La Gran Reforma Hacendaria de Los Mexicanos

La gran reforma hacendaria
de los mexicanos
Hacia un ingreso mínimo vital

y
seguridad social universal
La gran reforma
hacendaria
de los
mexicanos
Hacia un ingreso mínimo vital

y
seguridad social universal
Samuel Alejandro García Sepúlveda
MÉXICO, 2018
Primera edición, 2018
La gran reforma hacendaria de los mexicanos, 2018
D.R. © Samuel Alejandro García Sepúlveda
D.R. © Procesos Editoriales Don José SA de CV

Ganaderos 149, colonia Granjas Esmeralda
Iztapalapa, 09810, Ciudad de México
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ISBN: 978-607-97433-6-9
Impreso en México / Printed in Mexico

Este va por mi país, México.
Por los 53 millones de hermanos en pobreza,

buscando que tengan las mismas oportunidades
que la otra mitad.
A Dios y a mis padres, por darme la vida.
A mi familia, por su infinito cariño.
A mi novia, por su amor y paciencia para sacar

este segundo doctorado y libro.
A mis colegas abogados, contadores, economis-

tas, financieros y politólogos, por contribuir en
mi profesión y experiencia.
A mis profesores, por sus sabias lecciones y por

compartir sus conocimientos.
A mi estimado asesor y sinodales, por hacer po-

sible el presente doctorado y libro.
A Movimiento Ciudadano, que sin ser afiliado,

me confió la coordinación de la bancada en el
H. Congreso del Estado de Nuevo León y la
Dirigencia Estatal.
Por último, y sobre todo, dedico este esfuerzo

a los habitantes de Nuevo León, que con su
voto estaremos haciendo realidad esta investi-
gación desde el Congreso de la Unión, si Dios
quiere, desde el Senado de la República.
Esperando continuar con un posdoctorado en

Derecho muy pronto en la UNAM…
Presentación
diputado Jorge Álvarez Máynez*
Las grandes tragedias de México son la desigualdad y la corrupción, sin duda al-
guna, que combinadas convierten esa realidad en un destino manifiesto: la in-
mensa mayoría de quienes viven en situación de pobreza enfrentan múltiples
restricciones a su libertad de mejorar su calidad de vida. Es decir, la mediocridad
del régimen no solo le impide a los mexicanos acceder a estándares mínimos de
bienestar, sino que crea ciudadanos y condiciones impedidos de modificar sus
oportunidades: México es un país en el que no existe la movilidad social.
En días pasados, el economista Branko Milanovic ha demostrado cómo nues-
tro país es el referente mundial de que se puede despilfarrar el gasto público a lo
largo de décadas, sin modificar un milímetro la distribución del ingreso ni de la
riqueza.
Frente a esa deprimente realidad, que se complementa con dos décadas de
existencia de la Secretaría de Desarrollo Social, por la que han pasado una docena
de titulares —incluyendo al actual candidato del PRI a la Presidencia—, vale la
pena preguntarse ¿qué ha pasado?, y si existen alternativas para salir del fango
social.
El libro de Samuel García, quien además de persistir en una trayectoria aca-
démica, ha decidido convertir sus ideas en una agenda política que lo acompaña
como legislador, responde a ambas preguntas: exhibe a un sistema inmoral e in-
eficiente que la clase política mexicana ha construido sobre las bases de la corrup-
ción y que alienta la desigualdad y plantea una alternativa que ha unido a los
mejores pensadores contemporáneos del Derecho y la Economía: el ingreso míni-
mo universal.
¿Tenemos, por el simple hecho de ser personas, un catálogo básico de dere-
chos que deban ser incuestionables? ¿Se puede traducir la dignidad humana en
un estándar de bienestar que sea obligación del Estado garantizar? Quienes han
esbozado conceptos como el “mínimo vital” o la “renta básica” sostienen, funda-
* Diputado Federal de la LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión de México por Mo-
vimiento Ciudadano.
IX
X PRESENTACIÓN DIPUTADO JORGE ÁLVAREZ MAYNEZ
mentalmente, que sí: que los derechos humanos pueden tener una traducción
concreta en la vida de las personas.
Un cuestionamiento adicional sobre ese planteamiento es su viabilidad; ¿se
trata de una medida populista? ¿Se puede financiar la dignidad de todos sin res-
tringir las libertades? También para eso tiene una respuesta la obra de Samuel
García, y por eso vale la pena leerla: porque la academia y la política son dos de
las dimensiones de la vida pública nacional que se encuentran en crisis —particu-
larmente en México, pero es un fenómeno global— y quizás una de las razones
para ello sea la insistencia de la sociedad contemporánea en su divorcio.
Tal vez la esperanza para que este país pueda vivir una profunda transforma-
ción sí esté en las ideas y en la gente que, como Samuel, decida convertirlas en
actos cotidianos que le den sentido a su vida. El “propio tiempo captado en pen-
samiento”, al que Hegel hizo referencia y es uno de los principios fundamentales
de la acción política: la dialéctica.
Para que México sea un país mejor hay que empezar por los que están peor.
Se puede, y este libro da testimonio de ello.
Prólogo
doctor Juan Paura García*
El tema relativo a la administración pública de un país es sin duda un sinónimo

de interés a todo ciudadano que forma parte de una nación, pero este se acre-
cienta en la medida que la situación jurídica del ciudadano evoluciona a contri-
buyente y luego en la que este se convierte en un pagador de impuestos con
derechos implícitos y a la vez de corresponsabilidad por parte del ente público,
si agregamos a lo anterior las reformas constitucionales que otorgan garantías o
derechos fundamentales a través de la Carta Magna de los Estados Unidos Mexi-
canos, esto se transforma en una obligación inherente y de facto para la autori-
dad administrativa y responsable de la aplicación de los programas y ejecución
del gasto público.
Es por lo anterior que cualquier tema relativo a las causales mencionadas
con anterioridad resultan de interés para los responsables de administrar o eje-
cutar el cobro coactivo de los gravámenes resultantes del establecimiento de po-
líticas públicas versadas en su caso, a través de propuestas económicas y fiscales,
así como para los responsables del cumplimiento de estas, es decir, los contribu-
yentes además de todos los estudiosos interesados en dicho tema administrativo
y tributario.
El sistema tributario se caracteriza por su complejidad y tecnicismos que
comprenden conceptos jurídicos indeterminados, vinculado al proceso de que los
derechos fundamentales que anteriormente eran sustantivos ahora son también
procedimentales, por lo que este libro, elaborado por el doctor Samuel García,
experto en el tema jurídico y fiscal, nos permitirá analizar una problemática no
solo propia de nuestro país, sino de todas las naciones responsables de cumplir
con la encomienda de administrar y suministrar bienes y servicios públicos, estos
cada vez con una exigencia de mayor calidad y a través de una transparencia y
efectividad en la información.
* Catedrático e investigador de la Facultad de Contaduría Pública y Administración de la

Universidad Autónoma de Nuevo León y de diversas instituciones de educación superior.
XI
XII PRÓLOGO DOCTOR JUAN PAURA GARCÍA
En el desarrollo de los diversos capítulos se establecen como objetivo princi-

pal la premisa de como el Estado está obligado garantizar el respeto a la dignidad
humana mediante el reconocimiento de los derechos inalienables de los goberna-
dos a través del cumplimiento del derecho mínimo vital de estos, y que lo ante-
rior se logre por medio del establecimiento de una política pública estratégica que
permita recaudar financieramente lo requerido para lograr dicho mandato para
que este realice una administración eficiente aplicando los diversos principios de
los que se conforma la parte hacendaria de acuerdo a la doctrina moderna, siendo
estos el ingreso, el gasto, la deuda, la modernización, la transparencia, el patrimo-
nio y la coordinación intergubernamental.
Para lograr el objetivo el autor establece la hipótesis siguiente: “La imposibi-
lidad de garantizar el derecho al mínimo vital se debe a un sistema hacendario
obsoleto”, dicha proposición se somete al rigor metodológico de ser probada a
través de un análisis y diagnóstico de cada uno de los principios hacendarios rea-
lizando rutas críticas y propuestas de cómo sujetarse a estos de manera integral y
que a la vez cumpla con la normatividad y principios económicos básicos de legi-
timidad y equidad. La propuesta planteada por el autor contiene el ingrediente de
ser agresiva en cuanto a la búsqueda de resultados al corto y mediano plazos, es-
tableciéndose metas puntuales en cada uno de los rubros específicamente en el de
recaudación, en el que se estima un incremento del 8% del PIB para los próximos
seis años para lo cual se establecen medidas estimadas de incrementar dichos in-
gresos a través de la creación de impuestos ambientales y la eliminación de deter-
minados gastos fiscales relativos a exenciones, estímulos y subsidios fiscales, esto
en los temas que denomina como retos y oportunidades del ingreso y gasto pú-
blico; asimismo, se establecen medidas de eficiencia y eficacia administrativa a
través de controles administrativos en lo que destacan el tema de las empresas
facturadoras de operaciones simuladas (EFOS) y las empresas deductoras de ope-
raciones simuladas (EDOS), la figura del outsourcing y la regulación de activida-
des de organismos civiles. Las medidas anteriores vinculadas al manejo de una
deuda pública responsable, administración adecuada de los bienes del Estado y la
transparencia de la información económica y financiera, así como la complejidad
de lo anterior se suma como un reto dimensional para el autor del texto, toda vez
que con sus propuestas buscan, además, aspirar a reivindicar la dignidad del con-
tribuyente ante las arbitrariedades y ejecuciones coactivas de las autoridades fis-
cales, buscando que estas cumplan con la obligación de sujetarse al precepto de
vinculación de los principios de indivisibilidad, interdependencia, progresividad
y universalidad de los derechos humanos.
Muy destacable y oportuno resulta que el análisis realizado en forma retros-
pectiva permite conocer las políticas fiscales aplicadas en los periodos anteriores,
los cuales algunos tuvieron como resultado aplicaciones estrictas o restrictivas
PRÓLOGO DOCTOR JUAN PAURA GARCÍA XIII
por parte de la autoridad, lo que dio paso a que coexistieran diversas formas de
interpretación, tanto por los responsables de ejecutar las leyes u ordenamientos
así como las autoridades judiciales que dirimen controversias, dando preferencia
al contenido sustancial y financiero sobre las expresiones formales y literales de
las leyes. Los efectos que resultarán de la implementación de cualquier medida,
tanto en el campo técnico como en el público, se realizan bajo un proceso que el
autor designa como “el principio de las tres erres” que son recaudar-regular-re-
distribuir, así como a través de algo que es imprescindible en la aplicación de
cualquier política económico-hacendaria y de que derivado de la experiencia del
doctor García Sepúlveda denomina como “proceso de articulación técnico-políti-
co”, el cual es necesario para la implementación de cualquier medida que deba
transitar en el campo público.
Se destaca en el desarrollo de la obra el conocimiento y dominio del estado
actual del arte del tema en materia hacendaria por parte del autor, derivado del
análisis que se realiza del paquete económico correspondiente al ejercicio actual,
así como de los criterios de política económica y de la exposición de motivos
tanto del órgano ejecutivo como del legislativo en la aplicación de la política ha-
cendaria vigente, que con lo anterior, permite garantizar el paso transaccional de
las medidas y propuestas que son señaladas en el presente texto.
Las propuestas y el contenido presentados por el autor se complementan e
interactúan con su libro anterior, Federalismo fiscal en México, en el que se re-
flexiona sobre las diferencias y criterios del sistema fiscal; en la presente obra se
da un paso sustancial y se destaca el valor de proponer diversas políticas que
contribuyan al fortalecimiento del sistema hacendario de México, sin duda deri-
vado de la experiencia académica y profesional que el doctor García Sepúlveda ha
desarrollado en el sector público y privado. Con seguridad, este libro fortalecerá
la parte académica y doctrinaria de los estudiosos de la materia hacendaria y ser-
virá como base de futuras propuestas de la política fiscal, que deberá considerar
todos los elementos jurídicos, económicos y hacendarios que se requieran para su
implementación, seguramente el autor estará ya próximo a justificar y proponer
la forma técnico jurídica en que se deberá argumentar de conformidad con la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria todo lo planteado en la
presente obra, con las justificaciones y corridas financieras y económicas que de-
terminen la viabilidad de las proyecciones, pero el paso más importante ya se
realizó al determinar la aplicabilidad en forma sustantiva y a través del diagnósti-
co de su propuesta de adiciones, reformas y modificaciones al sistema hacendario
que rige actualmente a nuestro país.
Prólogo
doctora Rosa María Díaz López*
La obra que el lector tiene en sus manos es una importante aportación de un jo-
ven comprometido con el futuro del país; a través de ella Samuel García hace una
valiosa contribución a la doctrina tributaria y llama a revisar la política legislativa
en muchos aspectos torales, a fin de llevar a cabo una reforma hacendaria que
beneficie a los sectores menos favorecidos de México.
El presente libro es un verdadero acicate para trabajar en los temas pendien-
tes de nuestro país, los cuales desde hace muchos años, quizá por ser contrarios a
los intereses de unos pocos, no se han atendido de manera adecuada; ante ello, el
autor llama a no quedarse en la apatía, sino trabajar con un proyecto de reformas
planteadas a lo largo del libro para alcanzar un mejor nivel de vida y el estado de
bienestar que los mexicanos merecemos.
La gran reforma hacendaria de los mexicanos parte del supuesto de que somos
un gran país, lo cual no expresa un anhelo patriótico infundado, sino una reali-
dad palpable, histórica y cabal. Pero ello exige de inmediato establecer en la ba-
lanza el contrapeso insoslayable: los gobernantes y grupos de poder nos han
dañado durante años, con las consecuencias que hoy la mayoría de mexicanos
padece: escasez y falta de oportunidades.
El Estado se ha desentendido tanto de sus obligaciones para con el pueblo,
que parece haber perdido el norte y la brújula; hoy por hoy no son pocos los que
consideran nula la posibilidad de que los mexicanos veamos clarear pronto el alba
de un panorama promisorio.
En el terreno de las cuentas y las acciones concretas el Gobierno enfrenta una
penuria financiera alarmante, lastre absurdo tratándose de un país con tantas y
tan variadas riquezas. Las necesidades crecen, pero no hay dinero; y son demasia-
dos los desórdenes que se deben atender y corregir de ambos lados: en las oficinas
de Gobierno y en el seno de la sociedad.
* Catedrática e investigadora de la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad

Autónoma de Nuevo León y del Sistema Nacional de Investigadores Conacyt.
XV
XVI PRÓLOGO DOCTORA ROSA MARÍA DÍAZ LÓPEZ
En esta obra, fruto de su segunda tesis doctoral, Samuel García se enfoca en el

tema del sistema hacendario, su especialidad. Sus propuestas se aterrizan en dos
aspectos principales; el primero de ellos: garantizar un ingreso mínimo vital a los
mexicanos en situación de pobreza, que les permita colmar las necesidades bási-
cas, con lo que debe contar todo individuo. Recordemos que el mínimo vital
constituye una máxima de justicia en materia tributaria que precisamente exige
anteponer las necesidades básicas del individuo a las del Estado, a fin de que
aquellas personas menos favorecidas tengan la posibilidad de subsistir en condi-
ciones dignas, situación que en México aún no ocurre pese al deber del Estado de
garantizar una vida digna a sus ciudadanos.
Allí radica la importancia del tema planteado, ya que actualmente la pobla-
ción mexicana en pobreza extrema asciende a 9,475,581 personas que hoy en día
no cuentan con los recursos que les permitan satisfacer las necesidades básicas
mínimas para subsistir dignamente.
La segunda propuesta del autor va encaminada a alcanzar a mediano plazo la
seguridad social universal, propuesta que al igual que la anterior, constituye un
deber del Estado, expresado en garantizar la seguridad social de manera progresi-
va y que permita a los individuos acceder a la asistencia médica de buena calidad
y a la protección social a la que todos tenemos derecho; sin embargo, en nuestro
país, lamentablemente no contamos con una seguridad social universal, lo que
propicia que muchos mexicanos no tengan la atención médica y sanitaria míni-
ma, debido a la carencia de medicamentos, saneamiento y alimentación básica
para la población, problemas que se verían atendidos con la propuesta que plan-
tea esta obra y que se encuentra encaminada a alcanzar la seguridad social univer-
sal para todos los mexicanos.
El diagnóstico de García nos dice que el problema hacendario de México se
ramifica en una recaudación injusta, gasto ineficiente, distribución perversa e in-
equitativa, prácticas de fiscalización obsoletas, transparencia y rendición de cuen-
tas simuladas, patrimonio público desaprovechado y exceso de deuda.
Bajo esta perspectiva analiza uno por uno los males financieros que nos aque-
jan como país: en nuestro actual sistema hacendario se ha arraigado una forma
injusta de cobrar; los dineros, además de que se distribuyen de manera discrecio-
nal y perversa, se gastan mal; súmese a ello que no se sanciona la corrupción y
que el mismo Gobierno e incluso la ley fomentan la impunidad.
Sobre este último punto, el autor se detiene a analizar el hecho de que por
ahora lo que tenemos es una Constitución arreglada por intereses particulares,
remendada y agotada, cuyas últimas reformas, lejos de ayudar, han orillado al
país a un grave peligro económico y político.
El diagnóstico no podría ser más oportuno, pues a la par de los males en el
ámbito recaudatorio, tenemos que los ingresos petroleros están dejando de ser
PRÓLOGO DOCTORA ROSA MARÍA DÍAZ LÓPEZ XVII
nuestra primera fuente de divisas, la carta segura que siempre fue, y que las reme-
sas enviadas por nuestros paisanos del norte, la otra fuente importante de entra-
das también se tambalean al tenor de las contingencias políticas discriminatorias
que conocemos. Remamos contracorriente y mientras unos no terminan de en-
tender la gravedad de la situación, y otros se limitan a lamentarla, la pobreza ya
ha alcanzado a 53 millones de mexicanos, que tienen rostro de jóvenes sin educa-
ción o con educación pero sin oportunidades, de madres solteras trabajadoras, de
adultos mayores, de padres de familia subempleados, de pequeños agricultores y
de niños que parecieran ya condenados desde ahora al atraso del subdesarrollo.
Lo paradójico y contradictorio es que desde la premisa del gran país que somos,
es claro que tenemos a la mano lo necesario para convertirnos en un país desarro-
llado. La realidad es que en plena temporada de tormentas, la embarcación en la
que vamos todos navega mar adentro. De ahí la urgencia de retomar el rumbo, de
poner orden en casa.
Conocedor puntual del tema hacendario, el autor lo aborda de manera clara
a fin de que el lector pueda comprender de una forma sencilla las propuestas
planteadas; para ello desglosa cada uno de los siete ejes hacendarios: ingreso, gas-
to, coordinación, modernización, transparencia y rendición de cuentas, así como
deuda y patrimonio.
Por eso es valioso el trabajo que Samuel García realiza en el presente volu-
men, pues analiza a fondo y de manera puntual la manera cómo se puede alcan-
zar una recaudación fiscal que se traduzca en presupuesto desahogado, suficiente
para mejorar progresivamente la inversión en educación, salud, vivienda, alimen-
tación, seguridad, justicia, ciencia y tecnología, infraestructura, energía, el campo,
turismo, medio ambiente, cultura y deporte.
Sobre el supuesto de que México es, entre los integrantes de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el país que actualmente
menos recauda respecto de su producto interno bruto (PIB). El autor expone me-
didas y sugerencias que de seguirse, en un sexenio harían a ese porcentaje rosar
el 21 por ciento, mientras que el promedio, que en la citada organización ron-
da el 34 por ciento, se alcanzaría en seis años más. Se trata de un reto mayúsculo,
pues la misma OCDE registra otros indicadores que nos desfavorecen. No ha de
ser coincidencia que entre los 35 países miembros, México venga reivindicando,
desde su ingreso, el último lugar en educación y que también figure como el más
corrupto de los integrantes. Con ello, todo indica que hasta ahora solo hemos
hecho el ridículo en nuestro intento por correr a la par de los países que abande-
ran el neoliberalismo y que sí se han beneficiado de él.
En cuanto al modo para alcanzar la meta, propuesta en La gran reforma ha-
cendaria de los mexicanos, las sugerencias incluyen atinadamente reformas cons-
titucionales, así como legales, de políticas públicas y de programas: impuestos
XVIII PRÓLOGO DOCTORA ROSA MARÍA DÍAZ LÓPEZ
ecológicos, es decir, que contaminar cueste, reducción del impuesto sobre la ren-
ta (ISR) a personas físicas, marcha atrás al gasolinazo que aún cimbra nuestro
bolsillo, eliminación de condonaciones y créditos fiscales que por ahora se apli-
can con criterios desiguales, en perjuicio de los contribuyentes cumplidos; todos
ellos, aspectos que de ser subsanados de manera eficiente generarían un ingreso
muy superior al actual y que utilizado de manera eficiente haría viable el ingre-
so vital mínimo y la seguridad social universal a la población.
De los rubros analizados, quizá los que implican un mayor reto sean los con-
cernientes a la economía informal, en pleno crecimiento por la falta de oportuni-
dades, y el de poner alto a la evasión de impuestos, en sus distintas modalidades,
alentada por el arraigo de la corrupción y el despilfarro oficial.
El libro incluye medidas que millones de mexicanos quisiéramos ver ya im-
plementadas y que darían testimonio de que, acorde con la situación que se vive,
el Gobierno, servidor del pueblo, es el primero en apretarse el cinturón; entre
ellas, la eliminación o reducción drástica del financiamiento otorgado a partidos
políticos para su operación y campañas (y en ello el autor se declara a favor del
financiamiento supeditado a los votos obtenidos); asimismo, la eliminación de los
beneficios a extitulares del Poder Ejecutivo; reducción drástica del gasto que el
Gobierno Federal destina a publicidad, misma que crece en la medida que se ca-
rece de argumentos auténticos de legitimación y credibilidad.
Respecto al aparato de endeudamiento público es imperativa la participación
de la sociedad y de expertos en su análisis, además de la intervención del Congre-
so como autoridad aprobadora, sobre montos y proyectos debidamente etiqueta-
dos; pero además es vital el monitoreo de la ejecución de tales proyectos, a fin de
supervisar el cumplimiento de planes y objetivos, así como evaluar cada inversión
realizada por esta vía.
A fin de dar estabilidad de las finanzas públicas tanto de la federación como
de los estados y municipios, se analizan y sugieren soluciones en otros campos,
que darían frutos a mediano y largo plazo, como la revisión y reestructuración de
los criterios con que se integra la repartición del Fondo General de Participacio-
nes (FGP); la propuesta: incrementar el porcentaje otorgado a las entidades fede-
rativas y, de esta manera, abonar el terreno de una cultura del cumplimiento
fiscal voluntario, contra el tabú de que no vale la pena pagar impuestos.
La planeación presupuestaria y el ejercicio del gasto deben dirigirse al bien
común, no al beneficio de unos cuantos. Pero por otro lado, como lo señala el
autor, los resultados seguirán siendo nulos o pobres si seguimos pensando en
gastar y no en invertir, maleficio que ya es urgente romper, pues como ejemplo,
¿cuánto hace que en México, siendo un país petrolero, no se construye una nueva
refinería?
PRÓLOGO DOCTORA ROSA MARÍA DÍAZ LÓPEZ XIX
La condición indispensable para garantizar las metas proyectadas son finan-

zas sanas, eficientes y transparentes.
En este sentido, el tema de corrupción sigue siendo el gran pendiente para
Gobierno y sociedad; seguimos cortos en el renglón justicia, pues esta no solo no
se imparte de manera equitativa, sino que en la mayoría de los casos, como lo
muestran las estadísticas, no se imparte en absoluto. De ahí que el primer reto
que Gobierno y sociedad ya afrontamos quizá sea hacer efectivo el Sistema Nacio-
nal Anticorrupción (SNA), cuya función de prevenir, investigar y sancionar la
corrupción, con su entrada en vigor, ya representa la primera prueba de fuego. Se
trata de un renglón crítico en el que el autor plantea varias medidas que, de ser
aplicadas, darían transparencia a las finanzas públicas, como el uso de aplicacio-
nes electrónicas, mejor capacitación de servidores públicos, revisión de gasto pro-
gramable y, sobre todo, un eficaz monitoreo por parte del SNA.
Lo anterior adquiere absoluto sentido cuando reparamos en que corrupción
e impunidad nos cuestan alrededor del diez por ciento del PIB. Urge pues, replan-
tear los valores que nos dan identidad y por supuesto, toca al Gobierno poner el
ejemplo.
En cuanto al eje del patrimonio público se refiere, es una verdad indiscutible
que muchos de los inmuebles con los que cuenta el Estado no suelen ser conoci-
dos por los ciudadanos, y a veces ni por el propio Estado. Hacen falta bases de
datos que den acceso informativo sobre los inmuebles patrimonio del Gobierno
y, para ello, la constitución de un comité que concentre la información sobre este
tipo de bienes que, a través del arrendamiento o venta, pueden convertirse en
ingresos importantes para el Estado y en otro beneficio palpable en favor de los
ciudadanos.
Aplaudimos, pues, la propuesta de Samuel García, diputado joven y entusias-
ta; la consideramos oportuna y sobre todo apremiante. Como él lo señala, en este
preciso momento obra a nuestro favor una especie de bono demográfico, caracte-
rizado como aquella época en la que en un país la mayor parte de su población
está en edad productiva. De ahí la necesidad de atender a la niñez, elevar la apues-
ta en educación e invertir en el capital humano que representan los jóvenes, pues
en ellos se encuentra el mayor potencial de desarrollo. Y efectivamente, en el país
y el mundo abundan los casos de jóvenes que están cambiando la inercia y el es-
tado de las cosas disfuncionales. Se trata de millennials que, a pesar del concepto
desfavorable con que se les etiqueta, muchos de ellos están creando empresas
globales exitosas, renovando la política, constituyendo asociaciones civiles desde
las que impulsan el activismo social. Lo valioso de ellos es que, como regla gene-
ral, se trata de jóvenes movidos más por una preocupación hacia el bien común y
por el futuro del planeta, que por intereses personales. A ese contexto pertenece
la presente obra y el temperamento de su autor.
XX PRÓLOGO DOCTORA ROSA MARÍA DÍAZ LÓPEZ
Samuel García pone en nuestras manos, mediante estas páginas, un mapa y el

plan de vuelo que bien podría redirigir el rumbo del país y cambiar el rostro de
millones de ciudadanos. ¿Seremos capaces los mexicanos de romper el círculo
vicioso en el que llevamos décadas atrapados, e indicar otro virtuoso hacia el de-
sarrollo y el bienestar para todos?
Prefacio
Agustín Basave Alanís
La relación de codependencia entre bienestar social y sistema hacendario es el eje

que guía este trabajo que nos presenta el doctor Samuel García. Su objetivo evi-
dente al plantear su verdadera reforma hacendaria de los mexicanos es transitar
hacia el alivio de la pobreza lacerante en el que ya desde hace tiempo Alexander
Von Humboldt llamaba el país de las desigualdades; para esto, el autor nos pre-
senta una serie de propuestas de reforma a nuestro sistema hacendario que bien
podrían contribuir a detonar un genuino cambio de dirección hacia un nuevo
sistema hacendario progresivo, responsable, y que termine por abordar el ensan-
chamiento de la brecha distributiva.
Contrario a la tendencia reciente por aumentar los impuestos al consumo y
en ingresos devengados, con sus propuestas, el doctor Samuel García propone
reformas integrales que moldearían el sistema hacendario mexicano como un
medio para distribuir de manera justa el costo de financiar la operación guber-
namental y de aumentar la recolección de impuestos, ensanchando la base de
contribuyentes —dicho sea de paso, con fines redistributivos—. Reformas impo-
sitivas que buscan avanzar la justicia social, deuda histórica en nuestra sociedad.
De alguna manera, este libro invita a que revisemos la propia razón de ser del
Estado en materia impositiva.
Para maximizar el bienestar social, la tasa de impuesto marginal debe aumen-
tar progresivamente sin perder de vista la compensación entre equidad y eficien-
cia. Aun cuando la línea argumentativa de que en nuestro país los trabajadores
que devengan altos ingresos valoran la eficiencia por encima de la equidad sea
cierta, México es sin duda un ejemplo interesante sobre altas tasas impositivas
marginales para trabajadores con salarios altos; quienes no necesariamente decre-
cen su incentivo o habilidad para incrementar sus ganancias, sino incluso in-
crementan su deseo y terminan multiplicando sus intentos por obtener exenciones
fiscales o explotan lagunas legales para maniobrar alrededor de las altas tasas im-
positivas. De esta manera, dichas tasas afectan y cambian el comportamiento para
quienes perciben altos ingresos, pero no de manera tan radical como para llevar-
los a recibir menos, sino a encontrar caminos alrededor de las contribuciones.
XXI
XXII PREFACIO AGUSTÍN BASAVE ALANÍS
Existe una brecha importante entre lo que debería percibir el Estado y el monto,
efectivamente menor, que termina recaudando.
La clave, en este sentido, está quizá en la habilidad o capacidad para recaudar
y redistribuir, y por lo tanto las suposiciones resultan en elemento sine qua non
en este tipo de ejercicios: ¿Podemos basar en la exactitud de dichas suposiciones
la justificación o el rechazo a planteamientos de un sistema impositivo más pro-
gresivo y justo? El autor sin duda nos regala una interesante aportación a este
debate; su planteamiento en ese sentido es claro y estructurado, pues su gran re-
forma hacendaria plantea, por ejemplo, una revisión integral a los estímulos y a
los beneficios fiscales que considera han desvirtuado su objetivo extrafiscal, y en
todo caso fomentan en cambio la elusión fiscal y aumentan las filas de la informa-
lidad. Ante el argumento clásico que plantea que aumentar los impuestos a aque-
llas personas que perciben mayores ingresos, y por tanto supuestamente generan
mayor crecimiento en la economía, habría que recordar a Saez y a Piketty cuando
demuestran que mayores ingresos no necesariamente significan mayor producti-
vidad (y sí, en cambio, búsqueda de rentas)… ¿Responde la oferta del mercado
laboral a las tasas impositivas? En la academia todavía no existe consenso; para
Mankiw, esa oferta es elástica; para Diamond, Saez y Piketty es inelástica (aunque
claro, la evasión fiscal es un pieza fundamental en el argumento de Piketty)…
Un elemento clave para comprender cómo evalúan los economistas lo “justo”
que puede ser un sistema impositivo es la incidencia fiscal: identificar la parte que
realmente lleva la carga del impuesto. El planteamiento del autor nos recuerda
que la distinción en nuestro país entre consumidores y productores en este senti-
do (incidencia fiscal) es compleja y requiere desenredar factores que van más allá
de la simple identificación de quien firma el cheque que sale a Hacienda. Del
mismo modo, la incidencia fiscal es un concepto que va más allá de un simple
análisis corporaciones vs. individuos; quien envía el cheque no necesariamente
(ni tampoco exclusivamente) lleva la carga del impuesto a cuestas. Los impuestos
moldean los mercados y su mera existencia resulta en alteraciones en los recursos
disponibles para las partes involucradas. La simple imposición de un impuesto no
puede en solitario indicar cómo se ha afectado a los recursos de los agentes eco-
nómicos; es necesario observar y comparar cambios que ocurren. Cada impuesto
y cada cambio en las tasas generan implicaciones distributivas: Entenderlas es
fundamental al analizar lo “justo” de un sistema hacendario particular; dichas
características distributivas solamente pueden desenredarse al identificar en dón-
de cae la incidencia fiscal. Samuel García profundiza en este punto y propone
reformas que hagan más justa la carga impositiva y promuevan la reducción en la
alarmante desigualdad en nuestro país. La carga impositiva nunca debe recaer en
aquellos con menores ingresos y en una situación más vulnerable, algo que hoy
en día es así en varios casos.
PREFACIO AGUSTÍN BASAVE ALANÍS XXIII
Por otro lado, la evaluación en torno a la eficiencia de nuestro sistema hacen-

dario en relación al impuesto sobre la renta es relevante toda vez que bien podría
ser tildado de haber sido moldeado para operar con lagunas intencionales (o pie-
zas faltantes entre sus muros de contención). El autor identifica estas desviacio-
nes como créditos, estímulos, exenciones y deducciones. De esta manera, su
planteamiento de reforma parte de la firme intención de modificar el sentido del
comportamiento del contribuyente para eliminar distorsiones perjudiciales para
contribuyentes cumplidos. Un sistema impositivo al servicio de todos los mexica-
nos, sin atajos legales que atenten en contra de una redistribución efectiva.
El objetivo, combatir la pobreza mediante el mejoramiento de las condicio-
nes de vida a partir de un aumento de ingresos no conoce de un claro camino
único y universal. La redistribución no es tarea fácil, y mientras que el asisten-
cialismo pueda ser necesario en muchos casos, las características específicas tan-
to del diseño como de la ejecución de políticas públicas pueden ayudar a alcanzar
el objetivo, pero también pueden debilitar los incentivos para trabajar. La crea-
ción de una red protectora contra la pobreza debe ser planeada e implementada
con sumo cuidado y en paralelo a una revisión concienzuda del sistema hacen-
dario —buscando evitar, por ejemplo, convertirse en una fuerza productora de
incentivos perversos en torno al empleo o a la demanda de fuerza laboral por
parte de las corporaciones—. Tal como expusiera el premio Nobel Amartya Sen,
es menester impulsar las capacidades de las personas para que puedan desarro-
llarse, en libertad.
Una de las preocupaciones principales en torno al aumento de impuestos
para los más ricos es el argumento en el sentido de que las personas trabajarán
menos como consecuencia de esto. La lógica de esta aseveración es simple, mien-
tras mayores los aumentos en las tasas, mayor también en incentivo para que
quienes más ganan encuentren rutas alternas al pago de dichos impuestos. En
este mismo orden de ideas, el simple aumento en tasas no garantiza por sí mismo
una recaudación mayor para el Gobierno mexicano. Sin embargo, una refor-
ma integral, como la propuesta en este libro por el doctor García, encaminada a
transformar nuestro sistema en uno real y efectivamente progresivo, ofrece una
propuesta interesantísima que sin ser radical es en cambio funcional en cuanto
a que apunta a disminuir la brecha entre los ingresos sin desincentivar la fuerza
laboral. Las tasas, por lo tanto, aumentarían progresivamente conforme incre-
menten los ingresos. Esta gran reforma hacendaria que nos propone el autor está
sin duda encaminada a transitar en el sentido de lograr que los efectos (re)distri-
butivos obedezcan un diseño basado ya no en beneficiar a quienes más pagan por
el simple hecho de ser quienes más pagan, sino en congruencia con la necesidad
real de hacerlo; es decir, exenciones y beneficios diseñados e implementados no
para quienes más ganan sino para quienes más los necesitan. El autor combina de
XXIV PREFACIO AGUSTÍN BASAVE ALANÍS
manera elocuente y detallada una propuesta de sistema impositivo viable, motiva-

do por impulsar la justicia social, deuda histórica de nuestra República. Sin duda,
una pieza fundamental para el debate que esperan los millones de mexicanos ig-
norados por el Estado y una economía que busca transitar de la búsqueda de
rentas a una basada en productividad.
Prefacio
Luis Donaldo Colosio
A través de un meticuloso análisis del desarrollo del sistema tributario mexicano

hasta su actual conformación, el doctor Samuel García detalla muchas de las rea-
lidades generadas como consecuencia de una conjunción de ineficacias e impru-
dencias, tanto de estructura como ejecución, del federalismo mexicano.
Esta obra presenta una avasalladora y ambiciosa propuesta para dar orden y
proporción a la recaudación, la distribución y el gasto federal, estatal y municipal,
con miras a incrementar los ingresos tributarios y ponerlos a trabajar directa-
mente para proveer la cobertura de las necesidades esenciales de la gente en situa-
ciones de extrema pobreza a través de una renta básica. Esta noción ha probado
ser efectiva en otras partes del mundo y tendiente a estimular el desarrollo social
de sus ciudadanos, además de ser un agente impulsor para alcanzar la seguridad
social universal; ciertamente merece ser estudiada en detalle si promete brindar
esta clase de promoción al desarrollo nacional y regional en México.
Además, en paralela presentación a su propuesta de reforma, el autor expone
a través de su obra un manifiesto mediante el cual exhibe y denuncia la proble-
mática que históricamente ha aquejado a nuestro sistema hacendario, además de
un llamado a combatir la impunidad y poner un alto a la corrupción, comenzan-
do desde el ejercicio del servicio público.
XXV
Abreviaturas y acrónimos
AGA Alianza para el Gobierno Abierto

ALC América Latina y el Caribe
AMIPCI Asociación Mexicana de Internet
Ares Sistema de Arrendamiento de Espacios
ASENL Auditoría Superior del Estado de Nuevo León
ASF Auditoria Superior de la Federación
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BOE Boletín Oficial del Estado
CCSC Comité Coordinador de Sociedad Civil
CEE Comisión Electoral Estatal
CEFP Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CESOP Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
CFDI Comprobantes Fiscales Digitales por Internet
CFE Comisión Federal de Electricidad
CFF Código Fiscal de la Federación
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDAC Centro de Investigación para el Desarrollo, AC
CIEP Centro de Investigación Económica y Presupuestaria
Coneval Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos
CNUDMI Comisión de las Naciones Unidad para el Derecho Mercantil Internacional
CONAC Consejo Nacional de Armonización Contable
Conago Convención Nacional de Gobernadores
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
DENUE Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas
DRAE Diccionario de la Real Academia Española
EDOS empresas deductoras de operaciones simuladas
EFOS empresas facturadoras de operaciones simuladas
XXVII
XXVIII ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
EITI (por sus siglas en inglés) Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva

ENCRIGE Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en
Empresas
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
ENSU Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana
EPI Environmental Performance Index
EPS empresas productivas subsidiarias
FAETA Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
FAM Fondo de Aportaciones Múltiples
FC Fondo de Compensación
FEIEF Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas
FEPADE Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales
FEXHI Fondo de Extracción de Hidrocarburos
FFM Fondo de Fomento Municipal
FFyR Fondo de Fiscalización y Recaudación
FGP Fondo General de Participaciones
FNE Fondo Nacional Emprendedor
FONE Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gastos de Operación
HSR herramientas de simplificación regulatoria
IATI (por sus siglas en inglés) Iniciativa Internacional para la Transparencia de la
Ayuda
IEPS impuesto especial sobre producción y servicios
IGI Índice Global de Impunidad
IIJ/UANM Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
ILIF Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación
Imjuve Instituto Mexicano de la Juventud
IMSS Instituto Mexicano de Seguridad Social
INAI Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección
de Datos
Indaabin Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales
Indadem Instituto Nacional del Emprendedor
Indetec Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
INE Instituto Nacional Electoral
INEA Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS XXIX
ISR impuesto sobre la renta

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
IVA impuesto al valor agregado
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
MC Movimiento Ciudadano
MDP millones de pesos
mipymes micro, pequeñas y medianas empresas
NOM Norma Oficial Mexicana
NYT The New York Times
OADPR Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en inglés las
siglas son OECD; en este trabajo se usarán en español)
ODS Objetivos de Desarrollo Sustentable
OEA Organización de los Estados Americanos
OGP Open Government Partnership
OMC Organización Mundial del Comercio
OMT Organización Mundial del Turismo
ONU Organización de las Naciones Unidas
PAN Partido Acción Nacional
PAR Programa de Actualización del Registro Federal de Contribuyentes
PbR presupuesto basado en resultados
PEA población económicamente activa
PEI población económicamente inactiva
Pemex Petróleos Mexicanos
PGR Procuraduría General de la República
PIB producto interno bruto
PIBE producto interno bruto estatal
PLQP Iniciativa para la Transparencia y Rendición de Cuentas “Publique lo que
Pagan”
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Pp programas presupuestarios
PPEF Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
PRI Partido Revolucionario Institucional
Renapo Registro Nacional de Población
RENE Registro Nacional de Emisiones
RFC Registro Federal de Contribuyentes
RFP recaudación federal participable
XXX ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
RFSP requerimientos financieros del sector público

SAT Servicio de Administración Tributaria
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación
Segob Secretaría de Gobernación
SEN Sistema Educativo Nacional
Semarnat Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEP Secretaría de Educación Pública
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIGE Sistema Integral de Gestión Educativa
SNA Sistema Nacional Anticorrupción
SNCF Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
STT Secretariado Técnico Tripartita
SUAP Subdirección de Administración Patrimonial
TIC tecnologías de la información y la comunicación
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
TTP Tratado de Asociación Transpacífico (por sus siglas en inglés)
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
Introducción
México es un país de grandes mujeres y hombres, de riquezas naturales y de una

diversidad cultural envidiable. Tenemos la materia prima para salir adelante, y
sin embargo, estamos sumidos en una de las peores crisis. Durante años, los go-
bernantes y grupos de poder han dañado profundamente al sistema, las conse-
cuencias son la escasez y la falta de oportunidades; no podemos cerrar los ojos
ante los más de 53 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza.
El hartazgo se respira en el día a día del andar mexicano.
De conformidad con el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN), el Estado debe ejercer todas las acciones positivas y negativas que permi-
tan respetar la dignidad humana de los mexicanos, lo que implica la obligación de
garantizar que las personas tengan acceso generalizado a alimentación, vestido,
vivienda, trabajo, salud, transporte, educación, cultura, así como a un medioam-
biente sano y sustentable; asimismo, debe garantizar atención a las personas con
discapacidad o a aquellos que cuentan con necesidades especiales o específicas,
procurando su incorporación a la vida activa, ello de acuerdo con las siguientes
tesis jurisprudenciales (ver anexo 1):
Derecho al mínimo vital. Concepto, alcances e interpretación por

el juzgador.
Derecho al mínimo vital en el orden constitucional mexicano.
Aunque el acceso al mínimo vital representa una obligación para el Estado

mexicano, hoy día la imposibilidad financiera que tiene para atender estas condi-
ciones básicas hace que el goce de ese derecho sea prácticamente utópico. Ade-
más, reclamar el disfrute de estas prestaciones sociales a través de algún medio de
control constitucional es una carga legal que ni el Gobierno ni los tribunales po-
drían soportar, pues es imposible que todo mexicano pueda ejercer el actuar judi-
cial para garantizar su derecho, sin pasar desapercibido el costo de este y el
tiempo que transcurre en que se ejecute la sentencia de amparo.
De esta manera, para garantizar el mínimo vital, el Estado necesita finanzas
públicas sanas, eficientes y transparentes, destinadas a favorecer el desarrollo óp-
1
2 SAMUEL ALEJANDRO GARCÍA SEPÚLVEDA
timo del país y no los intereses de unos cuantos. Para tener finanzas públicas sanas
es necesario un sistema hacendario eficiente, así, en esta investigación se formu-
lan las propuesta necesarias, sobre la base de generar una reforma hacendaria
integral en favor de los mexicanos, para que sea posible alcanzar ese mínimo vital.
El problema hacendario en México se deriva de la recaudación injusta, el gas-
to ineficiente, la distribución perversa, las prácticas de fiscalización obsoletas, la
transparencia y la rendición de cuentas simuladas, el patrimonio público desa-
provechado, y la deuda desmedida. Además, la corrupción no se sanciona y el
mismo Gobierno fomenta la impunidad.
Las reformas han perjudicado a los que menos tienen, lo que hace cada vez
más grande la desigualdad económica, por ello urge una verdadera reforma ha-
cendaria que permita otorgar el mínimo vital a los mexicanos que viven en con-
diciones de pobreza.
Se recauda de manera injusta porque se perdonan impuestos a los que más
tienen y se cobran a los menos favorecidos, sobre todo con impuesto al consumo,
así sean los trabajadores asalariados, que son contribuyentes cautivos, o las micro,
pequeñas y medianas empresas (mipymes), cuyo crecimiento se ve mermado en
muchas ocasiones porque tienen pocas facilidades tanto para cumplir con sus
responsabilidad fiscales como para obtener apoyos financieros; mientras que, por
otro lado, las grandes empresas nacionales y extranjeras gozan de facilidades para
ambas cosas.
El tratamiento preferencial hacia grandes contribuyentes y la estricta rigidez
hacia los pequeños ha favorecido la evasión y la elusión; por ello, es necesario
asegurar la eficiencia de las estrategias existentes, o bien, realizar las modificacio-
nes necesarias para conseguir una cultura del cumplimiento fiscal voluntario, y
lograr mayor eficiencia y equidad.
En la recaudación también influyen quienes trabajan en empleos informales,
que obviamente no están inscritos en un régimen fiscal, pero tampoco cuentan
con seguridad social. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), la informalidad en México representa el 23.6 por
ciento del producto interno bruto (PIB) nacional (OCDE, CEPAL, CIAT y BID,
2016). A estas personas se les atribuye automáticamente la calidad de no contri-
buyentes, porque no pagan impuestos directos, como lo es el impuesto sobre la
renta, que prácticamente es el que tiene mayor potencial recaudatorio para el
Estado mexicano. Sin embargo, y es importante también hacer la anotación, sí
son contribuyentes de aquellos impuestos indirectos en donde figuran como los
patrimonialmente repercutidos.
A ello hay que sumarle que el Estado derrocha los recursos y la escasa o nula
planeación en el gasto público no corresponde con las necesidades de la nación ni
de sus conciudadanos, pero sí favorece el endeudamiento del país, los estados, los
LA GRAN REFORMA HACENDARIA DE LOS MEXICANOS 3
municipios y demás órdenes de Gobierno que deben cubrir contingencias presu-

puestales. La solución debe partir del principio que para hacer más eficiente el
gasto es necesario que la planeación presupuestaria se base en el bien común y no
en el interés de unos cuantos.
Los impuestos sirven, en teoría, para financiar el gasto público; pero este es
ineficiente y no beneficia al grueso de la población. Si bien, más del 60 por ciento
del presupuesto se destina a programas sociales, México no ha dejado de ser un
país pobre (Álvarez Rodríguez, 2016). En teoría, cumplir con los impuestos en
tiempo y forma se debería traducir en beneficios que se observan en las calles,
parques, alumbrado, etc., y por supuesto, en el bienestar común; empero, en
México la práctica es muy diferente.
Es cierto que se han hecho esfuerzos por gastar de manera más eficiente, pero
los resultados serán nulos si seguimos pensando en gastar y no en invertir, y para
ello se requiere de una reforma hacendaria integral. Por poner un ejemplo, en
cuanto a educación, en el Panorama de la educación: Indicadores de la OCDE
(OCDE, 2015a, p. 3) se comenta lo siguiente:
El gasto de México en educación primaria a terciaria como porcentaje del PIB se

elevó de 4.4 por ciento en 2000 a 5.2 por ciento en 2012, porcentajes similares al
promedio de la OCDE. En 2012, México gastó 3.9 por ciento de su PIB en institucio-
nes de educación primaria y secundaria (un poco por encima del promedio de la
OCDE de 3.7 por ciento que incluye también las instituciones de educación postse-
cundaria no terciaria) y 1.3 por ciento del PIB en instituciones de educación terciaria
(un poco por encima del promedio de la OCDE de 1.5 por ciento).
Sin embargo, en términos absolutos, el gasto por estudiante es aún bajo, de

hecho es similar al de Turquía, que es de los menores de los países miembros
de este organismo.
En 2012 México gastó 2,600 dólares por estudiante (el promedio de la OCDE fue de
8,200 dólares) en instituciones primarias, 3,000 dólares en instituciones secundarias
(el promedio de la OCDE fue de 9,500 dólares), y 8,100 dólares en instituciones ter-
ciarias (el promedio de la OCDE fue de 15,000 dólares) (OCDE, 2015a, p. 4).
Ahora bien, de acuerdo con ese mismo reporte, en 2012 México asignó a
gasto de capital1 solamente el 2.5 por ciento, mientras que el mayor porcentaje
del gasto total se destina a la remuneración de los docentes. En este rubro, México
1 Gasto de capital se refiere a gastar en activos que duran más de un año e incluye gasto en la
construcción, renovación y reparación importante de edificios escolares.
designa más recursos que ningún otro país de la OCDE, se calcula que es casi el
90 por ciento del gasto en educación.
En 2012, casi 81 por ciento del gasto actual en los niveles de primaria y secundaria se
usó para remuneración de los docentes (el promedio de la OCDE, que incluye al ni-
vel postsecundario no terciario, fue de 62 por ciento). Cerca de 62 por ciento del
gasto actual en el nivel terciario se dedica a remunerar a los profesores (el promedio
de la OCDE es 40 por ciento). (OCDE, 2015a, p. 4).
Por otro lado, en cuanto a coordinación hacendaria se refiere, no están claras

las facultades de cada orden de Gobierno en esta materia, no se sabe a ciencia
cierta quién cobra qué impuesto y por ende, la distribución termina siendo per-
versa, pues los estados que aportan más a la federación —como es el caso de
Nuevo León, por mencionar un ejemplo conocido— no reciben una parte pro-
porcional en las partidas federales. Asimismo, entre los Gobiernos estatales y lo-
cales tampoco hay una coordinación clara que permita el uso eficiente de los
recursos.
Urge modernizar el sistema hacendario, las prácticas de fiscalización son ob-
soletas cuando el cobro de impuestos debe ser ágil, con trámites fáciles de reali-
zar, procesos que favorezcan la cultura tributaria, y en la que, por supuesto, los
contribuyentes se sientan tranquilos de que los impuestos serán utilizados correc-
tamente; lo ideal sería, incluso, que se pudiera rastrear en qué se gastaron.
Eso nos lleva forzosamente a hablar de la transparencia, que debe estar pre-
sente en cada eje del sistema hacendario; la autoridad tiene la obligación de ren-
dir cuentas y los ciudadanos de exigirle que lo haga, es imprescindible dejar de
fomentar la corrupción y la impunidad, ambos fenómenos menoscaban el sano
crecimiento de una nación y sus habitantes, y en el caso mexicano ha llegado ya
a límites alarmantes.
No se puede pasar por alto que para que esta estrategia sea exitosa se deben
combatir los índices de corrupción e impunidad que han mermado a nuestro
país. Para evitar una hay que luchar en contra de la otra, pues estos dos fenóme-
nos se alimentan mutuamente, como un uróboros, la serpiente que se come su
cola y que simboliza el ciclo eterno, el esfuerzo inútil.
El tema de la corrupción es de los más pendientes, y no solo en la agenda le-
gislativa, sino en la vida cotidiana. Si todos los asuntos que conciernen a la nación
son también asuntos que atañen a los ciudadanos, este es el más importante de
todos. Se debe internalizar la filosofía que dice que “si algo no es tuyo, debe ser de
alguien más” (Kasuga Osaka, 2016). Sin duda, en el tema que nos ocupa quien
debe poner el ejemplo es el Gobierno.
tabla 1
Financiamiento público de PNP (11 de octubre de 2016)
Partido
Actividades Franquicia Franquicia Total por PNP
político SAOP Capacitación
específicas postal telegráfica (MXN)
nacional (PNP)
Partido Acción
759,442,113 22,783,264 22,783,264 8,757,743 77,055 813,843,439
Nacional
Partido
Revolucionario 1,004,337,987 30,130,140 30,130,140 8,757,743 77,055 1,073,433,065
Institucional
Partido de la
Revolución 455,159,108 13,654,773 13,654,773 8,757,743 77,055 491,303,452
Democrática
Partido del
217,254,999 6,517,650 6,517,650 8,757,743 77,055 239,125,097
Trabajo
Partido Verde
Ecologista de 338,022,361 10,140,671 10,140,671 8,757,743 77,055 367,138,501
México
Movimiento
313,331,759 9,399,953 9,399,953 8,757,743 77,055 340,966,463
Ciudadano
Nueva Alianza 242,637,017 7,279,110 7,279,110 8,757,743 77,055 266,030,035
Morena 380,596,946 11,417,908 11,417,908 8,757,743 77,055 412,267,560
Encuentro
230,202,084 6,906,062 6,906,062 8,757,743 77,055 252,849,006
Social
Total 3,940,984,374 118,229,531 118,229,531 78,819,687 693,495 4,256,956,618
Fuente: Instituto Nacional Electoral. (2017). Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional
Electoral por el que se establecen las cifras del financiamiento público para el sostenimiento de ac-
tividades ordinarias permanentes y actividades específicas de los partidos políticos nacionales para
el ejercicio 2017. México: autor. Recuperado de http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/re-
cursos/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-acuerdos/2016/08_Agosto/CGex201608-26/
CGex201608-26-ap-1.pdf].
Asimismo, el financiamiento de los partidos políticos implica corrupción,

impunidad, desigualdad e injusticia. De acuerdo con el Instituto Nacional Electo-
ral (INE, 2017a) para el ejercicio del 2017, el financiamiento para sostenimiento
de actividades ordinarias permanentes será de un total de 3,940,984,374 pesos, de
los cuales, para un mejor manejo se otorgará 30 por ciento como distribución
igualitaria entre los partidos nacionales políticos, mientras que el resto, es decir,
el 70 por ciento será por distribución proporcional, según lo establecido por el

artículo 41 fracción II, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM). Si consideramos que el total de votos obtenidos fue de
39,584,205 originados de la elección de diputados federales más la elección ex-
traordinaria en Ciudad de México y Aguascalientes en el periodo de 2014-2015,
la distribución de financiamiento varía de partido a partido.
Cabe mencionar que aparte del sostenimiento de las actividades ordinarias
permanentes para sufragar las actividades cotidianas del partido político, se aña-
de un monto extra destinado para actividades específicas, capacitación, franquicia
postal y telegráfica, que da un total de 4,256,956,618 pesos. Debido a ello, el par-
tido que más recibe es el Partido Revolucionario Institucional (PRI) (1,703,433,065
pesos), seguido del Partido Acción Nacional (PAN) (813,843,429 pesos); mientras
que el de menor financiamiento es Encuentro Social (252,849,006 pesos).
Estos datos duros indican que los partidos políticos son privilegiados, y que
en comparación con el salario promedio de un mexicano, que es de aproximada-
mente 11,186 pesos mensuales, de acuerdo con los datos del Servicio Nacional
de Empleo (2017), se podrían pagar 380,000 empleos en un año. Un momento de
gran controversia política es el presupuesto que se tiene asignado para las eleccio-
nes presidenciales en 2018, un año muy abundante —pues tal cantidad represen-
ta el 0.35 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación, que asciende a
18,226 millones de pesos (INE, 2017b)—. De acuerdo con la lista nominal actua-
lizada al 1 de septiembre de 2017 del Instituto Nacional Electoral (INE), las per-
sonas con credencial vigente son 173,317,914 (INE, 2017c). Lo que pone sobre la
mesa el exorbitante costo del voto mexicano.
Para realizar un análisis retrospectivo, en 2016 se sufragaron un total de 3,953
millones de pesos para el cumplimiento de las actividades de cada uno de los
partidos, ya sea para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes o
las actividades específicas; si tomamos en cuenta que en 2018 aproximadamente
existen 125 millones de habitantes, entonces concluimos que se gastaron aproxi-
madamente 32 pesos por cada uno de los mexicanos.
Por poner un ejemplo de este tema a nivel subnacional, en la elección recien-
te del estado de Nuevo León se gastaron 19 pesos por cada habitante para que
estos emitieran su voto, una gran parte de los recursos fue destinada a la realiza-
ción de actividades ordinarias permanentes. Lo anterior significa un gasto desco-
munal a desembolsar anual de cerca de 170 millones de pesos, ello sin tomar en
cuenta el gasto que existe en medio de una campaña electoral.
La corrupción viene de la mano con la impunidad. La justicia no solo no se
imparte de manera equitativa, en la mayoría de los casos no se imparte en absoluto.
Por un lado, es de todos sabido que no existe la cultura de la denuncia en nuestro
país, y por el otro, hay un vacío de autoridad.
La Universidad de las Américas Puebla publicó el Índice global de impunidad

México 2016 (IGI-MEX 2016) (Le Clercq y Rodríguez, 2016), en el que afirma
que solo siete de cada 100 delitos son denunciados, según la Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción de la Seguridad Pública ello se debe a que la gente no
confía en las autoridades y piensa que la denuncia es una pérdida de tiempo.
Además, este reporte afirma que
[…] del total de delitos consumados, solamente existe un 4.46 por ciento de senten-
cias condenatorias. Lo cual nos arroja una impunidad cercana al 95 por ciento de los
delitos que fueron acreditados por la autoridad como consumados (p. 14).
Esto quiere decir que en nuestro país, menos del uno por ciento de los delitos
son castigados.
Las multas son también sanciones para quienes hayan cometido alguna falta,
ya sea grave o no; en México, tienen una efectividad del 0.32 por ciento (Casti-
llo, 2017). Por ende, ¿quién le tiene miedo a la ley? Según el Índice Global de
Impunidad 2015, México ocupa el lugar 58 de los 59 países con mayor índice
de impunidad (Instituto Mexicano para la Competitividad [IMCO], 2016).
Por último, el desaprovechamiento del patrimonio público, no saber con qué
bienes inmuebles cuenta el Estado para su beneficio y no explotarlos de manera
adecuada provoca que se pierdan recursos que bien podrían destinarse a rubros
que impulsen el desarrollo. La deuda, por su parte, no es justificada, debería estar
etiquetada y no es así, esto la hace, además, inconstitucional. Es inaplazable
dejar de abusar de ella y buscar soluciones de austeridad, hay que recortar gastos
inútiles, evitar el derroche que representan los partidos políticos, la publicidad del
presiente, los bonos de expresidentes, los gastos personales (viáticos, gasolina, te-
lefonía celular, etc.); en fin, todos los gastos de esta clase política que solo ha sa-
bido vivir a costa del pueblo.
En resumen, la falta de estructura en el sistema hacendario ha generado una
crisis generalidad en las finanzas públicas y ha favorecido una corrupción desme-
dida, que impide que el Estado cumpla con su obligación de otorgar a cada mexi-
cano el mínimo vital.
Por ello la reforma que se propone es integral, no se limita al ingreso y al gasto,
sino que cubre también los demás ejes: coordinación, modernización, transpa-
rencia, patrimonio y deuda; de los cuales transparencia y modernización son
transversales, pues para que el sistema hacendario sea eficiente debe incluir en
todos sus procesos estrategias tecnológicas que, además, aseguren la transparen-
cia en el origen y destino de los recursos públicos. Esto ayudará a transformar no
solamente el sistema jurídico, económico, administrativo (gobernanza) y político
del país, sino también, la cultura fiscal para eliminar de una vez por todas el tabú
de que no vale la pena pagar impuestos. La cultura tributaria es clave, la volun-

tad del ciudadano es esencial, por ello, a partir de la reforma hacendaria integral
que aquí se propone los mexicanos estaremos tranquilos de que nuestro dinero se
gastará de manera eficiente y no irá a parar a los bolsillos de los políticos.
Así, la hipótesis de este documento parte de la premisa de que la imposibili-
dad de garantizar el derecho del mínimo vital se debe a un sistema hacendario
obsoleto (además de la incapacidad y complicidad del régimen actual por preser-
var es estatus quo de la política en México); por ello, el diagnóstico y las propues-
tas que aquí se incluyen están dirigidas a suscitar una reforma hacendaria integral
que beneficie a todos los mexicanos y no solo a unos cuantos.
La crisis de dicho sistema se alimenta, además, de una Constitución que tam-
bién tiene conflictos, tanto en su exigibilidad como en su contemporaneidad. Es
un orden idealista no realista, que se ha acomodado a lo largo del tiempo de
acuerdo con la coyuntura del momento —y las coyunturas son muy cambian-
tes—; ha dado respuesta más a los intereses de un cuantos que a los mismos
ideales que sustenta, el federalismo uno de ellos. Ni las facultades que tienen la
federación y los estados se señalan claramente. Adicional a ello, no existe la divi-
sión de poderes, actualmente el Ejecutivo pareciera tener atribuciones para legis-
lar y controlar tribunales, mientras que el Legislativo, además de hacer leyes,
gestiona y el Judicial se ha ido politizando, sobre todo a partir de la conformación
del Consejo de la Judicatura Federal en el sexenio del presidente Zedillo. La ma-
teria hacendaria no es la excepción, la confusión de competencias entre un orden
y otro ha derivado en serios problemas de distribución y recaudación.
Es verdad que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se creó
para evitar confusiones entre los papeles que tienen los estados y la federación
en materia fiscal; sin embargo, el resultado ha sido una centralización hacenda-
ria que ha aumentado la inequidad, en cuanto a recursos, entre el Gobierno
central y los subnacionales, y que poco ha ayudado a subsanar aquello para lo
que fue creado.
Cabe aclarar que la Constitución de 1917 representó un texto necesario para
el contexto histórico de entonces; la fase armada de la Revolución, que iniciara en
1910, estaba en pleno apogeo; sin embargo, no se redactó precisamente un docu-
mento nuevo, sino una reforma de la Carta Magna de 1857; y así como en aquel
entonces era necesario que se diera cierto orden dentro del caos político que se
vivía, ahora es imprescindible reformar para que, desde la raíz, se definan las bases
para un sistema hacendario justo, eficaz, eficiente y transparente. La actual Carta
Magna no limita las intenciones ni intereses de los grupos de poder, al contrario,
se consolida en la desigualdad, en el distanciamiento entre los ricos y pobres. Es
inaceptable que el fin justifique los medios.
Burgoa (2016, p. 1060) menciona que en la coyuntura que existe hay que re-
plantearse la Constitución vigente, a pesar de sus cientos de reformas.
Como corolario de las consideraciones que anteceden, debemos enfatizar que México
no requiere una nueva Constitución, sino imperiosamente la renovación de la vigente.
Esta finalidad entrañaría su depuración, perfeccionamiento y actualización para que
nuestro país logre, a través de su Constitución renovada, el bienestar que sigue anhe-
lando en los diferentes ámbitos que comprende la dinámica social contemporánea.
De 1917 al 15 de septiembre de 2017 se han realizado 706 reformas constitu-

cionales; de los 136 artículos, sin contar los transitorios, únicamente 22 no han
sufrido modificación alguna (“Reformas constitucionales por artículo”, Cámara
de Diputados, LXIII Legislatura, 2017).
tabla 2
Reformas constitucionales por artículo
(al 15 de septiembre 2017)
Artículos Números de reformas

Artículos 1º al 136 693
Artículos transitorios 9
Artículos transitorios de decretos de reforma 4
Total 706
Artículos sin reforma 22
Fuente: Reformas constitucionales por artículo (actualizado al 15 de septiembre de 2017). En Cá-
mara de Diputados, H. Congreso de la Unión, LXIII Legislatura [en línea]. Recuperado de http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm
Sin duda, las numerosas reformas incitan a reflexionar sobre sus áreas de
oportunidad e incapacidad de control sobre las dinámicas sociales que reciente-
mente se han llevado a cabo; a la fecha no hay un argumento sólido, capaz de
defender que hayan sido a beneficio de la ciudadanía, pues realmente han benefi-
ciado únicamente a unos cuantos grupos. Se goza, entonces, de una Constitución
arreglada por intereses particulares, remendada y agotada. Ejemplo de ello son las
cerca de 150 reformas constitucionales que se han llevado a cabo en la adminis-
tración del actual presidente Enrique Peña Nieto, las cuales más que ayudar, han
puesto al país en riesgo económico y político.
El neoliberalismo y las ideas externas que adoptó México para ir a la par del
sistema internacional están decayendo. Las decisiones de quienes nos han gober-
nado no han sido las mejores; de hecho, han llevado al país a una ruptura social
y al recrudecimiento de la crisis económica, pero como toda crisis, esta también
nos abre las puertas para proponer nuevos esquemas y sumar voluntades. Es el
momento idóneo para trabajar en miras de una reforma hacendaria integral que
siente las bases para lograr un verdadero saneamiento financiero que permita al
Estado cumplir con su obligación de otorgar el mínimo vital a los mexicanos; por
ello, muchas de las propuestas que implica este libro son reformas e iniciativas de
ley constitucionales.
Por poner un ejemplo, Nuevo León contribuye, según datos del Instituto Na-
cional de Estadística y Geografía (INEGI, 2015b), con el 7.5 por ciento al PIB nacio-
nal, después del Estado de México y la Ciudad de México. En 2013, esa entidad
del norte tenía una autonomía fiscal del 70 por ciento, considerando la deuda
como ingreso propio. Asimismo, hoy en día, ocupa el primer lugar en recaudación
del impuesto especial fiscal sobre producción y servicios (IEPS) (18,826 millones)
y segundo lugar en recaudación del ISR (99,180 millones).
A pesar de esa autonomía, es un estado endeudado,2 debido a la corrupción y
la irresponsabilidad en el gasto público de las pasadas administraciones guberna-
mentales. Si se aumentara el presupuesto de ingresos al menos 0.20 centavos por
cada peso recaudado se podría terminar de construir la tercera línea del metro o
mejorar visiblemente la vialidad de Monterrey, por poner un ejemplo. Nuevo
León podría ser pionero como capital industrial del país.
Además, los tratamientos preferenciales hacia grandes contribuyentes y la es-
tricta rigidez hacia los pequeños ha favorecido la evasión y la elusión; por ello, es
necesario asegurar la eficiencia de las estrategias existentes, o bien, realizar las
modificaciones necesarias para conseguir una cultura del cumplimiento fiscal vo-
luntario, y lograr mayor eficiencia y equidad.
La escasa o nula planeación en el gasto público favorece el endeudamiento
del país, los estados, los municipios y demás órdenes de Gobierno que deben cu-
brir contingencias presupuestales. La solución debe partir del principio que para
hacer más eficiente el gasto es necesario que la planeación presupuestaria se base
en el bien común y no en el interés de unos cuantos.
No se puede pasar por alto que para que esta estrategia sea exitosa se deben
combatir los índices de corrupción e impunidad que han mermado a nuestro
país. Para evitar una hay que luchar en contra de la otra, pues estos dos fenóme-
nos se alimentan mutuamente, como un uróboros, la serpiente que se come su
cola y que simboliza el ciclo eterno, el esfuerzo inútil.
2 De 2007 a 2013 la deuda aumentó 194 por ciento (García Sepúlveda, 2016, p. 221).
Como se puede ver, la pertinencia de esta investigación es latente, debido a

que el país está en un momento donde ya no puede mirar hacia atrás, pero tam-
poco puede solicitar tiempo para seguir avanzando, es el momento indicado para
potencializar al país a través de una reforma hacendaria que abarque los temas
de ingresos, gasto, coordinación de la hacienda pública, modernización, transpa-
rencia y rendición de cuentas, deuda y patrimonio. Seguir buscando justificacio-
nes llevaría a que el descontento social se agudice y se provoquen grandes y graves
consecuencias en perjuicio de todos. Esta es la última llamada.
Aunque el panorama parezca bastante desesperanzador, no tiene por qué ser
así. La gran riqueza de México es su capital humano y es importante empezar a
aprovecharlo, sobre todo el bono demográfico; que es cuando la mayor parte de
la población está en edad productiva (entre 15 y 64 años) y supera a la población
dependiente (niños y personas adultas mayores).
Pero para que aquella población sea realmente productiva y genere produc-
tos, ingresos y acumulación de capital, es decir, para que el bono demográfico se
traduzca en un beneficio real, “es necesario que en este breve periodo de tiempo
se incremente la inversión educativa, se mejore el capital humano sobre todo de
los jóvenes, pues en ellos se encuentra el mayor potencial de desarrollo” (El Cole-
gio de la Frontera Norte [Colef], 2012).
En algún momento la frase “los jóvenes son el futuro” terminó desgastándo-
se, lo mismo que los esfuerzos para crear políticas públicas que los empoderen
hacia eso, un mejor futuro para todos. El bono demográfico empezó en la década
de los 70 y se calcula que comenzará a declinar, como se mencionó, hacia 2020.
En ese tiempo han nacido tres generaciones, que con sus diferencias importantes,
tienen un común denominador: un futuro incierto.
Entre estas generaciones está la Y o milenial (en inglés millennial), que ha
gozado de muy mala fama, como la mayoría de las generaciones de jóvenes que
han pisado este mundo desde los principios de la humanidad. Sin embargo, tal
como lo han plasmado articulistas y líderes de opinión de diversos medios y de
diferentes posturas ideológicas, los sismos de septiembre que afectaron a los esta-
dos del sur de la República y a la Ciudad de México, les dieron a estos jóvenes una
razón de ser.
Los milenial demostraron que no es verdad que sean inútiles e insensibles, al
contrario, fueron ellos, como dueños que son de las redes sociales, quienes orga-
nizaron a la ciudadanía y, por supuesto, rebasaron a las autoridades en la búsque-
da de sobrevivientes, en la organización de centros de acopio y la distribución de
la ayuda recibida. Incluso, al darse cuenta que el desorden informativo perjudica-
ba las labores de rescate, lanzaron una plataforma para verificar en tiempo real
toda la información generada; con la etiqueta #verificado19S las tareas comenza-
ron a fluir.
Los jóvenes no solo son el futuro, también son el presente; sin embargo, los
bajos salarios y la mala calidad educativa se revertirán, lo mismo que la pirámide
poblacional. Para 2050 habrá más personas dependientes, que en lugar de aportar
económicamente requerirán de servicios sociales que implicarán gasto público, y
tampoco se están generando estrategias que prevengan una solución a largo plazo.
Así también, habrá que considerar el panorama internacional, sobre todo re-
calcar la importancia del impacto de la reforma fiscal de Estados Unidos en
México, la cual fue puesta en marcha por el presidente Donald Trump y que
plantea una serie de modificaciones a beneficio de la elite económica global en
dicho país. En términos concretos, de acuerdo con el Instituto Mexicano de Eje-
cutivos de Finanzas (2017, p. 2) dicha reforma busca disminuir:
La tasa de ISR de 35 por ciento a niveles cercanos al 20 por ciento, impone un im-
puesto mínimo sobre los pagos deducibles hechos a partes relacionadas en el extran-
jero, y permite a las empresas deducir inmediatamente los costos de equipos nuevos.
Es, por tanto, que invertir en dicho país americano, se vuelve más atractivo,
pues este incentiva la repatriación de capitales en el extranjero, además una posi-
ble alza en empleos. Cabe destacar que para México es altamente importante re-
plantear el sistema fiscal, desde una perspectiva integral incluyendo los riesgos
geopolíticos.
El objetivo es ampliar la recaudación, en este caso la recaudación fiscal fede-
ral que se traduce en ingresos tributarios (no petroleros), y por ende incrementar
exponencialmente el presupuesto para que los mexicanos en situación de pobreza
gocen, por fin, de un ingreso mínimo vital y, posteriormente, ampliar el beneficio
para lograr la seguridad social universal; es decir, de un piso de oportunidades para
todos. Además, en el corto plazo se pretende aumentar la inversión, en su justa
dimensión y proporción, en educación, salud, seguridad, justicia, ciencia y tecno-
logía, internet, paraestatales, infraestructura, vivienda digna y decorosa, campo,
energía, alimentación, turismo, medioambiente, cultura, deporte y, en general, en
aquellos rubros que catapulten a México al mismo nivel que los países más desa-
rrollados. Todas estas categorías son derechos humanos de los mexicanos plas-
mados en la Constitución, es momento de aterrizarlos y de pasar de una Carta
Magna idealista a una realista.
Así pues, la recaudación de ingresos tributarios no petroleros se deberá incre-
mentar ocho puntos porcentuales del PIB en seis años, de manera que pase del
133 al 21 por ciento, para alcanzar en 2024 el nivel de los países de América Lati-
3 De acuerdo con la información de los Criterios Generales de Política Económica 2018 del
Paquete Fiscal 2018, “entre 2013 y 2016 los ingresos tributarios [no petroleros] aumentaron 4.5
na y el Caribe (ALC), que de acuerdo con la OCDE es de 21.7 por ciento (OCDE,
et al., 2016, p. 17). Con ello, se podrán sentar las bases para que en 2030 se haga
todo lo posible por llegar al nivel del resto de los países miembro de la OCDE, que
es de 34.4 por ciento. Es una meta ambiciosa de 20 puntos porcentuales del PIB,
que equivale a 4.25 billones de pesos. Pero si se aplica lo que aquí se propone, en
el siguiente sexenio se podrá aumentar la recaudación en ocho puntos porcentua-
les del PIB, es decir, 1.7 billones de pesos adicionales.
figura 1
Recaudación tributaria respecto al PIB
40
35
30
25
20
15
10
0
2017 2024 2036
México América Latina OCDE
Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo con el informe Estadísticas tributarias en América Latina y el

Caribe 2016 de la OCDE, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la tasa media de recaudación tributa-
ria en términos porcentuales del PIB de los 22 países ALC analizados “se elevó del
21.5 por ciento registrado en 2013 hasta un 21.7 por ciento en 2014, frente al 21.4
puntos porcentuales del PIB, para alcanzar un máximo histórico de 13.9 por ciento del producto, lo
cual permitió compensar la disminución del 4.3 puntos porcentuales del PIB de los ingresos petro-
leros durante el mismo periodo”. (SHCP, 2017b, p. 61).
por ciento referenciado en 2012 y el 20.8 por ciento en 2011”.4 Sin embargo,
la media (21.7 por ciento) está todavía muy por debajo de la de los países de la
OCDE, que alcanza un 34.4 por ciento (OCDE, et al., 2016, p. 17), para alcanzarla,
los países de ALC deberán adoptar ciertas medidas.
En algunos países ALC quedan retos por enfrentar como la ampliación de la base
imponible, la adopción de medidas de modernización de la administración y política
tributarias para favorecer la movilización de recursos internos a medida que el PIB
per cápita crece.
Asimismo, el informe menciona que, entre 1990 y 2014 en los países de ALC
el promedio de recaudación tributaria en términos porcentuales del PIB aumentó
7.1 puntos porcentuales, mientas que en los de la OCDE se registró un incremen-
to de 2.3 puntos (p. 17):
Esta evolución en los países ALC responde a la implementación de reformas fiscales

y a la modernización de sus administraciones y sistemas tributarios, en particular por
lo que respecta a los impuestos sobre la renta y al IVA. No obstante, el elevado nivel
de informalidad existente y unas bases imponibles relativamente bajas siguen repre-
sentando un reto al que se enfrentan los países ALC, contribuyendo ambos factores a
rebajar la recaudación sobre PIB en comparación con los países de la OCDE.
Conforme a lo mencionado, este libro pretende en un primer sexenio au-

mentar la recaudación de impuestos no tributarios en ocho puntos porcentua-
les del PIB, que son 1.7 billones de pesos, con los que el Estado será capaz de
garantizar el derecho del ingreso mínimo vital (renta básica universal) para los
53 millones de mexicanos que viven en pobreza. Este es un apoyo económico
equivalente al salario mínimo, 88.36 pesos diarios, 2,650 al mes y 31,809 al año,
que da un gran total de 1.65 billones de pesos anuales. Dicho programa público
es urgente, por lo que en una primera etapa se deberá enfocar a aquellas perso-
nas que viven en condiciones de pobreza extrema, que hoy en día asciende a
9,375,581 mexicanos.
Posteriormente, en un segundo paso, en la medida que nos acerquemos al
objetivo de los 20 puntos porcentuales con los 2.55 billones, se podrá alcanzar, de
manera gradual, la seguridad social universal para el segundo sexenio.
4 Cabe aclarar que según este informe, la recaudación tributaria en México equivale al 17.4 por
ciento del PIB, cifra que difiere de las que reportan CEPAL, CIAT y la misma Secretaría de Hacien-
da y Crédito Público (SHCP), porque se están tomando en cuenta como ingresos fiscales los im-
puestos sobre la producción de hidrocarburos.
tabla 3
Propuesta de aumento en la recaudación de impuestos tributarios
no petroleros por sexenio
Sexenio 2018-2024 Sexenio 2024-2030 Total
Incremento en PIB 8% + 12 % 20 %
Equivalente en pesos 1.7 billones 2.55 billones 4.25 billones
Propuesta Mínimo vital Seguridad universal
Fuente: Elaboración propia
Los números suenan muy fríos, pero es importante saber que más allá de las
cifras, cada uno de estos mexicanos tiene un rosto, una vida, quieren —y dere-
cho— de superarse; esta es su oportunidad, la oportunidad de todos, es ahora o
nunca.
Todo esto provocará, además, un círculo virtuoso, pues el apoyo mínimo vi-
tal generará la confianza de la gente en su Gobierno y ello, con el tiempo, incre-
mentará la recaudación fiscal federal; además, para entonces ya se habrá llevado a
cabo una modernización extrema, ya que la entrega de apoyos habrá permitido
perfeccionar el uso de las tecnologías para procesos financieros, lo que favorecerá
la formalidad de los contribuyentes y evitará la evasión fiscal.
Porque es necesario estar conscientes que para lograr un avance en todos as-
pectos es necesario un gran pacto fiscal en el que todos pongan de su parte. El
Gobierno no puede pedir más tasas, subirlas o crear nuevos impuestos, si antes, o
de manera paralela, no mejora y pone el ejemplo en todos los ejes hacendarios:
gasto, ingreso, coordinación, modernización, transparencia, patrimonio y deuda;
es decir, debe fomentar y demostrar que cobra de manera justa, distribuye correc-
tamente, gasta de forma eficiente, que sus métodos de fiscalización son modernos
y confiables, que su patrimonio está ordenado y puede aprovecharlo, que lleva a
cabo medidas de ahorro y austeridad; pero sobre todo, que se sanciona la corrup-
ción y se disminuyen drásticamente los índices de impunidad. Solo así se favore-
cerá, de una vez por todas, el cambio de la cultura tributaria. Es urgente cambiar
el chip del mexicano y anular la idea: “¿para qué pago impuestos si al final se los
roban o los malgastan?”
Es importante aclarar que a lo largo de este documento se utiliza, para ejem-
plificar, el caso de Nuevo León, esto es por diversas razones; en primer lugar
porque soy originario de esta entidad y, en segundo, porque en mi trabajo docto-
ral pasado realicé un estudio de caso de las finanzas públicas y diversas propues-
tas legislativas que, como diputado local, logré echar andar, como por ejemplo el
impuesto a casinos, gracias al cual se obtuvieron miles de millones de pesos para

la seguridad del estado.
Ahora quiero trabajar por todo México; por eso quiero llegar al Congreso
Federal, ya sea como senador o como diputado federal, porque es el órgano desde
donde puedo trabajar en esta nueva propuesta, producto del trabajo de mi segun-
da tesis doctoral en Derecho Fiscal y de toda la experiencia en la materia que he
adquirido a lo largo de mi vida. Con ella pretendo trabajar para erradicar la co-
rrupción y la impunidad, bajar los índices de inseguridad, mejorar la educación,
favorecer el emprendimiento y catapultar la economía, eliminar los más de 6,500
programas sociales electoreros que no benefician más que a los partidos en el
poder; pero, sobre todo, quiero trabajar para darle sentido y dignidad a la vida de
todos los mexicanos.
I. Antecedentes
I.1. La pobreza en México y el mínimo vital
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU, s/f), la pobre-

za es más que un problema económico o social, un asunto de derechos humanos,
pues deja quienes la sufren sin las capacidades para vivir con dignidad.
Hay diferentes tipos y grados de pobreza, para efectos del tema que nos com-
pete tomaremos los vertidos en el glosario del Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (Coneval, s/f), que a continuación se detalla:
Pobreza: Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos

una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de
salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos
en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir
los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no
alimentarias.
Pobreza extrema: Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema
cuando tiene tres o más carencias, de seis posibles, dentro del Índice de Privación
Social y que, además, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Las
personas en esta situación disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase
por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesa-
rios para tener una vida sana.
Pobreza moderada: Es aquella persona que siendo pobre, no es pobre extrema. La
incidencia de pobreza moderada se obtiene al calcular la diferencia entre la inciden-
cia de la población en pobreza menos la de la población en pobreza extrema.
Pobreza multidimensional: Es la misma definición de pobreza descrita en este
mismo glosario, la cual se deriva de la medición de la pobreza en México que define
la Ley General de Desarrollo Social. La palabra multidimensional se refiere a que la
metodología de medición de pobreza utiliza varias dimensiones o factores económi-
cas y sociales en su concepción y definición.
Pobreza por ingresos: Estimaciones realizadas anteriormente para la medición de
la pobreza. Estas estimaciones cambiaron debido a que la Ley General de Desarrollo
Social pide que la medición de la pobreza en el país se lleve a cabo con un enfoque
multidimensional. La pobreza por ingresos consiste en comparar los ingresos de las
17
personas con los valores monetarios de diferentes líneas alimentaria, capacidades y

patrimonio:
• Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria,
aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar
solo los bienes de dicha canasta.
• Pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el
valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y edu-
cación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más que para estos
fines.
• Pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la ca-
nasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vi-
vienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera
utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.
De acuerdo con el Anexo Estadístico de la Medición de Pobreza 2008-2016

de Coneval (2016a), a continuación se presenta una tabla con los porcentajes,
número de personas y de carencias por indicador de pobreza que existe en México.
Como se puede ver, 9.4 millones de personas viven en condiciones de pobre-
za extrema; ellos deben ser los primeros en recibir el mínimo vital, y conforme se
vayan logrando los resultados que en este libro se proponen —y por ende, se au-
mente la recaudación de impuestos no petroleros—, entonces se podrá abrir el
espectro de beneficiarios hasta alcanzar los 53 millones de mexicanos que viven
en estas condiciones.
La pobreza en México se ha visto como un botín político y como el comple-
mento perfecto para atenuar a la sociedad a la forma en que se ha hecho política;
infortunadamente, este fenómenos representa el elemento primordial para el ré-
gimen de siempre; la pobreza representa, pues, el juego perfecto de la necesidad
de la gente, por la ambición recia de unos cuantos.
La política en México ha transitado a un escenario donde conviene tener per-
sonas cautivas con necesidades para luego utilizarlas, es por eso que las políticas
públicas hacendarias incrementan el nivel de pobreza; tal es el caso de las accio-
nes que desde 2008 ha emprendido el exsecretario de Hacienda y Crédito Público,
José Antonio Meade y actual candidato a la presidencia por el PRI, desde las dife-
rentes dependencias en las que se ha desempeñado; tales como el incremento de
impuestos que pegan directamente en los bolsillos de los más necesitados, entre
ellos el gravar a un 35 por ciento los ingresos a las personas físicas con actividad
empresarial o asalariadas, tasar productos con altos contenidos de azúcares, eli-
minar deducciones inmediatas de inversiones, limitar deducciones personales,
acotar deducciones para el pago de las colegiaturas, etc. Todas esto ha resultado
en el incremento del nivel de pobreza y desigualdad en México.
tabla 4
Medición de la pobreza en México, 2016 porcentajes, número de personas y
número de carencias por indicador de pobreza 2010-2016 (Coneval)
Porcentaje Millones de personas Carencias promedio

Indicadores
2010 2012 2014 2016 2010 2012 2014 2016 2010 2012 2014 2016
Pobreza
Población en situación de pobreza 46.1 45.5 46.2 43.6 52.8 53.3 33.3 53.4 2.6 2.4 2.3 2.2
Población en situación de pobreza moderada 34.8 35.7 36.6 35.9 39.8 41.8 43.9 44 2.2 2 1.9 1.9
Población en situación de pobreza extrema 11.3 9.8 9.5 7.6 13 11.5 11.4 9.4 3.8 3.7 3.6 3.5
Población vulnerable por carencias sociales 28.1 28.6 26.3 26.8 32.1 33.5 31.5 32.9 1.9 1.8 1.8 1.7
Población vulnerable por ingresos 5.9 6.2 7.1 7 6.7 7.2 8.5 8.6 0 0 0 0
Población no pobre y no vulnerable 19.9 19.8 20.5 22.6 22.8 23.2 24.6 27.8 0 0 0 0
Privación social
Población con al menos una carencia social 74.2 74.1 72.4 70.4 85 86.9 86.8 86.3 2.3 2.2 2.1 2
Población con al menos tres carencias sociales 28.2 23.9 22.1 18.7 32.4 28.1 26.5 23 3.6 3.5 3.5 3.4
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 20.7 19.2 18.7 17.4 23.7 22.6 22.4 21.3 3.1 2.9 2.8 2.6
Carencia por acceso a los servicios de salud 29.2 21.5 18.2 15.5 33.5 25.3 21.8 19.1 3 2.8 2.8 2.7
Carencia por acceso a la seguridad social 60.7 61.2 58.5 55.8 69.6 71.8 70.1 68.4 2.5 2.3 2.3 2.2
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 15.2 13.6 12.3 12 17.4 15.9 14.8 14.8 3.6 3.4 3.3 3.1
Carencia por acceso a la alimentación 24.8 23.3 23.4 20.1 28.4 27.4 28 24.6 3 2.9 2.8 2.6
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 19.4 20 20.6 17.5 22.2 23.5 24.6 21.4 2.9 2.5 2.5 2.4
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 52 51.6 53.2 50.6 59.6 60.6 63.8 62 2.3 2.1 2 1.9
Fuente: estimaciones del Coneval con base en el MCS-ENIGH 2010, 2012, 2014 y el MEC 2016 del MCS-ENIGH. Tomado de Coneval (2016).
Anexo estadístico. En Medición de Pobreza 2008-2016. México: autor. Recuperado de http://coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/AE_pobre-
za_2016.aspx
19
Ello sin considerar el cinismo de emplear esquemas de desfalco a través de

universidades, como el fenómeno conocido como “la estafa maestra”, acreditado
en diversas investigaciones periodísticas, en donde bajo la batuta del Secretario de
Hacienda, se malversaron más de 3,000 millones de pesos en perjuicio del erario
federal, a través de universidades por servicios que jamás fueron realizados; la
desvergüenza y la complicidad de estos funcionarios han sumido en la desespe-
ranza a miles de mexicanos. Y esto es solo un ejemplo.
A esto hay que añadir lo ineficiente del gasto y el derroche con financiamien-
tos indebidos: aviones lujosos, viajes sobrevaluados, haberes de retiro injustifica-
bles, gastos en presidencia, choferes, viáticos, gasto en gasolina, unidades
blindadas, asesores aviadores, directores adjuntos acéfalos, pensiones a expresi-
dentes, cajas de ahorro, gastos médicos mayores (como si la seguridad social en
México fuese un lujo), seguros, servicios personales, bonos navideños, etc., repre-
sentan para los mexicanos el golpe más bajo, porque mientras la mitad de la po-
blación no puede comer, un puñado gasta lo que a los otros se les quita de la
boca. En fin, funcionarios corruptos sin patria.
Al respecto Díaz López menciona en su obra El ombudsman de la salud en
México, en la que se habla de los derechos sociales y la salud:
Habría que pugnar por una protección jurídica constitucional más fuerte, que garan-
tice ciertos derechos mínimos para los grupos más necesitados, que en la especie son
más de la mitad de la población de nuestro país (2014, p. 10).
Por tanto, la garantía de satisfacer el mínimo vital de cada uno de nosotros,

la libertad de los ciudadanos más necesitados estará a la vuelta de la esquina, y
cada quién será responsable de elegir su forma de vida; además de que se fortale-
cerá el Estado de derecho democrático (Díaz López, 2014, p. 10).
Como se mencionó, la SCJN, en diferentes ocasiones, ha definido lo que debe
entenderse como el mínimo vital, a través del pronunciamiento de las siguientes
tesis jurisprudenciales (ver anexo 1).

