El ESTADO COMO GARANTE DE SALUD: “IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN

DE INVIERNO”

Aguilar Santa Cruz Silvina C. Medica Generalista, Jefa CAFyS Benavidez.

Anzoátegui, Verónica M., Licenciada en Sociología, Consultor de Planificación
Sanitaria. Municipio de Tigre.
Curci, Analia N., Medica Generalista, Directora Coordinadora de Medicina
Asistencial.
Colaboradores: Carballido, Juan M., Médico Cirujano, Subsecretario de Política
Sanitaria, Municipio de Tigre y Morera Diego L., Médico Generalista, Director
General de Medicina Asistencial.

Lugar de realización: Dirección de Medicina Asistencial. Subsecretaria de

Politica Sanitaria. Municipio de Tigre.
Dirección: Lisandro de la Torre 2500. Troncos del Talar. CP: 1618
Tel: 11-3576-5349
Mail: acurci@tigre.gov.ar

Categoría temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
El estado como garante de la salud: “IMPLEMENTACIÓN
DE UN PLAN DE INVIERNO”

Tipo de trabajo: Relato de Experiencia-Ponencia

Categoría temática: Estado, Administración y Políticas

Públicas.

Este relato busca dar cuenta de la experiencia realizada por

los equipos de salud de los CAFyS pertenecientes al
Municipio de tigre, de la puesta en marcha, organización y
funcionamiento de un plan de invierno que asegurara la
cobertura de los pacientes de mayor riesgo y vulnerabilidad, la
contención a los equipos y organización del trabajo en
terreno, teniendo como principal objetivo brindar atención,
tratamiento integral y seguimiento para infecciones
respiratorias en personas de la comunidad, priorizando acceso
a los grupos de riesgo (menores de 2 años, mayores de 65
años, embarazadas, discapacitados/as, inmunodeprimidos/as
por cualquier circunstancia)
El desarrollo del proyecto comprendió varios momentos
debiendo evaluar, consensuar y normatizar el trabajo por parte
de todos los equipos de manera continua. Durante el periodo
analizado, en los 21 CAFyS, se atendieron un total de 108205
personas: 20194 fueron menores de 2 años, 43635 fueron
pacientes con código respiratorio y de ellos 12675 fueron
menores de 2 años.
Este desafío no sólo permitió contención a los equipos,
asegurando la atención, sino que permitió mejorar la
comunicación interCAFYS, establecer protocolos de trabajo y
toma de decisiones de manera conjunta, fortaleciendo el
trabajo y creando lazos cercanos con los distintos equipos,
aunque el mismo evidenció las dificultades para la unificación
de criterios generales de trabajo entre CAFyS y otras
instituciones tanto municipales como provinciales.
 Enfermedades Respiratorias,APS,CAFYS,Equipos de
Salud,Gestión.

Cañón Multimedia

El siguiente documento fue diseñado por los/as Jefes/as de CAFyS, utilizando

materiales elaborados por los equipos de salud y sistematizando las distintas
experiencias de los mismos. Fue supervisado y modificado según sugerencias
de las Direcciones de Medicina asistencial y preventiva y de la Subsecretaría
de Salud del Municipio de Tigre

Introducción y planteamiento del problema

La innovación en salud es una preocupación constante no solo de la Argentina
sino de todo el mundo, los recursos son finitos y las necesidades de salud van
en aumento. Al considerar que la salud es un derecho de los/as ciudadanos/as
y el estado debe garantizar el mismo, nos posicionamos frente a la disyuntiva
de brindar una cobertura oportuna y efectiva, cuando la salud pasa por
cuestiones críticas, y la innovación debe dar respuesta a los desafíos de salud:
costos crecientes, población envejecida, aumento de las enfermedades
crónicas, grandes desigualdades sociales, con una población con condiciones
habitacionales y saneamiento básico inadecuado, con índices de violencia más
altos y niveles educacionales bajos.
Las innovaciones de procesos (aplicación de procedimientos, protocolos
médicos) y de gestión son vistas como algunas de las estrategias para superar
los desafíos y resolver los problemas; traer soluciones más eficaces
promoviendo la optimización y mayor eficiencia en el uso de los recursos, pero
con la implementación de una gestión por procesos no alcanza se debió ir más
allá., fue necesario recuperar la capacidad de intervención efectiva.
Así se recurrió a la planificación estatal, como herramienta fundamental en la
que las políticas públicas se solventan para producir importantes
transformaciones. Se elaboró un plan en el que se articularon todos los
esfuerzos sanitarios del sistema de salud de Tigre, principalmente dentro de la
Dirección de Medicina Asistencial. Esta planificación tuvo una centralización
normativa y una descentralización ejecutiva, con un formato sistémico y
organizado, jerarquizando el papel de los CAFyS como conducción del Plan de
Invierno.
Para la gestación del Plan fue fundamental entender el proceso de innovación
desde la generación al uso de las ideas, y del contexto de aplicación para
formular una política pública que pueda enderezar ausencias y superar
barreras. El Plan de invierno se desarrolló con la estrategia de atención
primaria de salud como organizador del sistema, entendiendo y jerarquizando
las acciones de prevención y promoción, adicionando recursos por fuera del
sistema hospitalario y construyendo redes de atención.
Que el plan de invierno reconozca su base primordial en la estrategia de
atención primaria fue el enfoque más efectivo en el logro de los objetivos y de
una cobertura más uniforme. Los múltiples actores que intervinieron en la
ejecución del mismo obedecían a lógicas diferentes, es por esto que el primer
logro del plan ha sido el plasmar acuerdos, y desarrollar un conjunto de
medidas que fue el sendero para transitar entre todos. Gracias a las directrices
del plan, las consultas en los CAFys, lograron cubrir más del 60% de las
consultas pediátricas en el periodo del plan de invierno. Uno de los objetivos
del plan fue hacer que los/as ciudadanos/as concurran a los cafys debido que
para más de tres cuartas partes de los problemas de salud no es necesario
concurrir a los hospitales, la atención debe funcionar cerca del barrio. Esto
implica no solo acercar el sistema de salud a la comunidad, sino además
relacionar más estrechamente la comunidad al sistema de salud de Tigre.
Cada año nos enfrentamos a la epidemia invernal, situación que genera
conflictos a la hora de dar respuesta a la gran demanda que se genera a nivel
salud.
Los equipos de salud se desbordan generando pérdida del recurso humano, lo
que conlleva a la falta de profesionales dispuestos a trabajar en el Primer Nivel
de Atención, falta de insumos, largas colas, quejas constantes por parte de la
comunidad, horas interminables de espera, colapso en las derivaciones a
segundo y tercer nivel, falta de camas en los sectores de internación, llevando
esto al fracaso de la gestión sanitaria, entendida como: frustración de los
equipos, desapego de la comunidad con los efectores de salud locales y
aumento de la morbimortalidad infantil de causa evitable.
Esto llevó a la adhesión desde los Jefes/as de Centros de Atención Familiar y
de Salud (CAFyS) del Municipio de Tigre de poner en marcha la organización y
funcionamiento de un Plan de Invierno, que asegurara la cobertura de los
pacientes de mayor riesgo y vulnerabilidad, contención a los equipos y
organización del trabajo en terreno.
Para la creación del mismo se propuso a dos jefas de centro para cumplir el rol
de gestionar y evaluar el funcionamiento del mismo. Lo cual fue aceptado y
estimulado por la Subsecretaría de Salud.
Inicialmente cada CAFyS realizó la búsqueda activa de los pacientes atendidos
en el 2016 que habían presentado patología respiratoria así como los que
requirieron internación y prematuros nacidos en el mismo año.
Esta búsqueda estuvo a cargo de personal designado por cada equipo 1

1 Promotoras de Salud, Médicos/as generalistas o pediatras, Trabajadores/as

sociales, Enfermeras/os, Administrativas.
 evaluando: vacunación, controles, seguimiento por especialista si así fuera
necesario y situación Socio Ambiental actual a través de una encuesta
confeccionada por la Subsecretaría de Salud (anexo 1).
Para dar comienzo a la confección del Plan, se sistematizó el trabajo que todos
los CAFyS llevaban adelante año a año de manera unilateral. Para esto, se
creó una herramienta de google drive a la que todos los equipos tenían acceso,
aportando todas las herramientas utilizadas años anteriores (planillas, ideas,
triage, bibliografía, etc). De todo lo presentado, se consensuó-previa discusión
y debate- las herramientas a utilizar y el modo de organización general.
A través de la misma herramienta (google drive), se evaluó recurso Humano
disponible y necesidad del mismo, inmobiliario actual y necesario, situación
edilicia de cada CAFyS, material necesario para la implementación del plan,
grado de capacitación del personal sobre realización de triage.
Se realizaron varias reuniones entre Jefes/as de CAFyS y nivel central. En ellas
se evalúo y consensuó la apertura de agendas, horarios de atención, y se
categorizó a los CAFyS según capacidad de respuesta, horario de atención,
personal disponible y área programática. Todo esto asegurando el resto de las
actividades de competencia del primer nivel (control de embarazo, controles
menores de 2 años, Recién Nacidos, adultos con Patología crónica, entre
otras).
Se definió el cierre de agendas para el control de niños sanos mayores de dos
años y actividades comunitarias para reorientar esas horas médicas a la
atención de Demanda espontánea de enfermedades respiratorias. Se decidió
realizar operativos según áreas programáticas para controles de estos niños
mayores de dos años sanos para dar respuesta a la demanda sentida por la
comunidad acerca de la necesidad de controles para firma de libretas de AUH.
Se normatiza el uso de los códigos de diagnósticos.
Se realizaron visitas por parte de las Jefas a cargo, en los CAFyS en donde se
evidenciaron dificultades, principalmente por parte del equipo para la
implementación del plan, dando a discusión la importancia de dar respuesta a
la Epidemia de invierno desde el Primer Nivel de Atención. Se realizó
capacitación al personal de enfermería sobre triage y manejo de postas de
IRAB en todos los CAFyS.
 2
Se generaron dos herramientas en el Tablero de Mando

2 Tablero de Mando: herramienta de gestión de google drive creada desde la

Subsecretaría de Salud, para la implementación de programas, uso de estadísticas,
áreas programáticas, Metas, trámites, solicitud de equipamiento, comunicación
interna, etc.
para la evaluación y monitorización del plan a través de:
Un tablero diario (anexo 2) donde se categoriza con colores diariamente las
dificultades (falta de recursos humano-Medicos-Enfermeria- e infraestructura)
para poder dar pronta solución o coordinar colaboración interCAFyS, así como
informar al nivel central la situación diaria.
Otro Tablero semanal en el que se cargaban las consultas diarias de demanda
espontánea, códigos respiratorios, insumos y stock de medicación.
Semanalmente se enviaba el stock de medicación a farmacia y se monitoreaba
la capacidad de respuesta de cafys. Este instrumento (google drive) sirvió para
analizar la evolución y dificultades del Plan por parte de la Subsecretaría de
Política Sanitaria. Así mismo, se realizaron reportes semanales e informes
mensuales, los mismos fueron de vital importancia para la toma de decisiones.
Para difundir en la comunidad la propuesta de trabajo se solicitó material para
la difusión: folletos y videos. El mismo estuvo a cargo de prensa, con la
información definida en este Plan. Se distribuyó material informativo para el
personal administrativo de todos los efectores involucrados sobre los objetivos
del Plan, explicando la importancia e impacto de la patología respiratoria y la
metodología de trabajo que se realizaría.

Fundamentación
Las infecciones respiratorias agudas (IRAs) constituyen una importante causa
de morbimortalidad, fundamentalmente entre los niños menores de cinco años
y las personas de mayores de 65 años o que presentan ciertas condiciones que
aumentan el riesgo para desarrollar complicaciones que pueden derivar en
formas graves. Representan una de las primeras causas de atención médica en
todo el mundo, tanto en la consulta ambulatoria como en la internación.
En Argentina, la principal causa de consulta e internación es la enfermedad
respiratoria en todas las edades.Todos los años se verifica un progresivo
aumento de los casos de IRAs en la época invernal, el que comienza
habitualmente alrededor de la Semana Epidemiológica 16, asociado a un
incremento en la demanda de atención, del número de hospitalizaciones y de la
(2)
mortalidad por causas respiratorias.
Una proporción importante de las consultas, hospitalizaciones y muertes por
enfermedades del sistema respiratorio es de origen infeccioso y, entre ellas, la
neumonía, la enfermedad tipo influenza y la bronquiolitis son las enfermedades
respiratorias de mayor frecuencia y gravedad. Junto a otras enfermedades
respiratorias de origen infeccioso como la otitis, la faringitis y la bronquitis, entre
otras, se engloban en el grupo de infecciones respiratorias agudas (IRA) que
representan la primera causa de consulta a los servicios de salud. (1)
Las infecciones respiratorias agudas constituyen uno de los problemas de
salud pública más importante para la población infantil de 0 a 5 años y están
dentro de las primeras 5 causas de mortalidad. Dentro de esta población, los
diagnósticos principales son: Neumonía e Influenza, seguidas por Bronquitis y
Bronquiolitis. (1)
La mayoría de las muertes por enfermedades respiratorias ocurren antes del
año de edad, especialmente entre los dos y tres meses. El 20% de la
mortalidad infantil en algunas regiones de nuestro país es domiciliaria y de ese
20%, un alto porcentaje es atribuible a Infecciones Respiratorias Bajas. El 60%
de los niños menores de 1 año y el 50% de los menores de 5 años, padecen un
episodio de IRA, en el transcurso de un año, dentro de los cuales se
encuentran el síndrome bronquial obstructivo y las neumonías. (1)
En la población económicamente activa, de 20 a 64 años de edad, las
enfermedades del sistema respiratorio son la cuarta causa de mortalidad. La
neumonía es la principal causa de muerte por enfermedades respiratorias,
responsable de una de cada tres defunciones por esta causa.1
Las Infecciones Respiratorias Agudas Bajas constituyen uno de los problemas
de salud más importantes para la población infantil de 0 a 5 años y son una de
las principales causas de MORTALIDAD INFANTIL REDUCIBLE.
La vigilancia epidemiológica frente a los brotes estacionales de Infecciones
Respiratorias Bajas (IRB), nos permite tomar decisiones con respecto a la
(1)
organización de los servicios (tanto ambulatorios, como de internación). En
época invernal son responsables del 50% de las internaciones y del 70% de las
consultas ambulatorias.
Los menores de 2 años son los más vulnerables, ya que presentan mayor
dificultad en el diagnóstico y tratamiento, así como en la valoración de la
gravedad. En los menores de 1 año se produce la mayor cantidad de muertes,
el 40% de las cuales son menores de 3 meses.
Las infecciones respiratorias se relacionan con la calidad del aire ambiental,
particularmente del domiciliario. En época invernal, el sistema de salud se ve
saturado por la patología respiratoria.
La vigilancia de las infecciones respiratorias agudas incluye en su investigación
la Enfermedad Tipo Influenza, bronquiolitis en menores de 2 años, coqueluche,
neumonías, IRAG (IRA internada)
Descripción del área.
El Municipio de Tigre, es uno de los 135 partidos de la provincia de Buenos
Aires. Forma parte del aglomerado urbano conocido como Gran Buenos Aires,
ubicándose en la zona norte del mismo. El partido abarca la primera sección
del Delta del Paraná y sus islas de baja altitud, así también como una zona
continental en la cual se encuentra su ciudad cabecera, que es Tigre, y otras
localidades como Don Torcuato, Ricardo Rojas, El Talar, General Pacheco,
Benavídez, Los Troncos del Talar, Dique Luján, Rincón de Milberg y el
emprendimiento Nordelta
Su población total según el censo del INDEC del año 2010 es de 380.709
habitantes. La población estimada de las islas es hoy de aproximadamente de
10.000 habitantes.
El partido de Tigre ha experimentado, durante la década de 1990, un enorme
auge inmobiliario, con la construcción de grandes emprendimientos como
Nordelta, Santa Bárbara, Santa María de Tigre, Altamira y Villanueva y va en
incremento el desarrollo urbanístico privado.
Actualmente se puede visibilizar una fragmentación en términos socio
económico y sanitario en la población de Tigre. Esto se evidencia si
comparamos algunas zonas, como, por ejemplo: el casco urbano (centro de
Tigre), barrios privados (insular y continental) y las zonas de localidades
periféricas.
Con respecto a algunos determinantes de salud, como cobertura de agua de
red y desagües cloacales, si bien se ha avanzado mucho en los últimos años,
aún están pendientes en varios barrios.
La Secretaría de Política Sanitaria y Desarrollo Humano del Municipio de Tigre,
a través de la Subsecretaría de Política Sanitaria, tiene a cargo la salud de la
población de Tigre a través de 22 centros de atención familiar y de salud
(CAFyS), una Maternidad, una Unidad de Demanda Inmediata Pediátrica
(UPRI), un Hospital de Diagnóstico, un Hospital Odontológico y Un Hospital
oftalmológico (los tres últimos de gestión mixta: estatal/privada) y el Sistema de
Emergencias Tigre (SET). Se llevan adelante los programas Municipales,
Provinciales y Nacionales.
Los CAFyS se encuentran distribuidos a lo largo de todo el territorio y tienen
como misión desarrollar y consolidar un sistema de salud integral para los/as
ciudadanos/as, brindando asistencia médica y técnica, con foco en actividades
de promoción y prevención de la salud, ofreciendo a la población una
asistencia sanitaria equitativa, de calidad y accesible, con especial énfasis en el
área materno-infantil.
Los CAFyS están compuestos por equipos de salud interdisciplinarios
(Promotoras de Salud, Médicos/as
generalistas/pediatras/clínicos/ginecólogos/as, Trabajadores/as sociales,
administrativos/as, Enfermeras/os, Odontólogos/as, Psicólogos/as)
Se organizan en actividades asistenciales de demanda espontánea,
programada y actividades comunitarias, de los cuales 8 CAFyS poseen guardia
general de 24 hs.
Se cuenta con un sistema informatizado de turnos, sistema de turnos telefónico
e historia clinica orientada al problema informatizada.
En cuanto a la infraestructura es muy variable según CAFyS, pero el
mantenimiento y el estado general son óptimos, así como el equipamiento con
el que cuentan.
Se cuenta con recursos municipales y provinciales para insumos de
medicación.
Algo a destacar es que desde el eje niño de la Subsecretaría de salud hay un
gran trabajo de seguimiento y referencia de nacimientos, prematuros y
mortalidad. Según datos del censo del INDEC 2010 en Tigre el total de
niños/as menores de 2 años es de 13849.
Según datos de referencia de la Maternidad de TIgre y Hospital de Pacheco, el
total de recién nacidos vivos durante el año 2016 fue de 5061 y en el 2017 se
registraron un total de 6600, siendo 245 los recién nacidos prematuros.
En cuanto a Mortalidad infantil, según el informe de Mortalidad Infantil 2017:
COMPARATIVO DE FALLECIDOS ( menores de 1 año)

2016 – 2017 ( Entre los meses de Enero – Agosto)

Objetivos Generales
● Contribuir a la disminución de la morbilidad y mortalidad por IRAB.
● Mejorar la capacidad de resolución del Primer Nivel de atención para el
manejo de estas patologías.

Objetivos Específicos
● Detección precoz en pacientes con factores de riesgo (prematurez,
bajo peso al nacer, menores de 6 meses, discapacitados, mayores
de 65 años, inmunodeprimidos, enfermedades crónicas, asma, etc),
● Diagnóstico oportuno de los casos de IRAB por área programática
durante los meses de mayo a agosto del 2017.
● Detección oportuna de los pacientes críticos.
● Tratamiento y seguimiento de los casos de IRAB por área
programática.
● Mejorar el conocimiento de la comunidad sobre las medidas
preventivas y los signos de alarma de IRAB.
Meta
Brindar atención, tratamiento integral y seguimiento para infecciones
respiratorias en personas de la comunidad, priorizando acceso a los
grupos de riesgo (menores de 2 años, mayores de 65 años,
embarazadas, discapacitados/as, inmunodeprimidos/as por cualquier
circunstancia)
Actividades
1. Armado de posta IRA: se dispuso de un lugar físico
(preferentemente enfermería) con SCORE DE TAL, reloj de pared,
 carpeta fechada con formularios de seguimiento y pautas de alarma,
sillas, biombo, camilla, tubo de oxígeno, saturometro, aerocámaras,
salbutamol aerosol, betametasona gotas.
2. Impresión de flujograma de decisión terapéutica y armado e
impresión de planillas de seguimiento y pautas de alarma. (anexo 3)
3. TRIAGE se realizó capacitación a los equipos de salud,
enfermería/administración/farmacia.
Se dispuso de un TRIAGE para menores de 2 años (son
admisionados por ventanilla con cartelería indicativa) (anexo 4) a
cargo de enfermería, para DAR PRIORIDAD A DICHA POBLACIÓN.
En otra ventanilla se realiza la admisión del resto de la población, y
se da respuesta según modalidad del CAFyS.
4. Capacitación de personal profesional y no profesional para la
unificación de criterios de atención
5. Búsqueda activa de los niños con diagnóstico de IRAB que no
asistan al control a cargo de administración y Promotora de Salud.
En esta actividad se incluyó la vacunación antigripal y de calendario.
Se focalizó el seguimiento en niños de Alto Riesgo incluidos en la
Búsqueda activa.
6. Reorganización de horas-Médico destinadas a consultorio o
comunitario para reforzar controles y atención de Patología
respiratoria durante la epidemia.
7. Unificación de códigos CIAP y sociabilización con equipo de salud
mediante comunicación interna y cartelera en todos los consultorios y
guardia. (anexo 3)
8. Talleres sobre patología respiratoria frecuente y manejo de la fiebre
en salas de espera (opcional).
9. Reuniones quincenales entre jefes/equipo de salud de cada área
para monitorear y evaluar el plan de invierno.
Organización Gral. de la demanda en los CAFYS pertenecientes al
Municipio de Tigre
Durante los meses de mayo a agosto cada CAFyS suspende las agendas,
dejando solo habilitadas las agendas de
● Recién Nacidos y menor de 1 años
 ● Agenda de consultorio compartido o de alto riesgo según el
conocimiento de cada centro
● Agenda de adultos con patología crónica (DBT/HTA) no habilitadas
al TTT3

3 Sistema de Turnos Tigre.

 ● Control de embarazo
● Salud de la Mujer
● Organización de actividades de atención programada entre CAFyS
articulados por áreas para dar respuesta a la demanda de controles
de salud de niños mayores de 1 año para firma de libreta de AUH y
4
seguimientos (incluye el PUNTO SALUD)

4 Punto Salud: operativo realizado desde la Subsecretaría de Salud de Tigre, donde se llevan
a cabo actividades de promoción y prevención de la salud. Se realiza una vez al mes por área
programática y en él participan todas las instituciones locales de la Unidad de Gestión
descentralizada.
 ● Dentro del espacio de demanda, cada CAFyS dispondrá de
consultorios de seguimiento y altas, en los horarios de 8, 14 y 16 hs,
según la modalidad del CAFyS.
● La demanda espontánea se realizará en dos turnos de 8 a 12 hs y
de 14 a 19 hs (esta disposición dependerá de la modalidad del
CAFyS)

CAFYS MODALIDAD A
Centros con consulta programada (8 a 14 hs 25 turnos-priorizando niños)
Los turnos se otorgan a las 8 hs.
Canal, Carupa, El Arco, Delfino; Las Tunas, Belgrano, Islas (Carapachay,
Capitán, Catamaran),

CAFyS MODALIDAD B
Centros con Demanda espontanea 8 a 19 hs (50 turnos-priorizando niños)
Los turnos se otorgan a las 8 hs y a las 14 hs.
Alte Brown, Pacheco, Tábanos; Troncos, Rincón. Las Tunas, La Paloma

CAFyS MODALIDAD C.
Centros con guardia (120 turnos en 24 hs)
Los turnos se otorgan a las 8 hs y a las 14 hs.
Benavidez, Torcuato, Ricardo Rojas, Dique Lujan, Juana Manso, Baires 5

5 CAFyS Benavidez, Torcuato y Ricardo Rojas tienen capacidad hasta 150 turnos en caso de
contar con los refuerzos necesarios. Cuentan con 2 médicos por guardia.

CAFyS Dique Lujan, Juana Manso y Baires tienen capacidad de hasta 100 turnos ya que
cuentan con 1 solo médico en la guardia.
Respecto de los CAFyS con guardia se cuenta con una DEMANDA
ESPONTÁNEA PEDIÁTRICA. Esto, sumado a la atención de 24 hs, posibilita
aumentar el número total de consultas, pero no constituye una guardia
pediatrica.

Los centros estarán referenciados y articulados por áreas según cercanía

y recursos
UPRI, Troncos, Rincón, Carupa, Canal, Tabanos.
CAFYS Torcuato, Belgrano, Almirante Brown, Baires.
CAFYS Rojas, Las Tunas, La Paloma, Pacheco y Eva Perón.
CAFYS Juana Manso y Rincón.
CAFYS Benavidez, EL Arco, Las Tunas, Dique Lujan

Circuito de derivaciones
1. Con criterios de internación: Hospital Magdalena V. de
Martínez con Sistema de Emergencias Tigre.
2. Con criterio de necesidad de exámenes complementarios para
definir conducta: UPRI en caso de niños, Hospital de
Diagnóstico, Laboratorio y rayos de Hospital Municipal en caso
de adultos que puedan ser reevaluados en el CAFyS. Se
evitará en este caso el hospital Provincial, para priorizar su
función de nivel de internación y urgencias.
3. Derivaciones entre CAFyS con móvil de traslado para
observación y finalización de tratamiento: se realizará entre
CAFyS de la misma área SOLO en caso de que al llegar el
horario de cierre de los CAFyS Modalidad A y B, permanezcan
pacientes SIN CRITERIOS DE INTERNACIÓN, serán
derivados a CAFyS Modalidad C, UPRI y Guardia Nores.
5. Todas las derivaciones serán registradas en la hoja de
referencia-contrarreferencia con copia, para tener una
sistematización de las mismas.
RESULTADOS

Los resultados volcados en este relato corresponden al análisis inicial de los

datos vertidos en el Tablero de Mando del 1 de mayo al 20 de Agosto de 2017 y
a través de una encuesta entregada a los/as Jefes de CAFyS (anexo 6).
Durante el periodo analizado, en los 21 CAFyS, se atendieron un total de
108205 personas: 20194 fueron menores de 2 años, 43635 fueron pacientes
con código respiratorio y de ellos 12675 fueron menores de 2 años.

Indicadores:
PERIODO ANALIZADO: 1/5 al 20/8
ANÁLISIS SOBRE CONSULTAS DE DEMANDA ESPONTÁNEA Y GUARDIA
CAFyS MUNICIPIO DE TIGRE

INDICADOR 1: TOTAL CONSULTAS 108205 90%

REALIZADAS
TOTAL CONSULTAS 119760
ESTIMADAS

INDICADOR 2: TOTAL CONSULTAS 2017 108205 130%

TOTAL CONSULTAS 2016 83246

INDICADOR 3: TOTAL CONSULTAS IRA 43635 127%

2017
TOTAL CONSULTAS IRA 34204
2016

INDICADOR 4: TOTAL CONSULTAS IRA 12675 154%

2017 0 a 2 AÑOS
 TOTAL CONSULTAS IRA
2016 0 a 2 AÑOS 8229

TOTAL CONSULTAS IRA

INDICADOR 5: 2017 2 a 14 AÑOS 21,141 146%

TOTAL CONSULTAS IRA

2016 2 a 14 AÑO S 14,457

TOTAL CONSULTAS IRA

INDICADOR 6: 2017 14 a 99 AÑOS 11,468 98%

TOTAL CONSULTAS IRA

2016 14 a 99 AÑOS 11,728

INDICADOR 7: TOTAL CONSULTAS IRA 2017 43635 40%

TOTAL CONSULTAS 2017 108205

TOTAL CONSULTAS IRA MENORES

INDICADOR 8: DE 2 AÑO 2017 12675 63%

TOTAL CONSULTAS IRA 2017 20194

De la encuesta realizada a todos los jefes/as de los cafys se evidencio que:
● Se pudo realizar la Posta irab en la totalidad de los CAFyS
● Solo 3 de los CAFyS no pudieron realizar el triage por falta de espacio o
falta de personal para realizarlo.
● El uso de Planillas de Seguimiento y Posta IRAB, así como la búsqueda
activa de los pacientes que no realizaron seguimiento indicado se realizó
sin dificultad. El mismo se encontró en su mayoría a cargo de
Promotoras, Trabajo Social y Personal Administrativo
 ● La organización de agendas, su planificación y uso de códigos, no
presentó dificultades.
● Con respecto a los talleres propuestos no pudieron ser realizados en su
mayoría los programados en la sala de espera de los centros, debido a
la falta de personal y espacio. Si se realizaron charlas en los espacios
de entrega de mercadería, reuniones de manzaneras y otros espacios
comunitarios
● En la implementación y uso del Tablero de Mando no se encontraron
dificultades para la carga de los datos solicitados, así como la
información diaria requerida.
● La percepción por parte del equipo con respecto a a la aceptación de la
comunidad del plan implementado fue positiva no obstante durante la
ejecución del mismo el principal obstáculo evidenciado, fue la resistencia
por parte de algunos integrantes de los equipos
● Durante la ejecución del plan no se presentaron renuncias adjudicables
al desborde por la epidemia de invierno.
● El material informativo y de difusión utilizado, fue útil pero no se
consideró suficiente.

CONCLUSIONES

Luego de transitar dos Planes de Invierno (2017-2018), y tomando en cuenta

los indicadores y percepciones vertidas en este relato, se evidencia que los
objetivos planteados fueron alcanzados en gran parte. En cuanto a los
objetivos principales, podemos inferir que este plan apunta a utilizar la
planificación sanitaria como instrumento para hacer accesible los servicios de
salud a la comunidad, contener al equipo de salud en su conjunto y brindar la
información necesaria a los ciudadanos para que tomen medidas preventivas y
estén atentos a los signos de alarma por IRAB.
Al analizar los objetivos específicos que fueron la focalización de actividades de
APS para la prevención y atención de la población de mayor riesgo, dio como
resultado no solamente un incremento en la cantidad de pacientes atendidos,
sino una mejor utilización de los recursos disponibles (materiales, humanos,
etc)
La planificación y ejecución del plan de invierno pudo concretarse en su
mayoría, ya que el mismo fue consensuado por todos los equipos de Atención
Primaria.
La unificación del trabajo favoreció la comunicación interCAFyS y coordinación
de la atención y derivaciones a segundo nivel.
La campaña publicitaria, su difusión en la comunidad a través de reuniones con
manzaneras, charlas en entrega de alimentos y talleres en distintos espacios
locales (entre otros) y la homogeneización de horarios de atención de
demanda espontánea, turnera unificada, operativos de controles de salud con
firma de libretas, permitió llegar a la comunidad con un mensaje único,
favoreciendo así la mejor organización, evitando la policonsulta y generando
concientización en la ciudadanía de la patología respiratoria y el uso de los
recursos en época invernal. Aun cuando en el inicio del plan hubo resistencia
de la comunidad a la redistribución de turnos de controles priorizando menores
de dos años, con anulación de agendas para niños mayores sanos. Esta
demanda sentida fue abordada a través de operativos en cada Cafys y el Punto
Salud.
No se produjo un desborde de los equipos de salud, como ocurrió en 2016,
procurando cuidar el recurso humano uno de los factores más vulnerables a la
hora de generar cualquier estrategia de atención.
En este punto se debe considerar el modo de contratación de los profesionales
para lograr la continuidad de los equipos en los que el municipio invierte en
capacitación y formación continua y son exportados por mejores condiciones
laborales.

Las dificultades que se presentaron durante el Plan 2017 fueron:

● Falta de medicación para entrega a los pacientes en momentos
aleatorios. Si bien se pudo gracias a la planificación no tener faltantes
para atención en los Cafys. Esto pudo deberse a la disminución de
ingreso de insumos a través del Plan Remediar y el atraso de compras
municipales. Por la misma causa, hubo llegada tardía de equipamiento.
● Las derivaciones instercafys, si bien se llevaron a cabo en varios casos,
no se contó con un móvil destinado para tal fin como se había
propuesto.
AUTOCRÍTICAS
● Evidenció las dificultades para unificación de criterios generales de
trabajo entre CAFyS y otras instituciones Municipales y Provinciales.
● La suspensión de actividades comunitarias dentro del plan de invierno
generó resistencia en los equipos, principalmente en aquellos CAFyS
que no contaban con demanda espontánea durante el primer año de
implementación del mismo.
● En la elaboración del plan de invierno 2017 el área de farmacia no fue
convocada en la planificación.

Propuestas que se incorporaron en la planificación 2018

A través de una encuesta realizada (anexo 1) a los/as jefes de CAFyS y a los

trabajadores de los CAFyS y el análisis de los indicadores y datos volcados en
el tablero de mando y del “Informe del Plan de invierno 2017 “se rediseña el
Plan de Invierno 2018.
Se incorporó al equipo de planificación de Plan de Invierno a la Dirección de
Farmacia del Sistema de Salud de Tigre con el fin de programar la compra de
medicación e insumos con la antelación requerida, tomando las cantidades
utilizadas a través del tablero de mando.

Debido a la dificultad de implementación del móvil de traslado exclusivo para el

Plan de Invierno, se diseñó una estrategia para realizar trasladados para
internación en caso de que la demora exceda el horario del cierre del CAFYS.
Los mismos se realizarán por el profesional designado para tal fin en forma
previa a travès de un cronograma semanal de cada CAFyS
Se implementaron PROTOCOLOS DE ASISTENCIA MÉDICA diseñados por la
Subsecretaria de Salud.
Se mejoraron los circuitos de información interna a travès de un instructivo a
personal de ambulancias y a otras áreas administrativas, incluyendo a las
delegaciones municipales.
La campaña publicitaria intento tener mayor impacto: redes sociales, material
audiovisual y vía pùblica.
Se incorporó un anexo para adultos dentro del Plan.
Propuestas que se deberán incorporar en próximas planificaciones
Las consultas por demanda espontánea que se realizaron en cada cafys fue
mayor a la programada. Esto se logra aumentando los recursos con horas
extras de enfermería, administración y horas médicas, sin dejar de realizar las
actividades que son competentes de la atención primaria de la salud. Esto es
importante a tener en cuenta para las próximas planificaciones ya que en el
caso de pretender aumentar la cobertura en la atención (mayor número de
consultas), implicaría plantearse la necesidad de aumentar tanto del recurso
humano como condiciones edilicias de los CAFyS.
Continuar mejoramiento de los registros y codificación. Capacitación continua
en los equipos de salud
ANEXOS

Anexo 1:

ENCUESTA SOCIAL SEGUIMIENTO ALTO RIESGO

Fecha:
Datos del niño:
Apellido y Nombres:
………………………………………………………………………………….
Fecha de Nacimiento: …………………….
Edad: …………………
DN I: NO ( ) Nro Provisorio………………………….SI ( ) Nro
…………………………….
Lugar de nacimiento: ……………………………………………………………

Domicilio:
Calle…………………………………….………………….…Nº…….. Entre
calles: ...........................................
……………………………………………………………………..…
Barrio:……………………………………….
Localidad…………………………………………...
Datos de la Madre

Apellido y
nombres…………………………………………………………………………………

Edad : ……………….. Nacionalidad …………………………………DNI:

Ultimo año de estudios cursados (con fecha)

……………………………………………………….

La ayuda alguna persona en la crianza del niño SI

NO
Quien?
……………………………………………………………………………………………
…..
Telefono de contacto: …………………………………………………
Empleo: Si ( ) No ( ) Tipo: Ingreso:
Obra Social: Si ( ) No ( )
Inclusión en programas Nacionales, Provinciales, Municipales: Si ( ) No (
) Cuáles?
 Composición familiar

Nº Nombre Vínculo Edad Instrucción2 Ocupación3

1
Ultimo Concurre
año en la
cursado actualidad

7
1) Con el niñx prematuro
2) Indicar el máximo nivel alcanzado de todos los integrantes.
3) Del sostén de la familia (estable y/o changa).
Condiciones habitacionales:
Zona rural: ( ) Zona urbana: ( ) Zona de Islas: ( )
Vivienda: Propia: ( ) Alquilada ( ) Cedida ( ) Usurpada ( ) Prestada (
)
Tipo de Vivienda
Predomina en la Construcción: Material Chapa Madera
Otro…….. Estado de conservación: Bueno
Regular Malo
Cantidad de ambientes utilizados como dormitorio:………………………..
Cantidad de plazas de cama: ……………………………………………………..
Lugar donde va a dormir el niñx: …………………………………
Servicios
Agua: Corriente De pozo
Otros: .............
Servicio Cloacal : Red pública Pozo ciego
Letrina
Sanitarios: Dentro de la vivienda SI ( ) NO ( )
Cocción de alimentos: Gas natural Gas envasado
Calentador Leña
Atención sanitaria
¿Concurre a instituciones de salud? NO ( ) SI ( ) Cual?
………………………
Control del embarazo? SI Donde? : Cafys ( ) Hospital (
) Otros …………….. NO
Indicar motivo:………………………………………

Problemática de Salud:
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………….
Tratamiento Indicado:
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………….
Evaluación del Profesional Interviniente:
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………….
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………….

Firma y Sello del Profesional Interviniente

Anexo 2

Anexo 8 Carga Tablero de Mando-Reporte diario/Reporte semanal

(También puede accederse desde el drive en carpeta compartidos conmigo
reporte semanal y reporte diario 2018)

1.Ingresar al Tablero de Mando, al bajar la pantalla se visualizan:

2. Plan de invierno 2017 Reporte diario l@s lleva a:

Este excel dispone de tres columnas, en las que se debe pintar solo con color
(no agregar otro dato) y releva recurso humano, infraestructura e insumos. La
información deberá ser consignada de la siguiente manera:

Recurso Humano: Pintar rojo si no hay medico para la atencion de demanda

Pintar amarillo si no hay enfermero para la atención de la demanda
Pintar verde si hay medico y enfermero atendiendo.

Infraestructura: Pintar rojo si falta luz / agua u oxígeno para enfermería

Pintar amarillo si no hay sistema de HCL o calefacción
pintar verde si esta en funcionamiento adecuado

Insumos: Pintar rojo si no hay salbutamos o corticoides

Pintar amarillo si no hay antibióticos y/o antitermicos
Pintar verde si hay de todos los insumos de IRAB
El reporte debe ser cargado todos los dias antes de las 9 hs de lunes a viernes.
En el mismo excel figuran otras 3 columnas que serán llenadas desde la
secretaria por lo que no deben ser cargadas por los CAFYS.

3. Plan de Invierno 2017 los lleva a:

Este reporte debe ser cargado semanalmente los días lunes, a excepción de la
columna de stock de medicación que solicitamos sea cargada los viernes para
facilitar la distribución de insumos del plan de invierno por parte de farmacia.

Aclaraciones
ESTADÌSTICA
TOTAL PACIENTES ATENDIDOS TOTAL DE CONSULTAS POR GUARDIA
DE/GUARDIA Y DEMANDA ESPONTÁNEA
TOTAL CONSULTAS DE GUARDIA Y
TOTAL PACIENTES MENORES DE 2 DEMANDA ESPONTÁNEA DE 0 A 24
AÑOS ATENDIDOS DE/GUARDIA: MESES
TOTAL CONSULTAS DE 0 A 24 MESES
TOTAL PACIENTES MENORES DE 2 CON CÓDIGOS RESPIRATORIOS DE
AÑOS CON DIAGNÓSTICO IIRAb (*) TODAS LAS AGENDAS
TOTAL PACIENTES DERIVADOS A DERIVACIONES A CAFyS CON
CAFyS DE REFERENCIA/UPRI: GUARDIA
TOTAL DE DERIVACIONES POR
TOTAL PACIENTES DERIVADOS PARA TODAS LAS CAUSAS (NO SOLO POR
INTERNACIÒN: DIAGNÓSTICOS RESPIRATORIOS)
TOTAL CONSULTAS DE PACIENTES
TOTAL DE PACIENTES POSTA IRAB: QUE PERMANECEN EN POSTA IRAB
TOTAL DE CONSULTAS POR GUARDIA
TOTAL PACIENTES ATENDIDOS X Y DEMANDA ESPONTÁNEA DE 2 A 14
DE/GUARDIA 2-14 AÑOS AÑOS
TOTAL PACIENTES ATENDIDOS X TOTAL CONSULTAS POR GUARDIA Y
DE/GUARDIA MAYORES DE 14 AÑOS DEMANDA ESPONTÁNEA DE 15 A 99.
(*)Z214, Z215, R78, R03, R63, R103,
R81, R80, R74, R71, R05, Z206, R77,
R76, R96, R95, R72, A03, R21, H70, H71,
R104

TOTAL MEDICACION ENTREGADA

SALBUTAMOL AEROSOL:
SUMAR EL TOTAL SIN ACLARAR (EJ SI
BETAMETASONA (O MEPREDNISONA) SE ENTREGARON 10 BETA Y 5
GOTAS: MEPRED COLOCAR 15)
TOTAL DE AEROCAMARAS SIN
DIFERENCIAR SI SON PED O NEO O
ADULTOS Y NO ACLARAR
ESPACIADORES (EJ S SE ENTREGAN
AEROCAMARAS: 3 PED+2 ADULTOS COLOCAR 5)
IBUPROFENO JARABE TOTAL
IBUPROFENO COMPRIMIDOS TOTAL
PARACETAMOL GOTAS TOTAL
PARACETAMOL COMPRIMIDOS TOTAL
IPRATROPIO AEROSOL TOTAL

STOCK DE MEDICACIÓN IRAB

SEMANAL (COMPLETAR LOS DÍAS
VIERNES)
SALBUTAMOL AEROSOL:
SUMAR EL TOTAL SIN ACLARAR (EJ SI
BETAMETASONA (O MEPREDNISONA) QUEDAN 10 BETA Y 5 MEPRED
GOTAS: COLOCAR 15)
AEROCAMARAS ADULTOS TOTAL
AEROCAMARAS PEDIATRICAS TOTAL
AEROCAMARAS NEONATALES TOTAL
ESPACIADORES TOTAL
IBUPROFENO JARABE TOTAL
IBUPROFENO COMPRIMIDOS TOTAL
PARACETAMOL GOTAS TOTAL
PARACETAMOL COMPRIMIDOS TOTAL
IPRATROPIO AEROSOL TOTAL

SOLO LOS CORRESPONDIENTES AL

REFUERZOS
HORAS EXTRAS ADMINISTRACIÓN
HORAS EXTRAS ENFERMERÍA
HORAS EXTRAS MÉDICAS
PLAN DE INVIERNO. NO SUMAR
HORAS EXTRAS FIJAS U HORAS
EXTRAS POR LICENCIAS U OTRAS
CAUSAS
TOTAL PLAN DE INVIERNO
TOTAL PLAN DE INVIERNO
SUMAR EL TOTAL (EJ SI SON MONOT
O REFUERZO DE GUARDIA SOLO
COLOCAR TOTAL EJ 3 MONOT +2
TEMPORARIO: COLOCAR 5)

EN TODOS LOS CASOS QUE DEBEN UTILIZAR DECIMALES COLOCAR

COMA NO PUNTO. EJ 6,5 (NO 6.5)
Anexo 3
Registro en papel de la atención para el CAFyS
POSTA IRAB

APELLIDO Y
NOMBRE:

DNI

EDAD

DOMICILIO Y
TELEFONO

INGRESO: FECHA:

FC FR SAT T° TAL
O2

1°SERIE

2 PUFF B2 O2: SI/NO

HORA:
CORTICOIDES

MEPREDNISON ……………..got BETAMETASON ………. HOR

A as A ….gota A
s
ANTITERMICOS:

PARACETAM ……………..got IBUPROFEN ………. HORA

OL as O ….cc

SAT O2 TAL

2°SERIE

2 PUFF B2 O2: SI/NO

HORA:
 SAT O2 TAL

3°SERIE

2 PUFF B2 O2: SI/NO

HORA:

SAT O2 TAL

EGRESO: DERIVACIÓN / ALTA

Planilla para el paciente: Ver Excel adjunto

DIFICULTAD RESPIRATORIA: INFORMACIÓN PARA PADRES –PAUTAS DE

ALARMA

Señales de alerta de dificultad respiratoria

Debe adelantar acudir al centro de salud si observa que su hijo/a:
● Tiene ruidos como “silbidos” en el pecho y respira más rapido
● Respira con dificultad: se marcan las costillas y mueve mucho el
abdomen; o deja de respirar durante unos segundos.
● La fatiga le dificulta tomar alimentos.
● Vomita todo lo que toma y rechaza tomar líquidos; apenas moja
pañales. Cuidado con la deshidratación.
● Está somnoliento y quejumbroso.
● Lo nota más pálido, con labios y puntas de los dedos de color azulado.
Hay medidas de soporte y cuidados generales que podemos realizar en casa y
han demostrado ser muy útiles para aliviar los síntomas que se producen en la
mayoría de los casos. Por ello, es importante que los padres tengan una
información adecuada:
✓ Si tiene fiebre, dar un antitérmico como Paracetamol o Ibuprofeno (éste
sólo si es mayor de 6 meses) y medidas físicas para bajarla.
✓ Ofrecerle líquidos (agua o leche) de forma regular y en pequeñas tomas,
para mantener una buena hidratación.
✓ Hacer lavados nasales con suero fisiológico o soluciones “salinas” y
aspirar las secreciones le ayudarán a mantener despejada la nariz. Si
 además elevamos la cabecera de la cuna y colocamos al bebé un poco
incorporado y boca arriba, podrá respirar mejor.
✓ Es importante evitar cualquier exposición al humo del tabaco. No fumar
en casa.
✓ Es posible que el niño coma más lentamente que de costumbre y tolere
peor los alimentos. En estos casos, es mejor ofrecerle cantidades más
pequeñas y frecuentes de líquidos y alimentos blandos para evitar que
se fatigue o se deshidrate.
✓ Si el niño tiene dificultad respiratoria leve o moderada, el pediatra puede
darle algunas medicinas que sirven para abrir las vías respiratorias. Esto
parece ayudar a algunos niños, pero no siempre ocurre así:

Antitérmicos: sólo si la temperatura es ≥ a 38º C:

Ibuprofeno al 2%: ……………………….. ml cada 6 horas (la mitad del
peso)
Ibuprofeno al 4%:…………………………ml cada 6 horas (el peso % 4)
Paracetamol: ……………………………...gotas cada 6 horas (2 gotas
por kilo de peso)
Dipirona:……………………………………ml cada 6 horas (el peso % 5)
Hay que tener en cuenta que los jarabes para la tos y los mucolíticos no son
útiles y pueden ser perjudiciales.
En los demás casos, si hay dificultad respiratoria importante o signos de
deshidratación, los niños tendrán que ser tratados en el hospital.

Codificación Campaña de Invierno

El registro en la HISTORIA CLINICA INFORMATIZADA ES FUNDAMENTAL
PARA LA ESTADISTICA Y SEGUIMIENTO DE LOS PACIENTES
Z214 (BRONQUIOLITIS -1AÑO): primer y segundo episodio en menores de
1 año.
Z215 (BRONQUIOLITIS 1 A 2 AÑOS): primer y segundo episodio entre 1 y 2
años.
R78 (BRONQUITIS/BRONQUIOLITIS AGUDA): primer y segundo episodio
en mayor de dos años.
R03 (RESPIRACION JADEANTE/ SIBILANTE): Tercer episodio en adelante en
todos los grupos etareos (incluye crisis asmática)
R63 (CONSULTA SEGUIMIENTO respiratoria)
R103 (INTERNACION ABREVIADA SME BRONQUIAL OBSTRUCTIVO):
agregar este código a todos los pacientes que permanecen en posta IRAB, que
reciban series o nebulizaciones, además de colocar el código correspondiente
a la patología.
R81 NEUMONIA
R80 GRIPE
R74 CVAS
R71 TOS FERRINA (Sospecha de Coqueluche)
R05 TOS
Z206 COQUELUCHE
R77 LARINGITIS/TRAQUEITIS AGUDA
OTROS CODIGOS DE USO HABITUAL EN EPOCA INVERNAL
R76 AMIGDALITIS AGUDA (Viral)
R96 ASMA
R95 EPOC
R72 FARINGITIS (Bacteriana)
A03 FIEBRE
R21 SIGNOS/SINTOMAS DE LA GARGANTA/FARINGE/AMIGDALAS
H70 OTITS EXTERNA
H71 OTITIS MEDIA AGUDA

Carteles informativos de la campaña de invierno

REQUERIMIENTOS INSUMOS

INSUMOS TOTAL
CAMILLAS
DE TRANSPORTE 4
FIJA CON LEVANTA CABEZA 3
COMUN 12
OXIMETROS 30
SILLAS (en tándem) 15
MANOMETROS 12
TUBOS DE OXIGENO 14
BIOMBOS 24
ASPIRADOR 2
CORTINAS (separación de camillas en 11
gdia)
TERMOMEROS 30
OTOSCOPIOS 20
RELOJ de PARED 21

RECURSOS REFUERZO DE HORAS SEMANALES

HORAS MEDICAS LUNES A VIERNES SABADOS DOMINGOS Y

FERIADOS
PEDIATRICAS 60 hs 48 hs
C.MEDICA 54 hs 0 hs
MEDICINA GENERAL 30 hs 0 hs
HORAS ENFERMERIA 89 hs 24 hs
 HORAS 25 hs 144 hs +4 feriados (NOS
ADMINISTRACION PERMITE TENER
ADMINISTRACION EN
LOS MESES DE MAYO A
AGOSTO LOS FINES DE
SEMANA EN LOS
CAFYS DE GUARDIA DE
24 HS PERMITIENDO
ASI LA MEJOR
ATENCION Y CONTROL)

ESTAS HORAS SOLICITADAS NO CONTEMPLAN EL AUSENTISMO DE

ALGÚN PROFESIONAL POR DIFERENTES CAUSAS
No se tiene en cuenta los ingresos previstos por algunos profesionales en
distintos CAFYS como así las bajas que están previstas
MEDICACION DE GUARDIA (SEMANAL) estimativo calculado por la
demanda en 2016

Salbuta Bet Hidrocortis Ibuprof Aerocama Aerocama Salbuta

mol a ona eno ras ras mol
aerosol got ampolla jarabe pediatrica adultos gotas
as 500 mg s
CAF 50 25 2 60 50 5 1
yS A
CAF 100 50 5 120 100 15 3
yS B
CAF 200 10 25 220 200 50 5
yS 0
C

MOVIL DE TRASLADO: Primer Nivel de Atención.

Un móvil
Un chofer
Un/a Enfermero/a profesional
Evaluar incentivos época invernal: SUMAR y AUTOGESTION..

BIBLIOGRAFIA
1- Abordaje Integral de las Infecciones Respiratorias Agudas, GUIA PARA EL
EQUIPO DE SALUD. Ministerio de Salud de la Nación Argentina, 2011.
2- Recomendaciones para la vigilancia, prevención y atención de las
Infecciones Respiratorias Agudas en Argentina. Actualización Mayo de 2015.
Ministerio de Salud de la Nación Argentina.
3- Consenso sobre Infecciones respiratorias agudas bajas en menores de 2
años,Recomendaciones para su manejo. Sociedad argentina de Pediatría. Dra.
Hebe González Pena y col.
4- GUÍAS AIEPI.
5- TRIAGE HOSPITAL GARRAHAM.
6- Modelos de Gestión en Salud. Federico Tobar. Buenos Aires, Argentina.
2002
7- Las tecnologías leves como orientadoras en los procesos de trabajo en los
servicios de Salud. Marque Lima, G.S. MADS. 2004
8- Atención primaria conduciendo las redes de atención en salud, Reforma
Organizacional en la atención primaria europea.Saltman Richard, Ana Rico,
Wienke Boerma.Open University Press. 2006
9- Ecosistema de Innovación en salud, una visión funcional. Claudia Pavani,
Guillerme Ary Plonski. 2017
 Una cartografía del territorio Cordobés,
Características de los gobiernos locales:
El Mapeo Político Institucional de Córdoba 2016-20176

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

AUTORES

Primera autora
Lic. Aimé Aminahuel
aime.aminahuel@gmail.com
Dirección: CONICET- Centro de Investigación y Transferencia - Universidad
Nacional de Villa María / I.A.P.C.S. /Av. Jauretche 1555 /CP 5900 /Villa María /

Segunda autora
Mgter. Carina Lapasini
carinalap@gmail.com
Dirección: Universidad Nacional de Villa María / I.A.P.C.S. /Av. Jauretche
1555 /CP 5900 /Villa María /

Tercer autor
Abog. Federico Buján
fedebujan9@gmail.com
Dirección: Universidad Nacional de Villa María / I.A.P.C.S. /Av. Jauretche
1555 /CP 5900 /Villa María / Estudio Jurídico Boiero y Asociados: Lisandro de
la Torre 404.

RESUMEN
En la literatura académica sobre gobiernos locales, el municipalismo cordobés
se destaca a nivel nacional no sólo por la cantidad de localidades que
comprenden la provincia –un total de cuatrocientos veintisiete (427) gobiernos
locales, entre Municipios y Comunas- sino también, por ser Córdoba una

6 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.” Basado en una investigación
ya finalizada del equipo de trabajo del Observatorio de Políticas Públicas del Instituto Académico
Pedagógico de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Villa María.
provincia pionera en el reconocimiento de las autonomías municipales. Sin
embargo, a la hora de buscar antecedentes, se observa una ausencia en
estudios actualizados que indaguen en profundidad y de manera integral, sobre
las características político-institucionales de los Municipios y las Comunas de
Córdoba.
En consecuencia, desde el Observatorio de Políticas Públicas del IAPCS
de la Universidad Nacional de Villa María, quienes integramos el equipo de
trabajo, iniciamos una investigación en el año 2016 denominada “Mapeo
Político Institucional de la Provincia de Córdoba” que finalizó a inicios del 2018.
A partir del mismo, se construyó una cartografía política, económica e
institucional situacional (2016-2017), que tuvo entre sus principales objetivos,
la posibilidad de construir una base de datos pública y de acceso abierto a toda
la comunidad sobre la estructura institucional, económica y política de los
cuatrocientos veintisiete (427) Municipios y Comunas de la provincia de
Córdoba. De acuerdo a ello, entre las dimensiones abordadas de los gobiernos
locales, se pueden destacar: las estructuras organizacionales-institucionales
tradicionales, la presencia de centros vecinales; la existencia de parques
industriales y/o cooperativas locales; la territorialidad partidaria; las
características de las Cartas Orgánicas; la cantidad de empleados municipales,
etc.
Particularmente en el presente escrito, proponemos exhibir las
principales características de los gobiernos locales de Córdoba, a partir de
presentar algunos datos actualizados de la investigación ya finalizada, en
relación a los procesos de descentralización del Estado Nacional en Argentina,
durante la década de 1990, a las estructuras institucionales de los gobiernos
locales.

INTRODUCCIÓN
La noción específica de Mapeo tal como se denomina el informe, se vincula a
la posibilidad de construir una cartografía social que dé cuenta de manera
integral de las múltiples dimensiones del objeto de estudio abordado, en este
caso, de los cuatrocientos veintisiete Municipios y Comunas de la provincia de
Córdoba. Es por ello que el estudio se realizó desde un enfoque teórico
metodológico de carácter interdisciplinar, con herramientas conceptuales de los
campos de la ciencia política y el desarrollo local-regional (Alburquerque, 2004;
Boisier, 2001; Madoery, 2001), la Administración Pública (Aguilar Villanueva,
1993; Iturburu, 2000; Oszlak, 1999), la geografía económica y la sociología
política, a los fines de elaborar un “mapa” teórico que represente características
generales de todas las localidades que forman parte del territorio Cordobés.
Así, a lo largo del trabajo la construcción y el desarrollo de las dimensiones
más importantes en términos institucionales y políticos de los Municipios y las
Comunas, se intentaron representar en mapas temáticos que expresaran en
una imagen, cada una de las aristas desarrolladas a nivel escrito y que dieran
cuenta también, de procesos nacionales y provinciales de carácter histórico.
La posibilidad de presentar información confiable y representarla en un
Mapeo Político Institucional, se vinculó a un objetivo general de carácter
académico que fue la posibilidad de identificar los actores políticos, los eventos
y las situaciones en la que estos interactúan, como así también, las
variaciones de tiempo y lugar de las acciones que desarrollan, intentando a
partir de los resultados, realizar un análisis de las transformaciones en la
administración de los Estados locales en sus dos variantes institucionales
presentes en Córdoba: Municipios y Comunas. Asimismo, otro de los objetivos
de esta elaboración, fue la posibilidad de generar una herramienta teórica en
tanto base de datos públicos y de acceso abierto para complementar la toma
de decisiones de los dirigentes locales.
Asimismo, la justificación de esta construcción interdisciplinaria de datos
que entreteje diversas matrices teórico-metodológicas de las ciencias sociales
se sostiene, principalmente, por la capacidad analítica que promueven los
abordajes desde perspectivas multidimensionales a la hora de captar los
matices de los procesos sociales. Sin embargo, no sólo se trata de elecciones
arbitrarias en términos epistemológicos, sino que además, estos
posicionamientos promueven la puesta en práctica del abordaje
multidimensional de los objetos de estudio que se fundamenta en la creciente
complejidad de los procesos de interacción entre la sociedad y el Estado, los
cuales exigen lecturas y análisis que atraviesen los cercos disciplinares.
En ese sentido, y partiendo del compromiso de la Universidad Pública
con la realidad en la que se encuentra inserta, es que se piensan las acciones
de investigación-acción y vinculación en estrecha relación con las diversas
realidades del territorio Cordobés. Por ello, el Observatorio de Políticas
Públicas del IAPCS-UNVM se conformó como un espacio destinado no sólo a
la construcción colectiva de colaborativa de conocimiento, sino también
abocado a promover de manera permanente el diálogo entre los equipos de
profesionales de la UNVM y los gestores públicos de toda la provincia, ya que
estos últimos son los encargados de ejecutar la política pública de acuerdo a
sus programas de gobierno.
El Mapeo Político Institucional representa una de las acciones más
importantes del Observatorio de Políticas Públicas de la UNVM, sobre todo si
consideramos la metodología censal7 que se implementó para la obtención de
la información, y la importancia de la construcción de un conocimiento situado,
teniendo en cuenta la experiencia de los actores territoriales que se encuentran
al frente de los gobiernos locales. Así, la técnica específica de investigación fue
una encuesta de carácter semi-estructurado, a partir de la cual se les consultó
a Intendentes, Jefes Comunales, Secretarios de Gobierno y funcionarios en
general8, sobre las características específicas de su localidad y,
particularmente, sobre los Estados Locales.
En muchos casos las dimensiones abordadas no contaban con
antecedentes académicos de relevancia en el tema, como es el caso de los
organigramas de gobierno y estructuras institucionales de todos los Estados
locales analizados. Es por ello que se debió trabajar en la teorización de
categorías emergentes en el estudio para, en el caso de los organigramas de
gobierno, poder describir las estructuras institucionales predominantes o
tradicionales; las secretarías, áreas y direcciones más repetidas en los
Municipios Cordobeses; y aquellas Secretarías, Áreas y Direcciones de
carácter transversal o que reflejaran innovaciones en términos del tema que

7 Que abarcó variadas dimensiones de análisis, de todos los Municipios y Comunas de la Provincia de
Córdoba.

8 La mayoría de las encuestas fueron contestadas por funcionarios de alta jerarquía institucional:
Intendentes, Jefes Comunales, Secretarios de Gobierno. Sin embargo, en muchos casos los Intendentes y
Jefes Comunales, a través de sus secretarios privados, nos derivaron a aquellos funcionaros que
consideraban acordes para contestar el cuestionario.
abordan desde el Estado Municipal o visibilicen las características de la
geografía económica del territorio.
Finalmente, es necesario aclarar que en este escrito se mostraran las
características más relevantes de los Municipios y las Comunas Cordobesas
presentes en el estudio del Mapeo Político Institucional (2017), a la vez que se
reflexionará sobre los datos a partir de un análisis integral de los procesos de
descentralización del Estado Nacional de la década de 1990, y cómo ello
repercutió particularmente en la Provincia de Córdoba.

Las características de los gobiernos locales Cordobeses

En la Argentina, a partir de las reformas de constituciones provinciales
de fines de los ochenta y durante la década de los noventa, la mayoría de las
provincias reconoce diversos criterios que asignan a las localidades para
definirlas de acuerdo a determinadas jerarquías institucionales (Municipios,
Comunas, Ciudades, etc.), lo que les otorga distintas competencias. En la
actualidad, nuestro país posee un total de 2.391 gobiernos locales 9, de los
cuales el 17.85% son Cordobeses, es decir, un total de cuatrocientos
veintisiete.
En la mayoría de los antecedentes utilizados para indagar sobre las
características particulares de los gobiernos locales de Córdoba, se evidencian
una importante cantidad de estudios que abordan los rasgos distintivos de los
Municipios y son analizados desde la disciplina del derecho público (María
Hernández, 1987; 1996; 1997; 1997b; 2000), sin embargo, se presenta una
escasa cantidad de investigaciones que analicen, reflexionen o indaguen en
profundidad desde una mirada interdisciplinar y que incluya debates sobre el
Estado desde enfoques de la teoría política; la administración pública; el
desarrollo territorial; la geografía económica; la sociología política, etc. De
acuerdo con esto, a la hora de hablar sobre la reforma del Estado Nacional en
los noventa, y sus impactos en las Provincias y Municipios, un primer análisis
conlleva a vincular los procesos acontecidos en el ámbito jurídico y político

9 Información disponible en:

https://geoservicios.indec.gob.ar/codgeo/?
_ga=2.29239164.1364083130.1533680664-306368138.1533680664 “Unidad Geoestradística” del
Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina. Última entrada: 6/8/2018
nacional e internacional, con las características territoriales de la realidad
Cordobesa y de los Estados locales que integran el territorio provincial.
En primera instancia, es necesario mencionar que Córdoba fue una de
las provincias pioneras –desde la sanción de su Constitución Provincial en
1987- en el reconocimiento de la autonomía plena de aquellos Municipios que
ostentaran el rango institucional de Ciudad 10, a partir de posibilitarles dictar su
propia Carta Orgánica11. Así, años después del fallo Rivademar contra la
Municipalidad de Rosario (1989)12, la Provincia de Córdoba sancionó en 1991
la ley N° 8102, a partir de la cual acabaría por definir, delimitar y normativizar
las características y atribuciones de sus Municipios y Comunas. Tal proceso, de
carácter normativo, resulta inexplicable si no se contextualiza o aborda la
historia del desarrollo regional de los gobiernos locales de esta provincia.

10 Según la Ley Orgánica Municipal de Córdoba, son Ciudades aquellas Municipalidades que posean
más de diez mil habitantes, son Municipios aquellas localidades que posean más de dos mil habitantes y,
finalmente, son consideradas Comunas, aquellas localidades que posean menos de dos mil habitantes.

11 Artículo N° 181, Constitución Provincial de Córdoba. Ley Orgánica de Córdoba, capítulo II, art. N° 2.

12 El fallo Rivademar contra la Municipalidad de Rosario, es el que sienta un precedente jurídico de

alcance nacional en relación al concepto de “autonomía” de los Municipios. En el fallo, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, sostuvo que una ley provincial no puede privar a un Municipio de las
atribuciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, entre los que se encuentra la facultad de
designar y remover su personal.
Asimismo, afirma que los Municipios son órganos de gobierno con límites territoriales y funcionales, y
no meras delegaciones administrativas de otros niveles de estado, que desnaturalizarían su razón de ser
poniendo en riesgo su existencia. Finalmente, agrega, que son varios los caracteres de los Municipios que
no están presentes en las entidades autárquicas, entre ellos: su origen constitucional (por oposición a legal
de la entidades autárquicas) lo que impediría su supresión; su base sociológica o población de cual
carecen los entes autárquicos; la posibilidad de legislar localmente (las resoluciones de los
entes autárquicos son administrativas) comprendiendo en sus resoluciones a todos los habitantes de su
circunscripción territorial; el carácter de persona de derecho público (art. 33 del C.C.) a diferencia de los
entes autárquicos que son contingentes; la posibilidad de que los Municipios puedan crear entidades
autárquicas, lo que obliga a reconocerlos como autónomos; y la elección popular de sus autoridades,
inconcebibles en las entidades autárquicas.
 De acuerdo a ello, una de las características históricas a destacar de
Córdoba es la importante presencia de localidades menores a dos mil
habitantes13, siendo la primera jurisdicción de la Argentina, en poseer mayor
cantidad de Estados locales14. Esto se relaciona a las particularidades
regionales de la provincia mediterránea; por ejemplo, el trazado antiguo del
ferrocarril15 que fue constituyendo asentamientos poblacionales que crecieron a
la par de la actividad ferroviaria, y las desigualdades territoriales al interior
provincial que se vinculan fuertemente al desarrollo histórico de actividades
económicas con diferente inserción en las tramas productivas sub-regionales,
nacionales e internacionales.
De acuerdo a ello, se puede observar entre otras cosas, que la región
Este de la provincia, compuesta por los departamentos General San Martín,
Unión, Marcos Juárez y San Justo, es una de las más extensas territorialmente,
y más aptas geográficamente para la producción agrícola-ganadera, además
de poseer una considerable densidad poblacional en relación a otras zonas, lo
que se relaciona fuertemente al desarrollo de la producción agro-industrial en la
región, vinculada –principalmente- a la cadena de lácteos; generación y
procesamiento de leche cruda; quesos; cremas y demás derivados industriales,

13
Del total de los 427 Municipios y Comunas, un 63 % poseen menos de dos mil habitantes. Fuente:
Mapeo Político Institucional de la Provincia de Córdoba (2017), Observatorio de Políticas Públicas
–IAPCS-UNVM.

14
En sus dos variantes institucionales: Municipios y Comunas. Luego de Córdoba, la segunda provincia
con mayor cantidad de gobiernos locales es Santa Fe, con un total de 362 Municipios y Comunas, y luego
la Provincia de Buenos Aires.

15
Para mayor información sobre la incidencia económica y social del ferrocarril en la provincia de
Córdoba, ver: Ansaldi, W. (1997) “Una modernización provinciana”. En Revista Estudios N°7, Córdoba:
Junio de 1997. Y Scalabrini Ortiz, R. (1938) “Historia del Ferrocarril Central Córdoba”. En Cuadernos
de FORJA N° 6/7, Buenos Aires: Noviembre de 1938.
actividad que genera una importante fuente laboral. Algo similar sucede con la
zona centro de Córdoba, que incluye los departamentos Capital, Colón, Totoral,
Santa María, Río Primero, Río Segundo y Tercero Arriba y en donde las
actividades predominantes son la producción agropecuaria, fruti-hortícola y la
industria, concretamente la autopartista, muy presente en la ciudad Capital.
Sin embargo, y en contraposición a lo descripto, se puede observar que
zonas del sur (departamentos como General Roca o Roque Sáenz Peña) de la
provincia o del noroeste, donde la cantidad de localidades disminuye
notablemente por departamento al igual que la densidad poblacional, las
actividades predominantes son la producción de cereales o molienda de soja,
sorgo, trigo y derivados industriales de las oleaginosas (Departamento Juárez
Celman) en el caso de la zona sur, y producción de caprinos, y/o el desarrollo
de actividades turísticas, si nos referimos a la zona noroeste.
Puede visualizarse, entonces, que las particularidades geográficas de
Córdoba fueron constituyendo matrices productivas y actividades económicas
diferentes, a la vez de definir en gran medida, el asentamiento de poblaciones
en las distintas zonas. Si nos referimos a los departamentos del noroeste,
como Cruz del Eje, Calamuchita, Minas, Pocho, etc., la geografía predominante
es la sierra16 y los cordones montañosos, lo que condiciona la producción
agrícola aunque promueve las actividades turísticas, allí la mayoría de las
localidades poseen menos de mil habitantes, y también se observa una baja
densidad poblacional.
Si analizamos el mapa de densidad poblacional y lo vinculamos al mapa
de la geografía económica provincial, se puede ver como las dos variables
(geografía económica-industrial y densidad poblacional) se vinculan
fuertemente:

16
Como la Sierra de Comechingones.
 Fuente: DINREP.

Fuente: Mapoteca.org.ar
Asimismo, el desarrollo industrial de cada departamento graficado en el
siguiente mapa, y cuyas zonas de mayor desarrollo (color rojo), coinciden
también con aquellas que poseen una considerable densidad poblacional.

Fuente: Elaboración propia en base a encuesta 2016-2017

OPP-IAPCS-UNVM

En cuanto a las jerarquías institucionales específicamente, la provincia de

Córdoba reconoce actualmente 258 Municipios a los que se deben sumar 169
Comunas, lo que representa un total de 427 localidades. De los 258 Municipios
reconocidos formalmente, hay un 24% que tienen menos de 2.000 habitantes,
que de acuerdo a su población estable deberían ser Comunas, sin embargo,
conservan la jerarquía institucional de Municipio (que obtuvieron previamente a
la sanción de la Ley Orgánica Municipal N°8102), en razón de lo previsto por la
Disposición Transitoria N°12 de la Constitución Provincial modificada en 2001,
que expresa: "Todas las Municipalidades existentes al momento de la sanción
de esta Constitución, mantienen ese rango institucional aunque no tengan dos
mil habitantes". En ese sentido, Córdoba cuenta con un total de 270
localidades -entre Municipios y Comunas- que poseen menos de dos mil
habitantes, lo cual expresa que el 63% del total de localidades de la provincia
son de tamaño pequeño en cuanto a sus poblaciones. De los demás
Municipios, hay un 25% “intermedios” ya que tienen entre dos mil y diez mil
habitantes, mientras que los 51 restantes tienen más de diez mil habitantes, lo
que simboliza un 11,9% del total de localidades de la provincia. Ese doce por
ciento de localidades, mayores a diez mil habitantes, son las únicas
reconocidas como “ciudades” de acuerdo a lo estipulado en la Ley Orgánica
Municipal y, a su vez, se encuentran en condiciones de dictar sus propias
cartas orgánicas. No obstante, sólo la mitad tiene sancionada su propio
ordenamiento jurídico. Finalmente, la cantidad de Comunas con poblaciones
que rondan entre los 150 y 1500 habitantes, representan un 39% de las
localidades de la provincia. El “inframunicipalismo”, como denomina Iturburu
(2000), al fenómeno de Municipios con poblaciones estables pequeñas,
posiciona a la provincia de Córdoba, como un caso modelo a investigar en
cuanto a los impactos de la descentralización en sus gobiernos locales.

Fuente: Elaboración propia, en base a encuesta 2016-2017. Mapeo Político

Institucional de la Provincia de Córdoba

El proceso de descentralización nacional y los gobiernos locales

Cordobeses
En cuanto a los procesos de descentralización nacional en la argentina
reciente, un primer abordaje, según Cao y Vaca (2007) debe incluir dos
dimensiones analíticas que describen el impacto evidente de la
descentralización en el funcionamiento, las atribuciones y las características de
los gobiernos locales argentinos. Por un lado, se puede mencionar una
dimensión jurídico-política, que tuvo por objetivo incrementar la autonomía y el
poder de actores de base territorial sub-nacional (regional, local) como se
explicó en el apartado anterior y, por el otro, una dimensión administrativa
relacionada con la gestión o la faceta operativa de los Estados sub-nacionales
(provincias, municipios) y anclada en el discurso de la “modernización” y la
“eficiencia” como particularidades ‘necesarias’ de la nueva gestión pública 17.
Esta segunda dimensión debe reflexionarse a partir de analizar la
estructura institucional de los Municipios y Comunas no como un esqueleto
des-historizado, vinculado sólo a la gestión, sino como el reflejo de procesos
históricos y dinámicos: tales como las disputas de poder y los desarrollos
económicos o la capacidad operativa específica de cada uno de los estados
locales, de dar respuestas a hechos socialmente problematizados.
Particularmente en Córdoba, las pequeñas de localidades con
características marcadamente diferentes en cada región, a partir de la década
de los noventa, y luego con la Ley de Modernización del Estado Provincial
(2000)18, debieron asumir funciones operativas, que anteriormente le
correspondían a otros niveles de gobierno. Así, por ejemplo, de pasar a
ocuparse del alumbrado, barrido y limpieza 19 –el clásico ABL-, las Comunas y
los Municipios en particular, tuvieron que orientar sus acciones a la resolución
de nuevas problemáticas sociales siendo incluso, los primeros filtros de la crisis
económica de principios del siglo XX1.

17
En los años noventa, afloró la literatura académica vinculada a enfoques gerenciales y con fuerte
influencia de teorías ortodoxas de la economía. Este enfoque, denominado “la Nueva Gerencia Pública”
(NGP en inglés), venía a justificar desde la academia los postulados básicos del Consenso de Washington.
Las mismas, sostienen que uno de los principales problemas del Estado es su carácter político, ya que eso
‘dificulta’ la toma de decisiones ‘eficientes’ y ‘técnicamente’ correctas. Éstas corrientes que despolitizan
al Estado, acaban por desconocer los intereses en conflicto de cada sector, clase o grupo, y se abocan a un
análisis reduccionista e instrumentalista de la administración y la política pública.

18
La Ley de Modernización del Estado de la Provincia de Córdoba, N°8836, sancionada el 25 de marzo
del año 2000, en su artículo N°2, inciso b), ordena la “descentralización de funciones y servicios hacia los
municipios, comunas, organizaciones no gubernamentales y organismos intermunicipales”.

19
Y algunas otras funciones como infraestructura, que ya en ese entonces desempeñaban los Estados
Locales.
 En esta línea argumental, una primera arista que se desarrolla en
profundidad en el Mapeo Político Institucional, son los organigramas de
gobierno de todos los Municipios Cordobeses. Como se dijo anteriormente, la
dimensión operativa del Estado experimentó una de sus mayores
transformaciones en las estructuras institucionales de los Municipios medianos
o intermedios (de más de cinco mil habitantes) a partir de la Reforma de Estado
de los noventa, sobre todo por el hecho de tener que asumir nuevas áreas y
funciones específicas en términos de políticas públicas, en donde en muchos
de los casos excedió la capacidad ejecutiva, la cantidad de recursos
económicos e incluso de personal capacitado.
Así, la Ley Orgánica de Municipios y Comunas de Córdoba (N° 8102)
sancionada en 1991, delegó en su artículo N°33 en los Departamentos
Ejecutivos Municipales, de manera exclusiva, la posibilidad de organización de
las Secretarías de su dependencia y el Proyecto de Presupuesto acompañado
del Plan de Recursos20. De acuerdo a ello, varios Municipios estructuraron sus
organigramas de gobierno de acuerdo a las particularidades de su territorio ya
sean relacionadas a la geografía económica o a las características de la
comunidad local y, también, a las posibilidades en materia económica y de
gestión que se presentaban en la coyuntura.
En consecuencia, cuando desde nuestro equipo de trabajo del
Observatorio de Políticas Públicas de la UNVM (en adelante OPP-UNVM),
pudimos acceder a la configuración final –actual- de las estructuras
institucionales de los Municipios Cordobeses 21, nos encontramos con una
tendencia sostenida en cuanto a formatos “tradicionales” en los gobiernos
locales. Así, por ejemplo, la información recolectada nos permitió construir
categorías emergentes de secretarías, áreas y direcciones que se repiten con
20
Con posterior aprobación en los Concejos Deliberantes.

21
Las Comunas no ingresaron en el análisis producto de la conformación que poseen, de acuerdo a lo
estipulado en la Ley Orgánica Municipal 8102, la misma establece que las Comunas se rigen por sistema
de Comisión, conformado por un Presidente Comunal, un Secretario y un Tesorero
mayor frecuencia en los organigramas municipales que poseen formatos más
tradicionales, generalmente en aquellos Municipios intermedios y pequeños en
cuanto a sus poblaciones.
Los datos finales confirmaron que la secretaría, dirección o área que
más se repite a nivel provincial en todas las localidades es la de “Obras,
Planificación y Servicios Públicos”, que representa un 23,2% del total de las
secretarías/áreas y direcciones. Por otra parte, la segunda más repetida en las
estructuras tradicionales de Municipios intermedios, es la de Gobierno, que
emerge en un 19,9% del total, ya que todas las localidades en general, poseen
un espacio operativo que entre otras funciones, se encarga de la coordinación
y supervisión de las acciones que se ejecutan en las demás áreas,
subsecretarías o direcciones. En algunos casos como en la localidad de Bell
Ville existen Secretarías de Control de Gestión, en otros existen áreas de
“Gestión Pública”. Asimismo, la de “Economía, Finanzas y Hacienda” también
se encuentra entre las más repetidas, representando un 13% del total, ya que
prácticamente todas las localidades poseen algún área encargada de la
contabilidad, de la política económica y financiera o de las cuentas públicas. En
algunos casos existen secretarías más específicas que expresan las
particularidades de la localidad, como San Francisco que posee una de
“Desarrollo Económico, Social y Educativo”, o como en el caso de Morteros que
tiene una Secretaría de “Comercio, Industria, Lechería y Ambiente”. Las áreas,
direcciones y secretarías destinadas a la Cultura y a la Educación, están
presentes en 106 localidades, lo que simboliza un 11,8% del total de
secretarías de la provincia, seguidas por las áreas de Salud y Desarrollo Social
y Humano, o Promoción Social en muchos casos, que representan un 11,2%
del total de sec./áreas y direcciones, por estar presentes en casi 100
localidades que poseen algún espacio de gobierno que específicamente se
orienta a ejecutar políticas públicas municipales del área de salud o a
instrumentar programas sociales para sus comunidades. Finalmente “Turismo
y Deporte”, también ocupa un espacio de significación para la gestión de los
gobiernos locales, -sobre todo en los departamentos cuya principal actividad
económica es el turismo22-, ya que en más de 90 localidades existe algún

22
Particularmente los departamentos que integran la zona Noroeste.
espacio gubernamental destinado puntualmente a las políticas de promoción
del turismo y de las actividades deportivas. Es necesario recalcar que si bien,
no en todas los Municipios pequeños existe un área de promoción del deporte,
en muchos casos son los clubes municipales los que asumen dicha función.

Fuente: Elaboración propia en base a encuesta 2016-2017. Mapeo

Político Institucional de la Provincia de Córdoba. OPP-IAPCS-UNVM

De acuerdo a lo expuesto, el siguiente cuadro simboliza un modelo de

Estructura Institucional de carácter “tradicional” generalmente presente en los
Municipios Cordobeses intermedios (apróximadamente de cinco mil
habitantes):

Intendent
e
Secretaría de
Gobierno
Coordinación
Coordinación
Institucional
Institucional

Sec. De Sec. De Obras, Sec. De Sec.

Sec. De
Sec. De Sec. De De
Economí Planificación Cultura y Turismo y
Turismo y
a Urbana
Desarrollo Salud Deporte
Deporte
Social Educación
Finanzas
Finanzas y
y Servicios
Servicios “Deporte
Hacienda
Hacienda Públicos O Dispensarios
Dispensarios “Deporte y
y
Centros de Espectáculos
Espectáculos Recreación
Recreación
“Acción Centros de
”
”
Social”
Salud
Salud Públicos
Municipales “Deporte
Control Municipales
Museos “Deporte y
y
de Cuentas Planeamiento
Planeamiento e e
Niñez, Programas
Programas
de
Juventud”
Juventud”
de Salud
Salud Teatros
Gestión Públicas infraestructura,
infraestructura, Adolescenci Comunitaria
Comunitaria
Gimnasios
Gimnasios
transporte
transporte a y Familia Municipales Municipale
Municipale
Mecanismos
Mecanismos s
s
Recaudación Áreas de
Áreas de
de
de Recaudación protección
// ABL
ABL protección aa la
la
Transparenci
Transparenci mujer
mujer
a: Ingresos
Ingresos Vivienda
Vivienda
a: Áreas
Áreas
presupuesto
presupuesto Dirección de
Dirección de Gestión
Gestión destinadas
Compras Habitacional destinadas aa
s
s públicos
públicos Compras Habitacional niñez y
niñez y
Dirección de
Dirección de Ambiente
Ambiente adolescencia
adolescencia
Comercio
Comercio e e Desarrollo
Industria Desarrollo
Industria Urbano
Urbano

Fuente: Elaboración propia en base a encuesta 2016-2017, Mapeo Político

Institucional de Córdoba. OPP-IAPCS-UNVM

Los datos elaborados, fueron de relevancia analítica debido a la ausencia de

estudios similares que abordaran la temática en Córdoba. En ese sentido, a la
vez de poder construir “formatos tradicionales” de estructuras institucionales,
también se pudieron visualizar algunos casos de carácter innovador por
abarcar temáticas transversales en términos de gestión pública. Así, entre las
secretarías, áreas y direcciones de carácter transversal que de los Municipios
Cordobeses, se destacan los siguientes gobiernos locales:
  Villa María: Secretaría de Gobierno y Vínculos Comunitarios.
 Villa Nueva: Secretaría de Seguridad Ciudadana.
 Córdoba Capital: Sec. De Modernización, Comunicación y Desarrollo
Estratégico.
 Agua de Oro: Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo Local.
 Salsipuedes: Subsecretaría de Promoción Ciudadana.
 Estación Juárez Celman: Secretaría de Desarrollo Ciudadano.
 La Calera: Secretaría de Capacitación y Formación en Empleo.
 Villa de Soto: Secretaría de Innovación Social.
 Jovita: Secretaría de Acción Comunitaria.
 Río Primero: Dirección de Comportamiento Comunitario.
 Río Cuarto: Secretaría de Desarrollo Económico y Relaciones
Internacionales.
 Luque: Secretaría de la Tercera Edad.
 Morteros: Secretaría de Comercio, Industria, Lechería y Ambiente.
 Alta Gracia: Secretaría de Innovación Tecnológica.

Todos los espacios institucionales mencionados, poseen la particularidad de

orientarse a problemáticas o ejes de trabajo de políticas públicas de carácter
transversal. Asimismo, reflejan la importancia o jerarquización que desde los
Estados se le asigna a determinados temas. En un análisis más profundo,
podría vincularse cada estructura Municipal a las particularidades territoriales y
a la historia e identidad de las comunidades que la integran.
No obstante, otra variable que igualmente posibilita acercarnos más
desde el ámbito académico a las particularidades de los estados locales, es la
cantidad de empleados públicos que estos poseen ya que ello viabiliza que
puedan desempeñar la enorme cantidad de competencias y funciones que le
fueron atribuidas a estos niveles de gobierno en los últimos años. Es por ello
que desde el OPP-UNVM, pudimos acceder a la cantidad de Empleados
Públicos Municipales de cada localidad de la Provincia de Córdoba.
La información sobre el empleo público en la provincia y más
específicamente sobre la planta de empleados Municipales que integran cada
una de las administraciones públicas locales de Córdoba, resultó un eje
ausente en toda la literatura académica utilizada como antecedente para la
finalización del Mapeo. Sin embargo, pese a no existir investigaciones en torno
al tema en la provincia analizada, varios estudiosos internacionales del tema,
explican que se puede definir a los empleados públicos -en términos generales-
como aquellas personas que se encuentran ocupadas en relación de
dependencia y cuya actividad se desarrolla en el sector público. En la misma
línea y por contraposición, se conceptualiza a los empleados privados como
aquellos que desarrollan su actividad bajo la órbita privada. Asimismo, esta
amplia clasificación se subdivide en otra, que son las categorías de empleados
“formales” e “informales”, respectivamente, a partir de una definición
‘productiva’ de la informalidad (OIT, 1991).
Teniendo en cuenta esta primer amplia definición, se les consultó a cada
uno de los encuestados sobre cuántos empleados públicos de carácter
Municipal conforman la estructura Estatal local. La importancia que adquirió la
construcción de este dato, se relacionó a al objetivo de poder indagar sobre las
capacidades técnicas y en materia de recursos humanos que poseen, sobre
todo, las Municipalidades más pequeñas del interior Cordobés. En ese sentido,
de acuerdo a los datos obtenidos el promedio de empleados municipales por
habitantes de la provincia de Córdoba es de 1 empleado cada 69 habitantes
incluyendo la Ciudad de Córdoba, que resulta la aglomeración urbana más
poblada de la provincia23. Sin embargo, si no se contemplan los datos del
departamento Capital, el promedio provincial desciende a 1 empleado cada 48
habitantes.
En ese sentido, cabe destacar que como no todas las localidades
facilitaron la información, en aquellos departamentos en donde existió una
ausencia del dato, por cuestiones metodológicas y para no alterar el promedio
final, se restó la cantidad de habitantes de aquella localidad que no contestó
esa parte de la encuesta, es por ello que el promedio provincial es una
aproximación muy cercana a la cantidad de empleados municipales por
departamento y a nivel provincial, tal como se visualiza en la siguiente tabla:

Departamento Empleado por cantidad de

habitantes
Capital 1 cada 111
General San 1 cada 82
Martín
San Justo 1 cada 66

23
Actualmente posee, de acuerdo al último Censo Nacional, un total de 1.391.000 habitantes.
 Sobremonte 1 cada 65
Río Segundo 1 cada 60
Colón 1 cada 57
Río Primero 1 cada 53
Juárez Celman 1 cada 49
Santa María 1 cada 48
Unión 1 cada 46
Punilla 1 cada 45
Roque Sáenz 1 cada 44
Peña
Tercero Arriba 1 cada 44
San Alberto 1 cada 41
Cruz del Eje 1 cada 40
General Roca 1 cada 40
Río Cuarto 1 cada 38
Tulumba 1 cada 38
Marcos Juárez 1 cada 37
San Javier 1 cada 34
Totoral 1 cada 33
Minas 1 cada 32
Río Seco 1 cada 32
Ischilín 1 cada 31
Calamuchita 1 cada 27
Pocho 1 cada 22
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta 2016-2017, Mapeo Político
Institucional de Córdoba. OPP-IAPCS-UNVM

Una característica destacable de este dato, es que los departamentos que más
cantidad de empleados municipales poseen por habitante, se encuentran en su
mayoría ubicados en la zona noroeste de la provincia (Pocho, Ischilín, Río
Seco, Minas, San Javier, Calamuchita, etc.), en donde el promedio de
localidades son de tamaño mediano a pequeño en cuanto a sus poblaciones y
cuentan con otra particularidad en común: en el mapa de desarrollo industrial,
se empresa una escasa presencia de parques y áreas industriales registradas
en tales departamentos. Podría concluirse –de manera parcial- que los
pequeños Estados locales que integran esta zona, deben asumir una
importante cantidad de funciones incluso en aquellas áreas en donde el sector
privado sí invierte en otras regiones de la provincia. De tal manera, que el
Estado local aparece como una importante fuente laboral y entidad responsable
de muchas funciones. Asimismo, al ser poblaciones pequeñas por localidad, y
también ser escaso el número de las que integran cada departamento de la
zona noroeste, la cantidad de empleados públicos por habitante resulta mayor
que en otros departamentos y/o zonas que poseen más densidad poblacional
(caso de la zona centro o zona este).

Consideraciones finales
Lo hasta aquí expuesto, fue un intento de complejizar la mirada sobre los
Estados locales cordobeses, entretejiendo diversas variables que aparecen
desarrolladas en profundidad en el informe final del Mapeo Político Institucional
de la Provincia de Córdoba. En este sentido es que proponemos pensar los
abordajes sobre el Estado y, particularmente, sobre los Estados locales,
teniendo en cuenta los particularismos regionales que constituyen fuertes
identidades en las comunidades, a la vez de no descuidar los procesos de
carácter estructural (nacional/internacional) que marcaron hitos –y
condicionamientos- en la administración pública argentina y en el
funcionamiento particular de cada nivel de gobierno.
Así, a lo largo de las páginas de este trabajo se puede apreciar como la
tensión entre lo local/regional y lo global o lo nacional, es una característica que
atravesó y atraviesa las identidades de los gobiernos locales y que fue fijando
límites, atribuciones o nuevas funciones a estas entidades. Es por ello que el
análisis de diversas dimensiones como la faceta operativa/administrativa de los
Municipios, no puede aislarse de sus particularidades regionales y de los
procesos de descentralización nacional que acontecieron en Argentina durante
la década de 1990.
De acuerdo a lo expuesto, cabe resaltar que es desde este enfoque, que
no compartimos los abordajes de corte enteramente normativistas o
instrumentalistas del Estado que, reduciéndolo sólo a un conjunto de normas e
instituciones, lo vacían de contenido, y los análisis que se desprenden de ello
resultan, en consecuencia des-historizados y descontextualizados de los
procesos territoriales; de las identidades locales; de las disputas de poder; de
las economías regionales y de los contextos globales que visiblemente
intervienen en el desarrollo de los Estados locales, generando como resultado,
la diversidad de realidades que se pueden conocer en la provincia de Córdoba.

Fuentes
- Mapeo Político Institucional de la Provincia de Córdoba (2017). Villa
María, Córdoba: Universidad Nacional de Villa María.
- Constitución de la Provincia de Córdoba
- Ley de Modernización del Estado de la Provincia de Córdoba N°8836.
- Ley Orgánica de Municipios y Comunas de la Provincia de Córdoba N°
8102.
- Disposición Transitoria N°12 de la Constitución Provincial modificada en
2001, De la jerarquía Institucional de los Municipios de la provincia.
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reforma del Estado”. En Revista Nueva Sociedad, (N° 160), Venezuela,
Marzo-Abril, 1999.
TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACION EN EL XIII CONGRESO NACIONAL
Y VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA, ORGANIZADO POR LA
FACULTAD DE CIENCIA POLITICA Y RELACIONES INTERNACIONALES DE LA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO. ROSARIO, 10 AL 13 DE SEPTIEMBRE DE
2018

CONSULTA PREVIA, ¿GARANTÍA PARA LA AUTONOMÍA TERRITORIAL DE

LOS PUEBLOS INDÍGENAS COLOMBIANOS?

Autor 1: Daniel Alejandro Restrepo López 24, danylopez_19@hotmail.com

Autor 2: Cesar Augusto Alvarez Bermúdez25, cesar308@hotmail.com

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA ESAP

ESTADO, ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS.

RESUMEN
El convenio 169 de la OIT del año 1989 que reconoce la autonomía territorial e
importancia cultural de los pueblos tribales fue adoptado en Colombia por
medio de la ley 21 de 1991 en el marco de la nueva Constitución Política. La
importancia de este convenio radica en el reconocimiento de las comunidades
tribales, como sujetos de consulta en las decisiones que puedan afectar sus
costumbres y su relación con el entorno. Pese a la adopción normativa de la
consulta previa y su posterior reconocimiento como derecho fundamental por
medio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el desarrollo jurídico
24
Abogado, Estudiante de X semestre de Administración Publica Territorial ESAP

25
Ingeniero Industrial, Estudiante de IV semestre de Administración Publica Territorial
ESAP
actual no es suficiente ni eficaz para garantizar la autonomía y la libre
determinación de las comunidades étnicas del país, en especial, para dar
solución a las problemáticas presentadas con las comunidades en aspectos
como el modelo de desarrollo del país, la explotación del subsuelo e
intervención de sus territorios ancestrales, lo que limita a las comunidades
étnicas a un mecanismo de consulta muy débil, de naturaleza informativa y
pocos elementos de carácter decisorio, lo cual ha llevado las consultas previas
a un plano burocrático e instrumentalizado que no soluciona los problemas
actuales entre las comunidades y el Estado.

COMUNIDADES ÉTNICAS Y LA CARTA POLÍTICA COLOMBIANA

Colombia es considerada una de las naciones con mayor diversidad étnica y

cultural de América Latina de acuerdo con su extensión territorial, esto obedece
a una configuración histórica compleja, enmarcada en el proceso de conquista
de la corona española a los pueblos asentados en gran parte de los territorios
del centro y sur de América, junto con el ingreso de etnias esclavizadas
provenientes del centro occidente de África y las características propias del
pueblo español. Esta mixtura racial, que agrupa múltiples tradiciones culturales
y cosmogónicas, fue la base para la configuración de lo que hoy conocemos
como la Nación colombiana, en la cual se han reconocido cuatro grandes
grupos étnicos: La población indígena, la población raizal, la población negra o
afrocolombiana y la población Rom o gitana, en las que convergen un gran
número de grupos sociales que comparten características semejantes a nivel
social, cultural e histórico.
Desde la misma formación del Estado colombiano, los idearios y principios
dogmáticos confesionales constituyeron las bases de actuación de los grupos
dirigentes, marginando y señalando otras concepciones de realidad propias de
los grupos étnicos minoritarios, encaminando estos grupos en un proceso
histórico de discriminación, invisibilización y nulo reconocimiento de sus
garantías sociales que fue el común denominador en la mayoría de los países
de Latinoamérica.
La idea de Nación plasmada en la Constitución Política de Colombia de 1886
(anterior a la actual), no albergaba la multiplicidad de culturas y grupos étnicos
que habitaban el territorio, simplificando el concepto desde una perspectiva de
sujeto único colombiano, homogéneo y unidimensional que buscaba
representar la identidad Nacional a través de una sola cultura, una sola raza,
una sola religión y unidad político-administrativa específica, desconociendo así,
la diversidad y pluralidad de la sociedad colombiana representada en las
comunidades indígenas y negras.
Muestra de ello, fue la expedición de la ley 89 de 1890 ‘Por la cual se
determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan
reduciéndose a la vida civilizada’, esta se refería a los grupos étnicos
peyorativamente, como se evidencia tanto en el título, como en el artículo 1:
La legislación general de la República no regirá entre los salvajes que
vayan reduciéndose a la vida civilizada por medio de Misiones. En
consecuencia, el Gobierno, de acuerdo con la Autoridad eclesiástica,
determinará la manera como esas incipientes sociedades deban ser
gobernadas. (Ley 89, 1890)
Producto de numerosas demandas y manifestaciones sociales en contra de la
Carta Política de 1886; en 1991 se decreta, sanciona y promulga una nueva
Constitución para el Estado colombiano, sustentada en la visión de un Estado
Social de Derecho en el que el ser humano se sitúa en el centro del accionar
institucional.
Los cambios constitucionales entrantes se evidenciaron en todos los aspectos
del Estado colombiano; por un lado, se encontraron importantes avances en
términos institucionales y organizativos; y de otro lado, avances en materia de
reconocimiento de derechos fundamentales, sociales, políticos, económicos y
colectivo que rompían los dogmas y paradigmas de 1886, estableciéndose
puntos de ruptura entre la sociedad anterior y posterior a la nueva constitución;
un ejemplo de ello, se refleja en el siguiente artículo
Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (Const.,
1991)
Los principios consagrados en este artículo sustentan una visión de Estado
amplia, multidimensional e incluyente, que integra los elementos de una Nación
diversa, en el que las comunidades étnicas tienen cabida y protección
permanente por parte del Estado. Lo anterior se amplía en los fines esenciales
del Estado consagrados en el artículo 2:
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación [...]
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
(Const., 1991)
Otros principios que contempla la nueva Constitución Política y cuentan con
relación directa a las comunidades étnicas y su especial trato, protección y
cuidado son:
Artículo 7. El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de
la Nación colombiana.
Artículo 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación. (Const., 1991)
Para complementar el tema de los derechos de las comunidades minoritarias
desde el marco constitucional el artículo 68 y 330 de la constitución política
complementa lo siguiente:
Artículo 68. [...] las integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a
una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.
Artículo 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los
territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y
ejercerán las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y
poblamiento de sus territorios.2. Diseñar las políticas y los planes y
programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en
 armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.3. Promover las inversiones
públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.4. Percibir y
distribuir sus recursos.5. Velar por la preservación de los recursos
naturales.6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio.7. Colaborar con el
mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con
las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.8. Representar a
los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las
cuales se integren; y 9. Las que les señalen la Constitución y la ley.
Parágrafo. La explotación de los recursos naturales en los territorios
indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y
económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.
(Const., 1991)
Hasta este punto, se observa que el marco constitucional es garantista en
cuanto al reconocimiento de herramientas jurídicas que amparan estas
comunidades, brindándoles un trato especial conforme a sus características
propias y densidad poblacional en el territorio colombiano. No obstante, este
avance constitucional permitió cambios en los paradigmas sociales
relacionados con el trato de estas comunidades y en el marco de referencia de
las autoridades publica para realización de los fines y valores de Nación, sin
embargo y como se demostrara más adelante, los avances en cuanto al
desarrollo normativo con enfoque diferencial por parte del ejecutivo y legislativo
para las comunidades minoritarias ha sido un salto al vacío, puesto que los
instrumentos aportados por estos no brindan las garantías suficientes para
dicho fin y su compromiso anda a media marcha. A continuación, se relacionará
el marco histórico normativo en Colombia bajo la idea de la Constitución de
1991.
DESARROLLO HISTÓRICO NORMATIVO DE LA CONSULTA PREVIA EN
COLOMBIA

En el año 1991 el Estado colombiano ratifica el convenio 169 de la OIT, el cual

tiene como objeto fundamental, en palabras de (Uribe & Santa, 2008, p.26)
 […] no solo la protección y el reconocimiento de las aspiraciones de los
pueblos indígenas referidas a la asunción tanto del control de sus
propias instituciones y formas de vida, sino también y de manera más
específica, lo que implica su desarrollo económico y el mantenimiento de
sus identidades, lenguas y religiones dentro del marco de los Estados en
que viven.
Para logar dicho objetivo, en el artículo 6 se establece que los Estados deben:
“Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente.” (OIT, 1989)
A nivel normativo, el Estado colombiano ha avanzado en la construcción del
criterio de la consulta previa y el reconocimiento de derechos de estas
comunidades, a través la ley 21 de 1991, el decreto 1320 de 1998, las
resoluciones 023 y 028 de 1997, la directiva presidencial 01 de 2010 y la
directiva presidencial 10 de 2013. La esencia de cada una de estas normas es
la siguiente:
La ley 21 de 1991, por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169
sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la
76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989.
El decreto 1320 de 1998 tiene como objeto analizar el impacto económico,
ambiental, social y cultural que se puede ocasionar en una comunidad
minoritaria por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio. Este
decreto se limita a regular lo concerniente a la consulta previa cuando van a ver
una intervención en su territorio.
El espíritu de las resoluciones 023 y 028 de 1997 es:
consultando previamente a las comunidades indígenas su punto de
vista, valoración propia y conveniencia o inconveniencia de las medidas
que se toman, con el fin de llegar a acuerdos que permitan adecuar y/o
modificar las medidas, proyectos o actividades para el adecuado
tratamiento de los impactos previsibles como consecuencia de la
adopción de medidas que interfieran y afecten directamente el
desarrollo cultural y social de las comunidades; logrando así la
 injerencia y participación de los destinatarios de dichas medidas. (Uribe
& Santa, 2008, p.34)
La directiva presidencial 01 de 2010 aclara las acciones que requieren
consulta, instancias competentes y algunos mecanismos para el desarrollo del
proceso consultivo.
La directiva presidencial 10 de 2013 a través de la cual el gobierno nacional
expide una guía para la realización de la consulta previa con las comunidades
étnicas en Colombia.
Estas son las herramientas jurídicas de las comunidades minoritarias de un
país multicultural y pluriétnico, que como ya se ha dicho, son titulares de un
trato diferencial. Para resaltar la importancia de esta realidad social en el país,
es importante traer a colación estudio estadísticos que diagnostican y hacen
una caracterización de la población colombiana, certificando el asentamiento
de estos pueblos en todo el territorio nacional.
Caracterización de Colombia con relación a grupos indígenas y
afrodescendientes

La caracterización de la población colombiana ha sido una tarea encargada al

Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE, creado en el año
1951 y que a lo largo de su trayectoria ha generado distintas metodologías para
la identificación precisa de cada uno de los segmentos poblacionales del país.
A partir del Censo Nacional realizado en el año 2005, se aplicaron un conjunto
de criterios precisos para la identificación de la pertenencia étnica a los
habitantes del territorio nacional, el cual arrojó los siguientes resultados:
El Censo General 2005 contó a un total de 41.468.384 personas
residentes en el territorio colombiano, de las cuales 5.709.238 personas
se reconocieron pertenecientes a un grupo étnico. De acuerdo con la
información del Censo General 2005, la población indígena, es el 3,43%
de la población del país que dio información sobre su pertenencia étnica;
los afrocolombianos26
26
El término “afrocolombiano(a)” incluye a la población que se reconoció como raizal
del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, palenquera de San
Basilio de Palenque y negra, mulata, afrocolombiana o afrodescendiente.
 corresponden al 10,62% del total y el pueblo Rom o gitano es el 0,01%
de la población total, el 85,94% de la población nacional no se reconoció
perteneciente a ninguno de los grupos étnicos, el 2,08% no informó
sobre su pertenencia étnica. (DANE, s.f.)
Esto permite entrever, que para el año 2005, el 14,06 % de la población del
país se identificó en alguno de estos tres grupos étnicos, esto los constituye
como un segmento muy importante de la población, a quienes la acción del
Estado debe proteger y garantizar su desarrollo en medio de la Nación
colombiana, Para el presente año, no existen cifras oficiales de las población
étnicas en Colombia, pero de acuerdo a la Contraloría General de la Republica
CGR y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, estos grupos
minoritarios poseían en el año 2016 cerca del 33% del área total del territorio
nacional, con figuras de posesión reglamentadas por el ordenamiento jurídico
Colombiano, ya sea como Territorios Colectivos de Comunidades Negras
TCCN, o resguardos indígenas.
Para el año 2016, se habían constituido 743 resguardos indígenas asentados
en 28 de los 32 departamentos del país, abarcando un área aproximada de 32
millones de hectáreas, equivalentes al 28% del territorio nacional y 53
resguardos de origen colonial, sin título republicano, que suman cerca de 400
mil hectáreas, “De acuerdo con el INCODER, sólo el 1% de esta superficie
tiene vocación agrícola, en tanto que más del 60% tiene vocación de
conservación. Esto se explica porque el 86% de estos territorios se concentra
en las regiones amazónica y orinocense” (Contraloría, Procuraduría y
Defensoría del Pueblo, 2016). Para este mismo año, las comunidades
afrodescendientes contaban con 195 TCCN en 6 de los 32 departamentos del
país, con un área aproximada de 5,6 millones de hectáreas asentadas en
mayor proporción en la región pacífica.
 Mapa 1 Resguardos Indígenas legalmente constituidos
(Izquierda) y territorios colectivos de comunidades negras (Derecha)

Fuente: La visibilización estadística de los grupos étnicos, DANE 2010

Los resultados globales del censo permiten identificar la estructura poblacional
de Colombia, caracterizada por importantes minorías étnicas, que ocupan
áreas estratégicas del territorio nacional, donde la acción estatal debe
concentrarse con el objetivo de garantizar tanto los derechos fundamentales,
como la protección del patrimonio cultural, económico y ambiental que cada
una de estas comunidades sustenta.
FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y AVANCE JURISPRUDENCIAL
EN MATERIA DE AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS

Los fallos de la Corte Constitucional por más de 25 años han avanzado en la

construcción teórica, filosófica y política de la dogmática jurídica nacional
tendiente al reconocimiento de derechos de las minorías étnicas como
importante segmento de la nación colombiana, pero las misma ha estado en
constante desarrollo. En principio, se avanzó en la construcción del criterio
fundado en la Carta Política y la aplicación del bloque de constitucionalidad 27

27
El bloque de constitucionalidad es la institución jurídica que tiene la Corte para darle jerarquía
constitucional a normas de carácter internacional como los tratados de derechos humanos al momento de
hacer juicios de constitucionalidad. Es así, como esta figura aprueba que la Carta fundamental no se
termine en su mismo texto, sino que se amplié a los tratados internacionales en derechos humanos.
, constituido por el artículo 93 de la Constitución Política 28, luego se restringió a
la aplicación de la constitución y posteriormente, que es el actual criterio, se
evolucionó a un concepto más amplio nutrido por sus posturas a lo largo de sus
fallos, es por esto que se instituye como modelo de estudio en cuanto al
reconocimiento de garantías sociales, jurídicas y políticas con enfoque
diferencial.
Como antes se enunció, la consulta previa para las comunidades étnicas está
regulada por las estipulaciones generales de la ley 21 de 1993, el decreto 1320
y las directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013, junto con las
orientaciones emitidas por parte de la Corte Constitucional a través de la
jurisprudencia. Este escenario permite dimensionar tres realidades; de un lado,
el papel desempeñado por el tribunal constitucional, referenciado
anteriormente; por el otro, se encuentra la falta de voluntad política por parte
del Congreso de la Republica para regular la materia a través de una ley
estatutaria; y por último, el interés particular del ejecutivo que hasta la fecha se
ha remitido a normalizar la exploración y explotación de los recursos naturales.
Como se ha dicho, los fallos de la Corte Constitucional hasta la fecha, son la
fuente principal de protección de derechos para las comunidades indígenas, la
línea jurisprudencial en este temática es la siguiente: T 428 de 1992, T 380 de
1993, T 188 de 1993, C 139 de 1996, SU 039 de 1997, T 652 de 1998, C 891
de 2002, C 418 de 2002, SU 383 de 2003, T 769 de 2009, T 129 de 2011.
Algunas de estas sentencias serán analizadas a continuación:
La primera sentencia que abordó la temática de la consulta previa es la
sentencia T-428 de 1992, en este pronunciamiento se analizó el alcance que a
voces de la Carta Política de 1991 significa la intervención de las comunidades
indígenas en el territorio colombiano, también se estudia la importancia que la
constituyente le dio al tema de los derechos de las comunidades tribales y que,
como resultado, dio la inclusión del artículo 330 a la Constitución.

28
Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
En dicha sentencia se dimensiona el alcance del parágrafo del artículo 330 en
cuanto la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que
adopten respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios y
se establecen las bases que determinan el alcance del convenio 169 de la OIT,
al considerar que el mismo es una clara manifestación del sentido adoptado por
la Constitución con relación a las comunidades tribales.
Así mismo, en sentencia SU.383 del 2003 se establece la importancias de la
consulta previa como derecho fundamental que tienen las comunidades
indígenas amparada en el principio de participación democrática que consagra
la constitución de 1991, también, resalta la importancia del convenio 169 de la
OIT el cual fue considero como parte del ordenamiento jurídico colombiano en
ejercicio de bloque de constitucionalidad, para la Corte la importancia de este
convenio era que se convertía en un instrumento de garantía para la
subsistencia como grupo social.
El sentido de la sentencia se sintetiza de la siguiente manera:
[…] ninguna disposición del ordenamiento constitucional puede
interpretarse de manera que justifique “la violación de los derechos
fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todo, como
quiera que el progreso social no puede construirse sobre la base del
perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona”,
y la “protección de los derechos fundamentales no está sometida al
vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor
absoluto, que no puede ser negociado o subestimado. (Sentencia
SU.383, 2003)
El alcance de las consultas previas se dimensiono en la misma sentencia en
los siguientes términos:
Y, la segunda fase, o definitiva, permitirá adelantar la consulta efectiva y
eficiente a los pueblos indígenas y tribales, sobre todas las decisiones
atinentes al proyecto que las entidades mencionadas adelantan en sus
territorios, en los aspectos que a cada una de dichas entidades compete,
“con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas”, con plena observancia de los
principios y reglas contenidos en el Convenio 169 aprobado por la Ley
21 de 1991. (Sentencia SU.383, 2003)
La Corte concluyó en esta sentencia que de llevarse el proceso de buena fe y
sin que medie acuerdo entre las partes, la autoridad debe evaluar el
compromiso de las lesiones personales y colectivas del grupo a intervenir con
la adopción de las medidas, lo cual no significa que las autoridades determinen
cuáles son las prioridades de los pueblos indígenas, y que el derecho a
participar no representa la capacidad de vetar las medidas administrativas o
legislativas que los afecten.
Hasta este punto, la Corte le había dado un alcance de derecho internacional a
la consulta previa, al considerar que las comunidades indígenas debían ser
consultadas no solo de acuerdo a las voces del artículo 330 de Constitución, el
cual dice que las comunidades indígenas solo deben ser consultadas en las
decisiones que afecten su territorio, sino que también, permitió que fuera
aplicada la consulta previa en decisiones administrativas y legislativas de
acuerdo al convenio de la OIT y en aplicación al bloque de constitucionalidad,
pero este criterio cambió, en sentencia C-169 de 2001, al considerar
paradójicamente que: “mal haría la Corte en prescribir como obligatorio un
determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constitución, ni
por la Ley, para el trámite de proyectos normativos ante el Congreso de la
República”(Sentencia C-169, 2001) , de acuerdo a este pronunciamiento, la
Corte disminuye el espectro de aplicación del derecho a la consulta previa
limitándolo a la dimensión del artículo 330 constitucional.
Pero la Corte retoma su postura y lo consagra en los motivos de la sentencia
T-737 del 2005 al considerar que:
[...] la importancia del Convenio 169 de 1989 la OIT y en especial del
instrumento de consulta previa que se prevé en su artículo 6, radica
particularmente no solo en que dicho proceso consultivo se surta de
manera previa cuando quiera que se trate sobre la explotación de
recursos naturales existentes en territorio, sino porque dicha consulta
previa habrá de hacerse extensiva a todas aquellas decisiones
administrativas y legislativas del Estado que afecten o involucren
intereses propios de dichas minorías, aun cuando sean diferentes a lo
señalado en el artículo 330 de la C.P., pues de esta manera se garantiza
igualmente el derecho a su identidad. (Sentencia T-737, 2005)
Sentencia T-704 de 2016

Esta sentencia es uno de los últimos pronunciamientos de la Corte

Constitucional en cuanto a la aplicación de la consulta previa, su importancia
radica en que condensa el desarrollo jurisprudencial en torno a la consulta y el
reconocimiento de derechos de las comunidades indígenas en el territorio
colombiano, ratificado la aplicación del marco constitucional e internacional en
materia de aplicación de la consulta previa y reconocimiento de derechos.
En cuanto al reconocimiento de derechos, consideró lo previsto en la Sentencia
T-485 de 2015 del M.P. Myriam Ávila Roldán (E):
“(i) tener su propia vida cultural, (ii) profesar y practicar su propia religión
como manifestación cultural, (iii) preservar, practicar, difundir y reforzar
otros valores y tradiciones sociales, culturales, religiosas y espirituales,
así como sus instituciones políticas, jurídicas, sociales, culturales, etc.
(iv) emplear y preservar su propio idioma, (v) no ser objeto de
asimilaciones forzadas; (vi) conservar, acceder privadamente y exigir la
protección de los lugares de importancia cultural, religiosa, política, etc.
para la comunidad; (vii) conservar y exigir protección a su patrimonio
cultural material e inmaterial; (viii) utilizar y controlar sus objetos de culto;
(ix) revitalizar, fomentar y transmitir a las generaciones presentes y
futuras sus historias, tradiciones orales. Filosofía, literatura, sistema de
escritura y otras manifestaciones culturales; (x) emplear y producir sus
medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y minerales
medicinales; (xi) participar en la vida cultural de la Nación; (xii) seguir un
modo de vida según su cosmovisión y relación con los recursos
naturales; (xiii) preservar y desarrollar su modos de producción y formas
económicas tradicionales; y (xiv) exigir protección de su propiedad
intelectual relacionada con obras, creaciones culturales y de otra índole”.
(Sentencia T-485, 2015)
Y en materia de consulta previa estableció que:
De acuerdo con esas normas, la obligación de consultar a los pueblos
étnicos es a su vez un derecho de dichas comunidades cuando quiera
que se vayan a realizar proyectos, obras, actividades, o en general, se
tomen o vayan a tomar decisiones que incidan directamente sobre ellos.
 La garantía consiste en la necesidad de realizar un trámite de consulta
complejo previo a la adopción de cualquier medida que afecte
directamente los derechos de los pueblos étnicos. (Sentencia T-704,
2016)
De este modo, para la Corte la consulta previa no es solo un fin en sí mismo,
sino también un instrumento de protección y salvaguarda de otros derechos
fundamentales, dimensionado desde la perspectiva constitucional, de derecho
internacional y de la afectación directa; considerando que la consulta:
[…] no es un trámite rígido sino que depende y varía según las
circunstancias de cada caso y las condiciones particulares de los
pueblos. Entre más restricciones a la consulta, mayores serán las
implicaciones negativas para los pueblos. No obstante, tanto el
Convenio como esta Corporación, han señalado una serie de criterios
tendientes a verificar la procedencia o ámbito de aplicación de la
consulta. El concepto relevante en ese análisis es el de “afectación
directa”. (Sentencia T-704, 2016)
Y definió por afectación directa:
[…] es un concepto amplio y complejo que involucra visiones
metodológicas que varían dependiendo de cada caso, y que, no se
reduce al derecho al territorio. Incluso, ni siquiera ha asimilado el
territorio al espacio físico donde se desenvuelve la tensión. La afectación
es directa respecto de cualquier tipo de medida y frente a cualquier
derecho. Precisamente, esa es la razón por la que no existe un catálogo
de hipótesis de afectación.
Acorde con lo anterior, por ejemplo, la Corte ha indicado que la
afectación directa se debe entender como toda medida que “altera el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”.
En otros términos, la afectación directa se da sin importar que sea
favorable o desfavorable, ya que es precisamente dicho aspecto el que
deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados.
(Sentencia T-704, 2016)
Así mismo, se determinaron IV reglas y V subreglas para la aplicación de la
consulta previa. Las reglas son: I. Alcanzar el consentimiento previo, libre e
informado, II. Ejercicio bajo el principio de buena fe, III. Participación activa y
efectiva de los pueblos afectados, IV. Realizar consulta como un diálogo entre
iguales. Las subreglas son: I. La consulta debe ser previa a la medida objeto de
examen, II. Los Estados están obligados a definir junto con las comunidades el
modo de realizarla, III. Adelantarse con los representantes de los pueblos, IV.
En caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones
estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe
evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, V.
Cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es
obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social.
En cuanto al consentimiento previo, libre e informado, la Corte determinó
algunos criterios para su exigencia, tales como: Cuando la gravedad de la
medida amenace la existencia de la comunidad, Cuando se almacenen o no se
eliminen materiales peligrosos en territorio étnico o el traslado del mismo la
comunidad de su territorio, Cuando se trate de planes de desarrollo a gran
escala, Jurisprudencia constitucional relevante sobre casos de consulta previa
por afectación al ambiente sano, explotación de recursos naturales y/o
proyectos mineros.
Concluye diciendo que:
Acorde con lo anterior, la consulta no es una mera indagación o
cuestionamiento a las comunidades acerca de si están o no de acuerdo
con la medida que van a desarrollar y que afecta directamente sus
derechos. De lo que se trata es de buscar el consentimiento de la
comunidad. La consulta es el móvil, el consentimiento el fin. Aun así, en
algunas ocasiones dicho consentimiento no es posible de obtener, caso
en el cual, la implementación de las medidas consultadas debe estar
desprovistas de arbitrariedades. En todo caso, la Corte ha manifestado
que, en algunas circunstancias, no taxativas, es indispensable la
obtención del consentimiento libre, expreso e informado como condición
para la procedencia de la medida. (Sentencia T-704, 2016)
CONSULTA PREVIA EN COLOMBIA
Problemas en la reglamentación
Desde la expedición de la ley 21 de 1991, los intentos por parte del gobierno
nacional para reglamentar la consulta previa no han surtido los efectos
deseados. Los problemas en torno a este desarrollo normativo no son pocos.
Inicialmente, las comunidades étnicas catalogan de ilegítimos tanto el decreto
1320 de 1998, como directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 del 2013 que
buscaban reglamentar su derecho fundamental a la consulta previa; la razón
principal, se fundamenta en el hecho que las comunidades no fueron
consultadas al momento de su concepción y promulgación como lo establece el
artículo 6, inciso 1, apartado “a” del convenio 169 “consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente”(OIT, 1989), lo cual
permite identificar como el malestar de dichas comunidades se sustenta en la
ambivalencia institucional, la cual, al tratar de reglamentar el derecho
fundamental a la consulta previa, soslayó la esencia misma del derecho.
En cuanto al decreto 1320 de 1998, se han suscitado múltiples controversias
desde la naturaleza misma de la norma, la cual intenta reglamentar únicamente
la explotación de los recursos naturales dentro del territorio de las comunidades
étnicas, dejando al margen temas de amplio impacto para estos pueblos y de
necesaria reglamentación; esto denota el interés gubernamental en temas
mediados por intereses económicos. Otros aspectos debatibles del decreto, es
el establecimiento de los tiempos para el desarrollo de la consulta previa y la
toma de decisiones, al no considera los múltiples sistemas organizativos,
tradiciones y dinámicas que encierra el proceso decisorio de las comunidades
étnicas, el cual es ejemplificado por Vargas (2013) citando a (González y
Valenzuela 2013, p.26)
Por ejemplo, en cuanto a los plazos, el gobernador Epiayú advierte:
Nosotros actuamos según lo que nuestros espíritus nos digan; si ellos
consideran que no es posible trasladarnos aún, pues tenemos que
esperar el momento preciso, los arijuna [extraños] no entienden eso, por
eso ellos unilateralmente manifiestan que el traslado sucedería en julio
de este año, no entienden que nosotros primero tenemos que consultarlo
con nuestros espíritus.
Adicional a esto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en repetidas
ocasiones respecto a la aplicación del decreto en los siguientes términos:
“ORDENAR a los Ministerios del Interior y del Medio Ambiente que inaplique el
Decreto 1320 de 1998 en este proceso de consulta, pues resulta a todas luces
contrario a la Constitución y a las normas incorporadas al derecho interno por
medio de la Ley 21 de 1991” (sentencia T-652, 1998) y “ORDENAR a los
Ministerios del Interior y de Justicia y de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial y a ECOPETROL S.A. inaplicar, en los procesos de consulta que
habrán de adelantar con el Pueblo Indígena Motilón Barí, por manifiesta
incompatibilidad con la Carta Política, el Decreto 1320 de 1998” (Sentencia
T-880, 2006), estos fallos de la Corte Constitucional ponen en evidencian los
problemas de fondo que presenta en el decreto; sin embargo, como lo plantean
(Ocampo & Agudelo, 2014, p.6)
[…] por razones de jurisdicción, al ser un decreto reglamentario expedido
por el ejecutivo, el Tribunal Constitucional se declaró inhibido para
declarar su inexequibilidad. En consecuencia, la norma sigue vigente y
es objeto de constante aplicación por el Gobierno Nacional y de crítica
internacional.
Como se plantea, las críticas internacionales no se han hecho esperar, el
Comité conformado por el Consejo de Administración de la OIT consideró:
La Comisión recuerda que en su 282.ª reunión (noviembre de 2001) el
Consejo de Administración llegó a la conclusión, de que el proceso de
consulta previa, tal como prevé el decreto núm. 1320, no está en
conformidad con los artículos 2, 6, 7 y 15 del Convenio y pidió al
Gobierno que modifique el decreto núm. 1320 de 1998 para ponerlo de
conformidad con el Convenio, en consulta y con la participación activa
de los representantes de los pueblos indígenas de Colombia, en
conformidad con lo dispuesto en el Convenio (documento GB.282/14/3,
párrafos 79 y 94). La Comisión lamenta que en 2008 el Gobierno aún no
haya aplicado la recomendación del Consejo de Administración y lo insta
a dar efecto a la misma y a proporcionar informaciones sobre las
medidas adoptadas. (OIT, 2009)
En lo relacionado con las directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013, al
ser recomendaciones u orientaciones de la Rama Ejecutiva sin fuerza jurídica,
se han convertido en actos administrativos de amplio debate por contener
procedimientos, mecanismos, determinar competencias institucionales y fijar
etapas para el desarrollo adecuado de la consulta, lo cual es competencia
exclusiva del Congreso de la República a través de la expedición de leyes
estatutarias en todo lo relacionado a derechos fundamentales como lo
establece el artículo 15229 de la Carta Política colombiana. Sumado a esto, el
espíritu mismo de las directivas no contiene los aportes realizados por la OIT y
la Corte Constitucional a través de múltiples pronunciamientos, limitándose a
establecer la consulta como un mecanismo de arbitraje, en donde se busca,
más que tener una herramienta para el ejercicio de un conjunto de derechos
colectivos fundamentales de las comunidades étnicas, es un simple mecanismo
de conciliación de las medidas para mitigar, corregir o compensar las
potenciales afectaciones que genera un Proyecto, Obra o Actividad (POA) en el
territorio.
Hasta la fecha, tanto el decreto 1320 de 1993, como las directivas presidencias
siguen en vigor y los debates en torno a las mismas no cesan; por su parte, el
gobierno nacional cuenta con un proyecto de ley estatutaria con el cual se
pretende reglamentar el derecho fundamental a la consulta previa, establecer
un procedimiento especial para su desarrollo, entre otros aspectos
relacionados que desde ya genera debate, sin haber sido radicada formalmente
ante el Congreso de la República.
Proceso actual de consulta

La ausencia de una ley estatutaria que regule claramente el procedimiento para

la realización de la consulta previa en todas sus dimensiones ha sido la causa
principal por la cual este derecho fundamental se encuentra instrumentalizado
por la directriz presidencial número 10 del año 2013. Esta directriz, como ya se
ha mencionado en varios apartes, se convierte en la guía para la realización de
la consulta previa con comunidades étnicas en Colombia.
29
ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes
materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección […]
Los actores identificados en el proceso de consulta previa son los siguientes:
 Partes interesadas: Comunidades étnicas como afro e indígenas y los
responsables del proyecto.
 Coordinadores: La dirección de Consulta Previa DCP, liderada por el
Ministerio del Interior, autoridades ambientales como el Ministerio de
ambiente y desarrollo sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales o las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, de
acuerdo a la envergadura del proyecto.
 Invitados: Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo,
con el acompañamiento de las personerías municipales y las diferentes
autoridades territoriales como las oficinas de asuntos indígenas y
negros.
 Otros actores: El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), en todo lo
relacionado con la cartografía oficial y catastro nacional de la propiedad
inmueble y la Agencia Nacional de Minería.

El desarrollo de la consulta previa se circunscribe a 5 etapas:

1) Certificación de Presencia: En este paso se pretende certificar la

presencia de comunidades étnicas en el área de influencia de un
proyecto, obra o actividad (POA) con base en la información
suministrada por el operador del POA.
2) Coordinación y Preparación: Las partes involucradas, con el apoyo de
las entidades públicas invitadas y la DCP, coordinarán la realización de
reuniones para las etapas de preconsulta y consulta en las que
participarán los representantes de las comunidades étnicas.
3) Preconsulta: En este punto, se realizará un diálogo previo con los
representantes de las comunidades étnicas involucradas, con el
propósito de definir la ruta metodológica a seguir con el ejecutor del POA
y los términos en que será realizada la consulta previa.
4) Consulta Previa: Las partes involucradas y coordinadores de la consulta,
con la vigilancia de las entidades públicas invitadas, llevarán a cabo
reuniones definiendo las medidas adecuadas para prevenir, corregir,
 mitigar o compensar las potenciales afectaciones que generará el
proyecto.
Posteriormente, se deben protocolizar los acuerdos, de acuerdo a los
plazos y fechas acordados en la etapa de preconsulta.
5) Seguimiento de Acuerdos
a) La DCP debe hacer requerimientos periódicos al responsable del
proyecto para verificar el cumplimiento de los acuerdos en los plazos
acordados con las comunidades.
b) La DCP convocará a las partes e invitados a la reunión de cierre de
la consulta previa.
La aplicación de este procedimiento para el desarrollo de la consulta previa es
una de las grandes dificultades con las que cuentan tanto las comunidades
étnicas como las mismas empresas operadoras de los proyectos, quienes
observan con preocupación la falta de claridad en el desarrollo metodológico y
procedimental de la consulta, minando el proceso con múltiples intereses e
imprecisiones que no han contribuido eficazmente a la protección del derecho
fundamental de los pueblos étnicos y la puesta en marcha de importantes
proyectos para el desarrollo de las regiones y el país.
MODELO DE DESARROLLO VS PRESERVACIÓN DE LAS COMUNIDADES
ETNICAS
Durante los últimos años, las grandes inversiones en proyectos de
infraestructura y minero-enérgicos han contribuido ostensiblemente en el
crecimiento de la economía nacional y los flujos de inversión extranjera directa
al país, esto ha configurado una visión especifica de desarrollo nacional,
soportada en los planes de desarrollo de los últimos presidentes de turno.
Dicha concepción, ha ocasionado no pocos conflictos entre el Gobierno
Nacional, las comunidades étnicas y las empresas responsables de los
proyectos, gracias a que muchos de los territorios a intervenir se encuentran en
zonas habitadas por comunidades étnicas, con las que se debe realizar un
proceso de consulta previa para otorgar la licencia ambiental y llevar a cabo la
ejecución del proyecto.
Las posturas en torno a esta situación son variadas al considerar que este tipo
de derechos y mecanismos de consulta ponen en controversia el interés
general de la Nación, sobre el interés particular de las comunidades étnicas
minoritarias del país. Por su parte, los entes gremiales advierten como la
inseguridad jurídica que rodea la consulta previa y los vicios en el
procedimiento, genera importantes impactos para las empresas operadoras de
los proyectos en términos de sobrecostos, incremento en los tiempos, mala
imagen y ejecución parcial de las inversiones, lo cual afecta directamente los
niveles de desarrollo en las regiones, y por ende, el interés general de la
Nación. Esta visión utilitarista de la consulta ha sido reafirmada en diferentes
documentos oficiales del Estado, como lo plantea (Vallejo, 2016, p.155)
Así, por ejemplo, en el documento Conpes 3762 de 2013 ‘Lineamientos
de Política para el Desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y
Estratégicos- PINES’, se afirma que la consulta previa y la obtención de
permisos y licencias ambientales son “las principales dificultades que
afectan la agilidad y viabilidad del desarrollo de los proyectos” en los
sectores de “infraestructura, hidrocarburos, minería y energía”. Esta
declaración es ratificada en el documento “Evaluación de operaciones al
proceso de licenciamiento ambiental en sus etapas de planeación,
evaluación y seguimiento, desarrollados por las entidades encargadas
del sector, los peticionarios y las autoridades ambientales” del
Departamento Nacional de Planeación. En él se afirma que el proceso
de licenciamiento ambiental “ha sido señalado por diversos sectores
productivos del país como un obstáculo al desarrollo económico y social
del mismo, en especial, en términos de los retrasos que supuestamente
genera al desarrollo de los sectores o ‘locomotoras’ establecidos por el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos”

Al respecto, la OIT se ha pronunciado en los siguientes términos:

Ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene
derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. […].
El artículo 7 exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las
que los pueblos indígenas y tribales tengan el derecho de expresar su
punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones. Lo
anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de crear las
condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y eficazmente
en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede traducirse en
 acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el
conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir
sobre las opciones de desarrollo existentes. (OIT, 1996, p.8)

Por su parte, la Corte Constitucional establece:

Esta Corporación tiene definido que el derecho de los pueblos indígenas

y tribales a ser consultados no es un asunto de interés particular, y que
en el Estado social de derecho los derechos fundamentales no pueden
ser desconocidos, con la afirmación vaga e imprecisa de que se
preserva el interés general.

La protección de los valores culturales, económicos y sociales de los

pueblos indígenas y tribales, que aún subsisten en el territorio nacional,
es un asunto de interés general en cuanto comporta el reconocimiento
de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, y la existencia
misma del Estado social de derecho. Y ha puntualizado que la consulta
previa es el mecanismo que permite ponderar los intereses de los
pueblos indígenas y tribales en conflicto con intereses colectivos de
mayor amplitud, a fin de poder establecer cuál de ellos posee una
legitimación mayor. (Sentencia SU-383, 2003)

En este caso, la Corte resalta de necesidad de buscar un balance y armonizar

los intereses contrapuestos entre el modelo de desarrollo actual del país y
protección de la integridad cultural, económica y social de las comunidades
étnicas; resaltando que el derecho fundamental a la consulta previa no debe
ser un obstáculo real para el desarrollo de macroproyectos si se lleva a cabo de
acuerdo a los principios del convenio 169 y los aportes realizados por la OTI y
jurisprudencia en la materia.

