora muy antigua del discur-
so público, tan vieja que ha quedado consagrada en el diccionario
como una de las acepciones de «columna vertebral». En un sentido
literal, «columna vertebral» es un término que se refiere a la cadena
de vértebras que sostiene el esqueleto. En un sentido figurativo, se
usa para referirse a una «persona o cosa considerada el soporte o
base de algo». ,',20
La metáfora constituye una respuesta sutil a las fuertes críticas de
la derecha según las cuales el delito callejero era un producto del Ira-
, -;--~caso-de-la-política progresista de, en-nombre-de la lucha contra la po-
breza, premiar conductas incorrectas desde el punto de vista moral y
social. Al inscribir el problema del delito en la debilidad de las insti-
tuciones locales y estaduales destinadas al mantenimiento del orden,
~
:a~ ':_Definiciones del Diccionario de uso del espaiiol de América y España, de
~.,
@ Vox (2003), En inglés, la voz usada por Johnson es sinew, que en su sentido literal
significa «tendón» y en el figurado, según la definición del texto original, «fuente de
fuerza, poder o vigor», [T.]
 138/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Johnson rechazaba la noción de que hay una debilidad esencial en,)-ª.:"
sociedad estadounidense y que el Gobierno federal es la fuente de e~a
c~
debilidad. Por el contrario, según sus palabras, el Gobierno federaC
era el único que podía ponerse al frente del tipo de rec
del poder local necesario para que las calles norteamericanas
raran la seguridad en el último tramo del siglo veinte. El objetivo eFa
nada más y nada menos que reconstruir el poder de las institucionék :
del mantenimiento del orden pú blico a escala molecular. El Gobiern~
federal iba a encargarse de reunir una base nacional de experticia e~
el flamante National Institute of Law Enforcement and Criminal Jus)
tice, rebautizado tiempo después como National Institute of Iustice,
al que el presidente se refirió como «una iniciativa moderna de in,'
vestigación y desarrollo que pondrá a la ciencia y el trabajo de labo- .s
ratorio al servicio de la detección de delincuentes y la prevención
delito» (Johnson, 1968, pág. 726). Se resolvía destinar fondos fede
rales al pago de préstamos universitarios, la captación de
universitarios para que se incorporaran a las instituciones vinculadsj,
con el mantenimiento del orden y la implementación de mejoras er
materia de salarios y capacitación. En resumen, para Johnson la gue
rra contra el delito se parecía mucho a la guerra contra la pobreza,
con la policía en el papel de las agencias de desarrollo comunitario ..]
Las agencias para el mantenimiento del orden público también
aparecen como un sujeto de la Ley de seguridad, tal vez incluso
más fuerza que las víctimas. El mayor porcentaje de ingresos federa-
les dirigidos a los estados estaba destinado a dichas agencias. En el
proyecto original de Johnson, el objetivo era «reformar» el manteni-
miento del orden público en el ámbito local (de lo que se infería que
el statu qua era una necesidad imperiosa de modernización), pero el
tono de la ley de 1968 y su implementación acabaron por instituir un
flujo de fondos federales en favoLJ:leJas-agencias-d~mantenimiento
del orden existentes y sus dirigentes, que además serían la autoridad
responsable de tales fondos. Por otra parte, en el campo de la inves-
tigación se daba prioridad a la actividad policial. En la ley, la policía
no era una simple herramienta para reprimir el delito, sino uno de
los principales ejemplos de víctimas del delito, lastimada tanto por
los delincuentes como por la laxitud con la que se trataba a los delin-
cuentes en los tribunales y las instituciones correccionales. Las partes
más polémicas de la Ley de la seguridad en la vía pública (las reglas
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 139
batorias vinculadas con las confesiones y la autorización de la
.,yigiHlllciaelectrónica) tenían por o bjeto profundizar el papel de la
:policía en cuanto agencia de control del delito y compensar los daños
1,fésuntamente causados por jueces «progresistas» que aplicaban la
ley,de manera laxa. '
1,',;.', Uno de los aspectos más influyentes de la Ley de la seguridad pú-
blica, que ya se deja entrever en el discurso de [ohnson, es la fusión t1
~f
de policía y ciudadanos en cuanto víctimas. Se piensa que la policía Il
es una fuerza capaz de evitar la victimización de manera muy efec- H
1\
,JÍ}la: «Pero en estos tiempos en que el delito está en boca de todos
1¡
los norteamericanos debemos recordar que para' nuestra protección
ptpendemos sobre todo de los agentes de policía locales y estadua-
..iJ
'j
té's».,(Johnson, 1968, pág. 727). A su vez, el mantenimiento del orden
lj'
:~,\iblico se transformaba en el sujeto privilegiado de la propia gober-
ri~nza, análogo al ciudadano de las comunidades locales en relación
rti
. ~.onla nación y el poder ejecutivo. tlí:i
':'~'i:'.Enel último párrafo de la declaración, el presidente Johnson des- 11
pliega la constelación en su totalidad: la guerra contra el delito, su r
tJ
territorialización en las calles, y la centralidad del mantenimiento del ;~
!ti.~
orden público. Lo hace en un segmento dirigido a los funcionarios ~
-: de Gobierno.
r
En el día de hoy, quiero pedir a cada gobernador, cada alcalde y ,f
cada jefe de condado o concejal que examine las condiciones en que se
encuentran sus respectivos sistemas de mantenimiento del orden público
y que actúen con celeridad para apoyar a los policías, los funcionarios
del orden público y los hombres que libran la guerra contra el delito día
tras día en todas las calles, todos los caminos y todas las carreteras de
Estados Unidos de América (Johnson, 1968, pág. 728).
En-retrospectiva, la Ley de la seguridad pública fue el aconteci-
iniento que marcó el fin de la era de la Gran Sociedad y del dominio
de los Derechos Civiles en la política federal." Pronto produjo .sus
propios teóricos, los politólogos Richard Scammon y Ben J. Watten-
berg, quienes en 1969, apenas un año después de que se sancionara
la ley y de que los republicanos llegaran a la Casa Blanca, publicaron
The Real Majority. En el libro. se usaba el ejemplo del delito para
mostrar cómo el Partido Demócrata estaba en peligro de perder su
condición de mayoría, que mantenía desde hacía dos generaciones,
 140 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
por ignorar los profundos cambios en la postura de sus votantes
dicionales sobre una cantidad de temas «sociales», como el
racial, el aborto o los valores familiares, entre otros. En opinión
los autores, los demócratas debían actuar rápido y dejar de
sobre las causas del delito, para pasar a respaldar la implemellLaClCiJi"
de medidas más duras de mantenimiento del orden público
das a reprimir a los delincuentes, aun cuando entraran en co
con derechos civiles consagrados.
Con una velocidad extraordinaria, los demócratas del Congres
actuaron en consecuencia. Aunque Richard Nixon presentó numero,
sos proyectos vinculados con el delito en su primer año de manda
no controlaba la agenda legislativa porque los demócratas tenían
mayoría en ambas cámaras del Congreso y no tenían intención
guna de permitir que Nixon presentara el problema del delito
propio. Pero a medida que se acercaban los comicios de 1970, los
mócratas aceptaron y promulgaron sin demoras y con muy poco
bate casi todos los ítems en la lista de la gestión, incluso las
tas de «allanamiento sin previo aviso»" o de «detención preventi
para el Distrito de Columbia, medidas que en el marco de la
de seguridad pública se hubieran considerado demasiado
Durante la campaña electoral, los demócratas de corte _ _
buscaron formular de manera explícita su compromiso moral con
el rechazo al delito. Edward Kennedy, candidato a la reelección en
su cargo en 1970, dijo ante un público en la Universidad de Boston:
l·
Quienes buscan el cambio mediante la amenaza del uso de la fuerza
deben ser identificados, aislados y sometidos a las sanciones de la jus-
,':'comparable con la distribución de tierras federales entre pequeños
ticia penal. Son los secuestradores de la universidad [...] y como todo
f.'" propietarios de otras épocas. Asimismo, los representantes que bus-
secuestrador, deben ser disuadidos y repudiados [...]. Cualquier persona
que les preste ayuda y comodidades, cualquier persona que les brinde so-
lidarida'd-y apoyo, debe compartida-carga dela culpa (Herbers, 197Ó):'
La historia iba a demostrar que este súbito cambio de rumbo no .
iba a devolver a los progresistas la influencia perdida. Algunos ar-
gumentaron que no habían sabido moverse hacia la derecha con la
velocidad necesaria o que no lo habían hecho en un grado suficiente:
Una vez que la pugna por quién era más duro pasó a dominar la es-
'e En inglés, no-knock entry. [T.)
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS I 141
ya no tuvieron muchas oportunidades de controlar el tema, por-
cada ciclo electoral venía con un nuevo proyecto de ley antidelito
un nuevo despliegue de oportunidades para poner aprueba el
compromiso con el castigo.
principal legado político de la Ley de seguridad pública es ha-
moldeado, de modo definitorio, una lógica de la representación
se encuentra vigente en todo el espectro político, tanto en el
federal como en el estadual. Dicho en. pocas palabras, para
a favor de la gente, los legisladores deben estar a favor de las
y de las fuerzas del orden público y, por ende,nunca deben
(o ser susceptibles de que se los acuse de ponerse) del lado
delincuentes o los prisioneros, como individuos o como clase.
equivale a una condena por dos motivos. En primer lugar,en
personal revela una permisividad o tolerancia hacia el delito
resulta descalificador, En segundo lugar, significa tomar partido
contra de las víctimas y los agentes del orden en un juego que no
ningún punto a favor, donde cualquier beneficio para los pri-
os o delincuentes es vivido como una pérdida para las fuerzas
orden y las víctimas."
.Aunque la Ley de la seguridad pública no tuvo una gran inciden-
directa en lo relativo al aumento de penalidades o la ampliación
sistema penitenciario, el sistema de representaciones que ayudó a
blecer ha contribuido al desarrollo de ambas medidas. Cualquier
a favor de mayores penas se define como un voto en favor del
.mantenimiento del orden público y de las víctimas, 10 cual se ha
convertido en el acto legislativo por excelencia de nuestro tiempo,
can reconocer a sus votantes han desarrollado una creatividad consi-
.'~derableen el empleo del código penal como fuente de capital social.
Un ejemplo es el intento de acumular ese capital con una medida
que permite prolongar una condena de prisión por homicidio de una
persona mayor de 65 años. En otra ley, esa misma intención es la que
alienta la promulgación de una ley sobre delitos cometidos por el
odio contra personas que agreden a otras por su orientación sexual.
La legislación sobre el delito se ha convertido en una gramática ge-
neral para el reconocimiento y la recompensa.
 142/ GOBERNARA TRAVÉSDEL DELITO
La legislación penal y su público: algo que temer
Si bien el primer organismo legislativo que concedió a la
ción sobre el delito un papel central en el proceso de gobernanza
el Congreso de la Nación, con la sanción de la ley de 1968 y
normas promulgadas desde entonces, las legislaturas de los
siguieron su ejemplo, y puede que muchas de ellas hayan
más lejos en la consagración de la legislación sobre el delito
una forma paradigmática de la legislación. Mientras que el C
debe cargar con la responsabilidad permanente de hacer nuevas
yes, producto de su activismo histórico en otras áreas aparte de la
la seguridad pública, las legislaturas estaduales tienen más li
para dedicarse a temas de su elección. La justicia penal siempre
tenido un peso mucho mayor en la gobernanza de los estados
la gobernanza federal. Pero a partir de la década de 1970, las
laturas vienen dedicando una cantidad de tiempo cada vez m<lvtor',:
la sanción de leyes que crean nuevos delitos penales, el innC:lIlt:lm;
de las penas para delitos existentes y la producción de innumera
leyes pensadas para promover los otros procesos.
En algunos aspectos importantes, dichas leyes reflejan los dos
cipios en los que se basa el modelo de legislación penal federal: (1)
sistema es el problema; (2) la víctima es la clave. Nada ha .
más a las legislaturas que la idea de que la seguridad pública ha
sacrificada en aras de la conveniencia o indiferencia de la
judicial y correccional. Desde la década de 1970, se han sancionacc
sucesivas leyes que atacan casi todas las etapas del sistema de la
ticia penal en lo referido a aquellas decisiones que se perciben
favorables a los delincuentes, desde las leyes de caución, la defensa'
la inimputabilidad por insanía o las leyes reguladoras de las conue::;
nas, hasta las leyes correccionales. El uso de la facultad díscrecionaleñi
cualquiera de estas etapas es considerado una acción a favor de los
lincuentes. La reforma ha adoptado la forma de «normas de tolerancia
cero» que hacen que la discrecionalidad favorable resulte imposible
en la práctica transfieren el atributo de la discrecionalidad a las
del orden y los fiscales, quienes quedan habilitados para decidir
do invocar el proceso de toma de decisiones. Además, en la mayoría dd
los casos, la legislación se ha pronunciado en favor del castigo, tanto
en las cárceles como en la aplicación de la pena de muerte.
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS/143
[{:Enla década de 1970, muchos de los problemas que se observa-
ít¿h;en el sistema se atribuían a la facultad discrecional, que entonces
et~~patrimonio de jueces y autoridades a cargo de la libertad condi-
'inal de los internos. Varios estados abolieron la libertad condicio-
¡p~Ce introdujeron escalas de condenas determinadas que restringían
"~J~JlIcultad discrecional de los jueces. El sistema federal se plegó en
..":j;§,SV. Cuando se estudian los sistemas reformados, se suele concluir
or lo general, la facultad discrecional no quedó eliminada, sino
só a ser atributo de los fiscales. Se 10 puede interpretar como
de la reforma legal, pero resulta un éxito para el principio
la ley debe reflejar lealtad hacia la víctima del delito. En el
popular, la policía y los fiscales aparecen como los actores del
de la justicia penal que más se alinean con los intereses de
.vícrimas (a pesar de que un gran número de trabajos académicos
.mentan cómo los intereses de las víctimas se apartan de los de
blicía y los fiscales).
, ,;i\r
,rrctLa Violent Crime Control and Law Enforcement Acr de 1994
t'ii.
;'¡:~'!:
{~\;;:Laimagen de calles seguras no aparece en el título de la Violent
Control and Law Enforcement Act [Ley de control de delitos
y orden público], de 1994. En una época en que la escena
de una familia modelo es la vuelta a casa (una vivienda edifica-
una de las parcelas de un barrio cerrado) en un todoterreno mi-
o, . la imagen de las «calles seguras» tiene resonancias nostálgicas,
'l : ~~ocadoras pero poco vinculadas con el presente. En un sentido más
pr'ofundo, en esta ley no hay optimismo de que el delito pueda ser
o~1iminado. Por el contrario, la norma refleja lo que Garland (2001a)
.<, ~",:ha.den.omin.adoJ~cultu.ra_del control-e.la.presunción.de que la ges-
tjón del riesgo del delito debe estar incorporada al tejido de la vida
~Ptídiana.
i~(;Como la ley de 1968, la de 1994 fue promulgada por un Con-
';J,gteso controlado por el Partido Demócrata, con un demócrata en la
c: ~asa Blanca y antes de una campaña electoral competitiva. En 1968,
v'll··campaña culminó seis meses después con los republicanos en la
. e?sa Blanca y con claros indicios de la posibilidad de una futura vic-
. "ótb':riarepublicana en el Congreso, que todavía mantenía una sólida
 144 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
mayoría demócrata. La ley de 1994 fue promulgada pocos días
de que se celebraran los comicio s legislativos de ese año, que
jeron un histórico traspaso de poder en la Cámara de
(el primero en cuatro décadas) y una alteración del equilibrio a
de los republicanos en el Senado por primera vez desde 1986.
De hecho, la dimensión y el alcance del proyecto de ley del
de 1994 constituyen un indicio de la cantidad de intereses go
bles que la norma reformu1a como problemas de delito y de
zación. Esta ley descomunal (muchas veces más extensa y más
tosa que la de 1968) reflejaba la impresionante variedad de
que aspiraban a verse representados en la legislación sobre el
grupos de mujeres, ciudadanos pertenecientes a minorías que
en condiciones de pobreza urbana, ancianos y agencias del
público. El tamaño también refleja el hecho de que la mmnMQ~;
entre los dos partidos en el Congreso y en numerosas
estaduales ha creado una proliferación de abordajes distintos
luchar contre el delito y brindar seguridad a las víctimas.
La norma permite apreciar la amplia variedad de posiciones'
lógicas posibles dentro del modelo de legislación sobre el delito'
1994, el Gobierno de mano dura del demócrata Bill Clinton y
aliados en el Congreso, como Charles Schumer, de Nueva York,
pulsó como tema prioritario el de la policía comunitaria y, de
secundaria, en un gesto hacia el ala progresista del partido, la idea'
la prevención del delito bajo la forma de programas para jóvenes
situación de riesgo y sus comunidades, ejemplificados en elllamativ
nombre de uno de los programas auspiciados, «midnight
[« baloncesto de medianoche»], que concitó la atención de los me.~~
dios. Por su parte, el principal interés de los republicanos era el el}cJ;
carcelamiento para autores de delitos violentos. La pena de muert~5;
que en el pasado había marcado una línea divisoria entre partidariQ}¡:~
y detractores, en 1994 se convirtió en un punto de consenso, con tlt
apoyo de la mayoría de los demócratas de corte progresista a un<t{'
ampliación de la pena de muerte federal, aplicable en casos puntuales,
de secuestros y narcotráfico, a una gran variedad de delitos y vícth¡'(
mas especiales.
La mera intensidad de este vendaval de información da origen;;_,,~
a todo tipo de nuevos sujetos y objetos de gobernanza. La guerra" '.
COntra las drogas emprendida por el Gobierno federal en la década •
~::~,U::'-:::iti. ....
_, .;"',,-
__,~~
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /145
d€~~~¡10ha producido una enorme empresa del conocimiento sobre
~~~~togas gu; ha cambiado nuestro modo de c?nocer el delito. En
~6S,la nOClOnde la ,droga como m.ator del delito nopasaba de ser
/';á!gumento de carácter especulativo. En 1988, cuando la guerra
¡~htfa las drogas alcanzó proporciones de crisis nacional, los datos
~eédgidos por e1 Go bilema presenta b an un panorama estadístico de
CQ .
{Ti, hifluencia de las drogas en la población delictiva."
f
;~o' Se puede pensar la Ley de control de delitos violentos y orden
,
:1
"Qúblico como el inicio de una era en que la inforrnació~ sobre el ~t
J
delit.o en un sentido amplio se vuelve tan densa que permite que se ¡i'¡
~.resenten otros intereses y preocupaciones en ese medio. Puesto que
1
'ér:á~Hto es el fenómeno más visible y mensurable del momento, es
'~6~ible legislar sobre aspectos cada vez más puntuales del delito, in-
~bi[¡soen ausencia de una estrategia de control convincente. Por ejem-
~lQ,)a sección 210402 de la Ley estipula que el Departamento de
"lusbcia debe elevar un informe anual al Congreso. Para cumplir con
.·¿~te,·mandato, el Departamento de Justicia ha instituido una nueva
.'l! ~ejijede encuestas públicas sobre el contacto de los ciudadanos con
l::¡.·policía,con un ciclo de pruebas en 1996 y una encuesta nacional
plepa en 1999. Los resultados obtenidos constituyen los primeros
',d#os nacionales sobre los contactos entre policía y ciudadanos y re-
"?bgen las opiniones de la ciudadanía sobre su relación con la policía,
;Jsí:como la raza y el género tanto de los policías involucrados como
'''"aeJosciudadanos encuesta dos. El Departamento ya venía realizando
'~hcuestas entre los agentes de policía, donde se presenta un pano-
'J;ama de la actividad policial en Estados Unidos independiente de la
presentada por las propias agencias policiales.
Para analistas como Feeley y Sarat (1980, pág. 41), un detalle
revelador de la ley de 1968 es que, pese a todas las referencias que
'.f0ntiene a-la-cuestión del-planeamiento.y la innovación, no aporta
muchas sugerencias concretas para efectuar cambios de estrategia o
prácticas. En cambio, en la Ley de control de delitos violentos y or-
den público de 1994 abundan los abordajes con denominaciones de
J marca, como «cops on the beat» [«polis de ronda» l, programas de
prevención para «jóvenes en situación de riesgo» y «truth in senten-
cing» [«penas proporcionales al delito»]. La estructura de 1968 aspi-
raba a que la investigación influyera en la práctica mediante procedi-
mientos de planeamiento y otorgamiento de subsidios añadidos a los
146 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Gobiernos estaduales. De hecho, muchas de las iniciativas
das en la ley de 1994 tienen sus orígenes en programas'
iniciados con financiamiento federal en un sitio y publicitados
otros. Muchos de esos programas se desarrollan mediante proces
de investigación federales y son promovidos en diversas pul ,.
nes del Departamento de Justicia. No se postula ninguna receta
gica, sino más bien un conjunto de estrategias parciales orientadas
objetivos concretos.
La ley de 1968 daba amplia Iibertad a los estados para que
rrollaran estrategias a cambio de que estuvieran dispuestos a e
prometerse con alguna versión del proceso de investigación y
neamiento que promovía. La de 1994, en cambio, tiene una
mucho más específica. Mientras que la ley de 1968 privilegiaba la
perimentación por encima de la :financiación de medidas
les, como la construcción de edificios o la contratación de emple
permanentes (y, en rigor, sirvió para comprar más equipamierito
lo que se esperaba en un principio), la de 1994 dedica un porcentaje
considerable de fondos al pago de agentes policiales del servicio
munitario, nuevas cárceles y diversos programas de prevención.
una ley de 2001 que reautorizaba porciones de la Violence .
Women Act [Ley sobre la violencia contra las mujeres], parte de
ley de 1994, el Congreso buscaba castigar a aquellos estados que
negaban a adoptar medidas como las de las «penas proporcionales
delito», pensadas para prolongar los años de prisión de los internos.
con condena. La ley establecía un esquema de traslado de costos
el cual un estado que obtuviera una condena por homicidio, viola-
ción o delito sexual peligroso para un delincuente que con anterio-r
ridad hubiera sido condenado por alguno de esos delitos en otro
estado podía solicitar por parte del estado que lo había condenado'
en-la ocasión-anterior-una-compensación por el costo de-encarcelar al
delincuente, si el estado no había decretado leyes para implementar
«penas proporcionales al delito» u otras disposiciones que asegura-
ban la imposición de condenas de prisión más largas para ese tipo de
delincuentes."
Como su predecesora de 1968, la Ley de control del delito violen-
to es un sistema de reparto de ingresos con los Gobiernos estaduales
y locales, pero con un elemento novedoso. La estructura de subven-
ciones en bloque por la que se otorgaba el grueso del dinero dispo-
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS! 147
en 1968 se consideraba un gran avance hacia el Nuevo Federa-
que proclamaban el candidato Nixon y otros conservadores:
que los estados desarrollen estrategias propias más cercanas
hechos. La ley de 1994 es de un federalismo tan imperial como
de cualquier programa de la Gran Sociedad, y hasta más que ellos.
Dinero, sí, pero para la policía comunitaria al estilo federal y las con-
denas de prisión prolongadas para delincuentes violentos, sin ningún
Fjnecanismo individualizado de libertad condicional.
La evolución de la víctima
Tuvo que pasar un tiempo antes de que la víctima surgiera del
'0 de leyes sobre el delito que se iniciara en 1968. En .un
, la víctima figuraba más que nada como causa de la ley,
. IlO tanto en el texto mismo. Los demócratas de corte progresista,
ados porque la ley tuviera tantos elementos de naturaleza
acclUllaria, reconocían la fuerza con la que el delito había trepado
primer lugar en la lista de intereses de la población susceptibles
ser gobernados. La propia ley aspiraba a combatir el delito a tra-
del mejoramiento de la capacidad de imponer el orden público
la calidad de las correcciones; no ofrecía muchos elementos para
'curar las heridas de las víctimas o reconocer que tenían una con-
dición especial. Pero los caminos de conocimiento que la ley abrió
permitieron que las víctimas trabaran un nuevo tipo de relación con
el Congreso, cada vez más independiente de la opinión pública. De
hecho, un análisis detenido de los datos de opinión pública a partir
de la década de 1960 revela que hay una enorme variabilidad en la
importancia asignada al delito, incluso después de 1968, y que el
grado de relevancia se encuentra muy-ligado-a-los esfuerzos-dejos
políticos por movilizar la opinión pública (Beckett, 1997).
Lo que más se destaca en la construcción de la víctima en la ley
de 1994 es el modo en que la categoría de víctima ha crecido y se ha
fragmentado a fin de responder a las numerosas líneas demarcato-
rias de diferencias en torno a las cuales se suele centrar el conflicto
social en E.U.A. Dicho factor lleva a introducir un complicado juego
de variaciones en el grado de dureza de la ley. Así, dos años más
tarde, cuando una severa ley sobre extranjeros recortó una cantidad
148 ( GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
de alternativas a las órdenes de deportación que se caracterizaban
por ser más igualitarias, se introdujeron excepciones para víctimas
de violencia doméstica. El argumento era que, sin esas excepciones,
era probable que las víctimas, por lo general mujeres, optaran por
no denunciar los hechos ante la policía y de ese modo se pusiera en
riesgo la integridad de las víctimas y de sus hijos. El sujeto víctima de
la violencia doméstica había adquirido un grado de realidad tal en e!
Congreso que hasta se creaban nuevos derechos para una población
(los extranjeros) criminalizada y penalizada. La ley de 1994 también
instruía a la Sentencing Commission ':.para que estableciera directri-
ces destinadas a garantizar que las agresiones violentas a víctimas an-
cianas recibieran penas más severas que reflejaran la vulnerabilidad
de la víctima y e! grado de daño sufrido.
La ley de 1994 buscaba ampliar e! papel de la víctima en cuanto
«voz» en e! proceso legal. La norma se refiere en términos específicos
al «derecho de alocución de las víctimas antes del dictado de la sen-
tencia». La ley de 1994 enmendaba el Federal Rules of Criminal Pro-
cedure [Reglas federales sobre el procedimiento penal] para permitir
que las víctimas tuvieran la palabra en las audiencias federales de
sentencias. La ley incorpora también una opinión del Senado según
la cual los estados deben adoptar el mismo derecho de alocución,
«equivalente a la oportunidad que se concede al acusado de dirigirse
al tribunal de sentencias o a la junta de libertad condicional». 25
Las leyes sobre el delito también son importantes por el Ímpetu
real que infunden para que más individuos participen en la pode-
rosa confirmación pública que espera que ellos asuman y reafirmen
su identidad de víctimas del delito. Dichos mecanismos, auspiciados
por el Estado, son formas de reproducir un cierto tipo de voz de la
víctima que es el promovido por el Victims' Rights Movement [Mo-
vimiento para-los derechos de las víctimas], que se caracteriza por
el extremismo, la ira y la venganza. Todo ello tiene consecuencias-
importantes en términos de representación en el marco de la lógica
mayor de la víctima como sujeto político idealizado. En la medida
en que las víctimas activistas definan la posición de sujeto víctima
': Organismo independiente del poder judicial de E.U.A. cuya principal función
es establecer políticas y prácticas para el dictado de penas en los tribunales federales.
[T.]
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 149
de un modo más general, la acción legislativa favorecerá de mane-
ra sistemática la venganza y la furia ritualizadas por encima de la
prevención del delito y la reducción del miedo. No sorprende que
haya sido el sistema carcelario, y no la acción policial, el principal
beneficiario de la inversión pública para gobernar a través del delito
(Stuntz, 2005).
Conclusión: ¿dónde nos encontramos?
Es un error suponer que una sociedad política tan diversa y com-
pleja como los Estados Unidos se alinea detrás de visiones rnonolí-
ticas de los intereses gobernables de la población. Casi siempre ha
habido conflictos públicos en torno a los criterios básicos según los
cuales se deben evaluar necesidades y riesgos. Los momentos de in-
novación legislativa crean caminos de conocimiento y poder que ejer-
cen una influencia duradera en las prácticas habituales de las agen-
cias de Gobierno, como los flujos de financiamiento, los patrones de
recolección de conocimientos y la actividad de regulación. Algunos
conviven con nosotros en una versión tan reducida que si los recono-
cemos es como una especie de mito público. El pequeño propietario
rural es uno de ellos. Nadie puede pensar que las necesidades de esos
productores rurales definen las necesidades dominantes de la comu-
nidad política, pero el profundo sentimiento que sigue produciendo
la figura contribuye a preservar su papel de icono potente, aunque
menor, en la actividad legislativa."
Son cada vez menos los que piensan que el futuro de la nación
depende del bienestar de los trabajadores industriales, visión que pa-
recía plausible hasta hace no tanto tiempo, en la década de 1980. Es
verdad que a menudo la opinión pública se orienta a la economía o
la seguridad laboral como principales objetos de preocupación; de
hecho, en épocas recientes, la preocupación por la economía volvió
a dejar atrás al delito, como viene sucediendo en forma alternada
desde 1968 (Beckett, 1997). El fenómeno sirve para explicar por qué
algunas decisiones de política que suscitan una gran preocupación en
la población no generan una actividad legislativa consecuente con el
grado de fuerza del reclamo. Es posible que muchas de las inquietu-
des relativas a la economía y la seguridad laboral agobien a impor-

150/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
tantes sectores de votantes estadounidenses, a quienes les gustaría
que el Gobierno se ocupara de cuestiones como la atención sanitaria,
la seguridad del sistema de pensiones y la creación de puestos de tra-
bajo; pero sean cuales fueren tales preocupaciones, el trabajador in-
dustrial como modelo no ha logrado organizarlas de manera efectiva
para armar con ellas una narrativa coherente, no ha logrado unirlas
a canales efectivos de organización política, y no ha producido leyes
de importancia desde hace décadas."
El liberto y el consumidor tienen un papel algo distinto en la ac-
tualidad. Aunque las personas que fueron liberadas de la esclavitud
(y, para el caso, también sus nietos) hoy ya no están vivas, el modelo
de sujeto herido en forma colectiva por los efectos del racismo y otras.
formas de discriminación alentadas por el Estado sigue siendo una
lente poderosa a través de la cual se miran los intereses gobernables
de la gente. La historia reciente abunda en muestras de la fecundidad
de dicho modelo para producir narrativas eficaces, organizaciones
y leyes en nombre de las mujeres, los latinos o los asiáticos, como
también otras minorías de carácter religioso o sexual. Si bien lo que
podemos llamar el «sujeto de los derechos civiles» ha sido objeto de
contraataques políticos, no se lo puede desestimar del mismo modo.
que al obrero industrial como sujeto, que ha sido desestimado por sus
oponentes políticos. La lucha que se libra en este campo se vincula
más bien con la apropiación del lenguaje y los precedentes de los mo-
vimientos de los derechos civiles por parte de sus tradicionales opo-
sitores (por ejemplo, el movimiento en contra de la discriminación
positiva que invoca de manera permanente el valor de la igualdad).
De todos modos, pese a su relativa fuerza, el sujeto de los dere-
chos civiles logra reproducirse mejor en la legislación actual cuando
confluye con el sujeto víctima del delito. La situación tiene algo de
irónico. En una época, la víctima del delito como sujeto de la protec-
ción nacional formaba parte de la figura del sujeto de los derechos
civiles. En la década de 1960, la segregación según las leyes de Jim
Crow empezó a considerarse una suerte de delito contra los afroame-
ricanos, visión reforzada por los actos de abierta violencia delictiva
contra los militantes por los derechos civiles de ambas razas. Para los
formadores de opinión del norte, era una perspectiva que resultaba
mucho más convincente a la luz del Holocausto nazi y sus víctimas.
Los nazis eran criminales indiscutibles y sus víctimas, en particular
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 151
. los «sobrevivientes», como se los dio en llamar en la década de 1960,
eran sujetos a los que se admiraba y compadecía por igual en cuanto
testigos de una especie de sacrificio redentor u «holocausto».
Las feministas reforzaban aun más el vínculo entre víctima del
delito y sujeto de los derechos civiles cuando presentaban a la mujer
violada como sujeto político idealizado del feminismo de la segunda
ola (Gruber, 2006). Las víctimas de violaciones eran traicionadas por
un sistema de justicia penal que se sobreidentificaba con los delin-
cuentes y sometía a la propia víctima a un juicio en rebeldía bajo la
forma de una investigación indiscreta y crítica de su pasado sexual.
Las víctimas de la violencia doméstica constituían un sujeto muy vin-
culado con el anterior, abandonado por la policía y la justicia al po-
der de maridos y novios.
Tanto las víctimas de la violencia racial de la minoría negra como
las víctimas femeninas de violaciones y agresiones sexuales reunían al
testigo personal de las víctimas de delitos con la narrativa histórica y
sociológica de la dominación racial y de género: El hecho de que, en
la mayoría de los casos, conductas delictivas tales como los lincha-
mientas, las violaciones y las golpizas (las dos últimas sobre todo por
parte de maridos y otros hombres cercanos) nunca recibían sanción
constituía una prueba irrefutable de las asimetrías extremas en las
relaciones de raza y género. Eran formas de violencia que desmentían
el argumento del fundamento moral de las jerarquías existentes.
En la década de 1980, la víctima del delito surgió de la sombra
del sujeto de los derechos civiles como un sujeto político idealizado
por derecho propio. En una suerte de extensión hacia el «hombre
común», los reclamos de las víctimas del delito adoptaban los ar-
gumentos de la crítica a la complicidad del Estado con la violencia
delictiva, que en su formulación original habían sido esgrimidos por
los activistas de los derechos civiles y del feminismo. Era el fracaso
del Estado progresista en la forma del proceso adversarial, la libertad
bajo fianza o la libertad condicional, que habilitaban a personas que
la policía sabía (o creía) que eran delincuentes a salir de prisión antes
de cumplir su condena (o lograr evitadas) y, de ese modo, volver a
cometer delitos. En el relato de la víctima del delito, no obstante,
la complicidad del Estado con la criminalidad ya no constituye una
prueba de dominación social, sino más bien de su perfidia. El delito
como crítica al Estado intervencionista tiene que ver con la propia
152 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
naturaleza del Estado intervencionista: es un fenómeno emblemático
de su elitismo, pobreza moral y hasta corrupción.
Ya separado del sujeto de los derechos civiles, no es difícil relacio-
nar al sujeto víctima del delito con otro elemento clave de la movili-
zación política (en especial para los republicanos): el contribuyente,
victimizado por el Estado, acechado por la amenaza de perder su
patrimonio e incluso la capacidad de ser propietario de una casa por
parte de un establishment político caracterizado por la avaricia." El
éxito de la retórica republicana en materia de impuestos durante las
décadas de 1970 y 1980 asociaba dicho fenómeno con los altos cos-
tos de la asistencia a los pobladores urbanos pobres pertenecientes a
minorías, las mismas minorías a las que se acusaba de cometer deli-
tos. Por ello, gran parte de las leyes dictadas por los Gobiernos fede-
rales y estaduales en las dos últimas décadas parecen acatar la regla
implícita de que los legisladores nunca deben parecer contrarios a los
intereses de un sujeto político que es a la vez contribuyente y víctima
(potencial) de delitos.
Desde la ciencia políticase ha señalado que los programas de go-
bierno no sólo satisfacen los intereses de los ciudadanos; también
contribuyen a constituirlos (Pierson, 1993). El New Deal, además
de representar una coalición de productores rurales, obreros indus-
triales, descendientes de esclavos y consumidores, el ciudadano de la
sociedad de masas, y en especial el trabajador industrial, creó una
fuerte ola legislativa que convocó más personas que nunca hacia esas
identidades y las oportunidades que derivaban de ellas. La legisla-
ción sobre el delito desde la década de 1960 representa la mayor in-
novación en materia legislativa desde el New Deal. Hoy en día es en
la experiencia de la victimización, y, con mucha más frecuencia, de la
posibilidad imaginada de la victimización, donde se están redefinien-
do la comunidad-política-y sus-intereses-gobernables. Las.siluetas_d.eJ",,;c,
sujeto víctima, proyectadas por los grupos de defensa, los medios y
en última instancia, en el propio lenguaje de la ley, constituyen, con
toda probabilidad, el efecto más importante de las leyes contra el
delito; dicho en otras palabras, el secreto de su éxito. Por ello en una
época en que el Congreso no se ocupa demasiado de los derechos ci-
viles, los delitos motivados por el odio surgen como el foco de interés
dominante de los lobbistas y legisladores leales a la causa (Jenness
y Broad, 1997; Jacobs y Potter, 1998). En un momento en que la
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS /153
regulación de las industrias de consumo es cada vez más voluntaria,
son cada vez más las leyes que crean nuevas clases de delitos contra
la seguridad (por ejemplo, conducir mientras se habla por teléfono
celular ).
Desde hace más de tres décadas, la elaboración de leyes penales
se ha ofrecido de manera bastante explícita como el tema más im-
portante para la expresión del interés común del pueblo de E.U.A.
Somos víctimas de delito. Somos los seres queridos de víctimas del
delito. Ante todo, somos los que vivimos con miedo de ser victimi-
zados por el delito o de que nuestros seres queridos lo sean. Aunque
no sea la identidad en la que la mayoría nos reconocemos, nuestras
prácticas sociales y la forma en que nuestros legisladores elaboran
leyes dan testimonio de ello. Al dictar leyes que de manera implícita
y, cada vez con más frecuencia, de manera explícita nos cons~gran
tomo víctimas reales y potenciales, los legisladores han definido a
la víctima del delito como un sujeto político idealizado, el sujeto
, modelo, cuyas circunstancias y experiencias se han convertido en si-
nónimo del bien común.
Notas
90-351, 19 de junio, 1968, 82 Stat. 197, 42, U.s.C.§
2. Mi análisis de la legislación penal desde fines de la década de 1960 se
.'" ~ntronca con la tradición de estudiar el papel de la política simbólica (Edel-
rnan, 1964). Pero en vez de centrarme en los símbolos legislativos y qué pa-
··tí;~1desempeñan en la obtención del consentimiento de los gobernados, sigo
,~Acaminoabierto en épocas más recientes por otros estudiosos que tratan el
lspguaje de las narrativas políticas como poseedor de un papel operativo en
l~construccióft de-sistemas-de-poder y conocimiento a través de los cuales
'á'ctúan los Gobiernos (Rose, 1999; Garland, 2010a).
3. Como ha quedado demostrado por la ciencia cognitiva, los lazos me-
-t~¡fóricos no son puramente contingentes o completamente literarios en su
. 1,9gica; se construyen a partir de las raíces encarnadas de la razón y operan
~ediante la vinculación sistemática de acciones específicas de orientación
e,~l.un ámbito a partir de la aplicación de otro. En pocas palabras, desde un
de vista cognitivo, las metáforas tratan acerca de la gobernanza, la
sobre la acción (Lakoff y ]ohnson, 1980).
1541 GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
4. Es un misterio por qué los sindicatos no han lanzado una campaña
nacional para que las violaciones de los derechos de organización sean Un
delito federal. A quienes se opusieran les costaría bastante argumentar por
qué no se sancionan las acciones premeditadas cuya intención manifiesta es
interferir con derechos laborales garantizados sin ambigüedad alguna en el
nivel federal. Si se tratara a tales violaciones aunque más fuera con el es-
tigma público del uso indebido de información privilegiada (por no hablar
del tráfico de drogas), es de suponer que la organización gremial no sería
objeto de tanta resistencia entre los empleados de empresas que son capaces
de actuar con suma racionalidad respecto de sus intereses a largo plazo.
5. Esto es apenas un esbozo de una historia legislativa mucho más comple-
ja. A los efectos de este libro, se puede llegar a demostrar que los elementos
que presento no son correctos sin que ello afecte la tesis de que la legislación
sobre tierras federales ofrecía una racionalidad para la acción legisladora.
6. Dichas instituciones, que marcan el inicio de la incomparable inversión
en la educación superior emprendida por E.U.A., estaban, como su nombre
lo sugiere, orientadas a generar conocimientos concretos de valor práctico
inmediato para una ciudadanía de pequeños terratenientes agricultores.
7. La trascendencia de tales leyes como intentos de reformular la gober-
nanza estadounidense se describe en Ackerman (1998, págs. 170-173).
8. Véase Marable, 1991; Kousser, 1999; Black, 1976.
9. El New Deal también incorporaba a los productores agrícolas, ya no
como propietarios rurales independientes, sino como pequeños empresarios
vulnerables a los riesgos financieros de! capitalismo global.
10. Saul Bellow pinta un tenso paisaje de las calles urbanas en una de sus
primeras novelas, The Dangling Man [El hombre en suspenso], que transcu-
rre en Chicago hacia 1941.
11. Durante la mayor parte de las tres décadas siguientes, la medida iba
a carecer de importancia práctica. Desde la presidencia de Ford, la política
del Departamento de Justicia ha sido tratar la medida como presuntamente
inconstitucional, al menos en lo referido a los controles legales más impor-
tantes de las confesiones. Cuando en 2000 esa sección de la ley fue sometida
a evaluación por parte de la Corte Suprema, fue a instancias deábogados.
12. La ley también pretendía establecer que un sospechoso podía ser
detenido por la policía durante por lo menos seis horas antes de ser llevado
a comparecer ante un juez sin que ello pusiera en riesgo cualquier confesión
emitida en ese periodo por no haber hecho comparecer antes al sospechoso
en tribunales.
13. New York Times, 27 de mayo de 1964; New York Times, 14 de
marzo de 1965; New York Times, 6 de abril de 1965; New York Times, 20
de mayo de 1968.
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS 1155
14. Se trataba de los legisladores John L. McClellan (demócrata, Arkan-
sas), James O. Eastland (demócrata, Missouri), Sam J. Ervin (demócrata,
Carolina de! Norte), Strom Thurmond (republicano, Carolina del Sur), Ro-
man L. Hruska (republicano, Nebraska), Burke B. Hickenlooper (republi-
cano, Iowa) y Paul J. Fannin (republicano, Arizona).
15. Cuando ocupaba el cargo de procurador general, Kennedy había de-
tectado en forma temprana que e! problema del delito constituía una ame-
naza creciente para e! consenso posterior al New Deal y había intentado
imponer el tema del delito en la agenda federal. Ya en e! Senado, se convirtió
en un crítico de la Ley sobre la seguridad pública, de la cual rechazaba el
ataque a la Suprema Corte y la ampliación de las facultades de vigilancia
electrónica. Durante su breve campaña presidencial en el invierno y prima-
vera boreales de 1968, Kennedy se manifestó en contra de lo que le parecía
un intento de criminalizar el problema de la pobreza y del desorden civil en
E.U.A. Su asesinato silenció a uno de los críticos de la ley más influyentes.
16. La gestión Johnson se había aliado con el ala progresista de la Corte
presidida por Warren, y aunque los programas de la Gran Sociedad no eran
objeto de los faUos sancionados, los jueces más progresistas coincidían con
el principal objetivo de la Gran Sociedad: la ambición de transformar el
ejercicio de! poder en e! plano local yen la vida cotidiana.
17. Entrevista con Charles Haar, Coral Gables, Florida, 2002.
18. En este sentido, compartía e! sentimiento de muchos de los demócra-
tas más progresistas que habían votado la ley porque no hacer nada signifi-
caba exponerse a «la posibilidad real de que la gente pierda la confianza en
la capacidad de! Gobierno de protegerla» (R. Harris, 1968, pág. 99), como
señaló e! senador Philip Hart, demócrata de Michigan de carácter progre-
sista, que se oponía a la ley sobre e! delito, en referencia al razonamiento de
los demócratas partidarios de la ley.
19. La gran excepción es e! hip-hop, pero es una excepción que surge de
una perspectiva de oposición deliberada a la « guerra contra el delito», que
es una de las características distintivas del género y refleja sus raíces en la
experiencia de los jóvenes afroamericanos de los barrios carencia dos de los
centros de las ciudades.
20. Las definiciones de sinew corresponden al Random House College
Dictionary, Revised Edition (1975), pág. 1226. La entrada da como ejem-
plo una metáfora del discurso político: «la columna vertebral de la nación».
21. Desde la perspectiva de comienzos de la década de 1980, un experto
que vio que la Ley de la seguridad pública representaba un punto de in-
flexión en la lógica de la gobernanza fue el politólogo Stuart Scheingold. Si
bien reconocía que era difícil evaluar si la ley había cumplido con sus obje-
tivos principales, esto es, reprimir los índices delictivos mediante la mejora
156 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
NOSOTROS, LAS VíCTIMAS / 157

de la capacidad de la justicia penal, Scheingold sostenía que la norma era 28. La vivienda, en especial la propiedad privada que alberga a una
ante todo «la principal ley federal» que definía una nueva forma de hacer única familia, ha estado en la mira simbólica de la legislación en contra
política en E.U.A., la «política del orden público», que entraba a competir del delito y del movimiento en contra de los impuestos. En la narrativa de
con la «política de los derechos» creada por el Estado de bienestar estilo ambas formas de populismo, el hogar es la sede de los valores familiares y
New Deal. Véase Scheingold, 1991,84.22. el patrimonio se encuentra en peligro por el aumento de los impuestos a la
22. Desde luego, el importante paralelismo entre el papel de la víctima y propiedad (que además, amenaza con impedir la compra de propiedad) y el
el del agente de! orden queda oculto en el panorama dominante. aumento de la delincuencia, que amenaza con hacer que bajen los precios
23. Dos ejemplos de ello son la serie Drug Use Forecasting [Pronósti- de las propiedades.
co del consumo de drogas] y el programa High Intensity Drug Traf(icking
Areas [Zonas de alta intensidad de tráfico de drogas]. En el primer caso,
desde la década de 1980, el Departamento de Justicia ha contratado inves-
tigadores privados de todo e! país para llevar a cabo análisis de orina de los
internos penitenciarios y comprobar si hay o no consumo (la información
nunca se asocia con ningún caso en particular y sólo se presenta en forma
global), de manera tal de producir una serie de muestras urbanas de las
pautas de consumo de drogas en la población carce!aria. En la década de
1980 y principios de la década de 1990, la gran mayoría daba positivo para
el consumo de marihuana, cocaína y en especial bebidas alcohólicas. En e!
otro caso, desde 1994 el Departamento de Justicia ha identificado a más de
20 ciudades de E.U.A. como zonas de alta intensidad de tráfico de drogas
sobre la base de indicadores del volumen del tráfico que ingresa y sale de!
área. Ser una de esas «zonas» acarrea todo tipo de consecuencias para la
comunidad y la gente que vive allí, desde un mejor acceso a subvenciones
de acción federal hasta más agentes de! orden centrados en la detección de'
consumidores en las carreteras y aeropuertos, y la posibilidad de ser some-
tido a registros policiales en cualquier lugar.
24. Para referirse a la ley se hablaba de la «ley de Aimee», en alusión a
una víctima de la violencia. Véase P.L. 107-11, aprobada el 28 de mayo de
2001.
25. 108 Stat. 1796, 2078.
26. La naturaleza cada vez más formal de dicho icono se ve reflejada en
el hecho de que e! presidente Bush fuera a una granja familiar a firmar una
ley para derogar un impuesto sobre e! patrimonio aun cuando durante el
debate de la ley los medios reconocieron en forma repetida que en realidad
nadie había podido hallar ninguna granja familiar que hubiera tenido que
venderse para hacer frente a deudas impositivas federales.
27. Algunos analistas piensan que la situación puede estar revirtiéndose
con e! crecimiento de la afiliación a sindicatos entre trabajadores hispánicos,
de los sectores de servicios en Nueva York y Los Ángeles (Erickson y otros,'
2002).
 ICIO y DESCONFIANZA

'f..a jurisprudencia del delito y la caída de la gobernanza judicial

En la primera mitad del siglo veinte, los grandes teóricos de la

política debatían cuál de los poderes era el que mejor expre-
la voluntad de las ciudadanías en las democracias de masas, si
ejecutivo o el judicial (Schmitt, 1996). Los de la segunda parte del
- :sfglo no tenían más opción que ver a los tribunales y a los actores
idiciales como serios candidatos a ejercer el mando, al menos en el
e~'tilode democracia de masas del cual los Estados Unidos son un
modelo global (Ely, 1980; Habermas, 1996).
El juez estadounidense, herencia del derecho consuetudinario in-
glés, siempre había sido una suerte de híbrido donde confluían la li-
!{:~qéftadde decisión, que en los Estados modernos se suele asociar con
. "s funcionarios ejecutivos, y la experticia que se suele asociar con
s gobiernos parlamentarios modernos (Schmitt, 1923/1996, Wil-
.:2J~~,s9n1900/2002), además de la experticia y neutralidad profesional
,'~,~)ropias del cargo. En el siglo veinte, esta institución sólida y activa
'.¡té'obró aun más importancia. Desde mucho antes los tribunales esta-
.~;~ounidenses participaban de la gobernanza de la sociedad en el nivel
..,)rliicro de las relaciones interpersonales. Algunas reformas de carácter
:.~;;:01f~¡progresivo, como los tribunales juveniles y la probation, ampliaron
''',¡as potestades judiciales tradicionales sobre los individuos y las re-
laciones interpersonales (Willrich, 2003). La formación de colegios
~J.;I;;~;~if:~;pr0fesieIJ.-a-les y de asociaciones-de-abogados que a-ctúan en causas de
, , ,. ,,",," interés público también sirvió para estimular la producción intelec-
;túal y la confianza de los tribunales (Epp, 1998).
"'~'t':lr;.Las crecientes posibilidades que ofrecían los tribunales en las pri-
;F'.,tperas décadas del siglo veinte se reflejaban en las caras más cono-
'.:'lcíClas de los tribunales estadounidenses de la época. A principios de
"z,~,';~:§iglo,la idea de que los tribunales podían producir una forma de
"ié',;"'gobernanzatípicamente moderna, adecuada a los males de las socie-
 160/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
dades industrializadas, halló su imagen más carismática y expresivl:~¡¡! 'r
en la figura del juez de tribunal juvenil, un funcionario del ámbitd,"'~
local que trabajaba entre los pobres y los inmigrantes de las ciuda- ;:É8'
des. El juez juvenil ejercía un poder poco menos que dictatorial entre'
los adolescentes y sus familias, y gozaba de una facultad discrecional
que le permitía proteger el interés público al rescatar a los menores
de una vida de delincuencia.
Una visión más critica de la justicia como encargada del dise-
ño de políticas es la que se desarrolló en los tribunales federales'
promovida por el conflicto entre los impulsores de regulaciones ' ',que ha alentado, ha sido más dura con los jueces (incluso los de ten-
carácter progresivo que se buscaba implementar primero en el
estadual y luego en el federal, y los jueces de neto corte
que dominaron los tribunales federales y la Corte Suprema hasta;.
mediados de la década de 1930. La situación queda reflejada"
el título de una obra crítica de Louis Boudin publicada en
Government by Judiciary, que en la alusión al «gobierno de los
ces», anticipaba las batallas legales que iba a tener que enfrentar
New Deal y la consiguiente representación del poder judicial como
una institución reaccionaria. Tras la Segunda Guerra Mundial, am-
bas imágenes acabaron por confundirse en una sola: los
federales quedaron a cargo de las reformas progresistas en
tales como el derecho a voto, la desegregación escolar y la,
de los enfermos psiquiátricos. Así, fueron los activistas de derecha¡'~;~\~
los que empezaron a denunciar el «gobierno de los jueces» (Berger,'i:',:
1969; Neely, 1981). ' conservadora, sino cada vez más enrevesada, orientada a los resulta-
Sin embargo, desde la década de 1980, la idea de que los tribuna-"
les pueden pronunciarse en materia de política social viene perdiendo
fuerza. Los tribunales federales han reducido su intervención en las
instituciones públicas y adoptado un modelo de autoridad muy dife-
rente, basado- en la adhesión-al ssatiraiento-popular y la deferencia
hacia el ordenamiento privado. Los tribunales juveniles se han visto
cuestionados por carecer de la fuerza disuasoria suficiente para de-
tener la delincuencia juvenil violenta, y se les ha quitado gran parte ,~,
del control de los menores acusados de cometer delitos graves. Los
cambios en el procedimiento de dictados de sentencias para casos de
adultos imputados de homicidio en los tribunales federales y muchos
tribunales estaduales también han contribuido a disminuir la autori-
dad de los jueces.
JUICIO Y DESCONFIANZA / 161
Existen tantos niveles y tipos de tribunales en E.U.A. que no po-
demos suponer que los tribunales en su globalidad están en ascenso
o.descenso. Este capítulo sostiene que la acción de los tribunales esta-
doilllidenses se ha visto obstaculizada por los excepcionales desafíos
. que, entre la década de 1960 hasta fines del siglo veinte, derivaron
,del planteamiento del delito callejero como un problema político
.fundamental que debe ser resuelto por el Estado, lo cual incluye a la
:justicia, y la consiguiente «guerra contra el delito». La guerra contra
el delito, así como el cambio de mentalidad y de lógica de gobierno
política o legal de derecha) que con cualquier otra categoría
., de actores gubernamentales. No es la neutralidad o la independencia
,;':~:de criterio de los jueces lo que produce desconfianza, sino la neutra-
, ,;~~;lidady la independencia de criterio en sí. Las mismas virtudesque
'.'Ii:fhicieron de los tribunales una solución atractiva para muchos de los
;~:,'problemas de gobernanza del siglo veinte (la relativa autonomía de
,las presiones normales de la clase política y del mercado; las fun-:
ciones de la argumentación, la deliberación y la interpretación en la
formulación de fallos judiciales; y la capacidad de tomar en cuenta
diferentes voces y una gran variedad de tipos de información) hoy se
consideran defectos que denotan la falta de sintonía entre el criterio
. . judicial y el bien común. Esas mismas decisiones son las que hoy no
se cree que los jueces puedan tomar.
La jurisprudencia que se crea en este marco no es ni progresista ni
. dos y defensiva. Podemos verlo con claridad en la forma en que los
tribunales norteamericanos actúan en la actualidad ante cuestiones de
la justicia penal tales como las sanciones, la pena capital y la justicia
.. juvenil. Desde mediados de la década de 1970 en adelante, los tri-
bunales han producido un amplio.cuerpo legal favorable al poder de
. sanción del Estado (Bilionis, 2005). Gran parte de este trabajo se con-
siguió gracias a la valorización de la policía, las víctimas y los fiscales.
La manera de abordar el problema del delito también influyó en
. "~la actuación de los tribunales en campos legales tan diversos como la
discriminación laboral y la interpretación de los contratos de segu-
ros. Se ha creado lo que se puede denominar una «jurisprudencia del
delito», que opera para limitar las intervenciones judiciales. Dicha
jurisprudencia se refleja, en los distintos campos doctrinales, en la
 162 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
adopción de medidas defensivas cuyo objetivo es proteger a los tri-
bunales del tipo de exposición que tuvieron cuando el delito se cont
virtió en un problema definitorio después de la década de 1960. Para,
los jueces actuales, la principal lección de la jurisprudencia sobre el
delito es que se debe proteger lo más posible a quienes tienen miedo,"
del delito a través de la delegación a otros poderes de gobierno con,: J.l"
mayor responsabilidad política, y establecer límites firmes (aunque
sean arbitrarios) a la capacidad de las cortes de proponer reparacio-:~".liiil'
nes reformista s institucionales.
Los jueces en la «guerra contra el delito»
Tras haber encarnado, durante el siglo veinte, las esperanzas
optimistas de un gobierno modernista, hacia fines del siglo los j
se vieron retratados como traidores del bien común por parte
miembros del ejecutivo y el legislativo. El «diseño de políticas» j
ciales en materia de procedimientos policiales, desegregación
y residencial o reforma de los hospitales psiquiátricos, entre
pasó a ser objeto de duras críticas, incluso, en algunos casos,
parte de quienes compartían los objetivos globales. La imagen
los jueces como funcionarios peligrosos con gran poder, proclives
actuar en contra de los intereses de los ciudadanos comunes, tiene
máxima expresión en la percepción de la ciudadanía sobre el p
de los jueces en relación con el delito y la justicia penal. Desde la
cada de 1960, y sin muchos cambios en los siguientes cuarenta
los jueces han sido acusados por los políticos de ser «permisivos
el delito» . Las encuestas de opinión pública en E.U.A. entre la década"
de ·1970 y de 1990 muestran que -los estadounidenses creían que
---aEBs-a€ién-era cierta, aunque.fuera.sumamente engañosa, ya .que
ese periodo, muchos estados dejaron el control básico de las con,
denas de prisión en mano de las juntas administrativas de libertad
condicional, y en épocas más recientes, de los fiscales.
La guerra contra el delito iniciada a fines de la década de 19,
sometió a los tribunales a un examen crítico de múltiples maneras:'
Aquí nos centraremos en tres episodios que ejemplifican el problema
mayor de los tribunales en la guerra contra el delito: los fallos relati-
vos al procedimiento penal de la Corte Warren, que imponían nuevos
JUICIO Y DESCONFIANZA /163
, fe~:luisitosa la policía en materia de arrestos, interrogaciones y regis-
, 'trOS; la casi abolición de la pena de muerte por parte de la Suprema
~~,~Corteen el caso Furman v. Georgia (1972), seguida de su aceptación
"de una nueva generación de penas de muerte reenergizadas; y el pa-
'Fel de los jueces en las condenas penales.
La Corte Warren y la guerra contra el delito
La revolución en los procedimientos surge del interés prioritario
."q)le la Corte Warren concedía a la promesa de protección igualitaria
¡"ante la ley consignada en la Cuarta Enmienda, que también había
o la creación de precedentes de gran trascendencia en .ma-
. de desegregación escolar y libertad de expresión. El objetivo no
actuar en respuesta a la creciente ola de delitos violentos, que
/;J!)O constituía un fenómeno visible cuando la Corte falló en el caso
"é'jyJapp v. Ohio (1961). Mapp ordenaba a los tribunales a descartar
;.;p~'uebasreunidas en violación de los derechos de registro y captura
~"'Aueprotegen a los sospechosos, mientras que el fallo de Gideon v.
1';:Wainright (1962) obligaba a los estados a suministrar asistencia legal
'~los acusados de delitos graves declarados indigentes. Tiempo des-
',;
,pués, cuando los titulares de la prensa empezaron a mostrar que la
'gravedad de los delitos violentos y la alarma política que generaban
eran un fenómeno innegable, la Corte Warren reconoció con clari-
..·Ldadtales preocupaciones e intentó dar respuesta a ellas en casos que
':tesultaron de gran utilidad para las fuerzas del orden público, como
,Terry v. Ohio (1968, pág. 30), que habilitaba a la policía a «detener
',y registrar» sospechosos sin que mediara una orden judicial o una
causa probable de un delito, si se juzgaba que los individuos eran
«razonablemente sospechosos».
En 1968, cuando el miedo al delito se volvió un tema de gran
visibilidad en el ámbito político nacional, la revolución del «debido
proceso» llevada a cabo por la Corte Warren se convirtió en uno de
.)os principales blancos de las críticas por parte de la clase política. ¡
<Richard Nixon, ganador de las elecciones presidenciales de ese año,
"}acusó abiertamente a la Corte de ignorar la seguridad de los ciudada-
nos que respetaban la ley. El rápido aumento de los delitos violentos
:entre la mitad y el final de la década de 1960, y el crecimiento pa-
164 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ralelo del interés de los medios por el delito, aportaban credibilidad
a la afirmación de que tales fallos, que dificultaban la detención y
condena de personas sospechadas de cometer delitos, socavaban la
posibilidad de disuasión. Los efectos globales de la revolución sobre
el mantenimiento del orden público y el proceso penal han sido ob-
jeto de numerosos debates, que no analizaremos aquí. Lo que nos
interesa es profundizar en el modo en que los fallos mencionados, y
las críticas políticas en su contra, contribuyeron al planteamiento del
debate sobre cómo gobiernan los tribunales.
Desde un punto de vista empírico, la denuncia de que los fallos
en cuestión debilitaron de manera significativa el control del delito
y, en consecuencia, alimentaron la ola delictiva, no tiene mucho fun-
damento. Sin embargo, es probable que al dirigir la atención sobre
la función del poder judicial en la gobernanza del mantenimiento
del orden público, en una época de creciente alarma por los delitos
violentos, las decisiones de la Corte contribuyeron a que la ola de
delitos se convirtiera en un eje para el examen crítico por parte del
Gobierno. En retrospectiva, vistos a la luz de la guerra contra el deli-
to, dichos fallos tuvieron un efecto duradero en la postura adoptada
por los tribunales respecto del delito y otros problemas sociales. En
primer lugar, los casos crearon una competencia recurrente en la que
la policía y los imputados se enfrentaban en un juego de suma cero
en el que 10 que estaba en disputa era los derechos de cuál de las dos
partes iban a recibir una mayor protección. A medida que la guerra
contra el delito fue incrementando la relevancia de la víctima del
delito en cuanto ciudadano, quedó claro cuáles eran los intereses
que representaban los derechos y libertades del ciudadano común, y
no eran precisamente los de los presuntos delincuentes. De un modo
alarmante, los casos (donde por lo general no se mencionaba en for-
ma explícita la cuestión de la raza) pueden haber sugerido un juego
de suma cero análogo entre ciudadanos blancos y de minoría, a pesar
de que, en promedio, los negros y otros integrantes de minorías esta-
ban mucho más expuestos a la victimización que los blancos.
En segundo lugar, los casos vinculados con los procedimientos pe-
nales también establecían que la intervención judicialera una conce-
sión ineludible a cambio de la efectividad del control del delito, como
queda demostrado en la famosa lectura de Herbert Packer (1968),
que interpretaba estos fallos como una batalla entre las perspectivas
JUICIO Y DESCONFIANZA / 165
del debido proceso y del control del delito. El marco planteado suge-
ría que los derechos garantizados por la Corte producían un inevita-
ble aumento del número de víctimas; lo que no se sabía era cuántas
eran. Los críticos a la Corte pronto establecieron una relación efec-
tiva entre este efecto de los fallos y el crecimiento de los niveles de
delitos violentos registrados a fines de la década de 1960 y durante la
de 1970. Por ello, aunque las decisiones de la Corte Warren podrían
haberse interpretado como un impulso para la modernización de la
justicia penal estadounidense a tiempo para su gran expansión (dado
que convertían a la justicia, junto con el ejecutivo y el legislativo, en
órganos de la guerra contra el delito), la revolución de los procedi-
mientos penales dejó a la Corte en el papel de actor desviado que
necesitaba que los otros dos poderes le impusieran restricciones.
En tercer lugar, la polémica en torno a los casos vinculados con los
procedimientos penales permitió que una serie de argumentos contra
las intervenciones de la Corte en otras áreas (por ejemplo, la defensa
de las instituciones estaduales de segregación racial) se reformularan
en términos de la amenaza del delito violento para los ciudadanos
comunes (Beckett, 1997). Aunque habían perdido legitimidad por su
asociación con la segregación, los argumentos contra la intervención
judicial federal en las instituciones estaduales en particular y contra
la intervención judicial en general sobrevivieron y volvieron a cobrar
fuerza durante el periodo de expansión conservadora en la década
de 1980.
Estos tres patrones se volvieron más nítidos tras la dimisión del
juez Earl Warren en 1969 y su reemplazo por un magistrado mucho
más conservador, Warren Burger (quien, a su vez, fue sucedido en el
cargo por William Rehnquist, aun más conservador). Si bien hubo
fallos de la Corte Warren, como Mapp y Miranda, que recibieron
fuertes.críticas-pcr parte de.políticos.ccnservadcres-tentre ellos, los
encargados de nombrar a la mayoría de los jueces entre 1969 y 2000,
como Richard Nixon, Ronald Reagan y George H. W. Bush), la si-
guiente Corte Suprema, pese a su perfil de derecha, se abstuvo de re-
vocar cualquier precedente de importancia. En lugar de ello, la Corte
redefinió a estos destacados precedentes como apenas una reafirma-
ción de derechos esenciales, mientras que los nuevos interrogante s en
torno a la aplicación (en apariencia, periférica) de tales derechos se
resolvían, en su mayoría, en favor de la policía y los fiscales (Bilionis,
166/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
2005). Tal enfoque de la justicia penal tiene el efecto paradójico de
despojar gran parte de la significación que los fallos tenían para la
defensa de los derechos constitucionales, al tiempo que deja a los
tribunales inmovilizados en una situación de aparente antagonismo
con la policía, los fiscales y los ciudadanos comunes que se perciben
como víctimas potenciales.
El resultado es que al tiempo que los tribunales evitan realizar
cualquier intento serio de reformar las prácticas de las fuerzas del or-
den público mediante la aplicación de reglas de exclusión de pruebas,
aparecen como responsables de lo que se percibe como problemas no
resueltos en materia de delito. Dada su imposibilidad de manifestar
en forma abierta su favoritismo por las víctimas potenciales (aunque
las elecciones judiciales han forzado los límites del decoro en ese sen-
tido), los tribunales no parecen dignos de confianza. Mientras tanto,
las fuerzas del orden se benefician por partida doble. La policía goza'
de la presunción de que opera bajo fuertes restricciones legales, lo
cual colabora a aumentar su legitimidad. Al mismo tiempo, los tri-
bunales cargan con la culpa de los fracasos para prevenir y sancionar
el delito.
Reacción: la Corte Suprema y la resurrección de la pena de
muerte
Tres años después de la dimisión del Juez Warren, y con la di-
sidencia de los jueces más conservadores, nombrados por Richard
Nixon, con el fallo en Furman v. Georgia la Corte revocó todos los
procedimientos de condena de muerte en uso en cada una de
jurisdicciones con pena de muerte. De este modo se anulaban las
condenas a muerte de cientos de prisioneros que.esperaban.su
ción en todo el país, y E.U.A. se convertía, de manera transitoria, en'-'
un país abolicionista de la pena de muerte. Aunque ninguna de las,
posiciones contaba con el respaldo de una mayoría de jueces, parecía
posible que el fallo fuera el primero de una sucesión de pasos des ti-
nados a la abolición total de la pena de muerte en Estados ' un factor central del debate sobre la pena capital y el poder del Es-
(Banner,2002).
Lo que ocurrió fue todo lo contrario. La reacción ante Furman
fue vertiginosa. Cinco legislaturas estaduales anunciaron su inten-
JUICIO Y DESCONFIANZA /167
ción de redactar nuevas normas el día siguiente de la publicación
del fallo. En noviembre de 1972, los ciudadanos de California, en
respuesta a una prohibición de las ejecuciones decretada por la Su-
prema Corte del estado unos meses antes de Furman, votaron a fa-
vor de una enmienda de la constitución del estado para restituir la
pena de muerte por una proporción de 2 a 1. El historiador Stuart
Banner observa:
Si Furman no influyó en la dirección del cambio, es casi seguro que
sí influyó en la velocidad del cambio. De repente Furman confería a la
cuestión de la pena capital una relevancia que hacía décadas que no
tenía, tal vez incluso mayor que nunca antes. Individuos que no habían
tenido mucha ocasión de reflexionar acerca de la pena de muerte ahora
veían el tema en la portada de los periódicos. Furman, corno otros casos
que sientan precedentes, generó el efecto de incitar a sus opositores a la
acción (2002, págs. 268-269),
Los considerandos de los miembros de la Corte Suprema sobre la
inconstitucionalidad de la pena de muerte contribuyeron a presentar
la cuestión en formas que en última instancia alimentaron la reacción
en contra de la medida de la Corte (Gottschalk, 2006). Como no
podían recurrir al lenguaje o la intención original de la Constitución,
algunos de los miembros de la mayoría fundamentaron su decisión
en la noción de evolución de los valores morales para argumentar
que la pena capital se había vuelto cruel e inusitada para la sociedad
norteamericana. El juez Brennan, por ejemplo, hizo referencia a la
disminución en el número de sentencias de muerte dictadas en la
década de 1960 como un indicio de que los estadounidenses recha-
zaban la pena de muerte por ser demasiado severa incluso para las
categorías de delitos a las que se había restringido su aplicación en el
:J~,;~~,~~igloveinte. El juez Marshall pronunció la famosa predicción de que
¡';"si la población «estuviera bien informada sobre los propósitos de la
pena y las cargas que significaba, pensaría que es indignante, injusta
e inaceptable» (Furman, pág. 361). Aunque los argumentos se basa-
ban en la jurisprudencia sobre el tema, hacían de la opinión pública
tado para sancionar en general (Gottschalk, 2006). En el centro, los
considerandos de los jueces White y Stewart destacaban la evidente
arbitrariedad de la distribución de las condenas a muerte, posición

168/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
que desplazaba la cuestión de la pena de muerte como sanción a la
del sistema de condenas a muerte como proceso.
El foco populista en las víctimas y la opinión pública era todavía
más marcado en los considerandos en los casos de los votos en di-
sidencia. El juez Blackmun, aunque en lo personal se manifestó en
contra de la pena de muerte, observó, en lo que sería un augurio de lo
que sucedería después, que la posición de la mayoría podía provocar
una reacción populista por su aparente empatía con las víctimas de la
pena de muerte más que con las víctimas de delitos capitales.
Resulta de interés, además, observar que, si bien los distintos consi-
derandos coinciden en reconocer el carácter atroz y abyecto de los deli-
tos cometidos por los peticionantes, ninguno de ellos hace referencia al
sufrimiento que tales crímenes ocasionaron a las víctimas, a las familias
de las víctimas y a las comunidades donde se produjeron los hechos. Los
argumentos a favor de los respectivos peticionantes, en especial los ar-
gumentos expuestos en forma oral, curiosamente tampoco se refirieron a
las víctimas. Es indudable que un comentario como el presente encierra
riesgos, porque deja abierta la posibilidad de que se lo acuse de enfati-
zar el aspecto retributivo ... No obstante, estos casos se encuentran aquí
porque se cometieron delitos contra víctimas inocentes. Este hecho, y el
terror que provocó, y el miedo que hoy acecha en las calles de muchas
de nuestras ciudades, tal vez merecen que no se los ignore del todo. Es-
peremos que, con el fallo de la Corte, el terror pueda ser olvidado por
aquellos que lo padecieron, y que nuestra sociedad coseche los beneficios
de la magnanimidad que se espera que dispense.i
El juez Lewis Powell, virginiano que no indicó cuáles eran sus creen-
cias personales pero que, con toda probabilidad, a esta altura apoyaba
la pena de muerte, se pronunció de manera similar, cuestionando de
manera incisiva los supuestos sobre la repugnancia de la ciudadanía
hacia la ]2ena de muerte y destacando el.papel.que.el.homicidio y 10s
delitos violentos tenían en la movilización de la población.
