COMENTÁRIOS A LEI DE CONTABILIDADE PÚBLICA

Definição de Orçamento Público

Ainda não se chegou uma definição de orçamento que fosse livre de crítica e aceita
pacificamente pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua
aberta à discussão.
Há, sobre a matéria, três teorias. A primeira, tendo à frente o economista alemão Hoenel,
declara que o orçamento é sempre uma lei. A Segunda, comandada pelo constitucionalista
francês Léon Duguit, sustenta que o orçamento é, em algumas de suas partes, um simples ato
administrativo, às vezes simplesmente contábil e, em outras partes, ele é lei. A terceira teoria,
mais difundida, liderada pelo financista Gaston Jéze, entende que o orçamento possui apenas a
aparência de lei, mas sua substância não é a de uma lei.
Da premissa de que o orçamento é uma lei, surgiram as locuções sinônimas: lei orçamentária,
lei anual, lei ânua,* lei de meios etc.
Para nós, o orçamento não é essencialmente uma lei, mas um programa de trabalho do Poder
Executivo. Programa que contém planos de custeio dos serviços públicos, planos de
investimentos, de inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos. A execução desse
programa de trabalho exige autorização prévia do órgão de representação popular; e a forma
material de esse órgão expressar sua autorização é a lei.
Por isso entendemos que o orçamento é um programa de custeios, investimentos, inversões,
transferências e receitas, proposto pelo Poder Executivo para um período financeiro, e
aprovado pelo Poder Legislativo.
Em outras palavras: orçamento público é um planejamento de aplicação dos recursos
esperados, em programas de custeios, investimentos, inversões e transferências durante um
período financeiro.
Essas são definições do orçamento examinado sob o ângulo financeiro; porém, analisando o
aspecto econômico, acompanhamos a definição do Professo Alberto Deodato: O orçamento é,
na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da economia pública. É o espelho da vida do
Estado e, pelas cifras, se conhecem os detalhes de seu processo, de sua cultura e de sua
civilização.

Processo de Planejamento - Orçamento / Programa

O orçamento-programa, por sua vez, põe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do
Governo. Consolida um grupo de programas que o Governo se propõe a realizar durante um
período. Os planos são expressos em unidades mensuráveis e seus custos definidos. É um
programa de trabalho e constitui, portanto, um instrumento de planejamento.
Enquanto o orçamento tradicional mostrava o que se pretendia gastar ou comprar, o orçamento-
programa realça o que se pretende realizar. É um programa de trabalho definindo objetivos a
serem alcançados, seus custos e as fontes dos recursos. O orçamento comum restringe os
gastos e as compras ao montante da recita estimada, enquanto o orçamento-programa não
limita as metas governamentais aos recursos orçamentários previstos.
O orçamento-programa constitui modalidade de orçamento na qual a previsão dos recursos
financeiros e sua destinação decorrem da elaboração de um plano completo. Distingue-se do
orçamento comum porque este parte da previsão de recursos para a execução de atividades
instituídas, enquanto no orçamento-programa a previsão de recursos é a etapa final do
planejamento.
A elaboração do orçamento-programa abrange quatro etapas: planejamento: é a definição dos
objetivos a atingir; programação: é a definição das atividades necessárias à consecução dos
objetivos; projeto: é a estimação dos recursos de trabalho necessários à realização das
atividades; orçamentação: é a estimação dos recursos financeiros para pagar a utilização dos
recursos de trabalho e prever as fontes dos recursos.
No orçamento-programa, as metas governamentais são classificadas em funções de governo e
estas divididas em programas, sub-programas, projetos e atividades. O Anexo nº5, da Lei
nº4.320/64, padroniza a estrutura e a codificação da classificação funcional-programática.

Proposta Orçamentária e Orçamento Público

Vimos que o planejamento do Poder Executivo consubstancia as metas que o Governo deseja
atingir durante o se mandato. Mas o seu plano não pode ser posto em prática sem a prévia
aprovação do Poder Legislativo. Constitui uma das atribuições do Congresso examinar, discutir,
emendar e aprovar, anualmente, os Planos de Custeio e de Investimentos do Poder Executivo
(art. 48, II, da Constituição de 1988 - ver também arts. 166 e 167).
Assim, o planejamento completo é encaminhado ao Poder Legislativo para exame, discussão,
emenda e aprovação. O conjunto de documentos, sintéticos e analíticos, demonstrando os
planos do Governo, enviados à Casa Legislativa, denomina-se proposta orçamentária.
Com a aprovação, pelo legislativo, a proposta orçamentária transforma-se em orçamento
público.
Somente após a publicação da lei, o Chefe do Poder Executivo poderá dar início à execução
dos seus planos. Passa-se, então, das atividades de estimação da receita e da despesa
(execução orçamentária).