De acuerdo a este panorama, actualmente la consulta previa no tiene el

alcance suficiente para garantizar la autonomía territorio de los pueblos
indígenas en Colombia, debido a que esta se circunscribe a un derecho
fundamental que no ha sido reglamentado de acuerdo a las exigencias y
características que ameritan el tema. Es por esto, que el Estado debe
complementar la consulta previa con otros instrumentos jurídicos.
CONCLUSIONES
1. Los idearios dogmáticos confesionales en la nación colombiana
configuraron las políticas de Estado por más de 200 años, producto de
ellos fue la discriminación hacia comunidades minoritarias como la
indígena.
2. El Estado colombiano cuenta con la presencia de cuatro grandes grupos
étnicos, La población indígena, la población raizal, la población negra o
afrocolombiana y la población Rom o gitana.
3. La Constitución Política de 1886 del Estado colombiano concedió una
perspectiva de sujeto único colombiano, homogéneo y unidimensional,
que buscaba representar la identidad nacional a través de una sola
cultura, raza, religión y unidad político-administrativa.
4. La Carta Política de 1991 se establece bajo el ideario de que Colombia
es un Estado Social de Derecho, descentralizado, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, resaltando
a Colombia como un país pluriétnico y multicultural.
5. Uno de los instrumentos de derecho internacional que consagra el tema
de los derechos de las minorías es el convenio 169 de 1989 que tiene
como fin preservar las costumbres, identidad, lenguaje, cosmogonías y
demás manifestaciones culturales, sociales, económicas propias de las
comunidades tribales de los países que suscriben el convenio.
6. En el convenio 169 de 1989 en el artículo 6 se define la consulta previa
como “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”.
7. Para el Estado Colombiano, la consulta previa se constituye como un
derecho fundamental colectivo de las comunidades étnicas, el cual, a
falta de una ley estatutaria, está regulado principalmente por iniciativas
de la rama ejecutiva y judicial como el decreto 1320 de 1998, las
directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013 y las sentencias de la
Corte Constitucional.
 8. En principio, el criterio del Tribunal Constitucional en la protección del
derecho de la consulta previa fue de visión nacional e internacional, es
decir, le dio alcance internacional al tema de la consulta previa con la
inclusión del convenio 169 de 1989, luego cambió de criterio y le dio solo
alcance de derecho nacional excluyendo la aplicación del convenio,
actualmente el criterio de la Corte Constitucional es de derecho interno,
internacional y con la aplicación de un nuevo criterio que es el de la
afectación directa.
9. Los mecanismos actuales para el reconocimiento de los derechos de las
comunidades indígenas no brindan la seguridad jurídica para el
reconocimiento de su autonomía y la protección de su identidad como
pueblo.
RECOMENDACIONES

Es necesario que el Gobierno Nacional por medio de sus facultades, presente

al Congreso de la Republica un proyecto de ley estatutaria que reglamente el
derecho fundamental de la consulta previa y que contemple los avances en
materia de reconocimiento de derechos que la Corte Constitucional a lo largo
de su jurisprudencia ha reconocido.
Posterior a ley estatutaria, el ejecutivo debe por medio de un acto
administrativo, establecer la hoja de ruta para llevar a cabo la consulta previa,
la cual debe estar alimentada por documentos de autoridades competentes que
determinen las características de cada uno de los pueblos a intervenir, con el
propósito de alcanzar resultados eficaces al momento de la toma de
decisiones.
Avanzar en el carácter vinculante de las consultas previas, por medio de la
inclusión de la figura del consentimiento previo, libre e informado con base en
el criterio que desarrolle la ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales.
Aplicar lo dispuesto en el Parágrafo 2° del artículo 37 la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial LOOT número 1454 de 2011, el cual establece:
En virtud de lo establecido en el artículo 329 de la Constitución Política
el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de
los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el
 proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de
las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de
participación democrática, autonomía y territorio, en estricto
cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la
participación de los representantes de las comunidades indígenas y de
las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso. En
desarrollo de esta norma y cuando corresponda, el Gobierno Nacional
hará la delimitación correspondiente, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, como instancia consultiva del proceso
declarando como zonas especiales de protección los territorios
ancestrales.

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“La red organizadora de la atención de las cardiopatías congénitas:
estructura y capacidad estatal”
Silvia Andiarena
silvia_andiarena@hotmail.com
Universidad Nacional de General Sarmiento
Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen
En la región, las redes en salud surgen como una forma de integración
que hace posible la gestión y entrega de servicios, a la vez que permiten lograr
mejoras en el alcance y la calidad de las intervenciones.
La “Red de Cardiopatías Congénitas” es la respuesta del subsistema
público a la problemática de las cardiopatías congénitas; un tema de
intervención relevante dentro de la cuestión sanitaria argentina debido a que
estas anomalías son una de las principales causas de muerte en el primer año
de vida.
Esta estrategia de coordinación interinstitucional pudo alcanzar su
desarrollo en un sistema de salud fragmentado, garantizando la resolución
quirúrgica a todos los niños/as y adolescentes sin obra social; contribuyendo a
la disminución de la mortalidad infantil.
A partir de una revisión bibliográfica y de la sistematización de fuentes
secundarias, se reconstruye (en su estado normativo) la estructura de dicha red
en el período 2008-2015, considerando los orígenes, las políticas que la
alimentan y las relaciones institucionales. A la vez, se intenta dar cuenta de que
esta experiencia de construcción conjunta entre diferentes actores y arreglos
organizacionales diversos permitió generar y desarrollar capacidad estatal.

Palabras claves: cardiopatías congénitas, capacidad estatal, Red Nacional de

Cardiopatías Congénitas.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
1. Introducción
Desde comienzos del siglo XXI, los procesos de reformas llevados a
cabo en América Latina dispuestos a fortalecer los sistemas de salud
generaron ciertas innovaciones y desafíos en la región.
Las propuestas y recomendaciones de los organismos internacionales
de salud -Organización Mundial de la Salud (OMS) y Organización
Panamericana de la Salud (OPS)- estuvieron orientadas al fortalecimiento de
los sistemas de salud. Con el objetivo de avanzar hacia un acceso más
equitativo a los servicios de salud, los lineamientos estaban enfocados al
desarrollo de modelos basados en la Atención Primaria de Salud (APS), a la
vez que proponían la conformación de redes integradas, como estrategias que
permitieran contrarrestar la fragmentación de los sistemas de salud.
Las redes surgieron en la región como un modo de integración que
mientras admitía la gestión y entrega de servicios (López Puig et al, 2009),
permitía lograr mejoras en el alcance y la calidad de las intervenciones en
salud (Crojethovic y Ariovich, 2015).
En la Argentina, la “Red de Cardiopatías Congénitas” (RCC) se
constituyó en la respuesta pública a un grave problema sanitario, ya que las
cardiopatías congénitas (CC) representan una de las principales causas de
muerte en el primer año de vida de las personas.
En este trabajo, por un lado, se reconstruye y se analiza (en su estado
normativo) la estructura y dinámica de la RCC en Argentina entre 2008 y 2015.
Por otro lado, se indaga sobre la construcción de capacidad en procesos de
gestión del Estado vinculados a una política pública específica. De este modo
se intenta dar cuenta que una política pública como la RCC puede generar y
desarrollar capacidad estatal.
Este estudio se basó en una metodología cualitativa; y la sistematización
y procesamiento de la información acerca de la RCC se alcanzó mediante la
triangulación de datos proveniente de fuentes secundarias.
El trabajo se organizó en varios apartados para tener un mejor acceso a
su lectura. Se presenta un corpus teórico-conceptual; por una parte,
relacionado con la noción de redes de servicios de salud, y por otra parte, se
recuperan algunos conceptos que habilitan la comprensión, de manera general,
de la noción de capacidad estatal.
 En el apartado siguiente se define de forma acotada la problemática en
cuestión, es decir ¿Qué son las cardiopatías congénitas? para luego presentan
algunos antecedentes que permitieron definir a dicha problemática como un
problema de la salud pública e incorporarla a la agenda gubernamental.
A continuación se describe el Programa Nacional de Cardiopatías
Congénitas y luego se reconstruye la estructura y dinámica de la Red de
Cardiopatías Congénitas, considerando el origen y las políticas que articulan
con la misma, y los actores y las relaciones institucionales que la componen.
Esta política sanitaria ha sido medida, en clave de capacidad estatal, a
través del análisis de algunas variables o atributos constitutivos de dicha
capacidad: Coordinación, Eficacia y Equidad Pertinente.
Finalmente se vuelcan las conclusiones del trabajo.

2. ALGUNAS DIMENSIONES TEÓRICAS PARA EL ANÁLISIS DE LA RED

DE CARDIOPATÍAS
2.1 Conceptualizando las redes de salud
La noción de “redes de servicios” ingresa al campo de la salud a finales
del siglo XX con el propósito de contrarrestar la fragmentación de los sistemas
de atención de salud, entre otros temas (Shortell et al, 1993).
A principios del siglo XXI, desde los organismos multilaterales, se
incorpora el concepto de “Redes Integradas de Servicios de Salud” (RISS), con
el objetivo de ofrecer un continuo de servicios preventivos y curativos, acorde a
las necesidades de las personas, y en los distintos niveles del sistema de salud
(OMS, 2008). Más adelante, estos mismos organismos -OMS y OPS-
proclamaron una nueva propuesta sobre los “Sistemas Integrados de Servicios
de Salud” (SISS), en la que incorporaron ciertos requerimientos tales como
gobernanza, financiamiento y mecanismos de pago; a la vez que se le otorgaba
a la atención primaria (APS) un papel central (Crojethovic y Ariovich, 2015).
Vale mencionar que esta propuesta se forjó en el campo de las políticas
públicas y en el marco del debate de la “cobertura universal” (OMS/OPS,
2013).
En ámbito local, López Puig et.al (2009) aborda la temática de redes en
salud en relación a la dificultad y escasa probabilidad de alcanzar la integración
de los servicios de salud en sistemas altamente segmentados. El autor
sostiene que las redes se presentan como una forma de integración que hace
posible la gestión y la prestación de servicios -promoción, prevención,
diagnóstico, curación, rehabilitación y reinserción social- a lo largo del tiempo y
en los distintos niveles de atención.
Por su parte Mendes (2013) propone la superación de la fragmentación
del sistema público brasileño mediante las Redes de Atención en Salud (RAS).
La autora sostiene que la APS debe ser el centro organizador de las redes de
atención, en el marco de una acción coordinada, cooperativa e
interdependiente. La estrategia supone lograr la articulación de los territorios y
de la gestión clínica, incorporando a los componentes organizacionales y
clínicos/médicos, los determinantes sociales. Por lo cual, se hace necesario
considerar ciertos factores como: la economía de escala; la calidad y acceso a
la salud; y la integración horizontal y vertical.
Se puede decir que las redes se presentan como solución a los
problemas de coordinación, pero portan la complejidad en su funcionamiento al
estar constituidas por un conjunto de organizaciones (Hintze, 2007) y al interior
de éstas, un conjunto de actores con saberes específicos y con poder de
decisión. La complejidad se manifiesta entre los distintos saberes expertos
(médicos, profesionales de la salud, enfermeros, técnicos y administrativos).
Este marco da lugar a autoridades de “naturaleza compartida” (Crojethovic y
Ariovich, 2015), al convivir lo profesional/experto con lo político/administrativo.
Son precisamente estas complejas organizaciones las que se articulan
estratégicamente en redes de salud, estableciendo relaciones contractuales y
técnicas y llevando a desafíos de gestión, en cuanto a reglas de procedimiento,
distribución de recursos, generación de consensos y mecanismos de
negociación y decisión (Fleury, 2002, Hintze, 2007).
Partiendo de estas nociones se entiende que las redes de salud son:
“Un continuo coordinado de servicios de promoción y
prevención, de diagnóstico, de tratamiento, de
rehabilitación y de cuidados paliativos para una población
y territorios definidos. Con este propósito las redes
articulan estratégicamente y de manera cooperativa, a
través de relaciones contractuales y técnicas, un conjunto
de complejas organizaciones que albergan particulares
 dinámicas de control, poder y autonomía entre sus
actores” (Crojethovic y Ariovich, 2015:7).

2.2 Hacia una noción de capacidad estatal

En la literatura académica, el término “capacidad estatal” ha sido objeto
de múltiples abordajes, y si bien estas concepciones adquieren diferentes
matices interpretativos, coinciden, de algún modo, en que la capacidad estatal
es la habilidad para alcanzar un propósito (Rodríguez Gustá, 2007). En ese
sentido, se asocia a la habilidad de los entes estatales (Bertranou, 2015), y de
algún modo, a la eficacia del aparato de Estado, en relación a la ejecución de
las funciones y el logro de los resultados (Kathryn Sikkink, 1993). Por su parte,
Grindle (1996) refiere a la manera eficiente, efectiva y sustentable con que se
llevan adelante las adecuadas tareas estatales. Mientras que Isuani (2007)
sostiene que las habilidades estatales se relacionan con la coordinación del
trabajo entre organizaciones y la eficacia de las funciones gerenciales durante
la implementación de una política pública.
Se considera un Estado capaz a aquel “[…] que exhibe la habilidad para
establecer y mantener de manera efectiva, funciones institucionales, técnicas,
administrativas y políticas” (Grindle, 1996: 20). En la misma línea, Repetto
(2004) destaca que la capacidad estatal reside en la “combinación” de dos
componentes, la “capacidad administrativa” y la “capacidad política”. El autor
argumenta que si bien la dimensión administrativa es necesaria, no es
suficiente por sí sola, debido a que ésta puede ser asociada tan solo con las
cuestiones al interior del aparato estatal. Por lo tanto, debe estar combinada
con la capacidad política, ya que en esta última se concentra la capacidad para
problematizar las demandas sociales y tomar las decisiones en las que se vean
representadas tanto los intereses como la ideología de aquellos grupos
demandantes (Repetto, 2004).
Aquí, se considera que la capacidad estatal “es la aptitud de las
instancias gubernamentales de plasmar a través de políticas públicas los
máximos niveles posibles de valor social” (Repetto, 2004:14). Asimismo, no
solo se relaciona con la capacidad del Estado de producir políticas públicas
sino también con “[…] los procesos mediante los cuales las mantiene y las
mejora” (Rodríguez Gustá, 2007:2). Un punto importante, es que dicha
capacidad debe ser interpretada y analizada a partir de los fines que se deben
alcanzar, pues “no puede analizarse en abstracto, o en general, desligada de
funciones que deben ser cumplidas” (Bertranou, 2015:40).
La capacidad estatal se relaciona con distintos aspectos, pero en este
trabajo se la conjuga con ciertos atributos, vinculados a la gestión, los que
permiten gobernar y administrar el campo de las políticas públicas (Repetto,
2004).
Por su parte, Székely (2010) hace referencia a la posibilidad que tiene el
Estado de disponer de tres atributos principales: la eficacia, la eficiencia y la
continuidad de sus acciones. En tanto, Repetto (2004) sostiene que dicha
capacidad se ve expresada en la: a) Coordinación; b) Flexibilidad; c)
Innovación; d) Calidad; e) Sostenibilidad; f) Evaluabilidad; g) Eficiencia; h)
Eficacia; i) Accountability; j) Legitimidad; y k) Equidad pertinente. Mientras que
Usuani (2007) refiere a la capacidad en el desempeño de las funciones
gerenciales, destacando la coordinación del trabajo conjunto de los actores.
De todos estos atributos constitutivos de la capacidad en cuestión, se
seleccionaron tres: Coordinación, Eficacia y de Equidad Pertinente, ya que son
las variables utilizadas para medir la capacidad estatal de la política sanitaria
abordada en este trabajo: la Red de Cardiopatías Congénitas. A continuación
se presentan algunas nociones generales de dichos atributos.
Se entiende por coordinación al modo en que los distintos actores y
organismos estatales, en los diferentes niveles y en las distintas jurisdicciones,
logran interactuar de manera pertinente, generando sinergias en función de sus
roles; en pos de alcanzar los objetivos públicos previstos (Repetto, 2004).
Asimismo, dicha coordinación se corresponde con el proceso de articulación
donde se ven encausadas las acciones y los recursos de los actores
organizacionales involucrados en una política pública a efectos de lograr los
objetivos establecidos en la misma (Isuani, 2007).
Cuando en la gestión pública se hace mención a la eficacia, ésta refiere
al grado en que se logran los objetivos propuestos en la política pública, sin
importar sus costos (Repetto, 2004).
Por otra parte, la equidad pertinente puede asociarse, por un lado, con la
igualdad de oportunidades, principalmente la igualdad de accesos y de efectos
de las políticas públicas; y por otro lado con la respuesta pública pertinente y
adecuada a las necesidades del problema a intervenir; es decir que no solo se
corresponda con la resolución del mismo, sino que busque las causas que lo
ocasionaron (Repetto, 2004).

3. LAS CARDIOPATÍAS CONGÉNITAS EN AGENDA

3.1 Las cardiopatías congénitas: un problema de salud pública
Entre las enfermedades cardiovasculares, las cardiopatías congénitas
(CC) son una de las malformaciones más frecuentes y representan una de las
principales causas de muerte en el primer año de vida de las personas (OMS).
Las CC poseen como rasgo característico, una alteración en la
estructura y funcionamiento del corazón, producida durante el desarrollo
embrionario30. Entre los diferentes tipos de CC se encuentran, por un lado, los
casos asintomáticos simples que se resuelven sin intervención quirúrgica, pero
necesitan de un tratamiento, a veces de por vida; y por otro lado, los casos más
complejos que requieren de cirugía, principalmente en las primeras semanas
de vida31.
En el mundo se registran, por año, alrededor de 1.300.000 nacimientos
con esta patología (casi 12 por cada 1.000 recién nacidos vivos) 32. En
Latinoamérica y el Caribe, las CC son la segunda causa de muerte entre los
neonatales y las responsables de más del 10% de la mortalidad infantil
(Garrahan, 2015). La estadística indica que la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI)

30

http://www.fundacioncardiologica.org/fca/cardiopatias-congenitas-una-enfermedad-
que-afecta-1-de-cada-100-recien-nacidos/

31

http://www.fundaciondelcorazon.com/informacion-para-pacientes/enfermedades-car
diovasculares/cardiopatias-congenitas.html

32
http://cardiocongenitas.com.ar/cardiopatias-congenitas.php
en la región es de 18 por cada 1.000 nacidos vivos 33, es decir que la TMI por
CC es cercana a 2 por cada 1.000 recién nacidos.
En la Argentina, se registran por año alrededor de 700 mil nacimientos, y
de éstos unos 7 mil niños/as nacen con algún tipo de CC34; razón por la cual
representa un problema para la salud pública y un tema de intervención
relevante dentro de la cuestión sanitaria.

3.2 Algunos antecedentes

En el año 2003, la TMI en la Argentina alcanzó a 16,5 por cada 1.000
nacidos vivos35, y las CC representaron una de las principales causas de
muerte en el período post-neonatal (DEIS, 2004).
En ese contexto, en el año 2005, el Ministerio de Salud de la Nación
(MSAL) llevó adelante un relevamiento en todo el país, con el propósito de
evaluar la realidad de las cardiopatías y la resolución que tenían las mismas en
las distintas jurisdicciones. Se reveló que de los 700.000 niños/as que nacían
por año, aproximadamente unos 6.100 (8,7%) padecían alguna CC; de los
cuales 4.300 (70%) necesitaban resolución quirúrgica; sobre este grupo el 50%
demandaba cirugía de alta complejidad; y sobre estos últimos el 25% debía ser
operado en edad neonatal. Vale recordar que en ese momento, se realizaban
entre 2900 y 3000 cirugías al año (Res. Nº 107/2008), quedando una demanda
insatisfecha del 30%. Esta situación se veía agravada debido a que el 46% del
total de los niños/as que necesitaban asistencia, no tenían obra social
(Garrahan, 2015) (Ver Diagrama Nº1). A lo que se sumaba, que gran parte de

33

https://www.unicef.org/publications/files/Child_Mortality_Report_2015_Web_9_Sept_1
5.pdf

34
Según datos del Ministerio de Salud de la Nación.

35

http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000000616cnt-analisis_mortali
dad_materno_infantil_argentina-2003-2012.pdf
ellos/as pertenecían a las provincias más postergadas (Chernovesky, 2011), y
que la resolución de las cirugías estaba reducida a solo seis centros
hospitalarios. Esta cuestión se veía reflejada en una larga lista de espera de
dos o tres años36.

Diagrama Nº1: “Situación de las Cardiopatías Congénitas (CC), en Argentina,

en 2005”

Se puede decir, que a partir del año 2003 y en medio de un contexto de

crisis, el campo de las políticas públicas comenzó a tomar un nuevo rumbo
orientado hacia la inclusión social. Ese proceso, al que Danani (2011)
denominó “contra-reforma” comprendió a un conjunto de políticas cuyo rasgo
distintivo se basó en la diferenciación y contraposición con las políticas de los
noventa. De ahí, que las gestiones de gobierno buscaron construir legitimidad
confrontando abiertamente con las políticas desarrolladas bajo la hegemonía
neoliberal. (Danani, 2011).
En ese escenario, la problemática de las CC entró en agenda y permitió
el desarrollo de una política sanitaria impulsada a reducir la morbimortalidad
infantil: El Programa Nacional de Cardiopatías Congénitas (PNCC). En este
proceso se impusieron singulares y complejos desafíos, los que se vieron

36
www.msal.gob.ar/sumar/images/stories/pdf/5-anos-implementacion-pncc.pdf
agravados por los altos niveles de fragmentación del sector -entre e intra
subsectores- y por la desigual distribución de recursos en el territorio
(Crojethovic y Ariovich, 2015).

4. LA CONSTRUCCIÓN DE LA RED DE CARDIOPATÍAS CONGÉNITAS

4.1 La respuesta estatal a un problema público
El “Programa Nacional de Cardiopatías Congénitas” (PNCC) se creó
según la Resolución Nº 107/2008 del Ministerio de Salud, en el ámbito de la
Dirección Nacional de Maternidad e Infancia (DINAMI). Con este Programa se
buscó: a) optimizar la capacidad de respuesta, mejorando el diagnóstico y
tratamiento oportuno de los niños/as sin cobertura explícita, y b) disminuir la
larga lista de espera de las/los pacientes quirúrgicos.
El Programa se planteó en dos etapas bien: en la primera se creó el
“Plan de Resolución de Cirugías Cardiovasculares Pediátricas en Lista de
Espera”, el que permitió la nominalización 37 y la clasificación de los pacientes
según la patología y urgencia de cirugía. En simultáneo, se formó el “Centro
Coordinador de Cardiopatías Congénitas” para dicho Plan, desde donde se
administraría la lista de espera; y además se creó el Registro Nacional de
Prestadores, donde se inscribirían todos los centros cardiovasculares
participantes (Res. Nº 1722/2008).
La segunda etapa comprendió la creación del primer “Registro Nacional
de Cardiopatías Congénitas”, en el cual se inscribieron todas las CC
diagnosticadas en todo el país, de todos los pacientes menores de 15 años.
(Res. Nº 107/2008). También se trabajó en torno a la actualización de la lista de
espera y el fortalecimiento (infraestructura y equipamiento) de los centros de
cirugía.

37
El concepto de “nominalización” supera al de “empadronamiento” ya que permite
conocer las características de la población objetivo (edad, patología, riesgo, etc).
http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000000620cnt-anuario_redes_
2014.pdf
 Inicialmente, con el propósito de “concretar mancomunadamente los
objetivos del Programa” (Res. Nº 107/2008), algunas instituciones privadas
formaron parte del mismo (Res. Nº 1300/2008). En su origen, el registro de
prestadores estuvo integrado por 11 centros, pero ese número fue cambiando
de acuerdo a los convenios que el MSAL fuera suscribiendo con las distintas
jurisdicciones provinciales y con el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos
Aires, (Res. Nº 1722/2008). Finalmente, el registro quedó conformado por 17
centros quirúrgicos públicos.
En el año 2009, en el marco del Consejo Federal de Salud (COFESA) 38,
se incorporaron los módulos de CC (diagnóstico, transporte y tratamiento
quirúrgico), al nomenclador del Plan Nacer (PN). Este Plan creado en el año
2004, para promover la creación y el desarrollo de los Seguros de Salud
Materno Infantiles Provinciales, se convertía en el financiador del Programa
Nacional de Cardiopatías Congénitas39. Primeramente, la cobertura alcanzó a
todos los niños/as nativos menores de seis años, con diagnóstico de CC y sin
obra social, pero en el año 2010, se amplió hasta los 18 años, sin importar el
lugar de nacimiento o de residencia (Res. Nº 327/2011).
De este modo, se comenzaba a definir una estructura en red contenida
en tres unidades bien definidas: un centro de derivaciones, los centros de
referencias provinciales y los centros tratantes.
Dados los buenos resultados alcanzados y con el propósito de seguir
avanzando, en el año 2012 se puso en marcha el “Programa SUMAR”, una
ampliación del Plan Nacer (Res. Nº 1460/2012). Este Programa extendió la
cobertura a nuevos grupos poblacionales, y para el año 2013 sería el

38
Este compromiso no solo subsanó algunas dificultades que presentaba la
implementación del PNCC, sino que fortaleció el rol del COFESA, quien fue
reconocido como “espacio principal de coordinación” (PAIS, 2012:7).

39
Para ello, se incrementaba la cápita que recibía la provincia por cada niño/a
inscripto en el Plan, la que pasaba a formar parte de un Fondo Solidario, desde el
cual se financiarían las cirugías cardiovasculares.
http://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/evaluacion_de_la_incorporacion_del_p
lan_nacer_al_programa_nacional_de_cardiopatias_congenitas
financiador del PNCC, garantizándose así la atención todos los niños/as y
adolescentes de 0 a 19 años, sin cobertura explícita de salud (Res Nº
1460/2012).
Simultáneamente, se produjeron una serie de compromisos de gestión
entre los seguros provinciales y los centros tratantes (Res. Nº 866/1015). Por
lo que se puede inferir que la articulación del Programa SUMAR y el PNCC,
sumada a la construcción de los consensos interinstitucionales dieron lugar al
desarrollo de la primera “Red Federal 40 Pública de Alta Complejidad”.
En todo este recorrido se pudo percibir una mayor relevancia del Estado
Nacional debido a la recuperación progresiva de su función de rectoría (OMS
2008) en parte, por el protagonismo alcanzado por el Ministerio de Salud “en la
arena de los servicios” (Chiara, 2016:69).

4.2 La Red: estructura, dinámica y capacidad estatal.

La Red Nacional de Cardiopatías Congénitas (RCC) logró tejerse en
todo el territorio nacional y articular las tres jurisdicciones (nacional, provincial y
municipal). En este entramado institucional, se ubicó el eje
financiador-proveedor: el poder central, como financiador de las intervenciones
de los/as menores sin obra social; y el nivel provincial como proveedor de
recursos (humanos y materiales) para desarrollar el Programa.
Desde la normativa (Res. Nº 107/2008) se buscó la articulación con los
distintos subsectores de salud, y de hecho, en cierto momento de su desarrollo,
el Programa sumó establecimientos privados, pero en su conformación
definitiva, no presenta relación y/o articulación con el subsector privado ni con
la seguridad social.
La Red Federal quedó conformada por 69 nodos, con roles y funciones
específicas: 42 Hospitales de Referencia (HR) y 17 Hospitales Tratantes (HT),
40
Se entiende que “Federal” remite a “un sistema de gobierno con doble o múltiples
niveles de gobierno, ejerciendo cada uno de ellos una autoridad exclusiva sobre las
áreas políticas constitucionalmente determinadas, pero en el que solo un nivel de
gobierno central tiene la soberanía”
http://www.cedet.edu.ar/Archivos/Bibliotecas_Archivos/id30/UNIDAD2/Gibson
%202004%20Federalism%20and%20Democracy%20in%20Latin%20America
%20Capitulo%201.pdf
incluido entre estos últimos, el Centro Coordinador de Derivaciones (CCD).
Esta estrategia sanitaria cobró significativa relevancia dado que la acción
conjunta en contextos federales de gobierno presenta ciertas complejidades
(Stoker, 1996) debido a los distintos intereses que se ponen en juego y las
tensiones propias del accionar interorganizacional gubernamental ya sea en la
misma jurisdicción o entre jurisdicciones (Isuani, 2007; Bertranou, 2015).
El protocolo en cuanto al funcionamiento de la RCC significaba que el
diagnóstico se realizara en el Hospital de Referencia Provincial para luego ser
comunicado al Centro Coordinador de Derivaciones, quien bajo ciertos criterios
(de urgencia, distancia y capacidad de respuesta) ejecute la derivación a un
Centro Cardiovascular Tratante41. De este modo, se intentó llevar un proceso
coordinado y ágil dentro de la complejidad organizativa, que involucra el grado
de interacción de interdependencia entre las partes (OPS/OMS, 2001). En
cuanto al recorrido formal de los/las pacientes, cuando éstos se presentaban al
centro de salud, se los inscribía en el padrón del Plan Nacer/Programa
SUMAR, previa verificación en el Padrón Único Consolidado Operativo-
(PUCO)42. Es decir que se corroboraba la existencia o no de cobertura, para
luego enviar el informe a la Subsecretaría de Salud Comunitaria (Decreto Nº
1140/2004).
Esta política sanitaria dio lugar a la descentralización de la asistencia
quirúrgica y por ende a la regionalización de la atención de las CC, es decir que
el desarrollo se alcanzó dentro de una misma área geográfica 43. Un punto a
resaltar es la disposición de los Hospitales Tratantes, ubicados en puntos

41
www.msal.gob.ar/sumar/images/stories/pdf/5-anos-implementacion-pncc.pdf

42
Registra a las personas que tienen obra social; reúne a los beneficiarios de
padrones de las Obras Sociales Provinciales, el padrón de Incluir Salud (Ex Profe) y
el padrón de todas las Obras Sociales Nacionales aportado por la Superintendencia
de Servicios de Salud (SSS).
https://sisa.msal.gov.ar/sisa/sisadoc/docs/0204/puco_intro.jsp

43

http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000000176cnt-n02-regionaliza
cion.pdf
estratégicos44, para que los niños/as y adolescentes de cualquier lugar del
territorio nacional pudieran ser intervenidos en su zona de residencia y no
tuvieran la necesidad de trasladarse a Buenos Aires. Esta situación permitió
que se sortearan los riesgos propios de la contrarreferencia, a la vez que se
evitaba el impacto psicológico producto del desarraigo 45. En el año 2015, el
82% de las/los pacientes fueron operados en sus respectivas regiones,
mientras que solo el 18% lo hizo fuera de su región, por necesitar alguna
intervención más compleja46.
El proceso de acreditación de los establecimientos, no se dio de manera
sencilla porque surgieron algunas diferencias a la hora de validar la capacidad
prestacional de los centros, debido a insuficiencias en equipamiento y
tecnología47. La acreditación significó ajustarse a específicos requerimientos
vinculados al tercer nivel de atención. Se debía disponer de un quirófano y una
terapia intensiva neonatal-pediátrica de alta complejidad, además de contar con
más de 100 cirugías por año. Debían formar parte del equipamiento: un
ecocardiógrafo Doppler color portátil, frontoluces de fibra óptica, monitor
multiparamétrico, bomba de circulación extracorpórea, respirador de alta
frecuencia, bombas a jeringa infusora, servocunas, oxímetros de pulso y
cardiodesfibriladores (Res. Nº 327/2011).
Los servicios que estuvieron comprometidos y articulados involucraron a
obstetricia, neonatología, pediatría, laboratorio, diagnóstico por imagen,
hemodinámica, cardiología, cirugía de alta complejidad y terapia pediátrica 48.
En ese contexto, los distintos saberes profesionales (cardiólogos,

44
http://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/evaluacion_de_la_incorporacion_del_p
lan_nacer_al_programa_nacional_de_cardiopatias_congenitas

45
http://www.msal.gob.ar/prensa/index.php/noticias-de-la-semana/1817-en-tres-anos-
operaron-gratuitamente-del-corazon-a-casi-6000-chicos-de-todo-el-pais
46
http://www.msal.gob.ar/sumar/images/stories/pdf/5-anos-implementacion-pncc.pdf
47
www.msal.gob.ar/sumar/images/stories/pdf/5-anos-implementacion-pncc.pdf
48
www.msal.gob.ar/sumar/images/stories/pdf/5-anos-implementacion-pncc.pdf
anestesiólogos, cirujanos cardiovasculares pediátricos, terapistas,
perfusionistas e instrumentadores) interactuaban y daban resolución a distintas
anomalías congénitas entre las que se destacaban la Oximetría de Pulso, el
Ductus y la Tetralogía de Fallot49.
En este marco, se produjeron vínculos de interacción, en espacios de
cooperación y coordinación interinstitucional, permitiendo el intercambio de
conocimiento entre los actores Crojethovic y Ariovich, 2015); los que dieron
lugar a la toma de decisiones y los múltiples acuerdos vinculados a la
nominalización, registros especializados e historias digitalizadas. Esta
coordinación pudo ser posible por la existencia de “mecanismos operativos
aptos para el acceso a la información y la sincronización de acciones […] entre
funcionarios, equipos y sectores, áreas o reparticiones del mismo o de
diferentes niveles gubernamentales” (Rezk, 2005:11).
El hecho de que la Red presente la particularidad de ser una política que
aborde integralmente una patología definida, permitió la producción y gestión
de información (clínica, epidemiológica y financiera). De ese modo, por primera
vez se tuvo el registro de todos los casos acontecidos en el país, el que a su
vez engrosó el registro del Sistema Integrado de Información Sanitaria
Argentino (SISA).
Vale agregar, que en la misma dinámica se logró generar un sistema de
reportes unificados que dio lugar al orden y la organización 50, mientras que la
información de la derivación estuvo potenciada una doble vía: la propia de la
derivación y la historia clínica de los/las pacientes51.
Los datos suministrados por la Red dieron a conocer, por ejemplo, que la
tasa de incidencia de CC para el año 2015, en población sin cobertura explícita
de salud alcanzaba a 5,5 por cada 1000 recién nacidos vivos 52. Su

49
Íbidem
50
Íbidem
51
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/evaluacion_de_la_incorporacion_del_
plan_nacer_al_programa_nacional_de_cardiopatias_congenitas.pdf
52
http://www.garrahan.gov.ar/cardiopatias-congenitas/contenidos/cardiopatias-congen
itas
potencialidad quedó cristalizada en los 19.802 diagnósticos oportunos 53, las
más de 7.500 cirugías y en la reducción de la lista de espera, ya que en el año
2003 la cantidad de niños/as, que la integraban alcanzaba a 1.992, mientras
que para el 2015, ya no se registraban pacientes en lista de espera en
emergencia54. También se registró una disminución progresiva de la TMI, ya
que se pasó de 16,5 por cada mil nacidos vivos en el año 2003, a 9,7 en el
2015 (DEIS, 2015). Por lo tanto, estos resultados permiten confirmar la eficacia
de la RCC, ya que se alcanzaron los objetivos propuestos, un valioso atributo
que a veces se pierde en el ejercicio de intervenciones estatales
descoordinadas (Repetto, 2014).

5. CONCLUSIONES
Las Cardiopatías Congénitas, al definirse como un grave problema de
salud pública incidieron, de algún modo, en el desarrollo de capacidad estatal,
considerando que “las instancias de gestión estatal […] responden a demandas
que se expresan como problemas públicos” (Repetto y Andrenacci, 2006:17).
El Programa Nacional de Cardiopatías Congénitas (PNCC) cobró
significativa relevancia por ser el primer intento formalizado de atención de las
Cardiopatías Congénitas, una política sanitaria inclusiva y equitativa que
“garantizó el principio de libre concurrencia e igualdad de oportunidades a nivel
nacional” (Res. Nº 107/2008: 2). De esta manera, se abordó la atención integral
(derivación, traslado, tratamiento y seguimiento) de todos los niños/as y
adolescentes con diagnóstico de CC y sin cobertura explícita de salud.
La Red Nacional de Cardiopatías Congénitas (RCC) permitió el
desarrollo del PNCC y dejó ver la evolución en cuanto al ejercicio y la
articulación de trabajo coordinado pese a la complejidad que implicaba su
funcionamiento (Hintze, 2007). Como organizadora del sistema público
argentino de atención de las CC pudo dar respuesta en un sistema de salud

53
https://issuu.com/nmbadillo/docs/memoria_de_gesti__n_2015_-_programa
54
www.msal.gob.ar/
fragmentado (Tobar, 2006) logrando la extensión y masividad en su cobertura,
además de la gratuidad en la atención, que operó hacia la universalidad.
Dicha política sanitaria permitió que la capacidad estatal se ponga en
juego en varios espacios y niveles (Repetto, 2004), fomentando la construcción
de vínculos entre establecimientos sanitarios (de distinto orden jurisdiccional) y
actores. Una cuestión más que compleja, debido a que la coordinación y la
acción conjunta en contextos federales de gobierno se ve dificultada (Stoker,
1996), aún más en un sistema de salud fragmentado. A todo lo anterior, se le
suman los distintos intereses puestos en juego y las tensiones propias del
accionar interorganizacional gubernamental en la misma jurisdicción o
interjurisdiccional (Isuani, 2007; Bertranou, 2015), lo que también favorecen la
complejidad.
El avance interinstitucional se observó en relación “a la coordinación de
actores, a la interacción de instituciones a través de mecanismos de acción
conjunta en torno a un proyecto común” (Duque Daza, 2011: 3). Además se
vislumbró en la construcción de acuerdos, la coordinación y la conciencia de
conjunto, entre los distintos niveles de Estado (Isuani, 2007) comprometido en
la Red.
La mayor integralidad en las acciones explícitas emprendidas desde el
Estado (Tobar, 2015) permitió mejorar la salud y la calidad de vida de un sector
de la población. Si bien no puede afirmarse de manera directa una relación
causal entre el desempeño de la RCC y la disminución de la mortalidad infantil,
sí se puede inferir que la eficacia de esta política, al menos ha contribuido a la
reducción de dicha mortalidad. Sin embargo, pese a los avances, se debe ser
consciente de que la desigual distribución de la población y la heterogeneidad
territorial ocasionan desiguales oportunidades en el acceso a la atención
(Crojethovic y Ariovich, 2015).
Finalmente, debe decirse que este trabajo mostró a la RCC, desde su
estado normativo y la capacidad estatal de la misma fue medida en ese
sentido. No obstante, para hacer un análisis más profundo, la Red debería ser
analizada en el campo donde la misma se desarrolla, y así comparar si los
avances y la capacidad que se percibieron desde lo normativo se corresponden
con la realidad.
6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Resoluciones Nº: 1883/2005; 107/2008; 1300/2008; 1722/2008; 889/2009;
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Problemas de gestión de políticas públicas en países en desarrollo. Una
aproximación exploratoria a partir de evidencias de Argentina (2007-2015) 55
Public Policy Management Issues in Developing Countries. An Exploratory
Approach Based in Evidence from Argentina (2007-2015)

Luciano Enrique Andrenacci

Instituciones de adscripción: Escuela de Política y Gobierno, Universidad
Nacional de San Martín; y Programa de Desarrollo Humano, FLACSO
Argentina.
Dirección postal: Juan María Gutiérrez 3986, Piso 4 (C1425ARF) Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
Correo electrónico: landrenacci@unsam.edu.ar, landrenacci@flacso.org.ar.

Breve biografía / Brief Biography

Luciano Andrenacci (Bahía Blanca, 1966) es Licenciado en Ciencia

Política por la Universidad Nacional de Rosario (Argentina) y Doctor en
Estudios Sociales Latinoamericanos por la Universidad de la
Sorbonne-Nouvelle (Paris III). Es docente, investigador y consultor en temas de
ciudadanía, política social y gestión pública. Se desempeña como Director de la
Maestría en Planificación y Evaluación de Políticas Públicas, en la Escuela de
Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín; y como
Coordinador Académico del Programa de Desarrollo Humano en FLACSO
Argentina. Es profesor regularmente invitado en las Universidades Nacionales
de La Plata, Patagonia y San Juan (Argentina); en las Escuelas de Gobierno de
las Provincias del Chaco y Corrientes (Argentina); y en la Universidad de la

55
Quiero agradecer a Eva Thomann (Universidad de Essex) y Fernando Tenório
(Fundação Getúlio Vargas), así como a mis colegas de la EPyG-UNSAM, por los
comentarios vertidos a las versiones previas de este trabajo, presentadas en la III
Conferencia Internacional de la International Public Policy Association (Singapur, 30
junio de 2017); en el IV Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales
de FLACSO (Salamanca, 18 de julio de 2017); y en el ciclo 2018 de los Seminario de
Investigación de la Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San
Martín (Buenos Aires, 28 de marzo de 2018).
Frontera (Chile). Ha sido coordinador de proyectos y consultor del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo; del Banco Interamericano de
Desarrollo; y de los Gobiernos de Argentina, Haití y Perú.

Luciano Andrenacci (Bahía Blanca, 1966) has a Batchelor’s Degree in

Political Science from the Universidad Nacional de Rosario (Argentina) and a
PhD in Latin American Social Studies from the Université de la
Sorbonne-Nouvelle (Paris III). He is a teacher, researcher and consultant in
areas related to citizenship, social policy and public management. He serves as
Director of the Master’s Degree in Public Policy Planning and Evaluation, at the
Escuela de Política y Gobierno of the Universidad Nacional de San Martín; and
as the Academic Coordinator of the Human Development Program at FLACSO
Argentina. He is a regularly visiting teacher at the Argentine National
Universities of La Plata, Patagonia and San Juan (Argentina); at the Schools of
Government in the Provinces of Chaco and Corrientes (Argentina); and at the
Universidad de la Frontera (Chile). He has been Project Coordinator and
Consultant for the United Nations Development Programme; for the
Interamerican Development Bank, and for the Governments of Argentina, Haiti
and Peru.

Resumen / Abstract

En este trabajo muestro los resultados de la puesta a prueba de una

estrategia analítica para detectar problemas de gestión o gerencia en las fases
de diseño e implementación de políticas públicas. Con la ayuda de una guía de
observación, reviso información proveniente de un número de políticas
recientes (2007-2015) desplegados desde el nivel nacional o federal de
Argentina. A partir de los testimonios directos o indirectos de actores clave, se
reconstruyeron los problemas surgidos en trece procesos de gestión, y se
aislaron un conjunto de prácticas recurrentes con efectos negativos o
perversos. Propongo denominar a esos problemas, prácticas con efectos
negativos como patrones de mala gestión. Aunque es necesario hacer
investigación más sistemática para adscribir causas a dichos patrones, se
hacen algunas conjeturas educadas sobre sus características y sus efectos.
Esta contribución espera ayudar a aumentar nuestra comprensión de los
desafíos que representa la gestión estatal para los gobiernos reformistas de
países en desarrollo.

In this article I show the results of an exercise on an analytical strategy to

detect management issues in the phases of public policy design and
implementation. With the help of an observation guide, I review information from
a number of recent policies (2007-2015) deployed from Argentina’s national /
federal level. Using direct and indirect testimonies of key stakeholders,
management issues coming from thirteen public policy processes were
mapped, and a handful of negative or perverse outcomes were isolated. I
propose to understand these issues, practices and outcomes as patterns of
mismanagement. Although more systematic research is needed to ascribe
causes to these patterns, I present some educated conjectures on its
characteristics and effects. The contribution aims to help increase the
understanding of state management challenges to reformist coalitions
governing developing countries.

Palabras clave / Key words

Políticas públicas; Gobernanza; Gestión estatal; Mala gestión; Países en

desarrollo; Argentina
Public Policy; Governance; State Management; Mismanagement; Developing
Countries; Argentina

Expertxs sugeridxs / Suggested Experts

Carlos Acuña: Universidad Nacional de San Martín y Universidad de Buenos

Aires, Argentina (http://www.unsam.edu.ar/i/Acuna-Carlos-H), E-mail:
chacu53@gmail.com

Mariana Chudnovsky: Centro de Investigación y Docencia Económicas, México

(https://cide.academia.edu/MChudnovsky), E-mail:
mariana.chudnovsky@cide.edu
Isabel Licha: Universidad Central de Venezuela / PNUD
(https://www.linkedin.com/in/isabel-licha-39943940/), E-mail:
isabel.licha@gmail.com

Fernando Isuani: Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina

(http://www.ungs.edu.ar/ms_ico/?page_id=105), E-mail: fisuani@ungs.edu.ar

Fernando Tenório: EBAPE / Fundação Getúlio Vargas, Brasil

(http://ebape.fgv.br/corpo-docente/fernando-tenorio), E-mail:
fernando.tenorio@fgv.br

Introducción

En la mayoría (acaso todos) los países latinoamericanos, los gobiernos y

las agencias estatales de todos los sectores y niveles son frecuentemente
acusados por hacer políticas públicas de polémica calidad (procedimental,
legal, ética) e impactos cuestionables (insuficientes, inestables, indeseados).
Llamémosle provisoriamente a esto “mal gobierno” o “mala gestión”. Este
trabajo se propone contribuir al conocimiento disponible sobre este tema,
aventurando respuestas a las siguientes preguntas, a partir de indicios y
evidencias de políticas públicas argentinas recientes: ¿Qué es gestionar “mal”
en política pública? (o planteado de otro modo ¿una gestión es “mala” respecto
de qué?); y ¿Qué sabemos y qué querríamos aprender sobre la génesis,
mecánica y efectos de estos problemas?
En el campo de la ciencia política orientada al Estado y al gobierno, se
evalúan políticas públicas en función de dos tipos de criterios empíricos
objetivistas (esto es, además de nuestras preferencias éticas o ideológicas):
cómo se mueven las variables clave del problema que creemos que la política
se propone resolver; y cuánto éxito político obtienen los liderazgos de personas
y grupos, o las agencias y agentes vinculados a la política observada. Una
política económica, por ejemplo, es evaluada por su impacto positivo en las
variables macroeconómicas que se propuso afectar (crecimiento del producto,
aumento del empleo, disminución de la inflación, mejora de la distribución del
ingreso) y por el éxito político de sus actores y grupos clave (aumento de la
opinión pública favorable al partido / fracción / líder, éxito electoral, progresión
en las tramas del sistema político).
Estas aproximaciones son perfectamente útiles y legítimas, y acaso
sean la forma más adecuada de evaluar políticas, sobre todo en entornos
democráticos. Pero suelen presentar un doble problema metodológico
importante, a la hora de adscribir causa-efecto. Una vez constatado un efecto
positivo ¿cuáles fueron las decisiones que denotaron la comprensión del
problema, la capacidad estratégica, y el éxito gerencial que explican un impacto
positivo de política pública? Y ¿cuál fue el lugar de la contingencia en el
alineamiento favorable de las condiciones que normalmente colaboran en
procesos exitosos de política pública? (Hernández, 2015).
Responder a estas preguntas es difícil porque, en primer lugar, un
proceso de política pública es un campo de conflicto en el que no hay
relaciones lineales entre la decisión política y la ejecución administrativa, ni
siquiera en entornos de fuerte centralización estatal o ejercicio vertical de la
autoridad. En segundo lugar, porque, así como la voluntad política de un
gobierno es un campo difuso de conflicto y negociación, también lo son las
estrategias y decisiones tomadas. Los decisores y sus colaboradores tienen, en
general, recortes y percepciones de problemas, preferencias ideológicos o
éticas, urgencias temporales, restricciones financieras, conflictos y alianzas,
expectativas de impacto político partidario, fraccional o personal, que se
reflejan de modos difíciles de delimitar en las decisiones tomadas. Por lo cual,
no es fácil (aunque tampoco imposible) saber qué quisieron conseguir.
Así las cosas, no hay relaciones necesariamente lineales (aunque podría
haberlas en determinadas circunstancias) entre la voluntad política que emana
de un gobierno, las decisiones explícitas e implícitas que ponen en marcha un
proceso de política pública, y las acciones que ponen en adelante los agentes
políticos y técnicos que le dan vida al Estado. Esta no linealidad podría verse
como una difracción. Según la correspondiente entrada de Wikipedia
(https://en.wikipedia.org/wiki/Diffraction), se le llama así a los fenómenos que
se producen cuando una onda, por ejemplo de luz o sonido, cambia de
características o altera su ruta, como consecuencia del encuentro con un
obstáculo o del atravesamiento de un medio con propiedades particulares.
Entre la física clásica y la mecánica cuántica contemporánea, estos fenómenos
son objeto de modelizaciones y ecuaciones que permiten identificar patrones y
anomalías.
Una política pública no carece de parecidos con una onda, aunque sea
recurrentemente presentada como un trayecto lineal: su punto de partida es
inestable o indeterminado, su direccionalidad es múltiple, sus propiedades
cambian según el medio que atraviesa. Si pudiésemos atribuir valor numérico a
distancias y obstáculos, así como a los puntos de partida, direcciones,
propiedades y costumbres del proceso de política pública y de los medios que
atraviesa, podríamos aventurar explicaciones sobre las curvas y velocidades
que adquiere su propagación, y acaso predecir su difracción, por ejemplo, para
anticipar posibilidades de éxito y fracaso, o identificar riesgos susceptibles de
evitar. Las características del objeto, para las ciencias sociales, hacen que sea
éste un problema de máxima complejidad, por la altísima opacidad de las
variables que implica: un problema verdaderamente maldito (wicked), como se
lo suele llamar en el campo disciplinario.
En la ciencia política, en general, se trata de enfrentar estos problemas
despejando variables sobre las que la información es difícil de conseguir, o su
valor es polémico de establecer. Tal es el caso de lo que ocurre en el proceso
de gestión (como veremos más adelante, en los momentos de diseño e
implementación de políticas), entre los arreglos políticos, las decisiones
iniciales e incrementales, las vicisitudes y resultados. El inconveniente que esto
representa, acaso empujando con algo de maldad la metáfora, es el de un
físico que no tuviera en cuenta ni las propiedades particulares ni el medio de
propagación de la onda que está observando. El proceso de políticas públicas
en general, y las formas y estilos de gestión en particular, así como los
problemas derivados de la puesta en práctica de las políticas públicas, ocupan
un valor explicativo bajo en los estudios acerca del Estado y de las iniciativas
estatales que denominamos políticas públicas. Por las obvias dificultades
metodológicas y políticas que afronta la investigación en campos de este tipo,
un número sorprendentemente bajo de estudios está basado en evidencia
empírica de lo que pasa en los corredores y las oficinas de las agencias
públicas, entre decisores, cuadros políticos y técnicos, y empleados
administrativos.
 En este trabajo me propongo mostrar la importancia de saber más sobre
este déficit, a partir de un ejercicio de identificación de problemas de gestión
estatal surgidos durante el gobierno nacional de Cristina Fernández
(2007-2015) en Argentina. El ejercicio usa una estrategia analítica simple,
basada en los modelos secuenciales clásicos de análisis de políticas públicas y
en la literatura especializada para cada etapa, para identificar regularidades
con consecuencias negativas, que se propondrá denominar “patrones de mala
gestión”. El resultado es un estudio exploratorio con pretensiones heurísticas,
que tiende a confirmar muchas de las cosas que ya sabemos sobre la gestión
estatal en Argentina, invitando a sopesar el valor de éstas y otras más.
En lo que sigue, ofrezco en primer lugar algunas consideraciones
teóricas acerca de la cuestión de la buena y mala gestión; luego presento la
guía de observación utilizada, así como los procesos observados y las
regularidades identificadas; y cierro el trabajo con algunas hipótesis
interpretativas.

Buen gobierno, gobernanza y capacidad estatal

“Mala gestión” es una expresión frecuentemente usada en entornos de

políticas públicas, pero rara vez refinada como categoría de análisis en el
mundo de la investigación. Hay al menos dos posibles explicaciones para esto.
En primer lugar, para decir que una política está siendo o ha sido mal
gestionada, es necesario haber podido averiguar, con relativa precisión, cuáles
fueron las metas y criterios que tenían la agencia estatal en cuestión, o sus
principales decisores. A veces, esto se puede hacer con criterios objetivistas de
valor público, inferidos de elementos “exteriores” (visibles desde afuera), tales
como eficiencia y sostenibilidad, respeto procedimental, o impactos en criterios
estandarizados normativamente valiosos, como la equidad o la sustentabilidad
ambiental (Hernández, 2015). Pero los procesos de políticas públicas, sobre
todo en poliarquías, son arenas políticas en donde partidos, fracciones, grupos
de intereses, e incluso individuos, acarician objetivos y despliegan practicas
múltiples, frecuentemente no lineales, que imprimen en las políticas públicas
mecánicas complejas.
 La segunda dificultad, derivada de la primera, es cómo se hace para
saber todo esto: cómo se penetra en la “caja negra”, una expresión
frecuentemente usada como metáfora del Estado en tanto conjunto de
organizaciones burocráticas. Mirar adentro de la caja negra implica obtener, a
través de la investigación, suficiente información sobre lo que ocurre en las
relaciones cotidianas que se tejen y destejen dentro y fuera de las oficinas y
pasillos de las agencias estatales; en las conversaciones formales e informales
que sostienen decisiones, acciones y omisiones clave para los procesos de
políticas públicas. Esta información es clave para evitar la sobredependencia
de fuentes muy importantes para evaluar a las políticas desde fuera
(estadísticas, narrativas oficiales, opinión pública), pero limitadas para
determinar causalidad y mecánica de la gestión: cuándo se toman decisiones
acertadas o erradas; cuándo se desarrollan prácticas éticas o inadecuadas; y
cómo todo esto sedimenta en hábitos y se endurece en instituciones.
¿Pero qué significa “buena” gestión? El problema se inscribe
históricamente en la cuestión del “buen gobierno” (Rosanvallon, 2015), o de
cómo determinar éxito y fracaso en políticas públicas. El análisis de políticas
públicas clásico definía “lo bueno” como el conjunto de soluciones más eficaces
y eficientes para un problema dado (Lasswell, 1951; Lindblom, 1959). En la
primera ola de estudios que fundaron la moderna “ciencia de las políticas”, el
creciente activismo estatal de posguerra requería atención analítica y juicios
normativos con cierta urgencia. Sin embargo, pronto fue evidente que la política
y las políticas son inseparables: la naturaleza de los problemas y las soluciones
variaban notablemente entre diferentes intereses y mapas cognitivos
(Pressman y Wildavsky, 1973). Esto era tanto más importante porque, en las
“poliarquías” de Dahl (1971), hay reglas sistémicas o institucionales que
preservan la diversidad de intereses y mapas cognitivos, dándole carácter
polémico y deliberativo a las nociones de éxito o fracaso. Los “objetivistas”,
convencidos de que es posible hacer juicios normativos estandarizados y
universalizables sobre éxitos y fracasos en las políticas públicas, por supuesto
que no se han rendido. Desde la idea de “valor público” (Moore, 1995;
Benington y Moore, 2011) en adelante, orientada a proponer criterios
universales de valor para evaluar políticas públicas, alimentan un valioso
debate sobre la posibilidad de establecer una definición estándar de “resultados
buenos” (performance) en entornos liberal-democráticos (Roller, 2006).
Otras múltiples ramas del debate acerca del buen gobierno, con
perspectivas menos normativas, se siguieron centrando en la cuestión de
entender (más que evaluar) bajo qué condiciones las organizaciones estatales
consiguen éxito. Con diferentes etiquetas, en el ámbito de la ciencia política
especializada en el gobierno, se trata del debate sobre “gobernanza” y/o
“capacidad(es) estatal(es)”. Una rama no muy lejana de este debate se dedicó
a evaluar los éxitos y fracasos de los gobiernos en materia de desarrollo, la
mayoría con estrategias cuantitativas comparadas e intertemporales (ver
Acemoglu, Johnson & Robinson, 2000, y los interesantes debates técnicos y
políticos que antecedieron y siguieron).
En el territorio que nos interesa -lo que ocurre dentro de o con las
organizaciones estatales- el problema adquirió notoriedad desde los años 1970
y 1980 a través de los estudios sobe la burocracia estatal (Moe, 1989; Olsen,
2005 y 2008), el poder organizacional del Estado (Michael Mann, 1997, 1998,
2012 y 2013) en los años 1980. La producción alrededor de la etiqueta
“gobernanza” (governance) (Mayntz, 2006) abordó los problemas
organizacionales en procesos de políticas públicas (Elmore, 1979; Tobelem,
1992; Evans, 1995; Grindle, 1996); cómo se hace política pública en arenas
donde el poder no está concentrado (Bovens, t'Hart y Peters, 2001; Benz y
Papadopoulos, 2006; Peters y Pierre, 2006); y las dimensiones institucionales,
operacionales, políticas y administrativas de la política pública en la fase
“gestión-intensiva” de la implementación (Saetren, 2005). La producción
alrededor de la etiqueta “gestión pública”, y de los estilos y estrategias de
gestión, dio lugar a una literatura tan abundante como redundante (para
aproximaciones generales ver Lynn, 2005 y 2006; y Pollitt y Bouckaert, 2004 y
2009). Los debates clave tendieron a identificar la especificidad de la gerencia
en entornos estatales y sus cambios epocales (Hood, 1991; Frederickson,
1996); el asunto de los recursos humanos (Ingraham, 2005; Derlien y Peters,
2008); o la cuestión de la inadecuación y obsolescencia de las herramientas de
política pública frente a los rápidos cambios en la naturaleza y alcance de los
problemas públicos (Dror, 2001).
 El abordaje que nos interesa quizá debe remontarse a Elmore (1979 y
1983) y su formulación ya clásica de que, dada la complejidad e incertidumbre
inherentes a un proceso de política pública, para entender éxitos y fracasos
necesitamos hacer un “mapeo histórico” (backward mapping) de la
implementación, que puede o no ser consistente con el “mapeo prospectivo”
(forward mapping) que habrían hecho los decisores, y que nos puede señalar
las claves de dicha consistencia. El mapeo entendía abrir el juego analítico a
los decisores, ofreciendo instrumentos alternativos de políticas (McDonnell y
Elmore, 1987), pero alimentó rápidamente una mejor comprensión del proceso
de política pública y sus estudios, lo que la subdisciplina denomina “análisis de
políticas públicas”.
El grueso de la literatura de este tipo, sin embargo, no es intersectorial,
ni mucho menos comparativo, por la lógica dificultad metodológica que implica
reconstruir decisiones y procesos de gestión. Una excepción fue Bovens, t'Hart
y Peters (2001), que estudiaron capacidades de gobernanza en procesos de
coordinación interniveles. Si bien no encontraron regularidades u
homogeneidades suficientemente significativas como para hablar de patrones
de fracaso, identificaron factores de éxito comunes en la narrativa de los
involucrados: “enraizamiento” institucional, o propensión a la negociación entre
actores, sectores y niveles (como en Evans, 2005); contingencias favorables
-“soluciones que encuentran problemas” (Cohen, March & Olsen, 1989) o
“ventanas de oportunidad” (Kingdon, 2010); capacidades individuales
especiales de los funcionarios públicos (Cohen, 1993) como “empresarios de
políticas” (Mintron y Norman, 2009); y la difusión de ideas en “espíritus de
época” a través de “coaliciones promotoras” (Sabatier, 1998).
De manera muy interesante, sobre todo, se detuvieron en la recurrente
asimetría entre objetivos programáticos y políticos de funcionarios y coaliciones
gobernantes. Sobre este asunto, frecuentemente dado por obvio en la ciencia
política, mapearon las formas de convivencia de múltiples criterios de
determinación de éxito o fracaso de los procesos de políticas públicas, o
brecha político-programática. Mientras que el éxito y fracaso programáticos
están asociados con la resolución de problemas inherentes a los sectores en
los que se especializan las agencias estatales, el éxito y fracaso político lo
están con los avances electorales de los partidos o las carreras individuales de
los funcionarios. Éxito “completo”, entonces, hay solamente si esta brecha,
inherente a la política de las políticas públicas, no es demasiado pronunciada.
De modo no muy diferente, Martin Painter y Jon Pierre (2015) sugirieron
refinar la distinción entre capacidades estatales, distinguiendo a la capacidad
de gobierno, de las capacidades de Estado y de políticas, estas últimas no muy
diferentes a las que había propuesto la ya clásica división entre capacidad
política y administrativa (Tobelem, 1992; Grindle, 1996). Mientras que las
capacidades de políticas y de Estado dependen de stocks de recursos, o de
situaciones y entornos que pueden tener grados de contingencia, las
capacidades de gobierno son las que generan y acumulan las cantidades
adecuadas de recursos, leen el entorno, controlan los flujos y los orientan en
las direcciones deseadas, produciendo los resultados e impactos esperados
(Painter y Pierre, 2015: 3-4). La efectividad de un gobierno dependería de
aprovechar o generar instrumentos que consigan orientar flujos de políticas
exitosamente, tales como (previsiblemente) la gestión consensualista a través
del despliegue de intermediación y negociación política; la orientación de la
burocracia a resultados; los sistemas de recursos humanos orientados al
mérito; los procesos de descentralización y devolución; la administración
cuidadosa de las finanzas públicas; el uso de técnicas de auditoría y control; o
los esquemas abiertos y horizontales de decisión, planificación, coordinación y
evaluación.
Estos problemas son relevantes para cualquier Estado. Sin embargo, los
estudios de procesos de políticas públicas con estas perspectivas, no son
todavía muy comunes en la región latinoamericana, y menos aún en Argentina,
a pesar de los más dramáticos desafíos de gestión que estos Estados
enfrentan. La investigación se concentró históricamente en los modos en que
la política impacta sobre los procesos de políticas públicas, atribuyendo (un
poco mecánicamente) las debilidades del Estado a su captura por grupos de
interés o por las asimétricas redes de poder global (Bresser-Pereira, 1977;
Oszlak y O'Donnell, 1981; Medellín Torres, 1997 and 2004); las relaciones entre
la baja capacidad estatal y el autoritarismo (O'Donnell, 1993); la falta de
cualidades y competencias técnicas en los partidos políticos y los decisores
(Aguilar Villanueva, 1995; Lora, 2007); o las formas en que el cortoplacismo o
los intereses personales y faccionales predominantes en la política local se
reflejan en el diseño y gestión de políticas (Medellín Torres, 1997 y 2004;
Scartascini, Spiller, Stein & Tommasi, 2011).
Medellín Torres sugirió prestar particular atención a la combinación
perversa entre alta inestabilidad (fragmentación institucional y territorial de los
Estados) y baja autonomía (agencias estatales subordinadas a tensiones y
conflictos intensos e irresueltos). Las técnicas y tácticas de gobierno carecen
de información suficiente, y son víctima fácil de necesidades electorales.
Sobrepolitizadas por la confrontación por el control del Estado, las políticas
carecen de linealidad razonable entre problemas, formulación, implementación
y efectos; y las instituciones no pueden conseguir el mínimo de neutralidad
compatible con nociones de bien común.
Scartascini, Spiller, Stein y Tommasi aducen que las formas
institucionales típicas del “juego político” latinoamericano (actores no
cooperativos y arenas conflictivas) dejan espacios muy limitados para
transacciones capaces de producir acuerdos de mediano o largo plazo; lo que
obstaculiza el ataque de problemas estructurales, como los económicos o
sociales. La dinámica de los regímenes políticos, y la fragilidad institucional de
las leyes y de los esquemas de control, hacen a este juego aún más
complicado, produciendo incentivos y comportamientos perversos. Las políticas
tienden a presentar patrones de inestabilidad, inflexibilidad, incoherencia y
descoordinación, así como alta vulnerabilidad a la captura o cooptación por
parte de intereses demasiado evidentemente privados o
partidarios/fraccionales.
En Argentina, los estudios de gobernanza o de capacidad estatal -usen o
no estas etiquetas- han detectado estos problemas también. Si bien el grueso
de la literatura de políticas públicas discute períodos o sectores específicos, un
interés por el aparato burocrático o las agencias del Estado como lugares de
confluencia de todos los procesos de políticas públicas, puede ser detectado ya
desde Oscar Oszlak (Oszlak y O’Donnell, 1981; Oszlak y Felder, 2000; Oszlak
y Orellana, 2001; y Oszlak, 1999 y 2003). En todos ellos, de manera directa o
indirecta, se enfatiza la importancia de las relaciones virtuosas entre objetivos
de políticas, recursos y flujos, reglas y protocolos; maneras esenciales de
garantizar éxito en cualquier proceso, y fuentes sistemáticas de fracasos. En
todos ellos, al esfuerzo normativo de analizar críticamente éxitos y fracasos,
Oszlak insiste en la política como la fuente de todo problema y de toda
solución.
Trabajos más recientes enriquecieron el debate argentino sobre los
problemas en el funcionamiento del Estado y su relación con la política.
Ernesto Stein y Mariano Tommasi insistieron en los “círculos viciosos” de déficit
institucional que crean obstáculos para desarrollar y gerencias políticas de
mayor calidad, en particular en el ámbito macroeconómico (Stein y Tommasi,
2006 y 2011). Guillermo Alonso, Fabián Repetto y Ana Laura Rodríguez Gustá,
por su parte, abordaron la discusión del concepto de capacidad estatal, tanto
en sus aspectos epistemológicos como en su operatividad analítica (Alonso,
2007), insistiendo en los límites de estudiar a las políticas por fuera de la
política. En un sentido semejante Carlos Acuña condujo esfuerzos colectivos
para discutir los complejos lazos entre actores, relaciones de poder e
instituciones políticas, que son las arenas que marcan las posibilidades, las
limitaciones y los sesgos del Estado argentino en sus áreas clave de
desempeño (Acuña, 2013; 2014a and 2014b). Roberto Martínez Nogueira
(2002 y 2010), por su parte, insistió en los problemas de los estilos de gestión y
de la (in)coherencia de políticas, encontrando patrones repetitivos de
implementación, “nudos problemáticos” cargados de consecuencias negativas,
entre ellos la falta de complementariedad y coordinación entre programas y
agencias, la ausencia de (o el explícito desdén hacia) la planificación, y la
extrema contingencia de resultados que todo esto acarrea, sobre todo en
políticas dirigidas a problemas estructurales (Martínez Nogueira, 2010).
Finalmente, Julián Bertranou (2015) invitó a medir capacidad estatal en la
coordinación inter-niveles e intra-agencias; en los grados de autonomía o
captura política de las agencias públicas; en la manera en que se produce el
“enraizamiento” estatal, o las articulaciones entre lo público y lo privado; y en la
calidad del aparato burocrático (financiamiento, instrumentos de gestión,
procedimientos).

Buscando “marcadores” de buena y mala gestión

Este trabajo se propone contribuir con los esfuerzos antedichos

aportando elementos para la detección de problemas que se producen en el
proceso de la gestión de políticas públicas. La idea es averiguar si hay
circunstancias lo suficientemente recurrentes como para disputar su carácter
de episodios en la gestión y asumir que constituyen patrones de la gestión. Nos
interesan, en particular, aquellos patrones que muestran evidencias razonables
de repetición constante y de poder inercial, lo que indicaría grados altos de
institucionalización. Asumiremos que son estos patrones los capaces de afectar
capacidades estatales clave, transformándose en factores importantes de
obstaculización de resultados buscados e impactos esperados. Asumiremos
también que esto vale para cualquier gobierno, pero resulta particularmente
dramático en los casos de gobiernos de poliarquías en desarrollo que buscan
cambios estructurales.
¿Cómo los identificamos? Un proceso de política pública es,
empíricamente hablando, una sucesión incremental de acciones que, por
problemas inherentes a las características del campo de la política, y a las
relaciones entre principal y agente que se producen en las organizaciones
estatales: (a) no tiene un punto de partida único y determinable por fuera de la
óptica del observador que lo construye; y (b) da lugar a múltiples acciones y
contra-acciones, efectos y consecuencias, difíciles de registrar de modo
completo o exhaustivo. La subdisciplina no se ha cansado de abordar estos
problemas de diferentes modos, presuponiendo orden o caos, voluntad o
inercia, plan o contingencia. La solución metodológica de la investigación es,
salvando las distancias, muy parecida a la perspectiva de un ciudadano o de un
periodista: aislar o recortar lo que se supone fue un proceso decisional, su
puesta en práctica y los efectos más evidentes que presenta.
Pero la empresa aquí sugerida implica hacer lo opuesto: darle
centralidad al proceso intra-burocrático. Con ese objeto, usaré una versión
contemporánea del “mapeo histórico” de Elmore: un análisis de políticas
públicas derivado del modelo secuencial clásico (DeLeon, 2007, Estévez and
Esper, 2008). Este modelo descompone los procesos de políticas públicas en
un número limitado de fases (por ejemplo, en Knoepfel et al, 2006, también
publicado como Subirats et al, 2007). Aquí lo simplifico al mínimo compatible
con el problema elegido, reduciendo las múltiples fases de un proceso de
políticas públicas a cuatro: problema, diseño, ejecución y efectos. Los llamaré
“momentos”, en vez de fases, para dejar en claro, tal como plantea la literatura
crítica del modelo secuencial (Sabatier, 1991), que podrían ser, pero no
necesariamente son fases consecutivas, ni sistemáticas o coherentes.
De modo resumido, en el momento del Problema, asuntos de diversa
índole surgen en las arenas político-institucionales y se transforman, por efecto
de las relaciones de poder que los atraviesan, en lo que Oszlak y O’Donnell
propusieron llamar clásicamente cuestiones públicas relevantes. En el
momento del Diseño estas cuestiones entran en agendas de gobierno; son el
objeto de decisiones explícitas o implícitas; y se transforman eventualmente en
planes de acción (o inacción) -complejos más o menos razonados de metas y
caminos para conseguirlas. En esta primera mitad de un proceso de política
pública, no siempre los momentos del Problema y el Diseño tienen una relación
transparente y lineal; es decir, no siempre un asunto se transforma en algo
socialmente relevante, es tematizado por el Estado, entra en la agenda de
gobierno y es objeto de un plan de acción. A veces las cuestiones públicamente
relevantes no son objetos de acción estatal; y otras veces la acción estatal crea
cuestión en asuntos que no tenían visibilidad pública previa. A los aspectos
epocales o de poder vinculados con la visibilidad y tematización de asuntos, se
le suman las múltiples maneras de constituir agendas que tienen las
coaliciones gobernantes, así como las tensiones y conflictos que subyacen a la
generación o priorización de planes de acción.
Otro tanto ocurre con la segunda mitad del proceso, la puesta en
práctica. Formalmente, en el momento de la Ejecución, los planes son puestos
en acción con estrategias gerenciales más o menos adaptativas; que activan
flujos de recursos más o menos sustanciales; en el marco de reglas -leyes,
protocolos- más o menos limitantes. Todo esto se refleja de diferentes modos
en un momento que llamaré Efectos, que en evaluación de políticas públicas
encontramos útil separar en resultados (lo que efectivamente se hizo) e
impactos (las consecuencias de los resultados). Frente a la tranquilizadora
secuencialidad formal de estos dos momentos, las políticas públicas reales
muestran frecuentemente ausencia de planes, incoherencia entre plan y
gerencia, desconexión entre gerencia y reglas, efectos deseados e indeseados,
etc.
En este trabajo concentraré la atención en los dos momentos que
podríamos considerar gestión-intensivos: el Diseño y la Ejecución. Por
supuesto que el momento del Problema determina en gran medida la suerte de
un gobierno, desde sus posibilidades hasta sus límites; y en el momento de los
Efectos se encienden las luces amarillas o rojas a partir de las cuales tornamos
la mirada a los éxitos y fracasos en los procesos de gestión. Pero en los
momentos del Diseño y de la Ejecución se juega el grueso de lo que llamamos
“gestión”: el conjunto de micro y macro decisiones políticas y administrativas,
seguidas de acciones nuevas y prácticas inerciales que le dan sentido a un
proceso de políticas públicas.
Le llamaré “mala gestión” a las prácticas que, en los momentos del
diseño y la ejecución, pueden ser plausiblemente tenidas por corresponsables
de resultados o impactos negativos o no deseados, respecto de lo que, a través
de la investigación, podemos inferir razonablemente como voluntad de los
decisores políticos, cualquiera sea la brecha político-programática (la que hay
normalmente en poliarquías democráticas entre obtener un logro de gestión y
aumentar el poder político o el apoyo electoral). Cuando estas prácticas
“saturan”, se hacen recurrentes o “institucionales”, hablaremos de patrones de
mala gestión.
Una tarea más compleja, frente a la cual tengo más cautela, es la
atribución de causa-efecto a estas prácticas y patrones. ¿De dónde vienen; y
cuánta influencia tienen? ¿Por qué saturan y permanecen más en algunos
sectores y territorios que en otros? Como en otras áreas de las ciencias
sociales que estudian problemas complejos como éstos, sólo es posible hacer
conjeturas educadas, hipótesis son nueva información sobre viejos problemas;
pero difícilmente se pueden hacer afirmaciones taxativas.
Este trabajo propone algunos elementos de respuesta a estas
preguntas, a partir de un conjunto de evidencias provenientes de la
observación de “momentos de gestión” en procesos de políticas públicas del
nivel nacional de Argentina durante el gobierno de la presidenta Cristina
Fernández y de la coalición Frente para la Victoria (2007-2015). El recorte de
investigación es la consecuencia de la disponibilidad de información con la que
hacer un ejercicio de estas características, lo que sólo es posible con múltiples
fuentes y en un período de gobierno ya concluido. Es altamente posible, sin
embargo, que la gran mayoría de estas prácticas, por su carácter y recurrencia,
antecedan a dicho gobierno y continúen en los siguientes, con variaciones
menores hacia atrás y adelante. Son plausiblemente parte de la forma de hacer
políticas públicas en Argentina.
Dentro de dicho gobierno, traté de identificar un número de iniciativas de
política pública clave, derivadas de la importancia que le daban tanto los
funcionarios gubernamentales como los actores clave y la opinión pública; y
retuve aquellas para las que puede encontrar información razonablemente
sustantiva respecto de sus procesos de gestión. La estrategia metodológica fue
captar lo que ocurría en los ambientes clave de la gestión gubernamental que
representan las “mesas chicas”. Como se sabe, cada proceso de política
pública tiene un número de promotores más o menos coaligados u organizados
(Sabatier, 1995). Le llamo “mesa chica”, usando una expresión popular en la
política argentina, al conjunto de promotores que, dentro de la agencia estatal
central para la política elegida, participan, de manera formal e informal,
sistemática o episódica, de la producción, consumo y discusión de la
información; del barajado de opciones; de la explicitación y selección de
criterios; de la toma de decisiones; y eventualmente del seguimiento de
procesos.
Para los procesos seleccionados, traté de captar los sucesos de la
“mesa chica”, y reconstruir los enfoques sobre los problemas sobre los que se
intervino, la voluntad política a través de las macro y micro decisiones, y las
percepciones de éxito y fracaso que derivan de ellas. Retuve, como problemas
de gestión, los que los propios decisores y ejecutores señalan como cuestiones
de importancia que afectaron la dinámica y efectos de las políticas. Las fuentes
son primarias y secundarias: entrevistas y documentos internos, algunos
obtenidos directamente y otros a través de los productos de otras
investigaciones. Como tales, si bien son sustantivas en importancia, no son
sistemáticas ni rigurosas, porque no fueron recogidas para esta investigación,
ni cubren la totalidad de los procesos con la misma calidad (ver más abajo).
En consecuencia, es importante resaltar el carácter exploratorio del
ejercicio. Los Estados son organizaciones heterogéneas, “epifenómenos” de
agencias e institucionalidades múltiples. Las políticas varían mucho entre
diferentes áreas de intervención estatal; y las prácticas individuales y grupales
de los funcionarios públicos -tanto administrativos como políticos- son difíciles
de observar y mapear. Las fuentes de investigación clásica de políticas
públicas, que usa como corpus prioritario los discursos, instrumentos legales,
documentación de archivos y resultados presupuestarios, encuentra
importantes limitaciones para inferir lo que nos interesa. Pocas veces se puede,
a la manera del backmapping de Elmore, hacer hipótesis que vinculen
sistemáticamente información de resultados e impactos con información de
procesos de gestión. Para estudios intersectoriales esto es aún más difícil. Sin
embargo, a pesar de todas estas limitaciones, creo que el resultado plantea
problemas interesantes para la investigación de políticas públicas, que equipos
e individuos mejor dotados pueden ampliar y profundizar.

Una guía simple para investigar procesos de gestión

En el Cuadro 1 se pueden ver los cuatro momentos de una política

pública estándar (problema – diseño – ejecución – efectos) descompuestos en
aspectos “clave” que pueden ser considerados como indicadores o variables
significativas de lo que ocurre en cada uno.

Cuadro 1: Momentos y aspectos clave

Momento 1: Problema
Aspecto clave 1: “Naturaleza”
del problema
Aspecto clave 2: Arenas
políticas
Aspecto clave 3: Agencias
estatales
Aspecto clave 4: Coaliciones
promotoras
Momenot 3: Ejecución
Aspecto clave 1: Recursos
Aspecto clave 2: Protocolos
Aspecto clave 3: Coordinación
Momento 2: Diseño
Aspecto clave 1: Agendas
Aspecto clave 2: Negociaciones
Aspecto clave 3: Decisiones
Aspecto clave 4: Planificación
Momento 4: Efectos
Aspecto clave 1: Resultados
Aspecto clave 2: Impactos
programáticos
Aspecto clave 3: Impactos
políticos
 Aspecto clave 4: Gerencia Aspecto clave 4: Impactos
organizacionales
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

En el Cuadro 2, aplicamos unos criterios de valoración básica a estos

aspectos-clave, formando dos “polos”, alrededor de los cuales, según la
literatura de políticas públicas, se ordenan las prácticas virtuosas o perversas
de gestión. Asumimos que la gestión estatal cotidiana se sitúa en algún punto
entre estos polos, saturando uno u otro lado, o formando “clusters” hacia uno u
otro polo.

Cuadro 2: Momentos, aspectos clave y criterios de valoración

Mome Aspectos Polo Polo
ntos clave positivo negativo
Proble Contexto Contexto
ma “Naturaleza favorable hostil
” del Redes de Redes de
problema causa-efecto causa-efecto
visibles; opacas;
variables-cla variables-cla
ve fáciles de ve difíciles de
controlar. controlar.
Arenas Actores-clave Actores-clave
políticas transparente opacos, con
s, con desacuerdos
acuerdos marcados
básicos sobre las
sobre las variables-cla
variables-cla ve y/o baja
ve y/o proclividad a
proclividad a la
la negociación.
negociación.
 Agencias Agencias
estatales Agencias estatales
estatales inexistentes
altamente o poco
profesionaliz profesionaliz
adas, con adas,
estabilidad políticamente
política y inestables,
credibilidad y/o con baja
pública. credibilidad
pública.
Coaliciones Hay
No hay
promotoras coaliciones
coaliciones, o
visibles de
sus agendas
actores-clave
son
, expertos, y
públicamente
emprendedor
opacas.
es políticos.
Diseñ Agendas Plan Plan errático
o estratégico
Agendas Agendas
visibles o opacas o
explícitas, y erráticas, y
brechas brechas
entre metas entre metas
políticas políticas
(partidarias o (partidarias o
personales) y personales) y
programática programática
s bajas. s altas.
Negociacio Hay “filtros” No hay
nes de iniciativas “filtros” de
a través de la iniciativas a
 través de la
interacción
formal entre
interacción agencias
formal entre estatales y
agencias actores-clave
estatales y , o las
actores-clave interacciones
, que hacen son
explícitos los informales /
consensos y ocultas, y los
disensos. consensos y
disensos no
son
explícitos.
Los procesos
decisionales
Los procesos
son opacos,
decisionales
las
son
decisiones
identificables,
están
las
Decisiones ocultadas o
decisiones
son
explícitas, y
inerciales, y
los decisores
los decisores
responsabiliz
no son
ables.
responsabiliz
ables.
Planificació Hay No hay
n información, información,
interés por o interés por
usarla, y usarla, ni
mecanismos mecanismos
para para
 manejarla;
manejarla; se
por lo que no
imaginan
se imaginan
escenarios,
escenarios,
se hacen
ni se hacen
planes y se
planes o se
prevén
prevén
contingencia
contingencia
s.
s.
Ejecuc Recursos Ejecución Ejecución
ión efectiva inconsistente
Los recursos Los recursos
financieros financieros
están no están
disponibles o disponibles o
son no son
fácilmente fácilmente
conseguibles conseguibles
. Los . No hay
recursos mecanismos
humanos adecuados
están de
adecuadame reclutamiento
nte ,
reclutados, preparación,
preparados, organización,
organizados, coordinación
coordinados y
y remuneració
remunerados n de los
. recursos
humanos.
Protocolos Hay Los
protocolos protocolos
 que regulan que regulan
adecuadame la
nte la combinación
combinación de recursos
de recursos en flujos de
en flujos de políticas no
políticas. existen, no
son
efectivos, o
son sólo
rituales.
Coordinaci Las agencias Las agencias
ón y niveles de y niveles de
gobierno gobierno no
coordinan coordinan
regularmente regularmente
acciones. acciones.
Los Los
regímenes regímenes
políticos y políticos y
esquemas de esquemas de
distribución distribución
de funciones de funciones
favorecen la favorecen la
cooperación. concurrencia.
Gerencia La discreción La discreción
gerencial gerencial no
está está
enmarcada controlada, o
en controles lo está en
políticos exceso. Lxs
efectivos y gerentes no
flexibles. Lxs consiguen
gerentes coherencia
 consiguen adaptativa y
coherencia mantienen
adaptativa y brechas de
mantienen implementaci
brechas de ón altas.
implementaci
ón bajas.
Efecto Resultados Consecuenci Consecuenci
s as deseadas as
indeseadas
Las políticas Las políticas
completan su no son
ciclo de implementad
implementaci as, quedan
ón, abortadas, o
consiguiendo son
grados completadas
razonables con grados
de eficacia y excesivos de
eficiencia. ineficacia y/o
ineficiencia.
Impactos Las políticas Las políticas
programáti tienen tienen
cos impactos impactos
consistentes inconsistente
y suficientes s,
en el insuficientes
problema, o
respecto de inesperados
las en el
expectativas problema,
de los respecto de
decisores-cla las
ve. expectativas
 de los
decisores-cla
ve.
Impactos Los Los
políticos decisores-cla decisores-cla
ve y las ve y las
fracciones / fracciones /
partidos partidos
/coaliciones /coaliciones
gobernantes gobernantes
construyen construyen
sus sus
narrativas y narrativas y
su reputación su reputación
en en
consideracio consideracio
nes sobre el nes que
éxito y eluden la
fracaso de cuestión del
sus políticas. éxito y
fracaso de
sus políticas.
Impactos Las Los déficits
organizacio capacidades de las
nales de las agencias
agencias estatales se
estatales se expanden y
expanden y profundizan,
profundizan, contribuyend
elevando la o con la
autoridad y erosión de la
legitimidad autoridad y
del régimen legitimidad
político. del régimen
 político.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Cuando saturan o se “clusterizan” hacia el polo negativo de un proceso

de política dado, la gestión (a) no consigue aprovechar los contextos favorables
o remontar los contextos hostiles; (b) su formulación denota ausencia de plan,
o nociones erráticas de estrategia; (c) pone en práctica acciones de modo
visiblemente inconsistente respecto del plan que se pudo inferir; y (d) tiene
consecuencias neutras, negativas, o predominantemente no deseadas, para
los propios decisores-clave que lanzaron las políticas. Esquemáticamente:

Cuadro 3: Buena y mala gestión

Contexto
Valor Ideal Favorab Desfavo Hostil
le rable
Aspe ++ + - --
ctos
clave
Diagnós
tico
complet Diagnós Diagnós Diagnós
“Natu
o de las tico tico tico
ralez
redes insuficie complet insuficie
a”
de nte o no nte no
del
causa-ef tenido tenido tenido
probl
ecto y en en en
ema
las cuenta. cuenta. cuenta.
variable
s-clave.
Aren Negocia Negocia Negocia Negocia
as ciones y ciones, ciones ciones
políti acuerdo acuerdo tardías, inexiste
cas s s incompl ntes,
 (donde
se
puede)
y control conflicto
estratégi
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conflicto insuficie máxima
actores-
s ntes. intensid
clave.
(donde ad.
sea
necesari
o).
Uso
parcial
Inversió Gestión
de las
n de la
Uso agencia
estratégi política
pleno de s
ca en la por
las estatale
mejora fuera de
Agen agencia s
de las las
cias s vinculad
agencia agencia
estat estatale as al
s s
ales s sector,
estatale estatale
vinculad y/o uso
s s
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vinculad vinculad
sector. agencia
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s
sector. sector.
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vas.
Coali Sinergia Uso Desinter Hostilida
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s coalicio co de las respecto
prom nes los coalicio de los
otora promoto pocos nes pocos
s ras. apoyos promoto apoyos
existent existent
 es. ras. es.
Plan
Valor Estratég Coheren Difuso Errático
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Aspe ++ + - --
ctos
clave
Agenda
Agenda s Agenda
Agenda
s ocultas, s
s
públicas con ocultas,
públicas
con priorida con
, con
múltiple d de metas
equilibri
Agen s metas metas políticas
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program subordin fraccion
áticas y
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.
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áticas.
Nego Los Los Los Los
ciaci “filtros” “filtros” “filtros” “filtros”
ones (interacc (interacc (interacc (interacc
ión ión ión ión
formal formal formal formal
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agencia agencia agencia agencia
s s s s
estatale estatale estatale estatale
sy sy sy sy
actores- actores- actores- actores-
clave) clave) clave) clave)
 son
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n los bloqueo
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Los Los
Hay proceso proceso
proceso Los s s
s proceso decision decision
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Deci ales decision están están
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explícito mente informa son
sy inerciale dos y activam
efectivo s. son ente
s. apresur ocultado
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Plani Hay No hay Hay No hay
ficaci informac informac informac informac
ón ión, ión, o ión, ión, o
interés interés interés interés
por por por por
usarla, y usarla, usarla, y usarla,
mecanis ni mecanis ni
mos mecanis mos mecanis
para mos para mos
manejarl para manejarl para
a; se manejarl a; se manejarl
imagina a; por lo imagina a; por lo
 que no que no
se se
n n
imagina imagina
escenari escenari
n n
os, se os, se
escenari escenari
hacen hacen
os, ni se os, ni se
planes y planes y
hacen hacen
se se
planes o planes o
prevén prevén
se se
continge continge
prevén prevén
ncias. ncias.
continge continge
ncias. ncias.
Ejecución
Valor Ideal Efectiva Inconsis Opuesta
tente s
Aspe ++ + - --
ctos
clave
Recu Los Los Los Los
rsos recursos recursos recursos recursos
financier financier financier financier
os os os os
fluyen fluyen quedan asignad
en sin restringi os
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que el Los bloquea previsto.
esperad recursos dos. Los Los
o. Los humano recursos recursos
recursos s humano humano
humano operan s s
 s dentro operan sabotea
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sin márgen indicios bloquea
errores es de visibles n
ni error y de error activam
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s. razonabl conflicto gestión.
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Proto Los Los Los Los
colos protocol protocol protocol protocol
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Coor Las Las Las Las
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niveles niveles niveles niveles
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gobiern gobiern gobiern gobiern
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intercam produce retacea ocultan
bian n n informac
informac informac informac ión y
ión y ión y ión y actúan
coordina transpar actúan con
n entan con indepen
accione accione autono dencia.
s. Los s. Los mía Los
actores actores relativa actores
políticos políticos alta. Los políticos
coopera favorece actores favorece
n n la políticos n la
activam coopera eluden concurr
ente. ción. la encia.
coopera
ción.
Gere Lxs Lxs Lxs Lxs
ncia gerente gerente gerente gerente
s s s s siguen
consigu consigu muestra imperati
en en n vos de
equilibri equilibri tendenci máxima
os os as tecnocra
virtuoso razonabl excesiv tización
s entre es entre as a la o
imperati imperati tecnocra politizaci
vos vos tización ón; no
técnicos técnicos o la consigu
y y politizaci en
políticos políticos ón; coheren
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 obtienen muestra conflicto estratégi
coheren n s ca; y
cia coheren adaptati sufren
estratégi cia vos brechas
ca; y adaptati constant de
logran va; y es; y impleme
brechas mantien sufren ntación
de en brechas altas.
impleme brechas de
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bajas. impleme ntación
ntación notorias.
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Consecuencias
Valor Ideales Deseabl Indesea Opuesta
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Resu Ciclos Ciclos Ciclos Ciclos
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indicios indicios con indicios
razonabl tolerable indicios importa
es de s de de ntes de
eficienci ineficien ineficien ineficien
a. cia. cia. cia.
Impa Los Los Los Los
ctos resultad resultad resultad resultad
progr os os no os os son
amáti satisfac registra reciben inconsis
cos en las n grados tentes,
 expectat cuestion variable insuficie
ivas. amiento s de ntes o
s cuestion inespera
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ntes.
Impa Los El El Los
ctos actores reconoci reconoci actores
políti clave miento miento clave
cos construy público público construy
en sus se basa no se en sus
narrativ en basa en narrativ
as y su percepci percepci as y su
reputaci ones de ones de reputaci
ón resultad resultad ón
sobre os. os. sobre
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os.
Impa Se Las Las Se
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nizac capacid estatale estatale déficits
io-nal ades de s y el s y el de las
es las régimen régimen agencia
agencia político político s
s no sufren estatale
estatale sufren cuestion s,
s y la impacto amiento contribu
 legitimid s s yendo a
ad del significa públicos erosiona
régimen tivos. . r la
político. legitimid
ad del
régimen
político.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Sobre esta guía, volqué la información conseguida sobre el proceso de

gestión (lo que ocurrió en las mesas chicas) para un conjunto de trece
iniciativas de gobierno importantes, en el nivel nacional / federal de Argentina
(dos de ellos cogestionados con provincias), durante el período 2007-2015. Las
fuentes fueron recolectadas entre 2012 y 2016; y son de cuatro tipos: en
algunos casos la información proviene de mi participación personal en los
procesos; en otros de mi observación y el diálogo con actores clave; en otros
de informantes clave (al menos dos, con influencia y perspectiva del proceso, y
con diferentes posicionamientos); y en otros de los estudios de caso de
investigación. En todos los casos trato de captar las opiniones que derivan de
los actores clave (políticos y técnicos); y excluyo la prensa política y las
mediciones o encuestas de opinión ciudadana. Es importante recordar, sin
embargo, que éste es un ejercicio sobre información relevante, pero no
sistemática ni exhaustiva, cuyo objetivo es identificar problemas de gestión
para comprenderlos -no para evaluar éxitos o fracasos gubernamentales. Por
esa razón, y por razones de espacio, me tomo la licencia de no desarrollar en
detalle lo ocurrido en cada uno de los procesos.

Cuadro 4: Procesos de política pública observados

Proceso Resumen y fuentes
Reforma de Aumentos y redistribución de las tarifas a las
tarifas a las exportaciones agrícolas, con el objeto de captar una
exportaciones porción mayor de los ingresos extraordinarios del
sector. Fuentes: Informantes clave y De Anchorena
 (2017).
Control de Acuerdos con mayoristas y minoristas para topes de
precios precios en productos clave de la canasta básica.
Fuentes: Informantes clave y Quiroga (2015).
Ferrocarriles Renacionalización y reformas de los servicios de
metropolitano ferrocarriles públicos metropolitanos. Fuentes:
s Informantes clave y Barbero y Bertranou (2014).
Obras Expansión y mejoras de la red de agua potable y
sanitarias sanitaria en áreas metropolitanas determinadas,
cogestionadas con gobiernos provinciales. Fuentes:
Observación e informantes clave.
Reactivación Expansión y mejoras del financiamiento para
de pequeños productores y encadenamientos
agriculturas productivos en regiones agrícolas no pampeanas,
no cogestionadas con gobiernos provinciales. Fuentes:
pampeanas Participación, observación e informantes clave.
Reforma de Reforma sistémica y expansión de las jubilaciones y
jubilaciones y pensiones estatales no contributivas. Fuentes:
pensiones Costa, Curcio y Grushka (2014); Danani y Hintze
(2014).
Mejora de Mejora de la infraestructura de escuelas y
calidad de la esquemas de capacitación docente, cogestionados
educación con gobiernos provinciales. Fuentes: Observación,
media informantes clave y González (2014).
Transferencia Reforma del complejo de trasferencias monetarias a
s monetarias la población vulnerable, de planes administrados
a población localmente a la Asignación Universal por Hijo.
vulnerable Fuentes: Informantes clave y Pautassi, Arcidiácono
y Straschnoy (2013).
Regularizació Creación de un esquema de regularización para
n de inmigrantes ilegales de países limítrofes y de la
inmigrantes región latinoamericana. Fuentes: Observación,
informants clave y Bueno (2012).
 Regulación Creación de una Agencia Nacional de Seguridad
del tránsito Vial para reducir la siniestralidad en accidentes de
carretera. Fuentes: Informantes clave y Lora
Grünwaldt (2014).
Defensa Refuerzo del control civil de las Fuerzas Armadas
nacional con la creación de un sistema de planificación y
monitorero de las acciones comando central.
Fuentes: Salesi (2014).
Sistema Reforma electoral creando primarias abiertas
electoral obligatorias y reformulando el apoyo estatal a los
gastos electorales. Fuentes: Participación,
observación e informantes clave.
Regulación Nueva ley regulando el acceso a medios de difusión
mediática audiovisual, ampliando la participación y
restringiendo monopolios. Fuentes: Informantes
clave y Younker (2012).
Control Reforma y activación de la oficina federal
anticorrupción. Fuentes: Informantes clave y
Beasley (2012).
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Interrogué estos procesos (o me aproveché de otros interrogadores)

construyendo un repertorio de circunstancias y prácticas problemáticas que,
según los involucrados o los observadores, se presentaron en todos o la
mayoría de los casos, obstaculizando los éxitos, y/o incidiendo en los fracasos.

Cuadro 5a: En los momentos del Problema

Aspecto Prácticas o circunstancias recurrentes
clave
“Naturaleza El Estado nacional mostró una capacidad creciente de
” del captación de problemas y generación de iniciativas,
problema pero: (a) los factores clave del problema eran antiguos
y resistentes, su inercia y/o resiliencia provenientes de
 su gravedad, de la conflictividad política que
involucran, y/o de los recurrentes fracasos de
intervenciones estatales previas; y (b) los factores
clave del problema respondían a un número alto de
variables, interrelacionadas de modos que
atravesaban a muchos sectores y niveles de política
pública, demandando esfuerzos importantes de
integralidad y coherencia.
Las arenas políticas fueron altamente conflictivas y de
difícil abordaje estatal, porque: (a) los actores clave
tenían posicionamientos inestables y liderazgos
frecuentemente contestados; (b) la brecha entre sus
mandatos públicos y sus intereses concretos era difícil
Arenas de discernir, o abiertamente alta; (c) en algunos casos
políticas controlaban un número alto de factores de poder con
incidencia sobre las variables clave de los problemas
de su sector; y (d) en algunos casos tenían
importantes grados de penetración y control de
funcionarios clave de las agencias estatales
involucradas en sus sectores.
Las agencias estatales tuvieron estabilidad y
legitimidad mayor que en el pasado, pero aún baja.
Causas frecuentes: (a) la existencia de múltiples
agencias, de nombres y funciones cambiantes, en
Agencias
abierta competencia entre sí; (b) la baja receptividad, o
estatales
la inexistencia de canales públicos no hostiles de
acceso de demandas a la agencia; y (c) la ilegibilidad,
o la dificultad para visibilizar la lógica organizacional,
las funciones y obligaciones de la agencia.
Coaliciones Las coaliciones promotoras fueron importantes y en
promotoras algunos sectores fueron determinantes. Suplieron con
mecanismos y dinámicas propias al juego de
negociaciones y transacciones entre agencias
estatales y actores clave. En puntos clave de los
 procesos de política pública se produjeron, sin
embargo, importantes desacoples con altos costos
políticos y operativos al interior de estas coaliciones,
sobre todo entre promotores civiles y técnicos, y
promotores políticos.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Cuadro 5b: En los momentos del Diseño

Aspecto Prácticas o circunstancias recurrentes
clave
Los problemas entraron y salieron de las agencias
estatales por medio de iniciativas altamente
personalizadas, en el marco de la notoria ausencia
(o la presencia muy difusa) de programas políticos
Agendas
explícitos previos a los cambios de autoridad. Las
agendas quedaron dependientes de individuos con
objetivos cambiantes o erráticos, y brechas
significativas entre metas políticas y programáticas.
Como consecuencia de la percepción políticamente
negativa de los procesos de negociación y “lobby”
en algunos casos, y la polarización de apoyos y
resistencias en arenas políticas “intratables” en
otros, la filtración de iniciativas a través de la
Negociacione interacción entre agencias estatales y actores clave,
s y la construcción de consensos estratégicos no
fueron sistemáticas, o tuvieron que quedar
semiocultas. Esto favoreció la importancia
políticamente desmedida de intermediarios con baja
representatividad o legitimidad política, institucional
o ciudadana.
Decisiones Los procesos decisionales parecen haber sido
dominados por intuiciones personales, conflictos
interpersonales y concurrencia interfaccional. Como
 consecuencia, un alto número de decisiones fue
apresurada, con insuficiente conocimiento de
variables clave, y bajo fuerte presión de pirámides
de poder político y consideraciones electorales.
Muchas decisiones fueron también ocultadas para
evitar accountability, porque circunvalaban
procedimientos, protocolos, o mecanismos de
autoridad.
Las agencias contaban con información incompleta,
inadecuada o inconfiable sobre variables clave de
sus tareas cotidianas. Elementos de planificación
esenciales, como los cálculos de costos, los
ejercicios de prospectiva y de riesgo, o la selección
Planificación de escenarios, fueron imposibles, muy
aproximativos, o descartados como irrelevantes. Los
mecanismos de seguimiento y evaluación fueron
inexistentes, no fueron tenidos como relevantes por
la mayoría de los decisores, fueron utilizados sólo
formalmente frente a terceros involucrados.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Cuadro 5c: En los momentos de la Ejecución

Aspecto Prácticas o circunstancias recurrentes
clave
Recursos Aunque los recursos fueron, en general,
suficientes, los problemas financieros fueron muy
frecuentes: presupuestos subestimados (mal
calculados) o sobreestimados (costos ocultos),
alteraciones imprevistas (por conflictos personales
o políticos), cambios de prioridad pronunciados
(en coyunturas electorales o de cambio de
autoridad).
A pesar de la expansión y la mejora en las
condiciones de empleo público, fueron notables
 los procesos de reclutamiento inadecuados a las
tareas, la capacitación errática, la
sub-remuneración y la contratación informal o
semiformal. Esto promovió un alto número de
incentivos solo partidarios, dependientes de
patronazgo, o paralegales.
La idea de protocolizar como mecanismo de
mejora de la calidad de políticas recibió poco
interés institucional. Como consecuencia, los
protocolos permanecieron obsoletos,
subestimados o desconocidos, abriendo un
margen importante de vulnerabilidad en la
Protocolos
legalidad de procesos. En el otro extremo del
proceso de políticas, las auditorías y controles de
resultados fueron frecuentemente incompletos,
lentos, y las irregularidades y errores no
continuados en acciones legales (aunque sí, a
veces, en acciones políticas).
En ausencia de mecanismos institucionales
efectivos, y de tradiciones políticas de soporte, la
coordinación fue escasa o no sistemática. En
donde hubo (sobre todo en los casos en que fue
Coordinació inevitable, sobre todo en los casos de
n coordinación nacional-subnacional), se basó casi
exclusivamente en el ejercicio de autoridad política
vertical, en la solidaridad política o patronazgo
interpersonal e interfaccional, o en transacciones
paralegales.
Gerencia En todos los casos observados fue notoria la
autoridad concentrada en los estratos superiores
de decisión, la verticalidad relativa, el bajo número
de integrantes de las “mesas chicas” y la alta
discreción gerencial, sólo limitada por relaciones
de autoridad política vertical. Esto favoreció
 problemas de principal-agente importantes,
procesos abortados o suspendidos, y bloqueos
difíciles o imposibles de destrabar sobre líneas
enteras de resultados esperados.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Cuadro 5d: En los momentos de los Efectos

Aspecto Prácticas o circunstancias recurrentes
clave
Resultados En las áreas estudiadas fue notable el
redespliegue y dinamismo de la política pública,
abordando un número alto de problemas clave.
De las evidencias disponibles se puede inferir, sin
embargo, muchos ciclos de gestión de
cumplimiento parcial y de baja eficiencia
administrativa. Razones comunes: (a) dificultades
operativas derivadas de la conflictividad en los
actores clave del sector; (b) bloqueos
intraburocráticos (endógenos a las agencias) e
interburocráticos (entre agencias y/o niveles del
Estado) remontables a los conflictos políticos
entre partidos, facciones o individuos; y (c)
dificultades financieras.
Impactos A pesar de que la información en muchos casos
programático no es sistemática, ni puede ser tomada como
s taxativa, las políticas muestran frecuentemente
impactos selectivos, parciales y temporarios.
Razones comunes: (a) mayor número o la mayor
resiliencia de los factores problemáticos
existentes respecto de los previstos; y (b) actitud
no cooperativa de una parte importante de los
actores clave en la arena respectiva.
Impactos La construcción de las carreras políticas públicas,
 políticos o la movilidad política ascendente al interior de
partidos y fracciones de partido, de los decisores
clave de las agencias estatales observadas,
quedó conectada sólo parcialmente con los
logros o fracasos de la gestión. Razones
comunes: (a) la construcción de identidad de los
liderazgos no tiene en los logros de gestión su
fuente de legitimidad más importante; y (b) la
indefinición y/u objetabilidad de los logros de la
gestión no facilitan su uso como estrategia de
construcción política.
Impactos Las agencias estatales observadas construyeron
organizacio-n o recuperaron legitimidad para el Estado y el
ales régimen político, pero son frecuentemente
cuestionadas en su eficacia y eficiencia. Razones
comunes: (a) recurrencia de las instancias de
refundación legal y burocrática de agencias,
recambios políticos de sus decisores,
multiplicación de iniciativas con ciclos de gestión
parcial o trunco; (b) parcialidad, temporariedad,
indefinición o abierta objetabilidad de sus logros.
Fuente: Reelaborado a partir de Andrenacci (2018).

Conjeturas e hipótesis

El objeto de estudiar patrones de mala gestión es doble. Se trata de

ayudar a entender para las ciencias de gobierno por qué los resultados e
impactos de las políticas públicas son lo que son; y se trata de contribuir a
orientar a lxs ciudadanxs en la atribución de responsabilidad por aciertos y
errores, a las personas, lo partidos, las coaliciones, las instituciones, o los
sistemas. Para propios y ajenos, es interesante averiguar dónde y por qué hay
prácticas y circunstancias recurrentes que saturan en equilibrios de baja
calidad de política pública.
 Los procesos observados fueron escogidos porque hubo información
primaria o secundaria de la cual inferir, con rigor razonable, lo ocurrido durante
los procesos de gestión a partir de la percepción de los integrantes de las
“mesas chicas” que los condujeron o coordinaron. Sin embargo, necesitamos
saber más sobre su naturaleza, dinámica y resiliencia, investigando más
sectores y niveles, y remontando hacia atrás y adelante en el tiempo, para
reducir el carácter anecdótico y aumentar los indicios de “institucionalidad” en
estas prácticas.
Aún con estas limitaciones, me tomaré la libertad de aventurar algunas
hipótesis y hacer algunas conjeturas a partir del “vistazo”. La literatura existente
identifica correctamente que una gran parte de los problemas de gestión se
generan en el territorio clave de la relación entre política y gestión; en el
espacio que ocupan, en las prácticas y representaciones de los gobernantes,
cosas tales como la información, la negociación, la estrategia y los protocolos.
Como la gestión no es un reflejo de la política (si lo fuera, la gestión se
reduciría a dilemas de coordinación, o de principal-agente), los problemas y las
“soluciones” recurrentes que se estructuran en patrones de mala gestión, son el
resultado del modo en que se combina la política y la gestión estatal de una
poliarquía con en los estrechos límites de capacidad estatal de un país en
desarrollo.
Dentro de este denso paquete de problemas, un lugar clave, poco
sistematizado por la literatura, pero frecuentemente aludido, son las
consecuencias de la alta conflictividad en las arenas políticas que rodean a la
gestión de una poliarquía en desarrollo. En cualquier poliarquía, al estar el
poder institucionalmente distribuido, la conflictividad hace muy difícil la solución
de problemas de coordinación y de principal-agente. Pero en un país en
desarrollo, la conflictividad choca con límites estructurales de capacidad estatal
(Chudnovsky et altrii, 2018) que la intensifican y desencadenan peores
soluciones a los dilemas de gestión que la propia conflictividad presenta.
¿Significa esto que un país en desarrollo tiene que optar entre democracia y
coherencia gubernamental?
En todos los casos, parece tan difícil como esencial distinguir qué dosis
de responsabilidad tienen las decisiones y su implementación en los costos y
en la toma de riesgos de los procesos de políticas públicas. Esto, se podría
conjeturar a partir de los casos observados, implica dos dimensiones clave: (i)
cuánto hay de límites estructurales de capacidad estatal y cuánto de
“incapacidad de gobierno” (de comprender adecuadamente el problema y
generar las condiciones políticas y administrativas para atacarlo); (ii) cuánto
hay de inercia institucional sobre-determinante y cuánto de “error” (de
perspectiva, de información, de conflicto de intereses, etc.). Se deriva de lo
sugerido en este trabajo, que este tipo de análisis de políticas públicas es
esencial para comprender la gestión estatal de poliarquías en desarrollo.
No ayuda que la mayoría de los involucrados, y muchos investigadores,
naturalicen los problemas que derivan de los patrones de mala gestión, en
narrativas de sentido común del tipo “así es la política” o “así es la gestión”. En
efecto, los patrones de gestión se asientan en (y son creadores de) reglas
institucionales. Pero reducen los éxitos relativos; agravan el carácter parcial o
errático de resultados e impactos; cuestan bastante tiempo y dinero, cerrando
ventanas de oportunidad; y erosionan peligrosamente la legitimidad ciudadana
de sus poliarquías.

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La fiscalización superior en México a la luz del Sistema Nacional Anticorrupción

Autora: Aurea Arellano Cruz.

aurea.arellanocruz@gmail.com.
Institución: Universidad de la Sierra Sur
Área temática: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas.
Resumen
La fiscalización superior, la trasparencia y la rendición de cuentas son
componentes de la democracia, a su vez, son factores que fortalecen la
confianza que la sociedad deposita en las instituciones que las representan. En
México, la transición democrática en el año 2000 representó un avance, con la
creación y fortalecimiento de instituciones y leyes, que en su conjunto formaron
parte de una estrategia para regular el ejercicio del poder público y el manejo
de los recursos económicos, sin embargo, México sigue manteniendo niveles
altos de corrupción en el sector público. Ante este escenario, la ponencia tiene
como objetivo documentar cuáles son las modificaciones que surgen en torno a
la fiscalización superior en México, a partir de las reformas constitucionales del
27 de mayo de 2015, que crearon el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA),
con ello destacar cuáles han sido los aportes del SNA, enfatizando los avances
o retrocesos a los procesos de fiscalización superior.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

I. Introducción
México está viviendo tiempos de intolerancia social a la corrupción y al abuso
del poder de nuestros gobernantes. Este malestar social evidencia el hecho de
la necesidad de contar con un diseño de reglas jurídicas e instituciones
públicas que se involucren en la rendición de cuentas, la transparencia y los
procesos de fiscalización, para legitimar el desempeño eficiente y eficaz de los
buenos gobiernos.

Figueroa (2010), destaca que un “buen gobierno” es aquel que provea

bienestar, que rinda cuentas de sus acciones y decisiones de forma horizontal
(entre los poderes públicos) y vertical (de los gobernantes a los ciudadanos) 56.
Es así como se adentra al concepto de la fiscalización superior, considerada
como una actividad inherente a los sistemas de control, vigilancia y equilibrio
de los poderes públicos.

En términos generales, los sistemas de control son identificados de dos tipos;

uno interno, dentro de un poder o entidad pública y el otro externo, a cargo de
los poderes públicos. Situándonos en el caso de México, el control interno está
a cargo del Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de la Función Pública,
mientras tanto, el control externo, es conferido por orden constitucional al
Poder Legislativo, ejercido a través de su órgano técnico denominado Auditoría
Superior de la Federación (ASF).

Por ser de nuestro interés abordaremos el aspecto del control externo, éste
está relacionado con las tareas que hace la ASF. Figueroa (2010), asume que
el control externo es una especie de autoimposición, ya que el Poder
Legislativo tiene la facultad en la Constitución Federal de establecer las
contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto y que satisfagan el gasto
público, luego entonces, se le atribuye la vigilancia y verificación del ejercicio
que de esos recursos hace el Estado a través de los poderes, administración y
entidades públicas. Por todo ello, esta actividad del Legislativo se convierte en
una autofiscalización.

56
Bajo el esquema propuesto por Guillermo O’Donell en Schedler (2004).
Esa actividad del Poder Legislativo, y llevada a cabo por las Entidades de
Fiscalización Superior (EFS), es la fiscalización superior y debe realizarse bajo
criterios apolíticos, objetivos, imparciales y técnicos.

La fiscalización es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la revisión,

inspección y evaluación exhaustiva de la gestión pública (Rivas Tovar, 2006).

Marjarrez citado en Figueroa 2005 considera la fiscalización como un proceso

con el que se evalúan y revisan las acciones de gobierno, tomando en cuenta
aspectos como : veracidad, efectividad, eficiencia y observancia de la ley.

Por su parte Solares Mendiola citado en Figueroa 2005, considera que control y
fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, sin que
implique siempre la obligación de los gobernantes para informar sobre sus
decisiones y acciones de manera periódica.

De lo anterior, la importancia de la fiscalización en los gobiernos democráticos,

parte de la idea de que una débil fiscalización al presupuesto público puede
propiciar una recaudación insuficiente, un ejercicio ineficiente del gasto del
aparato gubernamental y con ello un alto nivel de corrupción y de impunidad
entre los servidores públicos ante la ausencia de sanciones efectivas
impuestas a los funcionarios responsables de la desviación en el uso de los
recursos públicos.

Igualmente, una débil fiscalización de los presupuestos públicos contribuye a la

falta de consolidación del estado de derecho que debe de permear en todos los
ámbitos de la sociedad.

En el desarrollo del artículo, en un primer momento se esboza como en México

a partir de la transición democrática en el año 2000, se dieron algunos avances
que marcaron un cambio en el diseño institucional en materia de transparencia,
rendición de cuentas y fiscalización. Un segundo momento es marcado a partir
de las modificaciones que surgen en torno a la fiscalización superior en México,
a partir de las reformas constitucionales del 27 de mayo de 2015, que crearon
el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), destacando los aportes del SNA en
los procesos de fiscalización superior

II. La problemática del diseño institucional.

La rendición de cuentas, la transparencia y los procesos de fiscalización

constituyen elementos importantes de la democracia y son factores decisivos
para fortalecer la confianza que la sociedad deposita en las instituciones del
Estado Mexicano.

En México, estos elementos han representado avances significativos en los

últimos años a partir de reformas al marco jurídico, con el fin de diseñar y
construir nuevos ordenamientos que atiendan la exigente demanda de la
sociedad de transparentar y rendir cuentas de manera efectiva, así como,
garantizar el derecho a la población que conozca el uso y destino de los
recursos públicos.

Además, forman parte de estos avances, la creación y fortalecimiento de

instituciones, servicios y sistemas, que en su conjunto forman parte de una
estrategia para limitar la discrecionalidad de quienes ejercen el poder público y
manejan los recursos económicos.

Parte de estos avances, surgen con la transición democrática en nuestro país

en el año 2000. Con ella, vinieron la creación y fortalecimiento de
instituciones57, leyes, servicios y sistemas, que en su conjunto formaron parte
de una estrategia para limitar la discrecionalidad de quienes ejercen el poder
público y manejan los recursos económicos (Gutiérrez 2013: 73).

Es así como se dan modificaciones en el órgano de fiscalización a nivel federal,

actualmente denominado Auditoría Superior de la Federación (ASF), y como
57
Se crean la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección
de Datos (IFAI), el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC).
resultado de reformas constitucionales y creación de leyes federales, con el fin
de diseñar y construir nuevos ordenamientos que atendieran la exigente
demanda social de transparentar y rendir cuentas de manera efectiva, de
conocer el uso y destino de los recursos públicos federales, la actuación de los
servidores públicos en su manejo y el desempeño de las instituciones.

A nivel federal, las modificaciones al marco jurídico de 1999 al 2014 fueron

transcendentales, ya que incluyeron reformas a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en los artículos 73, 74, 78 y 79,
permitiendo dotar a la ASF de autonomía técnica y de gestión 58, además
otorgando mayores facultades para la revisión de la cuenta pública, también
impulsó nuevos procedimientos de revisión; como el de iniciar las prácticas de
auditoría al desempeño, y establecer facultades en la determinación de daños y
perjuicios y el fincamiento de responsabilidades económicas resarcitorias (ASF,
2009).

En lo que respecta a nivel de las entidades federativas, los cambios se dieron a

partir de la reforma al artículo 116 de la CPEUM 59, el 7 de mayo de 2008. Ésta,
estableció que las legislaturas de los estados debían contar con entidades de
fiscalización con autonomía técnica y de gestión, señalando que la función de
fiscalización debe desarrollarse conforme a los principios de posterioridad,
anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. La reforma es puntual al
señalar los criterios de elección del titular del órgano, la duración en su encargo
y los requisitos de elección (CPEUM, 2014).

58
La autonomía técnica, implica establecer una separación tajante entre el control de naturaleza política que se
encuentra en manos de la propia Cámara y el control de naturaleza técnica en manos de la Entidad de Fiscalización.
La autonomía de gestión debe entenderse como su capacidad para decidir libremente la administración, manejo,
custodia y aplicación de sus ingresos, egresos, fondos y en general, de todos los recursos públicos que utilice para la
ejecución de los objetivos contenidos en la Constitución y las leyes (ASF,2007:104-106).

59
Cejudo (2009) argumenta que una de las razones que motivaron la reforma constitucional de mayo de 2008, fue la
centralidad de la fiscalización, ya que anterior a ella, se establecían reglas mínimas para garantizar la efectiva
autonomía de las Entidades de Fiscalización Superior.
Bajo este marco de referencia, el 27 de mayo de 2015 se publican las reformas
constitucionales en materia anticorrupción y dan sustento a toda la legislación
secundaria en la materia, las cuales se publican el 18 de julio de 2016. Este
momento, ha marcado en México una nueva etapa, representando un avance
histórico en la lucha contra la corrupción.

Para llegar a esta nueva etapa, la participación de la sociedad civil, y

principalmente de instituciones académicas han marcado un avance
importante. Como antecedente, y de manera significativa, están los aportes que
ha hecho la Red por la Rendición de Cuentas 60 (RRC) a través de tres ejes
fundamentales: la información, las cuentas y los responsables.

En el libro Rendición de cuentas. Una propuesta de normas, instituciones y

participación ciudadana, se documentan parte de los trabajo de la RRC,
partiendo de la premisa que existe una fragmentación institucional, normativa y
social que genera mecanismos ineficientes que impiden la existencia de un
sistema de rendición de cuentas (RC) funcional.

El libro discute tres propuestas concretas: 1) la articulación institucional y

normativa, 2) sistemas de gestión y 3) participación ciudadana y control
democrático.

En el primer capítulo, Ana Elena Fierro Ferráez, argumenta que a pesar de

haber en los últimos años cambios importantes en la RC, aún no existen las
prácticas ni capacidades institucionales necesarias para su efectividad.

Por su parte, Alejandro González y Alejandra Ríos en el capítulo segundo,

identifican las implicaciones de un sistema que no permite el diseño, la
planeación, la implementación y la evaluación que tengan procesos de
60
La RRC, está auspiciada por el Proyecto CIDE-Rendición de Cuentas, un donativo de la Fundación Hewlett,
integrada por investigadores, académicos, organizaciones académicas, sociales, instituciones públicas y medios de
difusión, con el objetivo de crear un contexto de exigencia a favor de la construcción de una política de rendición de
cuentas.
retroalimentación positiva en la RC. Por ello, se hace necesario los “paquetes
evaluatorios presupestarios” lo que permitiría poder informar, explicar y
justificar a la ciudadanía sobre las decisiones de política tomadas por el
gobierno en cualquier etapa del ciclo de la política y en cualquiera de los tres
niveles de gobierno. Los autores hablan de una RC “programática”, que permita
contar con indicadores útiles y centrarse en resultados y no en procesos.

En el capítulo tercero, Almudena Ocejo, Ernesto Isunza y Juan Estrella analizan

los límites del diseño institucional, parten del “control democrático” de lo público
y presentan el esquema participativo como parte del sistema de control formal
en México, proponen fortalecer los derechos de la ciudadanía a través de
mecanismos que hagan de la participación ciudadana una herramienta eficiente
y sustantiva para la RC.

En términos generales, el contenido del libro identifica los avances que ha

tenido la RC en México en la legislación y creación de instituciones, sin
embargo, a la fecha han resultado aún insuficientes. Identifican la existencia de
una fragmentación institucional, normativa y social que impide un sistema de
RC funcional.

Amanera de conclusión, el texto nos brinda una serie de herramientas y

propuestas. El primer capítulo propone cuatro ejes rectores de la RC:
transparencia, planeación, fiscalización y responsabilidad, a su vez plantea
cinco líneas de acción para fortalecer los procedimientos de RC, una de ellas
está relacionada con dotar de autonomía plena a los órganos superiores de
fiscalización.

A través del texto se propone resolver la fragmentación, buscando la

concurrencia y armonización de seis políticas: transparencia, fiscalización,
evaluación, archivos, control interno y contabilidad gubernamental, las cuales
regulan de forma transversal toda la administración pública y resultan clave
para la RC. Ello, a través de la identificación de los puntos de convergencia que
permitan vincularlos en sus respectivos ciclos de implementación.
 III. La fiscalización superior en el Sistema Nacional Anticorrupción
(SNA)

La Secretaría de la Función Pública, define el Sistema nacional Anticorrupción

(SNA) como la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los
órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de
responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la
fiscalización y control de recursos públicos.

El objeto del SNA, es establecer principios, bases generales, políticas públicas

y procedimientos para la coordinación entre las autoridades competentes en la
materia. El Sistema tiene el carácter de nacional, por lo que aplica a las
autoridades de nivel federal y estatal, así como de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial, además de aquellos organismos constitucionalmente
autónomos, como lo son las autoridades electorales o los institutos de
transparencia. Otro elemento fundamental en la construcción del Sistema fue
privilegiar la participación ciudadana, en coordinación con las instancias
públicas, en la lucha contra la corrupción (SFP, 2018).

El Sistema Nacional Anticorrupción se integra por:

 El Comité Coordinador;
 El Comité de Participación Ciudadana;
 El Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización, y
 Los Sistemas Locales Anticorrupción de cada entidad federativa.

Este diseño tiene como propósito abarcar las materias de fiscalización,

investigación, control, vigilancia, sanción, rendición de cuentas y participación
ciudadana.
Fuente: https://www.gob.mx/sesna/articulos/el-sistema-nacional-anticorrupcion

De manera cronológica, el 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial

de la Federación, el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.

Estas modificaciones tuvieron como contexto previo algunas acciones

ejecutivas para prevenir la corrupción y evitar posibles conflictos de interés:

 Reforma en Materia de Transparencia

o Reforma el Artículo 6 Constitucional
o Se promulga la Ley General de Acceso a la Información Pública,
el 4 de mayo de 2014.
 Reforma en Materia de Combate a la Corrupción
o Reforma a 14 artículos Constitucionales (22, 28, 41, 73, 74, 76,
79, 104, 108, 109, 113, 114,116 y 122). Promulgada el 27 de
mayo de 2015
El 18 de julio de 2016 fueron publicadas en el DOF las leyes secundarias
que dan vida al Sistema Nacional Anticorrupción.
Las leyes secundarias del SNA aprobadas por el Congreso son:
 Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. (NUEVA)
 Ley General de Responsabilidades Administrativas. (NUEVA)
 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. (NUEVA)
 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. (NUEVA)
 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República. (REFORMADA)
 Código Penal Federal. (REFORMADO)
 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (REFORMADA)

IV. El Sistema Nacional de Fiscalización dentro del Sistema

Nacional Anticorrupción.
El reconocimiento del Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) como uno de
los pilares del SNA, es un apartado importante, puesto que el SNF es uno de
los principales mecanismos para ejercer el control de los recursos públicos. El
18 de julio de 2016, con la promulgación de la Ley secundaria referente al SNA,
específicamente en el título tercero de la Ley General del Sistema Nacional
Anticorrupción (LGSNA), se incluye la definición, integración y funcionamiento
del SNF.

El Artículo 3 fracción XIII de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción

(LGSNA) define el SNF como el conjunto de mecanismos interinstitucionales de
coordinación entre los órganos responsables de las tareas de auditoría
gubernamental en los distintos órdenes de gobierno, con el objetivo de
maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en todo el país, con base
en una visión estratégica, la aplicación de estándares profesionales similares,
la creación de capacidades y el intercambio efectivo de información, sin incurrir
en duplicidades u omisiones.
 Auditoría
Auditoría
Superior de
Superior de
la
la Federación
Federación

Instancias
Instancias
Honólogas
Honólogas
Encargadas
Integrant Secretaría
Encargadas Secretaría de
de
del
del Control
Control
Interno
es del la Función
la Función
Interno en
en Pública
Pública
las
las Entidades
Entidades
Federativas.
SNF
Federativas.

Entidades
Entidades de
de
Fiscalización
Fiscalización
Superior
Superior
Locales
Locales

Gráfica 1 Elaboración propia con información del Artículo 37 de la LGSNA

En la Gráfica 1 y de acuerdo a lo que establece el artículo 37 de la LGSNA, las

instituciones que integran el SNF, tienen la obligación de promover el
intercambio de información, ideas y experiencias que les permitan avanzar en
el desarrollo de la fiscalización de los recursos públicos. Además de informar al
Comité Coordinador del SNA sobre los avances alcanzados.
En el artículo 38 de la LGSNA se prevé que los integrantes del SNF, deben
crear un sistema electrónico que permita ampliar a cobertura e impacto de la
fiscalización de los recursos federales y locales, mediante construcción de un
modelo de coordinación de las entidades federativas, municipios y alcaldías de
la Ciudad de México. Este sistema deberá formar parte de la Plataforma Digital
Nacional y ser acorde a su funcionamiento.

El artículo 42 y 43 de la LGSNA plantea homologar los procesos,

procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas
profesionales en materia de auditoría y fiscalización. Además, fomentar el
establecimiento de un programa de capacitación coordinado, que permita
incrementar la calidad profesional del personal auditor y mejorar los resultados
de la auditoría y fiscalización.
 V. Derivado de la creación del SNA, ¿qué modificaciones surgen en
torno a la fiscalización superior?

A). En principio, una de las modificaciones está en la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, respecto a las facultades del Congreso de la
Unión incluyendo expedir leyes que regulen la organización y facultades de la
Auditoria Superior de la Federación (ASF) (por ejemplo, la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación).

B). Otra modificación se refiere, a las facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados, a lo largo del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Ahora en lugar de presentar un Informe del Resultado de la
Revisión de la Cuenta Pública, la ASF presentará un Informe General Ejecutivo
del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Además, la
Cámara de Diputados tiene la facultad de designar, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes, a los titulares de los OIC de los
organismos con autonomía reconocida en la Constitución, que ejerzan recursos
del Presupuesto de Egresos de la Federación.

C). El artículo 79 se reforma por completo para dar lugar a la creación formal
de la ASF. En este sentido, la Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación de la Cámara de Diputados pasa a denominarse formalmente como
la Auditoría Superior de la Federación (ASF), modificando algunas de sus
funciones, pero manteniendo su autonomía técnica y de gestión en el ejercicio
de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna,
funcionamiento y resoluciones. En Esta modificación, persiste la problemática
de no dotar aún, de autonomía plena a la Entidad de Fiscalización.

D). La reforma constitucional obliga a la ASF a ejercer la función fiscalizadora a

través de los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
Se destaca en esta modificación haber omitido actuar conforme a los principios
de posterioridad y anualidad, bajo los cuales operaba anteriormente. Aspectos
que daban lugar a atrasar en cierta forma los procesos de fiscalización. Bajo
esta modificación, la fiscalización por parte de la ASF será en tiempo real y aún
sobre ejercicios fiscales anteriores.

E). Otra modificación consiste en permitir a la ASF iniciar el proceso de

fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio siguiente, sin que medie
las observaciones o recomendaciones que, en su caso se hayan hecho.

F). La ASF podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de

procesos concluidos. El titular de la Auditoría deberá dar su autorización previa
para revisar en tiempo real a las entidades fiscalizadas y podrá hacerlo
respecto de ejercicios anteriores.

G). La ASF tiene la facultad de fiscalizar de manera directa, en coordinación

con las Entidades Locales de Fiscalización, las participaciones federales 61. La
facultad de la ASF de fiscalizar las participaciones federales se amplía en el
sentido de que tanto Entidades Federativas y municipios del país, cuyos
préstamos tengan como garantía los recursos de la federación, la ASF,
fiscalizará el destino y ejercicio de esos recursos.

H). Derivado de los trabajos de fiscalización, la ASF debe rendir un informe a la

Cámara de Diputados, además, en caso de ser necesario y derivado de los
resultados de las auditorías practicadas, puede promover acciones judiciales,
ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Fiscalía Especializada en
Combate a la Corrupción o las autoridades competentes, para que, en caso de

61
Las Participaciones Federales a Entidades Federativas o Ramo 28 son los recursos asignados a los estados y los
municipios en los términos establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal y los Convenios de Adhesión al Sistema
de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.
resultar acreedores, se les imponga a los servidores públicos 62 responsables
las sanciones que corresponden.

I). en relación al punto anterior, se elimina la facultad que permitía la ASF fincar
responsabilidades, como consecuencia de los resultados a las revisiones e
inspecciones a las cuentas públicas, tal como lo contemplaba la legislación
anterior.

J). Se incorpora el hecho de que el último día hábil de los meses de junio y
octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la
cuenta pública, la ASF, tendrá a su cargo entregar a la Cámara de Diputados
los Informes individuales de auditoría que concluya durante el periodo
respectivo.

K). La ASF entregará anualmente el 20 de febrero el Informe General Ejecutivo

del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el cual será
sometido al pleno de la Cámara de Diputados para su aprobación.

L). El principio de publicidad se contempla tanto en el informe general ejecutivo

como los informes individuales, ya que serán de carácter público y su contenido
será aquel especificado por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de
la Federación.

M). La reforma constitucional propuso que se desapareciera el Informe del

Resultado de la Cuenta Pública para dar paso a la creación de un nuevo
esquema, compuesto por el Informe General Ejecutivo del Resultado de la
Cuenta Pública. (antes Informe General), el cual consiste en un documento que
contiene la síntesis de los resultados de la fiscalización, así como los Informes
Individuales de Auditoría, que se entregarán conforme se vayan concluyendo,

62
Federales, de las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México
(CDMX), así como a los particulares.
para proporcionar a la Cámara de Diputados, de manera oportuna, los insumos
necesarios para la revisión de la Cuenta Pública y no tenga que esperar hasta
que el Informe Final le sea entregado

VI. Bibliografía
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Federales
hacienda.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/aportaciones/28/participacione
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Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10-13 de septiembre de 2018.

EL EFECTO AGENDA EN EL PÚBLICO PORTEÑO EN LOS AÑOS 2015 Y

2017: UN ANÁLISIS SOBRE LA TEORÍA DE LA AGENDA SETTING.

Santiago Baez |Constanza Barahona Mira

(Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires)
Baezsp@gmail.com | Cotibarahonamira@gmail.com

-ÁREA TEMÁTICA
4) Opinión pública, comunicación y medios.