Si, como solicitan los peticionantes, especuláramos al respecto, no
es para nada seguro que la ciudadanía experimentaría un rechazo pro-
fundo si este año los Estados Unidos procedieran a ejecutar la misma
cantidad de condenados a muerte que los ejecutados a mediados de la
década de 1930. Parece más probable que la reacción pública, más que
caracterizarse por un rechazo unánime, dependería de los hechos y cir-
JUICIO Y DESCONFIANZA / 169
cunstancias que rodean a cada caso en particular. Los miembros de esta
Corte saben, a través de las peticiones y apelaciones que nos llegan en
forma regular, que con alarmante frecuencia se siguen produciendo ho-
micidios brutales y repugnantes. Más aún, los homicidios son tan co-
munes en nuestra sociedad que sólo los más sensacionales reciben una
difusión significativa y sostenida. No se puede afirmar que en algunos
de los casos de asesinato más resonantes (los sucesivos asesinatos sin
sentido de personalidades públicas o los muy numerosos e irnpactantes
homicidios múltiples que han manchado la historia reciente de nuestro
país) la población haya mostrado señal alguna de «repulsa» ante la idea
de la ejecución de los homicidas condenados. El reclamo popular, como
todos sabemos, ha sido justamente lo contrario. Asimismo, nada induce
a pensar que la reacción de la ciudadanía puede diferir de manera signi-
ficativa ante otros homicidios menos conocidos.Í
Los comentarios a los votos en disidencia, aunque en términos
técnicos carecían de relevancia, reflejaban una idea muy diferente so-
bre el papel del Gobierno en relación con el delito violento y la pena
de muerte, en la que apenas se empezaba a focalizar. Lo principal era
la prioridad que se otorgaba a las víctimas de la violencia y la verdad
que proclaman, vinculada con sus pérdidas, sentimientos y miedos.
La penología moderna, con su énfasis en la disuasión, incapacita-
ción y rehabilitación, no tenía mucho que decir acerca de la víctima
(Garland, 2001a). Desde una perspectiva opuesta a la del consenso
del New Deal compartida por muchos de los jueces, según la cual
la pena debía estar al servicio del control social, Blackmun y Powell
ponían de relieve la centralidad de la víctima, la importancia de las
experiencias personales del terror y el dolor, y la satisfacción de la
población, como propósitos independientes Y suficientes de la pena
de muerte. La versión renovada de la pena capital, posterior al fallo
de Furman, empezaba a representar una especie de populismo en la
gobernanza, es decir, una disposición a definir aspectos claves de la
ley según los sentimientos y miedos de la población, cuyas implican-
cias no sólo afectan al rol de los tribunales, sino que exceden a la jus-
ticia penal. Ni Blackmun ni Powell respaldaban del todo esta visión"
(hay que esperar al juez Scalia, diez años más tarde, para ello), pero
en sus advertencias sobre el peligro de movilizar la ira retributiva de
la ciudadanía quedaba insinuada una jurisprudencia en este sentido
que luego se hizo realidad.

170 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
Cuando las nuevas leyes sobre la pena de muerte, redactadas,
en los meses posteriores a Furman, llegaron a la Corte Suprema e~·:.
1976, encontraron a una Corte que parecía ansiosa por dar marcha'"~~'
atrás en su intervención anterior, algo muy similar al «cambio a tiem-
po» que se produjo en 1937.5 Los jueces Stewart y White, junto con
un cuarto juez nombrado por los republicanos, John Paul Stevens, .
concluyeron que las nuevas normas respondían de manera adecuads;
a las preocupaciones sobre la arbitrariedad y la excesiva amplitud
de discrecionalidad planteadas en los considerandos a Furman de
Stewart y White.6 Junto con el juez Burger y los jueces Rehnquist
y Blackmun, que se habían pronunciado en disidencia en Furman,
conformaron una sólida mayoría de 6-3 a favor de permitir que los
estados reformaran sus sistemas de pena de muerte.
Además, la nueva pena de muerte ya no iba a ser la institución
aletargada que en la década de 1960 parecía estar agonizando len-
tamente. Las nuevas normas fueron aplicadas con una intensidad
inédita, ni siquiera vista en la década de 1930 (Banner, 2002, pág.
270). Pero más importante aún es que la reacción a Furman pronto
hizo que la pena de muerte se convirtiera en tema de campaña en casi
todas las elecciones subsiguientes, en especialen las que se votaban
cargos ejecutivos.
Desde mediados de la década de 1970 hasta principios de la de
1980, la Corte Suprema hizo sa ber, tanto a los condenados a muerte
como a los estados, que los tribunales federales estaban preparados
a «regular, e incluso en ocasiones prohibir de manera categórica, las
ejecuciones cuando estén en juego valores o normas constituciona-
les». Se permitía la pena de muerte, pero bajo un régimen de ins-
pección judicial federal similar al del sistema de escuelas públicas
segregadas y los sistemas carcelarios. Pero con la adopción de tal
posición, la Corte no se ganó.ningún.amigc..Los opositores a la pena
de muerte, que todavía eran un cuarto o un tercio de la población,
consideraron que la promesa de Furrnan había quedado traicionada.
Los partidarios dela pena de muerte, entre dos tercios y tres cuartos
de la población, atribuían a los políticos, y no a la Corte, la reinstau-
ración de la pena. Como se señaló en el Capítulo 2, muchos de los
dirigentes que llevaron adelante y ganaron luchas legislativas o refe-
rendos para la restitución de la pena de muerte vieron premiados sus
esfuerzos con su elección al cargo de gobernador, mientras que a los
JUICIO Y DESCONFIANZA / 171
tribunales no se les reconocía mérito alguno por ratificar las leyes. En
cambio, el principal costo del nuevo sistema, el patrón cada vez más
. marcado de largas demoras entre sucesivos procesos de apelaciones
. (que empezaba a perfilarse a fines de la década de 1970), quedaba
ligado a los tribunales y las revisiones que permitía.
La relación entre el poder judicial y la pena de muerte era para-
,. dójica. Por un lado, ningún otro poder desempeñaba un papel tan
dramático en la decisión de quién iba a morir y cuándo. Debido al
número cada vez mayor de casos hacia principios de la década de
1980 y la relativa escasez de abogados, en algunos estados los jueces
debían resolver sobre peticiones presentadas pocas horas antes de
una ejecución (Banner, 2002). Los jueces eran quienes tenían la úl-
tima palabra a la hora de decidir si una ejecución debía realizarse o
no. Pero a diferencia de los demás actores políticos que participaban
en el proceso de la pena de muerte, al solicitar una pena se les negaba
la oportunidad de manifestarse en forma abierta a favor de los obje-
tivos de la comunidad. Una y otra vez, se veían obligados a tomar a
último momento la decisión drástica de detener una ejecución y, de
ese modo, frustrar víctimas, sobre la base de un análisis legal inevi-
tablemente sumario."
Desde comienzos de la década de 1980, la Corte Suprema ha
indicado de manera explícita el fin de cualquier presunción creada
por los casos Furman y Gregg en el sentido de que la Corte tuviera
la intención de ejercer un control sobre la racionalidad de las elec-
ciones normativas realizadas por los estados en materia de pena de
muerte, ni siquiera en los casos en que los fiscales y jurados adhieren
a tales elecciones; de ese modo, se «desregula la muerte» (Weisberg,
1983). En el caso McCleskey v. Kemp, de 1987, la Corte se rehusó
a poner nuevas restricciones sobre la pena de muerte pese a los con-
tundentes datos estadísticos que indicaban que quienes mataban a
víctimas blancas tenían una mayor probabilidad de ser condenados
a muerte, sobre todo si los homicidas eran afroamericanos. Según
la opinión de la Corte, la elección histórica de los fiscales locales y
los jurados era tan indispensable para la justicia penal que no se la
podía abandonar sobre la base de estadísticas. Lo único que podía
violar la garantía constitucional de la protección igualitaria era la
prueba de que había habido una intención discriminatoria contra un
imputado en particular.
 172 J GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
En el caso Payne v. Tennessee, de 1991, la Corte anuló un prece{
dente de cuatro años antes y ratificó una sentencia de muerte en un: .
caso en que se había permitido que se presentara a los jurados
declaración de familiares de la víctima donde se referían al sufrimien"
to que padecían. En los considerandos de su voto, el juez Scalia ad-:'
mitió de manera explícita la influencia del Victims' Rights Movement
[Movimiento por los derechos de las víctimas] en la Corte.
A pesar de que desde principios de la década de 1980 la Corte
Suprema procuró abstenerse de analizar con detenimiento la opera"
ción de las penalidades de muerte en los distintos estados, un vasto.
cuerpo de jurisprudencia dedicado a las demás protecciones insinua- T
das en Gregg v. Georgia (1976) ha determinado que el lapso entre"
la sentencia y la ejecución llegue a ser de años o décadas. Algunos
estados han logrado que no supere los cinco años sobre la base de
severas reglas procesales estaduales y de un consenso regional en-
tre jueces estaduales y federales para no interferir demasiado con la:
pena de muerte. En estados con reglas procesales más generosas y/o'
tribunales más protectores, el periodo previo a la ejecución puede
ser de hasta 20 años. Este camino procesal, que a menudo resulta:
tan arduo, y que es atacado con frecuencia pór los defensores de las
víctimas y los políticos, se ha convertido en un importante vector
para criticar a la justicia, sancionar leyes que limiten el acceso a la
presentación de recursos o dictar fallos judiciales. En el ámbito fede-
ral, el ejemplo más notable es la ley de 1994 que limitaba el acceso a
una petición a aquellos internos que podían demostrar con pruebas
claras y convincentes una de estas dos circunstancias: o bien (1) que
una nueva regla de derecho constitucional dictada por la Corte Su-
prema para su aplicación retroactiva era relevante para el caso, o (2)
que la existencia de nuevas pruebas que antes no se hubieran podido
descubrir constituía un moti~Q claro -y-convincente para modificar
una decisión legal. La ley profundizó las restricciones a las peticio-
nes sucesivas de hábeas corpus que la propia Corte Suprema había
impuesto. Hasta el nombre de la ley ponía de relieve la desconfianza
del Congreso por los tribunales en cuanto protectores de la seguridad
pública. En alusión a los horrores del atentado terrorista contra el
edificio federal de Oklahoma el año anterior, el Congreso nombró
a la ley como «Antiterrorism and Effective Death Penalty Act» [Ley
antiterrorista y de pena de muerte efectiva]." En consecuencia, el de-
JUICIO Y DESCONFIANZA J 173 11
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sarroHo de un argumento correcto desde el punto de vista legal que i,.
'¡;~~hubiera podido convencer a una corte de que la pena de muerte no
.. -.era la sanción adecuada para un caso particular no tendrá posibili-
dad de ser presentado si un abogado más hábil lo hubiera presentado
en una primera petición.
Por ende, aunque cuando en la década de 1970 los tribunales que
iniciaron la restitución de la pena capital se encontraban en una si-
tuación de poder respecto de las ejecuciones, a medida que pasó el
tiempo las fuerzas de los estados que buscaban la superproducción
de penas de muerte (Liebman, 2000) lograron prosperar en el clima
de emergencia al cual los tribunales no podían evitar contribuir y en
el que los hacían aparecer como una suerte de delincuentes, frustran-
do una y otra vez el ejercicio de la justicia estadual.
Los ejemplos anteriores corresponden sobre todo a tribunale~ fe-
derales y, en especial, a la Corte Suprema. La asociación estructural
creada por la pena de muerte, que deja a los tribunales en la posición
de obstáculos de la seguridad de los ciudadanos y la recuperación de
las víctimas, también ha generado poderosos incentivos políticos en
los estados. Entre la década de 1950 y la de 1980, la Corte Suprema
de California fue innovadora a escala nacional, sobre todo en áreas
relativas a la justicia civil. Pero sus fallos en materia de pena de muer-
te se convirtieron en un disparador de críticas desde el ámbito político
que acabaron por producir una reacción popular y una realineación
electoral de la Corte. El ciclo de abolición y restitución tuvo el efecto
de consolidar la fama de la Corte de estar demasiado preocupada por
los homicidas y ser indiferente a las víctimas. En 1982, otra enmien-
da constitucional estadual aprobada por referendo popular limitó la
capacidad de las cortes estaduales de California de excluir pruebas
basadas en violaciones de la constitución del estado, pero no de la
nación. Por último, durante la década de 1980, después de que un
bloque de jueces progresistas votara en reiteradas ocasiones en favor
de la anulación de penas de muerte, se organizó una campaña contra
la jueza Rose Bird y tres de sus colegas, que culminó con la remoción
de todos ellos. Los jueces nombrados en su reemplazo crearon una
corte que ha sido dócil en materia de justicia penal y favorable a las
empresas en materia de justicia civil y cuestiones ambientales.
El reciente caso del estado de Florida constituye un notable
ejemplo en la línea de los anteriores. Allí la pena de muerte ocupó
 174/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
un lugar central en un ciclo extraordinario de actividad legislativa',''''
que enfatizaba el problema de la representación y presentaba a
tribunales como enemigos de la ciudadanía. Dado el carácter divere..
so de su población y la naturaleza competitiva de sus elecciones,.
Florida no ofrece a los políticos demasiadas opciones en lo que
se refiere a terrenos seguros para competir sin correr el riesgo de
provocar el rechazo de algún grupo de votantes." El miedo al delito
constituye uno de los factores de consenso más fuertes en Florida,
y la aplicación de medidas de extrema dureza en materia de delito,
reflejada en un firme compromiso con la pena de muerte, ha sido la.
estrategia predominante de los políticos de ambos partidos. Tales
condiciones se prestan a la perfección a la «superproducción
muerte» (Liebman, 2000). La noción remite a la compulsión
gobernador y la legislatura a crear nuevas leyes vinculadas con la
pena de muerte a fin de sostener la legitimidad que han obtenido
gracias a la reivindicación de la pena de muerte. La práctica, cuyas
características analicé más arriba, amplía el alcance de la pena de'
muerte, contrariamente a lo que se esperaba que lograra el sistema'
posterior a Furman. Pero en el nivel constitucional, las nuevas
vinculadas con la pena de muerte promueven un fenómeno aun más.
distorsivo: una batalla cada vez más compulsiva y fatal entre
poderes de gobierno en torno a la lealtad a una población que
representada por las víctimas del delito. En el nivel operativo de la
policía y la fiscalía, el apoyo a la legitimidad de la pena de muerte'
implica que haya fuertes incentivos para llevar casos marginales al,
proceso competitivo de producir condenas a muerte, lo cual deriva'
en un elevado margen de error judicial. Hay cinco condados de Flo-
rida entre los primeros quince del país en cantidad de condenas a.
muerte y porcentaje de error en casos de penas de muerte (Gelman
y otros, 2004). La tasa de errores sistemáticos indica la existencia
de una cultura judicial formada ante todo por el valor que poseen
las condenas a muerte para investigadores y fiscales que buscari
hacer carrera. Una vez que se han entregado a la práctica de pedir
condenas de muerte, tanto la policía como los fiscales tienen po-
derosos incentivos para contaminar el proceso con falsedades (por
ejemplo, el testimonio de otros prisioneros que dicen haber oído al
acusado confesar su culpa) y buscar ventajas sobre la defensa que
permitan solicitar revocaciones por motivos técnicos.
JUICIO Y DESCONFIANZA / 175
> · Resulta irónico que el efecto más inmediato de los intentos de
,"consolidar la legitimidad de la pena de muerte, tanto en el plano
político como en el operativo, haya sido la creación de casos con
tal cantidad de elementos cuestionables que su propia complejidad
legal acaba por provocar demoras en las ejecuciones. Además, los
· constantes cambios introducidos por la legislatura y el gobernador
producen considerables demoras, pues los tribunales se ven obliga-
dos a revisar las nuevas disposiciones de las leyes. En muchos casos,
.1a acción agresiva de la policía y los fiscales llevan a revocaciones que
culminan en nuevos juicios. No sorprende, entonces, que en estados
como Florida las ejecuciones suelen llegar veinte crueles años o más
, después de la condena.
Es de suponer que las demoras en las ejecuciones pueden llegar
a causar un debilitamiento de la autoridad del Estado. En efecto, en
.estados como Florida, desde la década de 1980 la cuestión se ha con-
vertido en un frecuente objeto de críticas en las campañas electorales.
Pero si bien el respaldo a la rapidez en la realización de ejecuciones
, es una posición valorada en política, las demoras no acarrean cos-
to político alguno para los dirigentes, al menos mientras se pueda
endilgar la responsabilidad a la justicia y los abogados defensores.
Dicho razonamiento es el que primó en las dos iniciativas electorales
sobre la pena de muerte, en lo que constituyó un notable episodio
de política antijudicial que hubiera sido digno de mención incluso si
no hubiese' formado parte del trasfondo de los polémicas comicio s
presidenciales de 2000.
La legislatura de Florida presentó dos veces en cuatro años (como
" lo permite la Constitución del estado) una enmienda constitucional
para su aprobación popular en iniciativas electorales. El proyecto
proponía que la pena de muerte era una modalidad de pena constitu-
. ';h;:~cionaLy~endaha el texto del Artículo VII, donde se reemplazaba
· la frase «cruel o inusual" por «cruel e inusual», al tiempo que se
exigía en forma explícita que la nueva frase se interpretara según las
resoluciones de la Corte Suprema de la Nación.'?
La enmienda recibió una amplia aprobación de los votantes tanto
en 1998 como en 2002. En el lapso transcurrido entre una y otra
votación, la Corte Suprema de Florida falló en el caso Armstrong v.
Harris (2000), que invalidó la enmienda adoptada en 1998 sobre la
base de que el lenguaje usado en la propuesta podía confundir a los
176 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
votantes respecto de los efectos de la enmienda." El fallo recurría
abultado cuerpo de leyes sobre referendos que rige en el estado.
Florida las iniciativas electorales deben limitarse a un «único tema
(aunque pueden llegar a introducir numerosos cambios técnicos
las leyes si así lo requiere la resolución de la cuestión). Además,
ben presentar el tema con claridad ante los electores. Este último,
requisito tiene sus complicaciones, pues en la guía que le llega al.,
. J}'."~
votante no se reproduce el texto exacto de las leyes que se buscarí.",";¡Íl
promulgar (o las enmiendas a leyes existentes), sino que el autor de la :;',
iniciativa (en este caso, la legislatura de Florida) redacta un resumen
en 73 palabras. Lo habitual es que el texto que se busca insertar en la
Constitución aparezca reproducido en la papeleta electoral.
Al proponer una enmienda para introducir la pena de m
en la Constitución e imponer restricciones a la jurisprudencia
la Corte Suprema del estado, la legislatura estaba planteando
auténtico desafío al poder de la justicia como copartícipe del G
bierno, formulado en términos de la lealtad hacia la propia
de muerte y hacia la maquinaria montada para ella. En la prác
la legislatura de Florida no sólo estaba reivindicando para sí
superioridad institucional proveniente de representar los deseos de
la población de Florida (algo que pocos abogados podían obj
sino que además afirmaba que no se podía confiar en que el tri
tomara en cuenta tal superioridad al evaluar los casos de pena de
muerte. Cuando declaró que con la enmienda de 19981a legi
había engañado a los votantes, la Corte Suprema de Florida pareció
sumarse al debate sobre la capacidad y la representación institu- .
cional, pero en este caso, para invertir la ecuación de la legislatura
e insinuar que la pena de muerte estaba deformando el proceso de
representación.
Las batallas entre los poderes gubernamentales no son algo nuevo,
pero pocas estuvieron tan determinadas por un conflicto de ambicio-
nes como la que se libró por la enmienda 2. La controversia empezó
cuando los legisladores se dieron cuenta de que una serie de casos de .
pena de muerte podía llevar la cuestión de la constitucionalidad de la
silla eléctrica ante la Corte Suprema del estado. Preocupados de que
el tribunal adoptara una posición «blanda» ante la pena de muerte,
los legisladores decidieron adelantarse a la Corte y llevar la cuestión
a los votantes bajo la forma de enmienda constitucional.
JUICIO Y DESCONFIANZA / 177
El voto de la mayoría en el fallo Armstrong sostenía que en la
anterior iniciativa electoral, el título y el resumen adolecían de una
.~erie de defectos, En primer lugar, el texto sugería que la enmienda
estaba creando un derecho para los pobladores de Florida cuando,
en opinión de la Corte, lo estaba limitando. Con citas de prece-
dentes doctrinarios clave, el juez Shaw describía este hecho como
«volar bajo una falsa bandera». El título y el resumen representa-
ban de manera equívoca el verdadero efecto legal de la enmienda,
esto es, anular la cláusula referida al carácter «cruel o inusual» de
la pena.
En segundo lugar, el texto llevaba a pensar que el principal objeti-
yo de la enmienda era «proteger la pena de muerte», pero resultaba
engañoso en cuanto al efecto de la enmienda en dos sentidos. Por un
insinuaba que existía un peligro real de que la pena de muerte
fuera abolida si no se la «protegía» y que para ello era necesario el
a favor. Si bien la enmienda no tenía nada que ver con la protec-
ción de la pena de muerte, lo cierto es que también iba a incidir en los
.'derechos de los habitantes de Florida respecto de las demás penalida-
des. La redacción engañosa del texto equivalía a ocultar intenciones
ti los votantes, y quitaba toda autoridad a los autores (en este caso,
legislatura de Florida) que decían representar a la mayoría de los
votantes al proponer la enmienda de la Constitución.
Los jueces en disidencia criticaron de manera airada a la mayoría
la Corte a la que acusaron de ponerse en el lugar de los votantes
(que era precisamente lo que la legislatura procuraba conseguir). Tal
postura fue retornada y llevada aun más lejos por algunos legislado-
.res que en forma individual se pronunciaron en favor de la necesidad
de introducir cambios sustanciales en la composición de la Corte, o
bien mediante el añadido de nuevos cargos o bien mediante la crea-
K.\;;· ción.de.una nueva-« Corte de la muerte» cuya función exclusiva fuera
la revisión de casos de pena capital. Cualquiera de las dos solucio-
nes permitía al gobernador (jeb Bush) nombrar una mayoría efecti-
va favorable a la pena de muerte. De este modo, luego del fallo de
Armstrong y en el periodo previo a la polémica desatada en Florida
a propósito de los comicios presidenciales de noviembre de 2000, la
legislatura y la Corte Suprema del estado se habían acusado mutua-
de incurrir en una traición a los fundamentos del proceso de
representación a raíz de la pena de muerte."
 178 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Un año después, con una urgencia y una fuerza que sugerían una'
motivación compulsiva, la legislatura de Florida reintrodujo la mis~
ma enmienda. Para evitar problemas como los de Armstrong v. Ha-,
rris, en la papeleta se reprodujo el texto completo de la enmiendá'J;i~
constitucional, palabra por palabra. Para ello la legislatura debióDr
eximirse a sí misma del requisito de acatar las estrictas reglas qué
exigen que las iniciativas electorales estén expresadas en breves resú-
menes, lo cual la legislatura consiguió casi sin oposición."
Otro factor por el cual la iniciativa de 2002 resultó excepcional
fue la desaparición de la cuestión que había motivado la versión de
1998. El objetivo de confirmar la legalidad de la silla eléctrica siern- e,
pre había sido un factor desconcertante. Desde hacía tiempo en es-«,
tados partidarios de la pena de muerte como Texas y Virginia Se
había decidido que la inyección letal era más fácil de administrar
ofrecía menos motivos de cuestiona miento legal. Para los defensor
más entusiastas de la pena de muerte en la legislatura de Florida,
posible que la silla eléctrica resultara atractiva justamente porque
más difícil de emplear. Las imágenes del cadáver de Allen Davis
la silla eléctrica muestran que el procedimiento de ejecución que
empleaba en Florida era un suplicio para los funcionarios estaduales
encargados de amarrar a un individuo contumaz a lo que equivalía a'
una suerte de parrilla y luego retirar el cuerpo «asado».
Cuando la Corte Suprema de Florida analizaba la apelación a
Armstrong v. Harris, estudió puntualmente si el procedimiento de
ejecución violaba la constitución de E.U.A. o de Florida (sobre la
base de la antigua frase «cruel o inusual», presuntamente más pro-
tectora) y en un fallo dividido confirmó la constitucionalidad de la
silla eléctrica. Tras esta decisión, que contradecía las causas de la
enmienda en cuestión en Armstrong, la legislatura de Florida, con el
apo.y.o-deLgobewador Bush, adoptó-de-foI"ma-preventiva-un nuevo
procedimiento para las condenas a muerte, con opción a la inyección
letal. La ley se promulgó con las objeciones de muchos de los defen-
sores más acérrimos de la electrocución porque los impulsores de la
ley temían que la Corte Suprema declarara la inconstitucionalidad
de la electrocución. El hecho sumaba nuevos motivos para una pro-
puesta de enmienda constitucional. Para coordinar con mayor fuerza
sus decisiones a las de la mayoría conservadora de la Corte Suprema
de E.U.A., el máximo tribunal de Florida había decidido mantener
JUICIO Y DESCONFIANZA / 179
'1asilla eléctrica pese a que para algunos observadores, la mayoría de
la Corte Suprema de la Nación parecía dispuesta a declarada ilegal
(hasta ahora no se lo ha hecho).
La nueva propuesta de enmienda constitucional sometida a vo-
·tación en 2002, entonces, ya no tenía ningún fin instrumental salvo
· el de completar el proceso de demonización de la Corte Suprema de
piorida en cuanto peligro claro y presente para la pena de muerte.
· El propósito podía llegar a tener sentido en un estado como Cali-
fornia, donde durante la década de 1980, una mayoría progresista
·en el máximo tribunal se había resistido a las presiones para que se
· áceleraran las ejecuciones y había manifestado su aversión a la pena
de muerte, por lo cual pudo haber sido tentada por un nuevo ataque
la constitucionalidad de la pena de muerte (y donde por iniciativa
popular la pena de muerte estaba incorporada en la Constitución
desde 1978). La Corte Suprema de Florida, en cambio, nunca había
mostrado interés alguno por cuestionar de manera sistemática la visi-
bilidad de la pena de muerte en Florida. Si bien en la década de 1990,
- durante algunos años se registró una tasa de 50 por ciento o más de
revocaciones en casos de pena de muerte ante la Corte Suprema de
Florida, la mayor parte estaba vinculada con cuestiones de carácter
reglamentario y probatorio, consecuencia del descuido de los fiscales
más que de un ataque deliberado a la pena de muerte. La misma
renuencia a desafiar los poderes políticos en torno a la cuestión se
reflejó en el fallo de la Corte que confirmó la silla eléctrica.
La conducta de los funcionarios electos de Florida, sobre todo los
legisladores, en el proceso de creación de leyes superiores vinculadas
con la pena de muerte, refleja la influencia que el delito, elevado a la
dimensión de la pena capital, tiene en el gobierno moderno. Florida
es un estado del siglo veintiuno cuya ciudadanía emplea el proceso
de enmienda constitucional par-<1pronunciarse en asuntos como.los
trenes de alta velocidad o para pedir que disminuya el tamaño de las
clases en las escuelas públicas. Mientras tanto, el estado y sus prin-
cipales condados han padecido escándalos públicos por su gestión
de funciones básicas tales como la protección de niños dependientes,
la provisión de equipos y procedimientos electorales confiables, el
manejo de los fondos de pensión y la graduación de alumnos secun-
darios de grupos minoritarios que no logran aprobar las pruebas es-
tandarizadas instauradas por el estado. Pero en medio de estas crisis,

180 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
en muchos aspectos la legislatura y el go bernador actúan en la pena
de muerte y a través de ella.
El miedo a juzgar
Cuando se desató la guerra contra el delito en la década de 1970,
los jueces fueron acusados de mostrar una excesiva propensión a in-
dividualizar la justicia para ajustada a las circunstancias particulares
de los imputados en modos que limitaban las penas y reducían los
niveles de disuasión. De hecho, las sentencias indeterminadas que se
aplicaban en muchos estados, y en el sistema federal, concedían una
amplia autoridad a los organismos administrativos para fijar penas
de prisión precisas, aunque con frecuencia daban a los jueces una
gran libertad a la hora de decidir quién iba a probation y evitaba la
cárcel.
El proceso de reforma del procedimiento de imposición de penas
ha sido complejo y a veces contradictorio, pero una de las tenden-
cias más claras es la disminución de las potestades de los jueces. Son
dos los mecanismos que más contribuyen al fenómeno: las condenas
mínimas obligatorias y las directivas obligatorias para calcular la du-
ración de las penas de reclusión.
Las U.S. Sentencing Guidelines [Directivas federales para la impo-
sición de penas], adoptadas por el Congreso en 1987, son la versión
más conocida del enfoque de las directivas obligatorias (Stith y Ca-
branes, 1998).14 La reestructuración del código penal federal había
estado presente en la agenda en torno al delito de todas las gestiones
desde, por lo menos, la época de Roosevelt (Marion, 1993, pág. 45).
Sin embargo, en la década de 1980 el mandato ya no era la raciona-
lización de la definición y gradación de los-delitos federales (esto es,
en términos de su gravedad penal), sino la revisión de la imposición
de penas a los imputados. La mayoría de los reclamos contra el pro-
ceso federal de imposición de penas de la época estaba relacionada
con la amplia discrecionalidad que mostraban los jueces federales a
la hora de decidir la reclusión o no de un condenado y la duración de
la pena. Los críticos denunciaban que la amplitud con la que se apli-
caba la facultad discrecional había tenido efectos perjudiciales tanto
para la imparcialidad como para la efectividad de la sanción penal.
JUICIO Y DESCONFIANZA / 181
Cuando una coalición de representantes de todo el espectro ideoló-
gico se unieron en el Congreso para apoyar la creación de la Senten-
cing Commission, quedó claro que la reforma aspiraba a someter el
poder de los jueces y limitar la aplicación de criterios caso por caso.
Antes de la implementación de las pautas, los jueces federales po-
dían otorgar la probation a los condenados, o imponerles penas de
prisión dentro de los máximos y mínimos establecidos al momen-
to de la comisión del delito. Una autoridad de libertad condicional
federal tenía la potestad de liberar a los prisioneros antes de que
cumplieran el plazo máximo de su pena, pero no antes de que com-
pletaran el mínimo, que los jueces tenían amplia libertad para fijar.
Los magistrados, entonces, gozaban de un poder real para determi-
nar quién iba a la cárcel y durante cuánto tiempo. Para fijar la pena,
podían solicitar la ayuda de agentes de probation capacitados en el
estilo del análisis de casos propio del trabajo social. Por lo general,
los informes brindaban una biografía detallada del acusado donde se
incluían datos sobre sus antecedentes familiares, escolares, laborales
y delictivos.
La historia de la adopción de las directivas para la imposición de
sentencias sugiere que hubo una intención deliberada de rechazar
la gobernanza de los jueces como tal. En los registros legislativos
abundan los pronunciamientos sobre los males de la arbitrariedad y
la profunda sospecha que generaban los jueces federales en el plano
individual. Por consiguiente, aunque la Sentencing Commission se
creó como parte del área judicial del Congreso, el número de jueces
federales estipulados para integrar la comisión original que redactó
las directivas fue de apenas dos (Stith y Cabranes, 1998, pág. 44).
Las directivas han reducido las potestades de los jueces tanto dentro
del sistema como en el plano individual. En el nivel del sistema, los
jueces han dejado de.ser.los principale&.-encargadosde determinar las
penas federales de prisión. En el individual, las directivas ponen a
los jueces en una situación (para muchos de ellos, humillante) por la
que se ven obligados a imponer penas en cuyo dictado tuvieron una
mayor intervención abogados y oficiales probatorios que los propios
integrantes del tribunal. Los oficiales probatorios eran figuras cla-
ve bajo el antiguo sistema en cuanto investigadores que brindaban
al juez un exhaustivo informe social del delincuente y el delito co-
metido. Bajo las nuevas pautas, en la práctica se han convertido en
 182 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
agentes de la Sentencing Cornmission, encargados de verificar que las
directivas se apliquen de manera correcta y de asesorar al juez en el
complejo análisis necesario para calcular la extensión de la condena.
En las directivas, la función que le cabe al juez se encuentra, en
cualquier definición posible, circunscrita. El beneficio de la probation
ya no es una opción para la mayoría de los delitos graves de alcance
federal y ha quedado limitado a aquellos casos donde no existían
antecedentes delictivos. La duración de la pena de prisión se estable-
ce, en sus parámetros básicos, o bien mediante un cálculo complejo
y prescrito de factores condenatorios, o bien a partir de un mínimo
obligatorio determinado de antemano. Los jueces están habilitados
para fijar una pena de prisión dentro de un rango (limitado a un 25
por ciento) determinado por un cálculo de esos factores. En algunos
casos, si un juez determina que los elementos del caso se apartan de
los factores habituales que la Sentencing Commission tuvo en cuenta
al establecer las directivas, puede ajustar la pena hacia abajo o hacia
arriba, pero debe explicar el razonamiento que lo llevó a calcular el
) ajuste, el cual queda sujeto a apelacióri. Si bien algunos casos recien-
tes indican que es posible que los jueces tengan mayor libertad para
implementar innovaciones como ésas, siguen limitándose a situacio-:
nes excepcionales; la gran mayoría de los casos permanece en el ran-
go de discrecionalidad del 25 por ciento que se deja para expresar
cualquier juicio individual en relación con los hechos.
Aunque las directivas transfieren a la Sentencing Commission
gran parte de la autoridad para determinar la estructura global de
las penas, el Congreso se ha reservado el derecho (del que ha hecho
uso) de fijar penas mínimas obligatorias que invalidan las directivas
si éstas recomiendan una condena más leve. Las penas mínimas obli-
gatorias, sobre todo en casos de narcotráfico, han impulsado a los
jueces a formular algunas de las críticas más difundidas en torno a la
práctica de imposición de penas en el ámbito federal.
Aunque hay jueces federales que han sabido apelar a su creati-
vidad para encontrar formas de hacer justicia en numerosos casos
penales concretos, el juez sigue siendo objeto de sospechas: una per-
sona con una propensión a violar la seguridad pública, que ante la
opinión pública no merece mucha más confianza que el delincuen-
te al que juzga. En ambos casos, la fiscalía ha ganado poder como
agencia capaz de controlar tanto a jueces como a delincuentes. En
JUICIO Y DESCONFIANZA / H~
muchos estados, las leyes existentes otorgan a los jueces una facultad
discrecional mucho mayor para individualizar las penas, discrecio-
nalidad que en ocasiones emplean, pero tanto la ferocidad de las
reacciones políticas en materia de delito como el hecho de que mu-
chos jueces llegan a su cargo por elección funcionan con la misma
potencia que las directivas obligatorias." En California, por ejemplo,
en un principio se creyó que los jueces no gozaban de una gran capa-
cidad discrecional para disponer la imposición o no de la tristemente
famosa ley conocida como three strikes, ".pero luego se vio que te-
nían la potestad de negar los efectos de la ley «en beneficio de la jus-
ticia». Sin embargo, hay estudios sobre la práctica de los jueces y la
cantidad de individuos que recibieron penas severas por delitos leves
y sin uso de violencia que indican que los jueces no suelen utilizar el
recurso de «válvula de escape» que les concede la ley (Ricciardulli,
2002). Asimismo, en el caso U.S. v. Booker de 2002 se declaró que
las Federal Sentencing Guidelines tenían un carácter meramente vo-
luntario, pero no parece haber mucha voluntad de apartarse de las
pautas entre los jueces.
- Jurisprudencia penal: cómo disciplinó a los tribunales la
guerra contra el delito
Con la Corte Suprema al frente, los tribunales estadounidenses
han adoptado una postura judicial reactiva ante la guerra contra el
delito, reflejada en una gran variedad de precedentes legales. En ge-
neral, la jurisprudencia sobre el delito ha alterado el modo en que go-
biernan los tribunales, y en lo específico, ha impuesto restricciones al
papel mayor que las cortes federales habían empezado a desempeñar
en la modernización de las instituciones estatales. En su fallido inten-
to de modernizar la pena de muerte a partir de Furman y Gregg, los
votos del tribunal máximo destacaban la importancia de la opinión
pública, exageraban el conflicto entre los derechos de las víctimas y
<. Norma para imputados reincidentes según la cual quienes hayan cometido
dos delitos graves y cometen un nuevo delito, cualquiera sea su gravedad, serán
condenados a cadena perpetua y no podrán solicitar la libertad condicional antes de
que transcurran 25 años. [T.)

184 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
los de los acusados, y mantenían la credibilidad de la teoría de que la
pena capital disuadía a los homicidas (Gottschalk, 2005). En térrni.
nos de la justicia penal, tal postura y los nuevos aportes doctrinales
favorecían de manera considerable los atributos de vigilar y castigar
del Gobierno y contribuían a fomentar el aumento del encarcela-
miento masivo (Gottschalk, 2005).
En un trabajo reciente, el experto legal Louis Bilionis sostiene que
las estrategias de la Corte Rehnquist para revertir los fallos de ca-
rácter progresista de la década de 1960 referidos al procedimiento
penal conformaban un modelo para sustituir la jurisprudencia pro-
gresista por una nueva jurisprudencia de corte conservador en áreas
tales como las leyes antidiscriminatorias, las leyes ambientales y el
federalismo. Para Bilionis, los elementos centrales de la nueva juris-
prudencia son la antipatía hacia el régimen progresista en el delito,
un conjunto acabado de ideas para la implementación de políticas
conservadoras en materia de delito (en las que se pone el acento en
el potencial disuasorio e incapacitante de las penalidades severas) y
la estrategia de distinguir un núcleo reducido de derechos de carácter
progresista para los acusados, al tiempo que se recortan esos mismos
derechos en sus supuestas periferias (Bilionis, 2005, pág. 998).
La división de poder aun menos peligrosa: elementos de una
jurisprudencia penal
La influencia del delito sobre el pensamiento judicial no ha sido
sólo de proximidad. En la elaboración de las doctrinas que han al-
terado la forma en que los tribunales gobiernan en la sociedad esta-
dounidense, la Corte Suprema parece haber estado influida por la
esencia de la guerra contra el delito, como también por los métodos
formales de distinción de los precedentes progresistas. La jurispru-
dencia sobre el delito incorpora numerosos elementos que ya han
sido tratados en nuestra exposición sobre el gobierno ejecutivo y le-
gislativo.
Uno de ellos es el papel central que les cabe a las víctimas en el
significado que se le otorga al delito y en la validez de la ley. A partir
de la década de 1970, los jueces de la Suprema Corte empezaron a
expresar su preocupación por los efectos de las decisiones que toma-
" .
l
.
JUICIO Y DESCONFIANZA f 185
ban e incluso del discurso que empleaban al referirse a las víctimas
del delito. Para la década de 1990, la inquietud se había convertido
en una fuerza propulsora de las decisiones," que a menudo adoptó
la forma de una especie de populismo. También se manifiesta como
un apoyo a los agentes de policía en cuanto sinécdoque clara de la
población en general en su calidad de víctima.
Un segundo elemento de la jurisprudencia de la Corte acerca del
delito es la confianza en la capacidad del poder ejecutivo para encon-
trar el equilibrio entre la libertad individual y la seguridad colectiva.
Aunque con algunas importantes excepciones (por ejemplo, la cues-
tión de los ataques preventivos contra personas convocadas para in-
tegrar un jurado), en casos de justicia penal los tribunales han tratado
la discrecionalidad de la fiscalía como factor de resolución de cual-
quier cuestión relacionada con la imparcialidad en la presentación
de cargos y, al mismo tiempo, han hecho todo lo posible para que los
litigantes no puedan siquiera descubrir la forma en que los fiscales to-
man decisiones. Un ejemplo es el caso McCleskey v. Georgia (1986),
donde la Corte Suprema dictaminó que la existencia de un patrón
estadístico que correlacionaba la raza de la víctima y la imposición de
la pena de muerte en casos de homicidio no. bastaba para demostrar
que se hubiese violado el principio de igualdad de protección, sobre la
base de la necesidad de que quedara lugar para que los fiscales (y los
jurados) pudieran tomar decisiones individualizadas.
Un tercer elemento de la jurisprudencia acerca del delito es el
escepticismo respecto del papel de los tribunales en la intervención
en decisiones institucionales y la preferencia por las barreras for-
males, tales como las preclusiones procesales y otras normas rígidas
que limitan el alcance de las revisiones y reparaciones judiciales. Un
ejemplo son las normas dictadas por la Corte Suprema que regulan
la. presentación sucesiva de hábeas.corpus-por parte de imputados
penales, en especial los condenados a muerte. La consecuencia suele
ser una justicia que adolece de una visible desestabilización y que en
muchos casos no puede distinguir entre la ley y lo que con buenas
razones podría haberse considerado que era la ley.
~ Los tres elementos, tal como aparecen expresados en casos pena-
: les y no penales desde la década de 1960, conforman una suerte de
memorándum para los tribunales inferiores. De allí en más, se debe
+. buscar resolver los conflictos en torno a las reformas institucionales
.
. .

186 I GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
con el propósito de hacer que quienes se sienten amenazados por el:
delito (sobre todo los residentes blancos de los suburbios) gocen de la
mayor seguridad posible, mediante el respeto de las autoridades polí-
ticas (gobernadores, fiscales, juntas escolares) con mayor responsabi-
lidad ante esos votantes y la limitación de la función de los tribunales
en la implementación de reformas a gran escala.
La desegregación se encuentra con la guerra contra el delito:
un estudio de caso
Los tres elementos que definen la jurisprudencia del delito Son
visibles en la reestructuración de las leyes antidiscriminatorias de ca-
rácter constitucional llevada a cabo por la Corte Suprema a media-
dos de la década de 1970. Fue un periodo en el que se produjo un
drástico cambio de actitud de la Corte Suprema, bajo la consigna de
la cláusula constitucional de «protección igualitaria ante la ley», ante
los tribunales inferiores que buscaban implementar reformas institu-
cionales de importancia. Pese al nombramiento del conservador Wa-
rren Burger como presidente de la Corte en 1969, los comienzos de
la década vieron un rápido aumento en la participación del máximo
tribunal. En 1971, el fallo unánime de Sioann v. Charlotte-Mechlen-
burg Board of Education fue la primera ratificación de un exhaustivo
plan de desegregación escolar para la ciudad de Charlotte, Carolina
del Norte, que implicaba un uso intensivo del transporte escolar en-
tre distintas zonas residenciales y de otros métodos pensados para
eliminar en la medida de lo posible las escuelas con un claro sesgo
racial en un contexto urbano segregado." La Corte determinaba que
si los jueces descubrían la existencia de una violación de la garantía
de protección igualitaria, tenían que «hacer todos los esfuerzos po-
sibles para llegar al grado máximo de desegregación real» iSuiann,
pág. 26). Apenas tres años más tarde, en Milliken v. Bradley (1974),
una Corte Suprema dividida rechazaba un plan similar que apuntaba
a la eliminación de escuelas con un claro sesgo racial en Detroit, Mi-
chigan, con el argumento de que el plan de desegregación propuesto
anticipaba la necesidad de trasladar niños de distritos escolares su-
burbanos sin contar con pruebas de que en ellos se hubiera incurrido
en prácticas segregacionistas.
JUICIO Y DESCONFIANZA /187
Para los críticos de la época, el fallo de Milliken parecía poner fin
al intento de acabar con la segregación escolar en E.U.A., unos veinte
años después de su inicio con el caso Brown v. Board o]. Educatian
(1954), y enviar una señal clara del cambio de actitud de la Corte
Suprema, que a partir de ese momento iba a restringir las acciones
de los tribunales que buscaran la reforma de instituciones estaduales
y locales." Las profecías se cumplieron. En una serie de fallos pos-
teriores a Milliken, la Corte Suprema dio por tierra con cualquier
posibilidad de usar la cláusula constitucional de protección iguali-
taria para convencer a los tribunales de desmantelar las importantes
barreras sociales y económicas que la historia de racismo respaldado
por el Estado había dejado de manera ostensible. Eran decisiones
que no afectaban sólo a la justicia racial, sino también al alcance y la
naturaleza del modo en que gobernaba el poder judicial.
Si bien en la década de 1970 la búsqueda de frenos a la desegrega-
ción escolar en particular, y a la acción de los tribunales en general,
eran objetivos típicos de la derecha política de E.U.A., en los suce-
sivos fallos antidiscriminatorios de la Corte a partir de Milliken se
pueden observar varias características fundamentales de la jurispru-
dencia sobre el delito. Un análisis detallado de Milliken y su contexto
sirve para entenderlos mejor.
La batalla desegregacionista en Detroit se desenvolvió en un mo-
mento crítico de la historia de la ciudad, menos de tres años des-
pués de los disturbios de julio de 1967, cinco días de violencia en
el corazón de la comunidad afroamericana de la ciudad que habían
arrojado 43 muertes, saqueos y el incendio de miles de propiedades.
Desde hacía largo tiempo el sistema de segregación racial residencial
de Detroit venía generando episodios de violencia delictiva. Detroit
no contaba con leyes al estilo de las del sur del país que imponían
fronteras geográficas a los habitantes negros, cuya población había
crecido con rapidez durante las guerras mundiales. Pero recurría a
la táctica legal de las cláusulas de exclusión racial en las escrituras
de propiedades y a actos directos de violencia delictiva por parte
de patrullas vecinales contra familias negras que buscaban mejores
viviendas en los barrios blancos (Sugrue, 1996, pág. 259). El someti-
miento racial se imponía, además, a través de la violencia simbólica
y real ejercida por la fuerza policial de Detroit, integrada en su casi
totalidad por agentes blancos.
 JUICIOY DESCONFIANZA/189
188 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

tea dentro de los límites estrictos de Detroit, Roth incorporaba al

Aunque la población blanca de Detroit también se encontraba:', l
.;"pJan a los distritos suburba,no~ Yllegaba a incluir más de 56 distritos
dividida por sus propios conflictos de clase, étnicos y religiosos,l;r
"'~,¿scolares del sudeste de Michigan." La respuesta política a la orden
lucha para mantener la segregación racial contra los afroamericanos'~-
del juez Roth concitó la atención de todo el país, sobre todo cuando
constituía un factor de unidad. Fue una batalla librada a lo largo de
o, elsegregacionista de Alabama George Wallace ganó por un estrecho
la década de 1960 por las asociaciones de propietarios de viviendas;';~
. margen las elecciones primarias demócratas en Michigan, en 1971.
la policía y el Gobierno electo de la ciudad (Sugrue, 1996). La alían-o
'Babía una enorme cantidad de demócratas blancos de extracción
za blanca halló su principal justificación ideológica en el delito, sobre
obrera que se habían instalado en barrios segregados de los subur-
todo porque a partir de fallos judiciales de la década de 1940 y 1950
bios y residentes blancos que vivían en los barrios segregados que
era menos aceptable realizar manifestaciones abiertas de racismo en
aún quedaban en la ciudad que se sentían totalmente expuestos en la
el discurso público. Los disturbios de julio de 1967 reflejaron la ira "
cuestión de las escuelas y estaban indignados porque el Partido De-
de la comunidad negra ante el poder que ejercía la alianza blanca en'
rnócrata nacional no actuaba para defenderlos. La reacción populista
la vida cotidiana, en especial a través de la policía, y el fracaso dei'"
al planteamiento del juez Roth abundaba en amenazas de violencia
las reformas para responder a las crecientes expectativas como unaí}:_
pelictiva y alusiones al peligro que los delincuentes negros suponían
alianza política más progresista. 19 Salvo para los sectores más progre~,>i,~,'
para los niños. Una popular calcomanía de la época afirmaba: «Roth
sistas de la población blanca de Detroit, las imágenes de incendios,
es un acosador infantil" (Dimond, 1985, pág. 76).
saqueos y enfrentamientos con la policía no hacían más que confir-"
Cuando el caso llegó a la Corte Suprema en 1974, una alianza
mar el vínculo histórico entre la presencia afroamericana y el delito.' '
política y legal de derecha (representantes de los suburbios blancos;
En la primavera boreal de 1970, cuando la junta escolar de De- t,
la Board of Education de Detroit, para entonces, controlada por los
troit, dominada por una mayoría progresista, empezó a elaborar un .
rniembros elegidos para reemplazar a los progresistas removidos de
plan voluntario de desegregación, ninguna de las tensiones descri-
sus cargos; y el Gobierno de Nixon, a través del solicitar general"-
tas se había disipado. La guerra entre barrios que había dominado
y experto legal Robert Bork) se concentró en lo que consideraba la
la política racial urbana de Detroit a mediados del siglo veinte no '
principal vulnerabilidad del plan multidistrito: el escaso nivel de vio
cesaba; las asociaciones de propietarios luchaban por mantener la
lencia que había generado la segregación en los distritos escolares
solidaridad con los residentes blancos que quedaban en la ciudad. La
suburbanos. La reparación era ilegal porque se obligaba a suburbios
segregación escolar era un factor fundamental para esta estrategia.
«inocentes» a resolver los problemas del «culpable», la ciudad de
Al mismo tiempo, la prolongada guerra empezaba a ver una nueva
Detroit. Los demandantes (que al iniciar el litigio no buscaban una
territorialización basada en los márgenes de la ciudad, alrededor de
reparación multidistrito, pero ahora se veían obligados a defenderla)
los cuales se alzaba como un muro un cordón de municipios incorpo-
sostenían que el principio de máxima desegregación posible enuncia
rados integrados casi en su totalidad por pobladores blancos." do en Swann requería que se atravesaran los límites de los distritos.
Después de que un.modesto plan.voluntario fuera rechazado por
El argumento era que el tipo de segregación que se practicaba en
una rápida reacción blanca (la legislatura actuó para suspender el
Detroit (por la que los estudiantes afroamericanos estaban forzados
plan dos días antes de su adopción, y en pocos meses se retiró de la
a asistir a colegios sólo para negros) era la causa de que en toda la
junta escolar a todos los integrantes progresistas), se inició la batalla
ciudad se identificara a las escuelas de Detroit con una amenaza ne-
legal que luego se transformó en Milliken V. Bradley (1974). El plan
gra que debía ser contenida, violación que un plan de desegregación
que proponía el juez de distrito Stephen Roth, después de declarar
limitado a la ciudad, lejos de reparar, contribuiría a completar. Las
culpables de segregar escuelas a la Board of Education de Detroit y al
estado de Michigan, era mucho más ambicioso. Convencido por los
':'Véase la nota en la pág. 55. (T.I
datos demográficos de que no era posible conseguir una integración
 190 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
dos partes se enfrentaban también por otras cuestiones correlaciona-
das. ¿Cuál era la verdadera importancia de los límites de los distritos:
si se los comparaba con los del estado de Michigan?"
En Milliken, la mayoría en el voto por 5-4 aceptó casi todos los
argumentos presentados por las partes que pedían la anulación de!
plan multidistrito del juez Roth. La Corte decretó que sólo se debía
incorporar los distritos suburbanos si se demostraba que habían in-
currido en prácticas de segregación o colaborado en e! mantenimien-
to de la segregación en Detroit. La disposición de la máxima desegre-
gación posible enunciada en Swann quedaba restringida a distritos
escolares culpables. Además, la Corte suscribía a los distritos escola-
res locales como importantes vehículos de la voluntad democrática
independientes del estado, y excluía la posibilidad de otras vías para
mostrar el papel del estado de Michigan en la promoción de un sis-
tema segregado.
Los considerandos no mencionan de manera explícita el delito, y
los postulados doctrinarios no se derivan en modo alguno de los de
los fallos vinculados con el procedimiento penal. Pero el vínculo con
el delito tampoco se limita a las estrategias de la tarea judicial. Sin
embargo, detectamos elementos centrales de la jurisprudencia penal.
operando en un contexto doctrinario distinto.
Uno es la clara conciencia del papel de las víctimas por parte de
la Corte. Los críticos de Milliken y de la subsiguiente jurispruden-
cia en materia de protección igualitaria suelen acusar a la Corte de
abandonar a las víctimas de la segregación cuando asegura que no
se puede aplicar ninguna reparación significativa. El constituciona-
lista Lawrence Tribe, por ejemplo, sostiene que tales fallos reflejan la
perspectiva del «autor» del delito más que la de la «víctima» (Tribe,
1988, pág. 1509). En efecto, la principal referencia al término «víc-
timax.en el voto de la mayoría es ambivalente: parece prometer una---,,-+
reparación y, al mismo tiempo, establece límites a la reparación, que
queda restringida a los efectos de los hechos delictivos que se pueden
probar de manera directa. «Pero la reparación está por necesidad
pensada, como todas las reparaciones, para restituir a las víctimas de
la conducta discriminatoria el sitio que les hubiera correspondido de
no haber mediado dicha conducta.s "
En su voto en disidencia, el juez White cuestionaba la sensibili-
dad de la perspectiva de la mayoría que limitaba la reparación a los
JUICIO Y DESCONFIANZA /191
efectos directos del delito. «Resulta irrealista suponer que a los niños
que fueron víctimas de la conducta inconstitucional del Estado ahora
se les pueda ofrecer los beneficios de los que se vieron privados de
manera ilegal», escribió. El objetivo no debe ser los efectos directos
del delito sobre la víctima, sino una reparación que «pueda alcanzar
el máximo nivel posible de desegregación real»."
Lo que refleja ese carácter irrealista del fallo, la promesa tran-
quilizadora de restauración pese a que se suspendían los intentos
de desegregación, era la fuerte influencia que ejercía la noción de la
víctima del delito en el pensamiento reparador de la Corte. En Mi-
lliken se reconoce a la víctima de la discriminación, pero sólo en el
marco de la conducta ilegal. Swann y otros casos de desegregación
habían mostrado con claridad que la reparación no podía limitarse a
los actos de ilegalidad directos, sino que se debía aspirar al máximo
de desegregación posible. En Milliken, la personalidad legal del de-
lincuente pasa a ser un factor limitante de carácter decisivo. Si en la
gobernanza estadounidense se puede celebrar a la víctima del delito
como un sujeto ciudadano ideal es porque en parte sus reclamos se
limitan a lo que el Estado ya sabe producir de manera bastante efi-
caz: el castigo.
Es posible que la referencia ambivalente a las víctimas de la discri-
minación en el voto mayoritario de Milliken refleje, además, el hecho
de que compiten por la condición de víctimas con otra clase a la que
no se nombra en los considerandos, pero que se reconoce con clari-
dad: los niños blancos «inocentes», mencionados en los expedientes
de los distritos suburbanos, quienes, si se adoptaba una reparación
multidistrito, iban a ser trasladados en autobús a escuelas negras de
Detroit. Si las víctimas del delito, y las víctimas potenciales del delito,
se han convertido en un sujeto privilegiado, no debe sorprender que
-.la.JllCLy:oría_e.aMillikelLsienta una mayor empatía por la situación.de
los alumnos blancos de los suburbios que por los alumnos afroame-
ricanos de Detroit. En el contexto integral de la desegregación en el
norte del país en general, y de Detroit después de los disturbios en
particular, la idea de que si se enviaba a los estudiantes blancos a la
ciudad se los exponía a la violencia delictiva era tan palpable que no
hacía falta explicitarla. Este elemento de deferencia hacia el miedo
populista del delito (y hacia la indignación con las medidas de go-
bierno a las que se culpaba de provocado) aparece en forma expresa
192 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
apenas al final del último tramo del angustioso voto en disidencia del
juez Marshall:
No se puede permitir a la oposición pública, por más estridente que
sea, que desvíe a esta Corte de la aplicación de los principios constitucio-
nales en este caso. La acción de hoyes más un reflejo del sentimiento de
la población de que hemos llegado demasiado lejos en nuestra aplicación
de la garantía de justicia igualitaria consagrada en la Constitución que
un producto de los principios de neutralidad de la ley."
El segundo elemento de la jurisprudencia sobre el delito es la de-
ferencia hacia el poder ejecutivo en calidad de representante más
confiable y más legítimo del pueblo en el contexto del delito. En Mi"
lliken, el poder ejecutivo se encuentra presente de múltiples maneras:
las juntas escolares de Detroit y de los numerosos distritos suburba-
nos; el estado de Michigan, representado por su procurador general;
yel Gobierno de Nixon, representado por el solicitor general Robert
Bork. La mayoría de Milliken adopta una actitud de deferencia hacia
estos funcionarios y organismos ejecutivos al rehusarse a permitir
que los distritos suburbanos se incorporen al plan, negarse a res-
ponsabilizar al estado de Michigan en algún sentido trascendente
por la segregación de Detroit, y plegarse a la política preferencial del
Gobierno de Nixon en materia de transporte escolar entre distritos.
Pero las juntas de educación distritales son objeto de una procla-
mación de deferencia de particular fuerza, cargada con el tipo de
reverencia emocional que el tribunal había empezado a mostrar en
su tratamiento de fiscales y agentes de policía. Para rechazar la idea,
respaldada por la disidencia, de que los límites distritales eran apenas
una «convención administrativa», el juez Burger escribió:
No hay tradición más arraigada en la educación pública que la del
control local de la operación de las escuelas; la autonomía local es consi-
derada desde hace largo tiempo un elemento esencial tanto para el man-
tenimiento del interés de la comunidad por las escuelas públicas y el
apoyo a ellas, como para la calidad del proceso educativo. [...El] control
local del proceso educativo brinda a los ciudadanos la oportunidad de
participar en la toma de decisiones, permite estructurar los programas
escolares para que se adecuen a las necesidades del lugar y alienta la
«experimentación, innovación y la sana competencia por la excelencia
educativa» .26
JUICIO Y DESCONFIANZA I 193
Un tercer elemento de la jurisprudencia sobre el delito contrasta
con el segundo. Mientras que funcionarios y organismos ejecutivos
tales como los fiscales y las juntas escolares guardan una relación
con la población basada en la tradición y en la accountability ".po-
lítica, los tribunales son los agentes de gobierno más sospechados.
De hecho, la política populista basada en el delito que se impuso a
fines de la década de 1960 y principios de la de 1970 trazaba una
analogía, a menudo explícita, entre el juez y el delincuente, como
queda en evidencia en la consigna «Roth es un abusador infantil»
que apareció en calcomanías pegadas en la parte trasera de los au-
tomóviles en los suburbios de Detroit a principios de la década de
1970. Tanto los jueces como los delincuentes representaban una
amenaza para el ciudadano, el contribuyente y el propietario por-
que incurrían en actos arbitrarios de poder. El voto mayoritario
del juez Burger no establece el vínculo de modo explícito; pero al
concentrarse en el juez de distrito como una suerte de actor fuera
de la ley que busca satisfacer sus deseos individuales sin importarle
los intereses y derechos de los estudiantes blancos de los suburbios,
Burger está recurriendo a la analogía, que tantas resonancias cultu-
rales encierra. El juez critica al tribunal de distrito y a la Cámara de
Apelaciones del Sexto Distrito por «haber desplazado el foco prin-
cipal de la reparación de Detroit al área metropolitana» de mane-
ra arbitraria a fin de conseguir «un equilibrio racial que percibían
como deseable- ."
Resulta paradójico que también se presente al juez Roth como
extralimitado en sus funciones y punitivo hacia alumnos y distritos
blancos inocentes, cuya inclusión en el plan de transporte escolar
multidistrito es calificado de castigo impuesto por vía judicial (Di-
mond, 1985, pág. 100). El voto mayoritario en Milliken no lo afirma
de manera directa, pero en los considerandos en disidencia del juez
White aparece en forma expresa cuando afirma: «La tarea no es di-
señar un sistema de padecimientos y penalidades para sancionar las
violaciones constitucionales que salen a la luz»."
El fallo Milliken tuvo consecuencias de gran trascendencia para el
curso de la reforma judicializada bajo la consigna de la protección
igualitaria. La cantidad de ciudades donde los planes de desegrega-
<. Véase la nota en la pág. 21. [T.]

194/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ción limitados a un único distrito podían tener un efecto positivo era
cada vez menor. De haberse aprobado una reparación multidi
en Milliken se habría abierto la puerta para que muchos otros tribu-
nales de distrito en el medio oeste y noreste de E.U.A. empezaran a
reestructurar los sistemas escolares metropolitanos. De ese modo, LL
justicia federal habría estado ocupada en dichas tareas durante diez'
o más años, en los que los jueces habrían podido interiorizar la for-
ma de pensar y las capacidades necesarias para afirmarse con mayor'
seguridad en su función de gobierno en la gestión de las instituciones.
Al retirarse la Corte de la gobernanza judicial del sistema escolar '
metropolitano a partir de Milliken, se producía algo más que una pau-
sa transitoria. Ante la ira populista contra las órdenes de desegregac
ción en las escuelas, el máximo tribunal recurrió a la jurisprudencia
sobre el delito como un modelo de respuesta a esa ira. Varios años des-
pués, en el fallo de Washington v. Davis (1976), la Corte llegó a limitar
la definición de discriminación a las acciones perjudiciales realizadas
con una intención maliciosa, un propósito deliberado de cometer un
daño debido a las características contra las cuales estaba dirigida la'
discriminación. (Se trata de un legado vergonzoso y muy poderoso.)
Al definir de esta manera la discriminación, la Corte volvió a va-
lerse del vínculo metafórico que ya había sido utilizado en Milliken.
La discriminación sólo era susceptible de acciones judiciales cuando
los actos eran asimilables a conductas de tipo delictivas. Tribe criticó
a Davis y su progenie por adoptar la perspectiva del autor del delito,
desde la cual la discriminación no es "un fenómeno social (el legado
histórico de siglos de esclavitud y sometimiento) sino una conducta
errónea, retrógrada, casi atávica de actores individuales» (Tribe, pág.
1509). Tribe sostiene que el requisito de «pseudo intencionalidad»
se adoptó precisamente para apaciguar la «inquietud que generaba
en la Corte Suprema la adopción de reparacÍDnes_estructw:ales de un
alto grado de intromisión que pueden ser necesarias para resolver los
efectos más arraigados del sometimiento racial» (pág. 1510).
Conclusiones: delito, riesgo y la crisis del juicio individual
Para muchos, las décadas de 1960 y 1970 fueron el periodo de
apoteosis del gobierno judicial. Las investigaciones de violaciones a
d
JUICIO Y DESCONFIANZA /195 ~~
fi.
la Constitución por parte de juntas escolares, agencias de seguridad
,'s~cial, hospitales psiquiátricos y unidades carcelarias, y los subsi-
, guientes decretos de acuerdo judicial, colocaban a los jueces y los
agentes que trabajaban para ellos en el centro de la mayor parte de
las instituciones públicas de importancia. La «revolución de los dere-
chos», como algunos dieron en llamada, transformó a los tribunales
en receptores de los reclamos al Gobierno, pero sin garantizarles un
mandato popular. El control judicial llegó a regir incluso sobre es- ,.~
1
pacios de despotismo racional como las cárceles. Desde la década
de 1990, los tribunales se vienen retirando (o son echados) de esas
instituciones. A veces, han quedado fuera como consecuencia de le-
yes que limitan la capacidad de los tribunales para ver casos, como
la Prison Litigation Reform Act, o que prohíben que los abogados
que actúan en causas de interés público y trabajan para oficinas, de
servicios legales reciban financiamiento federal por su participación
en acciones colectivas. Por otra parte, hay ámbitos de los que los pro-
pios tribunales, en especial la Corte Suprema, se han retirado por su
;:, ~
cuenta. El resultado es una disminución del poder de los tribunales
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para gobernar Estados Unidosde América. ' 1':
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Algunos atribuyen el fenómeno a un giro a la derecha cada vez "j
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más pronunciado en materia de jurisprudencia. Es indudable que .:!':~
uno de los principales objetivos de la derecha legal y política ha sido
poner freno a la acción de los tribunales federales (y también los es-
taduales) destinada a implementar reformas institucionales, Pero la
guerra contra el delito, y la mirada crítica al Gobierno que deriva de
la guerra contra el delito, desempeñaron un papel fundamental en la
caída del esta tus de los jueces en la cultura política norteamericana.
En los rangos más altos, los fallos de la Corte Warren que ampliaban
los derechos de sospechosos e imputados de delitos en la década de
1960 reemplazaron a los esfuerzos legales destinados a desegregar
instituciones estadounidenses en cuanto intervenciones judiciales
más polémicas, y dotaron, en retrospectiva, de un nuevo significado
a la agenda de la Corte en materia de derechos civiles, con fuertes
repercusiones posteriores. Los tribunales de primera instancia de los
sistemas federales y estaduales recibieron fuertes críticas por la cre-
ciente pérdida de capacidad disuasoria de la justicia penal y por im-
poner reparaciones para la discriminación racial que tanto los padres
de niños blancos como los de niños afroamericanos percibían como
 JUICIO Y DESCONFIANZA / 197
1% / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

formas de exponer a sus hijos a más hechos delictivos y de violencia.' los de los padres, los administradores de escuelas y los ejecutivos de
Se impuso la creencia de que los tribunales eran indiferentes y hasta empresa, entre otros) se han vuelto vulnerables a una cantidad en
hostiles al futuro de los estadounidenses «comunes», lo que acabó apariencia interminable de sospechas imprecisas pero poderosas en
por influir en el modo en que hoy gobiernan los tribunales. el plano emocional.
El factor que tal vez impactó más en la capacidad de los jueces
para tomar decisiones fue la consolidación de la figura de la víctima
del delito como sujeto central ante el cual debe responder el Gobier- Notas
no. Como se ha intentado demostrar en los dos capítulos preceden-
tes, los agentes del ejecutivo y del legislativo han abierto caminos 1. Como se señaló en el Capítulo 3, la Ley de la seguridad pública de
por los cuales buscan dirigir su propio poder y conocimientos hacia 1968 contenía disposiciones que atacaban dos importantes precedentes de
y a través de la víctima. En muchos estados los gobernadores pueden la Corte Warren, entre ellos el fallo por el caso Miranda v. Arizona (1966).
usar sus potestades para demorar o detener la libertad condicional 2.408 U.S. 238, págs. 413-414, Blackmun, j. en disidencia.
3.408 U.S. 238, págs. 444-445, Powell, J. en disidencia.
de delincuentes violentos. Las legislaturas pueden promulgar mon-
4. En los años posteriores, Blackmun se volvió cada vez más escéptico en
tañas de nuevas leyes, prolongar las condenas de prisión y despojar
relación con la pena de muerte. En su último voto publicado, una disidencia
a los condenados de más aspectos de su dignidad o bienestar. Ya
inusual a una denegación de certiorari, el juez BJackmun anunció que iba
sea por tomar decisiones que se perciben como «blandas» con los a votar para declarar la inconstitucionaJidad de la pena de muerte. Véase
delincuentes, ordenar la implementación de restauraciones para la Callins v. Collins (1999) 510 U.S. 1141-1149, Blackmum, L en disidencia.
discriminación racial o cerrar instituciones para enfermos psiquiá- 5. En ese año, la coalición conservadora de la Corte Suprema que venía
tricos, los jueces se han convertido en símbolos de una modalidad revocando secciones clave de la legislación del New Deal se fragmentó ante
de gobernanza que no parece sensible con la víctima del delito en una tormenta política en ciernes originada en la propuesta de Roosevelt de
cuanto sujeto político idealizado. La ética del cargo judicial impide agregar varios jueces nuevos a la Corte como forma de quebrar el dominio
que los jueces respalden abiertamente a las víctimas de delitos. En conservador. Véase Carson y Kleinerman, 2002.
los juicios penales, la víctima no cumple un papel específico salvo el 6. Gregg v. Georgia, 428 US 153 (1976).
de testigo. Los jueces están obligados a mantener la neutralidad de 7, Esto es así a pesar de que el papel global de los tribunales ha sido,
forma y sustancia durante los juicios. como sostiene Carol Steiker, legitimar y estabilizar la pena de muerte.
El proyecto de la Corte Suprema de implementar una regulación constitucio-
Aunque los jueces tuvieron un papel mucho más importante para
nal de la pena de muerte desde 1976 ha servido para legitimary, por consiguien-
la gobernanza del siglo veinte que el que se refleja en los tribunales te, estabilizar la práctica de la pena de muerte, principalmente porque genera la
penales, las narrativas sobre su acción en la justicia penal acabaron apariencia de una inspección y una regulación judicial intensiva pese a que en la
por afectar a la totalidad del poder judicial. Muchos jueces actuales, práctica casi no existen. Los fallos de la Corte, donde continuamente se refinan las
sometidos a un conjunto de normas regidas por cálculos, como las reglas de los procedimientes para-dictar-condenas de-rnuerte;-han-ayuda-do-a-per----
petuar (aunque tal vez sin intención de hacerlo) una idea cuya falsedad es fácil de
directivas para la imposición de sentencias, o a un jurado imagina-
demostrar: la de que, de hecho, la regulación constitucional racionaliza el proceso
rio de víctimas deseosas de venganza, hoy sufren en carne propia de condenas de muerte y de ese modo ofrece protección contra resultados impre-
la acción de lo que podemos llamar «máquinas de emitir juicios»: cisos, arbitrarios o discriminatorios. Esta noción falsa es transmitida, de diferentes
personas cuya responsabilidad por las consecuencias de los juicios maneras, a actores internos y externos al proceso legal (2002, pág. 1485).
que emiten equivale a la de un test de embarazo por el resultado que 8. Pub. L N° 104-132, 110 Stat. 1214 (1996) (codificada en distintas
muestra. Pero no son sólo los jueces, federales o estaduales, los secciones de 28 U.S.c.).
que han padecido una pérdida de autonomía, poder y prestigio. En 9. Se trata de un rasgo típico del paisaje político posterior al New Deal
realidad, todos los roles que requieren un juicio independiente (como que ha servido de base para la gobernanza a través del delito.
198 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
10. Dado que el texto anterior había sido citado por la Suprema Corte
de Florida como un motivo para brindar mayor protección a los prisio-
neros de la que entonces ofrecía la Corte Suprema de E.U.A., el añadido
de un requerimiento expreso de seguir al máximo tribunal puede parecer
superfluo. Tal vez la mejor interpretación del hecho es que se trata de una
expresión de desprecio hacia la Corte Suprema de Florida plasmada en la
propia constitución.
11. La querella da, la secretaria de Estado Katherine Harris, poco después
iba a protagonizar un segundo episodio legal que volvía a poner en tela de
juicio la cuestión de la representación y la legitimidad de la Corte Suprema
de Florida. De hecho, si bien las diferencias entre la polémica por la enmien-
da vinculada con la pena de muerte y el conteo de votos son innumerables,
hay un notable paralelismo en el modo en que enfrentan entre sí a los tres
poderes gubernamentales (ejecutivo, legislativo y judicial) en el contexto de
casos legales generados por presuntas fallas en el proceso electoral de repre-
sentación. No hay mejor confirmación de tal paralelismo que el hecho d~
que el procurador general del estado, Bob Butterworth, tomó la muy inusual
medida de peticionar un certiorari a la Corte Suprema de E.U.A. en un caso
legal de jurisdicción estadual (que, desde luego, fue denegado). La petición
citaba el caso Bush v. Gore y argumentaba que en el caso Armstrong se es-
taba produciendo un abuso similar de la función judicial. Un dato curioso es
que, a diferencia de Katherine Harris o el gobernador Jeb Bush, Butterworth
no apoyaba a George Bush, sino que era el jefe de campaña de Al Gore.