el juzgador
Derecho al mínimo vital en el orden constitucional mexicano.
En estas reflexiones se menciona que el mínimo vital es un derecho funda-

mental sustentado por la Constitución y más concretamente:
[…] forman la base o punto de partida desde la cual el individuo cuenta con las con-
diciones mínimas para desarrollar un plan de vida autónomo y de participación acti-
va en la vida democrática del Estado (educación, vivienda, salud, salario digno,
seguridad social, medioambiente, etcétera).
La obligación por parte del Estado de otorgar a sus gobernados más vulnera-
bles el mínimo vital no solo se contempla en la Constitución mexicana, sino tam-
bién en diversas normatividades de la ONU, con lo que se protege jurídicamente
“un ingreso mínimo de subsistencia digna y autónoma”, es decir, el mínimo vital,
el cual, según la tesis jurisprudencial que nos ocupa:
[…] coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales nece-
sarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la
miseria o de necesidades insatisfechas que limiten sus libertades, de tal manera que
este derecho abarca todas las medidas positivas o negativas necesarias para evitar
que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser
humano, por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una
existencia digna.
El mínimo vital consiste precisamente en otorgar las garantías mínimas y ne-

cesarias para que los habitantes de un país puedan vivir en paz, para que dejen de
preocuparse por las cosas o elementos más fundamentales de su existencia, y se
dediquen a realizarse personalmente; el cumplimiento de este derecho no es otra
cosas más que el brindar todo lo necesario para que los ciudadanos la oportuni-
dad de salir adelante.
Por tanto, es indiscutible que la dignidad humana debe ser garantizada por el
Estado, pero más si hablamos de un Estado democrático, porque la democracia se
sustenta en la base de una ciudadanía digna, capaz de ejercer sus derechos y su
libertad; y es un hecho que la pobreza es un impedimento para ello, por lo tanto,
no podemos hablar de democracia cuando la mitad de la población vive en con-
diciones de pobreza.
Debido a que el mínimo vital es un concepto jurídico indeterminado, es de-
cir, que es un concepto abstracto que se debe definir e interpretar de acuerdo con
la realidad del caso en que se presente (Villoslada, 2013, p. 9), es necesario anali-
zar las circunstancias y los elementos para su adecuada aplicación.
En cuanto a la protección de la salud en México Díaz López afirma que:
El régimen jurídico […] constituye la respuesta a una necesidad fundamental del

individuo, y por otro, a la enorme complejidad que revista tanto en los aspectos eco-
nómicos, técnicos, asistencias, jurídicos y humanos (2014, p. 17).
En esto último radica la importancia política de dirigir a un Estado, sobre

todo desde el ámbito legislativo, pues el otorgamiento del mínimo vital debe ser
reconocido como un derecho universal, y ello implica armar un andamiaje jurídi-
co que por encima de cualquier apreciación de la autoridad y cualquier movi-
miento político, se garantice a todas y a todos el derecho a vivir dignamente.
En este orden de ideas, se tomó la decisión de que el mínimo vital equivale al
salario mínimo mexicano, es decir, 88.36 pesos diarios, que resultan en 2,650
pesos al mes y 31,809 pesos al año por persona, multiplicado por los 53 millones
de habitantes en condiciones de pobreza, nos da un gran total de 1.685 billones de
pesos anuales.
I.2. La hacienda pública
Como punto de partida, para comenzar el análisis se debe reconocer, y a la

vez delimitar, el tema de la hacienda pública, sobre la base de que nuestro sistema
hacendario actual es fallido, por los siguientes motivos:
1. A pesar de que la recaudación fiscal en México aumentó en los últimos

años y en 2016 cerró en 13 por ciento del PIB (SHCP, 2017b, p. 61), de
acuerdo con la OCDE, es de los países de ALC con menor porcentaje en
este rubro, posicionándose solo por encima de Guatemala (que recauda
el 12.4 por ciento del PIB) y de República Dominicana (13.7 por ciento).
(OCDE, CEPAL, CIAT y BID, 2017, p. 151).
2. Nuestro país pierde en gastos fiscales (deducciones, exenciones, subsi-
dios, etc.) el 4 por ciento del PIB (SHCP, 2017a).
3. México se ha quedado atrasado en cuanto a impuestos ambientales se
refiere, por eso es necesario regular más y con más cuidado en esta mate-
ria; y no solo por recaudar más, sino porque los países que tienen gravá-
menes eficientes también presentan mejor calidad ambiental. De acuerdo
con un estudio reciente del Centro de Investigación Económica y Presu-
puestaria (CIEP), México recauda apenas el 0.1 por ciento del PIB en esta
materia y tiene un Environmental Performance Index (EPI)1 de 55.03,
mientras que en Alemania, país líder en el tema, la recaudación es de 1.9
por ciento del PIB y con un EPI de 82.40 (García Gómez, 2017).
1 El Environmental Performance Index (EPI) se usa para medir la calidad ambiental. Es un
índice elaborado por el Yale Center for Environmental Law and Policy, de la Universidad de Yale,
que clasifica en una escala de 0 a 100, el desempeño ambiental de los países, donde el 100 es la ca-
lificación más alta. “Este índice considera dos aspectos generales de política pública: la protección
de la salud humana del daño ambiental y la protección de los ecosistemas” (García Gómez, 2017).
4. No hay equidad en el pago de impuestos entre los grandes contribuyentes

y los pequeños; y estos últimos tampoco tienen incentivos para el cumpli-
miento voluntario. Por poner un ejemplo, de acuerdo con datos de la
SHCP, en el primer trimestre de 2011 se obtuvieron “ingresos por el ISR
de 195,758 millones de pesos, de los cuales 81,748 millones correspondie-
ron a lo que pagaron las empresas y 93,230 millones de pesos por reten-
ciones de salarios” (Flores, 2011). Este panorama favorece la corrupción
y la impunidad.
5. La economía informal representa el 23.6 por ciento del PIB nacional
(INEGI, 2015b).
6. Solo uno de cada tres mexicanos paga impuestos a través de las retencio-
nes, es decir, los asalariados y empleados. Para 2015 los 4.5 millones de
contribuyentes cautivos representaron el 42 por ciento del gasto público
(Navarro, 2015).
7. El sistema tributario impuesto a las mipymes es complejo, gravoso, cos-
toso y alto, por lo que las tienen siempre cautivas. En un estudio de For-
bes, se detalló que el 42 por ciento de las empresas mipymes fracasan
debido al no considerar los impuestos en el flujo de efectivo (Mendoza
Escamilla, 2014); además de que cada vez se les ha apoyado menos, por
ejemplo en 2016 el recorte presupuestal para el Fondo Nacional Empren-
dedor (FNE) manejado por el Instituto Nacional del Emprendedor (Inda-
dem) fue del 47.8 por ciento (Álvarez, 2016).
8. Existe un centralismo federal fiscal, cuya fórmula de participación a los
Gobiernos estatales en la recaudación federal es anticuada, improductiva,
desalentadora y viciosa (García Sepúlveda, 2016).
9. La burocracia tributaria no rinde cuentas ni es transparente. De acuerdo
con el reporte del Banco Mundial, Haciendo Negocios 2017 (Doing Busi-
ness), México es el país de América Latina en donde es más difícil hacer
negocios y donde se invierte más tiempo en el pago de impuestos. (Banco
Mundial, 2017).
10. El fin del gasto público es obscuro, y no refleja efectividad ante la socie-
dad, pues no satisface las necesidades sociales ni crea oportunidades. Por
mencionar un ejemplo, las adjudicaciones directas de obra pública man-
tienen procesos discrecionales de contratación; así, únicamente 13.2 por
ciento de las solicitudes de proposición de adjudicaciones directas se pu-
blicaron en CompraNet. Igualmente, solo en 23.6 por ciento de ellas se
publicaron las bases de contratación en esa misma plataforma. (México
Evalúa, 2016, p. 57).
Como se mencionó, existe una crisis constitucional, que entre otras cosas, se
debe a que un grupo privilegiado la ha utilizado en su beneficio para hacer de
México un negocio propio. Entre los artículos que hay que atender están el 31, el
73 y el 124.
El artículo 31 fracción IV menciona como obligaciones de los mexicanos:
Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la
Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equi-
tativa que dispongan las leyes.
La manera en que los mexicanos contribuyen al gasto público es mediante el

pago de impuestos, que como se ha mencionado, no es ni proporcional ni equita-
tivo. Vale la pena reiterar los datos publicados en la nota de Cecilia Navarro
(2015): los asalariados representan la mayor fuente de ingresos tributarios en el
país, en el 2015 contribuyeron con el 42 por ciento del gasto público. El Estado
cobra mal al ciudadano, de manera injusta e inequitativa.
El artículo 73 ha sido reformado más de 77 veces, y aun así, los cambios po-
sitivos no se han materializado a lo largo de cien años. Este precepto establece las
facultades del Congreso, entre las cuales están:
[…]
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.
[…]
XXIX. Para establecer contribuciones:
1º Sobre el comercio exterior;
2º Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendi-
dos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
3º Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4º Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Fede-
ración; y
5º Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación; y
f) Explotación forestal.
g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones
especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas
locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por
concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
[…]
XXIX-C.- Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Fe-
deral, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competen-
cias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos
en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.
[…]
Al respecto, es importante aclarar que
los estados han perdido autonomía en cuanto a sus finanzas dado el sistema de par-
ticipaciones en el rendimiento de las contribuciones que establece el numeral quin-
to de la fracción XXIX. […] También hay que dejar en claro que tal estado de cosas
se debe a la pasividad y sumisión de los Gobiernos locales, y a la falta de visión de un
auténtico federalismo, en el que estados y municipios optan por dejar de lado la ne-
gociación política en el ámbito de las facultades, sojuzgándose de manera estricta a la
voluntad federal. En otras palabras, no son corresponsables en la recaudación de in-
gresos (García Sepúlveda, 2016, p. 74).
El artículo 124 establece que:
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de Méxi-
co, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
En este artículo se constituye el principio de la cláusula residual y aunque en

un principio pudiera ser que determine las características del federalismo mexica-
no, en su práctica es incongruente, pues no solo no lo respeta, pues la federación
gobierna todo y da únicamente cierta libertad a los estados; y mientras no exista
el principio de autonomía, el federalismo queda en utopía. Habría, entonces, que
replantearse si queremos ser una nación federalista o no.
Ahora bien, se gasta más de lo que se tiene y de lo destinado, los programas
son ineficientes, pues como se ha visto se destina a gastos superfluos y asistencia-
lismo. Fuentes informales y formales opinan que el 70 por ciento del dinero se
queda en la burocracia. La ciudadanía ya no cree en las instituciones, ni en los
gobernantes.
La corrupción nos lleva a hablar de impunidad, son conceptos hermanos que
se retroalimentan. El compromiso para combatir la corrupción y la impunidad es
nulo. Como ya se mencionó, se debe combatir de manera paralela la falta de cul-
tura de la denuncia y la inefectividad de las sanciones, así como la negligencia del
sistema de procuración de justicia.
Más allá de un eslogan partidista, es cierto que los jóvenes son el futuro de
México, en ellos recaerán las decisiones para el próximo año electoral. Pero urge
tomar medidas drásticas que permitan aprovechar lo que queda del bono demo-
gráfico, que está a punto de revirarse en nuestra contra.
Es inminente encontrar una identidad, no ser una copia de un sistema exito-
so, sino crear el nuestro. Después de 70 años de un solo partido en el poder, en
2000 empezó la alternancia en la presidencia. Pero esta democracia es incipiente,
se puede decir que el éxito se reflejó en las urnas, pero para ser un cambio real, la
democracia debe ser un cambio profundo de paradigma, que se mide, entre otras
cosas, por el involucramiento de una ciudadanía más consciente de su papel
como agente de cambio.
Además de las propuestas de reforma, se plantean políticas públicas que
aporten a la solución del problema y sean viables y factibles desde los puntos de
vista jurídicos, económicos, administrativos, políticos, entre otros criterios, que
sean coherentes con la reforma fiscal y con el rediseño general de México.
En ese sentido, urge una introspección profunda, máxime si está comprobado
que las principales fuentes de ingresos que recibe el país, como lo son los rendi-
mientos del petróleo, las remesas provenientes de nuestros paisanos en los Esta-
dos Unidos de América van a la baja por temas relacionados con la política
exterior; sin embargo, de acuerdo con la Organización Mundial del Turismo
(OMT), México se encuentra en el octavo lugar (OMT, 2017).
I.2.1. Definición y características de la

hacienda pública
La hacienda pública es la parte de la administración pública que principal-

mente administra los recursos económicos del Estado; es entonces el órgano o
departamento encargado de la administración financiera del Estado, esto es in-
greso, gasto, coordinación, transparencia y rendición de cuentas, modernización,
deuda y patrimonio.
Lo cierto es que la hacienda pública es una de las partes diametrales de una
organización estatal, pues ante el reconocimiento de que existen gastos que deben
ser públicos, y por lo tanto, todos debemos participar en su contribución; resulta
necesario que alguien disponga de la mejor manera tales recursos.
Para Alfonso González (2013, p. 28), la hacienda pública es:
el conjunto de órganos y personas del estado y de las administraciones públicas que

tienen como función la obtención de los ingresos públicos a través de diversos pro-
cedimientos y la gestión, administración y ordenación de los mismos con vistas a que
sean destinados a realizar gastos públicos.
Para el profesor Sainz de Bujanda (1979, p. 15), con el término de la hacienda

pública puede aludirse a tres posibilidades distintas:
[…] una, de tipo subjetivo, es decir, a un ente público; otra, de índole objetiva —esto
es, a cierta clase de bienes o derechos—; una tercera, en fin, de carácter funcional —o
sea, al desenvolvimiento de cierto tipo de actividad.
Al hablar de la hacienda pública es necesario estudiar cuáles son los sujetos

públicos implicados en el desarrollo de esta actividad, de carácter financiera, y
cómo se desenvuelven desde una perspectiva cada vez más dinámicas las relacio-
nes entre dichos entes públicos y los sujetos obligados.
Así pues, todos los enfoques conducen en última instancia a uno funcional,
ya que la actividad puede delimitarse por los sujetos que la realizan o por el obje-
to de la misma pero no desde una perspectiva estática sino desde la necesaria
vinculación entre gastos e ingresos públicos que conlleva una actividad financiera
dinámica.
La actividad funcional de la hacienda pública en México comprende varias
aristas, derivadas precisamente de las condiciones específicas del régimen finan-
ciero y legal en el que la hacienda está inmersa.
El régimen de los ingresos es el conjunto de recursos que capta el Estado para
el cumplimiento de las actividades, principalmente los ingresos pueden provenir
de los tributos y de aquellos distintos a estos.
La actividad del gasto público comprende el conjunto de egresos o erogacio-
nes que realiza el Estado para satisfacción de las necesidades colectivas. La prin-
cipal clasificación del gasto es aquella que proviene de su función: desarrollo
social, desarrollo económico, Gobierno y, en su caso, fondos de estabilización.
La actividad del financiamiento corresponde al conjunto de recursos moneta-
rios y de crédito que se destinan al Estado para llevar a cabo una determinada
actividad o realización de un proyecto determinado; en teoría, el financiamiento
solo debe ser utilizado para inversión productiva.
La redistribución de los ingresos es la actividad del Estado tendiente a la rea-
lización de operaciones y transferencias entre diversos órdenes de Gobierno con
la finalidad de redistribuir la renta de una manera uniforme, para satisfacción
de la colectividad en general.
La administración de la hacienda pública es el conjunto de actos y actividades
tendientes a disponer de una manera óptima los recursos a efectos de mejorar
la disposición de los recursos.
La actividad de planeación dentro de la hacienda pública se encarga de la
planeación y evaluación de procesos y programas para el efecto de mejorar en el
ejercicio de los recursos públicos.
I.2.2. Antecedentes de la hacienda pública

en México
Desde la época prehispánica hay registro del pago de tributos; sobre todo de
los aztecas, para quienes fue piedra angular de su organización económica y mi-
litar. Pedro Carrasco (1987, 221) dice que la hacienda pública se organizaba en
torno a la economía doméstica, pues de acuerdo con las fuentes históricas…
[…] en los almacenes reales se almacenaban los tributos de todas las provincias,
y con ellos se atendían las necesidades de todos los funcionarios y trabajadores de
palacio.
La tarea de organización política y administrativa de los conquistadores fue

mucha, pues no solo había que controlar un vasto territorio, también era necesa-
rio unificarlo. La Corona instauró en sus colonias una administración tan estruc-
turada como la de la península; así en 1521 comenzó a operar en la Nueva España
la Real Hacienda,2 organismo encargado de recolectar los impuestos de las colo-
nias, administrar los gastos del Gobierno virreinal y enterar a los virreyes y al rey
de España los impuestos recaudados (Silva Castillo, 2004, p. 7).
La administración fiscal recaía en las cajas reales establecidas en “centros ad-
ministrativos importantes, puertos mayores, regiones mineras y zonas indígenas
densamente pobladas” (TePaske y Klein, 1986).
La organización territorial y gubernamental de la colonia estuvo determinada
por divisiones administrativo-judiciales encabezadas por las audiencias de México
y Guadalajara, conformadas por corregimientos, alcaldías y Gobiernos. La prime-
ra audiencia se estableció como tribunal real, “para restringir a los encomenderos
la jurisdicción adquirida de ejercer el derecho de percibir tributos, pero sin tener
funciones judiciales ni administrativas” (García Sepúlveda, 2016, p. 60).
En la Colonia se institucionalizó la administración pública y el régimen tribu-
tario, que actualmente se conoce como hacienda pública.
La lucha de Independencia trajo consigo una nueva forma de gobierno, pero
la hacienda pública no cambió tanto. La Constitución Federal de 1824 sentó las
bases para una república federal, lo que afectaría al régimen tributario, aunque no
directamente en la Carta Magna, pero sí en la norma secundaria Ley de Clasifica-
ción de Rentas generales y Particulares, de ese mismo año, en la cual se asignan
las fuentes impositivas para cada orden de Gobierno.
2 La Real Hacienda se instauró por primera vez en el nuevo mundo a principios de siglo en la
Española, conformada por lo que hoy se conoce como Haití y República Dominicana (TePaske y
Klein, 1986).
Los constates enfrentamientos entre los partidos liberal, que pugnaba por una
forma de gobierno basada en el federalismo, y el conservador, que consideraba
el centralismo como mejor opción, dejaron al país más inestable aún. En 1835 el
Congreso expidió las Siete Leyes Constitucionales, documento en donde se esta-
bleció el centralismo en todos los ámbitos de la vida nacional, por lo que el siste-
ma tributario quedaba en manos del Gobierno central.
El sistema centralista no fue estable, los enfrentamientos no cesaban y el país
estaba lejos de un periodo de paz que le permitiera concentrarse en su desarrollo.
En 1843 se promulgaron las Bases Orgánicas de los Estados Unidos Mexicanos
que conservan la división en departamentos y se subordinó a la ley secundaria las
rentas que tanto la federación como los estados podían recaudar:
Título X: De la hacienda pública

Artículo 199. La hacienda pública se dividirá en general y departamental. En el
primer periodo de sesiones del primer Congreso se dará la ley, distribuyendo las ren-
tas en las dos partes expresadas, de modo que las asignadas a los departamentos sean
proporcionadas a sus gastos, incluyendo en estos el pago de las dietas de sus respec-
tivos diputados.
Las competencias hacendarias se establecieron en 1845 en la Ley sobre las

Rentas, la cual fue reformada al año siguiente. En 1847 se expidió el Acta Consti-
tutiva y de Reformas, que restablece el federalismo y sustituye a las Bases Orgáni-
cas de 1843.
La Constitución mexicana de 1857 ratifica la separación de poderes, la forma
de Estado y de gobierno del país. De acuerdo con Serna de la Garza (2004, p. 282)
en cuanto a la distribución de funciones de la hacienda pública.
El Constituyente tuvo a la vista dos opciones: la primera de ellas consistió en estable-

cer con precisión cuáles impuestos corresponderían a la federación y cuáles a las
entidades federativas; la segunda descansó en la idea de no establecer una delimita-
ción de campos impositivos, sino en dejar abierta la posibilidad de que ambos niveles
de Gobierno pudieran establecer los impuestos que fueran necesarios para cubrir sus
respectivos presupuestos de gastos.
La opción que prevaleció fue la segunda, la de la concurrencia, el punto cen-

tral que ilustró este sistema se determinó en la fracción VII del artículo 72, según
la cual el Congreso tenía facultad “para aprobar el presupuesto de los gastos de la
federación que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, e imponer las contribu-
ciones necesarias para cubrirlo”.
La Carta Magna también puso en funcionamiento una mecánica para imple-
mentar el presupuesto fiscal, al especificar que el segundo periodo de sesiones se
destinará, de toda preferencia, al examen y votación de los presupuestos del año

fiscal siguiente; a decretar las contribuciones para cubrirlos y a la revisión de la
cuenta del año anterior (1868) también definió la facultad del Congreso para
expedir aranceles sobre el comercio exterior, y para impedir, por medio de ba-
ses generales, que en el comercio de Estado a Estado se establecieran restricciones
onerosas (72 IX), también daba facultad al Congreso para establecer las bases
generales de la legislación mercantil (72 X); asimismo el de ratificar a los emplea-
dos superiores de hacienda (72 XII). Además, estableció la facultad exclusiva del
presidente de la república para habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas
marítimas y fronterizas así como designar su ubicación (García Sepúlveda, 2016,
p. 68).
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 reafirma
el principio de concurrencia tributaria en su artículo 73 VII que establece que el
Congreso tiene la facultad de imponer las contribuciones necesarias para cubrir
el presupuesto. Pero no define un orden en materia impositiva; tanto para la
Constitución que ahora nos rige, como para sus predecesoras, la materia hacen-
daria se delegaba a normas secundarias.
Aun así, los intentos por establecer una clara delimitación de funciones ha-
cendaria han sido varios, cada uno —y todos en su conjunto, por supuesto— han
dejado aprendizajes importantes que no se deben perder, porque no hay más
tiempo perdido que no reconocer el valor de la experiencia de los pasos previos.
Entre esos intentos están las convenciones nacionales fiscales que se han ce-
lebrado a lo largo del siglo pasado; la primera en 1925, cuyo objetivo, según lo
que dijera el entonces Secretario de Hacienda, el ingeniero Alberto J. Pani en la
convocatoria, era:
[…] delimitar las competencias locales y la competencia federal en materia de im-

puestos, así como determinar un plan nacional de arbitrios para unificar el sistema
fiscal en toda la República, disminuyendo los gastos de recaudación y administra-
ción, ampliando el producto del impuesto y haciéndolo recaer más equitativamente
sobre los causantes. (Serna de la Garza, 2004, p. 11).
En ese tiempo tanto la federación como cada entidad tenían su propio siste-
ma de tributación y la delimitación de funciones entre una y otros estaba todavía
menos claro que hoy en día. Sin embargo, al analizar estas palabras se puede de-
ducir que el problema hacendario en México es antiguo y que a la fecha no se ha
llegado a una solución de fondo.
En esta Primera Convención Nacional Fiscal se determinó la corresponden-
cia de diversos impuestos, más a manera de catálogo y no de una coordinación
hacendaria como tal; sin embargo, sí se introdujo un concepto que se convertiría

más adelante en “elemento central del sistema tributario mexicano: la participa-
ción de los estados en los ingresos producidos por impuestos cobrados por la fe-
deración y viceversa” (Serna de la Garza, 2004, p. 12).
Al año siguiente, las recomendaciones adoptadas en esta convención se inclu-
yeron en una reforma constitucional que fue rechazada (Tello Macías, 2004, p. 9).
A pesar de ello, este fue el primer esfuerzo para establecer un sistema hacendario
de distribución de competencias entre los distintos órdenes de Gobierno.
La Segunda Convención Nacional Fiscal tuvo lugar en 1933, los objetivos fue-
ron revisar las conclusiones de la convención de 1925, intentar otra vez delimitar-
las funciones tributarias entre los estados y la federación; y se añadió uno más
“estudiar y determinar los medios más adecuados para la ejecución de las decisio-
nes de la asamblea y constitución del órgano más capacitado para encargarse de
ello” (García Sepúlveda, 2016).
No todas las conclusiones a las que se llegaron se vieron reflejadas en la Cons-
titución; solo una de ellas lo logró: “el principio de la participación de los estados
en los ingresos producidos por determinados impuestos definidos como federa-
les” (Serna de la Garza, 2004, p. 13).
El objetivo de la Tercera Convención Nacional Fiscal, que se llevó a cabo en
1947, ya no se limitaba a la mera definición de funciones tributarias, ahora se
intentaba, además, establecer una coordinación más amplia, que según menciona
Tello Macías (2004, p. 10) partía del supuesto de que las entidades federativas…
[…] deben participar en el rendimiento del sistema tributario en proporción a las

necesidades de los servicios públicos que cada una tiene encomendado: es decir que
la cuestión fundamental a resolver no es dividir conceptos, sino asegurar la suficien-
cia conjunta del sistema tributario.
Entre las conclusiones a las que se llegaron se desprende la Ley del Impuesto
Mercantil, que establecía una tasa federal de 1.8 por ciento, que debía sustituir los
impuestos estatales en la materia, a cambio de un gravamen local que no podía
exceder de 1.2 por ciento. Ambos impuestos se cobrarían juntos, para lo cual fue
necesario celebrar un Convenio de Coordinación entre la federación y los esta-
dos, en el que por primera vez se establecieron las facultades de cada uno de los
órdenes de Gobierno. Este sería el primer antecedente del actual Sistema Nacio-
nal de Coordinación Fiscal (Serna, 2004, p. 12).
Carlos Tello Macías (2004, p. 10) menciona que después de esta tercera con-
vención era obvio que, a final de cuentas, las resoluciones solo beneficiaban a la
federación:
La experiencia mexicana demostraba […] que el régimen de coincidencia tributaria

favorece a la larga a la federación y conduce al debilitamiento de las haciendas de los
Gobiernos locales. Ello por la amplitud del radio de acción territorial de la federación
y también por el carácter esencial que presentan algunos de los servicios públicos de
la competencia del Gobierno federal.
En 1980 el impuesto al valor agregado (IVA) sustituyó al impuesto sobre in-

gresos mercantiles a través de la Ley de Coordinación Fiscal, que dio origen al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual, de acuerdo con el portal de ese
organismo, (SNCF, s/f):
Desde su creación en la propia Ley, se establecen el conjunto de disposiciones y ór-

ganos que regulan la cooperación entre la federación y las entidades federativas […],
con la finalidad de armonizar el sistema tributario mediante la coordinación y co-
laboración intergubernamental, establecer y distribuir las participaciones que corres-
pondan a sus haciendas públicas en los ingresos federales y apoyar al sistema de
transferencias mediante los fondos de aportaciones federales; a través de dichos órga-
nos, el Gobierno federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda, y los Gobiernos
de las entidades por medio de su órgano hacendario, participan activamente en el de-
sarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del mismo.
Algunos autores, Tello Macías entre ellos, consideran que en ese mismo año
—1980—, se llevó a cabo, en la práctica, una cuarta Convención Nacional Fiscal,3
ya que fue necesario celebrar varios acuerdos entre la federación y los estados,
pues con la ley se estableció un sistema único de participaciones globales sobre el
total de los ingresos de la federación, en lugar del anterior, en el que el Gobierno
central daba participaciones a los Gobiernos locales solo a partir de algunos im-
puestos federales.
Al aceptar el mecanismo de participación y coordinación fiscal las entidades federa-

tivas aceptaron cuatro cosas importantes y trascendentes: a) renuncian a ejercer sus
facultades en materia tributaria y, a cambio de ello, recibir un porcentaje de la re-
caudación tributaria federal; b) las modificaciones a diversas leyes tributarias son
responsabilidad de la federación. Las entidades solo pueden actuar sobre el particu-
lar por conducto de sus legisladores federales en el Congreso de la Unión; c) en
materia de gasto público, el grueso lo llevará a la practica la federación y, d) en ma-
teria de recaudación y participaciones en los impuestos federales y en materia de
3 En la historiografía hacendaria, sin embargo, la que se considera como Cuarta Convención
Nacional Fiscal es la Primera Convención Nacional Hacendaria de 2004; sin embargo, resulta ilus-
trativo hacer un recuento de los esfuerzos que se han hecho para tener una coordinación hacendaria
estable y eficiente.
gasto público (y, por tanto, de servicios y bienes públicos proporcionados a la co-
munidad) las entidades federativas correrán en muy buena medida la suerte que
corre la federación.
En 2004 los Gobiernos federal, estatales y municipales, junto con el Congreso

de la Unión y los Congresos locales, convocaron a la Primera Convención Nacio-
nal Hacendaria, que a diferencia de sus antecesoras, en esta consideraba una
agenda más amplia, que se desprendía de la necesidad de ofrecer a la población
mejores servicios a través del fortalecimiento de las administraciones públicas de
las entidades.
En esta convención se buscaba que los tres órdenes de Gobierno analizaran,
además de los ingresos, el gasto, el manejo de la deuda y el patrimonio públicos,
los mecanismos tendientes a la modernización y simplificación administrativa de
sus haciendas y procedimientos, la coordinación y la colaboración interguberna-
mentales, así como los mecanismos que refuercen la fiscalización, la transparen-
cia y la rendición de cuentas de las acciones del Estado.
Estos temas surgieron del diagnóstico previo, cuyas conclusiones, cabe men-
cionar, siguen vigentes. A continuación se mencionan algunas a manera de ejem-
plo (Convención Nacional de Gobernadores [Conago], 2004):
1. La carga fiscal del país es de la más baja entre los países de desarrollo si-
milar al nuestro, en relación con el tamaño de su economía.
2. El esquema actual de federalismo fiscal genera que la mayoría de los esta-
dos dependan, para su gasto anual, en más del 90 por ciento de los recur-
sos federales.
3. La estructura tributaria provoca que las finanzas públicas nacionales de-
pendan de los recursos petroleros del país; lo que genera, a su vez, inesta-
bilidad e incertidumbre en las finanzas públicas.
4. La administración y el cumplimiento de las obligaciones fiscales son
complejos debido al alto nivel de evasión y elusión fiscal, así como de
algunos otros elementos.
5. Los recursos federales destinados a estados y municipios son insuficien-
tes para cumplir con los mandatos constitucionales de gasto, a pesar de
que habían aumentado.
6. Las finanzas estatales y municipales no tienen capacidad de obtener con-
tribuciones propias, lo que agrava la situación del punto anterior.
De acuerdo con la Declaratoria a la nación y acuerdos de los trabajos de la

Primera Convención Nacional Hacendaria (Conago, 2004, p. 6):
Las propuestas se orientaron entre otros aspectos: a mejorar la distribución de los

recursos y de la inversión pública; a elevar la recaudación y la autonomía en esta
materia; a perfeccionar los mecanismos de deuda pública y de control del patrimo-
nio; a fortalecer la colaboración y coordinación intergubernamentales; a modernizar
y simplificar la administración hacendaria; y a transparentar la fiscalización y la ren-
dición de cuentas a la sociedad, atendiendo con ello el mandato de la Convocatoria
en cuanto a sus objetivos, propósitos y alcances.
Los trabajos realizados al interior de la Convención dieron por resultado di-

ferentes proposiciones que a la fecha pocas han sido materializadas, y la mayoría
han quedado en el tintero, y no se han podido llevar a la acción principalmente
por circunstancias políticas, las cuales han dejado rezagados los distintos rubros
en el ámbito de la hacienda pública.
Históricamente estos esfuerzos se dieron gracias a un sistema endeble y poco
funcional, dado incluso por la anuencia de la SCJN al interpretar el sistema de
distribución de competencias en materia impositiva, donde determinó práctica-
mente que la federación podía usar su facultad tributaria de manera ilimitada,
provocando incluso un sojuzgamiento de las entidades federativas a los recursos
recaudados por la federación.
Actualmente los problemas en torno al sistema fiscal mexicano se pueden
englobar en cuatro tipos, que son, precisamente, las asignaturas pendientes en tor-
no al sistema fiscal mexicano:
a) Una facultad impositiva centralizada en el Gobierno federal.

b) Una débil recaudación tributaria de la federación.
c) Un injusto sistema de redistribución de los recursos a las entidades fede-
rativas.
d) Una falta de corresponsabilidad fiscal de las entidades federativas por re-
caudar sus ingresos propios.
Los esfuerzos por establecer una hacienda pública coordinada y eficaz han
sido muchos, y aunque los resultados no han aportado todo su potencial, el cami-
no está hecho, es importante aprovecharlo antes de que sea tarde, antes de que el
bono demográfico se revierta. Por ello se propone en este documento una refor-
ma fiscal integral que llegue a todos los rincones del país y que no se detenga por
corruptelas ni negligencias.
Ello nos obliga a hacer una revisión exhaustiva que analice las cuatro temáti-
cas pendientes después de 13 años de celebrada la última Convención Hacenda-
ria, a fin de efectuar proposiciones en torno al mejoramiento del sistema fiscal en
México.
I.3. Paquete económico 2018
El paquete económico es un documento que presenta cada año el Ejecutivo

federal detalla las estimaciones en cuanto a las finanzas públicas (ingreso, gasto y
deuda), así como a las políticas económicas que se seguirán. El paquete económi-
co se compone, a su vez, de al menos tres documentos la Iniciativa de Ley de In-
gresos de la Federación (ILIF),4 el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federación (PPEF)5 y los Criterios Generales de Política Económica.
De acuerdo con el documento entregado al Congreso de la Unión en septiem-
bre de 2017, el Ejecutivo asume un manejo responsable de las finanzas públicas:
[…] de manera que la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación mantienen, para 2018, el compromiso de no aumentar im-
puestos y de no recurrir a un mayor endeudamiento ante la previsión de un bajo
crecimiento de los ingresos, de igual manera, contempla un esfuerzo de contención
del gasto que permita continuar con la trayectoria del compromiso de consolida-
ción fiscal que habrá de concluir en ese ejercicio fiscal (CEFP, 2017).
figura 2
Escenario plantado en finanzas públicas 2018
1 Crecimiento 4 7
Ingresos
Económico Disminución en
tributarios
Esperado, superior al el SHRFSP
estables
de 2017.
2 Cumplimiento del 5 8
Reducción de los
Acuerdo de
Control del gasto techos de
Certidumbre
endeudamiento
Tributaria
3 6 9
Equilibrio Impulso a las Conclusión de la
presupuestario y Asociaciones Estrategia de
superávit primario Público Privadas Consolidación Fiscal
Fuente: Elaborado por el CEFP (2017) con información de la SHCP.
4 Una vez aprobada por las Cámaras de Diputados y Senadores se convierte en la Ley de In-
gresos de la Federación.
5 Al ser aprobado por las Cámaras de Diputados y Senadores se convierte en el Presupuesto
de Egresos de la Federación.
De acuerdo con este documento, el Ejecutivo propone que los ingresos as-
cenderán al 20.7 por ciento del PIB, que equivale a 5,236,375 millones de pesos,
mientras que los gastos serán del 22.9 por ciento del PIB, es decir, 5,335,609
millones de pesos. Ello da como resultado una deuda de 2.2 por ciento del PIB
(CIEP, 2017).
En diciembre de 2017, el Pleno de la Cámara de Diputados discutió y aprobó
en lo particular el proyecto de Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2018, pro-
puesto anteriormente por el poder Ejecutivo de nuestro país. Este ordenamiento
jurídico contiene los conceptos básicos por medio de los cuales se podrán captar
los recursos financieros, que permitan cubrir los gastos de la federación durante
un ejercicio fiscal, que para el caso sería el de 2018.
El pleno aprobó el proyecto LIF 2018, con 399 votos a favor, 44 en contra y
una abstención, mientras que en la discusión se avaló con 228 votos a favor y 129
en contra.
Con 43,000 millones de pesos más a lo propuesto por el Ejecutivo se aprobó
el proyecto de ley, ya que se consideraba en el paquete económico presentado a
consideración del Congreso la cantidad de 5.236 billones de pesos, esta cantidad
la podemos encontrar en la página 54 de la propuesta de LIF 2018, quedando
aprobados por 5.279 billones de pesos, según lo establecido en la página 117 de la
gaceta parlamentaria aprobada por la Cámara de Diputados de la misma ley en
comento.
figura 3
Paquete Económico 2018
INGRESOS GASTOS DEUDA
-2.2%
20.7% 22.9%
del PIB
del PIB del PIB
Fuente: Reporte 2018. Paquete Económico. (CIEP, 2017). Recuperado de http://paqueteeconomi-

co.ciep.mx/
I.3.1. Política fiscal
Según el análisis realizado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

(CEFP, 2017, p. 4) de la Cámara de Diputados:
El sustento de la Política Fiscal del Paquete Económico 2018 se sitúa en el logro de

dos objetivos fundamentales: por un lado, se busca conseguir la estabilidad ma-
croeconómica y por el otro, alcanzar las metas de consolidación fiscal. Ambos obje-
tivos pretenden la disminución de los requerimientos financieros del sector público
(RFSP) de 2.9 a 2.5 por ciento del PIB en 2018, además de dar continuidad al Acuer-
do de Certidumbre Tributaria, lo que implica no crear nuevos impuestos o aumentar
los existentes y hacer un esfuerzo adicional en la contención del gasto.
Con esta política fiscal, sobre todo, de no creación de impuestos y de no au-

mento a los ya existentes, a través del propio Acuerdo de Certidumbre Tributaria,
firmado a inicios de la administración que encabeza el presidente Enrique Peña
Nieto, se refleja el compromiso principal de darle cauce a la reforma tributaria
impulsada en 2014 y de emprender medidas para tener un gasto más efectivo.
En este sentido, los Criterios Generales de la Política Económica para 2018
señalan que con la Ley de Ingresos para 2018…
[…] se reitera el compromiso de no plantear medidas que representen una mayor

carga tributaria para las empresas y familias del país, con el objetivo de que los hoga-
res y empresas puedan planear adecuadamente sus decisiones económicas, generan-
do así condiciones propias para incrementar el ahorro y la inversión.
Entonces, se confirma que con base en estos supuestos, el documento presen-

tado para el ejercicio fiscal de 2018 estima ingresos presupuestarios por 47,350
millones de pesos, un aumento de 165,300 millones de pesos constantes de 2018
(3.6 por ciento real) respecto de la cifra aprobada en 2017.
I.3.2. política de ingresos

Como se mencionó, el Paquete Económico se realizó considerando el Acuer-
do de Certidumbre Tributaria, que consiste en evitar cualquier modificación tri-
butaria que resulte en una carga para los contribuyentes, ya sea la creación de
nuevos impuestos o incrementar la tasa de los ya existentes. Con ello, según el
análisis que hacen los diputados federales “se refrenda el compromiso de la esta-
bilidad macroeconómica y de las finanzas públicas” (CEFP, 2017, p. 4).
En este sentido, y basados en las expectativas macroeconómicas correspondientes al

siguiente ejercicio fiscal, se contempló que, durante 2018 el PIB registre un creci-
miento anual para efectos de las estimaciones de finanzas públicas, de 2.5 por ciento,
escenario que contempla que el valor real de las exportaciones de bienes y servicios
se incremente a una tasa del 3.6 por ciento, que la inversión y el consumo aumenten
a tasas del 1.8 y 2.6 por ciento, respectivamente; así como un aumento de las impor-
taciones de bienes y servicios de 3.4 por ciento. Derivado de la política de ingresos
prevista, se espera que los ingresos presupuestarios registren un incremento real de
3.6 por ciento, lo que implica que dichos ingresos se ubiquen en 4 billones 735 mil
millones de pesos.
Respecto a la política de ingresos, la Ley de Ingresos de la Federación para

2018 busca consolidar los beneficios de la reforma hacendaria, pues entre 2013
y 2016 los ingresos tributarios no petroleros aumentaron en 4.5 puntos porcen-
tuales del PIB para alcanzar un máximo histórico de 13.9 por ciento del PIB, como
ya se ha comentado, según datos de los Criterios Generales de la Política Econó-
mica para 2018. Dicho incremento pudo compensar la disminución de 4.3 puntos
porcentuales del PIB en los ingresos petroleros durante ese mismo periodo; por lo
que significó un cambio en la composición de ingresos, y por tanto, han generado
fuentes más estables y menos sujetas a los riesgos que provienen del exterior.
De tal manera que la transición a esta nueva forma de composición permitió
que en 2013 se trasladara un 35.5 por ciento del total de los ingresos del sector
público proveniente de ingresos petroleros, a 2016 con una representación del
16.3 por ciento.
I.3.3. Política de gasto
En materia de gasto se lleva a cabo una estrategia de consolidación fiscal,

entendida como “el control del gasto público y la instrumentación de acciones
para contener la expansión del gasto, en especial de su parte corriente, en sus
capítulos de servicios personales y de gasto de operación”. (CEFP, 2017, p. 5).
La consolidación fiscal ha conseguido reducir el crecimiento del gasto público, para

mantenerlo prácticamente constante en términos reales en el periodo 2015-2018, lo
cual redundará en el logro de la meta de consolidación fiscal, consistente en restable-
cer el equilibrio presupuestario. En ese contexto, la política de gasto para 2018 enfo-
cará su control sobre la parte programable, toda vez que se prevé que las erogaciones
no programables serán mayores, es decir, aquéllas sobre las que el Gobierno federal no
tiene control pleno, porque su magnitud depende del ambiente externo y por ser
compromisos respaldados jurídicamente. Esto implica que la política de gasto privi-
legiará el cumplimiento de las obligaciones financieras, además del de las Participa-
ciones, sobre la atención de las demandas de bienes y servicios públicos. Asimismo,
la política de gasto señala dar prioridad en la asignación de recursos a los programas
presupuestarios (Pp) vinculados al logro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable

(ODS). Toda vez que el Gobierno mexicano se halla comprometido con esta agen-
da internacional, suscrita el 25 de septiembre de 2015, en la Asamblea General de la
Naciones Unidas. De tal forma que, la política de gasto buscará sentar las bases para
instrumentar políticas y acciones para impulsar una visión de largo plazo en favor de
las personas, la protección del planeta, el fomento a la prosperidad de los países y el
fortalecimiento de la paz universal [sic]. Por tanto, la política de gasto para 2018 se
orienta a fortalecer los Pp de Seguridad Nacional y Seguridad Pública; y los encami-
nados a reducir la pobreza y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos sociales.
Según los Criterios Generales de la Política Económica para 2018, el Presu-

puesto de Egresos de la Federación considera principalmente los siguientes ele-
mentos: i) privilegiar programas que contribuyan a la reducción de la pobreza a
través de la disminución de las carencias sociales, así como al incremento del ac-
ceso efectivo a los derechos sociales; ii) reducción del gasto corriente en los ramos
administrativos; iii) priorización de la inversión productiva sobre la administrati-
va, y iv) sentar las bases para la elaboración de un presupuesto basado en los ob-
jetivos y metas de desarrollo sostenible acordados por los países miembros de la
Organización de las Naciones Unidas.
La política de gasto planteada en el Presupuesto de Egresos para 2018 busca
fortalecer los programas presupuestarios de Seguridad Nacional y Seguridad Pú-
blica y privilegiar los programas prioritarios para reducir la pobreza y asegurar el
ejercicio efectivo de los derechos sociales.
De igual manera, se menciona en los Criterios Generales de la Política Eco-
nómica (SHCP, 2017b), que:
Se presenta un incremento real del gasto en pensiones, al encontrarse todavía en un

periodo de transición de esquemas de reparto hacia esquemas de contribución defi-
nida, lo que significa que los recursos aportados a las cuentas individuales no pueden
utilizarse para fondear las pensiones en curso de pago, factor al que se suma el enve-
jecimiento de la población.
El Paquete Económico para 2018 continúa con la disciplina en materia de

gasto, la cual ha contribuido a mantener la estabilidad económica nacional. Parte
importante ha sido la contención del gasto en los ramos administrativos,
Por ello, en el PPEF 2018 se propone una reducción del gasto que ejercen dichos
Ramos de 28,300 millones de pesos o 2.8 por ciento en términos reales respecto a lo
aprobado el año anterior, a su interior el gasto en servicios personales disminuye en
2,800 millones de pesos o 0.9 por ciento real, incluidas las aportaciones de seguridad
social, y el gasto de operación se reduce en 1.3 por ciento real respecto al PEF 2017.
A fin de lograr dicha reducción, se realizó un esfuerzo para mantener la tendencia a

la baja en las asignaciones relacionadas al gasto en servicios personales, gasto de ope-
ración y subsidios Esto última toma en cuenta la priorización hecha bajo los criterios
del Coneval. (Criterios Generales de la Política Económica, SHCP, 2017b).
Igualmente, el gasto en inversión se prioriza a través de 1,528 proyectos y se

propone someter a consideración de la Cámara de Diputados la asignación de re-
cursos fiscales a 261 programas y proyectos de inversión por un monto de 92,200
millones de pesos, de los cuales 90,200 millones de pesos corresponden a proyec-
tos de infraestructura económica y social, así como sus programas de manteni-
miento y adquisiciones y casi 2,000 millones de pesos corresponden a otros
programas y estudios, maximizándose con esto la inversión económica y social
(productiva).
I.3.4. Política de deuda

Como se ha mencionado, se pretende mantener una estabilidad macroeconó-
mica a través de mantener el Acuerdo de Certidumbre Tributaria y de controlar
el gasto público. Sin embargo, se estipula que se seguirá endeudando. En el análi-
sis que hace el CEFP (2017) sobre el Paquete Económico 2018 menciona que la
finalidad es mantener una “trayectoria sostenible de la deuda pública”:
En los últimos años, el Gobierno federal ha buscado implementar una política enca-
minada a garantizar la solidez de las finanzas públicas […] mediante la implementa-
ción de una estrategia de consolidación fiscal orientada a disminuir las necesidades
de financiamiento neto del sector público a costos reducidos, considerando un hori-
zonte de largo plazo y un bajo nivel de riesgo, con la finalidad de mantener una tra-
yectoria sostenible de la deuda pública.
La política de deuda pública para 2018 se desarrollará en un ambiente carac-

terizado por un repunte moderado en la actividad económica global, aunque per-
sisten riesgos económicos y geopolíticos que pudieran dar lugar a periodos de
volatilidad en los mercados financieros internacionales. En este sentido, la políti-
ca de deuda pública para 2018 estará alineada a fortalecer los fundamentos ma-
croeconómicos a través de un manejo eficiente del portafolio de deuda pública.
Según los Criterios Generales de la Política Económica para 2018, las empre-
sas productivas del Estado plantean techos de endeudamiento neto independien-
tes, en línea con la autonomía que les fue otorgada a partir de la reforma
energética. Así, Petróleos Mexicanos (Pemex) y sus empresas productivas subsi-
diarias piden un techo de endeudamiento interno neto para 2018 hasta por 30,00
millones de pesos y uno de endeudamiento externo neto de hasta 6,200 millones
de pesos, cuando los techos solicitados para 2017 fueron de 28,000 millones de
pesos en el interno y 7,100 millones de pesos en el externo. Por su parte, la Comi-
sión Federal de Electricidad (CFE) y sus empresas productivas subsidiarias instan,
para 2018, un techo de endeudamiento interno neto de hasta 3,300 millones de
pesos y el de endeudamiento externo neto por 347.5 millones de dólares, mien-
tras que en 2017 los techos gestionados fueron de 10,000 millones de pesos en el
interno y no se solicitó externo.
figura 4
Estrategias de política de deuda pública
Principales Estrategias Principales Estrategias

de Política de de Política de
Deuda Interna: Deuda Externa:
• Obtener el financiamiento requerido • Fortalecer la estructura del

de los mercados locales: portafolio de deuda.
• Fortalecer la liquides y la eficiencia • Propiciar un bajo costo financiero

en la operación de los instrumentos de la deuda externa;
del Gobierno Federal;
• Reducir el riesgo de refinanciamiento;
• Fortalecer el desarrollo del mercado
de instrumentos a tasa real; • Realizar operaciones de recompra
o intercambio, con nuevas
• Fomentar un mayor desarrollo del emisiones;
mercado de Udibonos;
• Continuar utilizando el financiamiento
• Realizar operaciones de manejo de a través de Organismos Financieros
pasivos, incluyendo permutas y/o Internacionales (OFIs);
recompras de valores
gubernamentales; y • Mantener la presencia en los
mercados internacionales de mayor
• Consolidar el acceso directo de importancia:
personas físicas al mercado primario
de valores gubernamentales a través • Desarrollar y fortalecer los bonos de
del programa cetesdirecto. referencia del Gobierno Federal.
Fuente: Elaborado por el CEFP (2017) con información de la SHCP.
En dicho documento se mencionan, por un lado, los efectos de las estimacio-

nes de finanzas públicas y por otro, se plantea la tasa de crecimiento puntual del
PIB para el cierre de 2017, la cual corresponde a 2.2 por ciento; asimismo, se es-
pera una inflación de 5.8 por ciento. Con respecto a ello, el Banco de México es-
tima que el tipo de cambio nominal se ubique en promedio en 18.7 pesos por
dólar y la tasa de interés nominal promedio (cetes 28 días) en 6.7 por ciento.
Dentro de algunos índices internacionales y nacionales para el 2018 se espera:
• Un crecimiento real de 0.3 puntos porcentuales para el PIB de Estados Uni-

dos y México.
• Un decrecimiento de 0.8 puntos porcentuales a diciembre de 2018.
• Un aumento de 0.3 puntos porcentuales en tipo de cambio promedio para
el 2018.
• Una tasa de interés de 7 por ciento nominal promedio en 2018.
• El PIB estatal 0.5 puntos porcentuales de crecimiento real.
Todo esto permite reflexionar hacia donde van las finanzas de la nación, pero
sobre todo los mexicanos.
II. Fundamentación
Para poder hacer un diagnóstico que derive en la soluciones efectivas a los pro-
blemas hacendarios, que son objeto de este libro, se abordaron conceptos de fe-
deralismo, teoría fiscal, cultura tributaria y constitucionalismo, así como las
ramas financiera, fiscal y tributaria del Derecho, entre otros; pues es importante
conocer sus principios, para que posteriormente sean incorporados a la propues-
ta de reforma hacendaria, y por obvias razones sean tomados en cuenta por el
Gobierno al realizar su trabajo. De conformidad con sus objetivos, se rigen por
los principios de las tres erres:
• Recaudar: para sufragar el gasto público y las necesidades sociales.

• Regular: vía incentivos y castigos la conducta de todos los contribuyentes.
• Redistribuir: logras más y mejores oportunidades para todos, eliminando la
desigualdad social, mediante la obtención y repartición de las riquezas na-
cionales.
Este principio es una aportación propia, resultado de la experiencia adquirida

en los últimos años en materia fiscal.
Las políticas públicas, sobre todo las financieras y fiscales, conllevan compo-
nentes institucionales y técnicos, necesitando de ambos para ser efectivas. Las
acciones de Gobierno solo serán eficaces si el andamiaje jurídico incluye como
competencias las políticas públicas que pretenda ejercer; por ello, lo importante
de la reforma fiscal en el Congreso de la Unión, para dar legalidad. Tal y como
establece Luis F. Aguilar (2008):
Son conocidas las historias de Gobiernos de alta eficacia económica y social pero
ilegales, arbitrarios, así como las historias de gobiernos impecablemente legales en su
actuación pero ineficientes en el plano económico y social, sin olvidar las historias
socialmente trágicas de Gobiernos que han sido tan ilegales como incompetentes.
A partir de lo anterior, se deben de establecer los objetivos, procesos e instru-

mentos de acción, siempre ponderando los medios disponibles para ello; es decir,
43
de un proceso de articulación técnico-político, lo deseable y lo posible de carácter

competitivo.
Por ello se propone una reforma hacendaria, que contemple las tres erres y,
por tanto, en realidad recaude las contribuciones suficientes y necesarias para su-
fragar el gasto público del Estado mexicano y con ello colme las necesidades de la
sociedad, sobre todo aquellas tendientes a otorgar oportunidades a los más nece-
sitados, a través del mínimo vital y la seguridad universal.
Asimismo, que regule vía incentivos a los gobernados/contribuyentes, pero
no mediante exenciones y privilegios fiscales y, por otro lado, castigue de manera
ejemplar y disuasiva a los evasores y contribuyentes morosos de cumplir las obli-
gaciones fiscales. Por último, y el objetivo más importante de la materia fiscal,
que se redistribuyan las riquezas de la nación, para lograr más y mejores oportu-
nidades para todos, eliminando con ello la desigualdad social, y a la vez los facto-
res fácticos de poder que comúnmente resultan convertirse en monopolios y
condicionantes del Gobierno.
III. Diagnóstico y propuestas para mejorar
las finanzas públicas en México
A continuación se presenta el diagnóstico de los siete ejes hacendarios (ingreso,

gasto, coordinación hacendaria, modernización, transparencia, patrimonio y deuda)
junto con las propuestas encaminadas a mejorar las finanzas públicas del país
para así garantizar el mínimo vital a los 53 millones de mexicanos que viven en
condiciones de pobreza.
III.1. Ingresos
La parte de los ingresos, como se verá más adelante, comprende un conjunto

de materias que parte desde el género hasta la especie.
Antes de hablar de la parte de los ingresos es importante ver la relación y
diferencia que existe entre la ciencia financiera, la fiscal y la tributaria, y la rela-
ción de estas con las finanzas públicas.
El derecho financiero tiene relación con las finanzas públicas, que principal-
mente comprende las actividades de obtención, administración y aplicación de
los recursos públicos, en este sentido:
Este derecho comprende a las normas jurídicas que regulan la actuación del Estado
para la obtención, manejo y aplicación de recursos necesarios en vías de la consecu-
ción de sus fines (Rodríguez Lobato, 2007, p. 28).
De tal forma que, podemos concluir que el derecho financiero es el que estu-
dia los aspectos de las finanzas públicas, mismos que incluyen la parte de los in-
gresos, los gastos y la administración de los recursos.
El derecho fiscal, por su parte, “comprende las normas que regulan la actua-
ción del Estado para la obtención de recursos y las relaciones que genera esta acti-
vidad” (Delgadillo, 2003, p. 21). Es el sistema o conjunto de normas jurídicas que
regula la recaudación, el control y en general la potestad del Estado por recaudar
recursos públicos de los gobernados y entre entidades pertenecientes a la organi-
zación estatal.
45
La potestad de recaudar comprende la posibilidad de imponer gravámenes

sobre ingresos, gastos, bienes o capital, pues tales actividades pueden ser suscep-
tibles de ser objeto de imposición por parte del Estado, en virtud del artículo 31
fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (ver
anexo 2).1
En este orden de ideas, el derecho financiero representa el género del derecho
fiscal; dado que el primero estudia los tres aspectos principales de las finanzas
públicas: lo que ingresa, lo que se gasta y lo que se administra; en cambio, el últi-
mo analiza solo el ingreso. Además, el derecho fiscal se concentra únicamente en
el concepto que comprende el conjunto de sistemas para regular la recaudación
y el control del Estado para recaudar los ingresos de origen tributario.
El derecho fiscal entonces regula a los ingresos tributarios, y con profundi-
dad, la relación que tiene el Estado con los gobernados para recaudar los ingresos
en ejercicio de su imperio en materia tributaria.
La expresión más extensa de la rama del derecho fiscal en México lo es el
Código Fiscal de la Federación, el cual señala claramente los derechos y obligacio-
nes de los contribuyentes en el pago de los impuestos, las facultades de las auto-
ridades fiscales, las infracciones y delitos fiscales; y, por último, los medios de
defensa con los que cuentan los particulares para inconformarse en contra de los
actos desplegados por la autoridad en la materia.
Dicho por De la Garza (2008, p. 20), el derecho tributario…
es el conjunto de normas jurídicas que se refieren al establecimiento de los tributos

(impuestos, derechos, tasas y contribuciones especiales), a las relaciones jurídicas que
se establecen entre la administración y los particulares con motivo de su nacimiento,
cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos oficiosos o contenciosos que
pueden surgir y a las sanciones establecidas por su violación.
Por su parte, para Doricela Mabarak (2008, p. 200) dice que:
El derecho tributario es el conjunto de normas jurídicas que regulan la percepción de

los tributos, el establecimiento de formas y procedimientos mediante los cuales se
determina liquida y para la deuda tributaria.
El derecho tributario regula esencialmente las leyes especiales de los impues-

tos, es decir, los aspectos sustantivos de las normas tributarias a cargo de los par-
ticulares, como lo son la Ley del Impuesto sobre la Renta o la Ley del Impuesto al
1 La tésis jurisprudencial Gastos y erogaciones de las personas. El estado tiene facul-

tad de gravarlos en ejercicio de su potestad tributaria se puede consultar en http://sjf.
scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/205/205931.pdf
Valor Agregado. En dichas legislaciones se deben de establecer claramente y con

certeza jurídica, los elementos esenciales del impuesto y las obligaciones formales
de los contribuyentes para cumplir debidamente con la carga tributaria.
Esta rama también representa una especie del derecho financiero, en virtud
de que este último estudia los conceptos de ingreso, gasto y administración de la
hacienda pública, mientras que el primero abarca el establecimiento de los tribu-
tos a los gobernados, por lo que solo toca lo específico a los ingresos, y con pro-
fundidad, a los ingresos de carácter tributario.
La relación que existe entre el derecho tributario y el derecho fiscal es que
este estudia la relación entre el Estado y el gobernado en el ejercicio de la facultad
impositiva del Gobierno a fin de cerciorarse del debido cumplimiento de las obli-
gaciones sustantivas del pago de los impuestos, mientras que el tributario estudia
esto último.
Entonces, podemos concluir que el derecho financiero es el género del dere-
cho tributario y el derecho fiscal; el derecho fiscal es el medio a través del cual se
da un debido cumplimiento del derecho tributario; el derecho fiscal y el derecho
tributario estudian la parte de los ingresos de la hacienda pública, y el dere-
cho financiero estudia la parte de los ingresos, egresos y administración de la
hacienda pública.
III.1.1. Definición y características
El Estado requiere de fondos para poder realizar sus actividades; así, los
ingresos públicos se refieren al dinero que el Estado recibe para financiar el
gasto público. Dichos recursos provienen, en gran medida, de los impuestos
que pagan los ciudadanos, pero también se obtienen de derechos, contribucio-
nes, productos, aprovechamientos, créditos y emisión de moneda, según lo es-
tablece el artículo primero de la Ley de Ingresos de la Federación para el
ejercicio fiscal de 2017.
Los ingresos públicos se clasifican de la siguiente manera (Osornio Corres,
1992, p. 56):
1. De acuerdo con su procedencia:

a) Originarios: son los que se generan a partir de la explotación directa
o indirecta del patrimonio del Estado.
b) Derivados: son los que se reciben por parte de particulares; es decir,
“los impuestos, los derechos, las contribuciones especiales, los apro-
vechamientos y los empréstitos”.
2. Según su destino:
a) Ordinarios: son los ingresos que se usan para cubrir, en teoría, los
gastos ordinarios y, por tanto, se perciben de manera regular en cada
ejercicio fiscal.2
b) Extraordinarios: como su nombre lo indica, son los que deben cu-
brir los gastos que el Estado se ve obligado a hacer en circunstancias
inusuales, como por ejemplo alguna catástrofe natural, guerra o epi-
demia.
3. De acuerdo con su jurisprudencia:
a) Tributarios: son los pagos de impuestos que hacen todos los contri-
buyentes (impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social,
contribuciones de mejoras y aprovechamientos).
b) No tributarios: son ingresos que se recaudan por prestaciones de ser-
vicios, enajenación o aprovechamiento de bienes, etc. (regalías mine-
ra, petrolera, gasífera, emisión de moneda y contratación de crédito,
entre otros).
La clasificación más usual corresponde a esta última, en donde a partir de

aquí, el Estado define su política de ingresos, es decir, los criterios, lineamientos,
directrices, y orientaciones que serán necesarios para sufragar todas las activida-
des estatales a través del rubro del gasto; para destinarlo a seguridad, educación o
al mantenimiento del medioambiente, por ejemplo.
Los ingresos tributarios están representados principalmente por los impues-
tos, que según el artículo 2, fracción I del Código Fiscal de la Federación, son:
Los impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las perso-
nas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista
por la misma.
Lo cierto es que los impuestos representan una de las máximas expresiones

del ejercicio de poder del Estado.
Los impuestos atienden a la necesidad de contribuir al presupuesto para la
satisfacción de los gastos que deben ser públicos, de acuerdo con la legislación de
cada lugar. Esto es así dado que, inclusive, las autoridades no deben presentar una
mayor justificación para recaudarlos que el de precisamente destinarlos a un gas-
to en común.
Es por lo que los impuestos representan un gran elemento para determinar
los ingresos públicos totales que ejerce el poder público.
2 Esto sería, siempre y cuando, se tuviera un presupuesto bien establecido, cosa que como
veremos más adelante, no es el caso de México.
Los ingresos públicos deben guardar una serie de características para ser con-
sideradas precisamente como ingresos de todos los habitantes de un Estado; esto
es, de acuerdo con Juan Martín Queralt, Lozano, Tejerizo y Casado (2013, pp.
40-41), los ingresos públicos deben ser siempre una suma de dinero; por lo tanto,
no serán ingresos públicos las prestaciones que los entes públicos puedan recibir
pero que no tienen la forma de recursos monetarios; esto es muy importante
dado que también existen ingresos públicos que no son considerados como tales,
como son aquellos bienes que los entes públicos pueden adquirir mediante una
expropiación forzosa o mediante confiscación, pues dichas figuras están prohibi-
das por algunas naciones.
Por otra parte, el ingreso público siempre debe ser percibido por un ente pú-
blico, es decir, destinado directamente a una cuenta cuya titularidad sea siempre
del Estado, a través de sus órganos con personalidad jurídica establecidos para ese
efecto.
El tercer punto esencial que definen Queralt, et al., y que inclusive está plas-
mado en el artículo 31 fracción IV de nuestra Constitución, es el hecho de que el
ingreso público siempre debe tener como objetivo principal el de satisfacer los
gastos públicos; ello dado bajo la justificación, como lo comentamos anterior-
mente, de que todos los ingresos deben satisfacer las necesidades colectivas de los
ciudadanos; jamás, en sentido contrario, un interés en particular o una necesidad
individual.
Respecto de este último punto, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación a través de la acción de inconstitucionalidad 29/2008 (ver anexo 3), seña-
ló que una contribución será inconstitucional cuando se destine a cubrir exclusi-
vamente necesidades individuales, porque es lógico que al aplicarse para satisfacer
necesidades sociales se entiende que también está cubierta la penuria o escasez de
ciertos individuos, pero no puede suceder a la inversa, porque es patente que si
únicamente se colman necesidades de una persona ello no podría traer como
consecuencia un beneficio colectivo o social.
III.1.2. Los impuestos en México

A continuación se hará una breve descripción de los ingresos tributarios en
México, su importancia en términos recaudatorios, así como su metodología para
el cálculo (Auditoría Superior de la Federación [ASF], 2016), dado que forman la
piedra angular de los ingresos públicos en el Estado mexicano, posteriormente se
hará especial referencia a los impuestos de carácter ecológico en el país.
El impuesto sobre la renta (ISR), representa el impuesto con mayor grosor
dentro del presupuesto de ingresos, gravando las ganancias de capital tanto de los
nacionales como los extranjeros que obtienen riqueza de fuente nacional. Para el
ejercicio fiscal de 2017, el impuesto sobre la renta representa el 29.16 por ciento
de los ingresos totales del Gobierno federal.
Dependiendo si se trata de personas físicas o morales es que se realiza el cálcu-
lo de la determinación del impuesto, pero esencialmente se realiza una operación
aritmética en donde se contabilizan todos los ingresos acumulables para efectos
del impuesto sobre la renta, menos las deducciones autorizadas por la ley, que
arroja un resultado fiscal, sobre este resultado se multiplica por una tasa de 30
por ciento para personas morales, y para personas físicas, dependiendo de los
ingreso, puede llegar hasta el 35 por ciento.
En segundo lugar, por términos recaudatorios, se encuentra el impuesto al
valor agregado, el cual parte de la naturaleza de ser un impuesto indirecto o al con-
sumo, en donde se le agrega una determinada tasa sobre el valor añadido en todas
las etapas de la producción, comercialización y la venta final al consumidor, aun-
que existen servicios y productos que están categorizados en tasa 0 y aquellos que
no son objeto de este impuesto. Mas el 10 por ciento dividendo, por lo cual pira-
midadado suma la tasa de 42.12.
De acuerdo con la Ley de Ingresos de la Federación para 2017, el impuesto al
valor agregado representa el 16.3 por ciento de los ingresos totales.
Para determinar el cálculo de este último impuesto se sigue una metodología
básica de restar el impuesto trasladado contra el impuesto acreditable, y la dife-
rencia representa el monto a enterar (inclusive, la diferencia representa el porcen-
taje al valor añadido de la actividad que se realizó). La tasa general de este
impuesto es del 16 por ciento de las actividades gravadas.
El tercer impuesto más importante, en cuanto a los montos recaudatorios se
refiere, es el especial sobre producción y servicios, el cual se aplica a una tasa ad
valorem, como una cuota específica de la producción, o ambos. En este tipo de
impuestos, el efecto es equivalente a gravar todas las etapas de la producción y
comercialización, evitando la acumulación, incluso si solo se aplica en un mo-
mento dado.
Lo que se pretende gravar es el consumo, independientemente del valor del
bien; y es así debido a que muchas de las ocasiones este impuesto también trata
de desincentivar el uso de un bien o la realización de una actividad, debido a que,
por estas conductas, el Estado está gastando más en alguna otra externalidad ne-
gativa que se provoca.
En el ejercicio fiscal de 2017 se pretende recaudar el 8.87 por ciento de los
ingresos públicos totales.
Este impuesto se calcula al sumar el valor añadido por la ley, ya sea en tasa o
cuota, al valor de la actividad que se realiza, dependiendo específicamente del
bien o del servicio prestado.
De acuerdo con la Ley de Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

(2016), las tasas de impuestos son:
• Combustibles fósiles:
• Gasolinas y gasavión: 11.41 centavos por litro
• Alimentos no básicos que se listan a continuación, con una densidad caló-
rica de 275 kilocalorías o mayor por cada 100 gramos: 8 por ciento.
• Prestación de servicios
• Realización de juegos con apuestas y sorteos: 30 por ciento.
• Bebidas con contenido alcohólico y cerveza:
• Con una graduación alcohólica de hasta 14° GL: 26.5 por ciento.
• Con una graduación alcohólica de más de 14° y hasta 20° GL: 30 por ciento.
• Con una graduación alcohólica de más de 20° GL: 53 por ciento.
• Tabacos labrados:
• Cigarros: 160 por ciento.
• Puros y otros tabacos labrados: 160 por ciento.
• Puros y otros tabacos labrados hechos enteramente a mano: 30.4 por ciento
• Prestación de servicios:
• Los que se proporcionen en territorio nacional a través de una o más redes
públicas de telecomunicaciones: 3 por ciento.
Por último, existen otros impuestos que también son importantes, tales como
los referentes al comercio exterior, sobre automóviles nuevos, por la actividad de
exploración y extracción de hidrocarburos, de los cuales se espera una recauda-
ción que ascienda alrededor del 15 por ciento de los ingresos totales presupuesta-
dos por la federación.
Los ingresos no tributarios, de los cuales México también obtiene importan-
tes ingresos, provienen directamente de los ingresos petroleros y las cuotas del
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Para el ejercicio fiscal de
2017, estos dos tipos de ingresos no tributarios representan el 11 por ciento de los
ingresos totales.
Por otro lado, se debe recordar que las potestades impositivas del Gobierno
federal provienen de aquellas que expresamente la Constitución mexicana ha de-
limitado como exclusivas de este orden de Gobierno, y señaladas en el artículo 73
fracción XXIX de nuestra Carta Magna; pero no solo estas fuentes impositivas
son las únicas por las cuales la federación ejerce su imposición legal, sino que,
como se verá más adelante, también ha celebrado convenios con las entidades
federativas para que sea el Gobierno central el encargado de cobrar tributos im-
portantes como los anteriormente señalados: IVA, IEPS e ISR; a cambio de que
precisamente los estados cedan su facultad de imposición en favor de la federa-
ción, como se verá más adelante también en el capítulo de coordinación.
III.1.3. Diagnóstico de los ingresos

tributarios
Históricamente, la recaudación fiscal del Gobierno federal ha sido baja, en

comparación con otros países pertenecientes a la OCDE; sin embargo, a partir de
2014, México ha realizado esfuerzos significantes por incrementar la recaudación
proveniente de los impuestos.
La recaudación fiscal del Estado mexicano ha sido uno de los temas pen-
dientes dentro de la Nueva Gestión Pública, pues el país ha tenido problemas
en la materia y se ha visto en la necesidad de apalancarse a través de la adquisi-
ción de deuda externa, con el objetivo de hacer frente a las nuevas realidades de
la nación; para muestra, el último sexenio del país se ha endeudado en un 200
por ciento, al pasar de 1.627 billones de pesos a 3.401 billones según datos de la
SHCP.
La edición 2016 de la publicación anual de las Estadísticas tributarias (OCDE,
et al., 2016) muestra que el mayor crecimiento de la relación porcentual entre
impuestos y PIB ocurrió precisamente en México entre 2014 y 2015, comparado
con los demás países pertenecientes a la organización, pues aumentó en 2.3 pun-
tos porcentuales; sin embargo, el país aún se encuentra entre los con que tienen
menor recaudación tributaria en relación con su PIB, solo detrás de Chile, al al-
canzar en 2015 el 17.4 por ciento.
Por otro lado, este estudio señala igualmente que México logró incrementar
en 2.3 puntos porcentuales del PIB sus ingresos tributarios entre el 2014 y el 2015.
Con ello, se ubicó como el segundo país de ALC que alcanzó el mayor avance en
la recaudación tributaria en el 2015.
El reporte internacional señala que México recauda el 6.2 por ciento del PIB
nacional de impuestos a bienes y servicios, los cuales son la segunda mayor
fuente de ingresos, luego de los impuestos a los ingresos y utilidades; sin em-
bargo, la tendencia en ALC va a la inversa, pues el 28 por ciento de los ingresos
recaudados en las economías de esta zona del mundo provinieron de impuestos
indirectos.
La CEPAL estima que, derivado del régimen de exenciones, tasas cero y acti-
vidades no gravadas con el impuesto al valor agregado, el país registra pérdidas
entre el 1.1 y 2.5 por ciento del PIB; ello, además, debido al bajo nivel del cumpli-
miento de las obligaciones en materia fiscal.
A su vez, la recaudación de impuestos a la propiedad es muy baja en relación

con los países de ALC, pues solo de este tipo de tributos, México recauda un 0.4
por ciento respecto de su PIB, mientras que en Brasil es de un 2 por ciento, en
Argentina es de un 2.8 por ciento, en Colombia de 2.3 por ciento y Panamá de 0.6
por ciento.
Cabe destacar que dentro de los problemas que tiene el país, también se en-
cuentra el de la necesidad del Estado de tener mayor transparencia en la recauda-
ción de impuestos, pues la tasa de mexicanos que se encuentran laborando
informalmente representa alrededor del 50 por ciento de la población ocupada a
nivel nación, según datos del INEGI (2015b), lo que evidentemente erosiona la
base recaudatoria proveniente de los impuestos.
No obstante lo anterior, el régimen fiscal mexicano se ha venido fortalecien-
do a través del robustecimiento del aparato gubernamental para la revisión del
cumplimiento de las obligaciones en la materia, la implementación de nuevas fa-
cultades de comprobación como lo es la revisión electrónica, y la implementación
de una reforma fiscal agresiva ocurrida en 2014 en materia de ISR, IVA e IEPS, a
partir del establecimiento de nuevas contribuciones, la ampliación de la base de
las existentes, la limitación de deducciones, y la eliminación de diversas facilida-
des administrativas e incentivos fiscales.
También existen facultades impositivas que no han sido detonadas por el Go-
bierno central, y más aún, por los Gobiernos locales, como los son el estableci-
miento de impuestos ecológicos o ambientales, dado que según datos obtenidos
de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2017, la recauda-
ción esperada de este tipo de impuestos asciende a cero pesos, aún y cuando la
tendencia mundial se dirige al incremento de la recaudación proveniente de estas
fuentes impositivas, que además de incrementar los montos recaudatorios, com-
baten las externalidades negativas que la contaminación genera.
Diversos tratadistas en este rubro han señalado a través de distintos estudios
que los impuestos ambientales representan una asignatura pendiente para el Es-
tado mexicano; por ejemplo, el CIEP, en su recién estudio “Impuestos ambienta-
les: explicación, ejemplos y utilidad” señaló que de los distintos países que aplican
impuestos ambientales, México es el que percibe la recaudación más baja por este
tipo de impuestos ecológicos (García Gómez, 2017).
Mientras que Alemania recauda en promedio 1.9 por ciento del PIB por estos
gravámenes, México apenas lo hace en el 0.1 por ciento. Las razones principales
de tal porcentaje son por las pocas facultades impositivas que ejerce el Estado
mexicano contra quienes contaminan, y la escasa cultura tributaria en el pago de
los impuestos en el país de los ciudadanos.
A continuación, se muestra un cuadro comparativo del desempeño ambiental
y la recaudación entre diversos países, según el CIEP (García Gómez, 2017).
tabla 5
Desempeño ambiental y recaudación
Número
País Recaudación EPI
categoría
Australia 6 1.9 82.40
Alemania 6 1.9 80.47
Chile 5 1.2 69.93
Estados Unidos 4 0.7 67.52
México 3 0.1 55.03
Fuente: Elaborado por el CIEP con datos de OECD (2017) y de Environmental Law and Policy
(2014).
Esto debido a que de acuerdo con la OCDE (2013), dichos impuestos, tienen
la capacidad de resarcir fallas que se propician en el mercado en razón a que se ve
reflejado el impacto que sufre el medioambiente con la incorporación de una
carga impositiva a los bienes contaminantes o bien a su impacto ambiental que
resulta del uso de los mismos.
A su vez, dicha carga, motivará a que los productores tengan un comporta-
miento amigable con el entorno y creen consciencia de la importancia que es
llevar a cabo conductas a favor del ambiente e incluso actuará como un incentivo
para el desarrollo e introducción de tecnologías menos contaminantes, para así
asegurar que la sociedad de ahora y las generaciones futuras tengan aseguradas el
desarrollo de una vida digna y no se vean amenazadas debido a la forma en que
operan las industrias hoy en día.
El exceso de agentes químicos [NOx (Óxido de Nitrógeno), SO2 (Dióxido de
Azufre), C02 (Dióxido de Carbono), NO2 (Dióxido de Nitrógeno), CO (Monóxi-
do de Carbono), PM 10, PM 2.5)] ya sea de manera individual o en su conjunto,
causan tanto afectaciones directas a la sociedad como al medioambiente. Por
ejemplo, el ser humano se puede enfrentar a infecciones pulmonares, insuficien-
cias respiratorias, irritaciones oculares, asma, bronquitis, entre otras complicacio-
nes. Por otra parte, respecto al ambiente, se provoca la acidificación del ecosistema
al medioambiente, limitación del crecimiento vegetal, deterioro del suelo y de los
cursos de agua.
En lo que respecta a los impuestos que actualmente son de alto potencial
recaudatorio, es necesario hacer especial énfasis en tres de ellos: el ISR, el IVA y
el IEPS.
El ISR contiene diversas modalidades y características que nos permite con-
cluir que se sustenta bajo un régimen que no es perfecto en términos de justicia
fiscal, pues presenta distorsiones desproporcionales e inequitativas en el cumpli-

miento de la obligación fiscal de contribuir al gasto público.
Existen diversos regímenes a través de los cuales las personas pagan el ISR
dependiendo de las características del contribuyente, como lo es el régimen de
incorporación fiscal, el de las personas físicas con actividades empresarial y pro-
fesionales, el opcional para grupo de sociedades, el de las personas morales del
régimen general, entre otros, que permiten a personas físicas y jurídicas cumplir
su obligación constitucional del pago de los impuestos de manera diferenciada.
Una de las distinciones que vulnera los principios de equidad y proporciona-
lidad tributaria lo es la diferencia de tasas con la que las personas físicas y morales
pagan sus impuestos, debido a que según lo señala el artículo 96, las personas fí-
sicas que tengan ingresos por concepto de salarios y en general por la prestación
de un servicio personal subordinado mayores a 32,736.84 pesos, pagarán una
cuota fija de 6,141.95 pesos y una parte variable aplicando la tasa de un 30 por
ciento y aquellas personas que tengan ingresos mayores a 62,500 pesos en adelan-
te podrán pagar una tasa que varía de 32 a 35 por ciento.
Por otro lado, según lo señala el artículo 9 de la ley antes citada, las personas
morales deberán calcular el dicho impuesto aplicando la tasa del 30 por ciento al
resultado fiscal obtenido en el ejercicio.
Ello genera que simplemente por el hecho de ser persona física o jurídica,
exista un trato distinto ante circunstancias similares, como lo es el pago de un 5
por ciento diferenciado.
Como podrá observarse, con el establecimiento de estas tasas diferenciadas
del pago del ISR entre personas físicas y morales, se genera una distorsión en el
cumplimiento de sus obligaciones, pues las personas asalariadas, a través de la
retención, son pagaderos de impuestos a una tasa efectiva de hasta 35 por ciento,
mientras que las personas morales, que hipotéticamente cumplen con sus obliga-
ciones, tienen una carga tributaria más baja; ello sin considerar el régimen de las
deducciones a las que tiene derecho una persona moral en comparación con una
persona físicas, pues como lo señala la Ley del Impuesto sobre la Renta, las per-
sonas morales tienen un margen de deducción más amplio, que prácticamente les
reduce la carga impositiva efectiva.
De tal forma que es necesario en este sentido, generar un canal de trato equi-
tativo y proporcional con base en los ingresos generados y no respecto de la cali-
dad personal con la que se pagan los impuestos o se cumplen con las obligaciones
fiscales.
Por otro lado, el IEPS grava productos y servicios que ejercen su carga fiscal
sobre las personas más desfavorecidas socioeconómicamente hablando, dejando
de lado actividades y productos que son usados o consumidos por contribuyentes
con una mayor capacidad contributiva, de acuerdo con el principio de proporcio-
nalidad tributaria.
Lo anterior pues como lo señala la Ley del Impuesto Especial sobre Produc-
ción y Servicios, se grava el consumo de productos como bebidas con contenido
alcohólico y cerveza, alcohol desnaturalizado, tabacos labrados, cigarros, bebidas
energizantes, bebidas saborizadas, plaguicidas, alimentos no básicos con una den-
sidad calórica alta, entre otros, dichos productos esencialmente son consumidos
por personas socioeconómicamente desfavorecidas, y dicha carga tributaria pega
directamente a la economía de estos sectores.
Los productos que grava la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Ser-
vicios, según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH)
2014 emitida por el INEGI (2014), y que tiene como objetivo proporcionar un
panorama estadístico del comportamiento de los ingresos y gastos de los hogares
en cuanto a su monto, procedencia y distribución, arrojó como resultado que los
rubros a los que los hogares destinan un mayor porcentaje de gasto en alimentos,
bebidas y tabaco en un 34.1 por ciento y transporte y comunicación en 18.8 por
ciento.
figura 5
Estructura del gasto corriente monetario por deciles
e ingreso seleccionado, 2014
100% 1.1% 2.1% 4.8% Transferencia de gasto

7.2% 7.1%
90% 7.6%
5.6% Cuidados personales
9.5%
80% 11.3%
20.6% Educación y esparcimiento
2.8% 17.7%
70% 6.5% Transporte y comunicaciones
1.7%
60% 10.5% 4.9%
19.8% Cuidados de la salud
4.2% 10.9%
50% Artículos y servicios para la casa
3.3%
4.4%
40% 8.2% Vicienda y consumibles
30% 8.5%
Vestido y calzado
50.7% 4.8%
20% 41.7% Alimentos, bebidas y tabaco
10% 22.5%
0%
I V X
Nota: Los porcentajes pueden no sumar cien debido a redondeo
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2014. INEGI. Obtenido de: http://
www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/enigh/tradicional/2014/default.html
Este dato se robustece dado que, según la propia encuesta, existen grandes
diferencias por deciles de hogares: mientras que el 10 por ciento de los hogares con
menores ingresos dedican el 50.7 por ciento de su gasto a alimentos, bebidas y ta-
baco, el 10 por ciento de los hogares con más alto ingreso dedica solo el 22.5 por
ciento a estos rubros.
tabla 6
Ingreso corriente total promedio trimestral por hogar agrupados
por deciles de hogares. Levantamiento 2010, 2012 y 2014
(Pesos de 2014)
Deciles de Total nacional Variación (%)

hogares 2010 2012 2014 2010-2012 2012-2014
Total 40,571 41,167 39,719 1.5 -3.5
I 7,162 7,556 7,716 5.5 2.1
II 12,604 12,735 12,721 1 -0.1
III 16,856 16,990 16,677 0.8 -1.8
IV 21,217 21,070 20,675 -0.7 -1.9
V 25,885 25,882 24,901 -0.2 -3.6
VI 31,377 31,165 29,852 -0.7 -4.2
VII 38,446 38,408 36,223 -0.1 -5.7
VIII 48,686 48,427 45,478 -0.5 -6.1
IX 66,010 65,881 62,163 -0.2 -5.6
X 137,470 143,614 140,783 4.5 -2
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2014. INEGI. Obtenido de: http://
www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/enigh/tradicional/2014/default.html
Como podrá observarse, la imposición a productos con alta densidad calóri-

ca, cerveza, tabaco, otras bebidas con contenido alcohólico, y en general alimen-
tos y bebidas, son efectivamente gravadas con el impuesto especial sobre
producción y servicios, y por lo tanto, los sectores más desfavorecidos económi-
camente son los que soportan la carga fiscal.
Otra área de oportunidad en materia de este impuesto se presenta en el gra-
vamen que existe sobre los combustibles fósiles, es decir, sobre la gasolina y el
diésel.
Los precios de las gasolinas en nuestro país se han incrementado de diciem-
bre de 2012 a enero de 2017, en el caso de la Magna de 10.81 pesos por litro a un
promedio de 15.99, lo que representa 48 por ciento más; y la Premium, por su

parte, ha pasado de un costo de 11.37 pesos por litro a un promedio de 17.79, en
el mismo periodo, es decir, sufrió un aumento de 56 por ciento. El diésel pasó de
10.90 a 17.05 pesos por litro, 57 por ciento más. En promedio el aumento al pre-
cio de las gasolinas es de un 53 por ciento.
El 1 de enero de 2016 entró en vigor el Decreto que reformó, derogó y mo-
dificó la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, entre otras le-
yes. Con lo que cambiaron diversos elementos esenciales de los impuestos a la
gasolina y al diésel, uno de ellos relativo a las cuotas del IEPS que la normativi-
dad contempla, las cuales están asentadas en los artículos 2, fracción I, inciso D)
(cuota federal), artículo 2, fracción I, inciso H) (combustibles fósiles) y el artícu-
lo 2-A, fracciones I, II y III (cuotas estatales), así como el quinto transitorio de
la ley en comento, que habla de las nuevas cuotas complementarias a pagar en
caso de que exista algún diferencial con respecto al precio de referencia interna-
cional del petróleo.
tabla 7
Memoria de cálculo de los precios máximos al público de la gasolina
menor a 92 octanos, gasolina mayor o igual a 92 octanos y diésel
Pmax = Preferencia + Margen + IEPS + Otros Conceptos Pesos/litro
Gasolinas
Concepto Menor a 92 92 octanos o Diésel
octanos más
Pref (pesos/litro) 5.44 6.07 5.23
Margen 1.78 2.56 1.18
IEPS 3.70 2.92 5.06
Cuota complementaria 0.03 0.00 0.48
Otros conceptos 2.24 2.42 2.30
Pmax 13.16 13.98 13.77
Pref es el precio de referencia internacional del petróleo, Margen es el margen comercial (ganancia)
de quienes venden el combustible, IEPS es la suma de la Ley IEPS y el estímulo fiscal, que conforma
la cuota federal del IEPS, Cuota complementaria es la nueva cuota que se determina de acuerdo con
el precio de referencia internacional del petróleo, y Otros conceptos, que es la suma de la cuota es-
tatal del IEPS, la cuota de combustibles fósiles y el IVA.
Por cuestiones de redondeo las sumas pueden no coincidir.
México, D.F., a 23 de diciembre de 2015—El Secretario de Hacienda y Crédito Público, Luis Vide-
garay Caso.—Rúbrica.
Fuente: Diario Oficial de la Federación, SHCP. 24 diciembre 2015.
El 24 de diciembre de 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dio a

conocer a través del Diario Oficial de la Federación, el ACUERDO POR EL QUE SE
DA A CONOCER LA BANDA DE PRECIOS MÁXIMOS DE LAS GASOLINAS Y EL DIÉ-
SEL PARA 2016 en donde se determina precisamente el precio máximo de las ga-
solinas y diésel para 2016.
Así pues, a continuación se da a conocer la memoria de cálculo publicada por
la SHCP en donde se desglosan los conceptos que conforman el pago del diésel,
por ejemplo.
En este orden de ideas, podemos observar que de los 13.77 pesos que se pa-
garon por concepto de diésel, en el mes de enero de 2016, por ejemplo, 7.84 pesos
corresponde exclusivamente a impuestos; es decir, como se dijo, representa el 57
por ciento del precio de venta del combustible; el cual, el mismo oscila entre el 50
y el 70 por ciento dependiendo del mes que se trate.
Los diferenciales dependen específicamente del precio de referencia interna-
cional del petróleo (costo de adquisición), del costo del flete de las Terminales de
Almacenamiento y Reparto a las Estaciones de Servicio y Comercializadoras, y
del margen comercial de las estaciones de servicio (ganancia de los gasolineros).
figura 6
Composición del precio de diésel
Otros conceptos
Cuotas complementarias
Pref
IEPS
Margen
Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la

Comisión Reguladora de Energía y la Secretaría de Energía. Paquete fiscal para 2016 y 2017.
En efecto, la carga impositiva de la gasolina y diésel en materia de IEPS está

conformada principalmente por tres cuotas impositivas, establecidas en los artícu-
los 2o., fracción I, inciso D); inciso H) y el Artículo 2º-A de la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, que señalan textualmente lo siguiente:
Artículo 2o.—
I.
D) Combustibles automotrices:
1. Combustibles fósiles Cuota / Unidad de medida
a. Gasolina menor a 92 octanos 4.16 pesos por litro.
b. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 3.52 pesos por litro.
c. Diésel 4.58 pesos por litro.
2. Combustibles no fósiles 3.52 pesos por litro.
Tratándose de fracciones de las unidades de medida, la cuota se aplicará en la
proporción en que corresponda a dichas fracciones respecto de la unidad de medida.
Las cantidades señaladas en el presente inciso se actualizarán anualmente y entra-
rán en vigor a partir del 1 de enero de cada año, con el factor de actualización corres-
pondiente al periodo comprendido desde el mes de diciembre del penúltimo año
hasta el mes de diciembre inmediato anterior a aquél por el cual se efectúa la actuali-
zación, mismo que se obtendrá de conformidad con el artículo 17-A del Código Fis-
cal de la Federación. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará el factor
de actualización en el Diario Oficial de la Federación durante el mes de diciembre de
cada año.
H) Combustibles fósiles:
3. Gasolinas y gasavión 11.41 centavos por litro.
5. Diesel 13.84 centavos por litro.
Artículo 2o.-A.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción I, inci-
sos D), y H), en la enajenación de gasolinas y diésel en el territorio nacional, se apli-
carán las cuotas siguientes:
I. Gasolina menor a 92 octanos 36.68 centavos por litro.
II. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 44.75 centavos por litro.
III. Diésel 30.44 centavos por litro.
[…]
Los recursos que se recauden en términos de este artículo, se destinarán a las en-
tidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, conforme a lo estable-
cido en la Ley de Coordinación Fiscal.
[…]
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público hará la distribución que corresponda
a las entidades federativas durante los primeros diez días hábiles del mes inmediato
posterior al mes en que los contribuyentes hayan realizado el pago.
Lejos de que este Gobierno reduzca la carga fiscal de los combustibles fósiles,
ha determinado, por el contrario, incluso actualizar anualmente las cuotas del im-
puesto especial sobre producción y servicios y entrarán en vigor a partir del 1 de
enero de cada año, lo que adolece de su constitucionalidad pues deja al arbitrio de

la autoridad el determinar las cuotas que habrán de pagarse.
Efectivamente, para el ejercicio fiscal de 2018 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación el Acuerdo 136/2017, donde se actualizaron las multicitadas
cuotas, dando como resultado los siguientes montos:
Artículo Segundo.—Conforme al factor de actualización mencionado en el artícu-

lo Primero de este Acuerdo, las cuotas aplicables a los combustibles automotrices a
que se refiere el artículo 2o., fracción I, inciso D) de la Ley del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios, que estarán vigentes a partir del 1 de enero de 2018, son
las siguientes:
1. Combustibles fósiles Cuota Unidad de medida
a. Gasolina menor a 92 octanos 4.59 pesos por litro.
b. Gasolina mayor o igual a 92 octanos 3.88 pesos por litro.
c. Diésel 5.04 pesos por litro.
2. Combustibles no fósiles 3.88 pesos por litro.
Artículo Tercero.—Conforme al factor de actualización mencionado en el ar-

tículo Primero de este Acuerdo, las cuotas aplicables a los combustibles fósiles a que
se refiere el artículo 2o., fracción I, inciso H) de la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, que estarán vigentes a partir del 1 de enero de 2018, son las
siguientes:
Combustibles fósiles Cuota Unidad de medida
1. Propano 6.93 centavos por litro
2. Butano 8.98 centavos por litro
3. Gasolinas y gasavión 12 centavos por litro
4.Turbosina y otros kerosenos 14.54 centavos por litro
5. Diesel 14.76 centavos por litro
6. Combustóleo 15.76 centavos por litro
7. Coque de petróleo 18.29 pesos por tonelada
8. Coque de carbón 42.88 pesos por tonelada
9. Carbón mineral 32.29 pesos por tonelada
10. Otros combustibles fósiles 46.67 pesos por tonelada de
carbono que contenga el
combustible
Artículo Cuarto.—Conforme al factor de actualización mencionado en el ar-

tículo Primero de este Acuerdo, las cuotas aplicables a las gasolinas y el diésel previs-
tas en el artículo 2o.-A, fracciones I, II y III de la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, que estarán vigentes a partir del 1 de enero de 2018, son las
siguientes:
Combustibles Cuota Unidad de medida