Exame da Proposta Orçamentária pelo Poder Legislativo

A proposta orçamentária da União é examinada no Congresso Nacional por uma comissão
mista de senadores e deputados (art. 166, & 1º da Constituição de 1988). Nas unidades da
federação as propostas são examinadas e aprovadas pelas Assembléias Legislativas
correspondentes. Nos Municípios, pelas Câmaras de Vereadores.
Dos prazos
O artigo 165, § 9º, I, da Constituição de 1988 remete à lei complementar a fixação de prazos
para o processo de aprovação do orçamento. A Constituição anterior dispunha: na esfera
federal, a proposta orçamentária será enviada pelo Presidente da República, ao Congresso
Nacional, para votação conjunta das duas casas, até quatro meses antes do início do exercício
financeiro seguinte. Se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o
Congresso não o devolver para sanção, será promulgado como lei (art. 66). Nos estados e
respectivos municípios os prazos são estabelecidos pelas constituições estaduais
correspondentes.
Se o projeto for rejeitado pelo Poder Legislativo, subsistirá, para o ano seguinte, a Lei
Orçamentária do exercício em curso.
Por usa vez, o Legislativo - federal, estadual ou municipal - considerará o orçamento vigente
como proposta se, no prazo constitucional, não receber do Executivo a proposta orçamentária
(art. 32).
PAs propostas orçamentárias das Autarquias são por elas elaboradas e aprovadas por decreto,
após exame e aprovação dos órgãos técnicos do Poder Executivo.

Conteúdo da Lei Orçamentária

A lei que aprova a receita orçamentária não pode conter matéria estranha ao orçamento; isso
significa que a lei orçamentária não disporá sobre assunto que não se relacione estritamente
com o orçamento. É o princípio da exclusividade, consagrado na Constituição Brasileira (art.
165, § 8º, da Constituição de 1988).
Pode a Lei Orçamentária conter autorização ao Poder Executivo para abri créditos
suplementares e para realizar operações de créditos por antecipação de receita.
A Lei do orçamento compreenderá todas as despesas e todas as receitas do Estado, inclusive
as de operações de créditos autorizadas em lei, com exceção das operações de créditos por
antecipação de receita, das emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no
ativo e no passivo financeiros; é o princípio da universalidade (arts. 3º e 4º).

Previsão e Realização da Receita

A receita que se espera arrecadas, conforme já estudamos, se denomina receita prevista ou
receita estimada ou, ainda, receita orçada. As três expressões são equivalentes. Elas figuram
no orçamento público devidamente discriminadas e codificadas segundo as categorias
econômicas, fontes, subfontes e rubricas estatuídas pelo Anexo nº 3, da Lei Federal nº
4.320/64, o qual é estudado no capítulo Receita Pública.
A efetiva arrecadação dos valores estimados em cada rubrica denomina-se receita realizada.
No final do exercício, a receita realizada numa rubrica poderá ser igual, maior ou menor que a
estimada.
Queda da arrecadação
Denomina-se queda de arrecadação a diferença negativa entre as receitas prevista e realizada.
Suponha-se, por exemplo, que a receita do Imposto Territorial Rural foi estimada em
$100.000,00. Mas a efetiva realização atingiu apenas $85.000,00. Houve um queda de
arrecadação, nessa rubrica, da ordem de $15.000,00.
Excesso de arrecadação
A diferença positiva entre a receita prevista e a realizada constitui excesso de arrecadação.
Retomando o exemplo anterior, se a realização tivesse alcançado a cifra de $120.000,00 teria
ocorrido um excesso de arrecadação, naquela rubrica, da ordem de $20.000,00.
Contabilização
A Contabilidade Analítica registra em contas individuais, rubrica por rubrica, debitando cada uma
pelo valor da receita prevista. Diariamente, cada conta é creditada pela receita realizada,
diminuindo o saldo devedor. No encerramento do exercício, os saldos devedores representam
queda da arrecadação e os saldos credores acusam excesso de arrecadação. Eventualmente,
alguma conta poderá apresentar saldo zero, o que significará uma realização de receita
exatamente igual à previsão, a contabilidade sintética registra a previsão e a realização das
receitas à nível de fontes.
Comparações
No final da execução orçamentária umas tantas rubricas de receita terão alcançado excesso de
arrecadação, enquanto outras mostrarão uma queda de arrecadação; e algumas,
eventualmente, poderão mostrar uma realização igual à previsão. A análise da receita prevista
com a receita realizada, rubrica por rubrica, é uma operação denominada comparação. O
resultado dessa análise é transcrito para o Anexo nº10, da Lei nº 4.320/64.
Esse anexo, juntamente com outros, acompanhará os balanços gerais do exercício.
O trabalho de comparação servirá de subsídio às atividades de estimativa da receita futura,
conforme já estudamos. A soma algébrica das diferenças positivas e negativas das rubricas
representará o resultado da arrecadação da receita orçamentária do exercício, isto é, o valor
global a queda, ou do excesso da arrecadação.