12. Las mismas cuestiones son las que se pusieron en juego en las postu-
ras de los dos bandos en disputa durante el último acto del polémico voto
presidencial de 2000. El de Bush, aliado con la mayoría republicana de la le-
gislatura, atacó a la Corte Suprema de Florida, a la que acusaba de usurpar
atribuciones constitucionales exclusivas de la legislatura cuando pretendía
fijar las reglas para esos momentos clave en que se produce la formación
de la voluntad democrática. Por su parte, se podía pensar que la Corte
Suprema de Florida, defendida por el bando de Gore, estaba protegiendo
la esencia representativa de la democracia al .insisitir que se contara cada :
uno de los votos si se pretendía discernir de manera razonable la intención'
de los votantes. La continuidad entre el antagonismo suscitado en la pelea
por las enmiendas de la pena de muerte y el de la puja electoral era profun-
da. Un documento notable que proporciona pruebas contundentes sobre el
profundo impacto que ha tenido la lógica representativa del delito y la pena
de muerte en la dirigencia política es el escrito presentado ante la Corte Su-
prema donde se solicita la revisión del fallo de la Corte Suprema de Florida
en el caso Armstrong v. Harris. Para justificar una petición en apariencia in-
viable de revisión de una cuestión de derecho constitucional y reglamentario
JUICIO Y DESCONFIANZA / 199
de alcance estadual, el escrito se refiere abiertamente a la pelea electoral y
acusa a la Corte Suprema de Florida de ser poco menos que una institución
rebelde que necesita una supervisión federal extraordinaria. Un dato inte-
resante es que el escrito fue presentado por el procurador general Robert
«Bob» Butterworth, demócrata, que había sido jefe de campaña de Al Gore
en Florida y en reiteradas ocasiones se había enfrentado a Katherine Harris
durante el periodo posterior a la impugnación de los sufragios.
13. Fla. Const. Art. I, § 17. Arn. H.J.R. 3505, 1998; adoptado en 1998;
Arn. H.J.R. 951,2001; adoptado en 2002.
14. Los tribunales federales trataron las pautas como obligatorias hasta
que la Corte Suprema las declaró sólo consultivas en un fallo de 2004. Sin
embargo, aquí me concentro en cómo se interpretaron las pautas desde el
momento de su adopción hasta e! fin del siglo veinte.
15. Algunos jueces parecen ansiosos por leer la mayor cantidad de pau-
tas posibles en el lenguaje de las normas sancionadas durante la guerra
contra e! delito de modo tal de despojarse de toda discrecionalidad.
16. Los tribunales hoy conciben a la víctima como un actor digno de
un trato judicial diferencial incluso en e! caso de la pena de muerte, donde
socava un plan de reparación desarrollado con minuciosidad por la Corte
Suprema. Además del peso directo e indirecto que tienen en los casos de
pena capital, las víctimas han sido un elemento central de! nuevo paradig-
ma del delito de una forma no de! todo manifiesta: como policías. Como
se señaló en e! Capítulo 3, en la guerra contra e! delito la policía cumple el
doble rol de protectora y víctima en la primera línea de la batalla contra la
violencia. La deferencia en e! tratamiento judicial de la policía, codificada
en decenas de fallos de la Corte Suprema desde la década de 1970 (Bilionis,
. 2005), evoca ambos temas.
17. Otros casos que habían llegado con anterioridad a la Corte Suprema
por lo general afectaban a comunidades más rurales y menos segregadas en
el plano geográfico, donde se podía lograr una desegregación significativa
con la implementación de planes de asignación de escuelas que no requerían
estrategias costosas y molestas para movilizar grupos numerosos de estu-
diantes en distintas direcciones.
18. Véase el voto en disidencia del juez Marshall, Milliken v. Bradley, en
la pág. 781 y subsiguientes.
19. Se trataba de una alianza integrada por la mano de obra sindi-
calizada, los católicos, los judíos y los afroamericanos, muy similar a la
que gobernó Los Ángeles con mayor éxito entre esa época y la década de
1980.
20. De hecho, en un famoso tramo de propiedades suburbanas, pegadas
a los límites de la ciudad en Eight Mile Road y situado frente a un antiguo
200 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

barrio negro ubicado en el borde de la ciudad, se construyó un muro de

verdad (Dimond, 1985; Hayward, 2002).
21. El plan ya había sido rechazado por la Cámara de Apelaciones del
Sexto Circuito, por lo que la cuestión que debía revisar la Suprema Corte
era apenas una proposición abstracta de que un posible plan incluyera una
cantidad de distritos suburbanos (Dimond, 1985).
22. El estado tenía la potestad legal de crear o reestructurar los distritos
escolares en cualquier momento, y en años recientes se había inclinado por
la descentralización extrema para proteger la segregación.
23. Milliken v. Bradley, pág. 746.
24. Ibíd., pág. 780.
25. Ibíd., págs. 814-815.
26. Ibíd., págs. 741-742.
27. Ibíd., págs. 739-740.
28. Ibíd., pág. 764.
5
«PROYECTO EXILIO»
La raza, la guerra contra el delito y el encarcelamiento masivo
A partir de la década de 1980, Estados Unidos viene forjando una
forma penal inédita en la historia, que algunos sociólogos y crirninó-
logos han llamado «encarcelamiento masivo» (Garland, 2001b). El
término apunta a tres características distintivas del encarcelamiento
en E.U.A.: sU escala, su aplicación categórica y sus cualidades, que
hacen que las cárceles se parezcan cada vez más a depósitos, y en
ocasiones, a vertederos (Feeley y Sirrion, 1992). Los tres son rasgos
que guardan una relación inevitable entre sí. En una época, la ex-
periencia de la cárcel resultaba aberrante para todos los segmentos
de la comunidad, aun aquellos que sufrían los niveles de encarcela-
miento más elevados. Si la tendencia actual continúa, casi uno de
cada 15 estadounidenses nacidos en 2001 cumplirá algún periodo de
prisión en el transcurso de sus vidas (6,6 por ciento de esa cohorte de
nacimiento). Si se la discrimina por raza y género, las probabilidades
son aun más desalentadoras: uno de cada tres varones negros, uno
de cada siete varones de origen hispánico, y uno de cada 17 varones
blancos irán a la cárcel en el transcurso de sus vidas, de seguir las ten-
dencias actuales (Bonczar, 2003). La probabilidad de que un varón
afroamericano hoy vaya a prisión es más alta que la probabilidad de
que asista a la universidad, contraiga matrimonio o se incorpore a
las fuerzas armadas.
Las cifras anteriores indican que «masivo» no implica uniforme
en el plano racial. El motivo es la segunda característica del «encarce-
lamiento masivo»: se aplica a todas las categorías por igual. La cárcel
no era sólo aberrante en un sentido demográfico, sino también en el
plano individual. En el pasado, la cantidad de delitos por los que un
individuo era enviado a prisión y la duración de su reclusión depen-
dían de sus circunstancias individuales y del juez que lo condenaba.
De un modo u otro, casi todos los estados de E.U.A. han reorienta-

202 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
do sus sistemas penales hacia una aplicación más uniforme de l~
condenas a prisión. El Gobierno federal dio un fuerte respaldo a eaa
tendencia con la implementación de directivas para la imposición d~
condenas en 1987. Este aspecto categórico del encarcelamiento m~L
sivo tiene efectos contradictorios en lo que atañe a las formaciones
raciales del país. Puesto que muchos de los factores categóricos qÍ;l~
constituyen motivos para ser encarcelado apuntan a circunstancicÍ:s
que guardan una fuerte relación con la raza, contribuyen a que s~ ",
produzca un fuerte sesgo en las probabilidades de encarcelamiento
según la extracción racial del individuo. Un ejemplo es la conocidª
distinción entre el crack y la cocaína en polvo que se establece en l~'~
directivas federales, según las cuales la tenencia de crack, que sueJ~
ser más frecuente entre los afroamericanos, tiene una incidencia mJ-
cho mayor en los índices de condenas a prisión. De la misma manera;',
las leyes federales que prohíben la posesión de armas por parte de
delincuentes con condenas previas (Dubber, 2002) afectan más a l~s
',:,;)
comunidades afroamericanas, donde los jóvenes suelen tener armas
para su defensa personal. Al mismo tiempo, como en la actualidad
el encarcelamiento es consecuencia de categorías de conductas o ci~~"'
cunstancias más que de la evaluación de cada caso individual, ~ri'
individuo blanco de un entorno próspero que en el pasado pudo ha~
berse visto beneficiado por una evaluación individual hoy tiene m~J,1
probabilidades de ir a la cárcel. . sente capítulo, el «Project Exile» [Proyecto exilio]. Elaborado en Rich-
En los siglos diecinueve y veinte, las cárceles operaron según prin-
cipios que fueron modificándose como reacción al modelo vigente,
Entre ellas había monasterios de reclusión (donde se cumplía una
penitencia en aislamiento); fábricas, minas y molinos cerrados al ex-
terior, donde se sometía a los delincuentes a la disciplina del silencio
y del trabajo colectivo bajo la amenaza omnipresente del látigo; e
instituGiGIl€:s-Gon:€:cGiúDal€:s,dQudese obligaba-a-los-internes-a ha-
cer terapia grupal y se les impartía educación superior. Cada uno de
esos «regímenes penales» tenía sus propias formas de concebir la
naturaleza de la delincuencia y sus propias formas de conocimiento
que posibilitaban que la prisión actuara sobre esa «naturaleza delic-
tiva». Muchas veces los delincuentes defraudaban las expectativas de
las instituciones y los conocimientos no pasaban de ser superficiales.
Pero el proyecto carcelario en sí triunfaba porque de distintas ma-
neras, cumplía la función crucial de relevo dentro del orden político
f.
i'
.PROYECTO EXILIO» / 203
general (Bright, 1996). La construcción de cárceles servía para reti-
rar de la comunidad a individuos problemáticos y con problemas,
¡
al tiempo que permitía la realización de inversiones en contratos de ~
obras, en la producción de una mano de obra dócil y en nuevas íor- !
, mas de experticia en los campos de la psiquiatría y la psicología.
En su forma y su función actual, la cárcel es un espacio dedicado
exclusivamente a la privación de la libertad, un depósito humano o
incluso un vertedero para desperdicios sociales, donde, con el ob-
jeto de proteger a la comunidad en general, se encierra a adultos y
algunos menores cuyo único rasgo común es su peligrosidad para la
sociedad. La prisión vertedero no ofrece promesa alguna de transfor-
mación del presidiario a través de la penitencia, la disciplina, la in-
timidación o la terapia. Lo que promete es velar por la seguridad de
la comunidad mediante la mera creación de un espacio físico aislado
en donde se contiene a individuos cuya propensión al delito los con-
vierte en un riesgo intolerable para la sociedad. En el orden político
vinculado con las prisiones vertedero, los dirigentes políticos compi-
ten para mostrar a la población su voluntad de protegerla buscando
ampliar el concepto de «propensión inevitable» para que abarque a
poblaciones cada vez mayores de delincuentes potenciales.
Todas estas características quedan resumidas en un programa
promovido por el Gobierno federal del cual toma el nombre el pre-
mond, Virginia, en respuesta a un pico de homicidios a mediados
de la década de 1990, el Proyecto exilio ha sumado apoyos de par-
te de dirigentes de todo el espectro político. Durante los Gobiernos
de Clinton se profundizó su desarrollo y fue entonces que alcanzó
el esta tus de modelo nacional. Poco tiempo después de asumir, el
Gobierno de Bush y el procurador general Ashcroft confirmaron su
caluroso respal-do al Proyecto exilio como paradigma a seguir en el
control del delito (Richman, 2001). La clave del programa es la apli-
cación categórica de leyes federales más estrictas en materia de armas
(que criminalizan la posesión de armas por parte de delincuentes con
antecedentes penales cualquiera sea el motivo, y la posesión de un
arma durante la comisión de un delito vinculado con drogas por
parte de cualquier persona) a todo individuo que se encuentre en las
situaciones previstas por la norma (Raphael y Ludwig, 2002). Por
concentrarse en la relación entre las armas y la violencia, pero sólo

204 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
en contextos delictivos, la estrategia obtuvo la adhesión de ambas
partes en el polarizado debate sobre las armas de fuego en E.U.A.
Este capítulo sostiene que no es la cárcel per se (o cualquier com-
plejo de intereses asociado a ella) la que pone en peligro a la demo-
cracia estadounidense, sino el encarcelamiento masivo en sus tres
dimensiones (su escala, su aplicación categórica y su tendencia a
privilegiar una visión de las cárceles como vertederos). Si los pena-
les contemporáneos tuvieran corno modelo, aun con sus defectos,
a las escuelas, los hospitales psiquiátricos o incluso las plantacio-
nes, resultarían menos destructivas que en su actual configuración de
vertederos para desechos tóxicos humanos. Por otra parte, el boom
de la población penitenciaria, y su degradación a relleno de vertede-
ro, es un producto acumulado de la fascinación que ejerce sobre el
Gobierno de E.U.A. la lógica del delito, como analicé en capítulos
anteriores. La expresión «proyecto exilio» puede servimos para de-
nominar esta amplia constelación de creencias que ofrece a los ciu-
dadanos norteamericanos la opción de obtener más seguridad para
sus vapuleados centros urbanos con sólo enviar a los jóvenes de esas
comunidades al «exilio».
La primera parte del capítulo expone el contexto de la cárcel ver-
tedero de desechos tóxicos humanos con una descripción somera de
algunas de las formas de prisión del pasado y cómo funcionaban en
el marco de los órdenes políticos o estados de E.U.A. La segunda par-
te analiza la cárcel vertedero como una estrategia penal singular en la
historia estadounidense, ligada al surgimiento del gobierno a través
del delito en cuanto racionalidad política en la década de 1960. La
tercera parte analiza cómo el modo en que el Gobierno se concibe a
sí mismo en el marco de la guerra contra el delito ha derivado en el
encarcelamiento masivo.
la cárcel y la cultura política en Estados Unidos
Estados Unidos no fue la primera sociedad que desarrolló cárce-
les o las usó para encerrar individuos condenados por sus delitos,
pero desde comienzos del siglo dieciocho ninguna otra sociedad ha
adoptado la institución con tanta fuerza ni la ha concebido de tantas
maneras como la norteamericana.
"PROYECTO EXILIO" !205
La penitenciaría y el orden político de Los inicios de la República
La Penitenciaría Estadual del Este, construida en Filadelfia, se
convirtió en uno de los ejemplos más famosos en el mundo entero
por su modalidad de reclusión solitaria. Junto con su archirrival, el
sistema de reclusión colectiva de Nueva York, la Penitenciaría de
Filadelfia generó un gran entusiasmo entre los impulsores de la refor-
ma penal de todo el planeta. La perspectiva de confinamiento «por
separado» o «en solitario» consistía en el aislamiento en celdas in-
dividuales para impedir todo contacto visual y auditivo y crear un
espacio de penitencia interna. Los internos eran alojados día y noche
en unidades cerradas, donde vivían y trabajaban sin necesidad o po-
sibilidad alguna de interactuar con otros internos, y que permitían
una interacción controlada con el personal penitenciario. En teoría,
un presidiario ingresaba a la penitenciaría, vivía allí durante años y
la abandonaba sin ver a nadie más que los consejeros religiosos o
los empleados que atendían sus necesidades. En una institución de
semejantes características, no había posibilidad de que se formara
una subclase de delincuentes que pudiera volver a actuar como tal al
reingresar a la comunidad. A los ojos de los expertos de la época, el
sistema parecía funcionar, a veces demasiado bien, a juzgar por el es-
tado de trastorno mental en el que quedaban algunos de los internos.
Más que cualquier otra cárcel de principios del siglo diecinueve, la
Prisión Estadual de Filadelfia dependía de la arquitectura del edificio
para mantener el orden en su interior (Meranze, 1996).1 las celdas
individuales, diseñadas para que los internos vivieran y trabajaran en
ellas a tiempo completo, día y noche, tenían por objetivo conseguir
un aislamiento total entre los presos, pero con un control administra-
tivo absoluto de lo que entraba y salía de las celdas. Encerrados cual
mónadas en un espacio celular, los presidiarios no tenían posibilidad
alguna de perturbar el orden de la prisión o siquiera influir en su
operación."
El orden descrito resultaba vulnerable en varios sentidos. Incluso
aislados en las celdas, los internos se las ingeniaban para encontrar
maneras de resistir que afectaban al personal y, tal vez, a otros re-
clusos. El personal reaccionaba con distintas estrategias coercitivas
orientadas a conseguir la cooperación de los presos, corno las pre-
siones de carácter corporal (aunque se procuraba evitar el contacto
206 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
visible e intenso de los azotes). Por otra parte, hay pruebas contun.
dentes de que la reclusión solitaria tenía efectos perjudiciales para la
subjetividad de los internos, pues destruía su capacidad de recons-
truir su self. Si el sistema de aislamiento solitario de Pennsylvania
persistió a pesar de los problemas señalados fue porque, más allá de
sus defectos de orden penológico, resultaba muy adecuado para el
orden político que se estaba conformando en las primeras épocas de
la República.
El modelo de Filadelfia ayudó a constituir un orden político fuera
de sus muros de dos maneras distintas, a veces contradictorias. Por
un lado, la cárcel era el centro de una vasta red informal de relatos
sobre los horrores de la vida en el encierro. De esa manera, el sistema
de aislamiento en solitario se asemejaba al patíbulo público porque
era capaz de provocar una vivencia emocional poderosa en la po-
blación, ya no conectada en forma directa con la experiencia visual,
sino ligada con precisión a la imaginación. Las visitas de personajes
ilustres a la prisión (entre ellos, Charles Dickens, en 1842) garanti-
zaban el buen funcionamiento del proceso. En los apuntes que tomó
el escritor durante su gira norteamericana se registran descripciones
vívidas de las horrendas condiciones en las que se desenvolvía la re-
clusión solitaria. En este sentido, la prisión funcionaba como punto
de origen de un tipo de mitología o tradición republicana que podía
competir con los relatos de exceso monárquico en su carácter de ros-
tro popular de la amenaza de la ley.
Para Benj amin Rush, tal producción simbólica podía existir en
forma independiente de una práctica interna centrada en la acumula-
ción silenciosa de conocimientos positivos sobre la patología moral.
Entre las prácticas disciplinarias de la Prisión Estadual del Este se en-
cuentra uno de los primeros intentos sistemáticos de incorporar los
expedientes de--casos individuales como una herramienta importante
a la hora de tomar decisiones. La ley de Pennsylvania requería que
los funcionarios judiciales elaboraran informes sobre los internos
donde se consignaban sus antecedentes penales y sociales, los delitos
que habían cometido y la conducta que habían tenido desde el mo-
mento de su detención, que después se entregaban a los funcionarios
penitenciarios. La función de los expedientes era facilitar el trata-
miento de los internos en la cárcel, pero, además, servían para que
la comunidad accediera a la vida de los delincuentes y para producir
"PROYECTO EXILIO. /207
un conocimiento viable sobre lo que los sociólogos luego dieron en
llamar «desorganización social». El propósito del sistema carcelario
celular era decodificar los orígenes individuales de la delincuencia y
así poder reconstruir el proceso por el que se creaban delincuentes.
El segundo modo en el que el modelo carcelario de Filadelfia se
adaptaba al orden político global que se estaba estableciendo en Fi-
ladelfia en esos años operaba en una especie de estrategia médico-es-
pacial. El aislamiento en prisión de quienes estaban corrompidos en
el aspecto moral, como el de los enfermos en el hospital, servía para
prevenir el contagio, posibilitar la observación objetiva y concentrar
los procedimientos terapéuticos efectivos (Foucault, 1977). En la ge-
" neración posterior a la revolución, las elite s gobernantes veían a los
individuos «soberanos» de la nueva República como sujetos vulnera-
bles a la circulación no regulada de imágenes desmoralizantes,lo que
el historiador Michael Meranze denomina «corrupción rnimética ».
También suscitaba inquietud la tradición de los castigos en público
(algunos temían que podían degradar la solemnidad y la imparcia-
lidad de la ley mediante la identificación con los malhechores), así
como el teatro, la conducta en las calles e incluso el comportamiento
de las fuerzas de seguridad. Por más que la soberanía fuera patrimo-
nio de la gente, el Gobierno tenía que garantizar que la circulación de
imágenes nocivas no corrompiera a esa gente. Este lado oscuro pater-
nalista de la libertad requería una autoridad basada en «el carácter y
los conocimientos especializados», virtudes expresadas por la prisión
(Meranze, 1996, pág. 318).
Con el tiempo, la cárcel acabó por poner en peligro la legitimi-
dad del orden político que la promovía. Para muchos ciudadanos
de Filadelfia, la cárcel (tras comprobarse el fracaso del régimen de
aislamiento y penitencia) se había convertido en un gran canal por
el que las-dases-peligrosas-de las-zonas rurales de-Pennsylvania-eran
arrojadas a la ciudad (Meranze, 1996, pág. 243). La noticia de la
existencia de motines dentro de la prisión atravesó los muros y se
sumó a otras manifestaciones de indignación popular como los dis-
turbios que se produjeron en Vauxhall tras el lanzamiento fallido de
un globo aerostático (Meranze, 1996, pág. 250). En ambos aspectos,
los resultados de la Penitenciaría Estadual del Este ayudaban a res-'
paldar su operación, pero también a deslegitimarla, un patrón que
se repitió una y otra vez en la historia de la institución. El escándalo
208 I GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
también iba a ser una dinámica importante en el juego de la políticx..
partidaria que en la década de 1830 todavía estaba en proceso de
formación en Filadelfia. La población de exdelincuentes constituía
una fuente de individuos de una alta volatilidad que estaban dis-
ponibles para cualquier tipo de agenda política y para justificar la
necesidad de intensificar las medidas penales. En cualquier caso, la
dialéctica del horror y del optimismo médico fue una característica
fundamental de la contribución de la cárcel al orden político general.
La big house y el orden político cliente lista
Apenas se incorporaban a la Unión, los nuevos estados, como Ca7,
lifornia en 1851, emprendían la construcción de penitenciarías. Tal;
como la Constitución o la bandera estadual, la penitenciaría se había.
convertido en uno de los símbolos de los estados. Para mediados del
siglo diecinueve, en la mayoría de las cárceles se recurría a la reclusión
solitaria sólo como medida disciplinaria. El sistema colectivo de trabajo
grupal se impuso como norma durante el día para mantener el control
de los internos, que volvían a sus celdas individuales (cuando el espacio
lo permitía) durante la noche. A pesar de los azotes y otros tipos de cas-
tigo, entre los internos se fue formando una cultura carcelaria durante
las inevitables brechas que se producían en la vigilancia y la disciplina.
Conforme crecía la oposición a la mano de obra industrial caree-
laria entre las organizaciones sindicales y las empresas, se apagaba
el sueño del trabajo rentable y abundante como motor de reforma
dentro de la prisión. Había un mínimo de trabajo para la mayoría de
los presidiarios, ya fuera para la provisión de objetos «para uso del
estado», como archivadores o placas de matrículas (productos mar-
ginales en una economía civil) o la producción de bienes y servicios
necesarios dentro de la prisión. Cuando los sociólogos comenzaron
a estudiar las prisiones en las décadas de 1920 y 1930, hallaron que
esa economía limitada sostenía un extenso sistema social entre los
internos que se basaba en el comercio ilegal de placeres no autoriza-
dos, en una alianza tácita con los guardias penitenciarios. Este orden
interno, evocado en la expresión big house [vcasa grande»], es e! que
captaron vívidamente los sociólogos carcelario s y las películas de las
décadas de 1930 y 1940. En cuanto big house, la cárcel operaba
.PROYECTO EXILIO. /209
como una importante fuente de inversión de capital por parte del
estado, que a su vez constituía un importante pretexto para distri-
buir empleos y contratos (Bright, 1996). Por ello la prisión cobraba
un gran valor político. La «moneda» de intercambio del sistema, el
· lazo que unía a través de una multitud de redes a los gobernadores
con cada uno de los votantes en los condados) era el clientelismo.
El control del cargo de gobernador garantizaba al candidat~ y sus
partidarios el acceso a una gran cantidad de puestos de trabajo en
el ámbito público distribuidos en todo el territorio del estado y, si se
contaba con la cooperación de la legislatura, a inversiones en obras
públicas que permitían ampliar de manera considerable el capital
disponible para el cliente!ismo.
El presidio estilo big house se encontraba en una situación ideal
· para producir numerosos efectos susceptibles de ser distribuidos en
el nivel local, que era donde el «estado cliente lista » recibía los vo-
-.tos. Como las carreteras (e! otro tipo de obras públicas que más se
.<' construyó en la década de 1920), las cárceles constituían un objeto
de gasto que excedía en mucho las necesidades o capacidades de los
distritos locales. El Penal de Jackson, cuya construcción demandó
varios años, iba a generar empleo y demanda de suministros durante
décadas. La cárcel aseguraba un flujo de capitales aun mayor. De allí
se tomaban fondos para financiar el apoyo político y esa posibilidad
aumentaba las formas de corrupción que mantenían lubricadas esas
complejas maquinarias políticas.
La big house también ofrecía bienes simbólicos que se adecuaban
a los valores pueblerinos predominantes en e! estado cliente!ista. En
una época en la que Detroit y otras ciudades experimentaban altos
índices de inmigración y hechos de violencia a raíz de la Ley Seca (los
cuales se atribuía alas inmigrantes), la construcción de una nueva
· generación.de.penales.estilo big house en la década de 192Q-era una
señal de la seriedad con la que se pretendía instaurar sanciones y
· contener a las «clases peligrosas». En ese sentido, las dimensiones
de Jackson deben haber resultado muy significativas. El presidio era
una muestra de un esfuerzo similar al de la implementación de la re-
J .. clusión en solitario en la Penitenciaría Estadual del Este en Filadelfia
~ . un siglo antes, pues buscaba captar la imaginación de la población
. Conuna promesa indirecta de disciplinar a los incontrolables nuevos
habitantes de las ciudades.
210 I GOBERNAR A TRAVÉS DE L DELITO
Cuando las cosas marchaban bien, la cárcel era funcional al estado ; ,
y el estado a la cárcel. Pero también podían desestabilizarse uno :il}¡~i
otro con algunos de los subproductos que generaban. Era inevitable'
que el orden de la big house, por ejemplo, provocara sucesivos es-
cándalos con las revelaciones de los acuerdos que sostenían el orden
carcelario en los periódicos, los jurados indagatorios y las comisiones
legislativas estaduales. Como los directores penitenciarios tenían víri-
culos con el gobernador, hasta los escándalos que involucraban a los
empleados de más bajo rango podían traer problemas en los estarnen.
tos más altos de la estructura. Los cambios repentinos y medidas dis-. .
ciplinarias excepcionales que seguían a la revelación de un escándalo'!"
alteraban el orden interno de la big house, al quedar suspendidos las
formas de laxitud oficial y los pactos que permitían que los internos
gozaran de concesiones y que servían para mantener la sociedad car-
celaria. La paz social de la cárcel podía derrumbarse y causar estalli-
dos de violencia entre los internos o entre internos y guardias. Y
violencia en las cárceles desencadenaba nuevos escándalos.
La institución correccionaL y eL orden poLítico deL New Oeal
La diferencia crucial del orden político del New Deal era la pro-,
yección de una relación directa entre la autoridad política ejecuti-
va (presidente o gobernador) y la población a través de los medios
informativos (gráficos, radiales y, luego, televisivos). Gracias a los
medios de comunicación el votante recibía información permanente
sobre los problemas sociales, las soluciones que el Estado ofrecía,
para ellos y la coyuntura política que constituía el marco para las
acciones del Gobierno. Otro vínculo clave surge de la creación de"
servicios que brindaban prestaciones en todo el estado, como uni-,
versidades o centros de investigación agrícola, mediante los cuales el
estado ofrecía beneficios directos a los individuos. Eran instituciones
que existían desde el siglo diecinueve, pero después de la Segunda
Guerra Mundial, las mayores inversiones del Estado en educación y
en experticia hicieron que llegaran a muchos más ciudadanos comu-
nes. En el estilo de gobierno propio del New Deal, la dirigencia po-
lítica podía ganarse la lealtad de la población a través de las nuevas
instituciones, que funcionaban como una alternativa a las antiguas
.PROYECTO EXILIO· I 211
redes de clientelismo, a la vez que las revigorizaban. Las maquinarias
políticas locales sobrevivieron hasta la década de 1960 en parte por-
. que facilitaban el acceso de sus beneficiarios a las ventajas del New
Deal, pero su atractivo no era ilimitado. Aunque permitían conseguir
un empleo en la construcción de una carretera, no podían prometer
, que la siguiente generación accediera a la dase media.
Las nuevas instituciones hicieron que la competencia meritocrática
y la evaluación abstracta fueran métodos cada vez más importantes
para determinar la distribución de los beneficios gubernamentales,
pero en vez de reemplazar los mecanismos tradicionales de lealtad y
conocimiento personal, se incorporaron en forma paralela a ellos. La
ciencia y la experticia profesional también desempeñaron un papel
prominente en el estilo de gobierno del New Deal en ambas dimen-
siones. La capacidad institucional de acceder al mejor asesoramiento
científico y empleado en la resolución de problemas sociales era una
habilidad de gobierno indispensable. El discurso científico resultaba
fundamental para operar los sistemas de regulación y beneficios que
el New Deal desarrolló a fin de atender su relación directa con la
población, pero, sobre todo, el lenguaje de las ciencias sociales, que
, se convirtió en un instrumento de diálogo esencial entre el Estado y
el nuevo conjunto de sujetos colectivos cuasicorporativos que cons-
tituían sus electores más importantes: los sindicatos, las asociaciones
profesionales y los grupos de interés.
Cuando los gobernadores adherentes al New Deal empezaron
a llegar al poder después de la Segunda Guerra Mundial, uno de
sus objetivos principales era la reorganización de la administración
penitenciaria. En Michigan, los motines en el Penal de Jackson en
1952 fueron el pretexto para reformular las narrativas y las estra-
tegias de la institución (Bright, 1994). En California, el proceso de
reestructuración-de las cárceles se inicio incluso antes, en 1944,
cuando el gobernador EarI Warren decidió reorganizar el Depar-
tamento de Correcciones y convocó a Richard McGee, un admi-
nistrador progresista que había trabajado en la elaboración de la
política penitenciaria federal para el New Deal. En los dos estados,
el nuevo enfoque adoptado ponía el énfasis en la rehabilitación y
en el postulado de que se podían controlar las cárceles con un tra-
tamiento individualizado y guiado por principios científicos de los
delincuentes.
 212/ GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
La existencia de un stock residual de cárceles tipo big house sig~
nificaba que la estructura arquitectónica iba a seguir teniendo un rol
dominante, pero el nuevo modelo de clasificación conllevaba una
reorganización de las rutinas y un tratamiento individualizado por
parte de profesionales especializados. Si bien el discurso de la re-
habilitación tenía puntos de contacto con el discurso de la reforma
característico de las cárceles big house y el discurso de la peniten-
cia de las cárceles de reclusión solitaria, promovía una matriz de
interpretación de características muy diferentes e implementaba un
conjunto de intervenciones muy distintas. El trabajo era un elemen-
to central en el enfoque reformista, pero nunca recuperó la función
que había tenido en el sistema penitenciario, incluso después del fin
de la Gran Depresión y de la vuelta al pleno empleo. La educación
y la terapia pasaron a ocupar su lugar en cuanto principales formas
de tratamiento de los reclusos y fundamentos del nuevo régimen de
control que se estaba conformando en las cárceles, a las que se lla-
maba «instituciones correccionales». La educación ya era una carac-
terística central del estilo de gobierno del New Dea!, con sus grandes
universidades y escuelas públicas de alta calidad. La terapia, sobre
todo la grupal, tenía sus orígenes en la psicología científica y tuvo
una gran aceptación en el ámbito privado entre los ciudadanos de
clase media de la Norteamérica más rica, alentados por políticas ge-
nerosas en materia de seguros sociales.' Dentro de la prisión, tanto
la educación como la terapia recurrían a la lectura, definida como
«biblioterapia»; a la que se tomaba muy en cuenta en los informes
de progresos que se evaluaban para determinar la liberación de un
interno (Cummins, 1994).
En los estados en que la mentalidad de gobierno del New Dea! se
instaló con mayor éxito, el compromiso del Estado con el proceso
de reforma de los delincuentes por -medio de la sanción fue-aun ma-
yor. La penitenciaría y la cárcel big house prometían reformar a los
presidiarios dándoles la oportunidad de alcanzar un arrepentimiento
espiritual o sometiéndolos a la disciplina y a una vida despojada de
comodidades. Pero ni en la primera República, ni en el Estado clien-
telista la legitimidad dependía de la reforma. En ambos casos, se creía
que cada recluso era el principal responsable de su propia reforma.
La institución correccional, en cambio, atribuía su legitimidad (y, por
extensión, la del Estado) a una ambiciosa aspiración, la de transfor-
e PROYECTO EXILIO" / 213
mar a sujetos contumaces que por lo general habían «fracasado» en
los sectores más blandos del New Dea!, como el sistema escolar y las
agencias de asistencia social. Las rutinas de la prisión no se limitaban
a exponer a pecadores a sus propias conciencias, o a ayudar a malhe-
chores a deshacerse de sus malos hábitos: se iba a llegar con técnicas
científicas al interior de los sujetos para abordar patologías indivi-
duales profundas. Además, la institución correccional prometía cum-
plir con estos cometidos en condiciones de relativa transparencia, en
las que las ciencias sociales no sólo cumplía la función de tecnología
de rehabilitación, sino también de mecanismo para evaluar logros.
En Filadelfia, en cambio, a fines del siglo diecinueve y principios del
veinte, el reformista Benjamin Rush había propuesto separar los be-
neficios clínicos de la vida en la penitenciaría de los relatos de-terror
sobre la vida en reclusión solitaria que circulaban en la comunidad y
contribuían al respeto de la ley dentro de esa comunidad.
California es un buen ejemplo del estilo de gobierno propio del New
Deal entre 1945 y 1980 (Schrag, 1998), La economía del estado, im-
pulsada por un fuerte sector industrial que producía desde automóviles
hasta equipamiento aeroespacial, respaldó el desarrollo de un conjunto
de instituciones características del New Deal más que en ningún otro
estado en el país. En materia de universidades, escuelas públicas y ca-
rreteras, California era el estado que más invertía en E.U.A. Por otra
parte, gracias a la tarea de una serie de jueces progresistas en la Corte
Suprema del estado, California llegó más lejos que la mayoría de los
estados en el desarrollo de programas de asistencia social, sanitaria y
educativa para los más pobres. El Department of Corrections de Cali-
fornia era sin dudas el organismo líder en materia de desarrollo de un
modelo científico de tratamiento correccional y gestión carcelaria.
La administración de recursos como las universidades y otras
instituciones de educación superior dotaba al gobierno_estaduaLdel __
prestigio propio de la competencia técnica, el crecimiento económico
y el progreso científico. El flamante sistema de California era tal vez
el mejor del país. Con ocho universidades catalogadas como research
uniuersities, ;' varias instituciones universitarias (colleges) que ofre-
':. Universidades que, además de ofrecer programas de grado, deben cumplir
con una serie de condiciones, entre ellas dar prioridad a la investigación y a los
programas de doctorado y otorgar más de cincuenta títulos de doctor por año. [T.]

214 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
cían programas de grado de cuatro años de duración y mástersd-,
posgrado, y una cantidad de institutos comunitarios de educación
superior de carácter gratuito (community colleges), se creía que casi
todos los egresados de la escuela secundaria tenían la posibilidad de
continuar sus estudios. La educación superior pasaba a ser una Suer-
te de derecho de todos los habitantes del estado, tan valioso como
los antiguos lazos de clientelismo, pero que ahora establecía una co-
nexión directa entre, por un lado, el ciudadano, y por el otro, el
gobernador y la gestión profesional del estado.
Sin embargo, hacia la década de 1960, para muchos analistas los
prisioneros y los estudiantes universitarios no eran una muestra del
triunfo del Estado del New Deal, sino de su fracaso. Entre los sujetos
modelo de una forma de gobierno que apostaba a la capacidad de
obtener grandes beneficios sociales a partir de la inversión intensiva
en la subjetividad de los ciudadanos comunes crecía la inquietud y,
al parecer, el rechazo del New Deal que les había otorgado un lugar
de privilegio.'
Los delitos, en especial los de carácter violento, como los robos",
las violaciones y el homicidio, cometidos por individuos con antece- '
dentes delictivos, plantean un problema profundo para la legitimi-
dad de cualquier autoridad política, pero sobre todo las de quienes
dependen de un estilo de gobierno como el del New Dea!. Si el Go-
bierno fracasa, la relación personal que lo une al ciudadano corre un
grave peligro. Las víctimas de delitos violentos son particularmente
susceptibles de sentirse marginadas del resto de la población, incluso
de las personas más próximas a ellas: la situación que han atravesado
las excluye de la experiencia común del progreso colectivo fomen-
tado por las instituciones del New Deal? En la medida en que se
imaginan como posibles víctimas, otras personas participan de esa
sensación de marginación e ira. De hecho, como intentaré demostrar
en breve, ras mentalidades de gobierno que han reemplazado al New
Deal con frecuencia dependen de dicha ira.
la cárcel vertedero y el orden posterior al New Deal
El caso de California a partir de 1980 es el ejemplo de transfor-
mación de estilo de gobierno más impactante desde la aparición del
,PROYECTO EXILIO· / 215
Estado-activista social durante el New Deal. En menos de 20 años,
California pasó de ser la versión más ambiciosa y generosa del New
Deal a ser un estado organizado en la misma línea de Íos del sur del
país, donde en gran medida, el proyecto del New Deal no llegó a ver
la luz como consecuencia de la política de supremacía blanca. Una
parte importante de dicha transformación fue consecuencia de una
sucesión de iniciativas electorales populares inaugurada con la Pro-
puesta 13, por la que se reducían los impuestos a la vivienda, se in-
corporaban un conjunto de controles mecánicos a la política fiscal y,
en términos generales, se dejaba al estilo de gobierno propio del New
Deal sin la capacidad de maniobrar y la accountability* necesaria
para operar (Schrag, 1998). Además, las iniciativas han consolidado
un nuevo circuito de poder que une a asesores políticos, encuestado-
res, medios de comunicación y una población electoral cada vez más
dispersa, que se asemeja al de la mentalidad de gobierno del New
Deal y al mismo tiempo, rivaliza con ella.
La cárcel vertedero
La cárcel vertedero no opera a partir de la idea de formar las per-
sonalidades y las relaciones personales de los internos, sino que se
basa en objetivos conductuales específicos que se deben imponer sin
importar el grado de resistencia que generen. En lugar de las activi-
dades ilegales típicas de la big house o de la autonarrativa compul-
siva de la institución correccional, el orden construido por la cárcel
vertedero de desechos tóxicos humanos se basa cada vez más en la
segregación total de los prisioneros a los que se considera una mayor
amenaza. Resulta irónico que los principios sobre los que se basa
el-nuevo orden evoquen ea los del ré-gimen de reclusión solitaria del
sistema penitenciario de Filadelfia. Allí, sin embargo, el aislamiento
era parte de un proceso cuyo objetivo era desencadenar en lbs pri-
sioneros una crisis transformativa de orden espiritual, para lo cual
se creía en la intervención de expertos. Además, el confinamiento en
solitario se convirtió en una importante herramienta disciplinaria en
la institución correccional, donde servía para apartar a aquellos a
"Véase la nota en la pág. 21. [T.j.
 216 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
los que se consideraba irrecuperables y que suponían una amenaza,
inmediata a la seguridad de la población carcelaria. El modelo actual
de cárcel vertedero es el único en el que la reclusión solitaria se apliq
como una condición generalizada cuya función exclusiva es asegurar
la seguridad interna. Es una clase de penal sin régimen interno de
ningún tipo, sin principios organizadores (ya sea la penitencia, el
trabajo, la terapia, u otro), que se basa cada vez más en el control
tecnológico de los movimientos de los reclusos y la represión violenta
de cualquier acto de resistencia,
Como suele ocurrir cuando se producen cambios en el modelo pe-
nitenciario, la planta de los edificios no se ha modificado con la mis-
ma velocidad que las estrategias de poder que se aplican a través d~
ellos. El régimen de la big house supo aprovechar los viejos presidios
penitenciarios y promovió la construcción de otros nuevos, como el
Penal de Jackson. La era de la institución correccional no produjo
muchas estructuras edilicias nuevas, pero las pocas que se constru-
yeron se parecían a campus universitarios u hospitales. La prisión
vertedero surgió en un periodo de gran expansión carcelaria y por
ello la lógica que la subyace ha encontrado un correlato material en
la estructura 'arquitectónica. Se ha prestado una rigurosa atención
al riesgo y la privación de libertad. El mandato primario del nue- ,
va modelo es agrupar a los internos según el grado de peligrosidad
que suponen para el orden interno de la cárcel y luego distribuidos
en cárceles diseñadas para atender un nivel de riesgo determinado
(Feeley y Simon, 1992; 1994). El objetivo de construir las cárceles lo
más rápido y con el menor costo posible ha sido el otro fundamento
de la cárcel vertedero de desechos tóxicos humanos.
Pese a su semejanza superficial con la penitenciaría, la cárcel de
máxima seguridad no pretende que sus capacidades arquitectónicas
y tecnológicas transformen al individuo, sino que sirvan de conteI1=-~!'.:~'.'
ción a sus conductas tóxicas a un costo fiscal, político y legal que '1'
resulte razonable. Las formas de conocimiento que operan en tales
cárceles no son las de las ciencias disciplinarias de inspección norma-
lizada, defendidas por Benjamin Rush y otros promotores de la pe-
nitenciaría, sino las de las ciencias de la gestión del riesgo, aplicadas
mediante rigurosos controles externos.
A diferencia tanto de la big house como de la institución correc-
cional, la cárcel vertedero no necesita hacer demasiadas promesas
"PROYECTO EXILIO, 1217
sobre su capacidad de penetrar e influir en la mentalidad o la vo-
luntad del delincuente. En rigor, según esta teoría, el Estado puede
garantizar más seguridad con sólo construir cárceles y llenadas de
presos, sin importar lo que ocurra entre sus muros. La fuerza de tal
razonamiento reside en que minimiza la exposición del Estado al fra-
caso, pues se concentra en la sencilla tarea de contención.
Lo anterior explica porqué la construcción de cárceles ha sido
una iniciativa tan importante incluso en estados con una fuerte posi-
ción antiimpuestos. Entre ellos se encuentran Texas, que edificó 120
prisiones entre 1980 y 2000, YCalifornia, que edificó 59 en el mismo
periodo. En California la cárcel hoyes una herramienta clave para
combatir los riesgos más temidos por la ciudadanía.
El nuevo orden político posterior al New Oeal
Allí donde el orden político propio del New Deal ha tenido una
caída más abrupta, como en California, o donde nunca prosperó,
como en los estados del oeste y suroeste del país, la movilización po-
lítica se ha concentrado en dos cuestiones relacionadas, los impues-
tos y el delito. El primer eje se vincula con la reducción del tamaño
y el poder que el Estado fue acumulando desde el New Deal. Una de
las medidas buscadas es, obviamente, la reducción de impuestos, que
implica la desregulación y eliminación de programas sociales. El otro
eje es el delito y la percepción de que el Estado ha fracasado en el
intento de castigar a los delincuentes. Esto se ha puesto de manifiesto
en el aumento en la severidad y el alcance de la justicia penal.
Ambos ejes reflejan lo que el periodista político Calvin Schrag
(1998) califica de política «neopop ulista ». Como los movimientos
populistas que dominaron los Gobiernos estaduales a fines del siglo
diecinueve, el nuevo populismo profesa una profunda desconfianza
por la experticia y los juicios normativos de naturaleza elitista so-
bre la sociedad (Garland, 2001; Zirnring, Hawkins y Karnin, 2001).
Pero a diferencia de los populistas históricos, el nuevo populismo no
busca dotar a los ciudadanos comunes de un poder que los habilite
a tener una participación más directa en el gobierno. El ideal que
promueve, por el contrario, es una especie de abolición de la política,
en la que un sistema de reglas de una sencillez mágica permite que
 218 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
los individuos abandonen la política por completo para dedicarse éj'f
sus intereses personales sin que haya ningún acuerdo previo ni metas
colectivas. De allíla popularidad en California de las iniciativas elec,
torales y de un amplio cuerpo legal (producto de las iniciativas y de .."
la actividad legislativa) que proporciona métodos «mecánicos» para
tomar decisiones, tales como los topes a los impuestos a la propiedad·
que impuso la Propuesta 13 o las directivas para la imposición de ..
condenas obligatorias, dictadas a partir de propuestas y leyes."
En su nueva configuración, no sorprende que la cárcel sea más
importante que nunca para el orden político. Como los impuestos a
la vivienda, que para alguien con ingresos fijos (como los jubilados)
pueden transformarse en una carga tan pesada que el único remedio
que les queda es vender la casa, el miedo al delito incide en el sentido
de pertenencia a una comunidad específica, pues afecta a la vivienda:
y al empleo de los espacios públicos del barrio en el que vive. Los que
más lo padecen son los propietarios, para quienes el delito significa
una amenaza particular que la expresión «valor de la propiedad» no
llega a recoger en su totalidad. Desde la Segunda Guerra Mundial,
gracias los préstamos y créditos fiscales fomentados por el Gobierno;
ser propietario de una vivienda es un aspecto fundamental de la via-
bilidad financiera y el estatus social de las clases medias en Estados
Unidos. En consecuencia, durante gran parte de este periodo y en
casi todo el país, los valores de la vivienda fueron aumentando eri
forma constante. Pero en algunas zonas de las grandes ciudades, y
en grandes partes de otras ciudades menores, a fines de la década de
1960 y en la de 1970 los precios se derrumbaron cuando por miedo
al delito, muchas familias se alejaron de los centros urbanos para
instalarse en las zonas suburbanas.
Se suele pensar que el hogar, al menos en la mitología norte ame-
-riean-a, es un-baluarte que-resguarda-contra cualquier-tip0-d@-arn~~/
naza individual o colectiva, pero los impuestos y el miedo al delito .
atacan a los sujetos precisamente en su condición de propietarios, y
es poco lo que los individuos pueden hacer para protegerse sin cortar
los lazos con la comunidad y cambiar su lugar de residencia. Hay
delitos que, en efecto, crecieron con mucha rapidez en California (y
en el resto de la nación) en la década de 1980 y que se mantuvieron
en índices elevados a principios de la década de 1990, sobre todo
hechos de violencia asociados con jóvenes de los barrios marginales
«PROYECTO EXILIO- / 219
de los centros de las ciudades, devastados por muchos de los cambios
económicos que han socavado los recursos y la legitimidad del estilo
de gobierno del New Deal. La mayoría de esos delitos no representan
una amenaza directa para los votantes blancos de los suburbios, que
son los que dominan la competencia entre facciones en las contien-
das electorales del Estado populista, pero diversos incidentes ocu-
rridos a lo largo de la década de 1980 y en especial después de los
disturbios de Los Ángeles en 1991, indican que la violencia también
puede irrumpir en la vida de las clases medias.
Un suceso notable ocurrido a principios de la década de 1990 fue
el secuestro y asesinato de Polly Klaas, una niña de 12 años que fue
sustraída de su casa en un suburbio del norte de California (Zimring,
Hawkins y Kamen, 2001). El hecho dividió al electorado durante
los comicio s de 1994 y dio lugar a la reelección de un gobernador
republicano conservador, pese a la situación vulnerable en la que se
encontraba en virtud de que el estado atravesaba la peor recesión en
décadas. Lo que logró movilizar la indignación de la población fue
la acción de dos padres de niñas asesinadas, que aparecieron en los
medios como impulsores de la implementación de penas más severas.
Marc Klaas, el padre de Polly, se reunió con dirigentes políticos y
creó una fundación con el fin de monitorear las políticas en materia
de justicia penal. Desde allí se dedicó a fustigar a los jueces y las leyes
que eran blandos con los delincuentes. Mike Reynolds, un empresa-
rio de Fresno cuya hija había sido asesinada varios años antes, fue
quien propuso la ley three strikes ,,-(Propuesta 184) y consiguió que
la indignación por el secuestro y homicidio de Polly Klaas se convir-
tiera en votos para su iniciativa electoral.
El asesinato de Polly Klaas y la ley three strikes reflejan el etos del
miedo al delito y la desconfianza hacia las instituciones de gobierno
que ha alimentado la-lógica del encarcelamiento masivo. Richard
Allen Davis, condenado por el homicidio de Polly, se encontraba en
libertad condicional y había estado varias veces en la cárcel por deli-
tos graves. Los críticos apuntaron contra Davis como un ejemplo de
la evidente falta de interés por proteger a la población de la acción
de delincuentes conocidos entre los miembros del sistema judicial.
La ley tbree strikes, con su claro tono populista y desprecio apenas
':.Véase la nota en la pág. 183. [T.]

220 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
disimulado por el proceso judicial, representa la lógica categórica del .
encarcelamiento masivo, que promete poner fin a los juicios indivi- •
duales de jueces y otros funcionarios de Gobierno permisivos y poco
confiables, alejados de la voluntad de la población por la burocracia
y la experticia, y reemplazarlo por normas rigurosas.
En cuanto episodio de la historia de la legislación penal (véase
el Capítulo 3), la iniciativa en favor de la ley three strikes también
ilustra la lógica competitiva de la representación en la que muchas
veces se encuentran los propios legisladores. El episodio del secuestro
y muerte de Polly Klaas dio nuevo ímpetu a lo que hasta entonces
había sido una campaña de recolección de firmas poco exitosa para
conseguir la aprobación del proyecto de iniciativa. Ninguna inicia-
tiva en la historia de California consiguió acceder tan rápido al re-
ferendo (Ewing v. California, pág. 15). Para marzo de 1994, con la
oposición de todos los criminólogos del estado y de gran parte de la
burocracia penitenciaria, la legislatura de California había aprobado
un proyecto que en lo esencial correspondía a la Propuesta 184, y la
ley fue promulgada de inmediato con la firma del gobernador Pete
Wilson. A pesar de la rapidez con la que la legislatura aprobó la ver-
sión más dura de la ley más de seis meses antes de las elecciones de
noviembre de 1994, los ciudadanos votaron por un 72 por ciento a
favor de que la ley three strike fuera incorporada a la Constitución
de California, de modo tal que ninguna mayoría simple en la legisla-
tura pudiera anularla.
A diferencia del orden del New Deal, en el que el Gobierno pro-
mocionaba su propio rol cuando fomentaba el bienestar económico
y social de los sujetos, el orden posterior al New Deal presupone que
la población en general tiene miedo de quedar atrapada en la mo-
vilidad social descendente asociada con una profunda desconfianza
hacia el Estado. Ante este complejo patrón de movilización política,
en el que el miedo y la ira desatada por los impuestos a la vivienda y
el delito llevan a la implementación de directivas rígidas y mecánicas
que regulan las decisiones en el Gobierno, para los políticos la cárcel
representa una solución que no puede fallar.
En ciudades como Los Ángeles, Miami y Seattle, el desorden so-
cial (por ejemplo, la violencia entre bandas o los disturbios en las ca-
lles) se fusionan con las catástrofes naturales (por ejemplo, terremo-
tos, huracanes, inundaciones e incendios) para formar lo que Mike
,;PROYECTO EXILIO, / 221
Davis (1998) denomina una «ecología del miedo». La cárcel cumple
una función paradójica pero central en este nuevo orden espacial y
político. Por un lado, las prisiones ofrecen una promesa de seguridad
plausible contra el riesgo del delito pues son una forma de concentrar
a sujetos de «alto riesgo» en distintos depósitos o vertederos. Por el
otro, las cárceles parecen poco menos que una incubadora de riesgos
delictivos. En este sentido, las cárceles son el peor de los barrios pe-
ligrosos, un espacio que, a pesar de sus muros y rejas, libera periódi-
camente cientos de miles de prisioneros al ámbito de la sociedad que
las contiene.
Las cárceles ofrecen un bien público cuyo objetivo directo es la in-
seguridad, una necesidad de la población que la legislación penal ha
hecho visible y convincente. Más importante aún es que lo logran sin
generar el tipo de problemas que acabaron por deslegitimar los .pro-
gramas sociales del New Deal cuyos beneficiarios eran ciertos grupos
de votantes preferenciales o de intereses especiales. La prisión, conce-
bida como una forma de aislar e incapacitar a individuos peligrosos
(y tal vez de disuadir a delincuentes potenciales), es un bien público
y un beneficio que funciona (cuando funciona) para todos por igual,
o al menos en forma proporcional al grado de exposición real a los
riesgos delictivos. Cada celda construida por el Estado aumenta la
capacidad de suministrar este bien público sin que haya riesgo de que
«el programa fracase», como sucedía con algunos proyectos del New
Deal, como los de viviendas populares o de desegregación escolar.
Por ello no debe asombrar que en las décadas de 1980 y 1990, los
gobernadores de California se hayan abocado a la construcción de
cárceles con un entusiasmo comparable al de pocos estados (Schrag,
1998, pág. 94). La legislatura de California se aseguró de que en el
futuro se iban a necesitar todavía más promulgando más de 400 nor-
mas que aumentaban las sanciones penales.
La lógica del encarcelamiento en el orden posterior al New Deal
fue captada con sagacidad por el gobernador de California George
Deukmejian. Deukmejian, un legislador conservador de la ciudad de
Fresno, alcanzó la fama a escala estadual cuando se puso al frente de
la lucha por introducir una nueva ley para la pena de muerte. La nor-
ma anterior había sido revocada por la Suprema Corte de California
en 1976.7 Deukmejian fue candidato a gobernador en el mismo ciclo
electoral de 1982 en que se adoptó una iniciativa popular para res-
 222 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
taurar la pena de muerte mediante una enmienda de la Constitución
estadual. En sus dos mandatos en el Gobierno, Deukmejian impulsó
la construcción de una gran cantidad de cárceles, lo que posibilitó el
encarcelamiento masivo en California (pese a 10 cual la superpobla_
ción carcelaria sigue siendo un problema).
En su discurso de Estado respecto de! estado en enero de 1990,-
al comienzo de su último año en e! poder después de dos periodos
en e! cargo (el máximo que permite la Constitución), e! gobernador
Deukmejian señaló el lugar que le iba a caber al encarcelamiento
en el nuevo orden político en California. En sus primeros comenta-
rios sobre las prioridades del- Gobierno, antes de mencionar siquiera
cuestiones como e! medio ambiente, el sida o la situación de los sin.
techo, ejes de problemas surgidos durante su Gobierno, Deukmejian
se refirió a lo que consideraba el principal orgullo de su gobernación:
En 1983, California contaba con apenas 12 prisiones estaduales para
delincuentes peligrosos. Desde entonces, hemos edificado 14 nuevos pre-
dios carcelarios. Ello nos ha permitido trasladar a 52.000 presos que
estaban alojados en los barrios y mandarlos a una cárcel estadual. 8
Esta lógica ha colaborado a que fomentar e! crecimiento de la
población carcelaria fuera un proyecto positivo de legitimidad esta-
dual por derecho propio, sin importar si tiene o no un efecto positivo
sobre las tasas delictivas. En épocas anteriores, el tamaño total de
la población carce!aria no tenía una gran importancia. El valor de
la cárcel para la producción de autoridad y orden en e! plano políti-
co estaba ligado a su mensaje simbólico, e! prestigio de las técnicas
que demostraba, o las oportunidades de clientelismo que creaba la
edificación y el mantenimiento de los penales. En ocasiones, e! creci-
miento promovía tales intereses, pero como hemos visto, en todos los
regímenes ex-istí-a-ntambién-fuertes controles y límites al crecimiento
carcelario. En cambio, para los regímenes pasados, la forma y la sus-
tancia del encarcelamiento desempeñaba una parte importante en la
contribución que la cárcel hacía a la gobernabilidad.
,PROYECTO EXILIO. / 223
Por qué el encarcelamiento masivo queda excluido del dilema
político
En las primeras investigaciones académicas sobre el funciona-
miento de la Ley de seguridad urbana de 1968 una vez en vigen-
cia reinaba e! escepticismo acerca de la efectividad o innovación de
la norma. Los expertos sociolegales Malcolm Feeley y Austin Sarat
(1980) realizaron entrevistas a burócratas que trabajaban sobre el
terreno, pertenecientes a todos los estamentos del Gobierno y del
sistema de justicia penal, para verificar hasta dónde había logrado la
ley penetrar el tejido de la justicia penal estadounidense, diez años
después de su sanción. Concluyeron que, en términos generales, la
íJ
n
ley no había conseguido generar cambios sustanciales en las prác-
A~
ticas porque la vaguedad de los mandatos de planificar e innovar -1
impidió que se materializaran en propuestas sustantivas sobre cómo
reprimir la delincuencia de manera más eficaz- Lo que encontraron,
en cambio, fue el triunfo del proceso, un mundo donde no se ponía
la experticia al servicio de la resolución de los problemas sino del l
cumplimiento de los procedimientos. En este sentido, Feeley y Sarat
creían que, en e! fondo, la Ley de seguridad urbana de 1968 era un 11
'ti
producto del mismo paradigma mayor del Estado de bienestar del "
1
New Deal y por ello padecía de su patología primaria, a la que de- ~
.1
nominaron «el dilema político». ",La ley tiene una tendencia a definir \ ~
su función como la de resolver problemas sociales que, como están
fuertemente arraigados en circunstancias sociales variables, son en su
mayoría irresolubles con los instrumentos de] Gobierno. En conse-
cuencia, leyes como la de seguridad urbana no hacen más que poner
al Gobierno en una posición de fracaso reiterado (Feeley y Sarat,
1980).
Es.muy comprensible __ que Feeley y Sarat pensaran que la Ley de
seguridad urbana era una variante más de la gobernanza propia del
New Deal, cuyo bien público era la seguridad ante el delito, que se
distribuía mediante un programa asistencial más. Pero si se sigue el
argumento que plantean en los últimos capítulos, la Ley de seguridad
urbana no era una variante más del NewDeal, sino el primer fruto
legislativo de un reordenamiento del Gobierno en torno al problema
" En el original, policy dilemma. [T.]
 Ll4! GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
del delito. Si Feeley y Sarat tenían razón cuando afirmaban que
dilema político es un fracaso estructural del orden del New
no debe sorprender si una de las características distintivas del
modelo de gobierno centrado en el delito es precisamente que qued
exceptuado del dilema.
Desde esta perspectiva, podemos pensar el encarcelamiento
sivo no como una estrategia social destinada a reconfigurar la
minación de los afroamericanos o disciplinar las márgenes de la
mano de obra para sostener los crecientes reclamos de explotación
por parte del orden económico neoliberal, aunque es muy posible
que tenga estos efectos, sino corno una solución política a los dile,
mas políticos que plantea el gobierno a través del delito. El encarce"
larnienro masivo permite que el orden político aborde su problem~f;
más acuciante, el delito, con una solución que es aplicable
mente en el nivel del proceso donde Feeley y Sarat (1980) y muchos.
politólogos antes y después que ellos creen que el Gobierno ti
mayor éxito.
El encarcelamiento masivo es una solución estable a la muy corn-
petitiva lógica política que se establece al gobernar a través del de-
lito. Como parecen indicar los siguientes ejemplos, los mandatarios-
ejecutivos (en especial los gobernadores y presidentes), legisladores y
tribunales que buscan capitalizar sus virtudes en la era del gobierno-
a través del delito deben apoyar el encarcelamiento masivo.
Decisiones ejecutivas: perpetua significa perpetua
Para quienes creen que reintroducir la indeterminación en las le-
yes estadounidenses sobre la imposición de condenas puede reducir
el encarcelamiento masivo, he aquí una reflexión aleccionadora: el
único límite real a lo que los gobernadores están dispuestos a hacer
para mantener las cárceles llenas es lo que puedan hacer. En Cali-
fornia, el gobernador tiene la potestad (que le confirió una inicia-
tiva ciudadana) de revisar decisiones puntuales de la autoridad que
otorga la libertad condicional a los presos en el caso de aquellos
que cumplen una condena de reclusión perpetua por tiempo indeter-
minado (que hoy en día corresponde a individuos condenados por
homicidios de segundo grado y delitos como los penalizados por la
·PROYECTO EXILIO" / 225
~;.'kYthree strikes). ,,-Los gobernadores con este tipo de potestades de-
!:'tentan el poder singular de mantener a un individuo en la cárcel en
"forma indefinida aun cuando el organismo que determina la dura-
óón de las condenas, el Board of Prison Terms, cuyos miembros son
én su mayoría designados por el propio gobernador, recomienda la
libertad condicional.
Durante el periodo de encarcelamiento masivo en California, las
tasas de libertad condicional se redujeron de un 5 por ciento de pre-
sos en condiciones durante el Gobierno de Deukmejian (1983-1991)
a un 1 por ciento con el gobernador Wilson (1991-1999) y a un O
por ciento con el gobernador Gray Davis, cuyo Gobierno concluyó
en 2003, cuando fue destituido poco tiempo después de ganar la
reelección al cargo (Moran, 2000).
Davis, un demócrata de toda la vida con ideas progresistas en
materia social (derechos homosexuales, aborto, etc.), se caracteri-
zaba desde mucho tiempo atrás por defender la mano dura en la
aplicación de la pena de muerte y las cárceles. Con su victoria en
1998, se convirtió en el primer demócrata que llegaba a la gober-
nación en veinte años. Su victoria frente al procurador general re-
publicano Dan Lungren se atribuyó a su proximidad con el centro
de California en temas de carácter social como el aborto, pero Lun-
gren pudo haber ganado igual si hubiera logrado que la cuestión
del delito ocupara el mismo lugar que había tenido en las elecciones
que les dieron la victoria a Deukmejian o Wilson. La diferencia
radicaba en que Davis dejó bien en claro desde un principio que
nadie iba a ser más duro que él en la lucha contra el delito. Durante
un debate definió sus planes en materia de delito con la siguiente
declaración: «Singapur es un buen punto de partida, en lo que se
refiere a la seguridad pública» (citado por Downey, 1998, A3). En
épocas recientes, en E.U.A. se ha mencionado con frecuencia el caso
de Singapur por su política de mano dura en materia de imposición
de penalidades, como el uso frecuente de los azotes para sancionar
infracciones contra el orden público y la pena de muerte para deli-
tos como el tráfico de estupefacientes. Davis explicó su declaración
en términos similares.
,:-Véase la nota en la pág. 183. [T.]
226 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Lo que trato de decirle a la gente es que no voy a tolerar los delitos
violentos. Creo con firmeza en la pena de muerte. Lo pongo en todas mis
publicidades ...
Pienso que Singapur tiene reglas muy claras ... No pierden el tiempo y
tienen muy pocos delitos violentos. Y si no te gusta, te puedes subir a un
avión y marcharte a otra parte (citado en Downey, 1998, A3).
En sus declaraciones públicas sobre la libertad condicional para
individuos condenados a reclusión perpetua por homicidio en segun-
do grado, Davis fue más categórico que sus predecesores al recono-
cer que no iba a otorgar la libertad condicional de ningún homicida,
incluso aquellos para los que la ley prevé de manera explícita el bene-
ficio de la libertad condicional. Para los funcionarios designados por
Davis en el Board of Prison Terrns ningún prisionero reunía las con-
diciones necesarias para el otorgamiento de la libertad condicional,
con una sola excepción, que fue producto de una orden judicial que
amenazaba procesarlos por desacato si no recomendaban la libertad
condicional del preso. Incluso en ese caso, el gobernador recurrió a
sus atributos para impedir el otorgamiento de la libertad condicio-
nal.? Como señala uno de los colaboradores de Davis a propósito de
su visión sobre la potestad en materia de libertad condicional: «Se
toma muy en serio la tarea de acabar con el delito, y también toma en
cuenta el impacto que ha tenido el delito en las víctimas y las familias
de las víctimas» (Sams, 2000, Al).
Los términos empleados parecen evocar con total deliberación la
pena de muerte (una vida por otra, aquÍ morirás). Se identifica a las
víctimas y sus familias como actores centrales, junto con la población
en general, en cuanto beneficiarios de la actitud «muy en serio» de
Davis. Contra esos intereses, el progreso de rehabilitación alcanzado
por el interno, pese a los obstáculos que supone la cárcel depósito,
queda.superada cQn-facil.idad-po-r-los-int~¡-€:S~s-delas víctimas que no~"..
quieren que sus temores se vean intensificados por la liberación del . Redman y se marchó en su automóvil.
individuo que mató a un ser querido (temores que es improbable que
puedan disiparse a partir de las circunstancias atenuantes que lleva-
ron a una condena por un homicidio de menor grado o del nivel de
progreso realizado por el preso en la cárcel). Otro factor en favor de
la prolongación del encarcelamiento es el riesgo de que en el futuro
otras personas resulten perjudicadas por el mismo individuo, cuya
.PROYECTO EXILIO- / 227
capacidad de cometer hechos de violencia ya ha quedado probada.
Por más mínimo que sea ese riesgo, adquiere una dimensión enorme
cuando se lo compara no sólo con la familia de la víctima, sino con
toda la población de California.
La política de denegar la libertad condicional a los presos que
cumplen condenas de reclusión perpetua por homicidios no suscep-
tibles de ser penados con la pena de muerte y otros delitos coloca al
gobernador del lado de las víctimas reales y potenciales y contra los
tribunales; las legislaturas, que las han autorizado; e incluso los fisca-
les, que pueden haber optado por apoyar la denegación de la libertad
condicional. Este tipo de conflictos beneficia a los gobernadores en
el plano político.
La lógica del nuevo método de imposición de condenas dominado
por el gobernador queda muy bien ilustrada en un caso en que la
política de libertad condicional cero promovida por Davis fue puesta
a prueba y luego ratificada por los tribunales de California. 10 En la
noche de su graduación, el hermano menor de Robert Rosenkrantz
y un amigo, Steven Redman, revelaron que Robert era gayo Las cir-
cunstancias en que lo hicieron fueron graves. El hermano y su amigo
irrumpieron en una casa en la playa en la que Rosenkrantz estaba
con unos amigos y a los gritos lo llamaron «marica». A continuación
se armó una pelea de la que Rosenkrantz salió con la nariz rota. El
hermano procedió a contar les la noticia a sus padres, quienes reac-
cionaron echando a Robert de la casa familiar. Rosenkrantz pidió
a su hermano y al amigo que se retractaran y que les dijeran a sus
padres que era todo una broma. El hermano aceptó, pero Redman
no. Enfurecido, Rosenkrantz compró un fusil Uzi, practicó en un
campo de tiro y luego se enfrentó a Redman con el arma, exigiéndole
que se retractara. Redman se rió en la cara de Rosenkrantz y volvió
a llamado «marica». Entonces Rosenkrantz disparó 10 veces sobre
Rosenkrantz fue declarado culpable de homicidio en primer grado
debido al carácter premeditado del acto. El jurado rechazó la teoría
de la premeditación y lo condenó por homicidio en segundo grado a
15 años de reclusión más dos años adicionales por el empleo de ar-
mas. Rosenkrantz estuvo próximo a recibir una recomendación para
que se le concediera la libertad condicional en su primera audiencia
tras alcanzar las condiciones mínimas necesarias para el beneficio.

228 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
Un panel de tres miembros del Board of Prison Terms recomendó la
libertad condicional de Rosenkrantz, tras concluir de manera expre-
sa que «no representa un riesgo o peligro fuera de lo normal para
la sociedad». El panel señaló un conj unto de características del pro-
pio Rosenkrantz, el delito que había cometido y su vida en la cár-
cel. Rosenkrantz no tenía antecedentes penales y en el momento del
homicidio; había sido aceptado como estudiante en una institución
universitaria. En la cárcel, había participado en programas de auto a-
yuda y de terapia y había llegado a comprender por qué reaccionó
con tanta violencia en el momento del crimen. El papel observó que
«e! delito que cometió fue consecuencia de las fuertes tensiones que
sufría a raíz de sus tendencias homosexuales, que había intentado
ocultar a sus familiares, amigos y miembros de la comunidad» .11 Una
unidad de revisión de las decisiones adoptadas por la junta revocó la
recomendación, al parecer debido a una aparente minimización de su
delito por parte de Rosenkrantz, en la que se refería al incidente de
la noche de su graduación como un «ataque>, que él había sufrido."
En las siguientes audiencias ante paneles de la Board of Prison
Terms, los argumentos a favor de Rosenkrantz se vieron reforzados
con e! testimonio de! jefe de policía encargado de su detención, el fis-
cal de distrito que lo había acusado, y los funcionarios correccionales
de las cárceles donde había cumplido parte de su condena. Pero no
obstante los elementos acumulados a su favor en su expediente, los
sucesivos paneles de la Board of Prison Terms que revisaron su caso
vienen denegando con creciente intensidad la libertad condicional de
Rosencrantz por considerar que no reúne las condiciones necesarias
para recibir el beneficio. El fundamento de la resolución se reduce a
un único factor. Dado su carácter premeditado (la compra del arma,
la práctica, la búsqueda de la víctima para enfrentarla), el delito su-
gería «un desprecio insensible-por-la-vida y el sufrimienro del.otro» .13
Dicho de otro modo, la junta rechazaba la decisión del jurado según
la cual el homicidio era en segundo grado, y no en primer grado.
En 1999, un tribunal de primera instancia concedió a Rosenkrantz
el recurso de hábeas corpus y ordenó a la Board of Prison Terms que
fijara una fecha para su libertad condicional «acorde a su condena
por homicidio en segundo grado». Tras una prolongada batalla legal,
la junta celebró una audiencia en la que halló que Rosenkrantz no es-
taba en condiciones de recibir el beneficio, repitiendo sus argumentos
f';
.PROYECTO EXILIO" /229
anteriores, pese a lo cual fijó una fecha para su liberación. Entonces,
el gobernador Davis invocó su autoridad para anular la decisión de
la junt a.!" En la declaración de los motivos para la anulación, el go-
bernador señalaba que la decisión de la junta se basaba únicamente
en la orden del tribunal. El caso volvió a la justicia, y en abril de
2000 la Cámara de Apelaciones volvió a remitir el caso a la junta
para una nueva audiencia «y para emitir una nueva determinación
que se ajuste en forma estricta a la letra yel espíritu de las opiniones
expresadas en este fa110».15El tribunal destacaba que a menos que se
presentara nueva información que no se encontraba en el expediente,
correspondía que la junta fijara una fecha para la libertad condicio-
nal acorde con la condena por homicidio en segundo grado. El tri-
bunal se negaba a ordenar la fecha de liberación de Rosenkrantz. Lo
dejaba a criterio de la junta, pero con una advertencia excepcional
que representa un mensaje del poder judicial al ejecutivo:
En algún momento, la falta de cumplimiento de la ley, o la aplica-
ción repetida de un criterio arbitrario e irracional, se elevará al nivel de
violación sustantiva del derecho al debido proceso. [...] En esemomento
(si es que llega) se decidirá sobre la cuestión de la imposición. Sin erri-
bargo, mientras tanto, rechazamos de manera categórica el argumento
de la junta según el cual (a) el único recurso posible para Rosenkrantz
es seguir participando de la farsa reiterada de audiencias sin sentido y
(b) el tribunal superior carece de poder para obligar a la junta a respetar
la ley."
