POSTÍTULO EN CIERRE DE FAENAS MINERAS

Centro de Minería – Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

POSTÍTULO EN CIERRE DE
FA E N A S M I N E R A S

M Ó D U L O I : F U N D A M E N TOS Y
N O R M AT IVA D E L C I E R R E D E M I N A S
1. El control y seguimiento de riesgos
ambientales
2. La relación entre el plan de cierre y la
RCA
Osvaldo de la Fuente C.

Santiago, 28 de junio de 2018.

Plan exposición

• Ideas generales en torno al riesgo

• La aceptación y gestión del riesgo ambiental
• El tratamiento del riesgo en el SEIA
• El tratamiento del riesgo en la regulación del cierre de faenas
mineras
• Problemas de integración entre el plan de cierre y la RCA

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Ideas generales…

En general, el término riesgo refiere a «situaciones en las cuales es posible, pero

no del todo seguro, que un evento ocurra»

- Racionalidad proyectiva
- Contexto de decisión
- Lenguaje de probabilidades

La idea de riesgo se vincula a un origen humano, al resultado de decisiones

humanas

Es un término ambiguo (finanzas, ingeniería, toxicología)

La gestión del riesgo es un fenómeno moderno, cobra relevancia en las sociedades

industriales

Ideas generales…

Ulrich Beck: sociedad del riesgo

Sociedades pre-modernas

Sociedades industriales

Sociedad del riesgo

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Ideas generales…

Las sociedades pre-modernas (solo) estaban expuestas a peligros preindustriales

- Catástrofes naturales
- Epidemias

No es posible evitarlas

Se atribuye a causas externas (castigo divino, mala suerte)

Ideas generales…

Sociedad industrial

- Triunfo del progreso

- Mejora en la calidad de vida

- Existen riesgos acotados (desempleo, accidentes) que encuentran una respuesta

institucional aceptable (responsabilidad civil, seguros)

- El origen de estos riesgos es el progreso, el desarrollo científico y tecnológico

(cuestión apolítica)

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Ideas generales…

Sociedad del riesgo

- El riesgo adquiere una relevancia importante en el discurso político

- Problema político: qué riesgos aceptamos como comunidad política y cómo se

distribuyen en la sociedad

- Las instituciones legales no dan una respuesta satisfactoria (responsabilidad civil

no logra reparar los daños, compañías de seguro no cubren nuevos riesgos)

- Contaminación, desastres nucleares, cambio climático

Ideas generales…

La idea de riesgo entra en las proyecciones sobre los resultados de nuestras

acciones

Asume que el futuro, en alguna medida, será diferente según las decisiones que
tomemos

La deliberación política se centra en algo que probablemente no ocurra o si ocurre

será en una magnitud controlable, ya sea porque la decisión fue acertada o porque
nunca habría ocurrido

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Ideas generales…

En este contexto, el problema político se canaliza institucionalmente hacia dos

decisiones

- Aceptación del riesgo: delimitación normativa del riesgo permitido

- Gestión del riesgo: actividades de control (diversidad en método y oportunidad)

La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

¿Por qué aceptamos algunos riesgos y otros no?

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

- Las actividades riesgosas que aceptamos como comunidad política no quedan

entregadas a la libre iniciativa de los individuos, se encuentra reguladas

- Su regulación da lugar a la determinación normativa del riesgo permitido

- La manera en que una actividad riesgosa debe desarrollarse se encuentra

determinada por decisiones jurídicas

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

- Velocidad máxima dentro de las ciudades

- Construcción antisísmica
- Emisiones de calderas
- Calidad de los combustibles
- Materiales construcción

¿Cómo evaluamos el riesgo?

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

La evaluación de riesgos es una técnica usada en diversas disciplinas

Su alcance varía en cada una de ellas

- Ingeniería
- Toxicología

Los problemas ambientales se ubican en la intersección entre los ecosistemas y los

sistemas sociales, no son un asunto meramente técnico

Debemos deliberar sobre los problemas ambientales

¿Quién decide?

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

A. Si los problemas ambientales nos invitan a deliberar sobre estos asuntos como
comunidad política, la delimitación normativa del riesgo permitido corresponde al
legislador (ley sustantiva)

La función de la administración es velar por el cumplimiento de la ley

- Ley antitabaco
- Ley del tránsito

La ley establece prohibiciones para ciertas actividades y regula otras cuyo riesgo
aceptamos

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

El proceso legislativo no es especializado, delibera sobre cualquier asunto de

interés público

El resultado del proceso legislativo son normas de carácter general

- Formulación abstracta de un tipo de acciones
- Destinatarios indeterminados

En ocasiones, el proceso legislativo es insuficiente para lidiar con los riesgos

ambientales

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

B. En lugar de determinar el riesgo permitido (ley sustantiva), el legislador establece

normas de organización y procedimiento

La ley se desmaterializa, no establece un contenido determinado, sino que le

entrega a organismos especializados de la Administración la decisión, sujeto a un
procedimiento administrativo

La Administración se encarga de recopilar, organizar y analizar la información

necesaria para decidir

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

Fenómeno de la discrecionalidad administrativa:

- El legislador deliberadamente le entrega la decisión a la Administración

- La técnica legislativa es importante: la función de las normas de organización y

procedimiento es obtener decisiones acertadas

- El deber de motivación de los actos administrativos adquieren un rol relevante en

la evaluación racional de la decisión (especialmente para el control judicial)

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La aceptación y gestión del riesgo

Aceptación del riesgo:

Reglamento y autorización administrativa son una manera común de determinar el

riesgo permitido

- Reglamento: se regulan en detalle actividades riesgosas específicas (tranques de

relaves, rellenos sanitarios)

- Autorización: decisión particular motivada por solicitud del interesado (resolución

de calificación ambiental)