Fixação e Realização da Despesa

Ao contrário da receita - que é estimada - a despesa é fixada pela Lei Orçamentária. Assim, a
realização da receita pode ultrapassar sua previsão, mas a realização da despesa encontra seu
limite no valor fixado.
Os valores constantes no orçamento, referentes às despesas orçamentárias, costumam ser
denominados: despesa fixada, despesa prevista, despesa autorizada, dotação, verba,
autorização de despesa, recurso orçamentária, crédito orçamentário ou simplesmente crédito.
Todas essas expressões são equivalentes e serão usadas nesta obra, indiferentemente, sempre
que nos referirmos a uma autorização legislativa para aplicar determinado valor em um objetivo
definido no orçamento público.
Os créditos figuram no orçamento devidamente discriminados e codificados segundo as
categorias econômicas, elementos, subelementos e ribrocas estabelecidos pelo Anexo nº 4 da
Lei nº 4.320/64, que é estudado no capítulo Despesa Pública.
A efetiva aplicação dos recursos orçamentários - os pagamentos - denomina-se, na
contabilidade orçamentária, despesa realizada e na escrituração financeira despesa paga.
No final do exercício, a despesa realizada poderá ser igual ou menor que a despesa fixada.
Nunca será superior à autorizada.
Economia orçamentária
Denomina-se economia orçamentária o saldo não utilizado de uma dotação. Suponha-se por
exemplo num determinado programa, a dotação do elemento 3120.00, material de consumo, foi
fixada em $180.000,00. No final do exercício verifica-se que desse crédito foi utilizado apenas
$175.000,00. Houve uma economia orçamentária, nessa dotação, da ordem de $5.000,00.
Contabilização
A Contabilidade Analítica registra em contas individuais, um por um, todos os créditos
concedidos, creditando em cada conta o valor da dotação correspondente. Diariamente essas
contas são debitadas pelos pagamentos, diminuindo o saldo credor. No encerramento do
exercício existirão contas com saldo zero, significando aplicação total do recurso orçamentário
concedido. Outras contas poderão apresentar-se com saldos credores: são as economias
orçamentárias do exercício. Nenhuma conta poderá apresentar saldo devedor, o que revelaria a
realização de despesa sem o crédito correspondente. A contabilidade sintética registra a
previsão e a realização das despesas a nível de função.
Comparações
No final da execução orçamentária umas tantas dotações terão sido totalmente utilizadas,
enquanto outras mostrarão economias orçamentárias. A análise da despesa prevista com a
despesa realizada, crédito por crédito, é uma operação denominada comparação. O resultado
dessa análise é transcrito para o Anexo 11, da Lei nº4.320/64.
Este anexo, juntamente com outros, acompanhará os balanços gerais do exercício.
O trabalho de comparação servirá de subsídio à elaboração de orçamentos futuros. A soma dos
saldos não utilizados representará a economia orçamentária do exercício.

Períodos de Atividades do Orçamento Público

A elaboração do orçamento obedece às diretrizes conceituais dos princípios orçamentárias. O
orçamento é elaborado para o período de um ano. As despesas são rigorosamente
discriminadas, conforme dispõem os princípios orçamentários da anualidade e da especificação.
Os mais importantes princípios orçamentários discutidos doutrinariamente pela Ciência das
Finanças estão consagrados em nossa legislação financeira: anualidade, especificação,
exclusividade, unidade e universalidade. Alguns outros princípios são observados
tradicionalmente: clareza, exatidão, publicidade etc.
Tanto a receita - recursos financeiros - como a despesa - aplicações - têm três períodos de
atividades extremamente importantes: a)período de estimação da receita e da fixação da
despesa (proposta orçamentária); b)período de realização da receita e da despesa (execução
orçamentária); c)período de confrontações das receitas estimadas com as realizadas e das
despesas fixadas com as realizadas; os resultados deste período servirão de base à elaboração
da proposta orçamentária do ano seguinte, realimentando, portanto, as atividades mencionadas
na letra "a".