Esta extraordinaria puja en torno al alcance del poder constitu-
cional del gobernador expresa una cantidad de temas centrales del
modelo de gobernador como acusador. En primer lugar, al poner
como eje el crimen cometido por Rosenkrantz, las acciones de la
junta y del gobernador reflejan un deseo de alcanzar un objetivo acu-
satorio, la condena de Rosenkrantz por hornicidio en primer grado,
que un jurado había denegado a los fiscales originales y que, en con-
secuencia, en términos legales no es plausible de ser modificada por
ninguna acción ulterior por parte de la acusación. En segundo lugar,
al rechazar incluso los elementos residuales del correccionalismo que
quedaban en e! sistema de California después de la adopción de las
sentencias determinadas en 1977, la junta y el gobernador están eli-
minando precisamente aquellas partes que autorizan el interés de! es-
 230 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
tado por la reintegración de los presos a la sociedad. Además, lo hace.
en situaciones excepcionales desde el punto de vista constitucional,
que en la práctica reemplaza el derecho de la legislatura a representar'
al pueblo de California por un mandato ejecutivo especial. De este
modo, el gobernador acusador se presenta como un nuevo modelo
de justicia, centrado en el mando y el control sin apelación. En tercer
lugar, al utilizar la cárcel como un espacio de exclusión permanente .
para los condenados por homicidio, la política del gobernador adop-
ta la consigna de exilio o muerte como única respuesta satisfactoria
a la violencia letal por parte del estado.
Es posible que Gray Davis represente una interpretación extre-
ma del rol del poder ejecutivo en materia de delito, pero refleja el
enfoque de muchos otros mandatarios ejecutivos contemporáneos
que también han intentado identificarse con el fervor acusatorio y la
lealtad a las víctimas mediante el rechazo a cualquier forma de poder
que emita juicios neutrales o evaluaciones individualizadas en casos
de delitos violentos (y tal vez de cualquier delito). El encarcelamiento
masivo es la única política segura a la que pueden adherirse tales
gobernadores.
Tolerancia cero: la legislación sin piedad
Uno puede elegir cualquier número de leyes para reflexionar sobre
la manera en que las legislaturas se han abocado al encarcelamiento
masivo. Como señala la politóloga Naomi Murakawa (2005), el ci-
clo bianual de elecciones parlamentarias produjo una escalada cons-
tante de leyes federales punitivas a lo largo de las décadas de 1980
y 1990. A partir de la primera Ley de seguridad urbana de 1968, el
Congreso dio forma,a un modelo de legislación penal que enfatizaba
la lealtad hacia las víctimas (expresada de manera simbólica en el
apoyo a la policía) y un aumento de la supervisión de la propia acti-
vidad de la justicia penal. Estos dos imperativos que se han reprodu-
cido de manera reiterada en la legislación federal y estadual apuntan
al encarcelamiento masivo. En una competencia por demostrar leal-
tad hacia las víctimas en cuanto población abstracta y generalizable,
siempre va a prevalecer la cárcel (a menos que exista la posibilidad
de aplicar la pena de muerte), porque sólo la cárcel ofrece la ilusión
.PRDYECTO EXILIO· /231
de la seguridad total para la víctima y la privación absoluta para el
delincuente. Cualquier tipo de liberación supervisada es una solución
intermedia que no resuelve la situación de ninguno desde el punto de
vista de las víctimas y los partidarios políticos (Kahan, 1996).
Por otra parte, el reclamo de que la actividad de las agencias de
la justicia penal se haga visible y la desconfianza implícita dentro del
sistema de la justicia penal (con excepción de los fiscales) también
desemboca en el encarcelamiento masivo. En las facultades de de-
recho, hay un viejo juego que enfrenta «reglas» contra «criterios».
Siempre se puede comprobar que cuando se establecen reglas muy
rígidas muchos individuos obtienen un resultado que parece injusto
en términos normativos, mientras que cuando se permite una mayor
amplitud de criterio se dota de un mayor poder a los encargados de
tomar decisiones (agentes de policía, inspectores, jueces). El elevado
costo político de los juicios discrecionales significa que los propios
encargados de tomar decisiones eligen las reglas antes que los crite-
rios, porque de ese modo al menos se protegen contra las posibles
acusaciones de que incurrieron en un error de juicio. A la hora de
imponer condenas penales, dichos imperativos llevan a la adopción
de reglas que favorecen el encarcelamiento y los criterios de fácil de-
terminación para la aplicación del encarcelamiento.
Éstos son los incentivos que los propios legisladores han estableci-
do para los administradores y los tribunales que deben implementar
la legislación penal (Stuntz, 2006). En la mayoría de los casos, pue-
den permitir que los incentivos produzcan y mantengan el encarcela-
miento masivo que, como hemos visto, cobró forma entre las décadas
de 1980 y 1990, hasta que en el siguiente ciclo electora] haga falta
intensificar alguna dimensión. Pero algo de la tirantez de esta lógica
y su fuerte resistencia al cambio quedó de relieve en 2003 cuando el
Congreso-promulgó una-leyque.imponía.mayores restricciones a los
jueces federales en la aplicación de reducciones a las condenas deter-
minadas por las directivas federales de imposición de penas.
Los antecedentes de la Enmienda Feeney y la polémica que desató
remiten a las directivas federales para la imposición de penas, que es-
. tablecía un nuevo régimen para todos los casos iniciados después del
~ 1 de enero de 1987 (véase la discusión en el Capítulo 4). Hasta en-
.@
tonces, los presos federales recibían condenas que se fijaban teniendo
en cuenta los amplios máximos y mínimos reglamentarios estableci-
 232 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
dos por el Congreso para cada delito, según el juicio discrecional d~ .
un juez de distrito federal que actuaba con una minuciosa historüi.
de caso preparada por un oficial probatorio federal. Cuando iban a
prisión, a los presos federales se les asignaba una fecha de liberación,
determinada por la Comisión Federal de Libertad Condicional. Pa"
sada esa fecha, los prisioneros federales debían cumplir un periodo
de algunos meses en prisión o en probation según la gravedad del.
delito por el que estaban condenados y sus antecedentes penales. Las·
nuevas directivas para la imposición de penas no reemplaza ban las
penas máximas y mínimas esta blecidas por el Congreso, pero preten;
dían fijar un rango del cual los jueces no se podían apartar salvo en
circunstancias puntuales y extraordinarias.
Hasta 2004, cuando la Corte Suprema decretó que las directivas
no eran vinculantes para los jueces federales, la percepción generali,
zada de las directivas (incluso entre los propios jueces federales) era
que habían eliminado casi toda posibilidad de que los jueces ejercie-
ran su discrecionalidad en la imposición de las penas. Para algunos
jueces la situación era particularmente irritante cuando se trataba de
casos vinculados con drogas, en los que imputados que tenían una
participación muy menor en un delito eran sancionados con penas
de prisión muy extensas si la cantidad de droga involucrada era alta.
Sin embargo, en 1996, en el fallo del caso United States v. Koons,
la Corte Suprema determinó que los tribunales de distrito conser-
vaban el atributo de la discrecionalidad en la imposición de penas
para tomar en cuenta factores que no estuvieran contemplados por
la Sentencing Commission (creada por la Sentencing Reform Act en
1984 y encargada de fijar y velar por el cumplimiento de las directi-
vas). Esta reivindicación acotada de la discrecionalidad no alteró en
mucho la opinión de los jueces federales, que creían que las directivas
les imponían fuertes restricciones: los ajustes par-a-a-bajo quedaban
habilitados sólo en casos extraordinarios y aun aSÍ, bajo la amenaza
de la revisión en una instancia de apelación.
Fue en esta coyuntura que, en 2003, la Enmienda Feeney desató
un conflicto inusual entre la justicia federal y el Congreso. El origen
de la enmienda planteada por el representante Tom Feeney, de Flo-
rida, era ante todo la preocupación por uno de los temas preferidos
del gobierno a través del delito, la pornografía infantil. Junto con un
paquete de medidas mediante las cuales se creaban nuevos delitos y
"PROYECTO EXILIO. / 233
se intensificaban las penas para otros, Feeney proponía un conjunto
. de medidas que se orientaban de manera explícita a reducir el nú-
mero de ajustes hacia abajo cuando se dictaban condenas penales
federales. Feeney afirmaba que el problema se agudizaba cuando se
trataba de casos de pornografía infantil, pero la enmienda se apli-
caba a todos los casos penales. La propuesta generó un repudio ge-
neralizadoentre los jueces, entre ellos el juez de la Corte Suprema
Rhenquist, quien criticó al Congreso por presionar a otra división
del poder. Pese a la controversia, el Congreso aca bó por aprobar la
medida con un título que ponía de relieve la fidelidad del Congreso
hacia las víctimas: la Prosecutorial Remedies and Other Tools to End
the Exploitations of Children Today Act [Ley de recursos penales y
otras herramientas para terminar hoy con la explotación infantil], o
Ley PROTECT [por sus siglas en inglés]."
La ley PROTECT contenía un fuerte relato de denuncia de jueces
que eran hostiles a las directivas y los representaba como funciona-
rios que buscaban oportunidades para apartarse de las pautas federa-
les. La ley buscaba poner restricciones en tal sentido, tanto median-
te la imposición de acciones directas sobre las prácticas de dictado
de penas por parte de los jueces como mediante acciones indirectas
a través de la Sentencing Commission. La nueva norma exigía que
los jueces federales presentaran una justificación escrita de cualquier
ajuste hacia abajo de una pena, y obligaba a los tribunales de dis-
trito a instaurar sistemas de recolección y despacho a la Sentencing
Commission de documentos específicos vinculados con dichos casos,
dentro de los 30 días posteriores a un fallo definitivo. La ley estipula-
ba un nuevo sistema de revisión en los casos de ajustes, que permitía
que las cámaras de apelación trataran el caso sin tener en cuenta la
decisión del tribunal original, disposición conocida como «de novo».
~Se-estipulaba que, a pedide-del-Congreso, la Comisión debía.elabo-
rar informes sobre los ajustes disponibles y elaborar directivas para
disminuir la frecuencia de los ajustes hacia abajo: además, prohibía
que en los tres años siguientes la Comisión admitiera nuevas causas
que habilitaran los ajustes hacia abajo. Asimismo, la ley reducía el
número de jueces federales en la propia Sentencing Commission, los
cuales por primera vez quedaron en minoría.
Como lo señaló el profesor Marc Miller, un importante motivo
por el que la Enmienda Feeney merece un análisis especial es que
234/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
revela lo que el Congreso pensaba sobre el funcionamiento de
directivas para la imposición de penas:
La Enmienda Feeney mostraba una auténtica indignación por el siso
tema en general, y sobre todo por la posibilidad de realizar ajustes, y re-
velaba insatisfacción con cada uno de los principales actores del sistema
federal de condenas, entre ellos el Departamento de Justicia, o al menos
con los fiscales comunes. Puede que a muchos les parezca extraordinario
que el Congreso pensara que las duras penas federales que se imponían
según las directivas eran demasiado moderadas, pero en apariencia es
otro de los motivos detrás de las nuevas disposiciones (Miller, 2004,
pág. 1248).
Casi no se debatió por qué se debía recurrir a los ajustes y cuá-
les eran las circunstancias adecuadas para aplicarlos. El hecho de
que casi un tercio de todas las condenas penales dictadas en 200f
se apartaban de las directivas, y en su inmensa mayoría eran ajustes
hacia abajo, puede ser un indicio de que las penas establecidas por
las directivas son demasiado duras para la justicia federal (muchos.
de cuyos jueces han sido designados por presidentes republicanos) o
que las propias fuerzas públicas precisan la asistencii de cómplices
para privar de la libertad a otros delincuentes (y, de hecho, en su opi~
nión se trata de uno de los principales propósitos del endurecimiento
de las penas). Como sostiene Miller, en el Congreso ambos parti-
dos estaban disconformes con el propio concepto de apartamiento y
desconfiaban de todas las agencias implicadas (entre ellas, el Depar-
tamento de Justicia, pero por no llevar adelante el tipo de política
acusatoria que esperaban). Pero lo que nos interesa no es analizar las
grandes fallas en la lógica del Congreso en cuanto cuestión de políti-
ca de reducción del delito, sino, en este extraordinario momento de
discurso público entre poderes, el grado de intensidad y de consenso
entre los dos partidos con e! que e! Congreso adhirió a los dos impe-
rativos de la legislación penal (no hacer nada para mejorar el destino
de los delincuentes, pues hiere los sentimientos de las víctimas; y
hacer que e! proceso de la justicia penal resulte más visible para la
ciudadanía y que pueda rendir cuentas ante ella).
El fallo de la Corte Suprema en e! caso United States v. Booker
(2004) pone en duda que la Enmienda Feeney tenga implicancias
prácticas. A corto plazo, la Corte Suprema parece haber liberado a
"PROYECTO EX!LlO,. / 23 5
los tribunales de distrito para que se aparten de las directivas aun
más, pero existe la posibilidad de que a largo plazo, el Congreso
vuelva a actuar para establecer un régimen de penas más severo
que se adecue aIa objeción constitucional (y el punto en cuestión
en Booker no era la severidad de la sanción). Lo que indican la ley
PROTECT y la Enmienda Feeney es que, en un futuro cercano, es
improbable que el Congreso (sin importar en manos de qué partido
esté) permita que se dé marcha atrás en materia de encarcelamientos
masivos, y que e! Congreso concibe como su principal objetivo (al
que considera alcanzable en lo inminente) e! de vigilar la actuación
de las otras agencias gubernamentales (lo cual constituye, por cierto,
una consecuencia más de la Ley de seguridad urbana de 1968). En
una imagen reveladora de las relaciones entre poderes con e! poder
ejecutivo, la ley PROTECT censuró incluso a los fiscales por no opo-
nerse con suficiente vigor a los ajustes hacia abajo.
La valoración de riesgo intolerabLe
Tal vez no sea necesario analizar e! poder judicial para demos-
trar nuestra hipótesis de que el encarcelamiento masivo, más allá de
sus efectos sociales, sigue siendo una solución contundente para el
problema político de! gobierno a través del delito, que sólo puede
desmontarse si se desmonta el propio gobierno a través del delito.
El poder judicial, en una época dominada por el delito, está a la
defensiva y busca demostrar que no aumenta el riesgo delictivo que
corren las víctimas. No es de esperar que la Corte Suprema de E.UA.
aseste un golpe importante al encarcelamiento masivo. Pero siquiera
por costumbre constitucional, los estadounidenses han presentado
denuncias contra el encarcelamiento masivo ante la Corte Suprema,
y e! fallo más reciente de la Corte ofrece, en sus términos, una repe-
tición de los tópicos de! gobierno a través del delito que constituye
un resumen de utilidad y una muestra más del modo en que ti delito
ha captado nuestra imaginación política. Lo anterior es más evidente
si pensamos que el fallo, en apariencia dividido por 5 votos contra
4, en realidad se basa en un profundo consenso subyacente: que la
Constitución sólo fija los límites más marginales al poder de los Go-
biernos democráticos de los estados para imponer la cárcel.

236 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
El fallo de Ewing v. California (2003) ratificó una pena de entre:,'"
25 años y reclusión perpetua (sin posibilidad de solicitar la libertad
condicional durante 25 años) para un hombre con dos condenas pre-
vi as que fue condenado por robo agravado por llevarse de una tienda
de equipamiento de golf tres palos por un valor de 400 dólares cada'
uno. En California, el robo agravado es un delito contra la propiedad
que puede ser considerado delito grave o menor, pero en el caso de
Ewing el juez optó por tratado como grave. En conjunción con los·
dos antecedentes de robo anteriores, la condena por robo habilita a
que se aplique la ley three strikes" de California, que prevé una pena
mínima de 25.años de reclusión antes de poder solicitar la libertad
condicional.
Ewing alegaba que la pena impuesta violaba la cláusula sobre el
carácter «cruel e inusual» de la sanción consagrada en la Octava
mienda de la Constitución, que según los precedentes fijados por el
propio tribunal máximo, debe regirse por el principio de la propor-
cionalidad. Cinco jueces votaron en favor de la constitucionalidad de
la pena impuesta a Ewing. Dos de ellos, los jueces Scalia y Thomas,
habrían señalado que la Octava Enmienda no se encuentra alcanzada
por el principio de la proporcionalidad. Los otros tres, O'Connor,
Kennedy y Rehnquist, consideraron que aunque exista tal principio
y en teoría se puede aplicar a una pena de reclusión, la condena
que se le impuso a Ewing no es desproporcionada en términos de la
Constitución.
El voto del juez O'Connor otorga a la coyuntura política de la ley
three strikes un lugar central.
El asesinato de Polly Klaas polarizó la opinión sobre la iniciativa
three strikes. En pocos días, la Propuesta 184 iba camino a convertirse
en la iniciativa que con mayor rapidez obtuvo las firmas necesarias par~ _
ser sometida a voto popular. El 3 de enero de 1984, los promotores del
proyecto de ley 971 volvieron a presentar una versión enmendada del
proyecto original conforme a la Propuesta 184. E131 de enero de 1984,
el proyecto 971 fue aprobado por la Asamblea por un margen de 63 a
9. El Senado la aprobó por 29 a 7 el 3 de marzo de 1994. El gobernador
Pete Wilson firmó la ley el 7 de marzo de 1994. Los votantes de Cali-
fornia aprobaron la Propuesta 184 por un margen de 72 por ciento a
,,-Véase la nota en la pág. 183. [T.]
"PROYECTO EXILIO- I 23 7
favor con un 28 por ciento en contra el 8 de noviembre de 1994 (Ewing
u. California, 14).
Después de describir el contexto político, O'Connor pasa a identi-
ficar un conjunto de marcos que establecen la constitucionalidad del
encarcelamiento masivo. El primer elemento del análisis es el recono-
cimiento de la cárcel vertedero por parte de la Corte, un sistema cen-
trado en primer lugar en la incapacitación, y de manera secundaria
en la disuasión, pero que en términos globales apunta a la reducción
- del delito en la comunidad fuera de la prisión. Según la Corte, la
Constitución no exige ninguna penología en particular; cada estado
es libre de determinar qué espera que logre la cárcel (Ewing v. Cali-
fornia, 25). Al leer la historia de la ley three strikes, la Corte halló un
fuerte giro de la penología hacia algo muy parecido a nuestro modelo
de la prisión vertedero. Sin embargo, tras señalar sus características
distintivas, los jueces opinan que la ley se inscribe en la larga histo-
ria de elecciones penológicas de los estados que tradicionalmente la
Corte ha respetado:
En todos los estados del país, las legislaturas que promulgaron leyes
three strikes optaron por una política deliberada según la cual los indivi-
duos que han incurrido en forma repetida en conductas delictivas graves
o violentas, y cuyo comportamiento no pudo ser disuadido por formas
de sanción más convencionales, deben ser aislados de la sociedad a fin de
proteger la seguridad pública. Si bien la ley tbree strikes es relativamente
nueva, la tradición de que la Corte respete las decisiones de las legislatu-
ras estaduales en materia relativas a la elaboración e implementación en
materia de política delictiva es antigua (Ewing v. California, 25)
Puesto que las leyes three strikes exhiben una nueva mentalidad
. penal que no surge de las tradiciones del Gobierno penal democrá-
tico (a diferencia de la retribución y la rehabilitación-cada una-a-su
manera), es posible cuestionar si merecen el mismo respeto. En rigor,
nuestro análisis de los estilos de gobierno a través del delito propios
del poder ejecutivo y legislativo sugiere que muchos de los contro-
les tradicionales han quedado eliminados con el gobierno a través
del delito (conclusión que comparten otros expertos que parten de
análisis más convencionales basados en el postulado de la elección
pública; véase Stuntz, 2001, 2006).

238 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
·'·~\i<J.;~
Tras prometer que respetará la definición de cada estado respetto
de qué constituye un abordaje racional de la sanción, la Corte vuei~~
a intervenir para aseguramos de que <da justificación de Califor~I;:¡b":':
no constituye un pretexto»:
La reincidencia es motivo de gran preocupación en relación cort.!'á·
seguridad pública tanto en California como en el resto de la nación. Se<
gún un informe de reciente publicación, alrededor de un 67 por ciento.dé
exinternos liberados de las cárceles estaduales fueron imputados por ~l
menos un nuevo delito «grave» en los tres años siguientes a su liberaci66
(Ewing v. California, 26).
Una vez más, la Corte, como consecuencia de su propia insisted-?'\
cia sobre el hecho de que el fallo respeta el criterio adoptado por e1'
estado, resume así un estudio sobre delincuentes alcanzados por lf~,
ley three strikes llevado a cabo por un periódico, que parece mostra.f
que la mayoría de esos delincuentes tenían abultados antecedentes err,'
materia de delitos graves. ."
, rnenciónes que en e! intento de justificar la adecuación constitucio-
Por si el argumento de la incapacitación no fuera suficiente, aun-'
que la mayoría de la Corte parece pensar que lo es, el voto también
admite la posibilidad de que la ley puede tener una función disua-
soria. La Corte cita datos del California Department of Justice que
muestran un descenso en los índices de reincidencia después de la' ','
sanción de la ley three strikes. Y un hecho más dramático aún:
Una consecuencia no buscada pero positiva de la ley three strikes es
el impacto que ha tenido sobre los beneficiarios con libertad condicional"
que abandonan el estado. En la actualidad son más los beneficiarios con
libertad condicional que se van de California que los que ingresan desde
otras jurisdicciones. Este sorprendente giro de 180 grados se inició en
1994. Fue la primera vez desde 1976 que se fueron del estado más bene-
ficiarios con libertad condicional que los que ingresaron. La tendencia se
consolidó y en 1997 la diferencia neta fue de 1.000 individuos (pág. 27;
cita de un informe del procurador general de California).
Si bien la Corte reconoce que hay datos empíricos que contradicen
estas conclusiones (por ejemplo, Zimring, Hawkins y Kamin, 2001),
optan por abstenerse educadamente de terciar en la controversia.
Antes de precipitamos a la conclusión de que la pena de Ewing
no era desproporcionada, conviene que demos un paso atrás y ana
.PROYECTO EXILIO, / 239
che,emose! estado de! gobierno a través del delito que queda reflejado
"¿B la representación de la ley three strikes que surge de Ewing. Im-
pplsado por la indignación popular por e! secuestro y asesinato de
'una niñita por parte de un hombre que pudo no haber estado libre
.~ara cometer e! crimen si hubiera recibido una condena más severa
en algún momento de su historia delictiva, California enmendó su
constitución para permitir que los fiscales pudieran enviar a la cár-
o c~l de por vida a cualquier persona que antes hubiera sido hallada
culpable de dos delitos graves si cometían otro delito de cualquier
tipo (incluso si se trata de un hecho que en otros casos se clasifica
~omo delito menor). La legislatura y el gobernador abandonaron sus
'propios planes de reforma y adoptaron una interpretación extrema
.~e la iniciativa popular. La ley constituye un punto de inflexión fun-
,'(lamental en la teoría que subyace a las penas que se cumplen en los
penales de California, con un fuerte énfasis en la incapacitación de
los reincidentes para producir una posible restitución de la seguridad
/a la población de California que respeta la ley. Otro hecho digno de
nal de la nueva penología, la Corte recurrió en reiteradas ocasiones
a pruebas de la efectividad de la estrategia que provenían de manera
directa de sistema de encarcelamiento masivo en vigencia y que no
tenían casi ninguna relación directa con Ewing, quien nunca fue tra-
tado como caso individual por la Corte.
Tal vez estoy exagerando la importancia de la ratificación de
Ewing que, después de todo, fue por 5-4 (y el voto de O'Connor
valió por el de tres jueces). Pero nuestro principal interés no es la rati-
ficación en sí, sino el reconocimiento y la aprobación que el Tribunal
muestra de! trasfondo político de la condena y el modelo de «gobier-
no a través del delito» que se ha materializado en el encarcelamiento
masivo y se encuentra plenamente expuesto en las leyes three strikes.
y es muy probable que el voto de O'Connor refleje la opinión sobre
este punto de casi todos los miembros de la Corte. En los votos en
disidencia, sobre todo el del juez Breyer, se reconoce la veracidad del
panorama penal y político descrito, y sólo se objeta que el caso de
Ewing sea «poco común» porque, incluso si se toman en cuenta las
elecciones en materia de política de cada legislatura, hay una despro-
porción. «La sentencia de Ewing impone, a primera vista, una de las
penas más severas previstas para un reincidente que volvió a incurrir

240 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
en una de las conductas delictivas menos graves» (pág. 40). str~
condena de Ewing hubiera sido por un hecho que de algún mQa:~,~.."
coincidiera con lo que se define en California como delito grav~I~Y
violento, como los robos contra la propiedad o el tráfico de estupefl 1
cientes, los jueces que votaron en disidencia hubieran tenido meIl€>t
problemas para aprobar la condena efectiva a 25 años de reclusióni
Cuando leemos juntos todos los votos, queda claro que el sistenir
de encarcelamiento masivo no plantea un problema de orden coristi~u'j.
tucional, al menos en relación con la Octava Enmienda (hoy en día
cuesta imaginar qué alternativas puede haber). La inmensa mayoría
de los presidiarios no encontraría alivio a su condena en los tribu"
nales aun si hubiera habido uno voto más en disidencia y se hubiera
convertido en una mayoría por 5 -4. ' ,,;tución correccional fuera al menos un débil eco. Cuando los alumnos
Tecnologías del exilio: la detención, la expulsión y el despido
Una cuestión digna de atención es si la cárcel y otras instituci9~i~,
nes análogas, como los centros de detención de inmigrantes, debe<~Bl"+
pensarse como el extremo duro de un continuo de tecnologías orien~~¡
tadas contra individuos y conductas amenazadoras cuyo objeto. ~.1.'" .
retirados de la comunidad de manera más o menos permanente. D~i\
hecho, existen indicios de que en diversas instituciones análogas PQ~:
demos discernir un crecimiento paralelo en lo que podemos llamar
«tecnologías del exilio». N o todas estas prácticas implican la recl~i{,
sión; algunas encierran, otras dejan fuera. Hay tres en particular que .
es casi seguro que están en aumento: en las escuelas, las sanciones,
suspensiones y expulsiones; en el ámbito la bora1, los despidos de em-,
pleados; y los barrios cerrados.
Podemos apreciar la fuerza de la cárcel vertedero en cuanto mo-
delo de gobierno en el crecimiento simultáneo en décadas recientes.
de otros tipos de sanciones cuyo propósito es retirar de las escuelas
o los lugares de trabajo a los individuos que hayan violado las reglas
de las instituciones. Las mismas familias cumplen una suerte de fun-.
ción inversa cuando buscan ambientes residenciales y de recreación
controlados en que sus integrantes no se vean expuestos a encuentros, '
con desconocidos que puedan significar algún riesgo. El barrio ce-
rrado es, de algún modo, una especie de versión inversa de la cárcel
.PROYECTO EXILIO" / 241
;:¿')
'iertedero. Mientras que ésta está diseñada para mantener en su inte-
tíor sujetos peligrosos, aquél está diseñado para mantener los fuera.
. 'Algo similar es lo que ha ocurrido con el alejamiento de las calles, los
"parques y las bibliotecas públicas como lugares de reunión al salir de
'la escuela de los niños mayores en edad escolar. En su lugar, para las
familias de clase media o más alta con los recursos suficientes para
ocuparse de ello, la recreación controlada se ha transformado en un f"
¡"
elemento esencial de la paternidad responsable. f
En otra época, se pensaba que las escuelas eran instituciones de
normalización (las escuelas «normales» eran aquellas donde los do-
centes iban a formarse como docentes) y por ello compartían una
"orientación hacia la rehabilitación de la que se esperaba que la insti- .
adoptan conductas ql,le violan los derechos de los demás y aumentan
sus riesgos, las escuelas responden con sanciones que pretenden pre-
'servar el orden escolar y reintegrar al infractor a través de una san-
.ción correctiva. Cuando se trata de hechos más graves, sobre todo si
'no se producen en el predio de la escuela, puede llegar a intervenir
la justicia de menores, pero las escuelas se hacen responsables de im-
poner su propio orden normativo mediante reglas disciplinarias. La
!,expulsión Y su prima más leve, la suspensión, son desde hace mucho
. las medidas más extremas entre las sanciones di;ciplinarias escolares.
Tras un periodo de la década de 1960 en que tanto el alcance
sustancial como la aplicación de las sanciones extremas parecían es-
tar en baja, en décadas recientes se ha visto un giro en la dirección
opuesta, con una mayor atención a la conducta escolar, sanciones
.más duras y una mayor disposición a solicitar la intervención de la
justicia juvenil cuando se producen casos de mala conducta. Como
,. .la expulsión y la suspensión generan el problema inmediato de la su-
"::~per-visién-ElcH.0s menores, las escuelas-r.ecurren cada v-ezmás a las de-
tenciones dentro de la escuela como una sanción que retira al alumno
de la vida social y educativa de la escuela al tiempo que la institución
retiene su función de custodia. Como la expulsión, la suspensión o
la cárcel vertedero, el propósito de la detención en la escuela no es
corregir o normalizar, sino retirar al sujeto de la población escolar
normal (Ferguson, 2000). El fenómeno no es privativo de las escuelas
en comunidades que ya sufren altos índices delictivos y la penetra-
ción del sistema de la justicia penal. En una investigación reciente
 242/GO~ERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
donde se estudian escuelas metropolitanas, los politólo.gos
Lyons y Julie Drew (2006) compararon una escuela del centro
ciudad y otra de los suburbios de la misma zona de Ohio. Qued
sorprendidos por la densidad de las prácticas vinculadas con la'
guridad en ambas escuelas, entre ellas las tecnologías de exilio,
al hecho de que los estudiantes suburbanos pertenecían en su
mayoría a familias blancas de clase media y a que no había
hechos delictivos o alteraciones del orden en la escuela o en sus
dedores. En entrevistas con los alumnos, el personal y los padres,
investigadores hallaron que muchos tenían una visión racializada\
la amenaza, que asociaban con la escuela de los barrios carenciad
del centro de la ciudad, y creían que la disciplina estricta era.
manera de reforzar la distancia entre ambos.
No hay un equivalente exacto a la prisión vertedero en el
to laboral. No es fácil dejar castigados a adultos por violar
institucionales. Pero lo que está ocurriendo en los lugares de tra
de E.U.A. se le parece bastante. A falta de sindicatos fuertes o
) expectativas de responsabilidad hacia la comunidad, el despido
convertido en la respuesta de preferencia ante conductas que
lasreglas osan indicio de un nivel de riesgo elevado. En la
de 1960 (tras décadas de fortalecimiento continuo de los sindica
que en esa época empezaba su lenta caída, y la percepción de
economía que podía llegar al pleno empleo de los trabajadores
funciones), algunos expertos en materia laboral se referían a los
pidas como un tipo de sanción desactualizada. En una significa
analogía con la pena de muerte, dichos analisias anticipaban que
despidos iban a desaparecer en favor de otras respuestas de
correctivo o incluso terapéutico. En la actualidad, los despidos
aumentando.
La caída de Iossindicatos.iy un-mer:cado-en-g@neral blando-e
mano de obra no calificada, sin duda han favorecido el ejercicio
poder de despido. Pero es difícil demostrar que en la rentabilidad,
un sentido genérico, impulsa la tendencia a despedir empleados,
así como reduce costos, puede generar otros nuevos. Como
en la familia y en la escuela, los encargados de los lugares de trab .
jo entienden como parte de sus responsabilidades la de identific
a tiempo y retirar a sujetos que violan las normas y/o significan
riesgo para los otros miembros de la organización. Podemos
<PROYECTO EXILIO" /243
.cada uno de estos ámbitos, que parte del concepto de «gobernar
» para quienes están a cargo.de dirigir la institución es practicar
. / del delito mediante la exclusión profiláctica de los que
rlllHñ~U las reglas y otros creadores de riesgos.
. Conclusiones: los límites deLProyecto exilio
Si bien los Gobiernos han obtenido ventajas considerables con
. versión en prisiones vertedero, y otras técnicas análogas de ex-
y exilio se encuentran en vías de expansión, existe elpeligro
que las poblaciones correspondientes, preocupadas por su segu-
d, cuestionen la situación actual. Hoy se habla cada vez más de
efectos criminógenos de la cárcel, que devuelve a la sociedad a
que no sólo no están rehabilitados, sino que se han vuelto
peligrosos y problemáticos como resultado del encarcelamiento.
efecto es aun más marcado en el caso de las celebradas prisio-
de máxima seguridad, a las que a veces se promociona como si
tecnología presentara algún tipo de protección novedosa para la
lJublación. Sin embargo, el único objetivo de los logros tecnológicos
la prisión de máxima seguridad es proteger al personal y a los de-
internos. No hay garantía de que el régimen esté calculado para
ucir expresos de mayor docilidad; por el contrario, hay cada vez
más pruebas de que los internos a quienes se mantiene durante perio-
·do.sprolongados en las condiciones casi totales de reclusión solitaria
características de muchas prisiones de máxima seguridad están en
riesgo de incurrir en mayores anormalidades de conducta (Haney,
2003).
El masivo aumento en la cantidad de cárceles producto del erra-
.moramiento de los estados con -un-estilo de gobierno populista ame-
naza con deslegitimar el orden político actual. Así como las institu-
ciones correccional es, los sistemas de asistencia y las universidades
acabaron por debilitar el orden político del New Deal que invirtió
tanto en ellos, el orden posterior al New Deal produce en masa suje-
tos (a saber, presos y otras clases de exiliados internos) que ni puede
gobernar de manera adecuada, ni eliminar en forma permanente. Es
probable que esta vulnerabilidad empiece a manifestarse en la próxi-
ma década, a medida que crezcan los costos fiscales de mantener a

244 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
una población penitenciaria envejecida y las pérdidas
una clase marginal con un alto nivel de criminalización.
En las familias, las escuelas y los lugares de trabajo de todo E.U
se empiezan a sentir los costos que acarrea la adopción de
trategia de encierro y exilio que expulsa vidas humanas o se
de ellas. Los imperativos del aislamiento y la vigilancia de los
crean un conjunto de exigencias insostenibles en los padres,
deben organizar el traslado de sus hijos hacia y desde diversos 1
seguros o deben tener ingresos suficientes para pagar a alguien
se ocupe de ello. El pedido de que se liberen las aulas y las patios'
los alumnos más problemáticos provoca el aumento de la
de seguridad en todos los aspectos de la escolaridad, dimensión
no coincide (si no choca) con las metas de la educación. De la
manera, el crecimiento de un aparato de seguridad profesionalizajf
dentro de las escuelas y las rutinas y prácticas de su empleo
reduciendo el rol pedagógico de los docentes a poco más que
tructores para la preparación de exámenes. En el ámbito
estrategia de despedir empleados ante el menor inconveniente,
se la practica, produce un desgaste en la solidaridad y la connanzs
y crecen los incentivos para que los empleados y directivos bus
formas de sacar ventajas oportunistas sobre los demás.
Notas
1. Foucault presenta el proyecto de prisión conocido como panopuco
creado porjererny Bentham, como un esquema puro de! poder disciplinari;
en el que se basaban muchas cárceles reales de la época. La
de Filade!fia no tenía la transparencia de! pan óptico de Bentham, pero
bloques de celdas dispuestas en forma de rayo con la torre de vigilan:
en e! centro recordaban ese ideal. Meranze (1996) señala que los
apostados en latorre no podían observar la conducta de los internos en
celdas.
2. Las cárceles con sistema colectivo como la de Auburn, en cambid¡<
para mantener el orden dependían sobre todo de la disciplina de! trabajÓ"'·
físico reforzada con latigazos.
3. Entre ellas se encuentran los programas de seguros sociales en sí, peró!~
también fallos judiciales que ampliaban e! valor de los seguros privados,
los propios términos del empleo público, de por sí un rasgo importante del,
"PROYECTO EXILIO» / 245
o de! New Deal que contrastaba con las pautas de contratación vigen-
, con e! Estado cliente!ista. A través de las politicas de beneficios para sus
empleados, el Estado del New Deal podía influir en las normas que
~'fegulaban e! empleo en el sector privado.
¡ti!' 4. Un ejemplo extraordinario es e! del escritor George Jackson, un con-
~'Victocuya recopilación de cartas escritas en prisión y enviadas a su hogar,
~onvertida en bestseller, lo transformó en un intelectual célebre entre los
'Siniles de estudiantes universitarios partidarios de la nueva izquierda a fines
,([de la década de 1960. Jackson murió en el fragor de la gloria revolucionaria
;<~'cuando lideraba una toma armada de! «centro de ajuste» del Penal de San
; -<
iI'~~Quintín.Véase Simon, 2002, págs. 140-143.
[';" 5. Una poderosa descripción de ese enfrentamiento se encuentra en la
"¡,ueremiada biográfica del neoconservador David Gerletner, conocido espe-
"i¡:cialista en informática que resultó mutilado por una carta bomba enviada
<~ior e! «Unabomber», Theodore Kacynski.
l' 6. Schrag describe a la nueva política como «una parodia de! sistema
.~..·newtoniano de control de equilibrio de poderes incorporado a la Constitu-
~" óón de E.U.A., un dispositivo mecánico que se supone que funciona más
o menos solo y exime al individuo de la molestia y las complejidades de
;éualquier tipo de compromiso político» (Schrag, 1998, pág. 18). Schrag
centra su análisis en California, pero el orden político que expone puede
en muchos otros estados.
7. Véase Rockwell v. Superior Court 556 P.2d 1101 (Cal. 1976).
8. Texto del último Mensaje de! Estado del estado del gobernador, Los
Angeles Times (miércoles 10 de enero de 1990), Parte A. Metro.
9. In Re Rosenhrantz, 80 Cal. App. 4th 409, 421 (2000).
10. Ibíd., 409.
11. Ibíd, 414 n. 2.
12. Ibíd, 414 n. 3.
13. Ibíd., 419.
14. Ibíd., 42l.
15. Ibíd., 428, énfasis en el original.
16. Ibíd. '
17. Ley pública 108-21,30 de abril, 2003, 117 Stat. 650.
,~«:
 FAMILIAS DELlCTIVAS

)FEI gobierno de las relaciones domésticas a través del delito

Las metáforas habituales con las que se representa a la familia

moderna la muestran como un «refugio en un mundo cruel» (Lasch,
1977), aunque en tiempos recientes, desde la sociología se ha cues-
tionado la creencia de que la familia es un ámbito menos competitivo
que el trabajo (Hochschild, 1997). En realidad, tanto la familia como
el lugar de trabajo se han convertido en espacios donde se concentra
la preocupación por el delito, y la responsabilidad de gobernarlo. En
nuestra versión idealizada, las familias son sitios libres de delito, uni-
dos por.lazos legales y naturales de protección mutua. Si lafamilia es
un espacio ajeno al delito, entonces por definición no es seguro; de
hecho, resulta ideal para que el delito avance e invada. Allí se pueden
encontrar abundantes bienes de consumo. Allí se pueden encontrar
mujeres y jóvenes vulnerables alabuso y la agresión sexual. Allí se
pueden encontrar secretos de familia escondidos en los discos duros
de las computadoras y los cajones de los armarios.
En las dos últimas generaciones, el papel del delito en la gobernan-
za de la familia ha dado un vuelco. En una época, las conductas vio-
lentas por parte de los padres hacia los hijos, o de los hombres adultos
hacia las mujeres y niñas de la familia, eran en gran medida inmunes
a la fuerza de la justicia penal por respeto a lo que las autoridades le-
gales (legisladores, jueces, fiscales y policías) llamaban las necesidades
especiales de-la-gobemanza-familiar (Si~gel,-1-9-96).--EnJa actualidad,
el problema del delito, sobre todo el de la violencia, pero que incluye
otros tipos de acciones, ha extendido la fuerza institucional y rnetafó-
rica de la justicia penal al ámbito familiar, en una dimensión y con una
intensidad al menos tan fuerte (si no más fuerte) que la del mercado.
El refugio, con su promesa implícita de privacidad y resguardo, hoyes
una zona en que la responsabilidad potencial por la comisión de actos
delictivos es aun mayor que en otros contextos sociales.

248/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
La legislación sobre el divorcio representa otro punto de inflexiórÜ
respecto de la función del delito. Antes de la era del divorcio de có-
mún acuerdo, la ley de divorcio imitaba a la ley penal con sus denun-
cias de actos ilícitos, adulterio, abandono y crueldad. Eran reglas qU'€';ii
tenían la clara intención de movilizar algunos de los rasgos estigma- .
tizantes y humillantes del proceso penal para actuar contra aquello~
que violaran las normas conyugales, pero sin que mediaran vínculos
reales entre el drama del tribunal de divorcio y la fuerza de la poli>,'
cía o la prisión. Hoy, en cambio, las acusaciones de maltrato que se .
presentan en los juicios de divorcio, sobre todo aquellos en los que se
disputa la custodia de los hijos, son equivalentes a auténticos delito~
(por ejemplo, consumo de drogas ilegales, abuso sexual y violencit,
doméstica) que son tomados muy en serio por el Estado (Kay, 1981¡;
Las familias intactas también son tratadas como un locus sospe-' --
chado de la comisión de delitos, que requiere la existencia de otras
instituciones que interactúan con la familia para mantener la super~'
visión y la intervención. En el siglo diecinueve, en torno a la familia
prosperó una cantidad de profesiones ligadas a los servicios, como'
los médicos, los trabajadores sociales y los docentes, con el presunto-
fin de asegurar la salud eugénica, física y mental en un proceso al qu¿
se ha denominado «vigilancia de las familias» (Donzelot, 1979). Ha;:
en día, los profesionales que prestan servicios a las familias actúan
como extensiones de la policía y del sistema de justicia penal para el
que los policías actúan como guardianes.
Cuando examinamos con profundidad el modo en que el delito se
vuelve un problema en nuestros hogares (ya sea como padres, cónyu-
ges / parejas, hijos o dependientes), no sólo vemos una participación
cada vez mayor de las agencias de la justicia penal tradicional en la
familia, sino también un entrecruzamiento del control del delito y las
responsabilidades de la gobernanza familiar.
En mi calidad de padre, el delito me afecta de diversas maneras,
que muchas veces se superponen. A veces me alienta a cumplir mi
papel de principal protector de mis hijos y mi esposa para evitar que
sean víctimas de agresiones sexuales, lo cual me obliga a estar alerta
y conocer el paradero de los delincuentes sexuales que viven en mi
«comunidad». Otras se me ve a mí corno delincuente potencial; en
cuanto hombre, marido y padre, existe un riesgo calculable de que
agreda a mi mujer y mis hijos. También puedo actuar como facili-
FAMILIAS DELlCTlVAS / 249
radar de la delincuencia, si permito que mis hijos integren bandas
delictivas, tolero que consuman drogas o les dejo ignorar las normas
de asistencia a clase de la escuela.
En tal sentido, los estadounidenses adultos, sobre todo los padres,
hoy se encuentran sometidos al mandato moral (y, en ocasiones, le-
gal) de gestionar los riesgos delictivos que surgen en el ámbito del
hogar. Por ello no sorprende que los norteamericanos nos hayamos
convertido en grandes consumidores de tecnologías, formas de ex-
perticia y servicios vinculados con la seguridad. Las instituciones y
organizaciones que se ocupan de la familia (por ejemplo, las escuelas,
las iglesias, los prestadores médicos y las aseguradoras) también ven
modificados sus mandatos por el lugar cada vez más importante que
ocupa el delito, punto sobre el cual volveremos en otros capítulos. El
delito proporciona el marco en el cual la supervisión de la familia se
integra cada vez más a esas otras instituciones que no están orienta-
das al delito.
El delito empieza en casa
Historia 1
La historia que vaya contar es una historia verdadera, la de Al
y Pammy (los nombres son ficticios), una pareja de clase alta con
dos niños pequeños. Pammy, que se ha bía ido a vivir a E.U.A. para
casarse con Al, estaba deprimida y echaba de menos a su familia en
Sudáfrica. A veces bebía demasiado y en esas ocasiones se desenca-
denaban peleas entre ella y Al. Una de esas veces, Pammy le dio una
bofetada a Al y le arrojó varios platos mientras los niños miraban la
escena desde una distancia segura pero que les permitía ver lo que
sucedía. Al no quería asustar a los niños, por lo que en vez de inten-
tar controlar a su mujer por medios físicos, llamó al 911. Aunque
Pammy ya se había calmado cuando llegó la policía, tanto Al como
Pammy acababan de ingresar en una compleja pesadilla legal que no
iban a poder hacer mucho para controlar.
En primer lugar, la política de la policía en el condado urbano
donde se produjeron los hechos es proceder a realizar detenciones
cuando existen motivos para pensar que en una casa se ha cometido
25 O/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
una agresión, aun cuando la víctima no desee que se realice la deten-
ción. El género del agresor resulta irrelevante para el cumplimiento
de la disposición, por lo que no importaba que hubiera sido Pammy
la que había agredido, y no Al. Tampoco importaba que nadie hubie-
ra resultado lastimado. La violencia se define como cualquier acto de
imprudencia que pueda ocasionar daños. Al y Pammy conocían a un
abogado que pronto consiguió que Pammy saliera en libertad bajo
fianza, pero a raíz de una disposición implementada para prevenir la
violencia doméstica, tuvo que pasar una noche en la cárcel de modo
tal que la «víctima», Al, tuviera una ventana de tiempo para solicitar
una orden de alejamiento, cosa que decidió no hacer.
La oficina del fiscal de distrito del condado tiene una política de
no retirar cargos en casos de violencia doméstica, con lo que se busca
revertir la tendencia histórica por la cual las víctimas de la violencia
doméstica retiran las denuncias como parte del ciclo de abusos. Con
el informe policial, el fiscal puede conseguir. una condena por vio-
lencia doméstica aun cuando e! cónyuge víctima ejerza su privilegio
legal de no brindar testimonio en contra de su esposo o esposa. De
acuerdo con una regla probatoria conocida como la «doctrina de la
declaración en estado de excitación», ». muchos tribunales permiten
que la policía testifique y reproduzca lo que las víctimas declararon
en un primer momento, cuando llamáron al 911 o cuando la policía
se hizo presente en el lugar del hecho.
Gracias a la laboriosa tarea del abogado deAl y Pammy, e! fiscal
de distrito aceptó retirar los cargos a cambio de que Pammy partici-
para de un programa de tratamiento para golpeadores. Si completa-
ba el programa, la acusación de violencia doméstica quedaba elimi-
nada de sus antecedentes. Además, la pareja accedió a someterse a un
periodo de probation, durante el cual un oficial probatorio especia-
lizado en-viol~n0ia-Eloméstica-pGd-Ía-¡:eaL~zaI"-v-isitas-a-su-viviendasin
previo aviso, en horarios de gran actividad, como antes de la cena o
durante el desayuno.
Si el caso hubiera llegado a juicio, con un buen abogado privado
y una amplia disposición de recursos económicos, puede que Al y
Pammy hubieran salido airosos, pero en un juicio Pammy corría el
riesgo de ser condenada aun si Al no testificaba en su contra. En al-
» En el original, excited utterance doctrine. [T.]
FAMILIAS DELlCTIVAS / 251
gunos estados, de recibir una condena, habría tenido que cumplir un
periodo obligatorio de prisión o al menos cinco día de cárcel por ser
un primer delito, seguido de un periodo de probation y tratamiento.
También se habría visto impedida de gozar de una cantidad de de-
rechos, como el de poseer armas de fuego. Pero 10 más importante
para Pammy, que vive en E.U.A. desde hace cinco años como resi-
dente legal pero aún no se ha naturalizado, es que las nuevas leyes
inmigratorias introducidas en la década de 1990 definen la violencia
doméstica como «delito calificado», lo cual significa la deportación
obligatoria, incluso para quienes tienen lazos significativos en e! país,
como marido e hijos pequeños, y puede implicar la detención hasta el
momento de la deportación.
No se pretende sugerir que e! escenario descrito es un caso típico
de violencia doméstica en E.U.A. Hay otros, como el que culmina
con la muerte de una mujer que había acudido a la policía a pedir
ayuda en diversas ocasiones (igual que lo ocurrido a Nicole Brown
Simpson) y hasta había obtenido una orden de alejamiento que había
sido ignorada por su obsesionado atacante. Sin embargo, en los dos
tipos de casos, se observa que hoy en día la reacción pública ante la
amenaza de violencia entre personas adultas en una familia está do-
minada por un conjunto cada vez mayor de respuestas propias de la
justicia penal. En las tres últimas décadas, la violencia doméstica se
ha convertido en uno de los casos más claros en que un movimiento
por los derechos civiles recurre a la criminalización como principal
instrumento de justicia social.
Hay numerosas académicas feministas del campo del derecho
que en el pasado lucharon para que las agencias de la justicia pe-
nal tomaran en serio la violencia doméstica y hoy son las primeras
en cuestionar e! proceso de criminalización. Elizabeth M. Schneider,
. pionera en La-defensa legal de las víctimas y especialista en doctrinas
y prácticas políticas relacionadas con la violencia doméstica, no hace
mucho observó con preocupación el papel creciente que desempe-
ñan las agencias de la justicia penal en la definición de la agenda
pública en materia de violencia doméstica. En su opinión, el fenó-
meno pone «más énfasis en la criminalización» que en los objetivos
privilegiados por las feministas, cuya principal preocupación es la
ayuda a las víctimas de la violencia doméstica para que se recuperen
y superen la situación, bajo la forma de «empleo, cuidado infantil o
 252 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
asistencia social» (Schneider, 2001, pág. 244). Las mujeres golpeadas
y asesinadas fueron un problema político para el Estado en distin-
tos momentos desde el siglo diecinueve. En cada ocasión, resultaron
un lugar privilegiado para que la ley articulara un modelo general
de gobernanza familiar y problematizara la conducta de grupos es-
pecíficos de personas, en especial, hombres de clase trabajadora o
afroamericanos (Siegel, 1996). Pero si bien el delito proporcionaba
la ocasión para la transformación legal, en los trabajos de la historia-
dora legal Reva Siege! se muestra que las nuevas formas de hablar y
actuar sobre las familias que derivaban de tales polémicas tendían a
renormalizar la violencia doméstica dentro de un marco actualizado
de gobernanza familiar. Cuando el Estado ofrecía estrategias para
reprimir de manera efectiva la violencia familiar, a lo que se aspiraba
era a estabilizar las condiciones de las clases más bajas de la sociedad
industrial, donde se presumía que residía el nudo de! problema. Lo
que hacía falta resolver no era un problema de orden de!ictivo, sino
la degradación de prácticas y condiciones sociales.
Las autoridades máximas en materia de derecho consuetudinario,
sobre todo el influyente Blackstone, sostenían que los esposos tenían
e! privilegio y el deber de «mandar y castigar» a sus mujeres, y que
e! castigo corporal moderado no constituía una violación de la ley o
de los deberes civiles. No se privilegiaba el ejercicio de la violencia
para otros propósitos, o de una violencia excesiva que pudiera en-
trañar algún peligro de daño físico o muerte, y por ello, en términos
estrictos, no podía presentarse como defensa ante cargos de agresión
u homicidio culposo. Para el último tercio del siglo diecinueve, los
tribunales de todo el país debían esforzarse para dejar en claro que la
vieja doctrina del castigo físico ya no tenía vigencia. De allí en más,
cualquier agresión contra una muj er que constituyera un delito si era
llevada a cabo por un desconocido .ramhiéniba a ser considerado ..
delito si el que la cometía era el marido.'
Sin embargo, mucho después de que se aboliera la inmunidad le-
gal formal, se siguió aplicando un régimen de descuido de facto deri-
vado de la discrecionalidad que gozaron la policía y los fiscales hasta
la década de 1980. Siegel muestra que la violencia conyugal siguió
bajo la protección de los tribunales gracias a una nueva teoría que
destacaba la importancia de la privacidad. En una fórmula repetida
hasta el cansancio, los tribunales alega ban que la publicidad y la
,FAMILIAS DELlCTIVAS / 253
vergüenza que producía un juicio penal eran más perjudiciales para
las perspectivas de supervivencia de! matrimonio que el delito en sí.
El núcleo del razonamiento era que la «privacidad familiar» era una
condición esencial para e! bienestar de la familia y que la interven-
ción legal era un factor de inevitable destrucción.
En la actualidad, en cambio, el delito proporciona tanto la oca-
sión para la intervención del Estado en la familia como la lógica
que la sustenta. Como, según describe Siegel, ya sucedió en otros
periodos de reforma, la actual reconceptualización de los intereses
gubernamentales que se ponen en juego en la violencia doméstica se
orienta a dejar evitar las tensiones estructurales que se encuentran
dentro del orden de los géneros tanto en el mercado como en la fami-
lia. Como proclamaba una campaña en los autobuses de Ann Arbor,
Michigan, a fines de la década de 1990: «La violencia doméstica es
un delito». Hoy se nos dice que lo que hace falta es reconocer a los
delitos fámiliares como delitos y tratarlos como tales, Las caracterís-
ticas generales de la sociedad que hacen que las mujeres sean menos
capaces de emplear recursos propios efectivos contra las parejas que
abusan de ellas, como la responsabilidad especial que suelen tener
las mujeres en e! cuidado de los hijos, quedan eliminadas de la dis-
cusión por completo. Se corre e! peligro de que en esta nueva era de
fuerte criminalización, se reproduzcan la mayoría de las formas de
desigualdad de condición de género (Mills, 2003), Las personas de
bajos recursos o pertenecientes a una minoría (en términos históri-
cos, las más discriminadas) son las más perjudicadas por los cambios
impulsados por el gobierno a través del delito.'
La denegación de la igualdad a las mujeres en las prácticas y pro-
cedimientos de la justicia se volvió insostenible en una era en que la
victimización por el delito se definía como el aspecto más importante
de la relación entre e! Gobierno y los gobernados. Para las décadas de
1970 y 1980, la estrategia del feminismo de segunda ola consistente
en usar la falta de respuesta del Gobierno ante la victimización de las
mujeres como foco primario de la movilización coincidía plenamente
con los ataques al Estado de bienestar por parte de los propietarios,
quienes basaban el reclamo en sus derechos, Dicha alineación trans-
ideológica contribuía a la conversión del control del delito en un
esquema general de gobernanza de la familia (Burt y Estep, 1981).
Durante este periodo, las feministas de segunda ola que criticaban las
 254 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
políticas estatales de no intervención en casos de violencia doméstica
en cuanto pilar central del patriarcado en sociedades que, en otros
aspectos, se podían categorizar como modernas, empezaron a ver un
cambio de actitud en las modificaciones de las políticas penales en
el nivel estadual (Dobash y Dobash, 1992; Daley, 1994). El enfoque
dominante de los departamentos de policía y los agentes policiales,
que consistía en tratar la violencia doméstica como delito sólo en la
medida en que provocaba alteraciones del orden «público», revelaba
un gobierno parcial en materia de género que no había sido alcanza-
do por las batallas en torno a los «beneficios desiguales» que habían
dominado el feminismo de primera ola en las décadas de 1960 y
1970. En tal sentido, el Gobierno no estaba adoptando de manera
ciega una norma masculina que perjudicaba a las mujeres que busca-
ban diferenciarse compitiendo con los hombres; lo que el Gobierno
hacía de manera consciente era ser partícipe en el mantenimiento de
la imposición violenta del dominio masculino dentro del hogar de un
modo que ponía en peligro las vidas de las mujeres que procuraban
mantener las funciones «normales» de la familia.
El éxito logrado en elplano legislativo por el movimiento femi-
nista en relación con las mujeres golpeadas marca su independencia
de la agenda para gobernar E.U.A. a través del delito, pero también
su crecienteint~gración con ella. La primera aparición pública del
movimiento en la década de 1970 fue en relación con la cuestión
de los refugios en donde las mujeres golpeadas podían solicitar
protección (Dobash y Dobash, 1992, pág. 36). El primer esfuer-
zo legislativo federal para nacionalizar la violencia doméstica se
construyó como un problema social y sanitario, que se suponía que
correspondía al Departamento de Sanidad, Educación y Bienestar
(que luego pasó a llamarse Servicios Sanitarios y Humanos) (pág.
137). Enuna ép.oca en que el Partido-Republicano estaba abocado
a la derrota de la enmienda por los Derechos Igualitarios, esos pri-
meros esfuerzos quedaron en la nada de cara al creciente rechazo
por parte del partido a todo aquello que parecía dar mayor poder
al feminismo.
Aunque se lo presentó como una enmienda a un proyecto de ley
sobre el abuso infantil, en la década de 1980 el Gobierno federal em-
pezó a promover y financiar la difusión de los problemas de violencia
doméstica y el desarrollo de experticia en esa materia. La ley, firmada
FAMILIAS DELlCTIVA$ /255
por el presidente Reagan como parte de la Victims of.Crirne Act de
1984, asignaba unos 8 millones de dólares anuales, a dividir entre
programas de servicios a las víctimas y programas de capacitación
policial (Dobash y Dobash, 1992, pág. 140).
Medidas en materia de violencia doméstica
Pasados más de veinticinco años de los primeros esfuerzos para
obtener fondos destinados a refugios y conseguir el reconocimiento
de las víctimas de la violencia doméstica, en la mayoría de los estados
el sistema de la justicia penal hoy refleja un nuevo consenso según el
cual la violencia doméstica de cualquier tipo es un delito y la mejor
manera de abordarlo es la disuasión mediante sanciones rápidas con-
tra el autor de los hechos. Hagamos un breve repaso del complejo de
medidas legales en esta materia.
Detención obligatoria
Más de una decena de estados y muchos más municipios han
adoptado medidas que obligan a la policía a realizar un arresto cuan-
do tienen motivos para pensar que se ha producido un acto de vio-
lencia doméstica (Mills, 1999). El nuevo enfoque pronto dio lugar
a una serie de juicios que beneficiaron a mujeres que habían sido
agredidas por sus esposos después de que la policía había ejercido
su facultad discrecional y decidido que no era necesario proceder a
detener al agresor (Dobash y Dobash, 1992, pág. 198). Las medi-
das de detención obligatoria gozan de una gran popularidad entre
gobernadores y legisladores estaduales que, en términos generales,
rechazan el feminismo. Permiten que los legisladores voten con gru-
pos organizados de feministas o a favor nelos aerec1ios de la mujer
que abogan por una imposición estricta de la ley, postura que refleja
una preocupación por las víctimas en cuanto grupo, aun si implica
dejar de lado los deseos individuales de las víctimas. A pesar de las
crecientes disputas entre las propias feministas en torno a los costos y
beneficios de las detenciones obligatorias, el apoyo legislativo es casi
universal. Las leyes que reconocen los intereses de las parejas de mis-
mo sexo suelen generar resistencia entre los legisladores conservado-
256 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
res, pero el
foco en el delito hace posible que incluso esos legisladores
respalden las leyes de detención obligatoria.
Presión sobre los fiscales a través de las leyes
La presión sobre los fiscales es una consecuencia de la introduc-
ción de medidas de detención obligatoria, de un modo típico de la
expansión de la legislación penal en general (Ford y Regoli, 1993).
Una vez que la discrecionalidad propia de alguna función guberna-
mental empieza a asociarse con una actitud de indulgencia hacia los
delincuentes que puede conllevar mayores riesgos para las víctimas,
pasa a ser considerada ilegítima en todos los niveles del sistema en
cuestión. No se suelen introducir medidas .referidas a la acusación, y
las que hay, porlo general otorgan a los fiscales un grado de discre-
cionalidad mayor del que gozan los policías. De hecho, una política
que despojara a los fiscales de toda facultad discrecional para acu-
sar estaría violando la doctrina de la separación de poderes (Hanna,
1996). Los estados han adoptado medidas que alientan la presen-
tación de cargos sin imponerla como un requisito explícito, como
sucede, por ejemplo, en la siguiente ley de Florida:
Todo fiscal de estado deberá crear unidades especiales o designar
fiscales que se especialicen en el tratamiento de casos de violencia do-
méstica, pero. no es necesario que dicha especialización sea un área ex-
clusiva de asignación de tareas. Los fiscales que se especialicen en casos
de violencia doméstica y el personal de apoyo respectivo deben recibir
capacitación sobre la problemática de la violencia doméstica.
Es la intención de esta Legislatura que la violencia doméstica sea
tratada como un acto delictivo y no como una cuestión privada. Por tal
motivo, las acciones penales 'serán el método de preferencia para impo- .
ner el cumplimiento de órdenes judiciales de protección contra hechos
de violencia doméstica, como también la duración y severidad de la con-
dena para los individuos responsables de las acciones. [...] El fiscal de
estado de cada circuito adoptará una política favorable al procesamiento
por actos de violencia doméstica, como queda definido en s. 741.28,
además de una política y procedimientos de admisión coordinados con
el secretario de la Corte en caso de violación de órdenes de protección
-s"
contra hechos de violencia doméstica. La presentación, no presentación :b
9 Q
o desviación de cargos penales, y el procesamiento por violaciones de
órdenes de protección contra hechos de violencia doméstica serán deter-
FAMILIAS DELlCTIVAS I 257
minados por los fiscalesespecializados, si es necesario, sin perjuicio de la
existencia de objeciones por parte de la víctima.3
La política de Florida es más y es menos que una norma de pro-
cesamiento obligatorio. Está claro que deja en manos de los fiscales
la decisión de presentar o no cargos, o de buscar un acuerdo de des-
viación. ,,-Vale la pena detenerse en cómo se alude a la víctima en
la ley. A primera vista, la disposición deja en claro la autoridad del
fiscal para tomar una decisión incluso si contradice los deseos de la
víctima. La aclaración parece minimizar el papel de la víctima, y en
efecto, resulta polémica por ello. Pero lo que se suele entender es que
el fiscaltiene la potestad (independientementede lo que indique este
estatuto) de presentar los cargos que considere apropiados y justi-
ficables sin tomar en cuenta qué desea la víctima. En consecuencia,
lo que resulta notable de este fragmento es que la ley reconoce a la
víctima y se disculpa por presentar las competencias normales de un
fiscal como un caso extremo de último recurso."
La ley adopta-la (hasta entonces) insólita medida de declarar como
«intención» de la legislatura el tratamiento de la violencia doméstica
como «acto delictivo». En realidad, lo que hace la leyes adecuar
la legislación de Florida a los requisitos que impone la ley federal
Violence Against Women Act para poder obtener subsidios. Por otra
parte, constituye un claro ejemplo del proceso descrito en el Capítulo.
3, pues la legislatura se identifica de manera directa con el reclamo de
la víctima agraviada que pide que se haga justicia. Desde la década
de 1960, en la legislación penal se viene realizando una identificación
sistemática de las víctimas en cuanto clase con la propia comunidad
política y el cuerpo legislativo. Como las víctimas, la legislatura de
Florida tiene una capacidad limitada para obligar a los fiscales a pre-
sentar cargos;~o su derecho a intervenir en el proceso en términos
retóricos hoyes incuestionable.
Una manera de promover el endurecimiento del enfoque de la
ley en materia de delito es crear un grupo de interés orientado a
la violencia doméstica y sus víctimas en el seno de la fiscalía. Los
fiscales «especializados», y no cualquier representante de la pobla-
'O
¡¡,
» En el original,diversion arrangement. Setrata de un acuerdomedianteelcual
el autor de un delito menor se comprometea respetarla ley durante un periodo
dado. Sicumplecon lo acordado,no sepresentancargoscontra elbeneficiario.[T.]
258 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
cion, son los que están autorizados a actuar con discrecionalidad.
En otra sección del estatuto se indica que el fiscal debe llevar a cabo
una «investigación exhaustiva de los antecedentes del imputado» y
que la información obtenida debe ser facilitada a la Corte cuando el
imputado realice su primera comparecencia. Con esta disposición
se garantiza que cualquiera sea la decisión que tomen los fiscales y
los jueces respecto del imputado (desde no presentar cargos penales
hasta pedir la pena máxima de prisión), deberán hacerla teniendo en
cuenta la existencia de un historial al que es posible remitirse después
del hecho, lo cual implica que en un futuro, tanto los fiscales como
los jueces se vean obligados a rendir cuentas de sus motivos para no
actuar.
Encarcelamiento obligatorio
La ola más reciente de leyes relativas a la penalización de indivi-
duos condenados en casos de violencia doméstica impone el cum-
plimiento de periodos de cárcel breves pero obligatorios cuando no
hubiera antecedentes. La idea de irnplementar la privación de la liber-
tad por periodos breves pero obligatorios por delitos que la policía y
la población nunca tomaron demasiado en serio cobró popularidad
durante la campaña para que conducir en estado de embriaguez se
convirtiera en delito grave, realizada durante la década de 1970. En
la actualidad hay varios estados que exigen que los conductores alco-
holizados cumplan un periodo breve de encarcelamiento. Tales pro-
gramas también se inspiran en la popularidad de los boot camps y los
programas de «shock probation» ;" que prometen aplicar una pena
corta pero intensa y de ese modo provocar una fuerte transformación
individual. Son todas penas que reflejan el uso del encarcelamiento
como solución de gobierno para distintos problemas.
Tribunales de violencia doméstica
Es cada vez más frecuente que los cargos por violencia doméstica
,. Los boot camps son campamentos correccionales para menores con régimen
militar; los programas de shock probation permiten que un delincuente vaya a
prisión durante un periodo breve (entre 30 y 120 días) tras el cual el juez puede
reconsiderar la pena original y otorgar el beneficio de probation. [T.)
FAMILIAS DELlCTIVAS / 259
se presenten en tribunales especializados creados para tratar en for-
ma exclusiva ese tipo de casos. Los partidarios de esta vía alegan que
dichos tribunales permiten que los jueces y fiscales asignados a ellos
adquieran la experticia necesaria para tratar los casos que les llegan
(Winnick, 2000; Lederman y Brown, 2000). Los críticos (por lo ge-
neral, abogados defensores) temen que tal experticia y el activismo
en favor de los tribunales comprometan los valores tradicionales de
imparcialidad y neutralidad en la adjudicación de casos. Los nuevos
tribunales suelen gozar de competencias penales y civiles, lo cual les
permite dictar órdenes de protección e iniciar acciones penales. Sobre
la base de una simple denuncia de alguien que se declara víctima, sin
necesidad de convocar una audiencia o realizar una investigación
preliminar, el tribunal de violencia doméstica puede (y de hecho, lo
hace) emitir órdenes civiles que prohíban a un presunto violador re-
gresar a su hogar.
Los niños en cuanto víctimas de la violencia doméstica
Los niños también se han convertido en un importante sujeto po-
lítico de la violencia doméstica (Coker 2001, pág. 835). Desde me-
diados de la década de 1990, el Gobierno federal ha auspiciado la
investigación de las implicancias de la violencia doméstica en los ni-
ños, además de otorgar subsidios para programas destinados a tratar
esos efectos. Una publicación reciente del Departamento de Justicia
expone el tema en los siguientes términos:
En todo Estados Unidos, hay millones de niños expuestos a la violen-
cia. En la actualidad se estima que unos 10 millones de niños han sido
testigos o víctimas de hechos de violencia en sus hogares o comunidades.
La exposición a la violencia en la infancia se encuentra asociada con
índices más altos de depresión, ansiedad, ira y abuso de sustancias y con
un descenso en el desempeño escolar. Por otra parte, unos 2 millones de
adolescentes de entre 12 y 17 años parecen haber sufrido trastornos por
estrés postraumático (Kracke, 2001a).
En una publicación posterior del mismo organismo, se plantea la
cuestión de la coincidencia entre la violencia doméstica y el «maltra-
to infantil». La investigación citada indicaba que «tales conductas
coocurren» en un 30 a 60 por ciento de las familias con episodios de
violencia doméstica (Kracke, 2001 b).
 260 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
El foco en el vínculo entre la violencia doméstica y el maltrato in-
fantil es un ejemplo de cómo se generaliza el problema de la violencia
doméstica en un esquema más amplio que involucra a la totalidad de
la familia.
En primer lugar, el esta tus de los hechos de violencia doméstica
como delitos violentos graves se ha consolidado por el modo en que
se ha bla de ellos, se los contabiliza y se actúa sobre ellos. En segundo
lugar, una vez establecida la cualidad inequívoca de la violencia do-
méstica como delito que requiere soluciones propias del control del
delito, se muestra que tal delito es una de las causas de una cantidad
de gravísimos problemas sociales sin posibilidad de tratamiento que
afligen a los jóvenes. En tercer lugar, la base de víctimas de esa cons-
telación de delito se amplía más allá de la familia y abarca a la co-
munidad misma, con lo cual la totalidad del espacio gobernable del
esquema social queda marcado como una red de efectos delictivos.
Esto se pone de manifiesto en la «colaboración» activa entre el De-
partamento de Justicia de E.U.A. (y cuatro de sus numerosas suba-
gencias que se ocupan del delito o sus víctimas) y el Departamento de
Servicios Sanitarios y Humanos (y cuatro de sus subagencias que se
ocupan de los niños, las familias y la prevención de daños). En cuarto
lugar, las propuestas del Gobierno federal para resolver el «proble-
ma» adoptan la forma de investigaciones y programas integrados,
junto con el activismo político, en una estrategia que de manera de-
liberada borra la frontera entre evaluación de los programas y pro-
moción de los programas, entre brindar una respuesta al reclamo de
control del delito en una comunidad y movilizado.
La batalla por la violencia doméstica comenzó en el ámbito esta-
dual pero se convirtió en una cuestión nacional en 1994 cuando el
Congreso adoptó la Violent Crime Control and Law Enforcement
Act-(-véas€-~CaF-Ít-tl1G-3-). En 199Q S@-pF~s~ntÉHl-l.-FJl:0j'ecto para la
Violence Against Women Act por iniciativa del senador Joseph Bi-
den. Si bien no se convirtió en ley en su primer año, siguió sumando
apoyos como consecuencia de la explosiva reacción a las acusaciones
de acoso sexual realizadas por Anita Hill contra Clarence Thomas y
los cargos contra O. J. Simpson, a quien se acusaba de asesinar a su
esposa en un clásico episodio de violencia doméstica. Aunque la Cor-
te Suprema anuló una pequeña sección en United States v. Morrison,s
el grueso de la ley no ha sido cuestionado. No se han modificado par-
FAMILIAS DELlCTlVAS / 261
tes donde se endurecen las penalidades previstas para delincuentes
reincidentes, o donde se instruye a la Sentencing Commission para
que elimine cualquier disparidad en las penas gracias a la cual los
delincuentes que tienen un vínculo íntimo con la víctima resultan
beneficiados respecto de aquellos que no lo tienen.
Por otra parte, la ley incorporó a la jurisprudencia federal el
término «superviviente» para referirse a las víctimas de hechos de
violencia doméstica, y estableció nuevos subsidios para progra-
mas de nivel estadual o local destinados a combatir la violencia
doméstica, al estilo de los fondos previstos por la Ley de seguri-
dad urbana de 1968 (véase el Capítulo 3). Algunos de esos sub-
sidios premia ban la adopción de medidas severas como el arresto
obligatorio o las acusaciones sin posibilidad de retirar los cargos
(Gleason, 2001).
Críticas feministas a la política en materia de violencia doméstica
La transformación dela violencia doméstica en un hecho delictivo
es, en gran medida, el resultado del trabajo llevado a cabo por femi-
nistas de segunda generación y sus aliados en los campos del derecho
'y las ciencias sociales, y es posible .que represente mío de los triunfos
emblemáticos del movimiento feminista de segunda ola.
Desde que en la década de 1990 se pusieron en vigencia medidas
de carácter obligatorio, se formó una nueva ola de críticas dentro de
dicha corriente del feminismo que se centran en tres cuestiones.
En primer lugar, ¿en qué medida resulta eficaz el endurecimiento
de la justicia penal en materia de violencia doméstica para proteger
a las mujeres de ser protagonistas de nuevos hechos de violencia? En
segundo lugar, ¿de qué manera contribuye el tratamiento de las vic-
timas de violencia doméstica como víctimas de delitos a favorecer la
igualdad de las mujeres en cuanto sujetos políticos? En tercer lugar,
la construcción de la dominación masculina como violencia delicti-
va, ¿ altera la ecología mayor del respaldo cultural a esa dominación?