-RESUMEN
A la hora de hablar sobre la formación de opinión pública es muy común
escuchar la afirmación de que los medios de comunicación tienen enorme
influencia sobre sus audiencias, siendo los encargados de fijar la agenda
pública. Una teoría que afirma este enunciado es la de la Agenda Setting
creada en 1971 por McCombs y Shaw. Este trabajo tiene como objetivo, a
través de un estudio de campo, mostrar si en la Ciudad de Buenos Aires tiene
lugar la teoría de la Agenda Setting. En este estudio se relevan los temas que
tienen mayor importancia para los principales medios gráficos de la ciudad, y si
logran trasladarse a la agenda ciudadana. El estudio del público porteño nos
permitirá, además, vislumbrar como se informan sobre política, sus
preferencias sobre determinados tipos de medios, su relación con los medios
2.0, y la confianza que tienen de ellos.
Introducción

El ser humano tiene un conocimiento finito del mundo, no puede entender y

atrapar la realidad de manera infinita, pues día tras día suceden
acontecimientos tan diversos, en locaciones tan lejanas, que escapan a la
experiencia y al conocimiento de primera mano. Los medios de comunicación,
ya sean los tradicionales como el diario, la radio o la televisión, y aquellos
ligados a Internet con sus medios 2.0 y las redes sociales; son quizás los
intermediarios más importantes y universales que permiten mostrar lo que está
sucediendo en el mundo. Una persona que vive en Argentina, no puede
conocer y comprender los acontecimientos que pasan en Siria, sino mediante
una información o noticia que se divulga por los medios de comunicación, un
posteo en Facebook, un simple tweet o alguna discusión con un compañero,
amigo o familiar derivada de tal noticia. Lo mismo sucede en un plano más
local: un vecino de Villa Urquiza se puede enterar de un caso de corrupción
que sucedió en el Gran Buenos Aires y que impidió que se completara una obra
de cloacas en zonas postergadas, mediante una noticia que se dio a conocer
por la radio, los diarios, las redes, la televisión, etc. Los medios de
comunicación tienen un rol sumamente importante para que el hombre pueda
expandir su conocimiento sobre la realidad, que continúa siendo finitamente
aprehensible, al presentar día tras día noticias que buscan dar a conocer
ciertos sucesos y acontecimientos que de otra forma sería al menos muy
dificultoso llegar a ser conocido por el público en general. De tal manera los
medios estarán siempre presentes en el momento que los ciudadanos busquen
expandir, profundizar o entender sobre ciertas temáticas, así como estar
expuestos y ser interpelados por las noticias que ellos buscan presentar. En
definitiva, en nuestra visión y concepción del mundo los medios de
comunicación son actores clave, al darnos un marco de referencia y reflejo de
la realidad, mediante el cual luego realizamos nuestras propias conclusiones,
juicios de valor, críticas, etc.
El estudio de la opinión pública desde sus inicios hasta la actualidad, tuvo
como uno de sus focos más importantes la relación y la influencia de los
medios de comunicación sobre los ciudadanos, generando numerosas teorías
e interpretaciones. Walter Lippmann vinculó en su obra “Public Opinion” de
1922, la alegoría de la caverna de Platón con lo que sucedía en los medios de
comunicación de su época (la prensa y la radio). Con esta relación Lippmann
mostró la similitud entre los hombres encadenados de la caverna con los
ciudadanos de la actualidad (consumidores de información), que dependen de
la proyección de la luz de la fogata y su reflejo, en este caso los medios de
comunicación y sus noticias, que permiten “construir imágenes sobre la
realidad a la que no accedemos en forma directa” (Casemiro, 2003. p.34).
McCombs y Shaw tomaron este enunciado de Lippman para construir su base
teórica de la teoría de la Agenda Setting en 1972, la cual tiene como hipótesis
principal que son los medios los que fijan y jerarquizan los temas de la agenda
ciudadana. Nuestro trabajo partirá de esta premisa que identifica la importancia
de los medios de comunicación como intermediarios que tienen las personas
para conocer la realidad, siempre de manera indirecta; para luego analizar si la
teoría de la Agenda Setting tiene lugar en Ciudad de Buenos Aires. Al mismo
tiempo podremos identificar cómo es que el porteño se informa sobre política,
con qué frecuencia lo hace, qué medios prefiere consumir, su confianza hacia
ellos, su relación con Internet y sus simpatías políticas.
Con tal fin explicaremos en primer lugar la Teoría de la Agenda Setting, en
segundo lugar presentaremos y compararemos la agenda ciudadana y la
agenda mediática de los medios gráficos más importantes de la ciudad,
posteriormente analizaremos variables contingentes (tipo de medio, confianza a
los medios y variables demográfica) para determinar si la teoría de la Agenda
Setting tiene lugar en CABA, y finalmente realizaremos una pequeña
conclusión y una descripción del porteño y su relación con la política y los
medios.
Es necesario aclarar que analizaremos, al igual que Casermeiro (2003),
exclusivamente el relevamiento de noticias gráficas ya que consideramos, que
son las que determinan la agenda de los demás medios de comunicación, que
luego marcarán su impronta, enfoques y profundizaciones. El respaldo
metodológico de nuestro trabajo reposa sobre 1.527 encuestas de opinión,
aplicada a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires y el relevamiento de
21.546 noticias de los medios gráficos más importantes de la ciudad de los
años 2015 y 2017, realizados por el Grupo de Investigación @Agendas de la
UBA (del cual formamos parte).
Agradecemos profundamente al director del Grupo de Investigación y docente
de la UBA, Daniel Cabrera, por ser nuestro guía y consejero en esta
publicación, así como a todos los integrantes del Grupo de Investigación que
hicieron posible la recolección de los datos cuantitativos aquí presentados.

¿Qué es la Teoría de la Agenda Setting?

“La prensa quizás en muchas ocasiones no consigue decirle a la gente qué

pensar, pero es asombrosamente exitosa en decirle a sus lectores sobre qué
pensar”, Bernard Cohen 1963

Fue esta frase de Cohen que sirvió como fuente de inspiración para McCombs
y Shaw y que permite resumir y explicar de manera sencilla la teoría de la
Agenda Setting. Los medios de comunicación no solo son aquellos
intermediarios que nos permiten ver la realidad y conocerla en segunda mano,
sino que también cumplen con la tarea de fijar los temas de la agenda pública
con un orden jerarquizado.

Un cambio de paradigma
A principios del siglo XX comenzaron a surgir los primeros estudios sobre la
opinión pública y los efectos de los medios masivos de comunicación sobre la
audiencia. A lo largo del siglo se distinguieron tres paradigmas que guiaron la
teoría de los efectos: todopoderosos, mínimos o limitados y poderosos bajo
condiciones limitadas.(Alonso Marcos, 2010). Esta última será la que dé lugar a
la Teoría de la Agenda Setting.
Durante el principio del siglo XX hasta 1940, fue desarrollada la teoría de los
efectos todopoderosos, donde los medios tenían una influencia exclusiva sobre
una audiencia pasiva y los efectos tenían la característica de ser inmediatos,
poderosos, y planificados. Las investigaciones que acreditaron dicho
paradigma y tiempo después dieron origen a la teoría de la Aguja Hipodérmica,
fueron realizados con el fin de investigar la influencia de los mecanismos de
propaganda en la participación ciudadana en la Primera Guerra Mundial
(Aruguete, 2009).
Entre la década del 40’ nace la teoría de los efectos mínimos o limitados, con la
investigación “El pueblo elige” de Paul Lazarsfeld, Berelson y Gaudet. El
trabajo se realizó en el condado de Erie County, Ohio Estados Unidos, en
donde mediante unas siete tanda de entrevistas a votantes del condado se
evidenció el efecto mínimo de los medios a la hora de establecer la opinión
pública. “No solo los medios varían en cuanto a su contenido, retórico y
capacidad persuasivo, sino que los sujetos poseen actitudes y predisposiciones
previas que intercambian con otras personas” (Aruguete, 2009, p.16). Este
paradigma sostiene que los efectos son moderados, a corto plazo y de
refuerzo, más que de cambio de conducta o actitud.
En la década del 70’ hubo un cambio de paradigma que hizo volver a los
efectos poderosos bajo condiciones limitadas. El nuevo cambio social, junto
con el aumento del consumo de televisión y su nuevo rol como principal medio
de comunicación de masas obligó a revisar las investigaciones y las teorías
que se basaban principalmente en la visión de los efectos mínimos de los
medios y concebían aún como fundamental al líder de opinión.
Junto con este cambio de paradigma es que surge la teoría de la Agenda
Setting. Al estudiarse otro tipo de efectos, los cuales ya no son puntuales
derivados a la exposición a cada mensaje, sino sobre las estructuras-l de
conocimientos que cada persona adopta, de “efectos acumulativos,
sedimentados en el tiempo” (Wolf, 1987, p. 158)
Actualmente se ha comprobado este nuevo tipo de efectos, de hecho‘‘Hoy, los
efectos mediáticos de tipo afectivo, actitudinal y emocional están demostrados
y se ha avanzado en el análisis de la influencia de la cobertura noticiosa sobre
la conducta ’’ (Agurete, 2009. p 17).

Origen y desarrollo

La teoría de la Agenda Setting o la teoría del establecimiento de la agenda,

nace en el año 1972 con la presentación del artículo “The Agenda Setting
Functions of the Mass Media” escrita por Maxwell McCombs y Donald Shaw,
teniendo como primer objetivo teorizar y darle un respaldo metodológico y
empírico a la frase de Cohen. En dicho artículo los autores sostuvieron que los
medios de comunicación ejercen influencia sobre la agenda pública, al darle o
quitarle importancia a determinado tema, al cubrir más o menos extensamente
una noticia; logrando realizar una relevancia, jerarquización y selección sobre
los temas que se presentan a la ciudadanía como los más importantes. Para
sostener tal premisa, los autores realizaron un trabajo de campo en Chapel Hill
(Carolina del Norte) previo a las elecciones presidenciales norteamericanas de
1968, que enfrentaban al candidato republicano Richard Nixon y su par
demócrata Hubert Humphrey. En primer lugar se realizaron 100 encuestas
entre personas que aún no tenían decidido su voto, y que por lo tanto eran más
permeables a ser influidos por los medios. La pregunta más relevante de la
encuesta y que permitía establecer la agenda pública era la siguiente: ¿Cuál es
el problema más importante que debe afrontar el país hoy?. En segundo lugar
se estudió el comportamiento de los medios y su agenda, mediante un análisis
de contenido entre los medios gráficos y televisivos más consumidos por el
público. El método para determinar la jerarquización de los temas de la agenda
mediática utilizado por McCombs y Shaw (1972) detalla que:“ Se dividió el
contenido de las noticias de los medios en los niveles mayoritarios y
minoritarios, para ver si había alguna diferencia sustancial de énfasis a través
de los tópicos. Para los medios gráficos esta división mayoritaria y minoritaria
se hizo en términos de posición y espacio. Para la televisión la división se hizo
en términos de posición y tiempo” (p.178).
Además, los potenciales electores se introducen y conocen la realidad política
mediante los medios: “En la selección y despliegue de noticias, los editores, el
staff de las salas de redacción, los conductores de programas televisivos
juegan un papel importante en la configuración de la realidad política”
(McCombs y Shaw 1972 p. 17).
Según esta hipótesis, entonces, cuanto mayor es el énfasis que un medio le
otorga a determinado tema o problema, mayor es la importancia que le presta
el público a dichos temas, logrando de tal manera los medios determinar en
última instancia la atención y la agenda pública. Hay una clara conexión entre
la agenda de los medios y la agenda pública, en donde la primera influye sobre
la segunda, iniciando el proceso de fijación y jerarquización de temas.
Retomando nuevamente a Walter Lippmann (1922) quien señala en su obra
Public Opinion que los medios de comunicación son la fuente principal en la
creación de las imágenes que tenemos en nuestra mente sobre el mundo
exterior, la teoría de la Agenda Setting viene a presentar cómo la agenda
mediática y los temas que selecciona para presentar ante sus audiencias; son
también los principales forjadores de las imágenes que tenemos sobre el
mundo exterior y la realidad que en él se desarrolla. Es decir que los medios de
comunicación no son sólo los meros transmisores de información, noticias y
temas que le son externos y representan la realidad tal como es, sino que
organizan los pensamientos, las percepciones y los temas que tiene el público
sobre el mundo exterior.
McCombs y Evatt (1995) en un trabajo en conjunto determinaron que los
medios tienen dos funciones:
1- La función indicadora de noticias. El medio de comunicación busca
mostrarnos ciertos acontecimientos y cambios en el mundo que nos afectan,
siempre seleccionando y jerarquizando ciertos temas en detrimento de otros.
2- La función de traducción. Existen determinados temas que presentan ciertas
complejidades para el público en general que deben ser “traducidos” para un
mayor entendimiento; discursos políticos, temas económicos, tecnológicos,
entre otros.
En estas dos funciones se vislumbra el núcleo de la teoría: “Los medios de
difusión no sólo sitúan e iluminan ciertas partes del entorno, sino que también
le dan significado. En su forma más simple la idea de la agenda setting dice
que lo que subrayen los medios – trátese de los temas o de sus aspectos – se
convertirá en algo importante para el público” McCombs y Evatt (1995. p 2).

El primer nivel de Agenda Setting

El primer nivel dentro de la teoría de la Agenda Setting se centra

primordialmente en la frase anteriormente citada de Cohen, teniendo como
objetivo verificar si hay un traspaso en la fijación de temas que hacen los
medios de comunicación y su agenda hacia la agenda pública.
Los estudios del primer nivel de la teoría no se detienen en el análisis y la
lectura del contenido de los temas abordados por los distintos medios
analizados, sino más bien se enfocan en realizar un recuento de los temas que
allí aparecen agrupándolos en determinadas categorías. En palabras de
McCombs y Evatt (1995): “El primer enfoque de la investigación en Agenda
Setting aplica un modelo lineal simple: la transferencia de la prominencia de los
medios de difusión a la audiencia” (p. 6).
La primer fase de esta investigación por lo tanto se debe centrar en el análisis
de la agenda de los medios, es decir los temas que están presentes en el
discurso de los medios de comunicación. Los medios de comunicación al
seleccionar determinados temas o descartarlos, otorgando mayor o menor
espacio, llevan adelante el proceso de tematización, el cual está directamente
ligado a la hipótesis de la Agenda Setting. “Tematizar un problema significa (...)
colocarlo en el orden del día de la atención del público, concederle la
importancia adecuada, subrayar su centralidad y su significatividad respecto al
curso normal de la información no tematizada” (Wolf, 1987, p. 99). Para
identificar los temas más relevantes de los medios de comunicación se deben
utilizar una serie de indicadores de tiempo, espacio, y ubicación de las noticias,
con el fin de establecer la agenda mediática.
Por otro lado se debe identificar la agenda pública a partir de encuestas de
opinión que permitan identificar cuales son los temas que considera la
ciudadanía como más importantes. La pregunta que se suele utilizar, de tipo
abierta, para identificar los temas más relevantes para la ciudadanía, es: ¿Cuál
piensa usted es el problema más importante que tiene que resolver el país en
este momento? (cuya abreviación es PMI).
Una vez identificadas ambas agendas, lo que se debe realizar es una
comparación para ver si efectivamente existe una correlación en la fijación de
la agenda mediática por sobre la agenda del público. En el estudio de Chapel
Hill se verificó una correspondencia casi exacta entre ambas agendas, siendo
los temas más relevantes: la política exterior, la ley y el orden, la política fiscal,
la política de bienestar y los derechos civiles.

Al poco tiempo de concluir el estudio de Chapel Hill, McCombs y Shaw (1977),

ya estaban trabajando en una nueva investigación de campo en Charlotte,
Carolina del Norte. Este segundo estudio inauguró la segunda fase de la
agenda setting: el intento de explicar la necesidad que tiene el público al
volcarse sobre determinado medio para comprender lo que ocurre en el mundo
que está a su alrededor; al mismo tiempo que confirmaron y profundizaron los
primeros descubrimientos. Aquí se introdujo el concepto de condiciones
contingentes que intervienen en los efectos mediáticos del público. “Aunque la
primera fase del desarrollo de la teoría de la agenda setting suponía una
audiencia más bien pasiva, la segunda fase contempló a los individuos como
consumidores activos que eligen los medios de difusión de acuerdo con sus
necesidades particulares” (McCombs y Evatt, 1995 p. 6). Las condiciones
contingentes son aquellas variables que pueden modificar la aplicación de la
agenda setting, entre las que se pueden encontrar: el uso de los medios de
comunicación, la confianza respecto a los medios, el interés por la política.
Existen además otras variables que pueden condicionar la frecuencia y el uso
de los medios de comunicación por parte del público, tales como las variables
demográficas, la edad, el nivel educativo, la posición socioeconómica, entre
otras.

Las dos fases que integran el primer nivel de la Agenda Setting permiten
vislumbrar la complejidad del establecimiento de la agenda, que se fija
mediante un doble proceso: en primer lugar la tematización que realizan los
medios de comunicación y que se trasladan a la agenda pública, y en segundo
lugar con una preponderancia mucho menor, las condiciones contingentes de
la ciudadanía.

El segundo nivel de la Agenda Setting

La teoría de la Agenda Setting con el paso de los años se desarrolló con

numerosos estudios empíricos que la respaldan, permitiendo ampliarla y
avanzar hacia otro nivel. El segundo nivel de la agenda setting, busca ir más
allá de lo que sostenía Cohen (1963) al demarcar el papel de los medios sobre
qué pensar pero no cómo pensar. Lo que se destaca en este nuevo nivel es la
transferencia que llevan adelante los medios respecto al público sobre sus
opiniones y valoraciones sobre los temas que presentan. “La agenda setting no
se refiere sólo a los temas, sino que incluye las imágenes y las perspectivas.
Tiene que ver con cómo se produce la transferencia de relevancia y no sólo la
importancia de asuntos sino también la prominencia de esos
asuntos”(McCombs y Evatt, 1995, p. 8).
 En el segundo nivel se puede observar la otra cara de los medios de
comunicación, los periodistas, los productores de noticias, los conductores,
jefes de redacción, etc. Sí en el primer nivel los medios y sus integrantes
realizan el proceso de tematización que permite seleccionar los temas más
relevantes para luego transferirlos a la agenda pública, en el segundo nivel la
función que realizan es la de otorgar ciertos atributos a los temas que
seleccionan.
Nietzsche decía que “no hay hechos, sino interpretaciones de los hechos”, las
interpretaciones luchan por ser presentadas como las verdaderas, por lo que
hay cientos de verdades, triunfando aquella que sea la que esté respaldada por
la más fuerte voluntad de poder. En el segundo nivel de agenda setting se
puede observar el rol de los medios y los periodistas que al mostrar los
acontecimientos del mundo, lo que llevan a cabo es mostrar sus propias
interpretaciones utilizando ciertos atributos valorativos y sustantivos que distan
de ser neutrales y objetivos. “De esta manera todas aquellas palabras cargadas
de opinión, denominadas atributos, influirán en la percepción que tengas los
individuos sobre los acontecimientos del momento” (Raquel Rodríguez Díaz,
2004, p.63). Las interpretaciones de los medios, que buscan reflejar la verdad
del mundo y sus acontecimientos, distan de ser insignificantes para el público,
sino que los interpelan y terminan influyendo en su valoración y atribución
sobre determinados temas.
El segundo nivel se observa sobre todo en los procesos electorales, y está
conformado por dos dimensiones diferentes. La dimensión sustantiva que
busca mostrar “las características más prominentes en la descripción de los
candidatos: ideología, cualificación y personalidad”, y por otro lado la dimensión
afectiva que mide “la valoración de su imagen, dividida en menciones positivas,
neutras o negativas” (López-Escobar, 1996, p. 2).
No obstante según McCombs (2006) hay algunos atributos que tienen mayor
relevancia e impacto en el público que otros: “Determinadas maneras de
describir un objeto pueden resultar más convincentes que otras a la hora de
generar la relevancia de un objeto entre el público” (p. 179). A pesar de ello lo
interesante de este nuevo nivel es que permite superar la explicación de la
fijación de temas por parte de los medios al público por la repetición y
tematización de issues, agregando ahora un nuevo factor, el de los atributos:
que permiten ser percibidos, recordados y adoptados por la audiencia como su
verdad.

Objetivos

El presente trabajo tiene como objetivo general comprobar si la teoría de la

agenda setting se cumple en la Ciudad de Buenos Aires, en su primer nivel en
los años 2015 y 2017. Con tal fin se analizarán las dos fases que contiene el
primer nivel de la teoría; en primer lugar la comparación entre la agenda
mediática de la prensa gráfica y la agenda pública, y en segundo lugar entre las
condiciones contingentes y la agenda jerarquizada de los medios.
Las condiciones contingentes que se estudiarán para observar si limitan la
aplicación de la Agenda Setting, serán las variables: de sexo, edad, NES, zona
en la cual reside, tipo de medio y confianza respecto a los medios.
Al analizar dos años electorales, buscaremos comprobar si la simpatía política
impacta la aplicación del establecimiento de agenda.
Por último, las comparaciones que atraviesan el curso del trabajo, nos
permitirán conocer en detalle cómo es el perfil del consumidor porteño en
relación a los medios y a la prensa gráfica en particular; así como el clima de
opinión político de los años 2015 y 2017.

Marco metodológico

La estrategia metodológica que utilizamos para cumplir con los objetivos del
trabajo y que nos permitiera a su vez comparar la agenda temática de los
medios con la agenda ciudadana, fue el coeficiente de correlación RHO
Spearman. Este método de corroboración empírica fue el que se utilizó en el
estudio de Chapel Hill.
Los datos cuantitativos que nos permitieron elaborar tal correlación, fueron
obtenidos mediante una encuesta a residentes de CABA y por el relevamiento
de noticias aparecidas en los medios gráficos más importantes de la ciudad. El
marco temporal corresponde a los años 2015 y 2017.

Encuesta
El tipo de encuesta elegido fue un sondeo en la vía pública de carácter
coincidental o aleatorio, a residentes de CABA (mayores de 16 años) y que se
encontraban en condición de votar en la ciudad. Las encuestas del año 2015 y
2017 fueron realizadas en las semanas anteriores a las elecciones nacionales,
mientras que la encuesta del 2018 fue realiza en la semana del…..
El diseño muestral incluyó 34 áreas de trabajo, distribuidas en las 15 comunas
que tiene CABA para su organización administrativa y electoral. Con el fin de
que las encuestas logren cumplir con los parámetros poblacionales vigentes, se
le asignó a cada encuestador una cuota de edad y sexo para la selección de
sus encuestados.
El número de casos que se logró en la encuesta del año 2015 fue de 645 y en
el 2017 de 884. El grado de confiabilidad de las mismas rondó el 95%.

Relevamiento de noticias

En el presente trabajo se registró exclusivamente las noticias de los medios

gráficos más importantes y leídos, que se editan en CABA. Tal decisión se
tomó en base a dos cuestiones. En primer lugar la imposibilidad fáctica que
representaría el registro de las noticias que aparecen en los más de 100
canales y emisoras que transmiten de manera continua las 24 horas diarias, así
como la falta de datos fehacientes sobre la proporción de oyentes y
televidentes que tiene cada programa (Cabrera 2016). En segundo lugar nos
apoyaremos en lo que Casermeiro (2003) denomina proceso de “doble
escalón” en el cual: “los medios impresos establecen la agenda temática de los
noticieros televisivos, quienes a su vez, la transfieren al público”(p. 14).
También hay en numerosas investigaciones que estudian la agenda setting y la
mayor influencia de los diarios por sobre los medios televisivos y radiales en el
momento de fijar la agenda temática ciudadana (López Escobar, Llamas y Rey,
1996, p. 8; Canel, Llamas y Rey, 1996, p. 18; Casermeiro, 2003, p. 88;
Casermeiro, De la Torre y Rey, 2009, p. 38.).
McCombs se refiere también a la problemática sobre qué medio tiene mayor
peso al momento de fijar la agenda dando una respuesta totalmente abierta:
depende. “Si hay algún tipo de diferencia en la influencia de ambos medios o si
uno sobrepasa claramente al otro en impacto, eso es algo que varía mucho de
una situación a otra” (McCombs 2006, p. 101). Sin embargo el mismo
McCombs (2006) sostiene casi inmediatamente en el mismo trabajo, que “en
alrededor de la mitad de las ocasiones no hay una diferencia discernible entre
los papeles como fijadores de agenda de los periódicos y de los telediarios. La
otra mitad de las veces, los periódicos tienden a llevar ventaja en una
proporción aproximadamente 2 a 1” ( p. 101).
En la ciudad de Buenos Aires se editan un total de 19 diarios en el 2015 y 18
en el 2017, de los cuales fueron seleccionados para la muestra un total de
nueve para el estudio del año 2015, y seis para el año 2017. En la tabla 1 y 2,
se pueden observar la totalidad de los medios gráficos en la ciudad en el
momento de realizar el relevamiento, y se marca con un tilde (√) los diarios
seleccionados para el relevamiento.

Cuadro 1. Cuadro 2.

Los diarios seleccionados para el presente trabajo son los de mayor circulación
y consumo, llegando a concentrar según distintas fuentes más del 70% de la
cantidad semanal de ejemplares circulantes; siendo el cálculo aproximado de
7.400.000 ejemplares (Cabrera, 2016).
La decisión de excluir los demás diarios fueron por diversas causas. El diario
Olé no se relevó por ser un medio dedicado exclusivamente a noticias
deportivas, los diarios Argentinisches Tablegatt y Buenos Aires Herald por tener
contenidos y ser dedicados a lectores de procedencia extranjera, mientras que
La Razón y El argentino son de tirada gratuita y son un reflejo de los diarios
Clarín y Tiempo Argentino respectivamente, mientras que los demás diarios
tienen baja circulación y son impresos únicamente los fines de semana.
Las noticias se relevaron siguiendo los indicadores de posición y espacio que
tomaron McCombs y Shaw en su estudio de Chapel Hill, agregando algunas
otras especificaciones. Por cada noticia se registraron hasta tres temas, el
número de página, tamaño, acompañamiento con ilustración, fecha y sección.
(Cabrera, 2016). El tema se lo considera como el asunto central de la noticia a
registrar.
El número total de noticias que se registraron entre los dos años fue de
21.546,que implicaron y se agruparon en los siguientes temas:

 Economía: obras públicas, presupuesto energía, exportaciones, AFIP,

dólar, transporte, agro, inflación, Banco Nación, devaluación, empresas
estatales, precios y servicios públicos.
 Política: campaña, partidos, elecciones, congreso, gobierno, medios,
presidencia, corrupción
 Inseguridad: policía, servicio penitenciario, cárceles, agresiones fuerzas
de seguridad, homicidios, violencia en general.
 Problemas sociales: pobreza, accidentes, desarrollo social, inmigración,
protestas, asentamientos, aborto, pedofilia, abuso, trata, feminismo,
desigualdad, tomas, urbanismo, vivienda, niñez, juventud y jubilados
 Educación: redes sociales, escuelas, universidad, tecnología, cultura,
deportes y ciencia.
 Trabajo: desempleo, paritarias, gremios y salarios.
 Salud: salud, obras sociales, hospitales.

Método de comparación:
 La comparación entre las jerarquías temáticas de los medios y de la
ciudadanía porteña, así como la posterior comparación de dicho resultado con
las posibles incidencias de las condiciones contingentes; se analizó mediante la
aplicación de la correlación Rho Spearman.
“El estadístico utilizado es el que recomienda la literatura para comparar
distintos ordenamientos. Los valores que arroja el coeficiente se sitúan entre -1
y +1; se interpretan los valores extremos como correlación perfecta negativa o
positiva, respectivamente, y el cero como ausencia de correlación, asumiendo
las variables un comportamiento independiente una de la otra”(Cabrera, 2016,
p. 20).
El programa que utilizamos para ingresar, procesar y analizar los datos de la
encuestas como los que arrojaron los registros de noticias, fue el Statiscal
Package for Social Sciences (SPSS).

Los porteños y sus agendas

La Agenda mediática:

El tema que apareció con mayor frecuencia en la agenda de los medios en el

año 2015, tal como se puede observar en el cuadro 3, fue “política”
representando el 45,24% de las noticias relevadas. El segundo lugar fue
ocupado por las noticias de “economía” con el 21,91%. Las noticias referidas a
la “inseguridad” se ubicaron en el tercer lugar con el 14,09%. Mientras que las
noticias que trataron la temática de “problemas sociales” ocupar el cuarto lugar
con 7,04%; las vinculadas con la “educación” el quinto lugar con 6,50%; el
sexto lugar fue para noticias de “trabajo” con 2,44%; y el séptimo lugar fue
ocupado por las noticias de “salud” con 1,74%. Las noticias referidas a otros
temas y aquellas vinculadas a temas internacionales no fueron representadas
en el cuadro, tal como lo indica la bibliografía sobre Agenda setting.
 Cuadro 3.

*Sobre un total de 12.885 artículos de diarios.

La agenda de los medios del año 2017 tuvo como tema principal “política” con
el 41,47%, tal como se puede observar en el cuadro 4. El segundo lugar lo
ocupó el tema “economía” con 24,24%. El tercer lugar de la agenda mediática
fue abarcado por la temática “problemas sociales” con 11,29%. El tema
“inseguridad” con 9,20% se registró en el cuarto lugar, “educación” con 7,40%
en el quinto lugar, “trabajo” con 4,21% en el sexto lugar, y en la última posición
apareció “salud” con apenas 1,08%.

Cuadro 4.
 *Sobre un total de 8.661 artículos de diarios.

La agenda mediática de los años electorales del 2015 y 2017 muestra en su

jerarquía temática una correlación casi idéntica. La única variación se observa
en el tercer y cuarto lugar respectivamente; mientras que en el 2015 el tercer
lugar fue ocupado por el tema “inseguridad” con 14,09% y el cuarto lugar fue
para “problemas sociales” con 7,04%. En la agenda del 2017 el tercer lugar lo
ocupó “problemas sociales’’ con 11,29% y el cuarto lugar fue abarcado por la
problemática “inseguridad” con 9,20%.

La Agenda Pública

La encuesta realizada a los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires nos

permitió identificar la jerarquización temática de los problemas más
importantes, tal como se muestra en el cuadro 5.
Los problemas más importantes para los porteños durante el año 2015 se
distribuyeron de la siguiente manera: 1) Inseguridad con 41,20%, 2) Economía
con 15%, 3) Educación con 14%, 4) Problemas sociales con 10,20%, 5) Política
con 10,20%, 6) Trabajo con 5,40%, 7) Salud con 3,40%.
Cuadro 5
 *Sobre un total de 643 encuestas

En el año 2017 la agenda pública de los porteños se distribuyó de la siguiente

manera: 1) Inseguridad 25,10%, 2) Economía 21,10%, 3) Educación 16%, 4)
Trabajo 14,50%, 5) Problemas sociales 8,10%, 6) Política 7,80%, 7) Salud
6,80%; tal como se puede ver en el cuadro 6.
 Cuadro 6

*Sobre un total de 884 encuestas.

Comparación y correlación entre agendas

Cómo vimos a lo largo del trabajo, los medios de comunicación son fuente
primordial para los ciudadanos al momento de construir las imágenes que
tenemos sobre la realidad y el mundo exterior. En palabras de McCombs “la
agenda mediática suele ser la fuente primaria de orientación, aquella a la que
la gente se vuelve para reducir su incertidumbre”.”La necesidad de orientación
es un concepto psicológico, lo cual significa que describe diferencias
individuales en el deseo de pistas orientativas y de información textual”.
En el año 2015 la comparación entre la jerarquía temática de la agenda de los
medios respecto a la agenda pública, nos permite observar una sintonía en los
temas de “economía” que ocupa en ambas agendas el segundo lugar, así como
la temática “problemas sociales” que en una y otra agenda se registra en el
cuarto lugar; mientras que el tema “trabajo” coincide en ambas agendas en el
sexto lugar; finalmente el tema “salud” ocupa en las dos agendas el séptimo
lugar. La comparación entre ambas agendas se puede vislumbrar en el cuadro
7.
 Cuadro 7

*Los temas otros e internacionales no se presentan en la muestra.

Se puede observar algunas particularidades como la nula coincidencia del tema

“política” que fue el más importante para la agenda de los medios mientras que
en la agenda pública apareció en el quinto lugar. A la inversa sucede con la
problemática “inseguridad” que resultó vital para la agenda de los porteños,
pero no así para la agenda mediática, ocupando el tercer lugar.

En los estudios de agenda setting se utiliza usualmente para medir el grado de

vinculación entre la agenda pública y la agenda de los medios, el Coeficiente
de Correlación de Spearman (Rho). Los resultados de la correlación entre la
agenda de los medios y la agenda pública, se pueden observar en el cuadro 8.
Hay un nivel de correlación mínimo pero significativo (0,500), que nos permite
afirmar que la teoría de la agenda setting en su primer nivel y fase, tuvo lugar
en la ciudad de Buenos Aires en el año 2015.

Cuadro 8

El enfrentamiento entre agendas mediáticas y pública del año 2017 en el

cuadro 9, a diferencia del año 2015, tiene apenas dos temas en donde hay
coincidencia. La “Economía” ocupa el segundo lugar, tanto para la agenda de
los medios como para los porteños, mientras que la temática de “salud” es para
ambas agendas el séptimo lugar de importancia.

Cuadro 9

*Los temas otros e internacionales no se presentan en la muestra.

La principal diferencias de jerarquía temática entre la agenda de los medios y la

agenda porteña del año 2017, radica al igual que en el año 2015 en el tema
“política”, ocupando para la primera agenda el primer lugar de importancia,
mientras que los porteños la colocan en sexto lugar de su agenda. La
inseguridad es nuevamente el problema más importante para la agenda pública
porteña, en tanto que en la agenda mediática abarca el tercer lugar de
importancia.
La correlación de jerarquía temática entre ambas agendas del año 2017 (ver
Cuadro 10), arroja un bajo grado de correlación (+0,429) y aplicación de la
agenda setting. Es decir que en año del ballotage presidencial, la teoría de la
agenda setting no se cumplió en su primer nivel y fase.
 Cuadro 10

Condiciones contingentes

En el presente apartado se analizarán las condiciones contingentes: tipo de

medio que utiliza para informarse, y la confianza que tiene sobre los medios en
general. Estas dimensiones forman parte de lo que Cabrera (2016) llama “los
factores psicológicos, conductuales y actitudinales que están estrechamente
ligados a características personales de los individuos con el aspecto
comunicativo de la relación social que se establece con el otro y con el medio”
(p.28). Luego se cruzaran las variables demográficas para determinar si
afectan al establecimiento de la agenda setting.
Tipo de medio

A continuación, se analizará la variable contingente ‘‘tipo de medio’’ que

consumen el público porteño para luego corroborarlo mediante la Rho de
Spearman y determinar si se cumple la Agenda Setting.
Adoptaremos la tipología desarrollada en ‘‘Tipología del Consumidor Mediático’’
(Cabrera, Camardo, Núñez; 4, 2016), para reagrupar a los tipos de
consumidores en dos grandes grupos: por un lado los pantalleros (internautas y
televidentes) y por otro lado a los tradicionales (radioescuchas y diarieros).
Esta tipología nos permitirá conocer más en detalle cómo es el perfil de
consumo de los porteños dentro de la división pantalleros-tradicionales.
(Ver cuadros 11 y 12)
 Cuadro 11* Cuadro 12*

*Los porcentajes no suman 100 porque no se consideró ns/nc

El cuadro 11 refleja el número de pantalleros existentes en la Ciudad de

Buenos Aires en el 2015 con un total de 80,8%, mientras que en el mismo año
el tipo de consumidor tradicional representa el 14,3%. Para el año 2017 (ver
cuadro 12) las variaciones fueron casi inexistentes, presentando los siguientes
números: pantalleros 79,9%, y tradicionales un 13,4%.

Cuadro 13 Cuadro 14

Al focalizarnos en el cuadro 13 podemos ver cómo en el año 2015 los

consumidores porteños que se agrupaban bajo los medios tradicionales
contaban con un grado significativo de correlación. Aún así, el público
pantallero también mostraba una gran correlación pero seguían siendo los
medios clásicos los más eficaces a la hora de determinar los temas de agenda.
Importante es destacar cómo la correlación fue disminuyendo para ambos tipos
de consumidor hacia el 2017, donde el público disminuyó el consumo de
medios.
En el cuadro 14, donde analizamos todos los tipos de consumidor, notamos
que en el año 2015 es el lector de periódico quien se consolida con la mayor
correlación y dejando ver que los medios tradicionales son los que continuaron
fijando agenda en los consumidores. Sin embargo, al centrarnos en el año
2017 el lector de periódico pierde la dependencia de la agenda temática de los
diarios. Otro aspecto notable se puede observar en el consumidor de televisión:
para el 2015 no logra alcanzar un nivel de correlación con la Agenda Setting,
mientras que en el 2017 llega a obtener un nivel de correlación aceptable y se
posiciona como líder en el establecimiento de Agenda por parte de los medios.

Confianza en los medios

La teoría de la Agenda Setting, como vimos anteriormente, en su primer fase y

nivel sostiene que una de las condiciones contingentes que puede afectar la
aplicación de la Agenda Setting es la confianza del público respecto a los
medios.
El ‘‘perfil del porteño como consumidor de medios’’ (ver gráfico 2 y 3) se puede
observar en detalle la descripción de cómo se distribuye la confianza pública
hacia los medios, en: BAJA-MEDIA-ALTA.
En el cuadro 15 observamos la confianza del porteño expresado en ALTA-BAJA
con el fin de observar de una mejor forma la contrastación de lo analizado, ya
que consideramos que someter a análisis una variable que presenta una
confianza media no es relevante para establecer la correlación por Rho
Spearman.

Cuadro 15

La alta confianza que el público porteño le atribuye a los medios en el año 2015
logra una gran correlación en el establecimiento de Agenda, siendo así un
factor determinante. La baja confianza del mismo año genera un efecto
contrario, presentando una baja correlación.
La confianza en los medios baja notablemente al analizar el año 2017, y la
correlación en ambos niveles de confianza no logra alcanzar el nivel mínimo
para establecimiento de la agenda setting.

Factores demográficos:

La dimensión demográfica comprende las variables de NES, edad, sexo y zona

en donde residen los encuestados. El cuadro conjunto 16 nos permite observar
los resultados de la correlación entre las variables demográficas y el
establecimiento de agenda.

Cuadro conjunto 16

Los datos del año 2015 nos permiten sostener que los sectores más
vulnerables y el sector de mayor ingreso y mejor nivel educativo de la ciudad,
son los que cuentan con una jerarquización temática más dependiente de la
agenda de los medios. No obstante, aquellos con un nivel socioeconómico
medio, también son influidos por la agenda setting, aunque en menor medida
que los otros dos.
En tanto que la correlación entre variable sexo y la agenda setting, es casi
idéntica para las mujeres y los hombres, teniendo las mujeres una
dependencia, muy sutil, respecto al establecimiento de la agenda mediática.
La variable grupos de edad, permite vislumbrar que las personas con un rango
de edad entre 51-65 años, son lo que más se ven influidos por la agenda
setting. Los demás grupos de edad también son influenciados por la agenda de
los medios, aunque en menor proporción.
La zona geográfica donde residen los porteños; norte, centro o sur, se ven en
similar medida todas afectadas por la agenda setting.

Por otro lado, en el año 2017, se puede observar una gran diferencia en la
variable NES respecto al 2015. Los sectores con menos recursos e ingresos
mostraron una mayor independencia en el proceso de selección de temas
respecto a la agenda mediática. Aquellos con un nivel económico y social
medio, tampoco son afectados por la Agenda Setting, mientras que los
porteños con mayores ingresos evidenciaron una mayor dependencia de la
agenda de los medios. (Ver cuadro conjunto 17)
Cuadro conjunto 17

Otras particularidades se pueden observar en el sexo femenino, que en el año

2017 no se ve afectado por el establecimiento de la agenda por parte de los
medios, así como los grupos de edad hasta 35 y 36-50, que también muestran
un grado de independencia respecto a la jerarquía temática de los medios. Los
habitantes de la ciudad del centro y sur mostraron también una aplicación baja
de la agenda setting, mientras que aquellos que viven en el norte de la ciudad
tienen un nivel de dependencia mucho mayor.

Perfil de las noticias:

El tema que la agenda mediática posicionó como el más importante en el 2015

fue “política”, así como para la mayor cantidad de medios registrados en el
presente trabajo, a excepción de los diarios económicos, El Cronista y BAE.
Estos últimos tuvieron al tema “economía” como el más decisivo en su agenda;
mientras que el diario Crónica, de consumo más popular, presentó la
“inseguridad” en el podio de su agenda. Los diarios más ligados al
kirchnernismo en el 2015, Página 12 y Tiempo Argentino, también presentaron
como el tema más importante “política”. (Ver Gráfico 1).
.
En el año 2017 nuevamente fue”política” el tema que apareció en primer orden
dentro de la agenda mediática, coincidiendo también cómo el más mencionado
por los medios analizados, con la salvedad de El Cronista, que tuvo como tema
más destacado la “economía”. El diario Popular fue quién más mención hizo a
la problemática más importante para la agenda pública, la “inseguridad”;
diferenciando notablemente respecto a los demás medios. (Ver cuadro 18)
 Cuadro 18.

Perfil del porteño como consumidor de medios

Los porteños a la hora de informarse sobre política, tanto en el año 2015 y

2017, prefieren a la televisión, en un 71% y 67,7% respectivamente. Los diarios
en ambos años ocupan el segundo lugar en orden de preferencias para
informarse sobre política. El uso de internet para conocer sobre los temas
políticos tuvo un mayor crecimiento entre los años analizados, siendo del 9,6%
en el 2015 pasando al 12,2% en el 2017. La radio en los dos años electorales
medidos fue utilizada en un porcentaje casi idéntico que rondó el 4,2 %, con la
diferencia que en el 2015 ocupó el tercer lugar de las preferencias del porteño,
mientras que en el 2017 fue desplazado por el internet ocupando el cuarto
lugar.

Cuadro 12 Cuadro 13

*En ambos cuadros no se computo “otros”, representado el

insignificante % del 0.2 en el 2015, y el 0,6 en 2017
Los porteños lectores de diarios sufrieron a lo largo de los dos años que
separaron el año 2015 del ballotage presidencial, respecto del año de las
elecciones legislativas 2017, una modificación significativa sobre el tipo de
lectura. En el 2015 los porteños prefirieron la lectura del diario en su versión de
papel (51,1%), mientras que en el 2017 la lectura de ese tipo se vio reducida en
un 20%, aumentando considerablemente el tipo de lectura en su versión online
(50,6%). La lectura que combina tanto internet como papel, se ubicó en ambos
años casi en la misma proporción del 13,7%. Ver cuadro 18 y 19.

Cuadro 18 Cuadro 19

* No se tomó en ambos cuadros el porcentaje ns/nc, representando el 0,3% en

2015 y 2,6 en 2017.
El uso de Internet para informarse, también aumentó considerablemente. En
el año 2015 los porteños evidenciaron que utilizaban “siempre” Internet para
informarse en un 24%, mientras que en el 2017 el número trepó al 59,3%. El
“nunca” pasó del 43,7% en el 2015 al 29,%, mientras que “a veces” representó
un 31,6% de las respuestas en el 2015 para reducirse significativamente en el
2017 al 9,4%. (Ver cuadro 20 y 21)

Cuadro 20 Cuadro 21

*En ambos cuadros no se expresó el % de ns/nc, siendo en el 2015 0,7%, y en

2017 1,9%
La relación entre las dos redes sociales más importantes, Facebook y Twitter, y
el público porteño es sumamente interesante. Facebook es quien lidera las
preferencias de los porteños en el momento de informarse, representando en el
2015 un 35,1% y en el 2017 aumenta hasta alcanzar un 59,3%. En el caso de
Twitter, los porteños no la utilizan en la misma proporción que sí lo hacen con
Facebook para informarse; en el 2015 aquellos que sostuvieron que “siempre”
se informan via twitter abarcó un 8,2% y en el 2017 paso a un 18,6%.

Cuadro 22 Cuadro 23

*Los porcentajes no suman 100 porque no se consideró ns/nc.

La confianza de los porteños respecto a los medios sufre algunas variaciones

interesantes en los años aquí estudiados. En el 2015 y 2017 la confianza alta
representa valores sumamente distintos: 21% y 51% respectivamente. Otra
diferencia aún mayor y relevante, radica en aquellas personas que responden
una baja confianza: en el 2015 representaban el 41%, mientras que en el 2017
el 11%. Por último los porteños que no se arriesgan a definirse ni por una
confianza alta o baja, se encuentran en proporción muy similar: 36% y 34%
respectivamente. Ver Gráfico 1 y 2.
 Gráfico 2 Año 2015

Gráfico 3 Año 2017

Factores Políticos

Los años que analizan el presente estudio, comprenden años electorales. El

2015 fue un año políticamente cargado, que contó con las elecciones PASO
presidenciales, la primera vuelta y el ballotage; mientras que el año 2017 fue la
primera prueba electoral en el ámbito legislativo de Cambiemos como fuerza
gobernante a nivel nacional.
En el cuestionario de ambos años se realizó la siguiente pregunta con el fin de
identificar la simpatía política del porteño: “¿Usted posee alguna simpatía por
algún dirigente político o partido en particular”?. Los resultados se pueden
observar en el cuadro 24 para el 2015 y el cuadro 25 para el 2017. En ambos
años electorales, los porteños tienen mayor simpatía por el partido gobernante
(PRO), siendo en el 2015 un 15,6% y en 2017 un 19,9%. La simpatía por el
FPV se mantiene en el segundo lugar de simpatía política, marcando un leve
retroceso desde el año 2015 con un 13,1% al 2017 con un 11,9%. La simpatía
por el radicalismo sufrio una baja de 3% entre el 2015 y 2017, acentuando aún
más su crisis partidaria. Los porteños mantienen un rechazo a una identidad
política que los represente alta: en el 2015 representa un 43,9%, mientras que
en 2017 un 42,2%.

Cuadro 24* Cuadro 25*

*Los porcentajes no suman 100 porque no se consideró ns/nc

Observado el Cuadro 26, se puede identificar la correlación entre la simpatía

política y el efecto del establecimiento de la agenda por parte de los medios.
Los porteños que simpatizan con el PRO en el 2015 muestran un nivel de
correlación entre su jerarquía temática y la de los medios, mientras que en el
2017 son mas independientes respecto a la agenda de los medios, no siendo
afectados por la agenda setting. Algo curioso se puede observar con los
simpatizantes del FPV, quienes en el 2015 no dependen de la agenda de los
medios, pero sí muestran un grado de correlación alto una vez que su partido
político dejó de ser ejecutivo nacional. Aquellos porteños que se identifican con
la izquierda son los ciudadanos que muestran los niveles más cercanos a la
independencia estadística respecto a la agenda setting, al igual que los
peronistas. Por último aquellos que no tienen ninguna identidad política, en el
2015 tienen un nivel mínimo de correlación, pero aceptable, mientras que en el
2017 dicho nivel baja apenas un poco, pero alcanza para no ser afectados por
la agenda setting.

Cuadro 26

Reflexiones finales:

La investigación llevada adelante en el año 2015 y 2017 en la Ciudad de

Buenos Aires, y que analizamos en este trabajo, nos permite observar algunas
particularidades entorno a la teoría de la Agenda Setting.
En el año 2015 podemos afirmar que la agenda de los medios logra establecer
una correlación mínima pero aceptable para influir en la jerarquización de la
agenda pública porteña. No obstante en la comparación entre ambas agendas
temáticas pudimos observar que la agenda de los medios no logra establecer la
jerarquía temática de su tema principal: “política”. El contraste entre el tema
“política” es muy significativo: en la agenda de los medios representa el
45,20%, mientras que en la agenda pública ocupa el tercer lugar con apenas el
14,9%. Por otro lado el principal problema para la agenda pública fue
inseguridad con un notable número del 41,40%, ocupando en la agenda
mediática el tercer lugar con apenas un 14,9%.
La comparación entre las dos agendas del año 2017 arrojó una correlación del
0,429, que nos permite sostener que la Agenda Setting no tuvo lugar en la
Ciudad de Buenos Aires. En el año 2017 la “inseguridad” volvió a ser el tema
más importante, pero con una reducción notable de menciones respecto al
2015 de más del 20%. En este año nuevamente la problemática “política” fue el
tema presentado como el más importante por la agenda de los medios.
El tema “salud” muestra una coincidencia, en ambos años, en el séptimo lugar
de la jerarquización temática de la agenda de los medios y la agenda pública.
No obstante en números porcentuales, es nombrada en mayor medida por la
agenda pública.
En el apartado “condiciones contingentes” se estudió tipo de medio, confianza
hacia los medios en general y las variables demográficas, para comprobar si
condicionan la aplicación de la agenda setting.
El análisis del tipo de medio nos muestra que en el año 2015, los porteños
consumidores de diarios, muestran una dependencia alta (0,750) respecto a la
elección de los temas por parte de los medios gráficos. Los porteños que
utilizan radio e Internet también muestran un nivel de correlación aceptable
(0,571-0,500), pero mucho menor en comparación con los lectores de
periódicos. En el año 2017 hay un gran cambio en la correlación de los
porteños consumidores de diarios, radios e Internet, sin haber una correlación
que permita afirmar el establecimiento de la Agenda Setting. Los televidentes
son en el 2017 los que dan el gran salto, pasando de ser independientes de la
influencia de la agenda mediática a dependientes, con una correlación del
0,536.
La condición contingente “confianza en los medios”, nos permite ver que los
porteños que no confían en lo que dicen los medios, tienen en los dos años
analizados una correlación no significativa de la Agenda Setting (año 2015:
0,393-año 2017:0,429). Por otro lado, aquellos que muestran una confianza
óptima respecto a lo que dicen los medios, en el año 2015 muestran una
correlación alta significativa (0,714); mientras que en el año 2017 la correlación
pasa a un nivel que permite sostener que no se aplica la Agenda
Setting(0,464).
El análisis de las variables demográficas en el año 2015 nos muestra, con
sorpresa, que todos los niveles (bajo, medio y alto), todo el rango etario, ambos
sexos por igual y todos los residentes de las zonas de la ciudad, mantienen un
nivel de correlación con la agenda setting. Sin embargo, son las mujeres de un
nivel económico y social alto, entre 51 y 65 años, de zona norte, quienes
presentan el mayor nivel de correlación.
En el año 2017 la correlación con la agenda setting se observa únicamente en
las mujeres, con un alto nivel económico y social, con un rango etario superior
a 51 y habitantes de zona norte.
El presente trabajo también nos permitió también vislumbrar el perfil del
porteño como consumidor de medios para informarse sobre política. La
televisión es el medio más elegido por los porteños para informarse en los dos
años aquí estudiados, representando más del 67% del consumo. Los diarios se
ubican en el segundo lugar, registrándose una disminución leve de un punto
porcentual entre el 2015 y el 2017. Llamativamente el uso de Internet es
utilizado en el 2015 por 9,6%, aumentando para el año 2017 en un 2,6%.
Un dato llamativo se observa en los porteños lectores de diarios y en el tipo de
lectura que realizan. Hay una disminución destacable en la lectura de los
diarios por papel en el 2015 pasando del 51,1% al 33,1% en el 2017; mientras
que el Internet aumento del 35% al 50,6% respectivamente.
Ante la consulta de si utilizan Internet para informarse en general, los porteños
registraron un cambio entre lo años estudiados muy significativo. En el año
2015 apenas un 24% usaba “siempre” Internet para informarse mientras que un
43,7% respondía “nunca”. El año 2017 fue un año bisagra, en donde cambia la
dinámica del uso de Internet: un 59,3% respondió que utiliza “siempre” Internet
para informarse, mientras que el “nunca” bajó considerablemente a un 29,4%.
En el análisis específico de las redes sociales Facebook y Twitter, fue en
ambos años Facebook la red que los porteños eligieron en mayor medida para
informarse. En sintonía con el aumento del uso de Internet para informarse, los
porteños mostraron un incremento elevado en la utilización de Facebook,
pasando de un 35,1% en el 2015 a un consumo del 59,3% en el 2017.
La confianza de los porteños respecto a los medios en general, nos permite
observar un aumento notable a favor de los medios: en el 2015 un 21% de los
encuestados respondió que confiaba plenamente en los medios, mientras que
en el 2017 tal confianza aumentó hasta llegar al 51%.
Para finalizar el estudio, que comprendió dos años electorales, se intentó
comprobar si los factores políticos de identidad o simpatía política podían
interferir en el establecimiento de agenda por parte de los medios, a pesar de
que no esté considerado por la bibliografía de la teoría. En el año 2015 los que
simpatizaban por el PRO, el radicalismo, el progresismo y quienes no tenían
simpatía política alguna, fueron los que mostraron un nivel de correlación con la
agenda setting igual o superior al 0,500. Lo llamativo radica en los
simpatizantes del FPV, quienes pasaron de ser ajenos a la jerarquía temática
de los medios, a ser los únicos con una correlación significativa que permita
afirmar el establecimiento de la Agenda Setting. Los simpatizantes de izquierda
junto a los peronistas, fueron los únicos que mantuvieron en ambos años una
línea de dependencia respecto a la agenda setting.
El porteño es un ciudadano cambiante, histérico en términos freudianos, que
puede pasar de ser influenciado por la jerarquía temática de los medios en el
2015, a ser más independiente y tener su propia agenda en el 2017. No
obstante, el cambio que más se destaca y que pareciera haber llegado para
consolidarse dentro de la ciudadanía porteña, refiere a las dinámicas a la hora
de buscar información para saciar “la necesidad de comprender el entorno que
nos rodea (que) es innata en todos nosotros”: el uso del Internet y todo el
mundo que gira a su alrededor.
La utilización de Internet para informarse en general creció sin escalas,
reflejándose por ejemplo en el aumento escandaloso la lectura de los diarios en
su versión online. En la actualidad los dos diarios más importantes del país y
con mayor tirada, La Nación y Clarín, tomaron nota de este cambio, contando
ahora en su versión online una suscripción mensual que permite a sus lectores
acceder a sus notas y contenidos de manera ilimitada. El informe de
mediciones de consumo de diarios digitales de Comscore de junio de 2018,
muestra por primera vez que el portal Infobae logra desplazar a Clarín del
primer lugar, mientras que La Nación se ubica en el tercer lugar del podio.
En el cuadro 27 se puede observar, cómo creció la cantidad de personas, del
rango etario más joven, que ven por Internet contenidos y programas que antes
lo hacían mediante la televisión; en el 2015 representaban el 53%, mientras
que en el paso al 61%. Un fuerte crecimiento se evidencia también, respecto al
año 2015, en las personas de entre 36 a 65 años.
Cuadro 27 *

*No se muestra en ningún caso el % de ns/nc.

Un caso a nivel internacional, que también marca el cambio de los ciudadanos

en su relación con las redes sociales y los medios tradicionales, se pudo
observar en la última elección presidencial y la victoria de Donald Trump. Un
análisis de Nieman Lab y Pablo Boczkowski (2017) publicado en la Revista
Anfibia, reveló que durante la campaña presidencial Trump contaba con el
apoyo de apenas 13 medios, mientras que Hillary recibió el respaldo de 229
diarios y 131 seminarios. Pero según los autores, lo que le permitió a Trump
mantenerse en carrera durante la campaña y terminar saliendo victorioso
posteriormente, fue su presencia en las redes sociales y la información que se
podía establecer en ellas, duplicando y en casos triplicando seguidores, me
gusta, retweets, publicaciones compartidas, etc.
La ciudadanía porteña pareciera transitar un proceso de mutación respecto al
consumo de medios y el rol con las redes sociales, en donde el estudio de los
medios que buscan establecer la agenda tiene competidores que van ganando
cada vez más terreno. A pesar de que la televisión continúa siendo el medio
más elegido por los porteños al momento de informarse sobre política, el
aumento indiscutido del uso de Internet para informarse, reflejado como vimos
en el aumento del consumo de Facebook, Twitter, junto con la aparición en los
últimos años de diarios que cuentan exclusivamente con una versión online
(Infobae, La Política Online, Diario Registrado, Minutouno.com, entre otros);
hace necesario centrarse en próximos estudios sobre la agenda setting: en la
relación entre una nueva audiencia que muestra una tendencia de un uso cada
vez mayor del Internet para informarse y la conformación de medios de
comunicación cada vez más alejados de los tradicionales, como los diarios
digitales y las redes sociales. Ese será el objetivo de nuestras próximas
investigaciones.

Referencias:
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los medios de comunicación de masas: la teoría de la espiral del silencio
a partir de la construcción de la realidad social por parte de los medios
de comunicación de masas. Recuperado el 15/05/2017.
http://hdl.handle.net/2072/97258
 Aruguete, Natalia (2009). Estableciendo la agenda. Los orígenes y la
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de la comunicación. Recuperado el 02/05/2017. Disponible en
httpp://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/revista-estableciendo-la-ag
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 Casermeiro, Alicia; De La Torre, Lidia y Téramo, Maria Teresa (2009).
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 Cohen, Bernard (1963). Los medios y política exterior.Princenton, NJ,
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 Lippman, Walter (2003). Public Opinion. Editorial C. de Langre. Madrid.
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 Revista Anfibia ‘‘Los diarios con Hillary, los fans con Trump’’, Nieman Lab
y Pablo Boczkowski (2017). Recuperado el 18/07/2017, disponible en
http://www.revistaanfibia.com/ensayo/los-diarios-hillary-los-fans-trump/
 Wolf, Mauro (1987). La investigación de la comunicación de masas.
Ediciones Paidós: Buenos Aires.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Gobierno Abierto: una nueva lógica digital para gobernantes y ciudadano

Mg. Nestor Balich – Unión Personal Civil de la Nación (UPCN) Secretaria de

Profesionales
Grupo de Ingenieros, Universidad Abierta
Interamericana (UAI) –
Nestor.Balich@uai.edu.ar
Mg. Susana Darin – Universidad Abierta Interamericana (UAI) –
Susana.Darin@uai.edu.ar

Área Temática:
Estado, Administración y Políticas Públicas

Mesa redonda:
Estado Nacional: Modernización o Fortalecimiento

Gobierno Abierto: una nueva lógica digital para gobernantes y ciudadano

El concepto de Gobierno Abierto está en evolución, existen múltiples

enfoques y definiciones. La idea de Gobierno Abierto no es tan reciente y
algunos expresan que es tan antigua como la propia democracia y que subyace
a la mayoría de las constituciones y leyes fundamentales de los estados
occidentales modernos (Calderón & Lorenzo, 2010).
 Así el Gobierno Abierto se ha convertido en una especie de filosofía sobre
como gobernar en el siglo XXI (Ramírez-Alujas, 2012)

Autores como el investigador Alvaro Ramírez Alujas señala que a fines de

los años ´70 apareció el término en el ámbito político británico y en su
concepción original con la expresión “abrir las ventanas del sector público”
(Chapman y Hunt, 1987) para referirse a la necesidad de reducir la excesiva
opacidad en el ejercicio del poder burocrático, abriendo al sector público hacia
el escrutinio del ciudadano.

Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación aplicadas a la

gestión de gobierno permiten invertir el modelo tradicional de gestión,
transformándolo en un planeamiento interactivo entre el Estado y el conjunto de
actores de la sociedad.

Es evidente que las tecnologías de la conectividad han convulsionado la

vieja sociedad industrial, generando nuevas relaciones económicas, políticas y
socioculturales centradas en los flujos electrónicos de información, pero a
pesar de ello, el recurso estratégico indispensable para lograr el crecimiento y
desarrollo sustentable es el capital intelectual.

La revolución generada por las TIC´s y su impacto en todos los campos de la

ciencia impulso el surgimiento de nuevos paradigmas, en particular en el
ámbito del Estado. Así el concepto de “Gobierno 2.0” introdujo en el mundo de
la política, los sistemas políticos, el gobierno y la gestión pública los principios
que inspiran y sustentan la web 2.0: transparencia, apertura y colaboración.

Uno de los legados del ex Presidente Obama en EE.UU, fue el término

Gobierno 2.0 el que comenzó a imponerse.
Obama se comprometió a gobernar de acuerdo con los principios del
"Gobierno abierto", basados en la transparencia de la administración y la
participación de la sociedad civil. El ex presidente de Estados Unidos decretó
además una aplicación lo más abierta posible de la Ley que regula el acceso
del ciudadano a la información de la Administración.
 Estamos transitando un nuevo paradigma de recambio basado en
repensar gobiernos y administraciones, desarrollar democracias más sanas,
equilibradas, participativas y colaborativas, transparentando la gestión y más
accesibles y sensibles a las demandas y necesidades de los ciudadanos.

Para asumir este reto es importante considerar que entendemos por

Gobierno Abierto abordando el estado del arte a partir de las definiciones más
significativas que lo abordan:

Gobierno Abierto es un medio y no el fin mismo (US Government, 2011).

Se denomina gobierno abierto a un gobierno que, con base en evidencias de

integridad, confiabilidad, credibilidad y transparencia, abre un proceso
interactivo con los ciudadanos a través de una relación de doble vía en la que
estos pueden expresar sus opiniones o propuestas sobre políticas y proyectos
gubernamentales, co-participar en la producción de bienes o servicios públicos
o intervenir activamente en el seguimiento, control y evaluación de la gestión
estatal (Oszlak)

“Es una tendencia en la administración gubernamental como una evolución

del sistema democrático circundante, a través del establecimiento de
mecanismos innovadores y proactivos para la transparencia de gobiernos, así
como los espacios permanente de colaboración y participación de los
ciudadanos más allá del ejercicio del sufragio cada un período determinado de
tiempo”. (Calderón y Lorenzo, 2010)

“El Gobierno Abierto se trata del salto desde un modelo de democracia

representativa hacia una democracia conversacional y abierta, aprovechando
las posibilidades que proporcionan las Tecnologías de la Información y la
Comunicación para que los ciudadanos participen en procesos de toma de
decisiones”. (Calderón, 2011)
“El Gobierno Abierto es la transparencia de las actividades de gobierno, la
accesibilidad de los servicios públicos y la información pública, y la agilidad con
la que un gobierno responde a nuevas ideas, demandas y necesidades”.
(OCDE, en Modernising Government: The Way Forward)
“El gobierno abierto, en el sentido más básico, es la noción de que la
ciudadanía tiene el derecho de acceder a los documentos y a las operaciones
del gobierno”. (Open Government Collaboration, Transparency, and
Participation in Practice)
Entre los diferentes autores citados hay tres aspectos en común que son
pilares del GA

Transparencia y apertura, participación y colaboración

Las TIC toman relevancia al verse como la interfaz de vinculación directa, a

través de diferentes propuestas de participación vinculante que pueden surgir
desde los estados, de la sociedad organizada o de diferentes referentes
cívicos. Esta idea que se plantea como una modificación procedimental y
filosófica de la democracia que conocemos y vivimos durante los últimos siglos.

Resumiendo el Gobierno Abierto hace referencia a los derechos de los

ciudadanos frente a la información que de ellos disponen las organizaciones
públicas y su adecuado manejo. Para que un Gobierno pueda considerarse
abierto, debe implementar diversos cambios, a saber:

-cambio en la cultura organizacional: una nueva ética en el servicio

público donde el cliente se transforme en un ciudadano y el servidor público
trascienda como un colaborador de la función pública, alejarse de la tradición
de la jerarquía burocrática, que todo lo pueda y no todo resuelve.
-cambio en los procesos de gestión de la Administración Pública,
modificar los procesos que no han sido diseñados para beneficiar al ciudadano,
o bien, aquellos que implementados no brindan un verdadera función pública,
es decir, para todos.
 -cambio en la organización pública, replantear estrategias y objetivos
encaminados a lograr resultados de valor para el ciudadano, lo que implica una
administración menos jerárquica y más horizontal.

-cambio en los canales de comunicación y relación con la comunidad,

que facilite servicios públicos mediante plataformas de acceso remoto –internet
2.0-, en las cuales el ciudadano pueda también aportar su experiencia como
ciudadano a la función pública aun cuando no se traten de un experto en la
materia

-cambio en la producción y manejo de los datos y la información: nueva

relación entre el productor de información y el receptor.

-cambio en la receptividad: mejorar la capacidad de respuesta desde el

gobierno hacia las demandas, ideas y necesidades de la ciudadanía

- cambio en la accesibilidad: de fácil acceso a cualquier persona, en

cualquier momento y lugar.

- cambio en demostrar la real transparencia de las acciones de gobierno

y la gestión de los individuos responsables de las áreas de gobierno.

-cambio en el Marco legal: de los instrumentos de política pública y de las

instituciones y herramientas apropiadas.

En definitiva el Gobierno Abierto “no es un fin, es el medio para lograr

mejores resultados y de mayor impacto en el servicio público”,
priorizando los siguientes objetivos:

a) Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades

gubernamentales.
b) Publicar de forma sistemática datos sobre el gasto público y
rendimiento de las actividades
c) Brindar información de alto valor
 d) Solicitar comentarios del público para verificar si la información es
valiosa
e) Apoyar y promover la participación ciudadana, sin discriminación
f) Transparentar la formulación de políticas y la toma de decisiones
mediante mecanismos dinámicos
g) Posibilitar el seguimiento y la evaluación de las actividades
gubernamentales
h) Proteger y promover la participación de las organizaciones sin
fines de lucro y la sociedad civil en su conjunto mediante vías de
comunicación efectivas y en tiempo real
i) Generar espacios de intercambio y cooperación entre los
gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas.
j) Definir y aplicar estándares de integridad profesional éticos y
códigos de conducta para funcionarios públicos.
k) Democratizar el acceso a las nuevas tecnologías para una mejor
comunicación, la apertura y rendición de cuentas
l) Promover el uso de innovaciones tecnológicas para fomentar la
participación, empoderando a las personas y para dar mayor
transparencia
m) Diseñar un marco legal adecuado para los mecanismos formales
de apertura.

Dejare planteada dos inquietudes para reflexionar

¿Están los gobiernos y las administraciones publicas de América

Latina preparados para asumir estos retos que impone el GA?

¿Existe verdadera voluntad política para hacerlo?

Si bien existen avances y modelos de GA a nivel global, los países

latinoamericanos han implementado en los últimos años importantes reformas
de gobierno abierto. La colaboración de la Alianza para el Gobierno Abierto
(AGA) sumado a los esfuerzos nacionales ha sido positiva para lograr avances
en diversas áreas. A pesar de ello queda mucho camino a recorrer.

Una mirada local

Hasta este punto hemos analizado los principales aspectos del Gobierno
Abierto en una visión global en referencia a un artículo publicado en 2015
(Darin, 2015). Esto nos permitió generar contrastes identificar avances,
estancamientos y un enfoques luego de transcurridos cuatro años.

Haciendo un poco de historia a nivel local y considerando que el ser

miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP – Open Government
Partnership) hace que cada país miembro presente un plan de acción a dos
años el cual es evaluado y monitoreado por los países integrantes.

1er plan de acción Argentino presentado en 2013 - 2015

(www.opengovpartnership.org)
2do plan de acción Argentino 2015 - 2017 (www.opengovpartnership.org)
3er plan de acción Argentino 2017 - 2019 (www.argentina.gob.ar)

Fruto de la importancia estratégica de contar con las redes de infraestructura

como base, las condiciones que en materia de infraestructura y conectividad se
observan en el progreso hacia la soberanía tecnológica de la región, se reflejan
en el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)
de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), en conjunto con la
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA). Con el objeto de ampliar la inclusión digital en el marco del Plan de
Acción Estratégico 2012-2022 se han impulsado los estudios necesarios para
desarrollar la interconexión de las diferentes estructuras y redes de fibras
ópticas en América del Sur a fin de crear del Anillo Óptico Sudamericano. En
nuestro país se profundizaron las políticas de inclusión digital mediante la
puesta en órbita del Satélite Geoestacionario Argentino de Telecomunicaciones
AR-SAT 1, el tendido de alrededor de 30 mil kilómetros de fibra óptica y la
entrega de más de 5 millones de netbooks en el marco del fortalecimiento de la
educación pública y la alfabetización digital, que al mismo tiempo disminuye la
brecha digital en los hogares de los alumnos y docentes. En este escenario, de
amplio despliegue de políticas de conectividad, acceso e inclusión, la
Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, resaltó que
“Empoderar a la sociedad de derechos significa generar más y mejor
democracia, con más y mejor inclusión” (26 de marzo de 2015). En este
sentido, el Gobierno Abierto se presenta como una herramienta que fortalece la
dinámica institucional y propugna la transparencia de la gestión a fin de que los
ciudadanos puedan participar informados y de esta forma hacer cumplir y
ampliar sus derechos. En efecto y como consecuencia de la expansión federal
y fuerza democratizadora de estas iniciativas, el tejido político y social de
nuestro país logró reconstruirse tras la crisis del 2001, al tiempo que se
fortaleció con inédita relevancia nuestra una comunidad haciendo escuchar su
voz, ejerciendo su potestad. (Extracto del II plan de acción presentado a OGP
desde Argentina en referencia al I plan de acción y continuación de la políticas
sobre GA)

Con referencia a “empoderar” que es una frase muy de moda, ésta sugiere
que el poder es de los gobernantes y estos se “lo dan” se “lo transfieren” al
pueblo. Por el contrario:

Creemos firmemente que el poder nace del pueblo y de sus organizaciones

y estos lo “delegan” en los gobernantes. Por lo tanto el GA debería ser una
forma de participación democrática directa del pueblo y sus organizaciones en
las políticas públicas.

Gobierno abierto no es gobierno electrónico y no es tecnología:

Si bien el gobierno abierto se vale de los documentos electrónicos y de

internet para dar transparencia, disponibilidad de datos a la ciudadanía, es más
que eso.
 La disponibilidad información se por medios electrónico por sí sola no
garantiza el acceso a los documentos en un país complejo como el nuestro en
donde hay zonas sin conectividad, sin computadores y hasta sin luz eléctrica.
Es necesario el pueblo se empodere del derecho a la información y se deben
establecer mecanismos de comunicación alternativos para ello.

Transparencia es visibilizar todos los datos pero también hacerlo de una

manera en el ciudadano común pueda interpretarlos, garantizar su
actualización y seguridad.

Se confunde que la participación ciudadana está garantizada por el hecho

de publicar los datos en un portal o realizar una consulta popular, pero no es
así GA también es realizar una consulta en una plaza, en una ONG en una
sociedad de fomento, en un club de barrio.

También debemos reflexionar a la hora implementar GA en las megalópolis

es su incompatibilidad con los monopolios mediáticos ya que:

Es contradictorio incrementar la “participación” sin democratizar el

acceso a la información, pues un monopolio puede condicionar la
opinión pública según sus intereses.

Para garantizar esta participación es fundamental el gobierno ofrezca

herramientas de fácil utilización y de libre acceso para que trabajadores
estatales, organizaciones civiles, gremios, empresas y funcionarios, accedan a
la información que es del pueblo.

Es condición excluyente la participación plena de toda la sociedad

para dar legitimidad al gobierno abierto.

Este camino nos lleva a evolucionar en una democracia más participativa en

donde los actores tradicionales de la política como militantes, políticos, gremios
y partidos políticos seguirán siendo piezas importante en la democracia
moderna, pero a su vez los mecanismos del gobierno abierto refuerzan la
participación de ellos y empodera también a los ciudadanos.

También fuerza a los gobiernos a abrir el juego a las críticas

realimentándose directamente de la sociedad, algo difícil de aceptar para
algunos funcionarios pero muy fundamental para respuesta a una sociedad
demandante de transparencia. No alcanza el votar cada 4 años a un gobierno
y representantes para luego desentenderse. Es necesario exigir se cumplan
las promesas electorales, se corrijan el rumbo ante los errores y se generen y
apoyen políticas de estado más allá de cada gobierno, solo así se podrá crecer
y no caer en que cada gobierno patee el tablero y empiece de cero.

El roll del trabajador estatal es fundamental en esta transformación, y en

este sentido desde nuestro sindicato la Unión Personal Civil de la Nación es
fundamental la capacitación y profesionalización del trabajador estatal, ya sea
con cursos en nuestra escuela sindical y en los organismos. La participación
activamente de los delegados en los planes de acción (PAC) y estratico (PEC)
de cada organismo permite articular proyectos conjuntos que incluyan las
necesidades de los trabajadores en capacitación con institutos de los
trabajadores como es el FOPECAP (Fondo Permanente de Capacitación).

La experiencia de los miles de compañeros profesionales que día a día

realizan su tarea debe ser valorado en la mesas de participación ciudadana, en
sus lugares de trabajo resaltando como positivo el valor fundamental de los
trabajadores de carrera y de nuestra asociación sindical "la permanencia a lo
largo del tiempo".

Si queremos un estado eficiente y comprometido con el pueblo es necesario

revalorizar la carrera estatal, dar la posibilidad de concursar los puestos de
dirección técnica y no transformar al estado en un botín de guerra con la
excusa de que se necesita personal de confianza, desconociendo que existen
trabajadores honestos y capaces en el estado con vocación de servicio.
 La carrera estatal que establece como ejemplo convenio colectivo sectorial
Sistema Nacional del Empleo Público fue creada para que cada trabajador en
base a sus merito e idoneidad progrese y realice sus diaria labor cada vez
mejor más allá de las definiciones políticas.

No valorar ni llevar adelante los convenios referentes a la carrera

estatal hace muy difícil la realización de políticas a largo plazo y
fundamentalmente atenta con el progreso individual de cada trabajador,
el cual siempre defenderemos.

Bibliografía:

CALDERÓN, CÉSAR; LORENZO, SEBASTIÁN (Coords.) (2010). Open

Government: Gobierno Abierto. Algón Editores, Jaén.

Alvaro V Ramirez - Alujas

El Programa Procrear como política de acceso al suelo y a la vivienda:
Análisis de su implementación en la ciudad de Rosario

Barenboim, Cintia Ariana arq.barenboim@gmail.com CONICET-UNR-UAI

Mesa 3. Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen

Desde el año 2003, el boom inmobiliario y de la construcción se concentró en

aquellos sectores sociales que no necesitaban financiamiento, la vivienda no se
produjo como un “bien de uso” sino como un “bien de cambio” o “resguardo de
capital”. Esta demanda extra en el mercado, sumado a la inflación y la falta de
créditos permanentes, hicieron que cada vez sea más difícil acceder a la
vivienda propia, especialmente para los sectores sociales medios y
medios-bajos.

En este contexto, en el año 2012 el Gobierno Nacional lanza una política

habitacional a través del Programa Pro.Cre.Ar, intentando cumplir con el
"derecho a la vivienda". Una primera etapa está vinculada con la construcción
de vivienda y generación de empleo, siendo el subsidio mayor, mientras que
una segunda parte se enfoca prácticamente en la compra de viviendas nuevas
y/o usadas, reduciendo las viviendas ociosas, al mismo tiempo desacelerando
la actividad de la construcción.

En primer lugar se describe concisamente el Programa (objetivos, beneficiarios

y líneas de crédito); luego se identifica el alcance en Rosario (ubicación,
cantidad de lotes, prototipos, inserción en el tejido urbano) y por último, se
evalúan los resultados del programa para cada etapa en la ciudad.

Palabras clave: política pública, acceso al suelo, vivienda propia,

financiamiento, sectores medios.
1. Introducción

La provisión de una “vivienda digna” para la población es consagrada como un

derecho en la Constitución Argentina, a pesar de que no siempre logra
cumplirse. Esta comprende su habitabilidad, calidad constructiva, asequibilidad
-tanto en el precio de la vivienda como en alquiler-, infraestructura básica,
emplazamiento en áreas seguras y seguridad en la tenencia jurídica, entre las
principales características (Barreto, 2010). Lo antedicho son los factores
básicos que una vivienda, más allá de las particularidades de su
emplazamiento y su medio (geográfico, social y cultural), deberían poseer para
cumplir las necesidades básicas de sus habitantes en un contexto determinado.

En las últimas décadas, la idea de vivienda como “objeto” comienza a

suplantarse por la de “servicio habitacional”, definida por Yujnovsky (1984),
como una configuración de servicios que debe satisfacer las necesidades
humanas primordiales (albergue, refugio, protección ambiental, seguridad,
privacidad, identidad, etc.).

La política pública que se encarga de cumplir esta demanda es la política

habitacional, conjunto de políticas o intervenciones gubernamentales que
motivan, restringen y facilitan las acciones vinculadas a la vivienda,
constituyendo una función clave del Estado (Angel, 2000).

A pesar de que durante la última década hubo una mejora de los indicadores
económicos y sociales, el incremento de la construcción y la expansión de la
oferta residencial, las condiciones para acceder a una vivienda formal en las
grandes ciudades argentinas (Buenos Aires, Córdoba y Rosario, entre otras)
continuaron siendo difíciles. Especialmente para la clase media que a
diferencia de la clase alta tiene el problema de la vivienda resuelto y de la clase
baja que el Estado contiene parcialmente con planes sociales específicos
(Paredes et al., 2014).

La vivienda lejos de tener un fin social tuvo un fin netamente financiero,

usualmente no se produjo o compro como un “bien de uso” sino como un
“activo de resguardo de los ahorros”. Esta demanda extra en el mercado de
compra y venta de inmuebles, sumado a la depreciación del dólar, la inflación
monetaria, entre otras variables, encareció a las propiedades por encima de las
posibilidades de la mayoría de la población (Centro de Estudios Económico y
Sociales Scalabrini Ortiz, 2016).

La brecha entre los requerimientos (problema de habitabilidad o falta de

vivienda) y la disponibilidad de viviendas adecuadas para un sector de la
sociedad, es decir lo que el CELADE (2010) determina como el “déficit
habitacional”, es cada vez mayor y con una persistencia crónica en el tiempo.

La reducción del déficit, según Yujnovsky (1984), implicaría mejorar los

“servicios habitacionales" hasta sobrepasar el límite de aceptabilidad. Y esto
puede lograrse de muchos modos entre los cuales uno es la construcción de
nuevas viviendas que se necesitan porque son irrecuperables las existentes
(déficit cuantitativo) pero también es posible rehabilitar el parque habitacional
actual (déficit cualitativo).

Usualmente, las respuestas del Estado ante esta demanda son de dos
maneras: directa a través de la construcción o mejoramiento de la vivienda e
indirecta cuando otorga un crédito para construcción, ampliación, reforma o
compra de la unidad. De ningún modo regula el mercado de suelo urbano,
siendo este un elemento central para el acceso al suelo y también a la vivienda.

La política habitacional de mayor financiamiento público que implemento el

Gobierno Nacional fue el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para
la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar). Paradójicamente, el carácter “social”
con el que asume el problema de la vivienda, no está enfocado en los sectores
más pobres sino que da respuesta a la clase media y media-baja. En sus
inicios participarón diferentes organismos públicos, entre ellos la Administración
Nacional de Seguridad Social (ANSES) y el Ministerio de Economía (MECON)
que conforman el Fondo Fiduciario Pro.Cre.Ar. Bicentenario, junto con el Banco
Hipotecario que implementa el otorgamiento y cobro de los créditos, y la
Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) que aporta terrenos
fiscales (Barenboim y Elinbaum, 2016).

Además, el instrumento posee una doble función, es una medida contra-cíclica

para reactivar la economía, que comenzaba a desacelerarse en los últimos
años, y una respuesta histórica a la crisis habitacional que venía sufriendo un
sector de la población. En este caso, se trata de promover el derecho a la
vivienda, en condiciones de igualdad para amplios sectores sociales,
impulsando al mismo tiempo la generación de empleo e incentivando la
industria de la construcción local (Del Río, 2014).

El Programa tiene dos etapas de acuerdo a los mandatos de los gobiernos

nacionales. La primera entre los años 2012 a 2015 con seis líneas básicas:
construcción, ampliación, refacción, compra de terreno y construcción, vivienda
a estrenar y desarrollos urbanísticos. La segunda entre los años 2016 a 2018,
en donde se realizan ciertas modificaciones, contando primero solo con las
líneas de compra, construcción y desarrollos urbanísticos, luego incorporando
las siguientes: lotes con servicios, mejor hogar y ahorro joven.

Particularmente, la ciudad de Rosario experimentó un rápido crecimiento de la

actividad económica motivada, principalmente por la renta generada en el
sector agropecuario, que se volcó en la industria de la construcción
(Barenboim, 2014). El valor del suelo y de los inmuebles fueron los incrementos
más reveladores en relación al resto del país, demostrando un proceso gradual
y progresivo de exclusión en materia de acceso a la vivienda, identificándose
como la “ciudad inmobiliaria”. Además, el Consejo Económico y Social (2010)
señala que hay 50.000 hogares que tienen necesidades de una nueva vivienda,
sea por habitar en edificaciones en malas condiciones o por hacinamiento. La
mitad del total, se encuentra en los sectores de ingresos medios y medio-bajos.
En contraste con este déficit, según datos del último Censo Nacional (2010),
aproximadamente el 6,6 % de las viviendas particulares están deshabitadas.

En este contexto, interesa dar cuenta de las acciones públicas en materia de

política habitacional, que intentan reducir el déficit habitacional, a través de la
implementación del Programa ProCreAr en la ciudad de Rosario. Cabe señalar
que el presente artículo es parte de un proyecto de investigación mayor del
CONICET titulado “Déficit habitacional y propuestas de financiamiento
público: El acceso a la vivienda de los sectores medios y medios-bajos en
Rosario” en donde se aborda el mercado inmobiliario, la situación habitacional
y los diversos programas públicos que facilitan el acceso.

El objetivo principal se centra en analizar la alternativa de financiamiento

público nacional “Programa Pro.Cre.Ar”, en cuanto a su contenido e
implementación en la ciudad de Rosario. Los objetivos secundarios se refieren
a describir concisamente el Programa (objetivo, beneficiarios, líneas de créditos
en ambas etapas); identificar cuál fue su alcance en la ciudad (ubicación,
cantidad de viviendas y prototipos) y por último, evaluar los cambios en el
programa en cada etapa en Rosario.

En suma el estudio podrá ser de utilidad para mejorar la implementación del

Programa, particularmente evaluando las dos etapas, lo que potenciara los
recursos del Estado para el financiamiento de viviendas, tanto en la ciudad de
Rosario como en el resto del país. Además, podrá pensarse dicho instrumento
para otras urbes latinoamericanas que cuentan con la misma problemática en
relación a la dificultad para el acceso a la vivienda.

2. Metodología

El área de estudio es la ciudad de Rosario, ubicada en el centro-este de la

Argentina, con una superficie de 178 km2. Compone la tercera ciudad más
poblada del país, según datos difundidos por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC), Rosario tiene 1.198.528 personas, ubicándose
detrás de la ciudad de Córdoba (1.330.023) y la capital de Buenos Aires
(2.891.082).

Constituye un importante centro cultural, económico, educativo, financiero y de

entretenimiento, en donde la actividad agropecuaria tuvo gran impacto en la
industria de la construcción. Tal es así que durante la última década, Rosario
fue una de las ciudades con mayor índice de construcción por habitante del
país. Particularmente, las viviendas estuvieron concentradas en el Distrito
Centro, al respecto la Fundación Banco Municipal (2012) dice que, entre 2006
y 2011, el 55 % de los metros cuadrados aprobados (2.978.788 m 2)
correspondieron a ese Distrito. Sin embargo, las necesidades habitacionales
continúan, intentando resolver la problemática los distintos programas públicos
que se han implementado en la ciudad.

El abordaje que se emplea es analítico, a partir del análisis de contenido de

documentos escritos y gráficos, que tengan información del Programa
Pro.Cre.Ar, como ser:

 No oficiales: trabajos de investigación, artículos periodísticos de los diarios y

revistas locales.
 Oficiales: documentos del Programa Pro.Cre.Ar del Ministerio del Interior,
Obras Públicas y Vivienda y Ordenanza Nº 9.118 Plan Especial Parque
Habitacional Tiro Federal
 Planos e imágenes de los desarrollos urbanísticos y prototipos

Además, se recurre a la modalidad interpretativa para la realización de

entrevistas semi-estructurada a funcionarios municipales, estudios de
arquitectura, investigadores y destinatarios, con el propósito de completar la
información que no se halla en los documentos y conocer la visión que tienen
sobre esta alternativa de financiamiento.

3. Programa Procrear
El Pro.Cre.Ar es un instrumento notable que se distingue de otros planes de
vivienda tradicionales debido a su capacidad de adaptación, magnitud y
alcance territorial. El objetivo principal es garantizar la vivienda propia con un
financiamiento accesible a cada familia argentina. El Estado otorga créditos
para que construyan y/o amplíen su casa. Además, aporta terrenos fiscales
para la localización de proyectos urbanísticos para quienes no posean un
terreno propio. Cabe señalar que la utilización de estas tierras, dice la
Presidencia de la Nación (2013: 42):

“... requiere de un arduo trabajo de regulación, en el cual se prevé

el tratamiento de las normativas necesarias para la realización de
los proyectos y la firma de diversos acuerdos con provincias y
municipios, a fin de viabilizar la urbanización de los predios y la
posterior inscripción y escrituración de las casas a favor de los
beneficiarios.”

La conformación de equipos ad-hoc con profesionales formados en urbanismo,

provenientes del ámbito académico, de la docencia universitaria y de la
investigación es uno de los aspectos más novedosos y el que diferencia el
Pro.Cre.Ar de los departamentos provinciales de vivienda y urbanismo. Tanto
ANSES como AABE y MECON tienen sus propios equipos de proyecto y todos
se relacionan unilateralmente con el Banco Hipotecario, evitando centralizar las
intervenciones urbanísticas y la definición tipológica de las viviendas
(Barenboim y Elinbaum, 2016).

En cuanto a la articulación entre los diferentes actores, no existe un protocolo

que indique el tipo de participación que tendrán, dependiendo de cada
urbanización. Generalmente se realizan acuerdos y consultas con los
gobiernos provinciales o municipales, que luego habilitan las obras realizadas
por el Programa. En ciertos casos los gobiernos ceden tierras fiscales en zonas
urbanas para la generación de lotes con infraestructuras. Sin embargo, la
relación con los beneficiarios es más precisa, contando con un área de
atención en el Banco Hipotecario.

El público al cual está destinado son ciudadanos argentinos o con residencia

permanente en el país, de sectores medios y populares, contemplando las
diferentes condiciones socioeconómicas y la multiplicidad de situaciones
familiares. Al respecto, el Pro.Cre.Ar enuncia los siguientes requisitos: no ser
beneficiario de otro Programa; tener una edad entre 18 y 64 años, luego se
reduce a 55 años; contar con una antigüedad laboral mínima de un año; la
cuota mensual a pagar puede cubrir hasta el 40% del ingreso neto familiar,
pasando posteriormente al 25 %, y no tener antecedentes negativos en el
sistema financiero.

En la primera etapa (2012 a 2015) el financiamiento es del 100 % a través del

Banco Hipotecario. Las líneas básicas de crédito son seis:

Construcción: poseen un terreno propio y acceden para construir una vivienda

en base a un proyecto propio o prototipos que propone el Programa para cada
región.
Ampliación: cuentan con una vivienda construida y desean ampliar (hasta 50
m2) o terminar la obra ya iniciada, con un avance mayor al 50% del proyecto
(hasta 150 m2) Refacción: destinada a mejoras parciales o conservación de
viviendas de hasta 150 m2, procurando optimizar su estado y valor.
Compra de Terreno y Construcción: no disponen de un lote propio y quieren
construir en base a un proyecto propio o prototipos de vivienda del Pro.Cre.Ar.
Vivienda a Estrenar: financia el 90% del valor de un departamento o casa a
estrenar de hasta 100 m2.
Desarrollos Urbanísticos: acceden a una vivienda a través de los diversos
emprendimientos construidos por el Programa que se emplazan en terrenos
públicos.

En la segunda etapa (2016 a 2018) se incorpora a los bancos privados y la tasa

en pesos se ajusta por Unidades de Valor Adquisitivo (UVA), de acuerdo a la
inflación. El financiamiento del Estado es del 85 – 90 % de total. Las dos líneas
de crédito Construcción y Desarrollos Urbanísticos se mantienen y las otras se
modifican y/o reemplazan por:

Compra vivienda: financia el 90% del valor de un departamento o casa a

estrenar e incorpora la compra de viviendas usadas.
Ahorro Joven: financia el 95 % del valor de un departamento o casa usada o
nueva, para jóvenes entre 18 y 35 años.
Lotes con servicios: no disponen de un lote propio y quieren construir en base a
un prototipo de vivienda del Pro.Cre.Ar, parecida a la línea Compra de terreno
y Construcción.
Mejor Hogar: destinada a la conexión de red de infraestructura básica y
mejoras parciales de la vivienda, similar a la anterior de Refacción.

Cabe señalar que en la primera etapa, el acceso al crédito se realiza mediante

un sorteo público y en la segunda es a través de un sistema de puntaje
social que prioriza a las familias de acuerdo con su necesidad habitacional
(cantidad de hijos, presencia de personas discapacitadas, acceso a agua o
cloacas).

4. Alcance en la Ciudad de Rosario

Durante las últimas décadas, la consolidación de la zona metropolitana de

Rosario, hizo que cada vez más personas elijan como lugar de residencia
permanente. En este sentido, Impulsos Negocios (2015) expresa que: “… el
surgimiento de más de 100 barrios abiertos y nuevos loteos en las localidades
vecinas ayuda a que crezca esa tendencia, ya que el principal motor de éxito
para la comercialización de esos barrios es la posibilidad de que se adapte a
las condiciones del Pro.Cre.Ar”.

Los cuatro primeros años (2012 a 2015) de implementación del Programa

alcanzaron 21.971 beneficiarios en el Área Metropolitana de Rosario,
concentrándose la mitad de los mismos en la ciudad de Rosario 11.627 (ver
tabla 1).
Tabla 1. Estado del Pro.Cre.Ar por área. Período 2012-2015.

Obras
Beneficiario
Área Iniciada Obras Monto
s
s Finalizadas solicitado
Rosario 11.627 2.365 1.796 $ 737.842.341
$
AMR 21.971 6.695 5.104 2.598.268.034

Fuente: elaboración propia en base a ANSES, 2016.

Las líneas de créditos otorgadas son cinco, de mayor a menor se encuentran:

Construcción con 5.316 beneficiarios, Ampliación con 2.965 beneficiarios,
Compra Terreno y construcción con 1540 y Refacción con 1.076. Tan solo 730
créditos fueron destinados para la Compra de viviendas terminadas,
fomentando la construcción y generación de empleo (ver Tabla 2).

Los modelos de viviendas que ofrecía el Pro.Cre.Ar para Rosario son varios. A
continuación se explican los denominados “Los Calicantos A y B” para construir
en un terreno propio o a obtener a través del Programa. El proyecto es
concebido como una vivienda urbana y contemporánea, pudiendo ser ampliado
a futuro manteniendo la construcción original. La casa entre medianeras está
conformada por dos volúmenes rectangulares que se articulan entre sí.

Los Calicantos “A” poseen una superficie total de 75 m 2. La vivienda cuenta con
dos dormitorios, cocina, living-comedor, un baño, patio y guardacoches,
pudiéndose ampliar hasta 40 m2 conformando el segundo prototipo, Los
Calicantos “B” (superficie total 115 m 2). Este último posee cuatro dormitorios,
cocina, living-comedor, dos baños, patio y guardacoches (ver figura 1).
Figura 1. Modelos de vivienda: Los Calicantos A y B.

Fuente: Pro.Cre.Ar Bicentenario, 2015.

Los tres segundos años (2016 a 2018) de implementación del Programa

alcanzaron 8.730 beneficiarios en la ciudad de Rosario. Esto se divide en las
tres líneas de crédito: Compra vivienda 6.537 beneficiarios, Ahorro Joven con
1.593 beneficiarios y tan solo Construcción 600 beneficiarios. Las líneas Lotes
con Servicios no se consumaron en la ciudad y Mejor Hogar no se registran
datos. En este período hay un gran énfasis en la compra de viviendas
terminadas y no en la producción de las mismas.
Tabla 2. Beneficiarios del Pro.Cre.Ar por línea de crédito.
Período 2012-2015 / 2016-201863
Beneficiarios Beneficiarios
Línea
2012-2015 2016-2018
Construcción 5.316 600
Ampliación 2.965 -----
Compra de terreno y
1.540 -----
construcción / Lotes con servicios
Refacción / Mejor Hogar 1.076 -----
Compra de vivienda a estrenar 730 6.537
Compra Ahorro Joven -------- 1.593
Total general 11.627 8.730

Fuente: elaboración propia en base a MIOPyV/Procrear, 2018.

El Programa ofrece cinco modelos de vivienda que empiezan desde superficies

más pequeñas. El “Prototipo 1” posee una superficie total de 35 m 2. La vivienda
cuenta con un dormitorio, cocina-comedor, baño y patio, pudiéndose ampliar
hasta 70 m2 conformando el segundo prototipo. Este último posee dos
dormitorios, cocina, living-comedor, dos baños, patio y guardacoches (ver figura
2).

63
Los datos extraídos son del sitio web del MIOPyV hasta mayo del año 2018.
Figura 2. Modelos de vivienda: Prototipo 1 y ampliación.

Fuente: MIOPyV/Procrear, 2018.

Dentro del marco de la línea Desarrollo Urbanístico se fomenta la generación

de viviendas a través de la asociación pública – privada. El Estado, propietario
del suelo, ofrece a los privados la permuta de los terrenos por viviendas
terminadas, estas se destinaran una parte para el crédito Procrear y otra para
comercializarse en el mercado privado.

Así, en la operatoria para la construcción de las tiras de departamentos

participa el Banco Hipotecario como fiduciario del fideicomiso, los
desarrolladores que ganen el concurso y las constructoras contratadas por los
desarrolladores (Amariso, 2016).

En la zona norte de Rosario, se propone el “Parque Habitacional Tiro Federal”

para una parcela de 4,5 ha., perteneciente al Ministerio de Defensa de la
Nación. Allí se encontraba el club Tiro Federal que constituía una barrera física,
sin conectividad norte – sur, para el barrio Alberdi de la ciudad. 64
El proyecto fue anunciado por el gobierno nacional en el 2013 pero, debido a
un prolongado ajuste en el formato de la licitación, se formalizo en el 2014 y se
lanzó a convocatoria para desarrolladores recién a fines del 2016. Por su parte,
el gobierno municipal a través de la Secretaria de Planeamiento realizó la
Ordenanza Nº 9.118/13. El desarrollo urbanístico está dividido en sectores, a
partir de la apertura de tres calles (sentido norte – sur), en donde se
relocalizará el club, construirán 352 viviendas y 19 locales comerciales y
destinarán 2,5 ha. para uso público.

En cuanto a lo residencial se prevé levantar sobre la Avenida Rondeau un

edificio de 11 pisos y en las arterias laterales se construirán otros que tendrán
entre 3 y 4 pisos. Las viviendas serán de uno, dos y hasta tres dormitorios, y
habrá departamentos entre 40 m2 a 80 m2. También se destina un área de
estacionamiento para unos 230 automóviles.

El plazo máximo de entrega de la totalidad de las unidades terminadas quedó

fijado en 36 meses, estimándose para el año 2020.

64
Tras un período de negociaciones con los vecinos y la municipalidad, se pactó destinar una hectárea para
mantener la actividad en el barrio, mientras que el club Tiro Federal se trasladó a un nuevo polígono en la
ciudad de Capitán Bermúdez.
Figura 3. Sectorización Parque Habitacional Tiro Federal

Fuente: Ordenanza 9.118/13.

Figura 4. Proyecto Parque Habitacional Tiro Federal

Fuente: Ameriso, 2016.

5. Evaluación de Resultados

Entre los resultados obtenidos se pueden identificar dos situaciones,

coincidentes con los distintos gobiernos, una más vinculada a un fin social en
donde el subsidio estatal es mayor enfocada en la construcción de vivienda,
generando empleo y reactivando la economía, y otras más vinculada a un fin
financiero, en la compra de viviendas y reducción de stock de viviendas
ociosas.

En una primera etapa (2012-2015), los créditos fueron realmente accesibles, no

había un mínimo de ingreso mientras que fuera comprobable, las tasas eran
bajan (menores a la inflación) y se podía destinar hasta el 40% del ingreso neto
familiar. Las líneas de financiamiento estaban más orientadas a la construcción,
ampliación, refacción, compra y construcción (10.897 beneficiarios) que a la
compra de unidades nuevas (730 beneficiarios) en Rosario.

Asimismo, el gobierno ha intentado proteger el Programa del mercado

inmobiliario, sin embargo su implementación género procesos especulativos en
la creación de suelo urbanizado y en la adquisición de terrenos en general. En
este sentido, los terrenos bien localizados y con infraestructuras en la ciudad
de Rosario resultaron cada vez más difícil de adquirir, por eso gran parte de los
destinatarios debieron construir sus viviendas en localidades del área
metropolitana, para obtener lotes más económicos, no contando en muchos
casos con las infraestructuras y servicios necesarios.

Es decir que el derecho a la vivienda se cumplió dado que el acceso a los

créditos era viable pero mayoritariamente en la periferia rosarina, no
pudiéndose consumar en algunos casos el derecho a la ciudad. Se podría
pensar entonces que el problema central es el "acceso al suelo urbano” y no el
“acceso la vivienda”.

La reformulación del Programa, durante la segunda etapa (2016-2018),

incremento notablemente las tasas de interés y se ajustó a la inflación, siendo
préstamos que se devuelven con capital indexado según la evolución de los
precios del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina (INDEC),
reduciendo el grupo de destinatarios de los sectores medios-bajos.
Además, priorizo créditos para la compra de viviendas ya construidas (8.130
beneficiarios) siendo muy pocos para la construcción (600 beneficiarios). Si
bien esto ayuda a incrementar el porcentaje de viviendas ocupadas dentro de
la ciudad al mismo tiempo oprime el empleo de los estudios independientes
enfocándose solo hacía a las grandes desarrolladoras y desacelerando el
sector de la construcción.

Por último, en relación a la línea de desarrollos urbanísticos, Rosario no tuvo

suerte si se compara con otras ciudades del país. Durante la primera gestión,
solamente se destinó un solo emprendimiento “Parque Habitacional Tiro
Federal” que no pudo concretarse. Luego es retomado en el segundo período
con modificaciones que incorporan a desarrolladoras a través de una
asociación público – privada. En este sentido, solo el 25% de las viviendas son
destinadas para el Pro.Cre.Ar mientras que el 75 % restante es comercializado
por la empresa ganadora de la licitación en el mercado.

6. Discusión y Conclusiones

El Pro.Cre.Ar, junto con otros programas de financiamiento gubernamental,

representa una esperanza para los sectores medios y medios-bajos. El desafío
del Gobierno Nacional radicó en elaborar una política pública capaz de brindar
el acceso efectivo al suelo y la vivienda propia.

La respuesta del Estado ante dicha demanda fue “indirecta” dado que otorgó
créditos para: construcción, ampliación, reforma o compra. La primera etapa se
enfatizó en las líneas Construcción, Ampliación, Refacción, Compra y
Construcción, siendo ejecutadas por estudios y arquitectos independientes que
constituyen actores claves de un nuevo tipo de políticas habitacional
descentralizada. Sin embargo, en la segunda etapa se basó en la Compra de
Unidades usadas o nuevas, intentando reducir el stock, las construcciones se
orientaron a edificios realizados por las grandes empresas constructoras.

Pese al efecto positivo del Programa en el mercado inmobiliario, aumentó el

precio de los terrenos por la demanda y la inflación, resultando cada vez más
difícil adquirirlos en la ciudad de Rosario. Del mismo modo las viviendas
terminadas también incrementaron su valor en los últimos años.

El Estado también respondió de forma “directa” a través de la construcción de

vivienda en la línea de Desarrollos Urbanísticos. Aquí el suelo tiene un uso
social dado que el Estado proporciona los terrenos y no puede especularse su
precio.

En síntesis, la política pública implementada constituye un círculo virtuoso que

combina la construcción de viviendas, el consumo, con la inclusión social y el
mejoramiento de las condiciones de vida. Es decir que el Programa a pesar de
no haber podido reducir la totalidad del déficit habitacional ha tenido efectos
positivos en la sociedad. Más allá de haber impactado en la dimensión física
con la adquisición de la vivienda propia influyo en otras dimensiones como ser
la económica y la social.
Por último, en función del análisis se puede decir que el instrumento
Pro.Cre.Ar, como herramienta de financiamiento para la vivienda, es replicable
en otras ciudades de América Latina, siempre y cuando se consideren las
particularidades de cada país. Especialmente en Argentina se realizó en un
contexto de crisis internacional, modificación de políticas, cambio de gobierno,
desaceleración de la economía y del mercado inmobiliario.

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Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

La Reforma del Estado a nivel sub-nacional: aportes para la construcción

del caso de estudio de la Provincia de Entre Ríos”
Nahuel, Bourlot (nahuelbourlot@gmail.com). Facultad de Trabajo Social- UNER
Silvana, Gómez (silvanaisabelgomez@gmail.com) . Facultad de Trabajo Social-
UNER
Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen:
Los procesos de Reformas del Estado se iniciaron en América Latina hacia
fines de la década de los 80´ y se profundizaron en la década de los 90´,
enfatizando la necesidad de la “redefinición del papel del Estado y la
restructuración de su aparato institucional” (Oszlak, 1999). En nuestro país, se
establecieron diferentes mecanismos de intervención del Estado: la
privatización de servicios públicos a cargo de la gestión de empresas privadas
y la transferencia o descentralización de funciones a gobiernos provinciales y/o
municipales.
El presente trabajo es parte de un Proyecto de Innovación e Incentivo a la
Docencia, orientado a construir un “caso de estudio” para la enseñanza de “La
Reforma del Estado en la provincia de Entre Ríos”. Plantea como propósito
central realizar un primer acercamiento al caso provincial, analizar los hitos y
factores que introdujeron nuevas formas de gestionar “lo público”. Se presentan
las políticas que caracterizaron los procesos de Reformas: mecanismos de
reducción del empleo público, privatizaciones de activos estatales (Empresa de
Energía, la Línea Aérea, el Banco provincial y un frigorífico regional) y las
implicancias de la descentralización en salud y educación.

I. Introducción:
¿Cuál fue la incidencia de las políticas de reforma implementadas por el Estado
Nacional en las jurisdicciones provinciales? ¿De qué modo se configuraron las
nuevas funciones que la Provincia debió asumir luego de los procesos de
descentralización nacional? ¿Cuáles fueron los servicios públicos que pasaron
al sector privado a partir de las instancias de privatización? ¿Cuáles fueron los
cambios más significativos en términos de estructura y dotación de empleados
públicos a nivel provincial?
Las preguntas que guían el presente trabajo tienen el objetivo de analizar los
cambios que se produjeron en la década de los 90´en la provincia de Entre
Ríos, las mismas se inscriben en el estudio de diferentes variables asociadas a
los marcos de discusión, actores, hitos y valores o representaciones sobre los
procesos de Reforma65. En este sentido, nos resulta relevante describir los
aspectos más significativos acaecidos en la provincia de Entre Ríos durante el
período 1989/1999, con miras a construir un caso de estudio: “La Reforma del
Estado a nivel subnacional, el caso Entre Ríos”.
El informe se presenta como una primera aproximación al análisis de los hitos
centrales que se produjeron en la Provincia a partir de metodología de análisis
documental principalmente de los periódicos de la época, y de las instancias
normativas que configuraron las diferentes medidas. A su vez, el estudio se
complementa con entrevistas de algunos actores claves del proceso:
periodistas, funcionarios y trabajadores públicos.
En este sentido, el informe se estructura de la siguiente manera: en primer
lugar se describe el contexto en el que se desarrollan las reformas en
Latinoamérica, específicamente en Argentina. Se detalla luego, el contexto
socio-político de la provincia de Entre Ríos y los hitos más significativos, entre
los cuales podemos mencionar la descentralización en educación y salud, las
privatizaciones del Banco de Entre Ríos, el frigorífico de Santa Elena, las
Líneas Aéreas de Entre Ríos, y la empresa de distribución de Energía Eléctrica
de Entre Ríos.
Podemos decir entonces, que los procesos de Reforma del Estado en el
contexto latinoamericano han sido asociados a la internacionalización de la

65
Las variables mencionadas son parte del Proyecto de Innovación e incentivo a la Docencia de la Facultad
de Trabajo Social UNER, de los años 2017 y 2018.
economía producida a partir de los años 60, la cual llegó acompañada de una
crítica a la burocracia estatal, es decir, un cuestionamiento al personal
permanente de las instituciones públicas. Las discusiones de la época aludían
al interrogante respecto a la función o el rol que debía asumir el Estado en
cuanto actor dentro de la estructura económica nacional, es decir, enfocadas
en el ‘qué hacer’ del Estado.
Las denominadas Reformas de Primera Generación, en términos de Oszlak
(1999), formaban parte de una redefinición del papel del Estado, con la
consiguiente reestructuración del mismo y la reducción de la dotación del
personal. Tales cambios eran respuestas a la “crisis” vivida en los países
centrales a partir de los 70' (y en Argentina a mediados de los 80'),
responsabilizando a un modelo de organización social fundado en una matriz
Estado-céntrica facilitador de “un intervencionismo excesivo del Estado, la
asunción de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes
controlaban su aparato” (Oszlak, 1999:85).
Entendemos por Reforma del Estado a un conjunto de “cambios estructurales a
nivel social, político y económico, que implican modificaciones en las reglas de
juego político que se establecen con la sociedad” (Blutman, 1998). Se
denomina 1ª fase de reforma o de “Primera Generación” a aquellas tendientes
a adecuar el tamaño y nivel de intervención del Estado a las condiciones
generadas por la “crisis fiscal del Estado” (Esteso y Cao, 2001). Se pone en
cuestión el rol y la función del Estado.
La ola de reformas, iniciada en los ’80 pero consolidada durante los ’90, se
caracterizó por priorizar objetivos para restablecer equilibrios fiscales y/o
minimizar el Estado. En efecto, el agotamiento del modelo intervencionista y
proteccionista indujo readecuaciones en el papel del Estados alterando la
forma en que se relacionaba con la economía y la sociedad. Los cambios
operados en ese ámbito han sido de tal magnitud que en la actualidad la
estructura del Estado, sus modos de intervención, sus culturas, las relaciones
entre instancias, etc. son totalmente diferentes a las que imperaron durante
casi cinco décadas” (Esteso y Cao, 2001).
Específicamente en Argentina, Blutman (1998) identifica algunas dimensiones
centrales de la Reforma del Estado: la primera de ellas es la privatización, la
cual consiste en el cambio de propiedad de los activos estatales, ya sea a
través de ventas o concesiones totales o parciales a personas jurídicas
privadas. La segunda dimensión refiere a la desmonopolización del rol
empresario asumido por el Estado, con el objetivo de lograr mayor grado de
competitividad en el mercado. En este caso, si bien es pertinente la
consideración de Blutman con respecto a la presencia de remonopolizaciones
de varias entidades estatales al pasar a manos privadas, también es cierto que
en casos como el de la energía eléctrica, en un principio, la separación del
monopolio en la distribución de la energía en varias unidades de negocio
amplió el número de oferentes del servicio (un ejemplo es el caso SEGBA).
El tercer aspecto central de la Reforma según Blutman (1998) es la
desregulación, la cual supone la reducción de las regulaciones legales a los
intercambios entre agentes privados. Finalmente, y de gran importancia para el
caso “a construir” en el presente trabajo, referimos a la descentralización, o
transferencia de funciones, competencias e instancias de responsabilidad
desde el nivel central, a los Estados provinciales y/o municipales especialmente
en servicios de salud y educación.
A partir de estas dimensiones, específicamente la privatización y la
descentralización, describiremos las transformaciones ocurridas en las
empresas de propiedad estatal provincial y de los servicios prestados por el
mismo. Para ello, analizaremos los marcos de la discusión, es decir, el conjunto
de “ideas” en cuestión, a partir de la recuperación de discursos esbozados por
diferentes actores involucrados en las transformaciones provinciales, y del
análisis del rol de los medios de comunicación (específicamente de periódicos
provinciales).

II. El contexto de la Reforma en la provincia de Entre Ríos

La situación política a nivel nacional, a fines de los años 80, estuvo signada
entre otros factores, por la anticipada salida del Presidente Alfonsín (UCR), y el
inicio del gobierno de Menem en el año 1989 (PJ) el cual sería reelecto en el
año 1995. Las medidas de mayor impacto de la época fueron adoptadas a
inicios del gobierno de Menem, entre las cuales pueden mencionarse la Ley de
Reforma del Estado (1989) y la Ley de Emergencia Económica (1989). El
objetivo de las mismas era modificar la gestión de los servicios brindados hasta
ese entonces por el Estado, se pretendía dotar la gestión de mayor calidad,
competitividad y eficiencia, y por otro lado, obtener los fondos necesarios para
afrontar los pagos de la deuda externa y persistir en la toma de financiamiento
externo.
La Ley Nº 23.697, denominada de Emergencia Económica, en aras de
promover el ingreso de inversiones extranjeras suspendió el régimen de
promoción industrial y promoción minera, reduciendo un 50% de los beneficios
otorgados a las empresas promovidas. Además, se estableció un “régimen de
inversiones extranjeras” que determinó un “similar tratamiento (al capital
extranjero) que al capital nacional”. Esto último tiene una inmediata correlación
con lo establecido en la Ley Nº 23.696, “de Reforma del Estado” o “Emergencia
Administrativa”, en cuanto a la posibilidad de “privatización o participación del
capital privado en empresas públicas” (Blutman, 1998:27).
De acuerdo a Kulfas y Schorr (2003), la etapa de Reformas de primera
generación se destaca por el ingreso del capital financiero al país, generando
un aumento de la deuda externa. En el año 1991 ascendía a 61 mil millones,
llegando a 145 mil millones a fines del mandato presidencial de Menem, debido
en gran parte a la emisión de bonos y títulos públicos por parte del Estado
nacional, así como a la cancelación de deudas provinciales con créditos
internacionales (Kulfas y Schorr, 2003: 30).
En cuanto a la provincia de Entre Ríos, el contexto político partidario se condijo
con el nivel nacional. Gobernada en los primeros años de democracia por la
Unión Cívica Radical, y desde el año 1987 a 1999 se sucedieron tres mandatos
del Partido Justicialista (desde 1987 a 1991 y entre 1995 a 1999 por Jorge
Busti; y desde 1991 a 1995 por Mario Moine).
En 1989, y con Jorge Busti al mando del ejecutivo provincial, se sanciona la ley
provincial 8.291 que adhiere a Entre Ríos a las disposiciones establecidas por
la ley nacional de Reforma del Estado. En la misma normativa se declaraba en
estado de emergencia tanto la situación económica – financiera de la
administración provincial, así como la prestación de servicios públicos. En su
artículo 4º, se establecía que para poder esos servicios ser privatizados,
debían ser previamente declarados “sujetos a privatización” por el Poder
Ejecutivo Provincial teniendo la aprobación del Poder Legislativo Provincial.
En cuanto a lo económico-financiero, la provincia de Entre Ríos atravesaba en
1992 un déficit de 167 millones de pesos, de los cuales el Estado Nacional se
había comprometido a financiar sólo 97 millones (Bracco, 2012). Las presiones
del gobierno nacional estarán presentes a lo largo de las descripciones
posteriores de los hitos centrales de la Reforma entrerriana, y se verán
acompañadas de una relación tirante con el oficialismo provincial, que adhería
a la matriz ideológica nacional pero en algunos casos, no a la forma de
implementación.

III. El Empleo Público en la provincia de Entre Ríos

Ineludiblemente al analizar los procesos que se suscitaron a nivel provincial
debemos empezar por uno que se volvería tendencia a la hora de privatizar las
empresas provinciales, la reducción del personal estatal.
A nivel nacional, Oszlak (2003) afirma que el Estado ha presentado en la
década de los 90´ transformaciones muy notables en cuanto a su tamaño,
configuración y papel. El autor sostiene que entre otros factores (privatización,
retiros, jubilaciones anticipadas) lo que se produjo fue “una fuga de empleo
público del estado nacional hacia los estados subnacionales” (Oszlak,
2003:4-5).
Si bien los proceso de descentralización de salud y educación impactaron en la
estructura provincial, en instancias anteriores a la implementación de dichas
políticas el empleo provincial comenzaba a crecer, y una década después se
observa el aumento considerable en contraposición a lo que sucedió a nivel
nacional. Seguidamente se presentarán los datos observados en las leyes
presupuestarias de la provincia en el período comprendido entre 1989-1990.
Fuente: Elaboración propia, en base a las leyes presupuestarias de los
años 1989-1999
Como puede observarse en el gráfico anterior, el empleo público en la provincia
presenta un crecimiento permanente desde el año 1989 (a excepción del año
1993 que se vincula a una medida provincial que será explicada más adelante),
sólo en la planta permanente se observa un aumento total de 9.721 cargos, lo
que implica un 27.5 % más en un lapso de diez años. Esta situación se
profundiza si mencionamos que a partir del año 1993, se incorporaron 1.954
cargos de la planta de personal temporaria que se mantuvo en el transcurso de
los años siguientes, así como la incorporación de horas cátedras permanentes
y temporarias vinculadas al sistema educativo.
En cuanto a la vinculación de los procesos nacionales puede mencionarse que
en 1993 se transfieren a la Provincia 3.241 cargos en Educación vinculada a la
Ley 24.049, 269 a salud y acción social y 34 al presupuesto provincial para
atender la planta de personal de los puertos transferidos a la provincia a partir
de la Ley 23,696 y el Decreto Nacional 906/91.
A la par de una disminución del personal estatal nacional, la provincia de Entre
Ríos encaró su propio ajuste. Uno de los hitos de mayor impacto a nivel
provincial fue la Ley 8.706 del año 1993 de contención y reducción del gasto
público, la misma dispuso al Poder Ejecutivo la capacidad de supresión de
2.605 cargos. Sin embargo, ya en 1991 ni bien iniciaba el mandato Mario
Moine, decidía suspender las recategorizaciones de personal de la
administración pública realizadas antes del 1 de setiembre de ese año por el
exgobernador Jorge Busti.
Posteriormente, en diciembre de 1992, se daba a conocer en el Semanario
provincial “Análisis”, en forma de rumor, la intención del gobernador de pasar a
disponibilidad 2.500 agentes. El supuesto de pase a disponibilidad se lograría
reduciendo Secretarías, Direcciones, y cambiando la naturaleza de las mismas
(de secretaría a dirección, por ejemplo). Finalmente, el día siguiente a la
publicación, el gobernador anunciaba las modificaciones anteriormente
mencionadas.
En febrero de 1993 se anunciaba la financiación nacional, a través de un bono
especial (BONOCEP) de un sistema de retiros voluntarios a nivel provincial.
Con este anuncio, la decisión tomada por el gobernador y por la legislatura
provincial, comenzó a ser tildada por lo menos de apresurada.
El Superior tribunal de Justicia de Entre Ríos declaró la inconstitucionalidad del
artículo 2º de la ley 8.706 que establecía las cesantías. El fallo obligó al Poder
Ejecutivo a reincorporar a los empleados despedidos, la inconstitucionalidad se
basaba en el mecanismo utilizado para reducir el personal. Es decir, en lugar
de eliminar dependencias, se prefirió despedir de manera directa a los
empleados. De elegir la primera opción, el salario de los “ex trabajadores”
debería haber sido abonado por un año desde el pase a disponibilidad, en
tanto, la decisión tomada solo supuso el otorgamiento de una indemnización.
El fallo mencionado obligaba a indemnizar a los despedidos por un monto que
ascendió a 2 millones de dólares, un monto mayor del que se esperaba ahorrar
con los despidos (al momento del fallo, 1.227 empleados había perdido su
trabajo).
Una vez culminada la reincorporación de todos los despedidos, el 8 de junio de
1993 se sanciona la Ley 8.726, la misma permitía a los empleados de la
administración pública provincial adherirse a un retiro voluntario. La alternativa
se presentaba para los menores de 50 años que no hayan iniciado el trámite de
jubilación, no prestaran servicios en otros organismos públicos relacionados
con la seguridad, la salud o la docencia, ni estuvieran incursos en sumario
administrativo. La indemnización consistía en la multiplicación de la última
remuneración percibida por el número de años brindando servicios en la
administración pública, más el 10% del cálculo anterior.
IV. Instancias de descentralización provincial
Como mencionamos anteriormente el empleo público provincial aumentaría con
la asunción por de los servicios de educación y salud que brindaba el Estado
nacional, también aumentó la cantidad de organizaciones al cargo de la
Provincia. Fue el Estado nacional el que se desprendía de la educación
secundaria y de los servicios hospitalarios. Por lo tanto, al tratar los dos tipos
de descentralización estamos hablando de una reducción funcional del Estado
argentino, a la par de una profundización de funciones en las instancias
provinciales.
Para comenzar a relatar el traspaso de las organizaciones educativas y de
salud desde el nivel nacional a la provincia de Entre Ríos es necesario agregar
a la definición inicial de descentralización la aclaración realizada por Horacio
Cao y Josefina Vaca (2007). Ellos plantean que, tanto en su dimensión política
como administrativa, sólo puede hablarse de descentralización si los ámbitos
institucionales sujetos de las nuevas funciones y poderes tienen la capacidad
de representar el interés y la voluntad de ciudadanos y actores políticos
subnacionales. Si las instituciones receptoras no tienen una relación directa
con actores políticos y sociales, estamos ante casos de deslocalización o
desconcentración.
La descentralización de los servicios públicos (educación y salud) o el traspaso
de los mismos desde la órbita nacional a las órbitas provinciales suele ser
interpretado de diversas maneras, dependiendo del criterio utilizado para
analizar dichos procesos. Al tratarse de una transformación iniciada por el
gobierno nacional, es interesante analizar las percepciones que tenían los
actores provinciales iniciado el proceso. Dicho análisis pretende observar qué
“ideas” eran predominantes cuando el traspaso comenzó a discutirse, e intentar
comparar con las intenciones perseguidas por el gobierno nacional y con
aquellas nociones teóricas más profundas provenientes de organismos
internacionales que impulsaron esta estrategia de reforma estatal.
De acuerdo con Cao y Vaca (2007) la descentralización conlleva dos
dimensiones relacionadas: la dimensión política, que surge de entender al
proceso como un medio para el incremento de la autonomía y el poder de
actores subnacionales. La segunda dimensión es la administrativa, que está
relacionada con la reducción de la distancia entre la decisión y la ejecución,
posibilitando un mayor involucramiento de la sociedad en decisiones que los
afectarían, determinando mayor eficiencia y eficacia en el accionar del Estado.
En la misma línea que Cao y Vaca, Vilas (2003) explica que la
descentralización de las políticas públicas, situándonos en Argentina, fue
encarada desde “tres perspectivas principales”. La “perspectiva fiscal” supone
entender la descentralización como herramienta de reducción de los recursos
utilizados. Desde una “perspectiva técnica”, la participación en las decisiones
de actores que experimentan sus efectos colaboraría a un aumento de la
calidad del servicio. Finalmente, desde una perspectiva democratizadora, estos
nuevos actores tendrían una mayor y más efectiva participación, favoreciendo
la “circulación abierta de información” y la “fiscalización social de la gestión
pública”.
En forma combinada, la descentralización de las políticas públicas tenía como
objetivo, de acuerdo con Vilas, que una mayor participación conduzca a
“decisiones sustantivas de más calidad, más transparentes, y más compatibles
con un uso racional de los recursos fiscales” (Vilas, 2003:3). Desde las
perspectivas antes mencionadas, puede decirse que la descentralización de los
servicios públicos pretendía aumentar la participación de los actores
subnacionales en la toma de decisiones relativas a los servicios de salud y
educación prestados por el Estado y, con ello ganar en eficiencia en el uso de
los recursos, producto de que serían quienes reciban los servicios quienes
gestionarían los fondos para ello.

a. Hitos de la descentralización
Seguidamente mencionaremos los principales componentes que caracterizaron
el denominado proceso de descentralización de los servicios públicos estatales
a la provincia de Entre Ríos. Posteriormente detallaremos y analizaremos los
mismos en base a las perspectivas de actores involucrados, los marcos o ideas
que sobrevuelan las transformaciones, y los resultados y valoraciones de los
mismos.
Cronológicamente, nos encontramos en primer lugar con la ley 24.061 la cual
fijaba el presupuesto para 1991, la misma establecía en su artículo 25º la
transferencia de los hospitales públicos a la órbita de las administraciones
provinciales. Específicamente en Entre Ríos, se traspasó el hospital Fidanza
(transferido recién en 1994), el Centro de Salud Concordia, y la Colonia de
rehabilitación Mental Diamante (transferida en 1995).
En segundo lugar, el 6 de diciembre de 1992 sería sancionada la ley nacional
24.049, posibilitando la transferencia de las escuelas secundarias, públicas y
privadas a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires. El Estado nacional
retendrá los montos coparticipables necesarios para mantener a las escuelas
próximamente provinciales y, de acuerdo al artículo 15 de la Ley, cubriría total y
automáticamente el costo de los servicios transferidos cuando no alcanzara el
dinero de la coparticipación.
En 1993, mediante el decreto 578 desde la órbita nacional se establecía la
transformación de la gestión hospitalaria en autogestión. Se creó el Registro
Nacional de Hospitales Públicos de Autogestión (HPA), donde podrían
inscribirse los hospitales públicos de jurisdicción Nacional, Provincial y
Municipal. Los HPA actuarían como organismos descentralizados de acuerdo a
las normas que cada jurisdicción establezca.
La normativa facultaba a los HPA a facturar las prestaciones que brindaran a
beneficiarios de obras sociales, prepagos y personas con capacidad de pago.
El mismo decreto instaba a reemplazar progresivamente el concepto de
"subsidio a la oferta" por el "subsidio a la demanda", sosteniendo los aportes
presupuestarios.
Los objetivos específicos de la modificación de la transformación de la gestión
hospitalaria eran:
1) cumplir con las normas del Programa Nacional de calidad de la atención
médica;
2) incorporar recursos organizativos, instrumentales y de gestión para
mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos y en el nivel de
calidad de la atención médica;
3) desarrollar un sistema de información eficaz que permita conocer
rápidamente en su localidad el funcionamiento del hospital. (Demarche,
María Florencia; 2004)
Finalmente, el último hito de importancia es la sanción de la Ley Federal de
Educación N° 24.195 del año 1993, la cual reemplazaría la ley de educación
1.420 de 1884. La nueva ley reestructurará el sistema educativo, modificando
las obligatoriedades, y centralizando los contenidos curriculares a través del
establecimiento de los nuevos Contenidos Básicos Comunes, que serían
establecidos anualmente y deberían ser cumplidos por las organizaciones
provinciales (previas y posteriores a las transferencias).

b. Descentralización de las escuelas secundarias.

Los planteos u objetivos de la descentralización mencionados por Cao, Vaca y
Vilas se observan con claridad en los documentos esgrimidos por el Banco
mundial. Jose L. Coraggio (1995) analiza las propuestas del mismo para la
educación, recuperando entre otros, un informe del Banco denominado
“Priorities and Strategies for Education” de 1995, en el cual se menciona que el
Banco estaba determinado a lograr que los sistemas de educación se
descentralicen. Se esperaba que “a nivel de cada distrito o establecimiento se
adopten, con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones
de insumos educativos más eficientes”, para incidir en la política educativa (23).
Por otro lado, simplificando un poco la cuestión, Myriam Feldfeber y Analía
Ivanier (2003) analizan el proceso de descentralización educativa en Argentina
recuperando consideraciones de Badía (1992) y Bravo (1994), quienes
plantean que el gobierno nacional realizó los traspasos de los servicios
educativos de forma acrítica y como parte del cumplimiento de los acuerdos
firmados con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para la
refinanciación de la deuda externa argentina. Por un lado, las autoras resaltan
la influencia de los organismos internacionales pero sostienen que no había
intenciones referidas al aumento de la eficiencia del sistema de parte de las
autoridades nacionales, sino solo la finalidad de reducir la inversión nacional.
Nos centraremos entonces en las declaraciones de actores involucrados en el
proceso de transferencias. El primero de ellos será el expresidente Carlos
Menem. Una vez sancionada la ley que transfería las escuelas secundarias a
las provincias, el entonces jefe del Ejecutivo mencionaba que la
reestructuración del Estado tenía el objetivo de modernizarlo para concentrarlo
en sus finalidades esenciales, liberándose de aquello que no es de su
incumbencia. Sostenía que la “búsqueda de la eficiencia como premisa de
orden general, a partir de la reducción del déficit fiscal” era el pilar de su
gobierno. Con respecto a la educación, el presidente mencionaba que era una
responsabilidad básica del Estado y la sociedad, constituyendo la transferencia
a las provincias fundamental para el logro de un auténtico y vertebrado sistema
federal, y una mejora de la calidad educativa.
El discurso realizado por el presidente coincide a nivel retórico con lo
expresado por los autores mencionados en las líneas anteriores. En parte,
ratifica a la educación como una función estatal (al igual que lo hiciera al
aprobarse la ley de Reforma del Estado en 1989), y a las transferencias como
un medio para el aumento en la calidad educativa. Por otro lado, sobrevuela
también la centralidad de la reducción del gasto estatal, lo cual sería
confirmado posteriormente en los “hechos”.
La transferencia de las escuelas secundarias, a pesar de las dudas acerca del
financiamiento por parte del Estado nacional, fue recibido de manera positiva
por actores entrerrianos. Los argumentos que se esgrimieron a favor de la
reforma recuperaban apreciaciones presentes tanto a nivel internacional como
nacional, de acuerdo a los autores recuperados en el presente apartado.
Específicamente, al entonces gobernador provincial Mario Moine le pareció (de
acuerdo a declaraciones dadas posteriormente), “muy atractivo que de repente
todo el sistema educativo nacional pasará a nuestra dependencia. Basta
recordar que para el 40% de las escuelas, donde funcionaba tanto la primaria
como secundaria, dependíamos de un supervisor que venía de Buenos Aires
que no tenía la más mínima idea de la provincia de Entre Ríos. Entonces
cuando nos hablan de pasar bajo nuestra responsabilidad, por supuesto que
dijimos que sí”66 (2012).
La promesa de mayor autonomía en la toma de decisiones en política
educativa que acompañaba al proceso descentralizador respondía a una
demanda de los docentes y de la dirigencia política entrerriana. Tanto Beatriz
Montaldo67

66
Entrevista realizada por Bracco, Juan (2012)

67
Entrevista realizada por Bracco, Juan (2012)
como César Baudino (dirigentes de la Asociación Gremial del Magisterio de
Entre Ríos – AGMER-) coincidían en la necesidad de mayor participación de
los actores entrerrianos en las políticas educativas, reconociendo la primer
entrevistada lo tentadoras que eran las transferencia.
Otro punto a favor de las transferencias era la reestructuración de la educación
que Entre Ríos había encarado en 1990, se trató de una modificación curricular
provincial que incorporó conclusiones del Congreso Pedagógico nacional
llevado a cabo a entre 1986 y 1988. Dicha modificación revalorizó los
conocimientos de “lo regional”, privilegiándolos por sobre los contenidos más
tradicionales. Por lo tanto, que las escuelas secundarias nacionales pasen a
ser provinciales podía significar una adecuación de los nuevos
establecimientos a la lógica educativa encarada por la provincia.
Para comenzar a desandar lo ocurrido luego de transferidas las escuelas
secundarias debemos incorporar una Ley que fue complementaria al proceso
de reforma de la educación, y que, como veremos a continuación, entró en
contradicción con algunas de las expectativas o pretensiones que planteaba la
provincialización de escuelas secundarias. Dicha ley es la denominada “Ley
Federal de Educación”.

c. Ley Federal de Educación

Con la transformación del régimen político argentino, es decir, con el regreso

de la democracia, y más específicamente durante el gobierno de Raúl Alfonsín,
se llevó a cabo el Congreso Pedagógico Nacional. Diversos actores sociales
discutieron las dimensiones relevantes del sistema educativo, llegando a varias
conclusiones que no serían vinculantes, pero que pretendían ser tomadas
como base para un nuevo proyecto de ley de educación. El “Congreso” es una
experiencia que suele ser rescatada por diversos actores, relacionados con la
educación (incluso por los entrevistados en este trabajo), como una instancia
en donde realmente existió la posibilidad de expresión e intercambio de ideas
diversas, una instancia en donde dichos actores fueron escuchados.
En época de desarrollo del Congreso Pedagógico y hasta la sanción de la ley,
la provincia de Entre Ríos presentaba un panorama donde convivían escuelas
nacionales y provinciales. Las escuelas provinciales gozaban de una
independencia en cuanto a los contenidos dados, sería a finales de los 80's, y
producto del Congreso que se transformaría la currícula provincial. Esta
transformación consistió esencialmente en una modificación de los contenidos,
otorgando mayor énfasis al conocimiento de “lo regional”, los contenidos
pasaron a estar agrupados en tres ejes: América Latina, Argentina y Entre Ríos.
A su vez, un tema sería transversal a estos ejes y cada asignatura (historia,
geografía, literatura, etc.) procedería a desarrollar su contenido con un pasaje
por los ejes mencionados y centrándose, dependiendo el año, en un tema
decidido por los docentes y autoridades escolares.
El actual secretario general de AGMER y profesor de historia, César Baudino,
como otros docentes consultados, consideran que la modificación de la
currícula provincial no solo incorporó aspectos provinciales y nacionales a la
enseñanza sino que permitió una participación conjunta de los docentes de
diferentes asignaturas en la planificación. La transsferencias de escuelas a la
órbita provincial podría haber significado una adaptación de las ex escuelas
nacionales a la flamante modalidad de enseñanza practicada en Entre Ríos.
Sin embargo, con la ley federal de educación, este optimismo terminaría.
De acuerdo a Tedesco y Tenti Fanfati (2001), la Ley Federal de Educación,
sancionada en 1992, presenta varios puntos centrales de los cuales nos
concentraremos en un par:
-La transformación del esquema institucional, pasando de una escuela primaria
de siete años y una secundaria de cinco a un ciclo de educación inicial de dos
años (cuatro y cinco años de edad), otro de educación general básica de nueve
años, y el nivel polimodal de tres años. Al mismo tiempo, extendió la
obligatoriedad al segundo año del nivel inicial (cinco años de edad), y al octavo
y noveno año de la Educación General Básica. Los tres años de educación
Polimodal presentarían cinco orientaciones: Ciencias Humanas y Sociales,
Economía y Gestión de la Empresa, Ciencias Biológicas, Ciencias Exactas y
Educación Artística, cada establecimiento educativo de nivel Polimodal elige
cuál o cuáles orientaciones ofrecerá a sus alumnos.