Plano Plurianual - Planejar é Preciso

É de todo recomendável que o Governo Municipal apresente à população um plano de governo
a ser realizado em quatro anos, e que possa transformar em realidade os compromissos
assumidos durante a campanha eleitoral.
Além de cumprir um mandamento constitucional, essa atitude tem vantagens bastante visíveis.
De um lado, tornará o trabalho da Prefeitura mais consequente, pois as ações serão realizadas
de forma racional e sistemática, com equacionamento ordenado, no tempo, das ações e dos
recursos financeiros que deverão ser incorporados no orçamento municipal de cada ano. Em
segundo lugar, a comunidade e a Câmara de Vereadores terão instrumento para acompanhar o
cumprimento das metas e objetivos governamentais, tomando por base as propostas
apresentadas à população, que saberá onde estará sendo aplicado o dinheiro público. Em
terceiro lugar, poderá ser o ponto de partida para garantir um mínimo de continuidade
governamental, dificultando que ações venham a ser interrompidas quando da mudança de
administrações ou de equipes de trabalho. Por último, o Município dotado de um plano
plurianual de governo, terá grandemente facilitada a sua tarefa de articulação com as demais
esferas goveernamentais na realização de programas ou projetos de interesse da população.
Obras e serviços representam importante investimento para o Município e somente terão valor
real se forem empreendidas dentro de um planejamento que resulte em equacionamento das
despesas de instalações e funcionamento. Do contrário, poderão ser realizadas sem benefício
efetivo para a comunidade.
Por outro lado, considerando seu volume, a execução de obras poderá ser facilitada se
escalonada no tempo, pois será impossível à administração municipal, vale dizer à população,
pagá-las em apenas um ano. O §1º da Constituição Federal determina que nenhum
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.

Escala de Prioridades
Dessa maneira, para garantir à população em geral que o plano será cumprido e aos
contribuintes, em especial, que a administração municipal restituirá mediante investimentos
públicos e serviços os tributos arrecadados, o plano plurianual de governo significa um passo
importante para a prática do respeito à cidadania tão desejada nos dia de hoje quando vivemos
em plena efervescência democrática.
Portanto, os empreendimentos a serem realizados precisam ser programados no tempo a fim
de garantir sua exequibilidade financeira. Tal escalonamento, para ser lógico e abrangente,
deverá ser de muito referendada, vez que ainda estará sob forma genérica.
Nessa linha de conduta, a administração municipal liderada pelo Prefeito deverá apresentar à
população a escala de prioridades constante do plano para que, através de suas entidades
representativas, seja estimulada a emitir opiniões e pronunciamento a respeito em breve prazo.
O passo seguinte, diz respeito à elaboração da escala definitiva que será o instrumento
orientador das ações governamentais a serem submetidas à Câmara Municipal.