Quisiera exponer algunos ejemplos breves de tales interrogantes, 00
para sugerir una respuesta (se trata, después de todo, de cuestiones
de gran complejidad empírica y teórica), sino para establecer un diá-
logo entre ellas y el gobierno a través del delito.
 262 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
La cuestión de si la mayor criminalización consigue reducir la vio-
lencia contra las mujeres sigue siendo un interrogante central para
los defensores de las víctimas de la violencia doméstica (Mills, 2003).
La desconfianza por la justicia penal como parte fundamental del
problema de la violencia doméstica no ha perdido fuerza, aun des-
pués de la introducción de reformas. Los defensores de las víctimas
piensan que las leyes van a ser ignoradas o que se las impondrá aun-
que perjudiquen a las mujeres que pretenden ayudar (Pence y She-
pard, 1999, pág. 7). En estudios empíricos recientes, también se han
cuestionado los presuntos efectos disuasorios de la detención de los
golpeadores. Todo indica que las detenciones pueden ser contrapro-
ducentes precisamente en aquellas comunidades con altos Índices de
pobreza y desempleo donde se encuentran muchas de las víctimas
más vulnerables (pág. 7). Hay, además, un temor inquietante de que
las mujeres obligadas a participar en el proceso penal acaben por
tener aun menos poder sobre sus vidas que cuando el sistema igno-
raba a los golpeadores, sobre todo en las comunidades minoritarias
en donde los índices de detención y encarcelamiento de hombres y
jóvenes ya son de por sí elevados (Coker, 2001).
En el ámbito sociolegal, desde hace tiempo quienes estudian el
movimiento en torno a la violencia doméstica advierten que los lo-
gros conseguidos por el movimiento, con la movilización de la acción
del Estado mediante una imposición más estricta de la justicia penal,
traen aparejados una participación recíproca, pues implican la difu-
sión y apropiación de valores y tácticas propios de la justicia penal.
Una vez encapsulados dentro del sistema de la justicia penal, los mo-
vimientos de reforma no tienen otro recurso que atender las necesidades
del sistema y pueden verse forzados a colaborar en su expansión en otras
áreas de la sociedad civil. El sistema de la justicia penal puede incorpo-
rar al movimiento, y-sin embargo,-subvertir-sus reclamos (en especial
cuando afectan la agenda de orden público) como un medio de obtener
mayores recursos y de ampliar la red de respuesta (Dobash y Dobash,
1992, pág. 209).
La víctima de violencia doméstica ha sido reconocida por el Esta-
do y el establishment político, pero los términos del reconocimiento
son muy distintos de los que suelen aplicarse a las víctimas de delitos.
El movimiento por los derechos de las víctimas de delitos no se ea-
FAMILIAS DELlCTIVAS I 263
racterizó por contar con una teoría, ni siquiera con una mística, que
lo guiara en la conformación de su agenda política y lo llevara más
allá de la siguiente ejecución o la siguiente iniciativa popular sobre
temas vinculados con la penalización del delito (Scheingold, Olson
y Pershing, 1994, pág. 729). Por ello, siempre estuvo dominado con
facilidad por fiscales, organizaciones sindicales de agentes peniten-
ciarios, políticos y consultores políticos.
La víctima de la violencia doméstica, en cambio, es desde un prin-
cipio el resultado de ideas y luchas feministas. Si las víctimas del
delito hoy encarnan los intereses gobernables de la población, las víc-
timas de la violencia doméstica encarnan esos intereses de un modo
que expone el poder y los límites de la lógica de víctima.
Era de esperar que la víctima de la violencia doméstica se con-
virtiera en el foco primario de la legislación penal en cuanto víctima
ejemplar. Sin embargo, la víctima de la violencia doméstica perma-
nece en la sombra de otras víctimas mucho más populares, en espe-
ciallas víctimas del maltrato infantil y las de las agresiones sexuales
infantiles. En ambos casos, las víctimas suelen ser niñas (las mujeres
deben enfrentarse muchas veces ala presunción cultural de que die-
ron su consenso). A diferencia de la víctima de abusos infantiles, la
víctima adulta de violencia doméstica es sospechada de ser cómplice
del victimario. A diferencia de la víctima infantil o adulta de agresio-
nes sexuales, el grado de daño que sufre la víctima de violencia do-
méstica es más fácil de poner en duda. A diferencia de los abusadores
infantiles o violadores, los autores de hechos de violencia doméstica
pertenecen a una clase de hombres comunes tan amplia que resulta
difícil señalados como monstruos morales (Daly, 1994a, pág. 779).
Las categorías de víctimas de delitos que más éxito político han
tenido son aquellas que representan mejor la indignación de los veci-
nos ante la pr:esencia-de-desconocidQs-predado-res.-En-cambio, aque-
llas que representan la facilidad con la que los buenos vecinos se
pueden convertir en delincuentes carecen de todo atractivo político.
A diferencia de las víctimas típicas que se idealizan en los medios, la
víctima de la violencia doméstica tiene intereses en la incapacitación
" y la disuasión, pero también puede tenerlos en la recuperación del
'ii
~
Q
delincuente, con el que es muy posible que siga teniendo un contacto.
A diferencia de la víctima que aparece en los medios, la víctima de
la violencia doméstica tiene un perfil de riesgo que no encaja con el

264 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
juego de suma cero en que el tratamiento severo del delincuente sólo
puede ayudar a la víctima y no puede lastimada o ponerla en riesgo.
La condición incierta de la víctima de la violencia doméstica en
el panteón de las víctimas del delito no es el único problema para el
feminismo. También se ha advertido el peligro que entraña el propio
rol de víctima para la tarea de conseguir cambios efectivos en la in-
equidad de las mujeres dentro de las familias (Brown, 1995; Lamb,
1996; Gavey, 1999). Si se pone el acento en e! lugar de las mujeres
en cuanto víctimas del delito, se puede poner en peligro el sentido de
agencia necesario para lograr una movilización política efectiva." Al
colocar el listón de la victimización de las mujeres en e! alto nivel de
la agresión, es posible que la política y el discurso en materia de vio-
lencia doméstica estén normalizando formas de opresión patriarcal
que no coinciden con la imagen popular de la violencia criminal iza-
da. Es más fácil minimizar la inquietud de quienes insisten en desta-
car esta dificultad tildándolas de quejosas y moralistas. El maltrato
«normal» es codificado como legítimo mediante la criminalización
de su primo aberrante.
Para e! presente trabajo, es importante observar que la violencia
doméstica se ha convertido en una potente matriz de significado so-
cial que atraviesa e! corazón de las familias intactas, y que puede ser
activada de manera intencional o no por distintos miembros de la
familia y, de ese modo, permite que el poder de los organismos de la
justicia penal ingresen en e! hogar. Asimismo, la violencia doméstica
es un doloroso ejemplo de por qué el gobierno a través de! delito no
puede reducirse a un conjunto de intereses o ideologías de carácter
político. Las feministas que impulsaron e! movimiento contra la vio-
lencia doméstica no compartían ningún interés manifiesto con los
valores tradicionales de los defensores de la mano dura contra los
delincuentes, y sin embargo, la interacción entre ambos generó un
campo para la criminalización más potente y productivo que e! del
pasado. Por otra parte, las feministas de segunda ola que veían en
la violencia doméstica una confirmación de la profunda verdad del
patriarcado que iluminaba e! papel que les cabe al Estado y la justi-
cia en la imposición de la opresión masculina sobre las mujeres no
se equivocaban. La eficacia que deriva de hacer pública esa verdad
y reclamar una compensación es un ejemplo de cómo e! gobierno a
través de! delito funciona como un espiral de conocimiento y poder
FAMILIAS DELlCTIVAS / 265
que sirve para posibilitar, empoderar y producir tanto como para
reprimir, encarcelar y estigmatizar.
Los litigios por la custodia de los hijos
Historia 2
John y Ariela están casados en segundas nupcias. En su primer
matrimonio, John no tuvo hijos. Ariela, en cambio, tuvo tres hijas.
Cuando el exesposo de Ariela, Dan, la dejó, las tres hijas tenían 5
años, 3 años y 6 meses de edad. Dan aceptó que Ariela tuviera la
custodia exclusiva, legal y física, de las niñas. Después de volver a
casarse, Dan empezó a interesarse más por su relación con las hijas.
Vivía a unos 45 minutos de la casa de John y Ariela y empezó a-tener
salidas más frecuentes con las hijas, con el consentimiento y apoyo
de Ariela. La hija mayor, que entonces ya tenía 10 años, se fue de
vacaciones durante un mes con Dan y su nueva familia. Poco tiempo
después,Dan solicitó al tribunal la custodia exclusiva de las tres ni-
ñas. Dan asegura que durante las vacaciones, la niña mayor acusó a
John y Arie!a de consumir estupefacientes en la casa y realizó otras
acusaciones que sugerían la existencia de maltratos emocionales. En
respuesta a ello, Ariela acusó a Dan de haberla golpeado varias veces
mientras estaban casados. En el curso de una investigación a cargo de
una agencia policial estadual llamada Child Protective Services, las
tres niñas fueron retiradas de la casa de John y Ariela y se las alojó
en un hogar sustituto. Tras una investigación, el caso permaneció en
el tribunal de familia, que revisó los términos de la custodia y otorgó
a Dan la custodia legal compartida y la custodia física exclusiva por
un periodo de seis meses, durante los cuales John yAriela aceptaron
hacer un tratamiento contra las drogas y entregar al tribunal análisis
de drogas. Asimismo, se estipulaba que durante ese periodo, iban a
recibir visitas supervisadas. Además, los funcionarios de los Child
Protective Services podían realizar visitas sin previo aviso al hogar de
Dan para entrevistar a su esposa y a los hijos sobre posibles episodios
de violencia doméstica.
 266 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
El contexto reducido
La historia de John y Ariela no tiene por qué ser típica de las pe-
leas por la custodia de los hijos, pero ilustra un factor que aparece
en muchos de ellos: el papel que cumple e! delito en dichas peleas.
Es interesante que el rol cada vez más importante de las acusaciones
de delitos en las peleas por la custodia de los hijos es un eco de la
narrativa en gran medida ritual de la incorrección moral encarnada
en el viejo sistema de divorcio, basado en las faltas de los cónyuges,
que comenzó a desaparecer en la década de 1970. Según e! antiguo
modelo de divorcio, las cuestiones susceptibles de discusión en un
típico divorcio de clase media eran cinco: (1) el motivo de divorcio;
(2) la pensión alimenticia; (3) el mantenimiento de los niños; (4) la
división de bienes, y (5) la custodia de los hijos. Todas ellas se vincu-
laban con las faltas cometidas por uno u otro cónyuge, es decir, las
disputas se resolvían cuando se determinaba quién era culpable de la
disolución del matrimonio (Kay, 2002/2003, pág. 6). La primera de
las cuestiones, el motivo de divorcio, era la principal causa de enfren-
tamiento.Hasta la llegada de las leyes de divorcio de común acuerdo
en la década de 1970, con California a la vanguardia, la cuestión se
dirimía en los tribunales de familia, pero en términos tomados del
derecho penal.
Joan Shafro (2001), quien estudió casos de divorcio en Nueva
York entre las décadas de 1950 y 1970, halló que los tribunales to-
maban muy en serio la causa del divorcio y esperaban que la parte
que lo solicitaba demostrara que la parte acusada había cometido un
acto similar a un delito contra el matrimonio. El causal de «crueldad
extrema» era uno de los principales argumentos de «una esposa que
pedía el divorcio en las décadas de 1950 y 1960» y los tribunales no
esta ban dispuestos a-aceptas-ecualq uier-faf-s-a->>-;--sine-qu@-flresumían-
que tenían una preferencia legítima por la preservación del matrimo-
nio. El consumo de estupefacientes por parte de uno de los cónyuges,
por ejemplo, no se consideraba un causal de divorcio válido a menos
que quien lo solicitara pudiera demostrar que implicaba un «detri-
mento significativo para el cónyuge que no fuera adicto» (pág. 83).
En la actualidad, tras la revolución provocada por el divorcio de
común acuerdo, sigue habiendo causas de conflicto en situaciones de
disolución, pero sólo dos de los cinco factores citados conservan su
FAMILIAS DELlCTIVAS / 267
vigencia. La antigua batalla en torno él los motivos de! divorcio ha
desaparecido casi por completo. El conflicto potencial por el reparto
de bienes y la manutención de los hijos ha quedado controlado gra-
cias a la implementación de normas claras al respecto. La pensión
alimenticia como pago permanente por una violación del contrato
matrimonial ha sido reemplazada por un periodo de manutención
conyugal que se determina según las necesidades de las partes y de
acuerdo con criterios igualitarios. Los únicos que siguen siendo ma-
teria discutible, son la custodia de los hijos y la cuestión del reparto
de los bienes, sobre todo cuando se trata de la vivienda familiar y
quién estará a cargo de su control. En esta disputa acotada, el delito
se ha afirmado como el principal terreno donde los padres en conflic-
to buscan distinguirse en cuanto seres morales.
Los peligros de la mediación
Hay un dato que proviene del campo de la mediación en Cali-
fornia. Casi todas las parejas con hijos que se divorcian pasan por
la mediación, a menos que algún aspecto extremo del caso, como
la conducta delictiva de un cónyuge contra e! otro, lo impida por
razones de prevención. Por ello la mediación ofrece un panorama
bastante preciso de lo que sucede en esas familias. En un estudio
transversal de familias en mediación en California en 1996,7 la mitad
(51 por ciento) de las reuniones de mediación estudiadas giraban
en torno a acusaciones contra uno o ambos miembros de la pareja
referidas a delitos tales como «maltrato físico o abuso sexual de los
hijos, abandono o rapto de los hijos, consumo abusivo de sustan-
cias o violencia doméstica» (Center for Families, Children, and the
Courts,J2.26.,_pág. 6)._En cerca de un tercio de las reuniones, ambos
padres se acusaron mutuamente de incurrir en conductas delictivas.
En encuestas de mediación llevadas a cabo en California en 1993 y
1996, los investigadores de los tribunales de familia informaron que
según sus investigaciones, se registraban acusaciones penales en un
" cuarto de las familias abarcadas en la muestra transversal (pág. 9).
'Og, 'O
e Si durante la mediación se denuncian hechos de violencia, los me-
'"
©
diadores están obligados por ley a notificar a la policía. Los pro-
pios organismos de mediación adoptan funciones policiales con in-

268 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
vestigadores especializados que entrevistan a las partes inmediatas
y probables testigos, tales como amigos, familiares y empleados de
las escuelas. Si los investigadores determinan que hay causas para
creer en la veracidad de las acusaciones, a menudo inician una acción
ante el tribunal especial a cargo del cuidado de niños dependientes.
En California y en la mayoría de los estados, los tribunales tienen
la obligación de proteger a los niños y la potestad para retirar a los
niños de los hogares de sus padres y colocarlos en hogares sustitutos
si fuera necesario para garantizar su protección.
Las denuncias de que el excónyuge consumió drogas en el hogar
familiar ante la presencia de los niños son investigadas por los tri-
bunales de familia como parte del proceso para determinar la custo-
dia o revisar un acuerdo mediado sobre la custodia. Los tribunales
pueden (y de hecho, lo hacen con frecuencia) obligar a los padres a
seguir un tratamiento contra las drogas y presentar análisis ante el
tribunal que certifiquen que estaban cumpliendo con el tratamiento.
Si en el transcurso de la mediación aparece mencionado el consumo
de drogas, el mediador puede realizar recomendaciones similares al
tribunal, y si en un condado donde las partes tienen el derecho de
poner fin a la mediación sin notificar al tribunal, el mediador tam-
bién puede recomendar que se ordene una evaluación de la custodia.
Esto constituye una señal que la mayoría de los jueces de familia del
estado reconocen como un indicio de que en la mediación ha surgido
algún hecho digno de la atención del tribunal.
La violencia doméstica estructura el proceso de mediación de ma-
neras importantes. En primer lugar, el proceso de mediación puede
plantear un grave riesgo a la víctima que sufre un ciclo de violencia
doméstica. Si la madre ha dejado el hogar y se encuentra en un re-
fugio u OtIO lugar seguro, hasta el viaje hacia el lugar de mediación
puede transformarse en una seria exposición a la violencia. Como
consecuencia de la presión de lobbies y de demandas judiciales, en la
actualidad la mayoría de los estados conceden un interés prioritario
a la seguridad de las víctimas de violencia doméstica entre las con-
diciones de la mediación, y se preocupan por verificar que así sea.
En segundo lugar, muchas legislaturas estaduales han emprendido
'i3
acciones para hacer que la violencia doméstica sea un factor privi-
@ Ql
legiado en contexto de la asignación de la custodia. California, por
ejemplo, afirma que <daLegislatura piensa y declara que la comisión
FAMILIAS DELlCTIVAS I 269
de actos de maltrato infantil y violencia doméstica en una vivienda
donde reside un niño es perjudicial para el niño». Muchos estados
también establecen una presunción refutable contra la custodia física
de uno de los padres si se ha hallado que él o ella cometieron un acto
de violencia doméstica en los cinco años anteriores."
1 Strike And You're Out: la internalización del riesgo delictivo
para las familias
Historia 3
Pearl Ruckeres una abuela que reside en una vivienda pública.
Cuando su hija fue detenida por tenencia de cocaína a tres cuadras
del complejo de viviendas públicas donde vivía, se informó a Rucker
que se la iba a expulsar de la vivienda por una disposición de su
9
contrato en cumplimiento de la ley Anti-Drugs Abuse de 1988. La
ley estipula que <da agencia a cargo de las viviendas públicas emplea
contratos de arrendamiento que (...] establecen que cualquier activi-
dad delictiva que amenaza la salud, la seguridad o el derecho a un
uso pacífico del predio por otros arrendatarios, o cualquier actividad
delictiva vinculada con las drogas ilegales en el predio o fuera de él,
en el que incurra el beneficiario de una vivienda pública, cualquiera
de los miembros del hogar del beneficiario o cualquier,huésped o per-
sona bajo el control del beneficiario, será motivo para la finalización
del contrato».
Rucker había realizado varios intentos de alejar a su hija (que
padecía una enfermedad mental) de las drogas, como inscribirla en
programas de tratamiento contra las drogas o inspeccionar su habi-
tación-en la vivienda familiar. Junto con otros arrendatarios había
cuestionado la medida con el argumento de que la ley debía inter-
pretarse no como una exigencia de expulsión de arrendatarios «ino-
centes» que no sabían que un integrante de la farr.tilia tenía drogas,
y que si lo exigía, la norma violaba los derechos constitucionales de
o dichos arrendatarios inocentes. La Cámara de Apelación del Noveno
"
::, ~
ec
Circuito en pleno declaró que el requisito no era una interpretación
razonable del esquema de la ley. La Corte Suprema revocó el fallo y
confirmó el desalojo de la Sra. Rucker, alegando que el Congreso te-

270 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
nía la capacidad racional de experimentar con la eficacia de políticas
de responsabilidad objetiva. 10
La disposición por la que se desalojó a Pearl Rucker, implementa-
da por la gestión del presidente George W. Bush en 1988, comenzó
como una autoridad otorgada a los funcionarios a cargo de las vivien-
das públicas para que pudieran usar los contratos con el objeto de ex-
pulsar familias con problemas delictivos graves que ponían en peligro
a los demás residentes. Resurgió en 1996 luego de que el presidente
Clinton se refiriera a una versión reforzada de la regulación como una
disposición «one strike and you're out» ':-en su discurso del Estado
de la Unión de ese año. Por primera vez, la nueva ley se ampliaba a
los solicitantes de viviendas públicas. Las nuevas normas autorizan
y alientan (aunque no exigen) a las autoridades del área de vivienda
pública a que profundicen la investigación de los antecedentes penales
de los residentes potenciales y desalojar a cualquier habitante efectivo
que se considere una amenaza a la seguridad de otros residentes sin
importar si se produjo una detención, una condena o si el incidente
ocurrió en una vivienda pública (Renzetti, 2001, pág. 686).
Una investigación llevada a cabo por la organización Human
Rights Watch en 2004 halló que las autoridades del área de viviendas
locales de hecho estaban empleando los atributos que les otorgaba
la ley. Según las cifras federales que se le facilitó a la organización,
en 2002 casi 50.000 candidatos a viviendas públicas convencionales
resultaron rechazados debido a la política one strike. Human Rights
Watch calcula que unos 3,5 millones de personas y, por ende, las fa-
milias a las que pertenecen, no cumplen con los requisitos necesarios
para recibir una vivienda pública como consecuencia de la medida
(2004, pág. 33). El recurso al poder de exclusión en relación con lo
que se designa como delito para lograr otras metas dentro de una
organización.Icorno.librar a las escuelas de alumnos con bajo rendi-
miento académico o limpiar las listas de espera para acceder a una
vivienda pública) es un patrón recurrente en el modo en que distintas
instituciones responden ante el gobierno a través del delito.
El crecimiento gradual de la aplicación de normas de exclusión
vinculadas con los antecedentes penales de los beneficiarios reales o
" En alusión a la norma three strikes and you're out. Véase nota en la página
183. [T.)
FAMILIAS DELlCTIVAS / 271
potenciales en materia de viviendas públicas ilustra el aspecto más
visible del gobierno a través del delito: el esfuerzo de los dirigentes po-
líticos de ambos partidos, tanto en el poder ejecutivo como en el Con-
greso, para adoptar la supresión del delito como el recurso político de
preferencia en casi cualquier campo de la política social (en este caso,
la vivienda) y para competir abiertamente por establecer una mayor
cantidad de reglas de exclusión: cada vez más duras en el Estado ad-
ministrativo. La Corte Suprema, como se mencionó antes; ratificó la
ley en un fallo unánime, con lo cual la convirtió en un caso ejemplar
de lo que he llamado «jurisprudencia del delito». Pero la política one
strike refleja el gobierno a través del delito en dos de los significados
más profundos que enunciamos en la introducción al libro.
Al proponer estas medidas y defender las ante los tribunales, el Go-
bierno se ha mantenido firme en sus argumentos: en primer lugar, que
la seguridad de los habitantes de las viviendas públicas es interés prio-
ritario del Gobierno; en segundo lugar, que en una situación de grave
déficit habitacional con largas listas de espera de familias sin techo
que buscan acceder a una vivienda pública, la norma one strike es una
medida útil y apropiada para eliminar una gran cantidad de solicitan-
tes sin tener que tomar decisiones caso por caso sobre la amenaza que
representan para la seguridad pública o sus necesidades.
El primer argumento es coherente con un tema recurrente cuan-
do se analiza el gobierno a través del delito: la clara prioridad que
se otorga a la prevención de la victimización delictiva por encima
de otros tipos de riesgos o inequidades sociales. Dichas políticas se
basan en la lógica de suma cero de las sanciones penales contempo-
ráneas: casi cualquier aumento en la seguridad de la población, sin
importar si es pequeño o especulativo, basta para justificar casi cual-
quier aumento en el riesgo que corren los autores de delitos penales,
sin importar qué tipo de delito_cometan ni.el.grado.de certeza de que
lo hayan cometido. El respaldo unánime a tal política por parte de
la Corte Suprema contra un cuestionamiento basado en los princi-
pios del debido proceso refleja el consenso generalizado en torno al
postulado de que las familias corren graves riesgos de sufrir delitos
y ello justifica que el Gobierno opte entre las víctimas potenciales y
aquellos que están marcados, no importa en qué grado, por la con-
ducta delictiva. Al negarse a declarar que la política one strike era
irrazonable, el voto de la Corte Suprema observó:
272 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Hay una razón obvia por la que el Congreso debe haber permitido
que las autoridades de los servicios de viviendas públicas locales reali-
zaran desalojos sin mediar culpa alguna: un inquilino que «no puede
controlar delitos vinculados con estupefacientes, u otras actividades de-
lictivas por parte de un habitante de su vivienda que amenaza la salud o
seguridad de otros residentes, es una amenaza para otros residentes del
predio». [...]Puesto que las drogas llevan a la comisión de «homicidios,
asaltos y otras formas de violencia contra los inquilinos», y al «dete-
rioro del entorno físico que requiere gastos sustanciales por parte del
Gobierno» [...] era razonable que el Congreso autorizara los desalojos
sin mediar culpa alguna a fin de «proporcionar a la población de bajos
ingresos viviendas con subsidios federales que son dignas, seguras y li-
bres de drogas ilegales». 11
El segundo argumento ilustra muy bien una forma de gobernar
a través del delito que uno sospecha que es típica, pero que, en rea-
lidad, no es fácil que se reconozca de manera explícita, en la que el
delito se vuelve un pretexto para conseguir otros objetivos. Hay dos
objetivos claros visibles en la formulación de la política por parte del
Gobierno. Uno es la eficiencia de emplear la conducta delictiva como
un criterio para eliminar casos marginales sin realizar inversiones
administrativas significativas. «Al decidir si se debe o no admitir as-
pirantes que constituyen casos dudosos según el proceso de evalua-
ción de la Administración de Viviendas Públicas [AVP], la AVP debe
tomar en cuenta que por cada aspirante marginal que admite, no está
aceptando a otro aspirante que cumple con claridad los requisitos de
admisión del AVP» (Human Rights Watch, 2004, pág. 19).
De esta manera, el delito se convierte en el criterio no recono-
cido para decidir quién merece o no un beneficio público. «Dada
la extraordinaria demanda de viviendas de alquiler asequibles, las
viviendas públicas y subvencionadas deben ser asignadas a indivi-
duos responsables. Es razonable destinar los recursos más escasos a
quienes respetan las reglas». Por otra parte, se insinúa que la estra-
tegia va a producir una población de viviendas públicas más dócil y
gobernable. «Hay muchas familias respetuosas de la ley que reúnen
los requisitos y están esperando para vivir en viviendas públicas y
subvencionadas en lugar de los inquilinos desalojados» (pág. 20).
Si la política one strike evalúa de manera efectiva los méritos como
un medio de alcanzar la seguridad pública, la justicia distributiva o la
FAMILIAS DELlCTIVAS r 273
gestionabilidad en general es, desde luego, materia de discusión. Hay
que tomar en cuenta las importantes distorsiones en el modo en que
las conductas delictivas se vuelven visibles y en la vigilancia excesiva
de algunos grupos poblacionales. Sin embargo, para nuestros fines,
el punto más destacado es que la política one strike ejemplifica las
múltiples dimensiones en las que el delito en cuanto ideal regulatorio
influye en un área que se presume independiente de la justicia penal,
como lo es la vivienda pública, que tiene un enorme impacto en las
familias, al menos las familias de los pobres.
En la práctica, el conjunto de políticas de vivienda asociadas con
la norma one strilee funciona obligando al jefe de familia de una uni-
dad de vivienda pública (por lo general, una mujer) a vigilar el com-
portamiento delictivo de hijos, amigos y novios, y de cualquier otra
persona que llevan a sus viviendas. Las implicancias para las mujeres
golpeadas (quienes menos probabilidades tienen de lograr reprimir
la delictividad de los hombres de su vida sin que eso les signifique un
riesgo) han generado crecientes críticas contra estas políticas y otras
similares por parte de las feministas y los defensores de las mujeres
pertenecientes a minorías, De hecho, algunos estados han priorizado
la violencia doméstica como un delito de particular peligro que re-
quiere una tolerancia cero en los desalojos. Según esas disposiciones,
hoy cuestionadas en la justicia, una mujer que fue victimizada en su
vivienda por un exmarido o novio que no reside con ella debe ser
desalojada en forma inmediata. Aunque reconocieron que la norma
puede perjudicara las mujeres golpeadas, los funcionarios a cargo
de las viviendas públicas defendieron la política con el argumento de
que era necesaria para proteger a otros residentes de la victimización
por exposición a hechos de violencia doméstica (Lewin, 2001).
Las exclusiones one strike en los seguros
La norma one strike para el acceso a viviendas públicas tiene su
contraparte en el mundo de los propietarios de clase media a través
de una disposición poco conocida, pero cada vez más común, en los
contratos de seguros, la exclusión por actos delictivos. La norma,
cuya intención original era resguardarse ante la situación costosa
(aunque, en principio, poco frecuente) en la que las víctimas de un
274 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
homicida intencional logran resarcirse cobrando el seguro de vivien-
da del asesino (a pesar de las exclusiones estándar por «pérdidas
esperables o intencionales»), ha sido interpretada de manera amplia
por los tribunales como una exlusión de casi cualquier pérdida vin-
culada con una acción presuntamente delictiva, sin importar si la
pérdida fue o no accidental ni en qué grado.
Las aseguradoras justificaron las cláusulas de exclusión como fre-
nos necesarios a las ampliaciones de responsabilidad determinadas
por los tribunales, que permitían que se incluyeran conductas más
desviadas y con una deliberada intención perjudicial. 12 No obstante,
en fallos recientes se observa una mayor distancia entre los tribunales
y el daño intencional que el tipo de conducta extrema debatido en
algunos de los fallos anteriores. Por ejemplo, en Horace Mann Insu-
rance ea. v. Drury (1994), una cámara de apelación de Georgia rati-
ficó la aplicación de una cláusula de exclusión por «actos delictivos»
en un caso de lesiones severas provocadas por el uso incorrecto de
pirotecnia. Una cantidad de pasajeros iba en un automóvil cargado
con una caja de 500 petardos. Mientras una persona asegurada con-
ducía, otra, también asegurada, arrojó un petardo encendido por la
ventana delantera del vehículo. El viento hizo que el petardo volviera
al automóvil por la ventana trasera; lo cual hizo que se encendieran
el resto de los petardos, con graves consecuencias para uno de los
pasajeros, Drury, que recibió graves heridas. La póliza del propieta-
rio excluía «actos cometidos por cualquier asegurado o en su direc-
ción que constituya una violación de cualquier ley o norma penal»."
Aunque ninguno de los asegurados resultó imputado, la aseguradora
rechazó el reclamo. Según la ley de Georgia, la posesión o el trans-
porte de elementos pirotécnicos es un delito menor. Tras consultar
la definición de delito en el diccionario, la cámara de apelación de
Georgia sostuvo que la exclusión.era aplicable. __
En este caso, la exclusión en la póliza de este propietario de la co-
bertura de actos de un asegurado que constituyen una violación «de
cualquier ley o estatuto penal» sólo puede tener una lectura razonable, y
es que excluye los daños causados por la posesión ilegal de pirotecnia."
Tal abordaje convierte el delito en una presunción poderosísima a
favor de la exclusión, que no deja espacio para el análisis de riesgos
FAMILIAS DELlCTIVAS / 275
sobre los que los tribunales insistían según la exclusión del «acto es-
perado o intencional». Los tribunales que han realizado una lectura
acotada han enfatizado la necesidad de tomar en consideración el
riesgo, y no permitir que su adecuación con los elementos del estatu-
to penal definan su naturaleza en cuanto riesgo.
Los tribunales han ratificado la aplicabilidad de las exclusiones
por actos delictivos aun en ausencia de un procesamiento penal. En
este sentido, las cláusulas se han convertido en la base de una singu-
lar forma de imposición de la ley, fundada en los seguros y sometida
a la discrecionalidad de intereses privados. Las empresas asegurado-
ras se han puesto en el lugar de los fiscales y actúan como si gozaran
de su facultad discrecional (aunque no afirmen que la tienen) para
presentar o no cargos incluso cuando la autoridad legal en la que se
apoyan los fiscales esté ausente.
Los seguros contra terceros para propietarios, profesionales y ern-
presas ha sido el principal foco de atención de las exclusiones por
actos delictivos, pero también han comenzado a aparecer en formas
de seguros que ofrecen beneficios directos a los asegurados, y no a
terceros perjudicados por los asegurados. Uno de los ejemplos más
impactantes, por sus consecuencias, se refiere a un seguro de salud
brindado por un empleador. Randy Slovacec resultó herido en un
accidente automovilístico con un solo vehículo en West Tawakoni,
Texas. Un análisis de sangre llevado a cabo en el hospital determinó
que el contenido de alcohol en sangre de la víctima era tres veces
superior al límite legal, pero nunca se presentaron cargos penales en
su contra. La empresa contratada para gestionar reclamos por parte
del plan del empleador de Slovacek aprobó los gastos médicos, pero
cuando el plan intentó conseguir el reembolso de la compañía ase-
guradora (que era una empresa de seguros de pérdida limitada]," la
.aseguradora senegóa pagar con el argumento de-que la obligación
de afrontar el pago de gastos médicos superiores a los 55.000 dólares
sólo tenía validez para las «expensas cubiertas», lo cual excluía las
pérdidas de Slovacek. El argumento de la empresa se basaba en una
cláusula de exclusión incluida dentro de la descripción oficial del
plan," que establece que se excluye la cobertura por:
Tratamientos o servicios que resultan u ocurren (a) durante la comi-
sión de un delito por el participante; o (b) mientras participa de un acto

276 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ilegal (incluso la conducción en estado de embriaguez), la ocupación
ilegal o la agresión agravada."
En su defensa, los administradores del plan alegaron que aproba-
ban la cobertura sobre la base de que la exclusión sólo se aplicaba
en casos en que «un beneficiario era condenado por un acto ilegal».
Sin embargo, el tribunal federal de distrito favoreció la lectura de la
cláusula hecha por la empresa de seguros de pérdida limitada.
El Tribunal piensa que la Exclusión 14 carece de ambigüedad. No es
razonable interpretar que el término «acto ilegal» requiera la existencia de
una acción judicial o una condena. La conducción en estado de «intoxi-
cación», según la definición de la ley de Texas, es ilegal sin importar que
la persona haya o no sido condenada por el hecho. Los redactores de la
exclusión pudieron haber estipulado la necesidad de una condena para la
aplicación de la Exclusión 14 mediante la inclusión de tal estipulación en
el Plan. El significado natural del término no incluye tal requisito."
La ampliación de la interpretación de las exclusiones por actos
penales para que abarquen todo tipo de pérdidas no previstas por el
asegurado amenaza la red de seguridad que se supone que el acceso a
seguros de vivienda y comerciales brinda a la clase media estadouni-
dense. La condición de propietario es una condición clave para ser
considerado parte de la clase media en E.U.A. y el seguro de vivienda
es un requisito absoluto para obtener una hipoteca. Otros beneficios
directos, como los seguros de salud, pueden llegar a adoptar la misma
lógica y hacer del delito una línea divisoria básica entre aquellos a
los que se permite acceder al mínimo de seguridad propio de la clase
media asociado con los seguros y aquellos a los que se abandona al
mundo del riesgo y la inseguridad al que se suele relegar a los trabaja-
dores pobres. Imaginemos, por ejemplo, un escenario en que se niega
una cirugía crítica a un hijo nuestro porque dio positivo por consumo
de marihuana tras sufrir un accidente automovilístico grave.'?
La seguridad como consumo
Para las familias, ya sean pobres o de clase media, tales políticas
sociales y legales operan para vehiculizar la responsabilidad de la
FAM ILlAS DELlCTIVAS / 277
gestión del riesgo de ser víctimas de delitos que corren los propios
miembros de la familia (sobre todo los hijos). Mientras otras insti-
tuciones, desde escuelas preescolares' hasta instituciones terciarias,
otorgan una importancia cada vez mayor a aquellas conductas que
consideran delictivas o cercanas al delito, gobernar el riesgo delictivo
de los propios hijos se ha vuelto un tema de gran preocupación para
padres de todas las clases sociales. Para aquellos que cuentan con
suficientes medios económicos, las nuevas iniciativas orientadas a la
vigilancia de la familia son apenas la otra cara del nuevo contrato
social que han aceptado por vivir en comunidades cerradas, enviar a
sus hijos a escuelas de alta seguridad y hacer las compras en centros
comerciales de alta seguridad. Para dichos padres, es probable que
las tareas de vigilancia de la familia queden a cargo del mismo tipo
de servicios profesionales orientados a la seguridad que ya se ocupan
de gran parte del entorno en el que viven. Hay una industria cre-
ciente de instituciones disciplinarias privadas orientadas a las fami-
lias que reemplazan el antiguo sector social orientado al tratamiento
creado por los tribunales juveniles. Los más costosos y coercitivos
son los boot camps ,,-privados, donde se combina la disciplina física
con una instrucción de carácter militar y mensajes de motivación
sobre la obediencia, orientados a padres que buscan resolver las con-
secuencias inmediatas de expulsiones escolares y la amenaza de que
la situación empeore." Una búsqueda en la web permite localizar
decenas de empresas que operan boot camps y centros de tratamien-
to dedicados a problemas específicos característicos de la infancia y
adolescencia, desde el consumo de drogas hasta la desobediencia o
los problemas vinculados con las salidas. Hay una distancia enorme
con las prisiones estaduales a las que queda relegada una población
en su mayoría proveniente de comunidades minoritarias por la ac-
ción de actores estatales; lo que encontramos aquí es una variedad de
consumidores de clase media y alta que ejercen su poder de mercado
para aplicar un modelo de gobernanza semejante al del delito a sí
mismos y a sus hijos.
Los boot camps y otras formas comodificadas de gobernanza ba-
sada en la justicia penal (por ejemplo, los kits caseros para realizar
análisis de drogas, la tecnología de vigilancia privada) tienen por
".Véase la nota en la pág. 258. [T.]

278 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
objeto internalizar los costos de los delitos cometidos por menores
dependientes dentro de la familia pero de un modo que no guar-
da una relación necesaria con riesgos auténticos. Los actos delicti
vos de los hijos se transforman en la ocasión para lo que equivale a
una marginación parcial de la familia de las instituciones comunes
con las que comparten los riesgos en E.U.A., tales como las escuelas
públicas o los seguros privados. Como los efectos de la exclusión
pueden tener un efecto devastador para la familia (pérdida de una
vivienda pública, derecho a obtener préstamos para la universidad,
ete.), que no guarda proporción alguna con los riesgos que crean
las conductas delictivas de los jóvenes, los padres se ven obligados a
realizar una fuerte inversión en tecnologías y conocimientos de orden
disciplinario.
El lado menos duro del fenómeno es coextensivo con las dispo-
siciones que muchas familias de clase media ya han adoptado para
proteger a sus familias del delito. Los jóvenes que viven en un barrio
cerrado asisten a una escuela suburbana que se ocupa de manera ex-
plícita de la seguridad de los alumnos, son transportados entre esos
lugares en vehículos todoterreno que se promocionan por las protec-
ciones contra el delito que ofrecen, están rodeados por tecnologías y
servicios cuyo propósito es resguardados de cualquier agresión delic-
tiva. Muchas de esas mismas soluciones ayudan a los padres a evitar
que los hijos cometan delitos, sobre todo los vinculados con la alte-
ración del orden público y el tráfico de drogas, tan temidos por los
padres suburbanos. Cuando se alienta a los padres a apuntar a sus
hijos en alguna actividad extracurricular organizada hasta la hora
en que los padres regresan al hogar y retornan el control, y se los
alienta a que se encarguen del transporte motorizado entre la escuela
y los lugares donde se llevan a cabo tales actividades, todo ello para
disminuir la probabilidad.de convertirse en víctimas del delito, tam-
bién se priva a los hijos de la oportunidad de vender drogas, cometer
actos de vandalismo y agredir a otros niños. Sin embargo, el circuito
de atención paterna impulsado por el riesgo de que la conducta de
los hijos sea definida como delictiva o cuasidelictiva tiene un costo
elevado.
Para los padres que carecen ya sea de los recursos económicos
necesarios para acceder al mercado, o de la comprensión cultural de
la prioridad que los norteamericanos otorgan a la seguridad, es pro-
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FAMILIAS DELlCTIVAS / 279
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bable que los enfrentamientos sean más coercitivos y se produzcan l~
en el ámbito estatal. El mensaje a los padres es que la represión de la ti
conducta delictiva debe tener prioridad sobre cualquier otro objetivo ~'
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de la educación de los hijos y que se espera que los padres lo consigan
prácticamente solos o con la ayuda de lo que puedan solventarse. El It
estudiante de posgrado de antropología Thomas J. Douglas escri- íf,
be en un reciente boletín académico acerca de un taller para padres
destinado a inmigrantes camboyanos en West Seattle donde realizó
observaciones:
Sabía por mi experiencia en tareas voluntarias anteriores que los tra-
bajadores sociales piensan que los niños camboyanos son de «alto ries-
go» porque no completan su educación; Por eso no me sorprendió en
lo más mínimo ver que una escuela de West Seattle ofrecía «educación»
para padres camboyanos. Cuando fui al taller, esperaba oír presentacio-
nes de maestros, asistentes y personal de la escuela sobre lo que podían
hacer los padres para ayudar a sus hijos a ser buenos alumnos. Quedé
desconcertado cuando me enteré de que los únicos dos oradores para
la ocasión eran un oficial del departamento de policía y un exprofesor
de derecho que en la actualidad se desempeña como juez municipal en
tribunales juveniles. En vez de focalizarse en la educación, emplearon
toda la reunión para hablar sobre la violencia doméstica, las ausencias
a la escuela y, en especial, la responsabilidad paterna en caso de delitos
(Douglas, 2001, pág. 1).
Por otra parte, es en su calidad de padres que muchos estadouni-
denses de cualquier extracción económica y social terminan por apo-
yar las políticas legales que llevan a los encarcelamientos masivos.
El sistema de seguridad (en gran medida, privado) en el que han
depositado a sus familias produce inseguridades colectivas que sólo
pueden resolverse mediante la encarcelación incapacitante. Pero esos
mismos segmentos de la püblacióu,_CDya independencia partidaria y
alto grado de participación electoral los dotan de una extraordinaria
influencia política en el sistema electoral, no están dispuestos a acep-
tar cualquier decisión que aumente el riesgo de delitos o alteraciones
al orden, sin importar el valor que puedan tener para la comunidad
en conjunto. La centralidad del miedo al delito en cuanto motivación
y la centralidad de la seguridad en cuanto promesa crean la sensa-
ción de que se tienen derechos especiales. Un indicio de ello es el
alarmante aumento del fenómeno que en el pasado se conocía como
 280/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
NIMBY (por las siglas en inglés de la frase «Not In My Back Yarde ,
«en mi jardín, no»), que ha proliferado desde luchas en el ámbito
local contra los centros de tratamiento antidrogas o los centros de
reinserción ;:-hasta los campos de deportes y las escuelas porque son
lugares que se perciben corno vinculados con la alteración del orden
público y, en última instancia, el delito (Herszenhorn, 2000).
Como los espacios suburbanos actuales están organizados en tor-
no a los miedos de los padres por la seguridad de los hijos peque-
ños, ofrecen todo tipo de provocaciones a los adolescentes. El mismo
paisaje que permite el control de los niños pequeños se vuelve un
espacio incontrolable cuando los adolescentes dejan el hogar. En ese
contexto, es probable que los adolescentes generen una gran canti-
dad de delitos vinculados con alteraciones al orden público que ali-
mentan el temor, y que las medidas para controlar en forma colectiva
tales problemas resulten ineficaces. Una consecuencia puede ser que
se siga presionando a los padres para que se hagan responsables de
la situación en su calidad de encargados del gobierno de los hijos a
través de las asociaciones de propietarios (si es que no excluyen por
completo a los hijos) o la responsabilidad penal (un tema al que vol-
veremos más adelante).
Es muy difícil imaginar cuáles son los límites de la «seguridad
personal». Siempre hay un momento en que una persona se ve obli-
gada a salir de un todoterreno, un aeropuerto, un hotel o un centro
comercial. Cuanto más seguro sea el diseño de esos espacios, menos
situaciones se presentarán, y más se intentará que el diseño resuelva
dichos problemas con más vigilancia, seguridad privada y cámaras
que hacen que los estacionamientos o las entradas a los centros co-
merciales se conviertan en una extensión de los espacios seguros. La
seguridad personal extiende y complementa tales extensiones, pero
el costo que siempre se paga es el de sumar nuevas posibilidades de
fracaso y pérdida.
Pareciera que, de distintas maneras, la comunidad cerrada y los
espacios análogos, creados en respuesta al problema que el delito
representa para la familia, son una garantía de que el delito siga do-
minando la gobernanza de la familia por un largo tiempo. En primer
lugar, tales paisajes no sólo favorecen el tipo de delitos vinculados
;,-En el original, halfway house. [T]
FAMiLIAS DELlCTIVAS / 281
con el orden público, que son los que generan el miedo de vivir en la
ciudad, pero debido a la naturaleza hipercontrolada de sus espacios
internos también producen un nivel de sensación de seguridad difí-
cil de encontrar en un entorno externo, salvo en los casos en que el
propio entorno externo se convierte en un espacio interno mayor. Al
rodear a la familia de una seguridad cada vez más cerrada, la meta es
la redundancia. Encerrada entodoterrenos, que estacionan en gara-
jes protegidos, recluida dentro de un barrio cerrado y con vigilancia
privada, la familia suburbana actual está alcanzando un «equilibrio»
tan circunscrito como el del tan temido delincuente de carrera, ence-
rrado dentro de una celda blindada de alta tecnología dentro de una
prisión de máxima seguridad."
Conclusión: las familias centradas en el delito
La expresión «familia centrada en los hijos» se usa con frecuencia
para describir a las familias posteriores a la Segunda Guerra Mundial
surgidas al amparo de las nuevas «ciudades dormitorio» de E.U.A.
La frase capta una buena parte de la enérgica innovación en materia
de gobernanza, cuyo eje son cuestiones tales como la provisión de
alimentos, la moral pública en las escuelas, las plegarias o la integra-
ción, entre otras. Como indica nuestro análisis de la gobernanza de
la familia, los niños, en su nueva configuración de nexo con el delito,
siguen ocupando un sitio central. Esto es así tanto en el ámbito de la
familia como en el círculo de profesionales que asisten a la familia y
operan a su alrededor.
El hecho de que el Estado hoy prioriza a la familia como un lugar
de delito (violencia doméstica) y de delincuentes (delincuentes juve-
niles) es uno de varios factores clave. Los padres, y las instituciones
como el mercado y el Estado a las que las familias recurren en busca de
ayuda para cumplir con sus funciones de gobernanza, también están
saturadas por el delito. Además, significa, de un modo paradójico, que
los individuos para quienes los significados y las metáforas del delito
. c. son más imperiosas pueden llegar a actuar en respuesta a sus propios
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conflictos en los fuertes términos que plantea semejante escenario ..
Con esto no queremos sugerir que haya una única tendencia mo-
nolítica que altera la familia. La imagen de la familia en cuanto espa-
282 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
cio gobernable en relación con la violencia doméstica es muy distinta
de la que surge de las comunidades cerradas. En un contexto, la fa-
milia aparece como nido de conflictos y abusos potenciales con la po-
sibilidad de que se deba llevar la vigilancia, la disuasión y la sanción
al nivel micro del ámbito familiar. En otro, la familia aparece como
una «zona libre de delitos»." En un marco, el padre y la madre son
delincuentes en potencia; en el otro, son víctimas en potencia y, lo
que es más importante, padres de víctimas potenciales. En este cotex-
to, el Estado opera como agencia de coacción dispuesta a intervenir
en la intimidad de las decisiones de la familia si en ella o cerca de ella
se produjeran hechos de delito y violencia. Pero al mismo tiempo, en
un contexto distinto, el Estado, tan poderoso para algunos, se con-
vierte en una fuerza distante y prácticamente inútil en la que no se
puede confiar para que provea la más mínima seguridad a la familia.
Lo que es notable es hasta qué punto se unen los tres temas que
hemos explorado en este capítulo (la violencia doméstica, la crecien-
te importancia que tiene para los padres la represión del delito en la
crianza de sus hijos y la incesante tarea de mantener los espacios físi-
cos para las familias libres de delito). No es qué se encuentren reuni-
dos en una única gran teoría, sino que pueden coexistir en un espacio
común de conocimiento y poder en que la familia, en cuanto unidad
analítica y política, se despliega sobre las superficies del delito.
Por otra parte, hay motivos de orden normativo para preocuparse
por el gobierno de la familia a través del delito que son específicos de
la familia (y no derivan de mi argumento global sobre la democracia
y el gobierno a través del delito), con distinto grado de gravedad. La
preocupación menos grave es que gobernar a la familia a través del
delito ata a las familias a un conjunto de estrategias y tecnologías
que representan una carga cada vez mayor, sobre todo en una época
en que uno de los padres o ambos.aporran un ingreso.esencial.para
la familia.
La preocupación más fuerte es que, al menos de la manera en
que se da el fenómeno en E.U.A., gobernar a la familia a través del
delito hace que sea cada vez más difícil imaginar o negociar un orden
doméstico pospatriarcal que resulte funcional, lo cual deja a hom-
bres y mujeres sin otra alternativa que tratar de conformar un orden
mediante su capacidad para articular el miedo al delito. La cultura
del miedo al delito en relación con la familia es en parte un desplaza-
FAMILIAS DELlCTIVAS /283
miento del malestar social que producen los nuevos roles de las mu-
jeres en el ámbito laboral y familiar (Glassner, 1999, pág. 31; Car-
land, 2001a). Las interminables historias de pedófilos y sádicos que
quieren hacer daño a los niños en Halloween que cualquier persona
criada en E.U.A. después de la década de 1960 podrá recordar, cum-
plen la función de producir culpa en aquellos padres que no pueden
dedicar mucho tiempo a la vigilancia de sus hijos y de valorar a los
padres que representan «la antítesis de tales tendencias: amas de casa
a tiempo completo o mamás con empleos que regresan temprano a
casa para organizar fiestas de Halloween seguras para sus hijos y sus
amigos en sus casas o en las iglesias, o acompañar a sus niños en las
rondas por las casas de los vecinos e inspeccionar las golosinas que
reciben» (Glassner, 1999, pág. 31).
La familia, a la que en otra época se consideraba un espacio de-
masiado privado para consentir la intromisión de la justicia penal,
hoy se encuentra atravesada por las tensiones que ejercen sobre ella
el delito, la violencia doméstica, el maltrato infantil, los problemas
de conducta escolar y las exclusiones de la vivienda ylos seguros. La
familia es también el lugar donde experimentamos de manera más
directa las artes de la gobernanza, tanto como sujetos y, para los que
somos padres, como líderes de los más inciertos y frágiles. Tal vez
no haya un conjunto de relaciones que ancle de forma más potente
la constelación de significados y prácticas que conforman la gober-
nanza a través del delito. En un sentido muy real, nuestra capacidad
de reducir el Estado penal y los encarcelamientos masivos puede de-
pender principalmente de nuestra capacidad de dar un lugar menos
prioritario al resguardo del delito en el armado de la vida familiar.
..·.~ Notas
1. Claro está que, más allá de la doctrina legal, la mayoría de las muje-
res que en esa época se encontraban en relaciones abusivas no conseguían
mucho con acudir a la justicia, pues la ley de divorcio no reconocía que los
golpes fueran causal de divorcio o una justificación para solicitar una ayuda
o
] económica en casos de separación.
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2. En su artículo, Siegelse ocupa de la ola de leyesrelativas a la violencia
familiar sólo en términos de la disposición incluida en la ley de 1994 Vio-
284/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
lence Against Women Act que ofrecía una reparación civil federal para las
víctimas de la violencia de género. Dicha disposición ha sido el aspecto más
polémico de la ley, a tal punto que fue anulada por la Corte Suprema en el
fallo de United States v. Morrison, 120 S. Ct. 1740 (2000), por un voto de
5 a 4, en lo que fue una de una serie de encarnizadas batallas en torno a los
límites del federalismo al poder de! Congreso. Mucho más importantes para
la revolución en el modo en que se gobierna a las familias a través de! delito
son las disposiciones que alientan la detención obligatoria y la instauración
de políticas de acusación más estrictas.
3. Florida Statutes Annotated, Title XLIII Domestic Re!ations [Estatu-
tos de Florida anotados, Título XLIII Relaciones Domésticas], § 741.2901
(Supp.2000).
4. En rigor, hay una cuestión más técnica en materia de procesabilidad
que surge cuando la víctima se niega a testificar, lo cual constituye un pri-
vilegio del que goza cuando el imputado es su cónyuge. En la práctica,
aun cuando no es posible garantizar la inmunidad, los fiscales se resisten
a ordenar la detención de una mujer víctima de abusos por desacato. Una
solución es permitir que la acusación recurra a los testimonios policiales de
las declaraciones que la víctima realizó ante la policía.
5. 529 U.S. 598 (2000).
6. En la jurisprudencia feminista ha aparecido una importante literatura
en torno a esta cuestión en particular. Véase Schneider, 1992; Mahoney,
1994; Abrams, 1999.
7. En un estudio transversal, los investigadores recogen información so-
bre un sistema durante un periodo acotado según los datos aportados por
los usuarios de ese sistema.
8. Dichas presunciones pueden crear problemas para las víctimas de
violencia doméstica que en algún momento han realizados acciones «vio-
lentas» de represalia. En el Black's Law Dictionary, se define la «violencia
doméstica» como «violencia entre miembros de un hogar, por lo general
cónyuges; una agresión u otro acto violento cometido por un integrante de
un hogar contra otro» (2004, pág. 1564).
9. Anü=Dfug :KbuseActon-988~Ublic Law 100-690, 102 Stat. pág.
4181 (1988).
10. La historia está extraída de la declaración de uno de los demandan-
tes en e! caso Dep artment of Housing and Urban Deuelopment v. Rucker, et
al. 122 S.Ct. pág. 1230 (2002).
11. Department of Housing and Urban Deuelopment v. Rucker, et al.
122 S.Ct. págs. 1230, 1235 (2002)
12. El reclamo es parte de una crítica al derecho de responsabilidad civil
en general montada por la industria de los seguros privados en favor de
FAMILIAS DELlCTIVAS / 285
una «reforma de la responsabilidad civil» que incluye la implementación de
topes punitivos por daños, normas de descubrimiento hostiles a los deman-
dantes y ataques a los jueces progresistas.
13. Como suele suceder, la víctima ya había conseguido una reparación
parcial de los daños sufridos por parte de la póliza del automóvil, pero es
probable que no alcanzara para cubrir la totalidad de la pérdida. De no
haber sido por la cláusula de exclusión por actos penales, el caso se habría
podido litigar según la letra de la mayoría de los contratos de vivienda que
excluye las pérdidas asociadas por automotores, una forma de exclusión
por segmentación de riesgos (T. Baker, 2000).
14. Horace Mann lnsurance ea. v. Drury; 445 S.E.2d págs. 272 y 274
(Court of Appeals of Georgia, 1994).
15. Se trata de un tipo de seguro que se hace efectivo una vez que ciertos
umbrales de pérdida especificados han sido pagados por otros medios (por
lo general, otras aseguradoras o los propios recursos del plan en cuestión).
16. Los seguros brindados como beneficios laborales por lo general se
rigen por la ley Employee Retirement Security Act [Ley federal de seguridad
en el ingreso por retiro] (ERISA, por sus siglas en inglés). En los seguros
según ERlSA, e! «plan» ocupa e! espacio legal que en los seguros privados
ocupa el contrato. Muchas de las consideraciones que inciden en la resolu-
ción de disputas en torno al plan son las mismas que se toman en cuenta
en disputas contractuales por seguros privados, pero como ERISA prepara
el terreno para la regulación federal, muchos cursos de acción y doctrinas
estaduales no pueden aplicarse.
17. S Gl/A rgis Employee Benetit Trust: Plan v. Canada Life, 151 ESupp.2d
págs. 1044-1046.
18. lbíd. en pág. 1048.
19. Hasta e! momento, no ha sido un rasgo habitual en materia de se-
guros de salud, pero a medida que el mercado se vuelve más individual y se
ciñe más a la letra de las pólizas es de esperar que la conducta de!ictiva pase
a ser un factor decisivo cuando la prestadora de seguros calcula si quiere o
no tomar un riesgo determinado.
20. Existe una asociación que nuclea a tales instituciones, la National~
Association of Therapeutic Wilderness Camps.
21. A esto se refiere a grandes rasgos Mike Davis cuando habla de sime-
tría (Davis, 1998).
22. Los carteles que designan un espacio como «libre de drogas» hoy
son habituales en los barrios suburbanos; algunos son el producto de leyes
orientadas al control de los espacios públicos, otros reflejan el trabajo de
organizaciones privadas e incluso voluntarias. La expresión «zona libre de
delitos» no aparece nunca, pero parece ser el deseo detrás de dichos carteles.
 -,.,..~,

."0;:

ESCUELAS SEGURAS

La reforma de la educación a través del delito

Una generación atrás, la inequidad racial fue el eje en torno al

cual se llevó a cabo una profunda reorganización de la gobernanza
de las escuelas públicas.' Como señala David Kirp al observar dicho
periodo:

El apoyo a la escolaridad registró un aumento espectacular en to-

dos los niveles de Gobierno. [...] Las ideas de igualdad racial y reforma
educativa guardaban estrecha relación. El reclamo de justicia racial era
parte del pedido de modernización, y la disponibilidad de nuevos re-
cursos hacía que la atención a.cuestiones de índole racial resultara más
aceptable en términos políticos (1982, pág. 297).

En la actualidad, el delito dentro de las escuelas y en sus alrede-

dores está desempeñando un papel similar, en cuanto problema que
debe ser enfrentado y documentado por una espiral creciente de vo-
luntad política y por la producción de nuevos conocimientos sobre el
delito en las escuelas. Resulta irónico que la genealogía del delito en
cuanto problema político en las escuelas se remonte tal vez a la era
de la de segregación y los conflictos, muchas veces violentos, que eran
provocados por los intentos de desmantelar los sistemas de escuelas
públicas bifurcados según criterios raciales. Aunque muchos siste-
mas escolares conservan aun hoy el sello de la desegregación, para
fines de la década de 1970 el pro-cesu--prácticamente-ha-bía [legado a-- -
su fin, derrotado por las acciones privadas y la retirada judicial. En
ese mismo periodo, el delito se fue convirtiendo en una influencia
cada vez mayor en la gobernanza de las escuelas.
En las décadas siguientes, la criminalización de las escuelas (Gi-
roux, 2003) se ha acelerado como consecuencia de otros factores
que, en principio, son de carácter externo. En primer lugar, todavía
siguen vivos los recuerdos de los momentos más álgidos de violen-

'_Ik"-",,"-
 288/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
cia juvenil durante las décadas de 1960 y 1980. En segundo lugar,
la asociación de la cultura juvenil con el tráfico de drogas, relación
que data de la década de 1960 y que durante la década de 1980 se
presentaba como una fuente importante de amenaza a la seguridad y
la misión educativa de las escuelas. En tercer lugar, al creciente movi-
miento de la derecha contra las escuelas públicas (al menos aquellas
donde hay centros de estudiantes y sindicatos, como también juntas
escolares electas) le ha resultado muy útil presentar a las escuelas
públicas como lugares invadidos por la delincuencia.
Los medios se han hecho eco de todos estos temas. Pocos temas
son capaces de mantener despiertos a los padres hasta la hora del
noticiero nocturno local como la noticia de un delito cometido en
una escuela de la zona." Para muchos estadounidenses de clase media
cuyos hijos nunca van a presenciar peleas con armas o cuchillos en la
escuela, las imágenes reales e imaginarias de escuelas públicas inva-
didas por la violencia en los barrios de bajos recursos del centro de
las ciudades son la vía por la que se forman su concepto de escuela
pública. El resultado son las medidas adoptadas en las escuelas su-
burbanas que emulan (a veces de forma más moderada) las tácticas
de fortaleza empleadas en las escuelas de los barrios carenciados. En
el año escolar 1996-1997, el 96 por ciento de las escuelas públicas
obligaba a que cualquier persona ajena a la institución que visitara
el edificio escolar firmara un registro antes de ingresar y el 80 por
ciento tenía políticas de «carnpus cerrado» que impedían que los
alumnos abandonaran el edificio durante el horario de clase (Riley
y Reno, 1998, pág. 14). Más de tres cuartos de todas las escuelas
públicas que integraban una muestra nacional completada en 2000
contaban con «programas, instrucción o capacitación en materia de
prevención» y los edificios poseían «características arquitectónicas»
cuya función erala.prevención del delito y de las «conductas proble-
máticas» (DeVoe y otros, 2004, pág. 3).
Pero las formas más extremas de las tácticas propias de la for-
taleza (como los análisis obligatorios para detectar el consumo de
drogas, los detectores de metales y los cacheos) no son patrimonio
exclusivo de un puñado de escuelas donde el delito constituye un
problema prioritario. Más de la mitad de todas las escuelas de la
muestra del 2000 poseía sistemas de seguridad y vigilancia en los
edificios (DeVoe y otros, 2004, pág. 3). En la encuesta realizada en
ESCUELAS SEGURAS /289
1996-1997, e122 por ciento de las escuelas tenía un agente de policía
o algún otro representante de las fuerzas de seguridad apostado en el
predio escolar en algún momento durante el horario de clase (6 por
ciento durante por lo menos 30 horas en una semana normal), 19
por ciento realizaba inspecciones para buscar drogas, un 4 por ciento
efectuaba controles de detección de metales al azar y un 1 por ciento
lo hacía de manera rutinaria (Riley yReno, 1998).
Analicemos los carteles que rodean los ingresos a las escuelas pú-
blicas en todas las ciudades de EUA, como la Ponce de León Middle
School, situada en un barrio de altos ingresos (Coral Gables, Flori-
da): «DRUG FREE SCHOOL ZONE, minimum 3 years in prison»
[«ZONA ESCOLAR LIBRE DE DROGAS, pena mínima de prisión.
3 años»] y «YOUTH CRIME WATCH, to report: 757-0514 or Your
Local Po/ice Department» [«JÓVENES CONTRA EL DELITO, de-
nuncias al 757-0514 o en la comisaría 10ca1»]. La escuela no está
considerada ni entre las peores ni entre las mejores del sistema. Po-
see una población estudiantil muy diversa, integrada por alumnos
blancos, hispanos y negros. Los padres van a buscar a sus hijos a la
salida de la escuela en todo tipo de automóviles, desde un Mercedes
todoterreno hasta un Ford Escort.
En la consideración general, la escuela es la vía de acceso a la
ciudadanía en el Estado moderno. En términos simbólicos, pocos
lugares están tan cargados de significancia soberana como el hall
de ingreso a una escuela pública, cuyo recorrido constituye, para
millones de ciudadanos, la primera y más perdurable experiencia de
gobernanza en acción, que es también la que más posibilidades le
abrirá. En la experiencia real e icónica de un padre que acompaña a
su hijo o hija a la entrada de una escuela y desde allí se despide de
él o ella se encuentra el comienzo de las transformaciones que llevan
a un sujeto.desde la.monarquía pura de la familia a la condición de
adulto libre y responsable. En Francia, una nación con pocos reparos
a la hora de imponer por ley el nacionalismo, las escuelas están obli-
gadas a inscribir la frase «liberté, égalité, [raternité» sobre la puerta
de entrada al edificio. Hoy, en Estados Unidos, lo que domina el pa-
saje simbólico hacia la escuela y la ciudadanía es el delito. Y debajo
de esa superficie, los caminos del conocimiento y el poder dentro de
la escuela se ven cada vez más influidos por el delito en cuanto pro-
blema modelo;' y por los instrumentos de la justicia penal en cuanto

290 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
tecnologías dominantes. Gracias a su introducción en las escuelas
por obra de policías, oficiales probatorios, fiscales y una cantidad
de profesionales del campo de la seguridad privada, hoy en día hay
nuevas formas de experticia que compiten en forma abierta con el
conocimiento y la autoridad de la pedagogía en la conformación de
las rutinas y los rituales de las escuelas.
Mi principal interés en este capítulo es cómo el delito se ha con-
vertido en un eje en torno al cual se reconfigura gran parte de la for-
ma y la sustancia de las escuelas, y los efectos de semejante nivel de
atención volcada hacia las escuelas a través del cristal del delito. Una
consecuencia es la redefinición de los alumnos como una población
de víctimas y victimario s en potencia. En esencia, la falacia implícita
que domina gran parte de los debates en torno a las políticas escola-
res actuales es que casi todas las vulnerabilidades de los niños y los
jóvenes se confunden y convierten de manera burda en variaciones
del tema del delito. Esto puede servir para destacar la importancia
de la educación en la agenda pública, pero el costo es una educación
inserta en la lógica de la «accountability»," la «tolerancia cero» y la
) «articulación de normas»,
Otra consecuencia es una «nivelación» legal del espacio entre la
educación y la delincuencia juvenil. En otras épocas, los progresistas
soñaban con expandir el modelo de la delincuencia juvenil y conver-
tida en una forma de regulación de la juventud en general. Al parecer
hoy nos estamos acercando a dicho horizonte de una manera muy
diferente. El resultado de la fusión de la escuela y el sistema penal es
un aceleramiento del derrumbe del proyecto progresista en materia
de educación y un acercamiento de la gestión de las escuelas hacia un
modelo mecanicista y de un alto nivel de autoritarismo.
Los delitos graves son un problema de importancia en una por-
ción bastante pequeña pero en absolute-aleatoria de-las eseuelas es--
tadounidenses, mientras que en muchas otras, aunque el problema es
pequeño, es comprensible que provoque temor. En la primera parte
de este capítulo, a través de la lente de etnografías recientes observa-
remos algunas de las escuelas donde la amenaza del delito violento
(que varones disparen contra otros varones o protagonicen agresio-
nes sexuales contra mujeres) tiene un grado de realidad tal que afecta
* Véase nota en pág. 21. [T.]
ESCUELAS SEGURAS /291
las acciones de casi todos. En esas escuelas el delito es un auténtico
modo de gobernanza en el nivel individual, en cuanto constituye una
estrategia para actuar sobre las conductas de los otros. La sanción y
la vigilancia hoy compiten con la enseñanza (cuando no la reempla-
zan) en cuanto modos dominantes de socialización. Pero la violencia
muy real de unas pocas escuelas concentradas en zonas de pobreza y
carencias sociales pronunciadas ofrece una «verdad» del delito esco-
lar que circula en todos los sistemas escolares."
El gobierno del delito en las escuelas
Los delitos, incluso los delitos con violencia, son un aspecto real
de la experiencia escolar en EUA en los inicios del siglo veintiuno, y
no sólo en las comunidades más pobres. Desde mediados de la déca-
da de 1990, el problema del delito en las escuelas ha sido objeto de
una recolección de datos que bordea el paroxismo. Las cifras (por
ejemplo, los 3 millones de delitos escolares por año citados por el
presidente Bush) pueden aparecer en una página web, desde donde
saltan hacia un artículo de revista, para acabar en un discurso. En
atención a órdenes impartidas desde la esfera federal, los estados
también han comenzado a recoger datos propios. Según estadísticas
federales recientes, el 56 por ciento de las escuelas secundarias de
la nación denunciaron por lo menos un incidente delictivo ante la
policía en el año académico 1996-1997, y un 21 por ciento denunció
por lo menos un delito violento grave en el mismo periodo. En más
del 10 por ciento de todas las escuelas secundarias públicas del país,
se produjo al menos un ataque físico o una pelea con armas, y en un
8 por ciento hubo al menos una violación o agresión sexual (Sheley,
2000, pág. 37). _ _
Las escuelas donde se produjeron incidentes de violencia graves
se convierten cada vez con más frecuencia en entornas de alta segu-
ridad. En el libro Maximum Security (1996), el antropólogo John
Devine describe una década de etnografía en una escuela secundaria
de esas características de la ciudad de Nueva York. La «pantalla»
etnográfica de Devine era un programa de apoyo escolar en que estu-
diantes graduados de la New York University realizaban tareas tanto
de investigación como de apoyo en escuelas públicas con dificultades
 292 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
académicas. En coincidencia con la genealogía que aquí planteamos,
los profesores de mayor edad entrevistados por Devine no recorda-
ban que la escuela tuviera personal de seguridad permanente antes de
1968 o 1969, cuando algunas escuelas empezaron a apostar guardias
cerca de la entrada principal en respuesta a las volátiles manifestacio-
nes a raíz de las huelgas docentes y la descentralización."
Hacia fines de la década de 1980, la presencia de la seguridad se
había vuelto un aspecto dominante tanto para el personal como para
el diseño de los edificios, «ya que se reorganiza el espacio para ins-
talar detectores de metales y las tecnologías auxiliares que generan»
(Devine, 1996, pág. 76). Nueva York empleaba 3.200 agentes de
seguridad uniformados para las escuelas en la época en que Devine
llevó a cabo sus observaciones; por sus dimensiones, se trataba de
la novena fuerza policial de Estados Unidos, hasta que quedó incor-
porada al Departamento de Policía de Nueva York por órdenes del
alcalde Giuliani. Si se toman en cuenta los diversos vicedirectores y
decanos de estudiantes, ':. el aparato de seguridad observado por De-
vine sumaba 110 personas en una escuela donde el personal docente
era de 150 (pág. 48). Para ingresar al edificio escolar era necesario
pasar por una computadora supervisada por personal de seguridad
que leía la identificación de los estudiantes y registraba sus horarios
de ingreso y salida (pág. 80).
Devine se resistió de manera deliberada a participar del debate
en torno a las tendencias objetivas en materia de delito, las distintas
formas de medir la violencia en las escuelas y cómo diferían de años
anteriores (mediciones que son, a su vez, productos del gobierno a
través del delito). En su exposición se pronunció en contra tanto de
las críticas contra la política escolar provenientes del campo progre-
sista, que pensaba que el delito escolar no era más que una farsa para
justificar una "gestióñ represiva de un programa educativo fallido;
como de la visión conservadora, según la cual la violencia escolar
demostraba o bien que los efectos del proceso de educación secular
progresista eran nocivos, o bien que las escuelas públicas eran tan
" En E.U.A., los decanos de estudiantes (deans of students) son responsables
del rendimiento académico de los alumnos secundarios, promueven la asistencia a
clase y se ocupan de la seguridad escolar y la prevención de hechos de violencia en
el predio de la escuela. [T.I
ESCUELAS SEGURAS / 293
caóticas que no se las podía salvar. Para la experiencia de los alum-
nos y el personal era más importante la posibilidad muy real de que
en los conflictos que se desataban dentro de la escuela aparecieran
armas. De las 41 escuelas con mayores problemas de violencia en el
sistema, varias de ellas dentro del programa de ayuda escolar a cargo
de Devine, el autor registró un total de 129 «incidentes con armas de
fuego» en un año (pág. 23).6 Con una media de tres incidentes con
armas de fuego por año en cada una de las escuelas, es razonable
pensar que por cada alumno, profesor y miembro del personal en
una institución dada, la posibilidad de protagonizar un episodio de
violencia armada debía tomarse en cuenta como parte del desarrollo
de la vida diaria.