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Gestión del riesgo:

Con la determinación normativa del riesgo permitido no termina nuestro trabajo

Es solo un elemento más dentro del control y seguimiento de actividades riesgosas

(gestión del riesgo)

- Control ex ante: previo al funcionamiento de actividades riesgosas

- Control ex post: durante el funcionamiento de actividades riesgosas

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La aceptación y gestión del riesgo

Gestión del riesgo:

Control ex ante:
- Comunicaciones
- Autorizaciones

Control ex post:
- Fiscalización
- Medidas correctivas

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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La aceptación y gestión del riesgo

Las distintas técnicas de control de actividades riesgosas pueden ser configuradas

de distintas maneras, lo que da lugar a la discusión sobre la configuración óptima
del control público de actividades riesgosas

Esta discusión se da en dos momentos:

- Diseño regulatorio
- Evaluación regulación existente

Las discusiones sobre la regulación del riesgo han cambiado la concepción del
derecho administrativo (intervención mínima vs buena regulación)

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El tratamiento del riesgo en el SEIA

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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El tratamiento del riesgo en el plan de

cierre

Control ex ante:

SERNAGEOMIN aprueba PDC y sus modificaciones

- Delimitación normativa del riesgo permitido
- RCA vinculante (cadena de decisiones)

Garantía financiera de cumplimiento

- Se exige para proyecto mineros con una capacidad de extracción o beneficio de
mineral mayo a 10.000 ton/mes
- Se calcula en base a una estimación periódica del valor presente de los costos de
implementación del plan, los costos de administración y medidas de seguimiento y
control post cierre
- Se actualiza y libera según información generada por medio de auditorías (control
ex-post)

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El tratamiento del riesgo en el plan de

cierre

Control ex post:

Fiscalizaciones SERNAGEOMIN, con amplias atribuciones

Auditorías realizadas por terceros autorizados, quienes emiten informes técnicos

Medidas correctivas

Sanciones y medidas correctivas

Procedimiento especial cumplimiento obligación de cierre

Etapa post cierre

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Problemas de integración

1. Fases o etapas de un proyecto minero

Un proyecto minero se desarrolla en fases o etapas

Idea de planificación: cada una de estas etapas permite organizar las obras y
acciones de un proyecto

Ley 20.551: «ciclo de vida» del proyecto minero

Ley 19.300: tipologías diferentes y cada proyecto que ingresa al SEIA se trata como
independiente, distinguiéndose en cada caso una fase de construcción, operación y
cierre

Problema: determinar la exigibilidad de obligaciones ambientales

Descripción del proyecto es una oportunidad clave para evitar ambigüedades

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Problemas de integración

2. Multiplicidad versus integración

Ley 20.551: plan de cierre único.

Ley 19.300 (práctica administrativa): multiciplicidad de actos administrativos

- Cada modificación de proyecto da origen a una nueva RCA complementaria
- Respuesta a consulta de pertinencias

Derogación por oposición

- Queda entregado al intérprete determinar que puntos subsisten de la RCA anterior
(aquellos incompatibles con la última dictada)
- Hace difícil determinar las obligaciones ambientales vigentes

Derogación por disposición

- Señalar en forma precisa qué se cambia de la RCA
- Permite delimitar la discusión

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Problemas de integración

3. Impactos ambientales no previstos

¿Qué ocurre si las medidas técnicas y las acciones establecidas en el plan de

cierre no funcionan según lo esperado afectando la estabilidad química de la faena
minera?

Ley 20.551 lo regula expresamente

- SERNAGEOMIN puede ordenar la elaboración de estudios
- El PDC debe ser actualizado

Artículo 25 quinquies
- Se refiere solo a proyectos ingresados por EIA y solo respecto a variables
ambientales consideradas en el plan del seguimiento
- Excluye casos de proyectos ingresados por DIA que durante su ejecución generan
impactos significativos
- Excluye casos de proyectos ingresados por EIA respecto de variables no
consideradas en el plan de seguimiento
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Problemas de integración

3. Impactos ambientales no previstos

Problema: precariedad de los controles previos

- El control ex-ante se basa en conjeturas
- La evaluación de riesgo tiene un carácter meramente indiciario

Ley 20.551 responde a estas ideas

En materia ambiental ha existido una actitud hostil frente a las modificaciones de la

RCA

SERNAGEOMIN puede ordenar una modificación al PDC y el SEA puede oponerse

a modificar la RCA

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Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Problemas de integración

Obras, acciones,  Procedimiento de 

plazos
Descripción de  evaluación ambiental
proyecto de modificación de 
Normativa 
general proyecto
RCA
Normas, 
condiciones y 
medidas
Impactos 
ambientales Procedimiento de 
Seguimiento 
ambiental* modificación de 
RCA

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Revisión de la RCA

Alternativa A: la ley solo considera la modificación de proyectos y la hipótesis

excepcional del artículo 25 quinquies de la Ley 19.300
- El riesgo ambiental existe
- Problema constitucional

Alternativa B: hacer pasar cambios de la RCA como si fueran cambios de proyecto

- Modificación de RCA por medio de solicitudes de pertinencia
- Exigir DIA o EIA para cambios en la frecuencia de un monitoreo

Alternativa C: invalidación sobreviniente

- Las obras existen y generan un riesgo real

Alternativa D: interpretación ley defectuosa

- Extender reglas procedimentales artículo 25 quinquies a otras hipótesis de
impactos no previstos

En cualquier caso, el procedimiento debe concluir con una resolución que exprese
en forma clara y precisa de qué manera y en qué términos se modifica la RCA
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original

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro

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Gracias

Santiago, 28 de junio de 2018.

Relator: Osvaldo de la Fuente Castro