Objetivos Gerais do Plano

O plano deverá ter um capítulo tratando dos seus objetivos gerais, tornando por base a
plataforma política apresentada em campanha eleitoral. À título de exemplo e partindo de uma
situação hipotética como dita anteriormente, vejamos, a seguir, como esses objetivos gerais
poderão ser apresentados.
A partir de estudos iniciais, fixou-se como objetivo dominante da administração municipal a
solução dos problemas básicos de urbanização da cidade, abrangendo, desde os problemas
físicos, até os de saúde, saneamento, educação e lazer, os quais se congestionaram nos
últimos anos. Objetivo correlato, da mesma relevância, consiste na integração da área rural e de
certas áreas periféricas, já atingidas por considerável densidade populacional e ainda à margem
de qualquer melhoramento urbano.
A fixação especificada dos objetivos, ainda que geral, foi apresentada sob a forma de Programa
Mínimo de Administração, dividido em nove setores:
1. Saúde
§ Prestar apoio total à Santa Casa, tendo em vista sua ampliação, especialmente a da
Maternidade, bem como de seu reaparelhamento, em especial a aquisição do aparelho de
Raios X e montagem do laboratório.
§ Adquirir um ambulância para o Município.
§ Combater a Doença de Chagas.
§ Colocar em funcionamento um posto médico rural volante e o sistema de internamento de
doentes em hospitais especializados.
§ Selecionar e admitir dois médicos, dois enfermeiros e dois atendentes, para o posto médico
rural volante.
2. Urbanismo
§ Promover o asfaltamento e reparo em artérias do perímetro urbano do Município.
§ Promover o cumprimento de posturas municipais que garantam a construção e reparo dos
passeios públicos.
§ Remodelar, embelezar a construir praças municipais, tendo em vista a ampliação das áreas
de lazer e espaços verdes no perímetro urbano.
§ Remodelar o bosque municipal.
§ Promover a ampliação de sistemas de água e esgotos.
§ Promover arborização das áreas urbanas do Município.
§ Melhorar a prestação dos serviços de limpeza pública.
§ Ampliar a rede de iluminação pública do Município.
3. Assistência Social
§ Instalar cooperativas farmacêuticas e de gêneros de primeira necessidade.
§ Instalar creches para crianças das famílias trabalhadoras no campo.
§ Construir o primeiro núcleo municipal de casas populares.
§ Construir albergues e asilos, bem como prestar ajuda aos existentes.
4. Educação e Cultura
§ Ampliar e melhorar a rede de escolas municipais, sobretudo as rurais.
§ Instalar a biblioteca municipal.
§ Instalar o museu histórico municipal.
§ Estabelecer um programa de capacitação dos professores municipais.
§ Selecionar uma bibliotecária e três auxiliares, sendo dois para a biblioteca e um para o museu
histórico.
5. Transporte e Comunicações
§ Asfaltar as principais vias de acesso ao Município.
§ Melhorar a rede de estradas municipais, inclusive com obras-de-arte.
6. Esportes
§ Promover a melhoria da praça de esportes do Município, com a construção de arquibancanda,
piscina, quadras especializadas.
§ Elaborar e executar o calendário desportivo do Município.
7. Relações com o Governo Estadual
Estabelecer e desenvolver relações com o Governo Estadual no sentido de harmonizar os
programas de ação do Município com os planos estaduais, a fim de garantir a realização dos
empreendimentos comuns e a complementaridade das obras e dos serviços estaduais e
municipais.
8. Relações com Órgãos Federais
Estabelecer e desenvolver relações com os diversos órgãos do Governo Federal que, por sua
ação direta ou indireta, possam influir no desenvolvimento do Município.
9. Relações com Municípios Vizinhos
Estabelecer e desenvolver relações com os Prefeitos dos Municípios vizinhos a fim de dar
solução conjunta aos problemas comuns, garantindo maior economia e eficiência das
administrações municipais.

Além desses objetivos, que estão ligados à essência do Governo Municipal e, propriamente,
consistem na sua finalidade, julgou-se importante a inclusão, entre os objetivos do programa, do
Aparelhamento da Máquina Administrativa Municipal para capacitá-la à tarefa da execução do
Plano.

Metodologia para Elaboração do Plano Plurianual do Município (Versão

Preliminar)
Introdução
A Constituição Federal promulgada em 5 de outubro de 1988, introduz mudanças significativas
no processo orçamentário e financeiro, incluindo novos instrumentos com o objetivo de resgatar
principalmente a função de Planejamento. Dentre esses instrumentos, destaca-se o Plano
Plurianual, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública, ou seja, o
Plano de Governo.
1. O Plano Plurianual-PP, por analogia com o Plano Plurianual da União, deve estabelecer
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
2 Entretanto, passados mais de oito anos da inserção desse instrumento no ambiente da
Administração Pública, o entendimento do conceito ainda não foi absorvido pela maioria das
administrações públicas, entre essas as municipais, que continuam elaborando o Plano
Plurianual nos mesmos moldes do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital contido na
Lei 4.320 de 17 de março de 1964, ou seja, faz-se um quadro (Plano) de pretensas obras a
realizar, sem qualquer preocupação da análise da necessidade e viabilidade dessas obras
atendendo apenas à exigência formal e legal.
3 Na verdade esse comportamento tem levado a não utilização do grande potencial de
planejamento de médio prazo contido no Plano Plurianual que pode, em muitos casos,
substituir, com vantagens, alguns instrumentos convencionais, como por exemplo, o Plano
Diretor.
Conceituação
A Constituição Federal assim define o Plano Plurianual: O Plano Plurianual estabelecerá as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Nesse contexto, é
importante traduzir o conceito, aqui adotado, desse instrumento, como forma de se perceber a
seu verdadeiro potencial e dimensão, pois:
1 O Plano Plurianual, ao estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública,
está na verdade detalhando um plano de governo.
2 Para as despesas de capital significa descrever um plano detalhado de obras a serem
executadas para que as mesmas não sejam interrompidas. A programação abrange um ano da
gestão seguinte, evitando-se paralisação das obras programadas pela gestão anterior. Essa
abrangência possibilita à nova administração avaliar o programa de obras em execução e
analisá-lo, confrontando-o com as suas prioridades e metas.
3 E por outras delas decorrentes entende-se as despesas de capital necessária para a completa
conclusão de obra antecedente.
4 E para as relativas aos programas de duração continuada entende-se principalmente àquelas
não incluídas nas categorias anteriores, não usuais e que transcendem ao período de um
exercício (treinamento de pessoal, recadastramento, levantamento cartográfico, planos diretores
de esgoto, água, meio ambiente, entre outros).
Dos Prazos
O Art,35, § 2º , I, da Constituição de 1988, estabelece:
O Projeto do Plano Plurianual para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Conceito
A lei de diretrizes orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos
anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos das empresas e
o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da
administração pública, estabelecidas no plano plurianual.
Portanto, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
Dos Prazos
O Art,35, § 2º , II, da Constituição de 1988, estabelece:
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa.