Gasolina menor a 92 octanos 40.52 centavos por litro.
Gasolina mayor o igual a 92 octanos 49.44 centavos por litro.
Diésel 33.63 centavos por litro.
Así pues, automáticamente de manera anual, el ajuste se lleva a cabo aplican-

do el factor de actualización correspondiente al periodo comprendido desde di-
ciembre del penúltimo año hasta el diciembre inmediato anterior a aquel por el
que se efectúa la actualización, factor que se obtendrá de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, lo que incre-
menta considerablemente aún los impuestos a pagar, y por ese motivo, el precio
final de la gasolina para toda la población.
En este orden de ideas es necesario reducir la carga impositiva a la gasolina y
diésel que genere ya que el Gobierno federal, producto de la caída de los precios
del combustible fósil a nivel internacional, ha obtenido ingresos mayores a los
presupuestados desde el 2016, recordemos que este tipo de combustibles (gasoli-
na y diésel) son petrolíferos, es decir, productos que se obtienen de la refinación
del petróleo.
Pues bien, con base en información de la SHCP, publicada en su portal de
Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas (SHCP, 2016b) en el rubro de ingre-
sos presupuestarios del Gobierno federal asociados al artículo 1º de la Ley de Ingre-
sos de la Federación, se advierte que al mes de noviembre del 2016 por concepto
de IEPS a gasolina y diésel, se habían recaudado 263,545.6 millones de pesos,
monto que a once de los doce meses que se recaudará en el año, ya cubría el 126
por ciento de lo estimado a obtener durante todo el ejercicio fiscal 2016, lo que
significó respecto al mismo periodo (enero-noviembre del 2015 en comparación
con enero-noviembre del 2016) un incremento de 29.3 por ciento real.
Es decir, aún con el mes de diciembre pendiente por reportar para conocer el
total recaudado vía IEPS a gasolinas y diésel en el ejercicio fiscal 2016 ya se había
recibido 26 por ciento más de lo presupuestado, por lo que, conservadoramente,
se estima que en el ejercicio fiscal 2016 los ingresos por cuotas de IEPS a las gaso-
linas y diésel registren un excedente de aproximadamente 37 por ciento, que en
términos reales, descontando la inflación reportada por el Banco de México para
2016 de 3.31 por ciento, equivaldría a una recaudación 33.7 por ciento real mayor
a la presupuestada.
Por tal motivo es necesario reducir la carga impositiva de la gasolina y diésel,
específicamente derogando la cuota establecida en el artículo 2, fracción I, inciso
D) y artículo 2o.-A de la Ley del IEPS, conocidas comúnmente como “cuota fede-
ral” y “cuota estatal” a fin de que la sociedad obtenga un beneficio de ese exce-
dente presupuestado en las finanzas públicas. Como diputado local promoví una
iniciativa de ley en esta materia que propone reducir la carga fiscal de estos im-
portantes combustibles y así beneficiar la economía de los mexicanos, la cual pre-
tendo llevar a nivel federal una vez que llegue al Congreso de la Unión.
Según el Paquete Fiscal para 2018, la recaudación de los ingresos públicos
provenientes de tributos combustibles asciende al 1.2 por ciento del PIB, pues
según la Ley de Ingresos para el Ejercicio Fiscal de 2018, se pretende recaudar
por concepto del IEPS combustibles fósiles automotrices 266,884.3 millones de
pesos.
Estoy consciente de que esta iniciativa impactará en la recaudación fiscal total
en un 1.2 por ciento del PIB, pero es necesaria debido a las circunstancias actuales
del país en beneficio de la estabilidad económica de los hogares en México.
Ahora bien, en el ámbito de los Gobiernos subnacionales, el panorama es aún
más desalentador, pues como se ha repetido en varias ocasiones, México es uno
de los países de la OCDE con menor nivel de recaudación subnacional, ya que esta
representa únicamente el 0.7 por ciento del PIB, en este rubro se consideran los
ingresos tributarios locales de las entidades federativas y los municipios.
Así lo hace ver el Estudio económico México 2013, de la OCDE, al especificar
que los ingresos propios de los Gobiernos subnacionales, tanto de los estados
como de los municipios, representan una parte muy pequeña de los ingresos fis-
cales totales, aproximadamente el 3 por ciento, y equivalen a solo el 0.7 por cien-
to del PIB de 2009.
El promedio de recaudación de los Gobiernos locales en los demás países que
forman parte de dicha organización es de 8.9 por ciento del PIB. Aun, si se consi-
dera solo la región de América Latina, el nivel observado en nuestro país es bajo,
ya que los ingresos propios de los Gobiernos de las entidades federativas y muni-
cipios en la región ascienden a 2.3 por ciento del PIB, poco más de tres veces lo
observado en México (OCDE, 2013, p. 102).
Este problema de la baja recaudación fiscal local de las entidades federativas
es generada por tres razones principales: la carencia de potestades tributarias de
los estados derivado del SNCF que centraliza las fuentes impositivas en favor de la
federación, el sistema injusto y perverso de distribución de los fondos que confor-
man las participaciones federales a las entidades federativas, y la falta de corres-
ponsabilidad de los municipios por explotar las pocas facultades en materia
impositiva que pueden aprovechar.
Evidentemente esta baja recaudación fiscal local impacta en las políticas pú-
blicas que tanto las entidades federativas como la federación emplean en el cum-
plimiento de sus obligaciones en materia de gasto, por lo que es un foco latente
por observar dentro de los próximos sexenios.
III.1.4. Privilegios, estímulos fiscales y elusión fiscal
En el tema de los ingresos de carácter tributario, como todos los recursos

provienen de los gobernados existen diversos problemas relacionados con el pago
de los impuestos que al final del día erosionan el conglomerado de recursos a
los que el Estado accede en su ejercicio de la potestad.
Los tres principales temas que fragmentan la recaudación tributaria lo son los
privilegios fiscales, los estímulos fiscales y la elusión fiscal.
Por un lado, los privilegios fiscales pueden ser muy variados y de diversa ín-
dole, y esencialmente se da en los casos en que la autoridad fiscal cancela adeudos
fiscales cuando le resulta muy costoso cobrarlos o cuando los deudores o respon-
sables solidarios no tienen bienes para pagar las deudas, o bien que dichos deu-
dores no son localizados.
En el caso mexicano, por ejemplo:
En el periodo julio 2015-julio 2016, el SAT canceló 58,150 millones de pesos. Esta
cifra equivale a lo que ejerció toda la Semarnat durante 2015 (57,245 millones). En
total, 9,110 personas físicas fueron beneficiadas con un monto total acumulado de
6,511.83 millones de pesos; y 5,865 personas morales por un monto total de 51,638.32
millones de pesos (Fundar, 2016).
Otro de los privilegios fiscales consiste en la condonación de deudas fiscales,

que parte de la idea de apoyar a personas o sectores económicos desfavorecidos
en la sociedad mexicana, o bien, de incentivar el correcto cumplimiento de las
obligaciones fiscales de este tipo de contribuyentes, a fin de que la autoridad pue-
da recaudar más en el corto plazo. Sin embargo, existen diversos problemas que
hacen un mal uso de tal mecanismo, como lo es la formulación discrecional de a
qué personas se les condonará, el diseño sin controles ni normas que regulen la
figura, la poca transparencia y rendición de cuentas y el uso de los privilegios
para unos cuantos.
Por ejemplo, con el programa Ponte al Corriente 2013 1,383 personas morales
recibieron la condonación de créditos por un monto total de 4,400.69 millones;
sin embargo, solo el uno por ciento de estas empresas acumularon el 85 por cien-
to del total de créditos condonados en este periodo (Benumea y Garduño, 2016).
Para darnos una idea, bajo estos dos conceptos de cancelación y condona-
ción de créditos, el Estado mexicano entre 2008 y 2016, ha perdonado a un total
de 622,487 contribuyentes, por un total de 593,348 millones de pesos (Benumea y
Garduño, 2016).
Por otro lado, existen los estímulos fiscales, conocidos como subsidios econó-
micos concedidos por ley a sujetos pasivos obligados al pago de un impuesto, con
el objeto de obtener de él ciertos fines parafiscales, que no representa un desvane-

cimiento de la obligación tributaria, sino que esta es asumida por el Estado.
Un estímulo fiscal consiste en diferentes formas de reducir el pago de algunos
impuestos de acuerdo con los razonamientos que el Estado dé para ello, que prin-
cipalmente consisten en incentivar una determinada rama de la industria o co-
mercio o el de resarcir el daño patrimonial que sufre un sector.
En este sentido se han pronunciado los Tribunales Colegiados de Circuito al
interpretar la naturaleza jurídica de los estímulos fiscales (ver anexo 4).
Tanto la Ley del Impuesto sobre la Renta como el Código Fiscal de la Federa-
ción, no establecen una definición de lo que debe entenderse por estímulo fiscal,
ya que solo señalan que el Ejecutivo, por medio de resoluciones de carácter gene-
ral, podrá conceder subsidios o estímulos fiscales, sin que al efecto establezcan
qué debe entenderse por tales conceptos.
El artículo 39, fracción III del Código Fiscal menciona que el Ejecutivo Federal
mediante resoluciones de carácter general podrá conceder subsidios o estímulos
fiscales, sin que haga mayor señalamiento respecto de lo que debemos entender por
estos conceptos.
Por tanto, resulta indispensable, para efectos del presente estudio, desentra-
ñar el sentido de lo que debe entenderse por estímulo fiscal, por lo que es necesa-
rio acudir a otros medios para encontrar el verdadero sentido de tal enunciado y
su consecuencia, de tal forma que así se establecerá la intención que tuvo el legis-
lador para haber creado los beneficios fiscales.
Por su parte, el Diccionario jurídico mexicano del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Autónoma de México (IIJ/UNAM, 1985), define al
estímulo fiscal como un beneficio de carácter económico concedido por la ley
fiscal al sujeto pasivo de un impuesto, con el objeto de obtener de él ciertos fines
de carácter parafiscal.
Por tanto, es posible concluir que en cualquier caso el estímulo debe ser en-
tendido como un incentivo que otorga el Estado a ciertos sectores o actividades
con el fin de lograr ciertas metas que no necesariamente coinciden con un ánimo
recaudador o de contribución al gasto público, sino más bien con uno de subven-
ción del desarrollo de ciertas actividades o de aminorar algún perjuicio que hayan
sufrido ciertos sectores por causas del hombre o de la naturaleza.
Así pues, el Diccionario jurídico mexicano (IIJ/UNAM, 1985) establece como
elementos del estímulo fiscal los siguientes:
1. La existencia de un tributo o contribución a cargo del beneficiario del

estímulo.
2. Una situación especial del contribuyente establecida en abstracto por la
disposición legal que otorga el estímulo y que, al concretarse, da origen al
derecho del contribuyente para exigir el otorgamiento del dicho estímulo

a su favor.
3. Un objetivo de carácter parafiscal, el cual consta de un objetivo directo
que comúnmente consiste en obtener una actuación específica del contri-
buyente y un objetivo indirecto que radica en lograr, por medio de la
conducta del propio contribuyente, efectos que trasciendan su esfera per-
sonal al ámbito social.
Cabe mencionar que los alcances de la definición anteriormente señalada son

recopilados también de las tesis emitidas por el Pleno de la Sala Superior del Tri-
bunal Fiscal de la Federación, en la cual establece esencialmente lo siguiente:
Estímulos fiscales. Son beneficios de carácter económico concedidos por la Ley Fiscal
al sujeto pasivo de un impuesto con el objeto de obtener ciertos fines de interés so-
cial, requiriéndose para que se den, los siguientes elementos: a) La existencia de un
tributo o contribución a cargo del beneficiario del estímulo, el cual se necesita, ya que
el estímulo fiscal solo se origina y concreta en torno a las cargas tributarias que pesan
sobre el contribuyente. b) Una situación especial del contribuyente establecida en abs-
tracto por la disposición legal que otorga el estímulo y que, al concretarse, da origen
al derecho del contribuyente para exigirlo.
Juicio de Competencia Atrayente No. 65/89.—Resuelto en sesión de 20 de sep-
tiembre de 1990, por unanimidad de 7 votos, en cuanto a la tesis.—Magistrado Po-
nente: Armando Díaz Olivares.—Secretaria: Lic. Ma. de los Ángeles Garrido Bello.
En efecto, ya que los estímulos fiscales solo pueden ser emitidos por el Poder
Legislativo y, en su caso, por el Ejecutivo, resulta evidente que son emitidos en
uso de la potestad pública que tienen ambos poderes, por lo que no debe confun-
dirse con figuras del derecho privado.
Asimismo, sirve de aplicación la tesis del Primer Circuito que señala la dife-
rencia entre estímulo y crédito:
Crédito y estímulo fiscal. Diferencias.—Los créditos fiscales son materia dis-

tinta a los estímulos fiscales, toda vez que los primeros están previstos en el Código
Fiscal de la Federación y son una obligación que las autoridades imponen al particu-
lar por alguna contribución, con sus correspondientes recargos y actualizaciones, en
caso de incumplimiento; en cambio, los segundos son creados por el decreto que es-
tablece dichos estímulos para fomentar el empleo, la inversión en actividades indus-
triales prioritarias y el desarrollo regional, y tienen como finalidad dar al particular un
beneficio o premio para que los pueda aplicar contra impuestos federales y, dado el
caso, si se dan fuera del término que se había establecido, la autoridad no tiene la
obligación de pagar algún interés o actualización por no haberse ejercido tal derecho;
por tanto, no puede equipararse un crédito a un estímulo fiscal porque aun cuando
al final se encaminen a cubrir una contribución, su naturaleza es distinta.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Queja 784/96. Herramientas Truper, S.A. 23 de octubre de 1996. Unanimidad de
votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretario: Ramón E. García Rodríguez.
En este sentido, un estímulo fiscal no debe entenderse como una condona-

ción entre acreedor y deudor que tiene una naturaleza civil o mercantil, ya que
una condonación de deuda es una forma de extinción de obligaciones por la cual
el acreedor perdona una parte o la totalidad de la deuda mientras que el estímulo
es otorgado por el Estado y no tiene como fin el perdonar una deuda o condonar-
la, sino más bien el de incentivar determinados sectores de la población.
Si bien existe un sinnúmero de tipos de estímulos fiscales, cualquier forma en
que estos son otorgados, resulta innegable que en todo momento se busca amino-
rar la carga fiscal de los contribuyentes.
En adición a lo anterior, y atendiendo a la naturaleza por la cual son creados
los estímulos fiscales, resulta que la carga del mismo o la disminución en la per-
cepción de contribuciones debe correr a cargo del Gobierno central, en virtud de
que es el fisco federal el que lo otorga para ser disminuido de los impuestos fede-
rales que este recaudaría del contribuyente que lo causó.
Corresponde al fisco federal absorber la carga del no pago de impuesto deri-
vado del otorgamiento de un estímulo fiscal, ya que incumbe al Estado el desarro-
llo nacional, tal como lo establece el artículo 25 de la CPEUM.
Para el magistrado del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
Héctor Silva Meza (2011, p. 22), el estímulo fiscal se asocia con actividades de
fomento para apoyo de productores; no obstante, la confusión que puede generar
la palabra “fiscal”, este estímulo no necesariamente se relaciona con lo contribu-
tivo; pues no necesariamente se está en presencia de actividades de recaudación
de ingresos fiscales. De tal manera que podemos concluir que los beneficios fisca-
les constituyen una figura dentro de las cuales se puede aminorar, simplificar,
facilitar o acreditar obligaciones de carácter fiscal.
Para darnos una idea de lo que se deja de recaudar derivado del otorgamien-
to de beneficios en materia fiscal, es necesario acudir al Presupuesto de Gastos
Fiscales que año con año presenta la federación para estimar la baja de los ingre-
sos por las políticas incentivistas.
El Presupuesto de Gastos Fiscales permite reconocer los beneficios tributarios
que se otorgan por medio del marco impositivo y estimar su impacto sobre los
ingresos tributarios totales. De esta forma, la medición de los gastos de esta natu-
raleza contribuye a la evaluación del sistema tributario.
tabla 8
Gastos fiscales por tipo de tratamiento*
Millones de pesos Porcentaje del PIB**

Tipo de tratamiento
2016 2017 2018 2016 2017 2018
ISR de empresas
Deducciones 15,381 17,928 19,110 0.0801 0.0860 0.0860
Exenciones 11,885 10,308 10,989 0.0619 0.0495 0.0495
Regímenes especiales
o sectoriales (incluye 8,718 10,746 11,456 0.0454 0.0516 0.0516
tasas reducidas)
Diferimientos 15,080 26,922 25,639 0.0785 0.1291 0.1153
Facilidades
4,014 4,503 4,800 0.0209 0.0216 0.0216
administrativas
Subsidio para el empleo 43,707 45,757 48,777 0.2276 0.2195 0.2195
ISR de personas físicas
Deducciones 16,423 20,221 21,068 0.0855 0.0970 0.0948
Exenciones 144,264 167,053 166,082 0.7511 0.8014 0.7474
Regímenes especiales
o sectoriales (incluye 31,094 30,590 29,982 0.1619 0.1468 0.1349
tasas reducidas)
Diferimientos 1,112 947 795 0.0058 0.0046 0.0036
Impuesto al valor agregado
Exenciones 50,814 57,472 61,266 0.2646 0.2757 0.2757
Tasas reducidas 226,528 258,822 275,907 1.1796 1.2416 1.2416
Impuestos especiales***
Exenciones 8,283 9,916 10,570 0.0431 0.0476 0.0476
Estímulos fiscales 93,020 154,854 81,104 0.4844 0.7429 0.3647
* No se incluyen totales por impuesto, toda vez que la eliminación simultánea de varios o todos
los tratamientos diferenciales no implicaría una recaudación similar a la suma de las estimacio-
nes individuales. Solo se presentan subtotales por tipo de beneficio por tratarse de gastos
fiscales cuyas estimaciones de pérdida recaudatoria comparten una misma interpretación.
** Se utilizó un PIB de 19,203,900 millones de pesos para 2016; 20,845,800 millones de pesos
para 2017, y 22,221,900 millones de pesos para 2018, presentados en el Documento Relativo
al Cumplimiento de las Disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I de la LFPRH.
*** Incluye el IEPS y el ISAN.
Nota: Las cantidades como por ciento del PIB pueden no coincidir debido al uso de redondeos.
Fuente: Criterios Generales de Política Económica, 2018

Específicamente, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la

Federación para el ejercicio fiscal de 2017, el Presupuesto de Gastos Fiscales debe
comprender los montos que deja de recaudar el erario de la federación por con-
cepto de tasas diferenciadas, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condona-
ciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas,
tratamientos y regímenes especiales en los impuestos establecidos en las leyes fis-
cales a nivel federal.
Para el ejercicio fiscal de 2017 y 2018, la autoridad hacendaria ha presupues-
tado una pérdida de ingresos que asciende a 3.28556 y 4.0049 puntos porcentua-
les, respectivamente, en relación al PIB, distribuido de la siguiente manera.
También, dentro de estos problemas que erosionan la recaudación de los ingresos
tributarios, lo es la elusión fiscal y el Estado mexicano necesita tomar medidas
muy importantes en torno a esta práctica que inclusive es mundial.
La elusión fiscal es definida como la actividad de evitar o disminuir, de ma-
nera legal, alguna obligación. Suele confundirse con la evasión; sin embargo, son
actos diferentes, esta última, como su nombre lo indica, se refiere a la evasión de
obligaciones, impuestos, etc., de una manera totalmente ilegal, se podría decir
que es una defraudación para la administración tributaria. En cambio, la elusión
no infringe la ley, sino que busca algún error o falla que tenga la autoridad en la
materia, con el objetivo de evadir obligaciones, pero dentro del marco de la lega-
lidad, para así, no tener ninguna sanción.
La “legalidad” en torno a la elusión fiscal se ampara, principalmente, bajo el
principio de Derecho que dice que lo que no está prohibido se entiende como
legalmente permitido. La elusión consiste en no ubicarse dentro del supuesto
normativo, denominado hecho generador, que fija la ley tributaria respectiva, es
decir, la persona evita ser considerada contribuyente de cierto impuesto, sin incu-
rrir en prácticas ilegales, inclusive ya sea en el encuadre legal de una ambigüedad
jurídica en cuanto a la indeterminación de los demás elementos del impuesto:
sujeto, objeto, base, tarifa, cuota o tasa, época de pago, etcétera. Lo importante es
el no encuadrarse legalmente en alguno de los elementos que permita romper con
las obligaciones fiscales en su carácter de pago.
Asimismo, fundamenta la planeación fiscal que está en cierta forma permiti-
da en el artículo 25 de la CPEUM, intentado lograr una menor carga fiscal para los
contribuyentes, es decir, se busca no dejar de pagar los impuestos, pero sí hacer-
los más eficientes para mejoras de las empresas y con ello se vean beneficiadas.
Cecilia Licona Vite (2011) menciona que los efectos de la evasión y elusión
fiscal son varios, entre ellos destacan:
1. La reducción de los ingresos tributarios, ante lo cual los Gobiernos tien-

den a elevar la carga tributaria o crear nuevos gravámenes como medida de
ajuste del déficit fiscal.
2. La desigualdad que produce en la distribución de la carga tributaria, al

reducirse la cantidad de contribuyentes, lo cual determina que esta, ade-
más de gravar a un número pequeño de personas, se distribuya de mane-
ra distinta y más costosa.
3. La falta de respeto hacia las autoridades impositivas por parte de los con-
tribuyentes, al ser estas incapaces de detectarlos, generando en la ciuda-
danía desconfianza en la efectividad de las instituciones del Estado.
4. La competencia desleal respecto de aquellos que no evaden, pues quien
cumple con sus obligaciones fiscales se encuentre en desventaja frente al
evasor, que obtiene mayores beneficios al no tener que transferir al Esta-
do parte de sus ganancias.
A ello suma que el efecto de la elusión fiscal ha dado lugar al sector informal,
al cual, JC Willard (1989) lo define como la economía no oficial o economía no
declarada, que ha sido una práctica común que ha orillado a las personas econó-
micamente activas (PEA) a desarrollar estrategias para evitar la legislación tribu-
taria que, dicho sea de paso, es injusta para esos pequeños contribuyentes, por la
mala imposición de impuestos, el control administrativo y la poca oportunidad
de deducciones.
Las actividades de carácter informal crean nuevas fuentes de ingresos para las
familias mexicanas, pero al evadir impuestos trae como resultados un PIB no regis-
trado, el cual, como menciona José Tapia Tovar (2006), está asociado a una carga
fiscal de diferentes magnitudes, que se alude, en distintas cadenas de la produc-
ción y comercialización. Al no estar registrada, no hay manera de medirla y no se
ve reflejada en la economía.
Dicho lo anterior, la informalidad en el ámbito impositivo es a causa de los
malos manejos en sistema tributario, ya que no satisfacen las necesidades de un
contribuyente, que entonces se ve en la necesidad de llevar a cabo estrategias para
crear nuevas fuentes de ingresos, aludiendo así las normatividades.
Ello cabe señalarlo de esa manera, dado que es un problema latente, pues a
quienes viven en la informalidad, automáticamente se les atribuye la calidad de
no contribuyentes pues no pagan impuestos directos, como el ISR, que es prácti-
camente el de mayor potencial recaudatorio para el Estado mexicano.
Sin embargo, y es importante también hacer la anotación, sí son contribuyen-
tes de aquellos impuestos indirectos, donde figuran como los patrimonialmente
repercutidos, como por ejemplo el IVA y el IEPS.
A diferencia de la evasión fiscal, la elusión no es un delito, ya que el tipo de
argucias legales le confieren completa legitimidad, para efectos jurídicos.
No obstante, según algunos autores, la distinción entre ambas es meramente
conceptual, porque ciertas situaciones jurídicas son bastante ambiguas, en par-
ticular debido a que el aprovechamiento de subterfugios legales no se hace de

manera completamente inocente, y además, porque muchas conductas de evasión
y elusión, como el fraude fiscal en el sistema tributario, destinadas a “rebajar”
impuestos pueden ser consideradas delictivas, dependiendo de un detalle tan téc-
nico, como es la existencia de un tipo penal tributario que castigue dicha conduc-
ta como un hecho punible.
Se puede plantear como “planificación fiscal”, de “economía de opción”, de
“elusión” e incluso de “evasión lícita”, para referirse a la reacción del contribu-
yente frente al impuesto ajustada a la ley.
La conducta elusiva debe ser previa al hecho gravado si tiene como fin evitar
que nazca el impuesto; no obstante que también es concebible la evasión para
disminuir la cuantía del impuesto o posponer su exigibilidad, como afirma Sierra
Mejía (1988), lo frecuente es que tenga por objeto evitar que la obligación tribu-
taria surja. Si la conducta elusiva del sujeto tiene ese fin, debe ser exitosa, porque
si se ha verificado el hecho gravado no se puede hablar de elusión.
La elusión, en este caso, se configura por “laguna legal”, y por lo mismo solo
puede ser reprimida por el legislador, jamás por el intérprete de manera extensiva
o, mejor dicho, a través de la analogía integradora. En principio no hay un acto
ilícito tributario, no se transgrede la legislación, sino que supone que los contri-
buyentes usen las “grietas” de la ley, de manera que actúan dentro de los márge-
nes permitidos por las normas.
Para que un Estado pueda tener vida debe contar con ciertos elementos eco-
nómicos, los cuales integran la hacienda pública, pues sin estos desaparecería.
Ahora bien, quienes están obligados a aportar tales elementos, deberán cumplirlo,
ya que esa obligación es imperativa, al igual que lo es el hecho de que se cumpla
siempre apegado a la ley que lo regula.
La SCJN ha declarado que cualquier persona física o moral puede arreglar sus
asuntos, de tal modo que su impuesto pueda ser reducido a lo más bajo posible,
no está obligado a elegir la fórmula que brinde mayor beneficio a la autoridad
fiscal. Esto implica elegir el camino menos gravoso para realizar el pago de im-
puestos, ubicándose fuera de los límites de la imposición.
Desde el punto de vista tributario, la elusión nace cuando el sujeto evita una
norma tributaria o realiza alguna acción para que el resultado sea una obligación
menor pero siempre amparado en alguna otra norma de cobertura, por lo que si
bien puede darse la elusión por economía de opción o ahorro fiscal, también pue-
de incurrirse en elusión por fraude de ley cuando se elude la norma aplicable
adoptando otra norma o criterio que persigue una finalidad distinta, es decir, se
busca un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico tributario o contrario
a él, o además por abuso de las formas jurídicas.
Por lo tanto, más allá de las confrontaciones doctrinales sobre esta temática,
se puede afirmar que la persecución de la elusión tributaria es extremadamente
difícil, dado que en los supuestos de fraude de ley se requeriría interpretación de

las normas en cada caso en concreto, y en los casos de abusos de las formas po-
dría aplicarse la técnica judicial del levantamiento del velo de la persona jurídica
para indagar la realidad que hay en su interior, con la finalidad de evitar fraudes
y la utilización de la personalidad para alcanzar resultados antijurídicos en detri-
mento de intereses públicos o privados.
Lo anterior, se trata de acontecimientos o prácticas recubiertas de legalidad,
por lo que la principal manera de perseguir estas actuaciones es a través de los
reglamentos de carácter administrativo emitidos por los órganos recaudadores
con el ánimo de incluir o excluir deliberadamente ciertas situaciones, para de esa
manera llenar los vacíos legales, o directamente mediante modificaciones legales,
siendo el propio legislador el que toma a su cargo evitar que se produzcan estas
situaciones al dictar nuevas leyes.
Ahora bien, los paraísos fiscales se caracterizan por tener sistemas con baja
imposición, tasas muy bajas de interés, regímenes tributarios diseñados para in-
versionistas al ofrecer mayores dividendos y regalías e intereses para una opera-
ción financiera con alto rendimiento fiscal, estos lugares se convierten en destinos
muy lucrativos para empresarios que buscan generar mayor ingreso y ahorro en
el pago de impuestos.
Las empresas multinacionales son las que se han visto más beneficiadas sa-
cando ventaja de las jurisdicciones de baja imposición para mover sus ingresos,
ya sea dividendos, intereses o regalías.
La evasión fiscal consiste en no hacer el pago de una contribución. Se trata de
la violación de la ley que establece la obligación de pagar al fisco lo que este órgano
tiene derecho de exigir. Muchas veces, algunas personas y empresas piensan que
el pagar impuestos es algún tipo de castigo y que no deberían tener ninguna obli-
gación de hacerlo, pero se olvidan de que con los impuestos se sostiene una gran
parte de la economía de un país.
Dentro del significado de evasión encontramos arbitrariedad y discrecionali-
dad. La arbitrariedad supone una conducta que es contraria a derecho y a la ley.
En cambio, la discrecionalidad solo implica la posibilidad de optar entre varias
opciones, todas de ellas licitas, con lo que nos referimos a que son aminitas por el
ordenamiento jurídico.
Debido a que la evasión es un delito, las consecuencias por cometerlo pueden
ser muy graves. La SHCP aplica multas económicas acordes con los impuestos
omitidos y entre las sanciones más comunes existen la clausura del negocio en
cuestión o la suspensión de actividades de las personas físicas. También el embar-
go de bienes, la cancelación de certificados que impiden a los contribuyentes emi-
tir facturas digitales, el bloqueo de cuentas bancarias y la privación de la libertad,
son medidas que toman las instituciones gubernamentales para castigar a los in-
cumplidores.
A la evasión legal de impuestos llevada a cabo con un buen asesoramiento

legal y tributario se le conoce como elusión fiscal, esta estrategia fiscal la puede
practicar cualquier persona; sin embargo, son las empresas quienes sacan un ma-
yor beneficio de ella, ya que cuentan con estructuras, recursos financieros y lega-
les, usando jurisdicciones con una muy baja imposición fiscal. Debido a la elusión
y evasión fiscal, México ha presentado niveles bajos de recaudación, otra causa de
la baja recaudación es el comercio informal que existe en el país.
Finalmente, si bien en la elusión fiscal existe un supuesto cumplimiento de la
normativa, se debe señalar que la distinción entre evasión y elusión es fundamen-
talmente conceptual, ya que ciertas situaciones jurídicas son ambiguas, concreta-
mente debido a que el aprovechamiento de refugios legales o vacíos normativos
no se hace de manera totalmente ingenua o mejor dicho sin intención, e incluso
porque muchas actuaciones o prácticas destinadas a reducir impuestos pueden
ser calificadas delictivas o no dependiendo de un aspecto técnico como es la exis-
tencia de un tipo penal tributario que castigue como un hecho punible dicho
comportamiento.
Ahora bien, una de las soluciones para la elusión fiscal es promover la con-
ciencia fiscal, la cual Sampaio Doria (1971), el accionante de la conciencia fiscal,
menciona que esta debe informarse desde los más bajos niveles tanto escolares y
socioeconómicos, de igual manera, debe originarse en las explicaciones de los
destinos que se le da a la tributación y como consecuencia se tendría un conoci-
miento elemental de las obligaciones tributarias.
A su vez, para efectos de justificar la necesidad de la recaudación o tributa-
ción, Jean-Claude Martínez (1989) refiere que una de las causas primordiales de
la elusión o evasión fiscal es remitirse a la sinceridad del contribuyente para co-
nocer la materia gravable, es incitar al fraude y a la no tributación, lo cual se debe
de cambiar con conocimiento y cultura.
De igual manera, el rendimiento de cuentas sobre las causas, operaciones y
destino del ingreso tributario traería a todas las facetas del ámbito tributario un
beneficio, proveniente del contribuyente. Al conocer este las obligaciones y
funciones del sistema tributario, se deberán tomar en cuentas las disposiciones
que sean de fácil redacción y precisar a las empresas unas planeaciones de plazos
razonables, que les permita reivindicarse con su obligación en la tributación y
teniendo utilidades que satisfagan a sus necesidades.
También es importante la rendición de cuentas, porque los ciudadanos deben
saber cuál es el destino de los impuestos que ellos pagaron. Actualmente se des-
conoce en qué se gasta y la transparencia que existe resulta ser ambigua y en al-
gunas ocasiones obsoleta, puesto que no se manejan cifras actualizadas e incluso,
confiables.
Para darnos una idea, en el estudio Evasión del impuesto al valor agregado y
del impuesto sobre la renta realizado por la SHCP a través del Servicio de Admi-
nistración Tributaria en conjunto con la Universidad de las Américas Puebla y el
Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, se dieron a conocer
los resultados de evasión fiscal realizado por dichas instituciones (San Martín,
Juárez, Díaz y Ángeles, 2016).
La evasión fiscal producto de la expedición de comprobantes fiscales que no
soportan una operación real, comúnmente conocida como compra venta de fac-
turas, han soportado operaciones por montos superiores a los 900,000 millones
de pesos, incluso diversos estudios señalan que la defraudación fiscal puede ser
aún mayor, no obstante, este no es el monto de la erosión en la recaudación, sino
que tiene la respectiva contraparte de las empresas que a su vez deducen las ope-
raciones inexistentes, por lo cual la erosión a la recaudación fiscal se incrementa-
ría considerablemente en términos casi duplicados.
A ello además debe sumarse la erosión fiscal proveniente del IVA, pues dichas
operaciones simuladas, al erosionar la base del ISR, también lo hacen a la recau-
dación proveniente del IVA, al servir traslado como un monto acreditable para
efectos de este impuesto, lo que genera además una erosión de 144,000 millones
de pesos.
En resumen, la erosión fiscal derivada de estos dos principales impuestos, es de
900 mil millones de pesos para efectos del impuesto sobre la renta y de 144 mil
millones de pesos para efectos del impuesto al valor agregado.
Así pues, en términos numéricos, la erosión a la hacienda pública derivada de
la compraventa de facturas es de 1,044 millones de pesos.
Por otro lado, una de las maneras para evadir, fiscalmente hablando, las obli-
gaciones en materia impositiva, lo es la utilización de la figura del outsourcing o
de la tercerización de la planta laboral.
De acuerdo con el estudio La subcontratación de empresas en América Latina,
realizado por Staffing Industry Analysts en 2016, México ocupa el quinto lugar de
la industria de la subcontratación en América Latina, y su valor de mercado re-
presenta cerca de 1,457 millones de dólares anuales, que operan a través de esta
institución jurídica; en promedio ,América Latina cuenta con casi 48 millones
de dólares que se mueven a través del outsourcing (Expansión, 2016).
Hoy en día, el IMSS tiene un registro de aproximadamente 4.9 millones de
trabajadores subcontratados, y es utilizado con el objeto de explotar los derechos
laborales, eliminar el derecho de antigüedad y con ello la posibilidad de una jubi-
lación, así como la libre asociación sindical; además de que promueve salarios y
prestaciones menores a los que ofrece un esquema de contratación directa, el pa-
trón real no tiene ninguna responsabilidad respecto del trabajados y puede pres-
cindir de sus servicios en cualquier momento sin justificar un despido, entre otras
cosas.
Aún y cuando existe legislación en torno a la industria de la tercerización,
existe un numerable impacto de informalidad en el mercado, pues de las 900 em-
presas asentadas bajo esta actividad económica, solo 100 cuentan con el registro
ante el IMSS, y de estas, únicamente el 40 por ciento paga impuestos, lo que nos
permite concluir que apenas el 4 por ciento cumple con sus obligaciones fiscales
como debe ser.
Fiscalmente hablando, en este esquema de tercerización, para la Ley del Im-
puesto sobre la Renta, la empresa subcontratista debe acumular el ingreso prove-
niente del contrato con la contraparte beneficiaria; y esta, a su vez, debe acreditar
los requisitos de las deducciones autorizadas de conformidad con el artículo 31,
fracción I de la ley vigente; y en la actualidad, para la empresa beneficiaria existe
la incertidumbre si es un gasto deducible en virtud precisamente del requisito de
ser “estrictamente indispensable”, debido a que para la autoridad no lo es, mos-
trando como fundamento el artículo 15 A de la Ley Federal del Trabajo.
Por su parte, existe el criterio de los contribuyentes de que estos gastos son
estrictamente indispensables para llevar a cabo la actividad laboral y sin los cuales
sus metas operativas se verían obstaculizadas a tal grado que se impediría la rea-
lización de su objeto social, además de que la autoridad no puede acudir a dispo-
siciones de carácter laboral como lo es la Ley Federal de Trabajo.
Para la Ley del Impuesto al Valor Agregado también existe una discrepancia
de opiniones en virtud de que no existe certidumbre de que la tercerización grave
el IVA, toda vez que debe analizarse la posible actualización de la hipótesis conte-
nida en el penúltimo párrafo del artículo 14 de la Ley.
El problema del esquema de tercerización en materia de IVA se da precisa-
mente en la duda que existe entre si la actividad está gravada o no; pues para la
autoridad fiscal sí lo está, pero para la empresa no.
Para determinar si las actividades que derivan de un contrato de prestación
de servicios celebrado entre dos personas morales, por el cual una proporciona la
totalidad de los empleados que la otra necesita para su funcionamiento, constitu-
yen servicios independientes y, por tanto, resultan gravadas por el IVA, de con-
formidad con el artículo 14, fracción I, de la ley de esa contribución, debe
analizarse la posible actualización de la hipótesis contenida en el penúltimo pá-
rrafo de dicho precepto, que dispone: “...no se considera prestación de servicios
independientes la que se realiza de manera subordinada mediante el pago de una
remuneración...”.
La empresa que contrata directamente al personal que realizará las tareas en-
comendadas constituye el lugar donde estas se llevan a cabo y a cuyas reglas de
organización se sujeta el empleado terciario. Dicha empresa establece su depen-
dencia contractual, lo que significa que el trabajo que desempeña es subordinado,

mediante el pago de una remuneración o salario que se cubre por conducto de un
tercero.
En estas condiciones, las erogaciones que se realizan con motivo del citado
contrato de prestación de servicios, si bien tienen la apariencia de una contra-
prestación contractual, en realidad corresponden a una labor subordinada. Por
tanto, la subcontratación laboral derivada de ese acuerdo de voluntades no está
gravada por el IVA, criterio que, si bien la autoridad fiscal aún no reconoce, lo
cierto es que en tribunales judiciales se ha discutido recientemente el tema, deter-
minando cada vez con mayor frecuencia que la actividad no está gravada para
efectos del IVA.
Véanse los siguientes criterios jurisdiccionales (anexos 5 y 6):
Valor agregado. La subcontratación laboral derivada de un con-

trato de prestación de servicios no está gravada por el impuesto re-
lativo.
Prestación de servicios independientes. Para determinar si la sub-
contratación de personal actualiza o no el supuesto excluyente de esa
figura, gravada por el impuesto al valor agregado, previsto en el pe-
núltimo párrafo del Artículo 14 de la ley relativa, es necesario acudir
al numeral 15-a de la Ley Federal del Trabajo.
De acuerdo con Alejandro Martínez Rocha (2011), señala que las empresas que
realizan estas subcontrataciones con engaños se benefician de las exenciones
que otorga el impuesto sobre la renta en las contribuciones federales e incluso
dejan de retener y enterar al fisco las cantidades correspondientes del impuesto al
valor agregado o el ISR.
En 2015, la evasión conjunta fue por 574,000 millones de pesos, lo cual es una
tasa de evasión del 23 por ciento respecto de los ingresos provenientes de ese
rubro, y corresponde a 3.17 por ciento respecto del PIB.
Por otro lado, durante los últimos años —que han sido tiempos de inestabili-
dad financiera en el país—, muchos ciudadanos mexicanos decidieron depositar
su dinero en bancos extranjeros, lo cual no necesariamente quiere decir que sea
de procedencia ilícita, pero sí es un hecho de que no son activos que se invierten
en México.
Por ello, con el objetivo de incrementar la recaudación fiscal y aumentar la
inversión en nuestro país, en enero de 2017 el presidente Enrique Peña Nieto
lanzó un decreto por medio del cual se otorgan beneficios para la regularización
fiscal en materia de repatriación de capitales.
En este sentido, se tiene la finalidad de establecer un programa temporal de

repatriación de capitales las cuales estarán sujetos a una tasa preferencial del ISR
equivalente al 8 por ciento del monto repatriado, sin ejercer alguna deducción.
Es importante esclarecer que la aplicación de este beneficio fiscal, para incen-
tivo del crecimiento económico del país, está condicionada al hecho de que los
capitales se destinen a diversas actividades productivas.
Según el Decreto de beneficios fiscales, estos deberán ser invertidos por un
plazo de al menos dos años (contados a partir de la fecha de retorno), ya sea en
adquisición de bienes de activo fijo que sean considerados como deducibles para
efectos del ISR, la adquisición de terrenos y construcciones ubicadas en territorio
nacional, proyectos de investigación y desarrollo de tecnología, pago de pasivos
contraídos con partes independientes, pago de pasivos relacionados a contribu-
ciones o aprovechamientos, así como pago de sueldos y salarios derivados de la
prestación de un servicio personal subordinado y realización de inversiones en
México a través de instituciones de crédito o casa de bolsa.
Esta medida ha permitido a julio de 2017 repatriar un total de 82,500 millo-
nes de pesos, lo que ha generado un incremento en la recaudación por 4,263 mi-
llones de pesos. Así pues, es importante mantener este estímulo para todas
aquellas inversiones que no han sido declaradas en el Estado mexicano.
III.1.5. Retos y desafíos de los ingresos

públicos en México
Existen diversos retos y oportunidades en torno a los ingresos públicos en
México, y concretamente respecto a la baja recaudación tributaria del Estado.
Como se comentó anteriormente, la recaudación tributaria del país, aún y
cuando se han hecho esfuerzos considerables por incrementarla, en realidad es de
las más bajas en comparación con los países pertenecientes a la OCDE.
Una de las formas de incrementarla es, sin lugar a duda, a través del estable-
cimiento de nuevas facultades impositivas, como lo es la implementación de los
impuestos ecológicos, para efectos de poder incrementar la recaudación fiscal en-
tre uno y dos por ciento respecto del PIB, como en los principales países que lle-
gan a recaudar hasta el dos por ciento, incrementando así sus ingresos propios.
Una de las facultades impositivas que puede establecer tanto la federación
como las entidades federativas consiste en el impuesto sobre las emisiones conta-
minantes en fuentes fijas; entendiéndose como fuente fija a aquellos estableci-
mientos industriales, y como fuente móvil a las diversas formas de transporte que
hace uso el propio establecimiento para el cumplimiento de sus objetivos ,o ya sea
por uso particular. La base del impuesto sería el excedente de emisiones contami-
nantes determinadas precisamente por la legislación, en donde se cobraría a una
cuota fija por cada unidad excedida.
Otra de las fuentes impositivas que la federación y los estados pueden imple-
mentar es el impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso.900Las envoltu-
ras y las bolsas de plástico han ocupado un importante porcentaje en las cifras
de la contaminación de los estados, dichas bolsas están hechas de tres categorías de
plásticos principales: polietileno (PE), policloruro de vinilideno (PVCD, por sus
siglas en inglés) y policloruro de vinilo (PVC, por sus siglas en inglés) todos ellos
son derivados del petróleo, es decir, se usan grandes cantidades de este combus-
tible, con ello se generan grandes emisiones de gases de efecto invernadero.
Las bolsas, una vez en el vertedero, debido a su fragilidad y ligereza, se rom-
pen, vuelan y pueden pasar a formar parte de diversos ecosistemas, pudiendo
permanecer en la naturaleza hasta 500 años antes de su descomposición (Valero-
Valdivieso, Yamileth y Uscategui, 2013); así pues, por lo pequeños que son afec-
tan considerablemente las vías respiratorias y así mismo la salud de los ciudadanos
neoloneses.
Ello nos lleva a concluir que no es sostenible la cantidad de bolsas que se ge-
nera contra la cantidad que se recicla; es decir, no hay un equilibrio ambiental y
ello está afectando en demasía la calidad de nuestro medioambiente.
Sin olvidarse también que las bolsas que son desechadas a las calles en algún
momento llegan al sistema pluvial saturando de basura las cañerías coladeras y
alcantarillado, lo que provoca grandes inundaciones; tema que evidentemente ge-
nera externalidades negativas a la población, inclusive cuando hay lluvias ligeras.
En materia de impuestos a favor del medioambiente y el desarrollo sustenta-
ble el país se ha quedado rezagado, en comparación con las naciones pertenecien-
tes a la OCDE. Existen modelos y países que han logrado resultados sorprendentes
en este rubro, en algunos casos han logrado una recaudación tributaria por tales
impuestos ecológicos aún mayores que el IVA, por ejemplo.
Así pues, con el objetivo de disminuir la utilización de las bolsas de plástico
de un solo uso, a fin de minorar la contaminación que generan y contribuir a la
protección del medioambiente, en países como España y Bélgica se ha establecido
la imposición de un tributo a las personas físicas o morales, unidades económi-
cas, y otros entes con personalidad jurídica, que mediante su establecimiento su-
ministren bolsas de plástico de un solo uso a los consumidores finales.
Con este impuesto se determina una cuota fija a pagar por cada bolsa de plás-
tico de un solo uso suministrada por los sujetos del impuesto. Para contabilizar el
número de bolsas abastecidas deberá señalarse expresamente en la factura de
compra el número total de bolsas compradas en el periodo de pago del impuesto;
en todo momento deberá de trasladarse expresamente y por separado este im-
puesto a los consumidores finales, quienes serán los patrimonialmente repercuti-
dos en todo momento.
Obviamente al ser un impuesto con naturaleza extrafiscal, las bolsas de plás-

tico suministradas y diseñadas para su reutilización, y las bolsas de plástico bio-
degradable, y demás productos que cumplan con el objetivo de ayudar a un mejor
ambiente, principalmente deberán estar exentos del pago.
De igual modo, en cuanto al fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del
Gobierno derivada de los impuestos que ya cobra, existen también hoy en día
retos y oportunidades para aumentar los ingresos tributarios.
El Estado Mexicano debe de fortalecer sus ingresos provenientes de las facul-
tades impositivas que actualmente ostenta, como lo es el ISR, el IVA y el IEPS, por
ejemplo.
Esto mediante el fortalecimiento del marco legal de las contribuciones, como
el pago del ISR a través de las asociaciones sin fines de lucro, por ejemplo, dado
que en la práctica estas organizaciones han sido mal usadas para reducir la carga
fiscal de los demás contribuyentes, o incluso de sus agremiados. Asimismo, como
lo vimos en el apartado correspondiente, la evasión fiscal es también un problema
grave de recaudación ineficiente. A su vez, la problemática de la evasión y la elu-
sión fiscal están relacionadas con la existencia de tratamiento preferenciales; por
ello, será necesario modificar el sistema de manera que se disminuyan dichos
tratamientos, lo que fomentará un mayor cumplimiento voluntario y significará
mayor eficiencia y alta equidad. Es decir, un esquema impositivo que elimine los
regímenes y plantee tasas razonables para combatir la evasión.
Como lo vimos en el apartado correspondiente la evasión y elusión fiscal re-
presenta más del 3 por ciento del PIB.
De igual modo, el país debe apartarse de su política asistencialista que ayude
a construir puentes para la generación de mejores condiciones de desarrollo y
crecimiento económico, alentando el cumplimiento de las obligaciones fiscales
y el trato igualitario entre los contribuyentes, dado que la existencia actual de
privilegios fiscales, explicados en el apartado correspondiente de este trabajo, ge-
nerarán entre un tres y un cuatro por ciento de disminución de los ingresos res-
pecto al PIB.
Por último, si no se atiende el problema de la baja recaudación fiscal local, en
el corto y mediano plazo los Gobiernos estatales no tendrán la suficiente capaci-
dad financiera para sufragar sus responsabilidades en materia de gasto y, por con-
siguiente, no tendrán la autonomía fiscal para decidir el destino de los recursos,
sojuzgándose rotundamente al actuar de la federación; lo que distorsiona total-
mente al federalismo y provoca un centralismo a ultranza. El escenario más difícil
que pueden presentar las entidades federativas en el mediano plazo es que no
tengan la capacidad financiera para costear sus responsabilidades en materia de
gasto.
III.1.6. Propuestas en ingresos

públicos en México
De esta manera, las propuestas en el capítulo de ingresos públicos que se pro-

ponen a fin de incrementar la recaudación de la hacienda pública federal son las
siguientes:
1. Establecimiento de un impuesto sobre las emisiones contaminantes en

fuentes fijas.
2. Establecimiento del impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso.
3. Reducción de la tasa del impuesto sobre la renta para personas físicas a
fin de reducirlo de un 35 a un 30 por ciento.
4. Eliminación y/o reducción de la carga fiscal en materia de IEPS a la gaso-
lina y diésel, eliminando la cuota impositiva establecida en el artículo 2,
fracción I, inciso h) de la ley especial.
5. Abrogación de la figura de condonación de deudas de carácter fiscal, o
bien, establecer controles o normas que regulen la figura a fin de transpa-
rentar este tipo de mecanismo.
6. Abrogación de la figura de cancelación de créditos fiscales, o bien, esta-
blecer controles o normas que regulen la figura a fin de transparentar este
mecanismo.
7. Revisión, y en su caso, abrogación de diversos estímulos fiscales que no
están cumpliendo con su objetivo extrafiscal instaurado.
8. Establecimiento de normas a fin de tener por un gasto no deducible el
pago realizado a través de la tercerización de personal o subcontratación
y, por lo tanto, no hacerlo acreditable para efectos del IVA.
9. Establecimiento del programa de beneficio fiscal para la repatriación de
capitales.
10. Establecimiento de un Gobierno corporativo y mayores controles en la
operación de las asociaciones sin fines de lucro.
El impuesto sobre las emisiones contaminantes en fuentes fijas tiene como

objetivo resarcir el impacto que por ellas sufre el medioambiente. A su vez, dicha
carga, motivará a que los productores tengan un comportamiento amigable con
el entorno y creen consciencia de la importancia que es llevar a cabo conductas
a favor del ambiente e incluso actuará como un incentivo para el desarrollo e
introducción de tecnologías menos contaminantes, para así asegurar que la socie-
dad de ahora y las generaciones futuras tengan aseguradas el desarrollo de una
vida digna y no se vean amenazadas debido a la forma en que operan las indus-
trias hoy en día.
Ahora resulta necesario considerar ciertos criterios,3 para la incorporación

del mencionado impuesto.
El primer criterio a tomar en cuenta es el de eficacia ambiental; este consiste
en que el impuesto está encaminado a corregir los problemas ambientales y fo-
mentar el desarrollo e incorporación de tecnologías amigables con el ambiente,
así como propiciar cambios en los patrones de producción.
El segundo criterio es la eficiencia económica, y se basa en la capacidad que
tiene el impuesto para lograr una solución óptima a los problemas ambientales,
así como la creación de incentivos fiscales para toda aquella organización que
desarrolle o haga uso de tecnología sustentable, energía verde e infraestructura.
Por último, es necesario tomar en cuenta el criterio de la incidencia distribu-
tiva, el cual consiste en el principio impositivo de que solo se aplicará la carga
tributaria, a la persona que contribuya a los problemas ambientales tomando pre-
cisamente en cuenta el daño causado.
Entonces, se puede inferir que el cobro de este nuevo impuesto, cumple con
la función de incrementar los costos de operación de las organizaciones que contri-
buyen al deterioro del medioambiente, ya que resultaría ilógico que la empresa
siga obteniendo utilidades a expensas del medioambiente y de la sociedad sin
adquirir alguna carga por tal conducta. Incluso, paralelamente se estaría prote-
giendo los derechos humanos que tiene todo individuo dentro de la sociedad,
como lo son el acceso a agua potable, respirar aire puro, habitar en lugares no
contaminados, consumir alimentos seguros y tener acceso a espacios públicos
verdes. Por otro lado, lo recaudado servirá para la infraestructura y operación de
servicios de salud, a la restauración del equilibrio ecológico y en su caso la reubi-
cación de viviendas que se encuentren en zonas de riesgo.
Por tal razón, los sujetos obligados a este nuevo impuesto lo serán toda aque-
llas personas morales que generen emisiones que contribuyan a la contaminación
del ambiente. Para conocer exactamente cuáles es necesario recurrir al artículo
123, fracción XXXI, inciso a) o incluso el artículo 111-Bis de la LGEEPA, el cual
numera de manera precisa los sectores que realizan actividades reservadas a la
competencia exclusiva de las autoridades federales.
Ahora bien, para determinar qué sectores económicos estarían obligados a
cumplir con el pago de este impuesto es necesario acudir al Registro Nacional de
Emisiones (RENE), que es emitido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales (Semarnat), y que señala quiénes están obligados a presentar un
reporte en el cual den a conocer las emisiones que generan, ya sea por fuentes
fijas o móviles.
3 Economics for energy, “Impuestos energético-ambientales en España”, en www.eforenergy.

org, (fecha de consulta: 18 de mayo de 2017)
tabla 9
Niveles máximos permisibles de emisión a la atmósfera de
partículas sólidas en la Zona Metropolitana de Monterrey
Flujo de gases / min Zonas críticas mg/

5 1536
10 1148
20 858
30 724
40 641
50 584
60 541
80 479
100 437
200 326
500 222
800 182
1,000 166
3,000 105
5,000 84
8,000 69
10,000 63
20,000 47
30,000 40
50000 32
En caso de un mayor flujo de gases, que no estén contenidos en la tabla, se

aplicará la siguiente ecuación: E = 3020
C0.42
Donde:
E = Nivel máximo permisible en miligramos por metro cúbico normal.
C = Flujo de gases en la fuente en metros cúbicos normales por minuto.
De tal forma que, a nivel federal, el Gobierno tiene la facultad para establecer
impuestos a las ramas industriales y de servicios, donde es competente exclusivo
de gravamen.
Es objeto de este impuesto el grado de emisiones contaminantes emitidas a la
atmósfera. Se entenderá por fuente fija a toda instalación establecida en su solo
lugar, que tengan como finalidad desarrollar operaciones o procesos industriales,

comerciales, de servicios o actividades que generen o puedan generar emisiones
contaminantes a la atmósfera.
Son base de este impuesto los excedentes de los límites máximos de emisio-
nes contaminantes a la atmósfera; se causará con la cuota de 200 pesos sobre la
base de este impuesto y se calculará anualmente.
Tomando como base lo dispuesto en la NOM-043-SEMARNAT-1993, que
establece los niveles máximos permisibles de emisión a la atmósfera de partículas
sólidas provenientes de fuentes fijas (tabla 9).
tabla 10
Niveles máximos permisibles de emisión de los equipos adquiridos
ANTES del 2011 (Calderas, generadores de vapor, calentadores
de aceite térmico u otro tipo de fluidos, hornos
y secadores de calentamiento indirecto)
Capacidad térmica Humo # Bióxido de Óxidos de Monóxido

Tipo de
nominal del equipo de Partículas azufre, nitrógeno, de carbono,
combustible
GJ/h mancha ppmv ppmv ppmv
Mayor de 0.53 a 5.3 Líquido 3 NA 1,100 NA 450
(mayor de 15
a 150 CC) Gaseoso NA NA NA NA 450
Mayor de 5-3 a 42.4 Líquido NA 350 1 ,00 190 450

(mayor de 150 a 1
200 CC) Gaseoso NA NA NA 190 450
Mayor de 42.4 a Líquido NA 300 1,100 110 450

106 (mayor de
1,200 a 3,000 CC) Gaseoso NA NA NA 110 450
Sólido y
Mayor de 106 a 530 NA 250 1,100 110 400
líquido
(mayor de 3,000 a
15,000 CC) Gaseoso NA NA NA 110 450
Sólido y
Mayor de 530 (más NA 250 600 110 400
líquido
de 15,000 CC)
Gaseoso NA NA NA 110 450
NA: No aplica
Así como la NOM-085-SEMARNAT-2011, que establece los niveles máximos

permisibles para fuentes fijas que utilizan combustibles fósiles sólidos, líquidos o
gaseosos o cualquiera de sus combinaciones, los humos, partículas suspendidas
totales, bióxido de azufre y óxidos de nitrógeno (Tabla 10).
Además, en toda aquella Norma Oficial Mexicana (NOM) que establezca lí-
mites máximos permisibles de emisión a la atmósfera de material en cualquiera
de su estado conforme a las actividades realizadas por el sujeto.
tabla 11
Niveles máximos permisibles de emisión de los equipos
adquiridos después del 2011 (Calderas, generadores de vapor,
calentadores de aceite térmico u otro tipo de fluidos, hornos
y secadores de calentamiento indirecto)
Bióxido Monóxido
Capacidad Humo # Óxidos de
Tipo de de de
térmica nominal de Partículas nitrógeno,
combustible azufre, carbono,
del equipo GJ/h mancha ppmv
ppmv ppmv
Mayor de 0.53 a Líquido 2 NA 1,100 NA 450

5.3 (mayor de 15
a 150 CC) Gaseoso NA NA NA NA 450
Mayor de 5-3 a Líquido NA 350 1,100 190 450

42.4 (mayor de
150 a 1,200 CC) Gaseoso NA NA NA 190 450
Mayor de 42.4 a Líquido NA 300 1,100 110 450

106 (mayor de
1,200 a 3,000 CC) Gaseoso NA NA NA 110 450
Mayor de 106 Sólidos NA 60 70 110 300

a 530 (mayor
Líquidos NA 60 220 110 350
de 3,000 a
15,000 CC) Gaseoso NA NA NA 110 300
Opaci-
dad
Sólidos 50 110 110 350
Mayor de 530 máxima
(más de 20%
15,000 CC) Líquidos NA 50 110 110 300
Gaseoso NA NA NA 110 350
NA: No aplica
Sobre el establecimiento de impuestos sobre las bolsas de plástico de un solo

uso cumple con el objeto de disminuir la utilización de las bolsas de plástico de
un solo uso, a fin de minorar la contaminación que generan y contribuir a la pro-
tección del medioambiente, en varios países, como España y Bélgica, se ha esta-
blecido la imposición de un tributo a las personas físicas o morales, unidades
económicas, y otros entes con personalidad jurídica, que mediante su estableci-
miento suministren bolsas de plástico de un solo uso a los consumidores finales.
Es objeto de este impuesto el suministro de bolsas de plástico de un solo uso
por un establecimiento comercial. Se entenderá por bolsas de plástico de un solo
uso las fabricadas con este material, puestas a disposición a los consumidores fi-
nales en los puntos de venta y destinadas a facilitar el transporte de los productos
adquiridos, ya sea a título gratuito o mediante el pago de una contraprestación.
Estarán obligadas al pago de este impuesto las personas físicas o morales,
unidades económicas, asociaciones en participación y fideicomisos, así como to-
dos los entes con personalidad jurídica, que mediante su establecimiento sumi-
nistren bolsas de plástico de un solo uso a los consumidores finales.
La federación, el estado, los municipios, los organismos descentralizados, fi-
deicomisos y demás entidades públicas, deberán cubrir el impuesto a su cargo, en
caso de que también suministren bolsas de plástico de un solo uso a los consumi-
dores finales.
Será base de este impuesto el número total de bolsas de plástico de un solo
uso suministradas por los sujetos durante el periodo de pago del mismo. Se paga-
rá una cuota de 10 centavos por cada bolsa de plástico de un solo uso suministra-
da por los sujetos de este impuesto.
Con el establecimiento de este impuesto, se determina una cuota fija a pagar
por cada bolsa de plástico de un solo uso suministrada por los sujetos del impues-
to. Para contabilizar el número de bolsas suministradas por los sujetos de este
impuesto a los consumidores, deberá señalarse expresamente en la factura de
compra de las mismas, el número total de bolsas compradas en el periodo de pago
del impuesto; quienes en todo momento deberá de trasladarse expresamente y
por separado este impuesto a los consumidores finales, quienes serán los patri-
monialmente repercutidos en todo momento.
Sobre la propuesta de reducción del impuesto sobre la renta para personas
físicas a fin de llegar a una tasa del 30 por ciento, al igual que las personas mo-
rales, como lo comentamos en el capítulo respectivo, con el establecimiento de
estas tasas diferenciadas del pago del impuesto sobre la renta entre personas
físicas y morales, se genera una distorsión en el cumplimiento de sus obligacio-
nes, pues las personas asalariadas, a través de la retención, son pagaderos de
impuestos a una tasa efectiva de hasta 35 por ciento, mientras que las personas
morales que hipotéticamente cumplen con sus obligaciones tienen una carga
tributaria más baja.
Ello sin considerar el régimen de las deducciones a las que tiene derecho una
persona moral en comparación con una persona físicas, pues como lo señala la
ley del impuesto sobre la renta, las personas morales tienen un margen de deduc-
ción más amplio, que prácticamente les reduce la carga impositiva efectiva.
De tal forma que, es necesario en este sentido, generar un canal de trato equi-
tativo y proporcional con base en los ingresos generados y no respecto de la cali-
dad personal con la que se pagan los impuestos o se cumplen con las obligaciones
fiscales.
Para ello es necesario reformar el artículo 96 de la Ley del Impuesto sobre la
Renta, para quedar como sigue:
Artículo 96. Quienes hagan pagos por los conceptos a que se refiere este Capítulo
están obligados a efectuar retenciones y enteros mensuales que tendrán el carácter de
pagos provisionales a cuenta del impuesto anual. No se efectuará retención a las per-
sonas que en el mes únicamente perciban un salario mínimo general correspondien-
te al área geográfica del contribuyente.
La retención se calculará aplicando a la totalidad de los ingresos obtenidos en un
mes de calendario, la siguiente:
Por ciento para
Límite Cuota aplicarse sobre el
Límite inferior
superior fija excedente del límite
inferior
$ $ $ %
0.01 5,952.84 0.00 1.92
5,952.85 50,524.92 114.24 6.40
50,524.93 88,793.04 2,966.76 10.88
88,793.05 103,218.00 7,130.88 16.00
103,218.01 123,580.20 9,438.60 17.92
123,580.21 249,243.48 13,087.44 21.36
249,243.49 392,841.96 39,929.04 23.52
392,841.97 En adelante 73,703.40 30.00
Quienes hagan pagos por concepto de gratificación anual, participación de utili-

dades, primas dominicales y primas vacacionales, podrán efectuar la retención del
impuesto de conformidad con los requisitos que establezca el Reglamento de esta
Ley; en las disposiciones de dicho Reglamento se preverá que la retención se pueda
hacer sobre los demás ingresos obtenidos durante el año de calendario.
Quienes hagan las retenciones a que se refiere este artículo, deberán deducir de la
totalidad de los ingresos obtenidos en el mes de calendario, el impuesto local a los
ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordi-
nado que, en su caso, hubieran retenido en el mes de calendario de que se trate,
siempre que la tasa de dicho impuesto no exceda del 5 %.
Tratándose de honorarios a miembros de consejos directivos, de vigilancia, con-
sultivos o de cualquier otra índole, así como de los honorarios a administradores,
comisarios y gerentes generales, la retención y entero a que se refiere este artículo, no
podrá ser inferior la cantidad que resulte de aplicar la tasa máxima para aplicarse
sobre el excedente del límite inferior que establece la tarifa contenida en el artículo
152 de esta Ley, sobre su monto, salvo que exista, además, relación de trabajo con el
retenedor, en cuyo caso, se procederá en los términos del párrafo segundo de este
artículo.
Las personas que hagan pagos por los conceptos a que se refiere el artículo 95 de
esta Ley, efectuarán la retención aplicando al ingreso total por este concepto, una tasa
que se calculará dividiendo el impuesto correspondiente al último sueldo mensual
ordinario, entre dicho sueldo; el cociente obtenido se multiplicará por cien y el pro-
ducto se expresará en por ciento. Cuando los pagos por estos conceptos sean inferio-
res al último sueldo mensual ordinario, la retención se calculará aplicándoles la tarifa
establecida en este artículo.
Las personas físicas, así como las personas morales a que se refiere el Título III de
esta Ley, enterarán las retenciones a que se refiere este artículo a más tardar el día 17
de cada uno de los meses del año de calendario, mediante declaración que presenta-
rán ante las oficinas autorizadas.
Los contribuyentes que presten servicios subordinados a personas no obligadas a
efectuar la retención, de conformidad con el último párrafo del artículo 99 de esta
Ley, y los que obtengan ingresos provenientes del extranjero por estos conceptos,
calcularán su pago provisional en los términos de este precepto y lo enterarán a más
tardar el día 17 de cada uno de los meses del año de calendario, mediante declaración
que presentarán ante las oficinas autorizadas.
En cuanto a la reducción de la carga fiscal de la gasolina, de acuerdo con los

razonamientos que vimos en el apartado respectivo, esto es, respecto de hecho de
que en 2016 la recaudación proveniente del impuesto especial sobre producción
y servicios tuvo un incremento de 29.3 por ciento real, es necesario derogar prin-
cipalmente la carga fiscal de este impuesto, a través de dejar sin efectos lo dis-
puesto por el artículo 2 fracción I inciso D y artículo 2o. A de la Ley del Impuesto
Especial Sobre Producción y Servicios.
Con esta propuesta, lo que se señala es el eliminar prácticamente el pago del
impuesto por concepto de combustible fósil; o bien, en el peor de los escenarios,
etiquetar el ingreso proveniente de dichas cuotas, a efecto de garantizar el resar-
cimiento de los daños ocasionados al medioambiente producto del uso de estos

combustibles no renovables.
Respecto de la abrogación de la figura de la condonación de deudas de carác-
ter fiscal así como la cancelación de créditos fiscales, o bien, establecer controles
o normas que regulen la figura a fin de transparentar este tipo de mecanismos es
necesario establecer como política gubernamental directamente en la Ley de In-
gresos de la Federación para los ejercicios fiscales correspondientes, que el Servi-
cio de Administración Tributaria (SAT) deberá, de conformidad con lo establece
el artículo 69 fracción V del Código Fiscal de la Federación dar a conocer el nom-
bre, denominación o razón social, Registro Federal de Contribuyentes (RFC) y
monto de la condonación derivada de créditos fiscales.
Además, el Estado mexicano debe abandonar la idea de establecer programas
como “Ponte al Corriente” donde la autoridad condona el pago de contribuciones
federales, así como accesorios como multas y recargos, con el fin de pretender
recaudar montos mínimos, pues tales programas generan una distorsión perjudi-
cial para los contribuyentes cumplidos.
De igual manera, el porcentaje de condonación de accesorios como multas y
recargos debe limitarse al 50 por ciento, y no al 100, pues prácticamente fomenta
legalmente el pago diferenciado de impuestos, y conducentemente, al incumpli-
miento, por lo que no debe ser opción condonar el 100 por ciento de los acceso-
rios, pues hoy en día, al momento en que se condonan los accesorios del crédito
fiscal, prácticamente se les está condonando la mitad del adeudo sin razón válida
alguna.
Por lo tanto, es importante reformar el artículo 69-G, 74 y146-B del Código
Fiscal de la Federación.
Respecto de la condonación de estímulos y beneficios fiscales, como se men-
cionó, se propone revisas primordialmente los fines y objetivos a los que van di-
rigidos este tipo de apoyos, y en su caso, derogar los que no están cumpliendo
con dichas métricas.
La incógnita sobre estos beneficios fiscales versan en el hecho de que tales
incentivos o estímulos no están cumpliendo con su objetivo de incentivar una de-
terminada actividad o industria en el país, ni tampoco de desincentivar una con-
ducta que genera una externalidad negativa, sino por el contrario, se han convertido
en medios legales de reducción de la carga fiscal sin razón alguna, de ahí radica la
importancia de su revisión.
Además, por otro lado, es necesario tomar en cuenta que tales beneficios fis-
cales generan una externalidad negativa pues no sancionan el daño realizado al
medioambiente producido por la quema de combustible, por ejemplo, sino por el
contrario lo premian a través de la optimización de la carga fiscal.
tabla 12
Propuesta de condonaciones de estímulos y beneficios fiscales
Concepto Porcentaje del PIB
Donativos no onerosos ni remunerados otorgados a donatarias

0.0117
autorizadas
Deducciones derivadas de consumo en restaurantes 0.0025
Ingresos exentos por intereses que perciben las donatarias
0.0069
autorizadas
Ingresos exentos por intereses que perciben los partidos políticos 0.00002
Régimen opcional para grupo de sociedades 0.0377
Régimen de consolidación fiscal 0.0090
Deducción de terrenos para desarrolladores inmobiliarios en el
0.0028
ejercicio en los que se adquieren
Facilidades administrativas consistente en la deducción ciega de un
0.0107
8% de los gastos sin requerir documentación comprobable
Donativos no onerosos ni remunerados para personas físicas 0.0034
IVA en espectáculos públicos 0.0068
Exenciones del ISAN a automóviles de valor menor a 290,000
0.0231
pesos
Acreditamiento IEPS de diésel para autotransportes 0.1186
Acreditamiento IEPS de diésel para los consumidores finales que lo
0.0482
utilicen en máquinas generales
Acreditamiento IEPS de diésel marino 0.0076
FIBRAS 0.0536
Régimen de incorporación fiscal, exención de IVA en ventas al
0.0370
público en general
Acreditamiento peajes pagados autopista 0.0326
Deducción pago IEPS a los contribuyentes del Régimen de
0.0021
Incorporación Fiscal a quienes venden al público en general
Acreditamiento ISR del derecho especial de minería 0.0006
Acreditamiento IEPS de combustibles fósiles utilizado para
0.0001
elaborar otros bienes
Estímulo fiscal en materia de IVA para servicios de hotelería y
0.0073
conexos
Estímulo fiscal a importadores o enajenantes de chicles o gomas
0.0004
de mascar en materia de IEPS
Otro ejemplo más claro es el estímulo percibido por concepto de intereses

que reciben los partidos políticos mismo que genera por sí solo un incentivo que
no atiende a las necesidades y circunstancias actuales, más aún que la visión ac-
tual consiste precisamente en reducir el gasto proveniente de estas instituciones
políticas.
Por otro lado, es necesario establecer en la Ley del Impuesto al Valor Agrega-
do así como en la Ley del Impuesto sobre la Renta la prohibición legal de deducir
el gasto efectuado a través de la tercerización de personal conocido comúnmente
como outsourcing, para que automáticamente no sea acreditable para efectos del
IVA, o bien, para que sea deducible hasta un monto específico, derivado de la
erosión fiscal a causa de la utilización de este esquema para evadir el pago de las
contribuciones federales y en materia de seguridad social.
Para ello será necesario reformar los artículos 25 y 27 de la Ley del Impuesto
sobre la Renta, así como el diverso artículo 5 de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado a fin de señalar lo establecido en el párrafo anterior.
Por último, es materia de proposición de este trabajo, una reforma a los artícu-
los de la Ley del Impuesto sobre la Renta a fin de implementar mecanismos de
Gobierno corporativo para las personas que tributan bajo el título III de la Ley del
Impuesto sobre la Renta, a fin de establecer la obligación para quienes no tienen
finalidad de lucro el establecer un sistema de Gobierno corporativo al interior de la
organización, así como establecer mecanismos y procedimientos en materia de
transparencia para con la autoridad fiscalizadora y para sus agremiados o asociados.
Se propone como obligación de estas instituciones que cuenten con las es-
tructuras y procesos de un Gobierno corporativo, para la dirección y el control de
la persona moral, así como el de informar a las autoridades fiscales de las opera-
ciones que celebren con partes relacionadas y de los servicios que reciban o de los
bienes que adquieran, de personas formen parte del gremio.
Todo ello mediante una reforma al artículo 82 de la Ley del Impuesto sobre
la Renta vigente.
III.1.7. Estimación del incremento en la recaudación

de ingresos públicos en México
Con las propuestas definidas en el capítulo anterior se sostiene que, mediante

el cumplimiento gradual de estas recomendaciones, México puede alcanzar,
solo por el rubro de los ingresos, un crecimiento en la recaudación fiscal de 5.9
puntos porcentuales mínimamente, de conformidad con la tabla 13.
Esto es así pues la reforma sustantiva en materia de impuestos federales au-
mentará en un punto por ciento respecto del PIB al momento en que se tomen
principalmente estas dos medidas: se regule la actividad de las asociaciones civiles
y donatarias autorizadas respecto de su Gobierno corporativo, sus integrantes, la

liquidación de su patrimonio y la realización de sus actividades respecto de sus
socios.
tabla 13
Medidas para lograr mejor recaudación fiscal
Potencial recaudatorio
Medida a tomar
% respecto del PIB
Reforma sustantiva en materia de impuestos federales (ISR, IVA,
1
IEPS, principalmente).
Reducción de elusión, privilegios y estímulos fiscales. 4.1
Implementación de impuestos ambientales 2
Reducción del IEPS combustibles fósiles, artículos 2 fracción I inciso
-1.2
D) y artículo 2o.A de la Ley IEPS
Mantenimiento del programa de repatriación de capitales 0.018
Total 5.9
Potencial recaudatorio ($) 1,259,815,630,057.80
Por otro lado, el potencial recaudatorio del 4.1 por ciento respecto del PIB
con la reducción de la elusión, privilegios y estímulos fiscales se acredita con la
eliminación de la condonación y cancelación de créditos fiscales de la ley y de
la arbitrariedad de la autoridad fiscal, pues según datos de la propia autoridad
fiscal, estas prácticas representan una erosión de la recaudación fiscal del 0.023
por ciento respecto del PIB.
Con la eliminación de las prácticas fiscales indebidas derivadas de la compra-
venta de facturas y de outsourcing indebido principalmente, se espera un incre-
mento en la recaudación de 3.17 por ciento respecto del PIB, según la información
proporcionada por el estudio Evasión del impuesto al valor agregado y del im-
puesto sobre la renta, realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a
través del Servicio de Administración Tributaria en conjunto con la Universidad
de las Américas Puebla (San Martín, et al., 2016).
De igual modo, se propone un incremento recaudatorio del 0.5 por ciento
respecto del PIB, debido a que es importante revisar diversos estímulos fiscales
que pudiesen generar una erosión en la carga impositiva, y que no están cum-
pliendo con los objetivos extrafiscales por los cuales se otorgaron, más así, incre-
menta las actividades de elusión y evasión fiscal en los contribuyentes, por lo que
será necesario revisar uno por uno cada estímulo otorgado.
Por último, con la implementación de impuestos ambientales el Estado mexi-

cano podrá recaudar ingresos aproximadamente del 2 por ciento respecto del PIB
con la implementación del impuesto ambiental sobre fuentes fijas, y el impuesto
sobre el uso de bolsas de plástico, de acuerdo con los parámetros de referencia en
el ámbito internacional; como también quedó demostrado anteriormente.
En definitiva, las medidas planteadas en el capítulo de ingresos permitirán a
la nación recaudar 5.92 por ciento más del PIB, esto es aproximadamente 1,259,815
millones de pesos adicionales a los ya recaudados (1.259 billones de pesos).
III.2. El gasto público en México

El gasto público es un tema medular en los sectores político, económico y
sobre todo social. Político porque de este se derivan las políticas públicas para su
respectiva ejecución; económico porque es capaz de impactar tanto positiva como
negativamente en su distribución; y finalmente, social porque cada ciudadano es
quien recibe el impacto de cada decisión pública, que se ve plasmada en la educa-
ción, salud, infraestructura pública, entre otros.
El gasto público está respaldado por la Constitución y quien se encarga de
velar por los intereses es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria,4 en donde se señalan las principales responsabilidades que cada or-
ganismo tiene que ejecutar, de acuerdo con el artículo 5 de la ley antes citada.
Barnes García (2000) menciona que: “El gasto público implica el conjunto de
erogaciones que realizan los Gobiernos federal, estatal y municipal, el sector pa-
raestatal y los Poderes Legislativo y Judicial, en el ejercicio de sus funciones”, lo
que significa, que influye en diversas áreas de estudio y que, además uno, o quizá
su principal fin es el bienestar social.
En efecto, el gasto público de un estado comprende principalmente gastos
programables y no programables; estos últimos se destinan al cumplimiento de
las obligaciones y apoyos determinados por la ley, como la deuda pública, las
participaciones a entidades federativas y municipios, entre otros, lo que significa
que no financia la operación de las instituciones del Gobierno federal; mientras que
los gastos programables sí soportan la operación de estas instituciones, para
que proporcionen servicios como educación, salud, carreteras o las relaciones con
otros país.
Otra forma de clasificar es a través de las dimensiones de gasto, y se encuen-
tran principalmente las siguientes:
4 La ley se puede consultar en: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/marco_

LFPRH.pdf
a) La administrativa, que se refiere a los ejecutores del gasto, esto es, aque-
llas instituciones que llevan a cabo acciones que deben ser sustentadas
por recursos económicos, como una secretaría de Estado. Responde a la
pregunta quién gasta.
b) La económica, que se refiere al tipo de bienes y servicios que se adquie-
ren, y respondo a la pregunta en qué se gasta-
c) La funcional, que se refiere con el propósito al que se destina el gasto,
esto es, desarrollo social o productivo o a gestión gubernamental, y res-
ponde a la pregunta para qué se gasta.
La dimensión administrativa permite identificar con claridad a los ejecutores

de gasto, en donde se encuentran dos grandes grupos, por un lado, los ramos
administrativos y generales, y por el otro, el sector paraestatal.
La dimensión económica del gasto permite identificar el monto de los recur-
sos que se utilizarán para adquirir insumos y servicios para la operación cotidiana
de las instituciones del Gobierno federal. Es importante hacer notar que el Presu-
puesto de Egresos de la Federación no detalla el tipo de gasto (corriente o de ca-
pital) al que serán aplicadas las asignaciones para transferir a los estados, ya que
no es posible conocer los bienes o servicios que serán adquiridos por los benefi-
ciarios de estos recursos. Por lo tanto, esta clasificación solo se aplica al gasto
programable.
La dimensión funcional permite conocer el propósito al que se dirigen los
recursos públicos. Con ella se identifica cuanto del presupuesto se canaliza hacia
programas sociales, cuanto a la generación de energéticos y al desarrollo de in-
fraestructura económica y productiva, cuanto a la tarea de gobernar y cuanto al
gasto no programable.
El proceso presupuestario en México comprende diversas etapas, y estas son
planeación, programación, presupuesto, análisis y discusión y aprobación por el
Congreso, ejercicio y control, seguimiento y evaluación del gasto público.
El proceso presupuestario consiste en un conjunto de actividades y herra-
mientas que permite que las decisiones involucradas incorporen sistemáticamen-
te consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de
los recursos públicos, y que motivan a las dependencias y entidades a lograrlos con
el objeto de mejorar la calidad del gasto público y la rendición de cuentas, de
conformidad con las mejores expectativas de la población.
Por tanto, un proyecto de presupuesto de egresos “proyecta” que las definicio-
nes de los programas presupuestarios se deriven de un proceso secuencial alineado
con la planeación-programación, estableciendo objetivos, metas e indicadores en
esta lógica, a efecto de hacer más eficiente la asignación de recursos considerando
la evaluación de los resultados esperados, y la manera en que las dependencias y
entidades ejercen los recursos públicos. (Herrera Jiménez, 2014, p. 82).
La presupuestación implica:
• Clave presupuestal alineada con la armonización contable.