Un resultado de la generalización de la violencia y la importancia
de actuar en consecuencia es el retiro de los docentes de las tareas de
control disciplinario, que están quedando en manos de personal de
seguridad especializado." Los pasillos, ámbito donde se llevan a cabo
las conductas sociales más significativas en la escuela secundaria, son
dominio exclusivo del personal de seguridad. Las aulas siguen siendo
el sanctasanctórum de los profesores,pero cuando surge un proble-
ma de conducta, se llama al personal de seguridad para que inter-
venga en las aulas. De hecho, Devine (1996, pág. 27) señala que los
guardias de seguridad se han convertido en importantes referentes de
orientación normativa para los alumnos. Pese a las dimensiones del
aparato de tecnoseguridad (vigilancia, detectores de metal, análisis
de drogas y registros en los casilleros de los estudiantes), no deja de
sorprender todo 10 que semejante aparato pasa por alto y la frecuen-
cia con la que no funciona. No se trata de un sistema diseñado para
descubrir cada una de las transgresiones que se cometen: a las que no
alcanzan un nivel de peligrosidad determinado, se las pasa por alto.
«Se ha abandonado la atención meticulosa al detalle por una deci-
sión consciente de no ver el mal comportamiento e incluso el delito
liso y llano.» 8
Un nodo central de las escuelas de los barrios urbanos de bajos
recursos actuales (que compite con el aula y el patio como espacios
de educación y de conformación de la identidad individual) son los
espacios destinados al cumplimiento de sanciones dentro de la escue-
la, que los informantes en el estudio de escuelas de Chicago realizado
por Ann Ferguson (2000) llamaban «la sala de castigos».
 ESCUELAS SEGURAS / 295
294 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO 1~¡

i:
En la sala de castigos, para los jóvenes afroamericanos las identi-
dades y reputaciones escolares se constituyen, negocian, cuestionan y
El delito, en especial la violencia armada, afecta a una enorme va-
riedad de escuelas secundarias en EDA. En el curso académico 1996- í
confirman en un proceso de categorización, premios y castigos, humilla-
ción y exclusión. Los muchachos y muchachas que pasan por el sistema
quedan marcados y categorizados cada vez que se enfrentan a leyes esta-
duales, reglas escolares, pruebas y exámenes, reparaciones psicológicas,
1997, por ejemplo, un 10 por ciento de las escuelas públicas de todo
el país denunciaron al menos un delito violento grave (Riley y Reno,
1998, pág. 11). Según un estudio reciente, «casi todas las escuelas
públicas de EUA están empleando diversos programas de preven-
I!
,!
comités de evaluación, penalidades y sanciones, premios y elogios. Las ción de delito y prácticas disciplinarias» (NlJ, 2004, pág. ii). Si el
identidades que son valiosas, esforzadas, desviadas o peligrosas son pre-
problema de un 10 por ciento se vuelve un paradigma para todos, es
sentadas, supuestas o rechazadas (págs. 40-41).
una señal de que el delito se ha apoderado de la imaginación política
Para muchos, tales sanciones de cumplimiento en la escuela son contemporánea. La mayor parte de los delitos violentos se concentra
medidas necesarias para mantener un clima favorable para la edu- en comunidades identificables en términos sociológicos, sobre todo
cación en el aula y una alternativa mejor que las suspensiones, pero barrios urbanos de minorías étnicas con altas tasas de desempleo y
producen un efecto similar a lo que los criminólogos denominan pobreza. Por consiguiente; de cada 1.000 docentes, casi 40 fueron
«prisionización. (Clemmer, 1940), una potente fuerza normativa víctimas de delitos (no fatales) en escuelas urbanas durante el pe-
proveniente de la cultura de grupo que socava los objetivos de la riodo 1996-1997, en contraste con 20 en escuelas suburbanas y 22
institución. en escuelas rurales. La presentación del peligro como un problema
En el nivel de los sistemas escolares considerados en su totali- nacional que acecha a las escuelas en todas partes es en esencia un
dad, muchas de esas escuelas de barrios urbanos carenciados se acto político que tiene consecuencias para las escuelas en términos
han convertido en versiones a gran escala de las salas de castigo, ambientales, físicos, pedagógicos y de gobernanza.
identificadas por alumnos y padres como lugares dominados por el Como sucedió cuando se implementó la reforma de las escuelas en
desorden yel riesgo. Una consecuencia del sistema de escuelas se- torno a la igualdad racial, el Gobierno federal desempeña un papel
cundarias de Nueva York, organizado según una escala jerárquica central en la transformación del delito en un problema nacional para
que se basa, en gran medida, en el mérito de los estudiantes, es que las escuelas, y de la prevención del delito en una agenda nacional
para los alumnos que viven en los sectores más pobres de la ciudad, para la reforma escolar, mediante la creación de incentivos Y sancio-
la única manera de evitar la escuela del barrio es a través de un in- nes para su difusión en los sistemas estaduales y locales. David Kirp
greso competitivo a uno de los prestigiosos programas magnet ':.de (1982) sostiene que la implementación de la desegregación creó un
la ciudad (Devine, 1996). El delito cumple una función motivadora significado operativo estándar de la igualdad:
central en tal dinámica. Se exhorta a los alumnos a competir para
Las políticas implementadas aspiran a la uniformidad. Se proponen
ingresar a las escuelas de elite con requisitos de admisión especiales, políticas para todo el país como si el significado de la igualdad no varia-
o incluso a las escuelas-magnet-con una orientación académica-es- ra de un lugar a otro, y en términos de metas fijas, como si existiera un
pecial, no sólo por lo que puede significar para el futuro académico estado meta ideal. Se ofrecen soluciones tales como el transporte escolar
y profesional de los estudiantes, sino sobre todo para evitar el caos generalizado, los cupones, las escuelas magnet o los distritos de alcan-
y la violencia de las grandes escuelas de barrio que son el depósito ce metropolitano sin prestar atención al contexto; cada una de ellas se
de los rezagados. plantea como si fuera una panacea para todos los males del racismo
(pág. xx).

':. Los programas magnet permiten que los estudiantes inscritos centren sus Tanto en la de segregación como en la guerra contra el delito, la
estudios alrededor de un eje particular y, de ese modo, tengan la oportunidad de
justicia y la legislación han desempeñado un papel importante en
explotar sus intereses, talentos o habilidades individuales. [T)
 296 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la construcción de un problema nacional con soluciones nacionales
para conseguir que las escuelas funcionen. Para la igualdad racial, el
año clave fue 1965, cuando gracias a la Elementary and Secondary
School Education Act se destinaron miles de millones de dólares de
fondos federales a escuelas pobres a condición de que cumplieran
con las normas de desegregación.? Para las escuelas seguras, la legis-
lación fundamental fue la Safe Schools Act [Ley sobre la seguridad
en las escuelas] de 1994.
La nacionalización del problema: la ley Safe Schools Act de
1994
Aunque las batallas para eliminar la inequidad racial en las escue-
las en la década de 1960 contribuyeron a forjar un primer vínculo
entre las escuelas y la violencia, para fines de la década de 1970
ya casi habían desaparecido junto con el conflicto por los planes de
desegregación que las habían generado. Cuando las escuelas reapa-
recieron en la agenda nacional con el informe de la Fundación Car-
negie A Nation at Risk, de 1983, la preocupación dominante no era
la inequidad racial o el delito, sino el fracaso académico, sobre todo
la baja en los resultados de las evaluaciones de los estudiantes esta-
dounidenses de todos los niveles. Todavía en 1990, cuando el presi-
dente Bush convocó a los 50 gobernadores a un congreso nacional
para formular la agenda educativa nacional (en el que el entonces
gobernador de Arkansas, Bill Clinton, tuvo un papel central), la
preocupación por el delito aparecía en apenas una de las seis metas
que se debían alcanzar para el año 2000:
1. Al empezar su escolaridad, todos los niños de EUA deben estar
en condiciones de aprender.
2. El índice de graduados de la escuela secundaria debe aumentar
a por lo menos el 90 por ciento.
3. Al completar cuarto, octavo y decimosegundo grado, los alum-
nos estadounidenses deben haber demostrado que poseen la
'ii
competencia necesaria en asignaturas fundamentales, como
QJ
inglés, matemáticas, ciencia, historia y geografía; y todas las
escuelas del país se ocuparán de que todos los alumnos apren-
ESCUELAS SEGURAS / 297
dan a razonar de manera correcta y prepararlos así para ser
ciudadanos responsables, seguir una educación superior e in-
corporarse al empleo productivo en la economía moderna.
4. Los estudiantes de EUA ocuparán los primeros lugares en ma-
teria de logros científicos y matemáticos.
5. Todo estadounidense adulto sabrá leer y escribir y poseerá los
conocimientos y habilidades necesarios para competir en una
economía global y ejercer los derechos y responsabilidades de
ser ciudadano.
6. Todas las escuelas de EUA serán espacios libres de drogas y
violencia y ofrecerán un ambiente disciplinado favorable al
aprendizaje. (Gronlund, 1993).
El último punto plantea una complej a ecuación entre tres elemen-
tos (drogas, violencia y falta de disciplina) que sirve para explicar
por qué la sexta meta, más que cualquiera de las otras cinco, fue la
que guió la reestructuración de las escuelas. La fórmula resultó pro-
ductiva por varios motivos. En primer lugar, al poner el énfasis en
la violencia, el sexto objetivo era el único que se orientaba hacia las
poblaciones escolares minoritarias, en su mayoría de bajos recursos,
de los barrios donde la violencia armada entre jóvenes era un riesgo
real que amenazaba con extenderse a las escuelas. Mientras tanto,
la justicia racial (que en una época constituía el modelo dominante
de modernización educativa) había desaparecido por completo de
la declaración de 1990. En segundo lugar, al establecer una relación
entre las drogas y la violencia, incorpora al problema una franja
mucho mayor de escuelas norteamericanas. La violencia aqueja de
verdad a un porcentaje menor de escuelas que se concentran en zo-
nas de pobreza extrema. Pero las drogas pueden venderse y consu-
.mirse.tanto entre.los alumnos secundarios de escuelas suburbanas
como entre los de barrios urbanos carenciados. En tercer lugar, al
vincular ambos factores con la falta de disciplina entre los alumnos,
la ecuación hace del control del delito un vehículo para mejorar el
desempeño educativo de las escuelas. Se creía que las escuelas do-
" minadas por un cultura tolerante con las drogas y marcada por la
"
'ii
1;', ¡¡, violencia eran una explicación causal de la caída en el rendimiento
Q
educativo de los estudiantes de E.U.A. Sin embargo, en 1990, el
triángulo violencia-drogas-disciplina constituía sólo uno de los seis
 298 / GOBERNARA TRAVÉS DEL DELITO
puntos destacados por los mandatarios máximos del país. En ese
contexto, no es difícil entender cómo fue que la escalada en la tasa
de homicidios cometidos por menores que se inició a fines de la
década de 1980 se transformó en un problema político central en
la década de 1990. Si bien gran parte de la atención se centraba en
si la justicia juvenil podía responder de manera adecuada a seme-
jante grado de violencia letal, la edad de los autores y las víctimas
ponía a las escuelas en e! centro del escenario. En el nivel político,
a mediados de la década de 1990 se impuso un amplio consenso en
torno a que la violencia escolar era un problema primordial para
la educación estadounidense al que había que enfrentar con más
seguridad y más tecnología. No hubo mucha confusión respecto de
dónde provenían las ideas y métodos para la reestructuración de las
escuelas en E.U.A. Hacía un par de décadas que la policía circulaba
en las escuelas en cumplimiento de funciones de servicio. Ahora iba
a transformarse en una fuerza moralizante. John Devine (1996) cita
el informe para «repensar» la seguridad escolar en Nueva York que
promovía la adopción generalizada del enfoque de los departamen-
tos de policía progresistas:
Recomendamos que en muchos aspectos, mayores y menores, la
División [de seguridad escolar del Board of Education] se guíe por las
prácticas de otros organismos de seguridad pública, y luego adapte tales
prácticas y políticas al entorno específico de la escuela (pág. 204).
La creación de un modelo nacional de gobernanza de! delito para
las escuelas avanzó con rapidez después de que e! Congreso promul-
gó la Ley para la seguridad en las escuelas en 1994, como parte de
una legislación sobre el delito más amplia que se inició con el fracaso
del plan de reforma sanitaria de Clinton y culminó con las elecciones
10
de 1994. Siguiendo el precedente dda Ley deseguridad urbana de
1968 (nótese el paralelo entre ambas normas en la alusión a la segu-
ridad -en un caso de las calles, en otro de las escuelas- en el nombre
de las leyes, lo que de manera implícita define a esos espacios como
peligrosos), el Congreso dispuso de importantes partidas para el pro-
grama. La condición que debían cumplir los estados y los distritos
escolares locales para acceder a los fondos era adoptar técnicas de
conocimiento y poder calculadas para centrar la atención y los recur-
ESCUELAS SEGURAS/299
sos de gobernanza en el delito en las escuelas y asegurarse, al mismo
tiempo, una respuesta más rápida y punitiva para combatido.
La estrategia de nacionalizar la respuesta al delito ha tenido re-
sultados extraordinarios. Según una encuesta, más del 90 por ciento
de las escuelas ha implementado políticas de tolerancia cero para la
tenencia de armas. Más del 80 por ciento ha reformado los códigos
disciplinarios para hacerlos más punitivos. En casi un 75 por ciento
se han declarado zonas «libres de drogas»; en un 66 por ciento, zo-
nas «libres de armas». Más de la mitad ha adoptado la práctica de
registrar los casilleros de los alumnos (Sheley, 2000, pág. 39). En las
últimas dos décadas se ha creado un mercado nacional que brinda
experticia e ideas para programas. Ofrece a los administradores de
las escuelas estrategias para recaudar fondos, establecer intervencio-
nes de éxito asegurado (por lo menos en sus propios términos, de-
finidos con meticulosidad) y crear un flujo de información entre las
escuelas y e! Gobierno, y entre el Gobierno y la ciudadanía, sobre el
delito en las escuelas y cómo se lo a borda.
Un análisis detenido de partes de la Ley para la seguridad en las
escuelas y las políticas federales y estaduales subsiguientes permite
identificar los principales mecanismos que sirven para hacer del deli-
to un problema central de la gobernanza de las escuelas.
La visibilización del delito
La Ley para la seguridad en las escuelas es mucho más que una
simple asignación de recursos a un problema local; requiere de la
implementación de cambios en la forma en que circulan los cono-
cimientos y se toman las decisiones dentro de las escuelas. Aunque
muchas de esa-s~medida-s-ref}eianlo mejor y lo más selecto de! pensa-
miento sobre las políticas públicas en materia de delito y poblacio-
nes delictivas juveniles desde el campo de las ciencias sociales, tam-
bién representan el triunfo del delito sobre otras agendas elaboradas
para repensar las escuelas. Es probable que la creación de nuevas
vías de conocimiento para circular dentro de la escuela, y de nuevas
racionalidades para la toma de decisiones, impidan que las escuelas
puedan salir de la dinámica del delito y la seguridad durante un
largo tiempo.
300 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Para poder optar a recibir los fondos federales dispuestos por la
Ley para la seguridad en las escuelas, antes las escuelas tienen que
demostrar que tienen un «problema serio de delito, violencia y disci-
plina estudiantil» (Eckland, 1999, pág. 312). Para ello la institución
debe instaurar sus propios sistemas de recolección de datos sobre la
incidencia del delito en la institución y evaluar qué tipo de incidentes
incluir, ejercicio para el que los directivos de las escuelas tienen todo
tipo de incentivos para que resulte lo más amplio posible.
La ley crea una serie de circuitos de información sobre el delito
en las escuelas que garantiza que pase lo que pase, los funcionarios,
docentes y padres de la escuela sabrán cuando se cometa un hecho
delictivo. De este modo se garantiza que un aspecto del que casi to-
dos los interesados en la escuela tendrá conocimiento, junto con los
omnipresentes resultados de los tests, va a ser la información (que,
es de esperar, será abundante) sobre la situación del delito en la ins-
titución. Los padres que quieran asegurarse de que están cumpliendo
con sus deberes para con sus hijos también podrán solicitar dicha
información. Los funcionarios de la educación pública secundaria
que buscan mediciones para evaluar a los directivos podrán solicitar
dicha información. Aunque parece inocuo, la creación de circuitos
de información asegura la prioridad del delito en contextos donde
se buscan maneras de diferenciar entre alternativas posibles (emplea-
dos, escuelas, complejos habitacionales, etc.).
La búsqueda de apoyo en la comunidad
La Ley para la seguridad en las escuelas también deja en claro que
las escuelas deben generar el apoyo de las comunidades para sus pro-
.gramas.de.seguridad, Por ejemplo, los criterios de selección que rigen
el financiamiento favorecen de manera explícita la repetición de asig-
naciones a las escuelas que logran los mayores niveles de participa-
ción de padres y vecinos de la comunidad en proyectos y actividades
que se centren en el delito y la seguridad en las escuelas realizados
con la financiación asignada. En el otro extremo del proceso, las es-
cuelas que reciben fondos deben organizar campañas intensas para
crear conciencia en la ciudadanía tanto sobre el problema del delito
como sobre los progresos realizados para su resolución. Ambas con-
ESCUELAS SEGURAS / 301
diciones constituyen un esfuerzo encomiable por garantizar que los
fondos federales lleguen a programas que reciben como mínimo la
aprobación tácita de la ciudadanía a través de la participación. El
resultado es la construcción (en el seno de los distritos escolares loca-
les, una de las instituciones más antiguas de la democracia norteame-
ricana) de estructuras perdurables de intervención, producción de
conocimiento y formación de consenso, todas ellas diseñadas como
respuesta al delito.
El endurecimiento de la disciplina escolar
Uno de los principales objetivos de la ley de 1994 eran los apa-
ratos disciplinarios existentes dentro de las escuelas. La generación
anterior insistía que las escuelas, sin normalizar la desviación, prote-
gían a los jóvenes de la criminalización y la exclusión. A principios
de la década de 1990, la mayoría de las escuelas mantenían la ac-
titud de protección hacia los alumnos: se evitaban sanciones como
la suspensión o la expulsión, que podrían significar una auténtica
desventaja para las perspectivas educativas de un alumno, y, en ge-
neral, se distinguía entre la disciplina en la escuela y la que imponía
la policía o la justicia penal. En ese momento, sin embargo, tales
políticas se volvieron el blanco de una crítica que desde entonces se
ha convertido en el principal argumento del gobierno a través del
delito en numerosas instituciones. En la percepción general, los siste-
mas disciplinarios informales y con un alto grado de discrecionalidad
denigran a las víctimas, no sirven para corregir a los delincuentes y
traicionan el interés público de frenar el delito antes de que se vuelva
un peligro para la comunidad.
La crítica se encuentra-implícita en los requisitos para acceder al
financiamiento de programas en el marco de la Ley para la seguridad
en las escuelas. Para conseguir la asignación de fondos federales, el
distrito escolar debe contar con un reglamento escrito que consigne
con claridad: a) cuáles son los procedimientos internos, b) bajo qué
condiciones claras se imponen las expulsiones, y e) de qué modo se
establece una cooperación estrecha con la policía y las agencias de
la justicia penal. El requisito de formalización de las políticas en
materia de disciplina es un paso fundamental para intensificar el

302 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
flujo de información entre las escuelas sobre aquellas violaciones
disciplinarias que, bajo la nueva ley, constituyen cuasidelitos. En su
versión más dura, se deben denunciar las violaciones que constitu-
yen actos de delincuencia juvenil según el código legal en vigencia.
En su versión más moderada, la acumulación de estadísticas sobre
incidentes violatorios se convertirá en la materia prima para estu-
dios de evaluación que la ley ordena como consecuencia de la ob-
tención de fondos.
La nacionalización de la experticia en materia de deLitos en las
escueLas
La escuela también debe elaborar una estrategia propia para com-
batir el delito. En la práctica, esto significa optar por una de las cada
vez más numerosas tecnologías y formas de experticia «acreditadas»
a escala nacional. La escuela debe presentar un plan de adopción de
algunos de esos recursos y un detalle de los objetivos específicos que
la escuela espera alcanzar con ellos. Tales objetivos resultan centrales
en la etapa de auditoría del proceso de asignación de fondos federa-
les. La continuidad de la financiación depende de la demostración
de que ha habido progresos mensurables en la implementación de
un plan (no es necesario que se trate de un descenso genuino en los
índices de delito). Las escuelas que reciben fondos federales deben
implementar planes globales de seguridad que se propongan la re-
ducción a largo plazo de la violencia y los problemas de disciplina. Se
alienta, aunque no se exige, la elaboración de planes de emergencia
detallados para actuar en situaciones de crisis, tales como los inci-
dentes con armas de fuego que dieron origen a la ley. La ley también
prevé la asignación de fondos a ciertas actividades que cuentan con
una aprobación previa, como la gran variedad de programas con
denominaciones especiales que tienen por misión reforzar el vínculo
entre el delito y las escuelas mediante la descripción de actividades
de rutina en las escuelas (por ejemplo, trasladarse a la escuela o estar
en ella) como acciones que se desenvuelven en «zonas seguras» o en
«zonas libres de drogas» o «de armas». Por ejemplo, la sección 5965
de la Ley brinda un listado de usos apropiados de los fondos:
ESCUELAS SEGURAS / 3 O 3
Una agencia educativa local puede usar los fondos disponibles para
una o más de las siguientes actividades. [...]
(11) Financiar «corredores o zonas de paso seguros» L ..] mediante
medidas tales como las «zonas escolares libres de drogas y armas».
(12) Programas de asistencia psicológica para víctimas y testigos de
hechos de violencia escolar.
(13) Adquirir e instalar detectores metálicos y contratar personal de
seguridad."
Los estados han reaccionado de maneras muy diversas. Muchos
promulgaron sus propias versiones de la Ley para la seguridad en las
escuelas a fin de crear todas las autoridades que fueran necesarias en
un distrito escolar para tener derecho a los fondos federales .12 Como
en la versión federal, las leyes estaduales son una declaración de la
adhesión del estado al postulado de que la violencia escolar es el
problema más importante al que se enfrenta la educación estadouni-
dense y que la intensificación de la seguridad es la única respuesta
posible. Por lo general, las leyes instruyen a los distritos escolares
para que emprendan tareas de recolección de datos y de reforma ad-
ministrativa necesarias para cumplir con los requisitos del Gobierno
federal. Algunas normas adoptan políticas de tolerancia cero para
todo el territorio del estado; otras permiten que los distritos lo hagan
o que definan el grado de gravedad que debe tener un incidente para
ser sancionado con la expulsión del autor. Con el miedo al delito
como lógica común, todas las leyes ajustan la red de control en torno
a los movimientos de los alumnos al entrar o salir de las escuelas.
Los cambios ordenados por la Ley para la seguridad en las escue-
las implican la creación de nuevas vías de conocimiento y poder que
alteran los fundamentos mismos de la comunidad escolar. Es pro-
bable que tales vías modifiquen la experiencia educativa y el estatus
de los alumnos, docentes y administradores eIl-fQfmas que seguirán-
vigentes aun cuando la coyuntura particular que les dio origen haya
desaparecido.
El hecho de otorgar semejante importancia a la definición de un
acto como de delito escolar o de seguridad incide en los incentivos de
casi todos. Los directivos de escuela que esperan atraer fondos fede-
rales y estaduales sustanciales verán que la consigna del delito resulta
más productiva que ninguna otra. Es cierto que para muchas escue-
las, tales incentivos tienen su contracara, y es que se las asociará más
 304 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
aún con el delito. Los directivos están obligados a llevar estadísticas
sobre incidentes delictivos cometidos en la escuela, que en última
instancia serán la forma de rendir cuentas por los fondos recibidos.
Para sobrevivir, los directivos deben registar con minuciosidad de
dónde provienen esas cifras dentro de los espacios que controlan,
para lo cual se ven forzados a usar sus potestades a fin de adaptar
las actividades de enseñanza y aprendizaje de modo tal que se ajus-
ten mejor a los resultados deseables. Los profesores y otras personas
responsables por los alumnos deberán atenerse a las nuevas órdenes
y acostumbrarse a que ya no gozan de la misma capacidad de cam-
biar el trabajo de otros. También se darán cuenta de que uno de los
pocos «botones» que pueden presionar para generar la atención de
los directivos y obtener recursos es el que lleva la leyenda «delito».
Los padres o alumnos que deseen que se haga algo verán que lo que
más les conviene es definir a sus hijos o definirse a sí mismos como
víctimas, y a los demás como autores de delitos o de violaciones a la
disciplina. Por ello no sorprende que una encuesta reciente llevada
a cabo en escuelas públicas de todo el país hallara que la evaluación
de la capacidad de liderazgo de un director por parte de los miem-
bros del personal docente estuviera «relacionada con un alto nivel de
actividad preventiva» (léase un programa de estudios centrado en el
delito, medidas de seguridad o tareas de recolección de datos sobre
el delito, entre otros) (NI], 2004, pág. 5).
Una dimensión importante es la eliminación de las barreras entre
la justicia juvenil y los sistemas escolares. Durante la última década,
en la medida en que la delincuencia juvenil en general ha recibido
mayor atención en el ámbito legislativo, los estados han sancionado
leyes que otorgan a los funcionarios de la justicia penal un mayor
acceso a la información vinculada con las escuelas y sus sistemas
administrativos. Sin-embargo, antes de la sanción de la Ley para la
seguridad en las escuelas, las escuelas no tenían muchos incentivos
para colaborar. Hoy en día la cooperación es un aspecto integral de
la reconfiguración de las escuelas en torno al delito. Los oficiales pro-
batorios de la justicia juvenil y la policía pasan a ser socios valiosos
en la formación del tipo de alianzas estratégicas que cuentan con la
venia de las directivas para el otorgamiento de fondos federales."
La reducción de las expectativas de privacidad garantizadas a los
alumnos de nivel primario y secundario por la Corte Suprema de
ESCUELAS SEGURAS I 305
EUA significa que los agentes de las fuerzas públicas de seguridad se
sentirán incentivados para hacer de la escuela un espacio privilegiado
para ir a la caza de sospechosos."
Pedagogía penal
En el contexto de la Ley para la seguridad en las escuelas y las pre-
siones políticas más generales que se cristalizan en la ley, las escuelas
adoptaron diversas innovaciones tomadas de manera directa de la jus-
ticia penal. Ya hemos mencionado la presencia de agentes de seguridad
profesionales, los equipos avanzados de detección (como los detecto-
res de metales y las máquinas de rayos X), y la práctica habitual de
registrar, confiscar e interrogar a los alumnos. Dichas técnicas se con-
centran en las escuelas situadas en zonas con altos índices delictivos,
pero algunos elementos han llegado a escuelas que prestan servicios a
sectores demográficos con una exposición mucho menor a la violencia.
El aumento de la vigilancia de los alumnos es tal vez la respuesta
más natural ante la creciente presión para gobernar el delito en las
escuelas. Más impactante y más indicativa del pasaje del gobierno
del delito al gobierno a través del delito es la adopción de prácticas
que evocan aspectos penales de la justicia penal. Tres de los más ha-
bituales son los uniformes, la tolerancia cero y el cumplimiento de
sanciones dentro de la escuela.
El uso de uniformes
Una técnica que el Gobierno federal viene promoviendo desde la
década de 1990 es la adopción de uniformes escolares. A fines de la dé-
cada de 1990, un cuatro por ciento de todas las escuelas públicas
contaba con una política de uniformes (Riley y Reno, 1998). Si bien
se suele argumentar a su favor que contribuye a crear un sentido de
comunidad en las escuelas y evita que los padres se vean sometidos a
la demanda de prendas de diseño de precios elevados, en la enorme
mayoría de los casos los uniformes se adoptaron como una medida
contra el delito. Un manual sobre uniformes del Departamento de
Educación enumera sus beneficios potenciales:
306/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
• reducir los hechos de violencia y los robos entre alumnos (a
veces, con situaciones de riesgo para la vida) vinculados con el
uso de prendas de diseño o calzado deportivo costoso;
• ayudar a evitar que los integrantes de pandillas lleven los colo-
res y las insignias de la pandilla dentro de la escuela;
• inculcar la disciplina en los estudiantes;
• ayudar a padres y alumnos a resistir ante la presión grupal;
• ayudar a los alumnos a concentrarse en sus tareas escolares;
• ayudar a los funcionarios de las escuelas a reconocer a los in-
trusos que ingresan ala escuela."
A diferencia de la vigilancia que, por más intensa que sea,
traza una línea entre la seguridad y las actividades normales de
los sujetos, que pueden llegar a sufrir algunas ineficiencias a raíz
de la seguridad, los uniformes dotan a los sujetos (en este caso,
a los estudiantes y los padres) de una identidad clara en cuanto
sujetos gobernados. La intención no es sólo actuar sobre esos su-
jetos (los uniformes, por ejemplo, facilitan la tarea de distinguir
entre estudiantes y no estudiantes), sino que además, alientan a
los sujetos a gobernarse a sí mismos y a otros siguiendo ciertas
vías preferenciales.
Tolerancia cero
Ninguna parte del régimen actual en materia de delito y seguridad
en las escuelas ha concitado mayor atención y polémica que el requi-
sito de que ante ciertas conductas (por lo general, llevar un arma a
la escuela, pero también faltas disciplinarias vinculadas con drogas
o hechos de violencia), la respuesta de la institución-debe serespe-, __
cífica y concreta, cualidades que se suelen resumir como tolerancia
cero. La Ley para la seguridad en las escuelas promueve de manera
explícita la aplicación de la tolerancia cero por parte de los distritos
escolares en sus procedimientos disciplinarios, con al menos dos im-
plicancias. La primera es que los docentes y los administradores ya
no podrán pasar por alto actos que tengan carácter delictivo o que
seancaracterizables en esos términos. La segunda es que la respuesta
de los funcionarios escolares ante conductas visibles como las seña-
ESCUELAS SEGURAS / 307
ladas debe ser purutrva. El ejemplo paradigmático es la expulsión
como sanción por llevar armas a la escuela.
Como tales medidas, por su propia naturaleza, tienden a afectar
a los jóvenes de clase media (que, tradicionalmente, no reciben cas-
tigo por las faltas de conducta que cometen), de toda la constelación
de normas vinculadas con el delito son las únicas que generaron un
grado de resistencia significativo. Hay páginas web enteras dedica-
das a criticar la tolerancia cero del nuevo régimen en virtud de la
injusticia implícita en sus fundamentos y en sus consecuencias. Se
la considera injusta porque produce un recorte importante de dere-
chos (el del estudiante a seguir asistiendo a la escuela de su elección)
incluso cuando está claro que no se está actuando en respuesta al
principal objetivo de las reglas (eliminar amenazas de violencia au-
ténticas), por ejemplo, cuando los alumnos llevan a la escuela armas
que no representan una amenaza para los demás sin intención de
cometer actos de violencia y en condiciones donde es improbable que
se produzcan. Las minorías, en especial los estudiantes afroarnerica-
nos varones, son expulsadas en cantidades desproporcionadas como
consecuencia de tales políticas. 16
El derecho a asistir a la escuela en un ambiente seguro se transfor-
mó en un conjunto de expectativas por parte de los administradores
de que se produzca un juego con suma cero entre los agresores, que
son delincuentes o potenciales delincuentes, y sus víctimas, un grupo
cambiante constituido por todos aquellos que todavía no han que-
dado estigmatizados como delincuentes. Lo único que pueden hacer
los directivos para mejorar las vidas de las víctimas es someter a los
delincuentes o bien a un riesgo mayor de ser expulsado a las calles,
o bien a tener que asistir a escuelas llenas de alumnos expulsados, el
equivalente a las cárceles de máxima seguridad en el sistema educa-
tivo. Como reconoció un directivo de escuela en una entrevista con
William Finnegan, de ese modo se liberan gran parte de las presiones
que acompañan al ejercicio del poder:
«Ya no sufrimos el síndrome de los "pobres chicos"», me apuntó.
«Ahora les decimos lo que esperamos de ellos, y eliminamos a aquellos
que nos traen problemas. Es un desplazamiento de la carga de la ansie-
dad, desde los administradores hacia los chicos» (1999, pág. 223).
""
 308 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Las sanciones de cumplimiento dentro de la escuela
El nuevo énfasis en las reglas disciplinarias y su imposición ha ge-
nerado una presión inevitable para que seapliquen nuevassanciones.
A mitad de camino entre el mero castigo y la suspensión o expulsión
de los alumnos, un recurso cada vez más empleado es el de enviar a
los alumnos con mal comportamiento a unas salas especiales dentro
de la escuela donde se los aísla del resto de la población de la escue-
la con diversos grados de rigor, en compañía de otros malhechores.
Ann Ferguson describe un continuo de diferentes espacios penales
en la escuela primaria de Chicago que observó. El primero, al que
llama «sala de castigo», estaba destinado, en apariencia, a quienes
violaban las reglas por primera vez o cometían infracciones menores:'
La sala de castigo consiste en una pequeña antecámara rectangular
con una puerta que conduce a una oficina diminuta. En la habitación
externa hay una mesa baja con sillas para niños a su alrededor. La pared
opuesta está cubierta de estantes con los coloridos uniformes y galas de
los niños que actúan como guardias de tráfico antes y después de clase.
[...] La sala de castigo es la primera escala del aparato disciplinario de la
escuela. Como la sala de audiencias en los tribunales, es el lugar donde se
relatan los hechos, se determina la verdad y se emite un juicio. Los niños
más beneficiados en el proceso condenatorio deben permanecer en la ha-
bitación externa, donde como penalidad se los obliga a copiar las reglas
de la escuela o un texto una cierta cantidad de veces. A veces también
pierden su momento de esparcimiento y tienen que quedarse sentados en
el banco durante el recreo (2000, pág. 34).
Los niños que cometían violaciones más graves eran enviados a
una sala mucho más apartada de los lugares de circulación habitua-
les de la escuela, una sala a la que los niños en el estudio de Ferguson
llamaban «la cárcel». Se encontraba oculta en un muro externo del
edificio de la escuela. Calurosa y con poco espacio, daba al patio
donde los niños jugaban durante el recreo. A diferencia de la sala
de castigo, donde estaba permitido que los niños conversaran entre
sí, el régimen de la cárcel imponía el silencio y la aparición de tareas
obligatorias como parte del castigo (pág. 37).
Los espacios destinados al cumplimiento de sanciones dentro de
la escuela no se encuentran sólo en las zonas con altas tasas de delito
. .. .-J. ..
ESCUELAS SEGURAS / 309
como la estudiada por Ferguson. Bajo los regímenes disciplinarios
actuales, se volvieron cada vez más comunes en escuelas situadas en
comunidades de todo el espectro social y hasta en escuelas privadas y
religiosas. Como los códigos disciplinarios incorporan nuevas faltas
de conducta que requieren una sanción oficial, pero no justifican la
suspensión o expulsión de quien las comete (penas que resultan con-
traproducentes en la mayoría de los casos, ya que impiden la vigilan-
cia del alumno), las sanciones de cumplimiento dentro de la escuela
se están convirtiendo en el castigo de preferencia para diversas vio-
laciones. Poco tiempo atrás el hijo de un amigo fue enviado a la sala
de sanciones de una importante escuela secundaria de un barrio de
Miami donde asisten alumnos tanto de los sectores más opulentos de
la ciudad como de barrios menos privilegiados. Fue sancionado por
desobedecer y faltarle el respeto a un profesor. En pocas palabras,
las sanciones dentro de la escuela hoy ocupan el espacio que en el
pasado tenía la visita a la oficina del director.
La ampliación de la definición de La desviación
Otra característica del nuevo régimen, sobredeterminado por mu-
chas de sus otras características, es la mayor atención que se presta
a conductas de los alumnos que en el pasado no eran considerados
problemas que requerían de la intervención de la escuela, como las
peleas en el patio o las bravuconadas. Un ejemplo de un programa tal
es el que se presenta en las páginas del informe anual sobre seguridad
escolar elaborado por el Gobierno federal. Se trata del programa de
la McNair Elementary School, una escuela primaria cerca de San
Luis, Missouri, con un 90 por ciento de alumnos blancos de barrios
suburbanos:
La declaración de principios del Fight Free School Program [Progra-
ma de escuelas libres de peleas] es «enseñar a los jóvenes de hoy, los
futuros dirigentes de nuestra nación, destrezas para comportarse de ma-
nera apropiada en sus relaciones interpersonales. El acento está puesto
en ofrecer un entorno escolar mejorado que favorecerá el proceso de
aprendizaje y brindará a nuestros hijos las máximas posibilidades para
destacarse en sus carreras académicas» (Riley y Reno, 1998, pág. 33) .
 ESCUELAS SEGURAS / 311
310 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

Otro modelo presentado en el informe es el de McCormick Middle de un 68 por ciento de los de objetos arrojados y de un 38 por ciento de
las peleas. El personal atribuye los cambios en parte al uso reglamentario
School, una escuela rural con un 80 por ciento de alumnos afroame-
de uniforme. 17
ricanos, seleccionada por su programa contra los actos de acoso en-.
tre alumnos. El programa consistía en la capacitación «intensiva» del
Ruffner, situado en Norfolk, Virginia, ilustra y resume cómo se en-
personal, «y en políticas administrativas para mantener los cambios
trecruzan las tecnologías y estrategias de producción de conocimientos
en las conductas de los alumnos». La escuela también implementaba
tratadas más arriba. Un programa para la implementación de unifor-
«programas de educación del carácter, educación en la resolución de mes escolares se impone mediante una política de tolerancia cero, se-
conflictos y mediación» y promovía la incorporación de los alumnos
gún la cual las violaciones al código son penalizadas con sanciones de
al programa «Students Against Bullying» [«Estudiantes en contra del
cumplimiento en la escuela. El campo de la desviación visible creado
acoso»] (Riley y Reno, 1998, pág. 47). ' por la intensificación de la disciplina ya se aplica a la evaluación del
éxito de ciertas reformas. Si bien se pueden cuestionar los fines norma-
tivos del programa por el hecho de que la conexión causal central se
La invasión penal
basa en el juicio del personal, que tiene un interés claro en que el pro-
grama consiga sus objetivos, es evidente la capacidad que tienen los
Cada una de las penalidades que hemos tratado ha fusionado
nuevos procedimientos (reforzada por el software provisto por el De-
propia lógica y continuidad con las tradiciones de la escuela, y de
partamento de Educación) para que las conductas similares a delitos se
ese modo se ha producido una redefinición de lo que es considera-
vuelvan una de las formas más sencillas de controlar las escuelas. Las
do «normal». En el marco de reformas derivadas de la Ley para
cifras garantizan que las violaciones disciplinarias cumplan un papel
seguridad en las escuelas y los demás cambios de carácter ejecutivo, ..
central en la medición de los logros y fracasos de las escuelas, aun si los
legislativo y judicial asociados con el gobierno a través del delito, la~:.
pánicos morales actuales algún día quedan en el olvido.
escuelas pueden albergar muchas de esas tecnologías a la vez, cadaj
una orientada a una variante más o menos clara de la preocupación
común por reducir el riesgo del delito. Veamos, por ejemplo, un pro-
El castigo por el fracaso académico
grama modelo para la implementación de uniformes incluido en
«Manual on School Uniforms» publicado online por el Departarnen-
to de Educación. Para que el sistema de accountability" funcione, tiene que haber con-
secuencias, y en mi opinión una de las consecuencias más importantes
Políticas modelo sobre el uso de uniforme escolar, Norfolk, Virginia va a ser, dentro de un periodo dado, otorgar a las escuelas un tiempo
Tipo: política sobre el uso de uniforme obligatorio en Ruffner Middle- para adaptarse, y a los distritos, un tiempo para probar cosas distintas,
School-c- ',,: si lo que están haciendo no funciona, y así ofrecer a-les-padres distintaL_
Alternativa: ninguna. Los alumnos que asisten a clase sin uniforme> opciones. Si los niños se encuentran atrapados en escuelas donde no se
deben cumplir sanciones en la escuela enseña y no se producen cambios, la consecuencia tiene que ser otra.
[...]
Apoyo para alumnos en situación desfavorable: la escuela proporciona GEORGE W. BUSH, discurso sobre la educación, 23 de enero de 2001
uniformes a los alumnos que no disponen de recursos para comprados
Resultados: a partir del procesamiento de datos con software de! La ley No Child Left Behind Act " [«Que ningún niño quede re-
Departamento de Educación de EUA, Ruffner ha notado mejoras en e! zagado»] representa otra forma de extender el modelo del delito a la
comportamiento de los alumnos. Se ha producido un descenso de un 47.
por ciento de los casos de alumnos que abandonan el aula sin permiso,
" Véase nota en la página 21. [T.]

312 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
educación, pero que da un salto en cuanto a la generalidad del delito
como modelo para gobernar las escuelas. El origen de las propuestas
de Bush y las medidas finales que adoptó el Congreso se remonta a
las teorías de reforma educativa adoptadas a fines de la década de
1980 y principios de la de 1990. Todas ellas tenían un modelo común
donde a) se vinculaba la inversión financiera en las escuelas públicas
con b) una evaluación periódica que medía los logros alcanzados y
c) la accountability en caso de fracaso. Basada en postulados de las
teorías de elección pública más que de la pedagogía, dicha estrategia
de reforma, que adhería a mecanismos del mercado, se proponía de
manera deliberada romper con el patrón por el cual las innovaciones
introducidas por el Gobierno federal acababan por convertirse en un
mero flujo de recursos que una vez creado, nunca se interrumpía, por
temor a la presión de aquellos electores que apoyaban la inversión en
educación. Las evaluaciones y los mecanismos de accountability ga-
rantizaban que las escuelas y demás interesados debían alcanzar sus
objetivos y probar nuevas alternativas para no perder los recursos
que se les habían asignado.
Los críticos de la ley han señalado que el Gobierno de Bush no
consiguió reunir los fondos necesarios para financiar el programa, y
que la norma impone mandatos costosos a los estados sin proporcio-
nades los recursos necesarios para implernentarlos. Pero las evalua-
ciones, después de todo, no significan un gran gasto y cuentan con
la aprobación de la racionalidad científica. En este apartado, planteo
que detrás de la transferencia de fondos hacia la realización de eva-
luaciones hay algo más que consideraciones de orden presupuestario.
La forma en que estaban formuladas las propuestas de Bush cuando
fueron presentadas en los primeros días de su gestión sugiere la in-
fluencia del modelo del delito. Dicho en los términos más sencillos
posibles, podemos decir que la estructura de reforma original de in-
versión / evaluación / consecuencias ha sufrido un desplazamiento en
la reformulación de Bush, y el énfasis inicial en la etapa inversión-
evaluación ha quedado reemplazado por un énfasis en la siguiente
etapa, evaluación-consecuencias.
El presidente Bush, quien durante su mandato como gobernador
"
'i;
de Texas hizo de la sanción su principal modalidad de gobierno (me-
g,
iQ)
diante la imposición de la pena de muerte, la construcción de cárceles
yel endurecimiento de la justicia penal), replantea la necesidad de la
ESCUELAS SEGURAS I 313
reforma educativa en términos que sugieren el modo en que el mo-
delo de gobierno centrado en el delito y el castigo puede contribuir
a reestructurar políticas orientadas a problemas sociales de muy dis-
tinta naturaleza. En su primer discurso importante tras asumir como
presidente, George W. Bush resaltó sus planes de reforma educativa.
El tema de la educación había sido uno de los elementos centrales
de su campaña electoral, que en general le habla resultado muy pro-
ductivo, pues lo presentaba como un estratega de gran habilidad,
pese a ser un gobernador cuya principal carta de presentación era
haber realizado más ejecuciones que ningún otro líder político en
el mundo occidental. El delito, que había ocupado un lugar central
en la campaña que llevó a su padre a la presidencia en 1988, apenas
aparece mencionado por George W. Bush en el 2000. Sin embargo,
en el discurso sobre la educación a principios de 2001, Bush conju-
gó su preocupación por las dificultades de lectura de los niños nor-
teamericanos en edad escolar con un reto de muy distinta naturaleza:
«Debemos enfrentar el flagelo de la violencia escolar, con una media
de tres millones de delitos contra alumnos y docentes cometidos den-
tro de las escuelas públicas cada año. Es inacepta ble que esto suceda
en nuestro país. Necesitamos una verdadera reforma» (Rothstein,
2001). En pocas palabras, la reforma escolar tal vez no marque el [ ,
¡o.
fin del delito como obsesión para el Gobierno, sino un avance del
gobierno a través del delito.
La impactante cifra citada por Bush constituye un artilugio es-
tadístico (por no decir una burda exageración) de una metodología
expansionista y una licencia para generar «conocimientos» sobre
el delito en las escuelas, cuyos orígenes y significado son tan inte-
resantes como su objeto. Los tres millones mencionados por Bush
y otros surgen de la aplicación de una estrategia tradicional de la
gobernanza a través del delito, la de las encuestas de victimización
en el ámbito escolar. Criticadas, en su versión para la población en
general, por incluir un exceso de infracciones menores, en las escue-
las las encuestas de victimización delictiva muestran una tendencia ,
aun mayor a registrar hechos visibles pero triviales. La categoría de 1,
delitos contra la propiedad en la escuela, que es la forma de delito es-
colar más común, registra una gran cantidad de cuadernos robados,
y gran parte de lo que se clasifica como ataques incluye las peleas en
los patios. Menos del 10 por ciento de los incidentes recogidos en la
;
i
 ESCUELAS SEGURAS / 315
t
¡"
314/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO t~

ti
t
encuesta sobre la que se basó Bush correspondía a delitos graves. Se
alentaba a los encuesta dos en forma explícita a denunciar incidentes
«aun si no estaban seguros de que se tratara de un delito» (Rothstein,
2001). La mayoría de los expertos aseguran que, en forma global, las
se desempeñan en escuelas donde el fracaso es una constante deben
ser considerados y tratados como delincuentes, violadores delibera-
dos de sujetos vulnerables, a los que hay que castigar e incapacitar.
. Veamos la declaración del presidente donde planteó su propuesta
,
escuelas se encuentran entre los lugares más seguros para los niños
en edad escolar. La probabilidad de ser víctima de una violación, un
educativa en 2001. En el discurso, Bush presentó el fracaso educativo
y el delito en las escuelas como problemas paralelos. Si bien el discur- I
so no analiza cuál es el vínculo entre ambos, despliega dos poderosas
homicidio, un ataque, o un robo de importancia es mucho mayor en
metáforas características del discurso gubernamental, que yuxtapone
el hogar o en la calle.
y une: «el escándalo del analfabetismo» Y «el flagelo de la violencia
El columnista de educación del New York Times Edward Roths-
escolar». Al recurrir a ambos fenómenos y asociados con las voces
tein, quien tildó a las cifras citadas por Bush de «burda exagera-
«escándalo» y «flagelo», Bush equipara el analfabetismo con la vio-
ción», se mostró desconcertado porque «el presidente Bush utilizó
lencia escolar pero como partes de metáforas bastante distintas. El
la presentación de su programa educativo, centrado en la evaluación
analfabetismo en cuanto «escándalo» en el sentido de revelación so-
y la accountability, para revivir el fantasma de la violencia escolar»
bre una persona que resulta estigmatizante en el plano moral es una
(2001). Pero la hipótesis que guía este capítulo es que no hay nada
metáfora del discurso gubernamental de profunda raigambre en la
de desconcertante en un hecho como el relatado. La pertinencia del
delito para la discusión sobre la reforma escolar no depende de su política de corte progresista (St. Clair, 2004).
Sumado a la persistencia con la que Bilsh enfatizaba la necesidad
importancia real, sino de lo que permite hacer en cuanto lógica para
de mejorar las habilidades lectoras de los niños pertenecientes a mi-
la reestructuración de la gobernanza.
norías, el uso de la metáfora del escándalo del analfabetismo consti-
Las propuestas de reforma originales, en las que se destacaba la
tuye una señal para los moderados, e incluso los progresistas, de que
medición de logros y la. ampliación de las opciones para los con su-
comparte con ellos la indignación por la incapacidad de la educación
m.idores de educación, reflejan la lógica neoliberal (es decir, orienta-
pública para cumplir con la promesa de la igualdad de oportunidades.
da al mercado) que ha dominado la elaboración de políticas en los
La metáfora pinta al sujeto analfabeto como portador de un estigma,
últimos años. Según esta teoría, al crear alternativas para los suje-
pero también como víctima de la conducta inmoral de otros o de la
tos de la educación (y de ese modo, asimilados a consumidores), y
sociedad en su conjunto. La metáfora del delito como flagelo también
permitir que sus elecciones determinen el éxito de ciertas escuelas,
tiene una larga historia y sus implicancias son fáciles de interpretar.
con sus propios agentes internos y sujetos, se puede alcanzar una
Los delincuentes, portadores del flagelo, deben ser aislados de la po-
mejora educativa sin necesidad de que haya una fuerte regulación
blación en general. Se deben implementar procedimientos estrictos
desde el centro. Las opciones de consumo educativo crean incentivos
para definir a esos delincuentes y facilitar su remoción del sistema.
para los directivos de las escuelas, de manera similar al estímulo que
---AI-J3res~Il-tar el programa-comQ-u-na-Jorma de poner fin al escán-
significan los beneficios monetarios o los costos .para-el-comporta-
dalo y eliminar el flagelo, Bush identificó cuatro elementos a los que
miento del mercado. El plan de Bush, en cambio, pone el acento en
calificó de «compromisos»: la evaluación, la responsabilidad en el
las evaluaciones y la promesa de que el fracaso escolar tendrá graves
nivel local, la asistencia y la financiación extraordinaria de las escue-
consecuencias. El modelo de premios queda así reemplazado por uno
las de bajo rendimiento, seguidas de consecuencias «extremas» para
de sanciones (Cooter, 1984). En vez de transformar en consumidores
a sujetos de la educación como los alumnos y los padres, la visión quienes no registran mejoras.
Cada uno de esos elementos está relacionado con la metáfora del
de Bush los representa como «víctimas». En vez de transformar en
delito. Los exámenes de evaluación son una tecnología disciplinaria
emprendedores a agentes de las escuelas como los directores y los do-
clásica que combina el juicio ~onnalizador, la vigilancia experta Y
centes, la propuesta de Bush insinúa que por lo menos aquellos que

3 16 f GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la posibilidad latente del castigo (Foucault, 1977, pág. 184). En el
plan de Bush, la evaluación, elemento penal de larga tradición en el
espacio de la educación, se convierte en un ritual organizador de la
vida escolar que se superpone a cualquier estructura de examen que
se adopte como parte de la instrucción en el aula. Como sugiere el
epígrafe que abre este capítulo, la evaluación no se vincula aquí COn
la necesidad de conocer la verdad interior del individuo. En rigor, la
evaluación apunta a la totalidad, en cuanto medición del rendimien-
to global de la escuela." Por otra parte, el énfasis no está puesto en
un circuito de saber y poder que va desde la evaluación hacia el diag-
nóstico y de ahí al tratamiento, sino que se propone un circuito penal
de juicio, seguido (tras un intervalo razonable) de «consecuencias».
La responsabilidad en el orden local y la asistencia federal res-
ponden, claro está, al mismo modelo de política en materia de delito
elaborado en la Ley de seguridad urbana de 1968 (véase el Capítulo
3). Por último, la amenaza de «.consecuencias extremas», que sugiere
la imposición de sanciones, fue el elemento sobre el que Bush más
insistió en sus pronunciamientos personales sobre la ley.
Conclusiones
Empecé por establecer un contraste entre la actual influencia del
delito en las escuelas y la influencia del proyecto de los derechos
civiles y el objetivo de superar una historia de discriminación racial
por medio de la educación. En ambos casos, un sujeto que no tiene
una relación directa con la educación se ha convertido en un marco
externo para reformar la escuela. En ambos casos, el Gobierno fede-
ral ha destinado a la cuestión parte de los importantes recursos con
los que cuenta y el control que ejerce sobre la atención pública. En
ambos casos, las autoridades locales del ámbito estadual y local han
cambiado su forma de planificar y operar las escuelas para adecuar-
las a los nuevos requisitos.
Pero en el fondo, la analogía no es del todo acertada, y las causas
de ello indican por qué el delito es una metáfora tan potente para
gobernar las escuelas.
En otras épocas, la desigualdad de oportunidades en materia de
educación fue un instrumento de la discriminación y la opresión ra-
ESCUELAS SEGURAS / 317
cial y de la construcción de la solidaridad intrarracial. Durante un
tiempo, en las décadas de 1960 y 1970, el Gobierno federal buscó
revertir los efectos de las acciones pasadas y utilizar las escuelas en
forma activa como un instrumento para promover la igualdad racial
y las solidaridades interraciales. Pero no eran muchos los estadouni-
denses que pensaban que la justicia racial era una parte integral de
la escolaridad. En cambio, para muchos padres la amenaza de la
victimización delictiva de sus hijos es un elemento central de la ex-
periencia de la escolaridad." La educación obligatoria implica, en
última instancia, una renuncia al ejercicio del control de la seguridad
de los hijos durante el horario de clase. Si bien se trata de un hecho
independiente de los objetivos educativos de la escolaridad, no es en
modo alguno secundario.
La resistencia de los padres acabó por quebrar el apoyo federal
al uso de las escuelas para la promoción activa de la igualdad ra-
cial. No obstante, más de un cuarto de siglo más tarde, la mayoría
de los distritos escolares metropolitanos siguen estando marcados
con fuerza por instituciones y enfoques diseñados para promover la
igualdad racial. Aun si decayera el apoyo de los padres para gober-
nar las escuelas a través del deli-to, las estructuras de gobernanza que
subyacen a las tecnologías de conocimiento y de acción sobre estu-
diantes, padres, docentes y administradores pueden tardar décadas
en desaparecer.
Resulta irónico que gran parte de la resistencia a la igualdad racial
en las escuelas se basaba en la creencia de que por culpa de la dese-
gregación los padres se veían obligados a mandar a sus hijos a escue-
las más peligrosas. Pese al rechazo relativo que generaron los excesos
de la tolerancia cero, no es de esperar un resentimiento generalizado
hacia la criminalización de las escuelas, pues liga la gobernanza de
las escuelas al problema-de la inseguridad de los padres en relación
con la situación de sus hijos en la escuela. Los tres millones de delitos
escolares evocados por el presidente Bush son parte de un desfile de
cifras que se renueva de manera permanente gracias a las disposicio-
nes legales existentes. Pero a diferencia de las batallas estadísticas
desencadenadas por las demandas contra la desegregación a lo largo
de los años, las cifras producidas por la gobernanza del delito con-
solidan los motivos de temor de los padres acerca de la seguridad de
sus hijos en las escuelas.

318 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Los edificios de las escuelas públicas del siglo diecinueve solían
parecerse a los de las cárceles y los hospitales psiquiátricos porque
los tres se basaban en una tecnología de poder común destinada a
mejorar el «rendimiento» de los internos (Foucault, 1977). Si las es-
cuelas actuales vuelven a parecerse cada vez más a las prisiones, no es
por una renovación de la confianza en los métodos disciplinarios. De
hecho, las cárceles y las escuelas niegan cada vez con más frecuencia
su capacidad para hacer otra cosa que clasificar y mantener a la po-
blación bajo custodia. Lo que es claro que comparten es el imperati-
vo institucional de que el delito es al mismo tiempo el problema más
importante que deben enfrentar y una realidad cuya «existencia»
(definida por el edicto impuesto por el Gobierno federal que determi-
na la creciente necesidad de recolección de datos) es lo que permite
que tales instituciones se mantengan y se expandan a perpetuidad.
Nótas
1. Se suele destacar el papel de la justicia federal, pero el Congreso par-
ticipó de manera activa en la creación de incentivos para la desegregación
escolar, incentivos que fueron mucho más eficaces que el a menudo engorro-
so proceso de cambio que los tribunales implementaban con «una velocidad
deliberada». Véase Rosenberg, 1991.
2. El hecho de que la noticia se refiera a una comunidad alejada no im-
plica que los padres puedan sentirse más optimistas al respecto. Después de
todo, tampoco los de las otras comunidades se esperaban que algo así podía
llegar a sucederles a sus hijos.
3. Un problema modelo no es necesariamente un problema medio, sino
uno que las personas cuya función es resolver problemas, como los directo-
°
res los docentes, consideran definitorio para poder cumplir sus objetivos
y que, por ocupar un espacio tan importante en los pensamientos y la ima-
gimrció-n-de-los participantes, acaba por influir en otros.
4. Véase Vernonia School District 47J v. Acton,515 US. 646 (1995),
caso en e! que la Corte Suprema ratificó la realización de análisis de drogas
en atletas sin que medie sospecha alguna en una escuela secundaria de los
suburbios. Había habido informes alarmantes sobre e! consumo de drogas
entre los líderes de los estudiantes y la disolución en la disciplina en la es-
cuela.
5. Las huelgas y la descentralización formaban parte de la lucha que si-
ESCUELAS SEGURAS / 319
guió a la obtención de derechos civiles en Nueva York en torno al problema
de la igualdad racial y las escuelas. Véase Podair, 2002.
6. Es'interesante que la cifra surja de datos recogidos por el sindicato de
docentes. .
7. En un artículo periodístico sobre la policía escolar, Ronald Stephens,
del National School Safety Center, describe al «oficial escolar moderno»
como «más parecido a un educador que a un guardia» (citado en M. Wil-
son, 2004).
8. Junto con Malcolm Feeley hemos sostenido que el abandono de la
normalización individualizada en favor de la gestión masiva de poblaciones
de alto riesgo es una característica generalizada de la penalidad contempo-
ránea (Feeley y Simon, 1992, 1994; Simon y Feeley, 1995).
9. Para una discusión del impacto de la ley, véase Rosenberg, 1991, pág.
47.
10. Public Law 103-227, 31 de marzo, 1994,108 Stat. 200, et seq., 20
U.S.C.A sect. 5960 et seq.
11. 20 US.C.A Sect. 5965.
12. Por ejemplo, la ley Safe Schools Act de Missouri, promulgada en
1996: Revised Statues of Missouri Sections 160 et seq.
13. 20 U.S.C.A. 5963 (b) (1) «Para el otorgamiento de subsidios bajo
el presente subcapítulo, el Secretario dará prioridad a [...] la formación de
alianzas entre la agencia educativa local [y] un organismo de las fuerzas de
seguridad locales.»
14. Véase, por ejemplo, New Jersey v. T.L.O., 469 U.S. 325 (1985).
15. Véase http://www.ed.gov/updates/uniforms.htm.
16. La cuestión de los derechos civiles concitó la atención de los medios
nacionales en la primavera boreal de 2000 cuando el Rev, [esse Jackson
encabezó una protesta de derechos civiles contra la expulsión de una can-
tidad de estudiantes negros varones por participar en una pelea durante un
partido de fútbol americano en la escuela.
17. Véase http://www.ed.gov/updates/uniforms.htm.
18. Public Law No. 107-110, 115, Stat. 1425 (2001).
19. En este sentido, sigue a otro importante cambio en la gobernanza
moderna tardía hacia un tratamiento de los problemas sociales como fenó-
menos globales. Véase Feeley y Simon, 1992.
20. Dicha perspectiva se encuentra plasmada en un voto reciente del
juez Thomas de la Corte Suprema, que ratifica el uso generalizado de aná-
.
in
.
'Ü
1;},
lisis para la detección de drogas entre los alumnos de nivel secundario que
asisten a actividades extracurriculares, sin necesidad de que se conozca la
@
º' existencia de un riesgo o de un problema de consumo de drogas que revista
algún grado de gravedad. En sus considerandos, Thornas caracterizaba a
320/ GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO

las escuelas como situaciones donde la libertad de movimiento se encuentra 8

restringida con el principal propósito de brindar seguridad a los estudian-
tes. No hay un solo momento del texto donde se mencione que las escuelas
tienen otras funciones además de las vinculadas con la seguridad. Board of
ÁREA DE CASTIGO
Education of Independent School District No. 92 of Pottawatomie County
v. Earls, 536 U.S. 822 (2002).
Delito, victimización y sanción en el mercado de trabajo
desregulado

Si uno tiene reglas que dejan mucha más libertad, hace falta mucha
más vigilancia y rigor en la aplicación de la ley.

GEORGEAKERLOF,New York Times, 28 de julio de 2002

Los empleadores deben aceptar la inevita ble posibilidad de tener que

vivir un episodio o una conducta de carácter violento en el lugar de tra-
bajo y prepararse para ello.

]ANEPHILBRICK,
MARCIASPARKS, MARSHAHAss y STEVENARSENAULT,
«Workplace violence», American Business Review, 2003

El delito siempre ha sido parte de la compleja lucha por el control

del lugar de trabajo. El régimen de trabajo moderno en que las partes
involucradas son, en términos formales, libres e iguales, dejó atrás
una historia de relaciones laborales que parecían monarquías en mi-
niatura, con un amo y sus servidores, donde regía la esclavitud, el
trabajo en régimen de servidumbre y el tráfico. En ese marco, tener el
poder de gobernar el trabajo permitía definir la desobediencia como
delito y responder a ella con sanciones, a menudo físicas. La discipli-
na detentada por-los-empleadores-tenía un-innegable-elemento penal
cuya materialización eran los azotes, la reclusión y la pérdida de la
paga.
En el otro extremo, la resistencia de los empleados a los sistemas
laborales de la modernidad y al surgimiento de la fábrica capitalista
moderna solía ser definida por la ley como una forma de delito con-
tra la propiedad. En efecto, el ascenso del capitalismo en Inglaterra
durante el siglo dieciocho generó un sistema sumamente racionali-
 ÁREA DE CI\STIGO /323
322 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

veinte, los sindicatos solían ser tratados como conspiraciones delicti-

zado de delitos contra la propiedad para proteger las nuevas formas
vas por los tribunales estaduales. Al mismo tiempo, en Nueva York
de propiedad esenciales para la producción capitalista (Thompson,
había empresas que recurrían al delito organizado de la ciudad para
1975). La creación de una mano de obra que pudiera estar empleada
quebrar la organización sindical de trabajadores inmigrantes de los
de manera rentable sobre la base de la compensación por el tiempo
mismos países de origen que los rnafiosos. Tiempo después, los sindi-
trabajado implicaba que había que re definir como delictivos algunos
catos invitaban a personajes similares para imponer el orden en sus
aspectos de las formas de compensación tradicionales no remunerati-
filas, con lo que se forjó una relación entre los sindicatos Y el delito
vas, como la posibilidad de disponer de tiempo libre sin autorización
organizado que prosperó sin control alguno hasta la década de 1970.
previa o de llevarse a casa los «excedentes» de materiales para uso
Pero aunque el delito organizado mantuvo su influencia sobre al-
privado (o bien bajo la forma de un robo liso y llano, o bien como
gunas empresas y sindicatos a lo largo de todo el siglo veinte, la épo-
una violación del deber de lealtad, su equivalente civil). Las normas
ca de esplendor de las negociaciones colectivas en E.U.A., entre fines
laborales de los ferrocarriles de la era victoriana se convirtieron en
de la década de 1930 y principios de la de 1980, coincidió con un
leyes penales por obra del Parlamento. Un señalero que se quedara
momento en que el papel de la justicia penal en cuanto instrumento
dormido o se emborrachara en horario de trabajo podía ser penaliza-
y metáfora en la gobernanza del trabajo se encontraba en su menor
do con la cárcel, una multa o el despido. Los regímenes autoritarios
expresión. Durante este periodo, en la mayoría de los casos la huelga
modernos reintrodujeron el control penal de la mano de obra. Los
era considerada una modalidad legítima de conflicto civil,' por lo
nazis, por ejemplo, penaban con la horca a los trabajadores que se
que los trabajadores podían plantear sus reclamos a la patronal y
resistían a cumplir con sus tareas y dejaban sus cuerpos colgados en
negarse abiertamente a realizar tareas sin temor de quedar despedi-
las plantas de las fábricas con trabajo esclavo donde se construían los
dos y pauperizados, además de criminalizados por el Estado. Por el
cohetes V2 (Yang y Linebaugh, 2005).
mismo motivo, el régimen laboral del New Deal impuso restricciones
La historia de Estados Unidos contiene numerosos ejemplos de
a la capacidad de los empleadores de iniciar acciones coercitivas con-
cómo los instrumentos y las metáforas de la justicia penal intervie-
tra los sindicatos y sus representantes, pero también se los protegía
nen en el hervidero de conflictos que se generan en el ámbito laboral.
contra cualquier acusación de delito; las violaciones del derecho a la
El más famoso es la esclavitud, que estaba gobernada de manera
organización se convirtieron en «prácticas laborales injustas» sujetas
directa con la fuerza del látigo y la posibilidad de muerte por actos
a medidas cautelares y a formas de compensación limitadas, pero no
de rebelión contra el amo. Los amos gozaban del derecho formal de
a sanciones penales. El New Deal también introdujo regulaciones de
ejercer formas de violencia penal para imponer su derecho a exigir el
alcance nacional que trataban las fallas en la seguridad laboral como
trabajo del esclavo. Conforme el contrato libre se fue convirtiendo en
fallas civiles sujetas a multas, y en general, se abstuvo de imponer
el están dar dominante, el despido reemplazó al castigo corporal en
sanciones penales aun en casos de lesiones graves o muerte.
cuanto sanción máxima. Fue un proceso simultáneo al del cambio en
Por otra parte, las negociaciones colectivas inauguraron la nueva
las sanciones por parte del Estado, donde se fue abandonando el uso
era del debido proceso en el disciplinamiento Y el despido de los
habitual de la pena corporal y capital para los delitos graves en favor
empleados. Los tribunales administrativos produjeron un cuerpo de
del encarcelamiento, que servía para suspender la libertad del indi-
fallos arbitrales sobre las «causas justas» de despido que, en lugar del
viduo sin provocarle daños físicos. Sin embargo, como sucedía en la
despido, favorecían la rehabilitación y la reintegración del trabaja-
cárcel, en el ámbito laboral la violencia reaparecía en los márgenes,
en el control a menudo físico por parte de los supervisores y en la ~
es .
'ó
dor «desviado». Con un 40 por ciento de la fuerza laboral del sector
privado sindicalizada en la década de 1950, la transformación del
! ::,
utilización de delincuentes a quienes se encargaba aplicar la violencia e @
poder disciplinario dentro del ámbito laboral se desarrolló en for-
contra aquellos que organizaban huelgas u obstaculizaban la pro-
ma simultánea a los esfuerzos de la penología oficial por incorporar
ducción de otros modos. A fines del siglo diecinueve y principios del
324/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
de manera permanente las sanciones a las funciones ampliadas del
Estado del New Deal en materia de educación, sanidad y asistencia·
social. Pero a principios del siglo veintiuno, la progresiva desapac.
rición de las negociaciones colectivas y la pérdida de la capacidad
de negociación del conjunto de los trabajadores norteamericanos de
cara a la competencia global por la mano de obra a bajo costo han
debilitado el régimen y provocado la vuelta al delito como eje central
de la regulación y la resistencia en el ámbito laboral.
La curva de la severidad penal desde fines de la década de 1960,
marcada por un aumento cinco veces mayor de la tasa de encarce-
lamientos en E.U.A. durante ese periodo, muestra un extraordinario
paralelo con la transformación de la gobernanza del trabajo (Weiler,
1990). En la década de 1950, el porcentaje de la fuerza laboral sin-
dicalizado ingresó en una etapa de descenso gradual, transformado
en caída abrupta desde la década de 1980, que tal vez esté llegando a
su fin en la actualidad, si es que lo está. En un profundo análisis del
aumento de la severidad penal enaños recientes en E.U.A., Christian
Parenti (1998) señala que la intensa criminalización de los grupos
poblacionales que viven fuera del mercado de trabajo legal ha teni-
do la función global de disciplinar a la fuerza laboral legal. Según
Parenti, los empleadores pudieron recuperar parte de las ganancias
perdidas ejerciendo presión sobre una mano de obra debilitada por el
escaso poder de los sindicatos y por la criminalización de estrategias
de supervivencia alternativas que quedan fuera del mercado laboral.
Desde esta perspectiva, el aumento de las penas puede no haber teni-
do un efecto disuasorio sobre el delito, pero logró poner freno a las
huelgas, la sindicalización y la movilidad.
En coincidencia con los principales ejes temáticos de este libro,
observo aquí una penetración en el ámbito laboral de las metáforas,
las tácticas y los saberes del delito. Dicha penetración adopta múlti-
ples formas. En relación con los empleadores, podemos percibir di-
versas corrientes de influencia, desde preocupaciones por los delitos
que se cometen en el trabajo hasta las metáforas del castigo. En tér-
minos globales, el dominio generalizado de la doctrina del empleo «a
voluntad» implica que los empleadores gozan de una amplia discre-
cionalidad para despedir empleados en una gran variedad de casos
por estar insatisfechos con su desempeño. Desde la perspectiva de la
negociación colectiva, en que el despido se consideraba una sanción
J..
ÁREA DE CASTIGO / 325
severa que sólo resultaba apropiada cuando se producía una incon-
ducta extrema o repetida, el regreso del despido como un recurso de
fácil acceso para los empleadores refleja una escalada significativa en
la punitividad de las relaciones laborales.
Hay un nuevo énfasis en la vigilancia y la detección de conduc-
tas ilegales como el consumo de estupefacientes, tanto para evitar el
presunto relajamiento en el clima laboral que deriva del consumo
de sustancias como para utilizarlo como justificación del despido de
los empleados a los que se considera poco cooperativos o demasiado
firmes en sus reclamos. La difusión del uso de análisis de drogas por
parte de los empleadores en E.U.A. es un componente importante del
fenómeno (Hoffman, 2001).2 De hecho, desde la década de 1980 el
Gobierno federal viene alentando la realización de tales análisis en el
ámbito laboral.
La combinación de un entorno de empleo a voluntad con la bús-
queda generalizada de conductas delictivas entre los trabajadores
crea una relación de apoyo similar entre la justicia penal en el Estado
y los objetivos disciplinarios de los empleadores A diferencia de los
ferrocarriles victorianos, la relación entre la justicia penal y la indus-
tria privada es de aliento y modelación más que de mando y control.
Además, es muy probable que refleje el lado oscuro de la asimetría
de poder cada vez más marcada entre empleadores y trabajadores. El
delito está regresando como un nexo de la resistencia de los emplea-
dos. Una vez más, el regreso adopta múltiples formas, que en ningún
caso constituyen una restauración precisa del pasado. La desapari-
ción de las soluciones basadas en los convenios colectivos contra las
medidas disciplinarias y los despidos ha quedado equilibrada en par-
te por el desarrollo de un cuerpo de leyes sobre derechos civiles cen-
trado en prácticas, políticas o propósitos de carácter discriminatorio
que-pueden ser la causa del despido-de un empleado. El empleado
perjudicado denuncia que fue despedido debido a su raza, género,
religión o edad, o al ejercicio de libertades protegidas por la Primera
Enmienda (por ejemplo, la libertad de expresión o de culto). Desde
un punto de vista formal, tales acciones no son distintas de las de una
demanda civil por lesiones; pero por la naturaleza de la demanda,
t
Q
son equiparables a las del derecho penal, en particular la parte del
derecho penal que se ocupa de violaciones a la ley de carácter mo-
ral. El paralelo reside en la definición de víctimas y delincuentes, en

326 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la búsqueda de compensación por daños que violan tanto el orden
público como los derechos individuales y en la naturaleza intencio-
nal de los actos, que no son meros accidentes (Minow, 1993). De
hecho, para explicar en qué consisten las violaciones a la doctrina
del empleo a voluntad, la justicia ha definido ese tipo de restricciones
como medidas para proteger el interés público. El acoso sexual es
otro causal de responsabilidad civil por el que los trabajadores pue-
den objetar un despido, la imposición de medidas disciplinarias o las
condiciones laborales en las que están obligados a trabajar.