Lei de Orçamentos Anuais

Conceito
Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e, obviamente,
transformá-las em realidade, obedecida a lei de diretrizes orçamentárias, elabora-se o
Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os
objetivos determinados.
A lei orçamentária anual compreenderá:
I - O orçamento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público;
II - O orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente,
detenha a maioria de capital social com direito a voto; e
III - O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo poder público.
Alerte-se para o fato de se tratar de uma lei que contenha o orçamento fiscal, o orçamento de
investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social e não de leis
específicas para cada orçamento.
Finalizando, podemos dizer que a lei dos orçamentos anuais é o instrumento utilizado para a
conseqüente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando ao
melhor atendimento e bem-estar da coletividade.
Dos Prazos
O Art,35, § 2º , III, da Constituição de 1988, estabelece:
O Projeto de Lei Orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.

Princípios Orçamentários
Para que o orçamento seja a expressão fiel do programa de um governo, como também um
elemento para a solução dos problemas da comunidade; para que contribua eficazmente na
ação estatal que busca o desenvolvimento econômico e social; para que seja um instrumento
de administração do governo e ainda reflita as aspirações da sociedade, na medida em que o
permitam as condições imperantes, principalmente a disponibilidade de recursos, é
indispensável que obedeça a determinados princípios, entre os quais destacamos alguns que
refletem com fidedignidade os que são usados comumente nos processos orçamentários:
1. Programação - O orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação. Isto ocorre da
própria natureza do orçamento, que é a expressão dos programas de cada um dos órgãos do
setor público.
Programar é selecionar objetivos que se procuram alcançar, assim como determinar as ações
que permitam atingir tais fins e calcular e consignar os recursos humanos, materiais e
financeiros, para a efetivação dessas ações.
2. Unidade - Os orçamentos de todos os órgãos autônomos que constituem o setor público
devem-se fundamentar em uma única política orçamentária estruturada uniformemente e que se
ajuste a um método único.
3. Universalidade - Deverão ser incluídos no orçamento todos os aspectos do programa de cada
órgão, principalmente aqueles que envolvam qualquer transação financeira ou econômica.
Portanto, o documento orçamentário integrado deve conter todos os aspectos dos elementos
programáveis que o constituem.
4. Anualidade - Utiliza-se, convencionalmente, o critério de um ano para o período orçamentário,
por apresentar a vantagem de ser o adotado pela maioria das empresas particulares.
Outra vantagem é a que concilia duas condições opostas, que consistem no fato de que quanto
mais distante a época para a qual se projeta maior a possibilidade de erro; sob esse aspecto
seria conveniente programar para períodos bem curtos, porém o ato de programar envolve uma
soma de variedades de tarefas que seria impossível realizá-la em intervalos reduzidos.
De qualquer forma, o período de um ano para o orçamento é o que melhor atende à
concretização dos objetivos sociais e econômicos.
5. Exclusividade - Deverão ser incluídos no orçamento, exclusivamente, assuntos que lhe sejam
pertinentes.
Em outras palavras, quer dizer que se deve evitar que se incluam na lei do orçamento normas
relativas a outros campos jurídicos e, portanto, estranhas à previsão da receita e fixação da
despesa.
6. Clareza - O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa, embora diga
respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento
eficiente de governo e administração.
O poder de comunicação do documento terá influência em sua melhor e mais ampla utilização e
sua difusão será tanto mais abrangente quanto maior for a clareza que refletir.
7. Equilíbrio - O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os
valores de receita e da despesa.
Procura-se consolidar uma salutar política econômico-financeira que produza a igualdade entre
valores de receita e despesa, evitando desta forma déficits espirais, que causam endividamento
congênito, isto é, déficit que obriga a constituição de dívida que, por sua vez, causa o déficit.