• Asignación presupuestal de acuerdo con prioridades de gasto y programas.
• Asignación de techos presupuestales.
La clave presupuestaria es la agrupación de los componentes de las clasifica-

ciones que se identifica, ordena y consolida en un registro, y en donde la infor-
mación de dichas clasificaciones vincula las asignaciones que se determinan
durante la programación, integración, aprobación y ejercicio del presupuesto de
egresos.
La asignación presupuestal, de acuerdo con prioridades de gasto y programas,
conduce a la solución de tres interrogantes cruciales ¿quién gasta?, ¿en qué gasta?,
y ¿para qué gasta? Estas se resuelven con mayor o menor eficacia mediante la
programación y asignación de recursos que se realiza en los diferentes niveles por
los que asciende el proceso presupuestal, hasta llegar a la definición del proyecto
del presupuesto de egresos, y que en las dependencias y entidades da inicio con la
actuación de las unidades ejecutoras del gasto y responsables de programas.
De tal forma, en México se puede graficar el proceso presupuestario de la si-
guiente manera:
figura 7
Proceso presupuestario
Planeación
PdeD y
Programas Programación
Cuentas Públicas
Objetivos y Estructuras
Metas: Políticas Programáticas y Presupuesto Análisis
Económicas y MIR Asignación de Techos Discusión y
Sociales Presupuestarios Aprobación
por el H.
Plataforma
Política y Congreso
Ejercicio y Control
Programas
Comisión de
de Gobierno Ejecución de Bienes
Seguimiento Presupuesto
y Servicios Públicos y Cuenta Pública
Informes de Avances
Evaluación y Ejercicio
Análisis de los Resultados

y Mejoramiento de Gestión
Fuente: Herrera Jiménez, René Alejandro. (Jul.-Sept., 2014). Vínculo entre la programación y la
presupuestación. En Presupuesto y Contabilidad, 22, p. 81. México: Indetec.
Una vez establecidas las formas en las que se distribuye el gasto, y lo que estas
significan, así como el proceso de presupuestación, es necesario determinar la
manera en la que el Estado tiene que presupuestar, precisamente para calcular
cuánto y en qué es lo que se va a gastar.
En el caso mexicano, a partir de la caída del petróleo el Gobierno federal re-
conoció la importancia de hacer ajustes al gasto público que llevan una mayor
eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y que atienden a la necesidad
del recorte principalmente en el presupuesto.
Un presupuesto bajo metodología “base cero” supone que toda asignación de
fondos debe justificarse cada año a partir de cero, sobre la base de su costo y su
beneficio, lo que se contrapone con la perspectiva inercial. Esta metodología fue
implementada en 1964 por el Departamento de Agricultura de los Estados Uni-
dos de América, con resultados nada favorables. Posteriormente, Peter A. Pyhrr,
en 1970, estableció una metodología (nacida en la iniciativa privada) que después
fue implementada en el estado de Georgia y demostró que para que los recursos
puedan ser asignados eficazmente bajo una metodología base cero, debe basarse
en los mismos principios y procedimientos generales, implementados por Peter
A. Pyhrr.
Los pasos para seguir la construcción de un presupuesto base cero, según la
metodología desarrollada por Pyhrr (1986), son:
1. Se definen los objetivos y metas que se desean obtener con el presupuesto

que se elaborará.
2. Identificar y analizar cada una de las actividades a implementar (existen-
tes y nuevas) para lograr los objetivos ya propuestos. Esta información se
compila en documentos llamados “paquetes de decisión”.
3. Evaluar, clasificar y priorizar todos los paquetes de decisión a través de
un análisis costo-beneficio, considerando incluso otras alternativas (otro
tipo de evaluación no paramétrica podría estar sesgada por la percepción
del evaluador).
4. Asignar los recursos con el presupuesto disponible, conforme a los tres
puntos anteriores.
Los paquetes de decisión deben de describir completamente todas las activi-

dades a implementar para cumplir los objetivos y metas establecidos, para con
ello poder tomar la decisión de implementar la actividad o no. Estos paquetes
contienen información como alineación de las actividades (o programas presu-
puestarios) propuestas con las metas y objetivos generales (como los del Plan
Nacional de Desarrollo), métrica de rendimiento de la actividad, la consecuencia
de no implementarse la medida, actividades alternativas, costos y beneficios (de la

actividad y sus alternativas), así como los responsables de su implementación.
Para la integración de estos paquetes se analizan las medidas que pueden ser
eliminadas entre sí y aquellas que pueden ser complementarias.
El método propuesto por Phyrr resulta muy útil en entornos cambiantes y
cuando la inercia se ha priorizado ante los objetivos y resultados; además, tiene la
ventaja de que hace eficiente el gasto al tener planes, objetivos y métricas claras,
aunado a evitar duplicidades en las acciones a implementar. Este tipo de presu-
puesto favorece los beneficios que se pueden obtener con las medidas (actividades
o programas presupuestarios) implementadas y crear una cultura de coordina-
ción por objetivos.
De esta forma, existen las condiciones necesarias para que en 2018, con la
celebración de las elecciones presidenciales, se cree la coyuntura esencial para
trabajar con un presupuesto base cero que permita eliminar programas asisten-
cialistas, con un fin electoral e ineficientes en beneficio para el régimen actual.
El presupuesto base cero representa una puerta importante y esencial para
cambiar la manera en la que siempre se ha ejercido el gasto; sin embargo, tam-
bién tiene sus desventajas, ya que implica un arduo trabajo cuando se tiene una
cultura de inercia en el presupuesto, dividida en cientos de programas presupues-
tarios (como es el caso mexicano).
En el proceso se puede lidiar con recelos administrativos y poder presupues-
tal; se deberá de tener cuidado con la formulación y jerarquización de los paque-
tes de decisión, ya que si la información no es pública, las decisiones finales
podrán quedar sujetas a la discrecionalidad. Además, al lidiar con un cambio de
cultura, el primer año de implementación podría ser más lento que si se establece
bajo esquemas anteriores.
Según lo señalan José Barea y José Antonio Martínez (2014), los beneficios de
utilizar e implementar el presupuesto base cero son el permitir la identificación,
evaluación y justificación de cada una de las actividades planteadas, teniendo en
cuenta los niveles mínimos de coste, medios y esfuerzo de cada unidad; por lo
tanto, se permite primero encontrar gastos de programas obsoletos e incorpora-
dos en los presupuestos por pura repetición, y por lo tanto, se logra erradicar el
incrementalismo en los gastos de manera mecánica.
De igual modo, ofrece más información para la toma de decisiones, lo que
permitirá estudiar detalladamente cada una de las actividades que se desarrollan
dentro del Estado y se ofrece la información adecuada para evitar que se cometan
dichos errores.
El presupuesto base cero también admite unir el proceso de planificación con
el presupuesto anual, pues en la elaboración de dicho presupuesto el primer paso
es el establecimiento de los objetivos a seguir, a partir de los cuales se estructura
todo el presupuesto, de tal manera que son los objetivos los que dan pie al nivel
de gasto y no los gastos describen los objetivos.
Por otro lado, es posible una mayor participación en el proceso presupuesta-
rio y un mejor conocimiento en cuanto al destino de los recursos, por parte de las
unidades de gestión inferiores.
Por último, como todas las unidades participan en el proceso de elaboración
presupuestario, se consigue un mayor espíritu de unidad y coordinación, que re-
percute a favor del bien de toda la entidad.
III.2.2. Diagnóstico del gasto público

en México
El gasto público trabaja en conjunto con la estabilidad micro y macroeconó-

mica debido a que es de suma importancia mantener estratégicamente bien las
finanzas públicas.
En México, el marco ideal es que el presupuesto que se asigne a cada rubro,
ya sea social o cultural, se aplique sin distorsiones, es decir, lo más claro posible,
una administración pública limpia; sin embargo, el uso de las finanzas públicas
hasta la fecha no ha sido el mejor, por el contrario, ha sido perverso.
Los diversos casos de corrupción que han cimbrado al país se reflejan clara-
mente en el día a día de cada ciudadano y en aquellas manifestaciones de activis-
tas, organizaciones civiles, por mencionar solo algunas, en la búsqueda de la
justicia social; está claro que no basta con simple hecho de mantener unas finan-
zas productivas para alcanzar la justicia social, pero sí implicaría que cada uno de
los ciudadanos sea capaz de vivir con lo que realmente se le destina. La incorrec-
ta ejecución de recursos económicos públicos pone sobre la mesa la injusticia
social que se ha llevado a cabo.
Con respecto a ello, es primordial considerar que el gasto público se ve plas-
mado en diversas áreas y, por tanto, es sumamente recomendable que trabajen
juntas, no por separado. En relación con ello, dice Herrera Ramos (2015, p. 126):
Tampoco es útil una separación entre política social y política económica en función
de las diferencias disciplinarias involucradas en el análisis. Las diferencias radican en
los mecanismos y métodos que ambas perspectivas proponen para entender la rela-
ción de causalidad entre instrumentos y objetivos de política.
Es importante mirar hacia los diferentes rubros que cubre el gasto público.
Con cierta razón no habrá que esperar que todo sea absolutamente asistencialista,
pues también el Estado federal tiene sus límites y presupuestos enmarcados en la
ley, que tiene que hacer valer y respetar; sin embargo, los niveles de corrupción,
—e incluso considerando que el gasto real del ingreso sobrepasa el presupues-

to—, hacen que la ciudadanía se decepcione cada vez más. Los responsables del
gasto público deberían ser capaces de distribuirlo equitativamente y desempeñar
las tareas que le fueron encomendadas en el deber ser. Catalán (2013, p. 140)
menciona:
La presencia de un déficit permanente en las finanzas públicas genera efectos negati-

vos en el ahorro y la inversión, y por consiguiente en la capacidad de crecimiento de
la economía a largo plazo.
Por tal motivo se pone sobre la mesa la relación tan importante entre la ciu-
dadanía, la economía, la política y la justicia.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2017 fue
de 4,888 millones de pesos, lo que representa alrededor del 24 por ciento del PIB
estimado para ese mismo año; además, favorece el pago de pensiones (aportacio-
nes a la seguridad social y ramos generales), el gasto destinado a las entidades
federativas (derivado de la Ley de Coordinación Fiscal y el Ramo 23), las Entida-
des de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE), las empresas productivas
del estado (Pemex y CFE) y el pago de deuda, que en conjunto suman el 79.5 por
ciento del total del presupuesto aprobado, con un incremento total del 4.1 por cien-
to, respecto del aprobado en 2016.
Por su parte, los ramos que dependen directamente del ejecutivo (adminis-
trativos) ejercerán el 20 por ciento del presupuesto total y los autónomos el 2.4
por ciento; el primero con una disminución del 15.2 por ciento y el segundo con
un incremento del 1.7 por ciento, en términos reales respecto de 2016.
Las categorías cuyo presupuesto disminuyeron, respecto del proyecto presen-
tado fueron el Poder Legislativo (-4.3 por ciento); el Poder Judicial (-7.9 por cien-
to), INE (-2 por ciento), INEGI (-3.5 por ciento); Función Pública (-9.8 por ciento);
y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (-29.4 por ciento). A pesar de es-
tas reducciones, tanto el Poder Judicial, como los adeudos de ejercicios fiscales
anteriores presentan incrementos, respecto de lo aprobado en 2016 del 5.7 y 41.0
por ciento, respectivamente.
Del total, 72.3 por ciento corresponde a gasto programable, que es menor en
6.1 por ciento en términos reales al aprobado de 2016, y el restante 27.7 por cien-
to corresponde a erogaciones de naturaleza no programable, que se estiman supe-
riores en 12.1 por ciento respecto al monto aprobado para el ejercicio fiscal 2016,
una vez descontado el efecto del incremento en los precios.
A continuación, se muestra el Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal de 2017, por ramos:
tabla 14
Presupuesto de egresos de la federación por ramo (2017)
PEF 2017 % Var. Real Var. Real

PEF 2017
CONCEPTO (aprob. PEF (% PEF (%
% PIB
Mdp) 2017 2017-2016) PEF-PPEF)
Gasto neto programable del
3,641,392.8 74.5 17.9 -2.3 1.5
Sector Público Presupuestario
Gasto programable del Gobier-
2,030,720.8 41.5 10 -7.7 2.7
no federal
Ramos autónomos 114,939.6 2.4 0.6 1.7 -5.9
1 Poder Legislativo 14,447.2 0.3 0.1 -0.8 -4.3
3 Poder Judicial 69,477.2 1.4 0.3 5.7 -7.9
22 Instituto Nacional Electoral 15,071.2 0.3 0.1 -5.7 -2
Tribunal Federal de
32 Justicia Fiscal y Adminis- 2,554.8 0.1 0 1 0
trativa
Comisión Nacional de los
35 1,728.6 0 0 8.2 0
Derechos Humanos
Información Nacional
40 7,033.7 0.1 0 -11.8 -3.5
Estadística y Geográfica
Comisión Federal de
41 537.2 0 0 8.8 0
Competencia Económica
Instituto Nacional para la
42 1,153.9 0 0 5.4 0
Evaluación de la Educación
Instituto Federal de
43 1,980 0 0 -4.2 0
Telecomunicaciones
Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la
44 955.9 0 0 -1.3 0
Información y Protección
de Datos Personales
Ramos administrativos 978,730.3 20 4.8 -15.2 2.1
Oficina de la Presidencia
2 1,819.6 0 0 -8.4 0
de la República
4 Gobernación 58,187.1 1.2 0.3 -16.5 0
5 Relaciones Exteriores 7,819.2 0.2 0 -3.5 1.3
6 Hacienda y Crédito Público 26,857.8 0.5 0.1 -8.8 2.8
7 Defensa Nacional 69,408 1.4 0.3 -7 0

PEF 2017
% PIB
Mdp) 2017 2017-2016) PEF-PPEF)
Agricultura, Ganadería,
8 Desarrollo Rural, Pesca y 70,597.2 1.4 0.3 -19.4 13.6
Alimentación
Comunicaciones y
9 84,627.7 1.7 0.4 -22.1 8.9
Transportes
10 Economía 9,524.6 0.2 0 -37.5 0
11 Educación Pública 267,655.2 5.5 1.3 -14.5 0.7
12 Salud 121,817.5 2.5 0.6 -10.8 0
13 Marina 26,336.9 0.5 0.1 -7 0
14 Trabajo y Previsión Social 3,536.1 0.1 0 -21.8 0
Desarrollo Agrario,
15 16,018.9 0.3 0.1 -39.5 0.3
Territorial y Urbano
Medio Ambiente y
16 36,058.6 0.7 0.2 -37.4 0.2
Recursos Naturales
Procuraduría General de la
17 15,897.5 0.3 0.1 -6.6 0
República
18 Energía 2,361.6 0 0 -18.6 0
20 Desarrollo Social 105,339.6 2.2 0.5 -6.8 0
21 Turismo 3,947.5 0.1 0 -26.7 12.9
27 Función Pública 1,106.6 0 0 -17.4 -9.8
31 Tribunales Agrarios 882.2 0 0 -3.1 0
Consejería Jurídica del
37 121.3 0 0 0 0
Ejecutivo Federal
Consejo Nacional de
38 26,963.5 0.6 0.1 -23.3 0
Ciencia y Tecnología
Comisión Reguladora de
45 340 0 0 -11 0
Energía
Comisión Nacional de
46 290 0 0 -12.3 0
Hidrocarburos
47 Entidades no sectorizadas 8,787.8 0.2 0 -42.5 2.4
48 Cultura 12,428.3 0.3 0.1 ND 13.7
Ramos generales programables 937,050.8 19.1 4.6 0.4 4.4
Aportaciones a seguridad
19 102,072.3 2.1 0.5 3.6 0
social*
Provisiones salariales y
23 131,865.6 2.7 0.7 -9.9 40.9
económicas
Previsiones y aportaciones
para los sistemas de
25 51,251. 1.1 0.3 -1.1 0
educación básica, normal,
tecnológica y de adultos

PEF 2017
% PIB
Mdp) 2017 2017-2016) PEF-PPEF)
Aportaciones federales
33 para entidades federativas 651,861.8 13.3 3.2 2.4 0.2
y municipios
Entidades de control directo 886,271.9 18.1 4.4 10.8 0
Instituto Mexicano del
50 622,682.6 12.7 3.1 10.7 0
Seguro Social
Instituto de Seguridad y
51 Servicios Sociales de los 263,589.3 5.4 1.3 11 0
Trabajadores del Estado
Empresas productivas del
844,795.1 17.3 4.2 -5.1 0.2
Estado
Gasto programable de las
empresas productivas del 724,400.2 14.8 3.6 -9.8 0
Estado
Petróleos Mexicanos 391,946.2 8 1.9 -20.7 0
332,454 6.8 1.6 7.5 0
Electricidad
Gasto NO programable del
1,338,504.9 27.4 6.6 12 -0.1
sector público presupuestario
Gasto NO programable del
1,218,110 24.9 6 9.9 -0.3
Gobierno federal
24 Deuda Pública 416,319.3 8.5 2.1 12.8 0.6
Participaciones a entida-
28 des federativas y munici- 742,566.2 15.2 3.7 5.9 0.5
pios
Adeudos de ejercicios
30 23,375.7 0.5 0.1 41 -29.4
fiscales anteriores
Erogaciones para los
programas de apoyo a
34 35,848.4 0.7 0.2 68.7 0
ahorradores y deudores
de la banca
Gasto no programable de las
empresas productivas del 120,394.9 2.5 0.6 38 1.7
Estado
Petróleos Mexicanos 102,272.9 2.1 0.5 42.9 2
18,122 0.4 0.1 15.7 0
Electricidad
Menos cuotas al ISSSTE 91,005.2 1.9 0.4 17.5 0
Gasto neto total 4,888,892.5 100 24.1 -0.7 1.1
Notas: * Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSSTE por ramo 19.
Fuentes: Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2016 y 2015) y la Cámara de
Diputados (2016).
III.2.3. El gasto condicionado en México
El gasto de la federación, como lo vimos anteriormente, se puede dividir en

programable y no programable, este último está conformado por las erogaciones
que no es posible identificarlas con un programa en específico, y se destina al
cumplimiento de obligaciones y apoyos determinados por la ley, como la deuda
pública, las participaciones a entidades federativas y municipios, entre otros; en
contravención a la financiación de la operación de las instituciones del Gobierno
federal.
Una de las características de algunos fondos que son destinados como gasto
no programable de la federación, como las aportaciones federales a las entidades
federativas, cumplen para su ejercicio, con una condición muy importante, como
lo es el destinarse para un fin específico.
Esto significa que las autoridades federales, estatales y municipales no pueden
manejar libremente los recursos para ejercerlos en los rubros que ellos deseen, sino
que deben ejercerlos a los fines que el Presupuesto de Egresos y la ley les ordena.
De tal forma que, aún y cuando el Gobierno federal lo transfiera a otro orden de
Gobierno, este no puede ejercerlo libremente, pues solamente puede gastarlo bajo
los lineamientos y condiciones que la ley establece.
Esta característica de condicionar el gasto también se presenta en otras latitu-
des dentro de nuestro régimen fiscal, como lo es el establecimiento de impuestos
especiales que condicionan a que todos los ingresos provenientes de esa fuente de
riqueza sean o formen parte de un fondo o gasto específico, como por ejemplo los
impuestos ambientales.
A diferencia de otros impuestos, la finalidad de los ambientales no es recau-
datoria, sino, como dice Adrián García Gómez (2017), “buscan corregir una ex-
ternalidad negativa”, que es cuando “durante el proceso de producción o consumo
de algún producto o servicio se crean costos a terceros que no están incluidos en
el precio de mercado del mismo”. A este tipo de impuestos se le llaman pigouvia-
nos. En casi todos lados encontramos el ejemplo de la fábrica de jabón que con-
tamina un río cercano, y ello afecta el ganado de un vecino que lleva a sus
animales a beber a ese río. El costo para el ganadero no está cuantificado en el
mercado, pero se trataría de compensar el daño con un impuesto al fabricante de
jabón.
Actualmente en el caso mexicano podemos mencionar como ejemplo el im-
puesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, el cual gra-
va a los contratistas y asignatarios por el área contractual y área de asignación,
respectivamente, definida en el contrato o asignación que corresponda.
El impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos se
calculará mensualmente aplicando por cada kilómetro cuadrado que comprenda
el área contractual o el área de asignación, las siguientes cuotas: i) durante la fase

de exploración, 1,583.74 pesos y ii) durante la fase de extracción 6,334.98 pesos.
Según lo dispone el artículo 57 fracción IV de la Ley de Ingresos sobre Hidro-
carburos, la totalidad de los recursos se deberá destinar a inversión en infraes-
tructura para resarcir, entre otros fines, las afectaciones al entorno social y
ecológico.
Las entidades federativas y municipales podrán destinar hasta el 3 por ciento
de los recursos para la realización de estudios y evaluación de proyectos que cum-
plan con los fines específicos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios
Productores de Hidrocarburos.
Como podrá observarse, tal disposición obliga expresa y totalmente a desti-
nar los ingresos a inversión en infraestructura para resarcir las afectaciones al
entorno social y ecológico.
Para que este tipo de impuestos tengan un beneficio más directo es deseable
que los ingresos obtenidos estén “etiquetados”, es decir, que se usen con un fin en
particular. Por ejemplo, el consumo de gasolina produce una externalidad negativa
en el resto de la población en forma de aumentos en gastos de salud, por la conta-
minación del aire. Por lo tanto, sería deseable que, el ingreso obtenido por el IEPS a
las gasolinas sea destinado a conceptos como atender la salud de pacientes con
problemas respiratorios a causa de la contaminación, mejorar el transporte público,
impulsar formas de transporte menos contaminantes, por mencionar algunos.
Así pues, el beneficio de etiquetar un impuesto es que facilita la toma de de-
cisiones en cuanto al ingreso y al gasto necesario para una actividad en particular,
por lo que esta condición permite a los contribuyentes conocer los beneficios
desde un inicio, por lo que aún es más fácil introducir o aumentar nuevos im-
puestos, a través del “etiquetado”.
En diversos países existen ejemplos de impuestos ambientales etiquetados. La
siguiente tabla muestra algunos de ellos, como lo es el impuesto a la tierra en
Australia, del cual su recaudación es utilizada para financiar el costo de proveer
tierra a carreteras y espacios públicos (García Gómez, 2017).
No se debe obviar también el hecho de que existe un debate generalizado
entre los tratadistas e investigadores de este tema acerca de los beneficios y pro-
blemas del condicionamiento de los ingresos a través de esta forma.
Es un tema que contiene diversas directrices y que debe abordarse desde di-
versas latitudes; sin embargo, desde el punto de vista de los ingresos, sí es una
buena medida para incrementar la recaudación y, sobre todo, ejercer un mejor
gasto, que permitirá tener un mayor control sobre cómo y en qué rubros se gasta.
El debate en torno a este tema debe girar también a los mecanismos, contro-
les y, en su caso, sanciones, para el correcto cumplimiento del gasto condiciona-
do, que permita precisamente cumplir con los objetivos planteados.
tabla 15
Impuestos etiquetados
% del
País Instrumento ingreso Propósito
etiquetado
Cargo por sonido El ingreso se te lisa para disminuir el ruido
Australia 100
de aviones cerca de los aeropuertos
Cargo por El 55 % del ingreso se va al fondo de manejo
Australia 55
desperdicio de desperdicios. El resto a la bolsa general
Impuesto El ingreso se utiliza para financiar el costo de
Australia 100
a la tierra proveer tierra a carreteras y espacios públicos
Derechos de El 70 % de los ingresos va al Fondo Regional de
Chile extracción y 100 Desarrollo, y el 30 % restante a las regiones en
explotación mineros donde se desarrolla la actividad minera
Tarifa de transporte El ingreso se utiliza para financiar la infraes-
Alemania 100
pesado tructura de transporte
Estados Impuesto al gas El ingreso se utiliza para avenidas y tránsito en
100
Unidos natural masa
Impuesto a los
Estados combustibles El ingreso se destina a programas nacionales
100
Unidos de aviones no de aviación
comerciales
Fuente: Elaborado por el CIEP, con datos de OCDE (2017) y For Environmental Law and Policy
(2014).
III.2.4. La cara social del gasto público en el país
El presupuesto en una de las herramientas más importantes del Estado mexi-

cano, no solo financieramente hablando, sino también en el ámbito político, pues
a través de él se gestionan los diversos programas y políticas públicas, además que
se ejecutan procesos bajo la virtud del bien común; sin embargo, esta caracterís-
tica regularmente no se cumple y los recursos no llegan a su destino, sino que se
quedan en los bolsillos de unos cuantos.
De 2000 a 2017, el Presupuesto Federal, lo mismo que el poder, ha alternado
entre el PAN y el PRI, quienes han gobernado durante estos 17 años. Cada uno de
los presidentes ha decido enfocar la su política interna y externa a distintas áreas;
por tanto, es importante conocer el ejercicio de los presupuestos de acuerdo con
cada administración: Vicente Fox Quesada (2000-2006) y Felipe Calderón Hino-
josa (2006-2012), por parte del PAN, y Enrique Peña Nieto (2012-2018), por par-
te del PRI.
tabla 16
Presupuesto federal 2000-2017 (Social y económico)
Catálogo
Vicente Fox Quesada Felipe Calderón Hinojosa Enrique Peña Nieto
de
(2000-2006) (2006 -2012) (2012-2018)
concepto
En la administración de Fox se gestaron programas Durante el Gobierno de Felipe Calderón se En lo que va de las administración de Enrique
como: Oportunidades y Hábitat.1 desarrollaron programas sociales como: Oportuni- Peña Nieto, los programas sociales que se han
Su política social se basó en desarrollar Contigo2. dades, Pisos Firmes, entre otros. desarrollado son: Prospera, Seguro de Vida
Se incorporó al menos un 50 por ciento al Seguro Expertos comentan que el Gobierno de Felipe Jefas de Familia y Estudiantes, Cruzada
Social a través del trabajo. Se propuso el Seguro Calderón fue humanitario y modesto. Nacional contra el Hambre, Programa de
Popular; sin embargo, no se logró un sistema de La lucha contra el narcotráfico impactó negativa- Pensión para Adultos Mayores, Política
salud universal. mente tanto en el aspecto social como económico, Nacional de Vivienda, Fortalecimiento al
El programa Oportunidades brindó protección con principalmente por la violencia.3 Instituto Mexicano de la Juventud (Imjuve),4
Desarrollo social
apoyo económico; no obstante fue un programa entre otros.
temporal y no garantizó el derecho.
En lo que va del sexenio de Enrique Peña
Nieto (2017) la economía de México se ha
Siguiendo el decálogo del “Consenso de Washing- desestabilizado tanto por factores externos. El
ton”, los principales puntos de la política tema de las políticas radicales del ahora
económica de Fox fueron:
1) Maximizar el crecimiento desmedido de la presidente de los Estados Unidos, aunado, a la
economía internacional, el aumento del dólar
economía por el PIB. En el sexenio del Felipe Calderón el desarrollo afectó drásticamente los bolsillos de los
2) Distribución equitativa del ingreso con miras a económico fue descrito en su Plan Nacional de mexicanos; sin embargo, también benefició a
elevar, de manera sostenida el bienestar de la Desarrollo.5 la clase privilegiada, tal es el caso del
población (Ornelas, 2007). Se propuso un plan de Austeridad - Programa “gasolinazo”. La administración de Peña ha
Sin embargo, la economía foxista tuvo un impacto Nacional de Reducción del gasto público. puesto en tela de juicio el papel del partido
recesivo. Por otro lado, no se generaron empleos El crecimiento fue del 2 por ciento, menor en revolucionario, al ser descubiertos actos de
formales, sino que solo empleos permanentes. comparación de sus antecesores. corrupción:
Siendo las remesas el pilar de esta (Ornelas, 2007). -Compra de lujosas casas de Peña Nieto,
Desarrollo económico
La distribución de ingreso se reflejó en la Angélica Rivera y Luis Videgaray
desigualdad de los países del norte contra el sur; .6
es decir, que la idea del neoliberalismo se vuelve - Papeles de Panamá
insuficiente. - Escolaridad y preparación del Presidente.
Es así, que rápidamente pierde credibilidad.
En general, estudiosos del desempeño de Vicente A pesar de los esfuerzos realizados por Felipe Hasta el momento el gobierno de Enrique
Fox Quesada consistió en que aumento su gasto Calderón, los resultados no fueron satisfactorios. Peña Nieto ha dejado mucho desear. El
público, pero los resultados no fueron contunden- La inseguridad en el país bloqueó la accesibilidad regreso del PRI marcó el logro de la corrup-
tes. Alguno lo declaran como un sexenio de la sociedad en ciertos programas sociales. La ción y la impunidad en el país. Con el paso del
insostenible y desordenado. confianza en el Gobierno decayó, la económica no tiempo, la situación política del país se vio
creció si se compara con sus antecesores. No envuelta en escándalos de corrupción
obstante, fue la primera vez que se declara la personal, en cuanto a la compra de propieda-
Conclusiones
guerra contra el narcotráfico. Dicen que su des carísimas; artículos presidenciales; entre
Gobierno fue humanista. muchos otros.
Fuente: CEFP, SEDESOL, Animal Político, Proceso, Redalyc.
105
De 2000 a 2017, la política interna del país adquirió diferentes enfoques; por
un lado, la continuación del sistema neoliberal, seguido del humanista y; final-
mente del político.
Es importante hacer notar que el impacto del presupuesto destinado a los
diferentes catálogos no brida claros resultados de su correcta aplicación. Es, por
tanto, esencial tomar en cuenta una relación entre lo económico y lo social; esto
es, que las herramientas para medir el impacto sean monitoreadas en su imple-
mentación.
El aspecto social del gasto público significa una vida, una familia, un futuro.
La malversación de los bienes públicos ha impactado fuertemente en cada uno de
los mexicanos. De acuerdo con la OCDE el gasto social se entiende como:
La provisión de beneficios por parte de instituciones públicas y privadas dirigidas a

los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas que
afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o la entre-
ga directa (en especies) de bienes y servicios siempre que no constituyan pagos direc-
tos para bienes o servicios específicos ni contratos o transferencias individuales
(Martínez y Paz, 2010, p. 13).
Así pues, de acuerdo con estudios del gasto público mexicano, uno de los
principales sectores donde se gasta más corresponde al gasto social, el cual gene-
ralmente se invierte en mayor proporción para beneficio de los que menos tie-
nen. De acuerdo con Barnes (2000, pp. 9-10), en México la política social tiene
como fin:
A. Elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de la población

B. Propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones, garantizando los de-
rechos individuales y colectivos
C. Disminuir la pobreza y la exclusión social
Además de que uno de sus fines es erradicar o disminuir la pobreza, inequi-

dad, injusticia y a la vez potenciar la ciudadanía en cuanto al respeto de los dere-
chos, estado de bienestar y por supuesto una cohesión social.
Martínez y Paz (2010) sustentan que la OCDE se centra principalmente nueve
áreas, que son vejez, sobrevivencia, discapacidad, salud, familia, políticas del mer-
cado laboral, desempleo, vivienda y otras categorías como ayudas económicas a
hogares de bajos ingresos.
En el siglo XXI cada vez más inconformidades con el Gobierno, la política,
economía y otros sectores se reflejan a través de las múltiples manifestaciones en
diversos estados de la República mexicana; por tanto, existe una clara relación
entre la política social y derechos sociales en la construcción de la ciudadanía.
El Gobierno es el principal proveedor de este gasto; sin embargo, un estu-

dio de OCDE (2017) menciona que tanto Chile, Corea, Letonia, México y Tur-
quía tiene un menor gasto social por al menos 15 por ciento del PIB, lo cual
significa dos cosas: por un lado, que nos falta mucho por hacer y, por otro que
algo se está ejecutando incorrectamente. Asimismo, en la publicación Social
Spending Stays at Historically High Levels in Many OECD Countries se ilustra
que, efectivamente, México es uno de los países con menor gasto social en el
promedio de los miembros de la OCDE tal cual se puede apreciar en la siguien-
te figura (OCDE, 2016).
figura 8
Gasto público social y el PIB en 2016
% 2016 ( ) 1990 1960

35
30
25
20
15
10
0
Fin ce
Bel land
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Den Italy
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Isra
Chi
tug
Net ven
v
ma
giu
do
nga
vak stra
ub
n
ed
a
ch ala
o
m
Fra
Fuente: OCDE. (2016). Social Spending Stays at Historically High Levels in Many OECD Countries.
Consultado desde http://www.oecd.org/els/soc/OECD2016-Social-Expenditure-Update.pdf
Como se puede observar, México es el país con menor gasto público social en
relación con el PIB de aproximadamente un 8 por ciento. Con el fin de clarificar
tal dato, comparemos México con Nueva Zelanda, la diferencia es impresionante.
figura 9
Gasto público social y el PIB en 2016: México y Nueva Zelanda
Gasto social público
40
20
0
1990 2000 2010
Gasto social neto total
30
20
10
0
2005 2010
Fuente: OCDE. (2017). Gasto público social. [En línea]. Consultado desde https://www.oecd.org/
centrodemexico/medios/gasto-publico-social-ocde.htm
En el estudio Gasto social: modelo de medición y análisis para América La-

tina y el Caribe de Martínez y Paz (2010, p. 11), publicado por la CEPAL, men-
ciona que:
El gasto social no tiene necesariamente una relación directa con los productos o im-
pactos de proyectos para los que fueron asignados los recursos.
Es pertinente ponerlo sobre la mesa puesto que ¿cuál sería el beneficio si en

la realidad el impacto positivo del gasto social no puede ser cuantificado por ese
medio? Si se maneja el discurso anterior, en México la medición de dicho térmi-
no será aún más difícil. Existe cierta inquietud sobre el porqué de la anterior
afirmación, ¿acaso no será una excusa para incentivar un sesgo? Argumentando
en contra de esa idea, un informe sobre el desarrollo humano del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2011) menciona:
El gasto público también puede significar un desperdicio. En ocasiones, los recursos

aportados por los ciudadanos no les generan valor adicional, como servicios de salud
confiables, educación de calidad o mayor actividad económica; de esta forma, se con-
vierten en transferencias de ingreso a grupos de dudosa productividad.
Lo posible es que exista una malversación de recursos públicos. Por ello, en

2016, el Coneval propuso un presupuesto basado en resultados, que a letra dice:
En un presupuesto basado en resultados (PbR), los resultados de evaluaciones y estu-

dios funcionan como evidencia base para decidir qué instrumentos de política públi-
ca (programas presupuestarios, acciones, estrategias) deben ser priorizados para
cumplir el objetivo propuesto. La decisión de priorizar programas se basa en el resul-
tado que estos hayan tenido en las evaluaciones externas y no en cálculos políticos.
Es, por tanto, que se pretende ceder especial atención a:
a) Reducir la pobreza, especialmente la extrema.

b) Aumentar el acceso efectivo de los derechos sociales.
El paquete destinado al ejercicio de 2017 tuvo un recorte de al menos 70 mi-

llones de pesos. Esto a la vez, se sustenta en el Proyecto de Presupuesto de Egre-
sos de la Federación (SCHP, 2016a, p. 65), que dice:
Ante esto, el escenario planteado en el PPEF 2017 se basa principalmente en: i) con-
tención de los recursos destinados a servicios personales; ii) reducción en los gastos
de operación; iii) privilegiar programas que contribuyen a la reducción de la pobreza
a través de la disminución de las carencias sociales, así como al incremento del acce-
so efectivo a los derechos civiles, y iv) la priorización de la inversión producida sobre
la administrativa
III.2.5. Ante el despilfarro… la austeridad

Una de las finalidades del gasto público es también la inversión para el desa-
rrollo, pero ante el despilfarro que se vive en nuestro país esto se hace cada día
más complejo. Los partidos políticos, el sobreprecio de la gasolina, los gastos in-
necesarios a los que incurre la clase política, desde viáticos, asesores, pensiones a
expresidentes, etcétera.
Los ciudadanos exigen, con justa razón, que el Gobierno trabaje primero en
el ahorro y en la austeridad si desea subir la carga impositiva, pero más allá de
eso, que establezca una política de contención del gasto, a fin de contar con unas
finanzas públicas sanas.
De esta forma, el esfuerzo por aumentar la recaudación proveniente de los

ingresos tributarios debe traer aparejado, también, el compromiso del Gobierno
por gastar eficientemente, debido a que ello genera que los gobernantes obligados
a cumplir con su civismo fiscal se verán influenciados por ese hecho:
Sería ridículo pensar que los niveles de corrupción gubernamentales no afectan el

destino del gasto público y el nivel de desconfianza generado en los ciudadanos,
cuando en realidad la corrupción conlleva a perder el sentido cívico de ser un buen
ciudadano ya que un ente irresponsable, mentiroso y desleal sin duda alguna desmo-
tiva todo cumplimiento cabal. (Domínguez Rodríguez, 2013, p. 13).
Los políticos son trabajadores y como tales deben tener las mismas prestacio-
nes que se estipulan en la Ley Federal del Trabajo para cualquier otro trabajador
mexicano más.
Como se observará, la austeridad es un arma muy importante no solo para
ahorrar y gastar eficientemente, sino también para generar mayores ingresos, por
lo que debe existir siempre la política pública de hacer más eficientes los recursos.
A continuación, se explicarán algunas de las propuestas que el Gobierno fe-
deral puede utilizar para ahorrar y hacer más eficiente su gasto.
III.2.5.1. financiamiento público: partidos políticos

El financiamiento público está conformado por los recursos económicos, bie-
nes y servicios que el Estado otorga a las organizaciones políticas para que estos
lleven a cabo las funciones y cumplan los fines que la ley señala.
El financiamiento de los partidos políticos ha atravesado distintas etapas a lo
largo de la historia de México. En principio, cuando los partidos eran simples
agrupaciones de notables, sus gastos eran pequeños y se limitaban a campañas
electorales dirigidas a cierto electorado. Su financiamiento provenía de donacio-
nes de protectores y de aportaciones personales de patronos, candidatos y dipu-
tados del propio partido.
Cuando surgen los partidos de masas y se expande el sufragio, nacen organi-
zaciones políticas permanentes con requerimientos económicos mayores y con la
necesidad de una organización diferente de las campañas electorales.
En 1977 se estableció de manera expresa en nuestra Carta Magna la existencia
e importancia de los partidos políticos, reconociéndoles una naturaleza específica
como entidades de interés público. Estos cambios fueron el fundamento esencial
para que en las legislaciones ordinarias se estableciera tanto derechos como obli-
gaciones de los partidos políticos, así también como ciertos beneficios o apoyos
relacionados, de manera directa, con llevar a cabo campañas electorales, que po-
dría considerarse como un financiamiento público indirecto.
Fue hasta 1987, mediante una reforma, que se previó por primera vez el fi-
nanciamiento público de carácter pecuniario para las organizaciones políticas.
Los criterios de los que se partía era el número de votos obtenidos en las elecciones
federales inmediatamente anteriores y el número de curules logrados en la Cáma-
ra de Diputados por cada partido, lo que se denominó “costo mínimo de campaña
para diputado”.
En las reformas de 1990 se ampliaron los conceptos de financiamiento
público:
a. por actividad electoral;

b. por actividades generales como entidades de interés público;
c. por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores ha-
brían de aportar para el sostenimiento de sus partidos, y
d. por actividades específicas como entidades de interés público, mante-
niendo el criterio dual, proporcional al número de votos y escaños.
En 1993 se agregó un concepto más, al desarrollo político que se otorgaba a

los partidos con registro más reciente. Además, se regularon normas relativas al
financiamiento privado.
Con la reforma de 1996 los partidos políticos pactaron un marco normativo
en nuestra Carta Magna y en las diversas legislaciones respecto de las condiciones
de la competencia, que incluyo por mencionar algunas:
• Un financiamiento público predominante al financiamiento privado.

• Especificación de las fuentes legítimas para obtener financiamiento privado
y límites de esas donaciones.
• Exclusión de dinero de determinados orígenes (Gobiernos, extranjero,
Iglesias, donativos anónimos, etcétera).
Históricamente, en un periodo en el que el ingreso de los mexicanos creció

menos de uno por ciento en promedio al año, el presupuesto de los partidos po-
líticos se ha quintuplicado. El sistema político de nuestro país gasta un estimado
de 3 millones de dólares por día para mantenerse. El costo de las elecciones en los
países desarrollados oscila entre uno y dos dólares por votante registrado, aquí
nos cuesta 5.9 dólares por elector. México paga por la democracia el precio más
caro en toda América Latina.
En efecto, el presupuesto que se les asigna a los partidos políticos para su
ejercicio es altísimo, Díaz Cayeros y Magaloni (citados en Tapia y Gatica, 2014,
p. 30) señalan que:
En la búsqueda de soporte político que les ayude a permanecer en el poder, los par-
tidos enfrentan tres opciones para canalizar el gasto público: i) por medio de bienes
públicos, ii) mediante bienes tipo “club” —distribución tipo “pork barrel”— y iii) a
través de transferencias o bienes de carácter privado distribuidos a partir de redes
clientelares.
Tal derroche en procesos electorales no es coincidente con el nuevo panora-

ma que atraviesa nuestro país ante la incertidumbre económica provocada por
factores externos e internos; el Banco de México mediante un comunicado de
prensa el pasado 9 de febrero de 2017 hace referencia a los nuevos escenarios y
riesgos para nuestra economía nacional en el futuro próximo.
A modo de prevención y acorde a este nuevo panorama nacional, se han im-
plementado programas de austeridad, en los que ha participado los tres poderes
de Gobierno a nivel federal y de entidades federativas.
Como un ejemplo de un buen trabajo legislativo a favor de los intereses de los
ciudadanos y en atención al clamor de la sociedad, el pasado 1 de junio del pre-
sente año el Congreso del estado de Jalisco votó a favor del decreto 26373/LXI/17,
el cual, como medida de austeridad, reforma su constitución local para reducir el
financiamiento público a los partidos políticos.
Estas organizaciones, en la teoría, son buenas, ayudan al desarrollo democrá-
tico, lo malo es que en la práctica los políticos que lo conforman en lugar de ver
por el interés de la ciudadanía ven por el propio o por el de su dirigente.
Por lo tanto, es necesario que se otorgue dinero a los partidos políticos a tra-
vés de fórmulas de proporcionalidad que van de acuerdo con el número de votos
obtenidos que hayan obtenido cada uno en las elecciones anteriores. Este meca-
nismo de asignación de recursos públicos resulta adecuado, pues fomenta que los
políticos promuevan el voto para poder contar con una mayor cantidad de finan-
ciamiento. La legislación actual, por el contrario, establece una fórmula que toma
como base el número de electores inscritos en el padrón electoral del Estado, de
esa manera los partidos seguirán obteniendo cantidades estratosféricas como fi-
nanciamiento sin importarles el ciudadano, ya que toman como base el total de
ciudadanos inscritos en el padrón.
En teoría, el objetivo principal del financiamiento público a los partidos polí-
ticos es garantizar los recursos suficientes para que la competencia electoral sea
equitativa y con posibilidades reales para todos los partidos de contender para
ostentar un cargo público por medio de sus representantes a través del voto po-
pular. En la práctica, el objetivo principal del financiamiento público a platafor-
mas políticas es garantizar el mayor recurso posible para ciertos grupos, intereses
o familias de la alta sociedad en México y que esos intereses resultan siempre
contraproducentes para la ciudadanía.
Los recursos ahorrados con esta reforma pueden ser de gran importancia
para generar empleos formales a los jóvenes, apoyar a madres solteras, a personas
de la tercera edad, al medioambiente, a la inversión para infraestructura y lo más
importante y que engloba todos los anteriores, apoyar de manera directa al sector
educación y sector salud que tanta falta le hace al país.
Ahora bien, después de los sismos de septiembre, que afectaron la zona cen-
tro y sur del país, se ha hablado de la donación del financiamiento de los partidos
políticos para los damnificados y para la reconstrucción. Es evidente el consenso
sobre el uso del 0.3 por ciento del prepuesto nacional, que es lo que representa el
financiamiento público federal a todos los partidos, pero es fundamental analizar
definir y redirigir el 99.7 por ciento restante del presupuesto nacional.
El caso de Nuevo León sucede lo mismo, si se llega al mismo consenso se
habrá coincidido en el uso del 0.2 por ciento del prepuesto estatal destinado a los
partidos políticos; habrá que analizar qué hacemos con el 99.8 por ciento restan-
te, que equivale a 88,800 millones de pesos.
De ahí vendrá la posibilidad de devolverles a los hermanos que perdieron
toda la esperanza de un mejor mañana y recuperar la infraestructura dañada. Ver
qué prioridades se tienen y cuánto se está dispuesto a aportar a la reconstrucción
del centro de México. Ahí está la gran definición de unidad que requiere nuestro
país.
III.2.5.2. gasto en servicios personales
Según la clasificación económica del gasto, del cual se habló anteriormente,

uno de los conceptos derivado de esta clasificación lo es el gasto en servicios per-
sonales, los cuales agrupan las remuneraciones del personal al servicio de los
entes públicos, tales como: sueldos, salarios, dietas, honorarios asimilables al sa-
lario, prestaciones y gastos de seguridad social, obligaciones laborales y otras
prestaciones derivadas de una relación laboral, pudiendo ser de carácter perma-
nente o transitorio.
Este es el gasto que realiza el Gobierno federal para sus empleados. La Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en su artículo 33 establece
que el Gobierno federal no puede ejercer más de lo que se le aprueba en el capí-
tulo 1000.
Los montos corresponden a gastos del Gobierno federal sin considerar a las
empresas productivas del estado (Pemex y CFE) y los organismos de control di-
recto (IMSS e ISSSTE).
Para 2017 el presupuesto para los servicios personales que se refieren a las
remuneraciones del personal al servicio de los entes públicos, tales como sueldos,
salarios, dietas, honorarios, prestaciones, gastos de seguridad social, obligaciones

laborales y otras prestaciones derivadas de una relación laboral fue de 1.164 billo-
nes de pesos —considerando las aportaciones federales—, monto que representa
3.57 por ciento más a lo aprobado en 2016.
En contraste, al gasto en inversión que sirve para generar empleos, infraes-
tructura en obra pública como carreteras, puentes, puertos, hospitales y su man-
tenimiento se le presupuestaron 558,675 millones de pesos, monto que significa
una reducción de 24.39 por ciento, si se compara con el Presupuesto de Egresos
de la Federación que se aprobó para 2016, año en que también se le hicieron re-
cortes a este rubro.
Para 2017 el Gobierno federal esperaba incrementar la recaudación en 2.729
billones de pesos; si este monto se compara con el presupuesto que se tenía para
servicios personales, se puede afirmar que alrededor de 42 por ciento de los im-
puestos se va para este rubro. En tanto, la inversión solo absorbe 20 por ciento de
la recaudación tributaria.
Ello confirma uno de los grandes y graves problemas que ha tenido la admi-
nistración pública a lo largo de la última década en el ejercicio del gasto, como lo
es el contar con un aparato gubernamental robusto y sobrado que representa una
parte significativa en el Presupuesto de Egresos.
En el año 2008 el Gobierno federal estimó gastar 260,034 millones de pesos
destinados a servicios personales, de los cuales efectivamente ejerció 251,786 mi-
llones; para 2009 el estimado fue de 357,898 millones, mientras que se ejecuta-
ron 356,152 millones; para 2010 se planeó erogar 371,977 millones y se gastaron
342,939 millones; para 2011, los montos fueron de 384,059 millones y 355,232
millones, respectivamente.
Para el ejercicio fiscal de 2012 el Gobierno federal presupuestó 412,296 millo-
nes de pesos, en realidad usó 369,408 millones; en 2013 se determinó gastar
428,754 millones y se desembolsaron 372,535 millones. En 2014, el Congreso fe-
deral aprobó un presupuesto de 434,367 millones para gastos personales, el Go-
bierno federal ejerció 381,636 millones; en 2015, se planeó disponer 460,775
millones, en realidad se ejercieron 400,564 millones de pesos.
En 2017 se decidió gastar 455,170 millones de pesos para gastos personales, a
pesar del plan de reducción instrumentalizado desde el Gobierno federal para ese
año. Podemos registrar este comportamiento de la siguiente manera:
En términos constantes, el gasto en servicios personales ha crecido uniforme-
mente desde 2008, mientras que en la actual administración, que encabeza el pre-
sidente Enrique Peña Nieto, el gasto en este rubro ha crecido en un 8.5 por
ciento, lo cual refleja el nulo o poco esfuerzo por reducir en efecto las erogaciones
por este concepto; esto principalmente se debe al incremento de la nómina, más

que al incremento salarial.
figura 10
Gastos en servicios personales
500,000
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Aprobado Ejercido
Fuente: México Evalúa. http://mexicoevalua.org/cajanegra/portfolio/gasto-en-servicios-persona-

les-1000-del-gobierno-federal/
El rubro de los gastos personales se ha convertido en el tipo de gasto que no

le gusta a la sociedad, pues en este se comprenden conceptos superfluos y que
no son necesarios para el gasto social del país, como el pago de viáticos, vuelos,
cajas de ahorros, bonos, honorarios, entre otros, los cuales se han convertido en
despilfarro en beneficio de unos cuantos a costa del erario.
Se propone entonces parar el despilfarro y no darle los motivos y razones
necesarias para que existan desvíos de fondos públicos en beneficio de unos cuan-
tos, pues no puede considerarse plausible el hecho de que este gasto ascienda a
casi 500,000 millones de pesos.
No se olvide que también el despilfarro es corrupción. El Estado pudiese aho-

rrar mínimo 924,000 millones de pesos, lo que produciría un ahorro de 4.34 pun-
tos porcentuales respecto del PIB.
Todos esos ahorros deben darse desde el financiamiento, avión presidencial,
viajes, triples aguinaldos, gastos presidenciales, chóferes, impuestos, escoltas blin-
dadas, gasolinas, viajes, viáticos, asesores, publicidad, asimilados, directores ad-
juntos, cajas de ahorros, pensiones a expresidentes, bonos de gestorías, gastos
médicos, telefonía celular, seguros de gastos médicos, gastos en servicios persona-
les, todos los privilegios y lo superfluo del paquete 2018. No puede ser posible que
solo unos cuantos gocen a costa de los empresarios, de la gente trabajadora, pero
sobre todo, a costa de los 53 millones de personas que viven en condiciones de
pobreza.
Como ya lo mencioné, los mexicanos debemos exigirle al Gobierno que tra-
baje en el ahorro y en la austeridad con justa transparencia si desea subir la carga
impositiva, pero más allá de eso, que establezca una política de contención del
gasto, a fin de contar con unas finanzas públicas sanas.
III.2.5.3 eliminación de beneficios a expresidentes

Otro de los gastos superfluos que dañan la imagen pública del Gobierno fe-
deral y más aún impacta en la percepción de la eficiencia del gasto y que, a su vez,
representa una erosión a la hacienda pública, son los beneficios de la pensión vi-
talicia a los expresidentes del país y otros servicios y el gasto asociado por concep-
to de sueldos para el personal de apoyo de los exfuncionarios; ambos conceptos
representan aproximadamente un gasto para la nación de 201 millones de pesos,
pues actualmente son cinco expresidentes quienes reciben este beneficio: Luis
Echeverría, Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Felipe Calderón y Vicente Fox.
De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de 2017, esta pensión vitalicia as-
ciende a 205,122 pesos mensuales; a ello hay que sumarle el derecho que obtienen
por contar con elementos de seguridad, personal administrativo y seguro de vida
y gastos médicos.
El fundamento para este tipo de beneficios es aún en nuestros días ambiguo,
dado que tanto el otorgamiento de fuerzas de seguridad y la pensión alimenticia
provienen de acuerdos emitidos por la Presidencia de la República en los años
1976 y 1987 respectivamente, los cuales, además de no estar vigentes, no tienen
registro de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Ello bastaría para
poner en tela de juicio su legalidad.
De acuerdo con una solicitud de información publicada por el periódico Re-
forma el 2 de noviembre de 2013, en ese año fueron asignados 10.97 millones
para cubrir las pensiones, mientras que 29.77 millones fueron para gastos en per-
sonal de apoyo.
Con ello, el Gobierno federal gasta 40 millones de pesos anuales por estos
conceptos, que evidentemente no son necesarios en términos presupuestarios,
pues las pensiones vitalicias se convierten en una obligación no idónea para satis-
facer los gastos sociales.
En total de todos los gastos para los expresidentes, —que comprenden la pen-
sión vitalicia, seguro de vida y gastos médicos mayores, pago de bonos, aguinal-
dos, compensaciones, salarios de escoltas y personal de ayudantía; pago de
servicio telefónico (local, larga distancia y celular); automovilístico (para expresi-
dente, esposa, hijos y escoltas con sus respectivas cuentas de tenencia, verificación
y mantenimiento); y servicios domiciliarios (predial, agua, luz, jardinería, etc.)—,
genera un gasto del Gobierno federal de alrededor 201 millones de pesos anuales.
Como se ha señalado a lo largo de este documento, este tipo de gastos que
incumplen con lo señalado por el artículo 31 fracción IV de la Constitución res-
pecto de que todas las contribuciones deben ir encaminadas a satisfacer los gastos
públicos del Gobierno federal, estatal y municipal, jamás a satisfacer intereses
particulares o de grupo, como lo es el pago de estos rubros.
Para ello será necesario eliminar los acuerdos presidenciales que sustentan
estos beneficios y reformar el artículo 83 de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos a fin de prohibir las pensiones vitalicias para los extitula-
res del Poder Ejecutivo federal; con ello, el país obtendría un ahorro de alrededor
de 201 millones de pesos anuales.
Todo esto sin pretender obviar, además, el gasto excesivo en el mantenimien-
to de nóminas, haberes de retiro, y sueldos y salarios de los principales funciona-
rios y representantes pertenecientes a los tres poderes públicos, como es el caso
de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Es necesario recordar que la Constitución Mexicana señala, erróneamente,
que los sueldos de los juzgadores no podrán ser reducidos, a fin de no vulnerar su
labor, además de respetar la autonomía del Poder Judicial de la Federación; bajo
esta lógica los ministros de la SCJN —entre otras autoridades— han mantenido
sueldos sumamente altos, que han aumentado año tras año de acuerdo con la
inflación.
Según de la información proporcionada por el Presupuesto de Egresos para el
ejercicio fiscal de 2017, cada ministro percibe alrededor de 520,000 pesos men-
suales, lo que, contemplando a los once ministros, genera un gasto mensual de
5.7 millones de pesos, y anual de 68.7 millones de pesos; ello sin considerar algu-
nas otras prestaciones que actualmente ostentan, como viáticos, pasajes, aguinal-
dos superiores a la ley, ayuda de gastos funerales, ayuda por incapacidad médica
permanente, ayuda de anteojos, estímulo por antigüedad, estímulo por jubila-
ción, prima quinquenal, pago por riesgos, entre otros.
III.2.5.4 ahorro en gastos de publicidad gubernamental
En la línea del seguimiento de este plan de austeridad, otras de las áreas de

oportunidad lo es el gasto del Gobierno federal en comunicación social y publi-
cidad.
Para ejemplificar, según una investigación de Fundar en conjunto con la or-
ganización civil Article 19 titulada El gasto en publicidad oficial del Gobierno fede-
ral en 2014 (Fundar y Article 19, 2015), en 2013, la administración federal ejerció
48 por ciento más de los recursos previstos para publicidad oficial, pues gastó
7,119 millones de pesos.
En 2014, la cifra preliminar de gasto alcanza 3,495 millones de pesos. En
2013, primer año del Gobierno de Enrique Peña Nieto, la administración ejerció
7,119 millones de pesos en publicidad oficial; que equivale al 94 por ciento del
presupuesto total programado para el Programa de la Reforma Educativa en
2015, señala el propio informe.
De acuerdo con Paulina Castaño (2017), de Fundar, en lo que va del sexe-
nio, de 2013 a 2017, se han gastado más de 38,000,247 millones de pesos en pu-
blicidad oficial, de manera que se sobreejercieron “49 por ciento en 2013, 35 por
ciento en 2014, 80 por ciento en 2015 y 134 por ciento en 2016”.
Al parecer este sistema de gasto excesivo en publicidad no atiende tampoco a
colores partidistas, pues en el sexenio de Felipe Calderón el monto erogado en
publicidad oficial creció 106 por ciento entre el inicio y el final del sexenio. Con
esto, Calderón gastó más de 42,000 millones de pesos en este rubro.
Este gasto desmesurado en publicidad provoca un atentado directo a la liber-
tad de expresión de los diversos medios de comunicación, pues puede ocasionar
hechos como cambiar portadas de revistas, periódicos, distorsionar líneas edito-
riales, realizar reportajes a modo e intimidar a través de la asignación de recursos
públicos.
Efectivamente, para 2016 se asignó una bolsa de 2,408 millones de pesos, pero
al cierre del año el gasto ascendió a los 8,500 millones, según datos de la Cuenta
Pública que entregó la SHCP.
Por su parte, el proyecto de Presupuesto de Egresos para 2018 planteó un
gasto en este rubro de 2,623 millones de pesos, que representa una disminución
de 3.5 por ciento menos de lo presupuestado en 2017, pero habrá que ver si este
año no rebasa también lo presupuestado, como hemos visto que ha hecho duran-
te todo el sexenio.
El asunto de la publicidad oficial es un tema que ha quedado en el tintero en
cuanto a su recaudación y es necesario que el Gobierno se comprometa a reducir
significativamente este tipo de gasto, o bien, eliminarlo. Es claro que actualmente
existen otras maneras de gastar en publicidad y comunicación oficial del Gobierno
federal que sería más efectiva, como lo es la utilización de las redes sociales para
dar a conocer las principales labores del Gobierno federal.
Como se señaló, las circunstancias actuales del país exigen ejercer una revi-
sión especial a este tipo de gastos, y evaluar la efectividad en la comunicación, que
es principalmente el principal objetivo de esta clasificación presupuestaria.
Con estas medidas el Estado pudiese ahorrar mínimo 2,600 millones de pesos
y aumentar la inversión anual en educación por estudiante, que en México es si-
milar al de Turquía, pues gasta 2,600 dólares al mes por alumno, cuando el pro-
medio de la OCDE es de 8,200 dólares. (OCDE, 2015a).
III.2.6 El gasto público en materia de educación
A partir de la ceración de la Secretaría de Educación Pública (SEP) se han

dado esfuerzos por federalizar la educación en México y, al igual que en la materia
hacendaria, esto ha dado origen a muchos de los problemas que tiene en la actua-
lidad el Sistema Educativo Nacional (SEN).
Rodríguez Reyes y Meza Medina (2011, p. 2) mencionan que “en algunos
periodos, federalizar ha sido centralizar, y en otros descentralizar”, pues como
bien duce Arnaut (1998, citado en Rodríguez Reyes y Meza Medina) “federalizar
un sistema descentralizado significa centralizarlo y, por el contrario, federalizar un
sistema centralizado significa descentralizarlo.
Así, uno de los problemas más graves que presenta el SEN está relacionado
con las atribuciones que tienen la federación, los estados y municipios, lo cual
afecta de manera directa a la gestión escolar y a los recursos económicos.
En la Ley General de Educación5 se establecen las facultades de la federación
y de las entidades (estados y municipios) en la materia.
Es obvio que los recursos destinados a este sector son indispensables para
poder garantizar la máxima constitucional que obliga al Estado a otorgar educa-
ción de calidad gratuita. Resulta entonces incomprensible que su regulación no se
tome como una prioridad en la agenda nacional.
El financiamiento recae en la federación, pero también en los estados e inclu-
so los municipios; pero, como se ha visto, la recaudación no está descentralizada
—como debiera suponer un federalismo hacendario eficiente— así que la mayor
parte de los recursos provienen del Estado central.
Al plantear un federalismo hacendario descentralizado, se debe entonces
plantear también un federalismo educativo descentralizado. Y habrá que plantearse
5 La Ley General de Educación se puede consultar en https://www.sep.gob.mx/work/models/

sep1/Resource/558c2c24-0b12-4676-ad90-8ab78086b184/ley_general_educacion.pdf
—no en este trabajo— una verdadera reforma educativa integral, que abarque
todos los temas de la vida nacional.
A pesar de que el gasto público destinado a la educación ha crecido de mane-
ra constante, y gracias a ello se han podido cubrir ciertas necesidades, los recursos
siguen siendo insuficientes (Márquez Jiménez, 2012).
De acuerdo con De Ibarrola (2012, p.24), el 90 por ciento de los recursos fe-
derales se destina al pago de salarios. La operación cotidiana de las escuelas se
debe cubrir con el resto y con las aportaciones de los padres de familia, que por
ley deben ser voluntarias y de ninguna manera pueden condicionar la matricula-
ción o las calificaciones.
El proceso de asignación, distribución y uso de los recursos públicos que se
destinan a la educación presenta muchos problemas que impiden que el Estado
asegure el derecho de los ciudadanos a una educación gratuita y de calidad.
De acuerdo con Márquez Jiménez (2012), algunos de esos problemas son:
1. La ambigüedad que guarda el Estado frente al rezago e inequidad educativos

y los requerimientos financieros que se necesitan para enfrentarlos.
Claro que es más conveniente invertir más y gastar menos; pero en un país
como el nuestro es necesario destinar gasto para tratar de disminuir los grandes
rezagos e inequidades que hay en el sector educativo. Pero no se trata de gastar
por gastar, sino de hacerlo de manera eficiente.
Ya se ha mencionado que la obligación del Estado de otorgar educación gra-
tuita y de calidad para todos los mexicanos no se cumple del todo, pues hay luga-
res en los que ni siquiera hay cobertura. Los estados con menor desarrollo
económico son los que están más rezagados en materia de educación: el analfabe-
tismo y el abandono escolar son mayores, la escolaridad es menor y los resultados
académicos son bajos.
La infraestructura es otro problema. De acuerdo con Animal Político (Rol-
dán, 2017):
En 2015, 3,382 escuelas recibieron un promedio de un millón de pesos para mejorar

la infraestructura, 30 por ciento más que el año anterior […] Sin embargo, solo el
14.6 por ciento (494 escuelas) fue certificada como Escuela Digna, es decir, que cum-
ple con los parámetros del programa que lanzó el presidente Enrique Peña Nieto para
atender la infraestructura educativa al inicio de su sexenio.
También comenta que los programas públicos diseñados para atender este
tema (Escuelas al Cien y Escuelas Dignas) no han sido eficaces y tampoco han
sido auditados. Gastan mucho y los resultados son pobres.
A esto hay que sumar que un gran número de jóvenes no estudia ni trabaja
—los tristemente célebres ninis— y otros tantos que no cuentan con un empleo
bien remunerado o han optado por el trabajo informal. México ha desperdiciado
el bono demográfico. Como se ya mencionó en repetidas ocasiones, a partir de
2019 la ventaja que presentaba el bono demográfico empezará a disminuir, e in-
clusive a revertirse. Esto se debe en gran medida en que las condiciones educati-
vas y laborales no permitieron que los jóvenes se convirtieran en agentes de
cambio, por el contrario, serán la carga de las generaciones futuras, pues en ellos
habrá que gastar recursos públicos en materia de salud, por ejemplo.
figura 11
Proyección de población de México
(Porcentaje del total)
DEPENDIENTES* EN EDAD DE TRABAJAR**
34% 66%
2015
2020
35% 65%
37% 63%
2030
2040
40% 60%
44% 56%
2050
* 0 a 14 años y más de 65
** De 15 a 64 años
Fuente: Consultores Internacionales SC, con información de Inegi y Conapo.
Fuente: Díaz, Ulises (30 de mayo, 2017). “Mata” México su bono demográfico. En El Norte [en lí-
nea]. Recuperado desde: http://www.elnorte.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?
id=1125336&urlredirect=http://www.elnorte.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1125336
2. La carencia de fuentes de información confiable, transparente y oportuna

sobre los recursos que se destinan en el país a la educación.
Para poder planear y administrar de manera eficiente los recursos, es necesa-
rio contar con información precisa sobre la participación de cada nivel de Go-
bierno en el gasto educativo y cómo se distribuyen dichos recursos. Sobra decir
que en México no contamos con ese tipo de informes.
No se puede afirmar que algunas instituciones no hayan hecho un esfuerzo

por cubrir ese hueco, pero los datos de la SEP tienen muchas carencias, además de
que pueden no ser tan objetivos como debiera, y los de la SHCP, aunque confia-
bles, se limitan al gasto federal.
Es, por tanto, imprescindible definir mecanismos que aporten la información
necesaria de manera integral, para poder tener un punto de partida más conciso.
3. La ambivalencia del Estado mexicano ante su responsabilidad financiera

con la educación.
En su discurso, el Estado reconoce ampliamente tanto la importancia de la
educación gratuita y de calidad como su responsabilidad para otorgarla; pero al
mismo tiempo, los recursos que destina a ella son cada año más escasos.
En los últimos años, quienes han mostrado su interés y preocupación por
el sector educativo han sido los diputados. En palabras de Márquez Jiménez
(2012, p. 111):
No obstante, cabe resaltar que aunque los diputados han sido más receptivos a las
necesidades del sector educativo, no hay criterios claros sobre la forma en que proce-
den para distribuir los recursos al sector, por lo que cada año sigue habiendo gana-
dores y perdedores entre todas las instancias que dependen de los recursos públicos.
Pero la disposición del Estado, o de los distintos niveles de Gobierno, no

son suficientes. Como se ha visto a lo largo de este trabajo, es necesario poder
planificar el gasto de manera más eficiente y real. De acuerdo con la Ley Gene-
ral de Educación, al sector educativo le corresponde un presupuesto del 8 por
ciento del PIB, pero eso “necesariamente repercutiría en la reducción del gasto
de otros rubros que resultan fundamentales para el desarrollo del país, situa-
ción que provoca una dura competencia por los recursos presupuestales” (Már-
quez, 2012, p. 111).
Este es un motivo más por el cual es necesario reformar la manera en que se
reparte y se gasta el dinero público. No se trata de sanear las finanzas como se
haría en una empresa, sino de sentar las bases para el desarrollo de una nación;
que es una misión sumamente compleja.
4. La carencia de reglas claras y transparentes para la asignación, distribución

y uso de los recursos públicos destinados al sistema educativo.
Esto tiene que ver con lo que se comentó en el punto anterior y con lo que se
ha mencionado a lo largo de este trabajo: es necesario tener reglas claras y trans-
parentes para saber quién, dónde y cómo se usan los recursos públicos, no solo en
materia educativa, sino en general.
La asignación de presupuesto tiene que ver más con asuntos políticos y de

cabildeo que con las necesidades del país. La redistribución de recursos es perver-
sa, no tiene qué ver con lo que cada estado aporta a la federación, pero tampoco
tiene que ver con lo que el país necesita para impulsar su desarrollo.
Ello provoca incertidumbre en todos los sectores, pero ahora que se está ha-
blando del educativo, vale la pena mencionar que hay quienes pugnan por la asig-
nación de presupuestos multianuales, “a fin de que las instituciones educativas
puedan planear sus actividades a mediano y largo plazo bajo un panorama de
certeza financiera” (Márquez, 2012, p. 112).
Las participaciones de los recursos que aportan los distintos niveles de Go-
biernos no están reguladas claramente; por lo que también eso queda en el aire,
generalmente en promesas de campaña empolvadas.
Es imprescindible que las reglas del juego estén claras y que los ciudadanos
sean los beneficiarios. Mientras no invirtamos en la educación, no estaremos in-
virtiendo en México, y no solamente en cuanto a recursos económicos se refiere,
también es necesario invertir recursos humanos.
En esta normatividad se deberán de fijar las participaciones de los niveles de
Gobierno y sus obligaciones. Pero también se deben poner candados para evitar
la corrupción; por ello, será necesario poder llegar a hasta el último eslabón de la
estructura educativa, de manera que se puedan fincar responsabilidades a todos
los actores que hagan mal uso de los recursos públicos, desde los funcionarios de
Gobierno —de cualquier nivel— hasta a los directores de las escuelas.
5. Una visión limitada del Estado sobre las implicaciones de lo que representa
el derecho a la educación.
Si bien el Estado reconoce que los mexicanos tienen derecho a educación
gratuita y de calidad, y que es él quien debe otorgarla, los esfuerzos para lograrlo
se han centrado casi de manera exclusiva en la cobertura. Se ha garantizado el
acceso a los diferentes niveles educativos y se han otorgado apoyos económicos
para evitar la deserción.
Pero eso solamente cubre una parte de lo que representa el derecho a la edu-
cación. De acuerdo con Alejandro Márquez (2012, p. 113):
Asegurar el derecho a la educación comprende tres aspectos: igualdad de condicio-

nes de acceso a una educación de calidad, igualdad para mantenerse y avanzar en
los diferentes grados y niveles del sistema educativo, e igualdad en los logros de
aprendizaje.
El reto no es sencillo, pues hay que tomar en cuenta que cada niño está suje-
to a su entorno familiar, social, emocional, psicológico y cognitivo; y si bien es
cierto que no se trata de establecer educación personalizada a todos los niños

mexicanos, habrá que hacer un esfuerzo por formar profesores con capacidades
de integración; no se trata de que sepan atender las necesidades específicas de
cada estudiante, pero sí de detectarlas para canalizarlas según corresponda.
De esto se ocupará, en cierta medida, el Nuevo Método Educativo, pero para
que todos los esfuerzos sean fructíferos, es necesario un mayor financiamiento y
para ello el Estado deberá comprometerse con una reforma en la materia.
6. Las ineficiencias en el uso de los recursos educativos.

Como se ha dicho en diversas ocasiones, de nada sirve inyectar más recursos
si estos no se usan para lo que se destinan, y al mismo tiempo, se deberán destinar
para lo que realmente se necesite.
En materia educativa, para que el gasto sea eficiente hay que resolver primero
ciertos problemas (Márquez, 2012, pp. 114-115):
a) Las altas tasas de reprobación, abandono y eficiencia terminal.

La eficiencia terminal va disminuyendo según se avanza en los niveles
educativos, mientras que las tasas de abandono y reprobación aumentan
(ver tabla 16). Ello provoca que el costo por cada alumno que logra gra-
duarse a tiempo sea más elevado.
Solucionar este problema no es fácil, pues hay que investigar las
causas de la reprobación y el abandono, para poder diseñar estrategias
para evitarlo.
tabla 17
Eficiencia terminal, abandono y reprobación
en ciclo 2014-2015
Eficiencia terminal Abandono Reprobación

Nivel
% % %
Primaria 99.20 0.40 0.40
Secundaria 94.30 2.00 4.00
Media superior 64.70 15.20 10.60
Superior — 9.30 —
Fuente: SEP (octubre, 2016). Estadística del sistema educativo en México. Recuperado de http://
www.snie.sep.gob.mx/descargas/estadistica_e_indicadores/estadistica_e_indicadores_
educativos_15MEX.pdf
b) El uso inapropiado de la evaluación en el sistema educativo.

Una de las críticas que muchos expertos hacen a la nueva reforma
educativa es que usa evaluaciones como único medio para medir la calidad
de la educación; alumnos y profesores son evaluados constantemente.
Pero los resultados pocas veces son efectivos, en primer lugar porque
generan gastos innecesarios y en segundo porque contrario a lo que se
esperaría de las evaluaciones —que son un método para retroalimentar y
subsanar deficiencias—, tienen fines meritocráticos, de manera que se
destinan recursos para premio, y ello, además de ser ineficiente, genera
corrupción.
c) Carencia de modelos de planeación acordes a los cambios que experi-
menta la demanda educativa.
Las características demográficas cambian constantemente, lugares que
tienen cubierta la educación básica requieren ahora de escuelas de nivel
medio superior y superior, mientras que otras necesitan escuelas para
preescolares.
En México la movilización de recursos educativos no es fácil, porque no se

soluciona con abrir y cerrar escuelas según se requiera, pues ello atrae problemas
laborales que sería más complejo solucionar.
III.2.6.1. presupuesto del sector educativo

Según un análisis realizado por Fiorentina García Miramón (2016) del CIEP,
de 2013 a 2015 el presupuesto correspondiente a la Secretaría de Educación Pú-
blica (Ramo 11) y a las Aportaciones Federales para Entidades y Municipios
(Ramo 33),6 en su componente educativo, no fueron ejecutados conforme fueron
aprobados por la Cámara de Diputados. Problema que, de acuerdo con la autora,
siguió presente durante el 2016.
García Miramón menciona que la SEP no solamente gastó más de lo que se
había planeado, sino que lo hizo en rubros diferentes; sin embargo, apunta, que las
adecuaciones son muchas veces decisiones necesarias para mejorar el funciona-
miento, pero “si se recurre a ellas con frecuencia, indica una débil disciplina fiscal
con poca rendición de cuentas”. Y entonces sí estamos frente a un problema.
Si a esto le añadimos que cada año se reduce el presupuesto destinado para el
Ramo 11 y cada año la SEP gasta más de lo asignado, entonces esas reducciones
no tienen razón de ser. Parecería que son decisiones políticas y no hacendarias.
6 Este ramo está integrado por el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gastos
de Operación (FONE), el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y el Fondo de Aportaciones
para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).
tabla 18
Presupuesto 2016 ejercido. Principales programas del Ramo 11
(hasta septiembre)
% del
Presupuesto Gasto Ajustes % del aprobado
Programa
aprobado pagado* totales aprobado con
ajustes
Programa de la Reforma
7,607.77 270.2 — 3.6 4.5
Educativa
Programa de Inclusión Digital 1,641.97 61.5 -690.0 3.7 6.5
Fortalecimiento de la Calidad
4,726.91 978.5 -845.5 20.7 25.2
Educativa
Programa para el Desarrollo
2,645.82 703.7 -500.0 26.6 32.8
Profesional Docente
Evaluaciones de la calidad de
282.62 95.3 — 33.7 33.7
la educación
Proyectos de infraestructura
682.63 189.2 -160.2 27.7 36.2
social del sector educativo
Expansión de la Educación
6,373.40 1,727.2 — 27.1 36.3
Media Superior y Superior
Normar los servicios
478.12 25.0 — 52.3 52.3
educativos
Producción y transmisión de
1,116.86 672.2 — 60.2 60.2
materiales educativos
Programa para la Inclusión y la
615.01 317.6 -100.0 51.6 61.7
Equidad Educativa
Formación y certificación para
2,718.07 1,790.7 — 65.9 65.9
el trabajo
Programa Nacional de Becas 12,651.85 7,236.3 — 57.2 68.6
Actividades de apoyo a la
función pública y buen 388.97 266.8 — 68.6 68.6
Gobierno
Diseño de la Política Educativa 2,381.08 1,645.8 — 69.1 69.1
Programa de Apoyos a la
1,978.15 1,163.5 -330.0 58.8 70.6
Cultura
Escuelas de Tiempo Completo 11,061.37 7,656.0 -500.0 69.2 72.5
Educación y cultura indígena 87.84 64.1 — 73.0 73.0
Programa de Cultura Física y
2,067.85 1,575.0 — 76.2 76.2
Deporte
% del
Presupuesto Gasto Ajustes % del aprobado
Programa
aprobado pagado* totales aprobado con
ajustes
Apoyos para la atención a
problemas estructurales 2,713.06 1,854.2 -280.0 68.3 76.2
de las UPES
Desarrollo Cultural 9,015.94 6,733.3 -220.0 74.7 76.6
Actividades de apoyo adminis-
8,593.73 6,056.1 -700.0 70.5 76.7
trativo
Servicios de Educación Media
35,394.50 27,530.3 — 77.8 77.8
Superior
Educación Inicial y Básica
4,636.41 3,606.6 — 77.8 77.8
Comunitaria
Investigación Científica y
14,558.38 11,417.5 -267.8 78.4 79.9
Desarrollo Tecnológico
Subsidios para organismos
77,597.27 62,140.0 — 80.1 80.1
descentralizados estatales
Servicios de Educación
45,798.68 37,661.1 — 82.1 82.1
Superior y Posgrado
Educación para Adultos (INEA) 3,144.68 2,752.6 — 86.7 86.7
Protección y conservación del
1,661.82 1,441.1 — 86.7 86.7
Patrimonio Cultural
Mantenimiento de
597.00 561.3 — 94.0 94.0
infraestructura
Programa de infraestructura
201.87 195.6 — 96.9 96.9
física educativa
PROSPERA Programa de
29,152.42 29,152.42 — 100.0 100.0
Inclusión Social
Producción y distribución de
2,349.92 2,382.4 — 101.4 101.4
libros y materiales educativos
Apoyos a centros y organiza-
961.92 7,676.63 -170.0 798.1 969.4
ciones de educación
*Nota: gasto pagado hace referencia al momento contable que refleja la cancelación total o parcial
de las obligaciones de pago, que se concreta mediante el desembolso efectivo de cualquier otro
medio de pago.
Fuente: García Miramón, Fiorentina (nov. 2016). Ineficiencias del presupuesto durante la reforma
educativa. Educación y Finanzas Públicas. México: Centro de Investigación Económica y Presu-
puestaria (CIEP). Recuperado de http://ciep.mx/ineficiencias-del-presupuesto-durante-la-reforma-
educativa/#_ftnref
De acuerdo con el portal de Transparencia Presupuestaria, en el 2017 el Go-

bierno destinó 679,685.72 millones de pesos, los cuales se distribuyen de acuerdo
con la siguiente tabla.
tabla 19
Presupuesto para educación 2017
Rubro Millones de pesos

Educación básica 439,230.14
Educación superior 114,322.89
Educación media superior 90,838.26
Otros servicios educativos 23,004.10
Educación de posgrado de calidad 6,040.18
Educación agropecuaria de posgrado 1,390.71
No especificado 4,859.44
Fuente: Elaboración propia a partir de la información del portal de Transparencia Presupuestaria.

Observatorio del Gasto. Recuperado de http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/
infografia_ppef2017
La mayoría de los recursos se destinan a gasto corriente, lo que deja, nueva-

mente, a la inversión en segundo plano. Es cierto que la reforma educativa era
necesaria, pero para algunos aspectos nada más; en otros ha sido un obstáculo
para la innovación y la inversión.
III.2.6.2. el ramo 23 del presupuesto de egresos

de la federación
De acuerdo con la exposición de motivos del Ramo 23 Provisiones Salariales
y Económicas, su propósito es el de:
[…] integrar, registrar, administrar y dar seguimiento al ejercicio de las provisiones

de gasto destinadas a la atención de obligaciones y responsabilidades del Gobierno
federal que, por su naturaleza, no es posible prever en otros ramos administrativos
o generales, o cuando su ejercicio solo es posible por conducto de este ramo.
(SHCP, s/f).
Pues bien, el Ramo 23 representa el gasto responsable de la federación pero que

no puede ejercer en función de que sus secretarías no están facultadas para ello,
pero a final del día, representa el gasto que la federación está obligada a sufragar, de
ahí que su análisis no sea parte de este estudio; ello, sin considerar el hecho de que
el ramo citado representa para 2016 el dos por ciento del gasto federalizado.
III.2.7. Retos y oportunidades del gasto público
En este apartado se mencionarán los retos y oportunidades del gasto públi-

co obtenidos del análisis tanto de ingresos como gasto.
Antes de empezar a desarrollar los retos y oportunidades del gasto público,
hacemos una reflexión doctrinal en torno al concepto del gasto público, pues
como lo vimos, este representa el conjunto de erogaciones para satisfacer las ne-
cesidades sociales; sin embargo, si hablamos específicamente de satisfacer dichas
necesidades es de igual manera importante en lugar de hablar de gasto, el de ha-
blar de inversión.
Lo anterior dado que, si bien es cierto que contable o financieramente se pue-
da hablar de ejercer materialmente un gasto, también es cierto es que cuando
satisface intereses sociales, en realidad es inversión.
Por lo tanto, en lugar de hablar de gasto público, tendríamos que hablar en
general de inversión pública, aún y cuando dicha erogación satisfaga el pago de la
nómina de una secretaría, el de algún servicio personal, profesional e independien-
te de alguna persona o sea destinado para la renta de una oficina, dado que todos
los objetivos de tales erogaciones van encaminadas a satisfacer intereses sociales.
Aunque parezca un eufemismo y un juego de palabras, lo cierto es que esta
distinción conceptual es importante para efectos de determinar en qué invertirá
el Gobierno y cuáles proyectos deberá preferir cuando se gasta en el ámbito social.
De tal forma que, en lugar de hablar de gasto, es necesario que se empiece a
hablar de inversión.
Como se ha mencionado, el gasto público representa el conjunto de erogacio-
nes o gastos que realizan los poderes del Estado, el sector paraestatal y los diver-
sos órdenes de Gobierno, incluidos los organismos autónomos, para el efecto de
cumplir con los objetivos nacionales que se han propuesto en beneficio de los
ciudadanos.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2017 fue
de 4,888 millones de pesos, lo que representa alrededor del 24 por ciento del PIB
estimado para ese mismo año. En él se favorece el pago de pensiones (aportacio-
nes a la seguridad social y ramos generales), el gasto destinado a las entidades
federativas (derivado de la Ley de Coordinación Fiscal y el Ramo 23), las entida-
des de control presupuestario directo (IMSS e ISSSTE), las empresas productivas
del estado (Pemex y CFE) y el pago de deuda, que en conjunto suman el 79.5 por
ciento del total del presupuesto aprobado, con un incremento total del 4.1 por cien-
to, respecto del aprobado en 2016.
Por su parte, los ramos que dependen directamente del ejecutivo (adminis-
trativos) ejercerán el 20 por ciento del presupuesto total y los autónomos el 2.4
por ciento.
En este orden de ideas, una de los retos y oportunidades a enfrentar por el
Gobierno federal se refiere al gasto condicionado. En donde se establece que las
autoridades federales, estatales y municipales no pueden manejar libremente los
recursos que recaudan para ejercerlos a su libre albedrío, sino que deben ejercer-
los a los fines que el presupuesto de egresos y la ley les ordena.
Esta característica de condicionar el gasto puede tener múltiples beneficios
como lo es el poder establecer impuestos especiales en donde desde el estableci-
miento de este tipo de tributarios se sabe a dónde se aplicará.
Así pues, el beneficio de etiquetar un impuesto es que facilita la toma de de-
cisiones en cuanto al ingreso y al gasto necesario para una actividad en particular,
por lo que esta condición permite a los contribuyentes conocer los beneficios
desde un inicio, por lo que aún es más fácil introducir o aumentar nuevos im-
puestos, a través del “etiquetado”.
Ello lo se considera así pues desde el punto de vista de los ingresos, se conclu-
ye que sí es una buena medida para incrementar la recaudación y, sobre todo,
ejercer un mejor gasto, que permitirá tener un mayor control sobre cómo y en
qué rubros se gasta.
En otro orden de ideas, como lo vimos anteriormente, de acuerdo con estu-
dios del gasto público mexicano, uno de los principales sectores donde se gasta
más corresponde al gasto social, el cual generalmente se invierte en mayor pro-
porción para beneficio de los que menos tienen.
Además de que uno de sus fines es erradicar o disminuir la pobreza, inequi-
dad, injusticia y a la vez potenciar la ciudadanía en cuanto al respeto de los dere-
chos, estado de bienestar y por supuesto una cohesión social. El Gobierno es el
principal proveedor de este tipo de gasto.
Sin embargo, un estudio de OCDE (2017) menciona que tanto Chile, Corea,
Letonia, México y Turquía tiene un menor gasto social, pues llega representar en
menos del 15 por ciento del PIB.
Según este mismo estudio, México es el país con menor gasto público social
en relación con el PIB de aproximadamente un 8 por ciento; lo peor de todo, es
que de acuerdo con Martínez y Paz (2010) “el gasto social no tiene necesariamente
una relación directa con los productos o impactos de proyectos para los que fue-
ron asignados los recursos”.
De tal forma que podemos concluir dos cuestiones importantes; una, que
México destina poco gasto a satisfacer fines sociales; y dos, que el que se desti-
na, no necesariamente tiene una relación o impacto para el fin que fueron de-
signados.
Es pertinente ponerlo sobre la mesa puesto que ¿cuál sería el beneficio si en

la realidad el impacto positivo del gasto social no puede ser cuantificado por ese
medio?
Es urgente que el Estado mexicano se plantee proyectos para invertir más en
gasto social y determinar reglas de operaciones e indicadores que permita medir
la efectividad del programa establecido.
En esta línea de argumentación, también el país destina importantes recursos
al financiamiento público de los partidos políticos.
Históricamente, en un periodo en el que el ingreso de los mexicanos creció
menos de uno por ciento en promedio al año, el presupuesto de los partidos po-
líticos se ha quintuplicado. El sistema político de nuestro país gasta un estimado
de 3 millones de dólares por día para mantenerse. El costo de las elecciones en los
países desarrollados oscila entre uno y dos dólares por votante registrado, aquí en
México nos cuesta 5.9 dólares por elector. México paga por la democracia el pre-
cio más caro en toda América Latina.
Tal derroche en procesos electorales no es coincidente con el nuevo panora-
ma que atraviesa nuestro país ante la incertidumbre económica provocada por
factores externos e internos; el Banco de México mediante un comunicado de
prensa el pasado 9 de febrero del 2017, hace referencia a los nuevos escenarios y
riesgos para nuestra economía nacional en el futuro próximo.
Es necesario implementar nuevos mecanismos de designación de dinero a los
partidos políticos o en su caso erradicar el financiamiento público de estos; por lo
que una buena propuesta puede ser el que se les otorgue financiamiento a través
de fórmulas de proporcionalidad que van de acuerdo con el número de votos
obtenidos que hayan obtenido cada uno de los partidos políticos en las elecciones
anteriores.
Este mecanismo de asignación de recursos públicos resulta adecuado, ya que
ahora los políticos tendrán que fomentar la participación de la mayor cantidad
posible de ciudadanos a ejercer su derecho a voto para poder contar con más ca-
pital, la legislación actual, de lo contrario, toma como base el número de electores
inscritos en el padrón electoral del Estado, por lo que los partidos seguirán obte-
niendo cantidades de dinero estratosféricas sin importarles el ciudadano.
Por último, uno de los conceptos que conforman el gasto público en México
lo es el rubro de gastos personales; que como vimos, agrupa las remuneraciones
del personal al servicio de los entes públicos, tales como sueldos, salarios, dietas,
honorarios asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad social, obliga-
ciones laborales y otras prestaciones derivadas de una relación laboral; pudiendo
ser de carácter permanente o transitorio.
Como vimos, en 2017 el presupuesto para los servicios personales fue de
1.164 billones de pesos —considerando las aportaciones federales—, 3.57 por
ciento más a lo aprobado en el 2016. Mientras que para la generación de empleos,

o la infraestructura en obra pública se presupuestaron 558,675 millones de pe-
sos, monto que significa una reducción de 24.39 por ciento en comparación con
el año anterior.
El Gobierno federal esperaba incrementar la recaudación en 2.729 billones de
pesos en 2017; entonces podemos afirmar que alrededor de 42 por ciento de los
impuestos que se pagan se va para este rubro. En tanto, la inversión solo absorbe
20 por ciento de la recaudación tributaria.
En 2017, se determinó gastar 455,170 millones de pesos para gastos persona-
les, no obstante, el plan de reducción instrumentalizado desde el Gobierno fede-
ral para el 2017.
De tal forma que es necesario presentar un programa que efectivamente re-
duzca las erogaciones en servicios personales en términos constantes, dado que
desde el 2008 este rubro ha mantenido un crecimiento uniforme sin un plan de-
finido que permita hacer frente a este tipo de gastos para el efecto de crear aho-
rros importantes en este rubro.
Por lo que se sostiene que, mediante el cumplimiento gradual de estas reco-
mendaciones, México puede alcanzar, a través de ejercer medidas en el rubro del
gasto, un ahorro del 4.34 por ciento del PIB, sin considerar el factor de la corrup-
ción, de conformidad con la siguiente tabla.
III.2.8. Propuestas en gasto público

A) Condicionamiento del gasto
En esta proposición se recomienda que las autoridades federales, estatales y
municipales no puedan manejar libremente los recursos que recaudan para ejer-
cerlos a su libre albedrío, sino que deben ejercerlos a los fines que el Presupuesto
de Egresos y la ley les ordenan; sobre todo ante el establecimiento de nuevos im-
puestos, por lo que el beneficio de etiquetar un impuesto es que facilita la toma
de decisiones en cuanto al ingreso y al gasto necesario para una actividad en par-
ticular, por lo que esta condición permite a los contribuyentes conocer los bene-
ficios desde un inicio, por lo que aún es más fácil introducir o aumentar nuevos
impuestos, a través del “etiquetado”.
Esta característica de condicionar el gasto también se presenta en otras latitu-
des dentro de nuestro régimen fiscal, como lo es el establecimiento de impuestos
especiales que condicionan a que todos los ingresos provenientes de esa fuente de
riqueza sean o formen parte de un fondo o gasto específico, como por ejemplo los
impuestos ambientales, en los que estamos francamente atrasados.
Como vimos líneas más arriba, hay países que tienen etiquetados los impues-
tos ambientales; y lo ideal sería poder tener así todos los ingresos tributarios; pues
ello daría al ciudadano la tranquilidad de que su dinero se está usando para el
bien común —que es a fin de cuentas el fin último de los impuestos— y no para
beneficio de unos cuantos políticos corruptos que implementan políticas hacen-
darias en detrimento de la población, como lo es el gasolinazo de Pepe Meade.
B) Incremento en el gasto social

El Gobierno es el principal proveedor de este gasto; sin embargo, un estudio
de OCDE (2017) menciona que tanto Chile, Corea, Letonia, México y Turquía
tiene un menor gasto social por al menos 15 por ciento del PIB, lo cual significa
dos cosas: por un lado, que nos falta mucho por hacer y, por otro que algo se está
ejecutando incorrectamente. Asimismo, en la publicación Social Spending Stays
at Historically High Levels in Many OECD Countries (OCDE, 2016) se ilustra que
efectivamente, México es uno de los países con menor gasto social en el promedio
de los miembros de la OCDE tal cual se puede apreciar en la siguiente figura.
Es, por tanto, que se pretende ceder especial atención a:
Reducir la pobreza, especialmente la extrema.
Aumentar el acceso efectivo de los derechos sociales.
Por eso es importante garantizar el mínimo vital a los 53 millones de mexica-
nos que viven en condiciones de pobreza, empezando por los 9.4 millones que
sufren en condiciones de pobreza extrema.
Para después, poder asegurar la seguridad social y entonces, invertir más en
créditos para los jóvenes, en el emprendimiento, crear un fondo especial para las
madres solteras trabajadoras y emprendedoras, en el otorgamiento de créditos
para las empresas que laboren específicamente con personas adultas mayores,
créditos a pequeños y medianos agricultores, entre otros.
C) Financiamiento público a partidos políticos

Es necesario cambiar la manera en que se otorgue dinero a los partidos polí-
ticos a través de fórmulas de proporcionalidad, para que vayan de acuerdo con el
número de votos que hayan obtenido cada uno de en las elecciones anteriores, y
no según el padrón de electores.
Con este mecanismo se favorece, además, la cultura del voto, pues los parti-
dos políticos estarán preocupados porque los ciudadanos salgan a ejercer su dere-
cho, que también es una obligación. No es descabellado pensar que los partidos
políticos se ocupen de fomentar la vida democrática del país.
Los recursos ahorrados con esta reforma pueden ser de gran importancia
para generar empleos formales a los jóvenes, apoyar a madres solteras, personas
de la tercera edad, medioambiente, infraestructura, y lo más importante y que
engloba todos los anteriores, apoyar de manera directa al sector educación y sec-
tor salud que tanta falta le hace al país. Pero sobre todo, garantizar el mínimo
vital para los mexicanos que viven en condiciones de pobreza.
Se propone la modificación artículo 41 de la Constitución Política de los Es-

tados Unidos Mexicanos.
Artículo 41.—El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión,
en los casos de la competencia de estos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante

elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
• La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera

equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las
reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus cam-
pañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalez-
can sobre los de origen privado.
• El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su re-
gistro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destina-
das al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes
a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter es-
pecífico. Se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades
ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando la votación
válida emitida en la elección federal inmediata anterior en la que se eligió
a diputados por el principio de mayoría relativa, por el treinta por ciento
del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización. El treinta por
ciento de la cantidad que resulte de acuerdo con lo señalado anterior-
mente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el
setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que
hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
D) Gasto en servicios personales

Uno de los conceptos que conforman el gasto público en México lo es el ru-
bro de gastos personales; que, como se ha mencionado, agrupa las remuneracio-
nes del personal al servicio de los entes públicos, tales como sueldos, salarios,
dietas, honorarios asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad social,
obligaciones laborales y otras prestaciones derivadas de una relación laboral; pu-
diendo ser de carácter permanente o transitorio.
De tal forma que es necesario presentar un programa que efectivamente re-
duzca las erogaciones en servicios personales en términos constantes, dado que
desde el 2008 este rubro ha mantenido un crecimiento uniforme sin un plan de-
finido que permita hacer frente a este tipo de gastos para el efecto de crear aho-
rros importantes en este rubro.
E) Eliminación de beneficios a expresidentes

Es necesario reformar por adición el artículo 83 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos a fin de prohibir a los extitulares del Poder Ejecu-
tivo federal el pago de pensiones vitalicias, así como la asignación de escoltas,
personal del Estado Mayor Presidencial tanto para los exservidores públicos como
para su familia, la prohibición de asignación de personal administrativo y de apo-
yo o cualquiera de otra índole a cargo del erario.
En total de todos los gastos para los expresidentes, que comprenden la pen-
sión vitalicia, seguro de vida y gastos médicos mayores, pago de bonos, aguinal-
dos, compensaciones, salarios de escoltas y personal de ayudantía; pago de
servicio telefónico (local, larga distancia y celular); automovilístico (para expresi-
dente, esposa, hijos y escoltas con sus respectivas cuentas de tenencia, verificación
y mantenimiento); y servicios domiciliarios (predial, agua, luz, jardinería, etcéte-
ra), genera un gasto del Gobierno federal de alrededor 201 millones de pesos
anuales.
F) Ahorro en gastos de publicidad gubernamental