-Redefinición de los contenidos curriculares con el establecimiento de los

nuevos Contenidos Básicos Comunes (CBC) -dictaminados anualmente por el
Consejo Federal de Cultura y Educación, dependiente del Ministerio de Cultura
y Educación de la Nación- para todos los niveles de la Educación general
básica. Los autores resaltan que los nuevos contenidos fueron resultado de “un
proceso de concertación, consultas e instancias de trabajo, que contó con la
participación de expertos de diversos campos disciplinarios, docentes, equipos
técnicos provinciales, investigadores y académicos” (Tedesco y Tenti Fanfati,
2001:3).
Sin embargo, de acuerdo a Baudino, la nueva ley y específicamente los nuevos
CBC implicaron un retroceso en la educación brindada provincialmente. La
afirmación se basaba que en los contenidos obligatorios básicos retomaban los
programas tradicionales limitando la posibilidad de incorporar contenidos
locales (historia, geografía y literatura provincial por ejemplo), que en el caso
de Entre Ríos venían siendo incorporados en los años anteriores a la sanción
de la ley. Cabe aclarar que no existía ninguna prohibición a continuar el
esquema que la provincia había adoptado poco tiempo antes, pero la
obligatoriedad de brindar contenidos incluidos en los CBC reducía el tiempo
disponible para la innovación, o en el caso de las escuelas provinciales
entrerrianas (pre reformas) reducían el tiempo disponible para la conservación
de los contenidos desarrollados.
En este punto surge una primera conclusión, proveniente de los docentes
consultados. Para ellos, la ley limitó el federalismo e, incluso, fue contraria a las
intenciones del proceso descentralizador comenzado un año antes. Si la
intención perseguida internacional y nacionalmente era colocar a los actores
provinciales en un rol protagónico en la planificación de la educación, con el
objetivo de incentivar su compromiso y así asegurar un uso eficiente de los
recursos, podemos decir que la Ley Federal imposibilitó dicho objetivo. Por un
lado, se transfirieron entidades educativas y docentes y autoridades a la órbita
provincial, pero, por otro lado, las decisiones parecieron centralizarse aún más
(a una conclusión similar arriban Feldfeber e Ivaner).
El proceso descentralizador de la educación se quedó en lo retórico. Por un
lado, la mayor “federalización y participación de los actores provinciales” no
condujo, por lo menos en Entre Ríos, a un aumento en la participación de los
actores provinciales directamente relacionados con la educación en el debate
por los contenidos brindados (tomando en cuenta la situación de partida). Por
otro lado, la promesa (en la nueva ley de educación) de un aumento sostenido
del presupuesto en educación tampoco fue cumplida, y la experiencia
entrerriana da cuenta que ni siquiera alcanzó para equiparar los salarios de los
ex docentes nacionales al de los docentes originalmente provinciales.
d. Presupuesto en educación
La ley de transferencia de escuelas secundarias indicaba que el gobierno
nacional retendría de la coparticipación el dinero necesario para que las
provincias pudieran hacer frente a los nuevos servicios. Posteriormente, la Ley
Federal de Educación dispuso que “la inversión pública consolidada total en
educación (base 1992 en 6.120.196.000 pesos), será duplicada gradualmente y
como mínimo a razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993”.
Beatriz Montaldo comentó que el planteo de la descentralización se realiza
desde un discurso seductor, partiendo de planteos que desde el mismo
colectivo docente se realizaban, pero que ese discurso encubrió una política
distinta: “(…) terminamos con transferencia sin recursos (…). Nosotros
queríamos descentralizar para lograr currículas regionalizadas y descentralizar
la autogestión, pero entendida como que dentro de la escuela vos tengas la
libertad, crear responsabilidades, crear posibilidades de equipo (...)” (Bracco,
2012).
Fue en junio de 1992 cuando aparecieron los primeros problemas de las
transferencias con el reclamo de los docentes, ahora provinciales, pidiendo la
equiparación de sus sueldos (80$) al nivel de los sueldos de docentes
provinciales (120$). La dificultad del gobierno provincial (esgrimida en ese
entonces) radicaba en que tal modificación implicaba una mayor disminución
de la coparticipación sin un aumento en el dinero destinado por el gobierno
nacional, a pesar de lo dictaminado en la ley 24.049.
En tanto, con respecto a la inversión prometida por la nueva ley de educación,
de acuerdo con un seguimiento realizado por Busquet (2002) y recuperado por
Vilas (2003), la misma no fue cumplida ni siquiera en el mínimo establecido
(20% anual).
Gasto consolidado en educación 1992- 1997.
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
$ millones 6637 8049 8921 9321 9477 10,376
%
- 21.3 10.8 4.5 1.7 9.5
aumento

Fuente: Busquet (2002)

Finalmente, sin la total resolución de la equiparación de los salarios docentes

ex nacionales a los salarios de los provinciales, y con un congelamiento de los
mismos desde 1992, se levantó en Buenos Aires la “Carpa Blanca” el 2 de abril
de 1997.
De acuerdo a Beatriz Montaldo,
“cuando hacemos la carpa blanca, año 97, veníamos con el salario congelado,
nosotros y todos los trabajadores. Ya era imposible sostener a la escuela, fue
una cosa importantísima, no solamente provocó una solución, hubo un
consenso social muy grande y fue un lugar de exposición de los problemas de
los otros. Todos los conflictos iban a la carpa.” (Bracco, 2012)
El conflicto docente finalizaría el 30 de diciembre de 1999, con la creación del
fondo de incentivo docente proveniente del impuesto automotor. “Fuimos los
primeros, después de 2 años de carpa en el 99, (que) logramos 60 pesos fijos,
que era plata en ese momento… Fuimos los primeros laburantes que
conseguimos romper el congelamiento” señala Montaldo.
e. Descentralización y reforma de los hospitales nacionales.
El presupuesto de 1992 dispuso la transferencia de los hospitales nacionales a
las provincias y determinó las correspondientes retenciones en la
coparticipación. Entre Ríos sólo recibió tres hospitales, por lo que las
consecuencias fueron poco significativas.
Quizás el hito principal en lo referente a la salud entrerriana sería la sanción de
la ley 8.946, el 26 de octubre de 1995. La misma convirtió a los hospitales en
autogestionados. La autogestión, como se mencionó, permitía a los hospitales
cobrar a las obras sociales la atención brindada a personas con cobertura que
se atendieran en establecimientos públicos. El objetivo era el descrito por Cao,
Vaca y Vilas, es decir, dotar de mayor autonomía a los directivos en lo referente
a la gestión de los hospitales. La posibilidad de acceder a nuevos ingresos,
independientes del presupuesto destinado a salud, pretendía fomentar la
competencia entre los establecimientos para aumentar su demanda,
conllevando un aumento de la eficiencia. Sin embargo, en este panorama no
puede ser dejada de lado la intención nacional, y provincial, de disminuir el
gasto público. Veremos que el estancamiento en el porcentaje del presupuesto
destinado a la salud comenzaría a estancarse haciendo caso omiso a la
situación de los ingresos de los hospitales bajo el nuevo sistema.
A nivel país, datos del INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos)
muestran que la cobertura de los seguros de salud (tanto de tipo contributivo
como de tipo privado) decreció a lo largo de los noventas. Desde 1991 a 2001,
el porcentaje de personas sin obra social aumentó de 37 a 48%. En
consecuencia:
“se incrementó la demanda de cuidados sanitarios en los hospitales públicos,
los únicos que ofrecían prestaciones gratuitas y de forma universal. Frente a
una demanda creciente, el sector público manejó una cantidad de recursos
prácticamente sin cambios. El número de camas en el sistema público fue de
21,7 por 10.000 habitantes en 1996 y de 20,4 en 2004” (Messina, 2012).
Además, Messina, recuperando a Isuani (2010), remarca que el gasto “per
cápita” en el sistema público creció ligeramente de 279 US$ en 1991 hasta 327
US$ en 2001. En la misma línea, la salud entrerriana sufrió su propio ajuste,
destinando a partir de 1992 un punto porcentual menos del presupuesto
provincial que el destinado en 1991 (10%).
Finalmente, otra modificación en el sistema de salud ocurrida en Entre Ríos se
da durante el gobierno de Jorge Busti, quien a través del decreto 3.117/97
permitiría a transferencia del Instituto de la Obra Social de la provincia a sus
beneficiarios. Desde entonces, la gestión pasó a estar a cargo de un directorio
compuesto por siete miembros representativos de los trabajadores estatales
-activos y pasivos- elegidos por voto directo de los beneficiarios de la Obra
Social.

V. Privatizaciones en la provincia de Entre Ríos

Comenzaremos ahora a desarrollar el proceso de transformación del Estado
entrerriano, mediante el cual transfiere alguna de sus funciones vinculadas a
servicios públicos al sector privado. Sancionada la Ley de Reforma del Estado
en agosto de 1989, unos meses después el presidente Carlos Menem, realizó
un discurso en el cual afirmó la necesidad de un Estado que se ocupe de las
cuestiones esenciales, “como salud, educación, defensa, seguridad y acción
social”. Anunció que se procedería a privatizar todo lo que sea necesario, “no
por una cuestión de dogma sino por una cuestión de necesidad, y siguiendo los
postulados de la doctrina justicialista”.
Con la declaración anterior pretendemos dar a conocer el eje de análisis de las
privatizaciones producidas en la Entre Ríos a lo largo de la década de los 90's,
es decir, la motivación de los actores políticos institucionales provinciales a la
hora de comenzar los procesos privatizadores.
En los estudios referidos a las privatizaciones provinciales, autores como
Pistonesi (2001) o Petrecolla y Romero (2003) hacen énfasis en lo exitoso del
proceso de reforma, en el caso del sistema de energía eléctrica, analizando el
aumento de calidad pretendido por las transformaciones encaradas desde el
ámbito nacional. En cambio, Oszlak (1997) interpreta las transformaciones
generales producto de la reforma del Estado como un primer paso hacia la
transformación cultural de la sociedad. En tanto, Azpiazú y Basualdo (2004)
describen a las privatizaciones como una respuesta a la necesidad de
financiamiento estatal para hacer frente a los acreedores, y a las intenciones de
actores nacionales e internacionales de hacerse con las empresas. Uno de los
argumentos que utilizan para justificar su afirmación es la posibilidad de
adquirir las empresas estatales por medio de títulos públicos, que en el
mercado internacional se encontraban sumamente devaluados.
La intención de analizar la perspectiva de diversos autores se orienta destacar
que no hay explicaciones unívocas para el proceso de reforma estatal en
general, y para las privatizaciones en particular. Por ese motivo, analizar los
hitos de la reforma a nivel provincial tampoco dará respuestas tajantes al
porqué de los mismos. Intentaremos ensayar alguna respuesta tomando en
cuenta las acciones y declaraciones realizadas por los actores provinciales
(principalmente integrantes del ejecutivo provincial), la influencia desde la órbita
nacional y la coyuntura de cada caso.
Además, retomaremos la tipología de privatizaciones que establece
Feigenbaum (1999), recuperada por Estévez (2005). El autor describe tres
tipos de privatizaciones, de acuerdo a las motivaciones de los actores políticos:
● Pragmáticas: juega un rol importante la necesidad de hacerse de dinero
por parte del Estado, ante un escenario de escasez fiscal. La motivación
principal de esta categoría es la obtención o prestación de un servicio
público al menor costo posible.
● Tácticas: son aquellas que se realizan con algún objetivo político
electoral de corto o mediano plazo. Una estrategia típicamente táctica es
neutralizar las oposiciones de corto término para tener un proyecto de
largo plazo. En el caso de Gran Bretaña se vendieron subvaluadas
acciones de compañías estatales que luego de adquiridas aumentarían
su valor. Por ello las privatizaciones tácticas forman clientelas
interesadas.
● Sistemáticas: son las más ideológicas y las más amplias en sus
impactos. Buscan realmente achicar el Estado, otorgándole a la
sociedad y al mercado una mayor capacidad de decisión. «Antes que
ser la solución tecnocrática a un cierto número de problemas, las
privatizaciones sistemáticas apuntan a cambiar permanentemente las
relaciones de clases sociales » (Feigenbaum, 1999: 51). Se orientan a
debilitar el poder de las organizaciones sindicales y además a realizar
cambios que sean irreversibles. En estas privatizaciones se da
realmente un cambio de poder. Tienden a buscar la deslegitimación de
“lo público” para intervenir sobre ciertas áreas. La tercera dimensión de
las privatizaciones sistemáticas es reformar el sistema de incentivos
institucionales de la sociedad para favorecer mayores decisiones
individuales que reemplacen a lo que antes eran las decisiones públicas.
Y este es el cambio institucional, desviar decisiones que antes eran
públicas hacia el mercado.

a. Banco de Entre Ríos

En un documento realizado en 1998 por tres miembros de la Gerencia de
Investigación del Banco Central de la República Argentina (Burdisso, D’Amato y
Molinari) donde se analiza la eficiencia de la banca privada, obtenemos un
acercamiento al comienzo del proceso nacional de reestructuración del sistema
bancario. Específicamente, las autoras mencionan que “las reglas de juego
impuestas por el nuevo marco regulatorio (a partir de 1991) crearon las
condiciones para que el sistema bancario iniciara un importante proceso de
reestructuración” (Burdisso, D’Amato y Molinari, 1998: 8). Las reformas del
marco regulatorio de la actividad bancaria en el país supusieron un apertura del
sistema a la competencia, eliminando las restricciones al ingreso de nuevas
firmas, nacionales y extranjeras.
Seguidamente se observarán los bancos provinciales privatizados por
provincia, así como la disminución de la cantidad de entidades, coincidente con
la crisis del tequila de 1994. En ese momento no solo abandonan el juego los
bancos menos competitivos (privados) sino que los bancos provinciales
comienzan a ser privatizados.
Número de Bancos por grupo (1996)
Cronología de las privatizaciones (1998)

Fuente: Subsecretaría de Programación Regional - Fondo Fiduciario de

Desarrollo Provincial.
En el año 1991 se fijó desde el Banco Central argentino en un 3% la tasa de
referencia para operaciones de crédito, lo cual representó la mitad de la tasa
promedio del banco provincial (6% mensual). La consecuencia que podría
acarrear tal medida suponía un aumento del déficit del banco que pasaría de
50 mil dólares al mes, a 1,8 millones de dólares (Semanario Análisis, 1991).
En el gobierno de Mario Moine, asumía como titular del Banco de Entre Ríos
José Carlos Reffino. El 20 de diciembre de 1991, en el semanario “Análisis” de
la provincia, Reffino explicaba que se iniciaría un proceso de “achique” del
número de sucursales. Además, en el mismo semanario se mencionaba la
puesta en marcha de un “programa de jubilaciones anticipadas y retiros
voluntarios” con el objetivo de reducir la planta en 400 puestos, habiéndose
reducido en 500 la cantidad de empleados desde principios del año.
En mayo de 1992, Reffino mencionaba que era necesaria la privatización del
banco, luego de disminuir el déficit, con el fin de ingresar al sendero de la
rentabilidad. La misma sería solo posible con aportes “genuinos de capital”. En
tanto, en julio de ese año, el gobernador confirmaba la noticia acerca de la
inevitable disminución del personal.
A fines de octubre de 1992, el Ministro de Economía de la Nación, Domingo
Cavallo daba un nuevo golpe al banco de Entre Ríos anunciando una tasa de
referencia del 2% para operaciones de crédito -circular 2006 del Banco central-
en momentos en los que el banco provincial manejaba tasas del 4% promedio.
Declaraba por entonces el Ministro de Economía de la nación: “Si los bancos
provinciales no pueden prestar al 2% no son de fomento, y si no son de
fomento deberán cerrarse” (Semanario Análisis, 1992).
Frente a los rumores que indicaban la inminente privatización del banco, las
voces del radicalismo y de la Asociación Bancaria aparecieron como opuestas
al proceso. Sin embargo, dicha oposición no parece haber superado la
realización de protestas en la sede de la capital provincial (por parte del
sindicato), y las manifestaciones en las Cámara legislativas (UCR). Desde la
Asociación Bancaria existía una aceptación de la reestructuración del banco,
considerando razonable la discusión por la cantidad de personal: “el gobierno
no va a defender a los vagos” declaraban, en medio de discusiones por el
ausentismo a la entidad y el excesivo ingreso de personal por parte de las
administraciones provinciales anteriores (Sergio Montiel -UCR- y Jorge Busti
-PJ). A su vez, los gremialistas criticaban el uso de servicios privados
(seguridad y correo) por parte del banco aún estatal, servicios que podrían ser
prestados por los mismos trabajadores (Semanario Análisis, 1992).
Finalmente, y luego de varios vaivenes en las cámaras legislativas, se autorizó
el 23 de noviembre de 1992, mediante la ley 8.698, al Poder Ejecutivo
provincial a realizar las gestiones pertinentes para la incorporación de capitales
privados al Banco de Entre Ríos -artículo 1-. Además, el artículo 2 de dicha ley
facultó al Poder Ejecutivo provincial a instrumentar la forma jurídica y
estatutaria necesaria para tal incorporación del sector privado a la entidad, lo
que significaba la posibilidad de transformar al banco en Sociedad Anónima.
En enero de 1993, en la presidencia del Banco de Entre Ríos era nombrado
Raúl Gaillard, el 20 de ese mes era anunciada la confección del pliego de
licitación del banco. El flamante presidente era consultado en ese entonces,
para el semanario “Análisis”, por los despidos de personal y expresaba la
intención de realizarlos de manera urgente: “La semana que viene sí o sí. (…)
Yo estoy trabajando principalmente sobre la gente que en los últimos tres años
tuvo un grado elevado de ausencias y, si estas ausencias fueron principalmente
lunes o viernes. En fin, se trata de detectar la mala conducta o la elusión al
trabajo (...)”.
El proceso de privatización se demoraría hasta el 30 de agosto de 1993.
Mediante el decreto 3.932 se transformaba al Banco de Entre Ríos Sociedad
Mixta, en Banco de Entre Ríos Sociedad Anónima. El mismo decreto llamaba a
licitación pública nacional e internacional para privatizar el 60% del capital
accionario del banco. Sin embargo, la licitación se demoraría debido a la falta
de precisión tanto del banco como del poder ejecutivo con respecto a los
pasivos de la entidad (Semanario Análisis, 1993). Finalmente, a mediados de
marzo de 1994, aparecía como único oferente a la licitación el consorcio
integrado por los bancos Institucional, el Cooperativo del Este y el banco
Municipal, ofrecieron una suma total de 15 millones de dólares. Recién el 7 de
octubre de 1994, se sancionaba la ley 8.866 que ratificaba lo decretado
anteriormente. El 2 de enero de 1995 se realizaba el traspaso al consorcio
comprador (Semanario Análisis, 1994 y 1995).
El banco entrerriano fue uno de los primeros bancos provinciales en
privatizarse. El gobernador de entonces, Mario Moine, declararía años después
que nunca entendió la necesidad de un banco provincial. Consideraba que el
Estado es un “pésimo administrador”, incluso en las actividades que le
corresponde: salud, educación y seguridad. Además, mencionó como causal de
la crisis del banco (pérdidas de 1,5 millones de pesos mensuales) a la cantidad
de empleados, la cual ascendía en 1991 a 2.400, impidiendo el cumplimiento
del fin de un banco68.

68
Entrevista realizada por Bracco, Juan (2012).
El actual Secretario de la Asociación Bancaria, Juan Carlos Navarro (Secretario
General del Directorio del Banco a mediados de los 90's) puntualizó, al ser
entrevistado por Juan Bracco (2012) en las presiones recibidas a nivel nacional
para explicar la privatización:
“creo que la presión del Ministerio de Economía de la Nación era tan fuerte y
las condiciones del banco a la vez no ayudaban, y por lo tanto el Banco Central
cerraba cualquier grifo para permitir una iliquidez a los problemas que podría
haber tenido el banco. Lo iba llevando y lo iba obligando a una privatización”.
La privatización del Banco Entre Ríos contiene características de las
privatizaciones sistemáticas como de las pragmáticas. En cuanto al aspecto
más ideológico, los poderes ejecutivos nacional y provincial coincidían en su
preferencia por bancas privadas por sobre las de manejo estatal. Tanto el
presidente como el gobernador expresaban la necesidad de un Estado
ocupado de sus “tradicionales” tareas, no es casual, la presión ejercida por el
Banco Central argentino y la apertura del país al ingreso de nuevos bancos
privados al juego. Tampoco es casual que prácticamente en todas las
provincias se verifique el fenómeno analizado en este apartado.
Sin embargo, que Entre Ríos haya sido la segunda provincia en privatizar
demuestra la poca resistencia ofrecida por el Ejecutivo provincial, el cual ya
había empezado un ajuste en la cantidad de trabajadores de las dependencias
estatales desde la asunción de Mario Moine. Es en este punto donde la
privatización del BER adquiere características pragmáticas, siendo utilizada
para reducir un déficit fiscal provincial.
Finalmente, la actitud de la Asociación Bancaria parece conjugar una oposición
al ajuste con un enfrentamiento con cierto sector interno al banco (las internas
gremiales son mencionadas en varios de los periódicos recolectados). Esta
actitud provocó una cierta inmovilización del gremio frente a las
transformaciones que ocurrían en el banco, reduciendo su actividad a
negociaciones por reducir el número de empleados “retirados”.

b. Frigorífico Regional Santa Elena

La situación del Frigorífico Regional de Santa Elena, un Municipio situado a
150 km de la capital provincial, remonta al año al año 1871, nace como un
saladero de carne salda y seca, y fue considerado como “ciudad-fábrica” ya
que el pueblo se constituyó alrededor del mismo, incluso recepcionó
trabajadores de otras provincias. Sus épocas de máximo esplendor se vinculan
al contexto de la Primera Guerra Mundial cuando el extracto de carne se
exportaba a Europa para alimentar a las tropas aliadas, luego, en 1982 en
Santa Elena se hacía estofado con carne para las tropas argentinas en
Malvinas69.
En el año 1984 el entonces gobernador de la provincia de Entre Ríos, el radical
Sergio Montiel, estatizaba el frigorífico por medio del decreto 4.931/1984 GOB,
rectificado por ley el 27 de mayo de 1985. La estatización fue realizada a partir
de un convenio entre el Poder Ejecutivo provincial con los acreedores de la
firma poseedora de la empresa, SAFRA S.A, un grupo de empresarios
santafecinos exportadores de productos cárnicos. La empresa ya atravesaba
problemas económicos en la gestión privada, situación que si bien en los
primeros años de estatización pareció modificarse a partir de la exportación de
productos, no se mantuvo en el tiempo.
Cuando asume el gobierno de Jorge Busti (PJ) en 1987, recibe la empresa con
un saldo en rojo en la cuenta corriente del Banco Entre Ríos por 37 millones
de dólares. Posteriormente, en julio de 1990 y con una deuda acumulada de
casi 60 millones de dólares, comenzaban a elaborarse los pliegos para la
privatización del frigorífico. Mediante el Decreto 2552/1990 MHF se llamó a
licitación pública nacional e internacional para la compra del Frigorífico
Regional Santa Elena Sociedad Anónima, puede observarse en las
expresiones de la norma las intenciones del Gobierno provincial en el marco de
las políticas de Reforma del Estado, y la concepción respecto a las funciones
que debía asumir el mismo, citamos algunos fragmentos: “CONSIDERANDO:
que ha sido proclamada, desde la asunción de este Gobierno, como uno de
sus objetivos básicos, la devolución a la actividad privada del paquete
accionario del Frigorífico Regional Santa Elena Sociedad Anónima” (Decreto
2552/1990 MHF:1).

69
La Nación “Santa Elena: la debacle de un frigorífico, retrato del país”, (02/12/2014).
La decisión política de la transferencia de la empresa, se daba en medio de un
contexto en el que el 60% de los frigoríficos exportadores (a escala nacional)
estaban paralizados por el estancamiento en el tipo de cambio, 180 acreedores
suspenderían la licitación solicitando la satisfacción de sus créditos, los cuales
terminarían renegociándose mediante el BONEX 1989. Finalmente, se
privatizaría el frigorífico mediante el régimen de capitalización, el cual permitía
a los tenedores de títulos de la deuda externa argentina (que cotizaban al 17 %
de su valor) utilizarlos para pagar las empresas.
La empresa quedaría en manos de Euromarche en el año 1991, empresa
encabezada por el Citybank. Su oferta consistió en 5 cuotas semestrales de
10,9 millones de bonos de deuda externa cada una; o 2,9 millones de Bonex
1998. En ambos casos, la cifra total ascendió a los 8,2 millones de dólares. En
marzo de 1991 se concretaba la venta del frigorífico a Euromarche con un acto
encabezado por el presidente de la Nación, Carlos Menem, quien elogiaba la
administración de Jorge Busti, ubicándola en el mismo rumbo de reforma
estatal que él dirigía en el orden nacional.
En cuanto a los marcos de discusión de la época podemos observar algunos
posicionamientos de actores que fueron parte del proceso de privatización, en
el caso del Gabinete provincial en una entrevista al vicegobernador Daniel Rosi
en el año 1990, cuando se estaba articulando la iniciativa de transferencia
mencionaba que se encontraban:
“en la etapa final de la privatización, prevista en nuestra plataforma electoral.
Fuimos buscando el tiempo ideal para concretar ese propósito. Teníamos que
revertir la imagen de que el Frigorífico era un “elefante blanco", un barril sin
fondo. Se mejoraron las condiciones de producción, de comercialización, de
compra de ganado, de rentabilidad, siempre teniendo en cuenta que hay
factores que no se deciden aquí como los precios internacionales, el valor del
dólar, el precio de la hacienda, por ejemplo. Eso lo logramos y la fábrica resulto
interesante para los sectores privados. Paralelamente, hicimos el debate
interno en la planta, de arriba hacia abajo y horizontal, con el municipio y con la
población. Yo no digo que haya manifestaciones de júbilo por la privatización
pero aseguro que Santa Elena, en su conjunto, la acepta” 70.
70
Daniel Rosi, entrevista realizada por El Diario “De ajustes, internas, frigorífico y disensos” (1990)
Asimismo, cuando le consultan por los beneficios que le traería a la provincia la
medida de privatización sostiene que en efectivo no recibiría nada, “pero se
libera de las deudas; el Banco de Entre Ríos tendrá disponibles 19 millones de
dólares y la situación queda totalmente "blanqueada". Hoy la Provincia le está
debiendo al Banco de Desarrollo 26 millones de dólares y ese "rojo"
desaparece”.71 Podemos observar, la manifiesta decisión del funcionario de la
transferencia de la empresa, la cual es justificada por el funcionamiento
deficitario asociado a las deudas al Banco de la provincia.
Una vez realizada la privatización, Luis García Guiffre, Subsecretario general
de la Gobernación durante el periodo de Sergio Montiel (UCR), y asesor del
bloque de Diputados de la UCR, realizó un análisis del proceso de
privatización, donde declara los problemas de la privatización, haciendo
mención al sacrificio de los 630 despedidos para que la fábrica funcione. Las
declaraciones critican el extenso del proceso, pero no cuestionan a la
privatización en sí misma, ni a los despidos.
Del frigorífico se hizo cargo un grupo cuya cara visible era el empresario
Rodolfo Costantini, quién lo cerraría a los 18 meses. "La coyuntura era pésima.
Perdía un millón de dólares por mes y bajaron la cortina porque estaba
comprometiendo al resto del grupo", decía un ex directivo al diario La Nación
(2014). "Fue terrible. Todo el pueblo estaba colgado del frigorífico" agregó.
La privatización del frigorífico Santa Elena reúne características de los tres
tipos de privatizaciones que menciona Feigenbaum: por una parte, los
sucesivos gobiernos provinciales (desde la estatización del frigorífico)
convivieron con una empresa que generaba déficit. La peculiaridad de la
empresa de ser la generadora de la gran mayoría del empleo en Santa Elena
había imposibilitado cualquier alternativa al manejo estatal de la misma. Un
presidente acompañando el proceso, en un contexto donde la administración

71
Idem.
estatal era puesta en cuestión, fue el recurso que les faltaba a los actores
políticos provinciales para deshacerse del frigorífico (pragmática).
Además, la privatización del frigorífico, la primera de la era menemista, se
realizaba en medio de la campaña para las elecciones provinciales de 1991 en
las cuales el Partido Justicialista buscaba la reelección (Táctica).
Finalmente, la privatización de esta, como de las otras empresas mencionadas
en este apartado, coinciden con la ideología del gobernador entrerriano electo
en 1991, y cuyo sector ganaría la presidencia del Partido Justicialista provincial
en 1992 (Sistemática).
Es remarcable también que la oposición criticó la privatización del frigorífico en
sus aspectos operacionales, pero coincidió en la esencia de la transformación.
Sería la comunidad de Santa Elena la que saldría a las calles a reclamar por
los despidos, primero; y por el cierre del frigorífico, después. El conflicto tendría
una solución parcial, con ex trabajadores del frigorífico subsistiendo con
subsidios por desempleo.

c. Líneas Aéreas de Entre Ríos.

La empresa estatal Líneas Aéreas Provinciales de Entre Ríos (LAPER) fue
creada en el año 1967 durante la gestión del Gobernador “de facto”, Brigadier
Ricardo Favre. Entre los motivos que propiciaron su creación, se hace alusión a
la situación de aislamiento de la provincia con respecto al resto del país. En el
año 1978, luego de un largo período sin ofrecer el servicio, la aerolínea reinicia
sus vuelos bajo el nombre por el que se la conoce actualmente, Líneas Aéreas
de Entre Ríos (LAER). Su funcionamiento fue ciertamente irregular, contando
con períodos prolongados en los cuales no se realizaban viajes.
A nivel nacional, es en 1990 cuando se realiza la venta de Aerolíneas
Argentinas a la empresa estatal española Iberia. Como sucedió en la mayoría
de las privatizaciones, el Estado nacional absorbió, antes del traspaso, las
deudas de la compañía, que ascendían a 868 millones de dólares. Los
españoles pagaron sólo 260 millones de dólares en efectivo, que obtuvieron
con endeudamiento que se cargó luego a Aerolíneas, y 1610 millones en títulos
públicos. El “pago” a cambio de la deuda fue una política impulsada por los
organismos de crédito a través del Plan Brady -mecanismo similar al utilizado
para adquirir el frigorífico entrerriano (Página/12; 2012).
Volviendo a Entre Ríos, en 1989 se sancionó la Ley provincial 8.291 que
declaraba a la empresa Líneas Aéreas de Entre Ríos “sujeta a privatización”.
Para ese entonces la empresa había incorporado rutas rentables y, técnica y
operacionalmente, mostraba índices “espectaculares” según mencionaba el
semanario provincial “Análisis” (1993). Sin embargo, el gobernador de la
provincia Mario Moine había manifestado su intención de privatizar la empresa,
indicando que desde la reanudación de sus vuelos a fines de los 80' la
empresa había costado a la provincia 5 millones de dólares. Como primer
indicio de la privatización, en junio de 1993 se anunció la suspensión de las
“remesas de fondo” (71 mil dólares mensuales) que se utilizaban en gran parte
para el pago de salarios. Luego, el 30 de noviembre de 1993 se transformaba
la empresa en Sociedad Anónima y, el 29 de diciembre, mediante el decreto
7008, se aprobaba el pliego. En 1994 comenzaba el proceso privatizador con
una empresa que realizaba cinco vuelos diarios a Capital Federal, y uno
semanal a Punta del Este, Goya y Reconquista (Semanario Análisis, 1993 y
1994).
En la primera convocatoria a licitación pública nacional la firma Salero II resultó
la adjudicataria de la línea aérea provincial. Sin embargo, un accidente aéreo
acontecido en el mes de junio del año 1995 en el Río de la Plata acabó con la
vida de seis personas, entre quienes se encontraba el principal director
ejecutivo de Salero II. El siniestro jamás fue esclarecido y, finalmente, se optó
por revocar la adjudicación de LAER a dicha firma por no contar con las
garantías correspondientes tras el deceso de su director (La Nación, 1995).
Luego de un segundo llamado a licitación se aprobó, el 4 de diciembre de
1995, el decreto 5.327 que adjudicó Líneas Aéreas de Entre Ríos a la empresa
Aero Vip S.A. (única oferta presentada según el dictamen mencionado
anteriormente), por la suma de 2 millones de pesos (1 menos que Salero II).
Según dicho decreto, la adjudicación correspondiente se efectuó a fin de
“terminar con un pesado déficit mensual, asegurando el mantenimiento de la
fuente de trabajo, manteniendo además un servicio aéreo provincial y la
expansión del mismo para satisfacer actuales y futuras necesidades”.
Interesante en ese entonces es el debate generado alrededor del tema,
reflejado en la prensa local. En el semanario “Análisis” de noviembre de 1995
se repasan las privatizaciones hasta el momento realizadas (frigorífico, banco y
LAER) y las que “vendrían” (EPEER y Salto Grande), se menciona que la
discusión “de época” era entre un Estado como partícipe de la actividad
económica o dedicado solamente sus “cuatro funciones” (salud, educación,
acción social y seguridad, de acuerdo con lo expresado por el presidente
Menem).
La privatización de L.A.E.R. fue llevada a cabo en las últimas semanas de la
gobernación de Mario Moine. Sin embargo, dos días después de la asunción de
Jorge Busti (1995); Eduardo Mori, Secretario de Planeamiento y Reforma del
Estado, y Delia Centola, Interventora de LAER, informaron a Aero Vip S.A. la
cancelación de la adjudicación de la aerolínea.
Profundizando un poco más en el fallido intento de privatización, fue el fiscal
Idelfonso Esnal el encargado de elaborar el dictamen que da cuenta de las
irregularidades en la privatización de la aerolínea. Entre los aspectos centrales
del mismo se cuestiona la capacidad empresarial de la firma Aero Vip SA,
alegando que no existe constancia de actividades desarrolladas por tal
empresa. Se da cuenta, además, del escaso capital accionario del que dispone
la firma. La Comisión de Privatización que evaluó la propuesta presentada por
Aero Vip SA, exigió una mejora en la propuesta económica, cuando lo que
verdaderamente correspondía era llamar a un concurso de precios como exige
la ley de contabilidad (La Nación, 1995).
En el año 1997, el decreto 3096 (publicado en 1998) declaró “lesivo a los
intereses públicos” al decreto que establecía la privatización de la empresa
aérea, aduciendo irregularidades en el proceso licitatorio, entre las cuales
podemos mencionar el “cajoneo” de otras ofertas presentadas (la de la
Empresa Compañía Misionera de Construcciones S.A, y otra efectuada por el
personal de la propia empresa L.A.E.R.) y la no intervención del Tribunal de
Cuentas, ni la Contaduría General de la Provincia, ni la Comisión Bicameral de
Seguimiento de las Privatizaciones; organismos que necesariamente deben
intervenir en cualquier procedimiento de estas características (La Nación,
1995).
La privatización de L.A.E.R. nunca fue concretada. El gobernador Busti anunció
en el año 2003 que frente a las necesidades que afrontaba la provincia en
materia de salud y educación, no era posible que el Estado provincial siguiera
haciéndose cargo de la empresa, pero si concesionarla (Cronista, 2003). En el
año 2007 sus declaraciones fueron aún más contundentes, afirmando que
Líneas Aéreas de Entre Ríos como empresa del Estado no funcionaría más,
agregando que lo más conveniente sería transferir la aerolínea a una empresa
privada que sea capaz de afrontar los juicios millonarios de la empresa estatal
(Análisis digital, 2007).
Actualmente, LAER no se encuentra operando aunque continúa estando en
manos del Estado provincial. En mayo de 2014 el bloque de diputados de la
UCR presentó un pedido de informe que diera cuenta de la situación financiera
de la aerolínea, el cual no recibió ningún tipo de réplica por parte de las
autoridades responsables. La empresa recibió múltiples ayudas financieras
para afrontar la deuda residual de más de 15 millones de pesos que aún no ha
podido saldar.
La conclusión que se desprende de esta privatización fallida es la que presenta
como principal objetivo de la misma una reducción del gasto estatal. Siendo la
única empresa estatal provincial de líneas aéreas, y una de las pocas
aerolíneas “chicas”, la posibilidad de que una empresa privada arriesgue en
este emprendimiento era difícil. Lo irregular de todo el proceso suma
argumentos a la conclusión.
El Ejecutivo provincial se mostraba sumamente interesado en desprenderse de
la empresa, sin prever las posibilidades reales de venta a una empresa que
mantuviera el servicio. Existe una similitud con lo ocurrido con el frigorífico
Santa Elena. En ambos casos se trataba de venta de empresas con baja
rentabilidad. Aún después de un ajuste en el personal, el frigorífico terminó
cerrando, destino que podría haber sido el de la aerolínea de haberse
completado la venta. E pragmatismo es la característica principal de este
intento privatizador, con un gobernador sin intenciones de mantener el servicio
(en oposición a la actitud mostrada por el gobernador anterior, Sergio Montiel,
quién claramente intentó aumentar la capacidad de la empresa).

d. Empresa Distribuidora de Energía de Entre Ríos

A nivel nacional, se sanciona en 1992, la ley 24.065 de “Régimen de la Energía
Eléctrica” la cual expresaba en su artículo 3 que el transporte y la distribución
de electricidad deberían ser prioritariamente realizados por personas jurídicas
privadas a las que el Poder Ejecutivo les haya otorgado la correspondiente
concesión. A su vez, en caso de no existir oferentes, tales servicios debían ser
presentados por el Estado o sus empresas dependientes. Por lo tanto, la
prioridad estaba en concesionar los servicios de transporte y distribución del
servicio eléctrico.
A su vez, en el artículo 2 de la ley mencionada surgen como objetivos
buscados con la reestructuración del sistema eléctrico:
● Proteger adecuadamente los derechos de los usuarios.
● Promover la competitividad de los mercados de producción y demanda
de electricidad y alentar inversiones para asegurar el suministro a largo
plazo.
● Promover la operación, confiabilidad, igualdad, libre acceso, no
discriminación y uso generalizado de los servicios e instalación de
transporte y distribución de electricidad.
● Regular las actividades del transporte y la distribución de electricidad,
asegurando que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y
razonables.
● Incentivar el abastecimiento, transporte, distribución y uso eficiente de la
electricidad fijando metodologías tarifarias apropiadas.
● Alentar la realización de inversiones privadas en producción, transporte
y distribución, asegurando la competitividad de los mercados donde sea
posible.
Adentrándonos en el ámbito provincial, el 14 de junio de 1995 se presentó, por
parte del poder ejecutivo provincial, el proyecto de ley de concesión de EPEER,
en el cual se la declara sujeta a privatización mediante la concesión de “sus
actividades”. Esta ley se enmarcaba dentro de las leyes provincial 8.291, y
nacional 23.696. El proyecto era acompañado por un mensaje que destacaba
que el régimen de concesión se enmarcaba “en el proceso de reforma del
Estado encarado por el gobierno provincial” respondiendo a “modernos
principios de una nueva concepción estructural del Estado sobre la base de
transferir al sector privado todas las funciones no específicas del Estado”. Se
debía “evitar el crecimiento elefantiásico y continuo del Estado” (Semanario
Análisis, 1995). Cabe destacar que un año antes de la sanción de la ley
mencionada, Domingo Dato, presidente de EPEER, en una entrevista al
semanario Análisis, mencionaba que la empresa estaba dando superávit
(coincidente con lo indicado por los entrevistados S. Ekker y A. González) y
multiplicando sus inversiones.
Una de las formas de solventar el déficit provincial 72 era el recibimiento por
parte del Ejecutivo provincial de un adelanto de 40 millones de pesos por parte
del ejecutivo nacional en función de la sanción por parte de las dos cámaras de
la ley que declarara a la empresa de energía “sujeta a privatización”. Dicha
sanción en cámara de diputados así como la del marco regulatorio llegó el 17
de agosto de 1995 (leyes provinciales 8915 y 8916). Marcelo Granillo, diputado
de la Unión Cívica Radical cuestionó en ese momento la decisión tomada,
advirtiendo que “quedarán de 450 a 600 personas sin trabajo” (Semanario
Análisis, 1995).
Finalmente, en abril de 1996 y con Jorge Busti ocupando nuevamente el cargo
supremo del poder ejecutivo provincial, se presentaron 4 consorcios como
oferentes para hacerse con la concesión de EPEER. Fuera de competencia
quedó el grupo encabezado por la Federación Argentina de Trabajadores de
Luz y Fuerza (FATLYF) por no acreditar suficientemente el cumplimiento de las
condiciones señaladas en el acto de la preclasificación.
El consorcio que finalmente se adjudicó la concesión de la empresa de energía
fue el liderado por CMS Electric & Gas Company 73, con una participación
accionaria del 40%. Era una empresa norteamericana del Estado de Michigan,
“especializada en la operación de sistemas eléctricos y en la producción y
transporte de gas y petróleo”. El precio que finalmente se pagó por la empresa
72
Para el trimestre abril-junio de 1995, la provincia atravesaba un momento crítico debido a la pérdida de
ingresos y a la no renovación de créditos con entidades bancarias nacionales (El Diario, 1995). Debido a
esto, en julio, ingresó a Diputados la ley “de Emergencia Económica” que preveía "una reducción del 10
% en los sueldos de funcionarios del Ejecutivo y legisladores”, al tiempo que formulaba “una invitación a
los miembros del Poder Judicial para que adopten una resolución en igual sentido". Se sumaba a esto el
aporte extra por parte de los activos de un 3%, así como de un 5 al 13% de los pasivos, para solventar la
caja de jubilaciones, más la disminución de la coparticipación a los municipios para pasar a ser de un 12
%.

73
Las otras seis empresas que formaron parte del mismo conjunto ganador fueron Astra (21%), Banco de
Galicia (12%), Victorio A. Gualtieri (11%), LatinAmericaEnergy&ElectricityFund (7,5 %), William
International (6%) y la Cooperativa Bariloche (2,5%).
fue de 161 millones de dólares de los cuales se utilizarían 90 millones para la
construcción de gasoducto y ramales, 25 millones para solventar la deuda
provincial, 5 millones para los gastos de la privatización y 38 millones para
subsidiar tasas de interés a proyectos de inversión.
El 15 de mayo de 1996 se realizaba el acto de toma de posesión de la empresa
que pasaría a denominarse Empresa Distribuidora de Energía de Entre Ríos
S.A. (EDEERSA). El ministro de economía de la provincia en ese entonces,
Eduardo Macri, describía que el objeto de la privatización era bajar la tarifa
eléctrica, “tener competitividad en la producción entrerriana para lograr
inversiones y posibilitar el crecimiento y el empleo en Entre Ríos” (Semanario
Análisis, 1996).
En marzo de 1997 se anunciaba que desde mayo se controlaría la calidad del
servicio energético. Mario Martín, responsable de las Relaciones Institucionales
de EDEERSA explicaba que “en la medida en que fuimos haciendo mediciones
confiables nos encontramos con que los niveles de calidad de servicio actuales
son 10 veces peores que los parámetros que establece el contrato de
concesión”. Debido a esto, la empresa debía realizar inversiones por unos 50
millones de dólares, las cuales planeaba realizar en cuatro años.
Para alumbrar un poco lo explicitado anteriormente con respecto a la calidad
del servicio y poder así valorar los resultados, Silvio Ekker, Gerente de
Planificación en EPEER e integrante del EPRE una vez privatizada la empresa,
nos explicó que:
“Si te apartabas de los indicadores pagabas una multa, entonces tenías el
incentivo de invertir porque resultaba más barato que pagar la multa. Se miden
dos cosas: la frecuencia o la cantidad de cortes que hay, y la duración de los
mismos. Entonces, si vos tenés mayor cantidad de cortes que lo previsto o
tienen más duración de lo previsto, la penalización va en función de lo que
ocasione más perjuicio en la comunidad. Por el tipo de red que tenía la
empresa, pesaba más la cantidad de cortes que el tiempo de duración porque
son líneas que están a cielo abierto, y una tormenta puede atrasar el tiempo de
arreglo; en tanto, en caso de capital federal, por ser casi todo subterráneo, lo
que pesa es la duración de los cortes, porque hay menos cortes, y si hay
tormenta no pasa nada, porque los cables son subterráneos” (Comunicación
personal, 2017).
Regresando a marzo de 1997, desde la empresa se anunció una
reestructuración de la compañía para “cubrir los gastos, alcanzar los niveles de
calidad de servicio y mantener una rentabilidad razonable”. Ante esto, la
alternativa al despido era tercerizar los servicios que brindaba la empresa para
convertir al trabajador en empresario. Para mayo de 1997, se indicaba que la
empresa ya había reducido su planta de personal en 387 trabajadores, siendo
solo 500 los trabajadores que participaban en la empresa y los demás en
emprendimientos de servicios externos. Para profundizar la cuestión de la
reducción de personal, Aníbal González, ex trabajador de EPEER, nos indicó
que:
“Legalmente fueron retiros voluntarios, pero, a vos te llamaban y te decían que
la empresa no necesitaba más de tus servicios y que iba a prescindir de vos.
Te daban opciones: o te echaban, o te acogías a retiros voluntarios que
consistían en 150, 200% más de lo que te correspondía si te echaban. Toda la
gente agarró el retiro. Entonces en verdad nadie se fue echado sino por el
retiro. No te daban opciones de quedarte.” Para Edeersa, además, era
conveniente utilizar esta figura y no echar a los trabajadores a pesar de la
mayor cantidad de dinero gastado debido a que “el gobierno nacional le daba a
las empresas privatizadas créditos blandos para que paguen la reducción del
personal y trabajen con la empresa ‘adecuada’” (comunicación personal; 2017).
En 1998, entró en servicio la represa Yacyretá, de acuerdo con el ex vice
gobernador Hernán Orduna (durante la gestión de M. Moine – 1991/1995) la
represa podría producir 3000 MW generando con ello una baja en el precio y
“la masa de ahorro generado a favor del usuario sería de entre 140 y 210
millones de dólares por año, es decir, de tres a siete pesos por habitante.
Además, en nuestra provincia, esto se sumaba a la decisión del gobierno
provincial de colocar el valor del kilovatio hora a niveles mínimos para favorecer
las inversiones industriales. Sin embargo, el gobierno nacional de entonces
decidió liberalizar el mercado eléctrico en la región favoreciendo con esto a los
generadores privados. Es decir, se permitió la exportación de energía por parte
de los generadores radicados en el país, permitiendo que Yacyretá exporte a
Brasil, lo cual iguala el precio del Mwh (En Argentina era de 26 dólares
mientras que en Brasil, 48) (Semanario Análisis, 1998).
El 13 de diciembre de 2000 se anunciaba la venta del 49% del paquete
accionario en manos de CMS Electric & Gas Company que pasaría a manos
del grupo norteamericano PSEG Americas, con sede principal en Nueva
Jersey. Posteriormente, y como parte del acuerdo, el 15 de mayo el grupo
adquiriría el control total de la empresa. Sorpresivo en ese entonces, para
Silvio Ekker representó una respuesta a la imposibilidad de CMS de aumentar
sus negocios:
“Ellos tenían un plan de negocios con aspiraciones de ampliarse a las
provincias vecinas. El negocio se agranda con más consumo, entonces, tenés
alternativas: o amplias el mercado físicamente o hacés que el mercado
consuma más. No pudieron concretar lo de Santa Fe y Córdoba. Bs as
privatizó y dividió la provincia en 3, licitando tres distribuidoras. CMS se
presentó en las tres, y no gano ninguna” (comunicación personal, 2017).
El 28 de marzo de 2001, hacían su presentación pública los directivos del
holding PSEG con Marcelo Figueira, máximo responsable de PSEG en
argentina, a la cabeza.
Adentrándonos nuevamente en el desempeño de EDEERSA bajo el control de
CMS, Aníbal González resaltó que:
“Fue CMS la que mejor bajó la pérdida que tenía EPEER, es decir, la diferencia
entre la energía que compras y vendes, la que se pierde de camino. La misma
está compuesta por una pérdida técnica, y una no técnica. La técnica es la que
se consume de camino porque se va gastando mientras vos la vas llevando,
con los transformadores, las líneas, las pérdidas por tensión, por temperatura.
Y la pérdida no técnica es la que te roban los enganchados, los que no tienen
medidor o no están dados de alta en el sistema. Era del 18% y la bajaron al
9%, y era plata para ellos. El cuadro tarifario que se usa para facturar te
reconoce dentro de los costos una pérdida del 12%, y ese 12 se podía cobrar
dentro del cuadro tarifario. Entonces, al bajarla a 9, se quedaban con el resto.
Esas son todas campañas que hicieron, entraban a los barrios con policías,
sacaban a los enganchados. Fue un “quilombo”, y lo podían hacer porque
tenían apoyo del gobierno” (Comunicación personal; 2017).
En cuanto a las apreciaciones del proceso por parte de los entrevistados, las
diferencias en cuanto a las consideraciones tienen una correlación directa con
el puesto ocupado al momento de pasar la empresa a ser manejada por
capitales extranjeros. Específicamente, y recuperando una entrevista realizada
al entonces ex gobernador de la provincia, Mario Moine, este defendía el
proceso de privatización de la empresa de energía cuando era consultado por
el caso del Banco de Entre Ríos:
“¿Si volvería hacer lo del Banco de Entre Ríos? Sí, sí. Y lo de la empresa de
energía también. Con la empresa de energía es muy importante seguir de
cerca o analizar el proceso de renovación y reactualización que hicieron
inversores extranjeros, y tomado por el Estado provincial, dentro de diez años
ver qué pasó y que qué pasa con la planta del personal. Esperemos que dentro
de 7 u 8 años no haya devuelta 1500, 2000 empleados, porque si no se toman
las empresas del Estado para hacer política y la política pasa por designar
gente. (…) Yo creo que es un error creer que el Estado puede administrar
mejor” (…)” (Bracco, 2012).
En la misma línea, Silvio Ekker, quien salió de la empresa una vez que se
concesionó para formar parte del ente regulador, valoró positivamente lo
realizado por la empresa CMS mientras estuvo al mando de EDEERSA,
remarcando la importancia del control tarifario de manera externa a las
decisiones de la empresa:
“En la etapa CMS, el proceso fue positivo. El servicio mejoró, hicieron
inversiones importantes y se cumplió con el objetivo: mejorar el servicio y que
la tarifa sea menor a la que tenía EPEER. El pliego contenía el cuadro tarifario,
el cual lo podía mover la provincia a propuesta del distribuidor pero se le podía
decir que si o que no. Ellos no tenían la facultad de mover la tarifa por si solos”.

VI. Conclusiones
Luego del recorrido histórico por los diferentes hitos o sucesos que
caracterizaron los procesos de Reforma en Entre Ríos, podemos mencionar
algunos factores o aspectos que describen la realidad provincial y las
particularidades que adquirieron las políticas implementadas en el ámbito
subnacional. Como lo describe Oszlak (2003) podemos observar que las
dotaciones de personal crecieron sistemáticamente en el período analizado en
la provincia, en contraposición a lo que sucedió en el Estado Nacional. A pesar
de algunos intentos de desvinculación de trabajadores a la provincia (retiros
voluntarios, pases a disponibilidad) y de la privatización de diversas empresas
públicas que implicaron el despido de personal, la estructura en general fue
ampliándose año a año. Si bien este aspecto puede observarse en las
diferentes leyes presupuestarias, nos proponemos como una de las líneas de
análisis futura la indagación respecto a las nuevas configuraciones de la
estructura institucional provincial.
En cuanto a los procesos de descentralización podemos decir que en los
hechos, la modificación del sistema educativo argentino y del sistema en Entre
Ríos, parece una reforma dedicada específicamente a la reducción del déficit
fiscal nacional. La posibilidad de utilizar las transferencias como medio para el
aumento en la calidad de los servicios educativos, siguiendo la secuencia de
los autores recuperado, se contradice con la imposición “desde arriba” de los
contenidos básicos, imposibilitando la participación de actores provinciales en
la planificación de la educación. Por otro lado, los problemas relativos al
presupuesto disponible en la provincia, siquiera para equiparar salarios, dan
cuenta, por lo menos, de un desinterés de parte del gobierno nacional de
garantizar los mínimos necesarios a las provincias para poder hacer funcionar
al sistema educativo. Las variaciones presupuestarias, incumpliendo el
cronograma planteado en la Ley Federal, colocan a la educación como una
variable principal de ajuste.
Respecto a las normativas que transfirieron los hospitales nacionales a las
provincias y los convirtieron el hospitales autogestionados no establecieron
ningún sistema de medición de los nuevos ingresos que los hospitales
obtendrían. Esto, sumado al estancamiento del presupuesto destinado a la
salud a pesar del aumento de la demanda a los hospitales públicos, nos habilita
a calificar a la descentralización de la salud como un medio específico para la
reducción del gasto público nacional y provincial. Bajo el argumento de una
mayor autonomía de los directivos de los hospitales producto de un aumento
de sus ingresos genuinos se encubrió un estancamiento del presupuesto
nacional destinado a los servicios de salud. Esta situación se profundizó
producto del aumento del desempleo producido en Argentina desde mediados
de los 90's, que aumentó la masa de personas sin cobertura social,
demandantes de los hospitales públicos.
En tanto, las instancias de privatizaciones descriptas nos permiten arribar a la
siguiente conclusión: la Reforma del Estado, en su dimensión privatizadora, fue
exitosa en el sentido de convertir al Estado mediante la reducción de sus
funciones. Sin embargo, si la intención era lograr un aumento en la eficiencia
de las empresas, por medio de una gestión privada, dicha intención fue
cumplida a medias. Por un lado, debemos destacar que el Estado “preparó” a
las empresas para ser vendidas, a partir de una reducción de personal, con el
objetivo de elevarles su precio y hacerlas más seductoras para el “mercado”.
Además, el Estado a nivel nacional posibilitó a las empresas continuar con el
proceso de “achique”. Estos dos mecanismos posibilitaron a los oferentes
disponer de una planta de personal requerida por ellos.
Por otro lado, a pesar de contar las empresas con la cantidad de personal
“necesaria”, el caso del frigorífico y la falta de oferentes “serios” en LAER
demostraron que no fue suficiente para “competir” exitosamente en el mercado
(o hacer frente a las vicisitudes de la coyuntura económica). Prematuramente,
podemos concluir en que de las tres empresas “deficitarias”, solamente el
banco logró un “exitoso” manejo por parte del sector privado, privilegiado por
un Estado nacional que eliminó a los competidores más pequeños permitiendo
la progresiva concentración de la actividad.
Finalmente, si las intenciones eran reducir los gastos provinciales, las
privatizaciones como medio fueron exitosas. El pragmatismo es la
característica principal de las privatizaciones analizadas, para lo cual la
influencia nacional fue importante y las motivaciones ideológicas del ejecutivo
provincial, fundamentales. La importancia que le otorgamos a las percepciones
acerca del Estado del ex gobernador Moine, y de su sector dentro del PJ, se
ejemplifica el caso LAER. La línea aérea continuó funcionado por varios años
administrada por el Estado provincial, es decir, la necesidad de venderla no
parecía urgente. Incluso no parecen haber existido presiones a nivel nacional
para deshacerse de la empresa, debido a que el gobernador Busti (asumió en
1995) logró rápidamente interrumpir el traspaso.
En cuanto a la calidad del servicio prestado por el “privado”, la posibilidad de
medir la calidad de EDEERSA permiten considerar su pase a manos privadas,
hasta la crisis del 2001, un producto triunfante de la reforma del Estado. Sin
embargo, la inestabilidad laboral producto del cambio de condición de los
trabajadores, y de las efectivas decisiones de la empresa para reducir sus
costos nublan dicho éxito. Además debemos mencionar que se trata de un
servicio básico el que fue privatizado. Dicho servicio, de no prestarse por una
crisis como la ocurrida en 2001 en nuestro país, produce una consecuencia
mucho mayor en los consumidores, que la producida por cualquier otra
empresa que no brinde servicios esenciales. Si bien lo último no sucedió en la
provincia, debido a la intromisión estatal, las idas y vueltas desde que PSEG
decidió abandonar el manejo de EDEERSA, muestran claramente lo dinámico
que el “mercado” puede ser.
Por último, podemos mencionar que los procesos de Reformas en la provincia
tuvieron una sucesiva legitimación por parte de la ciudadanía en general, los
gobiernos que impulsaron dichas políticas en la Provincia ejercieron tres
mandatos consecutivos, obteniendo victorias incluso en instancias intermedias.
Si bien en algunos momentos más álgidos, los sectores gremiales y sindicales
se pronunciaron en contra de las medidas de ajuste, principalmente el gremio
docente Agmer persistió en sus reclamos con la simbólica Carpa Blanca; los
sectores sindicales provenientes de empresas públicas jugaron un rol más
funcional a las decisiones del Gobierno provincial.
Como mencionamos en la introducción, el presente trabajo se constituye como
una primera aproximación general sobre los hitos que destacaron las instancias
de Reformas en la provincia, sin embargo, nos proponemos profundizar
diferentes líneas de análisis para constituir un “caso de estudio”. En este
sentido, nuestro objetivo es continuar estudiando las configuraciones que se
establecieron en el Estado provincial a partir de las Reformas, en cuanto a
dotaciones, estructuras y presupuesto. Así también, en la profundización del
análisis de los actores centrales que participaron en las diferentes de
privatización en la provincia.
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“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

“Políticas públicas y derechos humanos en contextos de encierro. El proceso

de intervención de actores externos a las cárceles de Mendoza a partir de las
medidas tomadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
(2005-2015).”

Cairo Stegmann, Roberto Martín

Correo electrónico: martin.cairo82@gmail.com
Institución: Centro de Estudios de Innovación Institucional. Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Nacional de Cuyo
Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

RESUMEN

Las relaciones hacia el seno del Estado vienen sufriendo un cambio sustancial
a partir de una nueva concepción que se tiene sobre los derechos y las
personas, considerándolas como sujetos de derechos. El tránsito de
paradigmas de objeto a sujeto de derechos apunta a producir cambios
sustanciales en las formas de organización del Estado y en la implementación
de políticas tendientes al reconocimiento de los derechos de las personas.
Analizando específicamente las políticas públicas implementadas
interinstitucionalmente en las cárceles de Mendoza desde el año 2005 a partir
de la aplicación de las medidas provisionales por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso Penitenciarías de Mendoza observaremos la
influencia del sistema interamericano de derechos humanos en la formulación e
implementación de políticas públicas, los cambios en las características de la
institución carcelaria a partir de la incorporación de actores externos en el
proceso de diseño e implementación de esas políticas, y los efectos en el
acceso y reconocimiento de derechos de la población privada de libertad.

Palabras Clave: derechos humanos, contexto de encierro, políticas públicas

interinstitucionales

INTRODUCCIÓN

La siguiente investigación -propuesta desde un enfoque de derechos y un

análisis institucional de las cárceles de Mendoza- busca constituir un aporte
más al impulso del proceso de apertura y al desarrollo de capacidades
institucionales que den respuestas a las situaciones de extrema vulnerabilidad
atravesadas por las personas privadas de su libertad.
La idea de investigación surge de observaciones realizadas desde el año
2010 vinculadas al diseño e implementación de políticas públicas en contextos
de encierro y a mecanismos interinstitucionales de gestión dirigidos a la
ampliación y reconocimiento de derechos de las personas privadas de su
libertad.
Dichas observaciones provocaron cuestionamientos respecto de la
capacidad institucional de Servicio Penitenciario Provincial para implementar
políticas públicas que mejoren el acceso a derechos de las personas privadas
de libertad, evidenciando que el incremento en la participación en cárceles por
parte de actores externos y la implementación de políticas públicas
interinstitucionales vinculadas a derechos a la educación, salud y trabajo
modifican las características institucionales de las prisiones -institución total-
generando nuevas reglas de interacción y control entre los participantes, a
partir de cambios en la distribución del poder y la división de responsabilidades
funcionales.
Como marco de esta investigación usamos dos grandes líneas teóricas,
por un lado la teoría criminológica crítica para comprender el nacimiento de la
institución penitenciaria, su trayectoria histórica, su función instrumental y sus
características institucionales; y por el otro, las teorías vinculadas al análisis de
políticas públicas. El cruce entre ambas disciplinas se efectuó a la luz de un
enfoque de derechos humanos como un esquema conceptual capaz de orientar
el proceso de formulación, implementación y evaluación de las políticas de un
Estado.
A propósito de tales antecedentes, cabe preguntarnos cuáles son los
efectos que se produjeron, desde la aplicación de las medidas previsionales
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2005, sobre las
características institucionales de las cárceles de Mendoza y en lo que respecta
al acceso y reconocimiento de derechos de personas privadas de libertad a
partir de la formulación e implementación de políticas públicas
interinstitucionales.
Partimos del supuesto que a partir de la implementación de las medidas
provisionales por la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre las
cárceles de Mendoza en el año 2005, se incrementó la intervención de actores
externos en el proceso de implementación de políticas públicas
interinstitucionales vinculadas al acceso a la justicia, la educación, la salud y el
trabajo en contextos de encierro, provocando una disminución en la
intervención de la administración penitenciaria en la ejecución de esas políticas
y un mayor acceso y reconocimiento de derechos de las personas privadas de
su libertad.
Al respecto, nos proponemos analizar los efectos producidos en las
reglas institucionales de las cárceles de Mendoza y en el reconocimiento de
derechos de personas privadas de su libertad, a partir de la intervención de
distintos actores externos en contexto de encierro desde el año 2005.
Por ello, en primera medida identificamos y seleccionamos políticas
públicas interinstitucionales en materia de educación, salud y trabajo
implementadas en las cárceles de Mendoza desde el año 2005; luego
realizamos un análisis comparativo de las diferentes políticas públicas
interinstitucionales elegidas respecto de los actores involucrados y los recursos
utilizados en el proceso de implementación de esas políticas públicas
interinstitucionales. Por último, realizamos una evaluación respecto del
producto de cada política pública y los efectos producidos en las características
institucionales de las cárceles de Mendoza y en el acceso y reconocimiento de
derechos de personas privadas de su libertad.
 En relación al abordaje metodológico se siguieron los lineamientos de
una investigación cualitativa, a partir de la realización de entrevistas en
profundidad semiestructuradas a actores externos clave, que participaron en la
formulación e implementación de políticas públicas interinstitucionales en las
cárceles de Mendoza, y a autoridades institucionales y funcionarios del Servicio
Penitenciario Provincial (cuerpo de seguridad, cuerpo profesional y funcionarios
de mayor jerarquía). Mediante observación participante hacia el interior de
distintos complejos y unidades penitenciarias y la realización de entrevistas no
dirigidas a personas privadas de su libertad se efectuó un relevamiento de los
servicios brindados en materia de salud, trabajo y educación. Además
accedimos a material bibliográfico-documental a partir de la consulta y
sugerencia de informantes clave, y a fuentes secundarias estadísticas que nos
permitieron observar y comparar la evolución en el acceso a prestaciones
respecto de las políticas públicas analizadas con el propósito de dar sustento
cuantitativo a la investigación.
Para la presentación de nuestra investigación, en primer lugar,
expondremos la influencia y la función que tiene el sistema interamericano de
derechos humanos en las políticas de los Estados. En segundo lugar
observaremos las transformaciones hacia el seno de Estado respecto de su
organización, el desarrollo de políticas transversales e interinstitucionales a
partir del cambio de paradigma de la persona como sujeto de derecho, y la
necesidad del Estado de reparar, restituir y proteger esos derechos bajo
nuevas formas de organización no compartimentadas y menos burocráticas. En
tercer lugar realizaremos una descripción de la institución carcelaria, su función
instrumental y sus características desde una visión de la criminología crítica.
Luego nos adentraremos en las cárceles de Mendoza para analizar: la
influencia que tuvo el Sistema Interamericano de Derechos Humanos a partir
del caso Penitenciarias de Mendoza; la intervención de actores externos
públicos –provinciales, nacionales e internacionales- en el diseño e
implementación de políticas públicas. Por último, evaluaremos el impacto que
tuvieron los actores externos en las características institucionales de las
cárceles de Mendoza y el reconocimiento de derechos de las personas
privadas de su libertad. Es decir, señalaremos, por un lado, los factores que
provocan el éxito o fracaso en las políticas penitenciarias a partir de un análisis
comparado de los programas elegidos, y los resultados en el acceso y
reconocimiento de derechos de las personas privadas de su libertad; y
mostraremos, por otro lado, como las modificaciones en las características de
la cárcel obligan a pensar un nuevo rol del Servicio Penitenciario Provincial en
el ejercicio de la administración penitenciaria.

Sistema interamericano de derechos humanos. Influencia en la

implementación de políticas públicas.

El traspaso de paradigma entre la persona como objeto de necesidades

a sujeto de derechos trae aparejado cambios en las formas tradicionales
de organización del Estado y en el diseño e implementación de políticas
públicas para promover, proteger y/o restituir tales derechos. El Estado,
en este sentido, está obligado a hacer efectivo su cumplimiento
reconociendo a la persona como actor capaz de participar, opinar y
actuar en ese proceso.
Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o
los prestadores de bienes y servicios—, y los futuros beneficiarios de las
políticas. Ya no se trata solo de personas con necesidades, que reciben
beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares
de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado
ciertos comportamientos. (Abramovich, 2008: 40).
Las exigencias por parte de los sujetos y la obligación del Estado
en garantizar el cumplimiento de sus derechos hace necesario
reconsiderar el funcionamiento de este último y adaptar su estructura
mediante la articulación e integralidad de sus distintos niveles
jurisdiccionales, diseñando políticas interinstitucionales para dar
respuestas a las demandas sociales. “El Estado no solo tiene la
obligación (negativa) de no impedir el acceso a esos recursos, sino
fundamentalmente la obligación (positiva) de organizar el aparato
institucional de modo que todos, y en especial quienes se encuentran en
situación de pobreza o exclusión, puedan acceder a esos recursos.”
(Abramovich, 2008: 47).
De esta manera, la protección de los derechos humanos deja de ser vistos
como un limitante a las atribuciones del Estado -obligación negativa-, sino que
sirven de guía para orientar e influir en el proceso de implementación de
políticas públicas –obligación positiva- dotándola de un marco conceptual.
Tomamos la definición que realiza Wlasic sobre derechos humanos como
“aquellos que protegen la dignidad de las persona humana y sus valores
derivados –libertad e igualdad-, a través de la efectiva y plena satisfacción de
sus necesidades, tanto físicas, psíquicas como morales, y que derivan en
características y principios propios, de carácter general y normas jurídicas
básicas de protección.” (2011: 30).
La suscripción por parte de la Argentina a la Convención
Americana de Derechos Humanos a través del Pacto de San José de
Costa Rica en el año 1984, implica su inclusión al Sistema
Interamericano de Derechos Humanos y el reconocimiento de la Corte
Interamericana como órgano supranacional y ordenamiento jurídico para
nuestra nación. La intervención del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos sobre el caso concreto Penitenciarías de Mendoza -caso que
utilizamos como disparador en esta investigación– permite visualizar la
importancia de la existencia de un sistema de protección de derechos y
el impacto que pueden producir los organismos internacionales al
momento de exigir el cumplimiento de las obligaciones por parte de los
Estados.
Las medidas provisionales impuestas por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos sobre las cárceles de Mendoza produjeron
cambios radicales en el proceso de implementación de políticas
públicas, la formación de nuevas leyes, decretos o reglamentos, y la
creación de figuras vinculadas al acceso a la justicia y a la supervisión
e influencia en el diseño de políticas tales como la Procuración de las
Personas Privadas de su Libertad, la Dirección de Derechos Humanos y
Acceso a la Justicia en el ámbito del poder judicial, y la apertura de un
segundo Juzgado de Ejecución Penal, entre otras.
Vemos de esta forma, tal como afirma Abamovich, que:
El denominado “enfoque de derechos en las políticas y
estrategias de desarrollo” considera el derecho internacional sobre los
 derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la
comunidad internacional, capaz de orientar el proceso de formulación,
implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, y
como una guía para la cooperación y la asistencia internacionales
respecto a las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el
alcance de la participación social y los mecanismos de control y
responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional. (2008:
35).
La aplicación de las medidas provisionales por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sobre el Servicio Penitenciario
Provincial refleja la importancia de sus decisiones en la realidad
institucional carcelaria, en las acciones carcelarias y el efecto de estas
en la higiene, salud y educación de las personas privadas de libertad.
(Salinas, 2013).

Políticas públicas interinstitucionales

Utilizamos como pilar para la definición de políticas públicas, la

comprensión de sus elementos, el ciclo de las políticas y el análisis de
las mismas, los aportes realizados por Subirats, Knoepfel, Larrue y
Varonne (2008) en sus investigaciones vinculadas al análisis y gestión
de políticas públicas. A tal fin, consideramos a las políticas públicas
como respuestas a problemas sociales. “Toda política pública apunta a
la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda
gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema
político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada
políticamente como inaceptable”. (Subirats et al., 2011: 33).
Los especialistas en políticas públicas concuerdan en que se
requiere una definición operacional para calificar su objeto y campo de
estudio. Así, definiremos la política pública como:
Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente
coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no
públicos - cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin
de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como
colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos
formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar
la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema
colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales
que padecen los efectos negativos del problema en cuestión
(beneficiarios finales). (Subirats et al., 2011: 38).
Nos centraremos, así, en el análisis de la conducta de los actores
en las diversas etapas de una política pública para resolver un problema
colectivo. El juego de los actores depende de las normas generales que
delimitan sus reglas institucionales y por consiguiente sus intereses,
teniendo en cuenta los obstáculos y las oportunidades que representan
las reglas institucionales. (Subirats et al., 2011). Veremos más adelante,
como objeto de nuestro análisis de caso, la influencia que tienen las
reglas establecidas por las normas generales vigentes sobre los
diferentes actores al espacio de implementación de una política pública
en contexto de encierro.
Analizaremos, de esta forma, las políticas públicas
implementadas en contextos de encierro a partir de la observación de
los actores públicos implicados en un sector de intervención específico
–las cárceles de Mendoza-, a partir de los recursos que estos actores
utilizan y teniendo también en cuenta a las instituciones que
reglamentan sus acciones. Estos tres elementos (actores, recursos,
instituciones) permiten comprender las conductas, individuales y
colectivas, así como los resultados que de ellas puedan derivarse, tanto
en términos de influencia sobre la sociedad civil como a nivel
institucional, es decir, en lo referente a la organización del sistema
político administrativo. (Subirats et al., 2011).
Consideramos también los aspectos teóricos de Oscar Ozslak
(2001) y Duque Daza (2011) respecto de sus definiciones de
transversalidad e interinstitucionalidad de las políticas, para analizar, a
partir de la incorporación de actores externos y políticas públicas
interinstitucionales los cambios producidos en las reglas institucionales
de las cárceles de Mendoza. De esta manera denominamos
interinstitucionalidad:
 La interinstitucionalidad hace referencia a la coordinación de
actores, a la interacción de instituciones a través de mecanismos de
acción conjunta en torno a proyectos comunes, a la formulación,
construcción y ejecución colectiva de programas, proyectos y acciones
que involucran iniciativas, recursos, potencialidades e intereses
compartidos. Constituye una alternativa de gestión relacional e
interconectada de instituciones interrelacionadas, frente a modelos
autocentrados e individuales”. (Duque Daza, 2011: 3) propios de los
sistemas carcelarios.
Los procesos de interinstitucionalidad o, según el concepto
aportado por Oszlak de transversalidad se refiere:
El concepto alude a una forma estatal que atraviesa las diversas
instancias o niveles jurisdiccionales (nacional, territorial y local) y
establece entre los mismos nuevas reglas de interacción en los planos
de la distribución del poder, la división de responsabilidades funcionales
y el financiamiento de la gestión pública, creando así un sistema de
vasos comunicantes, abarcativo y contínuo. (2001: 5)
La participación de actores públicos externos al servicio
penitenciario y la implementación de políticas públicas específicas
vinculadas al reconocimiento de derechos aplicadas en contexto de
encierro apunta a producir transformaciones en la lógica disciplinar,
punitiva y verticalista que define a la prisión, modificando las relaciones
de poder en el ejercicio de las políticas públicas penitenciarias,
influyendo sobre ellas y generando un mayor control en las prácticas de
encierro. La incorporación de una lógica de derechos hacia el interior de
la cárcel a partir de un proceso de interinstitucionalidad busca redefinir
las políticas públicas, la gestión pública, las metodologías y prácticas de
abordaje permeabilizando los muros.

Características institucionales de la cárcel: La institución total

Tomamos como marco para la realización de nuestra investigación las

consideraciones de Baratta (2004) y Pavarini (2002) respecto de los
estudios criminológicos. Ambos autores sostienen una posición crítica a
 la teoría criminológica positivista y su análisis centrado en el fenómeno
criminal y la conducta desviada del delincuente. Consideran a la
institución carcelaria como un instrumento de control con el fin de
sostener el orden social, y a la criminología como un discurso que
organiza la percepción de la realidad y el sentido de la acción respecto
del crimen (conducta desviada), y de cómo éste es castigado. (Zaffaroni,
1988, 1989).
Para describir las características institucionales que definen a las
cárceles como “institución total” nos centramos en los aportes teóricos
realizados por Goffman (2001) y Foucault (2002). Sus caracterizaciones
nos sirven de base comparativa para determinar cambios producidos a
partir del proceso de apertura sufrido por las cárceles de la provincia
desde la implementación de las medidas provisionales por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el año 2005.
Siguiendo el análisis de las características institucionales
realizado por Goffman, las instituciones totales se caracterizan por:
Todas las dimensiones de la vida se desarrollan en el mismo lugar y bajo una
única autoridad.
Todas las etapas de la actividad cotidiana de cada miembro de la institución
total se llevan a cabo en la compañía inmediata de un gran número de otros
miembros, a los que se da el mismo trato y de los que se requiere que hagan
juntos las mismas cosas.
Todas las actividades cotidianas están estrictamente programadas, de modo
que la actividad que se realiza en un momento determinado conduce a la
siguiente, y toda la secuencia de actividades se impone jerárquicamente,
mediante un sistema de normas formales explícitas y un cuerpo administrativo.
Las diversas actividades obligatorias se integran en un único plan racional,
deliberadamente creado para lograr de objetivos propios de la institución.
(Goffman, 2001: 19-20).
Considerando los aportes teóricos de Foucault las instituciones totales son
un:
Espacio cerrado, recortado, vigilado, en todos sus puntos, en el que los
individuos están insertos en un lugar fijo, en el que los menores
movimientos se hallan controlados, en el que todos los acontecimientos
están registrados, en el que un trabajo ininterrumpido de escritura une el
centro con la periferia, en el que el poder se ejerce por entero, de
acuerdo con una figura jerárquica continua, en el que cada individuo
está constantemente localizado. (Foucault, 2002: 119).
El encierro aleja a la persona de sociedad a la cual busca
“reinsertar”, las políticas penitenciarias lejos de diseñarse para la
vuelta al medio libre se terminan agotando en “el adentro” generando
en la persona privada de libertad una situación de pasividad y de
extrema vulnerabilidad. La falta de articulación entre las políticas
penitenciarias y pospenitenciarias rompe con la continuidad prevista
para transitar la progresividad de la pena y hacen muy tajante la
barrera intra y extra muros.
Como señala el profesor Pablo Salinas “el espacio carcelario es
un espacio oculto al resto de lo social. La propia naturaleza de la
institución penitenciaria oculta las prácticas que se desarrollan en su
interior” (2013: 11). La administración de la cárcel a través del Sistema
Penitenciario:
Sostiene un arquetipo del interno, el cual responde a
características definidas de minusvalía, incapacidad, ignorancia y
dependencia (…). Es sometido entonces a un proceso en el que no
interviene, se le hace tomar una dirección que no busca. Y en lugar de
comprender los valores cuyo accionar hubo afectado, asume los
comportamientos adecuados para mejor comodidad en un recinto
colmado. (Rodriguez y Cerutti, 1998).
Advertimos que el Servicio Penitenciario, ha implementado a lo
largo de su historia de manera exclusiva, y sin la intervención de actores
externos, todas las políticas públicas -políticas penitenciarias- en
contexto de encierro. Teniendo como únicos destinatarios de esas
políticas a personas privadas de su libertad en un espacio cerrado,
donde se perciben todas las particularidades de una “institución total”.

El caso Penitenciarias de Mendoza.

 En el mes de Marzo del 2000 se produjo un motín en la Penitenciaría de
Mendoza denominado “Motín Vendimial”. En ese hecho salen a la luz las
violaciones al derecho a la vida y la integridad de las personas privadas
de su libertad, tomando agenda pública, política y judicial 74 la situación
de absoluta precariedad en la que se encontraban las cárceles de la
provincia.
Según datos ofrecidos por el Observatorio Latinoamericano de
Prisiones (2007) se contabilizaron 36 muertes hacia el interior de las
cárceles de Mendoza durante el año 2004. Ante la grave situación
carcelaria se solicitaron medidas cautelares ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. El cumplimiento de estas
medidas derivó en la solicitud de la Comisión cursada a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos para que emitiera medidas
provisionales destinadas a proteger la vida e integridad personal de los
internos. La Corte hizo lugar a la solicitud el 24 de Noviembre de 2004 y
argumentó que existían riesgos de daños irreparables a la vida y a la
integridad física de los internos por las condiciones de hacinamiento”
(Salinas, 2013).
Ante el aumento de detenidos y el sostenimiento por parte del
Estado provincial de las precarias condiciones de alojamiento,
hacinamiento y el inminente riesgo a la vida e integridad de las personas
detenidas, es que en el año 2005 la Corte Interamericana de Derechos
Humanos impone las medidas provisionales por las cárceles de
Mendoza.
Las medidas impuesta por la Corte produjeron un acuerdo de
solución amistosa, plasmado en el decreto provincial nº 2470/07 que
trajeron aparejadas una serie de políticas para el reconocimiento de
derechos de las personas privadas de su libertad y de acceso a la
justicia. A partir del acuerdo de solución amistosa…”el gobierno de
74
Pablo Salinas considera que desde el año 2000 a la fecha, los jueces de Mendoza han tomado conocimiento sobre las
condiciones de detención de los internos de las cárceles de Mendoza, tan es así que la mayoría de los habeas corpus
presentados en favor de los detenidos reconocieron que existía un agravamiento injustificado en las condiciones de
detención y ordenaron que se tomaran medidas urgentes para hacerlas cesar.
Mendoza se comprometió a elaborar, en consulta con el Estado nacional
y con los peticionarios, un plan de acción en política penitenciaria que
permita establecer políticas públicas de corto, mediano y largo plazo con
un presupuesto acorde que posibilite su implementación. Dicho plan
debía contemplar al menos los siguientes puntos:
Indicar las medidas a implementar para los jóvenes adultos
privados de su libertad. Asimismo, se deberá garantizar a la totalidad de
la población en esas condiciones la educación, la recreación y el acceso
a actividades culturales y deportivas, una adecuada asistencia médica-
psicológica y toda otra medida destinada a una adecuada inserción
social y laboral. Mejorar el servicio de salud de la penitenciaría provincial
con la colaboración del Ministerio de Salud y realizar las inversiones
necesarias para la efectiva prestación del servicio a toda persona
privada de su libertad; garantizar el acceso a la actividad laboral a todos
los internos de las cárceles de Mendoza que así lo soliciten y garantizar
el acceso y adecuada atención en los Juzgados de Ejecución. (Salinas,
2013: 82).

Políticas públicas de trabajo, salud y educación en contexto de

encierro

Partimos de la intervención de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos en el año 2005 a las cárceles de la provincia para realizar un
análisis empírico de las políticas públicas interinstitucionales
implementadas en materia de educación, salud y trabajo. A tal fin,
observaremos tres programas específicos implementados en las
cárceles de Mendoza sobre la base de un análisis comparativo de los
actores vinculados y los recursos afectados a la luz de la normativa
general que determina sus reglas institucionales. Los tres programas a
analizar son: “Programa Seguro de Capacitación y Empleo” entre el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y la
Dirección General del Servicio Penitenciario; “Programa de Educación
en contexto de Encierro” a través de la Coordinación Nacional de
Educación en Contextos de Encierro, la Universidad Nacional de Cuyo y
la Dirección General de Escuelas; y el “Programa de Salud en Contexto
de Encierro” entre la Coordinación Nacional de Salud en Contextos de
Encierro, el Ministerio de Salud de la Nación y Ministerio de Salud de la
Provincia.

El marco normativo de la administración penitenciaria. Ley N°

24.660.

Todas las acciones, alcance y limitaciones que determinan las reglas

institucionales de la administración penitenciaria se encuentran
contempladas en la ley N° 24660 de ejecución de la pena privativa de la
libertad. En ella se establece de manera detallada como se caracterizará
la progresividad de la pena impuesta a la persona en materia de
tratamiento, los periodos que irá atravesando a lo largo de su condena y
los alcances de la administración penitenciaria a tal efecto. Numerosas
normas -decretos reglamentarios, protocolos de actuación, reglamentos
disciplinarios del régimen penitenciario, resoluciones internas, etc.-
delimitan las reglas institucionales del Servicio Penitenciario y las
atribuciones que éste tiene para llevar adelante sus políticas de
tratamiento. Pero aquí nos ocuparemos de analizar la ley madre que rige
a las prisiones y sirve de marco para, por un lado caracterizar la
administración penitenciaria, y por otro, como veremos más adelante,
delimitar la intervención de actores externos a las cárceles.
Lo referido a las acciones vinculadas al trabajo, salud y educación
que debe recibir la persona privada de su libertad se encuentra prevista
en los capítulos VII, VIII y IX de la ley N° 24660. Cada capítulo establece
los deberes de la administración, los derechos de la persona privada de
su libertad a recibir tales prestaciones y la modalidad en que éstas se
prestarán.
La ley establece -a veces de manera expresa, otras implícitas- las
posibilidades de participación e intervención de cada actor externo en
las políticas públicas a partir del rol que le otorga a cada uno.
Partiendo de la premisa de que todas las acciones implementadas
en contexto de encierro se encuentran por defecto administradas por el
Servicio Penitenciario, veremos, entonces, el lugar que ha ocupado cada
actor externo en el proceso de implementación de políticas públicas
vinculadas al trabajo, educación y salud a partir del análisis de los
programas específicos.

Derecho al trabajo

Los principios generales de trabajo en contexto de encierro se

encuentran contemplados en el capítulo VII de la ley 24.660 y
constituye”… un derecho y un deber del interno. Es una de las bases del
tratamiento y tiene positiva incidencia en su formación” y será regido por
los siguientes principios: “no se impondrá como castigo; no será aflictivo,
denigrante, infamante ni forzado; propenderá a la formación y al
mejoramiento de los hábitos laborales; procurará la capacitación del
interno para desempeñarse en la vida libre; se programará teniendo en
cuenta las aptitudes y condiciones psicofísicas de los internos, las
tecnologías utilizadas en el medio libre y las demandas del mercado
laboral; deberá ser remunerado; se respetará la legislación laboral y de
seguridad social vigente. (Ley N° 24660, 1996)
Vemos que de acuerdo a los principios establecidos en la ley se
favorece la capacitación de la persona privada de libertad con una
mirada al medio libre, respecto de las tecnologías y demandas del
mercado laboral, la remuneración y la legislación laboral y de seguridad
social vigente. Además, el artículo 115 establece que “…se promoverá la
organización de sistemas y programas de formación y reconversión
laboral, las que podrán realizarse con la participación concertada de las
autoridades laborales, agrupaciones sindicales, empresarias y otras
entidades sociales vinculadas al trabajo y a la producción, por lo que
explícitamente se favorece la incorporación de actores externos” (1996).
Por su parte, la ley determina que los diplomas, certificados o
constancias de capacitación laboral que se expidan, no deberán
contener referencias de carácter penitenciario, procurando evitar la
estigmatización del liberado.
 La organización del trabajo penitenciario, sus métodos,
modalidades, jornadas de labor, horarios, medidas preventivas de
higiene y seguridad, atenderán, según lo estipulado por la ley, a las
exigencias técnicas y a las normas establecidas en la legislación
inherente al trabajo libre. Por otra parte determina que el trabajo y la
producción podrán organizarse por administración, bajo las formas de
ente descentralizado, empresa mixta o privada, por cuenta propia del
interno o mediante sistema cooperativo. En cualquiera de esas
modalidades la administración penitenciaria ejercerá la supervisión de la
actividad del interno en lo concerniente al tratamiento. (Ley N° 24660,
1996).
La administración velará para que las tareas laborales se
coordinen con los horarios destinados a otros aspectos del tratamiento
del interno. Un reglamento especial establecerá las normas regulatorias
de los aspectos vinculados a la organización, funcionamiento,
supervisión y evaluación de los entes oficiales, mixtos, privados o
cooperativos. Las utilidades materiales percibidas por la administración
penitenciaria se emplearán exclusivamente en obras y servicios
relacionados con el tratamiento de los internos. (Ley N° 24660, 1996).
En resumen, la ley promueve la participación de actores externos
al servicio penitenciario -entes oficiales, mixtos, privados o cooperativos-
pero determina que debe ser la administración penitenciaria quien
regule, coordine, supervise y organice el trabajo penitenciario, dotándola
de un poder específico.

Programa seguro de capacitación y empleo (SCyE).

El Seguro de Capacitación y Empleo está destinado a grupos de

personas desocupadas especialmente vulnerables a quienes el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación
(MTEySS) habilita para su incorporación tras analizar sus calificaciones
educativas, precariedad laboral y niveles de ingreso del grupo familiar.
En el año 2009 mediante la Resolución 603 del MTEySS se extendió la
cobertura prevista por el Seguro de Capacitación y Empleo a personas
privadas de la libertad y personas que están incorporadas a medidas de
tratamiento en el medio libre en virtud de disposición judicial.
La incorporación de la población en el SCyE permite articular con
las distintas oficinas de empleo descentralizadas en los municipios y
asesorar e incluir la población en las líneas y recursos que tiene el
MTEySS. Ellos son: Orientación laboral (OL); apoyo a la búsqueda de
empleo (ABE); orientación al trabajo independiente (OTI); finalización de
estudios primarios y/o secundarios con entrega de certificación de
estudios formales; actividades de formación profesional y capacitación
laboral; participación en los cursos de trayectos de orientación laboral
(TOL), entrenamiento para el trabajo en el sector público, privado y
ONGs; apoyo a la inserción laboral en el sector público, privado y ONGs
según la cantidad de horas de actividad diarias; y programa Empleo
Independiente con la entrega de las cuotas en su totalidad según el
proyecto. (MTEySS, 2009)
Pueden acceder al Seguro de Capacitación y Empleo
trabajadores desocupados mayores de 18 años y en búsqueda activa de
empleo, deben contar con DNI y no percibir otras asignaciones y/o
subsidios del Estado nacional, provincial o municipal. (MTEySS, 2009)
El trámite se inicia desde el Departamento de Prelibertad
dependiente del Servicio Penitenciario Provincial a partir de una
entrevista por profesionales del departamento donde se indaga respecto
de su historia laboral y se elaboran estrategias respecto de las
condiciones de accesibilidad al empleo en el medio libre. Una vez
evaluada la habilitación se firma un “Convenio de Adhesión” aceptando
los derechos y obligaciones correspondientes.
La persona privada de su libertad, mientras se encuentre
detenido, debe autorizar a alguna persona que designe para cobrarlo.
Recuperada su libertad la persona debe dirigirse a la oficina de empleo
municipal para informar de los avances en su búsqueda de trabajo y
actualizar su historia laboral, participar de la mayor cantidad de
actividades posibles y aceptar las ofertas de trabajo adecuadas que le
propongan desde las oficinas de empleo. El tiempo de permanencia en
el programa se computa para la jubilación, sin que se acrediten aportes
ni montos de remuneraciones.

Actores y recursos involucrados

Además de la participación del beneficiario, en el proceso de

capacitación y de búsqueda de empleo participan distintos actores
institucionales A nivel nacional el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social; a nivel provincial la Dirección General del Servicio Penitenciario;
y a nivel municipal las distintas Oficinas de Empleo.
El MTEySS otorga una asignación monetaria mensual no
remunerativa de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 durante
los últimos 6 meses. Por distintas acciones se agregan incentivos por
prestación realizada y finalizada: $600 de premio por finalización de
terminalidad educativa; $600 de premio por finalización de formación
profesional; $25.000 presentando un proyecto de empleo independiente;
hasta $2.700 de incentivo económico en un puesto de trabajo, hasta
$2.000 de incentivo económico en entrenamiento en un puesto de
trabajo. (MTEySS, 2017)
En cuanto al recurso humano, todas las actividades intra muro las
realiza personal del servicio penitenciario. No se realizan capacitaciones
en contexto de encierro vinculadas al SCyE. El contacto de la persona
privada de libertad con personal del ministerio solo se efectúa una vez
recuperada la libertad y ante la concurrencia a una oficina de empleo. A
partir de ese momento se asesora a la persona respecto de las
prestaciones que posee el ministerio y se realizan capacitaciones en
función del proyecto laboral del liberado.

Evaluación de la política pública

A pesar de que la ley N° 24660 promueve la participación de actores

externos al servicio penitenciario, la escasa o nula formación es
implementada por el propio Servicio Penitenciario a través de maestros
penitenciarios que tienen a su cargo distintos talleres de capacitación.
Los pocos cursos u ofertas existentes no preparan a la persona privada
de su libertad para enfrentar el medio libre, y se encuentran orientadas
mayormente como “laborterapia”, más que como una formación
específica y sólida que promueva la construcción de capacidades
necesarias para la elaboración de un proyecto de vida sostenible.
La mayoría de las ofertas existentes no otorgan acreditación
oficial sobre los cursos dictados: de esta manera los recorridos de
formación realizados no son certificados, de modo tal que puedan ser
reconocidos una vez recuperada la libertad. Las ofertas de formación
existentes no se constituyen en emprendimientos productivos concretos.
Los espacios de trabajo que existen en las cárceles dependen del
área de trabajo del Servicio Penitenciario y accede a ellos un escaso
porcentaje de la población. Al mismo tiempo, existe una acotada
infraestructura de talleres de trabajo, con herramientas y equipamiento
propio, que se encuentran mayormente desactualizados.
No existe una presencia concreta de los actores externos para
orientar las políticas en materia de trabajo en vistas a preparar a la
persona para el medio libre acorde a la demanda laboral que la situación
requiere.
Existe un amplio porcentaje de cárceles que no ofrecen ningún
tipo de curso de formación para el trabajo. Las ofertas laborales están
desarticuladas y escasamente orientadas a las necesidades del sujeto
en términos de inclusión socio-laboral posterior al momento de
condena. (MECyT, 2005)

Derecho a la educación

Los aspectos generales referidos a la educación en contexto de encierro

se encuentran previstos en el capítulo VIII de la Ley N° 24.660. En ella
se establece que”…desde su ingreso se asegurará al interno el ejercicio
de su derecho de aprender, adoptándose las medidas necesarias para
mantener, fomentar y mejorar su educación e instrucción”. (1996)
En el art. 136 se establece que “…los planes de enseñanza
corresponderán al sistema de educación pública para que el interno
pueda, a su egreso, tener la posibilidad de continuar sus estudios sin
inconvenientes”. Este artículo es de suma importancia a los fines de
nuestra investigación, porque se expresa sin ambigüedades la
necesidad de que el actor público con especificidad en la problemática
educativa sea quien implemente la política pública. En este caso nos
referimos a la Dirección General de Escuelas – para los niveles inicial,
medio y superior- y la Universidad Nacional de Cuyo para el nivel
universitario de enseñanza. El desarrollo interinstitucional de la
enseñanza será previsto a partir de convenios con entidades públicas y
privadas, según establece el artículo 138. (Ley N° 24660, 1996)
La administración penitenciaria fomentará -según reza el art. 137-
el interés del interno por el estudio brindándole la posibilidad de acceder
a servicios educativos en los distintos niveles del sistema. Cuando el
interno no pueda seguir los cursos en el medio libre, se le darán las
máximas facilidades a través de regímenes alternativos, particularmente
los sistemas abiertos y a distancia. En este artículo queda claro que la
educación es una prioridad en el régimen progresivo de la pena a la cual
no se le deben anteponer cuestiones relacionadas a la “seguridad” e
incluso a la misma progresividad de la pena, buscando alternativas para
garantizar ese derecho.
Cuando nos referimos a la anteposición de la seguridad a la
educación nos referimos que el servicio penitenciario, a través del
personal penitenciario de seguridad, utiliza habitualmente la excusa de
“la mala conducta” del interno o la imposibilidad de “convivencia” de los
internos para no trasladarlos a las aulas a estudiar. Este es un
mecanismo que habitualmente se ve en contextos de encierro y una
lucha diaria de los docentes con el personal de seguridad para poder dar
clases con normalidad intentando romper, así, las lógicas de la
institución total. La convivencia de dos actores en contexto de encierro
genera fricciones ante intereses contrapuestos (ej. seguridad-
educación) que conllevan a negociaciones para la mejora de las
condiciones de habitabilidad de los internos. Sin actores externos en
contexto de encierro prima la seguridad por sobre el acceso a los
derechos. (Abraham y Safenretier, 2014)
 El art. 139 también deja en claro que las prestaciones educativas
serán competencia de actores externos y no de la propia administración
penitenciaria al establecer que “los certificados de estudios y diplomas
extendidos por la autoridad educacional competente durante la
permanencia del interno en un establecimiento penitenciario, no deberán
contener ninguna indicación que permita advertir esa circunstancia”.
(1996). En el artículo se intenta no dejar ninguna marca de
estigmatización carcelaria en las personas privadas de su libertad para
poder facilitar su inclusión al medio libre.
Se establece también que deben existir bibliotecas en cada
establecimiento adecuada a las necesidades de instrucción, formación y
recreación, debiendo estimularse su utilización. (Ley N° 24.660, 1996)
Además de contemplarse la educación en contexto de encierro en
la ley N° 24660 del régimen progresivo de la pena –como vimos
anteriormente-, la ley nacional de educación N° 26206 establece una
modalidad específica para garantizar el derecho a la educación en
contexto de encierro. “…El ejercicio de este derecho no admite limitación
ni discriminación alguna vinculada a la situación de encierro, y será
puesto en conocimiento de todas las personas privadas de libertad, en
forma fehaciente, desde el momento de su ingreso a la institución”
(2006).
Según el artículo 56 son objetivos de la modalidad en contexto de
encierro:
Garantizar el cumplimiento de la escolaridad obligatoria a todas
las personas privadas de libertad dentro de las instituciones de encierro
o fuera de ellas cuando las condiciones de detención lo permitieran;
ofrecer formación técnico profesional, en todos los niveles y
modalidades, a las personas privadas de libertad; favorecer el acceso y
permanencia en la Educación Superior y un sistema gratuito de
educación a distancia; asegurar alternativas de educación no formal y
apoyar las iniciativas educativas que formulen las personas privadas de
libertad; desarrollar propuestas destinadas a estimular la creación
artística y la participación en diferentes manifestaciones culturales, así
como en actividades de educación física y deportiva; brindar información
 permanente sobre las ofertas educativas y culturales existentes;
contribuir a la inclusión social de las personas privadas de libertad a
través del acceso al sistema educativo y a la vida cultural. (Ley N°
26206, 2006).
La existencia de una modalidad específica contemplada por ley
nacional N°26206 surge como consecuencia de la referencia al sistema
de educación pública para ejercer los planes de enseñanza en contexto
de encierro contemplado en el art. 136 de la ley N° 24660. En este
sentido, vemos como la norma –Ley N° 24660- no solo determina las
reglas institucionales de la propia administración penitenciaria sino que
obliga modificar las reglas institucionales del sistema educativo a partir
de su inclusión en una norma posterior –Ley N° 26206-.

Programa de educación en contexto de encierro

A partir de la sanción de la ley N° 26.026 y mediante la firma del Convenio de

Cooperación Académica se conforma la Coordinación de Educación en
Contexto de Encierro para establecer las políticas educativas en todos los
niveles educativos. El compromiso se reafirma con la firma del segundo
Convenio de Cooperación Académica Universitaria ME 69/11, acordado por la
Universidad Nacional de Cuyo (Uncuyo), el Ministerio de Educación de la
Nación, la Dirección General de Escuelas (DGE) y el Ministerio de Trabajo,
Justicia y Gobierno de la Provincia de Mendoza, ratificado en 2015 por el
Decreto provincial Nº 320/2014.
La Dirección General de Escuelas es la encargada de garantizar la
educación formal básica, media y superior, así como la no formal a través del
funcionamiento de distintos CCT (Centros de Capacitación para el Trabajo) en
los establecimientos carcelarios.
Respecto de la educación universitaria, se creó en el año 2008 el
Programa Educación Universitaria en Contexto de Encierro (PEUCE), cuyo
objetivo principal consiste en garantizar el acceso, permanencia y egreso de las
ciudadanas y ciudadanos que se encuentran detenidos en las unidades
carcelarias de toda Mendoza, a las ofertas educativas de la Uncuyo,
establecidas para ésta modalidad educativa.

Actores y recursos involucrados

El Programa Nacional de Educación en contexto de Encierro es un programa

interministerial que reúne distintos niveles jurisdiccionales de la nación y de la
provincia a través de la Coordinación Nacional de Educación en Contextos de
Encierro. Entre los distintos actores encontramos: a nivel nacional el Ministerio
de Educación y la Universidad Nacional de Cuyo y a nivel provincial la
Dirección General de Escuela y el Servicio Penitenciario provincial

Tanto la Dirección General de Escuelas como la Universidad Nacional de

Cuyo cuentan con una amplia oferta educativa en distintos complejos y
unidades penitenciarias: Centros de Educación Básica para Jóvenes y Adultos
(CEBJA); Centros de Educación de Nivel Secundario (CENS); Centros de
Capacitación para el Trabajo (CCT) y Carreras de la Universidad dependiente
de distintas facultades: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
(Licenciatura en Trabajo Social, en Sociología, en Ciencia Política
y Administración Pública, en Comunicación Social y la Tecnicatura Universitaria
en Gestión de Políticas Públicas); Facultad de Derecho (Abogacía) y Facultad
de Filosofía y Letras (Licenciatura y Profesorado en Historia y Licenciatura y
Profesorado en Letras)
Cabe destacar que cada unidad académica cuenta con tutores,
bibliotecarios, docentes, personal no docente dependientes del actor externo
-DGE y Uncuyo- encargados de la implementación de la política pública.
Las inversiones en infraestructura educativa han sido realizadas
mayormente con presupuesto del Servicio Penitenciario Provincial y
escasamente por los actores externos. En muchos casos se han
reacondicionado espacios del Servicio Penitenciario para el uso
de las distintas unidades académicas.
Evaluación de la política pública

A diferencia de lo que veíamos anteriormente en materia de trabajo, al

establecer la ley N° 24660 la enseñanza a través del sistema de educación
pública, no deja lugar a ambigüedades respecto de quien debe ser el actor que
implemente la política pública. De hecho, vemos que la ley no solo determina el
lugar de la administración penitenciaria en la ejecución de ese derecho, sino
que obliga a establecer una modalidad específica determinada por otra ley de
igual jerarquía normativa – Ley N° 26026- referida específicamente a la
organización de la práctica educativa. De ahí la importancia que tiene la norma
en la determinación de las reglas institucionales de cada actor participante.

En contextos de encierro las escuelas y universidades funcionan dentro

de otra institución, la penitenciaria, cuya lógica de funcionamiento condiciona a
las primeras, no sólo en los aspectos pedagógico-didácticos sino en los que se
refieren a la distribución del poder. A esto se suma que ambas instituciones
responden jerárquicamente a distintas dependencias gubernamentales y
sostienen reglas institucionales diferentes. A tal fin, se destaca la creación de la
Coordinación Nacional de Educación en Contextos de Encierro, como un
espacio de diálogo y negociación para dirimir las dificultades de comunicación
entre el personal de ambas instituciones, para construir acuerdos basados en
criterios comunes para el manejo de la educación y el normal desarrollo de las
actividades académicas que atenúen las características propias del encierro.

A pesar de haberse ampliado el acceso al derecho a la educación,

observamos que las prácticas cotidianas vinculadas a la “seguridad”
-exigencias para el ingreso de los docentes a las unidades penales que
implican someterse a revisiones y controles; el retraso o la imposibilidad de
asistencia a clase por parte de los internos por requisas- y la falta de inversión
en infraestructura, obstaculizan el derecho a la educación y atentan contra la
posibilidad de una mayor inclusión de las personas privadas de su libertad a su
derecho a educarse. (Messina, 2015).
Derecho a la salud

El derecho a la salud en contexto de encierro se encuentra previsto en el

capítulo IX de la ley 24.660. En ella se establece que “…el interno tiene
derecho a la salud y que “… deberá brindársele oportuna asistencia
médica integral, no pudiendo ser interferida su accesibilidad a la
consulta y a los tratamientos prescriptos. También se prevé la gratuidad
de los estudios diagnósticos, tratamientos y medicamentos indicados.
(1996)
El artículo 144 establece que todo ingreso deber ser “…
examinado por un profesional médico. Este dejará constancia en la
historia clínica de su estado clínico, así como de las lesiones o signos de
malos tratos y de los síndromes etílicos o de ingesta de drogas,
estupefacientes o cualquier otra sustancia tóxica susceptible de producir
dependencia física o psíquica, si los presentara”. Por su parte, el art. 146
establece que “…cuando el interno ingrese o reingrese al
establecimiento con medicamentos en su poder o los reciba del exterior,
el director conforme dictamen médico decidirá el uso que deba hacerse
de ellos. (Ley N° 24660, 1996)
El art. 147 determina que el interno podrá ser trasladado a un
establecimiento penitenciario especializado de carácter asistencial
médico o psiquiátrico o a un centro apropiado del medio libre, cuando la
naturaleza del caso así lo aconseje. (Ley N° 24660, 1996).
Como vemos en los artículos 144, 146 y 147 en ningún momento
se determina la realización de las prestaciones vinculadas a la salud por
parte de actores externos ni del sistema de salud pública como si se
establece explícitamente en el caso de la educación. Contrariamente en
el artículo 147 se determina que se podrán trasladar a un
establecimiento penitenciario especializado. Por tanto se asume que el
mismo Servicio Penitenciario será – y lo es efectivamente- quien realice
las prestaciones de salud en contexto de encierro. Esto ha llevado a la
creación de alcaidías y unidades penitenciarias en hospitales públicos y
psiquiátricos.
Por otra parte se han incorporado a la planta penitenciaria
profesionales de la salud para atender las atenciones sanitarias de las
personas privadas de la libertad. Vemos también en el artículo 146 que
los dictámenes médicos “serán tomados por el director para decidir
sobre su uso”, en esta relación queda establecido el carácter verticalista
del médico o la médica con su director o directora dentro de la fuerza
penitenciaria. Por tanto, vemos que las prestaciones de salud previstas
por la ley permiten que sea la propia administración penitenciaria quien
la ejerza.

Programa de Salud en Contexto de Encierro

En el año 2008 se firmó un convenio entre las carteras nacionales del

Ministerio de Justicia y el Ministerio de Salud de la Nación, donde se
establecieron las modalidades en la implementación de las políticas
sanitarias nacionales en el ámbito de los establecimientos del Servicio
Penitenciario Federal.
Esta fue la primera acción de articulación entre ambos ministerios,
donde se estableció por un lado, que el Ministerio de Salud de la Nación
sea quien dictamine la política de salud en los servicios penitenciarios –
intra y extramuros -, y por el otro, que el Ministerio de Justicia de la
Nación sea el encargado de implementar los cambios institucionales
necesarios para hacer efectivas dichas políticas.
Este espacio de reunión interministerial, con los actores claves en
materia de salud en contextos de encierro, dio lugar al establecimiento
de los siguientes objetivos:
Generar espacios de articulación e intercambio para la
elaboración de dispositivos y prácticas tendientes a optimizar la calidad
de las prestaciones de salud del Servicio Penitenciario Federal;
gestionar y articular con las diferentes áreas comprometidas en la
ejecución del convenio del Ministerio de Salud; organizar la ejecución de
estrategias a implementar, propuestas por cada área del Ministerio de
 Salud, según las necesidades relevadas; promover y coordinar las
evaluaciones colectivas sobre las prácticas realizadas según lo
planificado y por último, sistematizar la información resultante – actas,
informes, otros – de la implementación del Convenio. (Presidencia de la
Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, 2010)
El 29 de Diciembre de 2009 se firma el “Convenio Marco de
Colaboración y Asistencia” suscripto entre la Jefatura de Gabinete de Ministros,
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Ministerio de Salud,
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación y el Gobierno de la provincia de Mendoza, entre otras. El
Convenio fue ratificado en nuestra provincia por medio del decreto nº 554 de
fecha 12 de abril de 2010.

En Diciembre de 2010 se firma un Acuerdo Complementario entre el

Ministerio de Salud de la Nación y el Ministerio de Gobierno de la provincia
que, bajo el mismo objeto del convenio marco, aplican al Servicio Penitenciario
Provincial los programas del Ministerio de Salud de la Nación: Programa de
Fortalecimiento de la estrategia de atención primaria de la salud “Remediar +
Redes”, Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. El
Acuerdo Complementario es ratificado mediante Decreto 3171 de Diciembre de
2010.

El Ministerio de Salud de la Nación, a través del “Programa de Salud en

Contextos de Encierro”, se compromete a ejecutar, promover, coordinar, facilitar
e implementar los programas de salud existentes en la órbita de su
competencia, a las personas privadas de libertad, así como a quienes egresen
de las unidades de detención locales. Las acciones y proyectos que han de
implementarse serán materia de instrumentación específica mediante acuerdos
complementarios y sentar las bases del acceso a la salud de los hombres y
mujeres mayores de 18 años alojados en todas las unidades penitenciarias del
país.

El Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo, Justicia y Gobierno de

la provincia, adhirieron a las pautas y se comprometieron a implementarlas en
los complejos y unidades penitenciarias de la provincia. Las pautas tienen
como eje garantizar la accesibilidad a la información, y a los insumos de
prevención, al diagnóstico y al tratamiento, control y cumplimiento de los
tratamientos generando las modalidades y estrategias necesarias para su
implementación. Para ello, trabajarían en forma coordinada los Ministerios de
Salud, Ministerio de Trabajo, Justicia y Gobierno y Ministerio de Desarrollo
Social y Derechos Humanos.

Además, la provincia se comprometió a crear el “Programa Provincial de

Salud en Contextos de Encierro” en el ámbito del Ministerio de Salud, con el fin
garantizar el acceso a la salud a personas en contexto de encierro; bajo los
siguientes lineamientos: ejercer la policía sanitaria de todas las acciones de
salud a personas en contexto de encierro; articular con el Programa Nacional
de Salud en Contextos de Encierro para aplicar a la provincia los programas
nacionales de salud; articular con los Programas y Direcciones Provinciales con
competencias sanitarias; garantizar la continuidad de tratamientos sanitarios,
historia clínica, etc. en personas privadas de libertad mediante la articulación
con los centros de salud y hospitales provinciales; proveer la capacitación del
recurso humano vinculado a los servicios de salud en contextos de encierro;
garantizar una política sanitaria a personas privadas de libertad con prisión
domiciliaria o bajo alguna medida alternativa a través de la atención brindada
por agentes sanitarios; articular y unificar acciones y criterios con el Plan
Provincial de Adicciones dependiente de la Dirección de Salud Mental respecto
del tratamiento de personas privadas de libertad con problemas de adicciones;
coordinar acciones con la Dirección de Salud Mental, necesarias de promoción,
protección, recuperación y rehabilitación de personas privadas de libertad con
problemas de salud mental y; unificar acciones y criterios con la Dirección de
Discapacidad para el tratamiento de personas en situación de discapacidad
privadas de libertad.

Actores y recursos involucrados

Entre los diferentes actores que participaron en el proceso de implementación

de la política pública, encontramos, a nivel nacional al Programa de Salud en
Contextos de Encierro” que coordina con las Direcciones y programas
nacionales la implementación de las políticas de salud en la provincia
(Dirección Nacional de Maternidad e Infancia, Dirección Nacional de Salud
Mental, Dirección de Sida y ETS, Dirección de Enfermedades Transmisibles por
Vectores, Programa Nacional de Chagas, Programa Nacional de Salud Sexual
y Procreación Responsable, Programa Nacional de Control de la Tuberculosis,
Programa Nacional de Prevención del Cáncer Cérvico Uterino, Programa
Nacional de Control de Enfermedades Inmunoprevenibles). A nivel provincial
encontramos al Ministerio de Salud y la Dirección del Servicio Penitenciario
Provincial.
El Programa Nacional de Salud en Contexto de Encierro
destina medicamentos a la provincia – a través del programa remediar-
y distribuye vacunas desde el programa nacional de control de
enfermedades inmunoprevenibles, además realiza capacitaciones y
talleres en las siguientes temáticas: VIH sida, Tuberculosis, Cáncer
cérvico uterino, salud sexual y procreación responsable, maternidad e
infancia, remediar + redes y emergencias sanitarias.
Evaluación de la política pública

Teniendo en cuenta que la atención de la salud en los contextos de

encierro se encuentra a cargo del Servicio Penitenciario por medio de
sus propios profesionales, el fortalecimiento de los servicios médicos se
ha intentado lograr a través de un trabajo de articulación entre el
programa nacional de salud en contexto de encierro con las autoridades,
profesionales y agentes del servicio penitenciario y el Ministerio de Salud
de la provincia.
En ese sentido, la creación del programa de salud en contexto de
encierro y la adhesión a las pautas de salud en contexto de encierro
lograron visibilizar la situación de salud de las personas privadas de
libertad y destacar la responsabilidad del Ministerio de Salud de la
provincia de implementar la política sanitaria hacia adentro de las
cárceles de la provincia.
También observamos una mayor agilidad y continuidad en la articulación
de los tratamientos sanitarios intra-extra muro con los hospitales públicos y los
programas específicos de la provincia. Asimismo, se han realizado varias
capacitaciones del recurso humano penitenciario vinculado a los servicios de
salud en contextos de encierro.

Así todo, y dadas las condiciones propias del encierro, vemos que la
problemática de la salud mental en general y del consumo –adicciones- en
particular son aspectos muy recurrentes entre los internos y no cuentan con la
presencia de la Dirección de salud mental necesaria para la promoción,
protección, recuperación y rehabilitación de personas privadas de libertad con
esa problemática. Tampoco existe presencia de la Dirección de Discapacidad
para el tratamiento de personas en situación de discapacidad privadas de
libertad, solo hemos advertido alguna campaña aislada para el otorgamiento de
certificados de discapacidad. En este sentido, el Servicio Penitenciario
Provincial cuenta con un programa de adicciones que no se condice con la
nueva ley de salud mental realizando un abordaje sumamente diferente al
tratamiento realizado en el medio libre.
En materia presupuestaria observamos que es el Servicio
Penitenciario quien realiza los gastos para la compra de medicamentos
e insumos sanitarios y no el Ministerio de Salud. Además, los gastos
resultan muy ineficientes por no coordinarse la compra con el Ministerio
de Salud de la provincia, cuyos volúmenes son sumamente mayores y
en consecuencia los precios bastante menores.
En conclusión, consideramos que si bien existe una mayor
supervisión del Ministerio de Salud sobre el servicio sanitario intra muro,
el no contar con la presencia de profesionales propios del Ministerio de
Salud trabajando de manera permanente dentro de las cárceles
imposibilita la concreción de políticas que repliquen la realidad del medio
libre. Para que esto sea así, sostenemos que el Ministerio de Salud no
debe ocuparse solo de dictaminar la política sanitaria en contexto de
encierro sino que debe, además, encargarse en primera persona de
implementar los cambios necesarios para efectivizar dichas políticas y
que esto se traduzca en un mayor acceso a la salud de las personas
privadas de su libertad.

Evolución en el acceso y reconocimiento de derechos

A continuación realizaremos un análisis de la evolución en el acceso a
las prestaciones de trabajo, educación y salud a partir de datos
aportados por el sistema nacional de estadísticas sobre la ejecución de
la pena (SNEEP). (Ministerio de Modernización, 2017).
A partir del año 2010 se empezaron a aportar datos desde el
Servicio Penitenciario Provincial en lo referido al acceso a la salud, la
educación y el trabajo. Aun así, se encontraron varios casos sin relevar.
De todas formas, y a los fines de dar sustento estadístico a la
investigación realizada, haremos una sintética interpretación de los
servicios de trabajo, salud y educación en las cárceles de la provincia de
Mendoza entre los años 2010 y del año 2015.
En términos generales la población se incrementó en un 48%
entre el año 2010 al año 2015. Es decir, de 2.626 a 3.862 personas
privadas de libertad.
Respecto del acceso al trabajo observamos que en el año 2010
solo contamos con datos de 376 personas. De ellas el 29% no contaba
con un trabajo remunerado. De las 367 personas un 15% recibió algún
tipo de capacitación mientras que el 85% no recibió ninguna. En el año
2015 contamos con datos de toda la población, de ese total el 15%
recibió algún tipo de capacitación laboral mientras que el 85% no lo hizo.
Solo accedió a algún tipo de trabajo remunerado el 36% de la población.
En números absolutos vemos que la población aumento en un 48%
mientras que las personas que recibieron algún tipo de capacitación
laboral fueron 54 en el 2010 y ascendió a 574 en el 2015, lo que
representa un 1062% más.
Respecto al acceso a la educación en el año 2010 el 70% no
recibió ningún tipo de educación mientras que el 30% si lo hizo. En el
año 2015 el 49% no recibió ningún tipo de educación mientras que el
51% de la población si recibió. En términos absolutos comparando entre
el 2010 y el 2015 se aumentó la matricula en EGB de 61 a 551, en
Polimodal de 15 a 692, en la Universidad de 2 a 118 personas, y en
educación no formal de 31 a 604 (la educación no formal refiere
esencialmente a los centros de capacitación para el trabajo
dependientes de Dirección General de Escuelas).
En función del acceso a la salud observamos que en el año 2010
el 58% recibió asistencia médica y el 42% no lo hizo. El porcentaje
representa a 367 situaciones de las cuales se pudo obtener datos. En el
año 2015 el 75% de la población recibió asistencia médica mientras que
el 25% no lo hizo. En términos absolutos, 213 personas recibieron
asistencia médica en el año 2010 y 2872 lo hicieron en el año 2015.
En función de la comparación entre la evolución existente en el
acceso a derechos al trabajo, salud y educación de las personas
privadas de libertad en las cárceles de la provincia a partir de los datos
obtenidos por el SNEEP, y las descripciones respecto de la intervención
de los diferentes actores externos vinculados a un derecho específico a
partir del año 2005, podemos advertir que a pesar de no contar con
datos suficientes, en términos generales ha habido una mejora
constante en el acceso a prestaciones de trabajo, educación y salud. Lo
que nos lleva a deducir que la intervención de actores externos
definitivamente garantiza un mayor acceso y reconocimiento de
derechos.
Ahora bien, podemos observar que en materia de trabajo se
sostuvo el mismo porcentaje de la población que accedió a algún tipo de
capacitación, aunque en términos absolutos el número de personas
pasó de 54 a 574. Si también observamos la cantidad de personas que
accedió a educación no formal y participó de algún CCT (Centro de
capacitación para el trabajo) este número se incrementó de 31 a 604
personas hacia el 2015. Por tanto, podemos interpretar que si bien el
porcentaje de personas se mantuvo -al no por no contar con datos de
toda la población- en términos absolutos se incrementó notablemente.
De todas formas creemos que esto se debió a los cursos de
capacitación bindados por la Dirección General de Escuelas y no por la
participación del Ministerio de Trabajo de la Nación.
En materia de educación podemos observar un incremento
exponencial en la matrícula de la educación inicial, media y superior, a
partir de una participación directa de la dirección general de escuelas y
 la Uncuyo. En relación a la Salud, si bien ha crecido el número de
personas que recibieron asistencia médica, el crecimiento no alcanzó los
niveles de la educación.
De todo lo expuesto concluimos que los niveles de intervención
del actor externo en las políticas públicas se encuentran estrechamente
vinculados al efectivo reconocimiento de esos derechos a partir de la
observación de las prestaciones brindadas. En resumen, en materia de
educación es donde observamos mayores niveles de intervención del
actor externo y por consiguiente mayores niveles de acceso y
reconocimiento sobre ese derecho; un nivel intermedio de participación
de actores externos en el caso de la salud con niveles intermedios de
acceso, y un nivel menor en el caso del trabajo con muy pocas
prestaciones brindadas por el actor en el acceso a capacitaciones y/o
trabajos remunerados de personas privadas de su libertad.

CONCLUSIÓN

El problema carcelario depende necesariamente de una actitud activa que el

Estado debe adoptar comprometida con la dignidad humana y los derechos de
las personas. Los mecanismos internacionales de derechos humanos en
general, y el involucramiento por parte de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos sobre el caso Penitenciarias de Mendoza, nos permiten comprender
la capacidad de respuesta que tiene el orden internacional sobre los estados
nacionales y provinciales en la formulación e implementación de políticas
públicas.
La suscripción por parte de la Argentina a la Convención Americana de
Derechos Humanos no se traduce en una mera firma sobre letra muerta sino
que tiene un impacto concreto en el contenido de las políticas y una
responsabilidad real en su ejecución, enmarcadas en los estándares jurídicos
aplicables.
El entonces Presidente de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Sergio García Ramírez, postulaba que el caso Penitenciarias de
Mendoza ha producido un antes y un después en el sistema institucional de
Mendoza y también en el sistema carcelario latinoamericano. Las medidas
provisionales de la CIDH provocaron modificaciones en los tres poderes de la
provincia generando la creación de distintas figuras relacionadas a la
problemática carcelaria. Todas estas figuras permitieron un mayor control de
las políticas públicas implementadas en contextos de encierro, un mayor
acceso a la justicia de las personas privadas de su libertad, y una fuerte
influencia en la formulación y ejecución de esas políticas desde un enfoque de
derechos humanos.
Por su parte, y como objeto específico de nuestra investigación,
advertimos que las medidas provisionales de la CIDH pusieron a la luz la
problemática penitenciaria en la provincia de Mendoza, visibilizando la
población en contexto de encierro y generando un involucramiento por parte de
actores externos al servicio penitenciario que no habían sido contemplados con
anterioridad.
De esta manera, las características totales de la cárcel han sufrido un
cambio sustancial. Aunque el ejercicio de las prácticas aún se sostienen en un
espacio cerrado, la autoridad única y el ejercicio entero del poder se han visto
disminuidos a partir de la aparición de actores externos vinculados al control y
a la implementación de políticas -desde la CIDH hasta los mecanismos
provinciales en el marco del control, y desde las carteras nacionales hasta las
provinciales en la ejecución de las políticas públicas-.
Vimos como la ley N° 24660 se constituye en una regla específica
que determina el diseño e implementación de todas las políticas
públicas. Esta regla específica tiene una influencia directa sobre el
acceso del actor externo al espacio de la política pública penitenciaria y
al tipo de recursos que podrá utilizar pre estructurando notablemente el
juego de los actores y determinando los niveles de intervención de cada
actor en las cárceles de la provincia.
En el caso de la educación, la ley representa una oportunidad
para la intervención de los actores externos –DGE y Uncuyo- mientras
que en el caso del trabajo y la salud, como vimos anteriormente, la ley
se constituye en un obstáculo a la intervención de tales actores, dotando
de un peso específico al Servicio Penitenciario en la ejecución exclusiva
de la política.
 Dado el principio de la jerarquía normativa que determina las
reglas institucionales de cada actor y por consiguiente su peso a la hora
de intervenir en la política pública, observamos que el sistema educativo
cuenta con una ley nacional que establece especialmente la “modalidad
de contexto de encierro” y que en términos jerárquicos se encuentra al
mismo nivel de la ley nacional de ejecución penal. En cambio, en el caso
del trabajo en contexto de encierro, la norma que determina la
participación del actor externo en materia de trabajo se encuentra
materializada en un decreto nacional, encontrándose jerárquicamente
por debajo de la ley nacional.
Asimismo, en el caso de la salud, no encontramos una ley
nacional que determine la participación del actor externo en las cárceles.
Solo encontramos voluntades expresadas en convenios marco de
colaboración interministerial y decretos provinciales que regulan la
participación del actor.
Con esto queremos decir que se requiere de normas que
jerárquicamente se constituyan de un mayor compromiso. De no ser
así, las normas menores terminan matizando la situación sin lograr
modificaciones de fondo a la problemática, encontrándose
constantemente sujetas a la voluntad política de turno en respetar los
acuerdos preestablecidos.
A pesar de que el principio rector del Servicio Penitenciario se
encuentra vinculado a la “reinserción”, de contar con objetivos claros
determinados por ley, y una estructura donde se delimitan las
competencias y responsabilidades, las características institucionales
totales de la cárcel y la dinámica diaria la lleva a perder la mirada del
afuera y la preparación efectiva de la persona para enfrentar el medio
libre. Por esto, cuando la normativa no establece expresamente la
participación externa, alimenta el carácter total de la institución
carcelaria al no prever una mayor apertura, y termina por desaprovechar
la especialización de cada actor público en sus competencias
específicas.
En líneas generales observamos que la implementación de
políticas públicas interinstitucionales no ha resultado fácil en cuanto a la
 diversidad de enfoques y los contrastes que de ella se desprenden, pero
que la integralidad de acciones ha sido sumamente enriquecedora a
partir de la incorporación en las cárceles de debates vinculados al
reconocimiento por parte del Estado de una población como sujeto de
derechos.
En contextos de encierro, a diferencia del medio libre, el problema
público no entra en agenda tan fácilmente porque las personas privadas de
libertad no cuentan con poder específico para la visibilización de sus intereses.
Por ello, es sumamente necesario que existan actores vinculados a la
supervisión y exigibilidad en el cumplimiento de los derechos tanto en el orden
internacional, nacional como local para contribuir a que el problema carcelario
sea reconocido en la agenda gubernamental. Además, como hemos visto, su
rol no se encuentra relacionado solo al control sino que influyen directamente
en el diseño e implementación de políticas públicas.
Las políticas públicas implementadas por actores externos sufren
un proceso de transformación sustancial respecto de su implementación
en el medio libre y deben adaptar esas políticas a las características
propias del encierro, pero, deben ser los mismos actores, por su
especificidad en la problemática, quienes, en coordinación con el
Servicio Penitenciario Provincial, adecuen sus estructuras, vinculen
recursos y ejecuten políticas en contextos de encierro. Partiendo de la
premisa que no se debe diferenciar la población de personas privadas
de la libertad de la población general de la provincia y considerando que
el único derecho que los internos tienen restringidos es el derecho a la
libertad ambulatoria. El resto de los derechos deben ser garantizados
por el Estado, y particularmente por cada actor estatal con especificidad
en cada problemática.
La comparación entre los tres programas nos ha permitido observar que
existe un mayor nivel de involucramiento de actores externos cuando las reglas
institucionales así lo permiten.
Además observamos que a mayor intervención del actor externo en
contexto de encierro, hay un mayor acceso y reconocimiento de derechos de
las personas privadas de su libertad. Esta mayor intervención la encontramos
estrechamente ligada a la presencia del recurso humano en las cárceles. No
basta con asignar recursos económicos o ejercer la supervisión de la política
desde afuera sino que se requiere mantener un contacto directo entre la
persona privada de libertad y el recurso humano de carácter civil en la
ejecución de las políticas.
Por esto vemos que en el caso de la educación es donde se han
incorporado mayores prestaciones, un nivel menor en las prestaciones de
asistencia médica; y un bajo nivel de prestaciones que aseguren un trabajo
remunerado y/ o a capacitaciones que preparen a la persona para el medio
libre es muy pobre.
Consideramos, por tanto, que ha habido un notable avance desde la
sanción de las medidas provisionales por parte de la CIDH desde el año 2005,
pero es necesario que los actores externos asuman la entera responsabilidad
de la política en contexto de encierro a partir de la no diferenciación de la
población intramuros a la del medio libre, a través de la misma asignación de
recursos y la adaptación necesaria para garantizar las mismas prestaciones.
Para ello consideramos necesario modificar las leyes existentes determinando
la obligatoriedad en la inclusión de los actores externos a la implementación de
las políticas públicas en contexto de encierro. Ante la inexistencia de leyes que
modifiquen las reglas institucionales de los actores externos, la administración
de las políticas públicas seguirá a cargo del servicio penitenciario.
La comparación de los programas elegidos da cuenta de los niveles de
éxito de las políticas penitenciarias implementadas por actores externos y los
resultados en el acceso y reconocimiento de derechos de las personas
privadas de su libertad; y develan modificaciones en las características de la
cárcel a partir de una distribución del poder más equitativa y una división de
responsabilidades funcionales que obligan a pensar un nuevo rol del Servicio
Penitenciario Provincial en el ejercicio de la administración penitenciaria.
Solo a través de un involucramiento real por parte de los actores
externos en el ejercicio de las prestaciones, y una limitación del rol del Servicio
Penitenciario a facultades vinculadas específicamente a la seguridad, se
podrán atenuar, aunque no suprimir, los efectos del encierro y garantizar, de
esta manera, la protección y promoción de los derechos de las personas
privadas de su libertad en vistas a una real inclusión al medio libre.
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Temis S.A.
Zaffaroni, E. R. (1989) En busca de las penas perdidas. Buenos Aires: Ediar.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018

GOBIERNO ABIERTO: ANÁLISIS DE LOS WEBSITES DE DATOS ABIERTOS

GUBERNAMENTALES EN ARGENTINA, BRASIL Y PARAGUAY

Claudia Kelly Mamani Catachura75 María Alejandra Nicolás76

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen: Se entiende por “gobierno abierto”, la utilización de "datos

gubernamentales abiertos", es decir, datos accesibles a los ciudadanos a
través de Internet y, por otra, las acciones diversas que posibilitan más
transparencia del gobierno y más participación de la sociedad civil (NASER;
CONCHA, 2011). La problemática indaga sobre la capacidad que los gobiernos
poseen para poner en práctica "Políticas y Directrices de Datos Abiertos" en el
ámbito de la administración pública federal, a fin de propiciar transparencia,
rendición de cuentas, gestión pública participativa e innovaciones tecnológicas.
El objetivo general es analizar los websites de datos abiertos de los gobiernos
federales de Argentina, Brasil y Paraguay. Los específicos son i) sistematizar
las directrices, principios y planes nacionales de datos abiertos de los países
citados; ii) realizar un análisis de contenido de los websites nacionales de datos
abiertos con las siguientes dimensiones: formato de datos abiertos,
navegabilidad, información, participación, entre otras; iii) construir un índice de
datos abiertos a fin de contrastar la capacidad de implementación de datos
abiertos de los tres gobiernos. Los resultados apuntan que Brasil viabiliza un
75
Alumna del curso de grado en Administración Pública y Políticas Públicas de la Universidade Federal
da Integração Latino-Americana (UNILA), Brasil. ckm.catachurra.2017@aluno.unila.edu.br

76
Docente del área de Administración Pública y Políticas Públicas y del postgrado en Desarrollo y Políticas
Públicas de la Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), Brasil.
maria.nicolas@unila.edu.br
portal de datos abiertos y bancos de datos en consonancia con la legislación
federal, así como, una alta utilización de mecanismos online de datos abiertos.

Palabras claves: datos abiertos, participación democrática, gobierno abierto,

websites gubernamentales, libre acceso a la información, transparencia

Introducción

Las discusiones sobre el "gobierno abierto" no son recientes, se

remontan a la década de 1950 en Estados Unidos, cuando en el Congreso de
ese país se discutía la creación de una ley de información pública (YU,
ROBINSON, 2012). Cabe recordar que en la época y, especialmente, en la
literatura de la administración pública de EUA, el énfasis recaía en estudios que
aportasen procedimientos para mejorar el funcionamiento de las políticas
públicas del gobierno (MARQUES, 2013). En ese sentido, el foco era la
creación de procesos que contribuyesen a la eficiencia del Estado.
Recientemente, el concepto de "gobierno abierto" ganó destaque por
discutir el papel del Estado en la provisión de acciones destinadas a la
transparencia pública, la rendición de cuentas (accountability), la gestión
pública participativa, así como, la innovación tecnológica en la gestión
administrativa. Aunque los términos de "gobierno abierto" y "datos
gubernamentales abiertos" pueden ser entendidos como sinónimos, cabe
aclarar que se entiende por gobierno abierto (open government), por un lado, el
uso de "datos abiertos", es decir, datos que son accesibles a los ciudadanos
por los gobiernos a través de Internet y, por otro, las acciones diversas que
posibilitan más transparencia del gobierno y, en última instancia, más
participación de la sociedad civil. Es decir, el concepto de "gobierno abierto" es
más amplio que sólo la disponibilidad de datos y se concretiza, en la medida en
que, hay un compromiso por parte de los gobiernos (sea viabilizado por
directrices o políticas) de ofrecer datos abiertos de calidad (ARAUJO et al.,
2012).
Es decir, esos criterios apuntan a la idea de que el acceso a la
información de gobierno por parte de los ciudadanos es fundamental para
mejorar la democracia. Por lo tanto, se busca que los datos generados y
proporcionados por los gobiernos sean accesibles a la población en términos
generales. Los datos de los gobiernos deben cumplir una serie de requisitos
para ser considerados abiertos. En última instancia, el objetivo es viabilizar
datos que sean de utilidad, es decir, que puedan ser analizados, comparados y
procesados por los ciudadanos.
El debate sobre el "gobierno abierto" ha sido incrementado por las
discusiones generadas en el marco de una asociación internacional, llamada
"Open Government Partnership". La iniciativa fue creada en 2011 y contó con
ocho países fundadores, entre ellos Brasil y hoy cuenta con 70 países
miembros. En su fundación se aprobó la Declaración de Gobierno Abierto y el
compromiso de elaborar planes de acción nacionales que garanticen
compromisos concretos para promover la transparencia, capacitar a los
ciudadanos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para
fortalecer la gobernanza.
El objetivo de esta investigación es analizar los portales de datos
abiertos de los gobiernos nacionales de Argentina, Brasil y Paraguay. Interesa
descubrir de qué forma las directrices sobre "gobierno abierto" y "dado
gobierno abierto" son puestas en práctica por porte de los gobiernos de esos
países. Para alcanzar ese objetivo general fueron sistematizadas las leyes y
planos de datos abiertos por los países, así como, un análisis de contenido de
los sitios de datos abiertos de los ejecutivos nacionales y de una muestra de
cinco “datasets” (banco de datos) del área de finanzas disponibles en los
portales de los países.
La elección de los países examinados - Argentina, Brasil y Paraguay - se
justifica por la necesidad de limitar nuestro objeto de estudio y, especialmente,
por nuestro interés en contrastar el avance en la disponibilidad de datos
abiertos públicos por países que geográficamente hacen frontera, poseen
características institucionales similares, tales como sistemas presidencialistas
con instrumentos de intervención del ejecutivo en la producción legislativa, así
como, sistemas bicamerales. Cabe destacar, en este punto, las iniciativas
pioneras de Brasil en lo que se refiere a la política de datos abiertos a nivel
federal, con la participación como fundador y estado miembro en la "Open
Government Partnership". Cabe destacar que, según el Índice Global de Datos
Abiertos (Global Open Data Index) realizado por la organización Open
Knowledge Network del ano de 2017, Brasil ocupa el 8° lugar, siendo el primero
de América Latina, sin duda una posición de destaque en un total de 94 países.
Argentina ocupa la 17° posición y Paraguay la 37° posición 77.
El artículo está dividido en las siguientes partes, en la primera parte se
presenta el concepto de datos abiertos gubernamentales, luego son
esquematizadas las directrices de datos abiertos de los países. En la secuencia
es presentada la metodología adoptada. Luego, los resultados del análisis de
contenido de los portales de datos abiertos. Y por fin, las consideraciones
finales del estudio.