Ciclo Orçamentário
Conforme já foi exposto, a responsabilidade básica do Estado consiste em buscar o nível
máximo de satisfação das necessidades da população.
Do conjunto de necessidades da população, parte é satisfeita pela produção de bens e serviços
realizada pelo governo e parte atendida e realizada pelos particulares.
O Estado produz essencialmente bens e serviços para satisfação direta das necessidades da
comunidade, não atendidas pela atividade privada, orientando suas ações no sentido de buscar
determinadas conseqüências que modifiquem, positivamente, as condições de vida da
população, através de um processo acelerado e permanente, com o menor custo econômico e
social possível.
O orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado isoladamente do
período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre influências condicionantes daquele
que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros exercícios.
Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a seqüência das etapas
desenvolvidas pelo processo orçamentário, assim, consubstanciadas:
a) Elaboração - A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes
orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem
como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua
materialização e concretização.
Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrativos mensais da
receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base à estimativa da receita, na
proposta orçamentária. Quando houver órgão central de orçamento, essas demonstrações lhe
serão remetidas mensalmente.
A estimativa da receita terá por base as demonstrações mencionadas, da arrecadação dos três
últimos exercícios pelo menos, bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras que
possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.
As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral,
considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias.
O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária, ao Poder Legislativo, dentro dos
prazos estabelecidos. No âmbito federal, o prazo termina em 31 de agosto, e o Estado e os
Municípios devem obedecer ao prazo de entrega até o dia 30 de setembro.
A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos
estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios compor-se-á de:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais,
restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis. Exposição e justificação da política
econômica-financeira do Governo, justificação da receita e despesa, particularmente no tocante
ao orçamento de capital;
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III- Tabelas Explicativas das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em
colunas distintas para fins de comparação, a receita arrecadada nos últimos exercícios
anteriores àquele em que se elabora a proposta; a receita prevista para o exercício a que se
refere a proposta; a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; a despesa fixada
para o exercício em que se elabora a proposta; e a despesa prevista para o exercício a que se
refere a proposta;
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em
termos de metas visadas, decompostas em estimativas de custo das obras a realizar e dos
serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de
suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.
b) Estudo e Aprovação - Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e seu significado
está configurado na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na
decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcança-las.
Conforme já foi mencionado, o Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao
Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos; entretanto, até o encerramento da sessão
legislativa, o Poder Legislativo deverá devolvê-lo para sanção.
Outrossim, se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
As Emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
poder ser aprovados caso:
I- sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II- indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal;
III- sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Devidamente discutido, o projeto de lei orçamentário, uma vez aprovado pelo Poder Legislativo,
merecerá de sua parte a edição de um autógrafo e logo após enviado para sanção pelo chefe
do Poder Executivo.
c) Execução - A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas
determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a
mobilização de recursos humanos, matérias e financeiros.
A etapa de execução deve, necessariamente, fundamentar-se na programação, não só para
ajusta-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, como também para alcançar a
máxima racionalidade possível na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de se
fazer uma previsão exata sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas
condições vigentes à época da elaboração do orçamento.
Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites fixados, o
Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade
orçamentária fica autorizada a utilizar.
A fixação dessas cotas atende aos seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e
suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho;
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e
a despesa realizada, para reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
c) Avaliação - A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar
o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a
execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de
racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.
A constatação do que realizar, e do que deixar de fazer, não pode, como é óbvio, restringir-se
somente, ao julgamento a posteriori.
A avaliação deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora da execução e
fixar em bases consistentes as futuras programações, por isso esta fase é simultânea à
execução, e a informação que fornece deve estar disponível, quando dela se necessitar.
A avaliação impõe a necessidade de um sistema estatístico cuja informação básica se obtém
em cada uma das repartições ou órgãos.
De posse dos dados coletados, o grupo de avaliação deve elaborar tabelas, calcular indicadores
e apresentar informes periódicos para uso e tomada de decisões dos dirigentes das unidades
executoras.