El gasto en publicidad y comunicación social en el Gobierno federal es exce-
sivo y notoriamente desmedido en proporción con los demás gastos a cargo de la
federación. En 2014, la cifra preliminar de gasto alcanza 3,495 millones de pesos.
Como vimos, en lo que va del sexenio se han rebasado por mucho los topes
presupuestarios en este rubro: “49 por ciento en 2013, 35 por ciento en 2014, 80
por ciento en 2015 y 134 por ciento en 2016” (Castaño, 2017).
Por su parte, el Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2018 planteó un gasto
en publicidad para ese ejercicio fiscal de 2,623 millones de pesos, según esto, re-
presenta una disminución de 3.5 por ciento menos de lo presupuestado en 2017,
aunque es un hecho que año tras año el Gobierno federal ha rebasado el tope de
gasto en publicidad, manteniéndose al alza el gasto real efectuado.
Con estas medidas el Estado pudiese ahorrar mínimo 2,600 millones de pesos.
III.2.9. Estimación de potencial recaudatorio
A continuación se comparten las medidas necesarias para gestionar el ahorro

fiscal, en el cual se busca contar con un potencial recaudatorio de 924,108,841,829.97,
que incluyen la reducción de financiamientos públicos a partidos políticos, de los
gastos personales del Gobierno federal, eliminación beneficios a expresidentes,

así como ahorro en gasto de publicidad gubernamental.
tabla 20
Medidas para lograr un ahorro fiscal
Potencial recaudatorio
Medida a tomar
% respecto del PIB
Reducción del financiamiento público a partidos políticos 0.011
Reducción de los gastos personales del Gobierno federal. 4.330
Eliminación beneficios a expresidentes 0.000000938
Ahorro en gasto de publicidad gubernamental 0.00001214
Total 4.3410122.33
Potencial recaudatorio ($) 924,108,841,829.97
En materia de gasto hay mucho por hacer, los mexicanos exigimos, y con
justa razón, que antes de pensar en subir impuestos, como lo ha hecho José Mea-
de, el Gobierno trabaje primero en el ahorro y en la austeridad, que deje de des-
pilfarrar el dinero de todos nosotros, que en lugar de hacer políticas que dañen el
bolsillo de los más necesitados, establezca políticas de contención del gasto, a fin
de contar con unas finanzas públicas sanas. Es lo único que podrá asegurar un
mejor futuro para nosotros y para las generaciones que están por venir.
Las propuestas que aquí se incluyen están encaminadas hacia ese ahorro fis-
cal, que solo se logrará si se deja de financiar a la clase política que tanto daño nos
ha hecho durante tantos años.
Es tiempo que los partidos políticos se ocupen también de la labor democrá-
tica del país, no solamente de conseguir votos. Parte de su tarea debe ser procurar
una vida más democrática y eso se conseguirá con una ciudadanía más activa y
más politizada, pero sobre todo, con una ciudadanía que sepa que cada peso que
aporta a manera de impuestos se utiliza para el bien común y no para enriquecer
a unos cuantos. Por ello también es de suma importancia bajar los niveles del
gasto en comunicación, eliminar gastos personales del Gobierno federal y bonos
de expresidentes, disminuir sueldos de magistrados de la SCJN, en pocas palabras,
llevar a cabo las propuestas aquí descritas.
México se merece un Gobierno que vea por sus ciudadanos, por todos ellos,
y por eso se debe empezar por aquellos que viven en condiciones de pobreza; solo
así podremos salir adelante como nación.
III.3. Coordinación en la hacienda pública
Al hablar de la coordinación en materia de hacienda pública primero debe-

mos referirnos a la necesidad de la federación, las entidades federativas y los mu-
nicipios, de generar una política impositiva en beneficio de los ciudadanos, a fin
de que evitar barreras, restricciones legales o imposiciones en ambos órdenes de
Gobierno, que haga imposible el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los
contribuyentes.
Además, la coordinación de la hacienda pública se refiere a la óptima distri-
bución y reasignación de recursos entre órdenes de Gobierno a fin de satisfacer
las necesidades e intereses sociales de manera efectiva que permita generar un
ambiente de bien común.
Esta distribución y redistribución de ingreso proviene de la idea del sistema
federal en México; el término federalismo proviene del vocablo latín foedus-oris
que significa unión, alianza, pacto, acuerdo (Centro de Estudios Sociales y de
Opinión Pública [CESOP], 2006).
A partir de él se sientan las bases para que los Gobiernos subnacionales y el
Estado federal establezcan una relación independiente y descentralizada; pues
el segundo surge como “un ente nuevo a partir de la unión de diferentes entida-
des autónomas”, lo cual se da a través del “establecimiento de un orden normati-
vo, la creación de un régimen económico y la generación de un pacto político”.
Así, las facultades de la federación deberían estar encaminadas únicamente a su
sostenimiento, es decir “a garantizar la unidad política y económica del país”
(García Sepúlveda, 2016, p. 18-19).
Las características necesarias para que se forme un Gobierno federalista son
las siguientes (p. 23):
1. La existencia de una distribución de poder, que se traduce a partir de la delimi-

tación de competencias entre el Gobierno central y los locales expresadas de manera
clara en una Constitución, documento principal a través del cual se expresa el Estado
federal, que aunado a la delimitación manifiesta de atribuciones, son condiciones
necesarias para instituir el sistema aunque también es necesario generar mecanismos
de coordinación nación que ayuden hacer efectiva esa distribución de facultades en el
entendido de que, por más eficiente que un Gobierno sea es necesaria la ayuda mutua
de todos los órdenes de Gobierno, si no se generan dichos mecanismos y formas de
colaboración se caería en peligro latente de desintegrar la unión.
2. La efectividad de una autonomía constitucional y democrática del Gobierno
subnacional, lo que con lleva la existencia de dos ordenamientos jurídicos que no de-
ben sobreponerse entre sí, sino que deben existir en el marco de sus atribuciones; y
en el caso de haber discrepancia o incertidumbre, es necesario observar el régimen de
competencias cada nivel de Gobierno y solo en el caso de subsistir la inseguridad en
la delimitación de potestades prevalecerá la del orden federal, dado el objetivo de

salvaguardar la unión; asimismo, la autonomía democrática reconoce la posibilidad
de los Gobiernos subnacionales de elegir a sus representantes políticos ante la unión.
3. La participación de los Gobiernos locales en la formación de la voluntad de la
federación, con motivo de la autonomía democrática de los Gobiernos subnacionales
que garantice la reproducción de una sola imagen en el plano internacional y que
certifique la libertad de elección entre los niveles de Gobierno.
La institución de instancias neutrales que garantice la imparcialidad en el caso de
la existencia de conflictos (como lo es en el orden normativo)
Cada Estado tiene sus características específicas, no hay un federalismo igual

que otro, así como no hay un país igual a otro. Los mecanismos a través de los
cuales se distribuye el poder en cada régimen “es una decisión que se tiene que
tomar al interior de las naciones” (García Sepúlveda, 2016, p. 23). En México se
adoptó teóricamente por una república democrática federal, pero su práctica tie-
ne elementos centralistas heredados de tiempos de la Colonia.
El federalismo fiscal, propiamente dicho, tiene que ver con el sistema de asig-
nación de competencias de los diferentes niveles de Gobierno, referentes a los
ingresos y a los egresos, y “sobre todo consiste en analizar las interrelaciones que
se presentan en el Estado en cuanto a los recursos públicos” (García Sepúlveda,
2016, p. 40).
En efecto, el régimen federal de Estado consiste en una forma de organiza-
ción estatal que nace de la idea de estados autónomos que se unen para formar un
ente central, mediante el cual se le deslinda diversas atribuciones y facultades
para que sea ese Gobierno central el encargado de ejercerlas en nombre y repre-
sentación de los Gobiernos subnacionales.
En materia impositiva también existe una división de facultades entre la fede-
ración y las entidades federativas, en el caso mexicano, el grosor de atribuciones
las tiene el Gobierno central y la mayoría de los ingresos son recaudados precisa-
mente por la federación, dejando a las entidades federativas montos recaudato-
rios muy bajos.
Ante una recaudación menor de los estados, la federación se ve en la necesi-
dad de realizar transferencias de ingresos a estos (redistribución), para que sufra-
gan los gastos que están obligados a realizar, a esto se le llama como función
redistributiva del Estado.
La función redistributiva del Estado comprende la “realización de operacio-
nes de impuestos, transferencias y servicios públicos diseñados con la finalidad de
modificar, de acuerdo con las preferencias políticas de la sociedad, la distribución
de la renta producida por el mercado” (Álvarez y Molero, 2011, p. 24).
Es importante aclarar que la función redistributiva incluye también la mate-

ria de gasto, pues la federación redistribuye los recursos recaudados y define a los
estados en qué deberán ser usados, es decir, no es una distribución o redistribu-
ción de los ingresos, sino una pura y simple distribución para el gasto.
En la distribución, el objetivo, para algunos, tiene un carácter social más que
económico y consiste en obtener una imagen sólida y única a nivel internacional
sobre la federación, se trata pues de repartir los ingresos de manera equitativa
entre esta (Ramírez, 2011).
La rama distributiva realiza operaciones de impuestos, transferencias y servi-
cios públicos diseñadas con el objeto de modificar efectivamente la distribución
de las preferencias de los ingresos producidos por el mercado.
La función de la distribución se puede cumplir con uno de los principios del
pacto federal —a través del cumplimiento del principio de solidaridad, que seña-
la que los Gobiernos regionales serán solidarios entre sí—, y si es de esta manera,
entonces se dice que la federación tiene que erigir esta función.
En la distribución de los recursos públicos existe una visión generalizada de
que el Gobierno federal debe ser quien tenga la rectoría de redistribuir; aunque
bien, la discusión reciente en el ámbito de las finanzas públicas se inclina hacia la
centralización de la actividad recaudatoria sustentada en impuestos progresivos y
a la transferencia de recursos a los Gobiernos regionales para que ejerzan sus
gastos, (Ramírez, 2011), estas transferencias pueden ser condicionadas al cumpli-
miento de objetivos o pueden no serlas.
Es importante señalar que la transferencia de los recursos mediante el cobro
diferenciado de impuestos (o la redistribución desigual) crearía distorsiones y
provocaría desplazamientos de los ciudadanos entre las localidades; se presentaría
el fenómeno conocido como free rider, que señala que un individuo dejaría para
otros la carga del financiamiento de los programas distributivos si descubriese
alguna forma de evitar su contribución.
Por otro lado, la distribución de las capacidades de gasto y de ingresos entre
los diversos órdenes de Gobierno se ha visto influenciada más por intereses polí-
ticos y electorales que por argumentos económicos, y actualmente la discusión se
centra en determinar a la eficiencia como uno de los elementos que se deben in-
troducir dentro de esta función (Álvarez, 2011).
III.3.1 Antecedentes y surgimiento del federalismo

fiscal en México
Muchos autores, el que escribe entre ellos, han señalado que los antecedentes
del federalismo mexicano se encuentran en la Constitución de los Estados Unidos
de América de 1787; pero, como se mencionó, también tiene algunos elementos
centralistas de la Constitución de Cádiz.7 Y aunque las ideas de los Estados fede-

ralistas tradicionales como el alemán o suizo, también han influido en el desarro-
llo de nuestra forma de gobierno, el Gobierno mexicano “ha instrumentado sus
propias características bajo sus razonamientos tanto históricos como doctrinales”
(García Sepúlveda, 2016, p. 31).
El modelo federal de Estados Unidos es dual, es decir, las atribuciones de la
federación y de los estados están claramente separadas, de manera que ninguno
debe interferir en la esfera de acción del otro. Sin embargo, en el caso mexicano,
el Ejecutivo federal tiende hacia una acción centralizadora del poder político, lo
que merma la autonomía de los estados.
Esto último es clave para entender que si se quiere tener un federalismo fiscal
eficiente que repercuta de manera positiva en el desarrollo del país, se requiere de
un análisis profundo y a consciencia, que no se limite únicamente al tema fiscal,
sino que abarque todos los temas que el país requiere para salir adelante, como lo
son el exceso de corrupción e impunidad y la falta de una educación de calidad,
que también debe ser integral.
La historia y la idiosincrasia de México y Estados Unidos son muy diferentes,
por lo que no es de sorprenderse que los modelos sean tan distintos. Una de las
diferencias más notorias es que el federalismo de Estados Unidos surge “de un
pacto entre las diversas entidades para construir una sola, única, que salvaguarda-
ra la soberanía del pueblo” (García Sepúlveda, 2016, p. 55). En ese caso, la sobe-
ranía surge a partir de la necesaria unión ante un adversario, es decir, a partir de
la Independencia de las 13 colonias en 1776.
Cuando en 1824 México decidió adoptar el régimen federalista, su problema
no era que necesitara la unión en miras a la independencia, pues para ese enton-
ces ya había terminado la Guerra de Independencia;8 el reto era la formalización
de ese Estado independiente. El federalismo mexicano debió, entonces, de surgir
“a partir del reconocimiento de la soberanía de los estados y de su independencia
respecto al Gobierno central” (García Sepúlveda, 2016, p. 56).
El siglo XVIII mexicano se caracteriza por la inestabilidad política. Esos cien
años vieron muchos movimientos armados en el país, desde la Independencia
hasta la instauración del Porfiriato, y en ínterin, dos guerras de intervención ex-
7 Es importante notar que también en la época prehispánica, los antiguos mexicas, por ejem-
plo, tenían un sistema de Estado-nación centralista. México-Tenochtitlán concentraba el poder eco-
nómico, político y religioso, apoyado por sus aliados Texcoco y Tlacopan, con los que formaba la
Triple Alianza (Escalante Gonzalbo, 2010).
8 Cabe recordar que la Guerra de Independencia empieza el 16 de septiembre de 1810 cuan-
do Miguel Hidalgo llama a levantarse en armas, y termina once años después, el 27 de septiembre
de 1821, con la entrada triunfante a la Ciudad de México del Ejército Trigarante, encabezado por
Agustín de Iturbide y Vicente Guerrero.
tranjera, la estadounidense en 1845 y la francesa en 1862. En ese siglo México fue

república federal, centralista e imperio, y además perdió más de la mitad de su
territorio.
El siglo siguiente sería de una estabilidad engañosa, no hubo grandes levanta-
mientos armados, pero sí un deterioro paulatino del sistema.
Después de la promulgación de la Constitución del 17, que como se mencio-
nó, fue realmente una reforma de la de 1857, se estableció una república federal.
Y los esfuerzos para definir las competencias tributarias entre los órdenes de Go-
bierno, se centran en las tres conferencias nacionales fiscales que se llevaron a
cabo a lo largo del siglo pasado, tal como se mencionó anteriormente.
En México, la coordinación en materia de ingresos —que es lo mismo que la
coordinación fiscal— se ha desarrollado a través del Sistema Nacional de Coordi-
nación Fiscal.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal nace con el objetivo de generar
un esquema de coordinación entre la federación y las entidades federativas, con
el objeto de que los dos entes de Gobierno no establezcan impuestos sobre las
mismas fuentes de riqueza, es decir, para que estados y federación eviten la múl-
tiple tributación.
Esto se dio porque tanto los estados como la federación no tenían delimita-
dos de manera clara y precisa el ámbito de sus facultades en materia tributaria. En
este sentido Pimentel (2002, p. 32) comenta:
Antes de que se dieran los primeros antecedentes del actual Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, la situación que reinaba en el ámbito fiscal se caracterizaba por
la multiplicidad de tributos federales, estatales y municipales que aumentaban las
complejidad de un sistema tributario carente de acuerdos entre los Gobiernos, sujeto
a leyes a menudo contradictorias, basado en cuotas y exacciones desproporcionadas
y sustentadas en gravámenes congruentes que ampliaban la carga impositiva para los
contribuyentes.
En este contexto, se hicieron distintos esfuerzos para lograr un sistema eficaz

de coordinación entre la federación y las entidades federativas, el primero de ellos
tuvo lugar en la primera Convención Nacional Fiscal que se celebró en 1925; le
siguió la Segunda Convención en 1933, la tercera en 1947 para que posteriormen-
te se promulgara en 1948 la Ley del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles; la Ley
de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados en 1953; y una serie de
acontecimientos celebrados hasta 1979, año en que se constituyó el SNCF.
A continuación, se hablará de cada uno de estos sucesos y otros más que fue-
ron importantes para la constitución de dicho sistema, y que precisamente con-
formaron su antecedente.
En primer lugar, en 1925 se generó un acontecimiento importante: la prime-

ra Convención Nacional Fiscal que “pretendió establecer una delimitación clara
entre los poderes tributarios de la federación y de los estados” (Serna de la Garza,
2004, p. 11). En ese entonces cada estado establecía su propio sistema de tributa-
ción, el Gobierno federal tenía el suyo, y donde no existía un sistema definido de
limitación de las competencias entre el Gobierno federal y los Gobiernos locales
(p. 58).
La convocatoria a los gobernadores de los estados de esta primera conven-
ción especificaba que no había, en suma:
[…] ningún elemento técnico ni moral que oriente o coordine las legislaciones de
impuestos en la república; la concurrencia entre los poderes locales y el poder federal
aumenta la carga de las obligaciones fiscales sobre el contribuyente, y hace crecer
también la carga improductiva para el fisco; la multiplicidad y la inestabilidad de las
leyes fiscales, la duplicación constante de los gravámenes, la complejidad de disposi-
ciones y de oficinas y autoridades, introducen la anarquía fiscal, rompen la unidad
económica, en la república, agotan la renta de las mayoría y cierran el paso a toda
posibilidad de desarrollo económico y de bienestar (p. 59).
Este régimen aumentaba las cargas fiscales para los contribuyentes y, de algu-
na manera, provocaba una anarquía en materia fiscal. Luego de esta imperante
necesidad de reunión para establecer un sistema fiscal que permitiera delimitar
las competencias locales y federal en materia de impuestos, así como determinar
un plan que permitiera unificar el sistema fiscal en toda la república, el dictamen
de la convención fue el siguiente:
1. Se recomendó la adición al artículo 131 constitucional para quedar en los

siguientes términos:
Cada cuatro años, o cuando lo crean necesario la mayoría de los estados, o el Ejecu-
tivo de la Unión, se reunirá en la capital de la república una convención integrada
por representantes de cada uno de los ejecutivos de los estados y por un representan-
te del Ejecutivo de la Unión. Esta convención se ocupará de determinar los impuestos
que deben causarse en toda la república, de uniformar los sistemas de impuestos y de
establecer la competencia de las distintas autoridades fiscales.
Las decisiones tomadas en la convención serán obligatorias para los poderes loca-
les y federales cuando hayan sido aprobadas por el Congreso de la Unión y por la
mayoría de las legislaturas de los estados. Cuando el Congreso de la Unión o alguna
de las legislaturas de los estados, no resuelvan sobre las decisiones de la convención
en el periodo de sesiones siguiente a la celebración de dicha convención, se conside-
rará que dan su voto aprobatorio a tales decisiones.
2. Se recomendó una adición a la fracción II del artículo 117 de la Constitu-

ción para que estableciera lo siguiente:
El Gobierno federal, sin embargo, proporcionará a los Gobiernos locales y municipa-

les, estampillas reselladas con el nombre de cada estado o municipio, para que tales
estampillas, con la contraseña local que corresponda, se empleen en el cobro de la
participación de dichas entidades en impuestos federales.
3. El ejecutivo deberá crear en el Departamento Técnico de la Secretaría de

Hacienda una Comisión que se encargue de facilitar la ejecución de los acuer-
dos tomados en la primera Convención Nacional Fiscal, de estudiar el curso de
la aplicación de los mismos acuerdos; y de preparar los trabajos de la futura
convención.
4. La distribución de los impuestos cuya existencia ha acordado la conven-
ción para toda la república, se hará en los siguientes términos siguientes:
a) Es facultad privativa de las autoridades locales establecer y percibir im-

puestos sobre la propiedad territorial.
b) Es facultad privativa de las autoridades locales, establecer impuestos sobre
los actos no comerciales cuya realización se limite a su jurisdicción, o so-
bre las concesiones que esas mismas otorguen sobre los servicios locales.
c) Es facultad privativa de la federación establecer impuestos generales so-
bre el comercio y la industria. Las autoridades locales participarán en la
fijación del coeficiente y de tasas y en la determinación del monto del
impuesto individual para cada causante. Las autoridades locales partici-
parán también, conforme a un porcentaje que se señale uniformemente
para todos los estados, en el producto que estos impuestos rindan en cada
localidad.
El cobro de la parte que en el producto de estos impuestos correspon-
da a las autoridades locales, se hará por dichas autoridades, con separa-
ción de las autoridades federales, mediante el uso de estampillas
reselladas a que se refiere la segunda proposición, y de manera que el
pago no se repute hecho mientras el comprobante respectivo no se can-
celen las estampillas reselladas relativas.
d) El impuesto sobre las sucesiones y donaciones será establecido por las
autoridades locales. La autoridad federal participará en la fijación de cuo-
tas y en la determinación del monto del impuesto en cada caso. Igual-
mente participará la federación en un por ciento uniforme para todos los
estados, en el producto de este impuesto. Para el cobro de este impuesto,
se hará uso de las estampillas en los términos de la fracción anterior.
e) La uniformidad recomendada por la convención para los impuestos espe-

ciales deberá obtenerse mediante acuerdos tomados en convenciones
también especiales, a que concurrirán representantes de la federación y
de los estados interesados, y que se reunirán a petición de cualquiera de
los mismos interesados.
f) Cuando el impuesto especial deba ser establecido por la federación o por
alguno o algunos de los estados, la administración de ese impuesto que-
dará confiada a juntas mixtas formadas en la localidad por la autoridad
fiscal relativa y por el representante local de la federación.
g) En los impuestos especiales de cuyo producto participe la federación, el
cobro se efectuará mediante el uso de las estampillas reselladas a que se
refieren las fracciones anteriores.
h) Se recomienda al Gobierno federal que amplíe la Ley del Impuesto sobre
la Renta y que establezca una cédula sobre la propiedad edificada para
substituir al gravamen que sobre el capital invertido en construcciones y
mejoras, quedará excluido del impuesto sobre la propiedad territorial.
i) Debe corresponder a las autoridades locales el producto que rinda el im-
puesto sobre la renta por concepto de la cédula de “explotaciones agríco-
las” y por concepto de la cédula de “propiedad edificada”.
5. Las legislaturas locales determinarán cuáles de los impuestos reservados

exclusivamente a las autoridades locales, o qué parte de esos impuestos y de la
producción que en los federales corresponda a dichas autoridades locales, debe
reservarse a los municipios.
6. La federación no podrá distraer sus ingresos en subvenciones a estados o
en atención de servicios exclusivamente locales.
7. Los ingresos de los estados en ningún caso se destinarán a gastos genera-
les, ni en los estados podrán emplear esos ingresos, cuando procedan de impues-
tos generales, en su circunscripción, a subvenciones o a servicios exclusivamente
locales.
8. Los ingresos municipales deben destinarse exclusivamente al servicio de la
ciudad.
9. Los acuerdos tomados por la convención deberán ponerse en vigor a la
mayor brevedad, y el proyecto de distribución antes recomendado, deberá empe-
zar a surtir sus efectos el día 1 de enero de 1927.
Los resultados de esta convención, sin embargo, no fueron materializados en

virtud de que la Cámara de Diputados no estudió la iniciativa. Empero, como el
propio Serna de la Garza (2004, p. 12) afirma:
No obstante, también se introdujo en estas conclusiones un principio que a la postre

vendría a convertirse en elemento central del sistema tributario mexicano: la partici-
pación de los estados en los ingresos producidos por impuestos cobrados por la fede-
ración y viceversa.
Establecidos precisamente en los incisos c) y d) del punto 4 antes transcrito.

Esta convención se trató, sin duda, del primer esfuerzo por establecer un sis-
tema legal y, sobre todo, constitucional, para formar un sistema de distribución
de competencias en materia tributaria que atendiera la necesidad de los distintos
órdenes para sufragar su gasto público.
Para la época de 1930 se organizaba ya la Segunda Convención Nacional Fis-
cal ante el fracaso en la materialización de la primera. La segunda convención se
llevó a cabo en febrero de 1933 y tuvo como objetivo, nuevamente, el delimitar
los poderes tributarios de la federación y de los estados.
La realización de esta convención se dio como resultado de la resolución de
la primera asamblea, que establecía que debería haber una segunda reunión para
revisar, por un lado, los resultados que se obtuvieron de la primera; y por segun-
do, precisar orientaciones y conceptos que apuntaran hacia la solución definitiva
del problema planteado. Lo anterior lo establece la convocatoria emitida por el
Secretario de Hacienda, Alberto J. Pani, en ese periodo:
Cuatro años más tarde (para 1929), de conformidad con la resolución de la misma
asamblea, debió haberse reunido la Segunda Convención Nacional Fiscal que revisara
los resultados obtenidos de los acuerdos dictados por la primera y que, sobre la base
de la experiencia adquirida, precisara orientaciones y conceptos y fuera apuntando
las soluciones definitivas de los problemas que, en muchos casos, apenas habían po-
dido ser planteados.
Ahora bien, como la iniciativa de reformas constitucionales no han sido aún
considerada ni siquiera por la Cámara de Diputados, y la convención no se ha
verificado todavía, a pesar de haber corrido ya con demasiado exceso el plazo fija-
do para su celebración; y como la continuada demora de tal asamblea aplazaría
lamentablemente, de modo indefinido, la solución de diversos problemas que
afectan directamente a la economía nacional, la Secretaría de Hacienda considera
de su deber convocar, con la mayoría brevedad posible, a la Segunda Convención
Nacional Fiscal.
Así, los objetivos de esta Segunda Convención fueron los siguientes:
1. Revisar de las conclusiones de la Primera Convención Nacional Fiscal.

2. Considerar el problema de delimitación de las jurisdicciones fiscales de la
federación, de los estados y de los municipios.
3. Determinar las bases de unificación de los sistemas locales de tributación

y de la coordinación de ellos con el sistema federal.
4. Estudiar y determinar los medios más adecuados para la ejecución de las
decisiones de la asamblea y constitución del órgano más capacitado para
encargarse de ello.
Así pues, Serna de la Garza (2004, p. 12) nos explica:
A pesar del debate abierto por la Segunda Convención Nacional Fiscal y de sus pro-
puestas, una vez más el grueso de estas conclusiones no llegaron a convertirse en re-
forma constitucional que modificara el régimen de “concurrencia” existente. Sin
embargo, una de ellas sí lo logró: el principio de la participación de los estados en los
ingresos producidos por determinados impuestos definidos como federales.
Al analizar el segundo resolutivo inciso b) del dictamen, se establece que la

facultad de gravar una determinada fuente le corresponderá a uno de los órdenes
de Gobierno (ya sea a las entidades o a la federación); sin embargo, afirma el
mismo inciso que el otro orden participará en el rendimiento que por la recauda-
ción se genere.
Así, pese al fracaso en la materialización de la propuesta de la asamblea, en
1934 el entonces presidente Lázaro Cárdenas acató la recomendación que la con-
vención había resuelto en virtud de que presentó ante el Congreso una iniciativa
de reforma constitucional en el que se le daba al propio Congreso de la Unión la
facultad para legislar en materia de energía eléctrica y con ello la facultad especial
de gravar con tributos la misma materia; de esta manera el precepto entró en vi-
gor el 1 de enero de 1943, cuya redacción del artículo 73 fracción X estableció:
En el rendimiento de los impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energía

eléctrica, en uso de las facultades que en materia de legislación le concede esta frac-
ción, participarán los estados y los municipios en la proporción que las autoridades
federales y locales respectivas acuerden.
De esta forma, pues, el esfuerzo de la Segunda Convención no habría sido en

vano.
Es precisamente en 1934 que se reformó la Constitución, y se otorgó al Con-
greso de la Unión la facultad de legislar, y por lo tanto de establecer contribucio-
nes sobre energía eléctrica, con lo que se establecieron participaciones para los
estados y los municipios (Gil Valdivia, 1976, p.40).
Para 1936, el propio presidente Lázaro Cárdenas envío una iniciativa de re-
forma a los artículos 73, fracción X y 131 de la Constitución a efecto de establecer
una delimitación clara entre las facultades impositivas de la federación y de los
estados, en este sentido el general Cárdenas en la exposición de motivos corres-

pondiente afirmó:
[…] Tengo la creencia firme de que ha llegado el momento de que sin destruir las
facultades emanadas de la soberanía local para la organización financiera de los esta-
dos, se modifiquen las bases de libre imposición, adoptadas por copia inadaptable a
México, de la Constitución Norteamericana, porque si en los Estados Unidos de
América era una realidad la existencia de entidades plenamente autónomas, con una
vida independiente y propia, y el problema que se ofrecía al crearse la federación era
el de hacer nacer visible una unión que se creía débil, en nuestro país, al contrario, en
los días siguientes a la desaparición del Imperio de Iturbide, el problema que debió
plantearse y que ha sido el origen de muchas tragedias de la historia mexicana, fue el
de inyectar vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que ad-
quirirían soberanía e independencia interior después de un rudo centralismo colonial
prolongado por cerca de tres siglos.
Para fortalecer a los estados es necesario entregarles ingresos propios; participa-
ciones y contribuciones exclusivas, que les aseguren rendimientos regulares y bastan-
tes a cambio de restringir la concurrencia tributaria, que es el efecto inmediato de la
libre imposición y que provoca la improductividad de los gravámenes fiscales.
Con el criterio diverso, en la iniciativa que someto al examen del Congreso de la
Unión, propongo la atribución definitiva de algunas contribuciones al Estado federal,
a los estados miembros y a los municipios, porque considero que determinados im-
puestos, por tener ya en estos momentos un destino exclusivo al gobierno de la repú-
blica, que deriva de la Constitución misma, no deben dejar de ser privativamente
federales, y porque otros por su propia naturaleza como después lo demostraré, de-
ben ser solo la federación o delos estados o de los municipios.
[…] Se agrega, en seguida, la facultad privativamente federal para establecer tribu-
tos especiales que gravan la producción industrial que por su importancia se localiza
en varias entidades federativas, lo que requiere una legislación homogénea, que solo
puede expedir con efectos saludables el Congreso de la Unión, para impedir que la
industria quede más gravada en unos estados que en otros, lo que origina una emi-
gración artificial de los primeros hacia los segundos, en ocasiones contrariamente a
los que aconsejaría una prudente política industrial, interesada en acercar los centros
productores a los de consumo o a las regiones en que la materia prima pueda obte-
nerse con menos costo, o en buscar favorables condiciones climatéricas, o en una
palabra, en hacer más barato y mejor el producto.
La necesidad de eliminar la competencia local en esos impuestos, se ha sentido
con gran precisión al dictarse en las leyes federales reguladoras de los impuestos es-
peciales sobre la gran industria, preceptos que ofrecen participaciones en sus rendi-
mientos a estados y municipios a cambio de que no impongan cargas fiscales sobre
las mismas fuentes.
[…] Los impuestos de que se trata y que conviene federalizar, con los actualmente
establecidos sobre energía eléctrica —ya que la fracción X del artículo 73 sustrae de
la esfera de competencia estatal— gasolina y otros productos derivados del petróleo,

ferrocarriles y empresas de transporte de jurisdicción federal, hilados y tejidos, azú-
car, cerillos y fósforos, tabacos, alcoholes, aguardientes y mieles incristalizables, agua-
miel y productos de su fermentación y cerveza. Sobre ninguno de ellos podrán, en
consecuencia, legislar los Congresos de los Estado, aun cuando por razones notorias
de equidad, se hace participar en los mismos a las entidades federativas y a los ayun-
tamientos, con excepción del impuesto que grava los ferrocarriles y empresas de
transporte de jurisdicción federal.
El proyecto de iniciativa establecía como contribuciones federales: impuestos

y derechos de importación y de exportación; impuestos sobre la renta de las so-
ciedades y de las personas físicas (en tales ingresos participaran los estados); im-
puestos sobre instituciones de crédito y las compañías de seguro; impuestos
especiales sobre energía eléctrica, gasolina y otros productos derivados del petró-
leo, ferrocarriles, transporte por vías generales de comunicación, hilados y tejidos
azúcar, cerillos y fósforos, tabacos, alcoholes, aguardientes y mieles incristaliza-
bles, aguamiel y productos de su fermentación, cerveza, juegos, lotería y rifas,
explotación forestal. En las rentas de estos impuestos participarían los estados y
los municipios y los impuestos sobre servicios públicos federales y concesiones
otorgadas por la federación.
Para las entidades federativas el proyecto les reservaba las facultades siguien-
tes: el impuesto predial, cuyos ingresos deberán participar los municipios en
cuanto a la recaudación que se realice dentro de su territorio; el impuesto general
sobre la industria y el comercio que sustituyó al antiguo impuesto de la patente,
el Gobierno federal debía participar en el producto de dicho impuesto.
Como era de esperarse, el Congreso de la Unión no aprobó la iniciativa del
presidente que reformaba dichos preceptos constitucionales, sin embargo, el man-
datario Lázaro Cárdenas puso en manifiesto la necesidad de poner en agenda
nacional el tema del reparto de las facultades en materia impositiva; ahora en la
década de los cuarenta.
El 4 de octubre de 1947 el presidente Miguel Alemán Valdés consideró la nece-
sidad de celebrar la Tercera Convención Nacional Fiscal, para lo cual emitió la
convocatoria respectiva a los gobernadores de los estados, en donde se plantearon
los siguientes objetivos:
a) Trazar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios, es decir, de un ver-

dadero sistema nacional de distribución de todos los gastos públicos en-
tre todos los contribuyentes.
b) Planear la forma en que las entidades económicas obligatorias que exis-
ten en el país —federación, estados y municipios— deban distribuirse, en
relación con el costo de los servicios públicos a cada una encomendados
y en relación también con su capacidad de control sobre los causantes

respectivos, la facultad de establecer y administrar los impuestos para de-
jar definitivamente establecido el principio de que el reconocimiento de
la facultad o capacidad de legislación o administración en materia tribu-
taria, no implique, en forma alguna, el derecho de aprovechar privativa-
mente los rendimientos de los gravámenes que se establezcan o recauden
por cada autoridad.
c) Determinar bases ciertas de colaboración entre las diversas autoridades
fiscales y fórmulas asequibles de entendimiento entre ellas y los particu-
lares que permitan reducir al mínimo los gastos de recaudación y con-
trol de los impuestos para lograr, en esta forma, que su rendimiento se
aproveche hasta el máximo posible en la satisfacción de las necesidades
colectivas.
Con base en lo anterior, Pimentel (2002, p. 35) comenta que:
El objetivo de la Tercera Convención Nacional Fiscal celebrada en 1947, fue diferente

al de las dos convenciones nacionales fiscales anteriores, es decir, mientras que en estas
se buscaba la distribución de fuentes de ingresos para que correspondieran en forma
exclusiva a la federación o a los estados, en esta convención le interesaba establecer
un sistema coordinado entre ambos, que garantizara la uniformidad y coherencia de
los sistemas impositivos de estos niveles de Gobierno, distribuyéndose los rendi-
mientos de los impuestos.
En este sentido, la convocatoria respectiva, manifestaba que la celebración de la
reunión de las autoridades hacendarias del país se debía a que una vez “concluida
la Segunda Guerra Mundial y desaparecida la euforia que provocó el desarrollo anor-
mal que muchas actividades industriales y comerciales experimentaron durante ella;
restablecida en algunos aspectos la normalidad y aun afectada esta por las inevitables
repercusiones del desequilibro mundial entre la producción y el consumo de toda
clase de productos que ha seguido a la guerra.
Así, el país se colocaba nuevamente frente a la necesidad de contar con más y
mejores servicios públicos que demandan una economía pública fuerte y bien orga-
nizada, se ve ahora, el Gobierno nacional, frente al antiguo problema fiscal: el mis-
mo que se presentaba en 1925 en sus antecedentes, en sus manifestaciones generales
y en sus inconvenientes prácticos, pero agravado enormemente como consecuencia
de 22 años más de vida de un régimen que ya en 1925 se calificó de complicado,
antieconómico e injusto; que por no haberse corregido sino por el contrario empeo-
rado como resultado de la creación de nuevos impuestos tanto por la federación
como por los estados y los municipios, es ya insostenible; hay más impuestos, estos
son más complicados en sí mismos y más faltos de armonía en el conjunto; han
aumentado los requisitos y trámites exigidos por las leyes fiscales que se traducen en
cargas económicas y molestias para el causante pero que no aumentan los ingresos
del erario ni facilitan su control; se han generalizado más el fraude y la ocultación

que desprestigian al fisco y corrompen a los contribuyentes; y a pesar de tanta carga
y tanta molestia para el causante, ni la federación, ni los estados, ni los municipios
cuentan con recursos bastantes para prestar adecuadamente los servicios públicos que
el país reclama.
De acuerdo con los nuevos objetivos planteados, las conclusiones de la Terce-

ra Convención Nacional Fiscal fueron, entre otras, las siguientes:
a) Abolir los impuestos locales y municipales sobre las remuneraciones del

trabajo y sobre el producto de las inversiones de capital. Para que sean
gravadas una sola vez por la federación. En dicho impuesto habrían de
participar la federación, los estados y los municipios en la proporción
que de común acuerdo aprobasen los organismos legislativos correspon-
dientes.
b) Promover una legislación uniforme en materia de impuestos sobre he-
rencia y legados, a través de una ley tipo.
c) En materia de impuesto predial, debía ser local con participación de los
municipios.
d) La hacienda municipal debía formarse principalmente con el producto de
los impuestos sobre actividades de carácter local y de los derechos por la
prestación de los servicios públicos a su cuidad; y con las participaciones
en impuestos federales y estatales.
e) Se consideraron como impuestos sobre actividades de carácter local los
impuestos: sobre diversiones y espectáculos públicos; sobre los expendios
al menudeo de artículos de primera necesidad que señalasen las legislatu-
ras locales; los mercados y el comercio ambulante al menudeo.
f) Como derechos municipales se identificaron los de aguas potables, regis-
tro, panteones, de cooperación por obras municipales de urbanización; y
los que se causen por las autorizaciones, permisos y licencias que expida
la autoridad municipal.
g) Se propuso que se dictara por los estados una legislación uniforme para
gravar el comercio, y que la federación suprimiera todos los impuestos
federales especiales al comercio como un paso previo para el estableci-
miento de un impuesto sobre ventas al consumo.
h) En cuanto a los impuestos especiales a la industria, su rendimiento se
debía dividir en tres porciones fijas, para compartirse entre la federación
las entidades federativas y los municipios, y una parte más, con la cual se
conformaría un fondo de reserva para auxiliar a cualquier estado que su-
friera un déficit o desequilibrio en su presupuesto o para impulsar el de-

sarrollo económico de las entidades que lo necesitasen.
i) Se recomendó el diseño y aprobación de un Plan Nacional de Arbitrios,
de común acuerdo entre la federación y los estados, sin perder de vista las
necesidades de los municipios.
Ahora bien, el resultado de esta última convención fue que, en 1947, se co-
menzaron a expedir una serie de leyes fiscales que desembocaron en un complejo
sistema de coordinación, entre otros, la Ley Federal de Impuestos Sobre Ingresos
Mercantiles, en 1948 la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Fe-
derales a las Entidades Federativas, en 1953 la Ley de Coordinación Fiscal entre la
Federación y los Estados, y la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los
Estados que celebren Convenio de Coordinación en Materia del Impuesto Fede-
ral sobre Ingresos Mercantiles que entró el vigor en 1954.
La Ley Federal de Impuestos Sobre Ingresos Mercantiles representó la susti-
tución de la Ley del Impuesto General de Timbre:
Esta ley fija una sola tasa federal del 1.8 por ciento para la federación y el 1.2 por
ciento para las entidades coordinadas en materia de este impuesto, es decir, la enti-
dad debía derogar sus propios impuestos al comercio y a la industria. Sumado a esto,
para 1954 se establece una cuota adicional que aumentaba las participaciones federa-
les en otros impuestos distintos al de ingresos mercantiles. A pesar de tales estímulos,
hasta 1970 solo se habían coordinado 15 estados, completándose la coordinación con
el resto hasta finales de 1973. (Saucedo Sánchez, 1997, p. 92).
Esta ley estuvo en vigor hasta la entrada en 1980 del impuesto al valor agre-
gado. Saucedo (p. 81) comenta:
Es así que, al establecerse el ISIM, en 1948, no se habló de asignarlo de manera exclu-

siva a un nivel de Gobierno, sino de concretar un mecanismo mediante el cual se
tuvieran tasas coordinadas. Se desecha con esto la idea de delimitar diversas compe-
tencias y se optó por desarrollar la coordinación por medio de convenios, así es como
se pretende armonizar el sistema tributario, olvidándose por completo de la idea de
otorgar fuentes propias a cada nivel de Gobierno.
Así pues, con el cambio del impuesto al timbre por el ISIM, en las entidades
federativas no desapareció la tributación múltiple en virtud de que los estados
no renunciaron a cobrar el impuesto al comercio y la industria, porque repre-
sentaban parte importante de sus ingresos, por lo tanto, la federación, para tratar
de solucionar el problema, incentivó a los estados para que se coordinaran con
una participación en los ingresos federales recaudados localmente. Con tal pre-
sión, las entidades federativas empezaron a firmar los primeros convenios a par-
tir de 1950.
Por su parte, en la ley que reguló el pago de participaciones en ingresos fede-
rales a las entidades federativas se reitera la definición del concepto de participa-
ciones en impuestos y señala la intervención del Banco de México SS, considera
también sus sucursales, como un organismo auxiliar de la propia SHCP en la re-
caudación de impuestos participables, con esto se garantizaría la eficacia del co-
bro en los mismos estados y, al mismo tiempo, este organismo sería quien pagaría
las participaciones federales.
III.3.2. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Ante la falta de distribución competencial en materia fiscal en la Constitución
de México, y dado los criterios de la SCJN en lo concerniente, la federación y los
estados se dieron a la tarea de colaborar en la recaudación de las contribuciones,
para lo cual se asignaron las facultades de acuerdo con los criterios jurisdicciona-
les, que permitieran beneficiar a los contribuyentes al erradicar la múltiple tribu-
tación; es decir, tanto la federación como las entidades federativas pactaron el
colaborar en diversas áreas a fin de recaudar más ingresos sin llegar al extremo de
aterrorizar al contribuyente con los múltiples impuestos.
Ahora bien, una vez vistos los antecedentes de la coordinación fiscal, se estu-
diará a profundidad el SNCF, el cual institucionalizó la manera en que las relacio-
nes intergubernamentales se desenvolvían en materia tributaria.
Primero, es significativo mencionar que la coordinación fiscal se define como:
La participación proporcional que, por disposición de la Constitución y de la ley, se

otorga a las entidades federativas y a los municipios en el rendimiento de un tributo
federal en cuya recaudación y administración han intervenido por autorización ex-
presa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Arrioja Vizcaíno, 1999, p. 622).
Es importante distinguir entre concurrencia y coordinación fiscal, pues si

bien aquella es producto de la interpretación del máximo tribunal constitucional,
al permitir que cualquier ente de Gobierno —esto es tanto la federación, las enti-
dades federativas y los municipios—, pudieran imponer gravámenes sobre la mis-
ma fuente de riqueza salvo lo expresado directamente por la Constitución como
facultad exclusiva, esta se refiere a la participación que tienen derecho tanto las
entidades federativas como los municipios por los ingresos exclusivos de la fede-
ración.
En este sentido, nuestra Carta Magna lo señala muy claro en el ya estudiado
artículo 73 XXIX último párrafo al establecer que:
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones es-

peciales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas
locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por
De esta manera se promulga en 1980 la Ley de Coordinación Fiscal, que re-

presenta el instrumento a través del cual tiene como objeto, según el artículo pri-
mero de la propia legislación:
Coordinar el sistema fiscal de la federación con las entidades federativas, así como
con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que
corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos
dichas participaciones; fijar reglas claras de colaboración administrativa entre las di-
versas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fis-
cal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
Es importante hacer notar que el acuerdo entre la federación y a las entidades

federativas respecto a las participaciones no se ha restringido solo a las fuentes
expresadas en el 73 XXIX constitucional, sino que, por el contrario, existen otras
fuentes de riqueza de carácter estatal, en las cuales tanto estados como munici-
pios han decidido coordinarse y renunciar a la facultad de gravar la misma fuen-
te impositiva.
Es decir, estas participaciones que corresponden a estados y municipios se
determinan en función del total de impuestos federales, en los que se incluyen
aquellos que el Constituyente Permanente consideró de recaudación exclusiva de
la federación, tales como los impuestos en materia de comercio exterior.
Por lo anterior, la coordinación fiscal en México se da en ingresos que la ley
suprema señala y en ingresos que por acuerdos entre los Gobiernos locales y la
federación han llevado a cabo. Como ejemplo de lo anterior, la federación recau-
da, por disposición constitucional, el impuesto general a la importación; y tam-
bién, por acuerdo entre la federación y los estados, el impuesto sobre la renta.
Dada la concurrencia impositiva que la Corte sostuvo mediante sus interpre-
taciones, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tuvo como fin controlar los
efectos jurídicos de tal decisión, como lo fue la múltiple tributación. De tal mane-
ra, desaparecieron 30 impuestos federales y alrededor de 400 estatales y munici-
pales (Hallivis, 2003, p. 199).
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en palabras de Hugo Carrasco
(2005, p. 31), “constituye un conjunto de disposiciones y órganos que regulan la
coordinación entre la federación con las entidades federativas. Incluido el Distri-
to Federal”.
Desde el punto de vista de Manuel Hallivis (2003, p. 199), la implementación

del SNCF tuvo entre sus propósitos:
[…] armonizar los sistemas tributarios de los tres niveles de Gobierno, evitar la
superposición de gravámenes, distribuir adecuada y racionalmente la carga fiscal en-
tre personas y regiones, fortalecer las haciendas públicas locales y municipales, lograr
una racionalización de los gastos de administración y control mediante la colabora-
ción administrativa de los fiscos de los tres niveles de Gobierno, así como armonizar
el sistema fiscal nacional.
Para adherirse al SNCF cada entidad celebró con la SHCP un convenio de

adhesión en el que, a cambio de recibir tales participaciones en el total de los
impuestos pertenecientes a la federación, aquellas se comprometían a derogar o
suspender las contribuciones que hasta entonces recaudaban. De esta forma, la
naturaleza del convenio de adhesión fue potestativa, pues si los estados no que-
rían coordinarse con la federación, conservaban la facultad de no celebrar el
convenio.
Es importante hacer notar tal facultad de las entidades para no adherirse al
convenio, pues si eso ocurría, aquellas solamente participarían en los impuestos
especiales reservados a la federación en la Carta Magna; este mismo criterio rige
para las entidades que pretendan salirse del sistema.
En este orden de ideas, es el propio sistema el que alienta a las entidades
federativas a adherirse a él, ya que, por un lado, los recursos provenientes de los
impuestos especiales son muy limitados y, por el otro, los propios estados ten-
drían que enfrentar los costos procedentes de la recaudación de sus respectivos
ingresos. Ante tal panorama, los Gobiernos subnacionales cayeron en la como-
didad de que sea la federación la encargada de recaudar y ellos solo se limita-
ron, sin mayor problema, a recibir los ingresos derivados de la recaudación de
aquella.
A manera de ejemplo, estos criterios han sido sostenidos por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación a través de la jurisprudencia Coordinación fis-
cal entre la Federación y los Estados. Efectos de la celebración de los
convenios de adhesión al Sistema Nacional Relativo Respecto de la Po-
testad Tributaria Local con número de registro 189752 (ver anexo 7).
En otro orden de ideas, el Gobierno federal, por conducto de la SHCP y los
Gobiernos estatales, por medio de su organismo hacendario, participarán en el
desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del SNCF a través de diferentes orga-
nismos, a saber: la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Per-
manente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas (Indetec) y la Junta de Coordinación Fiscal.
Estos órganos tienen distintas responsabilidades en materia de coordinación

fiscal y cumplen el objetivo de asegurar que el sistema funcione conforme a lo
establecido por el propio ordenamiento.
a) Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales

Este órgano se integra por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por
el titular de la Secretaría de Finanzas de cada entidad federativa. La reunión sesio-
na cuando menos una vez al año, y tiene la facultad de aprobar los reglamento de
funcionamiento de este mismo organismo, de la Comisión Permanente de Fun-
cionarios Fiscales, del Indetec y de la Junta de Coordinación Fiscal; también el de
fungir como asamblea general del Indetec, así como aprobar sus presupuestos y
programas; también el de proponer al Ejecutivo federal las medidas que estime
convenientes para actualizar o mejorar el SNCF.
b) Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales

La comisión es el organismo que atiende, de manera cotidiana, los asuntos
que se generen dentro del sistema, cuenta para tal finalidad con la integración de
la SHCP y el de ocho entidades, quienes representan a la totalidad de los estados
y la Ciudad de México, por lo que durarán en su encargo dos años y se renovarán
anualmente por mitad, pero continuarán en funciones, aún después de que haya
terminado su periodo, en tanto no sean elegidos quienes deban sustituirlos.
Entre las facultades de esta comisión están las de preparar las Reuniones Na-
cionales de Funcionarios Fiscales y establecer asuntos que deban ocuparse, tam-
bién el de preparar los proyectos de distribución de aportaciones ordinarias y
extraordinarias que tengan que cubrir la federación y las entidades para el soste-
nimiento de los órganos de coordinación, los cuales someterá a la aprobación de
la Reunión Nacional de Funcionarios.
Asimismo, la comisión tiene facultades para fungir como consejo directivo
del Indetec y formular informes de las actividades de dicho instituto y de la pro-
pia comisión permanente. Por último, tiene la facultad para vigilar la creación e
incremento de los fondos establecidos en la ley, su distribución entre las entida-
des y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la SHCP, así como
vigilar la determinación, liquidación y pago de aportaciones a los municipios que
de acuerdo con la ley deben efectuar la SHCP y las entidades federativas.
c) Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

El Indetec es el organismo del SNCF, instituido en 1980, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, con, entre otras funciones, la de apoyar en materia
de capacitación, asesoría y consultoría técnica para las entidades, así como el de
realizar estudios e investigaciones relacionados con el sistema fiscal, también el
de informar y difundir lo concerniente a la fiscalización de los impuestos y parti-

cipar como secretaría técnica de la Reunión Nacional de Coordinación Fiscal y la
Comisión Permanente y sus órganos de trabajo.
Para tales efectos, el Indetec se integra de manera interdisciplinaria con profe-
sionales especialistas en las áreas de derecho, contaduría, economía, administración
pública e informática, y todas aquellas que coadyuvan el análisis e interpretación de
los fenómenos relacionados con la materia fiscal y hacendaria.
d) Junta de Coordinación Fiscal

Este es el organismo que se encarga de presentar los dictámenes técnicos que
le solicite la SHCP, para la resolución de los casos en que se interpone un recurso
de inconformidad por cualquier agente que resulte afectado con el incumpli-
miento de las disposiciones del SNCF, tanto en materia de impuestos como de
derechos y del gravamen sobre adquisición de inmuebles. Está conformada tanto
por los representantes que designe la SHCP, así como por los titulares de los ór-
ganos hacendarios de las ocho entidades que forman la Comisión Permanente de
Funcionarios Fiscales.
En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley de Coordinación Fiscal se
aclara que la coordinación de los sistemas fiscales de los diversos órdenes de Go-
bierno resulta ser un proceso dinámico que requiere órganos propios que lo ha-
gan posible, lo vigilen y lo promuevan. Para todo ello, la ley crea y organiza los
órganos de coordinación fiscal, antes aludidos.
Así se da vida institucional a mecanismos que el desarrollo de las relaciones
entre los estados y la federación han resultado convenientes, porque ha regulado
aquello que directamente la Carta Magna mandata crear una legislación secunda-
ria, y porque ha resuelto muchos de los problemas suscitados de la múltiple im-
posición.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal está regulado principalmente en
la Ley de Coordinación Fiscal, la cual, a su vez, está conformada por 52 artículos
desarrollados en cinco capítulos, y tiene como objeto el de coordinar el sistema
fiscal de la federación con las entidades federativas y con los municipios y demar-
caciones territoriales; distribuir entre estos órdenes de Gobierno dichas participa-
ciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades
fiscales y constituir los organismos en materia de coordinación fiscal, así como
sentar las bases de su organización y funcionamiento.
Asimismo, la Ley de Coordinación Fiscal contempla varias instituciones jurí-
dicas y financieras que hacen posible la coordinación entre los estados, munici-
pios y la federación en el reparto de los recursos, tales instrumentos son los
siguientes:
e) Convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Los convenios de adhesión al SNCF representan el perfeccionamiento de la
voluntad, tanto de la federación, a través de la SHCP, como de las entidades fede-
rativas, mediante los gobernadores de los estados y las legislaturas locales, sobre
el sometimiento a tal sistema. Este acuerdo versa sobre la posibilidad de que uno
u otro orden de Gobierno grave determinada materia y comparta el producto de
su recaudación, de manera que se configuren, al efecto, las bases para la colabo-
ración administrativa en determinados impuestos. Por ejemplo, la cláusula pri-
mera del convenio de adhesión que celebraron la SHCP y el Gobierno del estado
de Nuevo León, celebrado el 28 de diciembre de 1979 afirma que “el estado con-
viene con la Secretaría en adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, de este convenio y de sus ane-
xos, que se consideran formando parte integrante del mismo”.
f) Convenios de colaboración administrativa

El Gobierno federal y los estatales que se hubieren adherido al SNCF podrán
celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos
“federales”, que comprenderán las funciones de Registro Federal de Contribu-
yentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las
autoridades fiscales de las entidades o de los municipios cuando así se pacte
expresamente.
En los convenios se fijarán las percepciones que recibirán las entidades o sus
municipios, por las actividades de administración fiscal que realicen. Al respecto,
las autoridades fiscales de las entidades que se encuentren adheridas serán consi-
deradas como autoridades fiscales federales, en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los convenios o acuerdos respectivos.
En esta tesitura, en los convenios, además, se especificarán los ingresos de
que se trate, las facultades que se ejercerán y las limitaciones de las mismas. Por
ejemplo, en la cláusula primera del convenio de colaboración administrativa en
materia fiscal federal celebrado entre la SHCP y el estado de Nuevo León el 29 de
julio de 2015 se resuelve que el objeto del convenio “es establecer la coordinación
y colaboración administrativa para que las funciones de administración de los
ingresos federales y el ejercicio de las facultades en materia fiscal que se otorgan
mediante este convenio, se asuman por parte de la entidad y, en su caso, por los
municipios de esta, dentro del marco de la planeación democrática del desarrollo
nacional”, en ese sentido, en tal acuerdo tanto la SHCP como el estado de Nuevo
León convinieron coordinarse en el impuesto al valor agregado, el impuesto so-
bre la renta, el impuesto al activo, el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos,
el impuesto sobre automóviles nuevos, entre otros.
g) Fondos de aportaciones federales

Las aportaciones federales son recursos económicos que el Gobierno de la
federación transfiere a los estados y municipios para su ejercicio y condiciona su
gasto a los fines específicos para los cuales fueron creados. Dichos fondos están
representados en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación y regu-
lados en la Ley de Coordinación Fiscal; así pues, las aportaciones representan el
mecanismo trazado para transferir a los Gobiernos subnacionales recursos que les
permitan atender las demandas de sus gobernados en los rubros específicos de
salud, educación, fortalecimiento financiero y seguridad pública, infraestructura
básica, programas alimenticios y de asistencia social e infraestructura educativa.
Las aportaciones federales fortalecen la capacidad de respuesta de las autoridades
de los Gobiernos locales, en beneficio de la población.
Es importante ahora hacer mención de las características básicas de las apor-
taciones, que según José Guízar (2004, p. 42), son las siguientes:
1. Su gasto está condicionado a fines específicos:

Esto significa que las autoridades estatales y municipales no pueden
manejar libremente los recursos para ejercerlos en los rubros que ellos
deseen, sino que deben ejercerlos a los fines que el presupuesto de egre-
sos y la ley les ordena.
2. Deben registrarse como recursos propios:
Esta característica se refiere a que si bien los recursos son transferen-
cias provenientes de la federación, están destinados para las entidades
federativas, y ellas deben considerarlos como parte de sus recursos.
3. Su administración y ejercicio se realiza conforme a las leyes locales:
Los fondos de aportaciones se establecen en la Ley de Coordinación
Fiscal y esta distribuye de manera clara el monto de los fondos a los esta-
dos y a la Ciudad de México, también como se dijo en líneas pasadas,
asegura el destino de los recursos; sin embargo, solo se limita a ello, por-
que la administración de los fondos y su ejercicio lo establecen las legis-
laturas locales a través de sus propias leyes, esto es, los ordenamientos
locales redistribuyen (ciertos fondos) a sus municipios con las fórmulas
que ellos establezcan, y por otro lado, administran el monto del fondo,
por lo que ellos deciden cómo y cuándo pagar.
4. Están sometidos al imperio tanto de la legislación federal, como de la le-
gislación local.
Desde luego, como su ejercicio no lo establece el Poder Ejecutivo de
las entidades federativas, sino que depende de las legislaturas locales, y
como son recursos provenientes de la federación, son dos los ámbitos
normativos que regulan los montos: la ley federal y la ley local.
5. Tienen una relación indirecta con la recaudación federal participable (RFP):

Los fondos están delimitados por la recaudación federal participable
—conformada por todos los impuestos que obtenga la federación, así
como por los derechos sobre extracción de petróleo y minería, disminui-
dos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones y excluyen-
do algunos conceptos como el ISR por concepto de salarios o el impuesto
sobre automóviles nuevos—, de tal manera, que dichos fondos dependen
directamente de esta recaudación, por lo que sí existe una abundante
RFP, el monto de los fondos aumentará; y si no lo es tan cuantiosa, dis-
minuirá.
6. Son de carácter inembargable:
El dinero proveniente de los fondos es inembargable, por lo que no
podrá existir acción judicial para el cumplimiento de una deuda de los
estados o municipios sobre ellos, toda vez que, por su naturaleza, van
destinados a satisfacer condiciones básicas para toda la población.
La Ley de Coordinación Fiscal establece los fondos siguientes que conforman

las aportaciones federales:
1. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo

2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
5. Fondo de Aportaciones Múltiples
6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal
8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Fede-
rativas
h) Participaciones de las entidades federativas y municipios en ingresos federales

Las participaciones federales a las entidades federativas, representadas en el
Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, son los recursos económi-
cos asignados a las entidades y municipios otorgados en virtud del mandato cons-
titucional establecido en el artículo 73 fracción XXIX párrafo quinto, que
establece que el Gobierno federal está obligado a participar a las entidades en el
rendimiento de determinados gravámenes especiales para ella. De esta manera,
las participaciones que se entregan a los estados se realizan a través de los fondos
siguientes: el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal,
impuesto especial sobre producción y servicios, Fondo de Compensación, Fondo

de Extracción de Hidrocarburos, Fondo de Fiscalización, Fondo de Compensa-
ción del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y el 0.136 por ciento de la recau-
dación federal participable.
Los fondos de las participaciones federales se calculan en función de la RFP.
En este sentido, el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que “la
recaudación federal participable será la que obtenga la federación por todos sus
impuestos, así como los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería,
disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos”.
Desde el punto de vista de Hugo Carrasco (2005, p. 50), las características de
las participaciones federales son las siguientes:
1. Libre manejo y disponibilidad.

Los recursos provenientes de las participaciones no están condiciona-
dos ni en su entrega ni en su ejercicio por parte de la federación a las
entidades o los municipios; por lo que el manejo, la aplicación y determi-
nación de los recursos lo hará el Congreso Legislativo del estado.
2. Periodicidad
Cada 30 días la federación entregará las participaciones a las entida-
des el monto de los anticipos a cuenta de las participaciones que les co-
rresponden. La federación entrega las participaciones a los municipios
por conducto de los estados.
3. Oportunidad
A partir de la vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal, la oportuni-
dad en el pago de participaciones ha sido norma de actuación por parte
de la federación. La falta de entrega en el plazo establecido dará lugar a
que se causen, a cargo de la entidad o de la federación, intereses a la tasa
de recargos que establezca anualmente el Congreso de la Unión, y para
los casos de entrega de participaciones a los municipios, la citada ley dis-
pone igualmente que el retraso dará lugar al pago de intereses, y en caso
de incumplimiento por parte de la entidad, la federación hará la entrega
directa a los municipios y descontará la participación del monto que co-
rresponda al estado.
Ahora bien, es necesario esclarecer la diferencia que existe entre las participa-
ciones y aportaciones federales, ya que aquellas comprenden recursos que se les
traslada a los Gobiernos subnacionales y que pueden ejercer de manera libre,
mientras que esta abarca recursos que son etiquetados, es decir, su fin va dirigido
a una finalidad en específico, contemplada en la ley.
Conjuntamente, las participaciones se representan en proporción de la re-
caudación fiscal participable y las aportaciones se establecen directamente en el
presupuesto de egresos de la federación del año aplicable; la fiscalización de las

participaciones corresponde a órganos locales y la de las aportaciones a autori-
dades estatales y, posteriormente, a las federales; la rendición de cuentas de las
participaciones se rinden ante el congreso local mientras que el de las aportacio-
nes a autoridades de carácter federal; en las participaciones se establece la obli-
gación a las entidades federativas de otorgar un mínimo de 20 por ciento a los
municipios y el 100 por ciento al fondo de fomento municipal mientras que en
las aportaciones se establece específicamente los montos que corresponden a es-
tados y municipios.
En suma, hablar de participación es hacer referencia a la materia impositiva,
y hablar de aportación es hacer alusión a la materia del gasto.
III.3.2.1. Convenios de colaboración administrativa

en materia fiscal federal
De la coordinación en materia fiscal, con fundamento en el proceso dinámico

que sustenta el federalismo moderno, han surgido diversos convenios que han
forjado la colaboración administrativa en materia fiscal federal.
Se trata de un esfuerzo por contrarrestar el grado de centralización en el ám-
bito federal en la recaudación de ingresos; de esta forma, la colaboración admi-
nistrativa de los estados con la federación para realizar tareas de recaudación,
fiscalización, y en general de administración de los impuestos federales, había
hecho posible obtener un aumento importante en la recaudación, motivo por el
cual el 1980 se instituyeron los convenios para realizar comúnmente los roles de
administración fiscal (Chapoy Bonifaz, 2006, p. 284).
Esta colaboración consiste en el acuerdo que celebran tanto estados y muni-
cipios con la federación, que se transforma en diversas acciones y responsabilida-
des en materia de administración de impuestos federales coordinados. Bajo este
presupuesto, el convenio tiene como finalidad atacar las deficiencias del sistema
de coordinación fiscal que sustenta el régimen tributario del Estado, pues la enti-
dad federativa es la encargada de vigilar el cumplimiento de las obligaciones fis-
cales de los contribuyentes.
En efecto, las entidades federativas como los municipios pueden colaborar en
la administración de los impuestos federales del país a cambio de recibir parte de
los recursos recaudados, los cuales se denominan como “incentivos económicos”.
Cabe destacar que para que la entidad federativa y el municipio puedan acceder a
tales incentivos, es obligatorio que aquellos se encuentren adheridos al SNCF,
dado que el artículo 13 de la ley en la materia así lo obliga, al preceptuar que “el
Gobierno federal, por conducto de la SHCP, y los Gobiernos de las entidades que
se hubieran adherido al SNCF, podrán celebrar convenios de coordinación en ma-
teria de administración de ingresos federales, que comprenderán las funciones de

registro federal de contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración,
que serán ejercidas por las autoridades fiscales de las entidades o de los munici-
pios cuando así se pacte expresamente”.
De esta forma, se han celebrado varios convenios (conformados, a su vez, por
anexos) que a lo largo de la existencia del SNCF han sido derogados por otros, con
el objetivo de que los Gobiernos subnacionales como la federación tengan mayor
participación en el sistema. Las modificaciones y adecuaciones en los convenios
de colaboración se hacen a través de los ya citados anexos, que tienen precisa-
mente la voluntad de trasladar nuevas funciones de administración respecto de
los impuestos de carácter federal.
En los convenios de colaboración administrativa se establecen las bases de la
participación de los estados en la administración de las contribuciones de carác-
ter federal, así como los derechos y obligaciones a que se sujetan ambos órdenes
al momento de ejercer las atribuciones que, conforme al convenio, se establecen.
Una parte importante de la coordinación fiscal descansa sobre los convenios
de colaboración en materia administrativa, pues de aquí se desprende la facultad de
las autoridades locales para determinar y liquidar diversos créditos fiscales a car-
go de los contribuyentes.
En lo específico, se faculta a las entidades federativas, a través de los conve-
nios de colaboración administrativa, a coordinarse en las funciones de gestión de
diversos impuestos, tales como el ISR, IVA, IEPS, mediante diferentes actividades,
como revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables
a un particular o el de determinar y notificar a los contadores públicos registrados
las irregularidades de su actuación profesional; asimismo, los convenios permi-
ten la participación de la entidad en los programas de intercambio de padrones y
registros de contribuyentes; se faculta a la entidad a aplicar el procedimiento ad-
ministrativo de ejecución para hacer efectivos los créditos fiscales determinados
por la federación; inclusive las entidades pueden interponer recursos de revisión
ante el tribunal colegiado de circuito, siempre y cuando se trate de sus propias
resoluciones; además, la entidad tiene la potestad de ejercer actos de comprobación
en materia de impuestos federales, autorizándola para que realicen el asegura-
miento de bienes en caso de ser necesario y para que practiquen el levantamiento
del embargo precautorio.9
Estos convenios provienen del artículo 73 XXIX, 5º constitucional, en donde
tal numeral establece que las entidades participaran en los ingresos exclusivos de
9 Datos obtenidos del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal

celebrado entre la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y el Estado de Jalisco, de fecha 20 de
enero de 2009.
la federación; no obstante, en la práctica, los convenios se han concertado en la

mayoría de los impuestos que el Gobierno central ha hecho suyos. Sobre lo ante-
rior, en opinión de Adolfo Arrioja (1999, p. 625), tal sistema de coordinación
fiscal:
conlleva una gran desventaja, pues conduce al centralismo fiscal, opuesto por esencia
a la naturaleza jurídico-constitucional del sistema federal en el que supuestamente
vivimos. La coordinación, en la práctica, nos está llevando a un régimen tributario en
el que solamente subsistan contribuciones federales y una serie de participaciones
que, a manera de donaciones graciosas alimenten la subsistencia presupuestaria de
las entidades federativas y los municipios.
Asimismo, el propio autor termina concluyendo que (p. 625):
La coordinación fiscal, lejos de representar una solución idónea al complejo proble-

ma competencial que se da entre la federación y las entidades que la componen, así
como entre las propias entidades y sus municipios, constituye un obstáculo más que,
en la medida en la que siga creciendo, generará nuevos y mayores intereses creados,
que tenderán a alejarnos de la verdadera solución. Por eso cabe afirmar que se trata
de una cuestión que demanda atención inmediata a nivel de reforma constitucional.
Para lo cual, desde luego, se va a requerir de una gran voluntad política y de una gran
capacidad de negociación y conciliación.
Los convenios de colaboración administrativa han forjado una coordinación

entre los Gobiernos estatales y la federación para la administración de los im-
puestos en los que ambos órdenes de Gobierno concurren, lo que ha desemboca-
do en el fortalecimiento de la recaudación fiscal en beneficio del Gobierno.
III.3.3. La participación de las entidades federativas

en los fondos participables
De acuerdo con las fórmulas de los fondos de participaciones federales que
establece la Ley de Coordinación Fiscal, las entidades federativas reciben un por-
centaje del monto recaudado para efectos de que integren su gasto público. Estos
y otros rubros conforman la totalidad de los ingresos de las entidades federativas.
Los recursos que perciben los estados, de acuerdo con su fuente, pueden cla-
sificarse en seis grandes rubros: los ingresos que obtiene producto de las partici-
paciones federales, los ingresos provenientes de las aportaciones federales, los
recursos recaudados por ingresos propios, el capital recaudado producto del en-
deudamiento, los ingresos por venta de bienes y servicios del sector paraestatal,
organismos descentralizados y órganos desconcentrados y, por último, el dinero
que se reúne de convenios, las transferencias, subsidios y apoyos del Gobierno
federal. En conjunto, tales conceptos son los que forman parte del gasto público
de los estados.
Por su parte, el clasificador de ingresos del Consejo Nacional de Armoniza-
ción Contable (CONAC) los enumera en cuatro rubros: los ingresos estatales pro-
pios, los ingresos por venta de bienes y servicio del sector paraestatal, organismos
descentralizados y desconcentrados, los ingresos federales y, el endeudamiento.
El clasificador de la CONAC toma en cuenta que tanto las participaciones fe-
derales, y los ingresos que proceden de convenios, transferencias, subsidios y apo-
yos federales son precisamente, al final del día, recursos que “provienen” de la
federación; sin embargo, no se comparte dicha clasificación porque es necesario
tomar en cuenta que las participaciones federales no son recursos de ese orden de
Gobierno, sino que son producto de la voluntad de los estados en suspender o
derogar impuestos que originalmente son potestad de tal Gobierno subnacional,
por eso surge el SNCF, que ya se ha estudiado de manera amplia. En ese sentido,
el destino de los recursos de las participaciones federales es determinado por cada
legislatura estatal.
En contraposición, las aportaciones federales sí constituyen ingresos que pro-
vienen de la federación, tan es así que, ella misma etiqueta la manera y la forma
en que deben gastarse tales recursos. No obstante, se necesita hacer la clasifica-
ción en seis rubros, toda vez que este libro se enfoca solamente a las participacio-
nes federales y a los incentivos que se generan producto de la colaboración
administrativa, y deja de lado el estudio de las aportaciones.
Como ya se ha sostenido, las participaciones federales son los recursos asig-
nados a estados y municipios conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, de acuer-
do con los Convenios de Adhesión al Sistema. Las aportaciones federales consisten
en el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a las entidades federati-
vas y municipios recursos focalizados a los rubros de educación, salud, infraes-
tructura, entre otros, a través del artículo 124 de la Constitución.
También, los ingresos propios de las entidades son los recursos reunidos por
cada estado, con fundamento en sus facultades en materia impositiva, y que fue-
ron plasmadas por disposición constitucional; por ejemplo, el impuesto sobre nó-
minas, el de servicios de hospedaje, el de tenencia o uso de vehículos, entre otros.
Los recursos que provienen del endeudamiento son aquellos que se constitu-
yen por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financia-
mientos y a cargo del Gobierno. El endeudamiento público es una herramienta de
financiamiento que los Gobiernos utilizan para sufragar el gasto en inversión, su
utilización obedece a las medidas de estabilización y compensación económica, y
observan la reactivación del mercado y la atención a los sectores más vulnerables
(Livier de la O, 2012, p. 20).
El dinero recaudado por convenios, transferencias, subsidios y apoyos federa-
les consiste en una amplia gama de conceptos que, generalmente, es dinero que la
federación transfiere a las entidades, que no son más que ayudas para atender
algún asunto en específico.
Por último, los ingresos por venta de bienes y servicios del sector paraestatal,
organismos descentralizados y órganos desconcentrados provienen de la venta de
bienes y la prestación de servicios de los sectores que, si bien no guardan una
subordinación técnica, orgánica o financiera con algún orden de Gobierno, lo
cierto es que no dejan de pertenecer al Estado y no están fuera del escrutinio de
los ciudadanos.
figura 12
Participaciones federales
700,000.0
600,000.0
500,000.0
Participaciones
400,000.0 federales
300,000.0
200,000.0
100,000.0
0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarro-
llo Municipal. Véase en: http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
Para 2017, las entidades federativas han estimado recaudar 1,858,117 millo-
nes de pesos por concepto de ingresos totales para sufragar su gasto público, lo
que equivale al 9.2 por ciento, del PIB (Livier de la O, 2017, p. 25). A lo largo de
los últimos once años, los ingresos totales de las entidades han aumentado, aun-
que es necesario notar que tal incremento no ha sido el conveniente para atender
las necesidades sociales.
Ahora bien, parte importante de los ingresos de los estados está conformada
por las participaciones federales. En 2005 las participaciones transferidas a las
entidades sumaron 278,842.7 millones de pesos; en cambio, en 2013 se transfirie-
ron 532,455.5 millones de pesos, es decir, el incremento fue de 253,621.8 millones
de pesos, lo que representó un aumento de casi 200 puntos porcentuales en tér-
minos constantes, en tan solo ocho años. En 2014 se transfirieron 584,904.3 mi-
llones de pesos y en 2015, 629,084.9 millones de pesos, lo que acumula un
incremento en 10 años de 225 por ciento.
tabla 21
Fondos de participaciones (2005-2015)
Año Fondos
Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, impuesto especial sobre producción y
2005 servicios, tenencia, 0.136% de la RFP, derecho adicional sobre la extracción de petróleo, ISAN,
incentivos económicos
Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Fondo de Fiscalización, Fondo de
2008 Extracción de Hidrocarburos, impuesto especial sobre producción y servicios, tenencia, 0.136% de la
RFP, derecho adicional sobre la extracción de petróleo, ISAN, incentivos económicos
Extracción de Hidrocarburos, impuesto especial sobre producción y servicios, tenencia, 0.136% de la
2009 RFP, derecho adicional sobre la extracción de petróleo, impuesto especial sobre producción y
servicios artículo 2A fracción II, ISAN, incentivos económicos
Extracción de Hidrocarburos, impuesto especial sobre producción y servicios, tenencia, 0.136% de la
2010 RFP, derecho adicional sobre la extracción de petróleo, impuesto especial sobre producción y
servicios artículo 2A fracción II, ISAN, incentivos económicos
Extracción de Hidrocarburos, impuesto especial sobre producción y servicios, IEPS, gasolinas,
2011 tenencia, 0.136% de la RFP, derecho adicional sobre la extracción de petróleo, ISAN, incentivos
económicos
económicos
económicos
económicos
económicos
Fuente: Elaboración propia con información recabada por el Instituto Nacional para el Federalis-
mo y el Desarrollo Municipal. Obtenida de: http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_
Federales_Ramo_28_
El comportamiento de los recursos transferidos por las participaciones, ex-

presadas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, es parecido
al incremento en los recursos totales de las entidades federativas, como se puede
observar en la figura 12.
Desde 2005, los fondos que conforman las participaciones federales han sido
varios, pues han ido cambiando en función de que los convenios, que han hecho
lo propio, ya que en estos últimos años se les han regresado potestades que ha-
bían sido suspendidas o derogadas por las entidades federativas, o en su caso, la
coordinación en diversos impuestos ha cambiado.
El impacto de los fondos en la recaudación fiscal total de las entidades es
significativo; el porcentaje de la recaudación total aumentado a lo largo de los
últimos años, pues en promedio, para el ejercicio fiscal del 2017, el Ramo 28 re-
presenta un 37.8 por ciento del cobro de los impuestos (Livier de la O, 2017) y, en
muchas de las entidades es la segunda fuente de ingresos, luego de las aportacio-
nes federales.
A continuación, se desglosarán gráficas en donde se observa el incremento en
el monto de las participaciones, en términos constantes, de 2005 a 2017 de tres de
las entidades federativas: Ciudad de México, Estado de México y Nuevo León.
figura 13
Evolución de las participaciones federales 2005-2017: Ciudad de México,
Estado de México y Nuevo León (millones de pesos)
Ciudad de México
90,000.0
80,000.0
70,000.0
60,000.0
50,000.0
40,000.0
30,000.0
20,000.0
10,000.0
0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Estado de México
100,000.0
90.000.0
80,000.0
70,000.0
60,000.0
50,000.0
40,000.0
30,000.0
20,000.0
10,000.0
0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nuevo León
40,000.0
35,000.0
30,000.0
25,000.0
20,000.0
15,000.0
10,000.0
5,000.0
0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desa-
rrollo Municipal, hasta 2013. En el año 2015, no se cuentan con datos disponibles. Para el año 2014
y 2016, se tomaron en cuenta los ingresos reportados por las entidades federativas en su Cuenta
Pública Véase en: http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
En las gráficas se observa el crecimiento estable de las participaciones federales

en los últimos años, pues en términos constantes los fondos han crecido de 2005
a 2013 en casi un 200 por ciento; por ejemplo, el incremento en el estado de Zaca-
tecas de las participaciones en ese periodo fue de 205 por ciento; en Sonora 182 por
ciento; en Quintana Roo 192 por ciento; en Nuevo León 181 por ciento; en Oaxaca
206 por ciento; en Morelos 176 por ciento; en el Estado de México 207 por ciento;
en Durango 196 por ciento; en la Ciudad de México 168 por ciento y en Coahui-
la 192 por ciento. Para expresar esto de manera más simple, se sostiene que por
cada peso transferido a los estados en 2005; hoy en día se les asignan dos pesos.
Las diez entidades federativas que más recursos obtuvieron, producto de las
participaciones, conforme a 2017, se espera que sean Estado de México, Ciudad
de México, Jalisco, Veracruz, Nuevo León, Guanajuato, Puebla, Chiapas, Michoacán
y Tabasco, y quienes menos recibieron fueron Baja California, Baja California
Sur, Colima, Nayarit y Tlaxcala, de conformidad con la siguiente gráfica.
figura 14
Participaciones federales 2017 (Millones de pesos)
Baja California
Baja California Sur
Colima
Nayarit
Tlaxcala
Campeche
Aguascalientes
Morelos
Quintana Roo
Zacatecas
Durango
Yucatán
Querétaro
Hidalgo
San Luis Potosí
Guerrero
Coahuila
Sinaloa
Oaxaca
Tamaulipas
Sonora
Chihuahua
Tabasco
Michoacán
Chiapas
Puebla
Guanajuato
Nuevo León
Veracruz
Jalisco
Ciudad de México
Estado de México
0 20000 40000 60000 80000 100000
Otra variable que demuestra el incremento de las participaciones a las entida-

des es la que se expresa en términos de la composición porcentual de los ingresos
totales de los estados. En tal conformación, se puede apreciar que las participacio-
nes federales son esencialmente representativas en términos de los ingresos
figura 15
Participaciones federales 2017 (por estado)
Aguascalientes
50
40
30
Ingresos por venta de bienes y servicios
del sector paraestatal
20 Endeudamiento
Recursos federalizados
10 Aportaciones
Participaciones estatales
0 Ingresos propios
2017
Chiapas
50
40
30
20 Endeudamiento
10 Aportaciones
0 Ingresos propios
2017
Ciudad de México
50
40
30
20 Endeudamiento
10 Aportaciones
0 Ingresos propios
2017
Jalisco
50
40
30
20 Endeudamiento
10 Aportaciones
0 Ingresos propios
2017
Estado de México
40
35
30
25
20 del sector paraestatal
15 Endeudamiento
10
Aportaciones
5 Participaciones estatales
0 Ingresos propios
2017
Nuevo León
35
30
25
20
Endeudamiento
10 Recursos federalizados
Aportaciones
5
0 Ingresos propios
2017
Oaxaca
60
50
40
Endeudamiento
20 Recursos federalizados
Aportaciones
10
0 Ingresos propios
2017
Tabasco
50
40
30
20 Endeudamiento
10 Aportaciones
0 Ingresos propios
2017
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Ingresos de las entidades federativas para 2017.
Las cifras pueden no coincidir por el efecto del redondeo.
En virtud de las gráficas anteriores, se advierte que las participaciones confor-

man una fracción significativa de los ingresos totales de las entidades federativas,
pues en promedio entre el 30 y 45 por ciento de los recursos de los estados pro-
vienen del Ramo 28. En esa dirección, Aguascalientes y Tabasco dependen en
más del 45 por ciento de sus recursos a las participaciones, mientras que la Ciu-
dad de México, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala entre el 40
y 45 por ciento; Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Coli-
ma, Estado de México, Nayarit, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sono-
ra y Veracruz entre el 35 y 40 por ciento; los estados de Chiapas, Chihuahua,
Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosí, Yucatán y Zacatecas
dependen entre un 30 y 35 por ciento; y los estados de Durango y Guerrero están
sujetos entre un 25 y 30 por ciento a las participaciones.
Si apreciamos el comportamiento de las participaciones en los últimos años,
se puede advertir que las mismas van en aumento en la composición de los ingre-
sos totales de las entidades, en las que las participaciones, junto con las aportacio-
nes federales, conforman en más del 80 por ciento el total de los ingresos de los
estados. Un porcentaje, sin duda, muy alto en proporción con los ingresos pro-
pios que esos Gobiernos subnacionales generan.
En este caso, Guerrero es la entidad que más depende de los ingresos de la
federación pues el 97 por ciento de sus recursos se genera de transferencias fede-
rales; le sigue, Oaxaca, que depende en un 96 por ciento del Gobierno central,
después Chiapas con un 95.2; Tlaxcala, con 94.8, Michoacán, 94.2; Nayarit, 94;
Tabasco, 93.2; Morelos, 93, y así sucesivamente, según los datos arrojados de la
Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2017, en cada uno de los estados.
Si bien es cierto que en la mayoría de las entidades los ingresos propios se
han incrementado en los últimos años, también lo es que las haciendas estales
continúan registrando una gran dependencia a los recursos que la federación rea-
signa. En efecto, en 2017, en promedio, los ingresos propios de las entidades re-
presentaron alrededor de un 11.6 por ciento del total de sus recursos, por lo que
financieramente las entidades se hacen dependientes a las transferencias para su-
fragar el gasto total en su región.
En este sentido, señala Livier de la O (2017, 26).
Los ingresos propios o derivados de las disposiciones hacendarias estatales represen-

tan el 11.6 por ciento de los ingresos totales, y mantienen la equivalencia respecto al
PIB del 1.1 por ciento.
Continúa como la principal fuente de ingresos propios de los estados, los impues-
tos estatales con un equivalente al 0.6 por ciento del PIB, y el 6.2 por ciento de los
ingresos totales.
tabla 22
Participaciones transferidas a cada entidad (2010)
Participaciones Número Participaciones

Entidad
(mdp) habitantes per cápita
Tabasco 21,901 2,238,603 9,783.33
Ciudad de México 82,578 8,851,080 9,329.71
Campeche 7,176 822,441 8,725.25
Sonora 19,874 2,662,480 7,464.47
Nuevo León 33,783 4,653,458 7,259.76
Colima 4,687 650,555 7,204.62
Baja California Sur 4,544 637,026 7,133.15
Quintana Roo 9,383 1,325,578 7,078.42
Querétaro 12,397 1,827,937 6,781.96
Nayarit 7,121 1,084,979 6,563.26
Jalisco 47,786 7,350,682 6,500.89
Aguascalientes 7,637 1,184,996 6,444.75
Zacatecas 9,426 1,490,668 6,323.34
Yucatán 12,173 1,955,577 6,224.76
México 94,395 15,175,862 6,220.08
Tlaxcala 7,150 1,169,936 6,111.45
Sinaloa 16,808 2,767,761 6,072.78
Durango 9,458 1,632,934 5,792.03
Coahuila 15,883 2,748,391 5,779.02
Chiapas 27,599 4,796,580 5,753.89
Guanajuato 31,189 5,486,372 5,684.81
Tamaulipas 18,565 3,268,554 5,679.88
San Luis Potosí 14,193 2,585,518 5,489.42
Puebla 30,748 5,779,829 5,319.88
Hidalgo 13,833 2,665,018 5,190.58
Morelos 9,107 1,777,227 5,124.28
Michoacán 22,076 4,351,037 5,073.73
Veracruz 37,850 7,643,194 4,952.12
Oaxaca 17,257 3,801,962 4,538.97
Guerrero 14,736 3,388,768 4,348.48
Baja California 1,998 3,155,070 633.27
Chihuahua 2,094 3,406,465 614.71
Fuente: Elaboración propia con información de las Cuentas Públicas de cada una de las entidades
federativas
En promedio, los ingresos propios de los estados simbolizan un 30 por ciento

de las participaciones federales; es decir, por cada peso que reasigna la federación
a los estados, estos recaudan 30 centavos producto del cumplimiento con el cobro
de los impuestos propios. Asimismo, los ingresos propios de las entidades repre-
sentan una séptima parte de los recursos provenientes de la federación (solo to-
mando en cuenta a las aportaciones y participaciones federales); esto es, por cada
peso que la entidad recauda, la federación transfiere siete al estado.
Por otro lado, las diez entidades federativas que registran una participación
mayor de recaudación de impuestos locales sobre la totalidad de ingresos son: la
Ciudad de México le sigue Nuevo León, Chihuahua, Campeche, Aguascalientes y
Quintana Roo, Veracruz, Coahuila, Querétaro y Tamaulipas.
Por último, otro factor que demuestra el crecimiento de las participaciones
federales es el que se mide de acuerdo con los recursos per cápita, es decir en
términos monetarios, cuánto se les transfiere a las entidades, producto de las par-
ticipaciones federales, por persona.
Dicho en otras palabras, los recursos provenientes de las participaciones fede-
rales divididos entre el número total de la población general, la cantidad que por
cada habitante le corresponde de las participaciones. Esto permitirá evaluar a las
entidades de manera más equitativa, es decir, cuánto recibe por habitante para ser
gastado.
Para lo anterior, se toma como base el último censo general realizado por el
INEGI en 2010 y las participaciones transferidas a cada entidad en ese mismo año.
En ese sentido, se obtienen los datos de la tabla 21.
Como se puede concluir, las diez entidades federativas que reciben mayores
participaciones por habitante son Tabasco, Ciudad de México, Campeche, Sono-
ra, Nuevo León, Colima, Baja California Sur, Quintana Roo, Querétaro y Nayarit.
Al comparar al estado que más recibe con el que menos obtiene, se puede ver que
la diferencia es muy amplia, específicamente de 2.62 veces entre las participacio-
nes de Tabasco y Guerrero.
Por otro lado, si se comparan las diez entidades federativas que recaudan más
recursos producto de las participaciones, conforme a 2010, es decir, Estado de
México, Ciudad de México, Jalisco, Veracruz, Nuevo León, Puebla, Chiapas, Gua-
najuato, Tabasco y Tamaulipas, con las diez entidades que reciben mayores par-
ticipaciones por habitante, se desprende el hecho de que no necesariamente las
entidades que reciben más en términos nominales son las que reciben más por
habitante, pues solo tres estados figuran en ambas listas.
Existen otro tipo de recursos que componen el gasto federalizado, como lo es
el Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación, cuyo propósito es “inte-
grar, registrar, administrar y dar seguimiento al ejercicio de las provisiones de
gasto destinadas a la atención de obligaciones y responsabilidades del Gobierno
federal que, por su naturaleza, no es posible prever en otros ramos administrati-

vos o generales, o cuando su ejercicio solo es posible por conducto de este ramo”
(SHCP, s/f).
Pues bien, el Ramo 23 representa el gasto responsable de la federación pero
que no puede ejercer en función de que sus secretarías no están facultadas para
ello, pero a final del día, representa el gasto que la federación está obligada a su-
fragar, de ahí que su análisis no sea parte de este estudio; ello, sin considerar el
hecho de que el ramo citado representa para 2016 el 2 por ciento del gasto fede-
ralizado.10
III.3.4. Retos y oportunidades del federalismo

fiscal en México
En México, la confusión entre las competencias tributarias de la federación y

los estados conllevan problemas serios de recaudación, derivado de la falta de
claridad en la Carta Magna de las competencias tributarias de la federación y de
las entidades federativas.
Así pues, teóricamente y antes de hablar de redistribución de ingresos públi-
cos, es necesario hablar del tema de la delimitación de competencias tributarias
en México, pues es importante que el régimen fiscal descanse sobre el competen-
cial limitativo para la federación y, el enunciativo para las entidades federativas.
Esto es, para garantizar ingresos propios mínimos para los Gobiernos subna-
cionales es menester destinar facultades impositivas de manera taxativa, y definir
las funciones y competencias del Gobierno federal y de los estatales, de manera
definida y por separado. Así, se garantiza que las entidades, por ingresos propios,
tengan la solidez financiera mínima de solventar su gasto público.
Con este régimen de federalismo dual en materia impositiva se quebranta el
sistema que hasta ahora ha imperado en el país desde la interpretación de los
tribunales sobre las facultades concurrentes, pues la enunciación de fuentes
rompería la exégesis de que la federación puede imponer cualquier tributo que
desee, y privilegiar, en ese orden de ideas, las competencias exclusivas para los
Gobiernos.
Definir qué facultades impositivas debe tener cada orden será un efecto de la
implementación de esta propuesta normativa, y para entonces tendrá que ser ob-
jeto de discusión el determinar qué fuentes de ingresos generan la autonomía fi-
nanciera de las entidades, cuestión que se abordará más adelante.
10 El Ramo 23 representó únicamente el 2 por ciento del gasto federalizado según el Presu-
puesto de Egresos de la Federación para 2016.
Ahora bien, una de las críticas hechas en torno a este régimen dual es la au-
sencia de consenso y colaboración entre los Gobiernos, lo que fomenta la tensión
política y la falta de negociación entre los órdenes (García Sepúlveda, 2016).
Para subsanar esta deficiencia del federalismo dual y aprovechar los benefi-
cios de las relaciones intergubernamentales que provee el cooperativo, es necesa-
rio entonces delimitar las facultades impositivas exclusivas para la federación y
señalar la obligación de esta en participar a las entidades los ingresos que por esas
fuentes se generen.
Con esto, la elaboración y ejecución de las políticas públicas de recaudación
de dichos ingresos serán compartidas; esto permitirá que los Gobiernos colabo-
ren sostenidamente, cada uno dentro de su zona de competencia, para poner en
común sus respectivas facultades y recursos para la recaudación de los ingresos,
por ejemplo, a través de acuerdos administrativos; cuestión que actualmente ya
sucede a través del SNCF.
Esta iniciativa, entonces, supone la coparticipación de los poderes y funciones
exclusivamente en este régimen de participación a las entidades, admite y fomen-
ta la cooperación al margen de las discusiones sobre la supremacía de la federa-
ción y la autonomía de los estados, para pasar de la competencia a la cooperación
y excluir toda rigidez.
El definir en qué proporción participarán las entidades federativas en los in-
gresos federales será un efecto de la implementación de esta propuesta normativa,
y la discusión, entonces, tendrá que darse en ese momento.
Este modelo, que toma los beneficios del federalismo dual y del cooperativo,
brinda la posibilidad de que prevalezca el principio de la corresponsabilidad fiscal
del Gobierno central y de los regionales, pues cada uno contará con las potestades
recaudatorias para poder hacer frente a las responsabilidades de gasto.
De tal modo que cada estado tendrá que velar por la satisfacción de los servi-
cios públicos de sus residentes, y entonces será responsable de su régimen de in-
gresos (y por consiguiente, de sus egresos) así como de las políticas públicas que
al efecto se implementen, y sostendrá siempre la potestad de determinar cuál es la
política fiscal que necesita al interior del estado.
Este régimen taxativo en materia imponible y, a su vez, cooperativo, permi-
te comprender la autonomía fiscal de los Gobiernos para hacer frente a los gas-
tos, a su vez, cumple con el objeto de obtener una equivalencia en materia fiscal
que permitirá a los estados exigir a los beneficiarios de los servicios públicos los
impuestos que se estimen necesarios para sufragar el costo de los mismos, y por
último, consigue la desaparición de la ilusión fiscal, pues los contribuyentes
decidirán, a través de sus impuestos, el nivel de servicios públicos que desean
tener.
Se quiere dejar en claro que la siguiente propuesta delimita las facultades en

materia impositiva de manera clara en la Constitución, pero no por ese hecho se
cuestiona o se plantea la eliminación del SNCF, pues se reconoce, en ese sentido,
las ventajas de las relaciones intergubernamentales que ha traído este sistema, así
como lo señalado en la propia Constitución, de manera expresa, al establecer qué
impuestos deberán ser objeto de regulación secundaria a efecto de que los estados
participen en el rendimiento de dichas contribuciones federales.
La propia Constitución establece de manera clara, en su artículo 73 XXIX,
numeral quinto, último párrafo, la obligación de la federación en participar con
las entidades federativas en el rendimiento de las contribuciones especiales; se
manda constitucionalmente la formación del sistema de coordinación en materia
tributaria; no obstante, la federación ha utilizado tal sistema para la coordinación
de otros gravámenes, como el impuesto sobre la renta o el impuesto al valor agre-
gado, para generar una coordinación (o subordinación) entre las entidades fede-
rativas y el Gobierno central.
Por otro lado, se propone facultar a los estados para gravar impuestos sobre
la venta final de gasolina y diésel (que consiste en una sobretasa a la ya existente
en materia federal), en este deseo por asignar mayores facultades en materia im-
positiva que permita fortalecer las haciendas estatales.
Estas medidas vienen a dar certeza al sistema de distribución de competen-
cias fiscales, mantienen la coordinación fiscal de los Gobiernos en determinadas
contribuciones y otorgan mayores facultades en materia impositiva a los gobier-
nos estatales.
Asimismo, al permitir a los estados recaudar el impuesto especial a la venta
final de la gasolina, fortalecerá las finanzas de los estados, ya que es una base tri-
butaria con alto potencial recaudatorio. Su base es progresiva, desde un punto de
vista económico, que afecta menos a las personas de ingresos bajos y la mayor
parte de la carga recae en las personas con mayores ingresos por ser quienes usan
más esos productos. Esta sobretasa, adicional a la ya existente, quedará al arbitrio
de cada entidad para su recaudación.
Igualmente, la teoría moderna sobre el federalismo fiscal se ha llevado a la
práctica en el marco internacional, pues diversas zonas regionales de países fede-
rales, tales como Alemania, Australia, Canadá y Estados Unidos, basan sus ingre-
sos impositivos en los gravámenes sobre bienes y servicios (Giménez Montero,
2003, p. 124), lo que significa que la mayoría recauda sus ingresos a través de este
tipo de impuestos, lo que en la práctica genera que este tipo de facultad impositi-
va se dirija hacia los Gobiernos de las entidades federativas, situación que en Mé-
xico no acontece, pues la potestad en materia de impuestos sobre producción y
servicios la conserva el Gobierno central, lo que ocasiona que los estados se con-
formen solo con la participación en el rendimiento de dichos impuestos. El uso
de la gasolina presenta demandas inelásticas que minimizan las distorsiones de

los impuestos.
En ese sentido, se propone reformar los artículos 73, fracciones VII y XXIX,
y adicionar un artículo, el 118 BIS, para que de esta manera el mecanismo pro-
puesto se dirija a partir de las siguientes ideas:
• Se establece en el artículo 73 XXIX las facultades expresas y detalladas que

tiene la federación para imponer las contribuciones en el ámbito de su es-
fera. Además, se delimita la obligación de la federación en participar, res-
pecto de diversos impuestos, a los estados.
• Se adiciona un artículo 118 BIS, a efecto de delimitar de manera clara las
facultades en materia impositiva que tendrán los estados y la Ciudad de
México de manera exclusiva.
• Se mantiene el artículo 124 constitucional como está expresado, de esta ma-
nera se consolida la cláusula residual en este artículo, y se asegura que aquella
facultad impositiva que cuando no esté expresamente designada a la federa-
ción o a los estados la imposición de un gravamen, estos últimos tendrán esa
facultad. En este orden de ideas, en el caso de que un estado quiera imple-
mentar una nueva facultad impositiva, por ejemplo, gravando las donacio-
nes, sucesiones o imponiendo impuestos ambientales; podrán hacerlo con
fundamento en este artículo 124 constitucional.
Bajo esa premisa, las propuestas concretas son las siguientes:
Artículo 73 fracción VII: El Congreso tiene facultad: para imponer las contribucio-
nes necesarias a cubrir el presupuesto conforme a las facultades exclusivas que de esta
Constitución se deriven.
Artículo 73 fracción XXIX: Para establecer exclusivamente las siguientes contri-

buciones:
1°. Sobre el comercio exterior;
2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendi-
dos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27;
3°. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4°. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la fede-
ración, y
5°. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; Productos derivados del pe-
tróleo, excepto la venta final de gasolina y diésel.
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal;
g) Producción y consumo de cerveza;
h) Hidrocarburos;
i) Minería;
j) Sustancias químicas;
k) Explosivos;
l) Pirotecnia;
m) Industria cinematográfica;
n) Comercio;
o) Juegos con apuestas, rifas, concursos y sorteos;
p) Intermediación y servicios financieros;
q) Energía nuclear y renovables;
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones
especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas
locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por
6°. Sobre la renta;
7°. Sobre el valor agregado;
8° Sobre producción y servicios, excepto a la venta final de gasolina y diésel.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de las contribuciones es-
peciales, así como en los casos señalados en los numeral 6°, 7°, y 8°, en la proporción
que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje
correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre
energía eléctrica.
Artículo 118 BIS. Las entidades federativas podrán imponer las siguientes contri-
buciones:
I. Sobre automóviles nuevos;
II. Sobre remuneraciones al trabajo personal;
III. Sobre prestación de servicios de hospedaje;
IV. Sobre tenencia y uso de vehículos;
V. Sobre diversiones y espectáculos públicos;
VI. Sobre ejercicio de profesiones u honorarios;
VII. Sobre el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes inmuebles;
VIII. Sobre negocios jurídicos e instrumentos notariales;
IX. Sobre medio ambiente;
X. Las demás de conformidad con el artículo 124.
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Cons-
titución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.
El SNCF tiene la finalidad de sentar las bases de coordinación entre la federa-

ción y los estados para no detentar una doble tributación en contra de los gober-
nados. Para ello genera convenios en materia de colaboración fiscal a efecto de
repartir el dinero público entre ambos órdenes de Gobierno.
Como resultado, la federación ha acumulado un conjunto de facultades que
le permiten imponer contribuciones y atraer, así, la mayoría de los ingresos po-
tenciales, llámese ISR, IVA, IEPS, entre otros; con lo que se emplaza, a contrario
sensu, a las entidades a depender financieramente del Gobierno central.
Dicha dependencia en materia financiera ha ocasionado la pasividad de los
Gobiernos estatales para hacerse de recursos a través del cobro de sus pocas atri-
buciones en materia impositiva, y se han dedicado solamente a extender la mano
al Gobierno central para que les redistribuya parte de lo que recauda.
Esta dependencia se manifiesta principalmente en los recursos transferidos a
través de las participaciones federales, mismas que si bien es cierto son recursos
que se redistribuyen y que en primera instancia pertenecen a las entidades fede-
rativas, igualmente cierto es que estas solo participan en la redistribución sin que,
administrativamente, intervengan en su recaudación; excepto en las facultades de
comprobación a través de los convenios de colaboración fiscal.
En términos prácticos, el crecimiento de las participaciones federales en los
últimos años ha sido constante, pues los fondos han crecido de 2005 a 2013 en
casi un 200 por ciento, como lo vimos en apartados anteriores. Para expresar esto
de manera más simple, se sostiene que por cada peso transferido a los estados en
2005; hoy en día se les asignan dos pesos.
Por otro lado, se advierte que las participaciones conforman una fracción sig-
nificativa de los ingresos totales de las entidades federativas, pues en promedio
entre el 30 y 45 por ciento de los recursos de los estados provienen del Ramo 28,
según lo señalado en el capítulo anterior.
También, si apreciamos el comportamiento de las participaciones en los últi-
mos años, se puede advertir que las mismas van en aumento en la composición
de los ingresos totales de las entidades, en las que las participaciones, junto con
las aportaciones federales, conforman en más del 80 por ciento el total de los in-
gresos de los estados. Un porcentaje, sin duda, muy alto en proporción con los
ingresos propios que esos Gobiernos subnacionales generan.
Si bien es cierto que en la mayoría de las entidades los ingresos propios se
han incrementado en los últimos años, también lo es que las haciendas estales
continúan registrando una gran dependencia a los recursos que la federación rea-
signa. En efecto, en 2017, en promedio, los ingresos propios de las entidades re-
presentaron alrededor de un 11.6 por ciento del total de sus recursos, por lo que
financieramente las entidades se hacen dependientes a las transferencias para su-
fragar el gasto total en su región.
Por último, otro factor que demuestra el crecimiento de las participaciones

federales es el que se mide de acuerdo con los recursos per cápita, es decir, en
términos monetarios, cuánto se les transfiere a las entidades, producto de las par-
ticipaciones federales, por persona.
La diferencia de las participaciones per cápita transferidas entre las entidades
federativas es muy amplia, pues mientras a Chihuahua se le transfieren 614 pesos,
a Tabasco se le asignan 9,783 pesos; lo que genera distorsiones per cápita consi-
derables entre las entidades federativas, además del grado de dependencia de cada
uno de los estados.
Es necesario modificar los criterios y variables tomados en cuenta para rea-
signar las participaciones a las entidades federativas que generen una redistribu-
ción más justa en términos de lo que cada estado aporta a fin de privilegiar la
corresponsabilidad fiscal.
El fondo más importante es el Fondo General de Participaciones, ya que está
conformado por el 20 por ciento de la recaudación federal participable que ob-
tenga la federación en un ejercicio, para esto, la recaudación participable será la
que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los derechos
sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devo-
luciones por dichas contribuciones.
Es importante destacar en este sentido, que el Estado mexicano reparte solo
el 20 por ciento de la totalidad de la recaudación fiscal participable a las entidades
federativas, reservándose un ingreso del restante 80 por ciento.
La primera aproximación que debemos hacer en torno a este tema, ronda en
la importancia de descentralizar el ingreso, pues las entidades federativas y los
municipios tienen una relación más cercana con las necesidades de la sociedad, y
por ende, son los primeros obligados a resarcir los intereses de esta.
Así pues, ante las obligaciones en materia de gasto con las que cuentan los
estados, cabe la posibilidad de incrementar la distribución de la recaudación fiscal
participable para efectos de repartir mayores recursos a los Gobiernos subnacio-
nales, incluidos los municipios, dado que al menos un 20 por ciento de esa distri-
bución por concepto de participaciones federales, debe repartirse a los Gobiernos
municipales.
En este orden de ideas, la bolsa participable a las entidades federativas pudie-
ra incrementarse a un 25 por ciento de la recaudación fiscal participable, y ese
incremento pudiera también darse de manera gradual a una razón de crecimiento
de uno por ciento por año, para la estabilidad de las finanzas públicas tanto de la
federación como de los entes subnacionales.
Así pues, si el incremento se da a partir de 2018, para el año 2023 el incre-
mento de la bolsa participable llegará al 25 por ciento.
En 2008, la Ley de Coordinación Fiscal incorporó cambios en los criterios

para la distribución de participaciones a los estados, al establecer solo en los ex-
cedentes de la recaudación y no en la fórmula completa, criterios resarcitorios
para las entidades que realicen un mayor esfuerzo fiscal. En ese orden de ideas, la
conformación del Fondo General de Participaciones se divide en lo siguiente:
la recaudación base que obtuvieron los estados en 2007, y los excedentes de re-
caudación se distribuyen en un 60 por ciento al crecimiento del producto interno
bruto estatal ponderado por la población; un 30 por ciento al incremento en la
recaudación de impuestos y derechos locales y un 10 por ciento conforme al nivel
en la recaudación de impuestos y derechos locales.
Por lo tanto, es necesario adherir criterios y fórmulas que tomen en cuenta
elementos que generen una mayor corresponsabilidad fiscal para que los estados
recauden a mayor escala.
III.3.5. Propuestas en materia de

federalismo fiscal en México
Antes de entrar al tema, es necesario recordar lo visto en capítulos anteriores
respecto a la diferencia que existe entre las dos transferencias federales más im-
portantes que se hacen a los estados y municipios: las aportaciones federales y las
participaciones federales.
Las aportaciones federales son recursos económicos que el Gobierno de la
federación transfiere a los estados y municipios para su ejercicio, cuyo gasto está
condicionado a los fines específicos para los cuales fueron creados. Dichos fondos
están representados en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación, y
regulados en la Ley de Coordinación Fiscal; así pues, las aportaciones representan
el mecanismo trazado para transferir a los Gobiernos subnacionales recursos que
les permitan atender las demandas de sus gobernados en los rubros específicos de
salud, educación, fortalecimiento financiero y seguridad pública, infraestructura
básica, programas alimenticios y de asistencia social e infraestructura educativa.
En cambio, las participaciones de las entidades federativas, representadas en
el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, son los recursos econó-
micos asignados a las entidades y municipios en virtud del mandato constitucio-
nal establecido en el artículo 73 fracción XXIX numeral quinto, que establece que
el Gobierno federal está obligado a participar a las entidades en el rendimiento de
determinados gravámenes especiales para ello, y del rendimiento de diversas con-
tribuciones que cobra la federación, por convenio con los estados.
Como se mencionó, existen otro tipo de recursos que componen el gasto fe-
deralizado, como lo es el Ramo 23, que representa el gasto responsable de la
federación pero que no puede ejercer en función de que sus secretarías no están
facultadas para ello, pero a final del día, representa el gasto que la federación está
obligada a sufragar, de ahí que su análisis no es parte de este estudio.
En esa dirección, la diferencia entre las aportaciones y las participaciones es
que aquellas van enfocadas al gasto, en donde se combaten principales necesida-
des de la población, por lo que el destino está íntegramente señalado y los estados
no pueden usarlos para otros fines; en cambio, las participaciones tienen un en-
foque hacia los ingresos, y se redistribuyen hacia las entidades con variables que
alientan, en cierta medida, al incremento en la recaudación local, y por tanto, su
gasto no está condicionado a cumplir con objetivos, sino que es discrecional por
parte de los estados: ellos eligen cómo se gastan.
Las participaciones federales reflejan puramente la facultad concedida al Go-
bierno federal de recaudar los ingresos a los cuales también los estados tienen
derecho; y en ese sentido, se tratan de recursos que se recaudan en las entidades
y que se deben también gastar en ellas, conforme a la cantidad de ingresos que en
esos territorios se perciban. Se insiste, y tal como se planteó en el apartado de
coordinación fiscal en México, las participaciones cumplen el objetivo exclusivo
de redistribuir tales ingresos.
De esta forma, en las participaciones federales el modelo federalista que debe
tutelar es el competitivo, y debe fundamentarse en un sistema de competencia
entre los Gobiernos locales; competencia en el sentido de qué Gobierno cumple
mejor con sus responsabilidades, inclusive, habría que atender a criterios que nos
permitan determinar qué Gobierno cuenta con las mejores políticas públicas para
la recaudación tributaria.
Bajo este régimen, las entidades federativas serán responsables del bienestar
de sus habitantes; el costo de los bienes y servicios públicos son iguales a los in-
gresos recaudados de los contribuyentes; no hay un beneficio o responsabilidad
entre los diferentes Gobiernos locales; existe una mayor transparencia y genera
un incentivo para que los habitantes estén atentos a lo que ocurre en su localidad.
El federalismo competitivo que debe regir el sistema de participaciones fede-
rales debe construirse desde el ánimo de resarcir, en términos de justicia fiscal, los
ingresos que las propias entidades federativas proporcionan a la federación.
Resulta necesario también traer a colación lo expresado por Ignacio Gutiérrez
en torno a la crítica del contrasentido que se alega del modelo competitivo con el
principio de solidaridad, pues se señala que al optar por este modelo no se cum-
ple con uno de los principios federales como lo es el de la solidaridad, pero Gu-
tiérrez lo refuta de manera clara al señalar que “solidaridad y competencia no
constituyen una contradicción, sino que son las dos caras de una misma medalla.
La competencia proporciona el impulso decisivo para el rendimiento. Y solidario
puede ser solo quien es capaz de rendir” (2006, p. 206).
Lo anterior deja en claro que para privilegiar el principio de la solidaridad de

la federación existen otro tipo de ingresos que aspiran a cumplir ese principio,
como lo son las aportaciones federales o las ayudas federales.11
Este régimen competitivo en materia de participaciones federales también lle-
va a adoptar, de igual modo, el principio de la corresponsabilidad fiscal.
Es menester recordar lo que dice Francisco Adame (1998, p. 999):
Cuando se habla de responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas se alude a

la necesidad de acrecentar el grado de perceptibilidad que deben tener los contribu-
yentes residentes en una determinada comunidad para poder identificar claramente
que las cargas tributarias por ellos soportadas han sido impuestos por el Gobierno de
dicha comunidad.
La corresponsabilidad en las participaciones federales nos lleva a concluir la

responsabilidad y compromiso que deben tener las entidades federativas para
construir una sociedad más justa.
Une vez vertidas las consideraciones doctrinarias, es necesario decir que las
participaciones federales están distribuidas a través de diversos fondos, los cuales
se especifican en la Ley de Coordinación Fiscal. Actualmente las participaciones
en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las propias entidades fe-
derativas y municipios, se hace a través de los fondos siguientes:
A. Fondo General de Participaciones (FGP)