Gobierno Abierto y datos gubernamentales abiertos

Aunque los conceptos de “gobierno abierto” y “datos gubernamentales

abiertos” puedan ser utilizados como sinónimos, el primero es más amplio,
pues implica la disponibilidad de informaciones públicas en cualquier formato, o
sea, no necesariamente la utilización de internet. En ese sentido, el concepto
está relacionado con otras características de un gobierno, tal como la
transparencia pública y la rendición de cuentas de actos gubernamentales
(ARAUJO et al. 2012). El segundo se refiere, específicamente, a la
disponibilidad por medio de la Internet, de datos gubernamentales de dominio
público. Es decir, según la Fundación del Conocimiento Abierto (Open
Knowledge Foundation-OKF78) los datos son abiertos cuando cualquier persona
puede libremente usarlos, reutilizarlos y redistribuirlos. Los ciudadanos pueden
producir nuevas informaciones o aplicaciones de utilidad para la colectividad.
Por lo tanto, se busca que los datos generados y proporcionados por los

77
Para obtener informaciones sobre la metodología verificar: https://index.okfn.org/methodology/

78
Consultar: https://index.okfn.org/
gobiernos sean accesibles a la población en términos generales. Pero es
necesario aclarar, en qué sentido se consideran abiertos los datos:

“[...] 1. Los dados deben estar completos: los datos

públicos no deben estar sujetos a privacidad u otras
limitaciones. Además deben estar electrónicamente
almacenados. 2. Los datos deben ser primarios:
Disponibilidad de la fuente primaria, sin procesamientos y
sin formas agregadas. 3. Los datos deben ser oportunos:
Ello para preservar su valor. 4. Los datos deben ser
accesibles: La disponibilidad debe ser lo más amplia
posible para los usuarios e para propósitos diversos. 5.
Los datos deben poder ser procesados: Deben estar
razonablemente estructurados para permitir su
automatización por diversas herramientas. 6. Acceso
indiscriminado: Disponibilidad para cualquier usuario, sin
necesidad de su registro. 7 El formato de los datos debe
ser no-propietario: Deben estar disponibles en un formato
donde nadie deba tener la exclusividad de su control. 8.
Los datos deben estar libre de licencias; No deben estar
sujetos a copyright, patente o regulaciones secretas. Una
razonable privacidad, seguridad y sin restricciones puede
ser aplicada por el gobierno u otros estamentos” (Naser e
Concha, 2011, pág. 14).

En lo que se refiere a las potencialidades y limitaciones del "gobierno

abierto", se destaca en el primer aspecto, que el acceso a los "datos
gubernamentales" contribuye a una gestión pública más participativa, así como,
al control social por parte de la ciudadanos . El uso de Internet por los
gobiernos se refiere a un proceso que, en teoría, apunta a la publicidad de la
gestión y la transparencia de las acciones del gobierno. El impacto de este
proceso puede empoderar a los ciudadanos, en la medida en que, éstos
podrían ejercer una ciudadanía más activa dotados del acceso a la información
pública de calidad. Además, cabe destacar que las potencialidades también
pueden estar orientadas a la creación de nuevas herramientas o aplicaciones
en pro del suministro de datos de gobierno, o sea, mecanismos que apunten a
la innovación en la gestión pública. Como señalan Vaz et al. (2010), los
servicios pueden ser generados a través de asociaciones público-privadas que
permitan que cualquier persona pueda procesar los datos y crear contenido a
partir de la reutilización de los mismos.
Por otro lado, Janssen et al. (2014) señalan que las limitaciones o
barreras se relacionan con cuatro categorías: 1.Institucionales: impedimentos
referidos con el suministro de datos, es decir, desde el punto de vista de los
proveedores del servicio, como por ejemplo, en lo que se refiere a la falta de
políticas uniformes de divulgación de datos en las diversas esferas
gubernamentales (federal, provincial y municipal); 2.Complejidad del uso:
refiere a la complejidad en la utilización de datos abiertos por parte de los
usuarios, tales como, la falta de acceso a datos, la falta de habilidad técnica
para la manipulación de los mismos, así como, la inexistencia de información
sobre el significado de cada dato, entre otros; 3.Participación: se refiere al uso
y acceso a los datos por parte de los usuarios, tal como la necesidad de un
registro antes de poder hacer el download de los datos; 4. Calidad de la
Información: relacionase con la calidad de los datos proporcionados a los
usuarios, tales como, informaciones incompletas, datos obsoletos y no válidos,
datos iguales almacenados en diferentes formatos impiden la agrupación, entre
otros; 5. Técnicas: son barreras de orden tecnológica en el suministro de los
datos, por ejemplo, ausencia de normas, falta de soporte para tornar los datos
disponibles, falta de un software estándar para el procesamientos de los datos.
En última instancia, las limitaciones o barreras convergen en desafíos que os
Estados de las democracias contemporáneas enfrentan en la implementación
de políticas y planos de datos abiertos gubernamentales. En la próxima
sección es presentada la metodología del trabajo.

Metodología
La metodología consistió en tres momentos básicos. El primer momento
se inició con el levantamiento bibliográfico y la revisión de literatura sobre
“gobierno abierto” y “datos gubernamentales abiertos” El segundo momento,
versó sobre la recolección y análisis de las directrices, planos y leyes sobre
datos abiertos en nivel federal de los tres países. La intención es percibir en
qué medida, esos países viabilizan en términos legales políticas sobre
"gobierno abierto". Luego, partimos hacia la investigación empírica. La
naturaleza de la mencionada investigación consistió en un enfoque cualitativo y
cuantitativo. La investigación cuantitativa debe ser estructurada, por lo que
necesita una planificación detallada de los pasos a realizar. La estadística
constituye la vía de este enfoque, ya que los datos se analizan a la luz de esta
herramienta. Y el proceso de investigación requiere establecer lapsos de
tiempo bien definidos para la recolección y tabulación de los datos, así como,
también para su análisis. El primer paso fue la construcción de una planilla de
datos para realizar un análisis de contenido los tres portales de datos abiertos
de los países (BARDIN, 1979) 79. Para eso, fueron creadas cuatro dimensiones
analíticas: navegabilidad, información, participación y datos abiertos. A su vez,
cada dimensión incluyó de 6 a 12 variables. Cada una de las variables fue
clasificada según tres criterios y pesos: i. Completo o satisfactorio: peso 2; ii.
Incompleto o insatisfactorio: peso 1 y, iii. Inexistente: peso 0. Las dimensiones y
variables fueron elaboradas a partir del diálogo con la literatura de análisis de
portales gubernamentales (BRAGA, 2007; BRAGATTO 2007; RAMOS
TORRES; NICOLAS, 2017). A continuación son presentadas:
Cuadro 1: Dimensiones y variables de análisis de los portales de datos abiertos
DIMENSIÓN DE NAVEGABILIDAD
VARIABLE DESCRIPCIÓN
Link especial para realizar búsquedas de
Mecanismos de búsqueda
informaciones
El mapa de portal es un índice o lista ordenada
de la estructura del portal de datos abiertos, que
Mapa del portal
con solo hacer clic conlleva al usuario a encontrar
su área de interés
Página en otro idioma Se refiere a la existencia de alguna herramienta
de traducción al idioma inglés, portugués, lengua

79
Cabe aclarar que la investigación fue realizada entre los meses de abril y julio de 2018. Los portales
analizados son: Argentina: http://datos.gob.ar/ Brasil: http://dados.gov.br/ Paraguay: www.datos.gov.py
 aborigen u otros idiomas, que traduzcan todo el
conjunto de datos del portal
El link de vuelta para página principal es el
“logotipo”, distintivo compuesto por letras e
imágenes, peculiar del portal de datos abiertos,
Link de vuelta para página
que se encuentra de manera permanente durante
principal visible
todo el proceso de navegación, con solo hacer
clic conlleva al inicio del portal web, permitiendo
así, realizar una nueva búsqueda
Mecanismos que contribuyen a una mejor
visualización de los textos, imágenes, etc. tales
Accesibilidad
como: aumentar y disminuir la fuente, imprimir,
alto contraste , lenguaje de libras
Es el indicador que compila la cantidad de
Estadística de navegación usuarios que accedieron al portal en la búsqueda
de datos
DIMENSIÓN DE INFORMACIÓN
VARIABLE DESCRIPCIÓN
Se refiere a los términos y conceptos que
Glosario corresponden al campo de estudio analítico de
datos abiertos
Conjunto de conceptos y términos que son
explicados en detalle, profundos para entender y
comprender lo que significa datos abiertos, cómo
Kit de dados abiertos son construidos y cómo pueden ser utilizados.
También se entiende como descripción de
procesos relacionados a la elaboración, ejecución
y monitoreo del PDA (Plano de Datos Abiertos)
El equipo de trabajo son las personas técnicas,
profesionales que desarrollan el portal de datos
abiertos. Los mantenedores son los responsables
Equipe de
por mantener el sítio en funcionamiento, dar
trabajo/mantenedores
soporte, asegurar la calidad de los datos
publicados, puede ser el mismo autor del
contenido de los datos u otras instituciones
 Son los responsables por el desarrollo y
Desarrolladores construcción del sítio, estos son los órganos,
ministerios, secretarías
En Paraguay el órgano desarrollador es la
Secretaría Nacional de Tecnologías de la
Información y Comunicación (SENATICs), que fue
creada por la Ley N° 4989/2013. Cuenta con el
apoyo del “Programa Democracia y
Gobernabilidad” (PDG) con fondo de la US
Agency for International Development (USAID) y
ejecutado por el Centro de Estudios Ambientales
Identificación de los
y Sociales (CEAMSO). En Brasil corresponde al
desarrolladores
“Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão”, por medio de la “Secretaria de Logística
e Tecnologia da Informação”, quien instituye es
“Infraestrutura Nacional de Dados Abertos
(INDA)”. En Argentina es el “Ministerio de
Modernización” y la “Jefatura de Gabinete de
Ministros”, instituido por Decreto 117/2016 se
crea el “Plan de Apertura de Datos”
Corresponde al conjunto de normas jurídicas
vigentes que se dieron en el tiempo, sean leyes,
Marco Legal decretos, resoluciones, que tienen relación a la
política de Datos Abiertos y se encuentran
disponibles en las websites
CKAN es un software de código abierto, que
provee herramientas para publicar, compartir,
encontrar y utilizar los datos. Simplifica la
CKAN
automatización y el reúso de las informaciones
por otras soluciones tecnológicas de la Open
Knowledge Foundation-OKF.
Filiación/ Adhesión a ONG Se refiere a si el país adhiere a alguna
de dados abiertos organización de promoción de datos abiertos
Informar la ONG de En el caso de Argentina: Open Government
adhesión Partnership (OGP), Fundación del Conocimiento
 Abierto (Open Knowledge Foundation-OKF).
Brasil adhiere a Open Government Partnership
(OGP), Fundación del Conocimiento Abierto
(Open Knowledge Foundation-OKF), W3C
(Consórcio World Wide Web) Escritorio en Brasil,
Open Knowledge Brasil (OKBr), Open Society
Foundations, Open Rights Group (ORG). Y
Paraguay a Open Government Partnership
(OGP), Fundación del Conocimiento Abierto
(Open Knowledge Foundation-OKF), CEAMSO
(Centro de Estudios Ambientales y Sociales),
Programa de Democracia y Gobernabilidad de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID/Paraguay).
Herramienta que brinda información sobre la base
de datos publicados: cronogramas de publicación.
Monitoreo de dados
Es decir, que se realiza seguimiento y
abiertos
cumplimiento de la política de datos abiertos de
los distintos órganos del Gobierno Federal
El manual es un guía de información e
instrucciones que explica la implementación de la
Manuales, cartillas, política de datos abiertos. La cartilla es un libro
recomendaciones para elemental que explica aspectos claves, por
trabajar con datos abiertos ejemplo: páginas web que ayude al desarrollo de
datos abiertos. Las recomendaciones son las
sugerencias que se brindan de manera opcional.
Se refiere a una lista de preguntas y respuestas
Preguntas frecuentes sobre datos abiertos o el portal que direcciona las
dudas de los usuarios
DIMENSIÓN DE PARTICIPACIÓN
VARIABLE DESCRIPCIÓN
Es el llamado que se hace a los usuarios sugerir
datos abiertos en el portal, por el órgano ejecutivo
Sugiera datos
federal, y así garantizar el derecho a la
información.
 Espacio informativo que responde a los medios
que se debe recurrir en caso se tenga dificultad al
ingresar a los datos o presente algún problema,
Contacto
que permite contactar con el administrador o
responsable del órgano del portal de datos
abiertos u otros medios
Corresponde a la oferta laboral del portal, en la
búsqueda de especialistas en áreas afines a
Búsquedas laborales
datos abiertos, para trabajar en el equipo que
desarrolla la política de Datos Abiertos
Espacio del portal que promueve el uso de datos
abiertos por medio de concursos, hackathons,
Promoción de eventos
etc. Mediante el portal de Datos Abiertos se
incentiva a los usuarios su participación
Se refiere a la asistencia y colaboración que
Apoyo de iniciativas de
presta el gobierno federal a todo gobierno
apertura de dados en los
estadual o municipal que tenga la intención de
estados y municipios
iniciar el proyecto de datos abiertos
Se entiende por comunidades virtuales,
proporcionan información y facilitan la interacción
Redes Sociales
de datos abiertos. Los medios de comunicación
más utilizados son el facbook, Twitter, etc.
Es un espacio virtual con un conjunto de
direcciones electrónicas y que se usan para
Lista de discusión enviar mensajes, intercambiar información,
compartir conocimientos, debates, anuncios,
responder dudas, etc.
Listado de herramientas comunicativas que
permiten tener una interacción más dinámica y
cercana, entre la comunidad y las instituciones
Herramientas de técnicas, para que cualquier persona interesada
colaboración tenga la posibilidad de participar y desarrollar,
contribuyendo así con la política de datos
abiertos. Tenemos por ejemplo el Google Groups,
Screw Turn Wiki, Annotador, Trac, etc.
 DIMENSIÓN DE DATOS ABIERTOS
VARIABLE DESCRIPCIÓN
Corresponde a la disponibilidad del conjunto de
datos por medio del “portal de datos abiertos”, el
proceso de catalogación es orientado por la
Catálogo de datos
CKAN (Comprehensive Knowledge Archive
Network), órganos públicos; a través de
manuales, etc.
Se refiere a los ministerios, secretarías,
autarquías o entidades de la administración
pública que crean, gestionan y publican un
Organizaciones conjunto de datos en formato abierto. Los
usuarios pueden tener perfil diferente en la
organización, sea para crear, editar y publicar,
depende del nivel de autorización que tengan
Los aplicativos son herramientas producidas a
partir de datos abiertos, se pueden instalar en
equipos telefónicos u otros medios, son
Aplicativos compartidos gratuitamente por el público en
general. Permite a cualquier persona, investigar y
monitorear el trabajo que realizan los órganos del
estado
Se refiere a las últimas modificaciones del
conjunto de datos, pueden ser diaria, mensual o
anual; estos son generados, guardados y
Últimas actualizaciones
publicados por los organismos del gobierno.
Suelen identificarse como flujo de Actividad o
Actividad Reciente.
Descripción del dato Conjunto de mecanismos que permiten
caracterizar el dato. Estos pueden ser: la
“pre-visualización”, es un explorador de datos en
tabla, gráfico o mapa; “campos del recurso”, el
título de columna, tipo de dato, descripción, etc.
También, se tiene la “información adicional”,
describe las referencias del dato, estos son: el
 responsable, formato, licencia, calidad del
recurso, URL, etc.
Se refiere a la posibilidad de los usuarios de
Evaluar la expectativa do
datos abiertos puedan manifestar/evaluar los
dato
datos disponibles
Se refiere a las definiciones breves de las
organizaciones, la descripción de los recursos
suele manifestarse como “informaciones
Informaciones de adicionales”, por ejemplo: la fuente, temas, autor,
Metadatos mantenedor, estado, cobertura geográfica,
formato, licencia, fecha de creación, etc. Otras
formas, es la cantidad del conjunto de datos y
seguidores de cada organización específica
La posibilidad de compartir los datos por las
Publicar en redes sociales
redes sociales como facbook, twitter,etc.
Se refiere a la representación cuantitativa sobre
Estadísticas de Datos
la totalidad del conjunto de datos, organizaciones,
Abiertos
categorías, aplicaciones, etc.
Fuente: autoras.
A su vez, se realizó un análisis de los datasets con el objetivo de
investigar sobre varios aspectos de la calidad de los bancos de datos públicos.
Para construir las variables de análisis se tuvo como base las definiciones de
“datos abiertos públicos”, así como, las exigencias sobre la disponibilidad de
estos datos manifestados en sus legislaciones por los países. Para eso, en
primer lugar, se realizó un análisis de contenido de los formatos de los datos y,
luego, se realizó análisis de 15 datasets del área de hacienda y finanzas de los
países. Cada una de las variables fue clasificada según tres criterios y pesos: i.
Completo o satisfactorio: peso 2; ii. Incompleto o insatisfactorio: peso 1 y, iii.
Inexistente: peso 0.
A seguir siguen las variables construidas para el análisis del formato de
los datasets.
Cuadro 2: Variables de análisis del formato de los datasets

VARIABLE DESCRIPCIÓN

Tema El Tema es el asunto o materia que trata el dataset,

por ejemplo: materia de economía, salud,
educación

Nombre de Dataset Es el título del Dataset

Se refiere a las palabras claves que corresponden

a una temática específica del dataset, que permite
Etiqueta
enlazar a todas las entradas que tiene la etiqueta,
esto mejora la usabilidad y su navegabilidad
Responsable/Autor El responsable o autor es la persona natural y/o
jurídica que tiene la obligación de publicar los datos
públicos en el portal de datos abiertos
Es el responsable del mantenimiento del dataset y
Mantenedor
prestar servicios técnicos del conjunto de datos
Frecuencia de Establece la periodicidad de la actualización de
actualización datos del dataset
Es el tipo o extensión del archivo electrónico
documentado públicamente para su uso y lectura
por medios digitales. Debe estar en formato abierto
para su reúso, libre de patente, no propietario y
libre de restricciones legales. Ejemplo: CSV, HTML,
Formato ZIP. El formato CSV es el recomendable, tiene las
tres estrellas de Tim Berners-Lee que significa
datos en formatos estructurados, no propietarios,
que pueden ser utilizados sin pagar por un
software. Es lo mínimo que se necesita para abrir
datos
Es la autorización bajo el cual se distribuye el
contenido del dataset. Esta debe ser de libre
Licencia acceso para cualquier persona en el uso y reúso de
datos abiertos públicos emitidos por la fuente
pública
 Indicador del portal de datos abiertos que designa
la calidad del recurso por medio de las 5 estrellas
de Tim Berners-Lee, la cantidad de estrellas
Calidad del recurso
pintadas tiene un significado, como la calidad del
formato, licencia abierta, datos estructurados,
enlace a otros datos, etc.
Fecha de Corresponde al día, mes y año en que se
actualización/última renovaron o sufrieron cambios vigentes, los
actualización recursos
Se refiere a la fecha en que los datos fueron
Fecha de creación
disponibles en el portal de datos abiertos
Fuente de URL La URL es la ubicación web por el cual se accede
(descarga) al recurso
Se refiere a la designación de la organización o
entidad específica que provee los datos públicos en
Fuente primaria su forma bruta de información sin ser alteradas.
Estas son indicadas en los metadatos de los
datasets
La pre visualización es la vista previa que muestra
Pre los espacios del recurso que permite tener una
visualización/campos noción de lo que contiene, es una especie de
del recurso esquema que describe los atributos del archivo, por
ejemplo: las columnas del archivo
Se refiere a la descripción breve del contenido del
Descripción del recurso
recurso y del dataset
Es el espacio o lista que indica la actualización
Actividad reciente reciente del recurso que integra el dataset, junto a
la cantidad de días transcurridos
Se refiere al peso de los archivos o recursos, es la
Size (tamaño) /volumen
cantidad de unidades de memoria que ocupa el
aproximado
disco, por ejemplo: los megabytes
Término en inglés que significa estado o situación
de actividad de funcionamiento en que se
State
encuentra el recurso, por ejemplo: Activo o
desactivo
Fuente: autoras.
 Y por último, con relación al análisis de los datasets, las dimensiones y
variables construidas tomaron como base la metodología desarrollada por la
Open Knowledge Foundation, que construyeron un Índice de Datos Abiertos
(ODI) global para comparar países en términos de su capacidad de abrir datos
a los ciudadanos, a los medios y a la sociedad civil. Las dimensiones creadas
por la fundación son dos: usabilidad y proceso. La primera se refiere a la
dificultad del uso del dato y la capacidad de transformación en información.
Están incluidas las siguientes variables: 1. Dataset desactualizado;
2.Indisponibilidad de Formato Abierto; 3. Dificultad de trabajar datos. La
segunda dimensión indica la dificultad de acceder al dato y omisión o
inadecuación de la licencia. Las variables utilizados son: 1. Restricción de
Acceso; 2. Download de la base completa indisponible; 3-Licencia no
transparente80.
A seguir, son la relación de directrices, leyes y los planos de datos
abiertos en los países objeto de esta investigación.

Directrices, leyes y planos de datos abiertos en Argentina, Brasil y

Paraguay

Se procede a analizar las directrices, leyes y planos de datos abiertos

federales en el transcurso del tiempo en cada país.
En el caso de Argentina, el derecho de acceso a la información se infiere
de los artículos 1, 33 y 38 de la Constitución Nacional de Argentina y se
reconoce explícitamente en múltiples tratados internacionales de protección de
los derechos humanos que cuentan con jerarquía constitucional conforme al
artículo 75, inciso 22.

Figura 1: Línea del tiempo – Directrices Antecedentes y Datos Abiertos Brasil

80
Las variables serán explicadas cuando los datos de análisis sean presentados. Cabe aclarar que la
clasificación de las variables fue binaria: 0-Não e 1: Sim. O sea, cuanto más variables los bancos de datos
posean menos calidad contienen.
 R eso
lu c ió Ley
n N° N °2 7
1 1 /2 275/
016, 2016
D e cre to "C a rt de
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(S IN D A
P)

Fuente: autores (2018)

El Decreto 1172/2003 “Acceso a la información Pública”, tiene como

objetivo fortalecer la relación entre el Estado y la Sociedad civil, es la alianza
imprescindible para desarrollar una democracia legítima, transparente y
eficiente. El derecho de acceso a la información Pública es un prerrequisito de
la participación que permite controlar la corrupción, optimizar eficiencia de las
instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al
tener la posibilidad de conocer el contenido de las decisiones.
La Resolución 538/2013 crea el “Programa de Sistema Nacional de
Datos Públicos” (SINDAP), nace en virtud a la adhesión a la organización
“Alianza para el Gobierno Abierto” (OGP) desde el año 2012, entre los objetivos
está el desarrollar y administrar el Portal de Datos Públicos; facilitar a los
adherentes del (SINDAP) la publicación de los datos por ellos producidos o que
se encuentren bajo su guarda; alentar el desarrollo de aplicaciones que permita
el análisis, consumo y cruce de datos publicados en el Portal Nacional de
Datos Públicos; promover la capacitación de los adherentes al Programa
(SINDAP), mediante programas de capacitación permanente, eventos, talleres,
seminarios y encuentros; editar materiales formativos. Dentro de sus metas, se
destaca promover la transparencia activa del gobierno y proveer servicios de
excelencia, así como, la creación de un Portal Nacional de Datos Públicos.
El Decreto N°13/2015 de fecha 10 de diciembre, sustituye el artículo 1° de la
Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N°438/92) y sus modificatorias,
crea el “Ministerio de Modernización”, con el propósito de implementar nuevas
formas de gestión con el desarrollo de tecnologías de la administración pública
central y descentralizada.
El Decreto 117/2016 del 12 de enero, “Plan de Apertura de Datos”-
Ministerio de Modernización, establece que los ministerios, secretarias y
organismos descentralizados del Poder Ejecutivo Nacional deberán diseñar un
“Plan de Apertura de Datos”, contemplar un cronograma de publicación gradual
de todos los datos producidos, almacenados o recopilados en medios digitales,
cuya publicidad no se encuentre excluida de las normas específicas. Tiene
como objetivos: la disponibilidad de los datos públicos en condiciones
adecuadas para su uso y reutilización es un catalizador para fortalecer el
proceso democrático; para garantizar los datos públicos deben ser publicados
en forma proactiva, completa y oportuna por los canales, medios, formatos y
bajo licencias que mejor faciliten su ubicación, acceso, procesamiento, uso
reutilización y redistribución. El Ministerio de Modernización se rige bajo dichos
lineamientos, realiza el seguimiento y brinda asistencia técnica.
La Resolución 0011/2016 del 07 de marzo del 2016 adhiere a la “Carta
Internacional de Datos Abiertos”. La misma fue promovida por los líderes del
grupo de Datos Abiertos de la “Alianza para el gobierno Abierto”, el gobierno de
Canadá y la web Fundation, Omidyar Network 81, OD4D82 y el gobierno de los
Estados Unidos. Cuyo objetivo es dar mayor coherencia y establecer una mejor
colaboración para el acuerdo en los principios, estándares y buenas prácticas
que deben regir los datos abiertos en el mundo. Fue desarrollado a través de
un proceso inclusivo y participativo con la implicación de gobiernos,
organizaciones multilaterales y sociedad civil de algunos países que aportaron
más de 350 comentarios.
Por Resolución 87/2016 de fecha 23 de marzo, el Ministerio de Justicia
crea el programa de “Justicia Abierta”, es un paso importante, siendo una

81
Consultar: https://www.omidyar.com/

82
Consultar: http://od4d.net/
iniciativa que insta a posicionarse como pionero, que mantiene al ciudadano
informado de los procesos judiciales y fortalece la transparencia e imparcialidad
como órgano decisorio. Entre sus objetivos cabe mencionar: asesorar y asistir
a la secretaría de justicia de planificación estratégica en las cuestiones relativas
a la adopción de estándares de Gobierno Abierto; asistir a las secretarías de
Justicia y de Planificación Estratégica en brindar asistencia técnica a los
poderes judiciales provinciales y otras instituciones. Algunas de las acciones
mencionadas a adoptarse son: publicar información estadística del sistema
penal argentino referente a los datos del SNIC (Sistema Nacional de
Información Criminal), del SNEJ (Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales)
y del SNEEP (Sistema Nacional de Estadísticas de Ejecución Penal).
La Ley de Acceso a la Información Pública 27275/2016 de fecha 14 de
septiembre, Derecho de Acceso a la Información Pública, salda la Ley
1172/2003, deuda que se tenía hasta ese entonces con la sociedad civil con
respecto al acceso a la información, se desarrolla como producto de las
experiencias y aprendizajes. Su objeto es garantizar el efectivo ejercicio del
derecho de acceso a la información pública, promover la participación
ciudadana y la transparencia de la gestión pública. Existe un bagaje de
principios como: presunción de publicidad, transparencia y máxima divulgación,
informalismo, máximo acceso, apertura, disociación, no discriminación, máxima
premura, gratuidad, control, responsabilidad, alcance limitado de las
excepciones, in dubio pro petitor, facilitación y buena fe. En el título III, sobre la
“Transparencia Activa”, el de facilitar la búsqueda y el acceso a la información
pública a través de su página oficial de la red informática, de una manera clara,
estructurada y entendible para los interesados y procurando remover toda
barrera que obstaculice o dificulte su reutilización por parte de terceros. La
peculiaridad a diferencia del decreto 1172/2003, es que está más desarrollada
haciendo énfasis a la disponibilidad de la información pública y la creación de la
Agencia de Acceso a la Información Pública quien vela por el cumplimiento de
los principios en el ámbito del ejecutivo.
El Decreto 206/2017 de fecha 27 de marzo, reglamenta la Ley
27275/2016, su objetivo es dictar normas aclaratorias y complementarias en el
acceso a la información. Establece que la Agencia de Acceso a la Información
Pública actuará en el ámbito de la Jefatura del Gabinete de Ministros.
 En lo que respecta a la legislación de Brasil es relevante mencionar que
antes de la elaboración del “Plan Nacional de Datos Abiertos”, una serie de
normativas sentaron las bases de su posterior construcción. Entre estas, cabe
mencionar que en el Título II, De los Derechos y Garantías Fundamentales,
Capítulo I sobre los Derechos y Deberes Individuales y Colectivos de la
Constitución Federal, se menciona en su art.5 la transparencia y el acceso a la
información de los actos públicos.

Figura 2: Línea del tiempo – Directrices Antecedentes y Datos Abiertos

Argentina

Decreto
Decreto N°8777/
Ley S/N del 2016
N°101/200 2011 "Política
0 "Plano de de Datos
complement Acción Abiertos
aria. de Nacional SLT/MP- del
Responsabili sobre 4/2012 P.Ejecutiv
dad Gobierno "Instituye o
fiscal-LRF. Abierto" el INDA" Federal"

Ley Ley Decreto

N°131/2 12527/2 N°8638/
009 011 2016
complem "Acceso "Política
entaria a la de
de Informaci Gobierno
Transpar ón" Digital"
encia-LTF

Fuente: autoras.
Así como, se destacan, por un lado, la Ley Complementaria 101/2000
(Ley de Responsabilidad Fiscal-LRF), cuyo objeto es la transparencia, control y
fiscalización de la gestión fiscal. Posee como objetivo principal la participación
de las personas en Audiencias Públicas en la elaboración de leyes y directrices
presupuestarias y su ejecución. Y por otro lado, la Ley Complementaria
131/2009 (Ley de Transparencia), que modifica la Ley Complementaria
N°101/2000, cuyo objetivo es proporcionar información pormenorizada sobre la
ejecución presupuestaria y financiera de la Unión, Estados, Distrito Federal y
Municipios a las personas físicas o jurídicas por medio electrónico.
El Decreto S/N del 15 de septiembre del 2011, instituye el “Plano de
Acción Nacional sobre Gobierno Abierto” y de otras providencias. Tiene como
objetivo el acceso a la información y participación de la ciudadanía en procesos
decisorios a través de la tecnología. Las directrices son: el aumento de la
disponibilidad de informaciones acerca de las actividades gubernamentales,
incluyendo datos sobre gastos y desempeño de las acciones y programas;
fomento a la participación social en los procesos decisorios; estímulo al uso de
nuevas tecnologías en la gestión y prestación de servicios públicos; incremento
de los procesos de transparencia y de acceso a informaciones públicas y de la
utilización de tecnologías que apoyen esos procesos; una de las metas es la
prevención y el combate a la corrupción. También, se instituye el Comité
Interministerial Gobierno Abierto -CIGA, una de sus finalidades es orientar la
elaboración, implementación, monitoreo y evaluación del Plano de Acción
Nacional sobre Gobierno Abierto.
La Ley 12527/2011 (Ley de Acceso a la Información) de fecha 18 de
noviembre, son observados por la Unión, Estados, Distrito Federal y
Municipios, con el fin de garantizar el acceso a la información, los órganos
públicos del poder ejecutivo, legislativo, judicial y Ministerio público, autarquías,
fundaciones públicas, empresas públicas. El objetivo es orientar los
procedimientos para acceder a la información, es deber de las instituciones
públicas promover información de interés colectivo y divulgar en la internet. Las
directrices que conducen, la observancia de la publicidad como precepto
general y de la reserva como excepción; utilización de medios de comunicación
viabilizados por la tecnología de la información; desarrollo del control social de
la administración pública; fomento al desarrollo de la cultura de transparencia
en la administración.
La Instrucción Normativa SLTI/MP-4/2012, instituye la “Infraestructura
Nacional de Datos Abiertos-INDA”, como política para garantizar y facilitar el
acceso por los ciudadanos, sociedad civil y en especial las diversas instancias
del sector público a los datos e informaciones producidas o custodiadas por el
Poder Ejecutivo federal. Algunos de los objetivos son: definir, estructurar y
coordinar la Política de Datos Abiertos, establecer su modelo de
funcionamiento; promover el ordenamiento en la generación, almacenamiento,
acceso y compartimiento de datos para uso del Poder Ejecutivo federal y de la
sociedad; promover el compartimiento de recursos de tecnología de la
información y evitar la duplicidad de acciones; apoyar, capacitar y proporcionar
soporte para la publicación de datos abiertos a los órganos y entidades del
Poder Ejecutivo Federal o que se adhieren al INDA que no poseen práctica,
cultura y atribuciones finalista de diseminación de datos; buscar la mejora
continua de la publicación de datos; promover y apoyar el desarrollo de la
cultura de la publicidad de datos e informaciones en la gestión pública;
promover la participación social. Es decir; el INDA va a coordinar, capacitar la
política de datos abiertos para que la sociedad civil pueda participar en su
implementación mediante el Portal Brasilero de Datos Abiertos.
El Decreto N°8638/2016, instituye la Política de Gobierno Digital en el
ámbito de los órganos y de las entidades de la Administración Pública Federal
directa autárquica. Los principios están en la simplicidad, transparencia,
participación y control social. Tiene como directrices que el autoservicio será la
forma prioritaria de prestación de servicios públicos disponibles en medio
digital; ofrecimiento de canales digitales de participación social en la
formulación, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y
de los servicios públicos disponibles en medio digital; disponibilidad de los
datos en formato abierto; promoción del reúso. Se establece un Comité de
Gobernanza Digital (CGD) constituidos por un representante de cada órgano
quienes observan las proposiciones de las redes de conocimiento, esta última
se refiere a la asociación de individuos constituida para permitir la interacción,
debate, creación y diseminación de conocimiento sobre asuntos de gobierno
digital. En la formulación de la Estrategia de Gobierno Digital (EGD) son
considerados la Administración Pública Federal y la sociedad civil.
El Decreto N°8777/2016 instituye la política de Datos Abiertos del Poder
Ejecutivo Federal, tiene como objetivos promover la publicación de datos
contenidos en base de datos de órganos y entidades de la Administración
Pública Federal directa, autárquica y fundacional sobre la forma de datos
abiertos; mejorarla cultura de transparencia pública; permitir a los ciudadanos
el acceso, de forma abierta, a los datos producidos o acumulados por el Poder
Ejecutivo Federal, sobre los cuales no recaiga prohibición expresa de acceso;
facilitar el intercambio de datos entre órganos y entidades de la Administración
Pública Federal y las diferentes esferas de la federación; fomentar el control
social y el desarrollo de nuevas tecnologías destinadas a la construcción de
ambiente de gestión pública participativa y democrática y a la mejor oferta de
servicios públicos para el ciudadano; promover el desarrollo tecnológico e
innovación en los sectores público y privado y fomentar nuevos negocios. Este
decreto será regido por los siguientes principios y directrices, entre ellos está,
completa e interoperabilidad de las bases de datos, las cuales deben ser
disponibles en su forma primaria, con el mayor grado de granularidad o
referenciar bases primarias; actualización periódica de forma a garantizar la
perennidad de los datos, la estandarización de estructuras de información y el
valor de los datos la sociedad y atender a las necesidades de sus usuarios;
designación clara del responsable por la publicación, actualización, evolución y
manutención de cada base de dato abierta, incluida la prestación de asistencia
cuanto al uso de datos.
A seguir la línea del tiempo de las directrices de Paraguay.
Figura 3: Línea del tiempo – Directrices Antecedentes y Datos Abiertos
Paraguay
Ley
N ° 5 . 2 8 2 /2 0 1 4
" L ib re A c c e s o
d e l C iu d a d a n o
a la
In f o r m a c ió n
Ley N° P ú b lic a y
4 9 8 9 /2 0 1 3 s e Tr a n s p a re n c ia
c re a la G u b e rn a m e n ta l
" S E N A T IC S " "

Ley D e cre to
N ° 5 .1 8 9 /2 0 1 4 N °4 0 6 4 ,
" In f o r m a c io n e s re g la m e n t a la
e n e l u s o d e lo s L e y N ° 5 2 8 2 /2 0 1 4
Re c u rso s
P ú b lic o s "

Fuente: autoras.
Como antecedentes, se puede mencionar en el art. 28de la Constitución
de 1992 el derecho a informarse por parte dela población. Así como, la Ley N°
4989/2013que crea el marco de aplicación de las Tecnologías de la Información
y Comunicación en el sector Público y crea la Secretaría Nacional de
Tecnologías de la Información y Comunicación (SENATICS). El fin es dotar del
Estado en el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación. Cuyo
objetivo es facilitar el libre acceso de todos los habitantes del territorio nacional
a la sociedad de la información y del conocimiento. Y también, masificar el
gobierno electrónico como una política de Estado.
La Ley N°5.189/2014 sobre “Informaciones en el uso de los Recursos
Públicos”, El objeto: transparencia de información de recursos públicos y
remuneraciones del servidor público con el objetivo de: Difundir en portales
electrónicos de internet todas las informaciones de fuente pública.
La Ley N°5.282/2014 de “Libre Acceso del Ciudadano a la Información
Pública y Transparencia Gubernamental”, reglamenta el art.28 de la
Constitución de Paraguay. Tiene como objeto: Transparencia del Estado y el
objetivo: Garantizar a todas las personas el efectivo ejercicio del derecho al
acceso a la información pública a través de la implementación de las
modalidades, plazos, excepciones y sanciones correspondientes.
El Decreto N°4064/2015 del 17 de septiembre, reglamenta la Ley
N°5282/2014. Los principios es el acceso a la información, transparencia y
gratuidad. En el art.17 de contenido y veracidad, es de responsabilidad de cada
fuente pública el poner a disposición la información pública en su sitio web y la
publicación de la información en el Portal Unificado de Información Pública, así
como el contenido de su veracidad. Todas las fuentes públicas siguen los
lineamientos y normativas técnicas dictadas por la SENATICS y el uso del
portal es obligatorio. Hay algunas definiciones sobre datos abiertos públicos,
licencia de datos abiertos públicos, formato electrónico, transparencia activa
que hace mención a la actualización, accesibilidad, comprensión de la
información pública. Como control fiscalizador la Secretaría Nacional de
Anticorrupción (SENAC) monitorea el cumplimiento de las obligaciones de
transparencia activa dentro de su competencia, verifica que las fuentes
públicas cumplan con la obligación de poner a disposición del público la
información mínima de la Ley N°5282/2014.
Luego de esta breve recopilación sobre las normativas que sentaron las
bases para una política de datos abiertos, así como, específicamente,
reglamentación sobre el asunto, a seguir es presentada la metodología
utilizada para realizar el presente trabajo.

Análisis de contenido de los portales de datos abiertos

En la Tabla 1 se presenta la relación de dimensiones y variables

analizadas en los portales de datos abiertos de los tres países.
Tabla 1: Análise de
contenido de los
portales de datos
ARGENT BRA PARAGU
abiertos – Argentina,
INA SIL AY
Brasil y
ParaguayXNAVEGAB
ILIDAD
MECANISMOS DE
2 2 2
BÚSQUEDA
MAPA DEL SÍTIO 0 2 0
PÁGINA EN OTRO
0 0 2
IDIOMA
LINK DE VUELTA
PARA PÁGINA 1 2 2
PRINCIPAL VISIBLE
ACCESIBILIDAD 0 1 0
ESTADÍSTICA DE
0 0 0
NAVEGACIÓN
ARGENT BRA PARAGU
INFORMACIÓN
INA SIL AY
GLOSARIO 2 2 0
KIT DE DATOS
2 2 0
ABIERTOS
EQUIPE DE
TRABAJO/MANTENE 2 2 2
DORES
DESARROLLADORE
2 2 2
S
MARCO LEGAL 2 2 0
CKAN (binaria) 0 0 0
FILIACIÓN/
ADHESIÓN A ONG
0 0 0
DE DADOS
ABIERTOS (binaria)
MONITOREO DE
0 2 0
DADOS ABIERTOS
MANUALES,
CARTILLAS,
RECOMENDACIONE
1 2 1
S PARA TRABAJAR
CON DATOS
ABIERTOS
PREGUNTAS
0 2 0
FRECUENTES
ARGENT BRA PARAGU
PARTICIPACIÓN
INA SIL AY
SUGIERA DATOS 0 2 2
CONTACTO 1 2 0
BÚSQUEDAS
2 0 0
LABORALES
PROMOCIÓN DE
0 2 0
EVENTOS
APOYO DE
INICIATIVAS DE
APERTURA DE
0 2 0
DADOS EN LOS
ESTADOS Y
MUNICIPIOS
REDES SOCIALES 2 2 2
LISTA DE
0 2 0
DISCUSIÓN
HERRAMIENTAS DE
0 2 0
COLABORACIÓN
ARGENT BRA PARAGU
DATOS ABIERTOS
INA SIL AY
CATÁLOGO DE
2 2 2
DATOS
ORGANIZACIONES 2 2 2
APLICATIVOS 0 2 2
ÚLTIMAS
2 2 2
ACTUALIZACIONES
DESCRIPCIÓN DEL
2 1 1
DATO
EVALUAR LA 0 2 0
EXPECTATIVA DEL
DATO

INFORMACIONES
2 2 2
METADATOS
PUBLICAR EN
0 2 0
REDES SOCIALES
ESTADÍSTICAS DE
0 0 2
DATOS ABIERTOS
MEDIA DE LAS
0,87 1,57 0,84
VARIABLES

Fuentes: autores (2018).

Con respecto a la dimensión de navegabilidad, la variable mecanismos

de búsqueda los tres países disponen de esta herramienta. La variable mapa
de sitio, apenas Brasil presenta esta herramienta. La variable de disponibilidad
de la página en otro idioma, teniendo en cuenta el contexto multicultural que se
caracteriza en cada territorio, apenas Paraguay presenta esta posibilidad. Con
relación a la variable de “Link de regreso para página principal visible”, el Portal
de Paraguay tiene el link de regreso para página principal visible. En la parte
superior izquierda del portal se encuentran dos logotipos, el de una “lupa”, y la
otra, su página web “Datos.gov.py”. De la misma forma, el país de Brasil, se
encuentra visible en la parte superior izquierda del portal web, existe la imagen
de un “cubo” y la página web de “dados.gov.br” al hacer clic de forma inmediata
se torna a la página principal. Por último, el portal argentino presenta el link de
regreso para la página principal, pero no tiene un logotipo propio del portal de
datos, apenas el logotipo del “Ministerio de Modernización”, que cumple la
misma función de regresar a la página principal; por tanto, limita su visibilidad al
carecer de una patente propio del portal de datos abiertos.
Así también, la accesibilidad, las websites de Paraguay y Argentina,
deberían de reforzar con herramientas que contribuyan a una mejor
visualización, es nulo encontrar herramientas como lenguaje de libras,
disminución de impresión, aumento de fuente. En lo que respecta a la
dimensión de información, la variable de glosario, el portal paraguayo carece
de ello, lo cual resulta imprescindible contar con un glosario, de forma completa
y ordenada, mientras más términos se incorporen, mucho mejor será su uso.
La variable, kit de datos abiertos, en el caso de Brasil explicita su dirección en
las instituciones, orienta a los gestores en su implementación. Por el contrario,
en Argentina no especifica, se entiende que se dirige a cualquier persona, el
contenido es más conciso y general en su información. Si bien la información
debería de estar de concentrada en un solo portal, que es la website
gubernamental de datos abiertos, en la práctica no sucede de esa forma, pues
cada órgano publica en su propio portal, la información que se proporciona
debería de estar de forma paralela, en ambos.
La deficiencia de especificar el nombre del mantenedor en algunos
metadatos o en casi nada como el caso de Argentina puede ser una de las
causas la deficiencia de técnicos, entre otros. En el caso de Paraguay se
observó que en varios datasets de diferentes organizaciones especificaba
como mantenedor el nombre de una misma persona, que en este caso era el
técnico de SENATICS. El marco legal, en el caso de Paraguay no tiene un
espacio específico de su regulación, solamente aparece de manera oculta, el
decreto N°4064/2015 que reglamenta la ley N°5282/2014 de acceso a la
información, que define datos abiertos, mas se centra en la información pública
por medio de los portales web de los órganos públicos; es necesario
estandarizar mediante la regulación de un Plan de Datos Abiertos su
implementación. En el caso de Argentina no se encuentra completo el espacio
de legislación del portal, por lo que debería de actualizarse e incorporarse las
legislaciones que contribuyen como la Ley N°27275/2016 de Acceso a la
Información Pública, que es mucho más actualizada que el Decreto 1172/2003;
y especifica con mucha más claridad con referente a “Transparencia Activa”,
que involucra a que las organizaciones proporciones en la página web la
información pública y su reutilización. Brasil tiene una legislación mucho más
enriquecedora, además de la política de datos abiertos, se tiene el Decreto
8243/2014 que instituye la Política Nacional de Participación Social, el Decreto
N°8638/2016 que instituye la Política de Gobierno Digital.
La CKAN es la plataforma de portal de datos de código abierto, este
proyecto, ha sido diseñado por la Open Knowledge Foundation, fundación sin
fines de lucro, tiene una amplia experiencia en la construcción de herramientas
en torno al material abierto. Los tres países son desenvueltos por el
desarrollador CKAN.
Paraguay y Argentina no cuentan con alguna herramienta para
monitorear datos abiertos, su inexistencia hace que no se tenga conocimiento
sobre la cantidad de órganos o instituciones gubernamentales que se están
adhiriendo en su implementación de la política. El Manual, la cartilla y las
recomendaciones, son una especie de instrucciones que va dirigiendo en la
implementación; esto se considera necesario para que las organizaciones
puedan seguir paso a paso y proporcionar la información. En el caso de
Paraguay y Argentina deberían de acrecentar más de estos instrumentos. Las
preguntas frecuentes, permite ponerse en el lugar del usuario, realizar
cuestiones probables y responder las respuestas, así permitir al usuario
orientarse. Paraguay y Argentina deberían de complementar, es necesario.
La dimensión de participación, la variable “sugiera datos”, es una opción
que permite que el ciudadano pueda requerir información que probablemente
no se encuentre disponible en el portal por la organización, pero que resulta
necesario; el Portal argentino es necesario que pueda agregar esta opción en
su portal, ya que permite una interacción entre el ciudadano y el órgano
público. La variable “contacto”, nos permite enlazarnos directamente con el
administrador o responsable del órgano del portal de datos abiertos en caso
exista alguna dificultad de acceso de los datos. Brasil tiene un espacio sobre
contactos, que se pueden encontrar en “Informaciones Adicionales”,
“Ouvidoria”, “Serviço de Informação ao Cidadão” (SIC) y “Participação na
INDA”. Argentina cuenta con la opción “contacto”, apenas conlleva
directamente al correo electrónico. Paraguay no tiene este espacio. Por lo que
su ausencia dificulta su acceso y su participación. La “promoción de eventos”,
es un medio que permite una interacción entre el órgano público y el
ciudadano, es el incentivo que se desenvuelve por medio de Hackathons que
consiste en participar en eventos referidos a proyectos de software libre, cuya
meta es desarrollar aplicaciones en base a las informaciones públicas
disponibles, pueden ser aplicativos referente a la lucha contra la corrupción,
etc. En el caso de Brasil se promueve constantemente y se premia a los
ganadores, la convocatoria es publicitada en el portal de datos abiertos. En el
caso de Paraguay y Argentina no se encuentra un espacio con respecto a este
medio.
La variable “Apoyo, iniciativa de apertura de Datos en los estados y
municipios”, es la asistencia que presta el gobierno a todo estado y municipio
para la iniciación del proyecto de datos abiertos. Este link se encuentra
disponible en el portal brasilero, se encuentra ausente en el portal de Argentina
y Paraguay, por lo que hace dar cuenta cierta distancia entre el gobierno
central sus estados y municipios, teniendo en cuenta la organización de cada
país, trabajar de manera conjunta y el gobierno central con apoyo técnico y
convenios. La lista de discusión, es un grupo virtual con un conjunto de
direcciones electrónicas, que solo requiere contar con un correo electrónico, lo
hace peculiar, por la interacción constante entre los usuarios con relación a
datos abiertos; se comparten conocimientos, debates, anuncios, intercambio de
información, envío de mensajes, responder dudas. Este espacio virtual se
encuentra disponible en el portal brasilero, y ausente en Argentina y Paraguay.
Las herramientas de colaboración, cumplen una función comunicativa e
interactiva y dinámica entre la comunidad y las instituciones técnicas, por
ejemplo el Google Groups, Screw Turn Wiki, Annotador, Trac, etc. Brasil cuenta
con este espacio, en tanto Paraguay y Argentina carecen de ello.
La dimensión de Datos Abiertos, se tiene la variable “Catálogo de
Datos”, esta refiere al conjunto de datos disponibles en el portal, orientado por
la CKAN (Comprehensive Knowledge Archive Network). Los tres países son
orientados por la CKAN. Las organizaciones son las que se encargan de
proporcionar la información en el portal de datos conforme a los límites que
establece a ley de acceso a la información. Estas se personifican a través de
ministerios, secretarías, autarquías o entidades de la administración pública
que crean, gestionan y publican un conjunto de datos en formato abierto. La
lista de organizaciones se encuentra en el portal de forma descendente y
según la cantidad de datos que contiene. Con respecto a ella, la legislación
varía, en el caso de Paraguay, el decreto N°4064/2015, en el art.14 sobre la
disponibilidad, las fuentes públicas a través de los sitios web oficiales deben
progresivamente poner a disposición de las personas toda la información
pública que obre en su poder; esto da cuenta de la importancia que cumple
cada órgano público, lo que resulta curioso es a cuánto tiempo equivale esa
progresividad, lo cual deja a carta abierta en poder de los órganos de decidir su
disponibilidad, en tanto el ciudadano queda esperando y exigiendo su
publicación.
Los aplicativos son herramientas producidos a partir de datos que se
encuentran en el portal de datos abiertos, se pueden instalar en equipos
telefónicos u otros medios, son compartidos gratuitamente por el público en
general. Permite a cualquier persona, investigar y monitorear el trabajo que
realizan los órganos del estado. El portal argentino no tiene los aplicativos
disponibles. Las últimas actualizaciones se refiere a las últimas modificaciones
que padecen el conjunto de datos, pueden ser diarias, mensuales o anual;
estos son generados, guardados y publicados por los organismos del gobierno.
Suelen identificarse como flujo de Actividad o Actividad Reciente. El portal
argentino expresa las últimas actualizaciones, se manifiesta como actividad
reciente, indica el lapso de tiempo de modificación. No se identificó el órgano o
la persona responsable de actualizar el conjunto de datos. Brasil y Paraguay se
observan como flujo de actividades. En Brasil actualiza el mismo órgano
responsable de su publicación con asistencia de la Secretaría de Logística y
Tecnología de la Información del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y
Gestión; y en Paraguay solamente la SENATICS puede realizar la
actualización. En el caso de argentina la Información Adicional del Conjunto de
Datos no especifica el responsable técnico o de la persona responsable de la
institución, como establece la Resolución 538/2013 que crea el Programa del
Sistema Nacional de Datos Públicos. La variable “Informaciones de metadatos”,
se refiere a las definiciones breves de las organizaciones, descripción de los
recursos, esta se manifiesta con otro nombre dependiendo del portal del país,
“informaciones adicionales”, se ubica en una tabla, por ejemplo: la fuente,
tema, autor, mantenedor, estado, cobertura geográfica, formato, licencia, fecha
de creación, etc. También la cantidad del conjunto de datos y seguidores de
cada organización específica. Paraguay, Argentina y Brasil cuentan con
informaciones adicionales. El “Publicar en redes sociales”, el propio portal
proporciona opciones para compartir los datos en las redes sociales, el
facbook, twitter, etc. Solamente Brasil cuenta con ello, Argentina y Paraguay no
presentan.
 La estadística de Datos abiertos es un espacio del portal que realiza la
representación cuantitativa sobre la totalidad del conjunto de datos,
organizaciones, categorías, aplicaciones, etc. Por ejemplo, el portal paraguayo
indica que tiene un total de 219 conjuntos de datos, 117 instituciones, 25
categorías o grupos y 14 aplicaciones con datos abiertos. Hay organizaciones
que no tienen conjunto de datos, muestran “0”. Ej: Defensoría del Pueblo,
Administración Nacional de Electricidad, etc. Los grupos de agricultura,
discapacidad, deportes, extranjeros, pobreza, reclamo, pueblos originarios,
seguridad y saneamiento están nulos en conjunto de datos. De los 117 son solo
42 organizaciones con conjunto de datos, y son 16 grupos con conjunto de
datos. El portal argentino y brasilero no tienen este espacio estadístico, se
encuentra disperso en los metadatos, por lo que se dio cuenta en el caso de
Argentina, manifiesta un total de 629 datasets, 13 temas, 19 organizaciones
con datos, 13 temas. En el portal brasilero se encontraron en total 5.403
conjunto de datos. Presenta 119 organizaciones, de las cuales 14 órganos no
publican información. Son 21 grupos. Quien publica más datasets es el “Banco
Central do Brasil”. Se encontraron 27 aplicativos.
Como puede observarse Brasil presenta un índice de 1,57, seguida de
Argentina con 0,87 y, por último, Paraguay muy próximo de Argentina con 0,84.
Es decir, el portal de datos abiertos de Brasil tiene a ser más explicativo para
los usuarios con informaciones más detalladas, con condiciones más
adecuadas para la navegación y más participativo.

Análise del formato de los datasets

La tabla 2 presenta la relación de variables del formato de los datasets
para los tres países.
Tabla 2: Análise de contenido de los formato de los datasets – Argentina, Brasil
y Paraguay
VARIABLE ARGENTINA BRASIL PARAGUAI
TEMA 2 1 1
NOMBRE DEL DATASET 2 2 2
ETIQUETA 2 2 2
RESPONSABLE/AUTOR 2 2 1
MANTENEDOR 0 1 1
FRECUENCIA DE
2 2 1
ACTUALIZACIÓN
FORMATO 2 2 1
LICENCIA 1 2 2
CALIDAD DEL RECURSO 0 0 1
FECHA DE
ACTUALIZACIÓN/ÚLTIMA 2 2 1
ACTUALIZACIÓN
FECHA DE CREACIÓN 2 2 2
FUENTE DE URL
2 2 2
(DESCARGA)
FUENTE PRIMARIA 2 2 1
PRE
VISUALIZACIÓN/CAMPOS 2 0 1
DEL RECURSO
DESCRIPCIÓN DEL
1 2 1
RECURSO
ACTIVIDAD RECIENTE 2 2 2
SIZE (TAMAÑO)
0 2 1
/VOLUMEN APROXIMADO
STATE 0 2 2
MÉDIA 1,44 1,66 1,38
Fuentes: autores (2018).

La variable “tema”, representa el área temática del dataset, por ejemplo:

materia de economía, salud, educación. Argentina tiene un peso de (2) cuenta
con tema en cada dataset. Por ejemplo, el tema se encuentra con una imagen
de “monedas” que indica la materia de economía y finanzas. Por el contrario,
Paraguay y Brasil presentan peso de (1), pues no se encuentra de forma visible
junto a los otros metadatos. Cabe destacar que en los tres portales, los dataset
cuentan con nombre de identificación.
 La variable “etiqueta” se refiere a las palabras claves que corresponden
a una temática específica del dataset, que permite enlazar a todas las entradas
que tiene la etiqueta, esto mejora la usabilidad y su navegabilidad. Brasil,
Argentina y Paraguay tienen un peso de (2).
Con relación a la variable “responsable o autor” es la persona natural y/o
jurídica que tiene la responsabilidad adjudicada de publicar los datos en el
portal de datos abiertos. Brasil y Argentina tienen un peso de (2) cuentan con
responsable y/o autor en cada dataset; por el contrario, Paraguay (1), solo se
encontró un dataset del Ministerio de Hacienda que especifica el autor. Aquí,
cabe destacar que, en el caso de Argentina, en la Resolución 538/2013
aparecen dos tipos de responsables: institucional y técnico; el primero, es la
persona responsable quien publica el set de datos. Y el segundo, es la persona
responsable de los aspectos técnicos del set de datos. Además, agrega que la
responsabilidad sobre la calidad, integridad y actualidad de los datos
publicados es responsabilidad exclusiva de los adherentes que lo proporcionan,
es decir, de la organización que publica los datos. Asimismo, el Decreto
117/2016, trata directamente sobre el “Plan de Apertura de Datos”, señala que
corresponde a los ministerios, secretarías y organismos descentralizados del
poder Ejecutivo Nacional diseñar el “Pan de Apertura de Datos”. El portal
argentino indica el responsable en los metadatos, por ejemplo, en los datasets
del Ministerio de Hacienda hace referencia a la Subsecretaría de Programación
Macroeconómica, mas no especifica claramente si es responsable técnico o
institucional. Finalmente el Decreto 117/2016 del “Plan de Apertura de Datos”
no regula las responsabilidades definidas de los órganos que publican los datos
abiertos. En el portal, se presume que los metadatos del dataset indican
responsabilidad institucional, el decreto en mención, tampoco apunta quién es
el funcionario público específico que va asumir la responsabilidad legal del
órgano público en la divulgación pública del dato.
En lo que se refiere a la variable “mantenedor”, Brasil y Paraguay tienen
un peso (1), apenas algunas datasets poseen la identificación del mantenedor,
inclusive con el correo electrónico para contacto. En el caso de Brasil,
conforme la legislación, el responsable es el órgano público, por lo tanto, no
sería necesario indicar un servidor responsable. La legislación brasilera por
Decreto N°8777/2016 en el art.5; § 2º; I.- La creación y manutención de
inventarios y catálogos corporativos de datos, lo cual corresponde a cada
órgano o entidad de la administración pública federal. El art. 3 y 5 también
señalan la manutención de cada base de datos abiertos. En el caso de
Argentina, el peso es (o) no se encontró ninguna referencia sobre el
mantenedor, de alguna forma se puede vincular al responsable técnico de la
Resolución 538/2013. Recurriendo al portal de Datos abiertos no se encuentra
en los metadatos del Ministerio de Hacienda alguna referencia sobre
mantenedor o responsable técnico. La legislación paraguaya no hace mención
con respecto al mantenedor, recurriendo al Manual de usuario del proceso de
creación de datasets incluye el mantenedor y su email para contactar al
responsable del mantenimiento del dataset. Revisando el portal paraguayo
menciona el mantenedor: Por ejemplo, en el dataset de Nómina de
Funcionarios del Ministerio de Hacienda, el mantenedor es la SENATICS.
La variable “frecuencia de actualización” establece la periodicidad de la
actualización de datos del dataset. Argentina posee un peso (2) pues el
metadato existe. Brasil y Paraguay tienen un peso de (1) pues hay referencia a
ese metadato en algunos datasets. En el caso de Argentina la Resolución
538/2013 señala que el adherente u órgano público en este caso, debe estimar
el tiempo para disponer una nueva versión de datos, cuyo lapso temporal de
actualización debe ser como mínimo trimestralmente. El portal de Datos del
Ministerio de Hacienda de Argentina los datasets tienen una frecuencia de
actualización diaria, mensual y trimestral.
La variable “formato” es el tipo o extensión del archivo electrónico
documentado públicamente para su uso y lectura por medios digitales. Debe
estar en formato abierto para su reúso, libre de patente, no propietario y libre
de restricciones legales. Ejemplo: CSV, HTML, ZIP. El formato CSV es el
recomendable, tiene las tres estrellas de Tim Berners-Lee que significa datos
en formatos estructurados, no propietarios, que pueden ser utilizados sin pagar
por un software. Es lo mínimo que se necesita para abrir datos. Brasil y
Argentina tienen un peso de (2) los metadatos indican el tipo de formato de
cada recurso en su gran mayoría están en formato CSV; por el contrario,
Paraguay (1), los metadatos indican el tipo formato, pero se encontró
dificultades en su descarga, la mayoría está en formato HTML. La legislación
argentina, en la Resolución 538/2013, art. 7 sobre formato abierto establece
sobre el banco de datos que sea no propietario, documentado públicamente,
libre de patentes y de restricciones legal o económica en su uso.
La variable “Licencia” se refiere a la autorización bajo el cual se
distribuye el contenido del dataset. Esta debe ser de libre acceso para
cualquier persona en el uso y reúso de datos abiertos públicos emitidos por la
fuente pública. Brasil y Paraguay tienen un peso de (2) los metadatos indican el
tipo de licencia de cada recurso; Argentina (1), los metadatos en algunos casos
hay especificación y en otros no se hace referencia al tipo de licencia. Pero
esto no es óbice de que no se encuentren en libre licencia, ya que los tres
países son dirigidos por la Open Knowledge International que desarrolló las
primeras licencias específicas para datos abiertos, licencias Open Data
Commons.
Con relación a la “calidad del recurso”, Paraguay tiene un peso de (1),
los datasets indican la calidad del recurso; por el contrario, Argentina y Brasil
(0) no presentan algún indicador sobre la calidad del recurso. Los datasets del
Ministerio de Hacienda de Paraguay indican la calidad del recurso por medio de
las 5 estrellas de Tim Berners-Lee, es ineficaz, ya que indican “sin clasificación
del nivel de estrellas”.
En lo referente a la variable “fecha de actualización/última actualización”,
Argentina y Brasil tienen un peso de (2), los datasets indican la fecha de
actualización este año; Paraguay (1) la última actualización aparece desde
hace tres años. La legislación paraguaya en el Decreto N° 4064.15 en su art. 5
sobre Transparencia Activa: es obligación de las fuentes públicas de poner a
disposición de cualquier persona la información pública en todo momento y que
siempre esté actualizada, accesible y comprensible. La legislación Brasilera en
el Decreto N° 8777/2016 art.5 § 2º III.-el cronograma de apertura de base de
datos, su actualización y mejoría.
En lo referente a la “fecha de creación”, Paraguay, Argentina y Brasil (2)
presentan la fecha de creación de los datasets. En lo que se refiere a la “fuente
de URL (descarga)”. Paraguay, Argentina y Brasil (2) presentan la fuente de
URL en los metadatos. En el caso de las dos últimas, aparece en los metadatos
fuente. La legislación de argentina Resolución 538/2013 en el anexo II, define
la URL como la ubicación web del set de datos, en el caso que este no fuera
provisto como archivo sino como servicio web (webservice). La legislación
paraguaya el Decreto N° 4064.15, art. 6.- Utilización de sitios web oficiales.
Todas las fuentes públicas deberán contar con sitios web que garanticen el
acceso y la adecuada publicidad y difusión de la información pública. La
Secretaría Nacional de Tecnologías de la Información y Comunicación
(SENATICs) deberá establecer las guías de elaboración de los sitios web de
todas las fuentes públicas así como las funcionalidades de los mismos y los
aspectos técnicos requeridos para el cumplimiento efectivo de esta ley.
En lo que se refiere a la variable de “fuente primaria”, es decir, la
designación de la organización o entidad específica que provee los datos
públicos en su forma bruta de información sin ser alterada. Argentina tiene un
peso de (2), los datasets indican la fuente primaria e inclusive hay link para la
entidad; por el contrario, Paraguay y Brasil (1) señalan el órgano responsable,
como ya fue mencionado, sin embargo, no especifica el área encargada de
producir el dato.
La variable “pre visualización/campos del recurso”, esta es la vista previa
que muestra los espacios del recurso que permite tener una noción de lo que
contiene, es una especie de esquema que describe los atributos del archivo.
Argentina tiene un peso de (2), Paraguay (1), existe, pero presenta problemas
en su descarga, lo cual dificulta su eficacia; por el contrario, Brasil (0) no
presenta pre visualización. En lo referente a la “descripción del recurso”, Brasil
(2) presentan descripción del recurso de forma eficaz, Paraguay y Argentina
tienen un peso de (1). La legislación argentina, por Resolución 538/2013,
señala que la descripción del recurso es un texto corto que describe el
contenido del set de datos. En la legislación brasilera Decreto 8.777/2016, art.
3 la política de datos abiertos del poder ejecutivo federal se rige por los
principios III.- descripción de las bases de datos, con información suficiente
para la comprensión de eventuales correcciones en cuanto a su calidad e
integridad.
La variable “actividad reciente” indica la actualización reciente del
recurso que integra el dataset, junto a la cantidad de días transcurridos.
Argentina, Brasil y Paraguay tienen un peso de (2). En lo que se refiere a la
variable de “Size (tamaño) /volumen aproximado”, Argentina tiene un peso de
(0), no existe el size o volumen aproximado del recurso; por el contrario,
Paraguay, tiene un peso de (1), existe, mas no muestra eficacia, pues hay
veces que no aparece el volumen. Y Brasil (2), existe el size y señala el peso
del recurso. Y, por último, la variable “state”, término en inglés que significa
estado o situación de actividad de funcionamiento en que se encuentra el
recurso, por ejemplo: Activo o desactivo. Paraguay y Brasil tienen un peso de
(2), presentan el “State” y se encuentran es estado activo. En el caso de
Argentina tiene un peso de (0), no indica el estado del recurso.
Como puede observarse los tres países presentan un formato bastante
similar de los datasets. Sin embargo, el formato de los banco de datos de Brasil
(1,68) es más completo al presentar una cantidad de recursos mayor y más
satisfactorios, por lo que la calidad de estos tiende a ser más completa para el
usuario. De todas formas, como mencionado, Argentina y Paraguay presentan
una media muy similar de recursos (1,44 y 1,38 respectivamente).

Muestra de análisis de dataset del área de finanzas en Argentina, Brasil y

Paraguay

La tabla 3 presenta la relación de variables de análisis de contenido de

15 datasets del área de finanzas en los tres países. Fueron elegidos de forma
aleatoria, teniendo en cuenta las últimas actualizaciones. Con relación a la
dimensión de “usabilidad”, es decir, la dificultad del uso del dato y la capacidad
de transformación en información. La variable de “Dataset Desactualizado”,
refiere a la frecuencia de actualización, fecha de actualización que proporciona
los metadatos con respecto a los datasets. Se tiene en cuenta la última fecha
de actualización. Los datasets del Ministerio de Hacienda de Argentina se
encuentran actualizados; en la fecha de actualización aparece “diario” y en
otras la fecha exacta. Los datasets de Brasil todos se encuentran actualizados.
Los datasets de Paraguay, se encuentran desactualizados en su gran mayoría,
la última fecha de actualización figura del 2015, 2016 y 2017. Con relación a la
variable de “Indisponibilidad de Formato Abierto”, es necesario aclarar que, la
disponibilidad de formato abierto implica que el archivo se encuentre en
formato no propietario, documentado públicamente, libre de patentes y de
restricción legal o económica en uso. Por ejemplo: formatos no propietarios
están en CSV, HTML, ZIP, JSON; y los propietarios en XLS, PDF, etc. Los
datasets de Paraguay, Argentina y Brasil presentan formato no propietario. La
mayoría de los formatos de Paraguay se encuentran en HTML. En el caso de
Brasil y Argentina en formato CSV. Y por último, la variable de “Dificultad de
Trabajar Datos” hay que especificar que, trabajar adecuadamente con los datos
implica mayor clareza en los metadatos, facilitando así, el uso de la base de
datos por el usuario. Aun teniendo licencia pública debe ser disponible de forma
más clara, junto a los datos. Tener pocos metadatos dificulta al usuario. Los
metadatos de los tres países presentan problemas en cuanto a los metadatos,
no se especifican algunos metadatos como: tipo de licencia, mantenedor, último
cambio, en caso de Argentina; el caso de Paraguay los datos están
desactualizados, designar mantenedor, no hay uniformidad de los datasets en
cuanto a su descripción, no se señala el dato que corresponde. En el Caso de
Brasil la mitad de los metadatos están en idioma inglés, lo cual dificulta su
comprensión y el uso de códigos que se desconoce, al ingresar al navegador
no se encuentra detalles, por ejemplo: “size”, “state”, “Id”; no presenta
metadatos de recurso de campo o pre visualización del dato, en algunos
dataset no menciona el mantenedor, existe dificultad de trabajar el dato si es
que se carece de ello.
Tabla 3: Análise de contenido de una muestra de datasets del área de finanzas
– Argentina, Brasil y Paraguay

Fuente: autores (2018).

Con relación a la dimensión de “proceso”, es decir, la dificultad de
acceder al dato y omisión o inadecuación de la licencia. La variable de
“Restricción de Acceso” es necesario aclarar que, tener acceso a los datos
implica estar disponible para la más amplia gama de usuarios y propósitos, la
inexistencia de un “Perfil de Usuario” o tipos de usuarios, sin discriminación
desde la óptica tecnológica. Los datasets de Paraguay, Brasil y Argentina no
presentan alguna restricción en el acceso a datos públicos. En lo que se refiere
a la variable de “Download de la base completa indisponible”, es necesario
especificar que, el download o descarga sea disponible implica navegar en la
página web, depende de la calidad de formato, mínimamente deben
encontrarse en CSV. Los órganos responsables de proveer información
deberían tener en cuenta que el proceso de edición y manipulación de los
datos es también su responsabilidad. Los dataset de Argentina y Brasil no
presentan dificultades en la descarga ya que se encuentran en formato CSV;
por el contrario, Paraguay tiene problemas en la descarga en su gran mayoría,
como error de conexión y pide comprar licencia para descarga, esto aparece
esto aparece en la Nómina de Funcionarios Públicos, en el recurso “Nómina
Completa”, en otro recurso de la misma, de “Nómina Completa del mes de
febrero 2018”, demora bastante para su descarga. El dataset de Ejecución
Presupuestaria de FONACIDE, la descarga por md5 es inaccesible. Por último,
la variable de “Licencia no transparente” se aclara que, la licencia sea
transparente implica que exista una referencia directa o específica del tipo de
licencia y las restricciones legales al salir disponible. Brasil y Paraguay
especifican el tipo de licencia, se presume que es público, pero es necesario
especificar. Por ejemplo: Creative Commons non Commercial (Any), Creative
Commons Attribution. Por el contrario, Argentina, no especifica el tipo de
licencia.
Por último, fue realizada la media de las variables en cada dimensión.
Esta muestra que Brasil presenta 1,00, Argentina, 1,67 y Paraguay 2,00. Estos
datos presentan una relación de los datasets de Brasil en mejores condiciones
de usabilidad y proceso para los usuarios, es decir, una mejor calidad en la
presentación de los bancos de datos para utilización por parte de los
ciudadanos.

Consideraciones finales
La presente investigación indagó sobre la capacidad que los gobiernos
poseen para poner en práctica "Políticas y Directrices de Datos Abiertos" en el
ámbito de la administración pública federal, a fin de propiciar transparencia,
rendición de cuentas, gestión pública participativa e innovaciones tecnológicas.
Para trabajar esa problemática, en primer lugar, se analizó las directrices, leyes
y planos de gobierno de datos abiertos federales de tres países, Argentina,
Brasil y Paraguay. Se pudo verificar que Brasil antes de implementar un plano
de datos abiertos sentó bases que contribuyeron para el desarrollo de datos
abiertos, tal como, en el año de 2009 una ley de acceso a la información
pública. Además de ser el primer país en establecer un plano de datos abiertos
en el año de 2011. En segundo lugar, fue realizado un análisis de contenido de
los portales de datos abiertos de los tres países, fue posible percibir que Brasil
presenta un índice de 1,57, seguida de Argentina con 0,87 y, por último,
Paraguay muy próximo de Argentina con 0,84. Es decir, el portal de datos
abiertos de Brasil tiene a ser más explicativo para los usuarios con
informaciones más detalladas, con condiciones más adecuadas para la
navegación y más participativo. Luego, se realizó un análisis de contenido del
formato de los datasets, los tres países presentan un formato bastante similar
de los datasets. Sin embargo, el formato de los banco de datos de Brasil (1,68)
es más completo al presentar una cantidad de recursos mayor y más
satisfactorios, por lo que la calidad de estos tiende a ser más completa para el
usuario. De todas formas, como mencionado, Argentina y Paraguay presentan
una media muy similar de recursos (1,44 y 1,38 respectivamente). Por último,
fue realizada la media de las variables en cada dimensión. Esta muestra que
Brasil presenta 1,00, Argentina, 1,67 y Paraguay 2,00. Estos datos presentan
una relación de los datasets de Brasil en mejores condiciones de usabilidad y
proceso para los usuarios, es decir, una mejor calidad en la presentación de los
bancos de datos para utilización por parte de los ciudadanos. En términos
generales, se pudo percibir que los tres países poseen legislación federal que
reglamenta los datos abiertos gubernamentales, sin embargo, todavía hay un
largo camino para que los datasets disponibles cumplan los requisitos
necesarios para que puedan ser de calidad para los usuarios.

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PARAGUAY. Ley N° 4989/2013 del 09 de agosto del 2013. Se crea “El marco
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Asunción, 12 de agosto del 2013.

PARAGUAY. Ley N°5.189/2014 del 20 de mayo del 2014. "Informaciones en el

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PARAGUAY. Ley N°5.282/2014 del 18 de septiembre del 2014. Del "Libre

Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental".
Gaceta Oficial de la República de Paraguay. Asunción, 19 de setiembre del
2014.
PARAGUAY. Decreto N°4064 del 17 de setiembre del 2015. Reglamenta la Ley
N°5282/2014 “De libre acceso ciudadano a la información pública y
transparencia Gubernamental”. Gaceta Oficial de la República de Paraguay.
Asunción, 17 de setiembre del 2015.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Estrategia de Mediación con la Complejidad en la Educación Primaria.

Sistema de Seguimiento de Trayectorias Escolares en Equipos
Interdisciplinarios.
DOAITE - Dirección General de Escuelas – Mendoza

Autores:
Lic. Claudia Dume,
dumeclau@hotmail.com
Lic. Mauricio Bertonati,
mbertonatihorcas@gmail.com
Lic. Walter Fabian Noguera
wfnoguera@yahoo.com.ar
Institución: DOAITE – DGE – Mendoza
Resumen:

La Provincia de Mendoza cuenta con un Sistema Educativo

caracterizado por la dispersión geográfica con áreas de difícil acceso, amplia
matrícula y la presencia de problemáticas crecientes relacionadas con sectores
sociales de alta vulnerabilidad.
En la estrategia de acción se pretende prestar servicios a alumnos,
docentes, directivos, supervisores y padres ampliando intervenciones dentro de
las instituciones escolares.
Nuestra perspectiva considera a la educación como responsabilidad
compartida por diferentes actores que, en el marco de las actividades
habituales y de los distintos escenarios en los que estas actividades se
desarrollan, asumen conjuntamente el compromiso de satisfacer las
necesidades educativas de todos sus miembros, ofreciéndoles la oportunidad
de participar y permanecer incluidos en el Sistema Educativo.
La demanda actual desde el Estado, donde la interoperabilidad es uno
de los requerimientos más reclamados y donde se plantea la necesidad de
profesionalizar y organizar la información con la preparación multidisciplinar
que hoy los ambientes exigen, fueron centrales en las modificaciones que la
DOAITE puso en marcha para alcanzar aplicabilidad y establecimiento de un
Sistema de Registro de las actividades de los Profesionales.
La presente ponencia se ubica como reflexión pos-activa a la práctica y
a modo de elucidación del proceso llevado a cabo en la Institución que nos
cuenta de la reestructuración y posterior implementación de nuevos
dispositivos administrativos e informáticos para visibilizar la tarea de los
Equipos de Apoyo e Intervención en el Sistema Educativo.
En la ponencia realizamos una reflexión desde la historia de la institución
y su trama en el marco de la política educativa y las posibilidades de mejoras
en la gestión enfocada en las dimensiones de las Trayectorias Educativas.

Historicidad del Sistema Registro de Casos e Intervenciones en Equipos

Interdisciplinarios.
La Dirección de Orientación de Apoyo Interdisciplinario a la Trayectoria
Escolar, cuenta con una historia de larga data que parte en el año 1964, donde
nace como “Cuerpo Médico Escolar”. En el año 1989, a través del decreto
3527/89 se disuelve Sanidad Escolar. En el año 1991, por decreto 475, se da
creación en el ámbito del Ministerio de Cultura y Educación de la Provincia y
dependiendo de la Subsecretaria de Educación, la Dirección de Orientación y
Apoyo Psicopedagógico. En el año 1997, por el decreto 540, pasa del estatus
de Dirección a Departamento de Orientación y Apoyo Psicopedagógico
(DOAP). En el 2001, mediante el decreto 863, se reestructura el organigrama
de la Dirección General de Escuela, quedando el área como “Dirección de
Salud Escolar y Orientación Psicopedagógica”, bajo la directa dependencia del
Director General de Escuela. La última transformación sufrida por el área fue
en el año 2012, dándose creación a la actual Dirección de Orientación y Apoyo
Interdisciplinario de Trayectorias Escolares incorporándose a la dirección el
área de Políticas Socioeducativas que coordina los programas nacionales de
apoyo en las escuelas (por ejemplo: torneos de ajedrez) y se comienza a
trabajar con los equipos interdisciplinarios de escuela media.
Durante muchos años las planillas de Asistencia, Prestaciones – Casos y
Apoyo Situado ingresaban por Mesa de Entradas a la Institución, en dónde
eran entregadas por los profesionales personalmente o por medio de envíos en
correos de los Departamentos más alejados.
La persona encargada de la recepción, registraba en una planilla de uso
cantidad de hojas entregadas por planillas de asistencia, casos e
intervenciones, apoyo situado y en observaciones se coloca las licencias, que
son registradas en una base de datos por personal previsto. La validación de la
entrega se confirma mediante las firmas de los responsables correspondientes
Luego de la recepción se iban ordenando las planillas de asistencia por orden
alfabético en una planilla general de asistencia de la DOAITE, que debe ser
convalidad por la directora/a, y de la que depende la liquidación del sueldo de
los profesionales, la misma tiene fecha de entrega establecida por la DGE. Las
planillas de Casos e Intervenciones y Apoyo Situado se colocaban en una caja
desde la que se podía construir información como casuística que podía ser
requerida por los niveles de gestión del Sistema Educativo. Las líneas
anteriores describen parcialmente y limitadamente la complejidad y la trama
administrativa por la cual estábamos regidos.
En este marco, se llevo adelante la iniciativa de impulsar los cambios
hacia la Digitalización de procesos con la intención de ir adecuándola
institución al avance tecnológico e informático.
En el año 2008 comenzamos con una prueba piloto en algunos Equipos
de Orientación y Apoyo con un formato de planillas nuevo dónde se
consolidaba datos con mayor amplitud y en el 2011 realizamos las primeras
pruebas para posibilitar un formato Digital, aunque recién para finales del 2012
pudimos realizar una muestra de trabajo con profesionales registrando la
información por internet en el SISTEMA DE REGISTRO DE CASOS E
INTERVENCIONES.
Desde las primeras etapas del desarrollo del Sistema los diálogos y
fundamentaciones epistemológicas se constituyeron en la herramienta
fundamental de la reestructuración de las planillas originales en la DOAITE,
que anteriormente se denominaba DOAPC - 2004 – 2011. En las primeras
etapas de reconstrucción de planillas y en las constataciones respectos de las
posibilidades de digitalización de las actividades participaron equipos de Santa
Rosa, San Rafael, Guaymallén, Tunuyán y Capital. Mencionamos y
diferenciamos las diferentes denominaciones de la Institución debido al
significativo cambio que implicaba repensar ciertas cuestiones desde
Trayectorias Educativas.
La historia de este proceso estuvo constituida también por los avances
en las AREAS DE ESTADÍSTICAS y los desarrollos INFORMATICOS DE LA
DGE como son la Cédula Escolar y el Desarrollo de Programas que permitían
la recolección de información articulada y combinada.
Durante el año 2012 trabajamos en charlas con los profesionales y
directores para poder pensar una estructura del Sistema lo suficientemente
flexible y que permitiera registrar la mayor cantidad de actividades posibles de
los profesionales.
En el periodo que va desde el año 2013 en adelante nos permitió ir
obteniendo algunos datos desde los registros de los profesionales; aunque su
uso no se había ampliado a todos los profesionales.
En el año 2016 comenzamos con tareas definitorias respecto de su
utilidad y reorganización de sus posibilidades para la institución y los usuarios
que hecho destacado del periodo señalamos un aumento de los registros y de
los usuarios que participan en el Sistema.
La necesidad de generar información de carácter relevante, adecuada a
las necesidades institucionales y de manera sistemática impulso el desarrollo
de una nueva perspectiva sobre la captura de información a nivel de Equipos
Interdisciplinarios de Apoyo y Orientación.
La historia y el acercamiento a procedimientos para hacer visible la tarea
profesional, nos daba las dimensiones de la complejidad y sus condicionantes
a la incorporación de nuevas estrategias para registrar información como
registro concreto en modelos adecuados que se transformen en información
confiable y sistemática. La perspectiva pone la atención sobre dos ejes de
recolección de datos ya existentes en la DOAITE históricamente:
Asistencia y Casos e Intervenciones.
En ambos niveles se intenta reducir la dispersión de planillas existentes
y además la calidad de los registros, que hasta ahora imposibilita la
construcción de información necesaria, para los parámetros de la gestión en lo
referido a los recursos humanos y las características de la intervención.
El otro cambio se organiza y estructura en torno al Sistema de Casos y
Seguimiento de Intervenciones de la DOAITE tiene como objetivo generar una
base pormenorizado de datos con los casos e intervenciones sean individuales
o institucionales. Nos propusimos lograr en el corto y mediano plazo una mejor
descripción de las características del servicio que la DOAITE brinda a la
comunidad educativa con la disponibilidad de datos confiables produciendo -
Impacto en la Estructura Organizativa y Administrativa. –
El desarrollo del “Sistema de Registro de Casos e Intervenciones” nos
permitiría la combinación de la información concerniente a la Asistencia y las
Modalidades de Abordaje en los Equipos sobre el conjunto de actores a los que
se dirigen las intervenciones.
Todos sabíamos que en nuestra Institución han existido diversas formas
de acercamiento y procedimientos para hacer visible la tarea profesional (por
cierto, compleja y diversa) que ha condicionado la confiabilidad y validez de la
información. Actualmente los avances en los Sistemas de Información abren la
posibilidad de producir mejoras de alto impacto en la forma de registrar la
intervención profesional en diferentes niveles: individual, institucional, grupal,
comunitarios y otros.
Nos propusimos el objetivo es presentar un producto - sistema de
“diseño preliminar y sujeto a cambios” que será enriquecido con los aportes
de todos/as los participantes en diferentes instancias administrativas y de
articulación de la DOAITE.

Contexto conceptual y recursos de construcción: Etapa de prueba y

validaciones.

Nos concentramos durante esta etapa en poner en dialogo las posibles

implicancias y matices de un Sistema en la Institución y comenzamos con una
versión de carácter preliminar dado que con el correr del tiempo se agregarán
módulos y se corregirán problemas, tanto de funcionamiento como de
construcción teórica de los registros, se incluirán más profesionales en la tarea
hasta alcanzar a todos los profesionales de los equipos interdisciplinarios. En
estos momentos teníamos como premisa que debían ser los propios
profesionales los gestores y actores fundamentales de los cambios en curso.
Luego de combinar con la parte Informática de la DGE se obtuvo el
nombre de los profesionales que participan en la prueba del sistema por
sorteo al azar, extraídos del listado de profesionales registrados hasta el mes
de diciembre 2012.
El porcentaje de extracción cercano al 30 % del total de la lista, ese valor
permite trabajar con una cantidad de profesionales que luego de la prueba dan
validez y confiabilidad a las modificaciones y cambios posibles sobre el
Sistema. Finalmente, de aproximadamente de 160 profesionales se
seleccionaron 42, lo que representa un 26,25 % del total existentes en el
listado. Al momento de su anclaje, la muestra queda condicionada a
situaciones diversas en las que posiblemente teníamos que recurrir a
procedimientos de reposición de profesionales dando continuidad a la
estrategia de seguir seleccionando al azar.
A los les solicitamos que desde sus propios registros y planillas en uso
(prestaciones y casos) registren en el sistema 10 casos en un plazo
aproximado de un mes.
Nos interesaba trabajar con ellos la creación de casos y las
intervenciones en alumnos. “Los alumnos pueden ser buscados en el sistema
por Apellido o DNI. Siempre alguno de estos datos están disponibles en los
registros correspondiente que manejan Uds.”
Esta información serán registros iníciales sobre los que se pueden
realizar apreciaciones y mejoras en el Sistema.
El hecho de poder recibir directamente desde los/as profesionales
información de los registros y además reconocer la diversidad en opiniones
respecto al sistema, es una condición que debe cumplirse si se quiere mejorar
en el apoyo y seguimiento de trayectorias educativas.
En un entrevista con María Elena Guisáosla (Coordinadora de equipos
interdisciplinarios), nos brindó una introducción a cómo trabajan los equipos
interdisciplinarios que pertenecen al ámbito de la DOAITE y nosotros la
actualizamos en esta ponencia: “Se cuenta con alrededor de unos 180
profesionales de distintas disciplinas, distribuidos por secciones, que deben
atender todos los casos que se den. Teóricamente, la distribución del tiempo
debería ser 45% de atención en consultorio, 45% itinerancia y 10% de reunión
de equipo y formulación de informes.”
En otros momentos también pudimos recurrir a entrevistas con equipos
de algunos Departamentos de la Provincia a continuación presentamos algunas
conclusiones de esas consultas que realizamos por el año 2012:
Primer entrevista:
Equipo interdisciplinario de las Heras
Que es lo que pudimos rescatar de estas entrevistas:
 Principalmente la buena relación del equipo, lo cual nos pareció más que
importante a la hora de desarrollar su trabajo en un clima de cordialidad
y logrando establecer interdisciplinariedad entre los distintos
profesionales.
 Una de las cosas que nos llamó la atención es la gran cantidad de
escuelas a las que tiene que atender.
 En este equipo si cuentan con un espacio físico, aunque usan muchos
recursos propios
 Otras de las cosas que rescatamos fue la idea con la que se abordan las
distintas problemáticas más a nivel institucional que a nivel particular
que es como lo piden las escuelas y como ahí se da toda la discusión
sobre la resolución de los problemas con la institución.
 Si pudimos observar el buen manejo, sobre que se centran en particular
este equipo y de donde se va a partir, que es desde las necesidades el
planteo que ellos hacer ya se a de las capacitaciones, talleres, etc.
 Si logran cumplir a grandes rasgo con la distribución de la atención.
 En cuanto al seguimiento de las trayectorias, lo que nos llamó la
atención es que lo hacen más a nivel personal ósea desde ellos mismos.
 Si se planteó la complejidad de la relación con los directivos y como
desde el equipo se dan una estrategia de acuerdo interno en los
distintos casos que la institución plantea.
 Si se recalcó mucho el abordaje social a la hora de entender la gran
mayoría de los casos que se les presenta.
 Si se planteó una crisis institucional de la educación.
  Y en este quipo si se planteó del conocimiento a medias del sistema
nuevo de información, pero que hay una resistencia a su utilización.

Segunda entrevista:
Equipo interdisciplinario de Maipú.
Que es lo que pudimos rescatar de esta entrevista:
 En este caso el equipo se localizaba en un centro de Salud, donde las
profesionales nos plantean que tiene ventajas positivas donde los niños
y madres que citaban aprovechaban y venían a hacerse controles (todo
junto ahorrando tiempo para ellos) y negativas que la relación con el
centro no es muy buena y que pasan desapercibidos donde muchas
veces ni siquiera avisan que el equipo está en el centro funcionando.
 A sus ves también funcionan en otro centro de salud donde la relación
es totalmente distinta.
 Es equipo abarca la zona urbano marginal y rural.
 Cuentan con un informe y relevamiento hechas por ellas mismas,
mostrando el funcionamiento del mismo (planilla estadística que sirven
como base para elaborar el próximo año estrategias para los niños)
 Si se resaltó las distintas situaciones emergentes es decir urgentes.
 Se estableció una buena relación con el municipio un área del mismo en
particular (programa hullas del municipio)
 Este equipo trabaja con 19 escuelas.
 La distribución es en general sobre todo en prevención y atención
 Ponen especial atención en la capacitación de docentes.
 Si aparece una figura que es la de una psicopedagoga que está en
constante comunicación con la supervisora y el quipo.
 El seguimiento de los casos de hacen a partir de las devoluciones que
se hacen a la escuelas.
 Se tiene muy presente la distancia al ser zona rural.
 Si se plante como debilidad el espacio propio y la escasez de recursos
para funciona, la gran mayoría de muebles han sido atraídos por ellos, y
sobre todo los informes que se hacen de manera duplicado a papel
carbónico porque no tienen computadores.
  La falta de psicóloga desde hace varios años.
 Se ha agravado la situación social y la escuela es reflejo de eso.
 Las planillas, el llenarlas las consideran como parte del trabajo.
 Sobre el sistema virtual, consideran que están fuera de lo tecnológico,
ya que ni disponen de teléfono, pocos recursos, no tienen nada.
 Se da otra relación con los papas, al funcionar el quipo en un centro de
salud.

En la entrevistas constatamos que institucionalmente siempre existieron

modos de recuperar la tarea de los profesionales y su actividad en el campo los
formatos más conocidos fueron los que incorporaron en planillas y fichas con
aquellos datos de los alumnos que permitían realizar un seguimiento de las
problemáticas.
Se da el debate generalizado sobre cuál es el rol de la “escuela” dentro
de la sociedad. Se vivencia una carencia de valores que afectan el
desenvolvimiento de la principal función de la institución escolar que es
enseñar. El desborde de las problemáticas que aparecen dentro y fuera de las
escuelas, genera climas de tensión y desconcierto por parte de docentes,
directivos y equipos interdisciplinarios, que se ven enfrentados a la tarea de
prevención, detección, contención y seguimiento de las problemáticas por las
que transitan los actores escolares, más allá de la función de enseñar. “Estas
preguntas y sus múltiples respuestas muestran el particular entramado que
constituye el objeto de trabajo de los equipos profesionales, la complejidad
de relaciones puestas en juego a la hora de sostener trayectorias y actos
educativos en estos tiempos. Muestran también que no siempre decimos lo
mismo cuando hablamos de trayectorias, acompañamiento, instituciones,
intervención, enseñanza, aprendizaje, maestros, alumnos, práctica profesional
o cuando pensamos el lugar de la institución escolar y sus dispositivos en el
sostén de trayectorias escolares”.
En las bases filosóficas y principios del Sistema de Registro de Casos y
Seguimiento de Intervenciones en Equipos Interdisciplinarios buscamos
recuperar el concepto amplio de educación como responsabilidad social
compartida, donde el conjunto de agentes sociales que ejercen influencia sobre
este sistema deben ser parte activa en la organización, gestión y comunicación.
Para así reconsiderar al sujeto que aprende como un individuo particular y
contextualizado.

Para cumplir con el objetivo de que todos los niños accedan a la

escuela, transiten por ella de acuerdo a una trayectoria esperable y se gradúen
habiendo realizado un aprendizaje significativo, se necesita no sólo garantizar
el acceso al Sistema Educativo, sino también a una educación de calidad.
La asistencia de niños de todos los sectores sociales a la escuela representa
hoy un objetivo necesario pero no suficiente. Ya que, como señala Tedesco
(2004), una de las tendencias más fuertes en la nueva economía, es el
aumento de las desigualdades, la segmentación espacial y la fragmentación
cultural de la población, fenómenos que se ven reflejados hacia el interior de la
institución escolar.

En los diálogos sobre los aspectos y registros que debíamos incluir en la

Programación del Sistema de trataron los siguientes ejes:
1) Itinerancia
2) Apoyo Situado
3) Prestación Individual
4) Otros

1) In Itinere:
Itinerario/a. (Del lat. Itinerarius, de ïter, itíneris, camino.) adj. Perteneciente
a caminos. // m. Descripción y dirección de un camino, expresando los
lugares y posadas por donde se ha de transitar. // p. us. Derrotero. // En
Mil., partida que se adelanta para preparar alojamiento a la tropa que va de
marcha
En Trayecto, en tránsito. Se deduce que la itinerancia en el ámbito de los
Equipos Interdisciplinarios de Apoyo e Intervención sería el trabajo del
equipo de profesionales en distintos lugares donde éstos sean requeridos,
 sean Escuelas, en Consejos de Directores, Sedes de Supervisión, Jardines
Exclusivos, Centros de Salud, etc.
Apoyo situado:
Apoyo m. Lo que sirve para sostener.// fig. ayuda, protección.//
Fundamento de una doctrina

Situado, da. P.p. de situar. // m. Salario, sueldo o renta señalados

sobre algunos bienes productivos.
Situar. (Del lat. Situs, sitio, posición.) v. tr. Poner a una persona o cosa
en determinada sitio o situación. T.c.r. // Asignar o determinar fondos para
algún pago o inversión.

Por apoyo situado se entiende en la práctica, el brindar en tiempo y

forma, el acercamiento a cada escuela o lugar donde fuese requerido, del
personal profesional, sea por un tema de seguimiento de casos, por entrega de
diagnósticos, derivación a otros centros, por elaboración de jornadas,
capacitación a docentes y padres, asesoramiento u orientación a docentes y
directivos, elaboración de proyectos, devolución de diagnósticos o informes,
resolución de conflictos, interacción con otros organismos, etc.
2) Prestación Individual:
Prestar. Tr. Dar a alguien dinero u otra cosa con el compromiso de
devolverlo.// Pr. Ofrecerse, allanarse a una cosa. // deriv.: prestación.
Individual. Adj. Concerniente al individuo. // Particular, propio de una cosa.
Es la atención del paciente derivado por el/ la docente, priorizado por la
Dirección de la escuela y autorizado por la Supervisión.
La prestación es asentada en una planilla donde constan: datos
personales ( del alumno), de escolaridad, codificación del DSM IV y CIE ,
tipo de prestación por especialidad y características de ella. También otros
puntos que puedan ayudar a la sistematización, evaluación y resultados en
proceso, finalización y mensual, seccional, departamental y anual para las
estadísticas. Sólo de este modo se puede visualizar desde distintas
variables, si los objetivos se cumplieron y por qué no pudieron ser
cumplidos, como así también ver el impacto o eficacia de las medidas
implementadas.
 Prestación Grupal:
Prestación

Grupo . m. Pluralidad de personas o cosas que integran un conjunto.

Cuando el grupo y la especialidad así lo permitan, se pueden atender grupos

de niños/as o docentes en situaciones similares. Esto requiere plasticidad,
dominio y experiencia en ello, preparación del profesional y carisma con el
grupo.
Lo antedicho es para tratar a niños pero también puede ser con grupo de
padres, docentes, referentes de la comunidad, etc. En este caso sería como
por ejemplo: educación para la salud, estimulación desde el hogar, promoción
y prevención primaria entre los temarios más significativos.
3) Otros:
Otro, ra. Adj. Y s. Aplícase a la persona o cosa distinta de la que se habla.
Por último, en otros, se integrarían un extenso grupo de actores a saber:
Reuniones con equipos de salud: para conocimiento, asesoramiento,
interacciones positivas, referencias/ contra referencias, ubicación y logro de
metas referidas a la salud de los educandos y así mejorar sus aprendizajes
escolares.
 Encuentro con otros supervisores o jerarquías de Dirección Gral. De
Escuelas para lograr acuerdos significativos. Importantes.
 Interacciones con otros ámbitos: Desarrollo Social, Justicia, Educación
para la Salud, Salud Laboral, Educación Especial, Municipalidades,
ONG, etc.

En la aproximación al Sistema nos planteamos también las siguientes

preguntas:

1 ¿Para qué son esos registros?

2 ¿Qué problemas resuelven o ayudan a resolver las planillas?
3 ¿Son confiables y creíbles las planillas?
4 ¿Podemos obtener información de las planillas que mejore las
trayectorias escolares y la gestión de la intervención?
 5 ¿Quienes creen en las planillas?
6 ¿Quién es responsable de las planillas tanto en su forma de llenado y
salvaguarda?
7 ¿Podemos modificarlas y cambiarlas?
8 ¿Podemos obtener de las planillas información valida y objetiva?
9 ¿Qué acuerdos hay sobre la información que de las planillas puede
obtenerse?
10 ¿Vale la pena que los profesionales llenen tantas planillas?
11 Existe un sistema de registro probado y perfectible ¿qué pensamos
hacer?
12 ¿Vale la pena seguir gestionando la implementación generalizada del
Sistema.
Los ejes trabajados anteriormente nos permiten describir la
situación-problema u oportunidad de empleo de la tecnología que motivaron el
desarrollo e implantación de la iniciativa.

La estrategia a implementar primer lugar supone la modificación de las

fichas de registro atendiendo específicamente a la caracterización del caso
como unidad de análisis.
Por otro lado se intenta mejorar la caracterización de las problemáticas
registrando de manera más amplia las prestaciones que hacen los gabinetes
de la DOAPC.

Objetivos:

 Obtener información confiable para la comunicación e interpretación de

tendencias relevantes de las problemáticas educativas encaradas por
los profesionales de los gabinetes Equipos.
 Posibilitar la investigación y reflexión de la información obtenida en base
a criterios de estandarización sistemática.
 Generar criterios y mecanismos para la autoevaluación institucional.
 Asesorar en el ámbito de la Dirección General de Escuelas sobre las
problemáticas atendidas.
  Fortalecer el rol de los profesionales de los Gabinetes a fin de
jerarquizar el desempeño de docentes y no docentes en el ámbito
institucional. .
 Dar cuenta de la actividad realizada por los profesionales de los
Equipos.
 Recabar información relevante de las prestaciones brindadas por los
Equipos.
 Elaborar informes periódicos prediseñados y específicos a partir de los
datos recabados.
 Comunicar los resultados del procesamiento.

Metas:

 Desarrollar la totalidad de los instrumentos necesarios para llevar a cabo

identificación, diagnóstico, seguimiento y relevamiento de los
beneficiarios de los gabinetes de la DOAPC.
 Recabar datos relevantes de la totalidad de las presentaciones
realizadas por los profesionales de los Equipos.
 Desarrollar informes mensuales que reflejen la cantidad de beneficiarios
y prestaciones brindadas por los profesionales.

Estrategias de implementación:

 Definir los datos requeridos para el desarrollo de instrumentos.

 Desarrollar instrumentos y metodología de relevamiento.
 Capacitar a los profesionales en el uso de registros y en los criterios de
codificación de problemáticas.
 Desarrollar sistemas para la carga, consolidación y sistematización de
datos.
 Desarrollar informes periódicos prediseñados e informes específicos a
partir del relevamiento realizado.
  Evaluar el funcionamiento del sistema en la generación, codificación,
procesamiento e información de los datos.
 Desarrollar la digitalización de registros y bases de datos para
implementar la carga remota vía On-line.

Para la etapa de muestra preparamos instructivo para las capacitaciones

de los profesionales que nos ayudarían con los primeros registros de
casos e intervenciones a continuación dejamos algunas reseñas de ese
material para observar en parte la construcción y programación para su
implementación.

INSTRUCTIVO DEL SISTEMA AÑO 2012 PRUEBA PILOTO.

1 - Al recibir este correo Ud. ya está registrado como USUARIO del mismo lo
que le permite realizar registro y acciones en el sistema como
profesional/prestador.
2 – Para ingresar al sistema Ud. tiene que ingresar al sitio:
http://bases.mendoza.edu.ar/; sitio en la web se localiza nuestro Sistema.
3 – A continuación se presenta la pantalla estandarizada de acceso:
En dónde dice USUARIO, debe ingresar su correo electrónico (el que confirmó
oportunamente con DOAITE).
En dónde dice CLAVE, debe ingresar la clave numérica: ………. (Luego podrá
ser modificada por una segura de su autoría, no inferior a ocho caracteres de
longitud).

Pantalla de bienvenida y reconocimiento de su Usuario:

En ese momento debe aparecer una pantalla con su nombre y mensaje de
bienvenida, tal como se muestra a continuación:
Bienvenido, ………………………………………………………….
El Sistema de Registro de CASOS y Seguimiento de Intervenciones de la
DOAITE tiene como objetivo generar una base pormenorizado de datos con los
casos y prestaciones que realizan los profesionales de los equipos
interdisciplinarios de la Dirección y transparentar la totalidad de las actividades
que realizan dichos profesionales. Todos estos datos permitirán una mejor
descripción de las características del servicio que la DOAITE brinda a la
comunidad educativa y la disponibilidad de más elementos para la gestión
presupuestaria y para el desarrollo de información dirigida a ámbitos ejecutivos,
legislativos, judiciales, educativos y periodísticos. Asimismo, la información
obtenida posibilitará el análisis de las problemáticas abordadas obteniendo
datos georreferenciados, identificando la frecuencia, recurrencia, distribución
por sexo y edad, duración, cantidad y tipo de intervención para distintos niveles
de desagregación. Un buen sistema de registro, constituye el ‘zoom’ adecuado
para mejorar la ‘fotografía’ de la actividad que se hace con cada intervención
en el sistema.
Definir el cambio de clave y salir
Un recorte y ampliación de las primeras opciones que puede realizar sobre el
sistema se muestran en la siguiente imagen donde se reconoce al usuario:
Prestador PRESTADOR (Nombre y APELLIDOS):

1. Si se desea modificar CLAVE; debe hacer clic en Modificar Clave;

2. Si se desea salir, salida segura del sistema, debe hacer clic en Salir.

Aquí, el Sistema le pide el siguiente procedimiento para cambiar su clave:

1) Ingrese la Clave Actual: (la que le proporcionamos por correo;
2) Ingrese la Nueva Clave: (no inferior ocho caracteres de longitud)
3) Repita la cave por Ud. elegida de modo de Confirmar Nueva Clave;
4) Hacer clic en el botón Continuar.
SALIR
La opción salir, haciendo clic en ella le da como resultado la siguiente pantalla,
sobre el navegador:
Vuelva a ingresar con su nombre de usuario (email) y su nueva clave.
LA BARRA DE OPCIONES QUE ME MUESTRA EL SISTEMA

Nuevamente como usuario reconocido83

83
Usuario reconocido, es aquel que habiendo ingresado al Sistema DOAITE, posee un
perfil y un rol determinados.
por el Sistema; Prestador PRESTADOR,.
Posee una Barra superior de Opciones, de menú desplegable, que puede
accionar el usuario de nuestro ejemplo Prestador PRESTADOR 84

84
Recordemos que el usuario Prestador PRESTADOR, está representando Nombre y
APELLIDO de cualquier usuario autenticado en el sistema DOAITE.
. Acorde con el rol de nuestro usuario, se encuentran disponibles algunas de
las opciones del menú mencionado, en nuestro ejemplo:
INICIO ABORDAJE REPORTES
Casos Existentes: muestra los CASOS relevados por el PRESTADOR en el
sistema. En el ejemplo de nuestro Prestador PRESTADOR, al no poseer Casos
el sistema muestra la siguiente pantalla:
Los Botones:
Export: permiten exportar los registros visualizados en formato EXCEL a su
computador o PenDriver.
Print: permite obtener una impresión de los Casos Existentes visualizados por
medio de su Impresora predeterminada en el computador.
Los Casos pueden mostrarse hasta: 10, 25, 50 ó 100 entradas de registro
visibles por pantalla. La cabecera de Registros:

Permite en cada una de las denominaciones de campo: Código, Gabinete, etc.,

hacer clic en la doble flecha (arriba-abajo) ordena de forma Ascendente o
Descendente según corresponda a fin de visualiza rmejor o priorizar una caso o
conjunto determinado.
Finalmente, el cuadro de texto seguido de Buscar: permite escribir por parte
del usuario parte de letras o números con los cuales comienza cierto campo a
fin de agilizar la búsqueda de un registro o conjunto de registros determinados.
Recordar: a mayor cantidad de escritura en el campo Buscar, se corresponde
mayor especificación de lo buscado.

Luego del área de registros, se cierra con una barra que especifica lo que
sigue:

Nuevos Casos: permite al PRESTADOR crear nuevos CASOS a partir de las

siguientes dos opciones:
a) Nuevo Caso por Número de Documento: sólo si se conoce el número de
documento del Alumno.
 b) Nuevo Caso por Apellido: conocido el Apellido del Alumno.

La siguiente pantalla resulta de hacer clic en la opción Nuevo Caso por Número
de Documento; conocido este se debe introducir en el cuadro de texto
correspondiente sin puntos; luego hacer clic en el botón Enviar (naranja).

Luego de ingresado el Documento y Enviado aparece una nueva pantalla como

se sigue:

Aquí el sistema ha reconocido el Documento ingresado en la Base de Datos de

la DGE; trayendo un mínimo de datos que incluyen el Tipo de Documento,
Apellidos y Nombres del Alumno y N° de Escuela que figura en la Base de
Datos. El Usuario a continuación especificará si Crear el Caso haciendo clic en
el botón correspondiente.
La próxima pantalla corresponde al llenado de datos del nuevo Caso;
previamente en su cabecera se muestra un informe más completo de la data
del Alumno correspondiente a su Cédula Escolar.
Datos de la Cédula que ingresan al Sistema
Luego de este encabezado y como continuación de la misma pantalla el
Usuario Prestador PRESTADOR podrá rellenar los campos que se muestran a
continuación:
Finalmente los botones de la parte inferior se comportan de la siguiente
manera: Guardar: guarda la data escrita por el usuario pero no sale de esta
pantalla; Guardar y Volver a la Lista: Guarda la data escrita por el usuario y
además lo envía a la lista de Casos Existentes. Cancelar: cancela la operación
perdiendo la data escrita por el usuario y no Guardada.
La acción de guardar siempre muestra por seguridad lo siguiente:

Ahora Casos Existentes tiene un nuevo CASO o registro que se muestra como
sigue:
Nótese que en ACCIONES aparecen dos nuevas posibilidades:
INTERVENCIONES y EDITAR
EDITAR: permite al usuario registrado, en nuestro ejemplo Prestador
PRESTADOR, cambiar determinadas cosas sobre un CASO.
INTERVENCIONES: al hacer clic en esta acción aparece una nueva pantalla
donde deberá ser registrada la intervención por parte del usuario Prestador
PRESTADOR, la siguiente pantalla se activa:
La pantalla Intervenciones se muestra con ningún registro en este momento. La
cantidad de registros a mostrar puede establecerse en un máximo por página
de: 10, 25, 50 ó 100. Nótese que los encabezados de dichos registros son un
mínimo de información que podrá ser Ordenada de manera Ascendente o
Descendente; Buscada (específicamente) o bien tratada a través de los
botones Export (exportada en formato Excel) o Print (impresa en la impresora
declarada por omisión en su computador)
Agregar una intervención en un CASO se resuelve haciendo clic en el botón

REGISTRO DE UNA INTERVENCIÓN

El registro vacío de una intervención para elusuario reconocido Prestador
PRESTADOR, se muestra como sigue:
Los botones Guardar; Guardar y volver a la lista y Cancelar se comportan de
manera similar que al crear un nuevo CASO.
A continuación, y sólo a modo de ejemplo mostramos como nuestro usuario
reconocido PRESTADOR ha completado los campos proporcionados en dicha
pantalla:
La acción Guardar dio como resultado:

Regresamos a la lista, quedando ahora de la siguiente forma por pantalla:

Pudiendo agregar nuevas prestaciones al CASO o bien Editar una de las
prestaciones y realizar cambios sobre ella.
REPORTES
El usuario: Prestador PRESTADOR; visualizará en Reportes todas las
Intervenciones por el cargadas y realizadas; la pantalla se presenta como sigue
al no tener ningún registro:
Las funcionalidades; Botones y Barra de encabezado de Registros y Barra de
Estado se corresponden a las ya mencionadas en el ítem Casos Existentes.
Dado que su comportamiento es similar.
En nuestra segunda lectura sobre este manual y luego de haber Creado Caso;
Agregado Intervención; Visualizamos en Reportes, para nuestro usuario
ejemplo Prestador PRESTADOR-
Etapa de consolidación y expansión del Sistema periodo 2016 al 2018.
Cantidad de Profesionales que cargan
Comparativo 2016-2017

Cantidad de Profesionales que cargan

Comparativo 2016-2017
90 81
80
70 57 53
60 51
50 36 40 45
40 28
30
20 7 8
10 2
0
0
Año 2016
Año 2017

Total de Casos por Departamento

Comparativo 2016-2017
2500
2196

2000
1751

1422 1466
1500 1338
1266
1133
968
1000 867
757 711 Año 2016
604 606 672
594
501 512 Año 2017
500 407 440
340 368
291 289
189 187 191 203237 144 176 218
105
73 112 54
36
0

Total de Casos por Región

 Comparativo 2016-2017

6000
5063
5000

4000 3838

2706 2877 Año 2016

3000
2138 Año 2017
2000
1410
1097 976 947
1000
372
0
Centro Centro Sur Este Norte Sur

Bibliografía y referencias:
Ministerio de Educación Argentina 2013 http://portal.educacion.gov.ar/
Investigación Realizada en la DOAITE. Estudio del Abordaje Apoyo situado.
Pasantías - Universitarias Facultad de Ciencias Políticas Uncuyo - Año 2013.
Lic. Daniel Cavaller, Lic. Walther Noguera y Lic. Mauricio Bertonatti Horcas -
Lineamientos Filosóficos del Sistema de Registro de Casos e Intervenciones de
la DOAITE. Año 2013.
Lic. Daniel Cavaller, Lic. Walther Noguera y Lic. Mauricio Bertonatti Horcas –
Instructivo para Capacitaciones - Sistema de Registro de Casos e
Intervenciones de la DOAITE. Año 2013.
Planillas Institucionales de Registros de Casos y Prestaciones – Planillas de
Registro de Asistencia. Año 2005 - 2015
Entrevistas con profesionales de la DOAITE, años 2008, 2009 y 2012.
Reuniones con Equipos Interdisciplinarios de la Provincia, años 2012, 2013 y
2015.
Reuniones con Equipos Interdisciplinarios de la Provincia, años 2016, 2017 y
2018.
Reuniones con el Equipo Técnico de la DOAITE, años 2012, 2016 y 2017.
Presentación del Sistema en Jornada de Trabajo con Profesionales Ingresados
en el año 2016. Responsables: Lic. Marta Hintuchi, Lic. Walter Noguera, Lic.
Mauricio Bertonatti y Lic. Matías de Figueredo.
Reuniones con y Subdirector de la Dirección de Tecnología de la Información
DGE – Mendoza. Año 2012 y 2013. Lic Hector Moran.
Reuniones con y Directora de la Dirección de Tecnología de la Información
DGE – Mendoza. Año 2016, 2017. Lic. Viviana Ledonne.
Programadores que trabajaron en el desarrollo del Sistema:
Lic. Matías, Avacca.
Lic. Marcelo Leandro Albornos
Directores de la DOAITE que participaron activamente en el Desarrollo del
Sistema:
Lic. María Rosa, Sfeir .2012 – 2015
Lic. Miguel, Conocente . 2016 -2019
Agradecemos especialmente a todos los Profesionales de la DOAITE que se
comprometieron en el proceso de desarrollo del Sistema de Registro de Casos
y Seguimiento de Intervenciones de la DOAITE.
Materiales de Publicación Interna en la DOAITE.
CLASIFICACION DE TRASTORNOS MENTALES “CIE 10” CRITERIOS DE
LA OMS.
 Coordinación de las políticas de salud en el contexto federal: el caso del
Programa SUMAR

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018
Área: Estado, Administración y Políticas Públicas

Lic. Sofía Duarte (ATENEA): sofiaduarte1990@gmail.com

Lic. Adriana Cantora (ATENEA): adrianatcantora@gmail.com,
Lic. María de los Ángeles López (ATENEA): mdangeleslopez@gmail.com

Coordinación de las políticas de salud en el contexto federal: el caso del

programa SUMAR85
Resumen
El presente trabajo se propone abordar la experiencia de implementación del
Plan Nacer/Programa SUMAR teniendo en cuenta su diseño como política
pública sanitaria y la fragmentación del sistema de salud argentino y sus
particularidades. A su vez, se abordará brevemente la experiencia de la
Provincia d Buenos Aires y se analizarán las estrategias de coordinación
técnico/políticas entre ambos niveles de gobierno.
Palabras clave: Plan Nacer, Progama SUMAR, salud, gestión, políticas
públicas, coordinación.

85
Este trabajo fue realizado en el marco de la investigación sobre la implementación del
Programa SUMAR realizada por el Área de Políticas de Salud del Centro de Estudios para el
Desarrollo nacional ATENEA durante 2017 y 2018. El equipo de investigación estuvo
coordinado por Sofía Duarte y de él forman parte: Adriana Cantora, María de los Ángeles
López, Federico Piñero, Estefanía Elizalde, Lucio Laffitte, Jimena Saavedra, Andrea Sequeira,
Axel Fuxan y Fernando Antón.
Introducción
El Plan Nacer y posteriormente el Programa SUMAR, surgen como uno de los
componentes del Plan federal de Salud elaborado en el año 2004 con el
objetivo de mitigar los efectos de la crisis del 2001 en materia de salud de la
población reflejado en los principales indicadores epidemiológicos.
El Plan Nacer fue desde sus inicios una política pública impulsada con el
objetivo de facilitar el acceso a la salud a través de una estrategia de seguros
públicos provinciales. Para su implementación contó con el financiamiento del
Banco Mundial quien establecía una paga por resultados evidenciados en el
desarrollo de la política a nivel provincial. A medida que nuestro país iba
logrando las metas interpuestas por el organismo internacional, este realizaba
el pago correspondiente para continuar con su implementación.
Los requerimientos particulares de esta política supusieron un desafío en
términos de coordinación de política pública y capacidades de gobernabilidad
en sistema de salud como el argentino donde existe una descentralización de
las competencias en materia de gestión y financiamiento de las políticas de
salud hacia las provincias. El objetivo de este trabajo será reflejar cuáles
fueron las estrategias implementadas por los actores involucrados para lograr
los resultados esperados.
En primer lugar, se analizará el contexto de surgimiento de esta política pública
en el marco de las iniciativas impulsadas por el Estado Nacional para mitigar
los efectos de la crisis económica del 2001, sus consecuencias
socioeconómicas y su impacto en el desarrollo humano de la población
argentina. En este mismo apartado se hará una descripción del Plan Nacer, sus
objetivos, etapas de implementación y posterior ampliación hacia el Programa
SUMAR y sus implicancias.
En segundo lugar, este trabajo ahondará en las particularidades de la gestión
de políticas de salud en Argentina; la organización federal del sistema de salud
argentino, su gobernabilidad y la coordinación de políticas públicas entre los
diferentes niveles de gobierno.
Por último, se analizará la implementación del programa a partir de las
diferentes estrategias generadas a nivel nacional para lograr un buen resultado
en su articulación con los gobiernos subnacionales y la experiencia de
coordinación entre el gobierno nacional y la provincia de Buenos Aires.
El Plan Nacer/Programa SUMAR
Contexto de surgimiento
El 2001 marcó la primera caída de un gobierno democrático y una seguidilla de
presidentes interinos, que constituyó el punto culmine del modelo de la
convertibilidad menemista. En el año 2002, la situación reflejaba una
apremiante cantidad de población bajo la línea de pobreza (45.5% de los
hogares según el INDEC en mayo de 2002), una abultada deuda externa y
elevados indicadores de desempleo y subempleo (21.5% y 18.6%
respectivamente en julio de 2002).
Las consecuencias de esta crisis económica se reflejan en múltiples variables
que afectan directamente el desarrollo humano de las poblaciones. Una de las
consecuencias de este período en la población argentina fue una drástica caída
en el empleo dejando a gran parte de la población sin cobertura formal. Esta
situación afecta directamente en la salud de las personas ya que si bien, el
sistema de salud argentino cubre las demandas de la totalidad de la población
del país independientemente del tipo de cobertura, las consecuencias de la
crisis económica también impactaron en el subsector público de salud y sus
servicios, de modo tal que esta población contaba con una muy pobre
cobertura de sus necesidades en materia de atención en salud.
Esta situación tiene un impacto directo en la salud de las poblaciones. Uno de
sus principales indicadores fueron los valores de las principales tasas de
morbilidad y mortalidad materno infantiles, los cuales son tenidos
principalmente en cuenta a la hora de evaluar la situación de salud de una
población en un determinado territorio y , la eficacia de las políticas sanitarias
implementadas por los diferentes niveles de gestión en salud.
Este indicador se construye a partir de las tasas mortalidad materna (TMM) y la
tasa de mortalidad infantil (TMI). La tasa de mortalidad infantil (TMI) mide el
riesgo de morir que tiene un niño durante su primer año de vida. Se elabora a
partir de la relación entre defunciones de menores de un año cada mil nacidos
vivos registrados en el transcurso de un mismo año. La tasa de mortalidad
materna (TMM) refleja el riesgo de morir que corren las mujeres durante la
gestación, el parto y el puerperio. El número surge de las muertes de mujeres
por año, por cada 100.000 niños nacidos vivos, por cualquier causa relacionada
con la gestación, el parto o el puerperio86.
Ambas tasas permiten reflejar dimensiones como las condiciones de vida de
una población, la situación de la infancia y el sistema de salud de un país. Por
esto el análisis epidemiológico de las muertes infantiles y maternas es un tema
prioritario en la agenda de salud pública nacional e internacional.
La socióloga Mónica Sacchi (1997), afirma que la TMI es el indicador que mejor
refleja la relación entre pobreza y salud 87. En este sentido coincide con diversos
análisis que afirman la existencia de una estrecha relación entre las
condiciones de vida de una población y los indicadores de mortalidad
materno-infantil. Existen también otros factores condicionantes como son el
estilo de vida (término que remite a las costumbres, actitudes, modelos
culturales que condicionan las conductas individuales) y la accesibilidad al
Sistema de Salud, tanto geográfica, como económica y cultural. (Abeldaño,
López de Neira, Burrone, Enders, Fernández, Estario, 2014, p.21).
De esta manera, estos autores consideran a la mortalidad infantil “como un
indicador indiscutible de muertes evitables e innecesarias que podrían
prevenirse mediante acciones sanitarias y políticas sociales orientadas a influir
sobre los determinantes socioeconómicos.88Por otro lado, sostienen que a
pesar que el descenso de las tasas ha sido sostenido, en América Latina se
presenta gran heterogeneidad entre los países, y dentro de ellos en cada
jurisdicción. Estas diferencias regionales continúan siendo marcadas y no se ha
reducido esta brecha.
Por otro lado, Sacchi (1997) afirma que “dentro de las múltiples variables que
entran en juego cuando se habla del nivel socioeconómico de un grupo social,
86
El puerperio es el período posterior al parto en el que se estima se completa la recuperación
del aparato reproductor de la mujer, y usualmente dura entre cinco y seis semanas.
87
Sacchi M. Un nombre, un rostro, una familia, FLACSO/UBA, 1997.

88
Abeldaño RA , López de Neira MJ , Burrone MS , Enders J , Fernández AR , Estario JC. Análisis
de los indicadores de salud infantil en Argentina, en relación a los objetivos de Desarrollo del
Milenio trazados por Naciones Unidas. Revista de Salud Pública, (XVIII) 2:19-28, jun 2014
las que más se han privilegiado para ver la relación con la mortalidad infantil
han sido el lugar de residencia (urbano, rural), la ocupación del jefe/a de la
familia, el nivel de instrucción de la madre, entre otros.” De la misma manera,
destaca que es en el primer año de vida del niño cuando la calidad de vida de
la familia tiene una influencia determinante en las condiciones de salud.
Sin embargo, estos factores identificados por los autores deben estar
necesariamente acompañados de la intervención del sistema de salud, a
través de la atención oportuna y de calidad así como del seguimiento de la
madre tanto en edad gestacional como en las recomendaciones y pasos a
seguir en el post parto. Es por ello que las políticas públicas sanitarias
orientadas a fortalecer los servicios de atención y prevención se vuelven
fundamentales para asegurar una atención de calidad en estos grupos
poblacionales.
Las intervenciones de la madre y el niño dentro del sistema de salud se
vuelven determinantes a la hora de disminuir la cantidad de muertes maternas
e infantiles; En el contexto de referencia en nuestro país, dos tercios de las
muertes infantiles en el país eran neonatales y 6 de cada 10 defunciones
correspondían a causas evitables mediante un adecuado control del embarazo,
una atención apropiada del parto y diagnóstico y tratamiento precoces.
Teniendo en cuenta estos valores y con el objetivo de mejorar la situación de
salud argentina posterior a la crisis económica y sus impactos, el Estado
Nacional aprueba en el año 2004 el Plan Federal de Salud que buscará a partir
de diferentes medidas, ponderar el rol del Estado en la formulación de políticas
públicas que permitan fortalecer mecanismos para acercar la salud a la
población, garantizando el acceso a los niveles de prestación básicos y a los
medicamentos esenciales por ellos requeridos. Este fue un plan de acción de
alcance nacional que se inició en el año 2004 e incluyó una diversidad de
Programas como Plan Nacer, el Programa Médicos Comunitarios, el Programa
Remediar, el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable,
etc. En este marco surge la propuesta de promoción de seguros provinciales de
salud, focalizados en la población materno infantil.
El Plan Nacer/Programa SUMAR
El Plan NACER (PN), creado en Agosto del 2004 fue adscripto a la lógica de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en donde la Argentina asumió el
compromiso de disminuir la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI) en dos tercios
para el año 2015. Comenzó a implementarse en las 9 provincias de la región
norte del país (NOA y NEA) mediante una estrategia que se propuso disminuir
brechas de acceso y calidad, fortaleciendo la oferta respecto a un conjunto de
servicios de salud materno-infantil, que fueron consagrados a través de un Plan
de Servicios de Salud explícito, y la consolidación de Seguros Provinciales
Públicos de Salud.
Como antecedente en el año 2002 se crea el Seguro de Salud Materno Infantil
a través del Decreto 2724 (arts. 3 y 4), con el objetivo de brindar cobertura
médico-asistencial y de otorgar prestaciones sociales para las mujeres
embarazadas, las mujeres en edad fértil y niños y niñas hasta 5 años de edad.
Se planificó que su implementación fuese de forma gradual y estuviera a cargo
del Ministerio de Salud de la Nación. Las provincias debían adherir en base a
los criterios y cronogramas establecidos por dicho Ministerio. En el año 2004 y
mediante el Decreto 1140 se introdujeron ajustes al diseño original, y la
iniciativa pasó a denominarse “Proyecto de Inversión en Salud Materno Infantil
Provincial”. Mediante este Decreto se aprobó un préstamo del Banco Mundial
por U$S 135,8 millones con finalización en el año 2010, cuyos fondos serían
destinados a solventar parcialmente las acciones llevadas adelante.
Posteriormente, en el mismo año mediante la Resolución 1173, la
denominación del Programa se modificó a “Plan NACER”.

El PN se implementó en dos fases, en la primera exclusivamente en las

provincias del NOA (Salta, Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero y Tucumán) y
NEA (Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa) ya que en dichas zonas se
registraban los índices más altos de mortalidad infantil y materna. Y la segunda
fase a partir del 2007 cuando el programa se extendió al resto del país.
El PN funcionó a través de la financiación compartida con los actores
subnacionales, aunque la mayor parte provenía de la administración central
desde el Ministerio de Salud de la Nación.
El objetivo principal del PN fue el de disminuir el componente sanitario de la
morbi-mortalidad materno infantil y fortalecer la red pública de servicios de
salud. De esta manera se buscó mejorar el estado de salud y el acceso a los
servicios de la población sin cobertura explícita usuaria del subsector público.
Los objetivos específicos del PN fueron mejorar y explicitar la cobertura de
salud y la calidad de la atención brindada a la población materno-infantil sin
obra social a través de la creación y desarrollo de seguros públicos de salud,
incentivar un cambio cultural en la visión y gestión de la salud que priorice la
estrategia de atención primaria de la salud y promueva un desempeño eficaz
del sistema público de salud y contribuir a la reducción de las tasas de
morbimortalidad materno-infantil, en consonancia con los objetivos de
desarrollo del milenio.
A través del PN se financió la atención sanitaria gratuita de los grupos
poblacionales a los que se dirige, atendiendo a sus características específicas.
En las mujeres, las prestaciones tuvieron que ver con pruebas y controles de
embarazo, educación e información correspondiente, examen odontológico,
vacunación, ecografías, parto por especialista en hospital y las derivaciones
profesionales necesarias. En niños, el componente prestacional contenía
controles clínicos, consulta oftalmológica a los 5 años, control odontológico
anual, vacunación, y desde el año 2010, cobertura en cirugías para
cardiopatías congénitas en menores de 6 años.
La población objetivo del PN fue variando a través de los años. Hasta el 2010
estaba dirigido exclusivamente a mujeres embarazadas, puérperas (hasta los
45 días posteriores a la finalización del embarazo) y niñas/os menores de 6
años, en todos los casos sin cobertura explícita.
A partir de 2012, el gobierno nacional y las provincias extendieron el PN a casi
9,4 millones de personas entre niños, adolescentes y mujeres hasta los 64
años, lo que representa el 63% de la población sin obra social ni medicina
prepaga y el 23% de la población total del país. Esta extensión dio inicio al
denominado Programa SUMAR (PS). Dicha cobertura continuó ampliándose
luego hasta incluir en 2015 a los hombres hasta 64 años de edad.
Por un lado y teniendo en cuenta que es su componente distintivo y diferencial,
el PS busca contribuir con la reducción de la morbi-mortalidad materna e
infantil, confiriéndole un estatus privilegiado en el conjunto de estrategias que
implementa. Por otro lado, buscará aumentar la accesibilidad al sistema de
salud por parte de adolescentes a los fines de acercar a los adolescentes al
sistema de salud y, de esta forma, reducir los riesgos asociados al desarrollo
de enfermedades crónicas, a la propagación de patologías de transmisión
sexual y al embarazo adolescente, entre otras. En tercer lugar, buscará
incrementar la prevención oportuna de cánceres en mujeres a través del
fortalecimiento los instrumentos de detección temprana. En cuarto lugar,
buscará incrementar la Cobertura Efectiva Básica de la población a cargo de
los Seguros Provinciales de Salud. Esta modalidad de transferencia promueve
el acceso regular y efectivo de la población con cobertura del PS al conjunto de
prestaciones de salud priorizadas por el mismo. Este último es un componente
novedoso del diseño del PS y constituye uno de sus principales instrumentos
para fomentar el acceso de la población a la red de salud pública a partir de
estrategias activas desde los establecimientos que la componen. Por último,
buscará promover la inclusión de la población indígena, dicha población posee
limitaciones particulares de acceso al sistema de salud y resulta necesario
avanzar en acciones específicas para garantizar sus derechos en términos de
atención de la salud.