Una clase de resistencia diferente es la de las agresiones arma-
das iniciadas por empleados o exempleados contra compañeros de
trabajo, en especial empleados en puestos gerenciales, hechos que
han recibido una amplia difusión en los medios. En muchos casos,
el incidente que desata el resentimiento del empleado agresor es una
medida disciplinaria o un despido. Un enorme porcentaje de los ata-
cantes son hombres blancos, quienes no tienen muchas posibilidades
de presentar una demanda por discriminación contra sus empleado-
res. Es difícil determinar con certeza si la cantidad de agresiones de
este tipo está o no en aumento, y en caso de estar lo, cuáles son las
causas, pero en años recientes, el empleado en cuanto delincuente
violento se ha convertido en el principal blanco de la gobernanza del
ámbito laboral.
Muchos de estos temas se vieron materializados en un terrible
incidente ocurrido en la planta de Daimler Chrysler en Toledo, Ohio,
a principios de 2005 (Yang y Linebaugh, 2005). Myles Meyers, un
empleado de 54 años de edad con muchos años en la empresa, llegó
a su lugar de trabajo con una escopeta con la que mató a un supervi-
sor y hirió a otros dos empleados antes de suicidarse. La explicación
que los medios dieron del hecho fue la existencia de una acusación
de tenenciademarihuana contra.Meyers, pere-pa-r-a sus compañeros
la causa debía buscarse en el clima enrarecido que se respiraba en
la planta, que según ellos había hecho todo tipo de recortes para
seguir siendo rentable y evitar que la corporación la cerrara. Meyers,
un obrero calificado que en otros tiempos había sido muy valorado
por la empresa, se había convertido en un foco de resistencia a los
recortes y la empresa quería despedido con el pretexto de la tenencia
de drogas, lo cual no era fácil, pues se trataba de una fábrica sindi-
calizada.
ÁREA DE CASTIGO / 327
Como señalan Vicki A. Laden y Gregory Schwarts (2000, pág.
246), abogados laborales:
La amenaza de lesión o muerte laboral, encarnada en otras épocas
por las maquinarias peligrosas o los entornos de riesgo, hoy se sitúa en el
plano discursivo en el concepto de «trabajador patogénico>, que acecha
en el lugar de trabajo sin que nadie lo advierta, dispuesto a explotar con
violencia letal contra sus supervisores o compañeros de trabajo.
El imperativo de prevenir tales agresiones se ha vuelto un tema de
gestión empresarial. Las conductas violentas no son muy frecuentes
en el ámbito de trabajo y cuando se producen no suelen originarse en
los trabajadores. No obstante, el empleado potencialmente violento,
tal vez porque representa la fuente de violencia laboral más contro-
lable, hoy se ha convertido en una preocupación de importancia.
Ante la responsabilidad de proteger a clientes y empleados contra
el comportamiento violento de otros empleados, los empleadores se
ven obligados a buscar formas de inspección Y vigilancia orientadas
al control del delito de mayor alcance.
Violencia, drogas Yfraude: el fantasma del delito y la
violencia en el trabajo
Como señalamos más arriba, la violencia no es un fenómeno in-
usual para el ámbito laboral en E.U.A. La historia del siglo pasado
registra innumerables imágenes de trabajadores que cierran filasfue-
ra de fábricas cerradas, desafiando a soldados y guardias de segu-
ridad privada que disparan sus rifles contra ellos. El advenimiento
del New Deal redujo la violencia colectiva en los ámbitos laborales
norteamericanos. Después de la Segunda Guerra Mundial,JaJIlano
de obra cada vez más segura Y mejor paga no tenía necesidad de
recurrir a la violencia, con excepción de algunas industrias con con-
flictos resonantes, como los astilleros o el transporte de carga vial.
Hoy en día, la violencia ha vuelto a acechar el ámbito laboral en
E.U.A., pero el fantasma de las acciones colectivas o las encarnizadas
~ "
'ó batallas surgidas de las luchas por el poder ha quedado reemplazado
1 :b
@
por episodios aterrorizantes de violencia repentina, independientes
º
de toda coyuntura política y, a menudo, inexplicables.
 AREA DE CASTIGO / 329
328 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

Cualquiera sea la realidad relativa de la amenaza de la violencia

Hay veces en que se pueden observar indicios. de que a través de .1
en el ámbito laboral, es indudable que funciona como factor de reor-
la violencia se está canalizando el tipo de tensiones que antes se des-
ganización de la gobernanza en el lugar de trabajo. Han surgido una
cargaban por medio de las acciones colectivas. Félix González, ern- .
cantidad de expertos y consultores comerciales muy interesados en
pleado del estado de California, dejó una nota antes de disparar a su
sembrar la inquietud por la amenaza de la violencia y el fraude la-
jefe y luego suicidarse, donde declaraba: «Espero que esto sirva para
boral, lo cual produce una multiplicación simultánea de la variedad
aliviar parte del estrés de mis compañeros de trabajo y para liberar-
de conductas desviadas. Un artículo sobre el tema publicado en la
los» (DiLorenzo y Carroll, 1995). Muchos otros incidentes parecen
revista American Business Review afirma en tono alarmante que <dos
indicar la existencia de resentimientos ocultos que delatan problemas
incidentes en el ámbito laboral han crecido más de un 750 por ciento
que van mucho más allá del lugar de trabajo.
desde 1998» (Philbrick y otros, 2003). Además del costo emocional
El grado de gravedad de la amenaza del delito violento en el ám-
que significan para familiares y compañeros de trabajo, tales episo-
bito laboral es materia de intenso debate. En 1996, sólo un 4,25 por
dios también tienen un costo económico de hasta 250.000 dólares
ciento de los homicidios cometidos en E.U.A. se produjo en lugares
por cada incidente violento de gravedad. Dicha cifra puede rnultipli-
de trabajo. La mayoría fueron robos realizados por personas que no
carse varias veces, pues la empresa debe asumir la responsabilidad
estaban empleadas en el lugar: menos de un 7 por: ciento fueron obra
del hecho cuando un incidente violento se produce en el predio de
de empleados actuales o anteriores (Laden y Schwartz, 2000, pág.
la firma, sobre todo si el autor es un empleado actual o antiguo, de
256). Desde otra perspectiva, sin embargo, los logros alcanzados por
acuerdo con la teoría de que la empresa cometió una negligencia al
la seguridad laboral, y la reducción de las industrias más peligrosas,
contratar, retener o supervisar al empleado. De hecho, las empresas
como la siderúrgica o la ferroviaria, hacen que las muertes en el lugar
se encuentran en una situación compleja en la que el despido de un
de trabajo hoy sean muy poco frecuentes comparadas con el pasado
empleado en apariencia peligroso puede hacerlos responsables de un
(aunque en algunas industrias, como la minería, siguen siendo innece-
acto de discriminación contra discapacitados (según las leyes federa-
sariamente elevadas), mientras que las muertes violentas producidas
les y un número cada vez mayor de leyes estaduales), pero no despe-
por máquinas o personas son aun más raras. Desde este punto de vis-
dirlo puede derivar en demandas sucesivas por parte de las víctimas
ta, el hecho de que el homicidio sea la segunda causa de muerte más
si el empleado lesiona a clientes o a otros trabajadores.
frecuente en el ámbito laboral en Estados Unidos, y la primera entre
En este marco, los empleadores se han volcado a la inversión en
trabajadoras mujeres, habilita a los empleadores a presentarlo como
todo tipo de tecnologías y formas de experticia destinadas a reducir
una cuestión imperiosa para el control de la disciplina (Phillips, 1996).
tales riesgos, desde la vigilancia del propio lugar de trabajo hasta
La encuesta de victimización del Bureau of Justice Statistics arroja
consultores expertos en seguridad que aseguran ser capaces de iden-
un cálculo estimativo de 1,5 millones de agresiones por año en el
tificar postulantes potencialmente violentos en la etapa de contrata-
lugar de trabajo, estadística muy citada aunque en la mayoría de ción. La seguridad~también adquiere-un-peso-ceada-ve2-ma-yef- en la 3
los hechos que se contabilizan como agresiones, no hay lesiones y
contratación, la promoción y el disciplinamiento de los empleados.
ni siquiera se produce contacto físico, y además, se incluyen muchas
Son muchas las empresas que hoy ofrecen paquetes de servicios de
formas de acoso sexual (Laden y Schwartz, 2000, pág. 258). Las
seguridad empresarial. Entre los servicios ofrecidos con más frecuen-
imágenes de violencia laboral reproducidas en los medios también
cia se encuentran la averiguación de los antecedentes de postulantes
ponen de relieve la seriedad de la amenaza que representa para to-
dos los trabajadores. Una toma de rehenes en un lugar de trabajo en .
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a un empleo; los análisis de drogas; la prevención e investigación de
fraudes; y la evaluación y el manejo de amenazas de violencia. Entre
algún lugar de E.U.A. puede dominar la cobertura informativa en Q @
las firmas prestado ras de tales servicios en E.U.A. se encuentran Ac-
todo el país; la acumulación de historias en esa línea puede parecer
cufacts Pre Employment, ChoicePoint, First American, Isotron, Con-
enorme y amenazante.

330! GOBERNARA TRAVÉSDEL DELITO
centra, Kelly Services, SOURCECORP, kforce, Resources Connec-
tion, y Equifax. Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre
de 2001, el nivel de inversión en seguridad en el ámbito laboral ha
concitado un gran interés en los medios. En muchos casos se alega
que la escasez de datos disponibles sobre el porcentaje de ingresos
que se gasta en seguridad (en numerosas empresas, se lo registra bajo
otras categorías de gastos) es un indicio de complacencia empresa-
rial. En un artículo publicado en USA Today en 2003 se señalaba que
«aun hoy la mayoría de las empresas estadounidenses invierten un
2 por ciento o menos de sus beneficios en seguridad», mucho menos
que el 5 por ciento que se gasta en países preparados para ataques
terroristas como Israel (Kessler, 2003). Sin embargo, otra cifra com-
parativa presentada en el mismo artículo (que las firmas gastaban,
como media, un 3 por ciento en tecnología) resulta reveladora: dado
que los gastos en tecnología son un aspecto generalizado de las em-
presas contemporáneas, e12 por ciento de inversión en seguridad pa-
rece indicar una tendencia importante. Se pueden observar cifras más
altas(indicativas, tal vez, de lo que sucederá en el futuro en E.U.A.)
en lugares como Argentina, donde en 2001 más del 40 por ciento de
los edificios de Buenos Aires contaba con seguridad privada, lo cual
arrojaba un total de 38.000 guardias de seguridad privada."
Como veremos más adelante, el empleo «a voluntad» que domi-
na el mercado laboral privado en Estados Unidos resulta particular-
mente vulnerable a las iniciativas empresariales en que la prevención
de la violencia, el consumo de drogas y el fraude es la justificación
habitual para efectuar controles cuyo propósito son también desha-
cerse de trabajadores descontentos y mantener aquellos cuya pro-
ductividad excede lo que se podría esperar del incentivo salarial que
reciben. Así como la salud y la seguridad eran los aspectos centrales
en-torno a los cuales los ernpleadores buscaban restaurar sudominie->
de los trabajadores en el periodo posterior al New Deal, hoy el deli-
to se ha convertido en la lógica estructural sobre la que se afirma el
control empresarial de la mano de obra contemporánea.
Además de la violencia, las drogas han desempeñado el papel más
significativo en el proceso de gobernar el ámbito laboral a través del
delito. Desde los inicios del Gobierno de Reagan, se emprendió una
fuerte campaña para que el consumo de narcóticos ilegales dejara de
pensarse como una experiencia recreativa y pasara a concebirse como
ÁREA DE CASTIGO! 331
la participación en una empresa delictiva organizada, y para culpar al
consumo de drogas y el negocio del narcotráíico por los altos niveles
de violencia en la sociedad estadounidense. La campaña de tolerancia
cero llevada a cabo en el seno de las fuerzas armadas de E.U.A. a prin-
cipios de la década de 1980 ya ofrecía un modelo de disciplinamiento
aplicable al ámbito laboral en general. Los postulantes cuyos análisis
mostraran que habían consumido drogas debían ser rechazados. El
personal militar en actividad tenía la oportunidad de abandonar el
consumo y luego someterse a análisis con una frecuencia regular. El eje
de la tolerancia cero era la sanción de exclusión o expulsión por el con-
sumo más trivial de drogas ilegales. Reagan, y luego el presidente Bush
l, así como sus asesores en materia de drogas, creían que la guerra de
la justicia penal contra las drogas en los barrios de bajos recursos de
los centros de las ciudades no servía para frenar a los consumidores ca- .
suales de drogas con fines recreativos de clase media, al menos si no se
escalaba la guerra en direcciones que podían resultar problemáticas en
el plano político. La tolerancia cero, en cambio, les parecía una forma
de crear una sanción que podía causar temor incluso en la clase media
y que era mucho más sencilla de vigilar, pues la carga de la prueba
recaía sobre los trabajadores.
En septiembre de 1986, el presidente Reagan emitió el Decreto
Ejecutivo 12564, llamado «Drug Free Federal Workplace», que im-
ponía una serie de controles a los empleados federales y exigía a
los proveedores del Gobierno federal que implementaran controles
similares. Según Reagan, «el consumo de drogas está teniendo graves
efectos en un porcentaje importante de los trabajadores del país y
provoca la pérdida de miles de millones de dólares por productivi-
dad perdida cada año». La estrategia incluía dos elementos: «ofrecer
ayuda a los consumidores de drogas y, al mismo tiempo, demostrar
.a-¡'os eonsumidores-reales y potenciales-que-h-s-tl-reg-as no va-n a ser
toleradas en el ámbito federal». j
El argumento oficial de Reagan conjugaba de manera explícita la
importancia penal y económica del consumo de drogas.
Las ganancias obtenidas por el tráfico de drogas ilegales son la prin-
cipal fuente de ingresos del delito organizado, alimentan los delitos con
violencia en la vía pública y contribuyen al colapso de nuestra sociedad
en general.
 332/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
El consumo de drogas ilegales, dentro o fuera del horario de trabajQ, .
por parte de empleados federales no sólo contradice el respeto de la ley
que se espera de todos los ciudadanos, sino también la confianza especial
depositada en dichos empleados en cuanto servidores de la ciudadanía.
El consumo de drogas ilegales, dentro o fuera del horario de trabajo,
tiende a hacer que los empleados sean menos productivos, menos COn-
fiables y propensos a un mayor ausentismo que los empleados que no
consumen drogas ilegales."
El problema es el consumo de drogas en cualquier momento, no
sólo en horario de trabajo; incluso los empleados que están fuera de
servicio violan la confianza depositada en ellos y privan a los ern-
pleadores de la productividad plena que brinda el empleado libre de
drogas. El lenguaje de la primera cláusula evoca todos los temas cen-
trales del «gobierno a través del delito» en el nivel estatal: el delito en
las calles y el colapso de la sociedad.
La noción de «confianza especial» no era sólo un eufemismo
del Gobierno para un defensor del libre mercado como Reagan. De
hecho, la idea de que los empleados están obligados por un deber
contractual de lealtad a contribuir de manera incondicional a los
objetivos de sus empleadores incluso fuera de la situación laboral
ha sido un elemento fundamental de la justicia penal, que encarna el
mismo tipo de asimetría legal de la situación de empleo a voluntad.
En una cantidad de casos importante, los tribunales han priorizado
dicho deber por encima de otros intereses tales como la protección
de los consumidores, la seguridad de los trabajadores o la libertad
de expresión. El presidente Reagan enviaba una señal como un CEO
a otro: el sector privado debía tratar el consumo de drogas como
una forma de traición a la empresa porque generaba una pérdida
de productividad atribuible a empleados poco confiables y ausentes.
El objetivo era que lOLluga.l:es de trabaj0-no-sólc-estuvieran-líbres
de drogas, sino también de aquellos que no podían dejar de consu-
midas. Para ellos, se ofrecían posibilidades de rehabilitación junto
con análisis de drogas (o bligatorios para algunos empleados y pos-
tulantes a nuevos cargos, voluntarios para otros) y, llegado el caso,
medidas para «eliminar» a quienes no cumplieran con una segunda
promesa de mantenerse alejados de las drogas.
El poder ejecutivo dejó en claro que el nuevo régimen de análisis
y despidos no iba a incluir sanciones penales. El decreto prohibía en
ÁREA DE CASTIGO / 333
forma expresa que los encargados facilitaran a las fuerzas de seguri-
dad información obtenida en los análisis de drogas. Sin embargo, al
mismo tiempo, colocaba a las drogas en el centro de una doble cri-
minalización en el lugar de trabajo: en primer lugar, porque otorgaba
mayor importancia a las drogas que a la seguridad, la justicia o cual-
quier otra preocupación propia del ámbito laboral; y en segundo lu-
gar, porque exigía el endurecimiento de las sanciones disciplinarias.
Hoy en día es posible que los análisis de drogas sean menos impor-
tantes que la práctica generalizada de averiguación de antecedentes
y de pruebas especiales diseñadas para medir lo que en esferas em-
presariales se conoce como «honestidad e integridad», que en tales
contextos «suelen emplearse como sinónimos de robo, orientación
a la seguridad, contraproductividad, abandono de trabajo, robo de
tiempo y dependencia química» (Hollwitz, 1998, pág. 20).
En el marco de las negociaciones colectivas, tanto las medidas
disciplinarias como el despido de los empleados estaban sujetos a
procedimientos negociados. Aunque los intereses de los trabajadores
acusados de mala conducta no siempre coinciden con los de los sin-
dicatos, por regla general los sindicatos promueven la protección del
debido proceso legal para aquellos empleados acusados de mala con-
ducta. Más importante aún es que los sindicatos han establecido un
derecho al empleo que prohíbe el despido por motivos económicos
si el desempeño es adecuado. Dicho derecho al empleo proporcio-
na por fuerza protecciones procedimentales, dado el alto costo que
implica su privación al trabajador. En términos históricos, también
produjo un cambio sustancial en la naturaleza de la disciplina y el
despido. Se esperaba que las medidas disciplinarias sirvieran para
la rehabilitación de los empleados. Los despidos se volvieron cada
vez más infrecuente s y extraordinarios, y quedaron reservados para
-- aquellos.cuya mala conducta fuera reiterada y grave.
Si los sindicatos todavía representaran a un 40 por ciento de la
mano de obra privada, la forma actual de disciplinamiento de la fuerza
laboral sería bastante diferente. El análisis de drogas estaría permiti-
do sólo si los empleados en conjunto, representados por su sindicato,
" aceptaran que existe un interés común que requiere una mayor vigilan-
'ii
'ii
::, 1io
cia a fin de evitar el consumo de drogas, como sucede en aquellos casos
Q
9
donde se ve comprometida la seguridad de otros trabajadores. Como
medida disciplinaria por el consumo de drogas y otras inconductas
 ÁREA DE CASTIGO / 335
334 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

general las entrevistas de trabajo comenzaban con la aclaración de

penales se adoptaría un enfoque orientado a la rehabilitación, antes
que no había respuestas correctas. Pero luego las preguntas, que en
que al despido. De hecho, el peso del sector sindicalizado en las expec-
muchos casos estaban relacionadas con la tolerancia hacia las faltas
tativas del mercado incluso en los sectores no sindica liza dos serviría
de conducta o el inconformismo, parecían estar pensadas para iden-
para cuestionar la estrategia global de reestructurar la gobernanza en
tificar a quienes no estuvieran plenamente dispuestos a aceptar las
el ámbito laboral en términos de violencia, drogas y fraude.
exigencias de conformidad absoluta. En casi todos los lugares donde
En la actualidad, cuando en E.U.A. los sindicatos representan a
se postuló para trabajar, se le solicitó una muestra de orina para aná-
menos de un 10 por ciento de los trabajadores del sector privado,
lisis de drogas, práctica que Ehrenreich estima que está instaurada en
la disciplina y los despidos están controlados en gran medida por
la doctrina del empleo a voluntad. Dicha doctrina, surgida en parte un 87 por ciento de las empresas estadounidenses.
Debido a la doctrina del empleo a voluntad, la justicia es muy rea-
como respuesta a la esclavitud en el siglo diecinueve, proporciona al
cia a interferir en las medidas disciplinarias impuestas por una em-
trabajador una poderosa arma contra una disciplina injusta y cruel:
presa o en las decisiones de despido, a menos que medie una cuestión
el derecho a dejar su trabajo en cualquier momento, sin mediar moti-
de violación potencial de un derecho que esté estipulado de manera
vos financieros ni ninguna otra sanción.' Para los empleadores signi-
expresa en el contrato de empleo. La lucha legal por la gobernanza en
fica que pueden despedir a sus empleados en cualquier momento por
el ámbito laboral se libra bajo la forma de acciones civiles por parte
cualquier motivo que no viole normas públicas de manera indepen-
de los empleados u otros que reclaman por acciones o inacciones que
diente (por ejemplo, la discriminación racial).
se justifican en virtud del problema del delito. Una estrategia a la que
Dicho poder dota a los empleadores de una gran libertad para
recurren los empleados damnificados por una decisión disciplinaria
modificar la gobernanza del lugar de trabajo en términos del delito:
o un despido es procurar, de ser posible, presentar el caso como una
remover a empleados con antecedentes penales, despedir empleados
de las pocas excepciones a la doctrina del empleo a voluntad recono-
por delitos como el consumo de drogas o la violencia doméstica (co-
cidas en nombre del orden público, sobre todo las denuncias por dis-
metida fuera del ámbito de trabajo), someterlos a análisis de drogas,
criminación en el marco de los derechos civiles estaduales y federales.
organizar operaciones encubiertas para descubrir robos o fraudes de
La otra es que los empleados o clientes victimizados por empleados
los empleados, entre otros. En consecuencia, fuera de las industrias
querellen al empleado por negligencia en la contratación, retención
cualificadas (donde las empresas realizan fuertes inversiones en el
o falla en la supervisión. Los empleadores deben enfrentar una do-
conocimiento incorporado a las habilidades de los empleados y don-
ble amenaza. Si actúan contra un empleado de quien sospechan que
de se encuentran los pocos sectores de mano de obra sindicalizada
puede resultar una amenaza, pueden ser declarados responsables en
que quedan), la lógica del control en la disciplina laboral ha dado
una demanda por discriminación o difamación. Si no actúan o no
un vuelco dramático en dirección a una mayor punitividad y arbi-
advierten a futuros empleadores que piden referencias, pueden ser
trariedad. En un estudio de observación participante de los trabajos
peor remunerados en la industria del comercio, la gastronórnica.y declarados responsables por daños causados por el empleado.
la hotelera, Barbara Ehrenreich (2003) halló que las entrevistas de
trabajo centradas en el delito, los análisis de drogas y la vigilancia
eran las características más constantes de muchas de las empresas en
Cody v. Cigna Healtheare of Sto Louis, Ine.: retrato del lugar de
las que trabajó. En una reflexión sobre el trabajo de campo realiza-
trabajo como escenario de delitos
do, Ehrenreich apunta: «Todavía me estremezco cuando pienso que
pasé tantas semanas bajo la vigilancia de hombres (y luego mujeres)
Cody v. Cigna Healtheare of Sto Louis, Ine. se centró en el tipo de
cuya tarea era vigilar mi conducta para detectar cualquier señal de
demandas por violación de derechos civiles que constituyen el princi-
haraganería, robo, consumo de drogas o algo peor» (pág. 22). Por lo

336 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
pal recurso de los empleados que denuncian decisiones de gobernan-
za en sus trabajos, en este caso, una violación de la Americans with
Disabilities Act (ADA, por sus siglas en inglés)." Carol Cody traba-
jaba como enfermera del acusado, un vendedor de seguros de salud.
Su labor requería que hiciera inspecciones "in situ" de la calidad de
atención de los médicos en sus consultorios dentro del área metropo-
litana de StoLouis. Cody declaraba, entonces y al momento de iniciar
la querella civil, que sufría de un cuadro de depresión y de ansiedad
severa que se agudizaba por realizar tareas en zonas de StoLouis que
consideraba «peligrosas». Su superior se negaba a colaborar y, según
Cody, la asignaba a esas zonas de manera intencional. En resumen,
Cody quería que Cigna la protegiera de actos delictivos y más aún,
de la exposición al peligro de sufrir un delito. Cody intentó llevar la
disputa al director ejecutivo de la oficina de Sto Louis de Cigna para
lo cual lo notificó de sus preocupaciones y del tratamiento que estaba
siguiendo. El director fijó un encuentro para el día siguiente.
Según Cody, cuando la supervisora se enteró de la reunión acorda-
da, le advirtió que «iba a sufrir las consecuencias» de haber presen-
tado el reclamo. Además, Cody encontró un vaso de plástico sobre
su escritorio con una leyenda que decía «ayuda para los enfermos»;
cuando se quejó al respecto ante el director, se la instó a que se to-
mara el día libre y su reunión con el director ejecutivo quedó poster-
gada. Ese mismo día, algunos de los compañeros de trabajo de Cody
empezaron a presentar al director una serie de informes negativos
sobre Cody. Una llamada de un colega alertaba que Cody se había es-
tado comportando de manera extraña, y que había mencionado que
llevaba un arma. En una reunión la mañana siguiente, otros emplea-
dos denunciaron ante el director que Cody tenía conductas estrafa-
larias, como echar sal alrededor de su cubículo para «alejar espíritus
malignos», quedarse con la mirada perdida en el espacio, y hacer
dibujos que parecían ser espermatozoides. Se volvió a mencionar un
arma. Después de la reunión, el director llamó al departamento de
recursos humanos de Cigna.
Mientras realizaba la llamada, Cody llegó a la oficina del director
ejecutivo, quien avisó a la gente de recursos humanos que veía un
bulto en el bolso de la empleada. Desde el departamento de recursos
humanos se pusieron en contacto con el departamento de seguridad
de la empresa, que envió a la oficina del director ejecutivo a un «es-
ÁREA DE CASTIGO / 337
pecialista en seguridad local», presentado a Cody como un media-
dor. El hombre de seguridad aconsejó que se des activara la tarjeta de
acceso de seguridad de Cody antes de la reunión y registró los bolsos
de Cody y de la supervisora. No se hallaron armas. El departamen-
to de recursos humanos recomendó al director ofrecer a Cody una
licencia paga e informarle que el regreso a su puesto quedaba con-
dicionado a la aprobación de Un examen psiquiátrico. El director le
presentó esta opción a Cody, en lugar de una propuesta anterior en
la que ofrecía un cambio de supervisor. La empresa afirma que Cody
aceptó los términos de la propuesta tras negociar que podía seguir el
tratamiento con su propia terapeuta con los gastos cubiertos por la
empresa.
Cuando Cody se retiró, no pudo acceder ni a la salida del edifi-
cio, ni al estacionamiento, porque su tarjeta estaba desactivada. Un
guardia de seguridad le permitió salir pero, por instrucción del direc-
tor, le retuvo la tarjeta. Molesta por la desconfianza que se ponía de
manifiesto con estos hechos, al llegar a casa Cody llamó al director
y le informó que tras pensado mejor, había decidido no volver a su
puesto. El director la invitó en forma explícita a reconsiderar su de-
cisión y le comunicó que lo lamentaba.
Cody presentó una demanda contra Cigna por discriminación,
denunciando que había sido sometida a acoso laboral debido a su
depresión y que las acciones de Cigna violaban tanto la ADA como
la Ley sobre derechos humanos de Missouri. La Equal Employment
Opportunity Cornmission rechazó el reclamo, y entonces Cody inició
acciones ante el tribunal de distrito." Concluida la etapa indagatoria,
el juez concedió a la parte acusada la moción de juicio sumario. La
cámara de apelaciones ratificó que el cuadro de depresión y ansiedad
de Cody no constituía una discapacidad a los efectos de la ADA.
Entre las críticas al fa110-d€-1-Gaso
CocLy-v.-Cigna, se_sostiene-que..se...
trata de un ejemplo de cómo el miedo a la violencia en el ámbito la-
boral reduce la capacidad de obtener la protección que busca otorgar
la ADA entre los trabajadores que padecen enfermedades mentales
(Laden y Schwartz, 2000). Los autores destacan con razón el papel
~ que desempeña un cuerpo (con frecuencia, dudoso) de experticia en
'Ó
i;\
! materia de «seguridad» que en la actualidad domina la gobernanza
g . 1 g
del ámbito laboral, propenso a favorecer las estrategias de exclusión
por encima de las estrategias de acuerdo orientadas a crear arnbien-
~
 338 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
tes de trabajo más saludables. Como Cody quedó definida como una
amenaza, y no corno una empleada con una discapacidad, las leyes
de los derechos civiles le fallaron.
Podemos pensar a Cody v. Cigna como un retrato extremo pero
revelador de! modo en que e! delito y sus análogos intervienen en la
lucha por e! control en el trabajo. No pretendo sugerir que Cody es
un caso típico de discriminación laboral, menos aún que constituye
un ejemplo típico de las pujas por la gobernanza en el ámbito laboral.
Sin embargo, aun si se lo considera un caso algo excepcional, sirve
para mostrar cómo los jugadores del campo laboral están dispuestos
a emplear e! delito con una finalidad estratégica, que es la de buscar
resolver cuestiones que en esencia tienen que ver con el dominio en
el lugar de trabajo.
En este contexto, Cody v. Cigna puede servir de ventana para
analizar cómo opera el delito en la puja por el poder en las relaciones
la borales en el trabajo.
En primer lugar, pensemos en la propia Carol Cody. Codyaludió
a la angustia emocional que le provocaban sus tareas en zonas de Sto
Louis que consideraba peligrosas como un esfuerzo para ejercer un
mayor control sobre su trabajo, tanto en relación con su supervisora
corno con el director ejecutivo de la oficina de Cigna en Sto Louis.
Podemos suponer que por «lugar peligroso» Cody entendía un lugar
con altos índices delictivos, y no con animales salvajes, tasas de con-
taminación elevadas o de frecuentes inundaciones. De hecho, hoy en
día «peligro» connota delito de tal manera que no hace falta aclarar-
lo en un mismo enunciado: «No vayas allí, es peligroso».
No contamos con información suficiente sobre los considerandos
de la apelación para comprender de manera caballos fundamentos
de! fallo. ¿Carol Cody es blanca? Las zonas que consideraba peli-
grosas, ¿son zonas con una población en su mayoría afroamericana?
¿Puede ser que la angustia que le causaba trabajar en esas zonas
estuviera conectada de alguna manera con una preferencia por evi-
tar trabajar con personal médico de origen afroamericano, situación
que tal vez se daba con frecuencia en esas zonas? Con los datos que
tenemos, no sabemos la respuesta a estos interrogantes, aunque el
mero hecho de poder planteados con seriedad equivale a reconocer
que tales motivaciones siguen siendo muy plausibles y que el delito
cumple un importante papel en la vehiculización y el borramiento de
ÁREA DE CASTIGO / 339
problemas de orden racial que no hace mucho tiempo ocupaban un
lugar central en la gobernanza del ámbito laboral.
También es posible que Cody estuviera en el extremo de un con-
tinuo de miedo a los delitos violentos que sin dudas afecta más a Las
mujeres que a Los hombres de estatus y poder comparable. El poder
que el delito y el miedo al delito ejercen en las vidas de las mujeres
se encuentra documentado en investigaciones sociológicas (Madriz,
1997). Tales investigaciones indican que son pocos los aspectos de
las rutinas cotidianas de las mujeres norteamericanas actuales que
no reflejan algún grado de inquietud por la vulnerabilidad ante el
delito. Investigaciones desde un ángulo muy distinto, dedicadas al
desarrollo inmobiliario en zonas suburbanas más nuevas y distantes
llamadas «edge cities» (Garreau, 1991) confirman que la seguridad
de las mujeres es uno de los factores más importantes para quienes
desarrollan proyectos comerciales, de oficinas y residenciales de gran
envergadura. En este sentido, la inquietud de Cody durante sus vi-
sitas de auditoría a los prestadores médicos, en lo que ella percibía
corno zonas con una fuerte presencia delictiva, no era sólo una disca-
pacidad, sino un trastorno que afecta de manera dispar a las mujeres
en cuanto personificación de un daño físico. ID Es posible interpretar
la indiferencia de la empresa ante la preocupación de Cody como
una forma de discriminación de género, argumento que no se planteó
en la demanda de Cody.
Uno también se pregunta acerca de la falta de interés profesional
de Cigna por las preocupaciones de la empleada. La oficina de Cigna
en Sto Louis no era ajena al riesgo del delito. Después de todo, uno
de sus especialistas en seguridad estuvo disponible de inmediato para
registrar el bolso de Cody; se podía haber enviado a la misma per-
sona con Cody durante una de las visitas de trabajo para evaluar la
-sieeaeién, y-tal-vez-hacer-recomendaciones-sobre--tecTIéltogí-as y estra-
tegias que podían ayudar a que Cody se sintiera más segura."
En lo que hace a los aspectos intersubjetivos de los reclamos de
Cody acerca de su reacción ante la situación de trabajar en «zonas
de alta criminalidad», lo único que podemos hacer es especular. De
"
-o
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'¡j
lo que estamos más seguros es que Cody pensaba que sus inquietu-
"ec ~ des sobre el delito iban a ser tomadas en serio. Al final, la demanda
Q <ilJ
que presentó se basaba en la formulación de sus temores como una
patología individual, pero ¿es así como lo planteó al principio a su
 340 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
supervisora y al director de Cigna en Sto Louis? La frecuencia con la
que la gente miente cuando dice que fue víctima de un delito (o, en
este caso, que teme seda; sirva de ejemplo el caso de Susan Smith,
quien afirmaba que un hombre negro se había llevado a sus dos hijos
junto con su automóvil) nos indica que al parecer resulta plausible
que todo el mundo puede fingir sin que se lo cuestione.
Más frecuente aun es la situación en que los individuos invocan el
miedo al delito como motivo para evitar hacer determinadas cosas, ir
a determinados lugares o encontrarse con personas determinadas. La
frustración de Cody porque la supervisora no satisfacía sus preferen-
cias era, desde luego, verdadera, pero la idea de que tenía derecho a
que se tomaran en cuenta sus preferencias refleja el valor que posee el
delito en cuanto lógica para adoptar decisiones de gobernanza tanto
en la esfera laboral como en otros ámbitos. La circulación de denun-
cias vinculadas con el delito o el miedo al delito es un indicador del
esta tus del riesgo de delito en el ámbito de trabajo, como también
una fuente de poder que puede usarse de manera estratégica en el
seno de la puja por la gobernanza del trabajo.
Cody no era en modo alguno la única jugadora en el partido con-
tra Cigna y sus intimidaciones. No podemos afirmar a partir de los
hechos consignados en la justificación del fallo por qué los compa-
ñeros de trabajo de Cody tomaron partido por la supervisora. Puede
que pensaran que sus reclamos eran irracionales o que iban a tener
que hacerse cargo de las tareas de Cody si ella dejaba de visitar cier-
tas zonas. Sea como fuere, tanto la catarata de llamadas telefónicas
al director ejecutivo como la reunión de emergencia celebrada la ma-
ñana siguiente en ausencia de Cody para tratar «sus peculiaridades»
en mayor detalle. dicen muchísimo sobre el poder que puede tener el
argumento del miedo al delito en el ámbito laboral. La información
fragmentaria que suministraron.al.direcror (r~a-I,imagina.r:i~a-o-inv:m-
tada) coincide con un relato que todos conocemos por la televisión:
la persona común que «explota» o «se sale de quicio» y usa un arma
de fuego para matar a jefes y compañeros de trabajo. Este «conoci-
miento» cultural compartido fue usado con inmensa eficacia por los
compañeros de Cody para defender a su jefe y lograr eliminarla a
ella y los intereses colectivos que representaba, fueran cuales fueren.
¿Cuál es la causa de que algunas demandas relativas al delito sean
tanto más efectivas que otras? Los temores de Cody referidos a la
ÁREA DE CASTIGO / 341
realización de tareas en zonas de alta criminalidad fueron ignorados,
pero los de sus compañeros de trabajo respecto de la posibilidad de
que Cody cometiera una locura recibieron una respuesta rápida, per-
sonal y eficaz por parte de los directivos. ¿Fue tal vez porque Cody
caracterizó el problema como uno de ansiedad, y no como temor
por su seguridad? Sin entrar en consideraciones estadísticas, ¿puede
alguien asegurar que el miedo de que le podía pasar algo malo en el
estacionamiento de uno de los prestadores médicos de los barrios de
menores recursos del centro de Sto Louis era a todas luces irracional
comparado con el miedo de sus compañeros de trabajo de que se vol-
viera loca? La reacción positiva de los directivos ante las denuncias
de los compañeros de Cody, ¿fue porque apoyaban a la supervisora
o porque Cody se había quejado?
La única manera de descubrir la verdad del caso es entrevistan-
do a los protagonistas. Una de las claras ventajas con las que co-
rrían los compañeros de trabajo era que sus relatos se adaptaban a
la perfección al mito del «trabajador como psicópata violento». Es
un relato que coincide con los intereses de los nuevos profesionales
de la seguridad, quienes reclaman un porcentaje cada vez mayor de
los beneficios de la empresa a cambio de ocuparse de cualquier tipo
de riesgos en el marco del delito y la seguridad (Laden y Schwartz,
2000). Cuando los colegas manifestaron su preocupación sobre los
signos de inestabilidad emocional de Cody, estaban apelando a un
tipo de conocimiento y poder que esos nuevos profesionales reivin-
dican como propios: cómo identificar a individuos peligrosos y qué
hacer con ellos. Cuando Cody expresó sus inquietudes sobre las vi-
sitas a zonas con altos índices de delitos, estaba planteando temas
incómodos relativos a la distribución desigual de la seguridad en la
sociedad, y el corolario inevitable que surge en el trabajo es quién
~' deberá hacerse cargo de ello.
Un último elemento vinculado con el delito que aparece en el caso
Cody es la presencia generalizada y, en la mayoría de los casos, ba-
nal, de sistemas y agentes de seguridad. Como en la mayoría de los
lugares de trabajo de E.U.A. a fines del siglo veinte, la oficina de
Cigna en Sto Louis estaba plagada de procedimientos y tecnologías
de seguridad. La oficina contaba con un departamento de seguridad
con un especialista permanente en el predio que ofrecía experticia en
el manejo de los riesgos de delito, e intervenía de manera directa. El
 342 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
ÁREA DE CASTIGO / 343

tipo de experricia que brindan los especialistas en seguridad también Si un empleado recibe una medida disciplinaria o es despedido y
se puede obtener de las empresas de seguros y constituye un segmen-
desea oponerse a la decisión recurriendo a la justicia, debe establecer
to en aumento de la experrícia que ofrecen tales empresas.
una excepción a la doctrina del empleo a voluntad; el recurso más
Como ocurre en muchos lugares de trabajo y edificios públicos, habitual es alegar que el orden público prohíbe al empleador aplicar
las entradas a las oficinas y el estacionamiento de Cigna están con-
una medida disciplinaria o despedir a un empleado por un motivo
troladas por sistemas de ingreso electrónicos que permiten el acceso
particular. Suele haber dos formas de determinar si se aplica tal ex-
o la salida únicamente a quienes presentan una tarjeta autorizada.
cepción. Una es demostrar que el motivo del despido fue negarse a
Como descubrió Carol Cody, dicha autorización puede ser revocada
cooperar en una situación que significa actuar en contra del orden
con una velocidad asombrosa. De hecho, ningún acontecimiento en
público pues constituye de por sí un delito. Se trata de acciones como
la historia parece haber exasperado más a Cody que el momento
arreglar un precio, arrojar sustancias tóxicas para el medio ambiente
en que se enteró de que no podía operar los ingresos y salidas que
o cometer perjurio en nombre del empleador en una cuestión legal a
tantas veces había hecho sin problema alguno. Uno se imagina que
la que se ha sido convocado para prestar testimonio bajo juramen-
llegó a la primera barrera electrónica sin siquiera pensar al respecto
to. La segunda es demostrar que el despido obedece a un acto de
y que en un primer momento tal vez pensó que la tarjeta no andaba
discriminación del empleador sobre la base de algún criterio prohi-
bien, como suele suceder con estos sistemas. Quizás en ese momento
bido, como la raza, el género, la edad o la discapacidad. Esta área,
llegó otra persona y abrió la puerta. Según la crónica, a la salida del
conocida como leyes contra la discriminación laboral, permite iniciar
estacionamiento, el empleado a cargo, siguiendo instrucciones del di-
acciones judiciales bajo alguna de las numerosas leyes federales en tal
rector, retuvo la tarjeta. En ese punto, Cody debe haberse convencido
materia y una cantidad de normas estaduales que imitan las principa-
de que había sido apartada de la empresa en cuanto unidad moral,
les disposiciones de las nacionales. 12
si no legal. Su furia y su consiguiente llamada al director resultan
Si se analizan los motivos que impulsan a iniciar acciones judicia-
comprensibles, como su intento fallido de procurar una reparación
legal por 10 sucedido. les entre los empleados en el contexto mayor de la lucha por el poder
en el ámbito laboral, se encuentra un fuerte paralelismo con la apa-
rición del delito como eje fundamental de la gobernanza y las luchas
en torno a la gobernanza. Cuando el empleado tiene que demostrar
El empleado como víctima: las leyes contra la discriminación
laboral que el empleador le ordenó, por ejemplo, arrojar contaminantes o
falsificar un informe legal, la presentación de los fundamentos de
la demanda exige que el trabajador pruebe que se estaba por co-
En un ambiente de negociaciones colectivas, situaciones como las
meter un delito. Ser despedido por negarse a participar en un delito
planteadas por Cody hubieran sido, con toda probabilidad, tratadas
equivale a ser víctima de un delito. La discriminación laboral es aun
mediante una negociación, si el sindicato respaldaba-.losJ'edamos,
.rnás explícita en la vinculación entre la posibilidad de la reparación
o, caso contrario, mediante una conciliación. Por lo general, los tér-
y la muestra de la victimización personal. El racismo, el sexismo, y
minos del trabajo a voluntad no permiten que los empleados recu-
muchas otras formas de prejuicio público y privado no llegan a ser
rran a dichos procedimientos, a menos que cuenten con un poder
considerados delitos en nuestra sociedad, aunque pueden ser crimi-
de negociación tal que puedan incorporar esos derechos al contrato
nalizados cuando constituyen el móvil de algún acto de naturaleza
de empleo desde un principio. En ausencia de pruebas contundentes
delictiva. Pero como a los delitos, se los juzga inmorales e ilegales, y
que certifiquen la existencia de derechos negociados, en la mayoría -c
~ a diferencia de muchos actos ilícito s de carácter civil que se basan en
de los estados los tribunales parten del supuesto de que un contrato ©

es a voluntad. la negligencia o la responsabilidad objetiva (es decir, que requieren

que el querellado compense a la parte damnificada aun cuando la
 ÁREA DE CASTIGO / 345
344 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

derechos civiles. Aun así, cuando la política de los derechos civiles

actividad en cuestion no fuera ilícita o deliberada), el tratamiento
irrumpió en las décadas de 1950 y 1960, sus principales objetivos
discriminatorio es condenado por la ley. Desde un punto de vista re-
eran el acceso al Estado de bienestar social por medio de la educa-
tórico, acusar a alguien de discriminar resulta, en ese sentido, muy
ción igualitaria, la vivienda y los subsidios a la empresa y la igualdad
similar a acusar a alguien de cometer un delito de un cierto grado de
que tal acceso prometía. Dicho de otro modo, los orígenes de las
gravedad.
leyes sobre derechos civiles fueron las luchas colectivas para obtener
Se pueden plantear serias objeciones a mi intento de trazar seme-
una justicia colectiva. Las demandas civiles por daños o las medidas
janzas entre la discriminación laboral y las demandas por victimiza-
cautelares constituían un medio reconocido de alcanzar esa meta co-
ción delictiva. Puede parecer una ampliación tal del concepto que se
lectiva. La interpretación judicial dominante de las principales leyes
corre el riesgo de volverlo irrelevante e impugnar lo que constituyen
en materia de derechos civiles ha ligado la noción nuclear de discri-
reparaciones civiles en vez de penales. En cuanto al primer punto,
minación a un modelo muy distinto de ilegalidad, el de la justicia
hemos insistido desde un principio que gobernar a través del delito
penal. En tal modelo dominante, la discriminación es un producto
no significa sólo la imposición de sanciones penales, sino que remite
con un propósito claro de las acciones intencionales de empleadores
a situaciones en donde el delito aporta metáforas y narrativas que sir-
o directivos. Desde luego, el problema de la intencionalidad domina
ven para formular los intentos de gobernanza. Es verdad que, por ser
las distintas líneas del derecho penal anglosajón, con sus distinciones
acciones civiles, la capacidad punitiva de las demandas por discrimi-
entre actores intencionales, conocedores, imprudentes Ynegligentes"
nación se ve limitada a las sanciones monetarias y para los litigantes
según el criterio de mens rea." Como sucede en el derecho penal, el
constituye un campo de juego procesal muy distinto del de un tribunal
espacio invisible de la mente no puede ser demostrado más que con
penal. Sin embargo, como señalan diversos especialistas en derecho
la invocación de hechos provocadores de carácter cultural. Un em-
antidiscriminatorio en mi línea de pensamiento, la construcción de la
pleador que discrimina es una aberración desviada, un mentiroso y
víctima de los derechos civiles comparte características importantes
un intolerante, un delincuente de hecho si no de derecho.
con la víctima del delito (Brown, 1995; Bumiller, 1988). En ambos
No es difícil imaginar la evolución del derecho laboral antidis-
casos, la disputa se expresa como un acto de ilegalidad perjudicial que
criminatorio según el modelo de los derechos civiles, muy distinto
viola el orden público. En ambos casos, la ley construye a la víctima
del modelo cuasipenal que predomina en la actualidad. De hecho,
como un receptor pasivo de las acciones del autor del delito.
la línea inicial seguida en casos asociados con demandas por dispa-
Aunque la ley sobre los derechos civiles construyera su noción
rate impact [impacto desigual) se alejaba de manera deliberada del
de victimización de manera independiente, la enorme influencia de
modelo penal de discriminación Y adhería a una visión estructural
la víctima del delito en cuanto modelo de los intereses gobernables
que considera que los resultados discriminatorios tienen sus orí-
de la población ha transformado a otros tipos de demandas por vic-
genes en estructuras Y patrones sociales consagrados por el hábito
timización, sobre todo aquellos (como las demandas por violación
más que en la malicia activ3.-d~deósiones individuales en materia
de derechos civiles) que tienen sus raíces en luchas por una justicia
laboral." Sin embargo, en los últimos tiempos la Corte Suprema
colectiva, más queiridividual. Es en el contexto del debilitamiento de
ha mostrado una hostilidad creciente hacia este tipo de demandas,
los medios legales para buscar obtener una justicia colectiva (como
salvo unos pocos ejemplos litigados que hoy resultan irrelevantes
las leyes para las negociaciones colectivas, los litigios por reformas
institucionales y las leyes de asistencia social) que vemos cómo el en términos históricos.
derecho antidiscriminatorio se ha visto obligado a reposicionarse en
10"
.
"O
Un ejemplo impactante Y pertinente de cómo las metáforas y los
modelos del delito animan la reparación por discriminación laboral
un paisaje reconfigurado por el delito. © ""
@

El Estado del New Deal que tanto hizo por el desarrollo de un

,:.En el original: purposeful, hnowing, reckless and negligent. [T.)
derecho orientado a lo social se destacó por su minimización de los

346 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
es el derecho en materia de acoso sexual, la categoría de mayor cre-
cimiento y hoy más importante en relación con las demandas por
discriminación laboral. La experta legal Vicki Schultz (1998) sostie-
ne que la imagen de la violencia sexual, y en particular la violación;
ha moldeado el significado legal del acoso sexual. Schultz reconoce
que dicho cuerpo de leyes beneficia a algunas víctimas del acoso la-
boral que sin ellas hubieran carecido de recursos para litigar, sobre
todo en un contexto de empleo a voluntad. Pero también señala que
numerosas formas de acoso centrado en el género cuyo propósito es
obstaculizar los logros de las mujeres en ciertos lugares de trabajo
son tratados como no querellables por los tribunales y los ejecutivos
de las empresas". Se sienten más a gusto con la idea de emplear la
justicia para sancionar la mala conducta de empleados o directivos
individuales que la de crear una justicia de género en la gobernanza
del ámbito laboral.
La ley actual en materia de acoso sexual reconoce dos tipos de de-
mandas legales por acoso sexual. Una, conocida entre los abogados
especializados en discriminación laboral como un caso quid pro qua,
por lo general afecta a un empleado al que se le promete alguna me-
jora en su situación laboral a cambio de sexo, o que sufre represalias
por rechazar insinuaciones de índole sexual. Fue la primera forma de
acoso sexual reconocida en el derecho antidiscriminatorio laboral y
tuvo que superar una actitud de escepticismo muy difundida, según
la cual dicha mala conducta por parte de los hombres, a la que se re-
conocía como tal, se trataba de discriminación sexual y no sólo sexo.
Tiempo después la justicia reconoció una segunda teoría en rela-
ción con el acoso sexual, conocida como «caso de entorno laboral
hostil», en que los empleadores toleran o incurren en patrones de
conductas en los que una mujer es hostigada por su género. Se trató
de una importante ampliación del concepto que abría la posibilidad-
de presentar acciones por discriminación sexual a un conjunto de
trabajadores mucho mayor. En el pasado, sólo quienes podían de-
mostrar que se había tomado una medida concreta en su contra (por
ejemplo, un despido) por rechazar una insinuación sexual estaban
habilitados a presentar una demanda de acoso sexual por discrimi-
nación sexual. Con la doctrina del entorno laboral hostil, ya no es
necesario probar la existencia de decisiones adversas; basta con de-
mostrar que hay un patrón de conductas contra la víctima que es
ÁREA DE CASTIGO I 347
tolerado por los directivos. La teoría del entorno laboral hostil está
bastante más alejada del modelo de la agresión delictiva intencional.
Según Schultz, en ambas interpretaciones del acoso sexual se pri-
vilegia la sexualidad como sustancia de la discriminación sexual en
las prácticas laborales y tal sobrevaluación de lo sexual en la dis-
criminación de género excluye a víctimas de muchas otras formas
de discriminación de género. Para seguir con el eje temático de este
libro, quisiera proponer que el actual sistema deja sin reparación a
demasiadas víctimas del acoso laboral por género no sólo porque se
privilegia el sexo, sino también porque se privilegian las metáforas
del delito. Es el delito sexual y no la sexualidad lo que domina el
modelo de acoso sexual y lo deforma en la dirección indicada por
Schultz.
La sexualización del derecho en materia de discriminación de gé-
nero se vio influida por el feminismo de segunda ola de la década de
1970 y, sobre todo, por la identificación de la coerción sexual como
la principal forma de discriminación de las mujeres en la sociedad
estadounidense. La violación se convirtió en un símbolo, un punto
de movilización central para las feministas, y una metáfora de la ten-
dencia dominante en la heterosexualidad. Teóricas feministas como
Andrea Dworkin y Catherine MacKinnon cuestionaron en forma
abierta la posibilidad de que el sexo heterosexual no estuviera regido
por la economía moral de la violación. La teoría clásica del acoso se-
xual quid pro qua sobre este modelo constituía una forma diluida de
violación, en que o bien la coerción no llegaba a adquirir el carácter
de violencia abierta, o bien la mujer resultaba damnificada por ser
despedida de su trabajo en el ejercicio de su derecho a decir que no.
En otros países, como Francia, este tipo de casos es tratado por la
justicia penal, si bien las penas previstas son muy limitadas (Saguy,
2003,pág-;-1A );-J2er-su-parte, la-teoría del_@nt0mo-hostil..se-centraba
en la conducta que sexualizaba a la víctima por considerada (ya sea
en términos prácticos o simbólicos) disponible como objeto de placer
sexual.
La importancia otorgada al componente delictivo o violento de la
.
'i3
¡¡, in
violencia sexual en relación con el acoso sexual se intensificó a partir
de dos importantes escándalos públicos que popularizaron la idea del
QJ ©
acoso sexual a principios de la década de 1990: la acusación de Anita
Hill contra Clarence Thomas en 1991 Y el escándalo Tailhook en la

348 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Armada, en el mismo año. El comportamiento por el que Hill denun-
ciaba a Thomas no constituía un delito en términos técnicos, pero
en el plano simbólico quedó presentado como tal por ambas partes
en una de las audiencias. Se recuerda en particular la desafortunada
intervención del senador republicano Orrin Hatch, férreo defensor
de Thomas en el Senado, quien declaró que cualquiera que hiciera
lo que Hill decía que había hecho Thomas debía ser considerado un
«maniático sexual psicópata o un pervertido» (Schultz, 1998, pág.
1693).15 Tailhook estaba repleta de agresiones delictivas y sexuales
que sin dudas podrían haberse procesado como delitos si se hubiera
identificado a los autores de los hechos.
El artículo de Schultz realiza un fuerte llamado a ampliar la legis-
lación sobre el acoso sexual más allá de lo sexual a fin de abarcar una
cantidad potencialmente mayor de casos de acoso laboral cuyo objeto
es socavar la igualdad de las mujeres. A este argumento quisiera agre-
gar el de criminólogas feministas que proponen apartar el paradigma
del acoso sexual de la narrativa penal (Daly, 1994b). Muchas de las
formas de acoso descritas por Schultz son desagradables y se prestan
a ser narradas en términos de delito. La cuestión para nosotros no
es si la conducta causa la misma indignación, dados los estándares
culturales actuales, sino qué tipo de posibilidades de gobernanza pone
en funcionamiento y qué formas de actuar y de saber puede llegar a
autorizar una decisión tal. Uno de los problemas de tomar la justicia
penal como modelo de gobernanza es que favorece la concentración en
el establecimiento de límites externos a las conductas, en vez de buscar
resolver el problema de la desigualdad en el trabajo. Una investigación
reciente sobre la ley en materia de acoso sexual en Francia, donde la
acusación es de carácter penal, concluye que sus efectos son muy limi-
tados en lo relativo a la discriminación sexual en el lugar de trabajo.
Su [la del acosador sexual] acción no es condenada como una instan-
cia de discriminación sexual. Pero este hombre ha cometido un delito se-
mejante al de la violación mediante el uso de su autoridad como supervi-
sor para intentar coaccionar a una mujer a mantener relaciones sexuales
con él, similar al violador que emplea la fuerza física para obligar a su
víctima a tener relaciones sexuales (Saguy, 2003, pág. 7).
En contraste, el carácter civil (en el plano formal) de las leyes en
materia de acoso sexual en E.U.A. permite que la empresa donde
ÁREA DE CASTIGO / 349
trabaja el empleado sea declarada responsable y que se concedan
daños compensatorios y punitivos. Es posible que resulte mucho más
efectivo que su contraparte francesa en cuanto a la actitud de las
empresas, que se esfuerzan por promover la igualdad de géneros en
el ambiente laboral, pero como surge del análisis de Schultz, el efecto
sigue siendo limitado en virtud del poder del sexo por sobre el géne-
ro, y el delito por sobre la igualdad, en cuanto modelo de daño. En el
contexto actual de empleo a voluntad, esto se traduce en jueces que
encuentran en las leyes sobre acoso sexual la oportunidad de resca-
tar a unas pocas víctimas que se ajustan a una visión muy estrecha
del poder en el lugar de trabajo centrado en la coerción o el delito
sexual. Y puesto que, a diferencia de lo que sucede en Francia, lo
más probable es que los costos financieros recaigan sobre la empre-
sa, la actitud de muchos directivos es exigir un ambiente de trabajo
esterilizado donde toda expresión sexual manifiesta es tratada como
una trasgresión disciplinaria que puede desembocar en un despido
inmediato (Saguy, 2003, págs. 54-55).
Conclusiones: la gestión del oportunismo
En una observación de la ley y la sociedad en un momento muy
diferente del nuestro, Karl Marx describió el ámbito laboral como
una división entre un frente visible, donde reina la libertad de contra-
tación, y un fondo oculto, tipificado por la fábrica, donde reina una
especie de justicia penal autoritaria. Si hoy quisiéramos describir un
panorama similar, una especie de fenomenología legal de las luchas
por el poder en el ámbito laboral, veríamos que la contratación y el
delito se entrelazan de maneras mucho más complejas que lo que
per-mit@-el-formalismG-dialéctico de Marx. Las-denunGia-s de victirni-
zación, de abuso de poder, de llamados de alerta para evitar exclusio-
nes y sanciones se mezclan de manera abierta con un discurso donde
se proclama la libertad, la elección y el valor de los contratos en el
ámbito laboral contemporáneo.
Hasta la política económica, ciencia a la que Marx acusaba de
contribuir más que ninguna otra a la ideología de la mano de obra
libre, en años recientes ha reconocido que el contrato y el delito son
socios igualitarios en la estructuración de las relaciones sociales den-
 ÁREA DE CASTIGO / 351
350/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

tro y en torno a la empresa. Si en una época el delito aparecía sólo desacredita y de ese modo minimizar la asimetría en cuanto a la informa-
ción que manejan y minimizar las ganancias perdidas. Por ejemplo, los
como los límites externos que definían un contrato que no se podía
empleadores pueden supervisar a los empleados con el objeto de medir
cumplir, de un modo más sutil hoy se lo considera una parte integral
el desempeño laboral o reducir los costos del uso personal de equipa-
de casi todos los contratos. miento. El seguimiento también permite a los empleadores determinar si
La teoría del actor racional que maximiza el bienestar al parti- los empleados han aprendido a realizar su trabajo de manera aceptable.
cipar en contratos voluntarios, tan cara tanto a la economía clásica Por otra parte, como los empleadores deben hacerse cargo cada vez con
como a la penología, se ha transformado de manera sutil. Dicha ra- más frecuencia de las acciones de sus empleados durante el horario de
cionalidad está limitada en la actualidad por el reconocimiento de trabajo, es posible que los empleadores necesiten supervisar otras con-
poderosas fronteras institucionales que impiden su realización en ductas indebidas de los trabajadores. Todos estos ejemplos muestran de
casos particulares; pero además, hoy se caracteriza al actor racional qué manera el seguimiento de los trabajadores permite a los empleado-
res superar el problema de la información asimétrica (Hartman y Bucci,
como alguien que maximiza el bienestar no sólo mediante la búsque-
2001, pág. 14).
da del acuerdo más conveniente, sino a través de la manipulación de
cada aspecto de la implementación de dicho acuerdo para conseguir Es lo que el juez Oliven Wendell Holmes (1881) describió como
una ventaja asimétrica. ley para el «hombre malo» que debe ser supervisado y penalizado en
En lugar de Karl Marx, hoy tenemos la influyente escuela eco-
forma constante, pues no se puede esperar que actúe sobre la base de
nómica del costo transaccional de Oliver Williamson (1996), que
ninguna lealtad.
brinda el retrato más convincente del ámbito laboral como campo El consenso actual en el campo de la economía política, que ha
de batalla. En este modelo, la función de la empresa es gobernar el consagrado al empleo a voluntad como un elemento esencial en un
oportunismo de todos sus agentes. Desde esta perspectiva, el deli- crecimiento económico ilimitado, ofrece el supuesto tranquilizador
to no es una aberración situada en los bordes de la relación labo- de que el problema puede resolverse en gran parte en los propios
ral, sino una lucha inherente y constitutiva. Y si los nombres que la términos del contrato a través de la ingeniería de los costos transac-
economía política da a tales características son sutiles y científicos cionales, cada vez más sofisticada en el aspecto tecnológico. Pero
(«costos transaccionales», «pro blemas de la agencia», «racionalidad la realidad, reconocida de manera indirecta, es que la vigilancia y
limitada» y «oportunismo», pág. 6), las implicancias no lo son. No
la sanción siguen siendo la penumbra inevitable y cada vez mayor
se trata de negociar a la sombra de la ley (Mnookin y Kornhauser, del contrato. Y en la medida en que el contrato gobierne más y más
1979), sino de vivir en ese espacio. aspectos del ámbito laboral, también 10 harán el delito y su sanción.
En un artículo acerca de la seguridad empresarial de publicación
reciente se explican en detalle las implicancias de esta visión del con-
trato laboral para el imperativo de proteger el lugar de trabajo.
Notas
En el mercado laboral, los empleados conocen mejor que los emplea-
1. La Ley Taft-Hartley de 1947, 29 u.s.e §141, introdujo restricciones
dores cuáles son sus habilidades, su ética de trabajo y su desempeño. Por
a ciertos tipos de huelgas consideradas boicots secundarios. Las sanciones
ello, los trabajadores saben muy bien cuánto tiempo y esfuerzo dedican :
pueden ser bastante punitivas aunque en términos formales sean de natu-
a su trabajo, si utilizan el material de las oficinas con fines personales,
si escriben correos electrónicos incendiarios o incurren en acciones in- raleza civil.
debidas, etc. El problema consiste en que los trabajadores tal vez no 2. En 2000, alrededor de un 60 por ciento de los empleadores realizaron
realicen un esfuerzo adecuado, o que con sus conductas aumentan los análisis de drogas de los postulantes a puestos de trabajo; casi un 90 por
costos de la firma y reducen sus ganancias. Mediante la supervisión de ciento de las 500 empresas que integran la lista de Fortune requieren la rea-
los trabajadores, los empleadores pueden obtener información que los lización de un análisis de drogas.
 ÁREA DE CASTIGO f 353
352 f GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

3. En algunos casos, e! estado es e] que alienta la difusión de tales prác- abordar el delito, asociado con lo que Stuart Scheingold llama criminología
ticas. En California, por ejemplo, se exige a las guardería s infantiles que estructuralista, pero la influencia de dicha forma de experticia viene per-
notifiquen a los padres sobre los antecedentes penales de un empleado. Con diendo fuerza desde hace un tiempo.
una norma tal, es inevitable que las guarderías se abstengan de contratar 15. No hace falta estar de acuerdo con la evaluación que el senador
personal con el más trivial de los antecedentes si hay otros postulantes dis- Hatch hace de la gravedad de los defectos de carácter implícito en la acu-
ponibles que cumplan con los requisitos para el puesto. California Health sación de Hill (de ser ciertas) sobre Thornas para percibir que implican una
and Safety Code § 1596.871 (2003). denuncia de ilegalidad mucho más afín al sentido de ilegalidad moral que se
4. Economist Intelligence Unit Risk Wire, 16 de abril de 2004. relaciona con las violaciones al derecho penal que con las violaciones a un
5.51 Federal Register 32889, Executive Order 12564. contrato típico o cualquier otro delito civil.
6. Los requisitos a los proveedores de! Gobierno federal se introdujeron
en 1988; 41 U.S.CA Sect. 701, Drug free workplace requirements for Fede-
ral contractors. Executive Order 12564. Federal Register 51:32889.
7. Hay algunas excepciones, como las de los marineros, que estaban
obligados a cumplir con sus contratos laborales por la fuerza si era nece-
sano.
8. Cody v. Cigna Healthcare of Sr. Louis, Inc., 139 F.3d 595 (Cámara
federal de apelaciones de] 8vo Circuito, 1998), demanda según la American
with Disabilities Act, Public Law 101-336, 104 Stat. 327 (1990):
9. Los demandantes pueden presentar su caso sin perjuicio ante un
tribunal de distrito tras un rechazo de la Equal Employment Opportunity
Commission. Si la comisión falla a favor del demandante, toda acción
posterior en la Corte es emprendida por la propia comisión en nombre del
demandante.
10. Puede que también refleje e! «daño» ocasionado por el acostum-
bramiento a los espacios hiperseguros que dominan e! paisaje suburbano
y tienden a que la experiencia de estar en ambientes menos ordenados sea
vivida, por comparación, como una situación que provoca ansiedad.
11. Los asesores en seguridad de mayor nivel son auténticos magos a la
hora de sugerir cambios en la rutina bastante sencillos y poco costosos, pero
que pueden ayudar a que un individuo se sienta más seguro.
12. Véase 42 U.s.C § 12101 (1990) (Equal Opportunity for Individuals
with Disabilities); 42 U.s.C § 2000 (Civil Rights Act, 1964); 2 US.C §
1201 (-1-991) (Government Employee Rights); Public Law 95-555 (1978)
(Pregnancy Discrimination Act, ninguna de cuyas secciones se encuentra
vigente en la actualidad).
13. Dichos términos se han popularizado por el influyente Model Penal
Code [Código penal modelo] (1962) del American Law Institute.
14. Griggs v. Duke Pou/er, 401 U.S. 424 (1971), anulado por United
States v. State of North Carolina, ESupp. 1257, 1265 (1996), pero e! Con-
greso autorizó por ley e! enfoque del disparate impact en la Civil Rights
Act de 1991, 2 U.s.C § 1201. También hay, claro está, un modo similar de
9

GUERRAS DE GOBERNANZA

Del cáncer al delito y del delito al terrorismo

Señor director:
Mi hermano fue una de las miles de personas que la semana pasada
descubrieron que tenían un cáncer maligno. Nosotros, su familia, esta-
mos haciendo todo lo humanamente posible para salvarlo.
Leí su artículo del 22 de abril en la sección Week in Reuieu/ sobre el
protocolo para la ejecución de Timothy J. McVeigh, el autor del atentado
terrorista de Oklahoma, y lamento tanto que como sociedad tengamos que
dedicar tanto tiempo y energía a la muerte, en vez de dedicados a la vida.

SALLY
STAMBAUGH,
Portland, Oregon, 22 de abril, 2001

En la era que se inaugura con el fin de la Segunda Guerra Mun-

dial, la metáfora de la guerra para aludir a las transformaciones en
la forma en que gobernamos goza de una extraordinaria aceptación,
tanto entre partidarios corno entre adversarios. Nos referimos sin
problemas a la «guerra contra la pobreza», la «guerra contra el deli-
to» y más acá en el tiempo, la «guerra contra el terrorismo», y de ese
modo, aceptamos que cuando se asocia un problema de importancia
con el término «guerra», deja de tratarse de una cuestión de política
para transformarse en un modelo de cómo gobernamos. Una vez más,
hay que invertir la famosa fórmula de Carl von Clausewitz (1832),
«la guerra es la continuación de la política por otros medios». La voz
«guerra», en el sentido con el que se la usa en frases como «la guerra
contra el delito» o <da guerra contra el terrorismo», es un marcador
de una transformación de los medios y las racionalidades mediante
las cuales las elite s justifican y establecen las dimensiones deseadas
de su propia gobernanza.
Desde el cognitivismo se ha señalado la productividad de la metá-
fora de la guerra para planificar las posibilidades de ampliar el poder
 356 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
en nuevas dimensiones, movilizaciones, ataques u ofensivas (Lakoff,
1996). Sin embargo, hay una especificidad histórica en el entusias-
mo asociado con la guerra. Durante la mayor parte de la historia de
los Gobiernos, la metáfora hubiera resultado muy inapropiada. Las
guerras, incluso las ganadas, suelen recordarse por las poblaciones
afectadas a través de la lente del sacrificio, la muerte, el hambre y las
privaciones. La asociación de las épocas de guerra con los buenos
tiempos, único motivo por el que los políticos podrían invertir en
una metáfora tal, pertenece a una guerra en particular y a sólo uno
de los participantes en dicha guerra: los Estados Unidos en la Segun-
da Guerra Mundial.
La Segunda Guerra Mundial fue la única guerra en la historia que
varias generaciones sucesivas recuerdan y vuelven a recordar como
un momento inédito de unidad nacional, moral elevada y vitalidad
económica comparativa gracias a la situación de pleno empleo, des-
pués de años de depresión. Pese a la escasez material, fue una época
de gran alivio para la población. Para la década de 1970, cuando ya
se habían declarado las guerras contra la pobreza, el cáncer, el deli-
to y las drogas, la figura era invocada con frecuencia por políticos
cuyas carreras se habían iniciado durante la Segunda Guerra Mun-
dial. Para los estadounidenses que estaban en el país, la guerra no se
asociaba con violencia y privaciones, sino que brindaba oportunida-
des de inversión, movilización, publicidad y nuevas posibilidades de
progreso, (re)conformación de la identidad e innovación, tanto en el
plano tecnológico como en el de la sociedad.
Pero la violencia y la privación nunca están del todo ausentes. La
metáfora de la guerra gana adeptos por su proximidad con el peligro
y la necesidad de poder y conocimiento que tal proximidad crea. Los
temas elegidos son casi siempre aquellos que pueden, en un único salto
semántica, asociarse con los horrores más-profundos-d~las guerras,
el caos, la violencia masiva y las pérdidas repentinas e irreversibles.
En este sentido, las metáforas transformadoras de la gobernanza de la
segunda parte del siglo veinte se cruzan con una tradición más antigua
de innovaciones en materia de gobernanza, que surge en respuesta a
un miedo al propio poder como algo monstruoso y corruptor, y que
ejerció una fuerte influencia en la generación que formuló la Constitu-
ción de E.U.A. Si bien los políticos más populares han invocado con
frecuencia al sueño americano como fuerza que los guía, la realidad
GUERRAS DE GOBERNANZA / 357
indica que el motor de la invención de nuevas formas y estrategias de
gobierno son las pesadillas. Uno de los mejores ejemplos de nuestro
pasado reciente es tal vez Ronald Reagan. Como Franklin Roosevelt,
la popularidad de Reagan se debía en gran medida a su optimismo
ante la adversidad. Su mejor momento (o el de quienes escribían sus
discursos) fue cuando después de la tragedia del Challenger en 1986
se refirió a aquellos que rompen «los lazos opresores de la tierra para
tocar el rostro de Dios», una cita del poema «High Flight» de John
Gillespie Magee (muerto en 1941). Sin embargo, desde los inicios de
su carrera política como demócrata postNew Deal, el atractivo po-
lítico de Reagan se basó en su capacidad de apelar en forma directa
a los miedos de muchos votantes de clase media en lo que hace a la
decadencia del país en general y el crecimiento de la inseguridad en
particular. En las elecciones de 1980, no se los presentaba en términos
que remitían de manera explícita al delito, sino más bien en términos
que anticipaban el delito, la inflación, la inmigración masiva y el te-
rronsmo.
La política del miedo surge antes, tal vez con la promesa de liberar
a la población de la inseguridad realizada por Franklin Roosevelt. El
miedo quedó separado de la perspectiva de la acción social del New
Deal a partir de Richard Nixon. Al elegir dos pesadillas ejemplares
para los norteamericanos, el delito y el cáncer, Nixon mostró su ca-
pacidad intuitiva para captar lo que los estadounidenses temían, así
como los ejes en torno a los cuales se iba a reformular la gobernanza
de E.U.A. Los dos temas comparten una larga historia de vínculos
metafóricos en la cultura estadounidense, los dos podían obtener un
respaldo inmediato en su época y los dos se encontraban en un lugar
perfecto para atravesar muchas de las fronteras políticas existentes
en la política norteamericana. Nixon no ocultaba su deseo de usar
las elecciones de 1972 para movilizar a una mayoría contundente y
marcar una nueva re alineación de la política estadounidense.'