B. Fondo de Fomento Municipal (FFM)
C. Participaciones sobre el IEPS
D. Fondo de Fiscalización y Recaudación (FFyR)
11 Es cierto que la solidaridad implica el objetivo de alcanzar un desarrollo en conjunto sin

dejar entidades en el olvido ni retrasadas en diversos rubros, lo que arroja tener una sola imagen en
el plano internacional, como aquella fotografía de un solo ente; sin embargo, la solidaridad no se
convierte en un principio de la federación cuando los recursos de esta se presentan en términos de
un juego suma-cero, en otras palabras, no es válido fundamentarse en la solidaridad para que una
región reciba más y, por el contrario, a otra se le reduzca en sus recursos.
Respecto a este punto no se hablaría de una solidaridad como tal, sino se trataría de una reduc-
ción de las facultades de una entidad por un aumento en las capacidades de otra. No se trata tam-
poco de un juego de palabras o de un eufemismo, sino que la solidaridad debe ser vista en términos
no solo de eficiencia sino de justicia. Así pues, la federación debe tener como objetivo el alentar a
las regiones que la conforman a que crezcan más rápido y de manera sostenida. En el entendido de
que las regiones que así lo hagan deben ser solidarias con las otras que se han quedado en el rezago
y no atrasar a las regiones que se desarrollan de manera más acelerada que otras. Desde luego, la
solidaridad conlleva a la responsabilidad que tienen todas tanto los Gobiernos regionales como los
locales en participar en el desarrollo uniforme de toda la nación.
E. Fondo de Compensación (FC)

F. Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI)
G. El 0.136 por ciento de la RFP (0.136 por ciento
H. El 3.17 por ciento del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos. (3.17 por
ciento
El fondo más importante es el FGP, ya que está conformado por el 20 por

ciento de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un
ejercicio, para esto, dicha recaudación será la que obtenga el Gobierno federal
por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de pe-
tróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por dichas
contribuciones.
En 2008, la Ley de Coordinación Fiscal incorporó cambios en los criterios
para la distribución de participaciones a los estados, al establecer solo en los exce-
dentes de la recaudación y no en la fórmula completa, criterios resarcitorios para
las entidades que realicen un mayor esfuerzo fiscal. En ese orden de ideas, la
conformación del FGP se divide en lo siguiente: la recaudación base que obtuvie-
ron los estados en 2007, y los excedentes de recaudación se distribuyen en un 60
por ciento al crecimiento del producto interno bruto estatal ponderado por la
población; un 30 por ciento al incremento en la recaudación de impuestos y de-
rechos locales y un 10 por ciento conforme al nivel en la recaudación de impues-
tos y derechos locales.
Es decir, un 60 por ciento del fondo de los excedentes que se obtengan de la
recaudación presupuestada se distribuye según el grado de crecimiento en la pro-
ducción de bienes y servicios que la entidad obtiene, ponderado por la población,
un 30 por ciento de acuerdo con el incremente en la recaudación de impuestos y
derechos locales en comparación con dos periodos específicos, y un 10 por ciento
conforme al nivel en la recaudación de impuestos y derechos locales, es decir, el
estado que recaude más (no en incremento, sino en cantidad) recibirá más parti-
cipaciones.
El que esto escribe asegura que la conformación de los criterios del fondo es
injusta, pues en más del 60 por ciento de los montos se reparte conforme a una
base establecida en 2007, y aproximadamente un 40 por ciento de acuerdo con los
criterios descritos con anterioridad. Se debe tomar en cuenta que dentro de este
40 por ciento, el 60 por ciento se reparte ponderado por la población.
Es decir, aproximadamente el 80 por ciento de las participaciones distribui-
das a través del FGP se reparte conforme a criterios compensatorios (recaudación
base de 2007 y población) y solo un 20 por ciento de acuerdo con criterios resar-
citorios (niveles de montos de recaudación y crecimiento en los porcentajes de
recaudación).
Por ejemplo, las participaciones pertenecientes al FGP transferidas según la

integración por el tercer ajuste cuatrimestral de 2015, se repartieron de la manera
siguiente.
tabla 23
Participaciones FGP (2015)
Segunda
Primera
Fondo parte de la Tercera parte
parte de la
General de Fórmula. de la fórmula Resarcimien-
fórmula. PIBE Total
Participacio- Incremento Montos to BET 2015
por pobla-
nes 2007 recaudación recaudatorios
ción
local
88,609,351,333 31,923,289,727 115,961,644,863 5,320,548,288 387,092,221 142,201,926,432
62.31 % 22.44 % 11.22 % 3.74 % 0.27 % 100%
Fuente: Informe sobre la recaudación federal participable y las participaciones federales, por esta-
dos y, en su caso, por municipios y la correspondiente a la Ciudad de México, así como los proce-
dimientos de cálculo, por el mes de febrero de 2016 y por el ajuste de participaciones del tercer
cuatrimestre de 2015.
Como podrá advertirse la mayoría de los recursos del fondo se reparten con-
forme a criterios ya definidos y que no atienden a una fórmula que incentive a los
estados a recaudar más y mejor, por el contrario, se atiende a razonamientos im-
productivos y que tienen que ver con factores que no están relacionados con el
esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas.
No obstante lo anterior, si bien es cierto que una muy pequeña parte de los
montos que se distribuyen a las entidades federativas se hace con atención a cri-
terios de esfuerzo recaudatorio, también lo es que dicho fondo está constituido
con impuestos caracterizados puramente como “locales”, es decir, donde el esta-
do tiene potestad recaudarlos; y deja de lado el esfuerzo que realizan las entidades
por recaudar impuestos de carácter federal a través de los convenios de coordina-
ción; y del mismo modo genera una discriminación a la capacidad generadora de
ingresos de cada entidad.
En este caso, la propuesta en materia de la conformación de las variables que
definen las participaciones federales y, en específico, el FGP se enfoca a la pro-
ductividad que tienen las entidades para la recaudación de los ingresos y a la
efectividad de la recaudación de los ingresos federales en los estados, porque el
hablar del federalismo fiscal consiste en determinar qué impuestos son de la fede-
ración, cuáles del estado y cuáles del municipio, por lo que las transferencias pro-
ductos de los impuestos deben estar en proporción de lo que cada ente aporta, es
decir, la utilización de criterios resarcitorios debe ser el eje fundamental, dado
que los estados ceden su facultad tributaria para delegarla en la federación.
Para esto, es importante conocer cada uno de los criterios que conforman los
fondos transferibles. En cuanto a los efectos que tienen las transferencias federa-
les en las finanzas de los Gobiernos que reciben los mismos, de acuerdo con la
teoría, dependerá básicamente del criterio de distribución que se elija (resarcito-
rios, compensatorio, u otro) y no de su carácter de condicionadas o incondicio-
nadas. En cambio, en materia de gasto, la federación puede repartir a cualquier
estado o municipio conforme a un programa nacional de desarrollo, que tiene el
objetivo de mantener un desarrollo uniforme.
En este sentido, por ejemplo, si las transferencias se distribuyen de manera
directamente proporcional al esfuerzo recaudatorio (criterio resarcitorio) se es-
pera que los Gobiernos que reciban los recursos incrementen su colecta en aras
de recibir una mayor cantidad de recursos transferidos; pero si las transferen-
cias se reparten de manera inversa al recaudatorio, el incentivo se traducirá en
una disminución de los ingresos de los Gobiernos receptores, de este mismo
modo ocurre si las transferencias se asignan en función de la población o el
tamaño territorial de la jurisdicción (criterio distributivo); o si la distribución
se realiza a partir de la asignación de montos transferidos anteriormente (crite-
rio inercial); en todo estos casos no habrá un incentivo claro para el Gobierno
receptor respecto al incremento de su esfuerzo recaudatorio (Peña y Wence,
2011, p. 84).
No obstante la utilización de los criterios resarcitorios, es necesario que se
tome en cuenta el ámbito político y el impacto que podrían sufrir algunas entida-
des federativas por el cambio de las fórmulas, que puede llegar a ser lesivo para
cada una; así, para el caso específico, se plantea que el cambio sea con visión de
nación, es decir, que se genere la plataforma adecuada a través de un cierto nú-
mero de años para que los estados se vayan adaptando a dichos criterios y cons-
truyan los escenarios adecuados para recaudar ingresos.
Es decir, se genera una propuesta normativa que puede tener dos ámbitos de
implementación temporal diversa; el primero inmediatamente, y el segundo, a par-
tir de un determinado año, cuestiones que son asuntos de la puesta en marcha de
la propuesta normativa.
Ahora, lo que sí es importante notar, es que no solo se necesita el interés y la
voluntad de los Gobiernos estatales para incrementar la recaudación en sus loca-
lidades, sino que también es necesario resarcir, en términos de justicia, lo que
cada entidad aporta en la recaudación federal participable.
En esta dirección, los criterios de asignación del FGP deben alentar a los Go-
biernos locales recaudar en mayor medida, pero para ser totalmente justos, de la
misma manera, hay que reasignar recursos a las entidades que aportan más.
La recaudación del Gobierno federal en la entidad federativa cumple con el
objetivo de trabajar en el elemento de justicia, se trata de distribuir los ingresos
conforme a lo que cada estado aporta para la recaudación fiscal federal. La enti-
dad que más recaude para las arcas federales recibirá más recursos. En ese senti-
do, se beneficiará la coordinación fiscal entre las entidades y la federación.
Asimismo, es muy importante recordar que la recaudación federal participable
“será la que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los
derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de
las devoluciones por dichas contribuciones”, según lo establece el artículo 2 de la
Ley de Coordinación Fiscal.
El segundo elemento es el incremento en la recaudación fiscal local, con el
objetivo de que las entidades federativas obtengan poco a poco una mayor auto-
nomía en materia fiscal, que avancen en términos de capacidad administrativa
para la recaudación y que alienten la corresponsabilidad en el cobro de los ingre-
sos. Las entidades serán menos independientes a los recursos federales.
El tercer elemento es el producto interno bruto estatal (PIBE), con el objetivo
de medir el crecimiento de la producción de bienes y servicios que cada entidad
federativa lleva a cabo; el PIB es un factor que mide la mayoría de los componen-
tes en términos de cuán productivo es un estado; calcula a su vez, tanto activida-
des primarias, secundarias y terciarias; es el elemento de medición que suele ser
también de los más justos.
Una vez que se han establecido los elementos y los diferentes ámbitos de apli-
cación en el tiempo, también se debe considerar el hecho de que los criterios que
se definieron se pueden integrar en la totalidad de la fórmula, lo que nos llevaría
a suprimir los componentes constantes y variables y a adoptar un solo compo-
nente (opción 1); o bien, los criterios propuestos pueden ser integrados exclusiva-
mente en el componente variable del FGP (opción 2).
Lo que no debe pasar desapercibido es el hecho de que es necesario que el
Fondo General del Participaciones se distribuya con criterios resarcitorios, a efec-
to de alentar en el modelo federalista competitivo y en el principio de la corres-
ponsabilidad fiscal como postulados básicos de la reasignación de recursos.
El doctor Daniel Carrillo Martínez habla de la importancia de los criterios
resarcitorios en el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, al señalar
que la distribución resarcitoria, que es la que marca el FGP, refleja las formas de
cómo todo un estado (incluyendo a sus ciudadanos y empresas) se comporta res-
pecto a la corresponsabilidad de pagar sus impuestos para mantener el gasto pú-
blico. Por lo que, si se contemplan estos conceptos dentro de las variables ya

incorporadas de cálculo se pueden establecer mejores relaciones de aportación
del estado a la federación, y por consiguiente de distribución (García Sepúlveda,
2016, p. 277).
En esta dirección, la transición en los criterios de asignación que se proponen
en el fondo es la siguiente.
figura 16
Opción 1. Composición del FGP (actual)
Componente constante Componente variable
Nivel de Incremento en
Recaudación Local Recaudación
Local
Participación del fondo

recibida en el año base Crecimiento PIBE
Composición del FGP

(propuesta)
Componente
PIBE Recaudación
del Gobierno
Federal en la
entidad
federativa
Incremento en la
Recaudación de impuestos
y derechos estatales
figura 17
Opción 2. Composición del FGP (actual)
Nivel de Incremento en
Recaudación Local Recaudación
Local

recibida en el año base Crecimiento PIBE
Composición del FGP

(propuesta)
Recaudación
PIBE del Gobierno
Federal en la
entidad
federativa

recibida en 2015/año que fuere Recaudación
Fiscal Local
Componente
Recaudación
del Gobierno
Federal en la
PIBE
entidad
federativa
Incremento en la
Recaudación de impuestos
y derechos estatales
En este orden de ideas, la proporción que cada criterio debe tomar será el de
la recaudación del Gobierno federal en la entidad federativa 40 por ciento, el in-
cremento en la recaudación de impuestos y derechos estatales un 30 por ciento, y
el PIBE un 30 por ciento.
Es importante notar que la propuesta que aquí se escribe tiene la intención de
cambiar de manera integral la totalidad de la fórmula, es decir, los criterios que se
enuncian deben de formar la totalidad del FGP, por lo que se erradicaría el com-
ponente variable, y se dejaría solo el constante, como el criterio base para la re-
partición de los recursos a las entidades federativas; de esa forma, se cumpliría
con la intención de distribuir las participaciones conforme a criterios que alien-
ten a los estados a recaudar más.
Sin embargo, también se sabe, el cambio tajante podría generar un desequili-
brio en las finanzas públicas de las haciendas estatales, dada, precisamente, la
dependencia que se ha generado a lo largo del tiempo de estas a las participacio-
nes federales, como ya se ha demostrado; de tal manera que, si una vez evaluado
el grado de impacto que tendrían las finanzas con el cambio de conceptos se
desprende un perjuicio para los estados, se propone que el componente constan-
te sea conforme a las participaciones recibidas en 2015 (o el año en que se lleve a
cabo la reforma) y de ahí el criterio variable se divida a través de los conceptos
que aquí se proponen.
Es muy importante dar el siguiente paso para sanear el área de las participa-
ciones federales, a efecto de que los estados compartan con mucho compromiso
la responsabilidad de recaudar más y mejor.
Con la implementación de la recaudación fiscal federal en la entidad federa-
tiva, se introduce un complemento en materia de justicia fiscal, en el que se toma
en cuenta que los recursos que son reasignados a los estados provienen de tribu-
tos (IVA, ISR, etcétera) percibidos precisamente en las entidades; de tal forma que
se implementan rasgos de un federalismo competitivo, en el que quien recauda
más en las entidades tendrá mayores recursos, pero no solo eso, se trata de un
plan integral de responsabilidad de los Gobiernos subregionales, en el que estos
tendrán que generar las condiciones necesarias para obtener mayores ingresos. Es
decir, se mide efectividad y potencialidad en la recaudación.
El criterio de la recaudación fiscal local mide el esfuerzo de las entidades en
la materia, no tanto su efectividad, pues se orienta al porcentaje de incremento
de la percepción; por lo cual, es un incentivo para que las entidades rezagadas
mejoren diametralmente su recaudación hasta llegar a su potencial. Así pues, no
habrá entidad federativa que no recaude, pues si no corre con esa responsabili-
dad, evidentemente no recibirá recurso alguno.
El procurador fiscal del estado de Nuevo León, Ulises Carlín de la Fuente, en la
entrevista realizada, y ante la pregunta de qué elemento es necesario tomar en cuen-
ta para la eficiencia de la recaudación fiscal local, señaló la importancia del índice

de recaudación, al decir que este es el único indicador que parte del esfuerzo que
hacen las autoridades locales por recaudar más (García Sepúlveda, 2016, p. 275).
Por su parte Ramiro Bravo, subsecretario de ingresos de la misma entidad,
dijo que sin duda una variable que tiene múltiples efectos en la recaudación local
es el crecimiento de la recaudación de impuestos y derechos locales con respecto
a los años anteriores, así como el crecimiento de los impuestos locales con respec-
to a lo que recaudan, de la misma forma los demás estados, si procuramos, esto
dará como consecuencia un mayor porcentaje de participación de los fondos, lo
cual permitirá atraer recursos al Estado, mismos que generarán inversión y por
consecuencia un crecimiento del PIB estatal, que también es una variable de peso
en la fórmula de participaciones (García Sepúlveda, 2016, p. 275).
Por último, con la implementación del PIBE, se mide y premia el crecimiento
de los bienes y productos que una entidad tiene en su territorio durante el año,
pues con este criterio se erradicaría las diferencias horizontales que existen en el
país, y se hecho que fortalecería el incremento de la producción en el país a efec-
to de tener un crecimiento uniforme.
Esta propuesta normativa tiene el objetivo de terminar con el circulo vicioso
que actualmente ostenta el régimen de la distribución de las participaciones fede-
rales, y en específico, del FGP; pues con esta proposición se incentiva al Gobierno
estatal a que cumpla y sea responsable con la recaudación fiscal federal dentro de
su territorio, lo que le hará esforzarse por obtener una recaudación mayor, tanto
en este tipo de ingresos como en los propios; y romperá con el paradigma anti-
cuado y caduco que se tiene: entre más población y carencias se recibe más, pero
cuando se percibe, por el mismo hecho de recibir más, las condiciones socioeco-
nómicas permanecen igual.
Como muestra de lo injusto y perverso que actualmente es el sistema de re-
distribución de los ingresos en México: el estado de Nuevo León para el ejercicio
fiscal de 2018 recibirá un 24.5 por ciento de cada peso que aporta a la federación.
Históricamente, Nuevo León ha estado entre los primeros lugares de recauda-
ción en diversos impuestos; por ejemplo, en 2013 ocupó el primer lugar en el cobro
del IEPS, con 18,826 millones de pesos, tres veces más que Jalisco, que es el segun-
do que más recibió por este impuesto, con 6,150 millones de pesos. En ese mismo
año fue la segunda entidad que más obtuvieron por concepto de ISR, luego de la
Ciudad de México. Ambos recaudaron, en ese orden, 99,180 millones de pesos y
571,013 millones de pesos. Asimismo, Nuevo León obtuvo el tercer lugar en cap-
tación de recursos del IVA, luego de la Ciudad de México y Tamaulipas.
En 2015, según datos del Centro de Investigación Económica y Presupuesta-
ria, la entidad recaudó el 8.66 por ciento de los ingresos totales del país, porcen-
taje que mantiene desde el año 2000.
Por lo tanto, si se considera lo que recibirá Nuevo León por concepto de par-
ticipaciones y aportaciones federales, de acuerdo con el Paquete Económico de
2018 (273,126.81 millones de pesos), en comparación con lo que aporta a la fede-
ración (1,103,542.7 millones de pesos), proyectando la constancia en este último
porcentaje, entonces solo se le redistribuirá el 24.75 por ciento de los montos.
Esto quiere decir que por cada peso que el estado de Nuevo León aporta al
crecimiento de la nación, en correspondencia, solo se le regresan casi 25 centavos.
Con esta nueva visión se generan los incentivos selectivos necesarios para que
los estados se comprometan a obtener mayores ingresos, ya sea por el lado de con-
ceptos propios o por la parte de las transferencias federales, pero a costa de ser
eficientes con su administración pública y de generar las condiciones necesarias
para que el estado se desarrolle socioeconómicamente.
Ahora bien, es importante tomar en cuenta que igualmente que la anterior,
esta propuesta normativa no es viable en el corto plazo, porque se necesita la
anuencia del Congreso de la Unión y del presidente de la República para que se
apruebe; en ese sentido, debe transitar todo el procedimiento legislativo que se hace
en torno a una reforma legal en materia federal.
Lo que sí es un hecho es que no se puede partir de la idea de tener un com-
ponente constante que desincentive a las entidades federativas a recaudar mayo-
res ingresos, sin hacer el más mínimo esfuerzo por ser corresponsables en materia
fiscal con la federación; por ese motivo se sostiene la primera opción recomenda-
da; esto es, que en la totalidad de la fórmula se generen componentes que ayuden
a alentar la recaudación de los Gobiernos subnacionales eliminando cualquier
componente que eche abajo todo esfuerzo recaudatorio, aunque es la más desea-
ble, sabemos que una reforma legal de esta magnitud sería insostenible desde el
punto de vista político e inclusive económico dadas las condiciones financieras de
la mayoría de las entidades federativas.
Es por lo anterior, que se propone erradicar de igual modo el componente
constante de 2007 por un componente que, aunque variable incluya también cri-
terios de carácter compensatorio, como lo son población o territorio, pero que se
deje de lado el hecho de establecer por siempre un componente constante que
solo orilla a los estados a dejar pasar el tiempo para recibir los recursos sin hacer
el más mínimo esfuerzo por incrementar la recaudación proveniente de ingresos
propios.
III.3.6. El Senado de la República en México
El Poder Legislativo, dentro del sistema constitucional moderno, puede des-

cansar en una o ambas cámaras, lo que en la doctrina se le ha denominada siste-
ma unicameral y sistema bicameral de representación, el objetivo es que una o

ambas ejerzan la función legislativa dentro del Estado.
En el caso de México, el sistema bicameral es el que predomina en la Consti-
tución Política, esto se manifiesta a través de la existencia de la Cámara de Dipu-
tados, como los máximos representantes del pueblo, y a través de la Cámara de
Senadores, como los representantes de las entidades federativas.
Sin mayor preámbulo, el Senado es la máxima pieza federal de un Estado fe-
deral. El objeto de estudio del Senado se presenta en términos de su importancia
para el federalismo, pues en efecto, la creación de este Poder representativo nació
de una honda revelación desde el enfoque federalista en la época del entonces
presidente Benito Juárez, en el entendido de que este órgano colegiado y sobera-
no representaba la igualdad política con la que deberían ser tratadas las entidades
federativas, sin importar el grado de su economía o el tamaño de su territorio o
de su población, por lo que se contrarrestaría la desigual composición de la Cá-
mara de Diputados que, por su naturaleza, su conformación se pondera en fun-
ción de la cantidad de población.
El objetivo del Senado era sopesar la desigual composición de la Cámara de
Diputados, para efectos de que los intereses de los estados mayoritarios no predo-
minaran sobre los minoritarios, es decir, balancear la representación territorial
con la representación poblacional, y por otro lado, contrarrestar la posible actitud
caprichosa de la Cámara de Diputados.
Ya lo decían Hamilton, Jay y Madison (2006, p. 56), que la igualdad de repre-
sentantes en el Senado era el resultado de una transacción entre los intereses
opuestos de las entidades más pequeñas y las más grandes. Era innegable, que
cada distrito participe proporcionalmente en el Gobierno y que las propias partes,
pese a la desigualdad en su extensión, tengan una participación igual en las asam-
bleas comunes; precisamente el Gobierno se cimentaba en la igualdad y la pro-
porcionalidad de representación. Así, la igualdad debería de ser tan aceptable si se
trataba de Estados más extensos como a los más pequeños.
La Cámara de Senadores se compone de dos miembros por cada estado que
son electos por la fórmula que obtenga la mayoría relativa y uno más que se asig-
naría a la primera minoría; de esta forma, cada entidad federativa asegura tener
tres representantes, para obtener un total de 96 senadores entre todos los estados
y la Ciudad de México.
De lo escrito anteriormente, se sustentó en gran parte la vigencia del sistema
bicameral, en el entendido de que había auténticamente una igualdad de repre-
sentación en el Senado. Sin embargo, en 1996 cuando se agregaron 32 senadores
más, electos a través del principio de representación proporcional mediante un
sistema de listas dictadas en una sola circunscripción nacional. Precisamente, con
la introducción de esta fórmula se rompió todo equilibrio que se supone debía

existir en el Estado. Así, con la introducción de los senadores plurinominales se
conforma la estructura actual que consta de 128 escaños.
Además de los objetivos antes trazados respecto de la importancia del Sena-
do, es simbólico hacer notar que este órgano soberano representa también los
intereses de las entidades federativas en los procedimientos de decisión política
de la federación. Los estados miembros participan en la formación de la voluntad
general. Más allá de ejercer la función de colegisladora, la Cámara alta se distin-
gue por sus facultades exclusivas en la Constitución, que son precisamente las que
refuerzan el poder político en el orden federal.
En la práctica, la mayoría de los senadores son políticos que al momento de
la ocupación de tal cargo se encontraban desempeñando funciones públicas a ni-
vel federal, esto es, generalmente provienen de secretarías de Estado, organismos
descentralizados a nivel federal, diputaciones federales, órganos autónomos, en-
tre otros, que arrastran una concepción muy distinta de proteger los intereses de
las entidades federativas, ello dado principalmente por el requisito constitucional
de residencia que obliga a los candidatos a residir en tal estado con un simple
periodo de seis meses antes de la elección, según el artículo 55 de la CPEUM.
Al tenor, el jurisconsulto Tena Ramírez (1988, p. 162) nos dice lo siguiente:
En el Senado nunca han hallado los Estados representación de tales: más que en sus
delegados del senado, los Estados suelen tener defensores en sus diputaciones, que
por el número de sus miembros han adquirido importancia real, en contraste con la
ausencia casi completa de personalidad constitucional.
Es importante, además, contemplar en este sentido el problema histórico de

la hegemonización del poder de uno de los partidos políticos que, en palabras de
Jorge Madrazo (1987, p. 1006), lo describe como la “corporativización”, al señalar
lo siguiente:
De mayor interés práctico que teórico es el problema de si el Senado, al igual que la

Cámara de Diputados, efectivamente viven un proceso de corporativización, en to-
dos los riesgos que ello implica.
No puede dejarse de observar que a partir de 1938, año de formalización del Par-
tido de la Revolución Mexicana, el Congreso empieza a reflejar la estructura del par-
tido predominante reorganizado, es decir, su conformación sectorial…
Es ya una tradición en el Senado que se reserven algunos escaños a ciertos líderes
de organismos de un especial significado político y partidista. Tal es el caso del Sin-
dicato Nacional de Trabajadores de la Educación o de la Federación de Trabajadores
del Distrito Federal, así como de las confederaciones campesinas.
Indefectiblemente, las facultades con las que cuenta el Senado cumplen con la
función de salvaguardar los intereses de la nación, esto es, de generar las condi-
ciones necesarias para mantener al orden federal, pero protegiendo a su vez los
intereses de las entidades federativas en cada caso en concreto.
Al respecto, el artículo 76 de la Carta Magna establece las facultades exclusi-
vas del Senado, y señala las siguientes:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal además de

aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo
Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender… los
mismos.
II. Ratificar los nombramientos que el presidente realice de los Secretarios de Es-
tado, en caso de que se opte por un Gobierno de coalición.
III. Autorizar al Ejecutivo federal la salida de tropas nacionales fuera de los límites
del país, es paso de tropas extranjeras por territorio nacional y de la estación de es-
cuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas nacionales.
IV. Dar su consentimiento para que el presidente pueda disponer de la Guardia
Nacional.
V. Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado.
VI. Resolver los conflictos políticos que se susciten entre los poderes de las entida-
des federativas.
VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u
omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales.
VIII. Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal.
X. Autorizar mediante decreto por el voto de las dos terceras partes, los convenios
amistosos sobre los límites territoriales que celebren las entidades federativas.
XI. Aprobar la estrategia nacional de seguridad pública.
XII. Nombrar a los comisionados del organismo público de acceso a la informa-
ción pública.
XIII. Integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República y nombrar a
dicho servidor.
Efectivamente, el Senado es la piedra angular del sistema federal en México y

es, a su vez, el máximo representante de las entidades federativas en la federación
y, por tanto, debe actuar como tal.
Por ello, las funciones o facultades exclusivas dentro del Congreso, y aun
cuando actúa como Cámara revisora, van enfocadas precisamente a convertirse
en un factor de contra peso hacia los demás órdenes de Gobierno. A continua-
ción, se analizarán cada una de ellas:
En cuanto a la facultad de analizar la política exterior, además de aprobar los

tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo suscriba,
también tiene la decisión de terminar, denunciar o suspenderlos
México es el país que tiene la economía con más tratados de libre comercio
y acuerdos de inversión en todo el mundo; sin embargo, esta circunstancia abo-
na en poco al aprovechamiento de otras economías del mundo, pues de acuerdo
con ProMéxico un fideicomiso creado por el Gobierno mexicano para promover
el comercio y la inversión internacional, reportó que la diversidad de convenios
firmados posiciona a nuestro país “como una puerta” a 60 por ciento del PIB
mundial.
La economía nacional cuenta con una red de 10 tratados libre comercio
signados con 45 países diferentes y 32 acuerdos para la promoción y protección
recíproca de inversiones con 33 naciones; así como nueve convenios de comple-
mentación económica e integración, además de formar parte del Tratado de Aso-
ciación Transpacífico (TTP por sus siglas en inglés), que está en proceso de
revisión y, eventual aprobación por las naciones firmantes.
Los analistas comerciales advierten que, ante las amenazas del nuevo presi-
dente de Estados Unidos, Donald Trump, de cancelar el Tratado de Libre Comer-
cio de América del Norte (TLCAN), por mencionar alguno, llegó el momento de
aprovechar y potenciar la red de tratados comerciales firmados por el Gobierno
mexicano.
No obstante, lo cierto es que el Senado de México no puede dedicarse a rati-
ficar acuerdos internacionales sin antes planear económica y financieramente la
repercusión al mercado nacional, y más aún, sin tener la capacidad institucional
o jurídica de materializar dichos acuerdos internacionales en el ordenamiento
interno del país.
En cuanto a ratificar los nombramientos que el presidente realice de los se-
cretarios de Estado, como lo son los mandos superiores de la hacienda pública,
altos cargos diplomáticos, entre otros, precisamente cumple con el objetivo de ser
un contrapeso al Ejecutivo federal en la designación de los mejores perfiles para
dirigir y representar a la nación a nivel interno como en el exterior; en este senti-
do, el trabajo de los senadores debe ser el de verificar que los perfiles sometidos a
la consideración del Senado sean los más idóneos; ello también considerando que
es la Cámara alta quien elige a los ministros que conforman la SCJN, el Secretario
de Relaciones Exteriores, al Fiscal General de la República, entre otros.
También, dentro de sus facultades se comprende el de erigirse en jurado de
sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan
los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fun-
damentales, esto es muy importante sobre todo en materia anticorrupción debido
a que una de las responsabilidades de los servidores públicos por los actos que
desplieguen en el ejercicio de su encargo son precisamente los juicios políticos a
fin de imponer sanciones por sus actos.
Sin lugar a duda, las actividades del Senado para el desarrollo de la nación
son muy importantes, dado que las decisiones con mayor trascendencia son to-
madas al interior de este órgano representativo y, por lo tanto, deben llegar los
mejores perfiles a ocupar estos puestos.
Por falta de voluntad política, a noviembre de 2017 el Senado de la república
tiene pendientes 62 nombramientos por aprobar, entre ellos destacan 18 magis-
trados electorales del tribunales locales, 18 magistrados anticorrupción, 14 ma-
gistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y 8 magistrados agrarios;
además, tiene pendientes los nombramientos del nuevo titular del Banco de Méxi-
co, de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE),
del Fiscal Anticorrupción y del Fiscal General de la República. De ahí la impor-
tancia de las funciones del Senado.
Bajo las anteriores consideraciones, es importante concluir que el Senado
simboliza el mayor órgano federal que representa los intereses de los estados y la
Ciudad de México, y que debe ser este, en primera instancia quien salvaguarde
la autonomía de los Gobiernos estatales; ahí radica la base de la creación del sis-
tema bicameral, el de certificar que todas y cada una de las entidades federativas
participen en la formación de la voluntad de la federación, porque en última ins-
tancia son estos quienes tienen la legitimidad para hacer conducir al Gobierno
central y porque esa es la base del federalismo.

de ingresos derivado de la propuesta
en materia de coordinación en la hacienda pública
Como ha sido parte estructural de este trabajo estimar el incremento en la

recaudación de ingresos derivado de las propuestas de cada uno de los capítulos,
en este no existe un incremento en la recaudación per se y a corto plazo derivado
precisamente de la naturaleza de la redistribución de los recursos, pues al final del
día se trata de un juego suma cero que redirecciona los recursos que efectivamen-
te se recaudan.
Sin embargo, con la propuesta de establecer criterios y factores en las fórmu-
las para distribuir el FGP a las entidades federativas de carácter resarcitorio, es
decir, criterios que incentivan a recaudar mayores recursos a los propios estados,
al largo plazo se obligará a las entidades federativas a recaudar ingresos propios
en beneficio de la recaudación fiscal total del país.
III.4. Modernización
La dinámica sociopolítica y económica de México da pie a que se dialogue

por una modernización de la hacienda pública, tal cual se ha mencionado en la
declaratoria de la convención del 2004,12 en donde se han identificado aspectos
generales de tan imprescindible problemática, y que se han mencionado en los
antecedentes del presente libro.
Cabe destacar que, al igual que el eje de transparencia, el de modernización es
transversal, pues afecta a todos, ya que sin sistemas de fiscalización modernos y
eficientes no se puede tener una correcta recaudación, lo cual, al mismo tiempo,
facilita la rendición de cuentas y favorece la cultura tributaria. En pocas palabras
es un ganar-ganar que no se debe aplazar.
III.4.1 Definición y características

de la modernización hacendaria en México
En su concepción más básica “modernizar” o “moderno” es lo contrapuesto a

lo antiguo o a lo clásico y establecido (DRAE, 2017), según el Diccionario de la
Real Academia Española. No obstante, en términos fiscales modernizar es refor-
mar no solo las leyes, sino también los mecanismos que permitan un mejor fun-
cionamiento en comparación con lo que se está ejerciendo en administraciones
anteriores.
Así, la modernización de la hacienda pública consiste en la evolución tecno-
lógica de los sistemas de la hacienda del sector público, que tienen que ver con la
recaudación, el gasto, la distribución, la fiscalización, la transparencia y rendición
de cuentas, el control del patrimonio y el manejo de la deuda; de ahí precisamen-
te la relevancia de este eje transversal.
La modernización de la administración hacendaria se tiene que analizar des-
de tres enfoques diferentes: la eficiencia, la eficacia y la legitimidad (Cabrero,
1995). La eficiencia señala que es necesario emprender un uso racional de los re-
cursos materiales y financieros, por lo que es necesario requerir a la tecnología
como herramienta que permite salvaguardar el sistema operativo del Gobierno; la
eficacia, por su parte, se refiere a las técnicas administrativas y procesos adminis-
trativos que hagan frente a los objetivos de la organización, todo radica en la
importancia de los servidores públicos vistos desde un punto de vista humano; y
el tercero, la legitimidad, que se refiere a la capacidad de respuesta de la unidad
administrativa ante un medio de presión.
12 Para mayor información véase: https://conago.org.mx/reuniones/documentos/Declarato-

riaNacion/declaratoria.pdf
III.4.2. Antecedentes y diagnóstico de la modernización

hacendaria en México
La modernización hacendaria es un elemento primordial para el control de

los ingresos que sirven para el beneficio común, es decir, para el gasto público. En
la convención del 2004, mencionada en líneas anteriores, se dio a conocer el diag-
nóstico con las principales líneas de acción, que explicadas de manera general son
las siguientes:
• Lineamiento e instrumentos de la administración tributaria. En dicha decla-

ratoria se hace hincapié en la unificación de los registros tanto de las per-
sonas físicas como sociedades (morales). En este punto se recalcó que las
dificultades enfrentadas son: la multiplicidad de claves y por ende la difi-
cultad para localizar a las personas y sociedades, así también, es necesario
un mecanismo que funja como apoyo para la incorporación de la econo-
mía informal en los registros de los contribuyentes. Por tal razón, existe
cierta impresión y confiabilidad en el padrón de contribuyentes, en el con-
trol de obligaciones, y la evasión y elusión fiscal están presentes. No existe
una información clara y fundamentada para la toma de decisiones. Es im-
portante recalcar que, para esta singular problemática, la participación de
la sociedad es prioritaria, pues de ello devienen tal recaudación; sin embar-
go, como bien lo dice la dice la convención de 2004, en la sociedad mexica-
na no existe una cultura tributaria, pues se tiene incertidumbre sobre el uso
de tales ingresos, además de un conocimiento débil sobre las obligaciones
del sistema, que fue calificado como complejo.
• Modelos e instrumentos de gestión del gasto público. Tal convención declara
una falta del sistema con información que permita reconocer la cobertura
y el impacto de los programas promovidos por el Gobierno federal y la
ciudadanía, por ende, toma lugar la inequidad y no transparencia en el
ejercicio de los recursos. Es por tanto que una de las principales consecuen-
cias es la falta confianza de la sociedad hacia el Gobierno.
• Normatividad y mecanismos para la gestión de la deuda y administración
del patrimonio públicos. En dicha convención se ha mencionado que el ni-
vel estatal y municipal de la reglamentación y normatividad para el res-
guardo de bienes es ineficiente. Que en tal caso es una falta de regularización
de la situación jurídica y que tiene que mejorar en cuanto al presupuesto,
contabilidad y deuda pública municipal.
• Profesionalización de los servidores públicos. Los perfiles de los servidores
públicos deben estar guiados por instrumentos jurídicos y políticas que
permitan su desarrollo, eficiencia, eficacia y calidad en su trabajo.
• Modelos e instrumentos para la modernización y simplificación administra-

tiva. En tal convención se dejó en claro que la compleja normatividad ha
fomentado la desinformación, al evasión y elusión fiscal.
Tal como se pudo observar, en la declarativa de la Convención del 2004 se

han puesto sobre la mesa las problemáticas que hasta entonces enfrentaron las
distintas vertientes de la administración hacendaría, que si bien, no solo son
factores hacendarios, sino que también involucra a otras áreas sociopolíticas
como corrupción, impunidad, confianza en el Gobierno, participación, pero, so-
bre todo, el acceso a la información.
Dado que en 2004 la imagen general de la nación mexicana tenía expectativas
de un amplio campo de trabajo para la mejora tanto de las instituciones guberna-
mentales como no gubernamentales, modelos de administración hacendaria, en-
tre otras, se generaron diversas propuestas con el propósito de modernizar y
simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos, el gasto, la deu-
da y el patrimonio público, bajo condiciones de eficiencia, eficacia, calidad y
transparencia (Conago, 2004, pp. 72-73), sean estos los principales puntos en los
que enfocaron:
• Modernizar y eficientizar los sistemas de recaudación

¤¤ Unificar intergubernamentalmente códigos y registros de personas y socieda-
des. Diseño de un programa conjunto con el Registro Nacional de Población
(Renapo) fortaleciéndolo con la universalización de la CURP en todo trámite
gubernamental.
¤¤ Integrar una plataforma compartida para actividades de registro. Actualizar el
padrón de contribuyentes, a través de la técnica censal en viviendas, estableci-
mientos y ambulantaje de todo el país, a fin de convertirlo en un sistema regis-
tral completo, confiable y universal (Programa de Actualización del Registro
Federal de Contribuyentes, PAR); operación del RFC de pequeños contribu-
yentes por parte de las entidades federativas; estandarizar domicilios; y condi-
cionar autorizaciones y beneficios diversos a la regularización de contribuyentes
en el padrón.
¤¤ Normalizar la información base de municipios, entidades federativas y federa-
ción para la toma de decisiones. Dar viabilidad a la compatibilidad o capacidad
de infraestructura informática entre las entidades federativas y municipios para
poder conectarse a los sistemas de información del SAT vía Internet mediante
una contraseña y, en contrapartida, establecer los mecanismos para que el SAT
pueda acceder a la información contenida en las diversas bases de datos de es-
tados y municipios.
¤¤ Modernizar los sistemas de recaudación municipal. Mediante diversas accio-
nes, entre otras: En materia de agua potable adecuar las tarifas del costo opera-
tivo. Actualización de las tablas de valores catastrales. Sistematizar el control de
obligaciones tributarias. Implementar programas de recuperación de cartera

vencida y de verificación de eficiencia recaudatoria. impulsar mediante ley, un
mínimo de eficiencia recaudatoria. Homologar el marco jurídico de la hacien-
da pública municipal. Formular un modelo de Código Financiero. Descentrali-
zar el catastro a municipios.
• Modernizar el ejercicio del gasto público y lo procesos presupuestarios
¤¤ Reforma de la gestión del gasto público hacia un enfoque a resultados. a) Insti-
tucionalizar el establecimiento de objetivos, metas y estrategias, vinculadas a
los planes de desarrollo. b) Desarrollar esquemas de evaluación del desempeño
de la gestión pública. c) Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.
• Promover la profesionalización, capacitación y servicio civil de carrera
¤¤ Profesionalización del servicio público con base en un enfoque de recursos hu-
manos por competencias y énfasis en el servicio profesional de carrera. Estable-
cer una guía general para desarrollar un modelo de profesionalización en los
Gobiernos estatales y municipales.
¤¤ Profesionalización del recurso humano de las administraciones públicas.
• Aplicar modelos e instrumentos de modernización y simplificación orientados a la
atención ciudadana en el ámbito hacendario de los tres órdenes de Gobierno.
¤¤ Metodología de Instrumentación de las herramientas de simplificación regula-
toria (HSR) en estados y municipios. Implementar instrumentos para la mo-
dernización y simplificación regulatoria en estados y municipios.
¤¤ Implementación de modelos de atención y gestión ciudadana en vinculación
Gobierno federal, estatal y municipal.
Las propuestas de la Convención del 2004 fueron muy prometedoras, a la vez

involucran un gran trabajo en conjunto de diversas áreas de estudio que no solo
corresponden al tema fiscal, muchas de ellas fueron enterradas a lo largo del
tiempo debido a cuestiones políticas.
En efecto, en materia de recaudación tributaria es necesario trabajar sobre un
modelo donde la actividad electrónica tome un rol importante, a fin de que los
contribuyentes utilicen los conocimientos y habilidades acordes a la era digital.
Las administraciones tributarias han puesto su mayor esfuerzo para moderni-
zarse e incorporar las mejores prácticas internacionales en el campo de la adminis-
tración y gestión de los recursos, por lo que el desarrollo tecnológico es importante
a fin de incrementar la efectividad en la recaudación.
Ahora bien, la modernización de la administración pública en general nació
con el objeto de involucrar una nueva gestión pública que permitiera también con-
tar con una nueva relación directiva entre la sociedad y el Gobierno (Aguilar, 2008).
Un ejemplo reciente de esta modernización es la contabilidad gubernamen-
tal, pues para diciembre de 2008 se promulgó la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, cuyo artículo segundo dice:
Artículo 2.—Los entes públicos aplicarán la contabilidad gubernamental para faci-

litar el registro y la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general,
contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos públicos, la
administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones contingentes y el
patrimonio del Estado. Los entes públicos deberán seguir las mejores prácticas con-
tables nacionales e internacionales en apoyo a las tareas de planeación financiera,
control de recursos, análisis y fiscalización.
Es aquí, por ejemplo, donde se puede observar la importancia de dicha mo-

dernización contable. Asimismo, en el artículo cuarto de la citada ley se mencio-
na lo siguiente:
Artículo 4.—Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos
contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las
disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las ope-
raciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad guberna-
mental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición
de cuentas;
(…)
IV. Contabilidad gubernamental: la técnica que sustenta los sistemas de contabili-
dad gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a
cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, captando los diversos
eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los bienes e inversio-
nes, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio, con el fin de generar
información financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo confiable en la
administración de los recursos públicos;
El enero de 2009 surgió el CONAC, cuyas reglas de operación tienen por

objeto establecer las bases de su integración, organización y funcionamiento de
conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Contabilidad Gubernamental
(CONAC, 2017).
Al respecto señala Barroso (cit. en Lara, Toledo y Magín, 2012, p. 466):
Es evidente que la internet ya no constituye una mera herramienta instrumental,

pues en el caso de la administración pública ha sido un medio de cambio que facilita
la realización de los procesos tradicionales de información y servicios de una manera
más rápida y eficiente, pues permite abordar procesos que sin ellas no serían ni posi-
bles ni imaginables.
En otras palabras, es un factor de cambio, que impulsa la participación ciuda-

dana, transparencia y rendición de cuentas, así como eficacia del Gobierno. Has-
ta cierto punto parece ser un tema de excelentes resultados; sin embargo, ahora
falta la puesta en marcha.
Una iniciativa que actualmente se está implementando en América Latina es
el Gobierno electrónico, cuya definición la pone sobre la mesa la Organización de
los Estados Americanos (OEA, 2017):
El Gobierno electrónico es la aplicación de las tecnologías de la información y la co-

municación (TIC) al funcionamiento del sector público, con el objetivo de incremen-
tar la eficiencia, la transparencia y la participación ciudadana.
Esta definición expresa claramente como a través de su enfoque innovador, las
acciones del Gobierno electrónico sitúan las TIC como elemento de apoyo y pone el
énfasis en el desarrollo de un buen Gobierno. Esto implica alcanzar mayores niveles
de eficacia y eficiencia en el quehacer gubernamental, mejorando los procesos y proce-
dimientos del Gobierno, aumentando la calidad de los servicios públicos, incorporando
más y mejor información en los procesos decisorios y facilitando la coordinación
entre las diferentes instancias de Gobierno.
De esta forma, para tener una perspectiva clara de las características de la

modernización en tema hacendario y con respecto al diagnóstico enmarcado en
la declaratoria de la Convención de 2004, es importante cuestionar qué tanto
avance e impacto (negativo o positivo) han tenido las distintas iniciativas de re-
forma hacendaria desde hace ya 13 años.
III.4.2.1 La contabilidad electrónica

De acuerdo con el SAT, la contabilidad electrónica alude al registro de las
transacciones en medios electrónicos que realizan los contribuyentes y el envío de
archivos en formatos xml a través del buzón tributario. Para la ejecución de dicho
proceso se requiere que las personas morales y físicas con actividad empresarial,
profesionales con ingresos superiores a 2 millones de dólares y arrendamiento
declaren obligatoriamente (SAT, 2017a).
Además de ello, la contabilidad electrónica contempla:
• La preparación del Catálogo de cuentas. Es el índice en que se detallan en forma

ordenada todos los números y nombres de las cuentas de activo, pasivo, capital,
ingresos, costos, gastos y cuentas de orden, aplicables en la contabilidad de una
entidad económica.
¤¤ Sirve para:
¤¤ Facilitar y satisfacer la necesidad de registro diario de las operaciones de una
empresa.
¤¤ Permitir que sus registros contables sean consistentes.
¤¤ Facilitar el trabajo contable para la formulación de los estados financieros.
• La entrega mensual de la Balanza de comprobación. Es un documento contable

que enlista los saldos y movimientos de todas las cuentas de activo, pasivo, capital,
resultados y cuentas de orden. Se prepara con el objetivo de mostrar la afectación
en las distintas cuentas.
¤¤ Sirve para:
¤¤ Establecer un resumen básico de los estados financieros.
¤¤ Verificar que los saldos deudores de las cuentas sumen exactamente lo mismo
que los saldos acreedores, de modo que se produzca el balance o equilibrio
contable.
¤¤ En caso de requerirse, entregar información de pólizas y auxiliares.
La contabilidad electrónica es uno de los logros impuestos por el Gobierno

mexicano en cuanto al uso de tecnología para el acceso a la información. Con esta
modalidad el SAT ha fortalecido drásticamente su fiscalización, ya que le fue po-
sible identificar los movimientos de sus contribuyentes a través de las cuentas
bancarias, inversiones, compra de activos y deudas. En pocas palabras, ha sido un
medio capaz de conocer, financieramente hablando, a sus contribuyentes morales
y físicos.
El uso de las TIC en asuntos gubernamentales es relativamente nuevo, por
ello es necesario aclarar la reglamentación para evitar malas interpretaciones y
así, lograr un Gobierno electrónico eficiente y transparente. El objetivo de la con-
tabilidad electrónica es simplificar los procesos para que las declaraciones sean
rápidas, efectivas y confiables, y que al mismo tiempo, favorezcan el cumplimien-
to voluntario de las obligaciones fiscales.
El 9 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una
reforma al Código Fiscal de la Federación, presentada por el Ejecutivo federal, en
la que se adiciona el artículo 17-K, en el que se establece el buzón tributario den-
tro de la página del SAT, cuya finalidad es la de permitir la comunicación entre
los contribuyentes y la autoridad fiscalizadora.
En el artículo 28 de esa misma normatividad se disponen las reglas que deben
seguir los contribuyentes para llevar su contabilidad —que debe ser de manera
mensual y a través de la página de internet del SAT—, y en el artículo 42 se esta-
blece que las autoridades fiscales tienen la facultad de practicar revisiones electró-
nicas a los contribuyentes a fin de “comprobar la comisión de delitos fiscales y
para proporcionar información a otras autoridades fiscales”. De acuerdo con el
artículo 53-B del mismo código, las revisiones fiscales se realizarán con base en la
información que tenga la autoridad en su poder cuando la autoridad se percata de
alguna irregularidad posterior a la revisión de la contabilidad y sus Comproban-
tes Fiscales Digitales por Internet (CFDI) y determina que existe una diferencia o
pago pendiente respecto a sus contribuciones.
De acuerdo con la página del SAT “una revisión electrónica consiste en exa-
minar conceptos o rubros específicos a través de medios electrónicos, desde la
notificación hasta la conclusión. Con esto se reducen los plazos para concluir las
auditorías y se disminuyen los costos. Además, la comunicación se vuelve más
eficiente y el proceso más transparente”.
Todo ello ha traído consigo diversos amparos, que atribuyen la ilegalidad de
la contabilidad electrónica, pues atenta contra los artículos 16 de la Constitución
Política de México y 15 de la Constitución de Nuevo León, que a la letra dicen:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesio-
nes, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde
y motive la causa legal del procedimiento…
A tres años de la implementación de la contabilidad en medios electrónicos,
es necesario empezar a realizar una revisión que determine canales y procedi-
mientos de mejora para el incremento de la recaudación tributaria, ello bajo la
idea de que la autoridad fiscal ahora cuenta con la información contable del con-
tribuyente.
En este sentido, es importante ver la factibilidad de que los contribuyentes
envíen su información relativa a los estados de cuenta bancarios, a fin de que es-
tos se consideren parte de la contabilidad electrónica, y por lo tanto, la autoridad
fiscalizadora prácticamente cuente con todas las herramientas en su poder para
poder cotejar el cálculo fiscal de los impuestos cuando lo estime necesario; y de
esa manera, darle preferencia a las revisiones electrónicas como facultad de com-
probación de obligaciones fiscales predominante.
Así pues, será necesario añadir al artículo 28 fracción IV del Código Fiscal de
la Federación, la información relativa a los estados de cuenta bancarios, a fin de que
estos se ingresen de forma mensual a través de la página de internet del Servicio
de Administración Tributaria, de conformidad con las reglas de carácter general
que se emitan para tal efecto.
III.4.2.2. El comercio electrónico

El comercio electrónico goza de un crecimiento acelerado, debido en gran
parte a la incorporación de las tecnologías de información. En nuestros días, las
tecnologías de información permiten la digitalización y automatización de una
gran variedad de procesos tanto del sector privado como público. El comercio
electrónico se ha tratado de definir, de acuerdo con la Organización Mundial del
Comercio (OMC), este se define como: “la producción, distribución, comerciali-
zación, venta o entrega de bienes y servicios por medios electrónicos” (OMC,
2017). Por su parte, Ríos Ruiz en su artículo, Análisis y perspectivas del comercio
electrónico en México, el comercio electrónico se conceptualiza como:
Aquel que se realiza a través de internet como cualquier forma de transacción o in-
tercambio de información comercial basada en la transmisión de datos a través de
esta red de comunicación (Ríos Ruiz, 2014, p. 103).
Un punto importante sobre su razonamiento consiste en que el comercio

electrónico es una compra/venta de contratos jurídicos, en sus palabras: “actos
jurídicos realizados a través de instrumentos que permiten transmitir información
por medio de la electricidad” (Ríos Ruiz, 2014, p. 103). Así también nos brinda
una clasificación de este:
• Business to Business (B2B): entre empresas

• Business to Consumer (B2C): empresa y consumidor
• Constumer to Constumer (C2C): entre consumidores
• Además de que puede ser directo o indirecto.
figura 18
Evolución del comercio electrónico en México (2009-2015)
59%
$257.90
34%
(*) USD 16.22 Billones

$162.10
(*) USD 12.2 Billones
$121.60
USD 9.2 Billones
$85.70
$54.50
$36.50
$24.50
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Miles de Millones de Pesos (MXN)
(*) Tipo de cambio promedio 2015: MXN 15.85 por 1 USD
Fuente: Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI). (2016). Estudio de Comercio Electrónico en

México 2016. Recuperado de https://www.asociaciondeinternet.mx/es/estudios
Sin duda alguna, el comercio electrónico en México ha crecido acelerada-

mente, cada vez más los mexicanos confían en esta moderna forma de realizar sus
compras. De acuerdo con la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI, 2016), su
evolución se ha dado de acuerdo con la figura 18.
Es también importante considerar los pros y contra de su uso con el fin de
evaluar su impacto.
tabla 24
Pros y contra del comercio electrónico
Pros Contras
Ahorro de tiempo y dinero en la compra de La oferta y acceso a una variedad de páginas
productos, al no asistir a lugares/tiendas de internet permite el engaño/ fraude entre
comerciantes y clientes (comprador)
Variedad de productos que permiten En cuanto a las personas físicas y morales: los
comparar precio/calidad contratos jurídicos con respecto a calidad/
precio son temas de creciente importancia
Forma de pago segura y rápida
El marketing y publicidad de dicha empresa es
de bajo costo
Genera oportunidades de trabajo
Acceso desde cualquier lugar gracias al
internet
Como persona moral o física: la posibilidad de
expansión del comercio en el mundo
(Amazon)
Para comerciantes no existen costos adiciona-
les como el Gobierno tradicional
En relación con lo anterior, el impacto positivo es mayor; sin embargo, existe

un aspecto esencial a considerar y este se refiere a la regulación del comercio
electrónico. Un comunicado sobre la modernización del TLCAN, signado por la
Secretaría de Economía (SE, 2017), bajo el nombre de “Prioridades de México en
las negociaciones para modernizar el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte” se menciona:
Asimismo, el acelerado desarrollo de las tecnologías de la información y comunica-

ción ha impulsado la digitalización de la economía y el crecimiento del Internet de
las Cosas, detonando la expansión del comercio electrónico y el avance hacia una
Cuarta Revolución Industrial en donde el sector manufacturero enfrenta nuevos re-
tos, pero también cuenta con nuevas herramientas para impulsar su crecimiento.
En este nuevo contexto, facilitar el comercio de servicios, propiciar una mayor
integración de la infraestructura de telecomunicaciones y fortalecer el marco regional
de protección a la propiedad intelectual, son tareas esenciales para generar más opor-
tunidades de comercio e inversión y fortalecer el desarrollo de México y la región,
apoyados de nuevas tecnologías.
[…]
Impulsar el desarrollo de la economía digital, el comercio electrónico y la provi-

sión de servicios financieros a través de plataformas digitales.
Para que las propuestas se lleven a cabo es urgente el diálogo por la regula-
ción, puesto que Estados Unidos pretende exentar de impuestos a empresas como
Amazon y eBay; sin embargo, no es beneficioso para México, pues habrá que
considerar que:
Las industrias vulnerables, tales como el comercio minorista de calzado, textiles y

ladrillos y morteros, de México y Canadá rechazan la propuesta del representante
comercial de Estados Unidos de aumentar los límites de importación libres de im-
puestos para el comercio electrónico de dichos países al nivel estadounidense de 800
dólares, cuando el techo actual es de 50 y 20 centavos, respectivamente (Asia News
Monitor, 2017).
Dicho de otro modo, considerar los términos legislativos para el comercio

electrónico es primordial para la política interna y externa de México.
III.4.2.2.1. Regulación del comercio electrónico mexicano
La Comisión de las Naciones Unidad para el Derecho Mercantil Internacio-
nal (CNUDMI) aprobó en 2016 la Ley Modelo en materia de contratación electró-
nica y guía jurídica. La cual protegía el uso de los medios electrónicos de
comunicación para llevar a cabo operaciones de comercio en todas las naciones.
En palabras de Ríos Ruiz (2014, p. 110), dicha ley
Estableció una regulación que hiciera realidad el principio de neutralidad tecnológica

al brindar la misma validez jurídica a las comunicaciones que la legislación tradicio-
nal ofrece a las manifestaciones de voluntad expresadas por otros medios. En cambio,
no se tuvo como objetivo establecer una regulación de las relaciones del comercio
electrónico desde una perspectiva técnica, en el sentido de establecer, por ejemplo,
qué tipo de tecnologías se deben o pueden utilizar en las relaciones electrónicas co-
merciales y para qué efectos.
En cuanto a la legislación de México, esta fue peculiar debido a que la refor-

ma del 29 de mayo de 2000, sobre comercio electrónico, se incluyeron reformas y
adiciones a cuatro leyes federales, sean estas:
• Código Civil Federal:13 se reformaron los artículos 1803, 1805 y 1811.

• Código de Comercio:14
13 Para mayor información véase: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/2_241213.pdf

En el titulo segundo “Comercio electrónico” comprendido del articulo 89

al 114, que incluyen del capítulo I al IV, el artículo 89 se menciona:
Artículo 89.—Las disposiciones de este Título regirán en toda la República

Mexicana en asuntos del orden comercial, sin perjuicio de lo dispuesto en los tra-
tados internacionales de los que México sea parte. Las actividades reguladas por
este Título se someterán en su interpretación y aplicación a los principios de neu-
tralidad tecnológica, autonomía de la voluntad, compatibilidad internacional y
equivalencia funcional del Mensaje de Datos en relación con la información docu-
mentada en medios no electrónicos y de la Firma Electrónica en relación con la
firma autógrafa.
• Código Federal de Procedimientos Civiles:15 se adicionó el artículo 210-A,

que a la letra dice:
Articulo 210-A.—Se reconoce como prueba la información generada o comuni-

cada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología.
Para valorar la fuerza probatoria de la información a que se refiere el párrafo an-
terior, se estimará primordialmente la fiabilidad del método en que haya sido ge-
nerada, comunicada, recibida o archivada y, en su caso, si es posible atribuir a las
personas obligadas el contenido de la información relativa y ser accesible para su
ulterior consulta. Cuando la ley requiera que un documento sea conservado y pre-
sentado en su forma original, ese requisito quedará satisfecho si se acredita que la
información generada, comunicada, recibida o archivada por medios electrónicos,
ópticos o de cualquier otra tecnología, se ha mantenido íntegra e inalterada a par-
tir del momento en que se generó por primera vez en su forma definitiva y esta
pueda ser accesible para su ulterior consulta.
• Ley Federal de Protección al Consumidor:16 se reformó el artículo 128 y se

adicionó el Capítulo VIII bis.
Aunque el comercio electrónico se ordena a través de estas cuatro normati-

vas, queda aún pendiente, la regulación de sus ingresos, gastos, presentación de
contabilidad, trato con los clientes, entre otros.
III.4.2.2.2. Áreas de oportunidad del comercio electrónico mexicano
Como se dijo, es necesario regular la actividad del comercio electrónico mexi-
cano, pues también en el ámbito internacional se ha hecho un esfuerzo importan-
te a fin de garantizar la seguridad del consumidor y el debido cumplimiento de
las obligaciones en materia fiscal de los contribuyentes.
15 Para mayor información véase: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/6.pdf

Por lo tanto, la autoridad fiscal debe de conocer la información de la empre-

sa, esto es, las compañías que realicen transacciones en territorio nacional deben
proporcionar de manera precisa información accesible y suficiente respecto de su
ubicación física, sus representantes legales y su información accionaria; en caso
de no contar con una ubicación física en territorio nacional, se les deberá persona
extranjera para efectos de su residencia fiscal.
Asimismo, estas empresas deben estar obligadas a brindar información rela-
tiva a los bienes y servicios, es decir, describir los bienes o servicios ofrecidos; de
igual manera, deben de notificar a la autoridad fiscal la información suficiente
que permita conocer los montos de las transacciones y la información relativa a
los clientes en territorio nacional.
Por otro lado, es menester que, por obligación, todas transacciones que reali-
cen las empresas que se dediquen a comercio electrónico sean exclusivamente por
medio de pagos seguros y únicamente a través de tarjeta de crédito, débito o trans-
ferencia electrónica.
Ello aparejado con la regulación de diversas cuestiones como lo es el de esta-
blecer una declaración especial del inicio, modificación o cese de operaciones de
estas empresas en territorio nacional, así como una información mensual de in-
formación con sus clientes y proveedores.
III.4.2.3. programas de modernización

de la administración
Los programas de modernización se deben de centrar en seis áreas principa-
les: 1) desarrollo organizacional y de recursos humanos, 2) normatividad y proce-
dimientos, 3) sistemas de recaudación, 4) sistemas de información, 5) fiscalización
y 6) asistencia a los contribuyentes.
En el área de desarrollo organizacional destaca una tendencia orientada en
privilegiar el enfoque funcional, es decir, una estructura basada en las funciones
que estas desarrollan (recaudación, fiscalización, servicios al contribuyente, etcé-
tera), en lugar de una organización estructurada según el enfoque el enfoque por
tributos; en cuanto a los recursos humanos, los programas de modernización im-
plementados se avocan siempre al desarrollo y la capacitación del personal de las
administraciones desconcentradas, y a apoyar el desarrollo de sistemas de carrera
como parte de la optimización de la estructura organizacional que involucra la
formación profesional y ética de los funcionarios como complemento de un sis-
tema adecuado de remuneraciones.
En el marco de la normatividad y procedimientos es necesario dar consisten-
cia y simplificar los sistemas impositivos mediante la preparación de códigos tri-
butarios, la eliminación de tributos de reducida capacidad contributiva y la
simplificación de los reglamentos y procedimientos; así como eliminar el vacío

legal que favorece la elusión tributaria, así como para fortalecer la administración
de los regímenes tributarios especiales, sobre todo orientada a los contribuyentes de
menor capacidad.
Por su parte, los sistemas de recaudación descansan en dos pilares importan-
tes: el desarrollo y mantenimiento de un registro único de contribuyentes, confia-
ble y de permanente actualización, y la implantación de una cuenta corriente
única, con información en tiempo real y sin procedimientos manuales de las obli-
gaciones tributarias del contribuyente.
Los programas deben promover la realización de convenios de recaudación
entre las administraciones del SAT y el sistema bancario, con adecuados meca-
nismos de incentivos y penalización, que sancionen la transferencia tardía de
fondos o impongan penalidades por la falta de calidad en la captura de infor-
mación por parte del banco, con el objeto de obtener una mayor efectividad en
la recaudación.
En cuanto a los sistemas de información, es necesario facilitar la integración
de las distintas áreas de las administraciones y el manejo gerencial y la toma de
decisiones; de igual manera es importante establecer un rol como medio para la
prevención de prácticas de corrupción, tanto en las actividades de recaudación
como en las de fiscalización.
En los procedimientos de fiscalización es menester priorizar el desarrollo de
auditorías parciales, focalizadas en la verificación de determinado cumplimiento
o en la fiscalización puntual de tributos, en sustitución de auditorías integrales
que implican el ejercicio de mayores recursos, ello además del cruce de informa-
ción a través de la interacción con instituciones públicas y privadas.
Respecto de la asistencia a los contribuyentes, se debe buscar facilitar el cum-
plimiento voluntario del pago de tributos, mediante la implementación de me-
dios para la absolución de consultas, los programas de educación, y la difusión de
diversa información relativa a derechos y obligaciones de los contribuyentes,
también el de canalizar las denuncias de los contribuyentes sobre actos ilícitos o
abusos de poder cometidos por funcionarios públicos.
El proceso de modernización de las administraciones hacendarias se ha con-
ducido a centrar una parte importante en resolver la contradicción entre acentuar
o facilitar el control de las obligaciones tributarias y dar servicio a los ciudadanos.
Torres Cuzcano (2013, p. 48) comenta que de acuerdo con el CIAT:
El control o fiscalización busca el cumplimiento inadecuado o la falta de este por

parte de los contribuyentes, y por ende implica la puesta en marcha de diferentes
procesos y acciones por parte de la administración, a través de las cuales puede
imponer sanciones por dichas conductas irregulares.
Por facilitación entendemos a la prestación del servicio por parte de la adminis-

tración tributaria para que los contribuyentes puedan cumplir con sus obligaciones
fiscales de manera sencilla, lo cual, al mismo tiempo, promueve el cumplimiento
mismo.
El proceso de modernización debe, entonces, abarcar todos los procesos, tan-
to el de control o fiscalización, como el de facilitación, puesto que uno no supone
el abandono del otro, sino que son conceptos que se deben trabajar al mismo
tiempo, porque son parte de un mismo círculo virtuoso que dará como resultado
una recaudación más eficiente, más transparente y sobre todo, sencilla y volunta-
ria por parte del contribuyente.
III.4.3. Retos y desafíos de la modernización

en México
Los retos y oportunidades que representa la modernización contable es la

utilización del sistema de contabilidad electrónica de una forma usual, esto debi-
do a que no todos los contribuyentes están al día con la contabilidad interna de
su negocio o actividad, esto sustentado en el número de contribuyes que realizó su
declaración anual en abril de 2017, siendo la cantidad de 3,601,957 de acuerdo
con el SAT (2016b).
Desde esta posición, falta:
• Refuerzo a la cultura tributaria en las entidades federativas de la República.