La gestión de las políticas públicas en salud

Ahora bien, ¿cuál es el entramado institucional del sistema de salud en nuestro
país (marco en el cual se implementará la estrategia del PN, posteriormente
PS)? En este capítulo se abordarán las principales características del sistema
de salud argentino y la importancia de la gestión estatal, el rol del Estado
Nacional, la coordinación de las políticas públicas con las jurisdicciones
subnacionales en materia de salud y sus implicancias técnico-políticas de estos
procesos.
Argentina tiene un sistema de salud altamente desarrollado en lo que hace a su
desempeño en materia de atención y la complejidad de sus prestaciones. Sin
embargo, cuenta con una naturaleza específica que requiere ser comprendida
para analizar la gestión de las políticas públicas.
El sistema de salud argentino se encuentra dividido a nivel vertical en tres
subsistemas:
 El Subsistema público que provee servicios de atención a toda la
población argentina, pero principalmente es utilizada por quienes no
cuentan con cobertura formal. Provee servicios de salud de forma
gratuita a través de una red de hospitales públicos y centros de salud
pertenecientes tanto a la órbita nacional, provincial como municipal que
 brindan atención a toda aquella persona que lo demande
independientemente del tipo de cobertura.
 El Subsistema de la seguridad social, compuesto por las obras sociales
administradas por sindicatos y gobiernos provinciales., presta servicios a
los trabajadores registrados a través de efectores privados y de los
profesionales registrados por ellas de forma particular. Para proveer el
servicio de salud a sus afiliados, las Obras Sociales cuentan con los
aportes mensuales patronales y de los trabajadores.
 El Subsistema privado, que provee seguros de salud a afiliados
voluntarios que pagan de su bolsillo por ello o derivan sus aportes de
seguridad social. Se encuentra integrado por entidades de seguro
voluntario llamadas Empresas de Medicina Prepaga (EMP) quienes, con
la misma lógica que las Obras Sociales, prestan servicios de asistencia
a través de efectores privados o profesionales registrados. A diferencia
de la seguridad social, las EMP se financian con primas que pagan los
individuos de su bolsillo o las empresas o las Obras Sociales a través de
contratos por los cuales son derivados los recursos de los aportantes.
En este contexto, dada la heterogeneidad del sistema y de los servicios que
presta, el Estado cumple un rol fundamental en tanto regulación, articulación y
defensa de la equidad en el acceso a la salud, para unificar las distintas
modalidades de intervención de los actores. Así, el Estado buscará (y debe
buscar) contrarrestar las fallas de mercado y abarcar aspectos vinculados con
la oferta y los procesos de salud que se generan al interior del sistema.
Uno de los principales elementos por medio del cual el Estado garantiza un
piso mínimo de prestaciones médico asistenciales a ser brindadas
obligatoriamente por los tres subsistemas, es el Programa Médico Obligatorio 89
creado en el año 2004.

89
Ver Resolución 310/2004 en el siguiente LINK:
http://www.sssalud.gov.ar/normativas/consulta/000595.pdf
Además, teniendo en cuenta que la salud es un derecho inalienable, el Estado
cumple con el rol de garantizarlo en toda la población argentina
independientemente del subsistema al cual pertenezca, nivel de ingreso y/o
condición social.
En el cumplimiento de este objetivo, el Estado reviste un carácter protagónico a
partir de la generación y el diseño de políticas públicas que garanticen el
derecho a la salud a partir de la creación de mecanismos que faciliten el
acceso a los diferentes servicios como de estrategias que permitan la
promoción de hábitos saludables de acuerdo a las necesidades y
características de la población.
Las políticas públicas son herramientas de gestión cotidianas del Estado y
constituyen una forma de abordar las diferentes demandas fundamentales. Una
de las tareas principales del quehacer gubernamental refiere al diseño y
ejecución de políticas públicas. Estas inciden en el entramado social y tienen la
capacidad de resolver las problemáticas propias de la comunidad.
En este camino, múltiples factores históricos, políticos, culturales y económicos
confieren una gran complejidad a la gestión pública, confluyendo en un proceso
dinámico en el cual participan diversos actores. En el caso argentino, la
articulación de las políticas públicas también exige tener en cuenta la
organización política federal del país y la necesidad de coordinación entre
diferentes jurisdicciones de gobierno: Nación, Provincias y Municipios.
En el contexto de la década de 1990, se realizó la descentralización del sector
público como parte de la Reforma del Estado en el marco de la reforma
constitucional de 1994. Entre otros aspectos, en ella quedó establecido que
cada provincia dictará su propia Constitución, asegurando la administración de
justicia, salud, régimen municipal y la educación primaria. También regla el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, por lo que
sus competencias son de suma relevancia a la hora de implementar políticas
públicas.
Por otro lado, la reforma constitucional de 1994 reconoció la autonomía
municipal, en concordancia con la creciente descentralización política producto
de las reformas estructurales del Estado durante la década del ´90. Los
municipios incrementaron sus responsabilidades en la gestión, contando bajo
su órbita no sólo con los servicios públicos de alumbrado, barrido y limpieza
(ABL), sino también con la infraestructura, la política y servicio social, la
planificación estratégica del territorio y el desarrollo local.
En este sentido, la autonomía municipal jugó un papel central. Por un lado, los
Municipios pasaron a ser actores fundamentales en la implementación de las
políticas públicas, asumiendo nuevas funciones. Por otro lado, estas nuevas
facultades otorgaron un rol distinto a la ciudadanía, cuya participación, cercanía
y control de la gestión ubicó a los gobiernos locales como el primer eslabón de
la cadena de canalización de las demandas. No obstante, los Municipios no
siempre contaron con los recursos ni las capacidades necesarias para cumplir
con dichas funciones.
La descentralización del sector salud, es analizada por Bisang y Cetrángolo
(1997) desde una perspectiva fiscal, donde esgrimen a la transferencia de
servicios (educación y salud) como parte de una estrategia de modificación de
la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias. Los autores
plantean que este proceso fue parte de un conflicto financiero entre las
jurisdicciones, a partir de la necesidad del Estado Nacional de mejorar la
ecuación de sus finanzas. Sin embargo, los autores plantean que no hubo
mecanismos eficaces de coordinación ni políticas nacionales que guíen este
proceso, por lo cual como resultado, se puede encontrar una gran
heterogeneidad por la multiplicidad de respuestas provinciales y municipales a
la gestión en salud.
En definitiva, en Argentina existen 24 subsistemas de salud cuyas
características difieren a partir de tres variables: la estructura de efectores
públicos, privados y obras sociales locales, el perfil socioeconómico de la
población y la capacidad financiera de la provincia.
Según el trabajo desarrollado por los autores Chiara, Di Virgilio y Moro (2009)
la descentralización de los servicios de salud estuvo orientada por el principio
de eficiencia y por la necesidad de resolver las presiones fiscales del nivel
nacional. Si bien esta decisión ayudó a los gobiernos nacionales a alcanzar el
objetivo de reducir sus presupuestos, dejó a las provincias en condiciones muy
precarias para el sostenimiento efectivo de los servicios en hospitales y
Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS).
En un contexto así configurado, la descentralización de los servicios de salud
generó una doble situación: en el plano político, promovió el surgimiento de
nuevos actores en el nivel subnacional con mayor “autonomía relativa”
devolviendo el tratamiento de la cuestión sanitaria al nivel provincial. En el
plano de la gestión técnico administrativa, puso en evidencia la existencia de
profundas limitaciones derivadas de las condiciones institucionales con que
cuentan estas instancias para su sostenimiento efectivo.
Coordinación de las políticas públicas
La coordinación emerge como un mecanismo (político y técnico) de gran
importancia para afrontar ciertas problemáticas, a través de la participación de
múltiples niveles de gobierno y diversos sectores de gestión estatal. A su vez,
da cuenta de las interrelaciones entre jurisdicciones y sectores de modo tal que
permitan abarcar la multidimensionalidad de los problemas sociales y la
complejidad creciente de la gestión pública.
El politólogo Fabian Repetto (2009) sugiere definir a la coordinación como el
proceso mediante el cual se va generando una sinergia entre las acciones y los
recursos de los diversos actores involucrados en un campo concreto de la
gestión pública. Al mismo tiempo, en dicho proceso se va construyendo un
sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales los
actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar. El autor
sostiene que este proceso generará una valorable coordinación cuando derive
en la fijación de prioridades, en la asignación acordada de responsabilidad, en
la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por último y más relevante,
en una implementación que se aproxime de modo importante a aquellos
objetivos planteados por los responsables de las políticas y programas
sociales.
Desde el aspecto político Faría (en Repetto, 2009) destaca la importancia que
tienen los mecanismos de articulación y coordinación de políticas. Esta
importancia aumenta en función a algunos factores tales como: tamaño y
heterogeneidad del país; complejidad y diferenciación institucional del aparato
estatal o público responsable de las políticas; volumen y complejidad de los
recursos financieros en juego; formas de organización estatal (democracia,
dictadura, regímenes parlamentarios, etc.) y las modalidades prevalentes de la
oferta de servicios públicos (estatal centralizada; descentralizada; filantrópica;
etc.). Estos factores, a su vez, inciden en la definición de los principales
problemas de articulación y coordinación de políticas y, por ende, en las
posibles soluciones.
Según Repetto (2009), más allá del enfoque que se adopte, los espacios
destinados a generar coordinación en el ámbito de lo estatal constituyen, al
mismo tiempo, una red de actores y un dispositivo institucional. Es
precisamente en el entramado de jugadores y en las reglas con las cuales los
mismos operan donde deben rastrearse esas condiciones de posibilidad de la
coordinación.

La implementación del Plan Nacer/Programa SUMAR

En los apartados anteriores fue descripto el contexto de surgimiento del Plan
Nacer y Programa Sumar y el marco de política pública que acompañó su
implementación desde el Ministerio de Salud de la Nación. Seguidamente, se
realizó una descripción sobre cuál es el entramado institucional que constituye
al sistema de salud argentino y sus implicancias en la gestión e implementación
de las políticas de salud.
En este apartado, el objetivo será describir cuáles fueron las estrategias de
gestión implementadas a nivel nacional para sortear los obstáculos del contexto
federal argentino y cumplir con los objetivos de esta política pública en el marco
de la estrategia nacional de salud impulsada por el Plan Federal de Salud:
mejorar la cobertura de salud de todos los habitantes del suelo argentino
priorizando el primer nivel de atención tanto en materia de asistencia como de
prevención promoción de la salud. Por último, se hará una breve reseña sobre
la experiencia en la Provincia de Buenos Aires.
Diseño de la política y articulación con los gobiernos subnacionales
Enmarcada en el objetivo de promover seguros provinciales que favorezcan la
cobertura en salud de la población materno infantil y frente a la realidad de los
sistemas de salud provinciales producto de la descentralización, desde sus
inicios, el PN fue muy bien recibido por las provincias ya que se trataba de
recursos adicionales para el funcionamiento de sus sistemas de salud. Sin
embargo, este financiamiento no era indiscriminado, sino que estaba sujeto a
ciertas reglas impulsadas desde el gobierno nacional. El mecanismo de
transferencias adoptado desde la Nación a las provincias se realiza por medio
de un pago capitado ajustado por desempeño. Mediante este mecanismo, la
Nación transfería un 60% de presupuesto de acuerdo a la cantidad de
población sin cobertura en el distrito, y el 40% restante en base al cumplimiento
de las metas de atención y nominalización de esa población dentro del padrón
de beneficiarios del Programa.
El PN fue la primera política de transferencia monetaria que tuvo reglas claras
e igualitarias para todas las provincias: todas sabían cuánto dinero podían
recibir en función de criterios uniformes.
A su vez, para evaluar el desempeño de las provincias por parte de la Nación
esta estrategia supuso desde sus inicios un monitoreo continuo de
desempeños, la generación de herramientas para potenciar sus objetivos, la
formulación y reformulación de metas y la identificación y cuantificación de
impactos, entre otros. De esta manera, cada una de las provincias diseñó
mecanismos para que el dinero recibido por Nación se utilice exclusivamente
para los objetivos estipulados en el PN/PS, de lo contrario, Nación impondría
sanciones económicas con aplicación de multas sobre las transferencias
monetarias.
Otro de los elementos novedosos implementados por el Programa fue la
nominalización de la población beneficiaria de la cobertura. Esta estrategia de
profundizó con la articulación del PN/PS con la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) frente al establecimiento de la Asignación Universal
por Hijo (AUH) y más tarde, la Asignación Universal por Embarazo.
En el año 2009, cuando surge la AUH, el PN promovió la articulación y
coordinación con la ANSES para plantear la inscripción al PN como condición
para cobrar el 100% de la AUH. Esta estrategia mejoró notablemente la
inscripción al PN, que en el primer año de implementación se incrementó en un
50%.
Posteriormente, se lanza la Asignación Universal por Embarazo, política que se
monta a un esquema de vinculación exitoso entre el PN y la ANSES. Los
universos del PN/PS y Asignación Universal por Embarazo son prácticamente
similares, pero a diferencia de la AUH (donde la ANSES identificaba a la
persona a través de distintas vías y automáticamente daba de alta la cuenta),
para brindar la Asignación por Embarazo, la mujer debía confirmar un
embarazo de 20 semanas para ser beneficiarias. Frente a este escenario,
desde el PS se decidió que las mujeres que estaban inscriptas en el PN/PS
automáticamente recibían la Asignación Universal por Embarazo.
Según Repetto (2009) la descentralización y la intersectorialidad son los
denominadores comunes que se relacionan con aspectos críticos de la gestión
pública moderna, sea entre jurisdicciones político administrativas en el primer
caso, sea entre organizaciones estatales de un mismo nivel en el segundo
caso. Los elementos que caracterizaron la implementación del PN/ps desde
sus inicios y las diferentes estrategias implementadas para optimizar su
rendimiento en el contexto federal demuestran la comprensión de las
necesidades de la gestión pública en pos de la gobernabilidad de los sistemas
de salud en contextos federales.
Por otro lado, la estrategia de intersectorialidad formulada por la coordinación
nacional del PN/PS junto con la ANSES apostó a cumplir con uno de los
objetivos de la estrategia Nacional de salud esbozada en el Plan Federal de
Salud.
Sin embargo, si bien la nominalización de la población en los seguros públicos
provinciales fue un paso fundamental, ¿esa cobertura se traducía
necesariamente en prestaciones efectivas? Es EN ESTE MOMENTO donde la
estrategia de coordinación con los gobiernos subnacionales implementadas por
la coordinación nacional del PS da un giro cualitativo: para el desembolso de la
transferencia monetaria completa, la provincia debía no sólo acreditar el
empadronamiento de la persona sino que además, debía acreditar al menos un
servicio de salud en el último año.
De esta manera, el PS generaba los incentivos para priorizar la estrategia local
de salud desde el primer nivel de atención a través del cumplimiento de la
Cobertura Efectiva Básico, generando la necesidad de que los equipos de
salud avancen más allá de los límites físicos de los centros de atención hacia la
promoción de la salud en los beneficiarios de la cobertura brindada por el
Programa.
Los procesos descentralizadores llamaron la atención sobre la dimensión
territorial de la política social. Antes de que esta reforma institucional cobrara
fuerza, el territorio (lo local) era visualizado como un simple dato administrativo,
el cual, quienes allí habitaban, recibían de modo pasivo los servicios y
programas sociales decididos y gestionados desde el nivel central del Estado.
El PN/PS vino a derribar la idea del ámbito subnacional como un espacio
pasivo, introduciéndolos dentro del proceso como un elemento y eslabón clave
en el circuito de funcionamiento de la política pública.
Según Martín Sabignoso (ex Coordinador Nacional del Programa SUMAR),
esta característica singular del PS tiene al día de hoy un gran impacto de
empoderamiento de los equipos de salud por representar una oportunidad de
mejora de sus desempeños, por contar con asistencia financiera adicional, y un
desafío dado que deben profundizar el diálogo institucional tanto hacia adentro
del establecimiento como con el resto de los actores del sistema de salud a fin
de lograr un uso más eficiente de los mismos.
La experiencia de la Provincia de Buenos Aires
Desde el inicio, en la Provincia de Buenos Aires (PBA), el programa estuvo
conformado por un equipo interdisciplinario sobre la base de una estructura
administrativa legal y contable, junto a un importante soporte informático.
Dentro del Área Materno Infantil del Ministerio de Salud de la PBA, en paralelo
al inicio del PN se encontraba en ejecución el programa PROMIN 90 que, al igual
que el Plan Nacer, fue financiado por el Banco Mundial.
Según Flavia Raineri (ex Coordinadora del Área de Salud Materno Infantil de la
PBA), al principio se generó cierta resistencia política e ideológica que tenía
que ver con el debate sobre el financiamiento externo. Sin embargo, a nivel
operativo se habían generado dos líneas de política materno infantil: por un
lado, el PROMIN con un fuerte componente de atención primaria, el cual había
puesto en agenda el tema del desarrollo infantil y era considerado el programa

90
El PROMIN tiene como objetivos disminuir la morbi mortalidad y la desnutrición
materna e infantil y promover el desarrollo psicosocial de los niños menores de 6
años en áreas con alta proporción de población con necesidades básicas
insatisfechas. La modalidad de ejecución del PROMIN es descentralizada: las
provincias proponen las zonas de intervención, formulan los sub proyectos y
ejecutan las acciones. La administración central coordina, entrega asistencia
técnica a los equipos locales, supervisa y evalúa los proyectos. El programa entrega
los siguientes servicios: a) provisión de medicamentos, leche fortificada e insumos,
b) financiamiento de proyectos para la remodelación y equipamiento en áreas
obstétricas y neonatológicas de hospitales, centros de salud, laboratorios,
comedores escolares y guarderías y jardines infantiles y c) capacitación y asistencia
técnica a las áreas materno infantiles de las provincias
(http://dds.cepal.org/redesoc/portal/proyectos/ficha/?id=40).
de línea con una estructura política propia pero con pocos recursos. A su vez,
el PN, con un fuerte financiamiento y una estructura de gran envergadura que
posteriormente desplazó al programa de línea mencionado.
En la PBA, el PN generó un sistema de información tan amplio como inédito. Al
principio, los datos relevados eran utilizados por la Nación para realizar la
transferencia del dinero. Es decir, se transfería un 60% a la provincia por
cápita, y el 40% restante se transfería de acuerdo al cumplimiento de las
trazadoras (cantidad de prestaciones por tipo y por población). De esta forma,
se había generado un circuito complejo, donde la Nación era la que imponía el
nomenclador, y a su vez la PBA atribuía el precio de cada prestación. Así, esta
última generaba un presupuesto en base a las trazadoras que iba a poder
cumplir y en base a la cantidad de dinero transferido por la Nación.
Tanto la articulación con la AUH y la Asignación Universal por Embarazo como
la instauración del requisito para la Cobertura Efectiva Básica fueron
reconocidas por la PBA como lineamientos que ayudaron a seguir optimizando
la respuesta de la jurisdicción en consonancia con la estrategia nacional.
Por otro lado, la promoción del trabajo interdisciplinario desde el equipo tanto
nacional como provincial del PN/PS significó un elemento muy importante para
su implementación. En la PBA, el equipo estaba conformado por abogados,
contadores, economistas, especialistas en sistemas e informática. Este
carácter interdisciplinario permitió la generación de estrategias propias de la
PBA como la formulación y diseño de una red informática para toda la provincia
que no sólo nominaba la población sino que también registraba datos
epidemiológicos, conformando así “padrones de riesgo” que luego eran
facilitados a los funcionarios de salud municipales con el objetivo de mejorar las
políticas locales de salud.
Según Raineri, el establecimiento de reglas del juego claras en la articulación
entre Nación y la PBA permitía un trabajo articulado y ordenado, coronado con
un fuerte compromiso por parte de todos los equipos jurisdiccionales en pos del
cumplimiento de los objetivos del Programa.
Conclusiones
Tal como afirman Magdalena Chiara y Mercedes Di Virgilio, “La gestión de
políticas sanitarias constituye un espacio de mediación entre procesos macro y
micro, donde el contexto no es una sumatoria de variables externas sobre el
que se montan las interacciones entre los actores, sino que el juego estratégico
de estos se dirime en función de un contexto que permea y se sitúa dentro de
los mismos procesos” (Chiara y Di Virgilio, 2009: 60 en Chiara 2012).
A lo largo de este trabajo fuimos delineando los principios de una política
pública sanitaria en el marco de una estrategia nacional de abordaje de la
cuestión de salud como un pilar para el desarrollo humano del país y
analizamos su implementación en un contexto donde reina la multiplicidad de
actores y de escenarios los cuales juegan un rol fundamental a la hora de
ejecutar y planificar las estrategias de intervención.
Este análisis permitió evidenciar varios elementos claves que deben ser tenidos
en cuenta para generar gobernabilidad en los sistemas de salud.
En primer lugar, el rol de rectoría del Estado nacional en el proceso de diseño e
implementación del PN/PS se hace evidente en todo el proceso no sólo a la
hora de impartir lineamientos de acción uniformes a todas las provincias
entendiendo su particularidad sino también a la hora de ejercer el cumplimiento
de las metas y la rendición de cuentas a todas las jurisdicciones por igual,
independientemente de sus particularidades.
En este sentido, en términos de Repetto (2009), no sólo las reglas formales
generales como el contexto federal y las particulares que tiene que ver con las
transferencia monetarias por desempeño a las provincias jugaron un papel
fundamental en el establecimiento de una relación fluida de coordinación entre
el nivel nacional y las provincias, sino que también las reglas del juego
informales fueron el elemento aglutinador de la estrategia. Tal como fue
reconocido por Flavia Raineri, el acompañamiento del equipo de Coordinación
Nacional del PN/PS fue fundamental a la de diseño e implementación de la
política en las provincias no sólo en la capacitación de los equipos provinciales,
el diseño de auditorías internas sino también en el nexo político y de gestión
que permitían esclarecer y comunicar claramente los objetivos del Programa a
los funcionarios provinciales para que la ejecución de las transferencias
monetarias esté en consonancia con los objetivos de la política pública.
Por último, la política en todo momento promovió la participación activa y el
empoderamiento de los tomadores de decisión de los ámbitos subnacionales
ya sea de la gestión provincial como de los centros de salud que forman parte
de la estrategia. En la PBA, por ejemplo, la participación activa en la toma de
decisión pudo verse reflejada en el diseño de estrategias que optimizan la
gestión de la salud materno infantil desde el gobierno de la PBA como
demostró el diseño del “padrón de riesgo” y en el empoderamiento de los
equipos de salud de todos los centros de salud de la provincia en el
cumplimiento de la Cobertura Efectiva Básica, perteneciente a la segunda
etapa de implementación del Programa SUMAR.

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 POLITICA PUBLICA Y DISCAPACIDAD: LECTURA DESDE EL TRABAJO
SOCIAL EN LA COYUNTURA ACTUAL.

Autor:
Mariano ESPINOSA
Licenciado en Trabajo Social (UNR)
Docente Adscripto de la Cátedra Trabajo Social III, Escuela de Trabajo Social
(UNR)
Integrante Campo Salud del Centro de Investigación en Campos de
Intervención en Trabajo Social (CIeCITS)
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UNR)
marianespinosa20@hotmail.com

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen

El presente trabajo realizará una lectura desde el Trabajo Social sobre la

política pública de Discapacidad y cómo éste campo es conceptualizado y
abordado actualmente.
Hoy, en nuestro país podemos mencionar dos grandes Decretos Presidenciales
que pretenden ser superadores y aggiornados a la nueva época. A rasgos
generales, no sólo se produce la modificación de sus concepciones sino que
además conlleva cambios totales en las estructuras políticas y administrativas
para su real implementación.
Por un lado el Decreto N° 908/2016 de instauración de la Cobertura Universal
de Salud y por el otro la creación de la Agencia Nacional de Discapacidad
(Decreto N° 698/2017) re inaugura la privatización del sistema público de salud
y por consiguiente conlleva a la reducción de derechos fundamentales para las
personas con discapacidad.
En el ejercicio cotidiano de la profesión, se observa el retorno a propuestas de
intervención sostenidas en esquemas neoliberales anteriores, contradictorio a
lo establecido por la Ley N° 26.387 (Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad). Su aplicación es obligación de los poderes
públicos, es decir que garantizar y fortalecer la plena ciudadanía de estxs
sujetos, no debe ser solo propaganda gubernamental.
Palabras Claves: Discapacidad – Trabajo Social – Derechos – Sujetos -
Usuarixs

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Introducción

Este trabajo pretende describir como a partir del Decreto de creación de la

Agencia Nacional de Discapacidad, qué junto al decreto de implementación de
la Cobertura Universal de Salud (CUS) instalados por el Gobierno Nacional de
la “Coalición del Frente Cambiemos”, pretenden instaurar prácticas discursivas
aggiornadas y superadoras para dar respuestas a las necesidades de los
sujetos usuarixs y en consecuencia, como estos discursos no son más que
políticas propagandísticas ya que se comprime la plena garantía de ciudadanía
y ampliación de derechos.
La actual coyuntura política delimita, instaura y re edita un nuevo escenario
político, social y económico que se organiza alrededor de un Estado que
discursivamente asume funciones de empresa y que se concretiza en un
formato ideológico que se asume en la lógica de la “Ceo-cracia”. Con
Ceo-Cracia queremos mencionar que los Ministerios y Secretarías de Estado
poseen en sus titularidades a CEO/Gerentes, provenientes de las principales
empresas, muchas de ellas multinacionales con intereses particulares y no
sociales y en consecuencia, son ellos los que hoy toman las decisiones
políticas y económicas de nuestro país, con la clara intención de la reducción
del estado en lo que concierne a las protecciones sociales.
Esta forma de pensar y accionar políticas en el Estado, provoca y genera
procesos direccionados a la privatización y mercantilización de derechos y
bienes sociales tales como Salud, Educación, Trabajo y Seguridad Social,
desplazando el rol del Estado en sus funciones históricamente asignadas para
garantizar la universalidad que estos derechos demandan. Los efectos de un
patrón de intervención social enmarcado en estas lógicas neoliberales vuelven
a impactar en las instancias de socialización acarreando procesos de
fragmentación en el tejido social e interviniendo negativamente en los procesos
de liberación de lxs sujetos de derechos.
La actualidad, los nuevos escenarios surgidos por los direccionamientos
políticos sostenidos en el liberalismo, la reducción del estado y la meritocracia
para lograr lo que cada “ciudadanx” quiere y desea, nos mandata poder pensar
estrategias de intervención en lo social lo más globales, flexibles y creativas
posibles, para dar respuestas a las demandas de lxs sujetos con lxs cuales
intervenimos, intentando arribar siempre a la construcción de ciudadanía,
siendo este el eje rector y objetivo fundamental de nuestra profesión.
Para este Congreso hemos decidido hacer un breve recorrido sobre la
implementación de la CUS a partir del año 2016 y como ésta, puede tener una
vinculación directa con nuestro analizador, la creación de la Agencia Nacional
de Discapacidad.
Ambos Decretos de Necesidad y Urgencia (Decreto N° 908/2016 de
instauración de la Cobertura Universal de Salud y el Decreto N° 698/2017 que
crea la Agencia Nacional de Discapacidad) constituyen reglamentaciones a
través de las cuales el gobierno nacional propone una efectiva reducción de
recursos destinados a sectores vinculados con la salud y la discapacidad, en
detrimento de las necesidades de lxs sujetos usuarixs.
Ambos decretos, con una diferencia de un año aproximadamente en su
promulgación, ponen de manifiesto un escenario de tensiones en cuanto
persigue la reducción de ciertos derechos vinculados a la salud a una suerte de
“canasta básica de servicios” por un lado y a un “re direccionamiento” de las
prestaciones por discapacidad y una disolución de direcciones y programas
federales es pos de mejorar la atención y optimizar recursos, por el otro 91.
Es menester mencionar, que esta idea de elegir como analizador la creación de
la Agencia Nacional de Discapacidad, surge de la propia intervención
profesional que el autor realiza en instituciones dedicadas a la atención de la
discapacidad. Además este trabajo pretender ser un complemento para el
trabajo de investigación en el que él mismo es parte y que radica en el
CIeCITS92, particularmente en el campo salud.
Por consiguiente, se retomaran algunos posicionamientos
teóricos-epistemológicos presentados en el Congreso Nacional de la
Federación Argentina de Unidades Académicas de Trabajo Social (FAUATS),
desarrollado el pasado mes de mayo del corriente en la ciudad de Santa Fe.
Para finalizar iremos construyendo posibles respuestas a situaciones que se
nos presentan en las intervenciones cotidianas, donde nos propongan
reflexionar y reforzar el diálogo crítico entre la política y el Trabajo Social,
situando a la política como analizador de la realidad y como dimensión
estructurante de la formación profesional, a fin de seguir pensando al Trabajo
Social como una profesión andante y cambiante que se construye en la
compleja trama de las relaciones Estado/Sociedad, tal como expresamos en el
congreso de la FAUATS en mayo de este año.

91
Cuando hacemos referencia a estos dichos, queremos dejar claro que no son propios, sino que surgen de
conferencias y/o entrevistas a funcionarios del Gobierno Nacional que a través de estos enunciados
justifican la creación e implementación de estas políticas concerniente a la salud pública y la
discapacidad.

92
El mencionado Proyecto de Investigación es el titulado “La problemática de la Intervención Profesional
en el Sistema de Salud Pública de la ciudad de Rosario. Una mirada crítica sobre los modos y los cómos
del saber-hacer profesional” enmarcado institucionalmente en el Centro de Investigación en Campos de
Intervención del Trabajo Social (CIeCITS), radicado en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, UNR.
Breve historización de la adhesión de nuestro país a la Convención
Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad
(CDPCD).

Brevemente, a modo de historizar cómo nuestro país comienza a reconocer y

garantizar los derechos de las personas con discapacidad, mencionaremos que
en primer lugar y como primera medida, la Argentina a partir del año 1999
incorpora a su ordenamiento jurídico la primera convención sobre
discapacidad. Es la “Convención Interamericana para la eliminación de todas
las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad” (CIADDIS)
de la OEA (Organización de los Estados Americanos) y ésta se encuentra
incorporada a la Ley Nacional N° 25.280.
El objetivo fundamental de la CIADDIS es la prevención y eliminación de todas
las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, propiciando
su real integración en la sociedad. Ésta convención tiene carácter regional y
tiene como objetivo especifico la lucha contra la discriminación de las personas
discapacidad.
Ya a partir del año 2008 bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner,
nuestro país suscribe, se firma y se ratifica la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad (CDPCD) como primer tratado de Derechos
Humanos de la ONU en el Siglo XXI y el primero que Argentina ratifica en ese
período.
Este documento será muy importante para la concreción de la Ley N° 26.378
que junto a la Ley N° 25.280, ponen a nuestro país en la vanguardia de los
compromisos jurídicos y políticos con las personas con discapacidad y sus
organizaciones sociales.
Si bien ambas convenciones son muy trascendentales para la Argentina, al
contrario que la CIADDIS, la CDPCD es amplia, integral e incorpora y
desarrolla un nuevo paradigma de abordaje de la discapacidad, el denominado
“Modelo Social de la Discapacidad”93.

93
Cursiva nuestra.
Esta superadora y moderna Convención de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) tiene “dos características importantes respecto de la
CIADDIS/OEA: a) Admite a diferencia de esta, la presentación de personas
físicas o jurídicas residentes en cualquiera de los Estados Parte a denunciar el
incumplimiento de la misma (la CIADIS no permite denuncias individuales, sino
de Estado a otros Estados) y b) tiene un protocolo facultativo que establece las
reglas para recibir y considerar las comunicaciones presentadas por personas
o grupos de personas sujetos a su jurisdicción que aleguen ser víctimas de una
violación por este Estado Parte de cualquiera de las disposiciones de la
Convención o en nombre de esas persona o ese grupo de personas”
(Carignano y Palacios, 2012: 6).

Aproximación al Concepto de Persona con Discapacidad.

Creemos fundamental dar un concepto de Persona con Discapacidad94

94
Cursiva nuestra.
 para poder así establecer un marco común, para dar cuenta de nuestro
posicionamiento respecto a que entendemos por discapacidad y como
denominamos a nuestros sujetos usuarixs.
La Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad recorre
muchos conceptos que permitirán elaborar un concepto común de Persona con
Discapacidad, tal como deja evidenciado y define a aquellxs sujetos que
padecen alguna dificultad física, mental -y lo novedoso que se instaura- o que
atraviese alguna situación social que lx determine a ese sujeto a ser una
persona discapacitada.
La Convención en la segunda parte del artículo 1° no define explícitamente el
concepto de “persona con discapacidad” sino que describe el alcance que este
concepto tendría. De tal manera la CDPCD establece que “las personas con
discapacidad incluye a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales,
intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas
barreras, puedan impedir su participación pena y efectiva en la sociedad, en
igualdad de condiciones con las demás” (Carignano y Palacios, 2012: 12).
La definición que asume la CDPCD mantiene el marco conceptual del modelo
médico rehabilitador manteniendo el concepto de deficiencia, pero el nuevo eje
se centra en las barreras sociales como conceptos complementario al anterior y
ambos, no solo el primero describen el concepto “discapacidad”.
Esta convención no establece un concepto de discapacidad estático, sino que
al contrario establece un concepto dinámico, no rígido, que permite que este
enfoque de pensar la discapacidad esté determinado por el tiempo, el espacio y
los diversos entornos socio-económicos de cada país, de cada Estado.
También es menester reconocer y mencionar que esta Convención da mucha
importancia a la relación que tiene lxs sujetxs con las barreras que puedan
impedir su desarrollo pleno, la interacción con la sociedad, en todos los
aspectos que pudiera pensarse. Esta postura lleva a la reglamentación a
implementar el concepto de situación de discapacidad, que de manera de
trabajo y de construcción militante permanente, podría decirse que la
inexistencia de estas barreras y/o impedimentos sociales, permitiría la
superación de esta denominada situación de discapacidad, que por
consiguiente ya ha determinado en lxs sujetos situaciones de vulnerabilidad de
sus derechos fundamentales.
Sabemos que aunque resulte utópico este planteo, no es menos importante
poder tenerlo como objetivo de intervención profesional, que se construya de
forma militante y constante en el ejercicio laboral.

Modelos de abordaje de la Discapacidad: una forma de pensar la

problemática.

Para ser respetuosos del encuadre de este Congreso y de acuerdo a la

bibliografía en la cual nos soportamos, mencionaremos tres diferentes modelos
de abordaje de la discapacidad, pero haremos hincapié en el que
consideramos el más importante para nuestra intervención profesional.
El abordaje que nos proporciona Agustina Palacios, es desde un punto de vista
jurídico, donde describe tres modelos, que a continuación enunciaremos. El
primero es el denominado por esta autora, “Modelo de Prescindencia” que lo
describe de la siguiente manera “considera que las causas que dan origen a la
discapacidad tienen un motivo religioso, y en el que las personas con
discapacidad son asumidas como innecesarias por diferentes razones: porque
se estima que no contribuyen a las necesidades de la comunidad, que
albergan mensajes diabólicos, que son la consecuencia del enojo de los
dioses, o que, por lo desgraciadas, sus vidas no merecen la pena ser vividas.
Este modelo presenta a su vez dos sub modelos:
a) Eugenésico: las personas con discapacidad es un ser cuya vida no
merece ser vivida y entonces el exterminio aparece como solución
(infanticidio).
b) Marginación: exclusión social de las personas con discapacidad como
objeto de compasión, o por temor, o por rechazos por considerarlas objeto de
maleficios o advertencia de un peligro. El resultado es el aislamiento o
encierro” (Carignano y Palacios, 2012: 7).

El segundo modelo, es el “Modelo médico-rehabilitador o modelo

médico-asistencial”. El mismo según describe su autora, da cuenta de que las
personas con discapacidad ya no son consideradas inútiles o innecesarias,
pero siempre en la medida que sean rehabilitadas o “normalizadas”. Es por ello
que el fin primordial que se persigue desde este paradigma es normalizar a las
personas con discapacidad, aunque ello implique forjar a la desaparición o el
ocultamiento de la diferencia que la misma discapacidad representa
(Carignano y Palacios, 2012: 7).
Este modelo puede resultarnos muy familiar, ya que es el modelo que se
instaura luego de la Segunda Guerra Mundial donde la discapacidad es
abordada desde el sistema de salud desde entonces.
De esta manera el modelo medico hegemónico, entre los parámetros de la
normalidad o anormalidad, es el que tiene la potestad (legitimado por su propio
saber específico) el que puede determinar si la persona discapacitada sirve o
no a la sociedad.
Las características del modelo medico rehabilitador, se exponen en los
siguientes puntos:
- Las causas de la discapacidad pasan de religiosas a científicas. La
discapacidad se predica en términos de salud o enfermedad.
- Las personas con discapacidad ya no serian inútiles, pueden aportar en
la comunidad, pero a condición de que sean rehabilitados o normalizados.
- Se promueve el fortalecimiento de la “educación especial” (dirigidas a
las capacidades residuales) y de la rehabilitación en el sentido mencionado, y
con ello se fomenta e impulsa la institucionalización y el empleo protegido, en
lugar del empleo legitimo (es decir el empleo con aportes a la seguridad social,
obra social, derechos laborales y sueldo/salario y no peculio) como modelo de
“protección”.
- En este modelo se produce una identificación de la discapacidad con el
concepto de enfermedad.
- La asistencia social pasa a ser el principal medio de subsistencia de las
personas con discapacidad a través de la proliferación de jubilaciones,
pensiones, subsidios, etc. Como solución predominante.
- Excesivo énfasis en el diagnostico clínico (el problema aparece cuando
el médico o el sistema de salud no solo determina el diagnostico, sino que a
través de él, la forma de vida de la Persona con Discapacidad) (Carignano y
Palacios, 2012: 8).

Y el último modelo, el cual podemos coincidir en más puntos, aunque en otro

trabajo podríamos realizarle algunos aportes para su ampliación, es el que nos
parece más acertado para posicionarnos en el marco de la garantía de los
derechos humanos. Este es denominado “Modelo Social de la Discapacidad” y
es aquel que considera que las causas que dan origen a la discapacidad no
son ni religiosas, ni científicas, sino que son preponderantemente sociales; y
que las personas con discapacidad pueden aportar a las necesidades de la
comunidad en igual medida que el resto de personas, pero siempre desde la
valoración y el respeto de su condición de persona y de la diversidad.
(Carignano y Palacios, 2012: 9).
Este modelo se encuentra íntimamente ligado con la asunción de ciertos
valores intrínsecos a los derechos humanos (valores que son tomados por
CDPCD, entre otros en los artículos 3 y 12, respectivamente) que aspira a
potenciar el respeto por la dignidad humana, la igualdad y la libertad personal,
propiciando la inclusión social y sentándose sobre las bases de determinados
principios: autonomía y vida independiente, no discriminación, accesibilidad
universal, educación inclusiva, dialogo civil, entre otros.
Este modelo parte de la premisa de que la discapacidad es una construcción y
un modo de opresión social y el resultado de una sociedad que no considera ni
tiene presenta a las personas con discapacidad. Asimismo, apunta a la
autonomía de las personas con discapacidad para decidir respecto de su
propia vida, eliminando barreras y poder brindar una equiparación de
oportunidades (Carignano y Palacios, 2012: 9).
De manera ampliatoria, la socióloga Patricia Brogna expone un denominado
modelo llamado “modelo de la encrucijada”.
Este modelo de la encrucijada nos determina que pensar la discapacidad es
necesario hacerlo en la encrucijada de tres elementos que a continuación
enunciaremos.
El primer elemento es la particularidad biológica o de conducta del sujeto, el
segundo es la organización económica y política y el tercer y último elemento,
es el elemento cultural normativo. En la confluencia de estos tres elementos es
en donde cada sociedad determina quién será discapacitado y como deberá
ser tratado (Carignano y Palacios, 2012: 9).
Este modelo puede ser complementario al modelo social de la discapacidad,
porque en otras palabras, es la conjunción de elementos que se producen en
determinada sociedad y permite dar cuenta de quien es una persona
discapacitada y quién no.
Si bien la autora desarrolla cada uno de estos elementos, los cuales no
expondremos en este trabajo debido al recorte realizado, es necesario tenerlos
en cuenta porque en la actualidad en los espacio socio-laborales colegas de
diferentes profesiones y demás trabajadorxs de los espacios de atención a la
discapacidad, están andamiadxs en estos saberes o en esta conjunción de
elementos, que aunque no muchas veces de manera mentada, sino por el
propio accionar que las instituciones demandan, lo utilizan como marco del
ejercicio profesional, y sería interesante su profundización para un mejor
bagaje y complemento de saberes que permitan elaborar estrategias
coherentes y concretas.

Acceso de las Personas con Discapacidad a la Salud Pública: un derecho

fundamental.

Según informes de la Organización Mundial de la Salud, se estima que en el

mundo hay un 15% de la población total con discapacidad. Se dice además
que a comparación con el año 1970, ha crecido esta población en un 5%. 95La
reforma constitucional argentina de 1994 adherida a los tratados
internacionales, conjuntamente con la doctrina y la jurisprudencia de nuestros
tribunales sitúa a la Salud como un Derecho Humano fundamental 96. A la par de
este reconocimiento se establece que los ciudadanos tienen derecho a su
protección a cargo del Estado como actor principal en el diseño de políticas
sociales y económicas que apuntan a reducir el riesgo de enfermedades y otros
problemas de salud garantizando el acceso universal a los servicios y
prestaciones para su promoción, protección y recuperación. Por lo tanto es
95
Esta información es obtenida del libro de Carignano y Palacios, “Discapacidad, Justicia y Estado. Acceso
a la Justicia de Personas con Discapacidad”. CABA, Ed. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
2012. Página 29.

96
Son aquellos que existen con anterioridad a la sociedad y al Estado, ya que corresponden a la persona
humana por su condición de tal y por el sólo hecho de serlo.
responsabilidad prioritaria del Estado asumir el compromiso político de
accionar y sostener un Sistema de Salud que brinde a las personas
oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de salud. Esta
perspectiva corre a la Salud de la órbita de los derechos individuales y la
introduce a la esfera de los derechos sociales robusteciendo su “carácter
colectivo o de incidencia colectiva”, al ser planteado el “derecho a la salud”
como un “derecho inclusivo”.
El Artículo 25 de la Convención de los Derechos de las Personas con
Discapacidad define el concepto salud y se enrola en el modelo social de la
discapacidad, enunciándolo de la siguiente manera: “los Estados Partes
reconocen que las personas con Discapacidad tienen derecho a gozar del más
alto nivel de salud sin discriminación por motivos de de discapacidad”
(Carignano y Palacios, 2012: 30). En este sentido la Convención deja aclarado
que “Los Estados prohibirán la discriminación contra las personas con
discapacidad en la prestación de seguros de salud y de vida, cuando estos
estén permitidos en la legislación nacional, y velaran porque esos seguros se
presten de manera justa y razonable” y agrega “impedirán que se nieguen, de
manera discriminatoria, servicios de salud o de atención de la salud o alimentos
sólidos o líquidos por motivos de discapacidad” (Carignano y Palacios, 2012:
30).
El artículo antes mencionado establece la obligación de los Estados de crear,
planificar y ejecutar programas y planes gratuitos o de fácil accesibilidad para
las personas con discapacidad, con la calidad y la confiabilidad que se le brinda
al resto de la población, incluyendo lo que respecta a lo sexual y lo reproductivo
y todos aquellos programas destinados a la salud pública que cada país brinde.
En contra parte, los tribunales de nuestro país se encuentran desbordados de
reclamos y acciones judiciales, principalmente por afiliados a Obras Sociales
Autárquicas o privadas, debido a que no cumplimentan con la legislación
vigente y no otorgan los beneficios que lxs usuarixs afiliadxs demandan. Si bien
esto fue resuelto luego que de la Corte Suprema de Justicia atendiera el
conocido Caso Cambiaso, que dictaminó que las empresas de medicina
prepaga deben cubrir la adherente a la discapacidad mediante la Ley N°
24.901.
Así diremos que la Salud, es un derecho humano fundamental, colectivo,
público y social, por lo tanto un “derecho de todos y todas”. “Este derecho
involucra no exclusivamente a la garantía de acceso a las prestaciones básicas
de salud, sino asimismo de su mantenimiento y regularidad a través del tiempo,
y que de acuerdo a jurisprudencia uniforme incumbe principalmente al Estado,
más aún en los supuestos específicos de protecciones legales que involucran a
personas vulnerables tales como los niños, ancianos, personas con
discapacidad, niños en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la
finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el
embarazo y tiempo de lactancia (Constitución Nacional: Art. 75, inc. 23).
Entre los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a
nuestra Carta Magna y a las interpretaciones, observaciones y
recomendaciones realizadas por los organismos pertinentes creados por dichos
tratados para la aplicación de sus prescripciones destacamos el “Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (1966), por
su trascendencia e importancia al contener las previsiones más completas y de
mayor alcance sobre el derecho a la salud dentro de ese sistema internacional
conforme a las declaraciones emanadas de la Organización Mundial de la
Salud (OMS)97. Se hace hincapié en las condiciones socioeconómicas que
posibiliten llevar una vida sana en la medida que otros derechos sociales sean
debidamente garantizados como: acceso al agua potable, condiciones
sanitarias adecuadas, vivienda, trabajo, educación, acceso a la
información.98De igual modo, dicho Pacto refiere (apartado 33) que el derecho
a la salud impone tres (3) niveles de obligaciones a los Estados:
 El deber de Respetar.

97
La OMS entiende a la Salud como un estado de bienestar logrado por un equilibrio físico mental y social,
no lo reduce a la mera ausencia de enfermedad.

98
Observación General 14, fijada el 11 de agosto de 2000, (apartado 8 del Pacto).
 La obligación de Proteger.
 La obligación de Cumplir
Esta última obligación implica dar plena efectividad al derecho a la salud, y que
su reconocimiento no se limite a meras declamaciones, sino que los Estados
dicten todas las medidas necesarias tanto de carácter legislativo, como
asimismo administrativas, presupuestarias y judiciales. Tanto la Nación como
las Provincias son responsables del debido cumplimiento de estas obligaciones
internacionalmente contraídas, siendo el Estado nacional su garante último.
Esta apretada síntesis nos lleva a precisar la existencia del manejo de la Salud
Pública, institucionalmente entendida como un sector del Estado y en
consecuencia debe asumir el juego de las determinaciones
económicas-políticas e ideológicas respecto de sus objetivos técnico-políticos.

Breve reseña de la implementación de la Cobertura Universal de Salud

(CUS) en nuestro país.

El gobierno de Cambiemos a través del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº

908/16 crea la Unidad Ejecutora para la Cobertura Universal de Salud. Esta
consiste en un modelo de seguro de salud destinado a las personas “sin
cobertura” (sin obra social o “medicina prepaga”) a través de una “canasta
básica de servicios” (“paquete” de prestaciones). 99 Esta proposición pareciera
de primera mano (irónicamente) ignorar que nuestra constitución legitima en
términos formales y legales el derecho al acceso a la salud, universal y
gratuito, expresamente incorporado en la reforma constitucional de 1994 con
el espíritu de reforzar su carácter de derecho social inalienable y válido para
todos los habitantes del territorio nacional. 100 Por lo que el concepto de “seguro”
introducido subliminalmente en el lenguaje del actual gobierno produce
simbólicamente el desplazamiento de la idea de “atención” y de “derecho”

99
Esta “canasta básica de servicios” es financiada por el Fondo Solidario de la Redistribución de la
Superintendencia de Servicios de Salud, que implica que recursos limitados de la nación sean transferidos
al sistema privado, como así también la responsabilidad administrativa y financiera a los gobiernos
provinciales y municipales. Lo que se hace es transferir una suma importante de dinero al sistema privado
precarizando la atención sanitaria pública.

100
El término “habitantes” refiere tanto a la población nativa como extranjera.
consagrados en dicha normativa. Es una estrategia que borra el principio de
solidaridad, el cual se ve suplantado por reformas que crean sistemas de
protección social basados en principios de consumo individuales.
En contraposición, la CUS al presentarse como un sistema de aseguramiento
de la salud en un modelo de desarrollo pro-mercado privilegia financiar la
demanda definiendo selectivamente prestaciones hasta un cierto límite
(restringe/reduce las prestaciones incluidas en el Programa Médico Obligatorio-
POM)101, mostrándose igualmente defensora de la “supuesta eficiencia” para
brindar calidad mediante la promoción de la “satisfacción” del “cliente” a través
de los distintos competidores del mercado. Este sistema se sustenta en la
confección de una cartilla nominalizada de beneficiarios-“pacientes” (léase:
ciudadano/na o sujetos de derecho) los cuales serán identificados mediante
una estrategia de “individualización para el acceso a la prestación” vía la
asignación de “credenciales de salud” sesgada por un tratamiento meritocrático
que incluye a la vez un dispositivo de “individualización de la tipología de la
prestación de salud” (relacionadas al POM).
De esto se deduce que estar protegido en este contexto neoliberal que
atraviesa hoy la vida de la sociedad argentina dependerá cada vez más de
situaciones particulares (si se tiene o no vivienda, si se tiene o no trabajo, si se
tiene mayor o menor capital cultural/social, si se tiene acceso o no a los
servicios básicos para la subsistencia, etc.) ya que no cualquier sujeto podrá
tener fácil acceso a un hospital público para satisfacer una determinada
demanda en salud, vulnerando de esta manera y en un sentido extremo, el
sentido del concepto “universal” que acompaña al término “cobertura”. El
discurso neoliberal produce una desviación de sentido, instala el concepto de
“cobertura” como acción posible desplazando al de “derecho” como acción
concreta.

101
Las prestaciones tienen un tope, lo que implica que los usuarios se verán obligados a resolver su
problema de salud de manera individual y privada, o sea deberán comenzar a pagar, por lo que el objetivo
de la universalidad de la cobertura queda totalmente desdibujada, cuando no eliminada. Esta lógica
significa la apertura al mercado de la salud.
El término “cobertura universal” surgido del Reporte Mundial de la Salud de
2010 (OMS) fue apropiado y hegemonizado por los círculos de pensamiento
conservador del sector salud y por los defensores del “mercado” en la
prestación de los servicios, en buena parte integrantes de esos organismos,
llegando a afirmar que la “cobertura universal de salud” significa una tercera
transición sanitaria, “la primera referencia explícita a la “cobertura universal”
por parte de la OMS, aparece en uno de los informes de las 58 Asamblea
General de 2005, titulado: Financiamiento Sustentable en Salud, Cobertura
Universal y Seguro Social de Salud. Este documento lanza la transformación
semiótica del derecho a la salud y el acceso igualitario y universal, en el
concepto de “cobertura universal”, indeleblemente asociado con la “protección
del riesgo financiero”, y la búsqueda de mecanismos alternativos para el
financiamiento del sector salud”… “En el reporte de 2010, el orden de las
expresiones finalmente se invierte, y el financiamiento del sector salud como el
“cambio hacia la cobertura universal” se vuelve el tema central” (Carvalho de
Noronha, 2017:2).
Por consiguiente la CUS, implementada en la Argentina como modelo de
política pública de salud es colocada en el discurso dominante en condición de
sostener la nominación en términos simbólicos que permite a la vez producir la
existencia en la realidad de eso que enuncia. Esto nos permite observar que
los discursos no son una mera enunciación lingüística sino un modo de
representarse, de actuar, de pensarse y posicionarse, valiéndose de capitales
(al decir de Bourdieu) para sustentar su peso. En definitiva el discurso es
aquello por lo que, y por medio de lo cual se lucha, aquel poder del que quiere
uno adueñarse. En este sentido Bourdieu considera que en la vida social los
sistemas simbólicos no son simplemente instrumentos de conocimiento, son
también “instrumentos de dominación”.

Creación de la Agencia Nacional de Discapacidad y del Plan Nacional de

Discapacidad.

En Mayo de 2017 el Presidente de la Nación Mauricio Macri junto a demás

autoridades nacionales y provinciales en el Centro Cultura Kirchner (CCK) de la
ciudad de Buenos Aires, con bombos y platillos lanza el Plan Nacional de
Discapacidad 2017-2019.
En este marco el gobierno convoca a personas con discapacidad, familiares y
organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la temática. Se proponen
como tarea para el primer año de ejecución del plan, generar bases de datos y
sistemas de información que den cuenta en números, cuantas personas con
discapacidad hay en la República Argentina.
En documentos oficiales, se establece que “un plan se define a partir de una
visión integral y participativa con el objeto de construir políticas públicas en
materia de discapacidad, tendientes a mejorar la calidad de vida de la
población” y continua diciendo que “éste debe entenderse como una política del
estado en la que participan los ciudadanos, las asociaciones, el sector privado
y el público. Toda política pública requiere un diagnóstico previo sobre el
contexto, para lograr una efectiva incidencia en la realidad, a partir del cual se
genera la necesidad de contar con un instrumento de planificación elaborado
por el Estado y la sociedad civil”102El Decreto N° 868/2017 que creó el “PLAN
NACIONAL DE DISCAPACIDAD”, establece “que tendrá como objetivo la
construcción y propuesta, a través de una acción participativa y en
coordinación con las distintas áreas y jurisdicciones de la Administración
Pública Nacional, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, provinciales y
municipales, con competencia en la materia, y con las organizaciones de la
sociedad civil, en especial las organizaciones no gubernamentales de y para
las personas con discapacidad, de políticas públicas tendientes a la plena
inclusión social de las personas con discapacidad, contemplando los principios
y obligaciones comprometidos por medio de la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Ley 26.378”(Plan Nacional
de Discapacidad 2017-2022, documento institucional de la Agencia Nacional de
Discapacidad).

102
Plan Nacional de Discapacidad 2017-2022. Extraído en
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/plan_nacional_discapacidad_texto_04-2018.pdf
Además propone una estrategia de trabajo que vincula dos pilares
fundamentales: a) la participación ciudadana y b) la articulación inter e intra
ministerial, como instancias de formalización de los compromisos y
obligaciones asumidos con relación a los derechos de las personas con
discapacidad. Respecto a la participación ciudadana busca garantizar el
derecho a ser escuchados por el Estado para la construcción de políticas
públicas para el sector, dándoles protagonismo a las personas con
discapacidad, a sus familias y a las organizaciones vinculadas a ellxs.
Para dar cumplimiento con el mencionado plan, crea la Agencia Nacional de
Discapacidad (Decreto N° 698/2017) y pone en la conducción del mismo a la
Vicepresidencia de la Nación, Licenciada Gabriela Michetti. Así de este modo
se le otorga la jerarquía política necesaria para su pleno desarrollo.
Esta “nueva” Agencia Nacional de Discapacidad propone la continuidad de las
competencias de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las
Personas con Discapacidad (CONADIS) y de la Comisión Nacional de
Pensiones Asistenciales -en lo referente a las pensiones por invalidez
laborativa, otorgándole además, mayores misiones y funciones,
constituyéndola en un ente autárquico con dependencia directa de la Secretaría
General de Presidencia de la Nación.
Se reconoce a la Agencia Nacional de Discapacidad como el órgano de
competencias específicas desde donde se trabaja colaborativamente con las
demás dependencias del Poder Ejecutivo Nacional para conformar una única
política de discapacidad, al menos esto se espera. Se pretende unificar las
prestaciones bajo carteras relacionadas con la salud y la promoción social.
Esto implicaría además una posible redirección de recursos para optimizar los
que existen y no derrochar en aquellxs que “no son discapacitados”
En relación a esto, se promueve vincular las competencias y funciones tanto
del Servicio Nacional de Rehabilitación, como del Programa INCLUIR Salud,
que actualmente se desarrollan en el ámbito del Ministerio de Salud de la
Nación.
Desde el discurso del gobierno, establecen que “el alcance de esta
descentralización administrativa de la Agencia Nacional de Discapacidad
permitirá optimizar la toma de decisiones, al tiempo que facilitará a las
personas con discapacidad la consulta y gestiones esenciales frente a sus
necesidades” (Plan Nacional de Discapacidad 2017-2022. Decreto N°
868/2017). En la concreción de este maravilloso Plan, en las ideas y vueltas de
la política económica y social, en la adecuación de las estructuras
administrativas, quedan vacíos. No solo vacíos jurídicos, sino vacíos reales, es
decir derechos recortados, ultrajados, usuarixs sin cobertura en la espera de
que se confirme o no su situación de discapacidad.

Reflexiones Finales

Para finalizar la presentación de este trabajo, es necesario considerar algunos

conceptos, que no solo fijan un posicionamiento teórico, epistemológico,
político e ideológico, sino que además nos pone en el lugar de no dar por
acabado y cerrado esta discusión, sino que invita a todxs lxs interesadxs en la
temática, compartir posturas que robustezcan y tensionen con lo que se cree
establecido y rígido.
Hablar de derechos para las personas con discapacidad, de salud y de
protecciones nos implica directamente en el análisis del campo de las políticas
públicas y el de la seguridad social en general. Desde una perspectiva genérica
la política pública es explicada como programa de acción gubernamental y la
seguridad social como instrumento estatal específico con el fin de dar
respuestas a necesidades sociales individuales y colectivas, de personas o
grupos de personas.
El ejercicio profesional en aquellas instituciones que prestan servicios a la
discapacidad, estos decretos que mencionamos a lo largo de este trabajo, no
son ajenos, es decir no podemos obviarlo, nos interpelan.
Aquellxs profesionales de trabajo social que intervenimos con esta población,
particularmente con personas con discapacidad, en sus múltiples expresiones y
en todas sus singularidades, nos mandata estar informados con las
modificaciones que el sistema establece y que la política local determina.
En las intervenciones cotidianas en nuestros espacios socio laborales nos
enfrentamos a situaciones en donde no debemos hacer otra cosa, que
garantizar para lxs usuarixs los derechos fundamentales que –como lo
expresamos a lo largo de este trabajo- conforme a los tratados internacionales
y a los ordenamientos jurídicos vigentes, ellxs poseen, les pertenece.
Muchas veces la vorágine cotidiana de la intervención, las situaciones
superpuestas y la urgencia por dar la mayor cantidad de respuestas posibles a
las demandas de lxs sujetos y aquellas que son de orden institucionales, nos
opaca y nos comprime el ángulo de visión y de claridad que debemos tener en
estos momentos.
Después de que la “Coalición del Frente Cambiemos” asumiera el Gobierno de
la Nación el 10 de diciembre del 2015, se caen estrepitosamente todas sus
promesas de campaña. Como no podía ser la excepción lo que concierne a la
garantía de derechos para la personas con discapacidad, también dista de las
propagandas mediáticas que se utilizaron para ganar el ballotage en aquel
noviembre de 2015.
A casi dos años de gestión del gobierno de Mauricio Macri, se instauran
mediante Decretos de Necesidad y Urgencia, dos nuevas políticas de
protección social, es decir dos nuevas formas de intervención en lo social en
estos campos que alcanza. Y no por ingenuidad esto se produce en dos
campos vulnerables por su condición en sí. Además, ambos decretos
íntimamente ligados entre sí, no solo porque paradigmáticamente se lo piense
desde un mismo enfoque, sino porque las poblaciones que alcanza, de una u
otra manera son las mismas.
En este sentido estamos hablando de poblaciones vulnerables. Vulnerables por
su condición de clase, de sector, de procedencia, de despojos, de muchas
aspectos.
Por esto, debemos como profesionales de lo social estar atentos, ocuparnos y
preocuparnos por entender cómo se mueve la política, las decisiones que los
gobiernos toman, los decretos que –de manera oculta y trastocada- salen por
firma presidencial.
Nos encontramos en momentos de tramitar pensiones, certificados de
discapacidad, atenciones en efectores de salud, pedido de medicamentos,
entre otros en una modificación de las estructuras administrativas que les
compete gestionar y no sabemos adónde recurrir, como continuar. Y no hay
que confundir, esto no es un desánimo para el/la profesional, esto es un
recorte, un vaciamiento de derechos para esas personas que necesitan de
estas prestaciones, que sin lugar a dudas debe garantizar y facilitar el Estado.
No es casual que a meses de creada la Agencia Nacional de Discapacidad, a
fin del año 2017, se produzca un recorte de las pensiones y demás
prestaciones para la discapacidad, como suerte de reacomodamiento para
generar nuevas estructuras, y para que no haya más discapacitados de los que
debe haber.
En consonancia y con total coherencia y respeto por los organismos
internacionales que nos “propone” el recorte de la protección social, la
implementación de la CUS y la creación de la Agencia Nacional de Pensiones,
direccionan y traccionan para ese lado. Ambos decretos, se constituyen en “el
caballito de batalla” de la política nacional, en el juego perverso darwiniano de
la ley del más fuerte.
Gracias a la movilización social, se pudo retrotraer a los derechos
garantizados, con un tiempo de espera para que la administración pública
pueda reacomodarse. Pero en ese tiempo que llevó y lleva ya algunos meses,
quedan personas sin cobertura, sujetos de derecho, sin derechos. Y no sólo los
sujetos usuarixs, sino que se atenta contra los trabajadorxs de estas
dependencias que no son necesarias, porque el recorte conlleva a no
precisarlos. Es una ecuación casi perfecta: no hay más discapacitados, no hay
más prestaciones/derechos que garantizar, para qué es necesario trabajadorxs
y profesionales que trabajen y atiendan la demanda.
Creemos que estos espacios de discusión, particularmente este Congreso nos
permite realizar un “parate” a la vorágine cotidiana, poder pensar y reflexionar
sobre cómo se mueve la política, en este diálogo continuo que nos debe
permitir pensarnos como profesión –trabajo social desde el lugar que
hablamos- andante en la compleja trama de relaciones que se construyen
como avances o retrocesos en la trama Estado-Sociedad.
Como propone el título que nos convoca en este Congreso, “Los escenarios
democráticos del siglo XXI. Disrupción, fragmentación, nacionalismo,
populismo y nuevos actores globales” creemos más que necesario realizar un
diálogo permanente entre estos conceptos, que no es más que actuar en
consecuencia con la ética profesional con la cual ejercemos y ser coherentes
con el objetivo profesional que perseguimos.
Respetuoso del encuadre que nos invita este encuentro, agradeciendo la
participación y aceptación de la propuesta y reconociendo que hubo tiempos
que en la lucha, en las marchas y contramarchas, por la existencia y garantías
de políticas públicas que mejoren la calidad de vida de los sectores más
vulnerables, es la invitación a todxs para pensar nuestras intervenciones más
amplias, más creativas y más globales.
Sin olvidarnos que desde el lugar que nos toque, es necesario capacitarnos
permanentemente, dar las peleas que haya que dar, indagar lo que sea que
haya que indagar, podremos lograr más inclusión para los sectores
postergados, al fin y al cabo, estaremos más cerca de la Justicia Social
soñada. Muchas gracias!

Referencias Bibliográficas.

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reconstrucción de lo público”. Buenos Aires, Espacio, 2012.

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Universal de Salud (CUS) en el marco de una experiencia de investigación en
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https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/plan_nacional_discapacidad_text
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Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

“Esto no te mata pero te enloquece”. Modalidades y efectos de la violencia

laboral en las cárceles de la provincia de Santa Fe durante el periodo
2008-2015. Un análisis de las normas y las prácticas.
Lic. Ezequiel A Herrera (Universidad Nacional de Rosario)
Introducción:
La presente ponencia define y analiza las particularidades que asume el
ejercicio de la violencia laboral en las cárceles de la Provincia de Santa Fe en
el periodo comprendido entre los años 2008-2015. El trabajo se divide en cinco
apartados. En el primero se dará cuenta de las producciones académicas que
consideran a la cárcel como ámbito de trabajo, luego se intentará describir
como se constituyen las burocracias penitenciarias en la Argentina. A
continuación, se indagará teóricamente en el concepto de violencia y el modo
en que la misma se manifiesta en las instituciones penitenciarias.
Seguidamente, se analizarán las normas que rigen el Servicio Penitenciario de
Santa Fe para finalmente exponer tres ejemplos en las cuales se describen y
explican practicas laborales violentas.
El Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución Penal (SNEEP) elaborado
por el Ministerio de Justicia de la Nación, indica que la población Penal total de
la provincia de Santa Fe asciende a 3027 personas, 1928 condenados (64%) y
1099 procesados (36%). Esta proporción no coincide con la tendencia nacional
(48% condenados y 51% procesados). Se registra una baja superpoblación con
3016 plazas disponibles para alojar a 3027 internos. La Unidad Nº. 11 de
Piñero registra la superpoblación más alta (57) con 697 internos alojados sobre
640 plazas disponibles. Respecto de este indicador, la provincia de Santa Fe
tampoco guarda relación con la tendencia nacional dado que el Sistema
Penitenciario Nacional (Servicio Penitenciario Federal y Servicios
Penitenciarios Provinciales) registra una superpoblación de 4167, 71.464
internos sobre 67.297 plazas disponibles.
La cárcel como ámbito de trabajo. El funcionario penitenciario.
No hay cárceles sin funcionarios penitenciarios, alguien debe abrir y cerrar las
puertas, cuidar las instalaciones y administrar los edificios, la cárcel es un
ámbito de trabajo. Sin embargo, la figura del funcionario penitenciario no
revistió mayor interés en la producción académica Argentina hasta comienzos
de la década de 1990 momento en el cual Raul Zaffaroni (1990) planteó la
necesidad de identificar los actores que componen la realidad carcelaria de uno
y otro lado de las rejas, con el objeto de problematizar lo que se denomina
filosofía penitenciaria entendida como “ideas directrices o mas generales
referidas a un determinado ámbito de la realidad” (Zaffaroni,1990: 36).
Zaffaroni (1990) Comprende a la cárcel como una burocracia constituida a
partir del desarrollo de normas (escritas o no) que tienen como objetivo
garantizar un orden que permita el control de la institución. Estas normas son
consecuencia de la negociación entre los operadores penitenciarios y los
presos (Zaffaroni, 1990: 40). Las relaciones de violencia que surgen al interior
de la cárcel son el resultado del proceso de formulación y mantenimiento del
orden penitenciario, la violencia no aparece como fin en sí sino como medio
para garantizar el gobierno de la cárcel.
La cárcel produce deterioro físico, psicológico, moral y simbólico. Zaffaroni,
reconoce que la academia ha reparado en los efectos de prisionización sobre
las personas privadas de la libertad pero no ha actuado de manera análoga
sobre los efectos que el trabajo carcelario produce sobre los operadores del
sistema penitenciario. A este fenómeno lo denomina como “carcelerización”
(Ibídem: 41).
La primera investigación que se propuso indagar acerca de las especificidades
de la cárcel como ámbito laboral en la Argentina fue dirigida por la antropóloga
Beatriz Kalinsky (2008). Como principal aporte de esta investigación se destaca
la problematización de un tema que no había sido tenido en cuenta por la
academia, al menos en Argentina.
La autora reconoce que: “El trabajo penitenciario tiene escaso reconocimiento
social; no da prestigio, es mal remunerado con relación a la exigencia que
presenta, fuertemente jerarquizado, y quienes están en la convivencia diaria
con los internos tienen escaso poder de decisión frente a situaciones que se
presentan repentinamente, debiéndose a la cadena de mandos que puede
tardar en dar una solución favorable al conflicto repentino, aquel que no está
protocolizado, y que depende, en el fondo, de relaciones humanas en un
entorno muy parecido al cautiverio” (Ibídem:4).
Identifica a la cárcel como un campo de batalla (Ibídem, 5) en el cual se
producen conflictos permanentes que deben ser resueltos por personal poco
profesionalizado y en constante tensión lo cual produce niveles de stress
laboral superiores a otras dependencias del Estado. Al igual que Zaffaroni
(1990) da cuenta de la existencia de un status quo penitenciario que no se
encuentra regulado y que ha surgido ante la necesidad de generar algún tipo
de orden interno.
La investigación de Kalinsky (2008:6), plantea la existencia de efectos del
encierro que operan tanto sobre el interno como sobre el agente penitenciario,
quien con el tiempo se va convirtiendo en “una persona malhumorada, de
escasa predisposición para una convivencia obligatoria e involuntaria,
encerrada en su propio sufrimiento”. La diferencia sustancial entre ambos
actores de la realidad carcelaria se expresa en el modo en que se manifiesta
ese malestar. En el caso de los internos se hace mediante peleas, huelga de
hambre, autolesiones, suicidio, fuga, toma de rehenes o motín. En el caso de
los agentes también surgen hechos de violencia entre el personal,
autolesiones, depresión, ausentismo, licencias por enfermedades psiquiátricas
e incluso suicidios.
Ivan Galvani (2013) analiza las relaciones mando-obediencia en dependencias
del Servicio Penitenciario Bonaerense. El autor releva las estrategias
adoptadas por el personal subalterno con el objeto de flexibilizar la obediencia
a las obligaciones (normas, reglas y ordenes emanadas por los superiores), a
ese fenómeno lo denominan “tener cintura”.
Esta investigación da cuenta de una de las paradojas que surgen en el análisis
de las organizaciones penitenciarias, el funcionario penitenciario como un
sujeto altamente disciplinado que obedece las ordenes de manera irreflexiva y
cuya única referencia son las normas escritas y como personas cuyos altos
niveles de autonomía y discrecionalidad les permite ejercer el gobierno de la
cárcel mediante el desarrollo de prácticas que en ocasiones son ilegales y
violatorias de los derechos humanos. “Tener cintura” significa conservar niveles
de autonomía. “Tener cintura” también supone la capacidad para imponer
criterios de trabajo que desafíen las reglas institucionales sin generar
reacciones conflictivas. Existe una tercera acepción, un trabajador tiene cintura
cuando logra armonizar el cumplimiento de las órdenes de los superiores con
los ánimos de la población penal de modo tal que esas órdenes se cumplan sin
generar novedades. (Galvani,2013: 125).
El trabajo penitenciario se define a partir de la coexistencia de lógicas
burocráticas caracterizadas por la aplicación de normas de carácter impersonal
y espacios de autonomía de los sujetos surgidos como consecuencia de las
relaciones personales.
Ambos aspectos han sido problematizados por la antropóloga Natalia Ojeda, a
partir de un trabajo de campo realizado en el ámbito del Servicio Penitenciario
Federal. La autora plantea: “que el trabajo de los agentes penitenciarios no solo
está marcado por la orientación de las prácticas que provocan la existencia de
reglamentos y normas que sigue la institución, sino que entran en juego
elementos de una dimensión diferente que orienta el quehacer cotidiano del
personal. Se trata de una red de relaciones de parentesco y afinidad. Estos
vínculos articulan a los agentes no sólo con los pares que prestan servicios en
la misma unidad o en otras unidades de la misma provincia u otros puntos del
país, sino que también los ligan con generaciones anteriores de penitenciarios.
Es en estas redes extensas donde los agentes se nutren de los saberes que
implica su profesión, donde encuentran el sentido de su trabajo en la institución
y donde incorporan las formas que debe adquirir su trato con los/as
detenidos/as” (Ojeda: 2013, 2).
Concluye Ojeda: “De estas lógicas formales y estructurantes de la institución
nacen lógicas informales que dan sentido al trabajo del personal penitenciario
respecto de la función que ellos consideran debería tener la cárcel. Si bien, la
burocracia penitenciaria adopta características comunes a otras instituciones
burocráticas, en este trabajo se ha intentado transmitir el sentido específico que
sobre estas prácticas construyen los agentes penitenciarios” (Ibídem,13). No es
posible comprender las burocracias penitenciarias sin analizar las normas y las
practicas. Debe tenerse en cuenta que las relaciones sociales en el interior de
las cárceles producen y reproducen identidades.
Este es el punto de partida de las reflexiones realizadas por la antropóloga
Lorena Narciso, quien entiende a la cárcel, como “espacio biológico, físico,
emocional, social y político susceptiblemente complejo y violento” (Narciso,
2011:118). Este espacio, “ofrece modos de ser ficcionales que los actores
adoptan de acuerdo con sus características y sus objetivos en un juego de
territorialidades carcelario” (Ibídem, 113). La autora sostiene que el conjunto de
relaciones sociales que se desarrollan dentro de las cárceles constituyen una
comunidad penitenciaria conjugada por una misma situación social –la del
encierro- (Ibídem, 116). Afirma que la cárcel, como institución, es el resultado
de la interacción de las múltiples racionalidades que confluyen en ella. A su
vez, Identifica con precisión los actores que la componen: “presos, agentes del
Cuerpo General, equipos de profesionales, autoridades de la gestión política,
congregaciones religiosas, actores y organismos de la sociedad civil, cuerpos
de docentes y efectores de la salud” (Ibídem,116). De acuerdo con esta
clasificación la cárcel se constituye como “ámbito de castigo, laboral, educativo,
espiritual y de disputa política en el cual los sujetos son concebidos como
emergentes en las relaciones y matrices reguladoras en las que se
desenvuelven” (Ibídem, 120). “La repetición de discursos y prácticas
contribuyen a la naturalización de un orden que condiciona a los sujetos y
garantiza su reproducción. De este modo la cárcel se constituye como una
Institución de frustración” (Ibídem, 121).
Los procesos de objetivación y subjetivación que operan los sobre los
funcionarios del Servicio Penitenciario Federal, han sido analizados en
profundidad por la Dra. Karina Mouzo (2010). La autora se propone analizar los
discursos penitenciarios entendiendo a los mismos como “prácticas que
producen realidad y en ese sentido están atravesadas por relaciones de poder”
(Ibídem, 50) y reconoce que este no es homogéneo ni se encuentra unificado y
es por ello que debe ser rastreado mediante el análisis de “leyes, los
reglamentos, las publicaciones internas del SPF, los discursos de los
funcionarios penitenciarios, etc” (Ibídem,50).
Asimismo, la criminóloga Claudia Cesaroni, en su libro Masacre en el Pabellón
Séptimo del año 2013, también analiza el proceso de institucionalización el
Servicio Penitenciario Federal con el objetivo de explicar el modo en que dicho
proceso contribuyó a generar las condiciones para la Masacre más grande de
la historia penitenciaria argentina ocurrido en el año 1978 y cuyo saldo fueron
64 presos comunes muertos en la Cárcel de Devoto.
Cesaroni y Mouzo señalan que el Servicio Penitenciario Federal se
institucionaliza definitivamente a partir de la sanción de su Ley Orgánica
aprobada mediante el Decreto Ley 20.416 sancionado el 18 de mayo de 1973,
durante la última semana del gobierno de facto del General Lanusse. Durante
el gobierno de facto denominado Proceso de Reorganización Nacional
(1976-1983) se produjo el corpus normativo que rige a los funcionarios
penitenciarios de la mayoría de las provincias argentinas.
Tanto Mouzo (2010) como Cesaroni (2013) realizan un análisis pormenorizado
de los instrumentos legales que regulan el desempeño de los funcionarios del
Servicio Penitenciario Federal. La primera se enfoca en la Ley Orgánica,
especialmente en condición jurídica que ostentan los funcionarios denominada
Estado Penitenciario. Esta condición jurídica impone obligaciones y
prohibiciones especiales a los funcionarios penitenciarios que atentan contra
los derechos laborales básicos. Cesaroni (2013) focaliza su análisis en el
régimen disciplinario que rige a los miembros del Servicio Penitenciario.
Sostiene que: “el régimen disciplinario está librado a la arbitrariedad debido a la
amplitud de las conductas especificadas como punibles. Cualquier conducta o
acción realizada por un agente penitenciario que quiera ser prohibida podrá
serlo sí un superior así lo decide, lo que obviamente implica el reino de la
arbitrariedad”. (Ibídem, 62). “En principio todo está prohibido, y puede constituir
una falta disciplinaria” (Ibídem, 64).
Manchado y Narciso (2013) también han analizado los efectos que ha
producido el Estado Penitenciario en la cultura institucional y en el desarrollo de
prácticas violatorias de derechos laborales. Ambos autores han realizado sus
investigaciones en Unidades pertenecientes al Servicio Penitenciario de Santa
Fe. Manchado y Narciso (2013) proponen analizar el “Estado Penitenciario no
solo en su carácter restrictivo sino también constructivo: de grupos, lealtades,
solidaridades, lazos de cohesión, en fin, procesos identitarios entre los propios
agentes penitenciarios” (Manchado y Narciso:2013,1).
Los autores sostienen que la aplicación de las normas dictadas durante la
dictadura militar, “se han hecho carne en la formación y transmisión de
experiencias, calando hondamente en la construcción identitaria de los
trabajadores penitenciarios (Ibídem, 2). El estado penitenciario como figura
legal que habilita la violación de derechos laborales de los funcionarios
penitenciarios no es cuestionado por parte de los funcionarios porque es fuente
de identidad individual y colectiva de los miembros de la fuerza.
Los autores indagan acerca de la existencia de un ser penitenciario o sea
caracteres comunes que estructuren las conductas de los funcionarios.
Identifican tres factores constitutivos: “La disciplina, la autoridad y la moral,
aspectos fundamentales de una red de jerarquías que atraviesan los
estamentos del Cuerpo General y que definen las relaciones de fuerza tanto
entre los penitenciarios como entre estos y los detenidos” (Ibídem, 10). El texto
concluye afirmando que el Estado Penitenciario es, ante todo, una referencia
identitaria para los funcionarios que contribuye a configurar las dinámicas
institucionales.
Las producciones citadas configuran un corpus teórico que permite determinar
rasgos característicos propios de las burocracias penitenciarias.
¿Podemos hablar de una burocracia penitenciaria en Argentina?
Toda burocracia se basa en la aplicación de reglas impersonales (Weber, 1985)
“Los deberes oficiales se cumplen mediante actividades estables, reguladas en
normas emanadas por una autoridad legalmente legitimada y ejecutadas por
personas que se encuentran calificadas para ello. Esta autoridad burocrática es
propia de los gobiernos basados en la legalidad y distingue a los Estados
modernos que surgen con el desarrollo capitalista”. (Weber, 1985:3-4).
Al analizar las burocracias penitenciarias de la Argentina se distinguen los
siguientes rasgos comunes:
Proceso común en la creación de las burocracias penitenciarias: La ley
orgánica es la norma que regula en la organización del personal de los
Servicios Penitenciarios, así como los principios básicos que deben regir el
trabajo carcelario, las condiciones para la incorporación del personal, el diseño
de carrera y el régimen disciplinario, asimismo, establece la situación jurídica
de los funcionarios. Los Servicios Penitenciarios provinciales han tomado como
modelo la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Federal sancionada en 1973,
durante gobierno de facto del General Lanusse. Las leyes de Santa Fe (1978),
Buenos Aires (1980), Entre Ríos (1976), Salta (1980) y Tucumán (1981) fueron
sancionadas durante la última dictadura cívico-militar y rigen desde entonces.
Los funcionarios penitenciarios realizan un trabajo sucio. La terea
penitenciaria ha sido reconocida por la ONU como “trabajo penoso”, debido al
desgaste que produce en el trabajador y porque la misma se desarrolla en un
contexto peligroso, insalubre y violento (Salinas, 2006:47). Asimismo, Clauss
(2015), denomina al trabajo penitenciario como un “trabajo sucio” lo cual hace
referencia a tareas que aparecen como “física, social o moralmente impuras”.
El “trabajo sucio” es delegado a un conjunto de agentes encargados de
realizarlos. Se trata de ocupaciones que son consideradas al mismo tiempo
como socialmente necesarias, y que por lo tanto, deben ser realizadas por
alguien. El resultado de esto es que los encargados de llevarlas a cabo
adquieren un sentido de incomprensión hacia quienes los juzgan
negativamente por hacer aquello que justamente se les encarga que hagan”
(Clauss,2015: 3-4),
Relaciones basadas en el parentesco y la afinidad personal. Ojeda (2013)
indaga acerca del modo en que se desarrollan las relaciones de parentesco y
afinidad entre los miembros del Servicio Penitenciario Federal. Reconoce la
existencia de una “familia penitenciaria”, lo cual no implica la existencia efectiva
de lazos de parentesco, sino más bien una cosmovisión acerca del trabajo
penitenciario. Como consecuencia de dichos lazos surgen figuras como el
padrino, quien brinda protección a cambio de lealtad dentro de la institución, las
relaciones afectivas como estrategia que asegura aceptación y protección o
para mejorar las condiciones de trabajo (ascensos, asignación de funciones,
traslados y otras prerrogativas que dependen de los superiores jerárquicos)
(Ojeda,2013:8-15).
Exceso de especificaciones mediante normas escritas: las conductas de
los penitenciarios deben estar contempladas en normas dictadas por los
superiores. Cuando surge una situación novedosa la organización la transforma
en normas. Este fenómeno, propio de las organizaciones burocráticas, se
reproduce en todos los niveles y se manifiesta en sus instrumentos normativos.
Las normas que regulan aspectos operativos están altamente especificadas, lo
cual tiende a dar mayor previsibilidad al accionar de los funcionarios y a reducir
los niveles de conflictividad. Para el personal lo central es la priorización de la
formalidad burocrática por sobre el acceso sustantivo al derecho (Ojeda,
2013:3)
Sistemas disciplinarios amplios y discrecionales: Los servicios
Penitenciarios se organizan como fuerzas de seguridad militarizadas cuyo
principal objetivo es garantizar la obediencia. Para ello se han concebido
sistemas disciplinarios formales e informales caracterizados por la
discrecionalidad, la opacidad, el abuso de autoridad. Los sistemas
disciplinarios, son una herramienta para el ejercicio del poder dentro de las
cárceles, el poder se convalida mediante la obediencia y esta se promueve a
través de una serie de mecanismos a los que Sofia Tiscornia (2000) ha
denominado como “terrorismo administrativo” este consiste en: Producir
sanciones administrativas sobre el personal de manera abusiva e
indiscriminada, de forma de infundir temor entre los subordinados. Se evita así,
cualquier tipo de oposición a la actividad ilegal de los superiores jerárquicos y
se teje un sistema de encubrimiento y corrupción (Tiscornia,2000: 20-21).
Situación jurídica especial (Estado Penitenciario): Manchado y Narciso
(2013: 4-10), Manchado (2015:26), Salinas (2006:46) consideran que la
Situación jurídica a la que están sometidos los funcionarios penitenciarios
determina la identidad institucional.
El Estado Penitenciario, heredero del Estado Policial establece un conjunto de
deberes, prohibiciones y derechos particulares de los funcionarios
penitenciarios que los diferencia del resto de los trabajadores del Estado
relegándolos a un estatuto de ciudadano de segunda. Esta situación jurídica
excepcional, se ha reproducido en las leyes que regulan el funcionamiento de
todas las fuerzas de seguridad (policía, gendarmería, prefectura etc.).
Fuerza de seguridad autónoma, jerárquica y militarizada: Las normas que
regulan la organización de los Servicios Penitenciarios lo definen como una
fuerza de seguridad y defensa, centrándose solamente en los objetivos y
funciones relacionadas con la seguridad, el orden y la disciplina y soslayando
su función social. No obstante existen argumentos para cuestionar esta
concepción, en primer lugar, la Ley de Seguridad Interior (24.059) en su Art. 7º
no reconoce a los Servicios Penitenciarios como fuerzas de seguridad. En
segundo lugar, los servicios penitenciarios no tienen la extensión de una fuerza
de seguridad dado que la potestad para el uso de la fuerza pública que
disponen sus funcionarios se encuentra circunscripta solamente a al ámbito de
las Unidades Penitenciarias y adyacencias y a los procedimientos de traslado y
custodia fuera de las Unidades.
Las burocracias penitenciarias administran la violencia ejercida por el Estado
en múltiples formas, se analizará a continuación las dimensiones de dicho
ejercicio.
Las dimensiones de la violencia carcelaria:
Se afirma con Isla y Miguez (2003) que: “La violencia es una noción
escurridiza, pues siempre depende de valores subjetivos el denominar una
acción de tal forma” (Isla y Miguez,2003: 31). Por lo tanto, “cualquier
operacionalización de la violencia debe considerar como punto de partida el
contexto cultural en el cual se origina” (Álvarez, 2013:64).
Isla y Miguez (2003:35-36) plantean de necesidad de considerar el termino
violencia en plural dado que las violencias se interpretan de acuerdo con el
contexto, los sujetos (victimas, victimarios y testigos) y las culturas a la que
hacen referencia.
Garriga Zucal (2013) desarrolla una definición de violencia que articula lo
simbólico y lo práctico, e incluye lo relacional: Entiendo por violencia un acto
intersubjetivo en el cual hay la intención de causarle daño (de cualquier tipo) a
otros (Garriga Zucal, 2013:230).
La violencia carcelaria puede ser analizada el menos en dos planos: por un
lado, aquella que se ejerce sobre las personas privadas de la libertad y su red
de relaciones (familiares, amigos) y aquella ejercida sobre los funcionarios
encargados de la ejecución de la pena.
La violencia laboral penitenciaria es un tipo de violencia laboral, la cual ha sido
definida como: “todo incidente en el que un trabajador es amenazado o
agredido, física o psíquicamente, por o en circunstancias relacionadas con el
trabajo, susceptible de poner en peligro su seguridad, su salud o su bienestar”
(UGT: 2006, 13).
La violencia laboral penitenciaria es un modo específico de ejercicio de las
violencias en la administración pública. Scialpi (2002) sostiene que la
administración pública es un ámbito en el cual se producen dos tipos de
violencias hacia afuera y hacia adentro. Una violencia hacia afuera que se
traduce en el maltrato y arbitrariedades que reciben los “beneficiarios” de las
políticas públicas y una violencia hacia adentro o intraburocratica que es la que
se ejerce simultáneamente, sobre los empleados de la administración pública
(Scialpi, 2002: 38). La autora profundiza en el análisis de las relaciones
jerárquicas que se producen al interior de la administración pública, en la cual
se involucra a diferentes actores y propone la conceptualización de un tipo
particular de violencia política a la que define como violencia
política-burocrática en los siguientes términos.
La violencia política burocrática es una variante de la violencia política,
perpetrada por funcionarios políticos de la administración pública y por agentes
de alto rango (personal jerárquico), que tienen la responsabilidad social, legal y
administrativa de cuidar a los trabajadores del Estado y de cumplir y hacer
cumplir las normas administrativas vigentes. Estos tipos de violencias son
propias de los países que no han completado el proceso de burocratización y
profesionalización de la administración pública. (Ibídem: 43).
La violencia político-burocratica en ámbitos penitenciarios asume diferentes
manifestaciones: Garriga Zucal (2013) distingue entre violencia física y
simbólica: “Se entiende a la violencia como el uso de la fuerza física con el
objeto de dañar a un tercero; aquí se buscaba establecer un límite claro al
excluir del campo de la violencia las expresiones simbólicas o psicológicas. La
agresión física construye la frontera entre lo que se define como violencia y lo
que no. Desde otra perspectiva, la definición de violencia no solo engloba a los
resultados de un ataque físico, sino que puede revestir formas simbólicas o
psicológicas”. (Garriga Zucal,2013: 227).
Se entiende por violencia psicológica, “una o varias conductas que provoca una
forma de agresión basada en el desequilibrio o alteración sensorial, cognitiva y
emocional de la víctima (vejación, insulto, discriminación). Por eso admite
diversos modos de realización, de modo que la “fuerza compulsiva” o poder
que se ejerce asumirá formas verbales, gestos, omisiones. Tarda en aparecer
más tiempo y, por tanto, es menos visible, si bien cuando aparecen sus
secuelas pueden ser incluso más graves que las meramente físicas
(traumatismos, lesiones), pudiendo llegar también al suicidio”. (UGT: 2006, 17).
El concepto de violencia simbólica planteado por Bourdieu hace referencia a
prejuicios arraigados hasta convertirse en prácticas sociales que son
legitimadas por sus víctimas lo cual garantiza su reproducción. Al respecto
señala Bourdieu (2000):
“La violencia simbólica, violencia amortiguada, insensible, e invisible para sus
propias víctimas, que se ejerce esencialmente a través de los caminos
puramente simbólicos de la comunicación y del conocimiento o, más
exactamente, del desconocimiento, del reconocimiento o, en último término, del
sentimiento. Esta relación social extraordinariamente común ofrece por tanto
una ocasión privilegiada de entender la lógica de la dominación ejercida en
nombre de un principio simbólico conocido y admitido tanto por el dominador
como por el dominado, un idioma (o una manera de modularlo), un estilo de
vida (o una manera de pensar, de hablar o de comportarse) y, más
habitualmente, una característica distintiva, emblema o estigma, cuya mayor
eficacia simbólica es la característica corporal absolutamente arbitraria e
imprevisible, o sea el color de la piel”. (Bourdieu, 2000: 5)
La violencia político-burocrática (Scialpi, 2002) es el modo especifico con que
se identifica la violencia laboral en los Servicios Penitenciarios. Esta se expresa
en prácticas violentas y se sustenta en normas que consagran legalmente un
orden arbitrario, abusivo e injusto.
Análisis de las normas que rigen el Servicio Penitenciario de Santa Fe.
Ley Organica del Servicio Penitenciario de Santa Fe. Dec. 8183/78
En 1978 mediante el decreto N°. 8183 fue dictada la Ley Orgánica del Servicio
Penitenciario. A través de esta norma se reguló la actividad del personal
penitenciario.
En su Art. 1 establece que el Servicio Penitenciario es una fuerza de seguridad
cuya misión es la custodia y guarda de procesados y ejecución de la pena
privativa de la libertad.
En el Art. N°. 6 se establecen las competencias del Director General del
Servicio Penitenciario. Este tiene la potestad de definir el destino laboral de los
funcionarios penitenciarios (inc. b), esto se produce por razones de servicio y
sin dar explicaciones a los funcionarios que se ven afectados en sus aspectos
personales, familiares y económicos. Este grado de discrecionalidad se ha
transformado en una herramienta de disciplinamiento.
El capitulo N°. 3 del Dec. 8183/78 establece los alcances el Estado
Penitenciario, que es la “situación jurídica compuesta por los deberes y
derechos establecidos en esta ley” (Art. N°. 9). Esta situación jurídica,
heredada de las organizaciones militares coloca a los funcionarios
penitenciarios en condiciones diferentes al resto de los empleados públicos y
de los ciudadanos.
El Art. 11 establece los deberes de los funcionarios penitenciarios: Entre ellos
se destacan:
• La obligación de prestar servicio en cualquier lugar de la provincia donde sea
destinado (inc.b). Esto pone al funcionario en una situación de alta
vulnerabilidad, dado que no puede negarse ni interponer recurso alguno ante
un traslado, tampoco tiene el derecho de ser consultado acerca de la
conveniencia del mismo.
• El Inc. c. establece el deber de desempeñar tareas de recargo, cuando las
necesidades del servicio lo requieran, sin derecho a remuneración especial.
Este inciso habilita a que los funcionarios trabajen sin remuneración. Se
destaca que un funcionario penitenciario afectado al turno de 24 horas de
trabajo por 48 de franco trabaja un total de 240 horas al mes. Desde el año
2015 se habilitó el pago de los servicios de recargo (horas extras). Sin
embargo, dicha medida se ha convertido en un recurso para suplir la carencia
de personal a costa del desgaste excesivo de los funcionarios.
Las horas extras se pagan solo a los funcionarios que no sacan licencia por
enfermedad propia o de un familiar a cargo y a aquellos que no tienen
sanciones disciplinarias. Cuando una persona se enferma y debe cuidar a un
familiar enfermo pierde el derecho a cobrar las horas extras y debe realizar
recargos sin remuneración durante noventa días. Aquellos funcionarios que han
sido sancionados pierden el derecho por 60 días en caso y están obligados a
trabajar sin cobrar.
La ley orgánica en su Art. N°. 12 especifica aquellas acciones prohibidas a los
funcionarios penitenciarios.
• El Inc. K prohíbe “participar en las actividades de los partidos políticos”. Este
artículo es violatorio de derechos políticos elementales.
• El Inc. J prohíbe “formular, peticiones, quejas o reclamos en forma colectiva, o
individual apartándose de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al
superior”. Este inciso prohíbe y sanciona la organización colectiva para
promover los derechos de los funcionarios, de este modo se garantiza que los
reclamos carezcan de fuerza.
El capitulo N°. 4 establece la organización del personal. Aquí se adopta una
división heredada del orden castrense y que determina el perfil de la institución
como es la distinción entre Oficiales y Suboficiales. Los primeros son
responsables por el trabajo de los segundos y deben controlar el cumplimiento
de las normas y las órdenes emanadas por los superiores, para ello tienen
facultades disciplinarias con un alto nivel de discrecionalidad. La
discrecionalidad para sancionar de que gozan los superiores brinda una
herramienta útil para logar que los subordinados cumplan sus órdenes, por
ejemplo a la hora de definir los servicios de recargo o la asignación de tareas
más penosas, e incluso es utilizada como forma de dirimir situaciones
personales entre el superior y el subordinado.
En el capitulo N°. 4 se establecen los diferentes escalafones de acuerdo con la
función y el perfil profesional de los funcionarios. Estos se distinguen entre el
personal de seguridad (Cuerpo General) y el escalafón profesional de acuerdo
con su perfil (Art. N°. 25). El escalafonamiento consagra situaciones
discriminatorias. Las mujeres no pueden alcanzar la máxima jerarquía como
oficial (Inspector General) pudiendo llegar al grado de Prefecto (Art. N°. 25 inc.
1). Del mismo modo ocurre con los integrantes del Escalafón Profesional
quienes tampoco pueden aspirar a máxima jerarquía como oficial (Art. N°. 25
Inc. 2 y 3).
El capitulo XIII hace referencia al régimen disciplinario. Aquí se establece los
tipos de sanciones que pueden ser aplicadas al personal: Apercibimiento,
arresto, suspensión, cesantía y exoneración.
Reglamento Disciplinario. Dec. 1090/79
El Art. N°. 2 establece que “las disposiciones del presente reglamento son las
únicas que se aplicaran a las faltas cometidas por los integrantes de los
cuadros penitenciarios en el desempeño de sus funciones especificas y a
conductas de su vida privada que afecten el prestigio de la repartición”.
En los Artículos del 9 al 11 se establecen las faltas en particular distinguiendo
entre:
Faltas a la ética profesional (Art. 9): en el inciso N°. 9 establece de un modo
muy vago un tipo de falta que denomina “debilidad moral en los actos de
servicio” dejando a criterio de quien sanciona los alcances de la moralidad.
Algo similar ocurre con el Inciso N°. 12 que impide “ejercer actividad, oficio o
profesión que importe desmedro de la jerarquía del agente o de la institución”.
Aquí también la definición de las acciones que constituyen falta está sujeta a la
discrecionalidad de la autoridad que sanciona.
El art. N°. 10 hace referencia a las faltas al servicio que son aquellas
relacionadas con la subordinación jerárquica. Este artículo es el que pone en
evidencia la fuerte cultura castrense que se ha impuesto a la institución. Entre
ellas se destacan: inc. 4. “no guardar en formación la compostura debida o
estar desatento en instrucción”. Los incisos siguientes hacen hincapié en la
jerarquía y establece como falta no reconocer a un superior, no ofrecer las
novedades o hacerlo defectuosamente. También sanciona a aquellos
empleados que muestren disconformidad con una orden de servicio (inc. 15).
El Art. N°. 12 hace referencia a las faltas a la seguridad. Este tipo de faltas son
las que merecen las sanciones más duras como la suspensión o la cesantía.
Todos los trabajadores del escalafón Cuerpo General reconocen la gravedad
del “Artículo 12”, aunque muchos de ellos no saben a qué norma hacen
referencia ni sus alcances pero son conscientes de que una falta a la seguridad
puede afectar su carrera o incluso su libertad. Dada la amplitud de conductas
que pueden configurar una falta a la seguridad y la discrecionalidad de los
superiores jerárquicos para sancionar.
La especificación de este tipo de faltas implica exigencias excesivas para el
personal y lo hace responsable de situaciones sumamente difíciles de controlar,
por ejemplo: No tomar las medidas adecuadas para evitar incendios, estragos,
epidemias, derrumbamientos, inundaciones, explosiones o todo otro hecho
previsible (Inc. 5). En esta redacción llama la atención la expresión “todo otro
hecho previsible” dentro de la cual estarían contempladas un sin número de
situaciones que permitirían imputar a los trabajadores por cualquier hecho que
pudiera suceder en el interior de una prisión siempre que este pueda ocurrir y
que como consecuencia pueda preverse.
El art. N°. 13 hace referencia a las faltas al orden penitenciario, que son las
transgresiones a las disposiciones que regulan el régimen y tratamiento a los
internos.
En el inc. 1. Se sanciona a los empleados que mantengan con los internos
conversaciones de orden particular o a aquellos que los atiendan en quejas o
peticiones que no respeten la vía jerárquica. Este artículo es absolutamente
anacrónico y no da cuenta de las particularidades del trabajo penitenciario en el
cual los funcionarios deben dialogar permanentemente con los internos para
resolver sus problemas.
El Capitulo IV establece los tipos de sanciones que afectan al personal, entre
ellas se destaca el arresto que: “Consiste en la detención del agente en una
dependencia de la institución o en su domicilio” (Art. N°. 18). Este tipo de
sanción que va en contra de los derechos constitucionales básicos, se ha
dejado de aplicar hace aproximadamente quince años, sin embargo, no ha sido
derogada y continua vigente. Este tipo de sanción plantea situaciones ridículas
tales como el establecimiento de un régimen de visitas para los agentes
detenidos (art. N°. 18 inc. 9). La prohibición del cumplimiento de la sanción de
arresto generalizó la imposición de una sanción más gravosa como es la
suspensión. Este tipo de sanción supone el descuento de haberes por los días
que dura la suspensión y la perdida del año en la consideración para el
ascenso al grado inmediato superior.
Reglamento de Procedimientos Disciplinarios. Dec. 1091/79
Establece las formalidades que deben cumplimentarse en “Los Sumarios
Administrativos e Informaciones Sumarias que se sustancien para la
comprobación de una falta o de un hecho que involucre a personal
penitenciario, y la aplicación de las sanciones que pudieran corresponder (Art.
1º).
Los sumarios administrativos destinados a deslindar responsabilidades acerca
de posibles faltas disciplinarias son instruidos por oficiales que comparten en
lugar de trabajo con los involucrados. Un oficial, debe investigar, extraer
conclusiones y proponer medidas respecto de situaciones que involucran a
otros Oficiales y Suboficiales lo cual afecta la imparcialidad. Los sumarios
ordenados por la Dirección General del Servicio Penitenciario son sustanciados
por la Dirección Provincial de Asuntos Internos Penitenciarios un organismo
autónomo del Servicio Penitenciario con Dirección Civil, sin embargo, este
organismo funciona en las instalaciones de la Dirección General del Servicio
Penitenciario. El personal que se desempeña pertenece al Servicio
Penitenciario.
De acuerdo con el Art. 35 del Dec. 8183/78 la situación de revista de los
funcionarios penitenciarios admite tres variantes, en actividad, en disponibilidad
y en retiro. La situación de disponibilidad supone una interrupción transitoria de
la prestación de servicio activo como consecuencia de diferentes situaciones.
La disponibilidad por razones disciplinarias es dispuesta por el Director General
del Servicio Penitenciario de acuerdo con lo establecido en el Art. 37 del Dec.
8183/78 como medida cautelar (Inc. f) y por encontrarse sancionado con
suspensión (Inc. g).
La disponibilidad es una medida cautelar y por lo tanto limitada en el tiempo. El
Reglamento de Procedimientos Disciplinarios Decreto Nº. 9091/79 en su Art.
126 establece las causales por las cuales un funcionario puede ser suspendido
preventivamente o sea pasado a disponibilidad.
Articulo 126 º. El personal puede ser suspendido preventivamente en los
siguientes casos:
a) Cuando la permanencia del imputado sometido a sumario signifique un
obstáculo para la investigación. Puede evitarse ésta medida cuando resulte
conveniente el traslado del agente a otra dependencia en la que pueda prestar
servicio; b) Cuando se encuentre detenido preventivamente, o privado de
libertad en la causa judicial; c) Cuando se dicte en su contra auto de
procesamiento y el mismo se encuentre firme.
En la mayoría de los casos las disponibilidades dictadas como medida cautelar
se producen por la causal del Inc. a. lo cual produce el descuento de la mitad
del sueldo durante el periodo afectado Dec. 8183/78 Art. 37 Inc. f y Art. 38 Inc.
d y e, la imposibilidad de prestar servicio y de avanzar en la carrera
penitenciaria hasta tanto se resuelva el sumario.
Las consecuencias gravosas que implican esta situación de revista no pueden
ser objetos de recurso por parte del imputado de acuerdo con lo señalado en el
Art. 128 del Dec. 1091/79: Las medidas preventivas pueden ser ordenadas de
oficio o a pedido del instructor, siendo irrecurrible el auto que disponga su
aplicación.
La imposibilidad de recurrir esta decisión administrativa se funda en el hecho
de que la disponibilidad es una medida preventiva que no produce efectos
definitivos y cuyas consecuencias pueden subsanarse. Sin embargo, ha
quedado expuesto que la disponibilidad produce efectos económicos y afecta la
carrera del funcionario en términos simbólicos.
Violencia laboral penitenciaria. tres ejemplos.
La aplicación del cuerpo normativo analizado ha contribuido a generar una
institución surgida como expresión de un momento histórico signado por las
violaciones sistemáticas de los derechos humanos, el abuso de poder y la
persecución ideológica. Esas prácticas propias de la etapa más oscura de la
historia argentina, aun no han sido superadas y siguen reproduciéndose de
modos mas sutiles aunque sumamente nocivos tanto para las personas
privadas de su libertad como para los funcionarios penitenciarios.
Hoy la violencia ya no se ejerce con tanta vehemencia sobre los cuerpos de las
personas, el espacio vulnerado es la conciencia, la salud mental y los aspectos
simbólicos que encubren y refuerzan situaciones que llevan a las personas al
borde de su resistencia física y psíquica ocasionándoles daños irreparables.
El desarrollo de los aspectos normativos realizados previamente adquiere
relevancia en este apartado, dado que son esas normas las que dan un marco
de legalidad a los abusos perpetrados contra el personal.
Violencia física.
Se exponen a continuación dos casos de violencia física con características
similares aunque con diferentes consecuencias.
“A los pocos meses de ingresar al Servicio Penitenciario un Jefe me agarró del
cuello. Fue una forma de ponerme los puntos porque yo tenia una visión
diferente acerca de la cárcel Lo denuncié a pesar de que era un jefe y se inició
un sumario. A pesar de lo grave de la situación el jefe no fue pasado a
disponibilidad ni trasladado. Yo lo tenía que ver todos los días en el trabajo. Mis
compañeros fueron citados a declarar pero ninguno se animó a decir lo que
pasó y al tiempo me enteré que a mi agresor recibió una sanción muy leve”.
En este caso un subalterno es agredido por un superior,
“Un jefe me perseguía, me faltaba el respeto hasta que un día me cansé y le
pegué. El me quiso faltar el respeto delante de un compañero y no aguanté
mas. A la guardia siguiente me trasladaron y me iniciaron un sumario. El
compañero que estaba de testigo tuvo que ir a declarar y lo apretaron para que
declare a favor del jefe. A mí me terminaron dando quince días de suspensión y
me arruinaron la carrera”.
En este caso un superior es agredido por el subalterno.
En ambos casos, se observa violencia física surgida como emergente de un
orden de cosas que la desencadena. Los hechos son similares y sin embargo
tiene consecuencias diferentes.
Las víctimas se diferencian por su jerarquía y antigüedad, la primera acababa
de ingresar y la segunda era un oficial jefe. En el caso de los victimarios el
primer agresor es un oficial jefe y el segundo es un suboficial. Los testigos de
ambos hechos pertenecen al personal subalterno. En ambos hechos hay una
agresión física, aunque de acuerdo con los relatos en el primer caso surge
como reacción ante un cambio en los hábitos de trabajo y en segundo surge
como reacción ante una situación de hostigamiento laboral previo.
Lo que diferencia ambos casos son los resultados, en el primer caso, los
hechos fueron visibilizados por la gestión política y se abrió un sumario
administrativo. Sin embargo, la apertura del sumario no supuso el paso a
disponibilidad del imputado. Los resultados del sumario se limitaron a constatar
una conducta indecorosa por parte del agresor lo cual le produjo como
consecuencia la aplicación de una sanción menor (arresto). En el segundo
caso, el sumario produjo el traslado del imputado a otra Unidad. La
investigación permitió acreditar la falta y produjo como consecuencia la
aplicación de una sanción muy dura (suspensión). En ambos casos, los
testigos corrieron una suerte similar.
Las consecuencias de los hechos relatados no se agotan en los aspectos
físicos, los resultados de ambos sumarios produjeron consecuencias a nivel
psicológico en las victimas. Estos hechos se sustentan en el marco normativo.
En ambos casos los imputados tienen la obligación de someterse al régimen
disciplinario como consecuencia del Estado Penitenciario establecido en la Ley
Orgánica Dec. 8183/78.
De acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica y por los Dec. 1090/79 y
1091/79 las afirmaciones de los superiores jerárquicos tienen preminencia por
sobre la de los subalternos.
En el primer caso, de acuerdo con el Dec. 1091/79, el oficial imputado pudo
ejercer por sí mismo su derecho a defensa, en el segundo caso el subalterno
debió ejercer este derecho por intermedio de otro oficial que debió interceder
en un sumario en el cual se encontraba implicado un personal jerárquico de la
institución.
Los hechos tuvieron consecuencias diferentes en términos simbólicos, en el
primer caso, el agresor, salió prácticamente indemne dado que la sanción no
produjo efectos negativos en su carrera, sin embargo, el hecho dejó en claro
que un jefe puede agredir a un subalterno sin que eso tenga consecuencias
graves. En el segundo caso, se impuso al agresor una sanción lo
suficientemente dura como para que sirva de ejemplo al resto del personal. En
ambos casos los procedimientos se realizaron amparados por la normativa
vigente.
Violencia psicológica y terrorismo administrativo.
“Una vez me sancionaron junto a otros compañeros por un hecho
incomprobable, yo sabía que no tenía nada que ver. Cuando me notifican de la
sanción me dicen que podía presentar un recurso de apelación. Por esos días
viene uno de mis jefes y dice que no me convenía recusarla porque si la
revisaban me iban a dar una sanción mas grande e incluso me podían llegar a
suspender. Lo mismo hizo con el resto de mis compañeros. Mis compañeros se
hicieron cargo de la sanción y tuvieron que a hacer servicios de recargo (horas
extras) sin remuneración por dos meses. Yo presenté el recurso. Luego de eso
mi jefe vino a pedirme explicaciones y a decirme que me iban a suspender
cuando revisaran la sanción. Ante esa situación yo le explique que la normativa
establece que el recurso solo puede provocar el mantenimiento de la sanción y
su disminución nunca su aumento. Además me vino de decir que mas allá de la
sanción no me conviene ir en contra de un jefe porque después te van a
perseguir hasta que te enganchen en alguna falta o te van a trasladar. Unas
semanas después me notifican que de la reconsideración surge que no hay
responsabilidad de mi parte y se deja sin efecto la sanción”.
Los hechos produjeron en el protagonista un grado de angustia tal que lo
obligaron a iniciar un tratamiento psicológico. A continuación se reproduce un
relato en el cual la victima expresa como se sentía en esos momentos.
“Lo que me ocurre es consecuencia de las condiciones en que trabajo, La
persecución permanente buscando faltas, las expresiones denigrantes de los
superiores para con el personal subalterno, la excesiva carga horaria, el
hostigamiento laboral bajo la amenaza de sanciones que afectan tanto mi
carrera como mi economía, la imposibilidad de disponer del tiempo libre para
dedicarlo a mi familiar, las condiciones de trabajo caracterizadas por la falta de
higiene, la exposición enfermedades, la falta de agua potable, la privación de
sueño, comida e incluso la negación de permiso para ir al baño son solo alguna
de los motivos por los cuales debo escribir estas líneas”.
“No puedo dejar de pensar en la cárcel, sueño con los ruidos de los portones,
los gritos y las voces de los internos y los jefes y me despierto en mitad de la
noche. Me tiemblan las piernas y me cuesta tranquilizarme, a veces incluso me
falta el aire y me transpiran las manos con solo pensar en que al otro día tengo
que ir a trabajar. Tengo una ansiedad terrible, siento que el corazón me late
mas fuerte, tengo miedo de perder el trabajo o de que alguien me lastime. La
parte menos terrible de mi trabajo son las horas en las que estoy en la cárcel
porque una vez que estoy ahí me resigno, pienso en mi familia y en los 15 años
que me faltan para jubilarme y agacho la cabeza y voy para adelante”.
En este caso la normativa vigente permitió sancionar directamente al personal
por la mera afirmación del superior de acuerdo con el Dec. 1091/79 Arts. 114 al
117. En tal caso la carga de la prueba pasa al sancionado quien debe
demostrar su inocencia.
Una vez aprobadas las actuaciones los involucrados fueron notificados luego
de lo cual contaban con cuatro días hábiles para presentar un recurso de
reconsideración y apelación en subsidio de acuerdo con lo establecido en el
Dec. 1091/79 Arts. 118 al 124. En el caso del funcionario que presentó recurso,
los efectos de la sanción se suspendieron hasta tanto las actuaciones sean
resueltas.
En este caso el ejercicio abusivo de la potestad sancionatoria de los superiores
produjo una situación de violencia psicológica que afectó al funcionario. Esto se
configuró como una forma de terrorismo administrativo (Tiscornia, 2000). Sin
embargo, el resguardo de los derechos provino de la propia normativa
penitenciaria que al ser conocida por el sancionado pudo utilizarse en el
ejercicio del derecho a defensa.
Violencia simbólica.
En este apartado se intentará describir una categoría nativa propia del campo
penitenciario denominada “Bandismo”. Este consiste en la conformación de
grupos poco numerosos en torno a una figura de autoridad que puede ser un
jefe de plana mayor o un funcionario de gestión política con quien se
comparten rasgos identitarios e intereses comunes. Como consecuencias de
esos lazos interpersonales se conforman grupos de trabajo cerrados que se
desplazan por las diferentes Unidades Penitenciarias de acuerdo con el destino
laboral del Jefe y a la capacidad de sus miembros de asumir los roles
asignados y cumplir ordenes. De este modo se garantiza la pertenencia a la
banda y el goce de determinados beneficios tales como la asignación de
funciones, el goce de licencias, francos de servicio y autorizaciones, ascensos
extraordinarios, asignaciones extraordinarias por cumplimiento de funciones
jerárquicas. Sin embargo, la pertenencia a la banda está condicionada por el
cumplimiento del rol asignado por el jefe de la misma. En el caso de no cumplir
con ese rol el funcionario es excluido y se transforma en un empleado sin
banda o sea sin protección y sin privilegios.
Este fenómeno supone el desarrollo de relaciones de violencia simbólica que
las propias víctimas se encargan de reproducir cotidianamente. Los
trabajadores están dispuestos a modificar su estilo de vida, a compartir banda
con personas a las que desprecian, de tolerar agravios o humillaciones
colectivas, de realizar tareas fuera del horario de trabajo o de participar de
actividades solo por el hecho que las realiza el jefe de la banda.
A continuación se brindan algunos ejemplos recabados en las notas de campo:
Ejemplo 1:
Penitenciario 1: el jueves hay que ir a jugar al futbol con el director.
Penitenciario 2: Yo no quiero ir no me gusta el futbol?
Penitenciario 1: Te conviene ir porque sino el viernes preséntate en la guardia y
no trabajas más en la oficina.
Ejemplo 2:
Penitenciario 1: viste que cambian al Director.
Penitenciario 2: si, ahora seguro que trae su banda asi que van a cambiar a
todos los jefes y van a traer gente acomodada asi que cuídate porque seguro
van a trasladar gente o van a pasar gente a la guardia.
Ejemplo 3:
Penitenciario 1: Che lo trasladan al Subdirector.
Penitenciario 2: Si, era de la banda del Director pero se desconocieron por un
tema de polleras y lo volaron.
Ejemplo 4:
Director que acaba de asumir: Yo no tengo banda voy solo a todos lados.
Ejemplo 5
Penitenciario 1: Yo mi puesto me lo gané combatiendo en un penal, nunca fui
de la banda de nadie.
Reflexión final
La violencia laboral en las cárceles es legal en la mayoría de sus casos,
siempre existe un espacio de discrecionalidad que permite a los Oficiales
superiores o a los funcionarios políticos cometer abusos que producen
consecuencias en ocasiones irreversibles. La pregunta que se impone antes
esta situación es ¿que medidas pueden aplicarse para reducir la violencia
laboral?. La respuesta que surge en primer lugar, es la modificación integral del
cuerpo normativo heredado de la dictadura para ser funcional con el terrorismo
de Estado. Dicha modificación demanda voluntad política para cambiar las
reglas mediante las cuales se gobierna la cárcel.
Las investigaciones sobre esta materia Salinas (2006), Mouzzo (2010),
Manchado y Narciso (2013), Cesaroni (2013) sostienen que las normas
penitenciarias consagran el avasallamiento de derechos fundamentales de los
funcionarios penitenciarios. Esta postura es correcta aunque debe precisarse
un aspecto que resulta fundamental y sin el cual no se comprende la cultura
penitenciaria.
Las Leyes Orgánicas del Servicio Penitenciario Federal y de los provinciales, y
sus normas complementarias vinieron a suplir un vacío legal e identitario. Ni el
Servicio Penitenciario, ni sus funcionarios tenían normas de referencia que
regularan su accionar y permitieran avanzar en un proceso de burocratización.
Las leyes Orgánicas consagraron derechos, obligaciones y prohibiciones
equiparando a los funcionarios penitenciarios con otras fuerzas armadas
(ejercito) y de seguridad (policía y gendarmería) a la vez que brindaron una
identidad a sus miembros de impronta militarizada. Lejos de ser un retroceso
fue un avance en el acceso a los derechos laborales de los funcionarios. Un
avance que debía profundizarse en democracia superando los aspectos
autoritarios propios del momento histórico en que fueron sancionados. Un
avance que nunca terminó de concretarse.
Las normas que rigen los Servicios Penitenciarios son un instrumento de
disciplinamiento efectivo que garantizan la obediencia del personal
penitenciario. Cualquier intento de reforma supondría reemplazar un régimen
que funciona por otro de resultado incierto.
Bibliografía:
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HALLAZGOS, Año 10, número 20, pp. 61-71. Bogotá: Universidad Santo
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de la Facultad de Humanidades y Artes, Universidad Nacional de Rosario.
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La comunicación como estrategia gubernamental en áreas contaminadas
Villa Inflamable: tan mediática, tan postergada

Laura Ferreño (UNDAV) lferreno@undav.edu.ar

María Laura Giménez (UNDAV) mgimenez@undav.edu.ar

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen
El presente trabajo describe la centralidad de la estrategia comunicacional en
políticas dirigidas a barriadas vulnerables expuesta a contaminación ambiental.
En particular analiza el programa de intervención sanitaria en Villa Inflamable,
cuya población está expuesta a riesgo de contaminación con plomo. El interés
en este programa radica en las dificultades que se evidenciaron en transmitir a
la población afectada, prácticas sanitarias y una cultura alimentaria que
mejoraran la calidad de vida de la comunidad. El programa se elaboró desde
un abordaje multidisciplinario y multisectorial, pero careció de una mirada
socio-antropológica que hubiera facilitado la comunicación con la población
afectada y la inducción prácticas preventivas.
Villa Inflamable creció en las proximidades del Polo Petroquímico de Dock Sud
(Avellaneda, Provincia de Buenos Aires); sus habitantes están expuestos a la
contaminación del aire, el agua y la tierra. Una demanda judicial obligó al
Estado a monitorear la salud de la población y a la implementación de una
serie de medidas para mejorar la calidad de vida de sus habitantes hasta que
se relocalizara el barrio.
Esta presentación analiza la elaboración de estrategias comunicacionales
gubernamentales dirigidas a comunidades culturalmente distintas de que
aquélla de donde provienen quiénes diseñan políticas públicas.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”
 1. Una encrucijada contaminante
La complejidad de la problemática de la contaminación es una preocupación
tanto en el ámbito de las ciencias ambientales como de las ciencias sociales a
la mayoría de los países, incluido Argentina. En la última década se
implementaron programas oficiales destinados a barrios afectados por
contaminación con el fin de mejorar la salud y la calidad de vida de sus
habitantes. No obstante, al estudiar la situación sanitaria de la población de
Villa Inflamable, un barrio lindero al polo petroquímico de Avellaneda, se
evidenció la limitada efectividad de las campañas focalizadas en el área. Los
trabajos revelan la escasa conciencia e incluso a veces negación de los
habitantes respecto de las consecuencias de la contaminación y sus efectos
sobre su salud.
Surgieron entonces algunos interrogantes: ¿Por qué fracasan las campañas
de concientización si hay políticas públicas sanitarias focalizadas? ¿Los
programas se implementan teniendo en cuenta las representaciones
socio-culturales de esta población? ¿las acciones desde los distintos niveles
gubernamentales se diseñaron en función de las propias adscripciones
identitarias que fracturan territorialmente los diferentes barrios de Villa
Inflamable? ¿las estrategias comunicacionales de los programas sanitarios y
ambientales focalizados en estos grupos de riesgo fueron eficaces? Si no fue
así ¿cuáles son las fallas o errores perceptibles?
Con la intención de empezar a desentrañar estas cuestiones se pretendió
rescatar la voz de los habitantes para dilucidar aquellas percepciones que no
habían sido “captadas” hasta el momento en los libros y artículos académicos
que analizaron la cuestión, como también en las investigaciones de los medios
gráficos y asociaciones civiles que mostraban a los periodistas recorriendo el
barrio mientras entrevistaban a los vecinos, pero en los cuales se reiteraban
muy a menudo las mismas caras. Nos interesó en cambio centrar nuestra
mirada “desde abajo”, desde aquellas percepciones de los actores que no
habían visibilizadas.
La investigación comenzó por indagar las políticas comunicacionales que se
aplicaron para prevenir y/o reducir el impacto de la contaminación ambiental en
la población de zonas vulnerables de grandes ciudades. Si bien, una
perspectiva que interpela las percepciones de los actores respecto a la
problemática fue abordada en la bibliografía referida a la cuestión (Auyero, &
Swistun: 2006, 2007, 2008; Mozobancyk: 2013; Mozobancyk & Pérez Sobrero:
2016), estas han carecido de una mirada intercultural en el tratamiento de la
problemática.
Por ello, durante la primera etapa del trabajo, se estudió los nexos y
criterios comunicacionales que se emplearon desde las gestiones
gubernamentales (principalmente el municipio), ACUMAR y organizaciones
vinculados con la sociedad civil, referidos a la implementación de políticas
sanitarias y ambientales.
También se examinó material audiovisual para analizar las diferentes
representaciones que tienen los vecinos de su exposición a la contaminación
ambiental, que en el caso de Villa Inflamable afecta el aire, el suelo y el agua
tanto superficial de suma importancia en barrio debido a la presencia de
bañados -típicos de todas las zonas bajas de la costa rioplatense- como las
napas.
En tal sentido, el drama de la contaminación no es aquí una denuncia de
instituciones o personas alocadas (como puede observarse en la imagen
reproducida a continuación), es un drama que intoxica y mata poco a poco a
toda la población. Los más vulnerables son los niños porque carecen defensas
debido a la mala y escasa alimentación. Estudios de laboratorio demostraron la
contaminación de los pobladores con plomo, benceno y tolueno, entre otros
agentes químicos. A la gravedad de la situación hay que sumarle la cercanía
del barrio al CEAMSE, relleno sanitario ubicado en Villa Domínico 103, cierra en
el 2004 jaqueado por denuncias de emisión de gases cancerígenos 104.

103
Desde 1979 el CEAMSE recibió 47.000.000 de toneladas de basura provenientes
de la ciudad de Buenos Aires y de ocho municipios de la zona sur del conurbano que
se acumularon en “montañas” de 24 metros de altura.

104
La fue ampliamente difundida en los medios, entre ellos en
https://www.lanacion.com.ar/339821-denuncian-casos-de-cancer-por-gases-toxicos
https://www.infobae.com/2003/05/19/57668-acordaron-cerrar-el-predio-del-ceamse-
villa-dominico/
https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-30975-2004-01-31.html
https://www.clarin.com/sociedad/protesta-vecinos-gases-basural_0_r1EWewUlCtg.ht
ml [consultados el 26/07/2018].
 Vista panorámica del Polo Petroquímico. Su apreciación es difusa
debido a la emanación de humo.

2. Buceando en la historia cotidiana

Villa Inflamable forma parte de la localidad de Dock Sud, la cual fue desde
sus orígenes una simbiosis de industria e inmigrantes de muy diversas
nacionalidades. En 1890, aparecen las áreas pobladas más antiguas, con la
inauguración de la primera sección del Canal Dock Sud. La obra requirió el
saneamiento de los pantanos y cangrejales de la costa del Río de la Plata. En
esta gran dársena se instalarán descargadores de carbón y de cereal, y
posteriormente frigoríficos (Anglo y La Blanca); talleres navales (Dodero) y
astilleros (Alianza); petroleras (Shell, Esso y Astra); Compañía Química; la
usina eléctrica; la aceitera Dock Oil; más recientemente Exolgan (empresa de
contenedores) y elevadores de granos.
Durante las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX la
zona imbricó el surgimiento de las primeras industrias, la construcción del
puerto y el esparcimiento; algunos de sus recreos a la vera del Riachuelo como
"El Pasatiempo", "El Alemán", "Ceresetto", fueron frecuentados por los obreros
y la incipiente clase media porteña y de la zona. Puerto Piojo, la playa de Dock
Sud sobre el Río de la Plata, convocaba a las familias de los barrios aledaños
durante los fines de semana105.

Fotografía satelital de la playa de Puerto Piojo en la actualidad. En la imagen

se observa los tanques de combustible y tres buques amarrados en los muelles
del Polo Petroquímico.
Empujados por la industrialización, paulatinamente las áreas recreacionales
y las quintas de frutas y verduras se trasladaron a la zona de la actual Villa
Inflamable y más al sur, sobre la costa del Río de la Plata, entre los arroyos
Sarandí y Santo Domingo, en el área denominada “Quintas de Sarandí”. La
contaminación y el desarrollo fabril junto con la pérdida de acceso público

105
La playa está ubicada en el Río de la Plata a la altura de la desembocadura del
Riachuelo. Puerto Piojo fue rotulada como “la última playa de río de Buenos
Aires, que fue visitada como lugar de paseo por vecinos de la zona de La Boca,
Dock Sud y la Isla Maciel hasta su cierre; formaba parte del frente costero del Río de
la Plata, que se extiende desde el Riachuelo hasta la Bahía de San Borombón. La
playa se encuentra a la altura donde actualmente funciona el Polo Petroquímico de
Dock Sud, en la desembocadura del Riachuelo”. Extraído de
https://www.pagina12.com.ar/36210-paisajes-que-cambian-vidas También hay
información referida al tema en http://proa.org/esp/news-nota.php?id=868
[consultadas el 22/07/2018].
volvió peligroso la concurrencia a Puerto Piojo, hasta que el acceso a la playa
fue prohibido en 1976 por considerarse una zona "inflamable" 106.
A continuación, se presentan dos vistas distintas tomadas desde la playa.
En la primera se observan los rascacielos de Puerto Madero en un primer plano
y los edificios de la ciudad de Buenos Aires por detrás de estos.

Vista de la ciudad de Buenos Aires desde una playa rioplatense Fotografía

extraída de https://expedicionesapuertopiojo.wordpress.com/ [consultada el
22/07/2018]
En la segunda imagen, tomada desde la extensa playa de Puerto Piojo en la
costa del Río de la Plata, se aprecian las chimeneas de Polo Petroquímico con
el humo contaminante que emana continuamente.

106
La mención zona “inflamable” aparece en
https://www.lanacion.com.ar/1791694-regreso-a-puerto-piojo-la-playa-de-dock-sud
[consultada el 22/07/2018].
 Fotografía extraída de
https://www.facebook.com/pg/expedicionesapuertopiojo/photos/?
ref=page_internal [consultada el 22/07/2018]

El polígono fabril creció rápidamente en el siglo XX por su cercanía a

Buenos Aires y su rápida salida al Océano Atlántico. En 1906 se instaló la
Sociedad General de Productos Químicos; en 1910 la Compañía Alemana
Transatlántica de Electricidad instala su primera usina y en 1913, arriba la
Anglo Mexican Petroleum -subsidiaria del Grupo Royal Dutch Shell-. En 1931
Shell construye su primera refinería en el área.
A partir de entonces, el puerto se destinó fundamentalmente para el
almacenamiento de combustibles. A partir de ese año, comenzaron a
levantarse al este de la dársena, entre sus muelles y el Río de la Plata, los
depósitos de petróleo y destilerías, inicio del futuro Polo Petroquímico.
Así como la construcción del puerto dio origen al pueblo de Dock Sud, la
inauguración de la Compañía Alemana Transatlántica de Electricidad impulsó la
construcción de un barrio obrero por la cercanía de las fuentes de trabajo usina
e industrias del otro lado del canal del puerto. Durante gran parte del siglo XX,
las tierras adyacentes al Río de la Plata fueron conocidas como “La Costa”. El
área era propicia, las quintas fruticultoras y los espacios recreacionales en el
río y arroyo Sarandí.

3. De “la costa” a Villa Inflamable

El Polo Petroquímico se fue conformando a la vera del canal Dock Sud, sin
un diseño de urbanización industrial que tuviera en cuenta el carácter
altamente contaminante, se instalaron refinerías (Shell y DAPSA);
almacenamientos de combustibles y derivados del petróleo (Petrobras, YPF,
Petrolera del Sur) y de productos químicos (TAGSA, Antívari, Dow Química,
Solvay Indupa, Orvol, Cooperativa VDB, Pamsa); industria química (Meranol).
Más recientemente, se estableció una planta incineradora de residuos
patogénicos e industriales (TRI ECO). En 1994107

107
En http://www.anred.org/?p=4189 [consultada el 22/07/2018].
 se tendió un cableado de alta tensión que transporta 132 mil voltios situado
a escasos diez metros de los depósitos de combustible (1999) de la empresa
Central Dock Sud y la Planta de Coke Island (Shell).
La planta de conversión profunda (“coqueo retardado”) agravó la condición
ambiental debido a que el coque es un carbón, último producto residual sólido
de la destilación del petróleo, que se trabaja a temperaturas de alrededor de
600º108

108
En https://www.insumisos.com/diplo/NODE/2454.HTM [consultada el 22/07/2018].
 . Esta planta funcionó en Holanda desde 1979, pero Shell debió cerrarla
debido a presión de la población local y los cambios en las normas vigentes
sobre contaminación109.
A continuación, mediante una imagen satelital señalamos el área objeto de
estudio. Con sombreado lila resaltamos la zona aproximada del Polo
Petroquímico y con rojo el barrio de Villa Inflamable. Como puede observarse,
la zona se encuentra muy cerca de Puerto Madero y del centro neurálgico del
poder en Argentina, la Casa de Gobierno y la “city” financiera porteña.

109
“Los informes sobre la peligrosidad extrema del coque son esclarecedores. La
Environmental Polution Agency de Estados Unidos y la Netherlands Emission
Regulations de Holanda confirman que la exposición de una pequeña proporción de
un microgramo de metro cúbico del componente soluble del benceno podría
provocar cáncer a unas 600 personas en una población de un millón. Otras, como la
Agencia para la Investigación del Cáncer en Francia y el Centro Canadiense para la
Salud y la Seguridad Ocupacional, destacan que los componentes del coque
generan graves problemas a los ojos y la piel, además de daños pulmonares”.
Ibidem.
 Durante gran parte del siglo XX la población se mantuvo estable en el actual
barrio de Villa Inflamable. El difícil acceso a la zona, a través de una única calle
determinó que fuera poco atractivo para las familias a pesar de su cercanía de
Buenos Aires, la población estuvo constituida fundamentalmente por los
descendientes de los primeros quinteros y algunos obreros que trabajaban en
el polígono industrial que se fue conformando.
Entre 1980 y el año 2000 el barrio creció exponencialmente debido a la
expulsión de personas de asentamientos precarios de la ciudad de Buenos
Aires y de otras localidades del conurbano. Contactos de familiares o amigos
permitió radicarse a familias procedentes de provincias argentinas
(fundamentalmente de Chaco, Formosa y Corrientes durante la década de
1970) y de países limítrofes, siendo la más numerosa la colectividad peruana
(representaba el 10,3% del total de la población en el año 2011).
Producto de los anuncios de relocalización de Villa Inflamable, desde el año
2006 la población se cuadruplicó. No obstante, este crecimiento demográfico,
en 2011 la mayor parte de la población (Cabrera: 2011) seguía siendo
argentina (84,6%).
Villa Inflamable es disímil según la percepción de sus habitantes. La zona
más antigua - Barrio Porst - es aquella donde se asentaron los primeros
quinteros antes de la conformación del Polo Petroquímico, hoy lindante. Aquí
inmigrantes europeos se instalaron hace más de 80 años. En estas pocas
manzanas se encuentran la Unidad Sanitaria (US), la escuela, el SUM / Punto
Cultural110

110
El programa Punto Cultural Municipal brinda a los vecinos de Avellaneda formación
y recreación gratuita en los barrios. La oferta de talleres es amplia: danzas, artes
visuales, música, artes populares, manualidades, apoyo escolar y artesanías, entre
otras.
 y la parroquia. Aquí viven los vecinos más antiguos y sus descendientes,
de clase media baja. El Danubio, es un barrio cercano cuya población es más
pobre. Estos vecinos desconfían de los habitantes de otros dos barrios, El
Triángulo o “la villita” y El Bajo o “la villa”, habitados por personas humildes que
construyeron sus precarias casillas en las proximidades de los bañados o
encima de estos, cuando pudieron rellenar los pantanos con desechos a veces
también tóxicos (Auyero & Swistun: 2008).
Así describe Débora Swintum (Auyero & Swistun: 2008), una NIC (nacida y
criada) del Barrio Porst Villa Inflamable. Otros investigadores (Fariña, Mendoza
&Capote: 2011; Mozobancyk: 2013) realizan una clasificación similar al
diferenciar dos grupos de personas, el histórico constituido por quienes se
radicaron antes de la instalación del Polo, con casas de material y servicios; y
un segundo grupo, de estructura más precaria, carentes de servicios,
constituido por familias numerosas y migrantes reiterados.
Por el contrario, para María Claudia Cabrera (2011) no efectúa grandes
diferenciaciones entre las distintas zonas en la tipología de las 1169 viviendas
relevadas 7 años atrás; clasifica al barrio como “una villa”. Sin embargo, a partir
del relevamiento realizado, determina que el 20% de las viviendas presentan
condiciones adecuadas de habitabilidad, el 56% son viviendas recuperables
mediante mejoras, y el 23% restante corresponde a viviendas a tipo “casilla”.
Otro dato interesante aportado por Cabrera es que entre los vecinos que
abonan sus tasas, impuestos y servicios, el 54,6% manifestó ser propietario de
la vivienda y terreno (aunque muchos de ellos no tienen documentación que lo
avale) y el 34% solo dueño de su vivienda (mediante su compra u ocupación
directa).
La diferenciación entre quienes dicen ser propietarios y “pagan” y los que
no, emergió en el año 2011 cuando se realiza el relevamiento, al enunciar
adscripciones divergentes en el momento de pensar en la posible
relocalización. Es decir, a ellos en tanto propietarios y ciudadanos que
cumplían como tales con las cargas impositivas, les correspondía -según su
entender- un trato distinto de quienes no cumplían con esos requisitos.
Estas traducciones de las diversas percepciones barriales descriptas en la
bibliografía consultada, expresa la subjetividad presente tanto entre los vecinos
entrevistados como entre aquellos que desde su posicionamiento como
investigadores “estudian” el barrio. En definitiva, unos y otros dan cuenta que
“solamente la perspectiva parcial promete una visión objetiva […] todos los
ojos, incluidos los nuestros, son sistemas perceptivos activos que construyen
traducciones y maneras específicas de ver” (Haraway, 1995: 326-7, cursiva de
la autora). Este concluimos entonces que sería nuestro camino a seguir.