Receita Pública
Conceito
Receita pública, em seu sentido mais amplo, é o recolhimento de bens aos cofres públicos.
Ingresso, entrada ou receita pública são, na verdade, expressões sinônimas na terminologia de
finanças públicas. Os estudiosos da matéria divergem a conceituação de receita pública por
esbarrarem em sutilezas de ordem obstrata que há longo tempo o uso e o costume eliminaram.
Ingresso, entrada ou receita, de qualquer espécie já estão, na prática, consagrados pela
expressão comum: receita pública. Desdobra-se, inicialmente, em dois grupos:
receitaorçamentária e receita extra-orçamentária.
Receita Orçamentária
Receita Orçamentária é aquela que, devidamente disriminada, na forma do Anexo nº3 da Lei nº
4.320/64, integra o orçamento público. São os tributos, as rendas, as transferências, as
alienações, os retornos de empréstimos e as operações de créditos por prazo superior a doze
meses. A arrecadação das receitas deste grupo depende de autorização legislativa que é a
própria Lei Orçamentária. Realizam-se estas receitas pela execução do orçamento.
Classifica-se a receita orçamentária nas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de
capital (art. 11). As categorias econômicas desdobram-se em fontes de receitas e estas em
subfontes de receitas que , por sua vez, são analisadas em rubricas e subrubricas de receitas.
Tanto os códigos , denominados códigos gerais, como a nomenclatura e o desdobramento
constituem padrão legal e são de uso obrigatório pela União, Unidades da Federação,
Municípios e Autarquias. Todavia é facultado, em qualquer nível de Governo, ampliar os
desdobramentos com a adoção de códigos locais, sempre que a Administração julgar
conveniente (§ 3º do art. 8º).
Classificação Legal da Receita Orçamentária
A receita orçamentária é classificada em categorias econômicas: receitas correntes e receitas
de capital. Cada categoria desdobra-se em fontes de receitas e estas em subfontes. Por final,
os desdobramentos mais analíticos das subfontes denominam-se rubrica e sub-rubrica.
Terminologia dos desdobramentos: Exemplo de nomenclatura dos desdobramentos:
Categoria econômica Receitas Correntes
Fonte Receita
Subfonte Impostos
Rubrica Imposto sobre a Produção e a Circulação
Sub-rubrica Imposto sobre Produtos Industrializados
O Anexo nº 3, da Lei Federal nº 4.320/64, constitui o padrão legal da classificação e da
codificação da receita orçamentária de uso obrigatório na contabilização das receitas da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Despesa Pública
Conceito
Constitui despesa pública todo pagamento efetuado a qualquer título pelos agentes pagadores.
Classifica-se a despesa pública, inicialmente, em dois grupos: despesa orçamentária e despesa
extraorçamentária.
Despesas Orçamentárias
Despesa orçamentária é aquela cuja realização depende de autorização legislativa e que não
pode efetivar-se sem crédito orçamentário correspondente. Em outras palavras, é a que integra
o orçamento, isto é, a despesa discriminada e fixada no orçamento público.
As despesas orçamentárias classificam-se pelas categorias econômicas: despesas correntes e
despesas de capital: as primeiras subdividem-se em despesas de custeio e transferências
correntes; as do segundo grupo em investimentos, inversões financeiras e transferências de
capital.
As categorias econômicas desdobram-se em itens mais específicos denominados elementos e
estes em subelementos; o Anexo nº 4, da Lei Federal nº 4.320/64, classifica e codifica as
despesas públicas até o nível de subelementos. Tanto os códigos, denominados códigos gerais,
como a nomenclatura e o desdobramento até o nível de elemento constituem padrão legal e são
de uso obrigatório pela União, Unidades da Federação, Municípios e Autarquias. É facultado,
em qualquer nível de Governo, o desdobramento dos elementos com a adoção de códigos
locais sempre que a administração julgar conveniente.
Classificação Legal das Despesas Orçamentárias
A despesa orçamentária é classificada em categorias econômicas estruturadas em dois graus:
Despesas Correntes
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
Despesas de Capital
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
As categorias econômicas de segundo grau dividem-se em elementos e estes em
subelementos.
Terminologia dos desdobramentos: Exemplo de nomenclatura dos desdobramentos:
Despesas Correntes
Categoria econômica
Despesas de Custeio
Elemento Pessoal
Subelemento Pessoal Civíl
Rubrica Vencimentos e Vantagens Fixas
Além da classificação ditada pelo Anexo nº 4, a despesa orçamentária obedece à classificação
por funções, programas e subprogramas, estabelecida pelo Anexo nº 5 da mencionada Lei. É a
classificação funcional-programática.

Cotas Trimestrais
As cotas trimestrais da despesa têm o propósito de fixar as autorizações máximas em um
subperíodo orçamentário para que as unidades executoras possam empenhar ou realizar
pagamentos. Constituem um instrumento de regulação para condicionar os recursos financeiros
às reais necessidades dos programas de trabalho.
Proporcionarão às unidades executoras a regularidade de recursos e evitará a emissão de
documentos sem garantia de cobertura financeira efetiva e o atraso de pagamento de
empenhos emitidos sem considerar as reais possibilidades de caixa.