• La comunicación entre el contribuyente y la Secretaría, con el fin de erra-
dicar el tema “tabú” de pagar impuestos. Este va muy ligado a la transpa-
rencia y rendición de cuentas, pues la modernización es una herramienta
para impulsar dicha cualidad. Misma que dará lugar a una mayor partici-
pación ciudadana y credibilidad a la administración del Gobierno.
• La capacitación no solo entre servidores públicos, sino que también hacia los
empresarios, contadores y administradores de dichas unidades bajo la pri-
micia de familiarizarlos con el uso del sistema de contabilidad electrónica.
• Claridad y entendimiento del proceso de declaración.
• Mecanismos e instrumentos adecuados para la migración de la informali-
dad a la formalidad.
Las áreas de oportunidad son para mejorar, y está claro que México cuenta
con la mano de obra para llevarlo a cabo, y con esto se hace referencia al bono
demográfico, pues es tiempo de aprovecharlo. Ya se vio en situaciones de crisis
como los sismos en el sur de la nación el pasado septiembre de 2017, el trabajo,
colaboración y esfuerzo de los jóvenes.
III.4.4. Propuestas de modernización en la nación mexicana
Con el fin de concretizar las propuestas de modernización, a continuación se

ilustran las propuestas para encaminadas a su mejora.
• La utilización de la factura electrónica como medio para comprobación de

pagos.
• El envío de los estados de cuenta bancarios de los contribuyentes, a fin
de que se les considere a estos como parte integra de la contabilidad.
• Cancelación de sellos digitales de manera automática a las empresas que
facturen operaciones simuladas, de manera preventiva; que incluya la gene-
ración de un proceso ágil y sencillo para aclarar la emisión de sus compro-
bantes fiscales.
• El involucramiento de procesos de validación sofisticados para las personas
físicas que constituyen sociedades, y que sean consideradas vulnerables, a
fin de evitar el robo de identidad y la conformación de empresas que emi-
ten facturas que simulan operaciones.
• Generar convenios con tiendas departamentales, de autoservicio o de con-
veniencia que permite ofrecer mayores canales en el pago de los impuestos.
• Concertar convenios de coordinación con Gobiernos locales y municipales
para el intercambio de información a efecto de ejercer actos de comproba-
ción para el efecto de incorporar mayores contribuyentes a la formalidad.
III.4.5. Estimación del incremento

en cuanto a la modernización
De acuerdo con el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas

(DENUE) bajo la supervisión del INEGI, en México hay 5,039,911 negocios (INE-
GI, 2017a), ubicados de acuerdo a la figura 19.
De acuerdo con el marco legal en el que deben de regirse tanto los ingresos
como los egresos de la nación, la productividad económica de estos de 5,039,911
negocios debe verse reflejada en la recaudación fiscal de cada una de las empresas..
De acuerdo con el sitio oficial del SAT, llamado “Datos abiertos SAT” se de-
tectó que en abril de 2017 declararon 3,378,879 personas físicas y 223,078 personas
morales, lo que nos da un total de 3,601,957 contribuyentes. Sabiendo que actual-
mente yacen 5,39,911 negocios, es decir, contribuyentes potenciales, y que de ellos
han presentado su declaración anual de impuestos solo 71 por ciento, la cantidad
de 1,437,954 de contribuyentes, que representa aproximadamente el 29 por cien-
to incrementarán indudablemente en la recaudación de ingreso. Aquí es impor-
tante hacer la aclaración que, las estimaciones están ligadas al eje de ingreso, esto
debido a que en este se encuentra la recaudación tributaria (SAT, 2017b).
figura 19
Unidades económicas por entidad federativa
700,000
614,448
600,000
500,000 465,566
400,000 366,108
303,921 298,474
300,000
259,343
229,564
207,928
200,000 189,602
157,899 165,906
119,609 121,983 119,564 128,700 116,973
105,762 101,793 110,593
100,000 83,291 73,776 72,923
56,845 62,218 57,413 64,262
40,300 15,640
0
S
BC
CA S
CO P
AH
CH L
CH S
CD IH
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O
O
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M X
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JA
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PU
P
M
SL
VE
OA
ZA
M
YU
IC
SI
SO
GT
HG
GR
M
T
M
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas. DENUE Interactivo 03/2017. Do-
cumento metodológico. [En línea]. Recuperado de http://internet.contenidos.inegi.org.mx/conteni-
dos/Productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/702825093358.pdf.
figura 20
Número de declaraciones anuales (2010-2017)
4000000
3500000
3000000
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: Cuadro de elaboración propia. Con datos del SAT

Es por tanto que la utilización de la factura electrónica, una innovadora for-

ma de mantener el control interno de ingresos y egresos de los contribuyentes,
impulsará la participación obligatoria de cada uno de ellos.
Con lo que aquí se propone se plantea un incremento en la recaudación que
de cierto modo es intangible, para que represente un incremento en la recaudación
de ingresos tributarios (no petroleros) la autoridad fiscal deberá poner el marcha
las medidas de modernización en la hacienda pública que aquí se plantean.
III.5. Transparencia
La transparencia y rendición de cuentas es uno de los dos ejes transversales

que previene la corrupción e impunidad. Este eje convive con la vida pública del
país, incrustado en la administración de los ingresos, gasto, coordinación de la
hacienda pública, patrimonio, y deuda; que, acompañado de la modernización,
permite ahuyentar a la corrupción e impunidad.
El valor que la transparencia y la rendición de cuentas en la reforma hacen-
daria aporta a los seis ejes consiste en el cómo prevenir la corrupción e impuni-
dad, por medio de la justicia, es decir, el deber ser. La Constitución es el arma que
brinda las herramientas jurídicas necesarias; sin embargo, las decisiones residen
en unos cuantos, que son quienes toman las decisiones. Es así que, con el fin de
conocer el impacto de la transparencia y la rendición en la reforma hacendaria
que aquí se propone, se ha apuntado a su definición, antecedentes, retos y opor-
tunidades.

de la transparencia y la rendición de cuentas
Adam Smith propuso en su obra La riqueza de las naciones los principios
teóricos de los impuestos: certidumbre, comodidad, economía y justicia, los cua-
les, Margaín Manautou (2014, p. 27) en la Introducción al estudio del derecho
tributario, aboga en que estos deben contenerse en toda ley impositiva. El último
es el de interés debido a que la justicia ha sido un aspecto primordial anhelado
por diversas generaciones con el fin de ponerlo en un ordenamiento equitativo.
Este antecedente de justicia matiza el cómo se lleva no solo una administra-
ción justa, sino que también cuando es un caso concreto justo o equitativo. Mar-
gaín Manautou (2014, p. 27) apunta:
Principio de justicia. Según este principio, los habitantes de una nación deben contri-
buir al sostenimiento del Gobierno en una proporción lo más cercana posible a sus
capacidades económicas. De la observancia o inobservancia de esta máxima consiste
lo que se llama igualdad o desigualdad de la imposición.
El principio de justicia debe siempre guiar todo tipo de actividad no solo de

los servidores públicos o juristas, sino que también de las actividades de cada uno
de los ciudadanos, aunque esto suene utópico. Otro aporte importante corres-
ponde a la teoría de Jonh Stuart Mill sobre el “sacrificio” que se lleva a cabo en el
pago de impuestos igual en una misma situación. Es decir, el principio teórico de
la justicia torna a ser un tema con una variedad de vertientes que residen no solo
en el derecho tributario, sino que también, mercantil, penal, civil, entre otros,
según sea el caso (Margaín Manautou, 2014).
La transparencia y la rendición de cuentas se matiza cada vez; en el caso de
México, el inicio de la cultura de la transparencia se sitúa en el artículo 6 consti-
tucional de la reforma de 1977; sin embargo, adquirió mayor relevancia hasta la
época de los noventa, momento en el cual se instituyó el Estado de Derecho de
carácter democrático, y a la vez, tomo lugar el tema de transparencia en cuanto al
sistema político administrativo en México (Corona, 2015, p. 119).
De acuerdo con Merino (cit. en Corona, 2015, p. 120), la transparencia tenía
pocas posibilidades de éxito:
El objetivo de la transparencia es muy ambicioso y poco alcanzable, al menos en el

corto plazo. Dicho objetivo es el perfeccionamiento de los procesos y la vigilancia de
las decisiones internas de las entidades gubernamentales. De esta manera, la transpa-
rencia se convierte en un valor organizacional que genera un recurso estratégico para
el cambio y la mejora institucional: la información.
Es así que en sus inicios esta buscaba un cambio dual, es decir, que involucra-
ra tanto al Gobierno como a la ciudadanía. Sin embargo, su aplicabilidad en la
sociedad mexicana ha desarrollado inestabilidad y pocos resultados positivos, debi-
do en gran parte a la corrupción, un elemento que no puede comprenderse de
manera autónoma, y que, por ende, es merecedor de la insaciable atención del pue-
blo mexicano. Es por tanto que, aparte de ser un eje transversal para esta pro-
puesta, la transparencia y la rendición de cuentas servirán para prevenir la co-
rrupción e impunidad que vibra evidentemente en México, y que por diversas
razones, sobre todo de interés político, han afectado negativamente a la sociedad
en cuanto a desigualdad social, pobreza, oportunidades, alimentación, educa-
ción, en otras palabras, calidad de vida y bienestar social de más de 53 millones
de mexicanos que viven en condiciones de pobreza.
López Ayllón y Merino afirman en su obra La rendición de cuentas en Méxi-
co: perspectivas y retos que existe una relación o causa del porqué se rinden cuen-
tas, a la que llaman subsidiaria, que presenta tres grandes características a) dos
sujetos involucrados, b) un asunto del por qué se rinden cuentas y c) un juicio o
sanción por el sujeto segundo (López Ayllón y Merino, 2010, p. 2). Es importante
considerar esto, sobre todo en la gestión del gasto, ingreso y modernización,

puesto que los índices de corrupción e impunidad han alcanzado niveles escanda-
losos y quienes viven en condición de pobreza es el sector más afectado. Es nece-
sario que se sancione la corrupción, que la gente esté segura de que recibirá
servicios de salud eficientes, profesionales y de calidad, por poner un ejemplo.
Desde la perspectiva de gasto e ingreso es obligación de los servidores públi-
cos y las instituciones poner a disposición de la ciudadanía el origen del dinero y
a qué rubros está destinado, así como los sujetos involucrados en ese proceso. En
cuanto al porqué, resulta ser el deber ser del servidor público en cuanto a la
exposición de motivos correspondiente al gasto del dinero del pueblo, el cual,
mediante la modernización tecnológica de la hacienda, permitirá corroborar la
existencia de instituciones o empresas reales, lo que evitará la corrupción y la im-
punidad y acrecentará los índices de ingreso tributarios en la nación.
Asimismo, dice Shedler (2004, p. 14) que la rendición de cuentas es un térmi-
no bastante amplio, pero que a pesar de ello forzosamente debe de considerar la
divulgación de datos por parte del servidor público, así como el derecho a recibir
una explicación de ellos, y que, además, exista una interacción del porqué y para
qué, incitando al diálogo crítico. Adjetivos negativos llegan a la mesa de debate
cuando se habla sobre las consecuencias de no rendir cuentas correctamente, lo
que va de la mano con la corrupción y la impunidad, y para ello, es primordial
contar con el fundamento legal que castigue tales actos inapropiados y que no se
llegue a un acto de publicidad y que a la vez se vean reflejados en términos eco-
nómicos, con el fin de llevar a cabo cada una de las propuestas que aquí se com-
parten para poder garantizar el mínimo vital a quienes viven en condiciones de
pobreza.
En la hacienda pública, la transparencia y la rendición de cuentas son temas
alarmantes, pues el sistema mexicano está agraviado, lo que genera una endeble
democracia, pues esta se entiende como el mecanismo a través el cual los ciuda-
danos ejercen un derecho, pero a la vez es un medio en donde Gobiernos e insti-
tuciones justifican, evidencian, demuestran o explican su ejercicio, decisiones y
acciones (Corona, 2015, p. 119).
A su vez, el mismo autor encuentra el significado para la rendición de cuen-
tas, el cual se interpreta como:
Un sistema mediante el cual los funcionarios o servidores públicos informan y justi-

fican sus decisiones, acciones y desempeños. Puede entenderse como la obligación
que tiene una persona con cargo público de informar a la ciudadanía —a quien sir-
ve— del ejercicio de dicho cargo. Esto complementa de manera importante a la
transparencia, pero de mejor forma al reconocimiento y ejercicio de la democracia
(p. 120).
Por su parte Shedler (2004, p. 12) define este término como un concepto via-
jero, su idea va más allá del entendimiento nacional de dicha palabra, pues alude
a que en cada lugar del mundo la conceptualización depende, es por tanto que él
lo ratifica como:
La noción de rendición de cuentas tiene dos concepciones básicas. Incluye, por un

lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y
de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de san-
cionar a políticos y funcionarios en caso que hayan violado sus deberes públicos
(enforcement).
La rendición de cuentas rediseña así el significado de democracia. Su rele-

vancia es tal que internacionalmente el término rendición de cuentas (accounta-
bility) forma parte del lenguaje político, y ha involucrado a un sinfín de actores
sean servidores públicos, actores no gubernamentales, académicos, pero, sobre
todo, ha contribuido al despertar de los ciudadanos tal cual lo sustenta Shedler
(2004, p. 9).
Así también, se están llevando a cabo esfuerzos internacionales con el fin de
acrecentar la justicia en el mundo, tema esencial para atacar a la corrupción en las
naciones, incluyendo México en su diversidad de áreas. La OCDE (2015) enfatiza
la palabra cocrear.
La transparencia y la rendición de cuentas son los elementos que dan credi-
bilidad no solo al trabajo de los funcionarios públicos, sino que también al cum-
plimiento de la ley enmarcada en la Constitución en referencia a educación,
seguridad pública, salud, es decir, una línea bienestar público, tanto, este eje bus-
ca que la ley se cumpla y se apoye de la modernización tecnológica en cuanto el
tema hacendario. El trabajo en conjunto que se verá reflejado en los índices de
ingreso, gasto y coordinación, mismos que serán accesibles al público mediante la
SHCP y respaldado por el SAT.
III.5.2. Antecedentes de la transparencia

y rendición de cuentas
La era de la tecnología ha incentivado su uso en la interacción entre servido-
res públicos y ciudadanía. Ciertos autores lo describen esta interacción como el
empoderamiento del ciudadano (Álvarez, Gértrudix y Rajas, 2014). El auge de
esta herramienta no solo ha permitido la conexión entre ciudadanos del mundo,
sino que también ha favorecido la libertad de expresión hacia los servidores pú-
blicos; pues tan solo se puede observar tal aseveración en las redes sociales de esos
actores políticos. La rapidez de la información ha permitido que los ciudadanos
estén al día de lo que sucede; está claro que el uso de la tecnología revolucionará
a pasos agigantados y es por ello que ahora es imprescindible el uso de esta para
salvaguardar y acentuar la convivencia entre el servidor público y ciudadano.
Ahora bien, todo tiene un inicio, y el comienzo de la iniciativa de Gobierno
abierto en América Latina nació gracias a la búsqueda de la mejora de la gestión
pública y rendición de cuentas, y con ello la transparencia. De acuerdo con la
OCDE, la puesta en marcha se dio gracias al diagnóstico realizado poco después
de la crisis financiera en 2008, cuando países de Latinoamérica se enfrentaron a
los altos niveles de deuda pública y desempleo; lo que provocó que la confianza
de los ciudadanos hacia sus Gobiernos decayera. Como se mencionó, el uso de las
tecnologías de información han permitido un alza en la exigencia de transparen-
cia y la rendición de cuentas, adquiriendo así importancia el “Gobierno abierto”.
Cabe destacar que la SHCP y el SAT apuntalan hacia la modernización de herra-
mientas con el fin de obtener el control fiscal del dinero mexicano.17
El Gobierno abierto data sus inicios en Estados Unidos durante los debates de
la Ley de Libertad de Información18 en 1966 (OCDE, 2015b, p. 28). Es, por tanto,
que esta ley fue sinónimo de rendición de cuentas, misma que difundía la infor-
mación sensible del Gobierno. Tiempo después se le dio el nombre de “datos
abiertos”.
Su puesta en marcha en los países de América ha promovido acciones inter-
nacionales, sea el caso de la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la
Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés),19 Iniciativa para la Transparencia y Rendi-
ción de Cuentas “Publique lo que Pagan” (PLQP),20 la Iniciativa de Transparen-
cia en la Industria Extractiva (EITI);21 y finalmente la Alianza para el Gobierno
17 El Gobierno de México propuso la base de datos #SATMásAbierto surge como un ejercicio
de transparencia y rendición de cuentas, a través del cual se pone a disposición del público infor-
mación sobre declaraciones anuales para que los ciudadanos puedan evaluar y retroalimentar a la
autoridad sobre las medidas fiscales vigentes.
18 “The Freedom of Information (FOIA)” o por su traducción al español “Ley de Libertad de
Información” es una ley que da el derecho al acceso a la información del Gobierno Federal. Gene-
ralmente es conocida como la ley que permite a los ciudadanos saber sobre su Gobierno. Esta bajo
la supervisión del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (United States Department of
Justice). Para mayor información véase: https://www.foia.gov
19 Data sus inicios en el Foro de Alto nivel sobre la Eficacia de ayuda en Accra. Su meta con-
siste en la reducción de la pobreza mediante la transparencia que promueve la rendición de cuentas.
Para mayor información véase: http://www.aidtransparency.net/wp-content/uploads/2009/06/IA-
TI-documento-de-trabajo.pdf
20 Es una coalición internacional que busca la movilización de los ciudadanos en países de
desarrollo, en cuyos Gobiernos se sabe que cuentan con los medios para apoyarlos, exigiendo así
una rendición de cuentas. Para mayor información véase: http://archive.resourcegovernance.org/
node/4516
21 Es una alianza internacional sobre el trabajo en conjunto de los Gobiernos internacionales,
sociedad civil, empresas con el fin de concretar información referente a la minería, gas e hidrocar-
buros. Toma en consideración los estándares internacionales. Para mayor información véase: http://
Abierto (AGA),22 que sin duda alguna, esta última ha sido la de mayor impacto
desde el 2011, cuyo fin principal ha sido la defensa de la democracia, trasparen-
cia y buena gobernanza (OCDE, 2015b, p. 28). Tal alianza se describe como
(AGA, 2017):
Una nueva iniciativa multilateral dirigida a propiciar compromisos concretos de par-

te de los Gobiernos para promover la transparencia, aumentar la participación ciuda-
dana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas
tecnologías para robustecer la gobernanza. Animados por un espíritu plural e inclu-
sivo esta iniciativa cuenta con un Comité Promotor compuesto tanto por represen-
tantes gubernamentales como de organizaciones de la sociedad civil.
Esto es de suma importancia, ya que por un lado brinda la pauta para que los
Gobiernos se comprometan a poner a disposición el acceso a la información, par-
ticipación ciudadana, integridad, así como, a la tecnología con el fin de consolidar
la rendición de cuentas (OCDE, 2015b, p. 29). Señalando nuevamente que la mo-
dernización como eje transversal es esencial para aumentar los niveles de trans-
parencia y rendición de cuentas, pues dicho avance tecnológico permitirá un
mejor control en el eje de ingreso y gasto.
Respondiendo a la pregunta de ¿cómo surgen los datos abiertos en América
Latina? Si bien, la corrupción23 es uno de los motivos principales del por qué
posicionar esta iniciativa en el marco legal, pues dentro de sus principales razones
se encuentran (OCDE, 2015b, p. 30):
• servicios públicos
• integridad pública
• manejo de recursos
• seguridad
• rendición de cuentas de empresas
Por tanto, la transparencia y la rendición de cuentas son métodos preventivos

para combatir la corrupción e impunidad. Es totalmente un reto, debido no solo
www.contraloriaciudadana.org.mx/blog/2015/09/iniciativa-para-la-transparencia-en-las-indus-
trias-extractivas-eiti
22 Nace en 2011 y los países fundadores son Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas,
Sudáfrica, el Reino Unido y Estados Unidos. Actualmente, se compone por 65 países miembros.
Para mayor información: https://www.opengovpartnership.org
23 Por ejemplo, en Colombia se implementará el observatorio de lucha contra la corrupción
en coordinación con la Procuraduría General de la Nación. Iniciativa que sustenta la anticorrup-
ción. Para mayor información véase: https://www.opengovpartnership.org/starred-commitments/26-
observatorio-de-lucha-contra-la-corrupci-n
a la singularidad de cada país, sino que también a los esfuerzos y recursos dispo-
nibles para llevarlo a cabo, así como la voluntad de cada servidor público. La AGA
se fundamenta en la participación y cocreación, tal cual se puede observar en la
figura 21.
Tal como lo menciona la OCDE (2015b), las actividades realizadas en cuanto
a la transparencia y la rendición de cuentas varían de país a país, lo cual es alta-
mente positivo, pues ya existen ejemplos claros de cuando una nación desarrolla-
da impone sus ideas sobre otra los resultados no son tan favorables, pues quienes
conocen la realidad, o en caso, las dinámicas sociales, económicas o políticas de
una localidad son los nacionales. Para ellos, el uso de herramientas como “Design
Thinking”,24 cuyo proceso se ha transmitido a ciudadanos que en grupo o por
iniciativa propia la han implementado en países en desarrollo, como algunos de
África, India o México. Actualmente, existen diversos tipos de estrategias para la
realización de políticas públicas e iniciativas de ley con perspectiva ciudadana que
fortalecen el acceso a la información e incluso generan oportunidades para otros
actores sociales que busquen el mismo fin. Es así que la participación de la ciuda-
danía toma un lugar importante sobre el aumento de la transparencia y la rendi-
ción de cuentas de los servidores públicos.
Otro punto importante a mencionar consiste en la publicidad del Gobierno
abierto. Falta aún concientizar a los ciudadanos sobre su uso y el grado de utili-
dad que pueden obtener de este. Además, es primordial considerar los distintos
marcos jurídicos en el sistema internacional, puesto que estos son un reto para su
difusión y con ello, las actividades necesarias para su implementación, monitoreo
y evaluación. Con ello también se pone en tela de juicio la soberanía de cada na-
ción, en cuanto a la toma de decisiones, donde el intergubernamentalismo25 es el
que prevalece.
La perspectiva global sobre la transparencia y acceso a la información y la
rendición de cuentas evoluciona una y otra vez, los medios de comunicación y,
sobre todo, las redes sociales han puesto en marcha el que diversos actores del
sector público o privado cooperen para mejorar este tema.
Como uno de los esfuerzos en materia de rendición de cuentas y transparen-
cia, en el marco legal encontramos dos leyes: por un lado, la Ley General de
Transparencia y por otro, la Ley Federal de Transparencia. La primera incluye en
el artículo 59 a los órganos encargados de velar por el Gobierno abierto, mientras
24 El “Design Thinking” es un método creativo para afrontar proyectos y solucionar proble-
mas. Este método es utilizado para empresas; sin embargo, también puede adecuarse para solucio-
nes sociales. Para mayor información véase: http://www.centrodeinnovacionbbva.com/sites/default/
files/ebook-cibbva-design-thinking_es_1.pdf
25 Se refiere al respeto de la soberanía de las naciones.
que la segunda garantiza la consolidación de las instituciones en cuanto a una

mejor gestión pública, difusión de datos abiertos y rendición de cuentas (OGP,
2017, p. 2).
figura 21
El proceso Open Government Partnership (OGP) / Gobierno abierto
Crear un plan de acción
Implementar Compromisos
Intención
de señal
Participación /
Consultar Co-creación
Elegibilidad
Siguiente plan de acción Autoevaluación del primer año
Informe de Fin de Término del IRM

Informe de progreso del IRM
Autoevaluación del segundo año

Evaluar el progreso
Fuente: Open Government Partnership (OGP). (2017). México 2013-2015. Reporte de autoevalua-
ción, resultados del Plan de Acción 2013-2015 / Alianza para el Gobierno Abierto. Recuperado de:
https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Mexico_Final-Self-As-
sessment_2015-2017_0.pdf
En mayo del 2015 se publicó la Ley General de Transparencia y Acceso a la

Información Pública,26 en la que se enmarcan los principios, bases generales y
procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información, como bien
se enmarca en los siguientes artículos:
Artículo 1.
La presente Ley es de orden público y de observancia general en toda la República,
es reglamentaria del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de transparencia y acceso a la información.
26 La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se puede consultar en

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf
Tiene por objeto establecer los principios, bases generales y procedimientos para
garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier autoridad,
entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos
autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier
persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos
de autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los municipios.
[…]
Artículo 6.
El Estado garantizará el efectivo acceso de toda persona a la información en pose-
sión de cualquier entidad, autoridad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos
públicos; así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito de la Federación, de las
Entidades Federativas y los municipios.
[…]
Artículo 11.
Toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa,
oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar
definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad demo-
crática.
[…]
Artículo 23.
Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y pro-
teger los datos personales que obren en su poder: cualquier autoridad, entidad, órga-
no y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos,
partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física,
moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en
los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal.
[…]
Artículo 28.
El Sistema Nacional se integra por el conjunto orgánico y articulado de sus miem-
bros, procedimientos, instrumentos y políticas, con el objeto de fortalecer la rendi-
ción de cuentas del Estado mexicano. Tiene como finalidad coordinar y evaluar las
acciones relativas a la política pública transversal de transparencia, acceso a la infor-
mación y protección de datos personales, así como establecer e implementar los cri-
terios y lineamientos, de conformidad con lo señalado en la presente Ley y demás
normatividad aplicable.
[…]
Artículo 49.
Los Organismos garantes desarrollarán, administrarán, implementarán y pondrán
en funcionamiento la plataforma electrónica que permita cumplir con los procedi-
mientos, obligaciones y disposiciones señaladas en la presente Ley para los sujetos
obligados y Organismos garantes, de conformidad con la normatividad que establez-
ca el Sistema Nacional, atendiendo a las necesidades de accesibilidad de los usuarios.
Artículo 50.
La Plataforma Nacional de Transparencia estará conformada por, al menos, los
siguientes sistemas:
I. Sistema de solicitudes de acceso a la información;
II. Sistema de gestión de medios de impugnación;
III. Sistema de portales de obligaciones de transparencia, y
IV. Sistema de comunicación entre Organismos garantes y sujetos obligados.
[…]
Artículo 53.
Los sujetos obligados deberán cooperar con los Organismos garantes competentes
para capacitar y actualizar, de forma permanente, a todos sus Servidores Públicos en
materia del derecho de acceso a la información, a través de los medios que se consi-
dere pertinente.
Con el objeto de crear una cultura de la transparencia y acceso a la información
entre los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos, los Organismos garantes debe-
rán promover, en colaboración con instituciones educativas y culturales del sector
público o privado, actividades, mesas de trabajo, exposiciones y concursos relativos a
la transparencia y acceso a la información.
[…]
Artículo 59.
Los Organismos garantes, en el ámbito de sus atribuciones coadyuvarán, con los
sujetos obligados y representantes de la sociedad civil en la implementación de me-
canismos de colaboración para la promoción e implementación de políticas y meca-
nismos de apertura gubernamental.
[…]
En lo que corresponde a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la informa-
ción Pública,27 publicada en mayo del 2016, los principales artículos a mencionar
corresponden a:
Artículo 1.—La presente Ley es de orden público y tiene por objeto proveer lo
necesario en el ámbito federal, para garantizar el derecho de acceso a la Información
Pública en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los po-
deres Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideico-
misos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que
reciba y ejerza recursos públicos federales o realice actos de autoridad, en los térmi-
nos previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
[…]
Artículo 2.—Son objetivos de la presente Ley: I. Proveer lo necesario para que
todo solicitante pueda tener acceso a la información mediante procedimientos senci-
llos y expeditos; II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la infor-
27 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública se puede consultar en

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTAIP_270117.pdf
mación oportuna, verificable, inteligible, relevante e integral; III. Favorecer la

rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño
de los sujetos obligados; IV. Regular los medios de impugnación que le compete re-
solver al Instituto; V. Fortalecer el escrutinio ciudadano sobre las actividades sustan-
tivas de los sujetos obligados; VI. Consolidar la apertura de las instituciones del
Estado mexicano, mediante iniciativas de Gobierno abierto, que mejoren la gestión
pública a través de la difusión de la información en formatos abiertos y accesibles, así
como la participación efectiva de la sociedad en la atención de los mismos; VII. Propi-
ciar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, a fin de contribuir
a la consolidación de la democracia, y VIII. Promover y fomentar una cultura de
transparencia y acceso a la información pública.
[…]
Artículo 5.—La presente Ley es de observancia obligatoria para los sujetos obli-
gados y deberá aplicarse e interpretarse atendiendo a los principios, definiciones, ob-
jetivos, bases generales y procedimientos señalados en la Ley General.
[…]
Artículo 12.—Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive
del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones de conformidad con la nor-
matividad aplicable.
[…]
Con el objetivo de acrecentar los índices de ingreso y claridad en su ejercicio,

el apego al deber ser de la ley es indispensable.
III.5.3. Diagnóstico de la transparencia y

rendición en la hacienda pública
Al hablar de transparencia y rendición de cuentas es imposible no remontar-
se a temas como la corrupción y la impunidad, los cuales claramente afectan un
porcentaje del PIB nacional económicamente hablando.
La Primera Convención Nacional Hacendaria de 2004 puso sobre la mesa las
principales problemáticas sobre la transparencia, fiscalización y rendición de
cuentas, siendo la primera de ellas la falta de armonización y definición de crite-
rios en cuanto al ingreso, gasto y deuda. Si bien, el eje de ingreso diez años des-
pués de la convención muestra que la recaudación en México ha ido a la baja en
comparación con los miembros de la OCDE, y que en 2014-2015 el PIB aumentó
2.3 puntos porcentuales, pero aún no es suficiente.
¿De qué manera la transparencia puede influir positivamente? En primer lu-
gar a partir de la implementación de nuevas herramientas para la recaudación
tributaria, así como su revisión electrónica, aquí hablamos de modernización. En
segundo lugar, en la fiscalización de recursos federales transferidos a los estados,
—que sin duda alguna refiere a la coordinación hacendaria—; en materia imposi-
tiva el grosor de las atribuciones las mantiene el Gobierno central dejando a las
entidades con montos muy bajos, por tanto, la redistribución termina siendo per-
versa, pero es importante mencionar que también una parte del problema es que
los estados no son capaces de defender el monto tributario que les pertenece.
La tercera característica identificada en 2004 es la poca claridad en los crite-
rios de auditoria, y que, a la vez va de la mano con la diversidad de legislaciones
estatales y federales, ¿cuántos de los servidores públicos conocen cada uno de los
artículos de la Constitución?, ¿cómo asegurar la justicia en administración tribu-
taria en las diferentes instancias de un juicio?, ¿por qué es permisible el error ju-
dicial? Sin duda alguna, la transparencia en cuanto a esta problemática sigue
presente.
La quinta y sexta problemática identificada hablan sobre la operación del sis-
tema, que debe ser más simple, y que disminuya la incertidumbre que produce en
los ciudadanos y con ello, el control y vigilancia en la función pública. Refirién-
dose claramente a la transparencia y la rendición de cuentas que como se esboza-
rá posteriormente, aún la sociedad mexicana se encuentra en la transición al
cambio, de lo tradicional a lo tecnológico.
Como resultado de tal Convención y con base en la evaluación se propusie-
ron estrategias y acciones para hacer frente a los problemas hacendarios del Esta-
do mexicano (Conago, 2004, pp. 87-90):
Estrategia I. Impulsar la homologación y armonización de la información hacen-

daria, así como también de los respectivos marcos jurídicos.
[…]
Estrategia II. Fortalecer los sistemas de información hacendaria de los tres niveles
de Gobierno.
[…]
Estrategia III. Fortalecer a los órganos de fiscalización y control interno de los tres
ámbitos de Gobierno y dar certeza jurídica en materia de fiscalización y control.
[…]
Estrategia IV. Impulsar una mayor participación ciudadana en los procesos de
revisión, fiscalización y control desarrollados por los entes gubernamentales de los
tres ámbitos de Gobierno.
[…]
Estrategia V. Dar certidumbre a la ciudadanía respecto de las acciones guberna-
mentales eliminando deficiencias en la orientación de las actividades del servicio pú-
blico.
[…]
Fue así como se enmarcaron los retos y oportunidades para el tema de trans-
parencia y rendición de cuentas en la hacienda fiscal en comparación con poste-
riores Convenciones de Gobernadores que van de 2005 a 2017 (actual), ya que

esta puso sobre la mesa las áreas de mejora entre el Gobierno y los ciudadanos.
Es tal la importancia de la transparencia y la rendición que actualmente ins-
tituciones y entes públicos son cuestionados por su falta de claridad, cosa que
hace unos años era impensable. Por tanto, la transparencia y la redición son agen-
tes preventivos de la corrupción, cuyo impacto, como se ha visto, no solo afecta
el andar social, sino que por mucho, también a las finanzas públicas de la nación,
pues tan solo habrá que considerar el costo de la corrupción que puede llegar a
valer hasta el 10 por ciento del PIB, que de acuerdo con los años se ha estado
matizando. Uno de los tantos índices existentes se plasma en la siguiente tabla.
tabla 25
Programa 2008-2012. Costo de corrupción
(Resultados de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno)
Concepto 2001 2003 2005 2007

Índice Nacional de Corrupción
10.6 8.5 10.1 10
y Buen Gobierno
Índice promedio de cinco trámites
10.7 9.1 10.3 9
exclusivamente del ámbito federal
214 101 115 197
Número de actos de corrupción
millones millones millones millones
Costo promedio aproximado de cada acto
$109.50 $107 $177.40 $138
de corrupción
Fuente: Diario Oficial de la Federación http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5073202&fec
ha=11/12/2008
¿A cuántos ciudadanos que viven en condiciones de pobreza se les podría

entregar el mínimo vital con 20,84328 millones de pesos? El costo de la corrup-
ción pesa, y más para quienes han tenido que soportar una vida precaria, sin
oportunidades; todos ellos son mexicanos con un rostro, con una historia, con
derecho a un mejor futuro para ellos y sus hijos. Esta es su oportunidad, la
oportunidad de todos, de vivir en un México sin pobreza, sin desempleo, sin
impunidad.
Los esfuerzos en implementar la transparencia y la rendición de cuentas han
dado lugar a la unión de trabajo y voluntades, pues es un acontecimiento que
marca la pauta para la transformación en una variedad de vertientes, pero tam-
28 Dato obtenido por el promedio de número de actos de corrupción y costo promedio por cada
acto del 2001 al 2007 de acuerdo con los datos más recientes del Diario Oficial de la Federación.
bién han producido debates en torno a la temática. La coyuntura ahora torna a

favor de una participación en conjunto entre el Gobierno y los ciudadanos, sin
embargo, aún falta más. El reto, por ende, se encuentra en cómo crear y fortalecer
la transparencia y la rendición en la hacienda fiscal, lo cual también involucrará
el sector político y social de México.
La corrupción y la impunidad no conocen estatus ni lugar. En el segundo
semestre de 2017, ciudades como Coatzacoalcos, Veracruz están siendo devas-
tadas por la inseguridad y carencia de confianza en los gobernantes.29 Las vidas
civiles son el reflejo del desagrado y divergencia de ideas entre los unos y los
otros.
Atacar el problema de la falta de transparencia y rendición de cuentas es una
situación que incluye voluntades, procesos, monitoreo constante y una acepta-
ción al cambio. Para ello, el fundamento legal del avance en materia de transpa-
rencia y rendición de cuentas es ineludible.
Por tanto, medir el avance en espera de un resultado exitoso deviene de una
vasta variedad de factores, que, para fines de la presente investigación, se materia-
lizan en corrupción, impunidad, seguridad, y claro, su costo medido en términos
del PIB. Esto como consecuencia de que la transparencia y la rendición de cuentas
no puede ser entendida desde una sola postura o en su caso factor.
El impacto de la transparencia y la rendición de cuentas como eje transversal,
en cuanto a la defensa del presente libro, se consolida de acuerdo a la tabla 26.
La transparencia y la rendición de cuentas previene dentro de muchos aspec-
tos, la corrupción y la impunidad. Recalcando nuevamente su importancia como
eje transversal.
Apuntando su importancia y modernización a 2017 en la hacienda pública,
el SAT permitió el libre acceso a los ciudadanos a través de su sitio oficial, en el
que se pueden encontrar con el siguiente menú: sistema de portales de obligacio-
nes de transparencia, normatividad en transparencia, acceso a la información,
obligaciones de transparencia, transparencia focalizada, participación ciudada-
na, indicadores de programas presupuestarios, recomendaciones, estudios finan-
ciados con recursos públicos, planes, programas e informes; y, adeudos fiscales.
Está claro que el acceso a dicha información se encuentra visible dentro del por-
tal; sin embargo, carece de claridad, por tanto, es preciso mencionar que para el
funcionamiento de la transparencia en una de los mecanismos tan importante
como lo es el SAT para SHCP, la transmisión efectiva y entendible de la informa-
ción es vital.
29 El Observatorio Ciudadano. (2017). Boletín hemorográfico de delitos, septiembre 2017. [En
línea]. Recuperado de: http://www.coatzaobserva.org/v2/?seccion=Boletines&id=10410#up
tabla 26
Transparencia y rendición de cuentas
Reforma
Transparencia y rendición de cuentas
hacendaria
La transparencia y rendición de cuentas incide en el eje de ingreso por el hecho de que los ingresos públicos se refieren al dinero que recibe el
Estado con el fin de financiar el gasto público. Estos se originan de los impuestos de los ciudadanos, contribuciones, créditos, entre otros, por tanto,
su relevancia alude, por un lado, qué tanto se recauda para posteriormente ejercerlo y distribuirlo. Siendo así, que el Estado administra los ingresos
de la nación, que en gran parte devienen de los mexicanos.
Ingreso Así pues, una de las principales problemáticas con respecto al ingreso es la recaudación, pues los trabajos informales ascienden alrededor del 50 por
ciento de la población de acuerdo con la INEGI. La modernización acompañada de la tecnología automatizará, en este aspecto, la revisión del
cumplimiento de obligaciones fiscales.
La transparencia y rendición de cuentas debe de ser considerada de igual forma en la recaudación de los impuestos ambientales.
Los privilegios, estímulos y la elusión fiscal tienen que estar al alcance de los ciudadanos.
Gasto implica el conjunto de erogaciones por concepto de gastos programables y no programables; por tanto, la incursión de la transparencia y
rendición de cuentas incursiona desde la asignación presupuestal respondiendo ¿quién gasta? ¿en qué se gasta? Y ¿para qué se gasta? Hasta la
evidencia física o cuantificable de dicho monto. Sin embargo, el impacto del presupuesto destinado a los diferentes catálogos no brida claros
resultados de su aplicación, sobre todo en el gasto condicionado —aspecto social—. Dichas políticas públicas dependen de mayorías, intereses o
Gasto grupos pequeños de poder.
La corrupción existe en el gasto público y genera desconfianza en los ciudadanos, existe una carencia de sentido cívico.
Catalogar (destinar) los recursos de la nación con resultados positivos en pro del desarrollo es la aportación de este eje. Urge austeridad en cuanto al
presupuesto de los partidos políticos, servicios personales de los servidores públicos, beneficios a expresidentes, y publicidad gubernamental.
La distribución de las capacidades de gasto y de ingresos entre los diversos órdenes de Gobierno se ha visto influenciada más por intereses políticos
y electorales que por argumentos económicos.
Coordinación Es, por tanto, que la coordinación de hacienda pública debe ser sustentada por la transparencia en cuanto a cuánto se recauda, en qué se gasta y
cómo se distribuye. Es decir, que prevalezca una razón más allá de intereses de partido o individuales.
La deuda es el mecanismo que permite obtener recursos financieros mediante distintas figuras jurídicas y financieras, representa para México una
fuente para sufragar gasto.
Deuda La transparencia y rendición de cuenta impacta directamente en la supervisión y monitoreo de la ejecución del proyecto en cuanto al cumplimiento
de los planes y objetivos. Poniendo sobre la mesa la problemática real y permitiendo a la vez la participación de expertos.
El patrimonio es un tema novedoso, no por el hecho de su existencia reciente sino porque hasta nuestros se le ha otorgado un mayor peso político/
económico; sin embargo, no es suficiente.
En datos abiertos, la información sobre el patrimonio inmobiliario es difícil de encontrar. Por tanto, es indispensable contar con la transparencia y
Patrimonio rendición de cuentas para conocer, por un lado, el uso de los bienes, la administración, contabilidad, clasificación, estatus; y, por otro, el provecho en
cuanto a ingreso que se puede obtener de él. Dando pie, nuevamente a un incremento de ingreso, asignación de presupuesto, distribución entre
otros.
La transparencia en este aspecto debe comenzar desde la recopilación de datos, cuya supervisión se encuentre bajo una comisión.

232
De acuerdo con el SAT, la ejecución del presupuesto en 2017 se verá reflejado

en las facilidades para inscribirse en el RFC, E-firma, consolidación de la contabi-
lidad electrónica, devolución del IVA, buzón tributario, ventanilla única de co-
mercio exterior, asalariados, gestión simple del pago de impuestos, repatriación
de recursos, y en general contribuir al cumplimiento de obligaciones fiscales
(SAT, 2017a) cuya información forma parte de la transparencia, pero no todo
queda solo en esta, sino que más bien en su ejecución.
Por otro lado, el conocimiento de los índices de transparencia y rendición de
cuentas permite visualizar una imagen de cómo es la realidad, lo cual, a la vez,
favorece la toma de decisiones encaminadas a la mejora de dicha situación; sin
embargo, los frutos de dicho esfuerzo toman su tiempo, años inclusive, para ma-
terializarse, es por tanto que en el presente apartado se evidencian datos contun-
dentes de su posicionamiento en la sociedad mexicana.
III.5.3.1. apuntes sobre la corrupción,

la impunidad y la justicia
Se puede decir, entonces, que la impunidad es reflejo de la corrupción; sin
embargo, ¿cómo se origina la corrupción? ¿Desde cuándo nos percatamos de
este término? Dice Busquets (2017, p. 3) que surge cuando hay una divergencia
de intereses.
Asimismo, menciona que en México, ya desde hace varios años, desde el ima-
ginario social, los mexicanos califican al país como impuro y sin transparencia
cuando se comparan con los países nórdicos de Europa; sin embargo, el autor
pone especial énfasis en que es posible que la corrupción tome un significado
diferente, ya que es multifacético, puede encontrarse en el aspecto económico,
político y social, por tanto, es importante cuantificar dicha disimilitud.
En el intento de encontrar una definición acertada sobre la corrupción, el
Diccionario de la Real Academia Española menciona que la corrupción en las
instancias públicas es: “la práctica consistente en la utilización de las funciones y
medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”
(DRAE, 2017). Sin embargo, la corrupción es más que las líneas anteriores, como
bien lo dice Vásques y Montoya (2011, p. 229):
La variabilidad del concepto no es reciente, sino que se hunde en la historia y se en-

cuentra asociada al más básico contenido del término corrupción —política—, el cual
puede ser rastreado en la conceptualización clásica dirigida a formular las teorías
occidentales de las formas de gobierno.
Una historia que depende de la sociedad misma y que nos lleva a no unificar
un significado ni tampoco encontrarla de la misma forma en otras naciones. A
inicios del siglo XXI la preocupación por el actuar de los gobernantes ha adquiri-
do mayor importancia no solo en México, sino que también en países como Co-
rea del Sur o China. La corrupción generalmente se asocia hacia el sector político,
gracias a la globalización y con ello a las redes sociales. Busquets (2017, pp. 5-7)
identificó el soborno, nepotismo, malversación de fondos, desfalco y extorsión
como ejemplos de corrupción.
En términos históricos, y globalmente hablando, la corrupción era una situa-
ción no deseada, incluso su origen fue positivo hacia las naciones después de los
múltiples consecuencias negativas de la Primera Guerra Mundial (1914-1919) y
Segunda Guerra Mundial (1936-1945), de donde los líderes internacionales gana-
dores de ambas, principalmente de Estados Unidos, decidieron darle mayor peso
político a las instancias internacionales, las cuales que protegerían los intereses de
cada nación dando pie al posicionamiento del liberalismo y democracia como
una forma ideal de vivir. La estructura de la democracia nació gracias a ese mo-
delo excepcional.
La corrupción en el mundo tomó lugar en un ambiente de violencia, muerte,
imposición, dominación, poder, injusticia, etc. Por ejemplo en el caso de la con-
traposición de los regímenes de Estados Unidos y Rusia, que representaban la
democracia y el comunismo, respectivamente. Como consecuencia de esta dispu-
ta tuvieron lugar diversos conflictos armados: la Guerra de Vietnam (1955-1975),
la Guerra de la Península Coreana (1951-1953), la independencia de los países
africanos (1955 y 1975), hechos que permearon en la búsqueda de poder de líde-
res africanos y que generaron enfrentamientos sangrientos, guerras civiles cons-
tantes, así como genocidios en Ruanda y Burundi, por mencionar algunos.
La corrupción no puede entenderse solo como el abuso de poder público,
porque de esta manera su connotación es débil. La corrupción entonces, englo-
ba tanto actitudes de odio como de discriminación, violencia, poder, sumisión,
etcétera.
En términos internacionales, la corrupción ha afectado innumerables veces el
bien común, la meta del marco ideal planteado por los líderes ganadores en la
actualidad está decayendo. Se puede hablar del fin de un régimen internacio-
nal propuesto por la potencia mundial americana, pero que ahora se ve doblega-
da por el resurgimiento de China, incluyendo las decisiones internas y externas
de dicha nación “fenómeno Trump”, cuyo impacto se ve reflejado principalmen-
te en la economía de México debido al TLCAN entre Canadá, Estados Unidos y
México. Dicho acontecimiento histórico colocó la mirada de los mexicanos sobre
el actuar del presidente de la República y que, de acuerdo con los medios sociales,
los comentarios impactaron negativamente.
Cada uno de los países tiene una historia, y esta para México debe ser recor-
dada con el fin de mejorar la situación futura. Como se dice comúnmente, “no
tropezar con la misma piedra”. Es, por tanto, que a continuación se explican al-
gunas características propias de la corrupción y la impunidad, con el fin de re-
flexionar sobre la situación y que de esto se desprendan iniciativas de los diversos
actores sociales.
III.5.3.1.1. Corrupción
Hablar de la corrupción en México no es posible si no se considera su historia
y sobre todo la política. Al igual que los países de África, México tuvo una época
de inestabilidad económica y política después de su independencia en 1821. No
fue hasta el Porfiriato que para México comenzaba una nueva etapa. La dictadura
del presidente Díaz dio frutos; sin embargo, los problemas surgieron en la suce-
sión del poder y se matizaron, por ende, el sistema político mexicano. Desde la
salida de Díaz en 1911 hasta 1920, la presidencia estuvo en manos de nueve per-
sonajes, dando un promedio de uno por año, lo cual era bastante negativo para la
nación. Una manera de acabar con esta situación consistió en el dedazo, propues-
ta por el expresidente Cárdenas, que se refería a nombrar directamente al sucesor.
Esto dio pie a la corrupción política, misma que se identifica, de acuerdo con
Busquets, en el triunfo de:
Pascual Ortiz Rubio sobre José Vasconcelos en 1929, el triunfo de Manuel Ávila Ca-
macho sobre Juan Isidro Andreu Alamazán en 1940, y el muy cuestionado triunfo de
Carlos Salinas de Gortari sobre Manuel Clouthier y Cuauhtémoc Cárdenas en 1988
(Busquets, 2017, p. 9).
¿Estamos hablado de democracia? Probablemente de una democracia a la

mexicana, no del marco ideal propuesto por las grandes potencias mundiales de
aquellos años, tal cual se describió anteriormente.
López Villafañe (2016, pp. 175-176) en su obra La formación del sistema polí-
tico mexicano indica que:
El cardenismo fue un periodo clave para la formación del sistema político mexicano,
que persistirá mucho tiempo después. Ahí se diluyeron finalmente todas aquellas
fuerzas caudillistas y partidos regionales. Se terminó con las organizaciones obreras y
campesinas que respondían a los viejos moldes políticos. En su lugar se crearon mo-
dernas estructuras que respondían a las nuevas necesidades que imponían el control
y el soporte del movimiento de las masas.
Por otro lado, tal como se comentó anteriormente, la corrupción es multifa-

cética y en la nación mexicana la no alternancia de poder la ha favorecido. Des-
pués de 70 años del mismo partido en el poder, en 2000 el PAN tomó las riendas
del país por dos sexenios; el del licenciado Vicente Fox Quesada (2000-2006) y el
del licenciado Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012). En este último figuró un

factor importante en el tema que nos ocupa, la violencia, cuya causa se debió
principalmente a la guerra contra el narcotráfico, que trajo como una de las con-
secuencias más desafortunadas fueron los altos índices de inseguridad y muertes.
Uno de los muchos estudios que demuestran que existe corrupción en Méxi-
co es Transparency International (2016) —Transparencia Internacional en espa-
ñol— y menciona que México se encuentra en el lugar 123 de 176 países en
cuanto a la percepción de la corrupción, en comparación con Dinamarca y Nueva
Zelanda, quienes apuntan a ser los mejores, mientras que por debajo de la nación
mexicana se encuentran Corea del Norte, Sudán y Somalia.
Con el pretexto de demostrar que la corrupción es multifacética y que, en el
imaginario social mexicano esta sí existe y es parte sociocultural de la nación, se
ilustran a continuación los índices de corrupción en el mundo.
figura 22
La corrupción en el mundo
Fuente: Transparency International. (Marzo, 2017). Corruption Perceptions Index 2016. Consulta-
do desde http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016.
Tal como se puede apreciar en la figura 22, un número significante de nacio-

nes tiene un índice medio alto de corrupción. En cuanto a América Latina, los
países del norte tienen una percepción baja de corrupción, quizá porque ahí se
ejerce el deber ser. Un ejemplo muy sonado en 2016, fueron los Papeles de Panamá,
en la que se descubrió que una firma panameña albergaba ilegalmente impuestos
de políticos corruptos. Con respecto a esto el SAT dio a conocer el informe de
acciones implementadas para fiscalizar a los contribuyentes evasores vinculados
con las empresas inscritas en paraísos fiscales (offshore), donde se apuntó una
recaudación de 453,810,399 pesos (SAT, 2017a). Dicho documento reservó la in-
formación de los contribuyentes, por tanto, se desconoce los nombres, giros o
cantidad recaudada de cada uno de ellos. En fin, la corrupción existe en diversos
sectores desde una perspectiva transversal.
Un antídoto para combatir la corrupción es el Sistema Nacional Anticorrup-
ción (SNA), y que de acuerdo con la publicación de la Red por Rendición de
Cuentas (2017), este va a marchas forzadas en su implementación estatal, pues de
los 32 estados, solamente 8 tienen más de dos acciones contundentes (figura 22).
Esto obliga a preguntar: ¿cómo hablar de transparencia y rendición de cuentas en
la hacienda pública cuando solo el 25 por ciento de las entidades federativas está
implementando de manera formal el SNA? Tal información sugiere un mayor
esfuerzo en conjunto, involucrando a los servidores públicos, ciudadanía, asocia-
ciones civiles, entre otros, pues de los cinco puntos a cubrir en el proceso de im-
plementación, solamente la reforma constitucional es la que se ha aceptado en
casi todos los estados.
Ahora bien, ¿por qué se requiere ser transparentes y rendir cuentas? Por un
lado, la información no es totalmente clara, solo unos cuantos gozan de ese dere-
cho. El SAT es una plataforma que goza de información privilegiada, por tanto, la
forma de presentarla ante la ciudadanía es una oportunidad para el funciona-
miento del sistema mexicano. Justo como se mencionó anteriormente, el acceso a
la transparencia y rendición de cuentas que ofrece el sitio oficial del SAT necesita
nutrirse, presentarse y potencializarse. La modernización es un elemento primor-
dial en este proceso. Ahora es cuando se tienen que atar los cabos para que resur-
ja la identidad mexicana, se junten las mentes brillantes y se ejerza el deber ser.
III.5.3.1.2. Impunidad
La frase “un político pobre, es un pobre político”, acuñada por Carlos Hank
González, quien fuera gobernador del Estado de México (1969-1975) y regente de
la capital del país (1976-1982),30 representa para muchos la característica princi-
30 En 2015, el periódico BBC publicó una nota sobre las “10 frases que reflejan cómo es la corrup-
ción en México”. Para mayor información: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015 /04/150425_
mexico_grandes_frases_corrupcion_an
pal de un político mexicano. Con el fin de clarificar el término, el Diccionario de

la Real Academia Española (DRAE, 2017) menciona que la impunidad es aquello
que queda “impune”, y a la vez “aquello que queda sin castigo”.
figura 23
Avance del Sistema Nacional Anticorrupción
A MARCHAS FORZADAS
La implementación de los Sistemas Locales Anticorrupción presenta evidentes retrasos.
Sí No
Entidad Reforma Ley Comité Fiscal Tribunal
constitucional de SLA
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Ciudad de México
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Estado de México
Guerrero
Guanajuato
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Fuente: Revista R, Reforma. 9 de julio de 2017. Tomado de Red por la Rendición de Cuentas. (10
jul., 2017). SNA: Empieza la cuenta regresiva. México: CIDE. Recuperado de http://rendicionde-
cuentas.org.mx/sna-empieza-la-cuenta-regresiva/
De acuerdo con el reporte de The World Justice Project (2016, p. 31), México
se encuentra en el lugar 99 de los 113 analizados en cuanto al rubro de “ausencia
de corrupción”, es decir, que, en México, los medios internacionales apuntalan
la existencia de la impunidad y corrupción, un hecho que tiene que reducir sus
índices.
Otro ejemplo es el factor siete de este mismo reporte, el cual se refiere a la
“justicia civil” que mide si los sistemas de justicia civil son accesibles y asequibles,
libres de discriminación, corrupción e influencia indebida por parte de funciona-
rios públicos. Examina, también, si los procedimientos judiciales se llevan a cabo
sin demoras irrazonables, y si las decisiones se aplican eficazmente. Asimismo,
mide la accesibilidad, la imparcialidad y la eficacia de los mecanismos alternati-
vos de solución de controversias, México se encuentra en el lugar 101 de 113
(2016, p. 41).
En agosto de 2017 salió a la luz el Índice Global de Impunidad (IGI) en el
cual, a diferencia del reporte de 2015, se agregan naciones y consideran nuevos
aspectos para su estudio. Es sorprendente que los países con mayores índices de
impunidad sean (UDLAP, 2017):
Los trece países que pudimos medir con muy alta impunidad son: 1) Filipinas (75.6
puntos), 2) India (70.94 puntos), 3) Camerún (69.39 puntos), 4) México (69.21 pun-
tos), 5) Perú (69.04), 6) Venezuela (67.24 puntos), 7) Brasil (66.72 puntos), 8) Co-
lombia (66.57 puntos), 9) Nicaragua (66.34 puntos), 10) Federación de Rusia (65.49
puntos), 11) Paraguay (65.38 puntos), 12) Honduras (65.04 puntos), 13) El Salvador
(65.03 puntos).
Los países con impunidad media alta son: 14) Estados Unidos de América (64.78
puntos), 15) Kenia (64.13 puntos), 16) Panamá (63.23 puntos), 17) Turquía (62.80 pun-
tos), 18) Ecuador (62.72 puntos), 19) Guatemala (62.40 puntos), 20) Georgia (61.05
puntos), 21) Kazajstán (61.04 puntos) y 21) República Dominicana (60.61 puntos).
Tal como se puede observar, México es el país de América Latina con el ma-
yor porcentaje, seguido de Perú y Venezuela, siendo que este último atraviesa
actualmente por una crisis social, económica y política impactante; y, que se ha
considerado un caso atípico. Entonces, México ocupa el lugar 66 de 193 estados
miembros de las Naciones Unidas en materia de impunidad. Sin embargo, ocupa
el lugar 66 de 69 países que cuentan con información estadística suficiente para el
cálculo del IGI-2017 de acuerdo con IGI (UDLAP, 2017). Cabe resaltar que, con
respecto a los resultados del reporte, lamentablemente ningún país de América
Latina se encuentra con un índice bajo de impunidad.
Es así que a México le han identificado dos áreas con mucho potencial, a esto
le han llamado la dimensión sobre la funcionalidad de su sistema de seguridad y
la estructura de su sistema de justicia. Es decir, que nuevamente se reafirma que
el tema de transparencia y la rendición de cuentas con las vertientes de corrup-

ción e impunidad son un tema transversal tanto para los ejes aquí marcados como
para temas sociales, económicos y políticos.
De acuerdo con los resultados de tal iniciativa se detectó que existen tres cu-
ras ante la impunidad (UDLAP, 2017, p. 13):
• Contar con un estado democrático que promueva el desarrollo económico con

sentido social;
• Garantizar que cualquier ciudadano pueda encontrar justicia sin perjuicio de su
condición social, y
• La presencia de una sociedad activa que exija el respeto a sus derechos humanos
y ejerza a plenitud sus libertades. Asimismo, se necesita siempre una prensa libre y
vigorosa, investigadores comprometidos con el entendimiento de sus grandes proble-
mas y grupos organizados que promuevan y defiendan sus derechos.
Por tanto, para solventar esta problemática se requiere la organización y el

diálogo entre las instituciones gubernamentales. Desde la materia fiscal, se nece-
sita de una gran reforma que considere la impunidad y corrupción como tema
transversal, pues las dimensiones a considerar son tanto la política como la so-
cioeconómica. El control de ingresos, gasto, federalismo, modernización, patri-
monio y deuda son ejes esenciales para tal cometido.
Continuando con esta posición, uno de los puntos importantes a debatir so-
bre la temática se materializa en los índices de denuncia, que por un sinnúmero
de razones, positivas o negativas, son pocos los que forman parte del proceso, es
decir, no existe una cultura de denuncia como tal. Es por tanto que, desde un
principio resulta ser un tópico de voluntad, recursos humanos capacitados e in-
fraestructura. Además de ello, el rubro de gasto para esta problemática no es su-
ficiente, por ello, ¿a qué se debe que exista un presupuesto alto para los gastos
personales de los servidores públicos, y no para las cárceles? El reporte de IGI
brinda un panorama general de la situación en México en la figura 24.
III.5.3.1.3. Procuración de justicia y sistema penal
Es cierto que en México día con día se llevan a cabo un gran número de de-
litos, es ahí donde nace la problemática, debido a que de estos solo un pequeño
número se atreve a denunciar y en un porcentaje menor, un extraño lo denuncia.
De acuerdo con el Centro de Investigación para el Desarrollo, AC (CIDAC) (Ri-
vera y Ch, 2011), del 100 por ciento de los delitos cometidos, el 20 por ciento son
investigados, el 9 por ciento llega a un juez y solamente el 1 por ciento de estos se
castigan. Lo que resulta ser un círculo vicioso interminable llamado impunidad,
al no ser sancionado.
figura 24
IGI e indicadores 2017
IGI y dimensiones
Indicador Valor Posicionamiento
IGI 2017 69.21 4
Estructural sistema de seguridad 68.14 22
Estructural sistema de justicia 94.70 8
Funcional sistema de seguridad 47.51 21
Funcional sistema de justicia 35.72 16
Dimensión de derechos humanos 100.00 1
Indicadores componentes
Indicadores Valor Promedio 29 países
Policías por cada 100 mil habitantes 359.22 319.34
Reclusos entre capacidad total de los penales 1.22 1.21
Personal en reclusorios entre capacidad total de los penales 0.22 0.49
Personal en reclusorios entre total de reclusos 0.18 0.43
Jueces por cada 100 mil hab. 4.19 16.23
Personas frente a los tribunales entre personas en contacto formal con la policía 0.30 0.84
Personas frente a los tribunales entre número de fiscales 47.37 82.28
Porcentaje de encarcelados sin sentencia 0.43 0.28
Encarcelados entre condenados 2.24 2.22
Encarcelados por homicidio entre homicidios totales Imputada 7.35
Personas frente a los tribunales entre número de jueces 81.02 52.14
Puntaje de protección de derechos humanos -1.21 0.62
Indicadores complementarios
Indicador Valor Promedio 59 países
Índice de Gini (2012-2014) 48.10 36.61
PIB (Millones de dólares, 2016 $2’207,000.00 $1’087,480.65
PIB per cápita (2016) $18,900.00 $26,900.00
Población (miles, 2016) 123’166,749 10,703,897
Régimen político Repúbica Federal Presidencial —
Régimen jurídico Derecho civil —
Indicador Valor Total de países
Posicionamiento en IDH (2015) 74 188
Lugar en EDWJP (2015) 88 113
Posicionamiento en índice de transparencia internacional (2016) 123 176
Posicionamiento en índice de competitividad económica (2015-2016) 57 140
Posicionamiento en índice de estados fallidos (2016) 107 178
Fuente: Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). (2017). Índice Global de Impunidad: Di-
mensiones de la impunidad global. [En línea]. México. Recuperado de: http://www.udlap.mx/cesij/
files/IGI-2017.pdf
No es posible que solo el uno por ciento sea penado, ¿qué sucede con los
otros? Cabe aclarar, que de esta información solo se consideran aquellos casos
denunciados, es decir, los otros por amenazas, miedo, ignorancia u otros motivos
no son denunciados. Según un estudio de World Prison Brief (2016), se identificó
que dentro de los países de América Central, México es la nación con mayor nú-
mero de población privada de la libertad. Con respecto a ello, en la siguiente fi-
gura se muestra el crecimiento de esta población del año 2000 al 2014.
figura 25
Población sentenciada total (2010-2014)
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: Elaboración propia con información de World Prison Brief. (2016). World Prison Popula-
tion List (11ª ed). Recuperado de http://www.prisonstudies.org/sites/default/files/resources/down-
loads/world_prison_population_list_11th_edition_0.pdf
Por otro lado, desde una perspectiva nacional y de acuerdo con un estudio de
la Procuraduría General de la República (PGR, 2017), se detectó que la entidad
con mayor número de incidentes en 2016 por cada cien mil habitantes ha sido la
Ciudad de México, seguida de Colima y Sonora. Mientras que, las entidades con
menor índice delictivo son Estado de México y Yucatán. Tal cual se puede obser-
var en la siguiente figura.
Está claro que existe un alza en incidencia delictiva, la imagen nacional de
México es diferente a cada entidad federativa y por tal motivo, las actividades a
realizar con el fin de reducir los índices de violencia son complejas. Es cierto que
se han tratado de implementar líneas de acción y estrategias para mitigar dichos
números; sin embargo, la mayoría son ineficientes e ineficaces para tal cometido.
figura 26
Índice delictivo 2016
Índice delictivo por cada 100,000 habitantes

Edo. de México 36.3
Yucatán 40.1
Chiapas 45.1
San Luis Potosí 46.9
Nayarit 50.3
Coahuila 51.3
Tlaxcala 56.3
Puebla 56.5
Zacatecas 57.2
Oaxaca 58
Jalisco 58.3
Veracruz 59.4
Nuevo León 59.8
Durango 61.5
Aguascalientes 62.3
Tabasco 65.3
Guerrero 68.6
Hidalgo 69.8
Campeche 71.3
Morelos 72.4
Chihuahua 73.7
Sinaloa 73.9
Guanajuato 81.1
Michoacán 87.8
Baja California Sur 96.6
Quintana Roo 97.6
Querétaro 102.6
Baja California 103.5
Tamaulipas 123.5
Sonora 129.7
Colima 129.9
DF 191
0 50 100 150 200 250
Fuente: Procuraduría General de la República. (2017). Incidencia delictiva por entidad federativa.
Recuperado de http://www.pgr.gob.mx/Transparencia/tf/estadistica/Paginas/default.aspx
En medios nacionales e internacionales se habla de México como un país de

buenas leyes, pero la mayoría es letra muerta, lo que se debe regular no se regu-
la. Hay casos concretos de estudio no resueltos, no denunciados, y con ello, el
fortalecimiento de una cultura del “no pasa nada”, que no es otra cosa que la
impunidad.
Se goza de un sistema formalista, lleno de tecnicismos que no permite avan-
zar. Algunas características del sistema:
• Se hace uso del derecho penal para solución de problemas sociales, cuando
no debe ser así.
• En más del 95 por ciento de los casos, la sanción corresponde a la prisión.
No hay diversificación, lo que resulta un problema de motivación y funda-
mentación.
• Los principales tipos de sanciones son tres: prisión, multa o reparación del
daño, prevalece la primera.
• El deber ser de la solución de un caso a sanción consiste en: respeto a los
derechos humanos, trabajo, educación, salud y deporte; sin embargo, de-
pende del caso. Los centros penitenciarios no están ad hoc a las necesidades
de cada persona, sino que por el contrario hay indicios de que desde ahí
opera la violencia.
Otro tema en el que hay que hacer una reflexión profunda es el sistema peni-
tenciario. El número de personas privadas de su libertad aumenta continuamen-
te, al grado que los centros preventivos y de readaptación social tienen problemas
graves de sobrepoblación, entonces ¿por qué continúa existiendo tanta violencia
en México? Hasta septiembre de 2016, se contaban con 378 centros y 209,379
espacios (Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación
Social [OADPR], 2016).
Sin embargo, y lo más desalentador, es que los números no cuadran, existe
una diferencia de 17,575 personas entre ambos numerales; por tanto, hay una
sobrepoblación evidente en los centros preventivos y de readaptación social. Ade-
más de ello, en 2015 tuvieron una calificación de 6.21, siendo el 10 el máximo, lo
que pone sobre la mesa la infraestructura y servicio. ¿De quién es la culpa?, ¿de
los ciudadanos, las instituciones, los servidores públicos?
De acuerdo con el Cuaderno Mensual de Información Estadística del Sistema
Penitenciario Nacional a septiembre de 2016 (Secretaría de Gobernación [Segob],
2017a), los números fueron:
tabla 27
Población privada de la libertad (septiembre, 2016)
Concepto Cantidad Porcentaje

Población privada de libertad del fuero común 183.353 80.78
Población privada de libertad del fuero federal 43,601 19.22
Población total privada de la libertad 226,954 100
Fuente: Cuadro elaboración propia. Con datos de Segob (2017a). Cuaderno mensual de informa-
ción estadística del Sistema Penitenciario Nacional. México: autor. Recuperado de http://www.cns.
gob.mx/portalWebApp/appmanager/portal/desk?_nfpb=true&_page Label=portals_portal_page_
m2p1p2&content_id=810211&folderNode=810277&folderNode1=810281
El total de la población privada de la libertad se conforma por un 94.89 por

ciento de hombres y de un 5.11 por ciento de mujeres.
En relación con la información detallada anteriormente, se han identificado
algunas áreas de oportunidad:
• La mejora del proceso de clasificación de casos entre procesados y senten-

ciados.
• El incremento de personal capacitado y seguridad dentro y fuera de las
instalaciones.
• El aumento del número de centros penitenciarios existentes, así como su
capacidad.
• La eficiencia en la distribución de sentencias motivados y fundamentados.
• La eliminación del privilegio.
• La mejora de condiciones de infraestructura, alimentación y salubridad.
• La creación de diversas actividades de reinserción social.
Ahora bien, de acuerdo con estudios de la Comisión Nacional de los Dere-

chos Humanos (CNDH, 2015), existen cientos de casos de impunidad, un bajo
porcentaje de jurisprudencias bien fundamentadas y motivadas, que, en ciertos
casos no se llevan a cabo por falta de recursos, tiempo o pereza de las autoridades
encargadas de realizarlo. En comparación con los datos a septiembre de 2016, en
2014 se detectó que:
La población penitenciaria del país en (2014) ascendía a 249,912 personas, y única-

mente 12,690, que corresponde al 5.08 por ciento, eran mujeres, de las cuales 9,529
son del fuero común; de estas, 5,019 bajo proceso y 4,510 sentenciadas, mientras que
las restantes (3,161) pertenecen al fuero federal; 1,866 de ellas se encontraban bajo
proceso y 1,295 estaban sentenciadas.
Por otra parte, las multas tienen una efectividad del 0.32 por ciento (Castillo,
2017, p. 75). Por ende, ¿quién le tiene miedo a la ley? Según el Índice Global de
Impunidad 2015 (IMCO, 2016), México ocupa el lugar 58 de los 59 países con
mayor índice de impunidad. Los ciudadanos cada vez tienen más desconfianza de
las autoridades y no denuncian por pérdida de tiempo o desesperanza; y, por
tanto, otros actores no gubernamentales o sociedad civil están adquiriendo mayor
peso político y social. Cabe mencionar que la prensa internacional describe al
nuevo sistema penal mexicano como caótico, Joshua Partlow menciona en The
Washington Post (2017):
La policía se queja de horas perdidas en llenar formas laboriosas; los fiscales culpan a
los jueces por liberar a los delincuentes; los jueces acusan a la policía mal capacitada
de cometer errores en las escenas del crimen. Mientras tanto, los poderosos cárteles de
la droga están explotando las debilidades en el nuevo sistema y están forzando a las
autoridades de amenazas de muerte y sobornos.31
World Justice Project (2016, p. 43) en su análisis sobre el sistema de justicia

penal imparcial, libre de corrupción o de influencia indebida, y protector del pro-
ceso y los derechos del acusado; cuyas características corresponden al factor octa-
vo, comenta que México se encuentra en el eslabón 108 de 113 países.
En términos generales, nuestro país se encuentra en el lugar 88 de 113 países
en una evaluación promedio que considera el Gobierno, corrupción, Gobierno
abierto, derechos fundamentales, seguridad y orden, refuerzos regulatorios, justi-
cia civil y la justicia criminal (World Justice Project, 2016, p. 111). Esta informa-
ción se observa en la siguiente figura.
figura 27
Estado de derecho en México
Fuente: World Justice Project World Justice Project. (2016). Consultado desde http://worldjustice-
project.org/sites/default/files/media/wjp_rule_of_law_index_2016.pdf
31 Traducido del original en inglés: Police complain of hours lost on laborious forms; prose-
cutors blame judges for setting criminals free; judges accuse poorly trained police of botching crime
scenes. Powerful drug cartels, meanwhile, are exploiting the weaknesses in the new system and
strong-arming authorities with death threats and bribes.
La sociedad mexicana está agraviada, es por tanto importante implementar

nuevos modelos que permitan el correcto funcionamiento del sistema y la ejecu-
ción del deber ser en la Constitución. Y, además, la recaudación, el gasto funda-
mentado y justo, sumado al ahorro, que traería un monto ambicioso para emplear
en servicios, sea este el ingreso mínimo vital y la seguridad social universal, si es
posible.
III.5.4. Retos y oportunidades de la transparencia

y la rendición de cuentas en México
La transparencia y la rendición de cuentas son temas transversales y sus solu-
ciones tienen que ser cocreativas y cooperativas. Dicho de otro modo, la ciudada-
nía, no solo mexicana, exige cada vez más la respuesta de los gobernantes, por un
lado, debido al uso de redes sociales, por ejemplo, al 30 de junio de 2017 Facebook
tenía un promedio de 2,010 millones usuarios activos al mes (Facebook, 2017).
También hay que mencionar el hartazgo por los pocos resultados del ejercicio del
presupuesto anual, cuya información fue limitada durante muchos años.
Buscar soluciones a favor de la transparencia y la rendición de cuentas en la
nación mexicana da la oportunidad a las nuevas generaciones a participar, más
ahora, que se goza del bono demográfico, y que hay que aprovecharlo. El trabajo
cocreativo entre los jóvenes da pie a una mayor producción de bienes y por ende
a un aumento de PIB.
El costo de la corrupción y la impunidad es el aspecto clave para la identifi-
cación del estatus económico del país. Son muchas las actividades que se tienen
que realizar con el fin de disminuir su costo, con ello a lo largo de 12 años se es-
tará trabajando para hacerlo realidad, esto gracias a las propuestas que se presen-
tan en conjunto en los siete ejes: ingreso, gasto, coordinación, modernización,
patrimonio, deuda, y transparencia y rendición de cuentas.
Una de tantas iniciativas consiste en la aplicación que permitirá llevar a cabo
la administración y finanzas de la nación, con ello, el resultado que se pondrá al
público será confiable, tal es el caso del bitcoin que se comenta a continuación.
III.5.4.1. La aplicación de la tecnología: bitcoin

y la cadena de bloques o bases de datos distribuidas
En materia de transparencia, el sistema fiscal actual ha logrado varios avances
importantes soportados por distintas tecnologías. Sin embargo, sus capacidades
se siguen viendo rebasadas por cuestiones técnicas y sociales, y los sistemas im-
plementados están en constante desactualización. Una inversión para poner en
marcha un sistema de contabilidad electrónica, por ejemplo, se ve rápidamente
alcanzada por nuevas tecnologías que podrían resultar más convenientes, econó-
micas y eficientes, dejando obsoleta la tecnología empleada en algún momento,

generalmente en cuestión de pocos años. La prueba del tiempo por lo general
termina demostrando que una solución tecnológica práctica no es fácil de planear
e implementar y que por lo general tiene que reemplazarse casi por completo en
relativamente corto tiempo.
Una solución que perdure a la prueba del tiempo y que permita una transpa-
rencia y una rendición de cuentas eficaz y escalable puede encontrarse en la tec-
nología de bases de datos distribuidas o cadena de bloques, usualmente conocida
como distributed ledger technology o blockchain en inglés. Esta tecnología es el
pilar tecnológico de la criptodivisa denominada bitcoin y de otras muchas divisas
de este carácter.
Bitcoin32 es una criptodivisa creada en el año 2009 por Satoshi Nakamoto,
autor anónimo e intelectual del proyecto. Actualmente un bitcoin equivale a 4,000
dólares americanos por unidad. A nivel fiscal esta moneda tiene muchos aspectos
trascendentales, aunque por lo general tiene fama de ser usada por hackers y
otros tipos de criminales para realizar diferentes transacciones.
El principal uso de la tecnología que la soporta es la generación de datos in-
mutables y almacenados en diferentes computadoras con registro de tiempo y
con un consenso distribuido aprobado por los usuarios de la red. Esto significa
que las transacciones se quedan registradas de manera inalterable con un sellado
de tiempo y son perfectamente rastreables en la base de datos de la red. La per-
cepción de que bitcoin es una moneda anónima que no se puede rastrear es un
mito, pues la tecnología permite justamente eso: rastrearla.
Si bien la tecnología de cadena de bloques o bases de datos distribuidas no es
la solución definitiva para el sistema tributario, podría aplicarse en una serie de
áreas para reducir la carga administrativa y recaudar impuestos a un costo me-
nor, ayudando a reducir la brecha fiscal. Podría reducir costos y agregar valor
dentro de un negocio, entre empresas, entre empresas y consumidores, y entre
empresas y Gobiernos.
III.5.4.2. la era de la tecnología:

Gobierno y datos abiertos
En la época tan revolucionaria que se vive en la actualidad, los retos que ac-
tualmente se enfrentan son altamente competitivos a nivel internacional y nacio-
nal. Como bien se ha mencionado en líneas anteriores, los ciudadanos exigen
32 “Bitcoin usa tecnología peer-to-peer o entre pares para operar sin una autoridad central o
bancos; la gestión de las transacciones y la emisión de bitcoins es llevada a cabo de forma colectiva
por la red. Bitcoin es de código abierto; su diseño es público, nadie es dueño o controla Bitcoin y
todo el mundo puede participar.” Para más información: https://bitcoin.org/es/
cada más a los Gobiernos, y, por tanto, se promueve la participación mutua entre
unos y otro. De cara a esta dinámica internacional y nacional, se han implemen-
tado un nuevo modelo de gobernanza para potenciar tal interacción (Lagunes,
2017, p. 113).
México es uno los miembros fundadores desde el 2011 de la Alianza por el
Gobierno Abierto (AGA), Open Government Partnership (en inglés), cuenta con
dos planes de acción y con 63 compromisos ante dicha organización: acceso a la
información, participación ciudadana, rendición de cuentas, tecnología e innova-
ción. Además, de que se encuentra bajo el liderazgo del Secretariado Técnico Tri-
partita (STT), Comité Coordinador de Sociedad Civil (CCSC), el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(INAI) y el Gobierno federal (OGP, 2017, p. 1). El STT es un órgano de toma de
decisiones, un espacio de cocreación y colaboración entre el Gobierno y sociedad
civil que garantiza la rendición de cuentas y es una nueva forma de hacer política
pública (Lagunes, 2017, p. 114).
De acuerdo con la página oficial de AGA (2017), México ha tenido avances
sustanciales de cara al acceso a la información; sin embargo, en cuanto al Estado
de Derecho las desigualdades políticas, económicas y sociales aún se encuentran
rezagadas. Ya se ha mencionado que la transparencia y la rendición de cuentas
deben tratarse como temas transversales, porque al explicar, por ejemplo, el por-
qué de la desigualdad social se debe considerar el rezago social de la zona, los
indicadores y datos duros propuestos por instituciones como INEGI, acceso a ser-
vicios públicos, entre muchos otros. Es así que AGA México es un espacio de
diálogo, intercambio y cocreación entre el Gobierno federal y sociedad civil (OGP,
2017, p. 1).
Es deber de México, incluyendo la cooperación entre los ciudadanos y servi-
dores públicos (OGP, 2017):
• Crear estrategias hacia un Gobierno abierto considerando los desafíos del con-
texto.
• Favorecer la participación ciudadana como eje central de próximos planes de
acción.
• Estandarizar la información publicada por entidades gubernamentales.
Desde esta perspectiva, queda decir que en cuanto al primer punto es esencial
considerar la singularidad de cada comunidad con el fin de encontrar soluciones
congruentes con el tema. Por otro lado, en referencia al tercer punto, es impor-
tante que la información publicada contenga un catálogo de conceptos homolo-
gado con el fin de que sea más digerible y entendible para aquellos actores que
buscan utilizarlo.
tabla 28
Compromisos y páginas oficiales en internet
Compromiso Liga
Tu Gobierno en un solo punto / gob.mx http://www.gob.mx/
http://www.cofemer.gob.mx/contenido.
Regulación clara y transparente
aspx?contenidos=377
Normas accesibles http://www.sinec.gob.mx/SINEC/
http://secretariadoejecutivo.gob.mx/mped/
Base de datos de personas desaparecidas
consulta-publica.php
http://datos.gob.mx/busca/dataset/padron-de-
Padrón abierto de beneficiarios beneficiarios-de-los-programas-sociales-incluidos-
en-la-cruzada-nacional-contra-el-ha
Compras abiertas https://compranet.funcionpublica.gob.mx/
http://www.gob.mx/sft/acciones-y-programas/
Compras inteligentes
compras-inteligentes
Gasto abierto: obra pública http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx
http://www.sat.gob.mx/DerechosyObligaciones/
Impuestos abiertos
Paginas/default.htm
Fondo emprendedor abierto y participativo http://www.sistemaemprendedor.gob.mx
http://aga.sct.gob.mx/infraestructuraParaTodos.
Infraestructura para todos
do
Sigue la obra pública http://aga.sct.gob.mx/sigueObraPublica.do
Política de Datos Abiertos / datos.gob.mx http://datos.gob.mx
http://datos.gob.mx/blog/consejo-consultivo?cate
Consejo Consultivo de Datos Abiertos
gory=noticias&tag=desarrollo-sostenible
Datos carreteros abiertos http://aga.sct.gob.mx/datosCarreterosAbiertos.do
http://datos.gob.mx/busca/dataset/programas-
Datos de educación superior de-licenciatira-y-tsu-por-institucion-de-educacion-
superior
http://datos.gobmx/herramientas/incidencia-
Datos para un México en paz delictiva-del-fuero-federal-2012-2015?category=w
eb&tag=seguridad-y-justicia
Portal de becas http://snbecas.sep.gob.mx
Retos públicos http://retos.gob.mx
FONDEN transparente http://fonden.datos.gob.mx
Petróleo en beneficio de todos http://www.pemex.com/Paginas/default.aspx
Compromiso Liga
http://datos.gob.mx/busca/organization/
Minería para todos se?q=minera&sort= score+desc%2C+metadata_
modified+desc
Cuidado al medioambiente basado en http://apps1.semarnat.gob.mx/dgeia/indicado-
evidencia res_verdes16/indicadores/00_intros/intro.html
http://www.semarnat.gob.mx/gobmx/transparen-
Protección participativa al medioambiente
cia/consultas.html
http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/
Adhesión de México a la Iniciativa para la
file/118411/Informe_de_actividades_delProceso_
Transparencia de las Industrias Extractivas
EITI_M_xico_Junio_2015_2016_13_07_2016.pdf
Fuente: Alianza para el Gobierno Abierto. Recuperado de http://gobabiertomx.org/
Como bien se comentó en líneas anteriores, México cuenta con dos planes
de acción. El primero de ellos tomó lugar de 2011 a 2012, en el cual se conside-
raron 36 propuestas de la sociedad civil, contó con recomendaciones sobre la
determinación de acciones y herramientas concretas en pro de tal cometido. El
segundo plan de llevo a cabo de 2013 a 2015, y se conformó por nueve mesas
temáticas de las que resultaron 17 compromisos; de los temas más importantes
fueron: 1) gobernanza de recursos naturales, 2) empoderamiento y participa-
ción ciudadana, 3) datos abiertos para el desarrollo, 4) presupuesto abierto y
participativo; y, 5) Gobierno centrado en la ciudadanía (Lagunes, 2017, p. 115).
El crecimiento desmesurado de las TIC permite una nueva forma de percibir
la gobernanza, ahora se cuenta con las herramientas tecnológicas para conocer,
exigir y difundir lo que sucede en el país. Además, de que es un instrumento con
un cúmulo de información que permite decidir el rumbo del país y cocrear polí-
ticas públicas en pro de los ciudadanos..
III.5.5. Propuestas en transparencia
y rendición de cuentas
La transparencia y la rendición de cuentas son un tema transversal porque su
análisis implica una variedad de factores, que vistos desde otra perspectiva cada
uno es un tema en particular. Como propuestas con respecto al tema, se tienen las
siguientes:
A) Paybook glass
En cuanto a las finanzas públicas se propone el uso de la aplicación paybook
glass, la cual permite al usuario manejar de forma sencilla las finanzas tanto per-
sonales como de negocios, ya que vincula las cuentas bancarias, facturas y recibos
públicos. Tal aplicación será de utilidad tanto para las instituciones como para los
servidores públicos, con el fin de homologar la información de los estados de la
República.
Esta es una iniciativa que requiere la contratación de un externo para cono-
cer, coordinar, supervisar las cuentas del Gobierno; sin embargo, brindará infor-
mación pertinente en la proyección de ingresos y gastos. Además de incentivar el
uso de la tecnología que es imprescindible en esta época, es decir, ser transparen-
tes y rendir cuentas ya no es imposible.
Esta plataforma cuenta con cuatro aspectos básicos, de acuerdo con Glass:
1. Administración eficiente. Glass ayuda a mejorar procesos de gestión e im-
pacto del trabajo del servidor público para mejorar la planeación del pre-
supuesto.
2. Conectividad y datos abiertos. La plataforma cuenta con funciones para
conectar todas las cuentas bancarias y el SAT de tu organización. Gracias
a una interface y lenguaje sencillos, puedes explotar los datos de la plata-
forma para facilitar la creación de otros documentos, como lo son repor-
tes de resultados, gestión e impacto para la sociedad, donantes o alguna
autoridad.
3. Transparencia de la información. La plataforma ayuda a transparentar
hacia dónde van los recursos para cumplir con las obligaciones del servi-
dor público. Glass publica automáticamente los ingresos y egresos, creando
lazos de confianza y legitimidad con la sociedad, donantes y miembros de
la organización. Dependiendo de las necesidades de cada usuario, es po-
sible saber en qué ubicación geográfica se encuentran los recursos; ade-
más de contar con mapas que permiten cruzar datos de varias cuentas de
Glass, ayudando a tener calidad en la información para tomar decisiones,
por ejemplo, evitar duplicidad de gasto para una política específica.
4. Atracción de nuevos actores, donantes y/o voluntarios. Brinda la oportuni-
dad de mantener una relación cercana y transparente.
Es por tanto que habrá:
a) Definir dentro de la diversidad de softwares existentes, el más ade-
cuado que vaya de acuerdo con los intereses de cada una de las enti-
dades federativas.
En este caso se propone el uso de Paybook glass.
b) Definir el equipo de trabajo encargado exclusivamente a alimentar el
software, que cuente con los conocimientos necesarios para procesar
información y gestionar la misma con el fin de obtener un mejor con-
trol. Dicho resultado se compartirá al director buscando la evaluación
y toma de decisiones del rumbo del país.
• La elaboración de un manual de gestión federal, será imprescindi-

ble para la homologación tanto de procesos como de conceptos en
las distintas entidades federativas.
c) La publicación de resultados en indispensable para la rendición de
cuentas y transparencia. Dicha información puede presentarse en los
sitios oficiales de transparencia y rendición de cuentas, así como en la
SHCP.
• Esta debe ser información digerible. Se propone una infografía con
ligas que lleven a los distintos documentos (xml, doc, pdf) donde se
pueda observar más a fondo la información.
Esta iniciativa implica la colaboración, reclutamiento, capacitación y apertura

de los servidores públicos, por un lado, brindando la información clara y oportu-
na al equipo de trabajo y por otro, el acceso a un externo para el manejo de la
información. Es pertinente mencionar que México es capaz de desarrollar su pro-
pio software o mecanismo que sea capaz de solventar todos los gastos e ingresos
de la nación, pero sobre todo homologarlo.
Ahora bien, en relación con la disminución de la corrupción e impunidad se
ha propuesto lo siguiente:
B) Monitoreo del software “Pegasus” y el SNA.

El SNA está en riesgo de ser solo una simulación más en combate a la corrup-
ción; por ejemplo, recientemente tras la publicación del diario The New York Ti-
mes (NYT) los mexicanos nos enteramos que defensores de derechos humanos,
periodistas y activistas anticorrupción en México han sido afectados por un pro-
grama de espionaje adquirido por el Gobierno de México.
Desde 2011, al menos tres agencias federales mexicanas han gastado casi 80 millo-
nes de dólares en programas de espionaje de una empresa de origen israelí.
Entre los blancos del programa se encuentran abogados que investigan la des-
aparición de los 43 estudiantes de Ayotzinapa, un economista que ayudó a redactar
un proyecto de ley anticorrupción, dos periodistas mexicanos y una estadouni-
dense que representa a víctimas de abusos sexuales cometidos por la policía. En
la investigación publicada por NYT explica que el software conocido como Pega-
sus, se infiltra en los teléfonos inteligentes y otros aparatos para monitorear cual-
quier detalle de la vida diaria de una persona por medio de su celular: llamadas,
mensajes de texto, correos electrónicos, contactos y calendarios.
Por ende, se propone exhortar y monitorear el uso de tal sistema con el fin
de salvaguarda el erario, identificando la comisión de actos de corrupción, falta de
transparencia o un inadecuado manejo de este. Además de informar el costo

de su compra.
Esta propuesta fue realizada por Movimiento Ciudadano.
Sin duda alguna, la voluntad de cada persona es indispensable para la realiza-
ción de cada uno de los fines no solo en el tema de transparencia sino en cada
uno de los ejes presentados en esta investigación, recalcando nuevamente que la
este eje es transversal a todos. Es, por tanto, que se propone en relación con esto:
C) Ética en la política.

Este elemento es primordial en la formación de un líder político. Mientras
más preparación existe una mayor perspectiva. Es por ello, que se propone una
capacitación para servidores públicos con casos prácticos en el que se involucren
empresarios, académicos y asociaciones civiles nacionales e internacionales que
vayan ad hoc a la temática.
La voluntad depende de cada persona; sin embargo, por la situación mexica-
na es importante exhortar a los servidores públicos a respetar tanto la Carta Mag-
na como los reglamentos internos, códigos de ética entre otros.
La motivación del bienestar común, los derechos y obligaciones de cada ciu-
dadano son aspectos clave para el desarrollo de cada uno y, por tanto, darle la
mayor difusión en redes sociales, radio televisión permitirá que el ciudadano ha-
brá sus perspectivas y exija sus derechos y obligaciones.
a) Capacitación de servidores públicos: esta consistirá en una capacitación

semestral de dos días en cada una de las entidades federativas organiza-
das por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información
y Protección de Datos Personales. Además de contar con un evento anual
que sea capaz de homologar los aprendizajes, conformado por un segui-
miento trimestral.
Ahora bien, el material para dicha capacitación estará guiada por académicos
externos, nacionales e internacionales con temáticas por revisar. Estas serán de
gran interés para los servidores públicos.
Es importante mencionar que la presente propuesta está sujeta a modifica-
ción por la variedad de opiniones en pro democracia que se pretendan poner
sobre la mesa, durante su debido tiempo de trabajo.
Otra propuesta que se encamina a la participación ciudadana con el fin de
ejercer presión a los gobernantes se refiere a la materialización de las acciones en
las entidades federativas encabezadas.
tabla 29
Programa de capacitación y fortalecimiento a la formación pública
Nombre de capacitación Fecha*
Primera capacitación semestral de ética y ciudadanía

para servidores públicos 17 al 19 de enero de 2018
Seguimiento trimestral de ética y ciudadanía 18 al 20 de abril de 2018

Primer evento anual de ética para servidores públicos
7 y 8 de junio de 2018
conforme a las reglas de integridad de la función pública
Seguimiento trimestral de ética y ciudadanía 11 al 13 de julio de 2018
Segunda capacitación semestral de ética y ciudadanía
8 al 10 de agosto de 2018
para servidores públicos
Seguimiento trimestral de ética y ciudadanía 10 al 12 de octubre de 2018
Meses de trabajo Noviembre y diciembre
D) Transparencia en la coordinación fiscal Ramo 23

Con fundamento legal en el presupuesto de egresos de la federación para el
ejercicio fiscal 2017, se propone ejercer la transparencia y rendición de cuentas en
el Ramo 23 referente a Provisiones Salariales y Económicas incluidos en el gasto
programable. Para el 2017, se otorgó la cantidad de 131,865,621,170 pesos y las
reglas de su ejercicio no están claras.
Una iniciativa que nace de “Gobierno fácil” es el “ramo 23.org”, el cual pone
a disposición información pertinente sobre el desglose de gastos de dicho ramo.
Sin embargo, dicho desglose no se encuentra actualizado, pues solo contiene da-
tos del 2014 y 2015, y algunos de ellos no están completos.
Los datos abiertos son una magnifica herramienta para la implementación de
transparencia y rendición de cuentas; sin embargo, muchas áreas, principalmente
la administrativa/ fiscal, sigue pendiente.
Se propone entonces la creación de una Iniciativa de transparencia y rendi-
ción de cuentas especializada en el tema de gasto y coordinación hacendaria en la
que se realicen alianzas con asociaciones que ya trabajan en pro de la transparen-
cia y rendición de cuentas.
La estructura de dicha iniciativa debe ser conformada por personal capacita-
do y con alto potencial y habilidades para la búsqueda de información y relacio-
nes públicas.
Sobre todo, es importante la generación de reglas de operación para el repar-

to del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación y claramente, el ac-
ceso a la información.
III.5.6. Estimación del incremento del PIB sobre

la transparencia y rendición de cuentas
Ahora bien, tanto la corrupción como la impunidad generan costos al PIB

que algunos autores llaman “el subsidio más costoso”.
Una de tantas causas se materializa en la Encuesta Nacional de Calidad Regu-
latoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE) de 201633 (INEGI,
2017b) que menciona que:
El 64.6 por ciento de las unidades económicas se considera que los actos de corrup-
ción se producen para agilizar trámites; en 39.4 por ciento se señala que dichos actos
se generan para evitar multas o sanciones y en 30.7 por ciento se originan por la ob-
tención de licencias o permisos.
En términos generales, los actos de corrupción se originan en un 29.7 por

ciento para evitar la clausura del establecimiento, 29.3 por ciento para pagar me-
nos impuestos, 25 por ciento para evitar inspecciones, 22.2 por ciento con el fin
de obtener un servicio, 18.3 por ciento para evadir el cumplimiento de la ley, 13.9
por ciento para ganar contratos gubernamentales y finalmente, el 12.9 por ciento
con el fin de participar en licitaciones (INEGI, 2017b). Asimismo, se detectó que
la frecuencia de actos de corrupción realizados por los servidores públicos es el
92.7 por ciento en Tabasco, seguido de Ciudad de México con 91.5 por ciento,
posteriormente en Jalisco con 88.6 por ciento; mientras que los Estados con me-
nor porcentaje corresponden a Colima con 62.2 por ciento, Nayarit con 62.3 por
ciento y posteriormente, Aguascalientes con 69.3 por ciento. En el caso de Nuevo
León, la Sultana del Norte tiene un 86.7 por ciento.
Por otro lado, los resultados de tal encuesta muestran que las víctimas de
corrupción por cada 10,000 unidades económicas en 2016 fue mayoritariamente
para Quintana Roo (2,077) y Tlaxcala (2,019).
Es así que el costo de corrupción tan solo para el 2016 en promedio por uni-
dad económica fue de 12,243.00 pesos. A nivel nacional, tal valor se estimó en 1.6
millones de pesos. El intervalo del costo promedio de corrupción por unidad eco-
nómica fue en su mayoría para Quintana Roo (30.7-262.8 millones de pesos),
33 La encuesta se publicó a inicios de julio de 2017.

seguido de San Luis Potosí (23.7-39.4 millones de pesos) y Colima (22.5-65.1 mi-
llones de pesos).
Esta información, entonces, significa que tanto la corrupción como la impu-
nidad son elementos que dañan la economía de México. Es así que el crecimiento
del PIB es meramente importante. Como bien se ha visto, lo irónico es que tan
solo de la corrupción e impunidad se absorbe hasta un máximo de 10 por ciento
o menos del valor total del PIB, entonces, ¿qué pasaría si este porcentaje no exis-
tiera? Definitivamente el porcentaje del PIB aumentaría y esto permitiría que
México se proyectará más, económicamente hablando, tal se comentó anterior-
mente en el capítulo de gasto.
A continuación, se muestran las medidas para lograr la recaudación fiscal el
reto de transparencia, tal como se menciona en el apartado de propuestas.
tabla 30
Medida a tomar Potencial recaudatorio
Combate frontal a la corrupción a través de las medidas 10 % respecto del PIB

planteadas
Total 10 % respecto del PIB
Potencial recaudatorio ($) 2,128,786,127,167.63
El reto no solo consiste en la creación de nuevas leyes, sino en etiquetar los

gasto y, además, aclarar su destino, lo cual inculcará las medidas pertinentes para
la transparencia y la rendición de cuentas. Ahora queda cuestionarnos, ¿cómo se
disminuirá ese 10 por ciento en el siguiente sexenio?, ¿y en el que le sigue? Esto
proporcionará un aumento de más de diez puntos porcentuales el PIB, permitien-
do, entonces, el aumento de los niveles de transparencia y rendición de cuentas.
Sin embargo, considerando los eventos tanto internos como externos de la na-
ción, dicho incremento se pretende cerrar en el 10 por ciento del PIB, que equiva-
lente a 2.12 billones de pesos.34
34 De acuerdo con los Criterios Generales Política Económica y la Ley de Ingresos de la Fede-
ración 2018, considerando de igual forma un incremento del 2.3 por ciento, según Banxico. Por
otro lado, la cantidad en pesos equivale a 2,128,786,127,167.63.
III.6. Patrimonio público
III.6.1. definición y características del patrimonio

público mexicano contemporáneo
El patrimonio público de México es una oportunidad comercial de ganar-

ganar para México; sin embargo, la administración no se ha llevado de manera
puntual y muchos datos sobre el conteo patrimonial en los 32 estados se descono-
cen. Un dato interesante lo comparte el Instituto de Administración y Avalúos de
Bienes Nacionales (Indaabin, 2017), que menciona que la nación es propietaria
de 100,000 inmuebles; sin embargo, en la búsqueda de cada una de las propieda-
des en los estados, la información fue escasa.
Al patrimonio se le puede sacar provecho con un enfoque de arrendamiento,
y la base que lo debe sostener tendría como característica la administración y
contabilidad adecuada, y con el monto que salga de dicho ejercicio comercial, la
nación, con las herramientas necesarias, puede hacer uso de él, sobretodo dándo-
le prioridad a los que más necesitan, en el caso de los 53 millones de ciudadanos
que viven en condiciones de pobreza, siendo así un ingreso mínimo vital y segu-
ridad social universal, mismo que se entregue de manera directa sin intermedia-
rios, con el fin de asegurar que llegue el apoyo a cada uno de ellos.
El Indaabin es un órgano desconcentrado de la SHCP, cuya misión es admi-
nistrar el patrimonio inmobiliario federal y paraestatal optimizando su aprove-
chamiento, así como proporcionar servicios valuatorios a la administración pública
federal (Indaabin, 2017). Es por esta razón que se ha considerado imprescindible
en este estudio.
Declarado en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las tierras y aguas que se encuentren dentro de los límites nacionales
son de la nación. Dicho de otro modo:
Artículo 27
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territo-
rio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propie-
dad privada.
[…]
De acuerdo con el INEGI (2017e), México cuenta con una superficie conti-
nental de 1,960,189 kilómetros cuadrados, una zona económica exclusiva (incluye
islas y mar territorial) de 3,149,920 kilómetros cuadrados, una plataforma conti-
nental extendida en el polígono occidental del Golfo de México de 10,570 kiló-
metros cuadrados, que suma un total de 5,120,679 kilómetros cuadrados. Este

patrimonio público lo regula el Congreso de la Unión, mientras que el mobiliario
o inmobiliario es controlado por cada estado y municipio, de acuerdo con las
competencias constitucionales que cada orden de Gobierno cuenta.
El artículo 115 constitucional lo ratifica de la siguiente forma:
Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división terri-
torial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a
las bases siguientes.
[…]
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su pa-
trimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de
acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los
Estados, los bandos de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que
organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciuda-
dana y vecinal.
En referencia a lo anterior se puede asumir que el patrimonio público se

compone de diversos elementos, naturales y materiales. Y que, por el interés de
este libro, el enfoque que se dio es inmobiliario (bienes inmuebles).
III.6.2. Antecedentes y diagnóstico del

patrimonio público en México
Uno de los principales motivos por los cuales se ha decidido esbozar el tema
del patrimonio público es el interés de conocer la cantidad y uso el número de los
bienes inmuebles de la nación, considerando la información que a cada uno de
los estados posea, pues existe carencia en cuanto al de acceso de información
de dicho tema. Se sabe que el Indaabin está haciendo esfuerzos considerables; sin
embargo, existe la necesidad de homologar toda la información.
La importancia del patrimonio radica en su uso y claramente cómo se admi-
nistra o contabiliza, no por el hecho de lucrar, sino de saber con qué se cuenta.
Esta herramienta de organización de información es un componente básico de las
administraciones locales, estatales y federales, misma que permitirá brindar infor-
mación clara y veraz tanto para la toma de decisiones como a la ciudanía, en
cuanto al Gobierno y datos abiertos, tema visto anteriormente. Margaín Manau-
tou en su obra Introducción al estudio del Derecho Tributario mexicano menciona
que (2014, p. 10):
Los ingresos patrimoniales se regulan en unas ocasiones por el Derecho privado

como cuando el estado obtiene ingresos por el arrendamiento de sus bienes; por el
Derecho público administrativo y Derecho privado cuando crea empresas, organis-
mos descentralizados o bien, empresas con fines de lucro.
Al residir el patrimonio público en la soberanía estatal, resulta ser una opor-

tunidad.
Como hemos dicho, en 2004 se llevó a cabo la Conferencia Nacional sobre
Gobernadores, reunión que dio lugar a la declaratoria en la cual se incluyó una
serie de temas sobre la funcionalidad del sistema mexicano. En ella, se comentó
también sobre el patrimonio público, el cual se conforma por el conjunto de bie-
nes y competencias de que es titular un ente u organismo nacional de acuerdo
con Otero Salas (2015, p. 210) en el que se identificaron las siguientes problemá-
ticas con relación al patrimonio público:
• Existe una excesiva concentración de facultades federales

• Es importante aprovechar los bienes patrimoniales en cuanto al uso y disposición
• Se exige una mayor participación de Gobiernos municipales y estados
• Existe una regulación administrativa insuficiente
• Se tiene una ausencia de términos cuantitativos de los bienes patrimoniales.
Con base en tal liberación, los líderes asistentes propusieron estrategias y ac-
ciones con el fin de aprovechar el patrimonio público, así como el control tanto
federal, estatal y municipal (Conago, 2004, pp. 69, 71).
Estrategia I. Hacer eficiente la adquisición, administración, uso, aprovechamiento,

explotación y enajenación del patrimonio público
Estrategia II. Establecer medidas de control contable del patrimonio público
Estrategia III. Mejorar el régimen jurídico del patrimonio público.
Dentro de las principales actividades propuestas se encuentran las reformas a

la Constitución como los artículos 116 y 132. Es así como se puede identificar que
una de las problemáticas principales es el control contable y administrativo, y el
aprovechamiento del patrimonio público.
El sitio oficial del Indaabin hace pública la información de los inmuebles dis-
ponibles, en donde considera los siguientes bienes de la nación:
• Inmuebles propiedad de ferrocarriles nacionales de México en liquidación.