A partir del 11 de septiembre de 2001, el terrorismo y la guerra
contra el terrorismo irrumpieron en el discurso público estadouni-
dense con tan rapidez que resulta sorprendente incluso en compara-
ción con temas polémicas como el cáncer y el delito.
En los capítulos anteriores, he mostrado cómo la guerra contra el
delito que vienen librando el Gobierno federal y los de los estados
desde fines de la década de 1960 alteró el modo en que se ejerce la
 358 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
autoridad política en todas sus formas y en todos los niveles, incluso
la vida «privada» de los estadounidenses. La guerra contra el terro-
rismo que se desató el 11-5 sigue de cerca el modelo anterior de deli-
to, política y gobernanza, de un modo tal que puede llegar a ratificar
el giro hacia la seguridad y la «cultura del control» (Garland, 20013)
aun cuando encubra el recuerdo de esa guerra contra el delito. La
guerra contra el terrorismo confirma en gran parte la tesis de este
libro, pues pone de manifiesto cómo las «guerras» metafóricas libra-
das en torno a amenazas sociales pueden reconfigurar el gobierno.
Hemos llegado al punto de adquirir una nueva conciencia sobre el
miedo y el riesgo en nuestra experiencia nacional, que sería positiva
si no estuviera ligada a una profunda amnesia sobre la influencia del
miedo al delito en la transformación que se produjo en la sociedad
estadounidense en las tres décadas anteriores al 11-5.
El último capítulo del libro constituye una contramemoria ante el
«olvido» inducido por el 11-5, que expone cómo la respuesta de las
principales instituciones políticas del país ante los atentados se vio
condicionada por racionalidades políticas anteriores a los ataques,
originadas en la guerra contra el delito. Por medio de una compara-
ción entre la guerra contra el delito y su hermana gemela menos de-
sarrollada; la guerra contra el cáncer, este capítulo puede damos una
idea de cómo el éxito de la primera puede habernos hecho más vul-
nerables a las estrategias de aquellos que estaban dispuestos a valerse
del terrorismo como una excusa para imponer nuevas estrategias de
gobernanza. Los altos riesgos que se corren al confiar en una estrate-
gia esencialmente penal para conseguir formas globales de seguridad
ya se están poniendo en evidencia en Irak y otras partes del mundo.
De la guerra contra el cáncer a la guerra contra el delito
En cuanto significantes sociales, tanto el delito como el cáncer
Son muy productivos. El delito es una de las metáforas más anti-
guas en la vida moral de los seres humanos, pero el cáncer también
constituye un agente metafórico de primera clase (Patterson, 1987;
Sontag, 1977). El propio discurso médico sobre el cáncer está repleto
de términos inquietantes como «invasivo»; «masivo» y «extender-
se»; por otra parte, otros términos vinculados con la enfermedad,
GUERRAS DE GOBERNANZA / j)~
como «metástasis», «remisión» y la misma palabra «cáncer» han
sido adoptados con facilidad por otros contextos (Patterson, 1987,
pág. 160). El discurso popular sobre el cáncer se ha caracterizado
por ser todavía más vívido, con alusiones explícitas a temas mons-
truosos, repletos de predadores agresivos y malignos que consumen
la carne y los órganos.
Si bien 1971 fue el año en que el Gobierno de Nixon pronunció
la declaración formal de la guerra contra las drogas, la idea ya está
enunciada con claridad en el mensaje sobre el orden público que Ni-
xon adoptó para la campaña de 196.8 y en el creciente enfrentamien-
to entre el presidente y el movimiento antibélico que había contribui-
do a la derrota de su predecesor. En ese periodo turbulento marcado
por los asesinatos de dirigentes políticos del más alto rango y por
enfrentamiento s con muertos entre la policía y los ciudadanos en los
centros de algunas de las ciudades más importantes de E.U.A., pocos
dudaban de que la nación atravesaba una crisis de gobernanza. A
fines de la década de 1960, las huelgas, las manifestaciones y los epi-
sodios de violencia entre los ciudadanos alcanzaban niveles inéditos
para el siglo (Parenti, 1998). Durante el primer mandato de Nixon,
su Gobierno buscó oportunidades de gobernanza (que, en retrospec-
tiva, parecen limitadas), desarrolladas a través de una ampliación de
las acciones federales contra las drogas y una continuación de la dura
retórica de campaña contra las decisiones de carácter progresista en
materia penal por parte de la Suprema Corte (Parenti, 1999; Baum,
1996). La guerra contra las drogas ofrecía a Nixon un inmenso po-
tencial político pues vinculaba la base política de la Nueva Izquierda
con la penumbra mayor de la cultura juvenil y, a través de ello, con
los temas clásicos del delito organizado y la corrupción.
Las drogas también podían servir de puente metafórico entre el
ambientalismo, cgya influencia iba en aumento, y la mayoría de cen-
troderecha que acompañaba a Nixon. No era difícil establecer ana-
logías entre las drogas y las sustancias «tóxicas» que se vertían en el
agua y el aire. En una continuación de la estrategia de financiar las
fuerzas de seguridad locales puesta en marcha por ]ohnson (véase
el Capítulo 3), Nixon también empleó la guerra contra las drogas
"
'ii
1;1,
para armar una nueva red política que uniera los niveles más al-
º' tos del Gobierno nacional con los Gobiernos locales a través de las
fuerzas de seguridad. Al destinar fondos federales a las agencias de

360 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
justicia penal locales, Nixon establecía lazos que le permitían evitar
las estructuras tradicionales de la representación parlamentaria y las
maquinarias partidarias."
La «guerra contra el cáncer», expresión que no fue creada por Ni-
xon sino que apareció en el debate público generado por el discurso
sobre el Estado de la Unión de 1971, donde Nixon anunció el lanza-
miento de «una campaña intensiva contra el cáncer» (Nixon, 1971),
parece a primera vista una variación de los temas welfaristas más
asociados con el New Deal y su derivado de la década de 1960, la
«guerra contra la pobreza». Antes de Nixon, de hecho, el Gobierno
federal había mostrado interés por el cáncer a raíz de la preocupa-
ción que suscitaba la exposición a sustancias cancerígenas en los sec-
tores industriales durante la guerra. Tal preocupación guardaba una
relación directa con la creciente tarea de regulación de las sustancias
químicas cancerígenas en el plano federal, plasmada en la Enmienda
Delaney de 1958,3 que constituye tal vez la primera norma moderna
en materia ambiental. De haberse seguido dicha línea, hubiera impli-
cado el apoyo del Gobierno federal a trabajadores, consumidores y
comunidades que se oponían a la química industrial.
La guerra contra el cáncer también posee lazos genealógicos con
los proyectos de ciencia aplicada a la guerra promovidos por el Es-
tado del New Deal, en especial el Proyecto Manhattan del Gobierno
de Roosevelt y, años más tarde, la carrera al espacio del presidente
Kennedy. De hecho, ambos hitos aparecen mencionados en el discur-
so de Nixon ante el 92 Congreso. «Ha llegado el momento en que el
0 rales en formas que pueden resultar fatales. Aunque por lo general
mismo tipo de esfuerzo mancomunado que logró que E.U.A. fusio-
nara el átomo y llevara al hombre a la luna se oriente a la conquista
de esta temible enfermedad. Hagamos un compromiso total de toda
la nación para conseguir este objetivo» (Nixon, 1971). En vez de dis-
tribuir fondos a través de una red política amplia, como sucedió.en
gran medida con el New Deal y la guerra contra la pobreza (y luego
la guerra contra las drogas), el Proyecto Manhattan, el programa
espacial y la guerra contra el cáncer destinaron fondos a organismos
de investigación con un alto nivel de centralización (como los labo-
ratorios nacionales en Los Álamos, Berkeley y Chicago durante la
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década de 1940, la NASA en la de 1960 y el National Cancer Insti-
QJ
tute en la de 1970). Mientras que la guerra contra las drogas creaba
una nueva red local federal en torno a las fuerzas de seguridad, la
GUERRAS DE GOBERNANZA / 361
guerra contra el cáncer presuponía y consolidaba una red que ya se
había convertido en un importante componente del Gobierno desde
el New Deal: los medios, la ciencia y el Gobierno. La cobertura de
los lanzamientos lunares, los misiles y los presidentes desplazaba a
los circuitos políticos más tradicionales que se conectaban en sentido
vertical a través de las maquinarias políticas locales y los medios
informativos." En vez de representar una amenaza para la industria,
la guerra contra el cáncer iba a acabar por invertir en esas mismas
industrias en cuanto fabricantes de drogas contra el cáncer.
El cáncer y las drogas comparten una rica tradición de intercam-
bio de imágenes metafóricas. A menudo se ha descrito el delito como
un cáncer que carcome la integridad de instituciones, comunidades
y naciones enteras.' Se suele caracterizar al cáncer como un asesino
depredador que ataca a la víctima. A su vez, ambos tópicos proveen
metáforas naturales a la gobernanza. Si el cáncer y las drogas brin-
dan plataformas exhaustivas para la gobernanza es porque, en la
medida en que no se los puede controlar, uno y otro se constituyen
como amenazas. En cierta manera, son «anrigobiernos». Los hechos
delictivos son actos que se realizan desafiando aquellas reglas que
mayor sanción social conllevan. Los cánceres son células sin regu-
lación que se niegan a morir y se niegan a limitar su crecimiento a
las vías funcionales que se rigen mediante los complejos sistemas de
orientación electromecánica del cuerpo. A medida que crecen, los
cánceres además subvierten el orden funcional de los sistemas corpo-
cuando se habla de delitos se dice que quienes los provocan son ac-
tores individuales malvados, sobre todo entre los conservadores, el
mismo discurso reconoce un clima colectivo en el que tal vez el delito
esté fuera de control.
Asimismo, en el siglo veinte tanto el cáncer como el delito han
tenido una difícil proximidad con el progreso científico. A fines del
siglo diecinueve, los grandes progresos de la medicina (en especial,
en materia de bacteriología y las consiguientes innovaciones en las
medidas antisépticas para las cirugías) generaron mucho optimismo:
~ pronto la medicina iba a poder comprender y tratar el cáncer con
t;b efectividad (pese a que se lo consideraba desde mucho tiempo atrás
como una enfermedad que excedía las posibilidades de las ciencias
médicas]." En ese mismo periodo, los avances en las nuevas «ciencias

362 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
sociales», como la criminología, la biología evolutiva y la psicologíg~f'~
impulsaron un resurgimiento de un optimismo en torno al delito¡;'i'I
pronto se iba a poder comprender el delito y someterlo a terapias o
al menos, medidas preventivas." En los dos casos, la confianza en el
progreso científico estaba ligada a la convicción de que los proble.
mas tenían causas específicas y era posible identificar su origen en
seres humanos individuales que podían ser prevenidos y detenidos,
En los dos casos, sin embargo, los científicos y su nuevo público con-
formado por políticos y ciudadanos en general iban a quedar decep-
cionados por los ciclos recurrentes de supuestos «descubrimientos
revolucionarios», seguidos de una rápida escalada de esperanzas que
culminaban en un fracaso generalizado, Si bien el cáncer era sin lugar
a dudas un trastorno fisiológico objetivo, sus causas y tratamiento
seguían siendo tan inescrutables y misteriosos que, como el delito
y otros males sociales, durante gran parte del siglo veinte mantuvo
su naturaleza esencialmente indeterminada. Como sucedía con los
problemas sociales, el discurso del cáncer no podía excluir con facili-
dad a moralistas y «contraculturas populistas» que veían en la enfer-
medad lecciones primarias sobre las virtudes y los vicios de nuestra
cultura, antes que hechos causales específicos.
De la guerra contra el delito a la guerra contra el terrorismo:
Bush, el 11-5 y Abu Ghraib
La guerra contra el delito, en cuanto conjunto de tecnologías y
mentalidades políticas, ejerció una profunda influencia en los con-
textos estratégicos de la guerra contra el terrorismo. El Gobierno
de Bush adoptó como consigna política el postulado de que la gue-
rra contra el terrorismo es una alternativa al enfoque centrado en la
imposición del orden público por parte de las fuerzas de seguridad,
abordaje que buscó, con cierto grado de éxito, asociar al candida-
to demócrata John Kerry durante la campaña presidencial de 2004.
Sin embargo, el abordaje adoptado por Bush en la guerra contra el
terrorismo fue en gran parte una continuación de la guerra contra
el delito, como queda de manifiesto en la detención de presuntos
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militantes, ya sea ciudadanos estadounidenses o extranjeros; el uso
de métodos extremos para extraer confesiones; y el encarcelamiento
-,".,"~,'.
GUERRAS DE GOBERNANZA / 363
masivo en un archipiélago global de prisiones de una clase definida
como «peligrosa» por su raza y su religión. Muchas de las defor-
maciones que sufren las instituciones de E.U .A. como consecuencia
de la guerra contra el delito, y que han hecho que nuestra sociedad
fuera menos democrática, hoy se vuelven a justificar en público como
respuestas a la amenaza de! terrorismo.
La transferencia metafórica entre la guerra contra el delito y la
guerra contra el terrorismo permaneció oculta la mayor parte del
tiempo; sólo se manifestó en forma oblicua durante la campaña pre-
sidencial de 2004 entre el presidente Bush y el senador J ohn Kerry,
bajo la forma de un debate tibio sobre si se podía librar la guerra
contra el terrorismo sólo con estrategias de la justicia penal o si hacía
falta que se desarrollara de manera exclusiva en el nivel de la estrate-
gia militar y las relaciones externas. El presidente Bush y sus seguido-
res alegaban que Kerry (exfiscal e impulsor en la década de 1990 de
la necesidad de que el Gobierno federal prestara mayor atención a las
organizaciones delictivas globales) estaba encerrado en un modelo de
lucha contra e! terrorismo centrado en las fuerzas de seguridad inter-
nas, estrategia que denunciaban como irrealista e indeseable porque,
entre otras razones, podía llevar a un respeto desmedido del derecho
y la cooperación internacionales. Por su parte, el senador Kerry ata-
có al presidente por estar encerrado en una dependencia excesiva
del poderío militar unilateral de E.U.A. Kerry adhería al modelo de]
delito organizado, al punto que en el momento más álgido de la cam-
paña, declaró que pensaba que el terrorismo no iba a ser eliminado,
sino que, como el delito organizado, iba a quedar reducido a un
problema manejable. Los partidarios de Bush se abalanzaron sobre
Kerry, criticándolo por conformarse con mucho menos que una vic-
toria total en la guerra contra el terrorismo.
_ LQ que los_débilesintercambios entrelos candidatos revelaban no
era tanto una diferencia real entre los principios que sostenían uno y
otro, sino más bien lo porosas que se han vuelto las fronteras entre la
guerra y el control del delito. Tras criticar las estrategias para com-
-.
.• ~
batir el terrOrismo propuestas por Kerry, pasada su reelección Bush
~ convocÓ a Michael Chertoff, veterano fiscal federal y ex procurador
~ federal adjunto en materia de procesamientos penales, para que se
hiciera cargo de! Departamento de Seguridad Nacional. En rigor, con
. 'o
excepción de las breves semanas de campañas militares directas en
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"~',o
.
<. ..,)
 GUERRAS DE GOBERNANZA I 365
364 j GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO

dad, lo cual, como ya hemos señalado, ha producido un traspaso de

Afganistán e Irak, gran parte de las guerras en los dos países y de'l~~;
poder hacia el fiscal en lo que hace a la prisión preventiva, la juris-
persecución global de Al Qaeda se parece mucho a una guerra contralf.,
dicción de los tribunales juveniles y la duración de los periodos de
el delito, aunque de una crudeza mayor: una fuerte dependencia dé""'
prisión. La reivindicación de la autonomía del ejecutivo en la guerra
la estrategia de detener, encarcelar o matar, en la que los símbolos'
contra el terrorismo emula el otorgamiento de poderes a los fiscales
dominantes no son las grandes batallas con tanques sino las cárceles
en el sistema de la justicia penal y la reafirmación de prerrogativas
como las de Guantánamo en Cuba y Abu Ghraib en Irak. Para Kerry;
propias de la acusación entre los mandatarios ejecutivos.
el argumento de que Al Qaeda debía ser perseguido como un cártel
Aunque por definición la imposición de la ley penal no es un po-
internacional de criminales provenía de su interés histórico por las
der extraordinario, se ha justificado la ampliación del rol del fiscal
organizaciones delictivas internacionales en cuanto creciente amena"
en dicho ámbito a partir de la gravedad del daño que representa la
za internacional a la seguridad de E.U.A. en el mundo posterior a la
violencia para la población. Al declarar que ha bla en nombre de las
guerra fría.
necesidades de prevención y retribución de la población, el fiscal rei-
vindica para sí una confianza directa de la población que no necesita
El mandatario ejecutivo como acusador en jefe de la revisión de los legisladores, como tampoco de su orientación.
Esta lógica es la que el presidente Bush y el ex procurador general
Ashcroft invocaron para defender los aspectos más controvertidos de
Una de las características más destacadas de la guerra contra el
la «guerra contra el terrorismo», como las cruentas técnicas de inte-
terrorismo es la reafirrnación sin precedentes de la autoridad ejecu-
rrogación y la detención prolongada de los prisioneros. En reiteradas
tiva que ha sancionado y justificado. Cabe destacar en particular la
ocasiones el presidente Bush se ha referido a las personas detenidas
potestad de la que goza el presidente para encarcelar a alguien por
en la bahía de Guantánamo, en Cuba, como «asesinos» (citado por
tiempo indefinido y someterlo a técnicas de interrogación crueles y
Cole, 2003, pág. 42). El término posee una fuerte carga y afirma mu-
degradantes, si el presidente determina que un detenido dado es un
cho más que lo que hace falta para detener a dichas personas bajo el
«combatiente enemigo», clasificación legal que el especialista David
cargo de terroristas, si es que eso es lo que son. Al aludir nada menos
Co1e (2003, pág. 39) ha descrito como <damedida más extrema en e!
que al homicidio, e! presidente remite al delito que suele condensar
arsenal de detenciones preventivas del Gobierno»:
e intensificar todo el complejo de miedos de la población que han
Al identificar a un individuo con dicha etiqueta se lo retira del sistema servido de fundamento para la guerra contra el delito, en especial
de la justicia civil y se lo deja detenido bajo jurisdicción militar, tal vez la vulnerabilidad de la propia familia ante la proximidad de sujetos
hasta el fin de la «guerra contra el terrorismo». El Gobierno afirma que violentos, marcados en el plano racial. El vicepresidente Cheney ha
ese poder lo autoriza a detener y privar de la libertad a cualquier perso- invocado la misma constelación de sentidos al describir a los deteni-
na, de nacionalidad extranjera o ciudadano estadounidense, durante un dos-en las cárcelgs d€-la_bahía-c:le-Guantánamo como «lo peor de una
periodo indefinido, sin cargos formalesc.sin audiensias, sin aeeese-a-en gente de muy mala calaña» (Highan, Stephens y Williams, 2004). La
abogado y, a los efectos prácticos, incomunicado, por el solo hecho de
pena de muerte y e! encarcelamiento en prisiones de máxima segu-
haber sido clasificado como «combatiente enemigo» (pág. 39).
ridad, dos de las penas más severas en Estados Unidos, suelen justi-
En la guerra contra el terrorismo, la clasificación de «combatiente ficarse con el argumento de que están reservadas sólo para «lo peor
enemigo» puede privar a un caso de los derechos normales del proce- es de lo peor».
so penal, pero un aspecto más que característico de la «guerra contra
'ii
iIo t Tanto Bush como Ashcroft habían hecho del delito un aspecto
©
el delito» es la re afirmación de la primacía de! poder ejecutivo como º central de sus respectivas carreras políticas antes de ocupar los car-
representante de los intereses de la población en materia de seguri- gos respectivos de presidente Y procurador, por 10 que no sorprende
 GUERRAS DE GOBERNANZA I 367
366 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO

El eje de la Patriotic Act, esto es, su definición del terrorismo,

verlos recurrir a estas narrativas, estrategias y racionalidades a la
expresa el vínculo entre las víctimas y el delincuente cuando limita
hora de enfrentar el desafío del terrorismo. Bush invoca su «solemne
el delito a «actos peligrosos para la vida humana qu.e constituyen
obligación de proteger a la población» (Casa Blanca, 2004) cuando "
violaciones de las leyes penales ... [y] tienen la intención aparente de
rechaza las denuncias de violaciones de derechos humanos en los
influir en las decisiones del Gobierno». 10 Al justificar la expansión
centros de detención estadounidenses. Esto sigue contando con la
generalizada de las potestades de las fuerzas de seguridad en nombre
aceptación de una población muy sacudida tras el 11-5, que estuvo y
de la vida humana, el Congreso se plegaba a un patrón bien marcado
está dispuesta a ignorar los graves errores cometidos por el Gobierno
en la legislación en materia penal: evaluar si las medidas son o no ra-
en su participación en la guerra contra el terrorismo.
zonables no por sus resultados, sino por su grado de adecuación a la
gravedad del daño para el cual prometen ser una respuesta. Además,
seguía el camino del otorgamiento de mayores facultades discrecio-
El 11 de septiembre y la víctima ciudadana
nales al poder ejecutivo sobre la base de que las consideraciones re-
feridas al debido proceso perjudican a las víctimas en el juego de
Desde los atentados del 11-S, la nación no ha tenido grandes di-
suma cero en el que se enfrentan víctimas y criminales. En tal senti-
ficultades para aplicar la lógica del trauma experimentado por las
do, la Patriotic Act tiene mucho en común con la Anti-Terrorism and
víctimas de los delitos violentos a la totalidad de la población de
Effective Death Penalty Act [Ley de antiterrorismo Ypena de muerte
E.U.A. y a los dirigentes nacionales. Por ejemplo, es un hecho reco-
inmediata] de 1996,ll promulgada luego del atentado de Oklahoma,
nocido por muchos (incluso en el momento de su promulgación) que
con el objetivo manifiesto de hacer que fuera más difícil que los con-
la ley Patriotic Act," sancionada el 26 de octubre de 2001, no había
denados a muerte interpusieran demoras legales a sus ejecuciones.
sido ni siquiera leída por la inmensa mayoría de los representantes
del Congreso que la votaron (y se sospecha, incluso, que ninguno de
ellos lo hicieron) (Priester, 2005, pág. 13). Este hecho, que debiera
La desconfianza por los tribunales
causar vergüenza, se ha justificado con el argumento de que la ley
fue aprobada apenas unas semanas después del 11 de septiembre de
Para muchos, los tres fallos de la Corte Suprema de junio de 2004
2001, por políticos que habían sido testigos y casi víctimas de los
sobre las detenciones en cárceles militares de ciudadanos estadouni-
atentados.
denses y extranjeros en carácter de combatientes enemigos fueron
La misma idea de trauma es la que se utilizó para explicar la re-
un repudio a la postura del Gobierno de Bush en la guerra contra el
lativa falta de interés de la población estadounidense o del Congreso
terrorismo. Si bien es posible que tal interpretación fuera acertada,
por los eseándalos en Abu Ghraib y Guantánamo. Pero más allá de"_
interesa en cuanto refleja la opinión extrema que tenía el Gobierno
que tales explicaciones tengan o no validez en términos empíricos 0"1 en-l"e!ación con la autoridad ejecutiva: los tribunales federales no
normativos, está clarn.que la. guerra.contrael.rerrorismo en~cuan-'1:.,;
debían tener jurisdicción alguna para cuestionar la privación de la
to cuestión legislativa ha seguido en gran medida los antecedentesit
libertad ni siquiera de un ciudadano estadounidense, si la detención
sentados por la guerra contra el delito para la acción del Congreso J respondía a la decisión presidencial de que el detenido era un «com-
y de las legislaturas estaduales. En esa guerra, las víctimas del delito
batiente enemigo». De todos modos, los tres fallos se votaron por un
se constituían en ciudadanos idealizados a quienes los legisladores
aludían para ampliar sin restricciones ni serios riesgos políticos las ~ .,-o~ margen mínimo.
Rasul v. Busl? elevó el estatus legal de un numeroso grupo de de-
potestades del Gobierno, con tal que respondieran a los reclamos de !
9
t'o
1\} tenidos que afirmaban ser inocentes de la acusación de que habían
seguridad y venganza que, según su versión idealizada, se asocian
luchado con Al Qaeda o los talibanes, quienes habían sido traslada-
con las víctimas."
 368 I GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
dos a Guantánamo sin tener acceso a abogados ni la Oportunidad
de cuestionar la acusación de que eran combatientes enemigos. La
Corte Suprema, en un voto por 6-3, falló que el derecho de hábeas
corpus se aplica fuera del espacio político de Estados Unidos y de-
volvió los casos al tribunal de distrito para que se procediera según
la legislación en materia de hábeas corpus.
En Hamdi v. Rumsfeld, el Tribunal debió fallar respecto de un
ciudadano de E. U.A. detenido en circunstancias similares en una cár-
cel de la Marina en Carolina del Sur. En este caso, la Corte quedó
dividida en cuanto a los fundamentos legales para revertir la dene-
gación de hábeas corpus. La opinión mayoritaria, liderada por el
juez O'Connor, sostuvo que el estatuto federal antidetención dota
a los ciudadanos de derechos contra la privación de la libertad por
el Gobierno federal que requieren que el caso sea examinado por
un tribunal federal. Otros dos jueces, Scalia y Stevens, manifestaron
que hubieran ordenado que el Gobierno iniciara acciones contra un
ciudadano como Hamdi en un proceso por traición.
El último caso, Padilla v. Rumsfeld, se refería a otro ciudadano
estadounidense, esta vez detenido en el aeropuerto de Chicago pri-
mero en calidad de testigo esencial y luego de combatiente enemigo,
quien había acabado en la misma cárcel que Yasser Hamdi. Un fallo
por 5-4 devolvió el caso porque el tribunal de distrito en el que se lo
había presentado no era el indicado: según la ley de hábeas corpus,
tales casos deben presentarse en el distrito de residencia del quere-
llante, en este caso, Donald Rumsfeld, resultado que según la mayo-
ría de los comentaristas, no iba a tener mayores consecuencias salvo
la de colocar a PadilIa en el mismo camino que siguió Hamdi una vez
que apeló en el tribunal de distrito de Virginia.
Puede que los fallos en cuestión hayan rechazado un argumento
de extraordinaria amplitud en favor.de la autoridad ejecutiv-a, pero
lo hicieron sobre la base de fundamentos de carácter legal que cons-
tituyen un paradigma del arte judicial de la parsimonia o estrechez.
Como señala Michael Reisman (2004), este tipo de parsimonia re-
sulta atractiva si un tribunal busca «limitar la fuerza prescriptiva del
fallo», pero en los fallos de la Corte Suprema, la estrechez alcanza
un extremo tal que <da técnica clausura la apertura de observación al
punto donde hay que ignorar los hechos centrales y la ley» (Reisman
2004, pág. 977).
GUERRAS DE GOBERNANZA 1369
Dicha estrechez autolimitante no es una novedad de la Corte Rehn-
quist; no es más que la continuación de una línea que recibió un
amplio desarrollo en los fallos penales de la Corte desde fines de la
década de 1980 hasta fines de la de 1990, sobre todo en lo relativo
a la pena de muerte. Se trata de un esfuerzo consciente por restrin-
gir de antemano la capacidad de los tribunales federales de reabrir
sentencias definitivas dictadas' en el fuero estadual, gracias al cual
aumenta la posibilidad de cometer errores e incurrir en prejuicios.
En tales fallos, lo que la Corte hizo, en esencia, fue establecer que los
abogados que defendían a presos en los estados, la mayoría conde-
nados a muerte, no podían presentar más de una apelación colateral
en la justicia federal ni presentar reclamos legales que no hubieran
sido preservados en la justicia estadual, a menos que se estuviera re-
clamando la inocencia del condenado. De este modo, en la práctica
la Corte Suprema ha avalado la ejecución de presos que no habrían
muerto de haber sido juzgados según la ley que les correspondía.
Encarcelamiento masivo
Aparte de las campañas militares en Afganistán e Irak, el aspec-
to más significativo de la guerra contra el terrorismo es el empleo
de centros de detención prolongada para combatientes enemigos. La
utilización de la tortura y la humillación sexual I cultural en tales
centros, como revelan las fotos tomadas en la prisión de Abu Ghraib,
en Irak, han generado críticas en todo el mundo (Weisselberg, 2005).
~ Han pasado más de tres años desde que la mayoría de los presuntos
~
i militantes detenidos fueron capturados en Afganistán y Pakistán.
El nuevo énfasis en el encarcelamiento basado en la asociación
1
~
grupal y no en la culpa individual representa tal vez el aspecto más
novedoso respecto de los modelos tradicionales de acción militar de
E.U.A. Las fuerzas armadas siempre contaron con un sistema de justi-
~ cia penal complejo y de alta calidad para el personal militar, así como
. 1
¡!
con instalaciones para prisioneros de guerra, destinadas a soldados
enemigos capturados en las guerras del Golfo, Vietnam y Carea.
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e
Un antecedente distinto y más sombrío es la práctica de detencio-
nes preventivas masivas contra poblaciones residentes en el país que,
según los funcionarios de Gobierno, estaban asociadas con enemigos
'1
1
íI '
1
 370 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
externos de E.U.A. Ejemplos de ello fueron la redada y detención de
varios miles de ciudadanos extranjeros en las razias de Palmer, en
1919, y la reclusión de más de 100.000 personas de origen japonés,
tanto ciudadanos estadounidenses corno inmigrantes, durante la Se-
gunda Guerra Mundial. Como ha señalado David Cole, dichos inci-
dentes de detención preventiva y la actual guerra contra el terroris-
mo «derivaron en la encarcelación masiva de personas que, como se
reveló tiempo después, no representaban la amenaza a la seguridad
nacional que, según se pretendía, justificaba su detención» (2003,
pág. 1753).
Lo que hoy resulta novedoso no es sólo la ambigüedad del estatus
legal de los detenidos recluidos en E.U.A., sino también la implican-
cia de que la incapacitación de los terroristas capturados mediante
un encarcelamiento prolongado (o quizás permanente) puede tener
alguna incidencia en la seguridad del país y de sus aliados. En tal
sentido, no sorprende la muy pub licitada dificultad con la que se
han encontrado las fuerzas armadas .para ejercer un control penal
efectivo y humano en Irak, como también, aun en circunstancias de
reclusión mucho más seguras, en Guantánamo. Y sin embargo, es en
este sentido que la guerra global contra el terrorismo sigue más de
cerca el camino de la guerra contra el delito, en cuyo marco desde
un principio se produjo un encarcelamiento masivo de categorías en-
teras de individuos que participaban en las economías subterráneas
que prosperaban en las décadas de 1980 y 1990. En ese entonces, la
raza y las supuestas patologías culturales de jóvenes de minorías en
los barrios de menores recursos de los centros de las ciudades eran
los factores que transformaban a esos jóvenes en el foco primario de
nuevas leyes de gran severidad, así como de una atención desmedida
por parte de la policía. En la actualidad, la nacionalidad y las su-
puestas-patologías religiosas -de-jóvenes musulmanes, la mayoría de
origen árabe o de Oriente Medio, son los factores que impulsan una
estrategia explícita de gran severidad por parte del Departamento de
Justicia, que consiste en aplicar leyes penales e inmigratorias a fin de
aislar y recluir presuntos terroristas. La imposición de la ley como
pretexto para prevenir el terrorismo es un ejemplo del tipo de go-
~"i;i,
.
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bierno a través del delito más literal y fundamental: utilizar el delito
"
@
como excusa para conseguir otro objetivo, más difícil de alcanzar o
quizás prohibido (Cole, 2003).
GUERRAS DE GOBERNANZA / 371
En el plano interno, la guerra contra el delito bajo la forma de un
esfuerzo sostenido por encarcelar a determinadas clases radicalizadas
de delincuentes peligrosos ha logrado producir una reducción apenas
marginal de las tasas delictivas, según la mayoría de los criminólogos,
y no ha servido para obtener ningún beneficio real en lo que hace a la
seguridad de la sociedad. Aun así, sigue estando muy arraigada en la
estructura actual de la política y los actos de gobierno en E.U.A., con
muy pocos indicios de que se quieran implernentar reformas. El impac-
to de una empresa militar global que también apuesta a la seguridad
mediante el encarcelamiento masivo no resulta prometedor.
Otra semejanza con la guerra contra el delito es el nivel de aten-
ción que el Gobierno de Bush, en especial el Departamento de Jus-
ticia, dedica a la pena de muerte. El Gobierno pidió con insistencia
la pena de muerte para Zacarias Moussaoui, único prisionero que
hasta el momento ha sido sometido a juicio por el atentado del 11-S,
pese al hecho de que por razones de seguridad a Moussaoui se le ha
negado el acceso a información que en circunstancias normales, re-
sultan de vital importancia para los casos capitales, y de que existen
interrogantes sobre el estado mental de Moussaoui en la época de los
atentados y en el transcurso del juicio federal en su contra."
El terrorismo y la sociedad de seguridad intermedia
El criminólogo Thomas Blomberg utiliza la frase «sociedad de mí-
nima seguridad» para referirse a una tendencia que se registra desde
las últimas décadas del siglo veinte en la sociedad norteamericana,
que consiste en elevar el perfil de la seguridad en la vida cotidiana
y emplear tecnologías para diseminar por todo el espacio social los
mecanismos de vigilancia y control asociados con la cárcel (Blom-
berg, 1987). La sociedad de mínima seguridad resultó ser parte de
una tendencia a un mayor control de todos, y un poco más aún en el
caso de algunos. Hacia fines del siglo, resultaba más acertado hablar
de una sociedad de «seguridad intermedia», donde los barrios cerra-
dos cumplían la función que hasta entonces habían tenido la buena
iluminación y las cerraduras.
Hasta el momento, la guerra contra el terrorismo ha alentado una
profundización del atrincheramiento mediante la estrategia de encie-
 372 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
rro en las viviendas, las escuelas y los ·lugares de trabajo. En un plano
más global, las principales respuestas legislativas y administrativas al
11-5 han sido ampliar las competencias de las fuerzas de seguridad
y de los fiscales para que puedan hacer mucho de lo que ya estaban
haciendo, pero con menos posibilidades de ser cuestionados por vías
legales. Quienes más lo han padecido son los individuos que no tienen
la ciudadanía estadounidense, para quienes el alcance de por sí severo
y obligatorio de las exclusiones penales de extranjeros se ha ampliado
aun más (Cole, 2003). Lo mismo le puede suceder a cualquier esta-
dounidense con antecedentes de prisión o incluso de detención. Como
respuesta al 11-S, se han sancionado nuevas leyes estaduales y fede-
rales que extienden la lista de empleos (de por sí, abultada) para los
que se requiere por ley la inspección obligatoria de los antecedentes
penales de los postulantes, como por ejemplo, el personal de asisten-
cia sanitaria, los empleados en escuelas y los conductores de camiones
(Emsellm, 2005). Por otra parte, las nuevas leyes autorizan que se
entregue una mayor cantidad de datos gubernamentales cuando lo so-
liciten empresas privadas especializadas en averiguar los antecedentes
delictivos o de drogas de postulantes a empleos, que son parte de un
mercado en expansión, como se expuso en el Capítulo 8.
Desastre: por qué la guerra contra el delito no es un modelo
adecuado para enfrentar el terrorismo
Si miramos a través de las pérdidas sufridas en Nueva York,
Washington y Pennsylvania el 11 de septiembre de 2001, podemos
plantear una pregunta de muy distinto tipo respecto del modo en que
la guerra contra el delito preparó el camino para la guerra contra el
terrorismo: ¿fue una buena estrategia de seguridad, Al parecer..Ja.L.
respuesta es no. De hecho, los terroristas dejaron al descubierto las
inmensas vulnerabilidades de la seguridad en E.U.A. Éramos vulne-
rables no sólo porque no se vigilaba una gran parte del comercio
intra e internacional, sino también porque tenemos incorporada una
cultura del control que ignora ciertos tipos de delitos mientras selec-
ciona a otros para poner el énfasis en ellos.
En vez de concentrarse en las aberraciones de conducta en torno a
aquellos sistemas técnicos con el mayor potencial de perjuicio (la ae-
GUERRAS DE GOBERNANZA / 373
ronáutica civil, la industria química, el transporte en camiones y los
puertos), durante la década de 1990 la seguridad interna de E.U.A.
estuvo teñida de una parcialidad criminológica tradicional. El argu-
mento era que los actos peligrosos son obra de personas peligrosas
a quienes se conoce por su carácter, visible en sus comportamientos
menores. En consecuencia, proliferaron estrategias tales como el fa-
moso modelo de las «ventanas rotas» (Kelling y Wilson, 1982), que
destacan la importancia de ocuparse de la más mínima inconducta
de aquellos a quienes tememos, en especial los jóvenes menores de
edad de grupos minoritarios que se encuentran en espacios públicos.
La guerra contra el delito también ha creado vulnerabilidades por
las mismas acumulaciones que produce en los sujetos y sus institu-
ciones. Una de ellas es la inmensa concentración de jóvenes varones
(y cada vez más, también mujeres) negros y latinos en el sistema de
la justicia penal, y el consecuente impacto en sus comunidades, las
personas que dependen de ellos, las familias a las que pertenecen y
sus vecinos. También afecta a una clase media blanca cuyos gastos
aumentan cada vez más por el peso del aparato de la seguridad pri-
vada (los barrios cerrados con vigilancia privada, los largos viajes
entre los lugares de trabajo y de residencia en vehículos todoterreno
que producen altos niveles de contaminación y consumen grandes
cantidades de combustible), y por los elevados costos de mantener a
los hijos en un estado de supervisión organizada hasta que los padres
vuelven a casa del trabajo.
El problema de los perfiles de delincuentes
Aun si aparecieran elementos probatorios contundentes que de-
mostraran que nuestras comunidades orientadas a la seguridad y al
mantenimiento del orden público podrían haber descubierto y evi-
tado la conspiración de Al Qaeda el 11 de septiembre de 2001, está
claro que el grueso del sistema no tenía el más mínimo interés por
esos hombres o ese plan. Nuestras instituciones, nuestras tecnolo-
gías y nuestras narrativas estaban orientadas hacia un objetivo muy
~::," "
~ distinto. Después de todo, los conspiradores que asesinaron tres mil
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personas no nacieron con una adicción al crack; no crecieron en ho-
gares monoparentales dominados por mujeres; ni abandonaron la

374/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
escuela, tomaron drogas o tuvieron conflictos menores recurrentes
con la policía. De hecho, no presentaban ninguno de estos factores
de riesgo, que son los que rigen las prácticas de selección y exclusión
en nuestra sociedad. 13
Por desgracia, no creo que la respuesta radique en el desarrollo
de predictores de riesgo más precisos. Ni tampoco que haya que
destinar enormes cantidades de recursos a reorientar las tareas del
Departamento de Policía de Nueva York a fin de que abandone sus
interminables incursiones en enfrentamiento s viales entre jóvenes
afroamericanos y latinos solteros para dedicarse a la vigilancia de
jóvenes de la península arábica, aunque no debemos olvidar que
Giuliani recibió amplios elogios por hacer más segura a Nueva
York en la década de 1990 mediante un plan que destinaba recur-
sos policiales a la persecución de individuos marginales que querían
limpiar los parabrisas de los automóviles en los semáforos a cambio
de una contribución (conocidos en Nueva York como squeegee men
o limpiavidrios), o de consumidores de drogas, alcohol o sexo de
poca monta.
El acento en la delictividad menor ha hecho que nuestra policía
se concentre en los jóvenes de las minorías, que en su mayoría sólo '
incurren en delitos de poca importancia. Cuando Mohammed Atta
y su colega estacionaron su avión en el Aeropuerto Internacional de
Miami, tal vez se dejaron llevar por el pánico, pues abandonaron
la nave en la pista y se fueron en un automóvil alquilado. Pero los
reguladores tardaron semanas en hacer algo al respecto, y aun aSÍ,la
única medida que tomaron fue enviar una carta donde reclamaban
un mejor comportamiento por parte de los estudiantes de la escuela
de vuelo en el futuro. En resumen, el tipo de personas que asiste a
escuelas de aviación no les causaba temor.
Tal vez la mayor contribución que la reflexión sobre lo sucedido
el l~l-Spodríaaportar a-la imaginación gubernamental de E.U.A. es
destrozar su confianza en la doctrina criminológica de que la violen-
cia y la alteración del orden están relacionadas de una manera pre-
decible y continua con un conjunto de variables, ya sea de carácter
sociológico, psicológico o incluso biológico. Dicha doctrina, a través
de sus múltiples y diversas teorías sustantivas, ha alentado la perse-
cución de actos delictivos menores en cuanto presuntos precursores
lógicos de delitos más graves, así como la elaboración de perfiles de
GUERRAS DE GOBERNANZA / 375
individuos peligrosos que guardan una alta correlación con condicio-
nes de desventaja económica, social y política.
La guerra contra el delito ha disparado el porcentaje de indivi-
duos pertenecientes a minorías en las prisiones Y calabozos, en mu-
chos casos por acumulación de delitos sin uso de violencia. Tal con-
centración ha provocado un gran daño a la sociedad estadounidense.
Ha reemplazado las narrativas de exclusión de carácter racista, hoy
cuestionadas, por nuevas narrativas presuntamente éticas sobre el
delito o el terrorismo. Es necesario observar con atención quiénes
son las personas que son arrestadas, castigadas o deportadas en cual-
quier guerra contra el terrorismo para aseguramos de que el gobier-
no se está ocupando de individuos que actúan como terroristas, y no
que tienen el aspecto, hablan o rezan según la idea de lo que alguien
piensa que son los terroristas. El esfuerzo que hasta el momento ha
puesto el Gobierno de Bush para mantener el máximo secreto sobre
la identidad de los prisioneros es una mala señal.
En la guerra contra el delito, con frecuencia se lanzaron importan-
tes iniciativas cuyo objetivo era evitar el secuestro Y asesinato de niños,
pero todas ellas acabaron por producir más encarcelamientos por de-
litos vinculados con drogas o contra la propiedad (Zimring, Hawkins
y Kamin, 2001). Debemos aseguramos de que el terrorismo no reciba
una definición tan amplia que facilite su capitalización por parte de las
fuerzas de seguridad, pero que en la práctica no colabore a combatir
el verdadero «problema» del terrorismo. Debemos dejar en claro que
el 11-S no constituye una licencia para reprimir con violencia futuras
manifestaciones de disidentes que en su mayoría no son violentos, ta-
les como los que se manifestaron contra la Organización Mundial de
Comercio en distintas ciudades del mundo. La persecución de presun-
tos terroristas por parte del Gobierno federal sugiere hasta el momen-
to (2006) que lo que se está--produciendo es, precisamente, un despla-
zamiento desde quienes conspiran para realizar actos terroristas hacia
aquellos cuya retórica o ideología parece compatible con el terrorismo.
~ Un Gobierno encerrado
'i3
¡¡,
e Pese a la intensificación de las inspecciones de seguridad, la protec-
ción de la población estadounidense contra conspiraciones rerroris-
- ._0' --- ._- - . --- ----------....-,,...:-.---
 376/ GOBERNAR A TRAVÉS DEL OELlTO
tas se ve obstaculizada por las limitaciones de los recursos humanos
y administrativos que el Gobierno puede destinar a semejante tarea.
Administrar el 3 por ciento de la población adulta de Estados Uni-
dos de la que se ocupa el sistema de la justicia penal es una función
que tiene costos elevadísimos. Por ello, todas las otras áreas de gasto
sufren recortes, hecho que pocos niegan. Pero también hace falta que
se reconozca que, en términos realistas, no hay forma de financiar el
tipo de tareas y de personal necesario para atacar de manera operati-
va el terrorismo dentro de Estados Unidos (por ejemplo, en la escala
de Israel durante la segunda intifada, o de Italia en pleno auge de las
Brigadas Rojas durante la década de 1970) sin reasignar porcentajes
considerables de los recursos que hoy se destinan a la justicia penal,
la asistencia sanitaria o los fondos de pensiones, por no hablar de
los recortes en los fondos para que la educación pública recupere los
niveles de financiación de que gozaron los baby boomers.
José Padilla, a quien hoy conocemos por su peculiar estatus legal
de combatiente enemigo de Estados Unidos nacido en el territorio
del país, en otras épocas fue un preso más convencional de la guerra
contra el delito. A principios de la década de 1990 cumplió una pena
de prisión durante la cual, al parecer, se convirtió al islamismo, corno
muchos otros prisioneros. Habrá que revisar la creencia popular se-
gún la cual, sean cuales fueren las ventajas de las que goza Al Qaeda,
dentro del país no cuenta con una base interna a la que su mensaje
pueda resultar atractivo," si Padilla resulta ser tan peligroso como
al parecer Ashcroft creía que era cuando el 10 de junio de 2002, el
funcionario hizo una aparición televisiva en vivo desde Moscú para
anunciar la detención de Padilla."
La práctica de imponer penas de prisión de una duración extraor-
dinaria (que se generalizó en las dos últimas décadas) significa que,
entre los dos millones de estadounidenses en prisión, hay un conjun-
to de individuos importante y cada vez mayor que no tienen motivos
para pensar que alguna vez van a poder llevar una vida normal en
E.U.A., aun si logran esperar a que su condena de prisión llegue a
su fin. En otras épocas, las cárceles estadounidenses producían revo-
lucionarios, como George Jackson o Malcolm X, cuya exposición a
las contradicciones profundas de las penalidades modernistas orien-
tadas a la reforma los llevó a concebir cambios radicales en la socie-
dad norteamericana para conseguir que se cumpliera con su propia
GUERRAS DE GOBERNANZA I 377
ideología de libertad y democracia. José Padilla nos recuerda que la
actitud cada vez más marcada de tolerancia cero hacia los delincuen-
tes ha creado una clase numerosa de sujetos sin motivo para trabajar
por otra cosa que la destrucción de la sociedad.
La estrategia del Gobierno de Bush en la guerra contra el terro-
rismo implica aplicar al máximo y en forma deliberada el código
penal, así corno las disposiciones penales de la ley inmigratoria, a
fin de obtener el control de los presuntos terroristas en formas que
con toda probabilidad pueden exacerbar los efectos aislante s que la
guerra contra el delito ejerce sobre .los jóvenes de las minorías. In-
cluso quienes no son alcanzados por la sospecha de terrorismo se
dan contra esa gran red tendida por las leyes que, en nombre de la
profundización de los controles, autorizan la apertura de los pron-
tuarios para la realización de averiguaciones por parte de miembros
del sector privado.
La criminalización de las drogas permite que los cárteles supra-
nacionales que, según Ashcroft, desempeñan un papel relevante en
el financia miento del terrorismo puedan obtener grandes ganancias.
Cuando se lo suma al enorme costo que significa mantener una po-
blación correccional de la que, a escala nacional, un 40 por ciento se
encuentra en la cárcel por delitos vinculados con las drogas, se hace
evidente que si nuestra dirigencia política creyera de verdad que esta-
mos librando una guerra contra el terrorismo, negociaría la paz con
honor en la guerra contra las drogas.
La guerra contra el delito favorecía una actitud cómoda en las
fuerzas de seguridad, que recurrían a una enorme reserva de sospe-
chosos habituales, fáciles de arrestar y mantener detenidos mientras
se armaba un caso en su contra, a veces a costa de que los verdaderos
criminales siguieran matando. La campaña para realizar análisis de
ADN sobre la base de pruebas biológicas-de carácter residual en ca-
sos de homicidio y violación ya adjudicados ha llevado a descubrir
una gran cantidad de casos en todo el país donde la policía se había
centrado en sospechosos que encajaban con el perfil de delincuente
violento de preferencia, negro y joven, aun cuando existían claros in-
" o dicios que apuntaban hacia otros sospechosos, quienes continuaron
,; ,;
~ :¡, violando y matando." En las décadas de 1980 y 1990, en nombre del
IJ
'º' control del delito se promulgaron leyes gracias a las cuales para la
11 policía es más fácil operar a partir de sus propias intuiciones, mien-
1

378 / GOBERNAR A TRAVES DEL DELITO
tras que para los abogados defensores es más difícil someter a la con-
sideración del tribunal los datos reales de un caso. Instrumentos tales
como la deportación irrevocable de inmigrantes ilegales sospechosos
pueden usarse con facilidad para tapar investigaciones mal hechas o
irregularidades todavía peores.
El aumento de los costos de la sociedad civil
La guerra contra el delito ha reconfigurado la vida «privada» en
Estados Unidos al situarla en espacios y procedimientos cuyo obje-
tivo consciente es la seguridad contra el delito, así como la sensa-
ción de que existe tal seguridad (véase el Capítulo 6). Comparado
con cómo se vivía una generación atrás, las vidas de casi todos los
norteamericanos hoy se encuentran inmersas en tecnologías para la
seguridad, como todo tipo de cerraduras, alarmas, servicios de segu-
ridad privada y procedimientos para detener, cuestionar y registrar
personas. Pero muy a menudo, dichas tecnologías, tal como sucede
con los todoterreno, aumentan la seguridad de unos a costa de poner
en riesgo la seguridad de otros.
En virtud de ello, constituyen una suerte de provocación que gene-
ran un grado de amenaza potencial para la seguridad. Tanto el delito
como las estrategias características de las fortalezas, adoptadas por
muchos estadounidenses que cuentan con recursos suficientes para
invertir en su seguridad personal y en la de sus familias, erosionan la
confianza y llevan a una mayor dependencia tanto de la autoayuda
delictiva (por ejemplo, el vandalismo) como de la coacción estatal
para resolver la acomodación social. Además, intensifican los patro-
nes históricos de segregación racial en zonas urbanas, en especial en
las regiones del norestey oeste medio> que carecían de una ideología
histórica para la separación racial (a diferencia del sur del país).
Como quedó captado por los chistes gráficos de carácter político
que mostraban a los estadounidenses «de cuclillas» después del l l-S,
la guerra contra el terrorismo está imprimiendo su propia lógica en
la mentalidad de fortaleza. Podemos esperar que ratifique en forma
retrospectiva gran parte de la escalada de seguridad, al tiempo que
'<9
justifica una profundización de la segregación en la sociedad nor-
teamericana. Aunque las tasas delictivas sirvieron por lo menos para
GUERRAS DE GOBERNANZA / 379
que el Gobierno tuviera que rendir algún tipo de cuentas, la amenaza
del terrorismo no es fácil de medir o de seguir en el tiempo. Es por
eso que se puede recurrir a la amenaza del terrorismo como táctica
política en la política interna. Al mismo tiempo, no está claro si la
ciudadanía de E.U.A. está dispuesta a tolerar el tipo de estancamien-
to prolongado que marcó la guerra contra el delito hasta por lo me-
nos el fin de la década de 1990.
El relanzamiento de la guerra contra el cáncer
Existen, de esto no hay dudas, otras formas de pensar el gobierno
a través del delito, distintas del modelo que E.U.A. viene desarro-
llando desde la década de 1960. A principios del. siglo veinte, los
reformistas crearon en la justicia juvenil una nueva y poderosa forma
de agencia judicial cuyo objeto era ocuparse de una amplia franja
de gobernanza a la que se consideraba patológica, la cual estaba en
manos de familias y comunidades, sobre todo familias inmigrantes
de los distritos con mayor densidad de población de clase trabaja-
dora en las grandes ciudades. En la búsqueda de soluciones para el
problerna del delito, se exploraron nuevas formas de conocimiento y
nuevas estrategias de gobernanza. Para la época en que la Corte Su-
prema determinó que el debido proceso requería una mayor cantidad
de protecciones adversariales para los menores acusados de cometer
delitos, hacía tiempo que las aspiraciones de reinventar la gobernan-
za comunitaria habían quedado desplazadas por las necesidades del
establishment de la justicia penal en general (Rothman, 1980).
La guerra contra el delito colocó al Gobierno federal en una re-
lación con un establishment de la justicia penal que acabó por vol-
vérsele.en.ccntra e hizode la justicia penal una suerte de metáfora
dominante sobre cómo se debe gobernar, primero en Washington y
luego en los estados y en las instituciones privadas. Tenemos que re-
chazar el gobierno a través del delito tal como lo experimentamos en
la actualidad porque las narrativas que nos aporta para llevar a cabo
"
las tareas de gobernanza en una sociedad democrática multicultural
~ec cada vez más compleja son insostenibles y representan una amenaza
para los supuestos valores centrales tanto de conservadores como de
progresistas en la política contemporánea de E.U.A.
 380 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Si se me permite el cruce de metáforas, gobernar a través del de-
lito produce cáncer, o para ser más precisos, cánceres: produce suje-
tos que no responden a las señales regulatorias que posibilitan una
coordinación social efectiva y que quedan fuera de cualquier circuito
significativo de formación de voluntades democráticas.
Veamos dos ejemplos, la población carcelaria y las víctimas del
delito. La población carcelaria, que hoy está integrada por unos 2
millones de presos, representa un difícil reto para la gobernabilidad
de las ciudades norteamericanas. La guerra contra el delito ha pro-
ducido un aumento sustancial de la cantidad de gente que está en
prisión o que se encuentra en peligro legal de ser enviada a prisión
por la más mínima causa. Hoy en día, las grandes ciudades de todo el
país (muchas de ellas, llevadas al límite de su capacidad de gobierno
por la pobreza, el sida y la necesidad de asistir a los hijos de inmi-
grantes) se enfrentan a la posibilidad de que miles de prisioneros se
reincorporen a ellas.
Los presos que reingresan a la sociedad, a veces en libertad con-
dicional, deben sortear dificultades extraordinarias y plantean difi-
cultades extraordinarias a la gobernabilidad. En cuanto grupo, son
objeto de una fuerte discriminación en el mercado laboral; las difi-
cultades se ven exacerbadas por la falta de capacitación previa al
encarcelamiento y durante la estancia en prisión. Muchas veces, ya
habían agotado la ayuda que podían brindarles las redes locales an-
tes de cometer los delitos que les valieron las condenas de cárcel, por
lo que al volver a casa carecen de vivienda o están próximos a per-
derla. La experiencia de la cárcel sólo sirve para exacerbar gran parte
de los auténticos problemas de naturaleza cognitiva y de sociabilidad
que padece esta población. Muchos tienen problemas de agresividad,
paranoia, depresión y violencia. En menor escala, el mismo proble-
ma es creado por cada institución que recrea el modelo-de exilio y
exclusión que hoy representa la prisión, entre ellas las normas de
tolerancia cero que expulsan a estudiantes de las clases, a residentes
de las viviendas y a empleados de los trabajos.
La tendencia del gobierno a través del delito a producir más vícti-
mas (y a aumentar el potencial de que otros sean victimizados) pro-
voca un tipo de patología social diferente. Se alienta a las víctimas
del delito, en especial cuando se trata de un hecho de violencia, a
verse a sí mismas como damnificadas en forma permanente o a lar-
GUERRAS DE GOBERNANZA / 381
go plazo. Para recuperarse del daño, se las impulsa a pensar que la
principal contribución que puede hacer la comunidad para colaborar
con su recuperación es el procesamiento y la sanción del delincuente.
Se busca disuadirlas, en cambio, de esperar que el Estado se haga
cargo de sus gastos médicos, pérdida de trabajo o pobreza familiar.
Al mismo tiempo, las víctimas sienten que gozan de un ma yor poder
gracias a la sensación de que sus experiencias del daño constituyen
una fuente de verdad incuestionable para los demás.
La dificultad que tal dinámica representa para las instituciones
quedó ejemplificada en los problemas que enfrentaron las agencias
de gobierno para asistir a las víctimas de los atentados terroristas del
11-5. Ya sea a través de sus enfrentamiento s con el alcalde de Nueva
York sobre quién debía hacerse cargo del predio donde se encontra-
ban las torres del World Trade Center, o con el presidente Bush, por
la composición de una comisión independiente, las familias de las
víctimas han logrado que sus percepciones fueran aceptadas como
generadoras de criterios de verdad. Una consecuencia fue que políti-
cos temidos en otros campos optaran por no enfrentarse a ellos.
Para la inmensa mayoría de los miembros de la sociedad nor-
teamericana contemporánea, la condición de víctimas se vive más
como un futuro temido que como una realidad presente. Es para
ellos y para las víctimas inmediatas que operan las cárceles y la pena
de muerte. Al hacer de la reducción de las amenazas de delito un
objetivo de tal envergadura para la gobernanza de las familias y las
empresas, el gobierno a través del delito ha exacerbado una cantidad
de problemas urbanos, como la expansión de las zonas urbanizadas,
el crecimiento de la segregación de las comunidades residenciales y
los enormes embotellamientos producidos por la gran cantidad de
personas que se trasladan en automóvil entre el hogar y el trabaje,
.~ ELgobierno a través.del.delito.prrrduce sujetos que con toda pro-
babilidad van a plantear fuertes demandas a la gobernanza en todos
los niveles institucionales. Al mismo tiempo, parece alentar una va-
riedad bastante acotada de tecnologías y estrategias gubernamenta-
les. Mientras buscan satisfacer las mayores demandas de gobernanza
de la población, que se encuentran determinadas por el delito, los
agentes de gobierno se ven obligados a imponer un conjunto de es-
trategias limitadas y contraproducentes. Las estrategias de exclusión
(ya sea meter gente en la cárcel, despedirla de su trabajo o suspender-
 382 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
la en la escuela) acaban por elevar los costos de la gobernanza en al-
guna otra área pues colocan al sujeto amenazador en un entorno que
tal vez cuente con menos medios aun para obtener su cooperación.
Resulta esencial que nos cuestionemos la dependencia de la guerra
contra el terrorismo de modelos tomados de la guerra contra el de-
lito. Aunque los norteamericanos consideren que la actual situación
de coexistencia del encarcelamiento masivo y los mercados para el
tráfico de narcóticos de naturaleza delictiva, generadores permanen-
tes de violencia, es un precio razonable a cambio de la sensación de
seguridad en los suburbios, no podemos tolerar semejante impasse
con el terrorismo. En este sentido, esa guerra contra el cáncer que
nunca llegó a despegar puede ofrecer importantes recursos para for-
mular preguntas alternativas.
En el modelo de la guerra contra el delito, la pregunta «¿Por qué
nos odian?» carece de relevancia. «Ellos» son una fuerza patológica
o malvada cuyo móvil es exógenoal problema político de tener que
afrontar una realidad. En el modelo de la guerra contra el cáncer, la
prevención es siempre primaria. Las conductas que producen cán-
cer o la exposición al peligro de padecerlo deben detenerse, incluso
mientras estamos intentando localizar y destruir cada una de las cé-
lulas malignas.
El modelo de la guerra contra el delito se concentra en delincuen-
tes que violan la ley en forma 'voluntaria, más que en las condiciones
que favorecen las conductas delictivas. El énfasis está puesto en el
seguimiento de delincuentes conocidos y la búsqueda de su reencar-
celamiento. En el modelo de la guerra contra el cáncer, importa más
la identificación de factores de riesgo que están correlacionados con
el cáncer y sobre los cuales se puede actuar.
El modelo de la guerra contra el delito ha puesto un fuerte acento
en las víctimas en cuanto sujetos pasivos de_gobiem.o.-En el modelo
de la guerra contra el cáncer, las víctimas de cáncer son sujetos ac-
tivos que deben ser movilizados para luchar contra su enfermedad.
Gobernar a través de una guerra renovada contra las causas del
cáncer ofrece alternativas más prometedoras para la reestructuración
de la gobernanza que las que ofrece el delito. La actual guerra con-
tra el cáncer, centrada en el diagnóstico y tratamiento de individuos
con cáncer, ha sido criticada por no satisfacer las expectativas que
había generado, pero los resultados obtenidos no ponen en cuestión
GUERRAS DE GOBERNANZA f 383
las operaciones realizadas. Ha servido para crear instituciones, en
especial grandes centros oncológicos y hospitales escuela dedicados
al tratamiento del cáncer y a la capacitación personal médico espe-
cializado. El principal problema que afecta al sector es el rápido y
constante aumento de los costos. Una estrategia menos inflacionaria
es apuntar contra las elecciones de estilo de vida que pueden ayudar
a prevenir el cáncer, pero puede llegar a generar resistencias entre las
grandes industrias de consumo como la comida rápida, las bebidas
alcohólicas y los fabricantes de automotores.
Por otra parte, como consecuencia de la guerra contra el cáncer la
percepción pública sobre las víctimas de la enfermedad ha mejorado
de manera significativa. Los pacientes con cáncer, que en otras épo-
cas eran tratados como seres dignos de compasión y de rechazo, se
han visto beneficiados por el creciente prestigio de la enfermedad. Se
trata, en parte, de un efecto colateral del mayor estatus del que gozan
los médicos, del mismo modo en que alumnos y docentes pueden
afectar los prestigios respectivos de los otros. En parte también es el
resultado de una campaña cultural destinada a que los pacientes de
cáncer dejen de ser sujetos a los que conviene proteger de la verdad
para pasar a ser personas a quienes se alienta a verse a sí mismas
como aliados esenciales en el proceso de tratamiento e investigación.
La nueva posición de sujeto del paciente de cáncer es el resultado,
en gran parte, de la creación de amplias redes de conocimiento y ac-
ción sobre la enfermedad. Un nexo fundamental es el servicio de de-
rivación de pacientes del National Cancer Institute (NCI) y su página
web (www.cancer.gov);' que ofrece bases de datos muy completas
para que los pacientes de cáncer y sus familias tengan acceso a inves-
tigaciones actualizadas, descripciones de la enfermedad y protocolos
de las pruebas clínicas en curso, así como a una gran cantidad de in-
-tormacién para el autodiagnóstico y enlaces con otros recursos y or-
ganizaciones vinculadas con el cáncer. La información ayuda a seguir
a pacientes y médicos que participan de estudios de investigación
sobre el cáncer auspiciados por el NCI. Un conjunto cada vez mayor
de grupos de apoyo y experticia de auto ayuda (de los que se ofrece
.~.
-e
.
'ii
un retrato inquietante en la novela Fight Club [El club de la pelea],
¡j, !h que fue llevada al cine) se ocupa de diferentes aspectos del sujeto del
9 @
':-Existe una versión en castellano: www.cancer.govfespanol. [T.]
,: •• ;...<....;¡;í,'-'>

384 / GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
cáncer en su nueva posición. El surgimiento de tales organismos es
una consecuencia directa del reconocimiento a escala nacional de la
poblaciónde enfermos de cáncer en la National Cancer Act.
Al identificar la dimensión de la población con cáncer y dotar a
los pacientes de motivos tangibles para adoptar tal identidad (o bien
mediante la búsqueda de un diagnóstico, o bien mediante acciones
a partir de tales diagnósticos), la guerra contra el cáncer ha impul-
sado el crecimiento de una gran variedad de mercados. Uno de los
que más ha crecido es el mercado de libros y artículos sobre cómo
convivir con el cáncer y con las personas con cáncer. Dicho discurso,
queen muchos casos valoriza la experiencia de ser víctima del cáncer,
ha sido de gran ayuda para promover la concepción del paciente de
cáncer como un sujeto con derechos.
Conclusión
Desde el comienzo del nuevo milenio, han coincidido diversos
factores para que la adopción del estilo de la guerra contra el cán-
cer en la guerra contra el delito y contra el terrorismo resulte más
fácil de lo que puede parecer. El principal es el hecho demográfico de
una población envejecida, que se siente cada vez más vulnerable ante
la enfermedad, sobre todo el cáncer, del mismo modo que se sentía
vulnerable ante el delito violento a principios de la década de 1980.
Conforme la generación del baby boom se prepara para pensar en
su propia mortalidad, el cáncer se cierne como una amenaza en el
horizonte, y esa amenaza es cada vez más grande a medida que los
baby boomers y sus hijos dejan atrás la edad en la que la exposición
al delito representa un peligro mayor. Cabe destacar que por primera
vez en muchos ciclos electorales, en la campaña presidencial de 2000
tanto el presidente Bush como Al Gore prometieron implementar im-
portantes mejoras en la asistencia sanitaria de quienes ya contaban
con seguros de salud, promesas de las cuales deriva una norma de ca-
racterísticas poco frecuentes como la National Cancer Act de 2003.
La experiencia del terrorismo masivo constituye de por sí un con-
trapeso poderoso a la inercia de las ideas gubernamentales. No es
seguro que los norteamericanos se contenten con el tipo de gestos
simbólicos de refuerzo de la solidaridad que marcaron la guerra con-
GUERRAS DE GOBERNANZA I 385
tra el delito. Esto ya quedó de manifiesto en el éxito obtenido por la
Comisión del 11-S para tener acceso a una cantidad de información
confidencial de inteligencia por parte del Gobierno de Bush mucho
mayor de la que se haya concedido a ninguna otra comisión de ca-
racterísticas similares, gracias a la alianza del panel con los familiares
de las víctimas. El desastre en Nueva Orleans tras el paso del huracán
Katrina (como también la desastrosa evacuación de Houston ante
la llegada del huracán Rita) puso de relieve la vulnerabilidad de los
centros urbanos de E.U.A. a las fallas en su infraestructura esencial,
aunque no mediara la intervención de fuerzas humanas empeñadas
en su destrucción.
El nuevo urbanismo y el redescubrimiento del valor estructural
de los barrios urbanos también han contribuido a la formación de
una población comprometida con lo político, con una relación mu-
cho más concreta con los efectos del encarcelamiento masivo que
el de quienes adoptaron la propuesta de las comunidades cerradas.
El boom inmobiliario en las ciudades implica que muchas personas
influyentes tienen una exposición directa a las consecuencias del en-
carcelamiento masivo. La aparición de esta nueva conciencia pública
coincide con un momento en que el despertar del periodismo y las
ciencias sociales del país respecto de los extraordinarios niveles de
encarcelamiento que se registran en la sociedad estadounidense co-
mienza a presionar para abrir el debate en torno al verdadero efecto
que tuvo la guerra contra el delito en la seguridad de E.U .A.
Tales condiciones no van a servir de mucho si no surgen movi-
mientos sociales y líderes políticos dispuestos a aca bar con el poder
que el delito ejerce sobre la gobernanza en Estados Unidos, impulsa-
dos por la convicción de que el pueblo norteamericano está siendo
expuesto a riesgos que no son tomados debidamente en cuenta por
las instituciones, las cu-ales operan como pueden ba~.Q-eLpeso de un~
conjunto de instrucciones formales e informales para administrar
el delito y los riesgos que acarrea. Tal convicción no saldrá de las
principales instituciones políticas de Estados Unidos, que han sufrido
transformaciones sustanciales por efecto de la guerra contra el delito.
Si crece, lo hará a partir de su difusión de persona a persona e institu-
"
'O
11 ción a institución, como consecuencia de una discusión sobre cómo
©
los riesgos del delito rigen nuestras vidas. Este libro fue escrito con la
única aspiración de abrir el debate. Si en la interpretación que aquí

386 !GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
se brinda de las instituciones, comunidades y vidas en E.U.A. usted
ve reflejadas sus propias experiencias, por favor, póngase a conversar
con sus colegas y amigos sobre el gobierno a través del delito y sus
consecuencias.
Notas
1. La prueba más clara tal vez se halle en e! momento en que Nixon
contempló la posibilidad de abandonar el Partido Republicano y fundar un
nuevo partido político, a mediados de su primer mandato.
2. En este aspecto, era muy similar a lo que los Kennedy y Johnson in-
tentaron hacer con la guerra contra la pobreza al proporcionar legitimidad,
experticia y dinero federal a agencias de desarrollo en las comunidades lo-
cales, a expensas de las maquinarias políticas tradicionales de los partidos,
corno la del alcalde Richard J. Daley en Chicago.
3. Enmienda sobre los aditivos alimentarios de 1958, Public Law 85-
929 72 Stat.1784 (codificada como enmiendas en distintas secciones de 21
U.S.c.).
4. Los asesinatos políticos fueron un aspecto importante de dicho circui-
to en 1963 y 1968.
5. Una de las instancias más famosas fue el comentario sobre Watergate
de John Dean a su cliente Richard Nixon, donde afirmaba que e! affaire
constituía un «cáncer para la presidencia» (21 de marzo de 1973).
6. En 1909, los hospitales públicos de Nueva York todavía no admitían
pacientes con cáncer (o que sufrían tuberculosis o cualquier otra enferme-
dad crónica o incurable). El cáncer era tan temido que a principios del siglo
veinte un hospital de Nueva York especializado en enfermos oncológicos
evitaba mencionarlo en su nombre, y se hacía llamar «Memorial Hospital»
(Patterson, 1987, pág. 416 n. 52).
7. En el caso del delito, se venía de un periodo de pesimismo provocado
por la percepción del fracaso de la penitenciaría como mecanismo a largo
plazo de automejoramiento de los internos. Véase Rothman, 1980.
8. Public Law 107-56, 115 Stat. 272 (2001).
9. Por eso, cuando las víctimas se salen del libreto y realizan reclamos
que no encajan con su imagen idealizada, la respuesta del Gobierno es mu-
cho menos automática. El grupo de viudas del l1-S conocidas como las
chicas de Jersey son un ejemplo de víctimas cuyos pedidos han excedido
el alcance de la justicia penal y plantean un reto para el sistema político.
Han tenido un éxito extraordinario al conseguir que la Comisión de! l1-S
GUERRAS DE GOBERNANZA !387
siguiera adelante con la investigación y el informe de los hechos pese a la
resistencia por parte del Gobierno de Bush (Simon, 2005, pág. 1452).
10. Public Law 107-56,115 Stat. 272,Title VIII, Sec.80l.
11. Public Law 104-132, 110 Stat. 1214 (1996).
12. Lo extraordinario de las circunstancias podría haber derivado en
una orden judicial para no pedir la pena de muerte, si el caso hubiera sido
tratado por cualquier otra cámara de apelaciones, salvo la ultraconservado-
ra Cámara federal de apelaciones del cuartO circuito.
13. y no es porque fueran visitantes, ya que las leyes y prácticas de
control inmigratorio del país tienden a concentrarse en los mismos factores.
14. El razonamiento es que Al Qaeda no va a resultar atractivo ni siquie-
ra a los inmigrantes que provienen de países donde las ideas de Bin Laden
tienen mayor difusión porque la mayoría son personas que han realizado
inmensos sacrificios para viajar a E.U.A. y aprovechar la poca ortodoxia de
sus reglas sociales.
15. U.S Authorities Capture Dirty Bomb Suspects [Las autoridades de
E.U.A. capturan a persona sospechada de querer detonar una bomba sucia],
Associated Press, 10 de junio de 2002, disponible en http://archives.cnn.
com/2002/US/06/1 01dirty. bomb .suspect!.
16. El caso del asesino y violador serial Eddie Lee Mosley fue objeto de
un documental de Frontline que se destaca por la calidad de la narración,
Requiem [or Frank Lee Smith (Ophra Bikel producciones, 2001). Moseley
se aprovechó, en términos literales, de cientos de mujeres, la mayoría en
barrios con predominio de población negra en Fort Lauderdale Y Miami
durante las décadas de 1970 y 1980, mientras las autoridades procesaban
por lo menos a otros dos hombres por los delitos cometidos por Moseley
(como Moseley, ambos eran negros). Las autoridades tenían conocimiento
de la existencia de Moseley, pero por diversos motivos no creían que mere-
ciera ser investigado.
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