4. Acciones desarrolladas
La Municipalidad de Avellaneda cuenta con una red de salud de primer nivel
de atención, en Villa Inflamable se encuentra la Unidad Sanitaria a San Martín
de Porres (US) y a pocas cuadras del barrio la Unidad Sanitaria Ambiental
(USAM). Esta unidad cuenta además con observatorios financiados por
ACUMAR para el relevamiento y análisis de datos referidos a la salud
“ambiental” de la comunidad vinculados con la nutrición, neurodesarrollo,
toxicología, epidemiología y resiliencia. Sin embargo, hasta el presente la
centralización de información estadística sanitaria no impactó en la calidad de
vida de la población, tuvo más una función burocrática para las presentaciones
judiciales de las causas abiertas por contaminación, pero escas relevancia en
la política pública de salud. En tal sentido, ACUMAR trabaja de forma disociada
respecto al municipio (Mendoza: 2017).
Los resultados arrojados por los estudios referidos a la contaminación en el
área realizados por Brown y Caldwell (1996), la Agencia de Cooperación
Internacional del Japón (JICA) en los años 2002 y 2003, la Secretaría de
Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires y la Secretaría de Salud del
municipio, arrojaron la presencia de una serie de compuestos orgánicos
volátiles (COV o VOC) como benceno o tolueno por encima de los valores
permitidos por las normativas estatales111. Las mayores concentraciones se
detectaron en la desembocadura del Riachuelo y en Villa Inflamable. Así, los
valores diarios medios de Villa Inflamable resultaron 30 veces superiores y 60
veces mayores a sus valores máximos respecto al barrio de La Boca (CABA),

111
En el caso del benceno duplicaba el valor permitido por el Decreto 3395/96 (Fariña,
Mendoza &Capote: 2011).
en la orilla opuesta del Riachuelo112; asimismo, las mediciones revelaron que la
contaminación era constante en el Polo, pero disminuía en CABA los días no
laborales (Fariña, Mendoza &Capote: 2011).
La exposición de la población a la contaminación del suelo, el aire y el agua,
la imposibilidad de revertir las causas a corto y mediano plazo, sumado a las
condiciones precarias de vida a las que están expuestas, así como el riesgo de
trastornos neurocognitivos en los niños, determinaron que la Secretaria de
Salud de Avellaneda implementara un Programa Integral de Intervención.
Este programa tuvo como características sobresalientes la intervención de
diversas áreas (salud, obras públicas, política ambiental, desarrollo social) de
los tres niveles de gobierno (Municipio de Avellaneda; Provincia de Buenos
Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Nación), de dos universidades
nacionales (UNLP y UBA) y la conformación de un equipo multidisciplinario de
médicos, trabajadoras sociales, nutricionistas, especialistas en medio
ambiente, psicólogos/as, ingenieros, entre otros.
Entre sus objetivos merecen destacarse la relocalización de las 27
familias113 más afectadas por el riesgo de contaminación, distribución
domiciliaria114 de ayuda alimentaría a las personas más carenciadas con
inclusión de micronutrientes ricos en calcio, hierro y zinc para favorecer el
bloqueo de la absorción del plomo, provisión de agua (debido a la escasa
cantidad de litros entregados por familia solo cubrió bebida y alimentación),
medicamentos para patologías vinculadas con la contaminación y campaña de
difusión en el barrio para reforzar la prevención con prácticas de higiene que

112
Ver mapa de la página 6.

113
Dato del Secretario de Salud del Municipio, Dr. Oscar Fariña, en Villa Inflamable: A
todos los chicos los tenemos bajo control. HABITAT URBANO en
https://www.youtube.com/watch?v=X65lnkG9eYw Publicado el 13/05/2010
[consultado el 18-04-2018].

114
Durante una segunda etapa, las familias tuvieron la posibilidad de comprar por sí
mismas los alimentos luego de recibir la capacitación correspondiente.
favorecen la reducción de absorción gastrointestinal de plomo, concientización
de juegos de los niños vinculados con el contacto de la tierra contaminada).
Pese a los talleres de sensibilización en salud ambiental, seguridad
alimentaria y cuidados de la salud impartidos, es aún escasa la concientización
de la contaminación ambiental por plomo y las consecuencias sobre la salud
infantil. En tal sentido, los aportes del programa han sido insuficientes porque
no logró revertir la naturalización que respecto de la problemática habían
observado investigaciones anteriores (Auyero & Swistun: 2008). Por tal motivo,
la contaminación ambiental se visibiliza exclusivamente con la experiencia
sensorial directa (el aspecto del agua de los bañados; en el aire, el humo, el
hollín, gases, el olor desagradable persistente en el ambiente). Esta es la
causa por la cual los vecinos dudan o niegan que la contaminación sea el
origen de enfermedades recurrentes en el barrio (erupciones en la piel, asma,
malformaciones, entre otras).
Particularmente llamativo resulta el desconocimiento de las medidas
sanitarias (excepto la valoración positiva respecto a la distribución de agua
potable embotellada) y de los alimentos preventivos para la contaminación por
plomo. Aún más preocupante es que no recuerden fehacientemente haber visto
o recibido folletos relacionados con los efectos de la contaminación sobre la
salud (Mozobancyk: 2013).
De lo expuesto se desprende el fracaso de la estrategia comunicacional
implementada en el programa y la necesidad de su rediseño si se pretende en
un futuro inmediato revertir la situación. En principio, consideramos que un
primer procedimiento a incorporar es la evaluación de los programas durante
sus distintas etapas de desarrollo. Asimismo, se deben evitar partir de
presupuestos por parte de los profesionales involucrados con la problemática;
ello supone realizar un relevamiento y observaciones in situ para “captar” los
mecanismos más pertinentes para desnaturalizar la problemática de la
contaminación ambiental en el barrio, y concientizar mediante talleres o charlas
alusivas, respecto a sus consecuencias para la salud. Ello presume revertir la
negación de la población respecto a los efectos de la contaminación,
fundamentalmente de aquellos que no se “ven” ni se “huelen” como el es el
caso del plomo.
 La comunidad en su conjunto debe apropiarse y comprometerse respecto a
la problemática, ya que todas personas están en riesgo, incluso aquellas que
viven en condiciones menos precarias por contar con una vivienda y una
situación económica más estable. En tal sentido, si bien el acceso a la
información es un derecho, deben revisarse las formas mediante las cuales se
comunica esta.

5. Tendiendo puentes
El proyecto se propuso explorar tanto los abordajes teóricos, como las
respuestas y las acciones gubernamentales y de la sociedad civil. A la
complejidad de la problemática de la contaminación, preocupación presente a
su vez en ámbitos tan diversos como las ciencias ambientales, sociales y
humanísticas. Para “atacar” la problemática hubo entonces enfoques muy
diversos y con resultados dispares.
En la última década se implementaron programas oficiales en los cuales el
análisis de los resultados evidenció algunas cuestiones a tener en cuenta a
futuro, entre ellas, la “comunicación”, un aspecto desdeñando hasta entonces,
pasó a tener un rol específico. En Villa Inflamable, para contrarrestar los
efectos de la contaminación y mejorar la salud y la calidad de vida de sus
habitantes se diseñaron campañas focalizadas que tuvieron -a pesar de un
despliegue impresionante de recursos económicos y humanos- una limitada
efectividad en el barrio. Los trabajos revelaron la escasa conciencia e incluso -a
veces- la negación de sus habitantes respecto de las consecuencias de la
contaminación sobre su salud.
Surgen así algunos interrogantes: ¿Por qué fracasan las campañas de
concientización si hay políticas públicas sanitarias focalizadas que involucran a
todos los niveles de gobierno y a diversas disciplinas involucradas en la
problemática? ¿Los programas se implementaron teniendo en cuenta las
representaciones socio-culturales de esta población?
Pareciera que no, en vista de las propias conclusiones alcanzadas por
aquellos que los implementaron. En consecuencia, es prioritario estudiar la
eficacia comunicacional de los programas sanitarios y ambientales focalizados
en estos grupos de riesgo, a través del aporte de una mirada desde y de los
mundos vivenciales de los actores (en este caso los vecinos) que experimentan
los procesos otorgándoles múltiples significados (Abélès: 2005; 2012). De este
mod se podría revertir la ausencia de vinculación entre trasmisión y circulación
de las acciones gubernamentales con respecto a los sectores destinatarios de
estas.
El planteo de una perspectiva “desde abajo”, supone bucear en acciones
naturalizadas de los vecinos; en las expresiones (tangibles e intangibles) que
forman parte del mundo cotidiano de estas personas y que no encontramos en
los registros de las instituciones estatales ni de los programas
gubernamentales. Donna Haraway (1995) señaló que “mirar desde abajo”
requiere nuevas pericias y puntos de vista: ninguna mirada es inocente, incluso
la de los grupos invisibilizados dentro de las propias elites; por lo tanto, la única
manera de encontrar una visión más abarcadora es “mirar” desde un espacio
determinado. El enfoque de un conocimiento parcial se focaliza en ciertos
aspectos de la realidad para decodificar los sistemas perceptivos, las
traducciones y las maneras específicas de fundamentar acciones por parte de
los actores (Haraway, 1995).
Las diversas adscripciones y redes barriales deben percibirse como puentes
entre los saberes populares de la población y los tecnicismos de los
profesionales, ajenos a las lógicas del “sentido común” de los vecinos quienes
han naturalizado la contaminación y forma parte de su cotidianeidad, aquella
que rige su vida diaria y sustenta su “sistema cultural” (Geertz, 1994). La
pertenencia barrial, amasada en los diversos espacios comunales (comedores,
SUM / Punto Cultural, Unidad Sanitaria, entre otros) donde los vecinos
participan, funcionan como ámbitos de reconocimiento en sí mismos en tanto
otorgan valor y significado a su pertenencia. Estos son los ámbitos donde se
construye la “vecindad”.
Las actividades propias de la cotidianeidad (Schutz, 1974) constituyen para
quienes forman parte de esta “vecindad” su universo de significación, en tanto
deben interpretarlo para conducirse y tomar decisiones en él. Todas las
acciones de la vida diaria “presuponen un acervo de conocimiento de origen
social y socialmente aprobado” (Schutz, 1974: 63) que pervive a través del
tiempo. Su sentido común es el timón con el cual las personas toman las
decisiones de diverso orden (laborales y de su vida privada). “Su mundo” se
transforma así en autoridad y en consecuencia, la distinción entre una
interpretación objetiva e imparcial de la realidad y los juicios y afirmaciones de
la sabiduría coloquial, se desdibujan y desaparecen.
Este sentido común presente tanto en los horizontes discursivos de los
dirigentes como de los vecinos sin militancia permitió desentrañar sus formas
de percibir el mundo, en tanto aportó “naturalidad”, “practicidad”,
“transparencia”, “asistematicidad” y “accesibilidad” (Geertz, 1994).
Lo cotidiano expresa así la obviedad, la posibilidad de que cualquier
persona pueda expresar conclusiones de manera sencilla, de forma tal que
puedan aceptarse llanamente sin reservas; resulten rápidamente apropiadas
por todos sin requerir de “especialistas” para su decodificación. Estas
características permiten que cada vecino se crea, por lo tanto, con
conocimiento de aquello que enuncia; para ello se requiere de un único
adiestramiento: la experiencia, que brinda la capacidad de representar el
mundo familiarmente, de manera tal que cualquiera pueda reconocer aquello
que “se halla tan ingenuamente ante nuestros ojos que nos resulta casi
imposible verlo” (Geertz, 1994: 115).
Esta perspectiva aporta una perspectiva novedosa para analizar y resolver
problemas antiguos: las “formas” de aprehender la construcción de un nosotros
a partir de las prácticas implementadas para relatar y corporizar la otredad.
Esta mirada también contribuye a reflexionar en torno a una cierta previsibilidad
de la contaminación y sus efectos, en tanto estos pobladores generaron sus
propias estrategias para “surfear” imprevisibilidades previsibles a partir de su
experiencia y un sentido común individual y barrial que se dispuso a “esperar”
una solución a la exposición a la contaminación con la cual conviven
diariamente por parte, tanto de los diferentes niveles de gobierno como de la
justicia.

6. Nuestro enfoque
Una pregunta recorrió las diversas instancias de la investigación para
alcanzar la meta propuesta ¿cómo capacitar los recursos humanos que
implementarán en el territorio los programas de concientización entre la
población en riesgo, para qué de este modo, este disminuya gradualmente?
Un exhaustivo relevamiento bibliográfico, de medios gráficos (diarios,
informes audiovisuales con y sin entrevistas a referentes barriales) y de
investigaciones de organizaciones de la sociedad civil permitió además de
conocer el estado del arte, detectar los ejes exploratorios más relevantes para
el objetivo formulado.
Presentamos a continuación a una breve síntesis de las dimensiones
exploradas y las nociones a partir de las cuales se comenzó el trabajo de
campo y se diseñaron las encuestas. El relevamiento y entrevistas se
efectuaron en espacios comunitarios localizados en los distintos “barrios” de
Villa Inflamable durante el año 2018.
a) Confusión e incertidumbre
Ambas son elementos constitutivos del repertorio cultural de Villa
Inflamable. Respecto al abordaje de estas se transforman en una serie de
dudas manifestadas por los encuestados respecto a:
La confusión: Información contradictoria que brindan los médicos respecto a
las enfermedades de los niños fundamentalmente, pero de la población adulta
también; informes que constatan la contaminación pero que la población
desconoce. Acciones de la multinacional Shell tendientes a mejorar la situación
de los habitantes mediante la “política del buen vecino”, en el área de salud,
por ejemplo, con la construcción de la sala de atención primaria. Los distintos
niveles de gobierno y la misma Corte Suprema de Justicia de la Nación
tampoco han tenido gestiones consecuentes en el tiempo que tendieran a
solucionar el problema de la contaminación, para ellos en particular y para la
población del área de influencia en general.
La indiferencia pública y la percepción de ser ignorados, agrava la
incertidumbre y la confusión. Por ejemplo, Shell descarga la culpa de la
situación en los vecinos por acciones clandestinas (conexiones de agua;
rellenos de tierra con desechos del barrio, en consecuencia, tóxicos, aunque
ellos puedan representar así el problema). Sin embargo, los organismos
responsables de controlar y regular están ausentes, en tanto las acciones
emprendidas tienen escasa repercusión en mejorar la calidad de vida de la
población.
La incertidumbre: la espera de una relocalización y/o el dinero para irse del
barrio derivó en que su población aumentara exponencialmente. Este motivo
lleva a que estas familias recién llegadas prefieran exponerse al peligro
ambiental y “esperar” la posibilidad del acceso a una vivienda digna. En el año
2000 vivían en Villa Inflamable 679 familias, actualmente 1800 familias (pero en
realidad son más porque se entregan bidones de agua para 2600). Los vecinos
recientes consideran que si bien no fueron censados y no están en la nómina
de las familias que recibirían una vivienda, deberán brindarle alguna solución
cuando finalmente el barrio se relocalice. En sentido, una mejora en su calidad
de vida conspira contra este objetivo.
La manifestación de contradicciones muy fuertes es uno de los primeros
aspectos que llamaron la atención a nuestro equipo de trabajo durante la etapa
de recolección de información. La emergencia de un discurso ante los medios
de comunicación (que después consumen todos los vecinos cuando ven los
programas) por parte de la dirigencia barrial que se referencia en distintos
movimientos sociales como Barrios de Pie o Movimiento Evita, así como de los
abogados de asociaciones civiles es homogéneo.
Esta es una narrativa hacia afuera que se repite ante los extraños (como
periodistas, investigadores y funcionarios gubernamentales que se acercan al
barrio a constatar las consecuencias de la contaminación, prometen, se van y
nunca cumplen. Hacia adentro, en los ámbitos de la esfera privada, vinculados
a las relaciones barriales donde se tejen los sentidos de pertenencia, existen
explicaciones divergentes respecto a la contaminación, quiénes están
“enfermos” y porqué lo están. Estas concepciones comprenden una amplia
gama de menciones, desde la negación de la contaminación hasta la
aseveración que las enfermedades vinculadas con esta las padecen o
contagian los “otros”, aquellos que no tienen los cuidados necesarios, son
sucios, etc.
Estas percepciones son centrales para comprender la dimensión otorgada a
la problemática. La población se referencia respecto a sus causas y a las
medidas preventivas de tipo sanitaria como necesidades de los “otros” vecinos;
por lo tanto, como ya sucediera, difícilmente asistirán a talleres de
concientización o consumirán la ayuda alimentaria entregada cuando
consideran que son acciones fuera de su incumbencia, en tanto, los
“contaminados” son los otros, no ellos.
 b) Diferencias internas

Las clasificaciones que más a menudo se describen en la bibliografía

refieren a las diferencias entre los distintos barrios.
Estas disparidades registran las desigualdades entre las viviendas de unos
y de otros. A su vez, hacían hincapié en las referencias socio-económicas entre
los “viejos” habitantes, descendientes de los primeros pobladores y los
“nuevos” -algunos con más de 20 años de residencia en el barrio-, descriptos
como verdaderos outsiders (Becker: 2010) debido a esta distancia espacial
(arraigada en las características de distintos sectores del barrio) y social
(calidad de la vivienda, servicios a los que acceden, etc.).
Esta discriminación fue recolectada fuertemente durante la etapa de
discusión de la relocalización, y visibiliza a su vez las diferencias entre
propietarios y “villeros”. Si se les recompensaba a los propietarios
¿correspondía también con a los “villeros”? ¿La localización, suponía compartir
el mismo barrio propietarios con los “villeros” equiparando unos con otros? En
caso de aceptar la relocalización ¿cuánto dinero estaba dispuestos a aceptar
para mudarse?
Estas diferencias determinaron que no se pusieran de acuerdo respecto a
cuál es la solución para ellos respecto a la contaminación. Entonces solo hay
acuerdo en llevar adelante acciones colectivas referidas a aspectos puntuales
como pedir audiencias con funcionarios públicos o con funcionarios de
empresas del Polo, sin llegar a plantearse nunca reclamos más integrales por
los daños a la salud efectivos o potenciales causados por la contaminación.
c) Dispersión comunitaria, debido a que priman más intereses
personales que grupales

Cada vecino confía en diversos actores de su confianza.

La priorización de estrategias individuales para la solución de problemas
que son colectivos derivó en el fracaso de proyectos como la Ludoteca
(Mendoza: 2017). Este tipo de acciones se volvieron cíclicas.
d) Referentes barriales
Debido a las divergencias entre los diversos sectores barriales, se creyó
relevante estudiar las funciones y los intereses de las asociaciones vecinales
presentes, así como el poder que concentran sus miembros por el acceso
privilegiado a beneficios que aportan el Estado, ONGs, etc.
En esta instancia surgió una duda ¿estos dirigentes son más acaparadores
de prebendas que los líderes distribuidores, por ejemplo, de los bidones de
agua?
e) Tensiones atravesadas por lo político entre los referentes
Tanto desde los vínculos individuales, como desde las instituciones de las
que forman parte los referentes (ONGs, Sociedad de Fomento, etc.) emergen a
menudo intereses antagónicos. En tal sentido, la puja por acceder a puesto de
agua visibiliza el poder que otorga cada uno de los 10 puestos a cada una de
las personas receptoras y distribuidoras del agua, en tanto, estos se obtienen a
través de redes políticas establecidas con la gestión municipal.
f) Tensiones atravesadas por lo político y por las relaciones que
establecen entre sí actores vecinales (dirigencia barrial) y
asociaciones civiles con los diferentes niveles de gobierno (local,
provincial y nacional)
Estos vínculos expresan a menudo un entramado de intereses antagónicos
que dificultan aunar voluntades mediante la participación social en pos de
objetivos comunes. Pero los vecinos, al constituirse como actores diferenciados
terminan constituyendo espacios e intereses propios dentro del barrio. Parte de
estas divergencias se sustentan en el temor a que algunas áreas
gubernamentales se apropien de proyectos colectivos como sucedió con la
Secretaría de Salud en el caso de la ludoteca (Mendoza: 2017).
g) Percepción, narración e interpretación de la problemática
Por lo expuesto, la discusión debe centrarse en las formas de
involucramiento de los diversos actores con respecto a la problemática en su
conjunto, y a los mecanismos específicos mediante los cuales los habitantes de
Villa Inflamable perciben, narran e interpretan la contaminación.
La negación persiste a lo largo del tiempo de diversas formas; se reiteran
frases donde se menciona que contaminados están los “otros”, los pobres, los
villeros; se rechaza asimismo que las acciones que llevan adelante sean
peligrosas (como los rellenos en sus casas con camiones con basura o
desechos tóxicos) porque la responsabilidad siempre es de las empresas del
“Polo” o del “Estado”; cuando hay conciencia de la contaminación, a menudo,
tampoco se inician preventivamente acciones ni vinculadas con la salud
(estudios de laboratorio) ni legales. Los damnificados a veces trabajan en las
mismas empresas contaminantes y temen la pérdida de su empleo; estas son
las causas por las cuales algunos vecinos tampoco dudan de las afirmaciones
de Shell referidas al cumplimiento de las medidas de seguridad. Por el
contrario, la incertidumbre se apodera de la población pero en sentido contrario
¿será entonces que el incinerador de Tri-Eco no contamina pero sí las malas
prácticas de las personas?
El contexto es fundamental para comprender las acciones que lleva
adelante la población afectada o su omisión que Javier Auyero denominó la
“espera”, supone que la solución siempre depende de otro y no de ellos
mismos. Presume también que sus rutinas funcionan como anteojeras y
terminan estructurando los marcos cognitivos y evaluativos de los vecinos. Por
lo tanto, las prácticas naturalizadas de su vida cotidiana no se encuentran
atravesadas por la problemática: conseguir una changa o algo para comer es lo
urgente, la contaminación puede “esperar” o en todo caso, como no depende
de ellos, tienen que esperar las decisiones de otros, la contaminación, por lo
tanto, está naturalizada. La “espera” supone que su “tiempo” es un tiempo de
los otros. La espera visibiliza así las formas que asume la dominación en Villa
Inflamable.
h) Análisis de la distancia estructural de los vecinos respecto al
acceso a centros de salud que resuelvan los problemas
toxicológicos ocasionados por la contaminación, al no contar el
municipio con centros propios
La disminución del nivel de plomo en sangre, debido a una mejor
alimentación y a la educación preventiva referida al cuidado de la salud, está
comprobada. Si bien ACUMAR continúa en la USAM de Dock Sud / Villa
Inflamable con el seguimiento de los niños con plombemia debido a que es una
patología ambiental, se recortó los servicios de profesionales,
fundamentalmente de nutricionistas, que mediante talleres comunitarios
trataban de concientizar a la población. Esta nueva política de achique quedó
plasmada en el nuevo organigrama de ACUMAR 115
115
La normativa se encuentra disponible en
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/270000-274999/271485/norma
 y en las palabras del médico Hernán Seoane, quien cuando se
desempeñaba en el año 2016 como Director de Salud Ambiental del organismo
aseveró “no estamos para resolver problemas sanitarios; salud y pobreza no
son cuestiones de ACUMAR” (citado en Mendoza, 2017: 184).
La exploración de estos ejes esperamos nos brinden lineamientos respecto
al abordaje con la población del problema comunicacional de la contaminación,
como al diseño una herramienta idónea para trabajar la concientización de
prácticas individuales que ayuden a palear y prevenir enfermedades vinculadas
con la problemática.
El trabajo de campo visibilizará las contradicciones entre lo que las
personas dicen, lo que dicen que hacen y lo que ellas finalmente hacen
respecto a la contaminación; creemos que parte de la negación se debe a que
no hubo un evento traumático disparador que ayudara a tomar conciencia de la
amenaza que supone para ellos vivir en la zona, ya que si bien la explosión e
incendio del barco petrolero Perito Moreno en 1984 116 fue un evento crítico para
los habitantes de entonces, el acontecimiento ocurrió hace 34 años y son muy
pocos los vecinos viejos que vivían por entonces en el barrio y recuerden el
suceso.
Si bien estos ejes son indicativos, el trabajo de campo permitirá conocer si:
a) se mantienen igual; b) se mantienen, pero con cambios o matices; c)

.htm [consultada el 27/072018].

116
“En la noche del 28 de junio de 1984 el buque tanque Perito Moreno estalló en
llamas cuando descargaba combustible en Dock Sud. Los bomberos de Prefectura
estuvieron combatiendo el incendio durante 11 días ininterrumpidos.
El buque se partió prácticamente en dos y las llamas llegaron a los 200 metros de
altura. Los bomberos debían impedir que las llamas llegaran a los depósitos
próximos al buque, cargados con combustible que, de explotar, podrían haber
originado una verdadera catástrofe en toda la zona”. Extraído de
http://www.flotaypf.com.ar/buques/buque_ptmor.htm [consultado el 25/07/2018].
Debido a la magnitud de la catástrofe, el hecho tuvo gran difusión en los medios
televisivos y gráficos argentinos del mundo. Ver, por ejemplo,
https://elpais.com/diario/1984/06/29/portada/457308002_850215.html
https://elpais.com/diario/1984/06/30/internacional/457394413_850215.html
[consultados el 25/07/2018].
mutaron, es decir estos no serían en la actualidad las cuestiones más
preocupantes para la población de Villa Inflamable.
7. Primeros hallazgos
El ingreso al campo fue complejo. Al aislamiento de Villa Inflamable (una
única calle de ingreso debido a sus límites físicos: el canal de Dock Sud, el
arroyo Sarandí, el paredón del Polo Petroquímico y la Autopista Buenos
Aires-La Plata) se sumaron los problemas de accesibilidad real al territorio. El
equipo de trabajo -integrado por tres becarios 117 que efectuaron las encuestas-
enfrentó los mismos desafíos que sortean los vecinos a diario, inseguridad,
trastornos ocasionados por inundaciones y sus secuelas, entre otros. A pesar
de haber establecido previamente contactos con referentes barriales
(profesionales y dirigentes sociales), el éxito del trabajo en campo dependió de
la asistencia de estos para poder realizar el relevamiento, motivo que retrasó
en reiteradas oportunidades el contacto con la población. No obstante estas
precauciones, hubo una gran reticencia de los vecinos a contestar los
cuestionarios. En consecuencia, los formularios completados y cargados fueron
pocos respecto a la cantidad que se esperaba realizar en el plazo estipulado.
Hasta el mes de julio se encuestaron 25 personas de un amplio rango etario
entre los 15 y 67 años, de los cuales el 32% tenía entre 29 y 35 años. Un
hallazgo fue detectar que solo el 24% de los grupos familiares eran numerosos
(entre 6 y 9 miembros) mientras que el 48% contaba entre 4 y 5 miembros. Los
ámbitos elegidos para contactarlos fueron instituciones de uso asiduo donde
concurrían vecinos de distintas áreas del barrio, el comedor Eva Perón (4), el
SUM / Punto Cultural (10) y la USAM (11).

117

Las encuestas las efectuaron los estudiantes de la carrera de Gestión Cultural

(UNDAV): Lucía Fariña (coordinadora del grupo), Carla Gómez y Pablo Pasos.
 A 10 años del fallo de la causa Mendoza 118, pudimos comprobar que el 32%
de los encuestados lleva 20 o más años viviendo en el barrio. Otro 32% se
habían mudado entre 2008 y el presente; el porcentaje se incrementa al 57% si
incorporamos a los que llevan hasta 15 años viviendo en el barrio.

Durante el período de mayor concientización mediática la población no cesó

de incrementarse a pesar de que el 92% de los habitantes cree que los
problemas del barrio son “graves”. Entre estos enumeraron, cortes reiterados
de energía eléctrica; la falta de agua y cloacas; las limitaciones del aislamiento

118

En 2004 un grupo de vecinos presentó una demanda contra el Estado Nacional, la

Provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 44 empresas, reclamando la
recomposición del ambiente, la creación de un fondo para financiar el saneamiento
de la cuenca y resarcimiento económico por daños y perjuicios. Posteriormente,
esta se amplió a los 14 municipios bonaerenses de la Cuenca Matanza Riachuelo.
Así se originó la causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros
s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río
Matanza – Riachuelo)”.
El 8 de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) dictó un fallo
histórico donde determinó a los responsables de llevar adelante las acciones y las
obras de saneamiento.
En él se obliga a ACUMAR a realizar un programa para:
1) la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca;
2) la recomposición del ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelo); y
3) la prevención de daños con suficiente y razonable grado de predicción.
La CSJN encomendó al Defensor del Pueblo de la Nación y a cinco Organizaciones de
la Sociedad Civil (OSC): Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN),
Fundación Greenpeace Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS),
Asociación Vecinos de La Boca, Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos
(ACDH) la conformación de un Cuerpo Colegiado para el control del Plan de
Saneamiento y de las obligaciones y fallos establecidos en la sentencia. Extraído de
http://www.acumar.gob.ar/causa-mendoza/ [consultada el 15/07/2018].
geográfico; la pobreza; las reiteradas inundaciones, la inseguridad; la droga; el
temor a la intrusión de sus viviendas. La contaminación se mencionó cuatro
veces entre las múltiples respuestas y dos las dificultades para acceder a
centros de salud. Ninguna de estas dos cuestiones constituía una
preocupación, a diferencia del miedo, la pobreza, la inseguridad y la ausencia
de servicios básicos aparecieron que aparecieron de reiteradamente.
Cuando se les preguntó si consideraron mudarse a otro barrio, el 60%
respondió sí y entre las causas se mencionaron la contaminación, la
delincuencia, la inseguridad, la droga, cortes de luz, la falta de agua potable, la
desocupación. Es decir, los problemas del barrio, fundamentalmente aquellos
relacionados con las drogas, la inseguridad y la escasez de servicios básicos,
son lo suficientemente relevantes como para pensar en dejar el barrio con las
consecuencias que ello supone para las familias, pérdida de las redes de las
que forman parte en la comunidad. La contaminación nuevamente es uno más
entre estos, pero no el más importante.
Respecto a los referentes que brindan información creíble, ninguno con el
34,4% duplicó como respuesta a las otras opciones. En relación con las
respuestas afirmativas, quienes contaban con mejor imagen eran quienes
trabajaban en el SUM / Punto cultural municipal y en los comedores (27 de
abril, Sembrando juntos, Mis angelitos, Ellas hacen, Jorgito), seguidos por las
repartidoras de los bidones de agua y personal de la Unidad Sanitaria o el
SUM/Punto Cultural municipal. Si la mitad de los encuestados no se animó a
sugerir una persona para esta tarea y un tercio cree que no hay referentes
verosímiles ¿qué reflexiones nos inducen estos datos? Estas apreciaciones
sugieren que a pesar de los vecinos asisten a organizaciones barriales y a
institucionales gubernamentales, estos mediadores que trabajan o colaboran
en ellas no les resultan confiables, debido a que vinculan su asistencia social
con la política partidaria, con intereses personales y/o con fines electorales en
períodos de campaña cuando los políticos “bajan a hablar” con ellos en busca
de sus votos. El 60% tampoco sugirió alguna institución o mediador ni dentro ni
fuera de Villa Inflamable a su entender verosímil para desempeñar tal función.
Al indagar respecto a cuál consideraban la institución más idónea para
brindar información sobre medidas preventivas para aliviar problemas del
barrio, los profesionales de la salud aparecen como primera opción (91,6% de
aceptación), en segunda instancia se menciona la escuela (a través de las
maestras y profesoras) y las asociaciones civiles barriales.
No aparecen mencionadas como dato llamativo diferencias entre las
diversas instituciones, excepto por la referencia en los diferentes tratos que
reciben los pacientes en la Unidad Sanitaria San Martín de Porres (que
funciona en las instalaciones de SOFOMECO, Sociedad de Fomento Pro
Mejoramiento de la Costa) respecto a la USAM.

Opinión de las diferencias entre instituciones y “barrios” de Villa

Inflamable

Los vecinos en cambio resaltan las diferencias entre los “barrios” de Villa
Inflamable. Las contraposiciones responden a aspectos muy disímiles,
situaciones de violencia física originadas en el alcohol y las drogas y en
aquellas originadas en las divergencias entre colectividades (peruana /
paraguaya; boliviana / paraguaya). Pero también hay referencias
socio-económicas teñidas de valoraciones morales, “adelante viven los más
antiguos (zona de U.S. - Ocanto) al fondo del barrio están los nuevos”, “por las
zonas: en el bajo la gente es más conflictiva”, “uno es mejor que el otro, en un
barrio las calles son un desastre, los chicos sucios” y en el otro no, “la cantidad
de ofertas de las instituciones”, “distintas organizaciones políticas/partidarias”,
“las colectividad están en distintas zonas”, “por nacionalidad, se creen mejores
los paraguayos y los peruanos también”.
La necesidad de establecer esta distancia moral, sustentada en bases
económicas entre quienes residen en diversos sectores (Porst, El Danubio, El
Triángulo, El Bajo), se diluye cuando se les pregunta a los encuestados el
“barrio” en el que viven con respuesta corta, en vez de ofrecer la opción
múltiple dirigida. El 80% mencionó Villa Inflamable sin discriminar entre las
diversas zonas que emergen durante la realización la encuesta y el 12%
manifestó vivir en la “parte vieja de Inflamable” 119. ¿Cuáles son entonces los
barrios de Villa Inflamable, aquellos mencionados en las investigaciones o
aquellos adscriptos por los vecinos?

¿En qué barrio de Villa Inflamable vive?

Este hallazgo contrasta las diferenciaciones encontradas en otras

investigaciones que describían una zona antigua y otra nueva (Fariña,
Mendoza &Capote: 2011; Mozobancyk: 2013), o cuatro áreas (Auyero &
Swistun: 2008), o dos asimiladas a antiguas barriadas obreras (Barrio Porst y
El Danubio) y dos pobres El Triángulo “la villita” y El Bajo o “la villa”. Respecto a
este último trabajo, el tiempo transcurrido -12 años desde que concluyó el
estudio- puede explicar ciertos cambios en la percepción de los vecinos,
algunos de ellos quizás debido al crecimiento demográfico y al
desvanecimiento de la posibilidad de la relocalización de la población. Esta

119

El 8% restante corresponde a dos encuestas realizadas en la USAM. En estos casos,

uno de los vecinos refirió vivir en Dock Sud sin especificar barrio y el segundo en
Campana y Ayolas, una esquina lindera a Villa Inflamable.
última apreciación cobra aún más sentido para los primeros estudios
mencionados, realizados por profesionales de la salud. Al alejarse la posibilidad
de la reubicación, sumado a que algunas de las familias trasladadas a un
complejo de Wilde volvieron al barrio, las apreciaciones morales se diluyeron y
en cambio se incrementaron los requerimientos de mejoras en infraestructura.
Como puede apreciarse la cuestión de la relocalización (del mismo modo
que la contaminación) ha dejado de ser un problema que movilice a los
vecinos. El hecho que esta cuestión fuera desapareciendo de la agenda
gubernamental desactivó la polarización entre los distintos sectores de Villa
Inflamable respecto a las valuaciones inmobiliarias de las viviendas y su
propiedad. Solo el 12% de los encuestados se refirió a la “parte vieja” como el
barrio donde vivía, y de estos, el 75% consideró que existían diferencias
marcadas entre las instituciones presentes en el área y entre los barrios
internos del área.
Respecto a las formas de construir pertenencia en el barrio, respuestas
como “pasar muchas necesidades juntos ayudándose”, las “amistades del
barrio”, la “cercanía”, la “confianza en los profesionales”, “estando a favor de
uno y otro referente” para posicionarse tanto desde las redes existentes como
políticamente en otros casos, las “colectividades”, el “acercamiento a la
cultura”, el “acercamiento a actividades puntuales”, “por ser vecinos”, “por
vecindad”, “viviendo acá”, determinan que cercanía espacial es uno de los
aspectos para los encuestados. Otro quizás aun más relevante es aquel que
funde los lazos construidos a través de las redes instrumentales de afinidad,
amistad, nacionalidad o parentesco porque a través de estas resuelven sus
problemas cotidianos.
La pertenencia permite a la vez construir la “otredad” barrial sustentada en
fronteras identitarias y/o territoriales, “uno es mejor que el otro, en un barrio las
calles son un desastre, los chicos sucios”. En ese sentido, las colectividades
“se creen mejores los paraguayos y los peruanos” o “los peruanos tienen más
facilidad para conseguir trabajo” favorecen la construcción de un “nosotros”, del
mismo modo que las asociaciones civiles y políticas.
El otro también puede ser el favorecido. El 52,2% de los entrevistados
considera que hay diferencias entre los vecinos respecto a la ayuda que
reciben, las causas que aducen son variables, desde “están más mentidos en
política”, falta de control gubernamental “algunos que necesitan no lo piden y
algunos que no necesitan la tienen”, “los que tienen una presencia constante
en la organización reciben más” o “le aceleran los trámites”, “hay intereses
detrás”, “afinidad”, “cultural. Muchos están acostumbrados a recibir todo
servido. Es importante el esfuerzo personal y valorar la ayuda que se recibe”,
“siempre les bajan mercadería y cosas a los mismos vecinos, y esos después
la venden”. La ayuda entremezcla relaciones de tipo “utilitarias” con los
referentes, así como corrupción vecinal.

Como puede observarse, las instituciones vinculadas con los servicios de

salud son las más utilizadas, el 40% de la población concurren a estas,
seguidas por el SUM / Punto Cultural 36% y los comedores el 24%. Sin
embargo, estos datos no tienen un correlato exacto con el espacio donde se
desarrollo la entrevista, ya que el 44% se efectuaron en la Unidad Sanitaria
Ambiental y el 16% en el Comedor Eva Perón. El dato es interesante porque el
SUM no figura en la encuesta como opción predeterminada, como si fue el
caso de las tres restantes. Asimismo, a pesar de encontrarse en una unidad
sanitaria, un porcentaje optó por el comedor en vez de mencionar la institución
donde se encontraba en el momento de la encuesta.

Entre los motivos, un 40% de las personas concurren por las actividades que
ofrecen, entre ellas, talleres (cerámica y cocina), clases de zumba, murga,
apoyo escolar, actividades para los chicos; por constituir la fuente laboral el
24% de los casos; el mismo porcentaje colabora; por la copa de leche y el
ropero comunitario el 16%; y 24% por atención médica (en un caso se aclara
que es para el control anual de los hijos).
Es decir, que a pesar de realizarse el 44% de las encuestas en centros
sanitarios solo el 24% asiste regularmente a estos a pesar de los problemas de
contaminación y de las campañas de control que se realizan en la USAM. Se
destaca por el contrario las actividades recreativas, los cursos y la posibilidad
de ayudar en la comunidad. Esta se presenta como una forma de devolver la
ayuda recibida en ropa, comida, materiales para mejorar sus viviendas y como
centro difusor de información; se constituyen así en redes de afinidad (basadas
en dones y contradones sustentados en deberes morales, como explicara una
encuestada concurre “por el reparto de leche, el ropero comunitario y para
apoyar a la organización”). Asimismo, el 44% conoce la existencia de otras
organizaciones que brindan los servicios además de aquella a la cual
concurren, pero solo 27,3% los utiliza. Esta actitud no obedece al
desconocimiento de estas entidades ya que 91,7% dijo conocer a vecinos que
asisten a estas y pudo mencionar cuales eran. Sin embargo, solo el 16%
participa en alguna institución barrial porcentaje que se eleva al 40% si esas
actividades las organiza un vecino, lo cual demuestra la relevancia de los
vínculos sobre las propias instituciones, ya que a los organizadores el 61,9%
de los encuestados los conocen previamente.
El incremento de la concurrencia de las personas cuando los convoca un
vecino respecto a cuando lo hace una institución pareciera que se debe a la
gravitación de las redes de pertenencia y a las deudas morales contraídas con
la persona organizadora. Los encuestados mencionaron que estos referentes
habían mediado en la resolución de sus dificultades con anterioridad en el
73,9% de las veces requeridas o los apreciaban porque “hacían cosas… se
movilizan por el barrio”, “tiene acceso, porque trabaja en la municipalidad”.
Respecto a las organizaciones, el acercamiento se debía a su presencia en el
barrio y por acercarse a ellos para ayudarlos.

8. Reflexiones preliminares
Cuando se preguntó a las personas cuáles creían que eran los problemas
que el barrio enfrenta en la actualidad, la “falta de trabajo, desinterés de los
padres por sus hijos, el hambre, la droga, basurales, el crecimiento de la
población” reprodujo otras cuestiones vinculadas con la inseguridad, como
“robos… corrupción policial, corrupción con los recursos”; también emergieron
la desocupación, el aislamiento, los problemas de falta de obras de
infraestructura y los pésimos servicios públicos (cortes de energía eléctrica,
pocas calles pavimentadas, carencia de agua potable y cloacas, entre otras), la
violencia entre los vecinos por intolerancia o producto de encontrarse
alcoholizados. Todas estas cuestiones aparecieron reiteradamente, pero en
veinticinco respuestas de desarrollo corto, la contaminación se mencionó solo
tres veces y la salud una.
Entre las soluciones para los problemas planteados, “sacar la planta
petroquímica” o “sacar a la gente del barrio, relocalización porque es
inhabitable” no se vincularon necesariamente con la contaminación, pues al
preguntárseles sobre esta cuestión adujeron desconocerla. La mayoría de las
respuestas a esta pregunta fueron coherentes con los problemas enunciados
por los encuestados: una presencia más efectiva del estado para promover
obras de infraestructura; una mayor presencia policial; “que pongan medidores
de luz”; “educación, más actividades, canchita, que haya profesores,
actividades recreativas... club de fomento”. Como puede apreciarse, la
población descree y a su vez perdió interés en la relocalización y requiere a los
organismos gubernamentales que mejoren su calidad de vida.
Para promover estas mejoras casi un 75% articuló acciones con vecinos
para solucionar los problemas propios o del barrio; desde los ámbitos
gubernamentales desapareció el interés urgente por reubicar a la población
porque los encuestados mencionaron que el 76,2% solucionaron al menos
parte las demandas efectuadas de electricidad, agua corriente potable,
pavimentación de las calles.
Los resultados parciales de la recolección de datos realizadas hasta el
presente arrojan una desnaturalización del concepto de ciudadanía que fue en
Argentina una argamasa “amasada” a través de las luchas sociales desde fines
del siglo XIX.
Ignacio Lewkowicz (2006) sostuvo que los pobres son extranjeros en la
actualidad, los no-consumidores pierden su condición humana en tanto la
relación social en el presente se establece entre consumidores que
intercambian productos. En este recorrido de ciudadano a consumidor 120
(sostén de estos nuevos estados emergentes) existe un ajuste discursivo en el
cual la noción gente reemplaza a pueblo y los estados tecnocráticos a los
estados nacionales. La antigua categoría colonial de vecino reemplazó a su vez
a nuestro entender a la de ciudadano. Un vecino es aquel ex ciudadano
convocado circunstancial y esporádicamente a cumplir con sus deberes
cívicos; es en este sentido que usamos la noción vecino en este trabajo.
La población objeto de estudio, signada por un futuro incierto no forma parte
de este nuevo paradigma. Las instituciones gubernamentales han reemplazado
la aspiración a la integración social por políticas “focalizadas”. La imposibilidad
para gran parte de las personas de planificar su vida llevó a qué estos
perdieran la cultura del agricultor sustentada en una vida planificada y
120

En referencia a la inclusión en la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994

de los consumidores con rango constitucional (Lewkowicz, 2006).
predecible, en su reemplazo “grupos e individuos se mueven como cazadores
que recorren la ciudad y las instituciones en busca de una oportunidad”
(Merklen, 2000: 82).
La fragmentación social supone una distancia cultural estructural ya que
esta da cuenta de un distanciamiento que sobrepasa las meras fronteras
identitarias y afecta los derechos de ciudadanía (que incluyen no solo los
derechos civiles y políticos sino también los derechos económicos, sociales y
culturales). Si bien estos cazadores recolectores actuales tienen vínculos más
fluidos con las instituciones de asistencia social que los descriptos por Merklen,
no pudieron fortalecer su integración en el sistema educativo y laboral,
situación que los lleva a vivir en los márgenes de la sociedad, en todos los
sentidos que podemos atribuirle a la palabra y no solo en su anclaje territorial.
Los consumidores ciudadanizados constituyen la antítesis de esta nueva
ciudadanía cazadora de changas y recolectora de los despojos de los
consumidores; encarnada en los “cartoneros” que salen diariamente a recoger
cartones y otros elementos reciclables a cambio de unos pocos pesos, reciben
pocos y pésimos servicios del estado en acceso a infraestructura básica; y una
educación, salud y política sanitaria diseñada desde una lógica asistencialista.
Este ciudadano es interpelado desde un relato cuya narrativa tiene una
lógica y conceptos propios del consumidor ciudadanizado, “bajados desde
arriba” recibe las indicaciones referidas a cómo debe cuidar su salud, recubrir
el piso de tierra de su vivienda con concreto para prevenir las enfermedades
producto de la contaminación, alimentar a sus hijos adecuadamente para
disminuir el nivel de plomo en sangre. Pero le imparten estas prescripciones
desde una lógica ajena para quien no tiene certidumbre respecto a si podrá
alimentar a su familia ese día, el siguiente y el siguiente. Esa ajenidad también
interpela el tipo de intermediación que le asignan a los dirigentes barriales, casi
el 35% manifestó no tener referentes creíbles. Estos vecinos tienen la lógica
del depredador propia de los cazadores recolectores, cuya estrategia de
supervivencia se sustenta en la impredecibilidad laboral y la incertidumbre.
Este ciudadano no puede ir a pedir al Estado porque el Estado ya no está
diseñado para empoderarlo, sino para brindarle soluciones paliativas. A pesar
de ello, él debe acercarse a los organismos gubernamentales para recibir
asistencia; pero para su acceso, un requisito ineludible es aprender a
desplazarse entre los intersticios de estas instituciones, los cuales a menudo
desconoce. Olvidados por el Estado y fuera del mercado viven en los márgenes
de la sociedad del consumidor ciudadanizado.
Hay que construir ciudadanía con prácticas efectivas y no de baja
intensidad como las propuestas en las últimas décadas. Tan cierto como que
Villa Inflamable es inhabitable lo es que el Polo Petroquímico deber erradicarse
de la zona por los peligros potenciales que conlleva para la población asentada
en un radio que excede los límites incluso de Dock Sud.
Un Estado que no subsuma nuevamente a una ciudadanía cazadora
recolectora dentro del contrato social rousseauniano como principio
vertebrador, construye gradualmente ciudadanos con una lógica depredatoria
que solo podrán vivir a futuro del asistencialismo. Contracara de los
consumidores ciudadanizados, estos individuos no ciudadanizados son la
argamasa de un ciudadano dominable.
Este es un drama económico, social, pero fundamentalmente político; atañe
a la matriz ideológica del contrato social de los argentinos que todos
abandonamos, la gente con su voto y la dirigencia mediante políticas que
promueven la inequidad y la desigualdad social. Villa Inflamable pasó de ser
una zona suburbana de quinteros y clase obrera a un área marginal como lo
evidencia su cambio de denominación.
La pregunta que dio origen al trabajo sigue pendiente, aunque en el
presente hemos podido optimizarla ¿cómo generar una estrategia
comunicacional para una ciudadanía que pretendemos revierta su lógica
cazadora recolectora?

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colaboración de la Asociación Civil por la Igualdad y Justicia (ACIJ) y la
Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV), en
http://www.vocesdevecinos.com/sample-page/documentary/ [consultado el
18-04-2018].
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

César Luciano Filomena

filomena@portoweb.com.br
cesarlucianofilomena@gmail.com
clfilomena@tce.rs.gov.br

Doutor em Ciência Política (UFRGS) e Auditor do Tribunal de Contas do Estado

do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Engenheiro Civil e Bacharel em Ciências
Sociais.
Professor do Centro Universitário Metodista IPA.

Área Temática
3. Estado, Administración y Políticas Públicas

Democracia interna e gestão democrática:

O PT e o governo de Porto Alegre (1989-2004)

Resumo
A onda de “desdemocratização” em curso reforça as teses de Tilly. Diante dela,
é importante retomar experiências de gestões democráticas. Em 2018, faz 30
anos da primeira vitória do Partido dos Trabalhadores (PT) para o governo de
Porto Alegre-RS. Foram quatro reconduções consecutivas do partido ao
Executivo local, resultando em 16 anos (1989-2004) de governos com
experiências políticas de alcance mundial, como o Orçamento Participativo
(OP). A par do OP ser a política mais conhecida pelos seus traços
democráticos – consultas amplas à cidadania, igualitárias, protegidas e
mutuamente vinculantes em relação ao estado – as gestões não se limitaram a
ela. Grande parte da capacidade estatal no período se relaciona com a
democracia interna do PT e ao alcance que tinha na sociedade local. As
diretrizes, as políticas e as indicações para os gabinetes do Executivo
passaram pelas instâncias diretivas partidárias. Numa perspectiva
institucionalista histórica, descreve-se a importância da trajetória de disputas e
alianças de poder entre as tendências internas do partido relacionando-as às
estratégias e à ocupação dos gabinetes. Para o período, são descritos os
retornos crescentes nos rumos obtidos com as alianças internas, suas
durações e os momentos de mudanças, timings, que impactaram nas diretrizes
dos governos.

Palavras-chave: PT, Porto Alegre, tendências internas, democracia e gestão

democrática

Introdução

Com a crise financeira de 2008, após um período longo e difícil de

democratização nos regimes dos Estados Nacionais, em curso desde os anos
de 1980, principalmente na América Latina, no Leste Europeu e em parte
África, houve uma inversão rápida na trajetória de consolidação da democracia.
Um dos mais significativos impactos dessa crise foi o da escassez de recursos
e a consequente redução da capacidade dos estados para atender as
demandas da cidadania de modo igualitário, protegido e mutuamente
vinculante.
Procedimentos democráticos e escassez não são complementares, pelo
contrário, são mutuamente excludentes. Nessas condições, tendem
incrementar confrontos de interesses entre segmentos sociais pela posse de
recursos raros, fragilizando os mecanismos da democracia e incentivando
ondas de “desdemocratização”. Como explica Tilly:
Em termos mais complexos, elites poderosas e privilegiadas, como
grandes proprietários de terras, industriais, financistas e
 profissionais têm meios e incentivos muito maiores do que os das
pessoas comuns para escapar ou subverter pactos democráticos
quando esses pactos tornam-se desvantajosos. (TILLY, 2013, p.
2013).

Foi o que se viu no caso do Brasil, por exemplo. Nessa nação, o processo de
impeachment da presidenta Rousseff concluído em 2016 foi sucedido por
movimentos de precarizações nas regras de proteção ao trabalho, no aumento
do desemprego, na redução das políticas de mitigação da pobreza e por
políticas evidentes de proteção às elites do poder locais e a interesses de não
nacionais. Essas situações foram encaminhadas aproveitando às fragilidades
para sobreviver um governo nacional fraco e de baixa legitimidade pública de
Temer, sucessor de Rousseff (vide Filomena, 2017). No entanto, com apoio
manifesto de autoridades institucionais do Judiciário, Ministério Público, Cortes
de Contas e da Polícia, movimentos de precarização como esses adquirem
status de legítimos e democráticos, mesmo que de fatos não sejam.
Trabalhos como de Pérez-Liñán (2009) – que aponta a prática de juízos
políticos sobre os presidentes latino-americanos como fonte de instabilidades
políticas – e de O’Donnell (2011) – que destaca que a democracia requer um
sistema legal e uma burocracia comprometida com ela para sua consecução
(quando não estão prejudicam a a democracia) – convergem no sentido de
explicar a denominada onda de “desmocratização” desenhada por Tilly (2013),
hoje em curso. Na contramão dessa onda, é importante retomar (relembrar)
experiências de gestões democráticas.
Em 2018, faz 30 anos da primeira vitória do Partido dos Trabalhadores (PT)
para o governo de Porto Alegre-RS, na cidade meridional mais importante do
Brasil. Seguiram-se quatro reconduções consecutivas do partido ao Executivo
local, resultando em 16 anos (1989-2004) de governos com experiências
políticas de alcance mundial, como o Orçamento Participativo (OP).
A par do OP ser a política mais conhecida pelos seus traços democráticos –
consultas amplas à cidadania, igualitárias, protegidas e mutuamente
vinculantes em relação ao estado – as gestões não se limitaram a ela, já que a
capacidade estatal do Executivo local foi, em regra, satisfatória no período. A
hipótese que orienta esse trabalho é a de que grande parte da capacidade
estatal no período se relaciona com a democracia interna do PT e ao alcance
que tinha na sociedade local. As diretrizes, as políticas públicas e as indicações
para os gabinetes do Executivo passaram pelas instâncias diretivas partidárias.
Numa perspectiva institucionalista histórica, esse trabalho tem como objetivo
descrever a importância da trajetória de disputas e alianças de poder entre as
tendências internas do partido para adoção de estratégias e para orientar a
ocupação dos gabinetes. Para o período, são descritos os retornos crescentes
nos rumos obtidos com as alianças internas, suas durações e os momentos de
mudanças, timings, que impactaram nas diretrizes dos governos.
Na seção seguinte (1) apresenta-se uma breve síntese conceitual que ajuda a
entender o PT de Porto Alegre como campo de luta e de forças, organizado por
tendências internas, e importância da trajetória para entender os arranjos
institucionais internos (a democracia interna). Na seção subsequente (2),
descreve-se o contexto local, os eventos relevantes, estratégias de políticas e
as variações dos arranjos democráticos internos ao longo do período estudado.
Na seção 3 (três), a preocupação é a de apresentar a o alcance político que o
PT local a partir medidas de distribuição de forças das suas tendências no
Legislativo local e junto ao Conselho do OP. Na seção 4 (quatro), os arranjos
dos gabinetes no governo local, segundo titularidade das tendências internas
são debatidos. Por fim, as conclusões.

1. Síntese conceitual
Um partido político é um espaço de competição entre agentes políticos.
Trata-se de um empreendimento político particular e historicamente referido,
como é o caso do PT local. Analisá-lo requer entendê-lo desde suas reações
sociais, como um campo de lutas e de forças, diante da trajetória que percorre,
resultante das escolhas (ações) dos seus agentes (Offerllé, 2004).
Um partido político, então, deve ser visto, primeiro, como uma organização.
Nela importam suas origens e os tipos de incentivos adotados para motivar
ações sociais de cooperação ou não entre seus agentes (ações coletivas), bem
como o modo de institucionalização traduzido em regras de poder internos,
alteradas ou não ao longo da sua existência (vide Friedberg, 1993;
Panebianco, 2004); segundo, pela sua trajetória de acordos políticos, que
remetem a análises de retornos crescentes de cooperação continuada entre
agentes em detrimento outros, e a eventos que podem alterar os rumos ou
preferências de cooperação, portanto, dos acordos (vide Pierson, 2000; 2004).
O conceito de ação social para uma organização partidária é o marco inicial
para o empreendimento desse trabalho. Para Weber (1964), a ação social só
vai existir para um indivíduo como expectativa em relação ao comportamento
de outro(s) indivíduo(s)121. Logo, depende de uma circunscrição social
compreendida por um ou mais agentes para que exista. Na medida em que há
reciprocidade a essa ação, há relação social.
Ação social recíproca abre a possibilidade para ação coletiva. Resulta da
solidariedade e da possibilidade de cooperação entre agentes diante de
interesses que compartilham ou constroem reciprocamente de forma efêmera
ou mais frequente. Esse é o primeiro passo do processo que incentiva as
ações coletivas a darem origem às organizações sob interesses comuns,
dentre as quais, os partidos políticos enquadram-se (Filomena, 2006).
O fenômeno da organização parte dessa forma de contingencias e inicialmente
é precário (Friedberg, 1993). Porém. ao longo da sua trajetória vai se
institucionalizando, consolidando regras, estruturando jogos de poder entre
seus participantes e substituindo paulatinamente o objetivo de interesses
comuns, pelo da sobrevivência da organização (Panebianco, 2005).
Desse ponto, importa inicialmente o reconhecimento das regras que regulam
os jogos de poder no partido; depois, a forma que o sistema político interno
assume e vai sendo arranjado na sua trajetória (Filomena, 2006). Entre regras
e o sistema político interno, coexistem as questões de democracia interna e de
atuação do que Sartori (2005) denomina de subunidades partidárias: facções,
frações e tendências.
Importa também olhar como essas subunidades partidárias quanto aos
incentivos para somarem esforços, cooperarem, formando coalizões
majoritárias ou dirigentes ou de oposição. Consideram-se nessas coalizões,

121

A ação social pode ser racional, orientada pelos fins ou pelos valores (convicções),
ser por emoção ou ser pela tradição (Weber, 1964). Quando racional, a ação do
indivíduo segue sua eticidade, o que o permite sopesar nas suas escolhas agir
orientado mais pelos seus fins ou pelos valores que o orientam (Weber, 2002).
por um lado, questões internas, como das disputas por espaços de direção, por
outro, questões afeitas a interesses em disputa em espaços extrapartidários
(vide Panebianco, 2005). Nessas últimas, a preocupação principal é com as
oportunidades de ampliação de relações externas dessas subunidades
(facções, frações e tendências) com segmentos da sociedade, o que
potencializa ganhos e barganhas em espaços políticos institucionalizados.
Compreendido o partido nas suas regras, na sua democracia interna e quanto
às subunidades políticas que nele coexistem, cooperando (formando coalizões)
ou não, é relevante olhá-lo à luz da sua trajetória. É preciso se ater aos
arranjos institucionais internos, considerando sua dinâmica.
Para o caso de facções (também frações ou tendências), de coalizões e de
organizações partidárias, frequentemente as respostas para as configurações
que os arranjos institucionais adquirem são encontradas com base numa
abordagem diacrônica, não sincrônica dos jogos de poder (Friedberg, 1993;
Panebianco, 2005). Encontram-se nos casos em que se consideram os
arranjos institucionais de um partido (o que inclui sua democracia interna)
dependentes da trajetória dos processos de cooperação entre agentes – path
dependence; e que essas relações entre agentes, coalizões, são mais estáveis
e longevas quando conseguem manter ganhos incrementais entre aquele que
cooperam – increasing returns (Pierson, 2000; 2004). Desde a análise da
trajetória de uma organização e da modulação dos arranjos institucionais,
também importa analisar os eventos que podem reorientar (momentos, timings)
o curso das articulações e dos arranjos internos.
Em suma, regras e trajetória das regras ajudam a entender os caminhos
trilhados por subunidades partidárias e as formas que assumem seus arranjos
democráticos internos. No caso do PT de Porto Alegre, como é visto a seguir,
as formas como as tendências se dispuseram no jogo de poder interno através
das coalizões que formaram e reviram com eventos que alteraram os rumos
partidários.

2. Contexto, eventos, estratégias e arranjos políticos internos no PT local

O modo como se organizou o PT em Porto Alegre resulta das regras

internas e suas mudanças, com o processo de organização do diretório
partidário local, com a trajetória de alterações e de posicionamentos das suas
tendências, das coalizões articuladas (principalmente após 1987), com as
estratégias para dirigir as políticas dos sucessivos quatro governos locais (1989
a 2004) e no Legislativo local. Relaciona-se também com os eventos, timings,
que alteraram os rumos políticos e as coalizões internas.
A regulamentação que autorizou no PT o funcionamento das
tendências122 foi um primeiro momento (timing) de reorganização interna. Com
ela houve incentivos ao reordenamento de posições e de alterações nas
denominações dos grupos internos que passam a atuar como tendências.
A Articulação123, grupo majoritário na coalizão da direção nacional do
partido desde a fundação em 1981, assume-se como força política interna
organizada como tendência. Sua maior expressão local era a do deputado
federal Olívio de Oliveira Dutra. Organizações políticas anteriores à fundação
do PT com representatividade na democracia interna local passam a se
organizar como tendências políticas internas, respeitando instâncias e
deliberações.
O Trabalho, que desde a fundação operava como aliado preferencial da
Articulação, mantém-se, mas fragilizado na coalizão. Nessa época parte de
seus quadros passa a se declarar como integrante da tendência aliada. O
MEP124, outra força política da coalizão da Articulação, passa a ser a tendência
MCR125. A ORM-DS126, oposição à Articulação, troca sua denominação para

122

Resolução aprovada no 5º Encontro Nacional do PT em 1987 que autorizou a

organização por tendências internas, antes proibidas.
123

Articulação (ou Articulação 113), grupo político interno, cuja principal liderança era
a de Luiz Inácio da Silva (Lula), acompanhado pelo grupo sindicalista oriundo do
movimento Novo Sindicalismo (Olívio de Oliveira Dutra – primeiro prefeito eleito
pelo PT em Porto Alegre em 1988, Luiz Soares Dulci e Jacó Bittar) e setores de
resistência ao regime autoritário como de José Dirceu (ex-DISP – Dissidências de
São Paulo do Partido Comunista Brasileiro - PCB).
124

MEP – Movimento de Emancipação do Proletariado

Democracia Socialista (DS). O PRC127, aliado da DS, liderado regionalmente
por Tarso Hertz Genro, em 1989 adota o nome de Nova Esquerda. Grupos
como Convergência Socialista128 mantém-se nos anos no 1980 no PT, mas
resistem em se subordinar às diretrizes de tendências internas.
Simbolicamente, no 5º Encontro Estadual (1987), o deputado estadual
Raul Jorge Anglada Pont da DS é eleito presidente do Diretório do Estado do
Rio Grande do Sul, formando uma coalizão dirigente com o PRC (Nova
Esquerda), vencendo na ocasião a Articulação, o MCR e O Trabalho. Dentre os
temas em debate, polarizadores de antagonismo de posições, o da política de
alianças129. Na cidade de Porto Alegre, a Comissão Provisória do diretório
metropolitano é criada nesse mesmo ano sob a hegemonia da DS, como
organização de legitimidade interna130

125 Movimento Comunista Revolucionário (MCR), resultante da união de grupos

como o MEP, parte da AP (Ação Popular) e de dissidentes como Wladimir Pomar da
Ala Vermelha do Partido Comunista do Brasil (PCdoB). Após 1990 o MCR passou a se
denominar Força Socialista (Filomena, 2006).
126 ORM-DS – Organização Revolucionária Marxista Democracia Socialista. Facção,
depois tendência interna, a ORM-DS foi o maior grupo trotskista que formou o PT.
Estava e ainda está relacionada à articulação do jornal Em Tempo, a Ernest Mandel
e que tinha na sua origem entre suas lideranças Raul Jorge Anglada Pont – ex-líder
da Tendência Socialista do MDB – Movimento Democrático Brasileiro (Karepovs;
Leal, 2007).
127 PRC – Partido Revolucionário Comunista dissidente do PCdoB. Integra-se
definitivamente ao PT com lideranças como Tarso Hertz Genro e Aldo Fornazieri em
1984. José Genoíno, que se articulava a esse grupo, já migrara para o PT na sua
fundação (Filomena, 2006).
128 Convergência Socialista – facção trotskista que se originou do vínculo mantido
com o grupo internacional liderado por Nahuel Moreno (ou Hugo Miguel Bressano).
Seu nome era uma referência a seu jornal. Enquanto permaneceu no PT, tinha como
liderança nacional Valério Arcary. (Karepovs; Leal, 2007). Foi expulsa do PT em
1992.
129 A DS e o PRC defendiam um leque de alianças eleitorais restritivo para o PT,
somente com forças de esquerda. A Articulação, nesse episódio, derrotada, a
possibilidade de ampliação de alianças para o Partido Democrata Trabalhista – PDT.
130 Em 1987 a legislação vigente não autorizava os partidos a formarem diretórios
municipais em cidades como Porto Alegre. O PT local comportava a formação de um
diretório com membros escolhidos em convenções, em direções zonais (como se
organizava a divisão territorial eleitoral brasileira) e em núcleos de base. Desse
processo de escolha escolhia-se uma direção executiva para atender os assuntos da
política do município. Até o ano de 1997 o funcionamento foi assim, quando de
instaura o Diretório Municipal de Porto Alegre.
 que combinava autoridades partidárias locais a uma comissão executiva. Grupos
políticos de alcance local como o PT pela Base131 tinham um peso razoável na política
local

O Encontro do PT de Porto Alegre em 1988 foi um segundo timing de

reordenamento de forças. Este evento envolveu a escolha da chapa majoritária
para a disputa da Prefeitura de Municipal. À época, Dutra pela Articulação,
Genro pelo PRC, Flávio Koutzii, este apoiado pela DS e Darci Barnech
Campani (apoiado por seu grupo e técnicos do PT 132), disputaram a indicação
para chapa de Prefeito. DS e PRC compunham a mesma coalizão estadual,
porém, no curso da disputa, as posições políticas foram redesenhadas.

Dutra e Koutzii avançaram para um segundo turno de disputa. O primeiro

venceu a indicação, na medida em que houve a decisão de liberar os
delegados eleitos para o encontro alinhados a Genro para que decidissem
livremente em quem votar. A maioria decidiu apoiar Dutra. O apoio tácito do
PRC à Articulação autorizou a composição da chapa majoritária formada por
Dutra (prefeito) e por Genro (vice). A DS, força majoritária na direção municipal,
ficou fora da chapa majoritária.
As eleições de 1988, vencida pelo PT, aproximaram nos primeiros dois anos de
governo – 1989 e 1980 – Articulação e PRC (depois Nova Esquerda):
momentos de significativa carência de recursos públicos. A DS manifestava
internamente ao partido estar à margem do governo, mesmo ocupando a
titularidade de pastas relevantes como da Fazenda.
Diante da necessidade de enfrentar as limitações de governar Porto Alegre, os
debates internos partidários importaram para o encaminhamento de soluções.
As críticas da DS, quase em tom de oposição ao governo, ajudaram a
encontrar soluções, como foi a de institucionalizar os debates com a população
acerca da destinação de limitados recursos públicos, sintetizadas na criação do
Orçamento Participativo (OP). Também, implicaram em alterações no
organograma e, por consequência, na correlação de forças do governo.
Para atender às exigências do OP e para articular a ele as políticas do governo
municipal, foram criadas em 1990 novas pastas e redistribuídas funções. A

131 PT pela Base – era um grupo interno articulado em torno do vereador Antônio
Hohfeldt (primeiro vereador eleito pelo PT no Rio Grande do Sul em 1982) que sai
do PT em 1995. Nacionalmente, articulava-se com Eduardo Jorge (Filomena, 2006).
132 Darci Campani, engenheiro agrônomo e professor universitário, compunha o
núcleo de técnicos do PT que mantinha uma atuação independente. Posteriormente,
em 1999, articulou-se a outros setores do PT na tendência denominada Fórum de
Ação Socialista (FAS).
pasta de planejamento municipal, até então dirigida por Clóvis Ilgenfritz 133,
perdeu a atribuição de elaborar e controlar o orçamento municipal. Essa
atribuição passou para o Gabinete do Planejamento (GAPLAN), criado
especificamente para articular o orçamento municipal e sua execução.
Especificamente para incentivar o OP, foi instituída uma Coordenação das
Relações Comunitárias (CRC) com status de gabinete. O GAPLAN ficou sob o
controle da DS, que, a partir de então, considerou-se integrada ao centro de
decisão do governo.
Ainda no ano de 1990, Genro (vice-prefeito) licencia-se da pasta da Secretaria
do Governo Municipal (SGM) para concorrer a governador nas eleições desse
ano. Após perdê-la, retorna para sua condição de vice-prefeito, mas não à
titularidade da SGM. A pasta, porém, permanece com a Nova Esquerda,
tendência à qual pertencia até 1992.
O período que vai de 1990 a 1992 foi de reordenamento das forças políticas
internas do PT local, regional e nacional. Com os indicativos de um processo
de ruptura interna da Articulação nacionalmente, o que ocorre de fato em 1993,
a Nova Esquerda passa por um processo de reorganização. Em 1992,
regionalmente, juntam-se a ela dissidências da Articulação, algumas oriundas
de O Trabalho, e da DS. Essa nova articulação de agentes políticos tem como
síntese a tendência PT Amplo e Democrático134.
Em 1992 a Convergência Socialista é expulsa do PT. Os remanescentes
articulam-se como Corrente Socialista dos Trabalhadores (CST), depois como
Movimento de Esquerda Socialista (MES).
A titularidade da SGM passou ao então deputado estadual licenciado Flávio
Koutzii, no mesmo ano (1992). Com esse movimento, setores políticos
próximos a DS ganharam mais esse espaço no governo municipal. Este entrou
na conta de uma concertação interna entre as forças políticas que acordaram
ter na chapa majoritária para a sucessão de Dutra a composição de Genro

133 Clóvis Ilgenfritz da Silva, candidato do PT ao governo do Rio Grande do Sul em

1986, nacionalmente articulava-se à Articulação. Regionalmente, porém,
respaldava-se com um coletivo denominado Carneiro Cruz.
134 O PT Amplo e Democrático ou, simplesmente, Amplo, era uma articulação
política regional. Nacionalmente dividia-se. Os oriundos da Nova Esquerda
associavam-se à Democracia Radical de Genoíno; os demais ficaram com a
Articulação, que após 1993, também se dividiu. Os agentes articulados ao Amplo
ficaram com a fração denominada Unidade na Luta, não com a outra parte
denominada Articulação de Esquerda- AE. (Filomena, 2006).
(Amplo) para prefeito e Pont (DS) para vice: chapa vencedora da eleição
municipal de 1992.
Já em 1993, com a cisão da Articulação nacionalmente, fora os agentes que
migraram para o Amplo, os demais, incluindo próximos de Dutra, constituíram a
Articulação de Esquerda (AE). No reordenamento de forças que seguiu, como
um novo timing, a AE e a DS se aproximaram politicamente e formaram, em
conjunto com outros grupos internos como Força Socialista (ex-MCR), O
Trabalho e Campani, a coalizão política majoritária nos anos subsequentes
denominada Fórum de Esquerda135.
Grupos políticos como a Tendência Marxista (TM), depois BS136, articulações
políticas ligadas a lideranças comunitárias como Sônia Saraí e coletivos
políticos como o CDV137, Carneiro Cruz (grupo formado pelas relações de
Clóvis Ilgenfritz da Silva) e Resistência Socialista (RS)138 ao longos dos anos
que se seguiram articularam-se parte do tempo com a coalizão Fórum de
Esquerda, outra parte com o Amplo.
Nesse contexto, desde 1993, na direção ou na oposição, três tendências
controlaram os rumos do PT local: DS, AE e Amplo. Faz-se, aqui, um sintético
retrato delas.
A DS foi dentre as três tendências a que, ao longo de dezesseis anos
(1989-2004), mais quadros disponibilizou para os governos, dentre os quais
dois prefeitos: Pont (1997-2000) e João Acir Verle (2002-2004). Venceu o
debate interno de concepção do OP, e nele apostou como forma de
interlocução com as comunidades da cidade e de administrar a capacidade

135 O Fórum de Esquerda unificou não apenas AE e DS, mas reuniu outros grupos
como a Força Socialista, O Trabalho, grupos parceiros da DS como a Esquerda
Democrática de Koutzii (normalmente seus integrantes operavam em conjunto com
a DS, se identificavam com ela, mas não a assumiam organicamente). Foi a coalizão
majoritária nas direções partidárias regional e porto-alegrense entre os anos de
1993 a 1999 (Filomena, 2006).
136 A Tendência Brasil Socialista (BS) – grupo de cunho marxista ortodoxo, cuja
principal representante era a socióloga Lires Marques, ex-diretora geral do DEMHAB
no primeiro governo da Administração Popular em Porto Alegre, em parte resultante
da Tendência Marxista (TM).
137 O coletivo Em Defesa da Vida (CDV) – grupo que tinha como líder o ex-vereador
e ex-presidente do PT municipal José Valdir da Silva. Esse grupo veio de uma
trajetória iniciada na primeira metade da década de 1990 e ao longo do tempo se
afastou da DS, de onde seu líder era originário, e foi se integrando ao Movimento
Rede e depois ao MCS.
138 A Resistência Socialista – grupo político que era próximo à DS inicialmente,
organizado em torno do ex-vereador de Porto Alegre e advogado Juarez Pinheiro.
Depois, ao final dos anos de 1990, aproximou-se de Genro e do Amplo.
estatal através de consultas amplas à cidadania, igualitárias, protegidas e
mutuamente vinculantes em relação ao poder público local. Tinha como diretriz
o entendimento de que a tarefa do agente engajado precisava ser militante e
múltipla. Seus membros precisavam incorporar esforços no governo, nos
movimentos sociais e na direção do partido. No tocante à linha política de
alianças com outros partidos, no período do estudo, foi sempre restrita a
partidos de esquerda, e, em várias oportunidades, excludente inclusive ao
Partido Democrático Trabalhista (PDT)139.
A AE originou-se nas demandas da sociedade civil ligadas aos
movimentos sociais do campo e de luta pela moradia. Foi, desde 1993, a força
política que mais se aproximou de Dutra. Importante na condução das direções
estaduais, em Porto Alegre, diferente da DS, nunca conseguiu consolidar uma
visão de governo que possibilitasse conduzir os rumos do Executivo municipal.
Parte disso resultava da limitação de quadros em número e em formação para
assumir as áreas estratégicas dos governos.
A última, o Amplo, tinha uma boa base de quadros políticos e técnicos.
Transitou da visão de partido como vanguarda, para uma visão de concepção
de sociedade radicalmente democrática e de gestores estatais fundamentados
em princípios republicanos: valores estranhos à maioria do PT à época.
Defendeu no período, em oposição a DS, um leque amplo de alianças com
outros partidos, desde que assentadas em bases políticas mínimas.
Retomando a trajetória, sob o signo do Fórum de Esquerda, Dutra foi
candidato do PT ao governo estadual em 1994; Pont foi o sucessor de Genro
em conjunto com José Fortunati como vice (Amplo), vencendo as eleições
municipais de 1996. No entanto, o evento que marcou o ápice período de
controle partidário dessa coalizão foi o da escolha da chapa para a eleição ao
governo estadual de 1998.
Nessa ocasião, Dutra venceu Genro para a indicação à chapa
majoritária para governador. Com um processo conflituoso e polarizado entre
Fórum de Esquerda e Amplo, as diferenças internas acabaram transbordando
os limites do PT regional, ganhando espaços na agenda da política regional. A
síntese foi o da formação de uma chapa majoritária que internamente
contemplou um só polo: Dutra (indicado pela AE) para governador e Miguel

139 PDT – Partido Democrático Trabalhista.

Rosseto (DS) para vice. Mesmo com o partido dividido em duas posições à
época antagônicas, a vitória foi de Dutra, derrotando o então governador
Antônio Britto Filho (PMDB) em segundo turno.
Menos no governo municipal de Pont (1997-2000), nos quais havia um
equilíbrio entre DS e Amplo, mais a partir do governo estadual de Dutra
(1999-2002), as condições para manutenção da coalizão do Fórum de
Esquerda foram se tornando limitadas. Internamente, pontos de conflito quanto
à condução das políticas estaduais entre AE e DS foram aparecendo.
O Amplo, durante o primeiro ano do governo de Dutra em 1999, e em
parte de 2000, cumpriu papel semelhante ao da DS durante os anos iniciais do
então prefeito Dutra. A incorporação do Amplo no centro de decisão no governo
estadual no início de 2000 implicou em mudanças internas e em avanços sobre
espaços da AE e de outras forças ligadas ao Fórum de Esquerda, com exceção
da DS e parceiros mais próximos como a Esquerda Democrática (ED)140, desde
1994 grupo dirigido por Koutizii: estes, mantidos em seus postos.
Quanto ao Amplo em si, a disputa pela indicação da chapa majoritária
para eleição à Prefeitura Municipal de Porto Alegre, também encaminhou
cisões. Genro havia declarado ao final de 1999 “não manter mais relações
privilegiadas com o Amplo” (vide Filomena, 2006). Articulou, desde então, um
grupo político de apoio às suas estratégias: o Movimento Rede. Com ele, criou
incentivos para que integrantes do Amplo migrassem para sua posição, em
alguns casos, mantendo-se na mesma tendência.
Liberto da carga política que envolvia as disputas entre as três grandes
forças internas, Genro cooptou agentes da coalizão do Fórum de Esquerda,
incluindo setores da AE local e da ED. Este foi outro timing que resultou em
alterações no arranjo institucional vigente e incentivou que outras tendências
como a AD141
140 Esquerda Democrática – ED - é uma força política muito próxima à DS. Trata-se
de um grupo político liderado por Koutzii e por Henrique Fontana, com uma atuação
parlamentar respeitável, mas com quadros, entre 1994 e 2002, pouco
experimentados no Executivo. Adiante, no interregno que vai das prévias de Porto
Alegre (2000) até as prévias estaduais (2002), majoritariamente apoiou Genro. No
episódio das prévias para o governo estadual de 2002, divide-se em posições de
apoiadores de Genro e de Dutra.
141 AD – Ação Democrática - grupo formado por sindicalistas e pequenos
agricultores, dissidentes da Articulação de Esquerda, mas que sempre integraram a
Art-Sind na CUT e que nacionalmente compõe com a Unidade na Luta no PT. Suas
principais lideranças são as do deputado estadual Ivar Pavan, do deputado federal
Marco Maia e do prefeito de Santa Maria e ex-deputado Valdeci Oliveira. Articulação
 e UPS142 surgissem do descolamento de agentes políticos, principalmente da AE.
Dessa forma, Genro articulou uma coalizão com forças políticas menores sem a
hegemonia das três grandes – DS, AE e Amplo – o que lhe deu lastro para dar curso
às suas estratégias políticas: mirava na possibilidade de obter a indicação para
candidatura para o governo estadual em 2002, suplantando na prévia a candidatura à
reeleição de Dutra.

Antes, sua trajetória requeria acumulo de força política. Passava,

primeiro, pela viabilização da sua eleição para o Executivo de Porto Alegre em
2000. Tinha contra suas para se tornar “o cabeça” de chapa no pleito
pretensões o então prefeito Pont e a do vice-prefeito Fortunati (Amplo).
Genro venceu as previas internas para a Prefeitura e se elegeu em
2000, tendo Verle – DS – como seu vice. Para o Amplo, o custo foi o de perder
Fortunati, um quadro histórico da tendência, que também deixou o PT já em
2001.
A Prefeitura era apenas a primeira etapa da estratégia Genro. Para
manter a coalizão que montou e ampliá-la, cedeu espaços no governo local
para tendências menores e para apoiadores locais da AE, à época: estas com
quadros incipientes em governos. As concessões de pastas estratégicas do
município como da Educação para o MCS 143, de Relações Comunitárias para o
Movimento Rede (o que incluía a condução do OP), da Assistência Social para
a Força Socialista, de assessorias importantes de centro de governo para a ED
e de Obras para apoiadores seus da AE fizeram parte dos movimentos que
empreendeu para fortalecer-se internamente no PT. O resultado foi o de um
governo com menor capacidade estatal que os anteriores, com um centro
político disperso e com limitações de governança.
Na segunda etapa da estratégia, Genro disputou a prévia com Dutra
em 2002 pela indicação a governador na chapa eleitoral do PT. Mesmo tendo o
apoio da DS e da AE, Dutra não obteve votos suficientes para vencer Genro. A
coalizão que apoiava Genro, e que crescera internamente nos espaços de

Sindical (Art-Sind): grupo político majoritário da CUT ligado a lideranças como João
Felício, Vicente Paulo da Silva e Luiz Marinho.
142 UPS – Unidade Popular Socialista – grupo político próximo a Dutra.
143 MCS – Movimento Construção Socialista, depois Movimento PT, é um grupo
político focado nas temáticas de relação humanas e de gênero. Foi criada como
tendência do PT em 1994, com a entrada da então vereadora eleita pelo PCdoB
Maria do Rosário Nunes nos quadros do partido. Tem como lideranças, além da
deputada federal Rosário, seu cônjuge o professor Eliezer Pacheco e quadros como
Aldacir Oliboni. Reunia na segunda metade dos anos de 1990 e início de 2000 um
conjunto de quadros da juventude do PT, recrutados junto ao movimento estudantil.
direções partidárias, garantiu a ele a indicação para a disputa majoritária
estadual.
Genro, então, renunciou ao mandato de prefeito em 2001, concorreu a
governador, mas perdeu o pleito. Em Porto Alegre, Verle assumiu o comando
da gestão municipal e, na sua gestão, o ciclo das gestões petistas foi concluído
em 2004.
Como pode ser observado, alterações nas regras, como foi a da admissão das
tendências no PT, impactaram na reorganização das forças políticas locais e da
democracia interna. Eventos como o do Encontro Municipal de 1988, as
mudanças no governo municipal entre 1990 e 1992 e das prévias de 2000 e
2004, foram timings que alteraram os cursos da trajetória regular das coalizões.
As expectativas de retornos incrementais das coalizões existentes mudaram
nesses momentos, alterando o curso regular da política interna.

3. Alcance político que o PT local

A trajetória das tendências e coalizões são indicativos dos jogos de poder e da
democracia interna do partido. Porém, as tendências também tinham alcance
junto aos porto-alegrenses. Lançando mão de dados documentais do partido e
da Tribunal Eleitoral, é possível mensurar o alcance delas na sociedade política
porto-alegrense através dos votos obtidos para os mandatos Legislativos
(Câmara de Vereadores) e na representatividade delas no OP (importante
instrumento político do Executivo local para combinar capacidade estatal e
consulta mutuamente vinculante), apurada pela identidade política dos
integrantes do Conselho.
O PT de Porto Alegre foi vitorioso em 4 (quatro) eleições subsequentes para o
poder executivo local: 1988, com Olívio de Oliveira Dutra, em turno único;
1992, com Tarso Hertz Genro, em segundo turno; 1996, com Raul Jorge
Anglada Pont, no primeiro turno; 2000, com Tarso Hertz Genro, em segundo
turno. Salvo 1988, nas demais eleições os votos dados ao PT na chapa
majoritária (para prefeito e vice-prefeito) ficaram próximos à faixa de 50% dos
votos válidos, como pode ser visto na tabela 01.
Tabela 01 – Votos válidos para eleição majoritária em Porto Alegre (1988 a
2000)
1º Turno Prefeito - votos válidos
Ano PT Outros
198
8 38,90% 61,10%
199
2 48,17% 51,83%
199
6 54,59% 45,41%
200
0 48,72% 51,28%
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul

Esse mesmo alcance eleitoral não se estende para os votos que o PT recebeu
nessas mesmas eleições para o Legislativo. Seu melhor desempenho foi na
eleição de 1996, quando atingiu 37,36% dos votos validos. Nas demais
eleições o desempenho ficou numa faixa um pouco superior a um quarto dos
votos válidos, como mostra a tabela 02.

Tabela 02 – Votos válidos para eleição legislativa em Porto Alegre (1988 a

2000)
Vereador - votos válidos
Ano PT Outros partidos
198
8 25,67% 74,33%
199
2 26,02% 73,98%
199
6 37,37% 62,63%
200
0 32,11% 67,89%
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul

Mesmo que entre 1992 e 2000 tenha sempre feito as maiores

bancadas de vereadores eleitos, o PT nunca obteve maioria no Legislativo
local. Maiorias nos Legislativos brasileiros, em regra, são feitas por coalizões e
compartilhamentos de espaços de governos com outros partidos. No caso
local, o partido do governo evitou formar coalizões, usando negociações e
outros mecanismos de convencimento aos parlamentares que não integravam
sua bancada (o OP foi uma delas).
De qualquer forma, a importância de cada tendência no cenário político
porto-alegrense requer apuração da capacidade delas em mobilizar o
eleitorado. Para tanto, as votações nos candidatos a vereadores (eleitos ou
não) identificados com as tendências ajuda a dimensionar a capilaridade
política delas. Na tabela 03 é possível aferir o número de votos dados por
tendência para o Legislativo em cada eleição e o porcentual.
Tabela 03 – Votos válidos para vereador por tendência do PT nas
eleições legislativas em Porto Alegre (1988 a 2000)
198 199 199 200
8 2 6 0
Nu Nu Nu Nu
Tendência m freq m freq m freq m freq
Amplo e Democrático/Nova 5.6 0,8 5.9 0,9 47. 6,5 21. 2,7
Esquerda 17 7% 73 4% 737 9% 558 9%
21. 3,3 23. 3,6
Articulação 396 0% 415 7%
8.3 1,1 6.9 0,9
Articulação de Esquerda (AE) 86 6% 97 1%
9.1 1,2
Coletivo Em Defesa da Vida (CDV) 14 6%
10. 1,4 0,0
Coletivo José Luis Carneiro Cruz 581 6% 626 8%
Corrente Socialista dos
Trabalhadores (CST/MES)/Conv. 3.2 0,5 2.1 0,3 4.0 0,5
Soc. 22 0% 12 3% 17 2%
19. 3,0 21. 3,3 9.4 1,3 25. 3,3
Democracia Socialista (DS) 596 2% 114 1% 86 1% 666 2%
5.7 0,9 18. 2,5 13. 1,7
Esquerda Democrática (ED) 65 0% 329 3% 305 2%
1.0 0,1
Ecologistas 81 4%
1.7 0,2 4.7 0,7
Engenheiros 44 7% 60 5%
Coletivo Campani/Fórum Ação 0,0 2.6 0,4 2.6 0,3 4.1 0,5
Socialista (FAS) 0% 09 1% 50 7% 60 4%
3.6 0,5 2.4 0,3 5.3 0,7 4.8 0,6
Força Socialista (FS)/MCR 83 7% 65 9% 56 4% 15 2%
39. 5,1
Fórum Socialista Solidário (FSS) 989 8%
Movimento Construção Socialista 20. 2,8 18. 2,3
(MCS) 838 8% 356 8%
15. 2,0
Movimento Rede 471 0%
5.1 0,8 7.0 1,1
PT pela Base 97 0% 46 1%
O Trabalho
4.9 0,6 4.2 0,5
Resistência Socialista 32 8% 95 6%
3.3 0,4 2.1 0,2
Tendência Marxista (TM) 86 7% 03 7%
2.8 0,3
Unidade Popular Socialista (UPS) 15 6%
31. 4,7 18. 2,8 18. 2,6 17. 2,3
OUTROS VOTOS NOMINAIS 048 8% 366 8% 895 1% 891 2%
11, 11, 110 15,
75. 57 72. 32 .94 32 64. 8,4
VOTOS LEGENDA PT 125 % 158 % 0 % 893 0%
166 25, 165 26, 270 37, 248 32,
.62 67 .78 02 .63 37 .03 11
TOTAL DE VOTOS NO PT 8 % 3 % 0 % 8 %
649 637 724 772
TOTAL DE VOTOS PARA .08 100 .19 100 .25 100 .54
LEGISLATIVO 1 % 6 % 2 % 2
Fonte: Autor (Filomena, 2006)
 Como pode ser observado na tabela anterior, a DS manteve ao longo
do tempo votações superiores a 3% dos votos válidos nas eleições para o
Legislativo de Porto Alegre. A exceção observada foi na eleição de 1996,
quando a votação direta na tendência caiu 2% em relação a 1992. Porém, essa
observação precisa ser contextualizada. Em conjunto com a Esquerda
Democrática (ED) – tendência de mesma origem e sempre próxima – houve
um contínuo incremento de votos relativos em integrantes do seu campo
político nas quatro eleições observadas. A DS em 1988 fez 3,02%, em conjunto
com a ED, cresceu sua votação para 4,21% (3,31% DS, 0,90% ED) em 1992,
teve um leve recuo para 3,84% (1,31% DS, 2,53% ED) em 1996, e voltou a
crescer em 2000, chegando a 5,04% (3,32% DS, 1,725 ED) dos votos válidos
para o Poder Legislativo. Em números absolutos, em 2000, 38.971 (trinta e oito
mil novecentos e setenta e um) porto-alegrenses optaram pela DS (e ED) para
representa-los no Legislativo local. Pelos números observados, a estratégia da
coligação Fórum de Esquerda lhe beneficiou na cidade.
A AE, sua parceira principal no Fórum de Esquerda, não herdou a
representatividade da Articulação após 1993 em Porto Alegre. Perdeu, força e
votos na política local, mesmo que tenha trazido para seus quadros parte do
coletivo de Engenheiros, que, de fato, tornou-se hegemônico na AE local.
Grupos como RS e Força Socialista oscilaram, no período estudado.
Ganharam espaços entre 1992 e 1996 com o Fórum de Esquerda, porém não
conseguiram avançar de modo consistente para garantirem uma base eleitoral
e se consolidarem como grupos dirigentes. O MCS, livre das disputas foi
bem-sucedido, garantindo uma boa base eleitoral para seu grupo.
A estratégia de se opor ao Fórum de Esquerda trouxe benefícios para a
Nova Esquerda, principalmente quando se tornou Amplo. Articulou sob sua
hegemonia quadros da antiga Articulação (que não foram para AE), de O
Trabalho e da DS. Houve expressivo crescimento nas votações que obtiveram
nos seus integrantes, mesmo com a saída de Genro e a dissidência de
Fortunati no com o FSS. Assim como a DS, teve uma trajetória incremental de
votos: 0,87% em 1988, 6,59% em 1996, para 7,97% em 2000, contando Amplo
mais FSS (Grupo de Fortunati).
Essa representatividade não se encerra no Legislativo, onde o PT local
nunca obteve maioria. O OP, especificamente o Conselho do Orçamento
Participativo (COP) durante os governos do PT, foi um importante espaço de
disputa política local.
Por um lado, útil para mediar situações que requeriam negociações
com as bancadas de outros partidos, principalmente as de oposição. Para
essas situações, o OP servia como fator de legitimação dos orçamentos
públicos que eram elaborados conjuntamente com a população, evitando
emendas parlamentares neles. Por outro, porque era um espaço profícuo de
contato direto coma as comunidades e, por certo, potencialmente interessante
para obtenção de apoios políticos.
Filomena (2006) apresenta o OP como um espaço de política
institucionalizado, de democracia por certo, mas também de lutas. Essas lutas
interessavam às tendências e às disputas internas do PT. Para tanto, foram
identificados, dentre os conselheiros escolhidos pela população por região
geográfica ou áreas temáticas (saúde, educação e outras) para elaboração dos
Planos de Investimentos (denominação dada aos orçamentos públicos) em
cada ano entre 1992 e 2004, aqueles que mantinham relações com o PT e
suas tendências144.
Chama a atenção que no COP, que apenas em dois planos de
investimentos houve maioria de conselheiro identificados com o PT: 1993
(54,7%) e 2000 (51,1%). Este é um indicativo relevante das razões para
considerar o OP como um espaço de disputas políticas para além do PT e
democrático. Nos anos dos planos de investimento de 1994 e 1998,
conselheiros identificados com o PT restringiram-se, respectivamente, a
proporção de 37,5% e 38,1% dos conselheiros dos COP: algo próximo da
proporção de votos obtidos pelo partido para o Legislativo local nas eleições de
1996 (37,4%) e 2000 (32,1%).
No COP, a Nova Esquerda/Amplo, como tendência política, se
organizou melhor quanto sua representação que a AE e a DS, especialmente a
última. A AE no COP manteve números próximos de representatividade reativa
da DS. Isso tem 2 (duas) possíveis explicações.
A primeira é que a DS tinha o OP como uma fonte de recrutamentos de
quadros. Um dos atrativos que lançava mão para atrair quadros era a da
144 Para verificar a identidade políticas dos conselheiros, foram verificadas
situações de filiações partidárias, assinaturas de documentos internos do PT e
manifestações públicas de apoio a parlamentares.
possibilidade de profissionalização no CRC, em outras pastas no Executivo
local e na assessoria de mandatos parlamentares. Desse modo, pela regra do
OP, os conselheiros profissionalizados não podiam se manter vinculados ao
COP. Consequentemente, diminuía a representatividade proporcional da DS
nesse espaço político, mesmo que as regras incentivassem a circulação de
lideranças, mas para as quais o ritmo de renovação era menor que o do
processo de recrutamento.
A AE também tinha o OP como potencial fonte de recrutamento, mas
seus incentivos para profissionalização via governos e mandatos no Legislativo
local eram menores que os da DS. Uma das estratégias usadas para atrair
novos quadros era a da profissionalização nos movimentos sociais, para os
quais a tendência mantinha infraestrutura e aporte econômico.
O Amplo, no entanto, evitava essa modalidade de recrutamento via
governo e movimentos sociais. Isto não quer dizer que deixasse de utilizar o
mesmo expediente de outras tendências. Porém, o Amplo não era uma força
política com alcance nos movimentos sociais (salvo sindicatos, que são
autônomos à esses processos vinculados a governos locais) e seus espaços
no Executivo eram mais técnicos que das outras correntes, o que dificultava a
alocação de lideranças comunitárias.
A segunda é que, como regra, no OP era vetada a recondução
ininterrupta de conselheiros, prejuízos de representação para a DS
principalmente. Havia no período estudado a imposição institucional de que um
conselheiro só podia ter 2 (duas) conduções consecutivas ao COP. No mais,
por ser um espaço para o qual a escolha de representantes era negociada
dialogicamente dentro do OP, sem exigências econômicas para prospecção de
votos, tendências menores ocupavam mais esse espaço, e mantinham seus
quadros disputando os rumos dos orçamentos públicos. O mesmo vale para
integrantes do PT que não se vinculavam a tendências internas.
Portanto, diferente das exigências de infraestrutura (inclusive
econômica) para eleições a vereadores, no OP lideranças políticas com menor
potencial econômico tinham a possibilidade de se afirmarem politicamente, o
que se estende para tendências menos representativas na democracia interna
do PT que DS, AE e Amplo.
 A tabela 04 sintetiza a representatividade das tendências internas do
PT no COP entre para os planos de investimentos dos anos de 1992 e 2004.
Tabela 04 – Representatividade das tendências do PT junto ao COP de
Porto Alegre nos Planos de Investimentos (1992 a 2004)
Planos de Investimento Anual
n
Conselheiros u
no COP Ident. m 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
com PT . 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
a
b
Nova s
Esquerda/Amp ol
lo . 4 8 8 16 15 16 9 12 8 10 14 14 16
re
la 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1
t. 63 25 25 90 79 90 07 43 95 14 59 59 82
a
b
s
ol
Articulação . 8 8 - - - - - - - - - - -
re
la 0,1 0,1
t. 25 25 - - - - - - - - - - -
a
b
s
Articulação de ol
Esquerda (AE) . - - 5 4 1 2 6 4 6 7 5 4 6
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. - - 78 48 12 24 71 48 71 80 57 45 68
CDV a
b 2 - 1 1 1 - 2 1 - 9 - - -
s
 Planos de Investimento Anual
n
Conselheiros u
no COP Ident. m 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
com PT . 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
ol
.
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
t. 31 - 16 12 12 - 24 12 - 02 - - -
a
b
s
ol
CST/MES . - 1 - - - - - - - - - - -
re
la 0,0
t. - 16 - - - - - - - - - - -
a
b
s
Democracia ol
Socialista (DS) . 5 9 4 9 6 5 4 5 7 2 3 5 5
re
la 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. 78 41 63 07 71 60 48 60 83 23 34 57 57
a
b
Esquerda s
Democrática ol
(ED) . - - - 2 2 3 3 2 - 2 2 1 2
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. - - - 24 24 36 36 24 - 23 23 11 23
Engenheiros a
b - 1 3 1 1 - - - - - - - -
s
 Planos de Investimento Anual
n
Conselheiros u
no COP Ident. m 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
com PT . 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
ol
.
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0
t. - 16 47 12 12 - - - - - - - -
a
b
s
Coletivo ol
Campani/ FAS . - 1 - 1 3 - - - - - - - -
re
la 0,0 0,0 0,0
t. - 16 - 12 36 - - - - - - - -
a
b
Força s
Socialista ol
(FS)/MCR . 4 2 - 2 3 4 3 2 2 2 1 - -
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. 63 31 - 24 36 48 36 24 24 23 11 - -
a
b
s
ol
MCS . - - - - 1 1 - - 2 2 2 1 1
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. - - - - 12 12 - - 24 23 23 11 11
Movimento a
Rede b - - - - - - - - - 2 2 - 2
s
 Planos de Investimento Anual
n
Conselheiros u
no COP Ident. m 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
com PT . 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
ol
.
re
la 0,0 0,0 0,0
t. - - - - - - - - - 23 23 - 23
 Planos de Investimento Anual
n
Conselheiros u
no COP Ident. m 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
com PT . 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
a
b
s
ol
O Trabalho . 1 - - - - - - - - - - - -
re
la 0,0
t. 16 - - - - - - - - - - - -
a
b
s
Resistência ol
Socialista . - - - - - - - - 1 2 1 3 3
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. - - - - - - - - 12 23 11 34 34
a
b
s
Tendência ol
Marxista (TM) . 1 4 1 1 1 2 3 1 3 - - - -
re
la 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
t. 16 63 16 12 12 24 36 12 36 - - - -
a
b
s
Independentes ol
PT . - 1 2 3 2 2 2 6 7 2 9 9 10
re
la - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1
16 31 36 24 24 24 71 83 23 02 02 14
 t.
a
b
Total s
Conselheiros ol
PT no COP . 25 35 24 40 36 35 32 33 36 40 39 37 45
re
la 0,3 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5
t. 91 47 75 76 29 17 81 93 29 55 43 20 11
Total de
Conselheiros
no COP 64 64 64 84 84 84 84 84 84 88 88 88 88
Fonte: Autor (Filomena, 2006)
 Por tudo o que foi visto, seja nas disputas do Legislativo por
incrementos de representatividade na política local, seja no OP, por seu papel
como política que ajustava políticas, garantindo consultas amplas à cidadania,
igualitárias, protegidas e mutuamente vinculantes em relação ao estado à
capacidade deste, importa mensurar o alcance das tendências tinham nos
espaços políticos locais. Talvez sejam neles que se obtenha o melhor modo de
avaliação da influência na polícia de Porto Alegre durante os governos do PT
entre 1989 e 2004.
Importa também, porque nesses espaços da política as condições de
governança e de governabilidade do poder executivo foram apoiadas, por
vezes, sustentadas, pelas tendências internas em embates públicos e em
negociações com outras representações políticas não do PT e de oposição aos
governos.

4. Tendências e governo

Mesmo que por vezes se relativize na ciência política, controlar

governos, o poder executivo, significa o ganho mais desejado da política. Não é
diferente quando se trata da disputa de tendências políticas internas de um
partido que, por longo tempo controlou, o poder executivo de uma cidade como
Porto Alegre, relevante no cenário brasileiro e mundial.
Nessa seção, no entanto, a preocupação não é com as políticas dos
governos. O que é apresentado aqui, a par das trajetórias das disputas
internas, são os espaços obtidos pelas tendências nos gabinetes (pastas) da
Prefeitura de Porto Alegre ao longo dos 16 (dezesseis) anos de governos do
PT. Busca-se mensurar o impacto da democracia interna do partido à luz da
titularidade dos gabinetes para um número de pastas que vai de 23 (governo
Dutra) a 26 (governo Verle). Para tanto, com base em Filomena (2006), dois
critérios foram adotados e combinados: primeiro, tempo de permanência de
cada força política no comando dos gabinetes de governo; segundo, peso
relativo de cada gabinete tinha na política geral de governo 145
145

As categorias de pesos utilizadas foram 3 (três), numa escala crescente de

.

Para fazer isso, a titularidade e pesos de cada gabinete foram

contabilizado para 5 (cinco) períodos de governos, já que com a renúncia de
Genro em 2002, eleito em 2000, os últimos dois anos e nove meses do PT no
poder executivo de Porto Alegre foram conduzidos por Verle.
Numa análise conjunta que reúna Nova Esquerda/Amplo e DS é
perceptível que ambas tendências polarizaram as disputas por espaços
internos nos governos. No primeiro governo, de Dutra (1989-1992), a DS foi um
pouco mais relevante que a Nova Esquerda. De fato, a maior tendência e a
mais influente no governo era a Articulação, grupo político de Dutra. DS e Nova
Esquerda passam a disputar o comando político dos governos a partir do
rearranjo das forças políticas internas que ocorreu em meados de 2003 com a
cisão da Articulação e a criação da Articulação de Esquerda.
No governo de Genro (1993-1996), quadro identificado com a Nova
Esquerda, depois com o Amplo, há incremento na relevância ponderada dessa
tendência no seu governo, que passa responder por quase a metade das
responsabilidades da gestão. Com Dutra, comprometia-se com um pouco mais
de 1/8 (12,6%) do governo.
A DS também cresceu significativamente. Se no governo de Dutra tem
uma fração de poder na ordem de 1/6, com Genro chega a mais de 1/3; ou
seja, a DS dobra de importância nos governos do PT local.
No governo de Pont (1997-2000), há uma inversão de relevâncias e de
preponderância política em relação a gestão entre DS e Amplo. A DS, em
conjunto com a ED, passa a responsabilizar-se pela metade do governo; O
Amplo, por um pouco mais que 1/3.
No novo período de governo de Genro, entre 2001 e março de 2002, DS,
principalmente esta (16,7%), e o Amplo perdem espaços significativos (29,2%).
Juntas respondem por quase 46% da gestão de Genro: na primeira de Genro
(1993-1996), quase 4/5 (80%); na de Pont 78%. Ou seja, apenas duas
tendências – de fato 3, entendo que a ED é muito próxima da DS – controlaram

importância de gabinetes que vai de 1 a 3, segundo funcionalidade que tinham: (1)

gabinetes de baixo impacto político, com peso 1; (2) gabinetes de articulação de
centro de governo, peso 2; e (3) gabinetes de ponta, peso 3. Os critérios adotados
para a classificação foram (1) orçamento de responsabilidade do gabinete; (2)
importância do gabinete no centro de governo; (3) essencialidade da pasta para o
governo.
os governos municipais entre 1993 e 2000. Com Verle chegam juntas perto da
faixa de 2/3 de representatividade.
A AE aliada da DS na coligação Fórum de Esquerda, não herda a força política
da antiga Articulação. No primeiro governo de Genro responde pelas Relações
Comunitárias (CRC) – de média importância (peso 2) – e Planejamento Urbano
(SPM) – baixo impacto (peso 1). Sua importância nesse período é de menos de
7% nos compromissos de gestão, algo que não difere muito da sua importância
junto aos conselheiros do OP, por exemplo. Na gestão de Pont, praticamente é
retirada do governo. Volta a dispor de mais espaço no segundo período de
governo de Genro, condição mantida estável com Verle, respectivamente, 8,3%
e 9,6%, quando se responsabiliza pela titularidade da pasta de Obras e Viação
(SMOV), sucedendo o Amplo nesse gabinete de ponta.
Um caso para o qual é difícil apontar as razões de acontecer nos governos do
PT, salvo entre (1993 e 1996), é o da permanência e longevidade de Campani,
depois FAS (uma força política de baixa representatividade na política local), na
titularidade da pasta de Limpeza Urbana (DMLU): departamento de ponta no
poder executivo local. Campani internamente ao PT nunca foi com seu grupo
importante como tendência. Para câmara de vereadores, nunca obteve votos
suficientes para eleição ao parlamento local. No OP, sempre se observou uma
representatividade restrita de seu grupo. Aqui, fica uma indagação sem
resposta.
Outras tendências políticas como Força Socialista com a Assistência Social
(FASC), MCS com a Educação (SMED) e Movimento Rede (este com quase
1/5 da gestão, incluindo a pasta da Saúde) tornam-se relevantes para obterem
titularidade de gabinetes de ponta apenas no segundo governo de Genro. Isto
faz parte dos ganhos políticos capitalizados com a prévia de 2000 para
indicação da chapa majoritária para a prefeitura local e do fim da coligação
Fórum de Esquerda.
A tabela 05 sintetiza a importância ponderada de cada tendência política nos 5
períodos de governos do PT.
Tabela 05: Representatividade ponderada de cada tendências política
internas com base no tempo de permanência na titularidade e
importância política dos gabinetes dos governos do PT em Porto
Alegre (1989-2004)
VERLE
Forças políticas nos DUTRA GENRO PONT GENRO (abr
governos de Porto (1989-19 (1993-19 (1997-2 (2001-mar 2002-200
Alegre 92) 96) 000) 2002) 4)
Nova
Esquerda/Amplo 0,126 0,449 0,357 0,292 0,347

Articulação 0,371 - - - -
Articulação de
Esquerda (AE) - 0,067 0,020 0,083 0,096
Coletivo Em Defesa
da Vida (CDV) - 0,057 - - -
Coletivo José Luis
Carneiro Cruz - - - 0,021 0,006
Democracia
Socialista (DS) 0,160 0,349 0,423 0,167 0,294
Esquerda
Democrática (ED) - 0,011 0,082 0,021 0,020

Engenheiros 0,069 - - - -
Coletivo
Campani/Fórum Ação
Socialista (FAS) 0,069 - 0,061 0,063 0,017
Força Socialista
(FS)/MCR 0,023 - - 0,063 0,017
Movimento
Construção Socialista
(MCS) - - - 0,063 0,031

Movimento Rede - - - 0,188 0,048

Tendência Marxista
(TM) 0,029 - - - -
Unidade Popular
Socialista (UPS) - - 0,015 - 0,015
Independentes PT
 0,046 0,067 0,041 0,021 0,064

Partidos Aliados 0,109 - - 0,021 0,046

Fonte: elaborado pelo autor.

Em suma, em regra o comando dos governos do PT foi equacionado por DS e

Nova Esquerda/Amplo. Ambas as tendências disputaram os espaços e
governaram o município se sucedendo em gabinetes e dando diretrizes
políticas. Mesmo no governo Dutra, a parte da Articulação que veio a formar o
Amplo com a Nova Esquerda comprovou ser que era aquela que tinha a
importância nas políticas interna e local. A AE, outra grande tendência do PT,
em Porto Alegre e nos governos, não conseguiu rivalizar com a dimensão
dessas duas outras forças políticas. No mais, todas as demais tendências
políticas internas apresentaram limites para formar coalizões suficientes para
serem alternativas as duas principais tendências do PT local.

Conclusões
Esse trabalho é um esforço de retomada de antigos trabalhos do autor.
Trata-se de uma releitura crítica que implica numa revisão de teoria e dos
dados que organizou quando do seu mestrado, concluído em 2006. Na
presente pesquisa, o autor deixa as conclusões para os leitores. Na verdade,
aqui ele evita concluir.
De qualquer modo, faz desse pequeno anúncio um marco para retomar as
teorias de democracia, em especial de democracias participativas e de gestões
que deram curso a experiências de políticas como do OP. Outros trabalhos
virão.
Referências bibliográficas

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legitimidade versus “interesses latentes”. In: CONGRESSO
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análisis. 2. ed. ampliada. Madri: Alianza Editorial, 2005.
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ed. México: FCE, 1964.
WEBER, Max. Max Weber: ensaios de sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC.,
2002.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Área Temática 3: Estado, Administración y Políticas Públicas

CONICET frente a la Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública.

Desafíos metodológicos, nuevas prácticas y herramientas
Esp. Mariela Goldberg (CONICET) -Lic. Paula D. Fernández Lopes
(CONICET-UBA)146
Resumen:
El acceso a la información pública es un derecho fundamental en una sociedad
democrática (Oyhanarte y Kantor, 2016). La Ley de Derecho de Acceso a la
Información Pública 27275 sancionada en el año 2016, tiene por objeto
garantizar su efectivo ejercicio, promover la participación ciudadana y la
transparencia de la gestión pública. El Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET), principal Organismo de promoción de la
ciencia y la tecnología en el país, se encuentra desarrollando diversas
estrategias organizacionales, herramientas metodológicas y plataformas
informáticas para contribuir a tales fines. El presente trabajo tiene como
objetivo describir y analizar los desafíos por los que atraviesa la institución para
llevar a cabo el proceso de apertura de datos, que apunte a poner a disposición
de la ciudadanía información clara, oportuna, exhaustiva, precisa, comparable,
interoperable y ajustada a estándares internacionales; indispensables para
promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión. A pesar de
las fuertes restricciones presupuestarias actuales, esas acciones se están
llevando a cabo en un momento altamente propicio para mejorar la producción
de información y visibilizar su importancia, dado que CONICET transita un
proceso planificación estratégica que definirá un marco ordenado para articular
146

Este trabajo es una elaboración de un grupo de profesionales de la Gerencia de Evaluación y Planificación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Las
opiniones aquí vertidas no tienen carácter oficial alguno.
los objetivos estratégicos que fija el plan, con los programas, proyectos, planes
operativos, responsabilidades de gestión e indicadores necesarios para su
seguimiento.
Keywords: Información pública, datos abiertos, CONICET, ciencia y tecnología,
sociedad.

I. Introducción

En un sistema democrático y de gobierno republicano, los principales

argumentos que justifican la existencia del derecho de acceso a la información
pública se relacionan con el ejercicio de la libertad de expresión, la
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, la transparencia de los
actos de gobierno y la propiedad de la información. Este derecho se encuentra
expresamente contemplado en el artículo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos147, en el marco de la protección del derecho a la
libertad de pensamiento y expresión
El acceso a la información pública también se funda -en un sistema
republicano de democracia representativa- en todos aquellos principios
relacionados con la obligación de los gobernantes de rendir cuentas de sus
acciones ante los gobernados (Oyhanarte y Kantor, 2016). Tanto el principio de
publicidad en los actos de gobierno como el principio de transparencia en la
administración sirven de fundamento lógico y jurídico al derecho de acceso a la
información pública. El acceso libre e irrestricto a información pública
contribuye enormemente a que la ciudadanía pueda hacer un seguimiento de la
aplicación de políticas públicas las cuales expresan la forma en la cual se
aplican los recursos de la sociedad, y realizar una evaluación sobre su eficacia
y su impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas.
Conocer las acciones adoptadas por los gobiernos fortalece la legitimidad del
Estado, enriqueciendo su papel en la búsqueda del bienestar social.

147

También denominada Pacto de San José de Costa Rica ya que fue suscripta el 22 de noviembre de 1969 en esa
ciudad, éste tratado constituye una de las bases del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos
humanos.
 El acceso a la información pública brinda además la posibilidad de
contar con elementos suficientes para ejercer el necesario control sobre los
actos de gobierno y participar activamente de los procesos de toma de
decisiones, proteger el ejercicio de otros derechos y prevenir abusos de parte
del Estado, tales como la corrupción y el autoritarismo. La Relatoría Especial
para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, expresa claramente que “sólo a través del acceso a la información
bajo control del Estado que sea de interés público es que los ciudadanos
pueden cuestionar, indagar y considerar si se está dando cumplimiento
adecuado a las funciones públicas” (Organización de los Estados Americanos,
2009).
El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET), principal Organismo de promoción de la ciencia y la tecnología en
el país, se encuentra desarrollando diversas estrategias organizacionales,
herramientas metodológicas y plataformas informáticas para contribuir a tales
fines. En este trabajo nos centraremos en explorar diversos interrogantes en
torno a cómo se insertan los principios del derecho al acceso a la información
en el CONICET y cuáles son los principales desafíos metodológicos, técnicos,
tecnológicos y organizativos que atraviesa la institución para llevar a cabo el
proceso de apertura de datos, que apunte a poner a disposición de la
ciudadanía información clara, oportuna, exhaustiva, precisa, comparable,
interoperable y ajustada a estándares internacionales, indispensables para
promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión.

II. La sanción de la Ley 27275 de Derecho de Acceso a la Información

Pública en Argentina. Principales nociones y alcances
En nuestro país, la Ley 27275 sancionada en el año 2016 148 extiende la
aplicación del Derecho de Acceso a la Información Pública a todos los poderes
del Estado. En ese sentido, la ley introduce obligaciones de "transparencia
148

La entrada en vigencia de la Ley se llevó a cabo en el año 2017. La misma se encuentra disponible en el siguiente
link: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/265949/norma.htm
activa" por las cuales cada área del Estado está obligada a publicar
información de manera accesible, gratuita, actualizada y en formatos
electrónicos abiertos, garantizando la participación universal en el acceso,
utilización, reutilización y redistribución, sin que medie ningún tipo de
discriminación. La información debe estar disponible como un todo y a un costo
razonable de reproducción, preferiblemente descargándola de Internet.
Determina que los datos deben ser provistos bajo términos que permitan
reutilizarlos y redistribuirlos, e incluso integrarlos con otros conjuntos de datos.
La mera sanción de la presente Ley 27275 constituye un hito histórico
en el avance hacia un Estado más transparente y democrático y un logro de la
política en pos del fortalecimiento de las instituciones, el gobierno abierto y el
fomento de la participación ciudadana, impulsada por el gobierno. Esta Ley
busca garantizar que toda persona, sin necesidad de explicar por qué y para
qué, pueda pedir, buscar, acceder y difundir los datos, registros y documentos
en poder de cualquier organismo, empresa o sociedad estatal, así como del
resto del universo de instituciones que reciben fondos públicos o brindan
servicios públicos esenciales, y fija los plazos en los que el gobierno y los
demás poderes estatales deben responder los pedidos de información de los
ciudadanos.
Por disposición de la mencionada Ley, ningún actor estatal puede
negarse a divulgar información que el Estado produce, almacena y clasifica, ya
que esta información se presume pública, a la vez que establece reglas claras
y expresas que delimitan la que puede estar exceptuada de esa obligación 149.
Al mismo tiempo, define organismos específicos para que garanticen este
derecho y crea mecanismos para su favorecer su exigibilidad. En la Ley se
enumera la información que necesariamente debe publicarse, aunque ningún
ciudadano la solicite y crea mecanismos para hacer exigible ese derecho y se
exhorta a las instituciones a publicar información actualizada de forma
completa, con el mayor nivel de desagregación posible y por la mayor cantidad
de medios disponibles.

149 A modo de ejemplo, queda exceptuada la información expresamente clasificada como confidencial o secreta,
por razones de defensa o política exterior, la que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema
financiero o bancario, la que comporta secretos industriales, comerciales, financieros, científicos, técnicos o
tecnológicos, la protegida por el secreto profesional o que contenga datos personales y no pueda brindarse aplicando
procedimientos de disociación, información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona;
entre otras excepciones.
 Los objetos enunciados por la Ley, concuerdan con el consenso regional
entre los Estados que integran la Organización de los Estados Americanos (en
adelante, OEA) sobre la importancia de avanzar en la regulación del acceso a
la información pública para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva.
Este consenso fue materializado en la Resolución 2514 denominada “Acceso a
la información pública: fortalecimiento de la democracia”, la cual fue aprobada
por la Asamblea General en 2009. La Ley también se ajusta a los estándares
internacionales especificados en la Relatoría a Especial para la Libertad de
Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
acerca del acceso a la información del sistema interamericano de derechos
humanos, así como a la jurisprudencia de distintos Estados miembros de la
OEA sobre la materia (OEA, 2009).
Para dar mayor impulso a la apertura de datos en condiciones
adecuadas, en 2016 el gobierno nacional puso en marcha el Plan de Apertura
de datos, mediante el Decreto 117/2016 a través del cual se insta a que todos
los organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional presenten sus
respectivos planes de apertura de datos, en los cuales se detalle qué datos se
pretende publicar en formato abierto con un cronograma de implementación.
Entendiendo que la Administración Pública produce grandes cantidades de
datos, y que los distintos sectores de la sociedad pueden tomar decisiones de
muchísima importancia a través de ellos, es que -siempre en cuando no
contengan información personal sobre individuos específicos que pongan en
riesgo su privacidad- es fundamental llevar a cabo su apertura.
Se denominan datos abiertos a todos aquellos a los que cualquier
persona puede acceder, usar y compartir libremente. En tal sentido, la Carta
Internacional de Datos abiertos150 establece que deben estar disponibles
integralmente y a un costo razonable de reproducción en un formato
conveniente y modificable, preferiblemente descargable en la Internet; deben

150

Se trata de una iniciativa multilateral y colaborativa, apoyada por gobiernos, organizaciones de la sociedad civil,
sector privado y expertos en la materia aprobada en la cumbre de la Alianza para el Gobierno abierto (AGA) realizada
en México en al año 2015. Su principal objetivo es fomentar una mayor coherencia, adoptar e implementar los
principios de datos  abiertos; y establecer estándares y buenas prácticas en distintas instituciones, gobiernos
nacionales y locales alrededor del mundo.
poder ser reutilizables para generar productos derivados, combinarlos con otras
fuentes de información y distribuirlos de forma gratuita y sin discriminación
alguna en términos de esfuerzo, personas o grupos.
Los datos públicos son entonces generados en el ámbito gubernamental
o bajo su guarda y se convierten en “abiertos” sólo cuando se encuentran
disponibles en un medio digital, bajo una licencia abierta y usando para ello un
formato estándar abierto. La información del sector público puesta a disposición
como datos abiertos se denomina “Open Government Data”.
Asimismo existen diferentes escalas y parámetros para definir el nivel o
grado de apertura de los datos. El esquema de clasificación de 5 estrellas,
expresa niveles o escalones de desarrollo en la apertura de los datos, del más
simple al más complejo. La primera “estrella” implica una fase incipiente
vinculada con el formato en el cual se publican los datos y que no permite su
reutilización. En la segunda, si bien los usuarios pueden operar sobre los datos
y agregar valor, aún no se cuenta con un software de licencia abierta.
La tercera “estrella” significa que los datos han sido publicados en
formatos estructurados que puedan ser utilizados sin necesidad de pagar por
un software. Este es el estadío mínimo de apertura de datos. La cuarta y quinta
estrella son los niveles más complejos de apertura, que requieren de quien los
publica, mayor nivel de tecnología y desarrollo de infraestructura de
información para lograr calidad y homogeneidad en la publicación. Los datos se
encuentran así publicados en direcciones web únicas, y vinculados entre sí
para hacer agregado de valor.

III. Del registro y el procesamiento de datos a la generación de “datos

abiertos”. Un recorrido hacia la elaboración de información pública
relevante y precisa
Las instituciones recopilan permanentemente datos en la medida en que
llevan a cabo los diferentes tipos actividades, trámites y procedimientos
vinculados al desempeño de sus funciones. Estos datos, se asientan en
diferentes soportes (expedientes, libros del acta, planillas de cálculo Excel,
sistemas informáticos, etc.) y refieren a los más diversos procesos, a saber;
licitaciones y compras, liquidación de haberes, provisión de servicios, inventario
sobre bienes patrimoniales, evaluación del personal, entre otros aspectos.
 Los datos son así valores de variables cualitativas o cuantitativas,
números, letras o caracteres. Sin embargo, la multiplicidad de los mismas en
las distintas etapas en las que se desarrollas esas actividades, no constituyen
necesariamente información significativa, capaz de comunicar sentidos
inequívocos, establecer conexiones relevantes, realizar comparaciones válidas,
desarrollar descripciones o explicaciones y en consecuencia producir
conocimiento. La información es finalmente el resultado de haber organizado,
contextualizado y analizado estos datos de alguna manera específica,
añadiendo valor en varios sentidos.
La información que producen las instituciones públicas proviene de sus
registros administrativos. Un registro administrativo es un documento que
contiene información relacionada con una unidad, que bien puede ser una
persona, un establecimiento u otra entidad, que un servicio administrativo
recaba para sus propios fines (Franco, 2010). El Instituto Nacional de
Estadística y Geografía de México (INEGI) denomina registros administrativos
a la serie de datos sobre un hecho, evento, suceso o acción sujeto a
regulación o control que recaba una dependencia u organismo del sector
público como parte de su función.
Ahora bien, convertir información originada en registros administrativos
en información estadística con sentidos claros para diferentes tipos de
usuarios, capaz de transformarse en indicadores cuantitativos que permitan
describir y evaluar procesos y resultados institucionales, no es una tarea
sencilla. Por tal motivo, el proceso de “apertura de datos” tampoco es
automático, mecánico ni irreflexivo ya que presupone, como paso previo, la
conversión de los registros administrativos a un entorno estadístico.
Los registros administrativos no siguen una lógica de pasos estadísticos
ya no fueron concebidos para tales fines. Sus unidades y clasificaciones están
definidas en base a criterios propios de la normativa y reglamentaciones de
cada institución y no siempre cuentan con conceptos estándar para fines de
compatibilidad. Por otra parte suelen están almacenados en archivos de
diferente formato que van desde papel, ficheros o expedientes hasta soporte
digital y no en todos los casos poseen campos “identificatorios” comunes que
garanticen su integración. Finalmente, su periodicidad puede estar establecida
o no de acuerdo a la legislación correspondiente.
 En muchas instituciones públicas, la gestión de la información de
registros administrativos no ha sido incorporada a la gestión institucional de
manera habitual, por lo tanto las actividades de captura, procesamiento,
análisis, uso y difusión de la información derivada de registros administrativos
no está estandarizadas, lo que genera un bajo nivel de análisis y explotación a
la vez que compromete la calidad de los indicadores que se elaboran.
Para potenciar el uso estadístico de los registros administrativos,
primero es necesario que auditar su calidad y establecer un plan para su
mejora y utilización. Para ello se debe contar herramientas prácticas que
permitan detectar el grado de exhaustividad y coherencia de los datos, así
como también con guías conceptuales que facilitan su reelaboración, a partir
del uso de sistemas clasificatorios estandarizados.
La obligación de participar en el proceso de apertura de bases de datos
gubernamentales puede ser una gran oportunidad para que las instituciones
avancen de manera sistemática en el mejoramiento de la producción de
información para la toma de decisiones creando “círculos virtuosos” en los
procesos de trabajo. Por esto, es posible suponer que una de las primeras
beneficiarias de esta iniciativa sea la propia institución. La simple estructuración
y ejecución de mecanismos organizacionales orientados a la publicación y
apertura sistematizada de las bases de datos, puede contribuir a la mejora de
la información para la planificación, toma de decisiones y elaboración de
diagnósticos, es decir a la definición de un conjunto adecuado de indicadores
de desempeño institucional comparables y reproducibles en el tiempo. El
proceso de elaboración de esos indicadores puede a su vez, poner de
manifiesto superposiciones en la implementación de instrumentos y programas,
ausencia de vinculación de los diferentes dispositivos de almacenamiento de
datos, fallas de comunicación entre los equipos de trabajo; entre otros
obstáculos internos. Por lo tanto puede contribuir a un aumento importante de
la calidad gestión y organización.

IV. Desafíos metodológicos de CONICET en el proceso de apertura de

datos
El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET) fue creado por el Decreto de Ley N° 1291 del 5 de febrero de 1958,
respondiendo a la necesidad de estructurar un Organismo académico que
promoviera la investigación científica y tecnológica en Argentina. Ha tenido a lo
largo de su historia presencia y proyección pues las investigaciones y aportes
realizados son reconocidos por las comunidades científicas en una escala
internacional. Actualmente reviste como ente autárquico del Estado Nacional en
jurisdicción del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
(MinCyT)151, y se encuentra gobernado por un directorio de ocho miembros;
encabezado por un Presidente y representantes de los investigadores por
grandes áreas disciplinares, la industria, el agro, la universidad y los estados
sub-nacionales.
Tiene como misión elemental152, fomentar y ejecutar actividades
científicas y tecnológicas que abarcan tanto la investigación fundamental como
la transferencia al medio social y productiva, en todo el territorio nacional y en
las distintas áreas del conocimiento, al servicio del avance científico y
tecnológico en el país, el desarrollo de la economía nacional y el mejoramiento
de la calidad de vida. Algunas de sus funciones específicas son el fomento la
cooperación científico-tecnológica dentro del país, la región y el resto del
mundo, el subsidio de proyectos de investigación y la organización y la
subvención de institutos, laboratorios y centros de investigación. Asimismo
administra la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico (CICyT) y la
Carrera del Personal de Apoyo (CPA) a nivel nacional y financia el mayor
porcentaje de las becas para estudios de doctorado y posdoctorado del país.
Un aspecto a tener en cuenta es que no todo el financiamiento que
sostiene la actividad sustantiva de la institución, que es la generación de
conocimiento, es aportado totalmente por el CONICET. Parte de la inversión
que se realiza para la compra de insumos y equipamiento necesario para la
investigación proviene de la participación de sus investigadores en proyectos,
financiados por el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MinCyT) a través de la
Agencia Nacional de Promoción de la Investigación Científica y Tecnológica
(ANPCyT), través de Cooperación Internacional, o por proyectos financiados
universidades u por otros organismos públicos o privados. Estas instituciones
fijan sus propias prioridades y establecen sus propios mecanismos de
151 La descripción, los objetivos y la historia del Organismo se hallan comprendidas en su respectiva Página Web:
http://www.conicet.gov.ar/historia/
152 Decreto 1661/96 del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET),
evaluación. A su vez, en muchos casos, la infraestructura en donde funcionan
los laboratorios e institutos de investigación es aportada por otras instituciones.
Desde su creación, CONICET pasó de tener unos pocos integrantes
distribuidos en algunos lugares del país a conformar una extensa red
institucional que está presente a lo largo de todo el territorio nacional, integrada
por 15 Centros Científico-Tecnológicos, 266 Unidades Ejecutoras (UE)
mayormente de doble dependencia con otras instituciones, 13 Centros de
Investigación y Transferencia (CIT) y 1 Centro Multidisciplinario (CADIC). A
diciembre de 2017 formaban parte de las Carrera del Investigador y de
Personal de Apoyo 10255 y 2683 personas respectivamente y se financiaban
11385 becas de doctorado y posdoctorado. Tan solo en la última década
duplicó la cantidad de investigadores y el plantel de becarios.
Para gestionar y administrar los procesos del CONICET, se cuenta con
una planta de personal administrativo de 1464 agentes 153. La relación entre el
personal administrativo y de gestión con el resto del personal es sumamente
baja; hay sólo 6 personas dedicadas a la gestión y administración por cada 100
personas que constituyen el staff de personal que realiza las actividades
sustantivas (investigadores, personal técnico y becarios). El personal
administrativo y de gestión desarrolla también tareas de planificación,
evaluación y rendición de cuentas de las políticas institucionales, las cuales
involucran la producción de información estadística, de modo que el grado de
eficacia de estas tareas puede verse condicionada si no se cuenta con un
plantel adecuado de personal.
En este sentido, otro aspecto por el cual las actividades de producción
de información conllevan en CONICET una dificultad importante, se relaciona
con su particular inserción dentro del sistema científico y tecnológico nacional y
su complejo entramado institucional. En cuanto a la imbricación con otras
instituciones, se señala que si bien una elevada proporción de los
investigadores (66 %) y un 58% de los becarios desarrollan sus actividades en
instituciones que forman parte de la red CONICET, la mayor parte de esas
unidades ejecutoras son de “doble” dependencia con otras instituciones, en
general con universidades nacionales. El resto de los investigadores y

153 Los datos aquí presentados se encuentran comprendidos tanto en el Informe de Gestión del Consejo, como en la
Página Web Institucional, a diciembre del año 2017. Disponible en:
http://www.conicet.gov.ar/acerca-de-conicet-en-cifras/
becarios se desempeña fundamentalmente en centros de investigación o
laboratorios de universidades públicas o privadas sin dependencia de
CONICET, y, en menor medida, en instituciones de Ciencia y Tecnología como
el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Comisión Nacional
de Energía Atómica (CNEA), INVAP, otras instituciones gubernamentales,
organizaciones sin fines de lucro e inclusive empresas como YTEC y
LA.TE.ANDES.SA
Como consecuencia de ello, algunas de las actividades que desarrollan
el personal científico y tecnológico tales como la participación en Convocatorias
nacionales o internaciones de proyectos de investigación y la realización de
vinculación y transferencia con el sector socio productivo, están “patrocinadas”
por las autoridades de las instituciones contraparte (en el caso de las unidades
ejecutoras) o de las instituciones externas, con el agravante de que los circuitos
de información entre esas instituciones y CONICET no siempre funcionan de
manera adecuada y por lo tanto quedan “subregistradas”.
En consonancia con la introducción de la gestión por resultados en el
ámbito de la Administración Pública Nacional (APN) y ante la necesidad de
adaptar la organización y sus prioridades a una institución que en la última
década experimentó cambios cuantitativos de gran magnitud, CONICET se
encuentra atravesando un proceso de planificación estratégica. El trabajo en
torno a la formulación del Plan estratégico comenzó a mediados del año 2016
(Resolución 1215/16) y tiene como objetivo primordial, impulsar y servir de guía
para mejorar las capacidades de CONICET de sostener y ejecutar la
investigación científica y tecnológica.
Recientemente el Directorio aprobó un documento en el que se formulan
los ejes, objetivos y líneas estratégicas hacia donde se orientarán las políticas
e intervenciones, así como también una propuesta de actualización de su
función, valores, visión y misión. Este documento fue fruto de un proceso de
consulta y trabajo en conjunto que involucraron, en diferentes momentos y
escalas, la participación del Directorio del Organismo, de los Centros
Científicos Tecnológicos (CCT), representantes de las Oficinas de Gestión
Administrativas y de las Gerencias que componen el área administrativa de la
Sede Central. El carácter participativo de este proceso, es un factor clave para
incidir en su cultura organizacional, facilitando una mayor “apropiación” por
parte de todos los actores institucionales y el tránsito hacia una gestión más
comprometida por los resultados y con la evaluación de la gestión.
La formulación del plan, además de ser un “hito” para la institución,
constituye un hecho sumamente auspicios para la mejora de la producción de
información ya que define un marco ordenado para articular los objetivos y
metas estratégicas con programas, proyectos, planes operativos y
responsabilidades de gestión. La implementación del plan hace imprescindible
definir una estrategia de monitoreo que permita conocer el grado de avance
tanto de sus metas estratégicas como operativas, la cual que debe nutrirse de
datos e información confiable. Por esa razón, debería servir como orientador de
los lineamientos conceptuales y metodológicos que guíen la transformación
de datos derivados de registros administrativos en información estadística
relevante.
Es de esperar que este nuevo escenario favorezca la coordinación y
comunicación de las distintas áreas que producen información ya que
actualmente funcionan de manera poco orgánica. Esto tendría un impacto
altamente positivo en el proceso de apertura de datos.