Cuenta con un listado de 7,781 inmuebles que fueron ocupados como de-
recho de vía por líneas férreas.
• Inmuebles en comercialización
A finales de septiembre de 2017 enlista 23 inmuebles para comercializa-
ción, que se encuentran en las siguientes entidades federativas: Campeche,
Colima, Chiapas, Sinaloa, Jalisco, Oaxaca, Chihuahua, Nuevo León, Zaca-
tecas, San Luis Potosí, Veracruz y Querétaro. Dicha información presenta
de la siguiente manera:
figura 28
Inmueble en Oaxaca
Fuente: Indaabin, https://www.gob.mx/indaabin
• Inmuebles para usos diversos

Estos inmuebles se encuentran disponibles a finales de septiembre de 2017
en Tamaulipas, Aguascalientes, Sinaloa, Nuevo León, Nayarit, Quintana
Roo, Tamaulipas, Chihuahua, Hidalgo, Chihuahua, Tamaulipas, Baja Cali-
fornia, Ciudad de México, Morelos, Durango, Guanajuato, Jalisco, Guerre-
ro, Veracruz, Zacatecas, Colima, Yucatán, Nayarit y Tlaxcala, sumando un
total de 55 propiedades.
Dicha información presenta de la siguiente manera:

figura 29
Inmueble en Coatzacoalcos
• Inmuebles enajenados
La información presentada al parecer se realiza de forma anual y el con-
centrado fue a partir del 10 de agosto de 2017.
Además de ello, el Indaabin pone sobre la mesa el Sistema de Arrendamien-
to de Espacios (Ares), una plataforma electrónica que permite solicitar median-
te un folio espacios en los inmuebles federales que están disponibles para ser
arrendados. Un punto a su favor es que permite automatizar procesos de con-
tabilización; sin embargo, ¿este mismo proceso se lleva a cabo en las distintas
entidades federativas?
Con el fin de arrendar de manera eficaz, gozan de un acuerdo, condiciones,
el contrato de arrendamiento tanto para personas físicas como morales, convenio
de adhesión. Nuevamente, ¿estos lineamientos están establecidos de manera ho-
móloga en las cada estado de la República?
figura 30
Arrendamiento de inmueble
De acuerdo con la búsqueda realizada en el sitio oficial de este instituto, tal

plataforma está compuesta por 12,180 inmuebles, de los cuales 142 corresponden
a Nuevo León. Para ellos, el arrendamiento mensual oscila entre los 2,900 y 4,300
pesos.
Ahora bien, los datos hasta aquí planteados provenientes de este instituto han
sido medulares; sin embargo, la información presentada en páginas oficiales de
los Gobiernos locales u otras iniciativas sigue siendo escasa, al no existir informa-
ción detallada de los inmuebles.
Es primordial conocer los fundamentos en los que se deben de basar los es-
fuerzos en pro de la administración del patrimonio público. Y para ello, la Cons-
titución, que es la base de la organización mexicana y el fundamento de los
derechos y obligaciones de cada uno de los mexicanos, enmarca la historia cons-
titucional del patrimonio público en México. Con eso, se pretende plantear refor-
mas en pro del aumento del PIB, para beneficio de los 53 millones que viven en
condiciones de pobreza.
III.6.2.1. constitucionalidad
Filiberto Otero Salas (2015) ha plasmado el marco constitucional del patri-
monio público y ha señalado su esencialidad a través de una revisión de los diver-
sos textos constitucionales desde 1814, de ello se destacan los principales puntos:
A) Constitución de Apatzingán de 1814

En el capítulo VIII llamado “De las atribuciones del supremo congreso” se enmar-
caron las características del patrimonio público, así como en el art. 113 el cual inclu-
yó las atribuciones del Supremo Congreso. Asimismo, se identificaron dos aspectos
principales, por un lado, los mecanismos de desincorporación de bienes públicos, y
por otro, aquellas herramientas que sean capaces cada uno de ellos (pp. 205-206).
B) Constitución Federal de 1824:

En lo que se refiere a esta Constitución, en ella no existió un capítulo dedicado
exclusivamente al patrimonio público, sin embargo, se delimitaron las comandan-
cias, es decir, los integrantes de la federación, poniendo sobre la mesa quienes son los
entes públicos (p. 206).
C) Las Siete Leyes Constitucionales de 1836

Al igual que la Constitución Federal de 1824, las leyes de 1836 tampoco definieron
en un capítulo especial sobre el Patrimonio; sin embargo, se regularon las actividades
del presidente de la República que incluyeron en enajenar, ceder o permutar siempre
y cuando de cuente con el consentimiento del Congreso (p. 207)
D) La Constitución Federal de 1857

Los artículos del 42 al 49 Constitucionales regularon los bienes del territorio na-
cional, así como los integrantes, la limitación y su integración. Además, de que en
ella se completa la facultad del congreso (p. 208).
E) La Constitución Federal de 1917

Para Carta Magna, el patrimonio público se seguro en varios de los artículos, sean
estos: 27, 28 párrafo primero, el Título segundo, capítulo II, que va de los artículos 42
al 48, art. 73 fracciones I, II, III, IV, VI, VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, 74 fracción IV,
75, 89 fracción XIII, 115 fracción III, 117 fracciones II, III, IV, VI, 118 fracción I, 121
fracciones II y III, 124, 126 y 129. A pesar de tantas regulaciones, estas no considera-
ron ciertos aspectos del servicio público, por ejemplo energía eléctrica, hidrocarburos,
telecomunicaciones, energía nuclear, entre otros (p. 209).
Hasta aquí la reflexión sobre la historia del patrimonio público en la Consti-

tución. Ahora bien, para comprender mejor cómo se organiza el patrimonio pú-
blico en México, habrá que considerar las leyes por las cuales se rige, pues cada
estado tiene bajo su custodia la administración de dichos bienes. A pesar de que
México y las entidades federales cuentan con un gran listado de leyes, desafortu-
nadamente la acción de estas no se ven reflejadas. Urge una estructura funcional
para el patrimonio público, una que sea capaz de brindar información clara de los
bienes y que, a la vez, permita medir su impacto económico referido a ingresos y
gasto. Es por ello que se propone una reforma fiscal integral ligada al aspecto de
transparencia y rendición de cuentas como eje transversal, nuevamente con el fin
de hacer crecer a la nación.
III.6.3. Retos y oportunidades de los bienes públicos

El patrimonio público es un tema que debe adquirir mayor relevancia en las
administraciones estatales, debido a que el control de estos bienes en su mayoría
de las veces no cuenta con un claro desglose de las propiedades, su valor y uso.
Otero ha mencionado (2015, p. 210):
La forma de organización patrimonial de un Estado, en muchas de las ocasiones sue-

le estar alejada de la forma en que se organiza, lo que nos lleva a sostener que coexis-
te una contradicción del sistema mismo, al desvirtuarse y no corresponder la
naturaleza del Estado con la forma de su organización patrimonial.
A la vez, este autor menciona que las competencias pueden ser directas o in-
directas cuando se hable de “persona”, siendo la primera: espacio aéreo, espacio
terrestre, suelo terrestre y marino; y zona marítima, mientras que la segunda se
refiere a la titularidad de dichos bienes.
Por tanto, es importante que se tome en cuenta una homologación de con-
ceptos en las diferentes entidades federativas, con el fin de cuantificar de una
forma más fácil el patrimonio público con el que se cuenta. Esta situación permi-
te involucrar a empresarios, consultorías y expertos para lograr una efectiva ad-
ministración de bienes, esto ligado a la tecnología.
Otra de las oportunidades se refiere a los ingresos y egresos de este eje ligado
claramente a la trasparencia y rendición de cuentas de dicho ejercicio, y es por
tanto que va de mano con lo anterior, pues al no tener control sobre cuánto pa-
trimonio existe en el territorio mexicano la contabilidad real carecen de cierta
veracidad.
III.6.4. Propuestas en patrimonio

El patrimonio público es un tema medular para la administración hacenda-
ria, cabe aclarar que el ingreso y gasto lo son también, al igual que los ejes mos-
trados con anterioridad; sin embargo, este requiere ser aún más controlado. Por
ejemplo, en una búsqueda rápida en internet referente a patrimonio público en el
Estado de Nuevo León, la dirección de patrimonio no da a conocer mayor infor-

mación, lo cual permite cuestionar por qué no existe un control de los bienes.
Esto da a luz a la creación de una comisión estatal encargada de adecuar la
homologación de bienes inmuebles en una base de datos considerando su estado
físico (avalúo), su costo en pesos mexicanos, el ingreso al Estado y en su caso la
oportunidad de venta de terceros si es que ya no son de utilidad, así como el se-
guimiento en la implementación en las 32 entidades de República.
Con respecto a ello, habrá que aclarar que Pemex, en su página de internet,
pone a la venta los bienes inmuebles, sean estos:
Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias (EPS), a través de la

Subdirección de Administración Patrimonial (SUAP), promociona, comercializa y
enajena todos aquellos bienes muebles e inmuebles que han dejado de ser producti-
vos para Pemex y que están en condiciones de ser aprovechados por terceros, bus-
cando ofrecer al público en general una oportunidad de negocio.
La comisión encargada de homologar cada concepto y registro de los bienes,

primero en un plano local y posteriormente en uno nacional permitirá contar con
un mejor control de ingresos de los bienes públicos inmuebles.
Se propone entonces un modelo similar al del estado de Oaxaca, cuya infor-
mación principal se sustente en el formato de la figura 31.
Con respecto a ello, se desarrolla la segunda propuesta:
Brindar el acceso de información los inmuebles del patrimonio del Gobierno
del Estado a los ciudadanos de una forma más accesible, pues como se mencionó
anteriormente, la información sobre estos bienes es limitada, nula o requisitosa.
Esto a través de la página de internet de la comisión estatal o bien del Gobierno.
Con el fin de ejemplificar la cuestión anterior, se pretende exponer el caso
español a través del comunicado de la Agencia Estatal del Boletín Oficial del Es-
tado (BOE), en el cual del artículo 32 al 35 se especifican tanto la obligación, es-
tructura, organización, formación, actualización y control del inventario
patrimonial (BOE, 2003, p. 20-22):
Artículo 32
[…]
2. El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado incluirá la totalidad de los
bienes y derechos que integran el Patrimonio del Estado, con excepción de aquellos que
hayan sido adquiridos por los organismos públicos con el propósito de devolverlos al
tráfico jurídico patrimonial de acuerdo con sus fines peculiares o para cumplir con los
requisitos sobre provisiones técnicas obligatorias, y de aquellos otros bienes y derechos
cuyo inventario e identificación corresponda a los departamentos ministeriales u orga-
nismos públicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 33.3 de esta ley.
[…]
figura 31
Formato inmuebles patrimonio
Inmuebles del patrimonio del Gobierno del Estado de “”

SUPERFICIE TIPO DE
NOMBRE ÁREA TIPO INMUEBLE
Año de REGIÓN DEL DISTRITO USO DEL DE TENENCIA
No. MUNICIPIO DEL DIRECCIÓN DEPENDENCIA CONSTRUIDA (EDIFICADO OCUPADO
actualización ESTADO/UBICACIÓN ESTATAL INMUEBLE TERRENO SOBRE EL
INMUEBLE (M2) O TERRENO) (SI O NO)
(M2) INMUEBLE
Fuente: Plataforma Cívica de datos abiertos México. Codeando México.

267
Artículo 33. Estructura y organización del Inventario General de Bienes y Derechos

del Estado.
1. El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado está a cargo del Ministe-
rio de Hacienda, su llevanza corresponderá a la Dirección General del Patrimonio del
Estado y a las unidades con competencia en materia de gestión patrimonial de los
departamentos ministeriales y organismos públicos vinculados a la Administración
General del Estado o dependientes de ella, que actuarán como órganos auxiliares.
2. La Dirección General del Patrimonio del Estado llevará directamente el inven-
tario correspondiente a los siguientes bienes y derechos del Patrimonio del Estado,
ya sean demaniales o patrimoniales: A) Los bienes inmuebles y derechos reales so-
bre los mismos. B) Los derechos de arrendamiento y cualesquiera otros de carácter
personal en virtud de los cuales se atribuya a la Administración General del Estado
el uso o disfrute de inmuebles ajenos. C) Los bienes muebles y las propiedades in-
corporales cuyo inventario no corresponda llevar a los departamentos ministeriales
o a los organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado o
vinculados a ella. D) Los valores mobiliarios y los títulos representativos de acciones
y participaciones en el capital de sociedades mercantiles, o de obligaciones emitidas
por estas.
[…]
España es un país organizado, que quizá desde su ley el patrimonio sea una
obligación que sí se cumple. En cuanto a México, es de urgencia homologar el
inventario de patrimonio público, lo que potenciará otras áreas, por ejemplo, el
de transparencia, tema transversal.
III.6.5. Estimación del incremento

del PIB sobre el patrimonio
La estimación del incremento del PIB sobre el patrimonio resulta ser un

poco complicado, no por el cálculo, sino que por la información disponible
en medios oficiales. Sin embargo, en el presente estudio el incremento del PIB en
cuanto a la administración del patrimonio público se estima en al menos la
mitad del uno por ciento en el siguiente sexenio (2018-2024), si se llevan a
cabo una formalización de datos en cada una de las entidades federativas y las
recomendaciones aquí marcadas. Si se cuentan con más de 100,000 inmuebles
disponibles como patrimonio en México y se busca elevar el PIB al uno por
ciento. Con el fin de contabilizar de manera exacta el patrimonio con el que
cuenta en cada uno de los estados, así como su avalúo para renta o venta, es
urgente una homologación de criterios en su administración, así como el uso
de la tecnología en cada estado.
A continuación se muestra la tabla de recaudación para alcanzar el uno por

ciento del PIB, que corresponde a 0.21 billones35 de pesos.
tabla 31
Medida a tomar Potencial recaudatorio

Formación del Instituto, creación de base de datos y 1 % respecto del PIB
aprovechamiento de muebles e inmuebles
Total 1 % respecto del PIB
Potencial recaudatorio ($) $212,878,612,716.76
Tal como se vio anteriormente, el patrimonio inmobiliario de México necesi-

ta organizarse, homologarse, administrarse de tal manera que sea beneficio tanto
para las entidades federativas como para los ciudadanos. Ese uno por ciento es
parte fundamental para lograr la meta del ingreso mínimo vital y seguridad social
universal para los 53 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza.
III.7. Deuda pública
III.7.1. Definición y clasificaciones

La principal obligación que tiene una administración, sea cual fuere el nivel
de Gobierno, es la de satisfacer las necesidades de su población, y para ello es
importante que las finanzas públicas guarden un estado general adecuado; esto
es, que los recursos económicos del Gobierno sean suficientes para solventar toda
erogación que se realice. Sin embargo, en algunos casos y por distintas circuns-
tancias el Gobierno no puede cumplir con dicho objetivo, ya que se da la situa-
ción que los ingresos son menores a los gastos con los que se cuentan, y, por
tanto, se vuelve una necesidad encontrar nuevas fuentes de ingresos, recurriendo,
desde luego, al endeudamiento público.
La deuda pública consiste en unos de los principales mecanismos para obte-
ner recursos financieros mediante distintas figuras jurídicas y financieras, como
35 De acuerdo los Criterios Generales Política Económica y Ley Ingresos Federación 2018,
considerando de igual forma un incremento del 2.3 por ciento, según Banxico. Por otro lado, la
cantidad en pesos equivale a 212,878,612,716.76 de pesos.
títulos de valor, contratos de préstamo, entre otros. En este orden de ideas Hugo
Carrasco (2005, p. 19) nos da una definición de deuda pública, al decir que:
La deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contin-
gentes derivadas de financiamientos y a cargo de Gobierno; además (…) se refiere a
la programación de la deuda pública, a la contratación de financiamiento del Gobier-
no federal y para entidades distintas de este, incluidos la vigilancia de las operaciones
de endeudamiento, el registro de obligaciones financieras y la comisión asesora de
financiamientos externos.
Así, la deuda pública representa una fuente de financiamiento para el Gobier-

no, sea este de cualquier nivel, con el objeto de sufragar su gasto.
El uso de instrumentos de financiamiento como lo es la deuda pública se ejerce como

complemento de gasto en los presupuestos públicos para las necesidades de la pobla-
ción, como son la provisión de bienes y servicios públicos o infraestructura (Vidal
Cedano, 2012, p. 152).
La deuda es una herramienta del Gobierno para diferir los gastos en el tiempo
y así poder cumplir con todas las necesidades a las que está obligado.
Existen distintas formas de clasificar la deuda pública, entre las que están:
a) Por su origen. La deuda se clasifica en interna y externa según la residen-

cia de quien la contrae; en este sentido se entiende por deuda interna los
financiamientos que obtiene el sector público mediante la colocación de
valores gubernamentales que son efectivamente pagaderos en territorio
nacional; por deuda externa se considera a los créditos que se contratan
por el sector público con entidades financieras del exterior y que tienen
que ser pagados en el extranjero en una moneda distinta a la nacional.
b) Por periodo de contratación. Es decir, en corto y largo plazo; el primero se
refiere a los préstamos que se obtienen en un plazo menor de un año y
los segundos a los préstamos mayores a un año;
c) Por fuente de financiamiento. Dicha clasificación toma en cuenta la natu-
raleza de los acreedores financieros; así, se clasifica en mercado de capi-
tales, comercio exterior, deuda reestructurada, pasivo Pidiregas, valores
gubernamentales, banca comercial, sistema de ahorro para el retiro, entre
otros;
d) Por instrumento. Esta clasificación se presenta en función de los instru-
mentos que describen la relación que existe entre el acreedor y el deudor;
de esta forma los instrumentos actuales son los pagarés, bonos, calores
gubernamentales y otros contratos o líneas de crédito.
Si bien la deuda puede ser utilizada para ejercer la política fiscal, y para finan-
ciar inversiones necesarias para mejorar la provisión de bienes públicos, y con
ello fomentar el desarrollo económico, si se emite sin mesura puede dañar el cre-
cimiento económico. Esto genera dilemas para Gobiernos que tienen que decidir
entre invertir en infraestructura o mantener un bajo nivel de endeudamiento
(Ostry, Ghosh, y Espinoza 2015).
Según Kumar y Woo (2010), en promedio, un aumento de 10 puntos porcen-
tuales en el nivel inicial de deuda como porcentaje del PIB puede desacelerar el
crecimiento del PIB per cápita anual en 0.2 puntos porcentuales.
Estos autores señalan que un alto nivel de deuda puede impactar el creci-
miento en los siguientes canales:
a) Puede afectar la acumulación de capital por medio de un aumento en las

tasas de interés.
b) Tiende a disminuir el ahorro público, y por lo tanto, la inversión pública
en capital.
c) Implica en el futuro a reducir el gasto o aumentar los ingresos, vía im-
puestos.
d) En tiempos turbulentos, la deuda soberana ofrece mayores retornos a
compradores domésticos, provocando que proyectos productivos de in-
versión de esa índole sean sustituidos por compra de deuda.
e) Restringe la capacidad del Gobierno por utilizar políticas contracíclicas,
lo que podría afectar el crecimiento en corto plazo.
f) El pago futuro de los intereses de la deuda a los prestamistas extranjeros
se vuelve dependiente del nivel de producción del país.
III.7.2. Marco jurídico
Una vez visto el concepto y sus principales clasificaciones es determinante

señalar el marco normativo que da vida a la deuda pública en el país; al respecto,
la fracción VIII del artículo 73 constitucional establece que el Congreso tiene fa-
cultad para establecer las bases mediante las cuales el Ejecutivo pueda celebrar
empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos
y para reconocer y mandar a pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá
celebrar sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incre-
mento de los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regu-
lación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada por el presidente de la República en términos del
artículo 29 de la Constitución.
En relación con este precepto constitucional es importante señalar que el

Congreso es el que tiene la facultad de legislar en materia de deuda pública, pero
es el Ejecutivo quien conserva la atribución de convenir sobre la deuda de la na-
ción, para celebrarla y para mandar pagar. Asimismo, año tras año, suele otorgar-
se la facultad discrecional al Ejecutivo amplísima para contratar empréstitos por
montos adicionales a los autorizados cuando se presenten circunstancias extraor-
dinarias que así lo exijan a juicio del Ejecutivo.
Existen otros artículos constitucionales relacionados con la deuda pública au-
nados al anterior, estos son, el 74 fracción IV, y el 126. El primero señala la facultad
de la Cámara de Diputados de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción, lo cual incluye el financiamiento público, y el segundo establece el principio
de que no podrá efectuarse ninguna erogación que no esté expresamente señalada
en el Presupuesto o determinada por ley posterior.
Por otra parte, el artículo 117 VIII constitucional regula la contratación y
manejo de la deuda pública estatal y municipal al ordenar lo siguiente:
Los estados no pueden, en ningún caso: contraer directa o indirectamente obliga-

ciones o empréstitos con Gobiernos de otras naciones, con sociedades o particula-
res extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio
nacional.
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establez-
can las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las
mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán
de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Bajo esta dirección, comenta Reyes Tépach (2012, p. 34):
Las leyes que regulan la deuda pública de los estados del país tienen dos rasgos comu-
nes: primero, que los empréstitos o créditos contratados por los Gobiernos estatales
o municipales deberán destinarse a inversiones públicas productivas, prohibiendo
implícitamente destinarla para el financiamiento del gasto corriente; segundo, la au-
torización del financiamiento público es responsabilidad de los respectivos Congre-
sos locales, quien en uso de sus facultades aprueban los programas de financiamiento
del Gobierno estatal, y en algunos casos, fija restricciones al endeudamiento en fun-
ción de variables de tipo fiscal y financiero.
De las características de la deuda pública entre el Gobierno central y las enti-

dades federativas, el propio autor pone sobre la mesa el siguiente cuadro para
delimitar las diferencias entre ambos órdenes de Gobierno:
tabla 32
Características de la deuda pública del Gobierno central
y de las entidades federativas
Concepto Gobierno central Entidades federativas
Origen de los acreedores Interno o externo Interno

Moneda autorizada para
Nacional y extranjera Nacional
contratar
Congreso de la Unión, y
Poder responsable de aprobar Congresos Locales (con excep-
excepcionalmente para la
la contratación ción de la Ciudad de México)
Ciudad de México
Destino de los recursos Inversión pública productiva Inversión pública productiva
Fuente: Reyes Tépach, Marcial. (2012) La deuda pública de las entidades federativas explicada
desde la perspectiva del federalismo fiscal mexicano. México: Cámara de Diputados, LXI Legislatu-
ra, Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis. Recuperado de
http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/se/SAE-ISS-17-12.pdf.
Xóchitl Livier de la O (2012) señala que las haciendas públicas en México regis-
tran algunas diferencias entre los objetivos que persiguen con el uso del financia-
miento, de esta forma para el Gobierno federal, el objetivo básico de la deuda
pública es obtener los recursos necesarios para financiar el déficit público, mien-
tras que para el orden estatal y municipal, se parte del principio de que el Gobier-
no local debería emitir deuda pública para una finalidad básica: el de financiar sus
proyectos de capital, los cuales también se les conoce como “inversiones públicas
productivas” (Livier de la O, 2012, p. 20) Lo anterior dado que los Gobiernos lo-
cales tienen la función de proporcionar los servicios públicos indispensables para
la satisfacción de los habitantes de acuerdo con la comunidad en específico, en
fin, acciones que favorezcan el desarrollo socioeconómico de la localidad.
III.7.3. Endeudamiento público del Gobierno federal

El proyecto de Ley de Ingresos para 2018 del Gobierno federal presupuesta
una recaudación récord de 4.73 billones de pesos, lo cual representa un incremen-
to de 165,000 millones con respecto a lo proyectado para el ejercicio fiscal de 2017.
Si acudimos a la clasificación desde el punto de vista comentado anterior-
mente de gasto programable y no programable, el Presupuesto de Egresos de la
Federación destina el 61.8 por ciento a la sufragación del gasto no programable,
principalmente conformado por las participaciones a las entidades federativas y el
costo financiero de la deuda, esto es, intereses y comisiones.
Del total del gasto no programable, 489,000 millones de pesos irán al pago de
la deuda pública del Gobierno federal, esto es, del gasto neto total, el Gobierno
destinará el 9.34 por ciento al pago del endeudamiento del Gobierno.
En este sentido el CEFP (2017, p. 2).comenta que:
La deuda del Gobierno mexicano ha observado un crecimiento importante en los

últimos años, debido a diversos factores económicos que han llevado a la necesidad
de cubrir el déficit presupuestario a través del financiamiento.
Durante el periodo 2010-2016, el saldo total de la deuda brutal del sector

público federal pasó de 4,445,455,000,000 pesos (4.445 billones de pesos), a
9,934,344,000,000 pesos (9.934 billones de pesos), es decir, en seis años se ha in-
crementado en un promedio real de 10.2 por ciento la deuda de este sector.
Si en este periodo analizamos el origen de la deuda, se obtiene que la interna
se incrementó casi en un 70 por ciento en el mismo periodo, pasando a repre-
sentar un 30.6 por ciento respecto del PIB, mientras que la deuda externa se in-
crementó a 18.5 por ciento respecto del PIB. En lo que se refiere a la deuda neta
del sector público federal, donde se incluye la deuda del Gobierno federal, la de
las empresas productivas del Estado y la de la banca de desarrollo, se sumó al
cierre de 2016, 9 billones de pesos, lo que alcanzó a representar un 47.9 por cien-
to del PIB.
La SHCP estima que al cierre del ejercicio fiscal de 2017, la deuda podría dis-
minuir a un 48 por ciento respecto del total del PIB, y en relación con el 50.2 por
ciento que se tenía proyectado, ya considerando incluso el entero del remanente
de operación del Banco de México.
Estos niveles, desde luego, son consistentes con los techos de endeudamiento
aprobados por el Congreso de la Unión para 2017.
Señala el CEFP (2017, p. 2) que
una de las principales causas de la existencia de la deuda, su aumento y su creciente

costo se encuentra en la insuficiencia de ahorro interno, que caracteriza a la econo-
mía mexicana; razón por la cual se ha debido instrumentar una política monetaria
que busca atraer fondos, por vía del aumento de las tasas de interés.
Otro de los problemas asociados con el incremento en el porcentaje de la

deuda pública, o incluso que representa su causa, es el costo de los intereses de
la deuda externa; debido a que durante el primer cuatrimestre del año, el Gobier-
no federal pagó casi 128.5 millones de pesos de intereses, lo que representó, a su
vez, un incremento del 37.4 por ciento más de lo que desembolsó en el mismo
periodo de 2016.
Lo anterior se debe en gran medida a los intereses que se ocasionaron por la

deuda externa, lo cual se vio impactado por la volatilidad que se presentó en el
tipo de cambio a inicios del presente año.
Para la reducción de esta deuda histórica el Gobierno federal ha realizado
diversas operaciones que forman parte de una estrategia de endeudamiento y ma-
nejo de pasivos definidos en el Plan Anual de Financiamiento 2017, a través de
tres instrumentos financieros: la colocación sindicada, la operación de permuta
de deuda en el mercado local de deuda y la operación de recompra de valores
gubernamentales.
La operación sindicada se realizó a través de la colocación de un udibono en
los mercados locales de deuda por un monto total de 3,000 millones de udis, con
un plazo de vencimiento a 10 años, el cual otorgará una tasa de rendimiento de
3.47 por ciento y paga a una tasa cupón de 4 por ciento.
El segundo instrumento es la operación de permuta en el mercado local de
deuda, en donde el 4 de mayo el Gobierno federal realizó una operación de per-
muta por 30,352 millones de pesos, en la que se intercambiaron Bonos M con
vencimientos en 2021, 2023 y 2024, con vencimiento en marzo de 2026.
El tercer instrumento lo es la operación de recompra de valores gubernamen-
tales, en el que el Gobierno federal llevó a cabo una operación de recompra de
valores gubernamentales por 40,000 millones de pesos que contempló la recom-
pra de Bonos a Tasa Fija con vencimiento entre 2018 y 2019, lo que contribuyó a
mejorar el perfil de vencimiento del Gobierno federal. La operación contó con
una amplia participación de diversos inversionistas, lo cual le permitió al Gobier-
no federal recomprar únicamente aquellas posturas que reflejaban adecuadamen-
te las condiciones de los mercados financieros.
III.7.4. Endeudamiento público de las

entidades federativas
Producto de la crisis financiera mundial iniciada en 2008 se presentó un in-

cremento en los déficits fiscales en muchos países, desde luego, México no estuvo
exento, y en particular los Gobiernos subnacionales, ya que en materia de endeu-
damiento se registró un crecimiento del 43 por ciento real entre diciembre de
2008 y diciembre de 2010, y de un incremento del 80 por ciento en el endeuda-
miento de los Gobiernos de las entidades federativas para tal periodo (Livier de la
O, 2012, p. 19).
Ante esta situación, Reyes Tépach (2012) afirma que fueron varios factores
los que han incidido en el aumento de la deuda pública, entre las cuales se desta-
can la corrupción de los funcionarios; la ineficacia de los controles formales; la
poca existencia de la cultura de transparencia y rendición de cuentas y la nula
injerencia del Gobierno central para imponer límites al endeudamiento de los

estados.
Por el lado de la corrupción concierne directamente al actuar de los gober-
nantes y los criterios éticos de cada servidor público; respecto de los controles
formales se refiere a los Congresos Locales que no están ejerciendo su rol de con-
trapeso ante el actuar del Ejecutivo dado que muchos congresos estatales conser-
van Gobiernos de mayoría que son del mismo partido político que el gobernador,
por lo que los representantes del pueblo no profundizan en aspectos relevantes
como la fiscalización y la evaluación del destino de los recursos. El tercer factor
está relacionado con la poca cultura de los Gobiernos locales de una real y autén-
tica transparencia y rendición de cuentas. Por último, el federalismo con el que
cuenta México impide a las autoridades administrativas federales tener injerencia
en los límites, la fiscalización y la evaluación del endeudamiento de las jurisdic-
ciones locales (Tépach, 2012, pp. 4-5).
Bajo este antecedente cabe preguntarnos ¿de qué dimensión es la deuda pú-
blica de los estados? Existen varios indicadores que determinan el grado de deuda
pública estatal, entre otras, las emisiones bursátiles de obligaciones financieras
estatales, créditos con garantía del fondo de reconstrucción de entidades federati-
vas o el costo promedio ponderado de interés, al efecto de este trabajo considera-
mos las siguientes, que se habrán de analizar:
a) La deuda total de los estados, municipios y de la Ciudad de México, en pe-

sos constantes
Según datos de la SHCP, la deuda total de las entidades federativas y munici-
pios aumentó de 2007 al 31 de marzo de 2013 en 233.94 por ciento en términos
nominales, ya que se extendió de 186,470 a 436,242.3 millones de pesos las obli-
gaciones financieras de entidades federativas y municipios, lo que se concretó
evidentemente en un acelerado grado de endeudamiento entre muchos de los
estados, aunque es significante destacar que existen excepciones, tal como se ob-
serva en la figura 32.
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de
que fue en el 2008 cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la
federación a los estados y fue el año en que, además, se presentó el tema de la rece-
sión económica a nivel nacional y mundial.
En términos constantes podemos observar que las dos entidades federativas
con mayor aumento en su endeudamiento fueron Veracruz y Nuevo León, la
primera aumentó su deuda de 7,074.4 a 39,809.6 millones de pesos, es decir,
32,735.22 millones de pesos de diferencia, lo que en términos porcentuales signi-
fica un incremento de 562.72 por ciento en el periodo respectivo. Para el caso de
Nuevo León, la deuda pasó de 17,346.2 a 47,863.5 millones de pesos, lo que signi-
fica una diferencia de 30,517 millones de pesos, que en términos de porcentaje

equivale a 275.93 por ciento. Cabe destacar que Querétaro fue la única entidad
que disminuyó en términos reales su deuda al tener un decremento de 1,891.2 a
1,777 millones de pesos; una diferencia de -144.2369 millones de pesos, lo que
disminuyó en un 6.03 por ciento su grado de endeudamiento.
figura 32
Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios
80,000
70,000
60,000
millones de pesos
50,000 2007
40,000 2013
30,000
20,000
10,000
0
au o
ax s
Ve cala
z
ca tán
s
C al tes
C nia a
pe ur
oa e
C ila
C lima
st ihu as
Fe a
G ura al
na go
ue to
H ero
Ja go
M co
ho o
M cán
N Na os
vo arit
O ón
Pu ca
ui er a
n na ro
is oo
Si osí
So loa
Ta ba a
Yu ru
Tl ipa
ca
Q Qu ebl
Ta or
i
o hu
C ch
m sc
ic ic
ifo rn
D er
G jua
am S
Sa ta éta
hu
Di Ch iap
a
el
lis
Le
Lu R
ua n
al
t
ja a C en
M éx
na
ue y
c
Za ca
n
rr
te
Po
ax
a
d
al ifo
rit a
o
or
ra
id
h
Ba Baj cali
r
s
n
ua
Ag
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de: http://www.hacienda.gob.mx/Estados/
Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
Por otro lado, es importante señalar que el saldo total de la deuda se concen-
tra solo en seis de las 32 entidades federativas, ya que solo Coahuila, la Ciudad de
México, Jalisco, México, Nuevo León y Veracruz agrupan el 56.63 por ciento del
total del incremento en el lapso ya citado, lo que representa una total disparidad
entre las entidades federativas ya que, por un lado, algunas en poco tiempo han
contraído deuda de manera acelerada, y otras lo han hecho de paulatinamente.
Según una investigación de la Auditoria Superior de la Federación (ASF), en
2009 las entidades federativas enfrentaron situaciones adversas que ocasionaron
que se endeudaran más, ya que contrajeron deuda por un equivalente a 49.1 mil
millones de pesos respecto de 2008 y con el reforzamiento del Fondo de Estabili-
zación de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) por 44.9 mil millones
de pesos, con lo que al sumar ambos conceptos (94 millones de pesos) se logró
compensar los efectos de la crisis internacional.
Al respecto, la propia ASF concluye que entre los principales factores que
explican el crecimiento de la deuda de los Gobiernos subnacionales están la caída
de las participaciones por efecto de la crisis, el déficit público y el efecto de con-
tingencias, como los desastres naturales (ASF, 2011, p. 29).
b) Deuda pública estatal como porcentaje del PIB

Otro elemento que explica el grado de endeudamiento de los estados es el
PIB, que expresa en términos porcentuales las obligaciones financieras del estado
en relación con su PIB. Para lo anterior, los datos que arroja la SHCP demuestran
que el promedio de endeudamiento de las entidades federativas respecto a su PIB
en 2007 era de 1.7 por ciento, pasados los años, para 2013 aumentó a 2.7 por
ciento, lo que generó un incremento de 159 por ciento. A continuación, lo relati-
vo a cada entidad federativa:
figura 33
Promedio de endeudamiento de las entidades federativas
respecto a su PIB
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0 2007
4.0 2013
3.0
2.0
1.0
0.0
Chihuahua
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
San Luis Potosí
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de

que fue en el 2008 cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la
federación a los estados y fue el año en que, además, se presentó el tema de la

recesión económica a nivel nacional y mundial.
Los dos estados que llaman la atención son Coahuila y Nayarit, el primero
pasó en 2007 de obtener un porcentaje de 0.1 al 7.2 en 2013; Nayarit, por su par-
te, pasó de tener un porciento de 1 a 6.3 en el mismo periodo. Esto significa que
el grado de representación de la deuda pública respecto del PIB estatal se incre-
mentó en una variación de 7,200 por ciento para Coahuila y una variación de 630
por ciento para Nayarit. En este orden de ideas, entidades federativas como Nuevo
León, Coahuila, Nayarit, Chihuahua, Chiapas y Veracruz son las que representan
los mayores incrementos respecto del porcentaje, lo cual se debe, en la mayoría de
los casos, a los bajos niveles de deuda que tenían estos estados en 2007.
c) Deuda pública con respecto a las participaciones federales

Otro indicador que señala el grado de endeudamiento de una entidad federa-
tiva es la relación entre las obligaciones financieras y las participaciones federales
que recibe el estado dado la adhesión de este al SNCF. El promedio nacional del
grado de dependencia de la deuda de los Gobiernos subnacionales con sus parti-
cipaciones aumentó de 56.1 por ciento en 2007 a 81.5 por ciento en 2013, lo que
representa un incremento del 25.4 por ciento. De esta forma, las estadísticas son
las siguientes
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que
fue en el 2008 cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la fede-
ración a los estados y fue el año en que, además, se presentó el tema de la recesión
económica a nivel nacional y mundial.
Quintana Roo y Coahuila son las entidades federativas que tienen mayor por-
centaje en cuanto a la afectación de las participaciones federales al pago de su
deuda pública; Coahuila, luego de tener un 6 por ciento de dependencia en 2007
de su deuda a las participaciones federales, pasó en 2013 a tener un 298.5 por cien-
to; por otra parte, Quintana Roo incrementó su grado de dependencia de un 53
por ciento a un 235 por ciento en el mismo tiempo. En este rubro destaca el Es-
tado de México, ya que su grado de dependencia pasó de un 83.5 por ciento a un
63.4 por ciento, es decir, un decremento de 19.06 por ciento. Esta situación, dado
el cambio de fórmulas que se suscitó en 2007 en las transferencias federales, que
ayudó a que dicho estado fuera el que recibiera mayores participaciones y aporta-
ciones que cualquier otro.
Ahora bien, en el ámbito de lo privado firmas calificadoras han evaluado la
deuda de los estados, por ejemplo, Fitch Rating en los “Reportes sobre financia-
miento de Gobiernos subnacionales en México”(2010) afirma que el creciente
endeudamiento de los estados bajo los efectos de la crisis obedece a las presiones
por mantener tasas elevadas de inversión pública en un marco donde los ingresos
propios y por transferencias se han visto disminuidos, al mismo tiempo que el

gasto corriente continua elevándose. Por ello, considera fundamental establecer
medidas de reducción y de control de gasto operacional, a fin de poder mantener
una flexibilidad crediticia adecuada.
figura 34
Promedio de dependencia de deuda de Gobiernos
estatales según sus participaciones
350.0
300.0
250.0
200.0
150.0 2007
100.0 2013
50.0
0.0
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
III.7.5. Retos y oportunidades de la

deuda pública en México
Hoy en día los retos y oportunidades del endeudamiento público en México
no se dan en términos monetarios, pues los niveles están conforme a los estánda-
res internacionales establecidos en la OCDE para los Gobiernos locales y para el
Gobierno federal; la preocupación en torno a este tema se presenta en el notable
crecimiento de la deuda pública en México de los Gobiernos subnacionales y el
Gobierno federal, el cual como vimos ha crecido en los últimos años.
Ello en virtud de que los recursos provenientes de esta fuente no han atendido
al fin constitucional a las que se destinan, esto es, a la inversión en infraestructura,
pues el rendimiento de cuentas en el destino de estas inversiones ha sido casi nulo.
Lo teóricamente aceptable es que el Gobierno tenga la suficiente capacidad

administrativa y financiera para soportar proyectos de inversión en todas las
áreas; sin embargo, la inversión en infraestructura es de los montos más altos y
por ello es válido acudir al endeudamiento para sufragar este tipo de obras; pero
solo en este caso será legítimo realizarlo.
III.7.6. Propuesta en materia

de endeudamiento público
Tanto el Gobierno federal como los Gobiernos locales deben de generar me-
canismos de transparencia y rendición de cuentas que permita:
1) Evaluar la factibilidad del endeudamiento para determinada obra.

2) Aprobar, con la participación de la sociedad y de expertos en el tema, el
endeudamiento público, con la participación del Congreso como autori-
dad aprobadora.
3) Supervisar y monitorear en la ejecución del proyecto, el cumplimiento de
los planes y objetivos y
4) Evaluar los resultados de dicha inversión productiva.

de ingresos derivado de las propuestas
de endeudamiento
Al igual que en el eje de coordinación hacendaria, en este capítulo no existe

un incremento en la recaudación per se y a corto plazo; sin embargo, si se rene-
gocian los intereses seguramente puede haber una reestructuración de la deuda y
se podrían alcanzar tasas de interés más benéficas, lo que arrojaría un menor
pago por concepto de intereses a cargo, y por consiguiente, un ahorro sustancial
de acuerdo con los montos que actualmente son susceptibles de intereses de la
federación.
IV. Conclusiones
Este trabajo dejó en claro que la situación en México es grave y desalentadora,

pero que tenemos ante nosotros el contexto idóneo y las herramientas necesarias
para echar a andar una reforma hacendaria integral que genere finanzas públicas
sanas y eficientes; para así, poder aumentar la recaudación de impuestos tributa-
rios no petroleros, gracias a lo cual el Estado será capaz de cumplir con su obliga-
ción constitucional de otorgar un mínimo vital y seguridad universal a todos los
mexicanos.
Las reglas deben ser claras y estar enfocadas al bien común; a un país lo saca
adelante su capital humano, debemos invertir en nuestra gente; por eso, como se
ha mencionado a lo largo del escrito, la población objetivo de este derecho son los
53 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza, para que tengan
las bases para empezar a forjar un verdadero futuro, para que sus hijos y nietos
tengan las oportunidades que ellos no tuvieron; pero tenemos que trabajar todos
juntos, no es tarea de unos cuantos.
A continuación se presentan un resumen de las propuestas de cada eje te-
mático.
En el eje de ingresos se propuso incrementar en ocho puntos porcentuales
respecto del PIB en un sexenio (2018-2024), de manera que la recaudación tribu-
taria pase del 13 al 21 por ciento, para alcanzar en 2024 los niveles de los países
de América Latina y el Caribe (ALC); que de acuerdo con la OCDE, la recaudación
promedio es de 21.7 por ciento respecto del PIB.
Con ello, se podrán sentar las bases para que en 2030 (segundo sexenio 2024-
2030) se alcancen los niveles de recaudación del resto de los países miembro de la
OCDE, que es de 34.4 por ciento.
Es así que se propone el establecimiento de impuestos ecológicos, la reduc-
ción de la tasa del ISR para personas físicas y de la carga fiscal de la gasolina, la
abrogación de la figura de la condonación de deudas de carácter fiscal, la cance-
lación de créditos fiscales, o bien, el establecimiento de controles o normas que
regulen la figura a fin de transparentar este tipo de mecanismos.
Es primordial una revisión integral a diversos estímulos y beneficios fiscales
que han perdido su objetivo o fin extrafiscal. De igual manera, es importante es-
283
tablecer en la legislación fiscal la prohibición de deducir el gasto efectuado a tra-

vés de la tercerización de personal conocido comúnmente como outsourcing. Las
propuestas del capítulo de ingresos permitirán al Gobierno federal incrementar
5.9 por ciento de la recaudación en términos del PIB que equivale a 1.26 billones
de pesos.
En cuanto a gasto, se propone condicionar el correspondiente a autoridades
federales, estatales y municipales a fin de evitar la discrecionalidad de su ejercicio,
incrementar el gasto social México, pues es uno de los países con menor gasto
social en el promedio de los miembros de la OCDE, por tanto, se pretende ceder
especial atención a la reducción de la pobreza, especialmente la extrema y aumen-
tar el acceso efectivo de los derechos sociales. Par ello es necesario gastar más en
créditos para los jóvenes en el emprendimiento, crear un fondo especial para las
madres solteras trabajadoras y emprendedoras, en el otorgamiento de créditos
para las empresas que laboren específicamente con personas adultas mayores,
para pequeños y medianos agricultores, entre otros. También se sugiere eliminar
de tajo el financiamiento público que reciben los partidos políticos para sus acti-
vidades ordinarias y extraordinarias, incluso, eliminarlo en el gasto en campañas.
Un programa que efectivamente reduzca las erogaciones en servicios perso-
nales en términos constantes. Reformar por adición el artículo 83 de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de prohibir a los extitulares
del Poder Ejecutivo federal el pago de pensiones vitalicias, así como la asignación
de escoltas, personal del Estado Mayor Presidencial, tanto para los expresidentes
como para su familia, la prohibición de asignación de personal administrativo y
de apoyo o cualquiera de otra índole a cargo del erario.
El gasto en publicidad y comunicación social en el Gobierno federal es exce-
sivo y notoriamente desmedido en proporción con los demás rubros a cargo de la
federación. Con estas medidas, el Estado pudiese ahorrar mínimo 924,000 millo-
nes de pesos, lo que produciría un ahorro de 4.34 puntos porcentuales respecto
del PIB.
En el eje de coordinación hacendaria se propone incrementar el porcentaje
de repartición del FGP a las entidades federativas y municipios en un 25 por cien-
to de la recaudación fiscal participable, y ese incremento pudiera también darse
de manera gradual a una razón de crecimiento de uno por ciento por año, para la
estabilidad de las finanzas públicas tanto de la federación como de los entes sub-
nacionales, a fin de que estos atiendan las necesidades sociales con mayor pronti-
tud y sean corresponsables en el ejercicio del gasto.
Ahora bien, para alentar la corresponsabilidad fiscal en la recaudación tribu-
taria, se propone cambiar los criterios que integran la repartición del FGP, fijan-
do los siguientes elementos de distribución: la recaudación del Gobierno federal
en la entidad federativa 40 por ciento, el incremento en la recaudación de im-

puestos y derechos estatales un 30 por ciento, y el PIB un 30 por ciento.
En este eje no existe un incremento en la recaudación per se a corto plazo,
derivado de manera precisa de la naturaleza de la redistribución de los recursos,
pues al final del día se trata de un juego suma cero que redirige los recursos que
efectivamente se recaudan.
En el apartado de modernización, a fin de que la autoridad fiscal ejerza ma-
yormente sus actos de comprobación, es importante ver la factibilidad de que los
contribuyentes envíen su información relativa a los estados de cuenta bancarios
a la autoridad fiscal, con el fin de que estos se consideren parte de la contabili-
dad electrónica, y por lo tanto, la autoridad fiscalizadora prácticamente cuente
con todas las herramientas en su poder para poder cotejar el cálculo de los im-
puestos cuando lo estime necesario; y de esa manera, darle preferencia a las re-
visiones electrónicas como facultad de comprobación de obligaciones fiscales
predominante.
Por otro lado, se propone establecer un sistema práctico que de manera auto-
mática se aplique a las empresas que facturen operaciones simuladas, que permi-
ta cancelar los sellos digitales de facturación de manera preventiva, que incluya la
generación de un proceso ágil y sencillo para aclarar la emisión de sus compro-
bantes fiscales.
De igual manera, será menester concertar convenios de coordinación con
Gobiernos locales y municipales para el intercambio de información a efecto de
ejercer actos de comprobación para incorporar a la formalidad a más contribu-
yentes. También urge eliminar el secreto bancario y fiscal.
Este eje de modernización proporciona herramientas tangibles e intangibles
que permitirán la perfecta supervisión del cumplimiento de las obligaciones en
materia fiscal, que si bien es cierto no arrojan un dato específico de incremento
en la recaudación tributaria, sí brindan las herramientas necesarias para que la
autoridad fiscalizadora ejerza rápidamente sus facultades de comprobación.
En el apartado de transparencia y rendición de cuentas en las finanzas públi-
cas se propone el uso de la aplicación paybook glass, la cual permite al usuario
manejar de forma sencilla las finanzas, tanto personales como de negocios, ya que
vincula las cuentas bancarias, facturas y recibos públicos. Tal aplicación será de
utilidad para las instituciones y para los servidores públicos, con el fin de que se
homologar la información de las entidades de la República.
Otra de las propuestas en este eje es exhortar y monitorear el uso del SNA con
el fin de salvaguardar el erario, identificando la comisión de actos de corrupción,
falta de transparencia o el inadecuado manejo de este.
A su vez, se propone una capacitación para servidores públicos con casos
prácticos en el que se involucren empresarios, académicos y asociaciones civiles
nacionales e internacionales que vayan ad hoc a fortalecer la ética en la adminis-

tración pública.
El Ramo 23 referente a Provisiones Salariales y Económicas, incluidos en el
gasto programable es también medular para este eje. Un ejemplo de ello, es que
en 2017 se le otorgó la cantidad de 131,865,621,170 pesos, pero las reglas de su
ejercicio no están claras. Una iniciativa que nace de “Gobierno fácil” es el “ramo
23.org”, el cual pone a disposición información pertinente sobre el desglose de
gastos de dicho ramo, el cual no se encuentra actualizado, pues solo contiene
datos del 2014 y 2015, y algunos de ellos no están completos.
Los datos abiertos son una magnifica herramienta para la implementación de
transparencia y rendición de cuentas; empero, muchas áreas, principalmente la
administrativa o fiscal, siguen pendientes.
El costo de corrupción es aproximadamente del 10 por ciento del PIB, por
tanto, siendo este un eje transversal se pretende la obtención de ahorro del mis-
mo porcentaje para utilizarlo en para programas como el ingreso mínimo vital y
seguridad universal para todos.
En el eje de patrimonio público se propone la creación de un comité u orga-
nismo que brinde el acceso de información los inmuebles del patrimonio del Go-
bierno del Estado a los ciudadanos de una forma más accesible, pues como se
mencionó anteriormente, la información sobre estos bienes es limitada, nula o
llena de requisitos; además de aportar datos de los bienes muebles e inmuebles, a
fin de determinar su estado físico (avalúo), su costo en pesos mexicanos, el ingre-
so al Estado y en su caso la oportunidad de arrendamiento o venta de terceros, si
es que estos ya no son de utilidad.
La estimación del incremento del PIB sobre el patrimonio resulta un poco
complicado, no por el cálculo, sino por la información disponible en medios ofi-
ciales. Sin embargo, en el presente estudio el incremento del PIB en cuanto a la
administración del patrimonio público se estima en al menos uno por ciento en
un periodo de doce años.
En cuanto al apartado de endeudamiento público se propone generar los si-
guientes mecanismos de contratación de deuda: evaluar la factibilidad del endeu-
damiento para determinada obra por organizaciones e institutos relacionados
con el sistema financiero; aprobar, con la participación de la sociedad y de exper-
tos en el tema, el endeudamiento público y con la participación del Congreso
como autoridad aprobadora; supervisar y monitorear, en la ejecución del proyec-
to, el cumplimiento de los planes y objetivos y; por último, evaluar los resultados
de dicha inversión productiva.
Al igual que en el eje de coordinación hacendaria, en este capítulo no existe
un incremento en la recaudación per se y a corto plazo; sin embargo, si se rene-
gocian los intereses seguramente puede haber una reestructuración de la deuda y
se podrían alcanzar tasas de interés más benéficas, lo que arrojaría un menor

pago por concepto de intereses a cargo y, por consiguiente, unos ahorros sustan-
ciales de acuerdo con los montos actualmente son susceptibles de intereses de la
federación.
De esta manera, las proposiciones que se plantean podrían incrementar la
recaudación en 21.25 por ciento respecto del PIB de 2018, generando de esta for-
ma 4.52 billones de pesos.
tabla 33
¿Cuánto vale la propuesta de reforma hacendaria integral?
Eje Incremento en PIB Billones
Ingreso 5.92 % 1.259

Gasto 4.34 % 0.924
Coordinación A largo plazo
Patrimonio 1% 0.212
Deuda A largo plazo
Modernización Intangible
Transparencia y rendición de cuentas 10 % 2.2128
Total cuantificable 21.25 % 4.523
Fuente: elaboración propia con datos de los ejes anteriormente descritos.
A continuación se enumeran las propuestas que engloba este documento:
1. Establecimiento de nuevas facultades impositivas: implementación de los

impuestos ecológicos
2. Impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso.
3. Fortalecimiento del marco legal de las contribuciones: pago de ISR del
impuesto sobre la renta a través de las asociaciones sin fines de lucro
4. Erradicación de la evasión fiscal.
5. Eliminación o regulación de los beneficios y privilegios fiscales.
6. Condicionamiento del gasto: introducir o aumentar nuevos impuestos, a
través del “etiquetado”.
7. Incremento en el gasto social.
8. Reforma constitucional de contribuir al gasto por la inversión público
proactiva.
9. Financiamiento público a partidos políticos a través de fórmulas de pro-

porcionalidad que van de acuerdo con el número de votos que haya ob-
tenido cada uno de los partidos políticos en las elecciones anteriores.
a. Eliminación
b. Reducción
c. Posibilidad de partidos que no quieran recursos de donar
10. Programa que efectivamente reduzca las erogaciones en servicios perso-
nales en términos constantes.
11. Eliminación de las pensiones a expresidentes y la reducción de sueldos y
salarios a principales servidores públicos como los ministros de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación.
12. Reforma constitucional para el establecimiento claro de las facultades im-
positivas de la federación y los gobiernos subnacionales.
13. Cambio en la fórmula del Fondo General de Participaciones (FGP) para
el reparto a las entidades federativas.
14. Generar reglas de operación para el reparto del Ramo 23 del Presupuesto
de Egresos de la Federación.
15. La utilización de la factura electrónica como medio para comprobación
de pagos.
16. El envío de los estados de cuenta bancarios de los contribuyentes, a fin de
que se les considere a estos como parte integra de la contabilidad.
17. Cancelación de sellos digitales de manera automática a las empresas que
facturen operaciones simuladas, de manera preventiva; que incluya la ge-
neración de un proceso ágil y sencillo para aclarar la emisión de sus com-
probantes fiscales.
18. El involucramiento de procesos de validación sofisticados para las perso-
nas físicas que constituyen sociedades, y que sean consideradas vulnera-
bles, a fin de evitar el robo de identidad y la conformación de empresas
que emiten facturas que simulan operaciones.
19. Generar convenios con tiendas departamentales, de autoservicio o de con-
veniencia que permite ofrecer mayores canales en el pago de los impuestos.
20. Concertar convenios de coordinación con gobiernos locales y municipa-
les para el intercambio de información a efecto de ejercer actos de com-
probación para el efecto de incorporar mayores contribuyentes a la
formalidad.
21. Propuesta e iniciativa de reforma al Sistema Nacional Anticorrupción.
22. Se propone el uso de la aplicación: paybook glass
23. Condicionar todos los beneficios, trámites, acuerdos, facilidades de los
diferentes órdenes de gobierno el tener una opinión positiva en su opi-
nión de cumplimiento de obligaciones fiscales.
24. Desarrollar esquemas de evaluación del desempeño de los servidores pú-

blicos mediante la generación de una opinión bimestral o trimestral, que
permita evaluar a los funcionarios de la administración pública pertene-
cientes a la hacienda.
25. Capacitación de los servidores públicos en modelos de competencia y de-
sarrollo de habilidades, de acuerdo con los objetivos que la función públi-
ca determine.
26. Exhortar y monitorear al Sistema Nacional Anticorrupción con el fin de
salvaguardar el erario, identificando la comisión de actos de corrupción,
falta de transparencia o un inadecuado manejo de este.
27. Ética en la política: este elemento es primordial en la formación de un
líder político.
28. Acciones concretas en lugares concurridos: la transparencia y rendición
de cuentas-gasto.
29. Creación de una comisión estatal encargada de adecuar la homologación
de bienes inmuebles en una base de datos considerando su estado físico
(avalúo), su costo en pesos mexicanos, el ingreso al Estado y en su caso la
oportunidad de venta de terceros si es que ya no son de utilidad. Así
como, el seguimiento en la implementación en los 32 entidades de la Re-
pública.
30. Plataforma con acceso de información los inmuebles del patrimonio del
Gobierno del Estado a los ciudadanos de una forma más accesible.
Anexos
anexo 1
Mínimo vital
Derecho al mínimo vital.

Concepto, alcances e interpretación por el juzgador
Época: Décima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Juris-
prudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVII, Febrero
de 2013, pág. 1345. Materia(s): Administrativa. Tesis: 2002743. I.4o.A.12 K (10a.).

el juzgador.—En el orden constitucional mexicano, el derecho al “mínimo vi-
tal” o “mínimo existencial”, el cual ha sido concebido como un derecho funda-
mental que se apoya en los principios del Estado social de derecho, dignidad
humana, solidaridad y protección de ciertos bienes constitucionales, cobra vi-
gencia a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, parti-
cularmente en sus artículos 1o., 3o., 4o., 13, 25, 27, 31, fracción IV, y 123; aunado
al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Proto-
colo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, sus-
critos por México y constitutivos del bloque de constitucionalidad, y conforma-
dos por la satisfacción y protección de diversas prerrogativas que, en su conjunto
o unidad, forman la base o punto de partida desde la cual el individuo cuenta con
las condiciones mínimas para desarrollar un plan de vida autónomo y de partici-
pación activa en la vida democrática del Estado (educación, vivienda, salud, sala-
rio digno, seguridad social, medioambiente, etcétera.), por lo que se erige como
un presupuesto del Estado democrático de derecho, pues si se carece de este mí-
nimo básico, las coordenadas centrales del orden constitucional carecen de senti-
do. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General No. 3 de 1990,
ha establecido: “la obligación mínima generalmente es determinada al observar
las necesidades del grupo más vulnerable que tiene derecho a la protección del
293
294 ANEXOS
derecho en cuestión”. Así, la intersección entre la potestad estatal y el entramado

de derechos y libertades fundamentales, en su connotación de interdependientes
e indivisibles, fija la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autóno-
ma constitucionalmente protegida, que es el universal para sujetos de la misma
clase y con expectativas de progresividad en lo concerniente a prestaciones. En
este orden de ideas, este parámetro constituye el derecho al mínimo vital, el cual
coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales nece-
sarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de
la miseria o de necesidades insatisfechas que limiten sus libertades, de tal manera
que este derecho abarca todas las medidas positivas o negativas necesarias para
evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco
como ser humano, por no contar con las condiciones materiales que le permitan
llevar una existencia digna. Aunado a lo anterior, el mínimo vital es un concepto
jurídico indeterminado que exige confrontar la realidad con los valores y fines de
los derechos sociales, siendo necesario realizar una evaluación de las circunstan-
cias de cada caso concreto, pues a partir de tales elementos, es que su contenido
se ve definido, al ser contextualizado con los hechos del caso; por consiguiente, al
igual que todos los conceptos jurídicos indeterminados, requiere ser interpretado
por el juzgador, tomando en consideración los elementos necesarios para su apli-
cación adecuada a casos particulares, por lo que debe estimarse que el concepto
no se reduce a una perspectiva cuantitativa, sino que por el contrario, es cualita-
tiva, toda vez que su contenido va en función de las condiciones particulares de
cada persona, de esta manera cada gobernado tiene un mínimo vital diferente;
esto es, el análisis de este derecho implica determinar, de manera casuística, en
qué medida se vulnera por carecer de recursos materiales bajo las condiciones
propias del caso.
Cuarto Tribunal Colegiado En Materia Administrativa Del Primer Circuito. Amparo
directo 667/2012. Mónica Toscano Soriano. 31 de octubre de 2012. Unanimidad de votos.
Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Mayra Susana Martínez López.
Derecho al mínimo vital

en el orden constitucional mexicano
Época: Novena Época; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Se-
manario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Mayo de 2007, Pág. 793;
Materia(s): Tesis aislada (constitucional); Tesis: 172545. 1a. XCVII/2007.
Derecho al mínimo vital en el orden constitucional mexicano.—El

derecho constitucional al mínimo vital cobra plena vigencia a partir de la inter-
pretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la Constitu-
ANEXOS 295
ción General y particularmente de los artículos 1o., 3o., 4o., 6o., 13, 25, 27, 31,
fracción IV, y 123. Un presupuesto del Estado Democrático de Derecho es el que
requiere que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que
les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los go-
bernados participen activamente en la vida democrática. De esta forma, el goce
del mínimo vital es un presupuesto sin el cual las coordenadas centrales de nues-
tro orden constitucional carecen de sentido, de tal suerte que la intersección entre
la potestad Estatal y el entramado de derechos y libertades fundamentales consis-
te en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegi-
do constitucionalmente. Este parámetro constituye el contenido del derecho al
mínimo vital, el cual, a su vez, coincide con las competencias, condiciones básicas
y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida libre
del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del derecho al
mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para
evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco
como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan
llevar una existencia digna. Así, este derecho busca garantizar que la persona
—centro del ordenamiento jurídico— no se convierta en instrumento de otros
fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que
ellos sean.
Amparo en revisión 1780/2006. Lempira Omar Sánchez Vizuet. 31 de enero de 2007.
Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.
anexo 2
Ingresos públicos
Época: Octava Época; Registro: 820118; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Gastos y erogaciones de las personas. El Estado tiene facultad de

gravarlos en ejercicio de su potestad tributaria.—El artículo 31, fracción
IV, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, otorga al legislador
ordinario la facultad de determinar cómo y en qué forma los mexicanos deben
contribuir al gasto público. El legislador tiene facultad para seleccionar el objeto
del tributo siempre que este satisfaga los principios establecidos en la Constitu-
ción. El precepto constitucional señalado no establece como requisito que los gra-
vámenes se impongan solo a los ingresos, a los bienes o al capital. Al no existir
restricción constitucional en este sentido el Estado está facultado para gravar ero-
gaciones o gastos en dinero o en especie que revelen capacidad contributiva de
quienes los efectúan y, por ende, sean susceptibles de ser objeto de imposición
por parte del Estado.
296 ANEXOS
anexo 3
Gasto público
Época: Novena Época; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIX, Abril de 2009; Materia(s): Constitu-
cional, Administrativa; Tesis: P./J. 15/2009
Gasto público. El principio de justicia fiscal relativo garantiza

que la recaudación no se destine a satisfacer necesidades privadas o
individuales.—El principio de justicia fiscal de que los tributos que se paguen se
destinarán a cubrir el gasto público conlleva que el Estado al recaudarlos los apli-
que para cubrir las necesidades colectivas, sociales o públicas a través de gastos
específicos o generales, según la teleología económica del artículo 31, fracción IV,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que garantiza que
no sean destinados a satisfacer necesidades privadas o individuales, sino de inte-
rés colectivo, comunitario, social y público que marca la Ley Suprema, ya que de
acuerdo con el principio de eficiencia -inmanente al gasto público-, la elección
del destino del recurso debe dirigirse a cumplir las obligaciones y aspiraciones
que en ese ámbito describe la Carta Fundamental. De modo que una contribu-
ción será inconstitucional cuando se destine a cubrir exclusivamente necesidades
individuales, porque es lógico que al aplicarse para satisfacer necesidades sociales
se entiende que también está cubierta la penuria o escasez de ciertos individuos,
pero no puede suceder a la inversa, porque es patente que si únicamente se col-
man necesidades de una persona ello no podría traer como consecuencia un be-
neficio colectivo o social.
Acción de inconstitucionalidad 29/2008. Diputados integrantes de la Sexagésima Le-
gislatura del Congreso de la Unión. 12 de mayo de 2008. Once votos. Ponente: José Fer-
nando Franco González Salas. Secretarios: Israel Flores Rodríguez, Maura Angélica
Sanabria Martínez, Martha Elba Hurtado Ferrer y Jonathan Bass Herrera.
El Tribunal Pleno, el veintiséis de marzo en curso, aprobó, con el número 15/2009, la
tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de marzo de dos
mil nueve.
anexo 4
Estímulo fiscal
Época: Novena Época; Registro: 179585; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito;

Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
Tomo XXI, Enero de 2005; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.4o. J/1; Página: 1566
ANEXOS 297
Estímulo fiscal. El previsto en el artículo 7o., fracción IV, de la

Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Estado de Sonora, vigen-
te para el ejercicio fiscal dos mil cuatro, no puede ser catalogado
como una exención tributaria y, por ende, no le son aplicables los prin-
cipios tributarios contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Federal.—El estímulo fiscal es un subsidio económico concedi-
do por ley al sujeto pasivo de un impuesto, con el objeto de obtener de él ciertos
fines parafiscales, que no representa un desvanecimiento de la obligación tributa-
ria, sino que esta es asumida por el Estado. Sus elementos son: a) la existencia de
un tributo o contribución a cargo del beneficiario del estímulo; b) una situación
especial del contribuyente establecida en abstracto por la disposición legal y que
al concretarse da origen al derecho del contribuyente para exigir su otorgamien-
to; y, c) un objeto de carácter parafiscal que consta de un objetivo directo y un
objetivo indirecto. El primero consistente en obtener una actuación específica del
contribuyente y el segundo radica en lograr, mediante la conducta del propio
gobernado, efectos que trasciendan de su esfera personal al ámbito social. Así,
dado que el estímulo fiscal es un beneficio erogado por el Estado en sustitución
de la obligación tributaria del contribuyente que realiza actividades de índole pa-
rafiscal con el objeto de incrementar sus ingresos disponibles, y cuyo fin es que se
encuentren solventes para continuar desahogando dichas cargas públicas, enton-
ces, no le son aplicables los principios constitucionales que regulan las contribu-
ciones inmersos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. En cambio, la exención fiscal es un privilegio creado
por razones de equidad, conveniencia política o económica, que libera al obligado
de pagar una contribución, total o parcialmente, por disposición expresa de la ley,
de modo tal que funge como una eliminación de la tributación, sin contrapresta-
ción alguna, razón por la cual, al impactar a todos los contribuyentes, esta debe
respetar los principios a que alude el dispositivo 31 anteriormente invocado. Sus
elementos son: a) debe estar establecida en una disposición materialmente legis-
lativa; b) es un privilegio que se otorga a favor del sujeto pasivo de la obligación
tributaria, sin contraprestación alguna; c) su aplicación es futura; d) es temporal;
y, e) es personal. El beneficio fiscal previsto en el artículo 7o., fracción IV, de la
Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos del Estado de Sonora, vigente para el
ejercicio fiscal de dos mil cuatro, como expresamente se establece en el propio
precepto, es un estímulo fiscal que corre a cargo del Estado, con el propósito de
incrementar los ingresos disponibles de las sociedades de responsabilidad limita-
da de interés público y capital variable y de los organismos auxiliares de coopera-
ción que realicen actividades de interés público, en beneficio colectivo, atento a la
obligación que tienen de cumplir con las prestaciones parafiscales que han adqui-
rido con el Estado, razón por la cual no puede ser considerado como una exen-
298 ANEXOS
ción fiscal, sino que participa de la categoría de un subsidio y, por ende, no le son
aplicables los principios tributarios a que alude el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cuarto Tribunal Colegiado Del Quinto Circuito.
Nota: El Tribunal Colegiado se apartó del criterio sostenido en esta tesis, según se
desprende de la que con el número V.2o.P.A.15 A, aparece publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, octubre de 2008,
página 2362, de rubro: “Estímulos fiscales. Cuando incidan en la obligación sus-
tantiva relativa al pago de la contribución, les son aplicables los principios
tributarios de proporcionalidad y equidad contenidos en el artículo 31, frac-
ción IV, de la Constitución Federal.”
anexo 5
Valor agregado
Época: Décima Época; Registro: 2011578; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito;

Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Li-
bro 29, Abril de 2016; Materia(s): Administrativa; Tesis: III.5o.A.15 A (10a.); Página: 2618
Valor agregado. La subcontratación laboral derivada de un con-

trato de prestación de servicios no está gravada por el impuesto rela-
tivo.—Para determinar si las actividades que derivan de un contrato de prestación
de servicios celebrado entre dos personas morales, por el cual una proporciona la
totalidad de los empleados que la otra necesita para su funcionamiento, constitu-
yen servicios independientes y, por tanto, resultan gravadas por el impuesto al
valor agregado, de conformidad con el artículo 14, fracción I, de la ley de esa
contribución, debe analizarse la posible actualización de la hipótesis contenida en
el penúltimo párrafo de dicho precepto, que dispone: “...no se considera presta-
ción de servicios independientes la que se realiza de manera subordinada me-
diante el pago de una remuneración...” En este contexto, al prever ese contrato
una subcontratación laboral, debe tenerse presente que la Segunda Sala de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 244/2015, al ana-
lizar el artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo, estableció que en el régimen
de la subcontratación, cuyas condiciones son: a) no puede abarcar la totalidad de
las actividades, iguales o similares que se desarrollen en el centro de trabajo; b)
debe justificarse por el carácter especializado de la actividad a realizar; y, c) no
puede comprender tareas iguales o semejantes a las que realizan los trabajadores
de la empresa contratante, el trabajador se ubica bajo una doble subordinación:
a la empresa que constituye el lugar donde lleva a cabo las tareas encomendadas, a
cuyas reglas de organización se sujeta, y a la que lo emplea directamente, con la
ANEXOS 299
cual, establece su dependencia contractual, lo que significa que el trabajo que des-
empeña es subordinado, mediante el pago de una remuneración o salario que se
cubre por conducto de un tercero. En estas condiciones, las erogaciones que
se realizan con motivo del citado contrato de prestación de servicios, si bien tie-
nen la apariencia de una contraprestación contractual, en realidad corresponden
a una labor subordinada. Por tanto, la subcontratación laboral derivada de ese
acuerdo de voluntades no está gravada por el impuesto al valor agregado.
Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
Amparo directo 467/2015. 14 de enero de 2016. Mayoría de votos. Disidente: Juan
José Rosales Sánchez. Ponente: Jorge Humberto Benítez Pimienta. Secretario: Víctor Ma-
nuel López García. Nota: Por ejecutoria del 5 de octubre de 2016, la Segunda Sala declaró
inexistente la contradicción de tesis 202/2016 derivada de la denuncia de la que fue obje-
to el criterio contenido en esta tesis, al estimarse que no son discrepantes los criterios
materia de la denuncia respectiva.
anexo 6
Prestación de servicios
Época: Décima Época; Registro: 2012122; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis:
Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro 32, Julio
de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.III.A. J/18 A (10a.); Página: 1581
Prestación de servicios independientes. Para determinar si la sub-

contratación de personal actualiza o no el supuesto excluyente de
esa figura, gravada por el impuesto al valor agregado, previsto en el
penúltimo párrafo del artículo 14 de la ley relativa, es necesario acu-
dir al numeral 15-a de la Ley Federal del Trabajo.—La Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha establecido jurisprudencialmente que el principio de apli-
cación estricta de las leyes fiscales, contenido en el artículo 5o. del Código Fiscal
de la Federación, no impide que el intérprete acuda a los diversos métodos que
permiten conocer la verdadera intención del legislador, cuando de su análisis li-
teral se genere incertidumbre sobre su significado; ni tampoco constituye un obs-
táculo para que la ley tributaria se aplique en congruencia con otras que guarden
relación con el tema y formen parte del contexto normativo en el que aquélla se
encuentra inmerso, siempre que no exista prohibición expresa. De ahí que, como
el concepto de “subordinación” previsto en el artículo 14, penúltimo párrafo, de
la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que establece que no se considera presta-
ción de servicios independientes la que realiza una persona de manera subordina-
da mediante el pago de una remuneración, circunstancia que excluye el pago del
300 ANEXOS
impuesto relativo, se encuentra estrechamente vinculado con la definición de re-

lación laboral contenida en la Ley Federal del Trabajo, se concluye que para dilu-
cidar en cada caso concreto si la subcontratación de personal encuadra o no en
ese supuesto, no sólo resulta permisible, sino incluso necesario, acudir el artículo
15-A de la Ley Federal del Trabajo, ya que éste fija ciertas condicionantes sin las
cuales ese tipo de contratos implica la existencia de una verdadera subordinación
del trabajador hacia el contratante, lo cual no puede desconocerse para efectos
fiscales, porque podría dar lugar a que una relación laboral quedara comprendida
en la actividad de prestación de servicios independientes gravada por el impuesto
al valor agregado, con la consiguiente posibilidad de que el contratante acredite el
impuesto trasladado por el contratista, pese a que aquella norma lo excluye en
forma expresa, siempre y cuando la prestación cumpla con los tres requisitos que
señala el numeral aludido de la ley laboral, es decir, que ese tipo de trabajos cum-
pla con las condiciones de que: a) No podrá abarcar la totalidad de las activida-
des, iguales o similares en su totalidad, que se desarrollen en el centro de trabajo;
b) Deberá justificarse por su carácter especializado; y c) No podrá comprender
tareas iguales o similares a las que realizan el resto de los trabajadores al servicio
del contratante. Así, corresponde a la contribuyente acreditar que la contratación
de los servicios independientes o subcontratación que refiere el dispositivo 15-A
mencionado, se actualizó para poder acreditar la devolución del impuesto que
solicita.
Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
Contradicción de tesis 13/2015. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados
Quinto y Cuarto, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 18 de abril de
2016. Unanimidad de cinco votos de los Magistrados José Manuel Mojica Hernández,
presidente interino por autorización expresa del artículo 14 del Acuerdo General 8/2015
del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento
de los Plenos de Circuito, Rogelio Camarena Cortés, Filemón Haro Solís, Jorge Humber-
to Benítez Pimienta y Juan Bonilla Pizano, en suplencia por ausencia del Magistrado Ro-
berto Charcas León. Ponente: Rogelio Camarena Cortés. Secretario: José Guadalupe
Castañeda Ramos.
Criterios contendientes:
El sustentado por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Ter-
cer Circuito, al resolver el amparo directo 238/2015, y el diverso sustentado por el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la revisión
fiscal 76/2015 y el amparo directo 215/2015.
Esta tesis se publicó el viernes 15 de julio de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario
Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del
lunes 1 de agosto de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo
General Plenario 19/2013.
ANEXOS 301
anexo 7
Coordinación fiscal entre federación
y estados. Protestad tributaria local
Época: Novena Época; Registro: 189752; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurispru-
dencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIII, Mayo de
2001; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 17/2001; Página: 293
Coordinación fiscal entre la Federación y los Estados. Efectos de

la celebración de los convenios de adhesión al sistema nacional rela-
tivo respecto de la potestad tributaria local.—Cuando una entidad fede-
rativa celebra un convenio de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal se generan diversas consecuencias respecto de la potestad tributaria que
corresponde ejercer al Congreso Local de que se trate. En principio, dicha facul-
tad, en aras de evitar la doble o múltiple imposición, no podrá desarrollarse en su
aspecto positivo, relativo a la creación de tributos, en cuanto a los hechos impo-
nibles que se encuentren gravados por un impuesto federal participable, ya que al
celebrarse la mencionada convención debe entenderse que la potestad tributaria
se ha ejercido no en su aspecto positivo, ni en el negativo, correspondiente a la
exención de impuestos, sino en su expresión omisiva que se traduce en la absten-
ción de imponer contribuciones a los hechos o actos jurídicos sobre los cuales la
Federación ha establecido un impuesto, lo que provocará la recepción de ingre-
sos, vía participaciones, provenientes de los impuestos federales que graven aque-
llos hechos o actos. Por otra parte, en razón de que al adherirse la respectiva
entidad federativa al señalado Sistema de Coordinación Fiscal, el órgano legislati-
vo local renunció a imponer las contribuciones que concurran con los impuestos
federales participables, ello conlleva, incluso a la desincorporación temporal de su
ámbito competencial de la potestad relativa, por lo que si aquél crea contribucio-
nes de esa especie, estará expidiendo disposiciones de observancia general que
carecen del requisito de fundamentación previsto en el artículo 16 de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que serán emitidas sin la
competencia para ello, tal como deriva del contenido de la tesis jurisprudencial
número 146 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la
página 149 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-
1995, de rubro: “Fundamentación y motivación de los actos de autoridad
legislativa”.
Amparo en revisión 2240/97.—Inmobiliaria Pedro de Alvarado, S.A. de C.V.—11 de
octubre del año 2000.—Unanimidad de cuatro votos.—Ausente: José Vicente Aguinaco
Alemán.—Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.—Secretario: Rafael Coello Cetina.
302 ANEXOS
Amparo en revisión 942/2000.—Carlos Enrique Campos Stenner.—23 de febrero de

2001.—Mayoría de cuatro votos.—Disidente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.—Po-
nente: Juan Díaz Romero.—Secretaria: Silvia Elizabeth Morales Quezada.
Amparo en revisión 943/2000.—Jaime Martín García Corral.—23 de febrero de
nente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.—Secretario: Alberto Miguel Ruiz Matías.
Amparo en revisión 1291/2000.—Gerardo Quiñones Canales.—23 de febrero de
nente: Mariano Azuela Güitrón.—Secretario: Moisés Muñoz Padilla.
Amparo en revisión 7/2001.—Adriana Margarita García Soto.—23 de febrero de
nente: Juan Díaz Romero.—Secretaria: Sofía Verónica Ávalos Díaz.
Tesis de jurisprudencia 17/2001. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal,
en sesión privada del veintisiete de abril de dos mil uno. Nota: La ejecutoria relativa al
amparo en revisión 2240/97, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, enero de 2001, página 957.
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tablas
Tabla 1 Financiamiento público de PNP (11 de octubre de 2016) . . . . . . . . . . . 5

Tabla 2 Reformas constitucionales por artículo (al 15 de septiembre 2017) . . . 9
Tabla 3 Propuesta de aumento en la recaudación de impuestos tributarios
no petroleros por sexenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Tabla 4 Medición de la pobreza en México, 2016 porcentajes, número de
personas y número de carencias por indicador de pobreza
2010-2016 (Coneval) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Tabla 5 Desempeño ambiental y recaudación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Tabla 6 Ingreso corriente total promedio trimestral por hogar agrupados
por deciles de hogares. Levantamiento 2010, 2012 y 2014
(Pesos de 2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Tabla 7 Memoria de cálculo de los precios máximos al público de la gasolina
menor a 92 octanos, gasolina mayor o igual a 92 octanos y diésel . . . . 58
Tabla 8 Gastos fiscales por tipo de tratamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Tabla 9 Niveles máximos permisibles de emisión a la atmósfera de
partículas sólidas en la Zona Metropolitana de Monterrey . . . . . . . . . . 82
Tabla 10 Niveles máximos permisibles de emisión de los equipos adquiridos
antes del 2011 (Calderas, generadores de vapor, calentadores de
aceite térmico u otro tipo de fluidos, hornos y secadores de
calentamiento indirecto) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Tabla 11 Niveles máximos permisibles de emisión de los equipos adquiridos
después del 2011 (Calderas, generadores de vapor, calentadores de
aceite térmico u otro tipo de fluidos, hornos y secadores de
calentamiento indirecto) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Tabla 12 Propuesta de condonaciones de estímulos y beneficios fiscales . . . . . . . 89
Tabla 13 Medidas para lograr mejor recaudación fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Tabla 14 Presupuesto de egresos de la federación por ramo (2017) . . . . . . . . . . . 99
Tabla 15 Impuestos etiquetados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Tabla 16 Presupuesto federal 2000-2017 (Social y económico) . . . . . . . . . . . . . . . 105
Tabla 17 Eficiencia terminal, abandono y reprobación en ciclo 2014-2015 . . . . . 124
Tabla 18 Presupuesto 2016 ejercido. Principales programas del Ramo 11
(hasta septiembre) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Tabla 19 Presupuesto para educación 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Tabla 20 Medidas para lograr un ahorro fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
319
320 TABLAS Y FIGURAS
Tabla 21 Fondos de participaciones (2005-2015) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Tabla 22 Participaciones transferidas a cada entidad (2010) . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Tabla 23 Participaciones FGP (2015) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Tabla 24 Pros y contra del comercio electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Tabla 25 Programa 2008-2012. Costo de corrupción (Resultados de la Encuesta
Nacional de Corrupción y Buen Gobierno) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Tabla 26 Transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Tabla 27 Población privada de la libertad (septiembre, 2016) . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Tabla 28 Compromisos y páginas oficiales en internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Tabla 29 Programa de capacitación y fortalecimiento a la formación pública . . 255
Tabla 32 Características de la deuda pública del Gobierno central y de las
entidades federativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Tabla 33 ¿Cuánto vale la propuesta de reforma hacendaria integral? . . . . . . . . . . 287
FIGURAS
Figura 1 Recaudación tributaria respecto al PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Figura 3 Paquete Económico 2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Figura 4 Estrategias de política de deuda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Figura 5 Estructura del gasto corriente monetario por deciles e ingreso
seleccionado, 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Figura 6 Composición del precio de diésel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Figura 7 Proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Figura 8 Gasto público social y el PIB en 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Figura 9 Gasto público social y el PIB en 2016: México y Nueva Zelanda . . . . . 108
Figura 10 Gastos en servicios personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Figura 11 Proyección de población de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Figura 12 Participaciones federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Figura 13 Evolución de las participaciones federales 2005-2017: Ciudad de
México, Estado de México y Nuevo León (millones de pesos) . . . . . . . 167
Figura 14 Participaciones federales 2017 (Millones de pesos) . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Figura 15 Participaciones federales 2017 (por estado) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Figura 16 Opción 1. Composición del FGP (actual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Figura 17 Opción 2. Composición del FGP (actual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Figura 18 Evolución del comercio electrónico en México (2009-2015) . . . . . . . . . 209
TABLAS Y FIGURAS 321
Figura 19 Unidades económicas por entidad federativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Figura 20 Número de declaraciones anuales (2010-2017) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Figura 21 El proceso Open Government Partnership (OGP) / Gobierno
abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Figura 22 La corrupción en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Figura 23 Avance del Sistema Nacional Anticorrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Figura 24 IGI e indicadores 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Figura 25 Población sentenciada total (2010-2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Figura 26 Índice delictivo 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Figura 27 Estado de derecho en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
Figura 28 Inmueble en Oaxaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Figura 29 Inmueble en Coatzacoalcos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Figura 30 Arrendamiento de inmueble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
Figura 31 Formato inmuebles patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Figura 32 Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios . . . . . . 277
Figura 33 Promedio de endeudamiento de las entidades federativas
respecto a su PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Figura 34 Promedio de dependencia de deuda de Gobiernos
estatales según sus participaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
Índice
Presentación diputado Jorge Álvarez Máynez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Prólogo doctor Juan Paura García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Prólogo doctora Rosa María Díaz López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
Prefacio Agustín Basave Alanís . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Prefacio Luis Donaldo Colosio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV
Abreviaturas y acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
I.1. La pobreza en México y el mínimo vital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
I.2. La hacienda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
I.2.1. Definición y características de la hacienda pública . . . . . . . . . . . . 26
I.2.2. Antecedentes de la hacienda pública en México . . . . . . . . . . . . . . 28
I.3. Paquete económico 2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
I.3.1. Política fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
I.3.2. Política de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
I.3.3. Política de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
I.3.4. Política de deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
II. Fundamentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
III. Diagnóstico y propuestas para mejorar las finanzas

públicas en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
III.1. Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
III.1.1. Definición y características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
III.1.2. Los impuestos en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
III.1.3. Diagnóstico de los ingresos tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
III.1.4. Privilegios, estímulos fiscales y elusión fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
III.1.5. Retos y desafíos de los ingresos públicos en México . . . . . . . . . . . 77
III.1.6. Propuestas en ingresos públicos en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
III.1.7. Estimación del incremento en la recaudación de
ingresos públicos en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
323
324 ÌNDICE
III.2. El gasto público en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

III.2.1. Definición y características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
III.2.2. Diagnóstico del gasto público en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
III.2.3. El gasto condicionado en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
III.2.4. La cara social del gasto público en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
III.2.5. Ante el despilfarro… la austeridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
III.2.5.1. Financiamiento público: partidos políticos . . . . . . . . . . 110
III.2.5.2. Gasto en servicios personales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
III.2.5.3. Eliminación de beneficios a expresidentes . . . . . . . . . . . 116
III.2.5.4. Ahorro en gastos de publicidad gubernamental . . . . . . 118
III.2.6 El gasto público en materia de educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
III.2.6.1. Presupuesto del sector educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
III.2.6.2. El ramo 23 del Presupuesto de Egresos de
la Federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
III.2.7. Retos y oportunidades del gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
III.2.8. Propuestas en gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
III.2.9. Estimación de potencial recaudatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
III.3. Coordinación en la hacienda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
III.3.1. Antecedentes y surgimiento del federalismo fiscal
en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
III.3.2. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
III.3.2.1. Convenios de colaboración administrativa
en materia fiscal federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
III.3.3. La participación de las entidades federativas en los
fondos participables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
III.3.4. Retos y oportunidades del federalismo fiscal en México . . . . . . . 177
III.3.5. Propuestas en materia de federalismo fiscal en México . . . . . . . . 184
III.3.6. El Senado de la República en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
III.3.7. Estimación del incremento en la recaudación de ingresos
derivado de la propuesta en materia de coordinación en
la hacienda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
III.4. Modernización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
III.4.1. Definición y características de la modernización
hacendaria en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
III.4.2. Antecedentes y diagnóstico de la modernización
hacendaria en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
III.4.2.1. La contabilidad electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
III.4.2.2. El comercio electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
III.4.2.2.1. Regulación del comercio electrónico
mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
III.4.2.2.2. Áreas de oportunidad del comercio
electrónico mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
III.4.2.3. Orogramas de modernización de la administración . . 213
ÌNDICE 325
III.4.3. Retos y desafíos de la modernización en México . . . . . . . . . . . . . . 215

III.4.4. Propuestas de modernización en la nación mexicana . . . . . . . . . . 216
III.4.5. Estimación del incremento en cuanto a la modernización . . . . . 216
III.5. Transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
III.5.1. Definición y características de la transparencia y la
rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
III.5.2. Antecedentes de la transparenciay rendición de cuentas . . . . . . . 221
III.5.3. Diagnóstico de la transparencia y rendición en la
hacienda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
III.5.3.1. Apuntes sobre la corrupción, la impunidad y
la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
III.5.3.1.1. Corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
III.5.3.1.2. Impunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
III.5.3.1.3. Procuración de justicia y sistema penal . . . . 240
III.5.4. Retos y oportunidades de la transparencia y la rendición
de cuentas en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
III.5.4.1. La aplicación de la tecnología: bitcoin y la
cadena de bloques o bases de datos
distribuidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
III.5.4.2. La era de la tecnología: Gobierno y datos abiertos . . . . 248
III.5.5. Propuestas en transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . 251
III.5.6. Estimación del incremento del PIB sobre la
transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
III.6. Patrimonio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
III.6.1. Definición y características del patrimonio público
mexicano contemporáneo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
III.6.2. Antecedentes y diagnóstico del patrimonio público en México . . 259
III.6.2.1. constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
III.6.3. Retos y oportunidades de los bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 265
III.6.4. Propuestas en patrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
III.6.5. Estimación del incremento del PIB sobre el patrimonio . . . . . . . . 268
III.7. Deuda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
III.7.1. Definición y clasificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
III.7.2. Marco jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
III.7.3. Endeudamiento público del Gobierno Federal . . . . . . . . . . . . . . . . 273
III.7.4. Endeudamiento público de las entidades federativas . . . . . . . . . . 275
III.7.5. Retos y oportunidades de la deuda pública en México . . . . . . . . . 280
III.7.6. Propuesta en materia de endeudamiento público . . . . . . . . . . . . . 281
III.7.7. Estimación del incremento en la recaudación de ingresos
derivado de las propuestas de endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
IV. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

326 ÌNDICE
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Anexo 1 Mínimo vital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
el juzgador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Anexo 2 Ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Anexo 3 Gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Anexo 4 Estímulo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Anexo 5 Valor agregado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
Anexo 6 Prestación de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Anexo 7 Coordinación fiscal entre federación y estados. Protestad tributaria
local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Bibliográficas, hemerográficas y electrónicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Tablas y figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

Esta obra se terminó de componer, imprimir y encuadernar
el 6 de febrero de 2018 en los talleres
Castellanos Impresión SA de CV,
Ganaderos 149, col. Granjas Esmeralda,
09810, Iztapalapa, Ciudad de México,

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La gran reforma hacendaria

Hacia un ingreso mínimo vital

Hacia un ingreso mínimo vital

Samuel Alejandro García Sepúlveda

La gran reforma hacendaria de los mexicanos, 2018

D.R. © Samuel Alejandro García Sepúlveda

D.R. © Procesos Editoriales Don José SA de CV

Todos los derechos reservados

Impreso en México / Printed in Mexico

Por los 53 millones de hermanos en pobreza,

A Dios y a mis padres, por darme la vida.

A mi familia, por su infinito cariño.

A mi novia, por su amor y paciencia para sacar

A mis colegas abogados, contadores, economis-

A mis profesores, por sus sabias lecciones y por

A mi estimado asesor y sinodales, por hacer po-

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