V. Principales fuentes de datos y herramientas para producir información

CONICET ha desarrollado o cuenta con varios sistemas informáticos en

los que se asientan datos de los más variados trámites, entre los cuales se
destaca el Sistema Integral de Gestión y Evaluación (SIGEVA). Forman
parte de SIGEVA un conjunto de aplicaciones que sirven a los fines de
gestionar los procesos de evaluación de actividades y personal científico y
tecnológico, a saber: concursos de otorgamiento de becas de investigación,
concurso de ingresos a las Carreras del Investigador y del Personal de Apoyo,
solicitud de promociones en ambas carreras, evaluación periódicas de
investigadores a través de informes, subsidios a proyectos, entre otros.

Para ser evaluadas, las personas deben volcar todos sus antecedentes
académicos y personales. Por lo tanto, además de proporcionar información
sobre las actividades y procesos de evaluación (cantidad de postulantes,
dictámenes de los jurados académicos, becas otorgadas, ingresos y
aprobados, etc.), SIGEVA constituye un valiosísimo banco de datos con
información en general bastante actualizada, sobre los antecedentes
curriculares y actividades académicas de las personas que participan en estas
actividades, ya sea como evaluadores o evaluados.

Está organizado en seis grandes módulos: Datos personales,

Formación, Cargos, Antecedentes, Producción y servicios, Otros antecedentes.
En el primero se vuelca la información identificadora de la persona, el lugar de
trabajo, y la experticia en Ciencia y Tecnología. En el segundo, todos los datos
sobre formación académica (títulos de nivel medio, grado, post grado, otras
instancias de formación). El tercer módulo está diseñado para cargar
información sobre cargos docentes, en organismos científico-tecnológicos,
categorización en el programa de incentivos, cargos de gestión. El cuarto, para
actividades de formación de recursos humanos, evaluación, extensión,
financiamiento recibido para investigación y desarrollo. En el quinto módulo se
almacena la información sobre producción científica, servicios, desarrollos
tecnológicos, organizacionales y socio-comunitarios, producción artística y
producción de bienes intensivos de conocimiento. El último módulo presenta la
posibilidad de volcar información sobre participación en redes, gestión y
editorial, eventos, asignación de premios y distinciones.
Dado que CONICET ha cedido SIGEVA a otras instituciones del Sistema
Científico y Tecnológico, (fundamentalmente a las Universidades Nacionales)
brinda el beneficio adicional de compartir los datos del currículum con las otras
instituciones que utilicen lo utilicen, ya que posee una herramienta de
sincronización que permite exportar las actualizaciones de un sistema al otro,
sin la necesidad de volver a ingresar los datos. Una de las fuentes con las
cuales SIGEVA interactúa es entonces el CVar, una iniciativa de la
Subsecretaría de Evaluación Institucional que se enmarca dentro del Sistema
de Información de Ciencia y Tecnología Argentino (SICYTAR).
Asimismo CONICET cuenta con el SIGERH, que es el sistema integral
de Gestión de Recursos Humanos por el cual se gestionan las Licencias,
Justificaciones y Franquicias (Dto. 3413/79), como así también los reintegros al
finalizar las mismas. Contiene asimismo información sobre liquidaciones de
haberes.
 El Sistema de Vinculación Tecnológica (SVT) es utilizado para la
gestión de la Gerencia de Vinculación Tecnológica (GVT). Allí se registran todos
los servicios y proyectos de vinculación y transferencia tecnológica, así como
todas las transacciones que generen hechos económicos-financieros producto
de estas actividades.
Otro de los desarrollos es el Sistema Informático de Administración
de Financiamientos (SIAF) que es un sistema on-line al cual están
conectados las distintas instituciones que integran la Red Conicet (Unidades
Ejecutoras, CCTs, Unidades de Administración Territorial, la Sede Central), para
ingresar la totalidad de las operaciones susceptibles de registración contable.
Este sistema de información financiera permite el seguimiento de la ejecución
de los fondos en tiempo real, una mejor programación del gasto y la rendición
de cuentas dentro del año de ejecución.
Los mencionados recientemente son algunos de los dispositivos
diseñados para registrar información de carácter administrativo. Su
implementación permitió dotar de mayores niveles de eficacia, eficiencia y
transparencia a la gestión de los procesos de trabajo. A partir de los mismos
también se produce información estadística e indicadores de desempeño para
diferentes propósitos de rendición de cuentas, diagnósticos, evaluación de
programas, así como también, actualmente, para la generación de “datos
abiertos”.
Sin embargo la “conversión” a información estadística no es del todo
sencilla, e inclusive, para algunos, tópicos, aún no está resuelta. Respecto de
la información derivada de SIGEVA, las dificultades de generar información
estadística exhaustiva, relevante, clara, oportuna y precisa, radica en diferentes
situaciones.
- Ciertos campos para volcar información son “abiertos” y no están
normalizados (por ejemplos los relativos a los títulos académicos, al
financiamiento de proyectos de investigación, tipo de servicios
tecnológicos prestados, etc.).
- En algunos casos incluyen nomencladores desactualizados y
desvinculados de clasificaciones internacionales, como por ejemplo en
variables claves como el campo disciplinar.
 - Algunos campos no son obligatorios por lo tanto no ofrecen datos
exhaustivos.
- La ausencia de instructivos y de controles de validación en algunos
variables origina información no siempre consistente y precisa, que a
veces debe descartarse para uso estadístico.
- Los informantes que reportan sus datos lo hacen en el marco de la
evaluación de sus actividades científico-tecnológicas, por lo tanto suelen
estar volcados con mayor detalle aquellos que tienen mayor
“ponderación” en el proceso de evaluación, pudiendo quedar
subregistrados algunos ítems.
- No se han implementado estrategias de sensibilización para los
miembros de la institución que vuelcan datos en el sistema
(investigadores, becarios, personal técnico y administrativo) acerca de
la importancia y el uso de la información para la rendición de cuentas y
evaluación de programas y políticas.
- Los “productos” -artículos científicos, servicios prestados, desarrollos
tecnológicos etc.-, aparecen registrados tantas veces como personas
participan en ellos. Por lo tanto una “estadística” de los mismos, se
obtiene luego de un proceso de “desduplicación”.
En muchas de sus funcionalidades los diferentes sistemas de información
no pueden ser vinculados entre sí, lo que impide que se pueda lograr un mejor
y más cabal aprovechamiento y consistencia de la información. Esta
desarticulación impide la construcción de algunos indicadores valiosos para
evaluar el desempeño institucional.

A pesar de las fuertes restricciones presupuestarias y de la insuficiente

cantidad de recursos humanos abocados a la producción de información, en los
últimos años se están llevando adelante diferentes iniciativas tendientes a su
optimización. En el año 2015, se inició un trabajo de sistematización de
definiciones conceptuales y operacionales de los indicadores que usualmente
venían integrando los informes de gestión o rendición de cuenta, con el fin de
aunar criterios y lograr consenso interno sobre términos y procedimientos. En
un principio se constataron importantes debilidades metodológicas en la
construcción de información, ausencia de diálogo y falta de criterios comunes
entre las distintas áreas productoras e importantes “lagunas” de información en
aspectos claves. Estas falencias se están superando poco a poco.
Uno de los esfuerzos más importantes en tal sentido es el desarrollo de
CONICET Digital, producido con el fin de reunir, registrar, divulgar, preservar y
dar acceso público a la producción científico-tecnológica realizada por personal
y becarios del CONICET. Fue creado según lo establecido en la Resolución D.
N° 4970/14 y de acuerdo con la Ley Nacional Nº 26.899 de Creación de
Repositorios Digitales Institucionales de Acceso Abierto. Este repositorio se
nutre de SIGEVA a través del cual los investigadores, becarios y demás
personal de CONICET autoarchivan su producción científico-tecnológica. Los
metadatos y los trabajos publicados, con sus respectivos permisos y
condiciones legales para su divulgación, son accesibles gratuitamente desde
este repositorio. CONICET Digital se encuentra adherido al Sistema Nacional
de Repositorios Digitales (SNRD), y adopta sus directrices y compatibiliza con
las normas de interoperabilidad internacionales. Forma parte de redes locales y
regionales de Repositorios lo que potencia sus capacidades de consulta y
difusión.
El área de Informática también desarrolló un DATAWAREHOUSE propio,
que consiste en un conjunto de aplicaciones a través de las cuales se cual
almacenan e integran datos de diferentes sistemas (fundamentalmente
SIGERH y SIGEVA). El mismo funciona en la Intranet institucional y permite
que el personal realice de manera ágil y sencilla, diferentes tipos de consultas
y extraiga reportes exportables a planillas de cálculo.
Finalmente, se ha rediseñado el portal CONICET en Cifras, con el fin de
poner a disposición de la ciudadanía estadísticas actualizadas -a diciembre de
2017- sobre recursos humanos y becas financiadas por el Organismo,
actividades de evaluación, vinculación tecnológica, presupuesto, proyectos y
sobre Unidades Ejecutoras. La plataforma contiene gráficos interactivos que
incluyen etiquetas (tags) para que cualquier persona pueda buscar información,
a partir de la selección de atributos tales como género, provincias y producción
tecnológica, entre otros. A su vez cada gráfico está acompañado por un
archivo descargable (dataset), garantizando la interoperabilidad de la
información.
 Asimismo, en cumplimiento del artículo 32 de la Ley 27275, se lanzó el
sitio “Transparencia Activa” con el objetivo de facilitar la búsqueda y el
acceso a la información pública. En dicho sitio están publicados los
mecanismos para solicitar información al Organismo, la estructura orgánica y
sus funciones, la nómina de autoridades y personal, enlaces de acceso a
portales de datos abiertos (como CONICET en Cifras y CONICET Digital), entre
otros temas de interés. A través de los portales “CONICET en Cifras” y
“Transparencia Activa” el CONICET refuerza su compromiso con el Derecho de
Acceso a la Información Pública154.

VI. Algunas palabras finales

La entrada en vigencia de la Ley de Derecho de Acceso a la Información
Pública 27275 establece que todos los ciudadanos pueden solicitar en forma
gratuita; información a los tres poderes del Estado, a las empresas estatales o
con participación mayoritaria estatal y concesionarios de servicios públicos. Ello
ha constituido un avance en materia de Derechos Humanos, habiéndose
establecida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el
Artículo 13 el derecho de una persona de buscar, recibir y difundir información
en poder del gobierno y administraciones públicas. La apertura de datos busca
así un mayor acceso a la información pública de tal forma que se facilite la
transparencia, la participación y la colaboración, así como la generación de
servicios de valor agregado a la sociedad en general. Todas estas aplicaciones
apoyadas en tecnologías de información buscan facilitar el tránsito en las
organizaciones de los datos aislados hacia la toma de decisiones inteligentes,
oportunas y eficientes basadas en el uso racional de la información.
Se han plasmado a lo largo de este trabajo, los diversos compromisos y
esfuerzos que está llevando a cabo CONICET para contribuir al proceso de
apertura de datos. Los desafíos que debe enfrentar a partir de la integración de
diferentes fuentes de datos y la aplicación de tecnologías en la era del Big
Data, son los de seguir fomentando la publicación de datos abiertos en la
administración pública, simplificando los mecanismos de acceso y

154 El acceso a ambos portales a través es los siguientes links: cifras.conicet.gov.ar

y www.conicet.gov.ar/transparencia-activa/
convergiendo a estándares internacionales para erigir respuestas de rendición
de cuentas a la sociedad toda en su conjunto.
Subsisten aún dificultades metodológicas, destacándose la necesidad de
aunar criterios y centralizar los mismos en un espacio formalizado de
colaboración y coordinación central en pos de generación información clara,
accesible, comparable, exhaustiva, relevante oportuna y precisa. El proceso de
planificación estratégica que actualmente está llevando a cabo el organismo,
ha generado canales de comunicación y trabajo transversales a todas sus
áreas. Al identificar objetivos, metas, responsables de gestión, recursos e
indicadores de seguimiento y monitoreo, establece las directrices para llevar a
cabo un trabajo coordinado. Consideramos que ello propiciará la integralidad
de los procesos de elaboración de información

VII. Bibliografía
Armijo Marianela (2011). Planificación estratégica e indicadores de desempeño
en el sector público. Serie Manuales - CEPAL Serie 69. Santiago de Chile Junio
de 2011.
Banco Mundial (2015). Evaluación de la calidad de registros administrativos,
con planes de mejora. Fortalecimiento de políticas públicas basada en
evidencia. Estado de Juanacuato, México. Abril 2015. Disponible en
http://seieg.iplaneg.net/evaluacion/doc/2._bm_gto_ras_report_activity_2_hecra.
pdf
Franco Otero, Laura (2010). “Fusión de registros administrativos de unidades
económicas mediante técnicas probabilísticas”. Euskal Estatistika Erakundea
Instituto Vasco de Estadistica Donostia-San Sebastián, noviembre 2010.
Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (2016). “Ley de Acceso a la
información pública comentada”. Publicación de la Secretaría de Asuntos
Políticos e Institucionales. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República
Argentina.
Organización de Estados Americanos (2009). “El derecho de acceso a la
información en el marco jurídico interamericano. Relatoría Especial para la
Libertad de Expresión”. Comisión Interamericana de Derechos Humanos OEA.
30 diciembre 2009. Disponible en:
nhttp://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/ACCESO%20A
%20LA%20INFORMACION%20FINAL%20CON%20PORTADA.pdf
Oyhanarte, M. Kantor, M. (2016). “Capítulo VII. El derecho de acceso a la
información pública en la Argentina. Un análisis de su situación normativa y su
efectividad”. En: Corrupción y Transparencia. Poder Ciudadano. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, República Argentina. Disponible en:
http://acij.org.ar/sin_corrupcion/wp-content/uploads/2016/10/Libro_PoderCiudad
ano_CapVII-Acceso-a-la-informacion-publica.pdf
PROFIP (2014). “Sugerencias metodológicas para la construcción de
indicadores de resultados. 100 Programas de gobierno con indicadores de
resultados. Secretaría de Hacienda. BID, Julio 2014.

Otras fuentes consultadas

Decreto 117/2016. Ministerio de Modernización Plan de apertura de datos.
Ministerio del Interior. Disponible en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/255000-259999/257755/no
rma.htm
Decreto 1161/96 del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET). Disponible en:
http://www.conicet.gov.ar/wp-content/uploads/Decreto-1661-de-19961.pdf
Kit de Datos Abiertos. Ministerio de Modernización. Presidencia de la Nación.
Disponible en
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2._kit_de_datos_abiertos.pdf
Ley 27275/2016. Derecho de acceso a la información pública. Ministerio del
Interior. Disponible en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/265949/no
rma.htm
Resolución 538/2013. Jefatura de Ministros. Creación del Programa Sistema
Nacional de Datos Públicos. Ministerio del Interior. Disponible en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/215000-219999/218131/no
rma.htm
Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública,
en el marco del XIII Congreso Nacional y VI Internacional sobre
Democracia.
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 11 al 13 de septiembre de 2018.

Ponencia de graduado:
Título:
“La Justicia dentro del Estado abierto. Un enfoque acerca de la relación
entre los principios de publicidad de las causas judiciales por internet y la
privacidad de los datos personales en el sistema civil argentino”.

Autora: Abg. Fernanda Guerrero (Maestranda de la Maestría en Administración

Pública. Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del
Litoral; fridalugli@hotmail.com)
Directora de Tesis: Dra. Rita Grandinetti (Universidad Nacional de Rosario).

Áreas temáticas: Estado abierto y Justicia abierta - Transparencia activa -

Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) - Publicidad y difusión de
la información judicial - Privacidad de los datos personales.

Resumen
En el marco del presente trabajo, se pone a consideración el estudio que se
viene realizando en relación a cómo juega el Estado Abierto en un sector de la
Justicia argentina. La problematización del objeto de estudio -Justicia Abierta-
encuentra como hito fundamental su inclusión dentro de la Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto del año 2016, con lo cual ha abarcado a
otros ámbitos y niveles de gobierno, entre ellos el Poder Judicial. El abordaje
propuesto parte de considerar la manera en que los portales web
institucionales argentinos ofrecen información de las causas que en materia
civil tramitan sus órganos. A ello se suma que, en el marco de las prácticas de
Justicia Abierta que refieren a la publicidad de la información jurisdiccional
-como acto que emana del Estado en tanto manifestación de transparencia
activa- es de advertir una posible tensión con el derecho del ciudadano a la
protección de la privacidad de sus datos personales. Reconociendo, así, la
tendencia de los Poderes Judiciales -como parte de la Administración Pública-
en brindar publicidad de las causas que tramita, merece sin embargo tenerse
en cuenta que, entre la información que se ofrece, se encuentran datos que
hacen a la privacidad de las personas.-

Introducción.
El objetivo del trabajo que en la oportunidad se presenta, pretende poner a
consideración los avances que se están llevando adelante, en el marco de una
tesis de Maestría en Administración Pública bajo la dirección de la Dra. Rita
Grandinetti. Se entiende conveniente, por lo tanto, hacer esta salvedad, habida
cuenta de que las consideraciones que se estarán realizando en esta
exposición responden a un proceso de investigación en curso. En similar
sentido, aclarar que la motivación en la cual se enraiza la tesis responde a la
intención de analizar a un sector de la Justicia desde la óptica que plantea el
Congreso; esto eso, como avance en el estudio académico y como expresión
de prácticas y modalidades dentro de este Poder del Estado.
La situación problemática desde la cual se origina aquél, puede sintetizarse en
que a partir del año 2000 y por la irrupción de las tecnologías de la información
y comunicaciones (TIC), se ha venido materializando la apertura web de la
información de las causas que tramitan ante los órganos judiciales, atento a
que los Poderes Judiciales de Argentina cuentan con páginas web donde
difunden información. Este fenónemo ha generado una evolución con respecto
a la situación anterior, ya que cuando se quería consultar el estado de una
causa judicial o su resolución, el ciudadano y los profesionales intervinientes
debían hacerlo apersonándose en los Tribunales, y solicitar el expediente en
155
soporte papel.
De igual manera, es el resultado de lo que viene acaeciendo desde la década
del ’90, cuando las distintas reparticiones del Estado han ido incorporando
paulatinamente distintas formas de TIC en sus ámbitos internos de trabajo;
desarrollando e implementando múltiples servicios y sistemas en el campo
informático. En lo que refiere a los Poderes Judiciales Argentinos, la
manifestación más explícita de incorporación de tecnología refiere a la
tramitación de las causas judiciales, constituida en la principal temática sobre la
cual se ha puesto esfuerzos: la informatización de la gestión judicial,
entendida en lo que aquí interesa como la incorporación de tecnología a los
procesos judiciales. De esta forma, los programas informáticos para la
distribución y el seguimiento de causas permiten la generación y registración
de las actuaciones que se incorporan y son parte del expediente, desde su
inicio hasta su archivo; además de proporcionar herramientas para facilitar las
tareas administrativas y generar listados y estadísticas (Altmark y Molina
Quiroga, 2012, p. 16). 1
Sin pretender ahondar en este punto, debemos también mencionar, antes de
continuar, cómo se organiza el sistema de justicia argentino. Dicho sistema
está compuesto por el Poder Judicial de la Nación y el de cada una de las
Provincias. A su vez, son parte de éste los órganos de los Ministerios Públicos
Fiscales y de la Defensa (o tutelar), que en muchas jurisdicciones funcionan de
manera independiente y autónoma. La Constitución Nacional creó, así, un
doble orden judicial. Por un lado la Justicia nacional que ejerce sus atribuciones
en todo el territorio de la República, con respecto a los asuntos que están
mencionados en el artículo 116 de la Constitución Nacional -competencia
federal-; y por el otro lado, la Justicia ordinaria y común que ejerce sus
funciones a través de los órganos judiciales que cada provincia debe crear y
organizar, de conformidad a lo establecido en los artículos 5, 121 y 123 de la
Carta Magna, y cuya competencia es el conocimiento de todos los puntos
155 - Justo es aclarar que esta apertura web de la información no se encuentra presente en
todos los Fueros y Poderes Judiciales de Argentina, aunque es la tendencia actual. A su vez, la
información que generan los cuerpos tribunalicios se sustenta en las registraciones de los
sistemas informáticos de gestión, basadas especialmente en lo escrito y documental, que ha
sido la tradición histórica de los procesos. A partir de los últimos años y merced también a las
innovaciones tecnológicas, muchas de las partes de un proceso de realizan en audiencias que
son registradas por distintos medios audio-visuales.
regidos por el derecho común y local, con las limitaciones establecidas en el
artículo 75 inc. 12 de la CN. Así, cada provincia de Argentina, en base a la
autonomía consagrada por la Constitución en el referido artículo 5, establece la
administración y organización de la justicia ordinaria dentro de su territorio.
A su vez, la función judicial puede dividirse en la actividad jurisdiccional
propiamente dicha -la que realizan los Tribunales, Jueces, Fiscales, Defensores
Generales, en las distintas materias (por ejemplo: civil, penal, familia, laboral,
menores, contencioso administrativo, faltas) a través del instrumento que es el
proceso y que se materializa en actuaciones y audiencias, concluyendo con la
sentencia o resolución que corresponda-; y la actividad administrativa,
reglamentaria de cada Poder Judicial, que hace a su gobierno o
superintendencia.
Por lo tanto, dado que en Argentina coexisten distintas legislaciones procesales
y organizaciones judiciales, cada una de éstas cuenta con su propia página
web institucional. Cada organización judicial -nacional y provincial- ha
organizado y reglamentado de distintas maneras la forma de acceder a la
información de las causas por medio de sus páginas web, siendo que en
algunos casos es libre y sin restricciones, en otros casos lo es a través de
usuarios habilitados, mientras que hay jurisdicciones donde este acceso no se
encuentra implementado.

“Justicia Abierta”.
La investigación y el presente trabajo guardan ciertos ejes que son importantes
tener en cuenta.
Por un lado, en lo que hace al ámbito judicial el avance que se viene
produciendo en la conceptualización extendida del gobierno abierto hacia la de
Estado abierto, incluyendo a este sector estatal, que es presentado para:
…aludir a un fenómeno común: la voluntad formalmente
expresada por parte de gobiernos, Parlamentos, cortes de
justicia, organismos de control público u otras instituciones
estatales o paraestatales de promover la apertura de sus
repositorios de datos, el acceso ciudadano a la información, la
participación social en las distintas fases del ciclo de las políticas
públicas, la rendición de cuentas y, en general, el control de la
 gestión pública por parte de la ciudadanía… (Oszlak, 2017, p.
212, en Naser et. al. editores).
Asimismo, en esta noción de gobierno abierto virando hacia la de Estado
abierto, abarcadora de otras instancias que conviven dentro del aparato estatal,
la adopción del término específico Justicia Abierta es expresada y
materializada a través de diferentes vertientes relacionadas con iniciativas,
compromisos y documentos surgidos a la luz de la Alianza para el Gobierno
Abierto (AGA) y de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno. Nos referiremos brevemente a la primera, haciendo hincapié en la
segunda.
Repasando los antecedentes relacionados a partir de la adhesión de Argentina
a la “Alianza para el Gobierno Abierto” en el año 2012, se encuentran los
compromisos que se vienen realizando sobre la temática en el marco de los
“Planes Nacionales de Acción de Gobierno Abierto”. Vale mencionar, en el
Segundo Plan 2015-2017, el Compromiso Número 11 “Plataforma para la
participación ciudadana y el acceso a la información de la justicia ´Justicia
2020”; y en el Tercer Plan 2017-2019, dentro del eje Transparencia, el
Compromiso 3 “Segunda etapa del Portal datos.jus.gov.ar”, ubicado bajo el
Programa Justicia Abierta del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; y en
la parte de Subnacionales, el Compromiso 44 “Santa Fe - Apertura de
información del Servicio de Justicia”, bajo el área responsable de la Dirección
de Gestión de Información de Justicia sobre Asuntos Penales, Ministerio de
Justicia, Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
De esta manera, y en virtud de las distintas iniciativas sobre Justicia nacidas a
la luz del Segundo y Tercer Plan Nacional de GA, se han incorporado como
temas y desarrollos web: la plataforma digital “Justicia 2020” disponible desde
mayo de 2016 (https://www.justicia2020.gob.ar); el Programa de Justicia
Abierta, dentro del eje Institucional de “Justicia 2020”
(https://www.justicia2020.gob.ar/eje-institucional/programa-justicia-abierta/); el
Portal de datos abiertos de la justicia argentina (http://datos.jus.gob.ar/), con
diferentes “Grupos” tales como Acceso a Justicia, Transparencia y
anticorrupción, Derechos Humanos, Género, Información Jurídica, Instituciones
de Justicia, Poder Judicial, Política Criminal, Seguridad, Sistema Penitenciario,
Sistema Registral; y dentro de dicho portal, el Nuevo Sistema de Datos de la
Justicia Argentina (http://datos.jus.gob.ar/estadistica_judicial), presentado en
octubre de 2017, para la publicación de estadísticas judiciales en formatos
abiertos y reutilizables, como resultado del Convenio Interjurisdiccional de
Datos Judiciales Abiertos firmado el 11 de octubre de 2016 por más de 50
instituciones.

En segundo término, es de poner de resalto la inclusión de “Justicia Abierta” en

la agenda de trabajo de organismos como la Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno y la Cumbre Judicial Iberoamericana; y a
nivel nacional en jornadas y espacios que vienen abordando la temática del
156
gobierno abierto y sus pilares al área de la Justicia.
En ese sentido, la incorporación literal en la “Carta Iberoamericana de
Gobierno Abierto” -conocida como CIGA, que fuera aprobada por las
máximas autoridades estatales latinoamericanas a fines del año 2016- de
“Justicia Abierta”; que se constituye como el documento núcleo de análisis de la
investigación y del presente trabajo, a fin de enmarcar la temática judicial
dentro de los estudios de administración pública.

En lo que hace a la citada Carta, es oportuno remarcar las siguientes

consideraciones, en honor a la brevedad y en lo que aquí interesa:
 Las disposiciones de la parte pertinente del Capítulo Quinto de la Carta
(Punto B) que se transcribirá textualmente teniendo en cuenta la importancia de
las ideas que trae:
B.- Justicia Abierta
El sector de la justicia es uno de los espacios
institucionales donde mayor impacto puede tener la aplicación de
los pilares y principios del gobierno abierto en el contexto

156

- Por ejemplo, ha comenzado a ser eje de preocupación de las organizaciones judiciales latinoamericanos, a través
de su inclusión en la agenda de la “Cumbre Judicial Iberoamericana” -estructura de cooperación, concertación e
intercambio de experiencias, que se articula a través de las máximas instancias de los Poderes Judiciales de la región
Iberoamericana, integrado por 23 países-. Desde el 2016 viene desarrollando sus labores un Grupo de Trabajo para la
elaboración de principios, recomendaciones y la promoción de la justicia abierta en los Poderes Judiciales
Iberoamericanos; vid http://www.cumbrejudicial.org/justicia-abierta.
 iberoamericano. Ello es así pues en el Poder Judicial persiste una
fuerte cultura de la reserva, bajo el argumento de la preservación
de la autonomía e independencia judicial. Por tal razón, se
exhorta al Poder Judicial y a los órganos de administración de
justicia a diseñar y desarrollar de forma coherente, abierta y
coordinada una hoja de ruta que, considerando sus
particularidades, permitiera configurar un modelo de Justicia
Abierta.
En su implementación, podría asumirse el
principio de transparencia y el sometimiento al escrutinio público,
que tradicionalmente ha comprendido tanto el acceso a
información sobre asuntos de orden jurisdiccional (sentencias y
decisiones de los jueces), como aquella sobre gestión y
administración de la justicia. Algunos de los desafíos a emprender
en este ámbito guardan relación con, por ejemplo: generar
mecanismos de seguimiento de procesos en cada instancia
judicial a través del uso de TIC; promover la transparencia en la
selección de jueces; contar con expedientes públicos de
calificación, evaluación y sanción de jueces; entre otros
derroteros. No obstante, deben considerarse las particularidades
inherentes al Poder Judicial en el contexto iberoamericano para
poder evaluar la promoción y aplicación de los pilares expresados
en esta Carta, en especial en lo relativo a los conceptos de
transparencia y espacios de participación ciudadana.

 El “Marco jurídico y normativas vinculadas al gobierno abierto”:

La Carta clasifica a la Transparencia en pasiva, activa y focalizada.
Respecto de la segunda de ellas:
b) Transparencia activa: entendida como la
obligación legal y la estrategia de publicación de información en
formato abierto en poder de las instituciones públicas,
información que debe ser suficiente, relevante y actualizada para
conocer el funcionamiento y desempeño de las mismas, de
acuerdo a lo estipulado en las leyes de transparencia y acceso a
 la información pública de los respectivos países. Esta información
deberá ser publicada periódicamente sin necesidad de que medie
solicitud alguna, permitiendo que las personas interesadas
puedan conocer, analizar y hacer uso de la misma, como medio
para potenciar una participación informada y un adecuado control
ciudadano de los pilares expresados en esta Carta, en especial
en lo relativo a los conceptos de transparencia y espacios de
participación ciudadana. (CIGA, Capítulo Cuarto, Punto A, cuarto
párrafo, inciso b)
 Por otra parte, introduce un “contrapeso” a lo anterior, cuando reza
que:
En complementariedad con los esfuerzos por
garantizar el acceso a información pública, se requerirá que los
países iberoamericanos avancen en la promoción, aprobación y
fortalecimiento de normativas que resguarden el derecho a la
privacidad y garanticen la protección de datos personales en
poder de los entes públicos.
En tal sentido, se debe propiciar un justo
equilibrio entre la necesaria implantación de una cultura de
transparencia y las exigencias derivadas de la seguridad pública
o la protección de datos de carácter personal, sin permitir que la
seguridad se imponga sobre la privacidad ni que la transparencia
ceda ante la protección de datos de carácter personal, incluso
cuando sea de interés público el hacer prioritaria la publicación de
la información sobre la preservación de otros derechos o
garantías. Deben así promoverse marcos institucionales y
regulatorios que garanticen el adecuado uso y seguridad de la
información y, por sobre todo, la integridad de las personas.
(CIGA, Capítulo Cuarto, Punto A, séptimo y octavo párrafos).

La tensión entre los principios de publicidad y privacidad.

Como se manifestara, los Poderes Judiciales -desde hace más de dos
décadas- han ido incorporando tecnología en la tramitación de los expedientes,
legajos o carpetas judiciales, dando lugar al surgimiento de los denominados
“sistemas de gestión de expedientes”. Además, y merced a los constantes
avances de la tecnología, estos sistemas han evolucionado de simples formas
de registración -donde sólo se daba cuenta de los movimientos o una
descripción de los principales trámites- a plataformas y sistemas de
características web que permiten, entre otras bondades, la generación y
visualización del contenido de los escritos y actuaciones judiciales, como una
aproximación al expediente digital. Así también, y como se refiriera supra,
publican información respecto de sus actividades y noticias por internet, a
través de sitios web que son administrados por cada uno de ellos; vale decir
157
que la información es generada y administrada por este órgano del Estado.
En mérito a lo expuesto, la cuestión que se introduce -y el interrogante que
sustenta esta exposición- es, en el caso, cuáles son los límites al
Gobierno/Estado abierto en el ámbito de la Justicia y la puesta a
disposición de información sobre causas judiciales y estados de un
proceso, desde la perspectiva del ciudadano que es parte de dicha causa
o expediente y a la luz de la protección de sus datos personales.
Sentado lo anterior, es posible adelantar que la divulgación de la información
de causas judiciales puede acarrear el riesgo de que las personas que, por
cualquier motivo, son partes o protagonistas de un proceso judicial, vean
expuestos sus datos identificatorios por internet, desconociendo inclusive esta
situación.
Es así que, reconociendo desde nuestro trabajo la tendencia de los
Poderes Judiciales -como parte de la Administración Pública- en brindar
publicidad de las causas que tramita, merece sin embargo tenerse en
cuenta que, entre la información que se ofrece, se encuentran datos que
hacen a la privacidad de las personas.

157

- Sin perjuicio de la existencia de páginas web institucionales, es de reconocerse que, además de esta forma que
podríamos llamar “tradicional” de brindar información, vienen apareciendo otros canales tales como las redes
sociales.
En el sentido de lo expresado, y desde la perspectiva del ciudadano como
destinatario final del servicio de justicia, la información que se pone a
disposición del conocimiento de la sociedad contiene distintos tipos de datos.
Algunos de ellos, sin llegar a ser clasificados de “sensibles”, hacen a la esfera
de “privacidad” de las personas. Privacidad que -en su carácter de derecho
humano fundamental- es consagrada por Tratados internacionales con
raigambre constitucional que reconocen el respeto a la “vida privada” (v. gr.
artículos 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, o la
Convención Americana de Derechos Humanos de la Organización de los
Estados Americanos en su artículo 11).
Esta puesta a disposición ha tenido un giro paradigmático a partir de la
incorporación, justamente, de las TIC, especialmente teniendo en cuenta que
“…los derechos de las personas, incluidos el derecho a la privacidad, también
deben estar protegidos en Internet” (Resolución del Consejo de Derechos
Humanos de Naciones Unidas A/HRC/28/l.27 del 24.3.2015, y los
antecedentes allí mencionados). La ONU, en diferentes pronunciamientos, ha
reconocido, así expresamente como preocupación, “el derecho a la
privacidad en la era digital” (v.gr. Resolución A/RES/71/199 de la Asamblea
General, 19.12.2016).
Asimismo, autores como Jiménez Gómez (2014) al hablar de transparencia y
justicia -y considerando al principio de apertura como un principio autónomo
más general, abarcativo de la transparencia y otros elementos- hace mención a
una ocasional pugna entre los derechos de los ciudadanos: por un lado, el
derecho a un juicio abierto, y por el otro, los derechos como la privacidad, en lo
que llama el “binomio privacidad-apertura en la justicia”. En similar camino,
se ha puesto foco en la importancia del resguardo de la intimidad o privacidad
de las personas, a la luz del enorme potencial que la tecnología comunicativa
tiene develando aspectos que hacen a la vida privada, poniéndolos en
conocimiento del público (Gutiérrez Ortiz Mena, 2014). Quienes integran la
administración de justicia, se han enfrentado al reto de diseñar una matriz de
“acceso a la información” que vincule adecuadamente los principios de
“publicidad republicana” y “privacidad de las personas” en el universo de la
información. Esta cuestión se ha visto problematizada a partir de la
incorporación de las TIC, ya que las bases de datos -en sentido amplio- que se
encuentran en el ámbito de los Poderes Judiciales, como parte del Estado, son
constitutivas de una “matriz de acceso a la información” donde es necesario
conjugar los principios de privacidad y publicidad, según el caso (Cosentino,
2003).
No debe perderse de vista, de igual manera, que la actividad que realizan los
órganos jurisdiccionales, como resultado de la misma en su modalidad registral
(de la causa, caso, expediente, legajo, etc.) genera dos centros de información,
con distintos sujetos e intereses, según sean actores directos del proceso
judicial, indirectos y/o el ciudadano en general, según el caso. De esta manera,
existen dos medios posibles mediante los cuales se puede llegar la
información: en un caso, a través del expediente o registro del caso, que
versa sobre la situación de las partes y el estado del proceso; y por el otro,
la decisión del órgano judicial, el fallo o la sentencia, que pone fin al conflicto o
a alguna de sus etapas procesales. Por tal motivo, cada medio es susceptible
158
de un tratamiento diferente. Siendo así, el presente abordaje parte de
considerar la manera en que los portales oficiales judiciales ofrecen
información de las causas que tramitan sus órganos, vale decir, la
difusión de la información judicial-jurisdiccional propiamente dicha de los
procesos o causas en trámite. Esto así, como manifestación del Estado
abierto en el Poder Judicial y apertura en el sentido de transparencia activa,
entendiendo a la “publicidad” de la información como
“cualidad o estado de público”: “publicar” en sus acepciones de “hacer notorio o
patente (…) algo que se quiere hacer llegar a noticia de todos; hacer patente y
manifiesto al público algo” (Diccionario de la Lengua Española, 2017).

Las variables y el objeto de estudio.

Cabe tener en cuenta que en la construcción propuesta encontramos dos
variables y una relación que vincula a ambas: por un lado la publicidad de las

158 - Reconociéndose que ambos tiene un gran valor funcional, la sentencia guarda especial trascendencia en cuanto
su finalidad es, además de resolver el caso, la de ser comunicada y conocida por la sociedad a través de la transmisión
de los valores que permiten resolver conflictos similares (Cosentino, 2003). Es por ello que se han venido
construyendo y manteniendo bases de datos de recopilación de sentencias, con motores de búsqueda, con tratamiento
específico como la sumarización, asignación de palabras claves y de voces por tesauro, clasificación por criterios,
pautas de anonimización; lo cual, como acto emanado de una autoridad pública que revela la propia doctrina judicial,
se constituye como “… la expresión de la ideología judicial oficial del Estado…” (Herrera Carbuccia, 2008, p. 137).
causas judiciales por internet, y por el otro la privacidad de los datos
personales.
Por Sistemas de Consulta web de causas judiciales se entiende a los
servicios que los Poderes Judiciales ofrecen a fin de posibilitar el acceso,
búsqueda y consulta de información relacionada con los expedientes judiciales
que tramitan sus órganos jurisdiccionales. Dichos sistemas pueden tener
diferentes denominaciones, tales como consulta “en línea”, “online” o “virtual”. A
los fines del presente se identifica como elemento común que el acceso se
realiza a través de internet y desde las páginas web institucionales que poseen
cada una de las organizaciones judiciales argentinas. Además, cuentan como
fuente de información a los propios órganos judiciales. La información que se
pone a disposición surge, así, de los registros de los sistemas informáticos de
gestión procesal con el cual operan los Tribunales y Juzgados. De esta
manera, los sistemas informáticos para la gestión procesal referidos supra,
proporcionan información detallada de los expedientes, tales como partes
intervinientes, actuaciones y movimientos. Por ello, la información judicial en
análisis refiere a la actividad que los órganos jurisdiccionales realizan, en lo
atinente a los procesos judiciales que son de su conocimiento y las
resoluciones judiciales que dispongan, y que son materializados e
instrumentados a través de expedientes, legajos o carpetas (“el caso”).
Por datos personales de las partes se puede traer la conceptualización legal
de Argentina, que menciona a la “información de cualquier tipo referida a
personas físicas o de existencia ideal determinadas o determinables” (art. 2 de
la ley 25.326). “Los datos personales son cualquier información relativa a una
persona física viva identificada o identificable. Las distintas informaciones, que
recopiladas pueden llevar a la identificación de una determinada persona,
también constituyen datos de carácter personal”
(https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/what-personal-da
ta_es). La Comisión Europea brinda como ejemplos de datos personales, entre
otros, el nombre y apellidos, domicilio, dirección de correo electrónico, número
de documento nacional de identidad.
Se diferencian dentro de los anteriores a los datos sensibles, que son los
“datos personales que revelan origen racial y étnico, opiniones políticas,
convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información
referente a la salud o a la vida sexual” (art. 2 Ley 25.326). Están sujetos a
condiciones de tratamiento específicas, los datos personales que revelen el
origen racial o étnico, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o
filosóficas; la afiliación sindical; datos genéticos o biométricos tratados
únicamente para identificar un ser humano; datos relativos a la salud; datos
relativos a la vida sexual u orientación sexual de una persona
(https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/rules-business-an
d-organisations/legal-grounds-processing-data/sensitive-data/what-personal-dat
a-considered-sensitive_es).
De igual modo, el trabajo empírico gira en torno al abordaje de la información
que ofrecen los órganos jurisdiccionales con una determinada competencia
material: la Justicia Civil. En el relevamiento inicial llevado a cabo, se han
identificado los sitios web de cada Poder Judicial -portales institucionales
oficiales en los cuales las organizaciones de la Justicia reúnen una serie de
servicios para el usuario de internet, brindando información como punto de
partida para aproximarse a un tema o institución-, analizando uno de los
componentes de la Administración de Justicia, los Poderes Judiciales. Siendo
así, se ha entendido conveniente no incorporar a estos fines, al sistema de la
Justicia Penal, por entender que sus actores y fundamentos son distintos; y a la
Justicia de menores y de familia, cuya competencia refiere a casos con
información sensible. Tampoco se ha incluido a otros organismos como son los
Ministerios Públicos Fiscales y de la Defensa, y los Consejos de la
Magistratura. 159
Las modalidades de disponibilidad de la información por internet.
Como se hiciera referencia anteriormente, el objetivo del presente se vincula
con las prácticas de Justicia Abierta que refieren a la publicación de la
información de causas, comprendiendo la difusión de la información
jurisdiccional que tiene su origen en los órganos judiciales, entendiendo por
éstos a los Tribunales y Juzgados.

159 - Valga aclarar también que en este análisis no se incluye a los medios de comunicación virtuales como las
redes sociales; ni a la información que tiene tratamiento específico como registros o bancos de datos, tanto bases de
datos jurisprudenciales (donde se hace la recopilación y sistematización de fallos, sean éstas públicas o de editoriales
privadas) ni a los registros destinados a proveer informes, contemplados en normativa específica como la ley 25.326
de Protección de Datos Personales y el procedimiento del habeas data.
Habiéndose propuesto trabajar sobre los Sistemas de Consulta web de causas
judiciales que los Poderes Judiciales ofrecen, y en virtud de la recopilación
llevada a cabo en el avance de la investigación en curso, surge que la
totalidad de las Jurisdicciones Argentinas publica información en sus
páginas web, de expedientes que corresponden a la materia civil.

En esa línea, se ha entendido conveniente adoptar criterios que permitan

agrupar las distintas maneras en que la información de las causas es ofrecida
por internet en el fuero objeto de nuestro estudio.
Dicha clasificación se basa en las modalidades de acceso o de
disponibilidad de la información:
 Totalmente disponible sin restricciones.
 Disponible a través de consulta por usuario.
 Acceso mixto (combinando información disponible de manera libre;
y otra a la cual se accede con usuario).
La primera de ellas (que en adelante llamaremos “pública”) pone a disposición
la información de causas judiciales civiles de manera libre, es decir que no se
requiere contar con usuario para la consulta, sin perjuicio de que en algunas
jurisdicciones se requiere de un mecanismo verificador. Bajo la forma de
acceso mixto, parte de la información se encuentra disponible vía web de
manera libre (a la que identificaremos como “consulta básica”), en tanto a
otra parte se accede a través de usuario identificado.
De esta manera, del trabajo de campo materializado hasta el momento, surge
que las modalidades de publicidad de la información en la Justicia Civil
Argentina se pueden clasificar entre esas tres opciones, no pudiendo
concluirse en que una de ellas sea la tendencia.

En similar sentido, y en relación a la información publicada de las causas, se ha

considerado adecuado sistematizar de acuerdo al momento en que se
encuentra el procedimiento: el input (relativo a la entrada o inicio de la causa)
que son los datos generales del expediente; lo interno (movimientos
procesales) y el output (relativo a los resultados), es decir las resoluciones o
sentencias (Jiménez-Gómez, 2014). Ello permite analizar, dentro de la
información disponible, lo atinente a la presencia de datos personales.
En este camino, se busca determinar -desde nuestro estudio- si existe una
posible colisión o limitante entre el principio de la publicidad activa y el
resguardo de la privacidad de las personas, en el marco de las prácticas
existentes de Justicia Abierta. Así, podemos en esta instancia preliminar
manifestar que los sistemas que funcionan bajo la modalidad “pública” y los
que cuentan con una “consulta básica” publican datos generales del
expediente, es decir, información que hace a la identificación de la causa
(número, carátula, Juzgado, ubicación). Así también, dentro de este campo,
se encuentran datos identificatorios tales como nombre y apellido de las
partes (actor, demandado) y de los letrados intervinientes.
Diferencias se presentan, luego, entre ambas prácticas, en otros momentos del
proceso, ya que sólo uno de los sistemas encontrados (dentro de los
“públicos”) ofrece el texto completo de los escritos presentados por los
profesionales, en formato no editable. Asimismo, y en lo que hace a la puesta a
disposición del texto completo de las providencias y resoluciones o
sentencias dictadas por el órgano, algunos sistemas dentro de la primera
modalidad ofrecen esta información, en tanto otros no lo hacen. Al contrario, en
la “consulta básica”, ninguno de los sitios consultados proporciona el texto de
los decretos, resoluciones o sentencias. De esta manera, cuando se
materializa la publicación web del texto completo de escritos, proveídos o
resoluciones, dentro de dichos documentos es dable localizar datos
identificatorios tales como nombres y apellidos, domicilios, números de
identificación.

A manera de conclusión.
Con el presente trabajo se ha intentado introducir como tema un sector de la
Justicia a la luz del Estado Abierto. El objetivo de estas reflexiones se vincula
con las prácticas de Justicia Abierta que refieren a la publicación de la
información atinente al seguimiento de los procesos civiles -que las
organizaciones judiciales argentinas realizan actualmente en sus portales web
institucionales en virtud de la implementación de las TIC-; y a partir de las
mismas, su análisis en relación con la protección de los datos personales y
el derecho a la privacidad.
De lo expuesto es que puede reconocerse como hito fundamental a la Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto del año 2016, con lo cual ha abarcado
otros ámbitos y niveles de gobierno, entre ellos el Poder Judicial. En este
sentido, corresponde remarcar que dicho Documento menciona a la
implementación de Justicia Abierta, con las siguientes particularidades:
 Asumiendo “…el principio de transparencia y el sometimiento al
escrutinio público, que tradicionalmente ha comprendido (…) el
acceso a información sobre asuntos de orden jurisdiccional
(sentencias y decisiones de los jueces)…” (CIGA, Cap.Quinto, Punto
B, segundo párrafo).
 Vinculándolo directamente con “…los desafíos a emprender en este
ámbito…”, entre los cuales ejemplifica el de “…generar mecanismos
de seguimiento de procesos en cada instancia judicial a través del
uso de TIC…” (CIGA, Cap.Quinto, Punto B, segundo párrafo).
 E introduciendo la necesidad de propiciar un “justo equilibrio” entre la
transparencia por un lado, y el resguardo de la privacidad y el
derecho a la protección de datos de carácter personal en poder de
los entes públicos, respetando “…la integridad de las personas”
(CIGA, Cap.Cuarto, Punto A, in fine).

De esta manera, en este estadio del proceso de investigación, cabe poner de

resalto que, en materia de publicidad de la información del sistema judicial
civil, existen en nuestro país distintas prácticas que podemos englobar
como modalidades de Justicia Abierta, identificadas dentro del estudio
del presente.
Asimismo, y de acuerdo al momento del trámite en que se encuentra la causa,
se advierte la presencia de datos personales identificatorios de las partes
que son publicados por internet y que -consideramos- hacen a la esfera
de privacidad de los ciudadanos: dentro de los datos generales del
expediente, y cuando se publica el texto completo de los escritos presentados,
proveídos y resoluciones o sentencias.
Sin lugar a dudas, estando en juego el “justo equilibrio” entre publicidad
-transparencia activa- y privacidad de las personas, tal como surge del texto de
la Carta Iberoamericana supra citado, en un área donde no es posible
establecer pautas generales y definitivas, en tanto cada organización judicial es
autónoma, se aspira lograr un aporte a las particularidades que hacen al diseño
y desarrollo de la “... hoja de ruta que, considerando sus particularidades…”,
permitan configurar un modelo de Justicia Abierta, tal como lo expresa la
propia Carta.
Entendemos que el análisis de la publicidad de la información procesal de
las causas judiciales a la luz de los pilares y principios de Justicia
Abierta, merece, por tanto, ciertas consideraciones que hacen a la
especialidad del Servicio de justicia. Siendo así es que la esfera de estudio de
la presentación se ha circunscripto a un determinado ámbito, la Justicia Civil
argentina, el que se profundizará con estudios de casos. Asimismo, es nuestra
intención generar un disparador que pueda ameritar de futuro el interés en la
investigación de la privacidad sobre otras áreas judiciales, donde el
comportamiento y las prácticas de publicidad encuentran raigambre en otros
principios, como el sector penal; nuevos fenómenos como las redes sociales; o
a partir de la incorporación de tecnologías no sustentadas en antecedentes
documentales y escritos, como son los medios de registración audio-visuales.
He aquí, en resumen, la finalidad de estas palabras, de poner a consideración
los avances del enfoque sobre el cual se viene trabajando en la línea de
estudios desarrollada.-

Bibliografía.
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Informático - Tomo I Internet y nombres de dominio. Propiedad intelectual.
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CLAD, Montevideo, 2013; recuperado 27.07.2018 de
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 Oszlak, Oscar. (2017). "La noción de Estado abierto en el contexto de
América Latina y el Caribe", en Desde el gobierno abierto al Estado
abierto en América Latina y el Caribe. Capítulo XI. Naser, Alejandra;
Ramírez-Alujas, Álvaro; Rosales, Daniela (editores). Santiago de Chile.
Libros de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe) N° 144 (LC.PUB.2017/9-P).

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http://biblioguias.cepal.org/EstadoAbierto/AGA
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Pública y Reforma del Estado, organizada por el CLAD en Bogotá,
Colombia (7 y 8 de julio de 2016); y adoptada por la XXV Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en Cartagena de
Indias, Colombia (28 y 29 de octubre de 2016); disponible en Revista del
Clad Reforma y Democracia, Número 68, Junio de 2017, pp. 241- 264.
 Comisión Europea de la Unión Europea;
https://ec.europa.eu/info/index_es;
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recuperado de
https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_
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 Diccionario de la Lengua Española. (2017). Real Academia Española.
Obtenido de http://www.rae.es/
 Dirección Nacional de Protección de Datos Personales de la República
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 Justicia 2020 - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación,
República Argentina, https://www.justicia2020.gob.ar/
 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Argentina;
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 Nuevo Sistema de Datos de la Justicia Argentina,
http://datos.jus.gob.ar/estadistica_judicial, fecha de consulta julio 2018.
 Resoluciones Naciones Unidas sobre “El derecho a la privacidad”:
A/HRC/28/l.27 del 24.3.2015 http://ap.ohchr.org/documents/S/HRC/d;
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Gobierno abierto. Presidencia de la Nación.
https://www.opengovpartnership.org/file/1381/download?
token=yLKkfXqeF3jhYfsAm8L
 Portal de Datos Abiertos de la Justicia Argentina, Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos de la Presidencia de la Nación Argentina.
http://datos.jus.gob.ar/
 Programa “Justicia Abierta” del Ministerio de Justicia y DDHH de la
Nación.
http://archivo2016.justicia2020.gob.ar/wp-content/uploads/2016/06/Iniciati
va-justicia-abierta.pdf,
https://www.justicia2020.gob.ar/eje-institucional/programa-justicia-abierta /
 Reglas Mínimas para la Difusión de Información Judicial en Internet.
(“Reglas de Heredia”). Recomendaciones aprobadas durante el Seminario
Internet y Sistema Judicial. Heredia (Costa Rica), 8 y 9 de julio de 2003
con la participación de Poderes Judiciales, organizaciones de la sociedad
civil y académicos de Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, México, República Dominicana y Uruguay. Consulta
en
http://www.iijusticia.org/heredia/Reglas_de_Heredia.htm
 Segundo Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República
Argentina 2015- 2017 – Alianza para el Gobierno Abierto. Subsecretaría
de Innovación Pública y Gobierno Abierto de la Secretaría de Gestión e
Innovación Pública del Ministerio de Modernización. Presidencia de la
Nación;
https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Argentina_NAP2_V.
2.pdf
 Tercer Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República
Argentina 2017- 2019. Ministerio de Modernización. Presidencia de la
Nación;
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/5._tercer_plan_de_accion_
de_gobierno_abierto_2017.pdf; Seguimiento en
https://trello.com/tercerplandeacciondegobiernoabierto
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Titulo
Innovaciones en los servicios públicos de Salud: el caso de la Unidades de
Pronta Atención (UPA) en la Provincia de Buenos Aires (PBA)

Autor
Carlos Andrés Jiménez: cjimenez@ungs.edu.ar (Investigador Docente
Asistente del Área de Política Social del Instituto del Conurbano de la
Universidad Nacional de General Sarmiento)

Área Temática
Estado, Administración y Políticas Públicas (Congreso sobre Democracia)

Resumen
Las Unidades de Pronta Atención (UPA) aparecieron como una propuesta de
abordaje de los eventos de “urgencia” y “emergencia”, diferente a los servicios
ofertados por el subsector estatal hasta ese momento. Estos efectores fueron
desarrollados previamente en Brasil y luego en el 2010 fueron incorporados en
la trama de servicios en la provincia de Buenos Aires. Esta experiencia local
abrió un conjunto de preguntas: ¿Cuáles son las nuevas funciones de estos
servicios?; ¿Cuáles son sus principales particularidades y porque son
diferentes?
La estructura prestacional de la PBA se conforma por servicios bajo la órbita de
los tres niveles de gobierno, donde el nivel provincial posee la responsabilidad
sobre el segundo nivel con su red de hospitales y los municipios con la red de
centros de salud. En esta ponencia se analiza cómo las UPA se consolidaron
como una innovación en los servicios sanitarios de la provincia de Buenos
Aires.
La presente ponencia comprende la utilización de metodologías cuantitativas y
cualitativas y se privilegió el uso de fuentes secundarias y definió
complementar el análisis a partir de la producción de fuentes primarias
(entrevistas). Se utilizaron fuentes secundarias de indicadores socio sanitarios,
de estructura, proceso y de resultados sanitarios. También implicó el
relevamiento hemerográfico y la sistematización de legislación.

1. Las Unidades de Pronta Atención (UPA): una nueva forma de brindar

atención de la “urgencia” y la “emergencia”160
Estos particulares y nuevos servicios para la atención de la “urgencia” y
“emergencias” denominados UPA, aparecieron en el año 2010, expendiéndose
para el año 2015. En el transcurso de este periodo, un total de 18 UPA fueron
incorporadas dentro de la trama provincial hasta el año 2015.
Por un lado, 13 UPA se localizaron en el GBA, de las cuales 7 se ubicaron en la
Región Sanitaria VI (RSVI), 3 en RSVII, 2 en RSXII y 1 en la RSV (ver Gráfico
N°1). Un total de 12 municipios del GBA fueron seleccionados para contar con
estos servicios: Lomas de Zamora, Avellaneda, Lanús, La Matanza (con dos
unidades), Almirante Brown, Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Moreno,
José C Paz, Tres de febrero, Hurlingham.
El resto de los establecimientos de UPA, es decir los 5 restantes se
desarrollaron en el interior de la PBA: en La Plata (UPA 6), Lezama (UPA 7),
Punta Mogotes (UPA 8); Mar del Plata (UPA 13) y Zarate (UPA 14).
Grafico N° 1: Cantidad de Unidades de Pronta Atención (UPA) en cada
región sanitaria del Gran Buenos Aires (GBA), año 2015

160

Esta ponencia fue realizada con los aportes de la Tesis de Maestría en Salud Pública del Instituto Juan
Lazarte realizada en el marco del proyecto de investigación PICT 2014/0693 sobre “Cobertura universal
de salud y redes de servicios: encuentros y desencuentros entre la macro y la meso gestión. Un estudio de
caso en el conurbano bonaerense 2008/2015” que desarrolló el Grupo de Investigación de “Diseño y
Gestión de Políticas de Salud” del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento.
 7

0
RSV RSVI RVII RSXII

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Ministerio de Salud de la

Provincia de Buenos Aires, 2017

El objetivo que se propuso el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos

Aires (MSP) con los servicios de las UPA fue brindar atención de los “eventos”
de “urgencia” y “emergencia” en la proximidad, y que la población pudiera
encontrarse más cerca de la atención en los territorios (Ministerio de Salud de
la provincia de Buenos Aires a, 2015: 2).
Revisando la bibliografía y los enfoques sobre los servicios, podemos clasificar
a los “eventos” de salud como el “conjunto de sucesos o circunstancias que
pueden modificar o incidir en la situación de salud de una comunidad
(enfermedad, discapacidad, muerte, factores de riesgo y otros determinantes)”
(OPS, 2015: 16).
La clasificación del evento permite no sólo registrar las diversas situaciones,
sino también establecer la escala (a cuantos puede afectar) y el nivel riesgo (su
intensidad) (OPS, 2015: 16). Se trata de eventos que deben ser monitoreados y
requieren medidas específicas y oportunas de intervención para la prevención
de nuevos casos. Este grupo de eventos pueden tener diversos orígenes:
derivar de enfermedades transmisibles, prevalentes o no transmisibles. Esta
clasificación permite a los sistemas de salud evaluar riesgos y orientar las
acciones y servicios (OPS, 2015: 18)161.
La “urgencia” refiere a un tipo de evento de salud que requiere de atención
médica inmediata. En este sentido, puede definirse como la aparición
imprevista o inesperada de un problema de causa diversa y de gravedad
variable, que genera conciencia de una necesidad inminente de atención por
parte del sujeto que lo sufre. También se entiende que la “urgencia” es un
evento que plantea una amenaza inmediata para la salud de una persona
(Calderón et al., 2013; 20).
Las “urgencias” pueden estar originadas por accidentes, por la aparición súbita
de un cuadro grave o por el empeoramiento de alguna enfermedad crónica. A
partir de estas definiciones, identificamos tres tipos de urgencias que expresan
distintos tipos de gravedad clínica (Calderón et al., 2013: 21). En primer lugar,
la “urgencia subjetiva” refiere a la perspectiva del sujeto, a partir del dolor, los
signos y síntomas que padece. La “urgencia objetiva” consiste en la situación
que observan los profesionales de salud cuando determinan técnicamente la
situación de gravedad clínica. Por último, “la urgencia vital” la cual expresa el
riesgo de vida de la persona; este último concepto hace referencia al término
de “emergencia”.
La “emergencia” fue definida por diferentes autores como un evento crítico
donde se manifiesta un peligro evidente para la vida del sujeto y requiere
atención inmediata en un plazo breve, por eso resulta fundamental la
intervención rápida en primeros auxilios dada su importancia vital. Se entiende
que los tiempos de atención frente a una “emergencia” no deben pasar de una
hora, mientras para los eventos de “urgencia” el tiempo estipulado es garantizar
la atención antes de las 6 horas (Calderón et ál., 2013: 20). En la siguiente
tabla se sintetizan los atributos de “urgencias” y “emergencias”.
Como vimos hasta aquí, la “emergencia” es un tipo de “urgencia vital” por eso
la bibliografía sólo refiere a esta en tanto contiene también las situaciones de
“emergencia”. Sin embargo, en este trabajo distinguimos ambos conceptos
161

LA OMS elabora una clasificación de evento: sin clasificar, grado1, grado 2 y grado 3. Esto le permite
monitorear la escala y la intensidad de los eventos y los riesgos a escala global (OPS, 2015: 17).
para destacar las diferencias en relación a: los recursos que compromete, los
procedimientos que utiliza, el abordaje que requiere y la lógica de organización
de los servicios que intervienen.
Las UPA conformaron un nuevo espacio de atención público y estatal, por lo
cual resulta central explicar qué son y cuáles son sus funciones. Partiendo de
la propuesta de la perspectiva de la pronta atención, la literatura presenta estos
nuevos servicios como estructuras “intermediarias” entre la atención básica y la
hospitalaria, instaladas en zonas y municipios con gran extensión territorial,
aislamiento geográfico de comunidades y déficit de servicios, particularmente
en el segundo nivel (O´ Dwyer y Konder, 2015: 532); (Ibañez et ál., 2014: 15).
Siguiendo los documentos consultados, las UPA fueron presentadas como
establecimientos “intermedios” entre el primer y segundo nivel de atención que
tienen por objetivo ampliar el acceso, la cobertura y alcanzar la equidad.
Fueron organizadas para brindar atención las 24 horas al día, todos los días de
la semana, ampliando la franja horaria y en consecuencia aumentando la
disponibilidad para mejorar el acceso y la entrada el sistema de salud (O´
Dwyer y Konder, 2015: 532).
Las funciones de las UPA se despliegan en dos planos de tareas: la atención
(tanto en “urgencias” como “emergencias”) y la coordinación con la red de
servicios. La siguiente tabla menciona las funciones según las respuestas que
debe brindar este efector.
Por un lado, la atención de la “urgencia” implica acoger siempre las demandas
por atención; prestar un servicio calificado y resolutivo ante los cuadros clínicos
agudos o crónicos agudizados; realizar procedimientos médicos y de
enfermería adecuados a los casos demandados a la unidad; prestar apoyo
diagnóstico y terapéutico las 24 horas al día, 7 días a la semana; mantener en
observación clínica por hasta 24 horas para elucidación diagnóstica o
estabilización clínica. Por otro lado, la atención de la “emergencia” consiste en
realizar consulta médica en régimen de pronta atención a los casos de menor
gravedad; funcionar como local de estabilización de pacientes atendidos por los
servicios de emergencia; prestar primera atención a los cuadros quirúrgicos y
de trauma; solicitar colaboración técnica a los servicios de emergencia cuando
sea necesario.
La coordinación refiere a Articular con la red en flujos de referencia y contra
referencia (hospitales y centros de salud), reenviar para internación en
hospitales, referir y contra referenciar adecuadamente para la red a usuarios
con cuadros no resueltos después de 24 horas. También implica refiere a
articular la atención de la urgencia y emergencia con los servicios de
ambulancias y bomberos (O´ Dwyer y Konder, 2015: 532); (Ibañez et ál., 2014:
15).
Como señalamos previamente, las UPA se originaron en Brasil, la única
experiencia desarrollada en América Latina hasta al año 2010. A pesar de su
corta vida, varios hitos y regulaciones fueron dando forma a esta estrategia de
atención de las “urgencias” y las “emergencias”. En tan solo una década se
gestaron, diseñaron, modelaron e implementaron en diferentes regiones del
territorio brasilero.
En los 10 años de gestación y experiencia de organización, el SAMU fue
central en la expansión de la “pronta atención”, en la coordinación y
consolidación del trabajo en red y se constituyó en una “nueva puerta de
entrada”. Las UPA fueron la continuidad del SAMU y organizaron el acceso a la
red y al sistema de forma más amplia. Otra particularidad fue la resolución de
las demandas consideradas como no urgentes, situación que facilitó la
utilización del servicio por parte la población.
La rápida expansión de las UPA en el caso brasilero fue favorecida por el déficit
del primer nivel de atención. Su puesta en marcha implicó la incorporación de
nuevos recursos humanos con un predominio de profesionales jóvenes,
sumados bajo modalidades de alta precarización. Las UPA se insertaron en la
red de atención a la salud reforzando y reproduciendo la dinámica de
fragmentación ya establecida. Las regiones metropolitanas de Brasil contaron
con el mayor número de servicios de UPA, particularmente Río de Janeiro fue
la que experimentó el mayor desarrollo (O´ Dwyer y Konder, 2015: 536).

2. Una caracterización del contexto donde se insertaron las Unidades de

Pronta Atención (UPA) en la provincia de Buenos Aires (PBA)
La aparición y expansión de las UPA se inscribió en los procesos de la política
sanitaria y en la particular en la trama de servicios de la PBA. Si bien el foco de
análisis son las UPA, resulta relevante reconocer la trama que conformó la
estructura de la oferta de servicios, así como las iniciativas de políticas que
fueron implementadas desde el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos
Aires (MSP). En este segundo apartado caracterizamos al subsector estatal de
salud en los últimos años en la PBA y cuáles fueron sus principales politicas.
Según el Censo 2010, la Provincia presentó una población de 15.625.084
habitantes, y una densidad poblacional de 50.8 habitantes por kilómetro
cuadrado. Su sistema de salud está compuesto por tres subsectores: el estatal,
el privado y de la seguridad social. A su vez el subsector estatal se encuentra
conformado por efectores de los tres niveles de gobierno y donde convergen
sus políticas y programas.
La oferta de servicios públicos en la PBA, en el periodo bajo estudio, presentó
una conformación amplia y compleja donde confluyeron recursos y programas,
con establecimientos públicos pertenecientes a los tres niveles jurisdiccionales
(nacional, provincial, municipal) y donde convivieron procesos de gestión con
diversas particularidades. La composición del entramado de servicios se
encontró bajo la acción multi jurisdiccional que se fue constituyendo por un
proceso progresivo de transferencia de efectores y recursos desde la nación
hacia la provincia y de esta hacia los municipios (Chiara y Jiménez, 2007: 9).
En casi tres décadas se fue conformando un primer nivel de atención bajo la
órbita de los gobiernos municipales. A partir del año 1994 (con la Ley 11.554)
se inició el proceso de descentralización que consistió en la transferencia de
los centros de salud provinciales (creados por el Plan Muñiz 162) hacia la
responsabilidad de los municipios163. Asimismo, la misma “Constitución de la
Provincia de Buenos Aires”, permitió crear regiones para el desarrollo
económico y social, así surgieron las 12 Regiones Sanitarias es decir niveles
intermedios, creados para agrupar zonas “relativamente homogéneas” con el
objetivo de facilitar la gestión sanitaria. No obstante, los procesos de
fragmentación y cambios en la estructura social urbana favorecieron el
desarrollo de heterogeneidades hacia el interior de cada región.
Los 135 Municipios conformaron una trama de efectores con 272 hospitales y
1795 CAPS, localizados a lo largo de todo el territorio provincial. La oferta del
162 Hacia fines de la dictadura militar y bajo la influencia de los postulados de Alma Ata, el Plan Muñiz
buscó desarrollar el primer nivel de atención, especialmente en términos de infraestructura ya que implicó
la construcción de aproximadamente 100 Unidades Sanitarias en toda la provincia, pero con particular
concentración en el Conurbano Bonaerense (Chiara, 2000: 15).
163 Ley Provincial 11554/1994.
segundo nivel bajo la órbita nacional con internación, solo cuenta con 4
Hospitales: el Hospital "Dr. Baldomero Sommer” en el municipio de General
Rodríguez, el Hospital “Dr. M. Montes de Oca” en el municipio de Lujan
orientado a Salud Mental, el Instituto Nacional “Dr. Juan Otimio Tesone”
orientado a la rehabilitación psicofísica en el municipio de Gral. Pueyrredón, y
por último el Hospital “Posadas” en GBA (Morón).
Tabla N° 1: Efectores del subsector estatal en la provincia de Buenos
Aires (PBA), año 2015

Efector Jurisdicción Total

Nacional Provincial Municipal

Hospitales 4 79 272 355

Unidades de Pronta Atención (UPA) - 18 - 18

Centros de atención primaria de la - - 1795 1795

salud (CAPS)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Dirección de información
sistematizada de la provincia de Buenos Aires, 2017.

Recordemos que solo 13 establecimientos se localizaron en el GBA y son el

foco de esta investigación, las otras 5 unidades se desarrollaron en el interior
de la PBA. Para analizar el punto de partida del periodo bajo estudio es
necesario ver que sucedió en los años previos. Para el año 2010, encontramos
que había crecido la población, pero esto no fue acompañado por un
incremento proporcional en la cantidad de camas en los establecimientos con
internación. Desde el 2001, hasta el último censo del 2010, se observa un
incremento del 12.8% de la población en la provincia
El desarrollo de las UPA estuvo acompañado y se situó en un contexto de
políticas conformado por un conjunto de programas del Ministerio de Salud de
la provincia (MSP). Los más relevantes según las fuentes consultadas fueron el
Programa de Prevención, Diagnóstico y Tratamiento del Paciente Diabético
(PRODIABA), Programa de Salud Sexual y Procreación Responsable, el
Seguro Público de Salud y el Programa Materno Infantil (Chiara y Jiménez,
2007: 9).
Respecto de la oferta de programas desplegados en simultáneo a las UPA,
encontramos que estos dispositivos se orientaron a fomentar las estrategias de
promoción, brindar información sobre prevención de enfermedades, y
garantizar el acceso a insumos y medicamentos. La creación de servicios de
“urgencia” y “emergencia” a través de las de las UPA, produjo un
fortalecimiento de la atención, siendo el único servicio que fue promovido con
recursos económicos y humanos. En consecuencia, ningún programa buscó
directamente ampliar o desarrollar los servicios de atención. No obstante la
única iniciativa para su fortalecimiento, fue la creación de servicios de
“urgencia” y “emergencia” brindados por el UPA.
En el periodo bajo estudio, la provincia desarrolló diferentes instrumentos de
gestión para mejorar los registros, las formas de organización de los servicios y
fortalecer a los recursos humanos. Sobre el plano del financiamiento también
hubo iniciativas para fortalecer los recursos.

3. Las particularidades en la organización de los servicios de “pronta

atención” en el territorio del Gran Buenos Aires (GBA)
En este apartado analizamos a los servicios en el territorio, poniendo el foco en
la organización de la estructura edilicia y los recursos humanos que cumplieron
un papel central en la consolidación de formas de abordaje y trabajo con los
usuarios. Asimismo en esta sección analizamos el vínculo de las UPA con la
trama de servicios: el sistema de emergencia local, los CAPS y los hospitales.
Revisando el concepto de territorio, encontramos que son determinados
atributos del espacio que hacen referencia a la apropiación los sujetos, tiene un
carácter dinámico, y es el resultado de una relación entre los componentes
sociales (economía, cultura, instituciones, poderes) que expresan determinadas
relaciones de poder, en relación a una dimensión temporal (Dematteis y
Governa, 2005: 33). Por ello, el territorio no debe verse como un espacio
estático en el tiempo, sino como una construcción política, económica y
cultural. Esta definición de territorio es fundamental para comprender el
desarrollo de las UPA, donde los usuarios, los trabajadores, los actores de la
gestión provincial y municipal cobraron un papel protagónico en el desarrollo de
los servicios.
Sobre el montaje de la infraestructura en el territorio, encontramos que la
organización de estos servicios cobró un rol central. Su edificio fue diseñado
para una construcción en tiempos cortos -6 meses-, comparativamente rápida
frente a la construcción de un hospital que tardaba unos 5 años (Entrevista Alto
Funcionario Ministerial, 2017: a). La arquitectura de las UPA, consistió en un
formato estandarizado donde la estructura modular facilitó el montaje que
resultó funcional al tipo de circuitos en los que se organizó la atención.
El entorno de los barrios donde se instalaron las UPA fue modificado, es decir
mejorados por los acuerdos y convenios establecidos entre los diferentes
municipios involucrados con el gobierno provincial. En barrios con una baja
presencia de instituciones públicas y con altos niveles de vulnerabilidad social,
la infraestructura de las UPA, tuvo un fuerte impacto entre la población
(Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: b).
Como se observó tanto en las fuentes documentales, como en las entrevistas
y observaciones realizadas, la UPA como “nuevo establecimiento” tuvo gran
importancia en generar una presencia pública del Estado en zonas donde el
acceso a los servicios era un tema pendiente (Entrevista a Director/a de UPA,
2018: c).
La arquitectura amigable fue una característica innovadora y el objetivo de la
del MSP fue generar proximidad. La promoción de cercanía de las UPA con la
población se desarrolló en dos ejes. El primero fue la generación de grandes
espacios con luz solar y con salas de espera cómodas, donde la disposición del
espacio promovió el encuentro del personal con los usuarios (Ministerio de
Salud de la provincia de Buenos Aires b, 2015: 8).
El segundo eje consistió en desarrollar una comunicación comunitaria y de
proximidad, con señaléticas grandes y con una estética vinculada con colores y
gigantografías, con imágenes precisas y claras que visibilizaban los
procedimientos y el modo de organizar la atención (Entrevista Alto Funcionario
Ministerial, 2017: b). La señalética cumplió un papel muy importante para
demarcar las zonas por color, lo que facilitó la organización de los servicios.
Las dimensiones de la infraestructura fue otra de las singularidades de estos
servicios: contaba con grandes espacios para un helipuerto y estacionamiento
 de ambulancias. En una segunda etapa, su tamaño se redujo; según la
evaluación realizada por la Dirección de Hospitales, las primeras UPA fueron
demasiado grandes (Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: a), las que
se construyeron en el año 2015 tenían de 1000 metros cuadrados (las del 2010
median 1500) y fueron construidas y ensambladas completamente con
productos nacionales (Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires b,
2015: 3).
Figura N° 1: Imágenes de la arquitectura y organización de los servicios
de las Unidades de Pronta Atención (UPA)

Rápida
construcción

Arquitectura
modular /
Innovadora

Circuitos de
atención
Espacios
receptivos

Comunicaci
ón
amigable

Fuente: Elaboración propia sobre las imágenes del Ministerio de Salud de la

provincia de Buenos Aires b, 2015.

Como se muestra en la Tabla Nº 2, cada UPA estaba asociada a un hospital de

referencia cabecera; en términos organizativos, el Director de la UPA formaba
parte del equipo de dirección de dicho hospital. No obstante esta dependencia
en términos institucionales formales, se pensaron y se convirtieron en un
espacio “intermedio” entre los hospitales y los CAPS. Cada UPA realizaba las
derivaciones a los hospitales de los cuales dependía, ampliando la red de
servicios y sumando experiencia de articulación.
Un espacio de gestión que fortaleció el vínculo entre las UPA y el segundo nivel
fue la participación de los Directores de UPA en las reuniones de servicios de
los hospitales (Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: b y Entrevista a
Director /a de UPA, 2018: c).
Existieron otros modelos adaptados, un caso fue la UPA de ruta 2 (Km 65),
pensada en su ubicación estratégica en rutas para atender prontamente
víctimas de accidentes víctimas múltiples, de atención inmediata para luego
realizar la derivación. Otra adaptación del formato, fueron las UPA de General
Rodríguez y de Mar del Plata que reemplazaron el servicio de emergencia del
hospital por diversos motivos, el criterio fue ordenar el tránsito del ingreso al
hospital (Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: b).
Tabla N° 2: Hospitales de referencia de cada Unidad de Pronta Atención
(UPA) del Gran Buenos Aires (GBA), en el periodo 2010 - 2015

Municipio Nombre de la UPA Hospital de Cabecera

José C. Paz UPA 15 Hospital “Mercante”

Almirante Brown UPA 5 Hospital “Dr. Lucio Meléndez”

Avellaneda UPA 2 Hospital “Dr. Pedro Fiorito”

Berazategui UPA 10 Dr. “Lucio Meléndez”

Florencia Varela UPA 11 Hospital “Mi Pueblo”

Lanús UPA 3 Hospital “Evita”

Lomas de Zamora UPA 1 Hospital “Gandulfo”

Quilmes UPA 17 Hospital “Iriarte”

Tres de Febrero UPA 16 Hospital “Ramon Carrillo”

Moreno UPA 12 Hospital “Luciano y Mariano de la

Vega”

Hurlingham UPA 9 Hospital “Guemes de Haedo”

La Matanza UPA 4 y 18 Hospital “Mi Pueblo”

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Ministerio de Salud de la provincia
de Buenos Aires, 2017.

La falta de una “lógica de circuitos” en la atención de la emergencia en los

hospitales fue el diagnóstico del que partió el Ministerio de Salud provincial
para edificar una nueva forma de respuesta a través de las UPA.
Los “circuitos” de las UPA, dotaron de una lógica pertinente y adecuada en la
atención La incorporación de esta dinámica de trabajo implicó la conformación
de dos circuitos para la atención determinada por el tipo de ingreso al efector;
en ambulancia o por recepción. Las UPA se dieron una nueva forma de trabajo
catalogando a la urgencia y emergencia de modo directo, utilizando una paleta
de colores para organizar la entrada y circulación de la población por el efector.
Esa utilización de colores también se incorporó en el edificio –con bandas de
colores en los muros- a fines de priorizar y catalogar la espera y tránsito de los
usuarios por la UPA. El rojo se utilizó para la “emergencia”, el naranja para la
“urgencia” (guardia) y el amarillo las zonas de observación o espera.
Figura N° 2: Imágenes de la señalética de “urgencia” y “emergencia”

Zona de Urgencia Zona de Emergencia

Fuente: Elaboración propia sobre las imágenes del Ministerio de Salud de la

provincia de Buenos Aires (b), 2015.

La clasificación por colores de los casos que ingresaban a la UPA permitió

definir rápidamente a qué circuito debía ingresar cada paciente, definiendo los
tiempos de atención (Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires b,
2015: 6).
Con referencia al proceso de categorizar la “emergencia” y la “urgencia”
mediante colores, el rojo significó atención inmediata, estos usuarios
ingresaban directamente en ambulancia al shock room. Los usuarios que
entraban por el circuito de guardia generalmente eran de catalogados en
amarillo o verde, los amarillos requerían de atención al corto plazo y los verdes
resultaron ser aquellos usuarios con problemas menores que podían esperar y
resolver su problema de salud fuera de la UPA.
Figura N° 3: Circuitos de atención de “urgencia y emergencia” en el plano
genérico de las Unidades de Pronta Atención (UPA)

Fuente: Elaboración propia sobre la base del plano del Ministerio de Salud de
la provincia de Buenos Aires (a), 2015.

Si bien las UPA orientaron su atención a la “urgencia” y “emergencia”,

concretamente sucedió que gran parte los problemas con los que llegaba la
población al servicio se podían resolver en los CAPS, situación que fue
definitoria para fortalecer la articulación en red con el primer nivel (Entrevista
Alto Funcionario Ministerial, 2017: a).
Las UPA articularon con los CAPS de su área de referencia, mayoritariamente
por temas de patologías crónicas, hipertensión, diabetes, entre otras. Según lo
relevado, entre dos tercios de los usuarios atendidos en UPA fueron
clasificados como verdes, ósea como casos que podían resolver su problema
en el primer nivel donde eran derivados para su seguimiento (Entrevista a
Director/a de UPA, 2018: c).
Respecto a la articulación y coordinación con la red de hospitales, según
fuentes primarias, encontramos que muy pocos casos necesitaron ser
derivados al segundo nivel (Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: a).
Las UPA comenzaron a resolver demandas sanitarias de la población que
antes no se resolvían porque los usuarios simplemente no llegaban a ningún
efector del primer o del segundo nivel. Si bien cada UPA contaba con una cama
para internación, los casos de emergencia que atendieron las UPA nunca
permanecieron más 24 horas, sea porque el problema fue resuelto dentro del
servicio, o bien porque se realizó la derivación al segundo nivel.
Según diversos actores involucrados en el Ministerio de Salud provincial, la
“descompresión” del hospital nunca se pudo estudiar o medir
cuantitativamente. Algunos funcionarios sostuvieron que la demanda de la
emergencia disminuyó levemente la demanda sobre el segundo nivel
(Entrevista Alto Funcionario Ministerial, 2017: a).
La trama de efectores del primer nivel en los municipios con UPA evidenció
diferentes alcances, situación atravesada por la densidad poblacional, las
particularidades del territorio y el desarrollo de los sistemas locales de salud.
EL GBA posee municipios que poseen 9 CAPS y otros 54, citando las dos
puntas de la brecha como se observó en la Tabla N° 13.
Tabla N° 3: Cantidad de centros de atención primaria de la salud (CAPS),
según municipios con Unidades de Pronta Atención (UPA) y pertenencia a
región sanitaria, año 2015
Municipios Nombre de la UPA Cantidad de CAPS
en el municipio
José C Paz UPA 15 24
Almirante Brown UPA 5 31
Avellaneda UPA 2 34
Berazategui UPA 10 37
Florencia Varela UPA 11 33
Lanús UPA 3 44
 Lomas de Zamora UPA 1 47
Quilmes UPA 17 43
Tres de Febrero UPA 16 17
Moreno UPA 12 33
Hurlingham UPA 9 9
La Matanza UPA 4 y 18 54
Fuente: Elaboración propias sobre la base de la Dirección de Información
Sistematizada del Ministerio de Salud provincial, 2017.

Según los informes ministeriales y documentos, la localización 164 territorial de

las UPA en el GBA fue definida con el criterio de su ubicación permitiese
“brindar respuesta inmediata” a las situaciones de emergencia en los
municipios que experimentaron una mayor vulnerabilidad social (Ministerio de
Salud de la provincia de Buenos Aires a, 2015: 3). En el Mapa Nº 1
observamos la ubicación de las UPA, en municipios con altos índice de NBI. En
los casos particulares de Lanús y Tres de Febrero, las UPA fueron ubicadas en
zonas con asentamientos y zonas con alta vulnerabilidad social (Entrevista a
Alto Funcionario Ministerial, 2017: a).
La localización de las UPA estuvo determinada por los arreglos políticos entre
la Provincia y municipios participantes, pero también bajo algunos criterios
vinculados a las características sociodemográficas y sanitarias. Como se
observa en el Mapa Nº 1, la mayoría de las UPA fueron localizadas en el Sur
del GBA, en municipios con altos índices de NBI, pero también en municipios
con menor cantidad de camas municipales (Mapa Nº 2) que el promedio del
conurbano. Por otro lado, las UPA fueron instaladas en zonas con rápidos
accesos, particularmente de la red vial para facilitar el acceso de ambulancias,
pero también el acceso por medio de transporte público para la población del
entorno.

164

En la Tabla N° 1 de anexo se encuentran las direcciones de localización de cada UPA.

Mapa N° 1: Localización de las Unidades de Pronta Atención (UPA),
Hospitales según jurisdicción en el Gran Buenos Aires (GBA), según
necesidades básicas insatisfechas (NBI) por radio censal, año 2015

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INDEC y del proyecto PICT 0693
del Grupo de Diseño y gestión de Políticas de Salud, ICO – UNGS, 2017.
4. La “pronta atención” como una innovación en los servicios de salud en
el Gran Buenos Aires (GBA)
Las UPA se incorporaron velozmente como nuevo efector a pesar de no contar
con antecedentes locales o regionales. Este servicio apareció con una forma de
organización, un nuevo formato y modalidades de atención. Cravacuore (2004)
desarrollo el concepto de innovación en el campo de las políticas públicas,
sostienen que las innovaciones no surgen sólo de nuevas ideas que llegan a un
espacio de gestión, sino que su aparición depende de los procesos previos de
construcción política.
Una innovación en los servicios consiste en enfrentar de manera diferente, con
técnicas y métodos más adecuados, a una situación que requiere de
intervención. Las innovaciones en la gestión se presentan como un nuevo
modelo emergente en las formas de organización, en tanto cuestionan e
interpelan a los modelos tradicionales de los servicios públicos y de las
instituciones. Fundamentalmente, las innovaciones implican cambios en las
prácticas organizacionales y así rompen con las formas rutinarias en la cual
funcionaban los servicios públicos.
La innovación como proceso sostenible de nuevas políticas depende de la
capacidad de los gobiernos para producir una novedad original para producir y
mantener cambios en las formas de organizar respuestas a los problemas,
siendo la voluntad política y el liderazgo factores detonadores de iniciativas
(Cravacuore et al, 2003: 24). Si bien la innovación supone realizar algo nuevo,
emergente, y que se origina de manera repentina, las políticas públicas suelen
ser el resultado de procesos sostenidos a lo largo del tiempo, lo cual hace
posible el resurgimiento de nuevas recombinaciones y variaciones
institucionales que habilitan su incorporación en una agenda de gobierno
(Cravacuore et al, 2003: 29).
En el campo de salud, las innovaciones pueden ser analizadas a partir de los
mismos planos en que se despliegan las políticas: en la atención, la gestión y el
financiamiento. En este trabajo solo indagaremos en el plano de la atención y
apenas como referencia el plano de la gestión.
Las innovaciones en el plano del financiamiento son lideradas por organismos
internacionales donde los recursos y las formas de administración son factores
determinantes en la construcción de sistemas eficientes y costo efectivos
(Báscolo y Vassallo, 1999; 142). Las innovaciones sanitarias también se
encuentran atravesadas por los intereses de los agentes del mercado de salud.
En este capítulo hacemos una referencia al concepto de innovación en los
procesos de gestión del nivel local, teniendo en cuenta que se trata de un
concepto que se encuentra asociado con las nuevas tecnologías ligadas al
ámbito empresarial (Cravacuore et al, 2003: 27).
Las innovaciones pueden ser “externas” o “internas” a un espacio de gestión.
Las “externas” son iniciativas de otras jurisdicciones que se adaptaron o se
transplantaron para reproducir la experiencia en el nivel local. Las “internas”
son definidas como aquellas que surgen de las combinaciones de ideas de
actores locales y son de carácter endógeno. Esta propuesta es convergente
con el análisis de Vinicius (2017: 5) que sostiene que las UPA fueron políticas
públicas “transferidas” desde el caso brasilero.
La transferencia de políticas públicas refiere al proceso en el cual “el
conocimiento sobre políticas, arreglos administrativos, instituciones e ideas en
un sistema político (pasado o presente) se utiliza en el desarrollo de políticas,
arreglos administrativos, instituciones e ideas en otro sistema político” (Vinicius,
2017: 6).
Las innovaciones en política sanitaria pueden ser dispositivos ensayados en
otros ámbitos que inauguran cambios en las formas de organización, las
rutinas, las prácticas, razón por la cual los recursos humanos está llamado s
cumplir un rol importante. En el caso de la provincia de Buenos Aires (PBA), la
apuesta de la gestión fue crear nuevos servicios donde las formas de organizar
los servicios y prácticas fueran forjadas desde cero (Entrevista Alto Funcionario
Ministerial, 2017: a).
Desde esta perspectiva, las UPA fueron transferidas desde la experiencia
brasilera y se convirtieron en la innovación en política sanitara de la provincia
en el periodo 2010 - 2015. Una referencia elocuente del impulso e importancia
política de implementar esta innovación se observó en la Asamblea Legislativa
de la provincia del 2014, cuando el entonces Gobernado Daniel Scioli afirmó
"inspirados en la experiencia exitosa del Estado de Río de Janeiro, dispusimos
una de las mayores innovaciones para el presente y el futuro de la salud
pública” (Vinicius, 2017: 14).

5. A modo de conclusión
Por un lado, las UPA se instalaron en municipios con diferentes desarrollos de
su subsector estatales salud, encontramos que para la localización se
seleccionaron los municipios del GBA por sobre el resto de la provincia. Si bien
las UPA se insertaron en territorios muy diversos, el común denominador fue la
situación de precariedad del barrio donde fueron instaladas, pero con una
cercanía de vías de acceso.
Las UPA se situaron en un espacio de servicios “intermedio” entre los
hospitales y los centros de salud, coordinando diferentes situaciones y
demandas, tanto con el primer, como con el segundo nivel. La organización
interna consistió en una nueva forma de trabajo catalogando a los eventos
mediante dos circuitos y de modo directo. Si bien las UPA orientaron su
atención a la “urgencia” y “emergencia”, concretamente sucedió que los
problemas con los que llegaba la población al servicio se podían resolver en los
CAPS.
Respecto a la articulación y coordinación con la red con los hospitales y CAPS,
encontramos que fue muy bajo los casos que necesitaron ser derivados al
segundo nivel. No se recargó de trabajo al hospital, por el contrario las UPA
comenzaron a resolver demandas sanitarias de la población que antes no se
resolvían porque los usuarios simplemente no accedían a los servicios
públicos.
Las UPA se consolidaron como dispositivo de política sanitaria “innovador”, con
nuevas prácticas, lógicas de trabajo, nuevos recursos y nueva formas de
organizar la atención. Los establecimientos de “pronta atención” ocuparon un
lugar que se encontraba vacante entre los servicios públicos y comenzaron a
funcionar como una “puerta de entrada” posible y operativa. Estos servicios,
también desarrollaron un vínculo de cercanía con la población.

6. Bibliografía

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proceso de cambio del sector salud en Argentiona”. En: “Innovaciones en la
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Emergencias”. Washington, DC: OPS.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Título de la ponencia: Las políticas de género de Cambiemos. Análisis de las

acciones del Instituto de la Mujer desde una perspectiva feminista.

Autoras: Sacha Lione (UNL) sacha.lione@gmail.com

Guadalupe Jancik (UNL) guadajancik@gmail.com

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Palabras clave: Feminismo, Políticas Públicas, Género.

Resumen:

Durante los últimos años observamos en nuestro país un salto cuantitativo en

la agenda estatal a la hora de incluir demandas feministas -ya sea de forma
directa, o sometiéndolas a debate público. En el presente trabajo nos
proponemos analizar el modo en que las demandas de género han ingresado
en la agenda estatal y se han materializado en políticas públicas, tomando
como eje las acciones del Consejo Nacional de Mujeres (actual Instituto de las
Mujeres). La descripción de políticas y acciones llevadas adelante por dicho
organismo nos llevan a preguntarnos si ha cambiado significativamente la
orientación de dichas políticas con el gobierno de cambiemos (caracterizado
por su impronta neoliberal) y, en particular, si el cambio de jerarquía (de
consejo a instituto) trajo aparejada una mayor posibilidad de acción y un
cambio considerable en la materialización de políticas, en un contexto de
fuerza del movimiento de mujeres argentino y de recomendaciones de
organismos internacionales a nuestro país. Ello nos lleva a preguntarnos:
¿Logró el feminismo convertirse en un actor con capacidad de generar agenda
pública y un reordenamiento del sistema político y social, o estamos ante un
proceso meramente coyuntural que no implicará grandes cambios?

Introducción

En los últimos años, las desigualdades de género comenzaron a ocupar

un lugar cada vez más importante en la agenda pública nacional. Los
Encuentros Nacionales de Mujeres, la confluencia en el movimiento Ni Una
Menos, el Paro Internacional de Mujeres, las movilizaciones masivas, y la lucha
política del movimiento feminista, lograron que ingresen al mundo de lo público
y se piense desde el Estado la necesidad generar políticas públicas en este
sentido. Pero, ¿qué temas de la agenda feminista son los considerados de
interés común y meritorios de políticas estatales? El objetivo de esta
presentación es pensar el modo en que el gobierno de Cambiemos afronta la
agenda de género y describir las políticas públicas que se llevan adelante en la
órbita del Ejecutivo Nacional.
Tomaremos el caso del Consejo Nacional de las Mujeres, recientemente
jerarquizado a Instituto Nacional, desde dos herramientas analíticas principales:
estudio de políticas públicas, tomando como base el Informe de Gestión 2017
que nos proporciona el mismo Instituto; y en segundo lugar, aportes de filosofía
política feminista, con el fin de pensar críticamente la realidad. Para ello,
consideramos importante adquirir una perspectiva histórica del desarrollo de
dichas políticas tomando como punto de partida el año de creación del Consejo
Nacional de las Mujeres.
Como señala Archenti (2008), desde la década del ’80 tomó especial
relevancia la cuestión de igualdad de oportunidades para las mujeres a partir
de una serie de recomendaciones de Naciones Unidas. En particular, la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
las Mujeres de 1979, y las posteriores Recomendaciones y Plataformas de
Acción de las Conferencias Mundiales de Nairobi en 1985 y de Beijing en 1995.
Según la autora, en las agendas gubernamentales podemos distinguir tres tipos
de estrategias institucionales:
 1) Planes y Programas de Igualdad y Trato: Con el objetivo de
transversalizar la perspectiva de género a todas las políticas públicas,
internalizando el enfoque en la agenda pública y política.
2) Creación de Oficinas de la Mujer en la órbita de los Ejecutivos: Con la
tarea de diseñar, implementar y asesorar en materia de políticas
públicas que impulsen equidad.
3) Incorporación de Acciones Afirmativas o medidas vinculantes en el
sistema legal: Con el objetivo de disminuir la brecha existente entre los
géneros en la representación política, generalmente a través de
cuotas.165
Ubicamos al Instituto Nacional de las Mujeres en el segundo punto de
estrategias y buscaremos describir el tipo de políticas que lleva adelante. La
presente ponencia está organizada en cuatro partes. En un primer apartado se
realiza una mirada histórica sobre el Consejo Nacional de las Mujeres desde su
creación en la década del noventa; el segundo apartado será destinado a
describir las competencias del Instituto Nacional de las Mujeres para, en tercer
lugar, enfocarnos en una descripción de las políticas que se llevan adelante
actualmente desde el mismo. Finalmente, mediante algunos aportes de filosofía
política feminista, recapitulamos lo visto a lo largo del trabajo, a modo de
conclusión parcial e intentamos pensar el lugar del movimiento feminista en la
agenda pública nacional.

165 Entendemos que en nuestro país, si bien persiste una brecha importante en la
participación y representación política de mujeres y varones, la política de cuotas ha sido
implementada con éxito, en especial a partir de la reciente aprobación de la Ley de Paridad de
Género en Ámbitos de Representación Política en la jurisdicción nacional, por la cual en los
próximos años llegaremos a tener un Congreso Nacional con el 50% de las bancas ocupadas
mujeres. Por esto, nuestro interés es poner el foco en otra de las estrategias institucionales
para disminuir las desigualdades de género: la creación de Oficinas e Institutos de la Mujer en
la órbita de los Ejecutivos; tomando el Caso del Consejo Nacional de las Mujeres,
recientemente jerarquizado a Instituto Nacional.
Consejo Nacional de las Mujeres. Historia y orientación de políticas.

Con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de

Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de la década de 1980 y la ratificación
de la misma por parte de todos los Estados de América Latina hacia la década
de 1990 comenzó en la región un proceso de elaboración de planes nacionales
de igualdad de oportunidades. En este contexto, durante el año 1992, por
Decreto del entonces Presidente Carlos Menem, se crea en nuestro país el
Consejo Nacional de las Mujeres, un organismo con dependencia directa del
Ejecutivo Nacional, con el objetivo de concretar el compromiso del Estado
Argentino al ratificar la adhesión a la CEDAW.
En la nómina de funciones del Consejo, se contaban la planificación,
coordinación y evaluación de todas las políticas, programas y acciones que
tengan relación con las problemáticas de las mujeres. Éstas funciones, per se,
adquieren un carácter difuso ya que la categoría mujer resulta muchas veces
problemática. Se debería señalar claramente qué se entiende por
“problemáticas de las mujeres” y quienes son “las mujeres”. Teniendo en
cuenta esta precaución, podemos decir que el Consejo, tiende a brindar un
marco de acción tendiente a la igualdad de género y genera un compromiso
por parte del Estado Nacional de actuar al respecto.
Con la creación del Consejo Nacional como organismo público con
rango de Secretaría de Estado, se crea un gabinete de consejeras para
asesorar a ministros, definir un plan de igualdad de oportunidades y monitorear
el cumplimiento de la Ley de Cupo 166. La mayoría de las políticas llevadas
adelante en este período por el Consejo fueron de sensibilización, estudios e
investigaciones de género (maternidad adolescente, derechos reproductivos,
aborto, mujeres en situación de encierro, entre otros) y algunos planes que no
lograron su sostenibilidad en el tiempo. Que se comiencen a pensar estrategias
para las mujeres en un contexto neoliberal, no es un hecho menor, y requiere
que leamos las políticas llevadas adelante en este sentido.
Si tomamos, a modo de ejemplo, las políticas en el ámbito de trabajo,
debemos mencionar la implementación del Programa de Igualdad de

166 Las estrategias legislativas de cupo fueron ampliamente abordadas por la Ciencia Política.
Entre otras ver trabajos de Nélida Archenti e Inés Tula
Oportunidades en el Empleo y la creación de los Centros de Orientación
Laboral para mujeres. El primero, destinado a incentivar y mejorar la
participación de las mujeres en el mundo laboral, destinar cuotas para mujeres
en los programas de emergencia ocupacional y facilitar el acceso a los
beneficios de seguridad social. Respecto al segundo, se capacitaba, informaba
y en algunos casos se promovía búsquedas asociativas de empleo. Este tipo
de planes si bien logran una mayor autonomía de las mujeres -bandera de
lucha del feminismo- no contemplan las condiciones de estos empleos y
terminan constituyendo a las mujeres como mano de obra barata para el
sostenimiento del capitalismo en un contexto de rebaja de los costos laborales
y flexibilización de las condiciones de uso de la fuerza de trabajo. Como
muestra un informe de CEPAL, en América Latina "la mayoría de las mujeres
comenzó a trabajar en la década del ‘80 como resultado del empobrecimiento
de las familias y la necesidad de incrementar los ingresos monetarios por la
crisis de la deuda externa que sufrió la región" (Montaño, 1999). Y en
Argentina:

“de las cifras oficiales surge que la participación laboral

femenina fue creciendo sucesivamente con la crisis del Plan Austral
y la hiperinflación de 1989, al inicio de la convertibilidad por la
expectativa de que el descenso inflacionario abriera las posibilidades
de mejores empleos y bien remunerados y luego, por la crisis del
"tequila" y la recesión iniciada en 1998” (Heller y Cortés, 2000).

Esto demuestra que las mujeres ingresan al mundo laboral,

fundamentalmente en los momentos de crisis, donde el salario del
hombre-trabajador no es suficiente, aumenta la desocupación y hay un
deterioro de los ingresos. Además, cuando lo hacen, perciben menores salarios
que de los hombres por igual trabajo (D’ Alessandro, 2015). En este sentido,
podemos decir que estas primeras políticas llevadas adelante por el Estado
Nacional, no son más que reproductoras y sostenedoras de desigualdad, de
clase y de género. Aunque formalmente se busque una mayor autonomía de
las mujeres, no disputan las cuestiones de fondo donde el género y la clase se
encuentran para reforzarse.
 Los años siguientes (2000- 2001), fueron similares en materia de
intervención del Consejo. Se continuó monitoreando el cumplimiento efectivo
de la ley de cupo, se realizaron actividades de sensibilización y participación en
congresos, asambleas y reuniones internacionales sobre la temática. Un eje
fundamental lo ocupó la violencia hacia las mujeres, con medidas de
capacitación a abogados y abogadas, comunicadores y comunicadoras de los
medios de comunicación, difusión en medios, afiches, seminarios sobre
violencia de género, entre otras medidas. En materia de trabajo, si bien no se
continuaron con las políticas anteriores, no se evidencian cambios en la
orientación de las acciones tendientes a la formación y capacitación laboral de
las mujeres de sectores populares, pero sin garantizar luego salidas laborales.
Durante los años posteriores a la crisis política del 2001 y durante los 12
años de gobierno kirchnerista, las políticas de género iniciadas en un contexto
neoliberal, observan continuidades y rupturas. Por un lado, se continúan con
las estrategias para incentivar la participación de las mujeres en el mercado
laboral y aumentar su autonomía- un claro ejemplo de ello es el Programa Ellas
Hacen, y por el otro se generan políticas de reconocimiento tales como la
Asignación Universal por Hijo, la “Jubilación de Ama de Casa”, y la Ley 26.844
de Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas
Particulares, que constituyen un quiebre con las políticas de los gobiernos
anteriores.
Siguiendo la lectura realizada por Nancy Fraser (1997), podemos
reconocer el modo en que se acentúa el carácter de “patriarcado público” del
Estado. Es decir, si bien se generan políticas sociales que buscan ampliar la
autonomía económica de las mujeres, se reemplaza la subordinación
económica privada por una dependencia hacia el Estado. El Estado toma el
lugar de proveedor económico de las mujeres, sin que se modifiquen las
relaciones estructurales de poder entre los géneros.
Todas las políticas mencionadas se caracterizan por ser subsidiarias de
la clase trabajadora con un perfil fuertemente feminizado. Si bien estas políticas
pueden considerarse positivas y hasta fundamentales en el camino hacia a la
igualdad, al no ser acompañadas de un proceso real de cambio estructural de
relaciones de poder, las mismas son débiles, y quedan a merced de juegos de
poder entre diferentes organismos estatales y actores sociales 167 (Marzonetto y
Rodríguez Enríquez, 2017) e intereses partidarios.
Por otro lado, en el año 2009 se sanciona la Ley 26.485 de “Protección
integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en
los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales”. Esta ley crea
entre otras cosas el Observatorio de Violencia contra las Mujeres y formaliza la
creación de la “LÍNEA 144” -línea telefónica disponible las 24 horas del día, los
7 días de la semana- con el fin de proporcionar atención y asesoramiento a
víctimas de violencia de género de manera gratuita, bajo la órbita del Consejo
Nacional de Mujeres, encargado de garantizar el cumplimiento de la ley y
diseñar políticas públicas para efectivizar su cumplimiento. 168 Vemos allí, una
consecuencia histórica del desarrollo de políticas y acciones, y un claro logro
de los reclamos del movimiento feminista.
A lo mencionado deben agregarse las conquistas en materia de
identidad de género (Ley 26.743/2012) y matrimonio igualitario (Ley
26.618/2010) centrales en materia de igualdad y lucha llevada adelante por el
movimiento feminista y el colectivo LGBTIQ, aprobadas durante el gobierno
kirchnerista. Sin embargo, debemos preguntarnos si estas medidas fueron
sustanciales, o se caracterizan por ser “pinkwashing” (lavado rosa) ya que por
un lado se promueven derechos pero por el otro se observan deudas y
retrocesos en algunos temas centrales de la agenda feminista 169 (Tabbush,
Díaz, Trebisacce y Keller, 2016).
Los diferentes contextos sociales, políticos y económicos van a tener su
impacto en la forma en que el Estado argentino genera políticas públicas en
pos de mayor igualdad de las mujeres y la diversidad sexual. Cuando se crea el
Consejo Nacional de las Mujeres, nos encontramos en el país en un contexto
de neoliberalismo, caracterizado por la rebaja de los costos laborales y la
flexibilización de las condiciones de uso de la fuerza de trabajo y las estrategias
“para las mujeres” no son más que medidas simbólicas. Un lugar destacado lo

167 Gremios, sindicatos, actores del sector privado (empresariales y no

empresariales), entre otros.
168 Para ampliar la información sobre las funciones del Consejo establecidas por la Ley ver el
Art. 9 del Capítulo II en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/150000-154999/152155/norma.htm
169 Un claro ejemplo de ello es el modo en que se opacó, en estos años, la discusión sobre la
despenalización del aborto en Argentina.
ocupa la sanción de la Ley de Cupo y el trabajo del Consejo para efectivizar su
cumplimiento. Durante el gobierno kirchnerista, en un contexto de progresismo
político en Argentina y América Latina, se amplían muchos derechos sociales,
pero el Estado es ahora el encargado de proveer los recursos económicos a las
mujeres, en tanto mujeres y madres, resaltando estas cualidades y sin lograr
transformaciones estructurales.
Al asumir la alianza Cambiemos la presidencia de la Nación, desde fines
del año 2015 hasta la actualidad, sus posturas en cuestiones de género fueron
difusas y contradictorias: por un lado levantaron algunas banderas vinculadas
con la temática - creación del Instituto de la Mujer y la habilitación a debatir el
aborto, pero a la par las decisiones económicas (recortes en el Programa de
Salud Sexual y Reproductiva, Reforma previsional, entre otras) y en materia de
representación política (el gabinete de Cambiemos solo cuenta con dos
mujeres y apenas el 17% de las Secretarías de Estado están conformadas por
mujeres)170 marcaron un gran retroceso en la conquista de derechos y
afectaron profundamente la situación de las mujeres. Creemos necesario
preguntarnos el lugar del feminismo respecto a las políticas estatales, el modo
en que el Estado Nacional diseña políticas de género; y en relación a ello, cuál
es la postura que adopta actualmente el movimiento feminista.

De Consejo a Instituto ¿Qué implica la jerarquización?

En el año 2017, mediante un nuevo Decreto (Nº 698/2017), del ahora

Presidente Mauricio Macri, se crea el Instituto Nacional de las Mujeres (INAM)
jerarquizando las funciones del Consejo, con el objetivo de “profundizar las
políticas públicas integrales para el empoderamiento de las mujeres, el
reconocimiento y protección de sus derechos humanos y la lucha contra la
violencia de género”. Esta jerarquización, hace que el Instituto ya no dependa
directamente del Ejecutivo. Tiene ahora rango de Secretaría de Estado, lo que
le permite tener mayor autonomía en la toma de decisiones y ejecución de su
presupuesto. Funciona como ente descentralizado bajo la órbita del Ministerio
de Desarrollo Social de la Nación.
170 Ver más sobre la composición de los organigramas de gobierno y su “cuota” de género en:
http://economiafeminita.com/el-poder-no-derrama-maria-eugenia-vidal-y-un-gobierno-casi-sin-m
ujeres-y-sin-perspectiva-de-genero/
 A nivel internacional se le recomendaba al Estado Argentino que tenga
rango ministerial. En el año 2016, la Convención para la Eliminación de la
Discriminación Contra la Mujer (tratado internacional de la ONU, "CEDAW"
según sus siglas en inglés) había recomendado al Gobierno argentino la
necesidad de mejorar el presupuesto, ampliar la prevención de los femicidios,
proveer los recursos técnicos y económicos para el desarrollo del Registro
unificado de casos de violencia, crear un fondo económico para apoyar a las
víctimas de violencia y especialmente considerar las formas de apoyo y
prevención las mujeres indígenas, con discapacidad y otras más vulnerables.
Ahora bien ¿qué implica la jerarquización?
Sin lugar a dudas, el cambio de Consejo a Instituto no implica per se un
aumento en la importancia dada por el Estado a las problemáticas de género.
Si tomamos en consideración la composición presupuestaria, cabe mencionar
el recorte de $ 67 millones al presupuesto del Consejo Nacional de las Mujeres
(CNM) y al Plan Nacional de Acción para la Prevención, Asistencia y
Erradicación de la Violencia contra las mujeres del año 2017 anunciado por el
Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA). Ante esto y después de la
presentación de un amparo, el gobierno tuvo que dar marcha atrás y anunció la
restitución de esos fondos.
En el año 2018, el presupuesto destinado al Instituto Nacional de las
Mujeres recibió un aumento por la presión de grupos feministas y el
compromiso de algunas diputadas nacionales. Sin embargo, cuando se
promulgó la ley 27.431, que corresponde al Presupuesto 2018, se anexó un
monto extra de $ 50 millones que no había sido contemplado en el presupuesto
original y en ese texto no se hacía mención explícita a políticas públicas de
género que se llevarán adelante y tampoco se presentaba ningún plan de
acción contra los femicidios. La palabra "mujer" aparecía solamente cuatro
veces en las más de 300 páginas - dos en nota al pié. Como señala Sarda, “las
políticas que no implican gastos para el Estado y que gozan de consenso social
no corren peligro en la administración” (Sarda, 2016: 4). El presupuesto resulta
de suma importancia porque nos permite ver los lineamientos del gobierno, y,
en este sentido:
 “De su lectura queda claro que los principales objetivos son
reducir el déficit fiscal, cambiar el esquema tributario y hacer una gran
apuesta en infraestructura. Pero lo que no se lee en sus más de 300
páginas es cuál es el plan para cerrar las brechas de género
(D’Alessandro, 2018: s/r)

El cambio de la jerarquía trajo también un cambio en la organización

interna del Instituto. Con María Fabiana Túnez a la cabeza como Directora
Ejecutiva171, se desprende la Subsecretaría Unidad de Coordinación Nacional,
la Dirección Nacional de Protección Integral y Articulación de Acciones
Directas, la Dirección Nacional de Asistencia Técnica y la Dirección Nacional de
Comunicación, Información y Difusión. En un primer momento, podemos
suponer que este nuevo organigrama aumenta tanto las responsabilidades
como las acciones del Instituto, más allá de los comentarios y las posturas
políticas del gobierno de turno, sin embargo, debemos tener en cuenta que las
posturas políticas de quienes nos gobiernan se plasman en la planificación de
políticas públicas:

“Hay que terminar con eso de que tenemos derechos,

porque también tenemos deberes” se oye repetir a una alta
funcionaria en los pasillos de la cartera sanitaria nacional, según
versión de voceros autorizados. Así, la violencia se manifiesta en
todas sus formas y trasciende los propios planes para eliminarla.”
(Gutierrez, 2016: 99)

En un contexto de políticas económicas neoliberales, debemos preguntarnos

por el efecto que tienen sobre la ciudadanía en general y las mujeres en
particular: ¿Cuáles son los efectos que tienen las medidas estatales sobre los
cuerpos feminizados?, ¿cuál es el lugar de las mujeres en este contexto?,
¿Quiénes son las encargadas de promover el bienestar en las sociedades
gratuitamente? (Pateman, 2000) y, ¿cómo se desarrolla todo ello ante políticas
de ajuste? Si bien muchas de estas preguntas exceden el presente trabajo,
171 Otra de las críticas de algunos movimientos feministas a la creación del Instituto es la
centralización en una sola persona y el modo en que queda difusa su relación con las
provincias.
consideramos importante no olvidarlas. En el próximo apartado nos
proponemos describir algunas de las políticas que lleva adelante el Instituto, ya
que pensamos que allí vamos a poder observar el modo en que los temas de
género son tratados y trabajados por el Ejecutivo Nacional para finalmente
pensar en la necesidad de redefinir la agenda feminista, recordando la
necesidad del reconocimiento, pero también de redistribución.

Políticas, lineamientos y acciones del Instituto Nacional de las Mujeres

(INAM).

Cualquier análisis sobre políticas públicas requiere comenzar por establecer

que entendemos por ello, ya que desde las Teorías de las Políticas Públicas
nos encontramos con definiciones y perspectivas teóricas disimiles y muchas
veces en tensión. A los fines de la presente ponencia, con “política pública”
referimos a un proceso decisional mediado por relaciones de poder y por
sistemas de valores determinados, que dan lugar a un conjunto de productos
(leyes, planes, programas, medidas), desarrollados ante una situación dada
que se considera problemática (López et. al, 2014).
En este sentido, podemos reconocer dos tipos de políticas llevadas adelante
por el Instituto Nacional de las Mujeres: una de ellas llamadas “mesas de
trabajo”, que consiste en reuniones periódicas con diversos sectores; y otra de
“acciones directas” llevadas adelante por equipos de trabajo encargados de
coordinar y gestionar acciones a nivel nacional.

A. Mesas de Trabajo

Tema Descripción
Con familiares víctimas de La finalidad es constituirse como un
femicidios. mecanismo de participación ciudadana y
construcción conjunta entre Estado y
familiares de víctimas de femicidios para
el diseño de iniciativas que den visibilidad
a la temática. Se realizan reuniones
 periódicas y acciones de visibilización en
fechas clave (Día de la Mujer, Ni una
Menos, entre otras)
Con Sindicatos Se busca transversalizar la perspectiva de
género en el ámbito sindical a través de la
implementación de iniciativas
comunicacionales y de reglamentación
(Capacitaciones, talleres y charlas)
Paridad Diseño de estrategias para el logro de la
paridad que incluyen: Monitoreo del
cumplimiento de la Ley de Cupo a nivel
nacional y en diferentes provincias,
difusión de instructivos para el monitoreo,
seminarios.
Mujeres privadas de su Se busca reunir a los organismos
libertad. involucrados en la problemática.
Participan junto al INAM: la Procuración
Penitenciaria de la Nación, el
Observatorio de Género en la justicia del
Consejo de la Magistratura de la Nación,
INADI, Defensoría General de la Nación.
Entre los objetivos se incluye: elaborar
estrategias de intervención haciendo foco
en las problemáticas de trabajo, salud
sexual y reproductiva y arresto
domiciliario; fortalecer la coordinación
institucional para dar respuesta a las
problemáticas de las mujeres privadas de
su libertad; y realizar un mapeo de los
organismos públicos y organizaciones
sociales que tengan competencia en la
temática.
Mujeres rurales. El objetivo es buscar estrategias para
solucionar las problemáticas de las
mujeres del sector. Se comenzaron a
 tomar algunas medidas tendientes a
coordinar con el Ministerio de Energía y
Minería, el Ministerio de Ambiente y el
Ministerio de Educación y FAO. También
se busca coordinar acciones con el
Programa de Equipos Comunitarios del
Ministerio de Salud de la Nación para la
distribución de folletería con información
actualizada acorde a la Ley 26.485. Y por
último se busca trabajar con el equipo
técnico de la Secretaria de Igualdad de
Género de UATRE en acciones con vistas
a 2018
Elaboración participativa del Se encuentra en proceso de elaboración.
Plan Nacional de Igualdad de En cumplimiento del art. 75, inc. 23 de la
Oportunidades y Derechos Constitución Nacional que predica:
(PIOD) “Legislar y promover medidas de acción
positiva que garanticen la igualdad real de
oportunidades y de trato, y el pleno goce y
ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitución y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos
humanos, en particular respecto de los
niños, las mujeres, los ancianos y las
personas con discapacidad”. Será un
instrumento de política y planificación que
ayudaría a reducir las brechas de género
existentes. Permitiendo involucrar
activamente a todos los sectores y niveles
de Gobierno y a todos los actores de la
sociedad.
Comisión Tripartita para la Se encarga de estrategias y acciones
Igualdad de Oportunidades para la equidad de varones y mujeres en
(CTIO) el ámbito laboral. La agenda de temas
 para el 2018 se vincula a: 1) licencias por
violencia de género y 2) Sistema Nacional
de Cuidados. El INAM se comprometió a
participar activamente en ambos ejes.

B. Acciones directas

-Línea 144: cumple una doble función, por un lado contiene de forma directa y
articula acciones con diversos organismos para resolver el problema de la
víctima, y por otro lado, sus reportes son parte de una posterior generación de
estadísticas a partir de la cantidad de llamados por provincia, edad y sexo entre
otras

-Abordaje Integral y Litigio Estratégico: Se trata de un equipo de operadores

jurídicos con perspectiva de género a disposición de las víctimas de violencia
de género y sus familiares

-Articulación con el programa Ellas Hacen (programa dirigido principalmente a

mujeres que estén en situación de vulnerabilidad social, madres de familias
numerosas, con hijos con discapacidad o víctimas de violencia de género.
Promueve que estas mujeres puedan estudiar, capacitarse en prevención de
violencia de género y capacitarse laboralmente para que puedan realizar
actividades ligadas al emprendedurismo)
Recientemente Ellas Hacen, Argentina Trabaja, Desde el Barrio y diversos
programas de ayuda social fueron eliminados para integrarse en un solo
programa: Hacemos Futuro, con finalidades educativas y laborales. Sus
objetivos y alcances son más genéricos y no incluyen particularidades de
género como anteriormente sucedía. Sin embargo al momento de salir el
informe de gestión del INAM, Ellas Hacen seguía existiendo

-Articulación con el Programa de Ayuda Urgente (PADU), programa del

Ministerio de Desarrollo Social que asigna partidas de dinero para situaciones
extremas y urgentes de vulnerabilidad social
-Campañas de comunicación, de capacitación, observatorio de violencia
mediática.

-Programas de capacitación y articulaciones con subsecretarías y organismos

provinciales y municipales, con organismos internacionales y con organismos
privados (El Instituto centraliza a nivel nacional todas las articulaciones en
políticas de género de los programas existentes)

Todas las políticas descriptas, llevadas adelantes por el gobierno nacional a

través del INAM tienen una serie de características que merecen ser
mencionadas. En primer lugar, son resultado de la historia del organismo y
plasman una continuidad de medidas, intereses y decisiones. En segundo
lugar, podemos decir que se lleva adelante un estrategia dual que combina la
puesta en marcha de políticas específicas de igualdad de género como
resultados (a posteriori) de desigualdades de género manifiestas y que buscan
impactar sobre ellas para transformarlas. Este hecho se ve de manera explícita
en los ejes de trabajo como violencia de género, programas laborales para
mujeres en sectores populares y las acciones llevadas adelante para mujeres
de sectores rurales y mujeres privadas de su libertad. A su vez, se pueden
evidenciar los esfuerzos del Instituto por transversalizar las estrategias de
igualdad de género en la ejecución de los Programas de capacitación y
articulaciones con otros organismos (públicos y privados), tomando como punto
de partida el mainstreaming como estrategia, sugerida ya en el año 1995 en la
Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en Pekín. Sin
embargo, no pudimos evidenciar resultados verdaderamente concretos.
Este hecho merece llamar la atención sobre el interés del estado argentino en
aceptar algunas sugerencias de los organismos internacionales. Quizás uno de
los principales estímulos a ello sea el acceso a líneas de crédito, subir en los
rankings internacionales, obtener mayor credibilidad internacional, entre otras.
A su vez y en este sentido, merece destacarse el rol que tiene el Instituto
Nacional de las Mujeres en la elaboración de informes y participación en mesas
de trabajo de diversos organismos internacionales, tales como: CEDAW,
CEPAL, FNUAP, CIM, Comité de Naciones Unidas sobre Violencia contra las
Mujeres. Todos ellos, remarcan la importancia del mainstreaming en la
elaboración de políticas públicas.
A la par, que la violencia de género sea el eje de mayor trabajo por parte del
INAM, sin lugar a dudas se debe a la lucha y las demandas del movimiento
feminista, ya que logró poner en agenda pública una problemática considerada
como propia del ámbito privado. En el siglo XX, el movimiento feminista era
minoría en considerar que la violencia de género era un problema político
meritorio de der considerado en la agenda pública. Como sostiene Fraser:

las feministas formaron un contrapúblico subalterno desde el

cual diseminamos una percepción de la violencia doméstica como un
rasgo difundido y sistémico de las sociedades dominadas por los
hombres. A la larga, después de sostener una constatación discursiva,
logramos hacer que sea una cuestión de preocupación común. (Fraser,
1992: s/r)

La distinción entre dos ámbitos dicotómicos “público” y “privado” y la definición

de temas/problemas que conciernen a uno y otro ha sufrido cambios y
transformaciones históricas (Amorós, 2000). En este sentido, que la violencia
de género sea una de las principales preocupaciones del instituto se debe al
reclamo del movimiento de mujeres y su insistencia en que las relaciones de
poder propias del ámbito privado deben ser visibilizadas, conceptualizadas y
politizadas. En especial, la violencia hacia las mujeres un problema de
preocupación común meritoria de políticas estatales.

A modo de cierre: Conclusiones parciales

Observamos que las políticas que impulsa el INAM y en general los tres
poderes del Estado, están relacionadas principalmente con la violencia de
género. Se evidencia un particular interés en la contabilización de casos, de
sensibilización, capacitación y monitoreo de la Ley 26 485. Se impulsan
también políticas destinadas a sindicatos, empresas y organismos públicos,
que promueven acciones de capacitación y sensibilización, pero no efectivizan
la participación de las mujeres en estos ámbitos, ya que no hay acciones
directas que impliquen obligaciones ni sanciones.
La jerarquización del INAM sigue arrastrando problemas de definición:
qué se entiende por “mujeres” y por “problemáticas de las mujeres”. Lo que no
se define y delimita, no existe, y aquí se entiende o interpreta que las “mujeres”
y sus problemáticas son definidas en virtud de un binarismo: las mujeres son
las biológicamente mujeres, en contraposición a los biológicamente varones.
Esta es otra de las razones por las que, las problemáticas de las mujeres se
relacionan con los lugares comunes en que son colocadas las mujeres en la
sociedad patriarcal: violencia de género (como víctima), maternidad, lugares
feminizados en el mundo del trabajo, entre otros.
Siguiendo el análisis de Nancy Fraser (1997) podemos reconocer dos
tipos de injusticias propias de las sociedades capitalistas contemporáneas: una
vinculada con las desigualdades socio-económicas, arraigadas en las
estructuras políticas y económicas de la sociedad; y otra con las desigualdades
simbólicas o culturales, arraigadas en los patrones sociales de representación,
interpretación y comunicación.
Todas las políticas descriptas desde la creación del Consejo Nacional de
Mujeres, hasta la actualidad, tienen como objeto el segundo tipo de injusticias,
pero lo hacen de manera limitada, ya que en el largo plazo terminan reforzando
los patrones culturales de desigualdad172. Debemos tener en cuenta que la
distinción entre los dos tipos de injusticias es meramente analítica, ya que en la
práctica ambas se encuentran presentes de manera simultánea.
La lucha del movimiento de mujeres ha sido fundamental para la
conquista de derechos. Gracias a ella hoy contamos en Argentina con una la
ley de violencia de género, de identidad de género, de matrimonio igualitario,
de paridad a nivel nacional, y nos encontramos debatiendo acerca de la
interrupción voluntaria del embarazo. A su vez el Estado se ve obligado a
generar políticas públicas de género por dos tipos de presiones fundamentales:
“desde abajo” y “desde arriba”. Desde abajo, por la presión del movimiento de
mujeres, y desde arriba por la presión de organismos internacionales. Sin

172 Por ejemplo, las polìticas subsidiarias hacia mujeres, que como vimos, denotan el carácter
de “Patriarcado pùblico” del Estado.
embargo, todas estas políticas se pueden pensar como reconocimiento, en
cuanto buscan atenuar las desigualdades simbólicas y culturales.
Para que estas políticas no se conviertan en sólo parches, hay que
considerar también las injusticias socioeconómicas y generar medidas de
redistribución. En este sentido, si bien el movimiento de mujeres y la lucha
feminista han sido fundamentales para lograr cambios y la conquista de
derechos, necesitamos pensarlo críticamente y generar estrategias que tengan
en cuenta las dos esferas:

“...quienes pretendemos emancipar a las mujeres de la jerarquía

de género hemos de ser más conscientes de que operamos en un
terreno también poblado por las fuerzas de la mercantilización. Ante
todo, necesitamos tener en cuenta la ambivalencia inherente de la
emancipación, su capacidad para avanzar en dos direcciones: aliarse
con las fuerzas de la mercantilización o con las que promueven
protección social. Sólo apreciando esta ambivalencia y anticipando sus
potenciales efectos indeseados, lograremos emprender una reflexión
política colectiva respecto a cómo podríamos resolverlo mejor” (Fraser,
2015: 268)

En un contexto de políticas neoliberales, la apuesta se profundiza. Las políticas

públicas de género llevadas adelante por el ejecutivo nacional a través del
Instituto Nacional de Mujeres reflejan -y son consecuencia de- el movimiento
feminista que, desde diferentes ámbitos reclama una mayor igualdad de los
géneros. Sin embargo las medidas de los organismos gubernamentales son
limitadas y no logran cambios considerables. Si bien se ha logrado la puesta en
agenda pública de algunos temas/problemas, la regulación o puesta en marcha
de medidas políticas nos tienen que conducir a nuevos debates y a mirar
críticamente la actuación de los poderes públicos. Ante ello, no debemos
olvidar la importancia de las medidas de redistribución, quizás las más
olvidadas por el estado argentino. Las fuerzas de mercantilización operan de
manera desgarradora y tienen consecuencias en la vida y los cuerpos de las
mujeres y merecen que les prestemos debida atención y pensemos nuevas
estrategias políticas para enfrentarlas.

Bibliografía:

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22, abril, 2016, pp.22-55, Centro Latino-Americano em Sexualidade e Direitos
Humanos Río de Janeiro, Brasil
O Banco Mundial e as políticas de educação no Brasil: o caso do
FUNDESCOLA

Marcelino Teixeira Lisboa

Universidade Federal da Integração Latino-Americana/UNILA
marcelino.lisboa@unila.edu.br

Francielle Biguelini Lisboa

Centro Universitário Maringá/UNICESUMAR
fbiguelini@yahoo.com.br

Área Temática – Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumo: O presente artigo tratou da influência do Banco Mundial e de suas

ações de financiamento de projetos relacionados à educação no Brasil. Neste
sentido, realizou-se um estudo de caso sobre o FUNDESCOLA, verificando em
diferentes fases como esse projeto foi levado adiante em sua fase inicial. Para
compreendermos as relações entre as ações do Banco Mundial e o caso
analisado, partiremos de uma discussão de cunho teórico, pautada no ciclo de
políticas públicas. As fontes pesquisadas são compostas pelas documentações
oficiais do Banco Mundial pós década de 1990 com relação à educação
brasileira e documentos do Ministério da Educação, disponíveis publicamente.
Com isso, busca-se a compreensão de como este órgão influenciou na fase de
inserção do tema na agenda pública e viabilizou a implementação do programa
no Brasil, além de refletir sobre a utilização de aportes teóricos das políticas
públicas para a compreensão de fenômenos que envolvem organismos
internacionais.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

INTRODUÇÃO

As políticas públicas e as organizações internacionais são dois

elementos presentes nas análises políticas, seja com ênfase nos elementos
econômicos ou sociais. Marcadamente após a II Guerra Mundial, esses dois
temas ganharam relevância nos estudos políticos e econômicos e não
raramente encontram-se estudos que tratam de organizações internacionais e
de políticas públicas concomitantemente.
As políticas públicas estão fortemente conectadas às ações
governamentais voltadas ao atendimento das necessidades da sociedade em
geral. Sendo assim, podem ser parte de diversos âmbitos do funcionamento
das sociedades, tais como a educação, a saúde, o transporte, a comunicação e
a cultura. Da mesma forma, as organizações internacionais tratam dos mais
variados temas, gerando órgãos especializados no tratamento de tais
questões. Somente a Organização das Nações Unidas possui 17 organizações
vinculadas, que se ocupam de temas relacionados a aviação, energia,
telecomunicações, turismo, serviços postais, entre outros. Um desses órgãos é
o Banco Mundial, o mais conhecido órgão internacional voltado à realização de
empréstimos financeiros, com o objetivo de colaborar com o desenvolvimento
dos países que recorrem aos empréstimos do banco. Essa é a temática que
guia o presente texto, que tem como objeto de estudo políticas públicas de
educação e o Banco Mundial.
Nesse contexto, esse artigo analisa a relação entre o Banco Mundial e
as políticas públicas na área da educação no Brasil, relativamente à concessão
de apoio financeiro. O objetivo principal é analisar a influência do Banco
Mundial no caso do FUNDESCOLA, programa criado na década de 1990, que
trouxe uma série de ações voltadas para o fortalecimento da educação básica
no país. Outro objetivo é realizar reflexões teórico-conceituais sobre as
políticas públicas, principalmente quanto à abordagem do policy cicle. As fontes
pesquisadas são documentos oficiais do Ministério da Educação (MEC), do
Governo Federal e do Banco Mundial, que estão disponíveis publicamente.
Outros meios de suporte à pesquisa bibliográfica são publicações referentes ao
tema. Analisa-se mais especificamente o caso do Fundo de Fortalecimento da
Escola – FUNDESCOLA, criado nos anos 1990, com o objetivo de promover a
distribuição dos recursos com base em critérios pré-estabelecidos.
Esse é um estudo que visa a aproximação ao tema das políticas
públicas e da ação dos organismos globais. Não há a pretensão, nesse texto,
de se aprofundar na explicação das ações do Banco Mundial na educação
brasileira, assim como não se defende um argumento crítico. As críticas
realizadas são fruto das reflexões a que essa temática frequentemente leva. O
que se pretende é avançar na formação de um desenho teórico metodológico
que, futuramente, permita verificar de maneira cientificamente consistente a
ingerência de organismos internacionais na política e na economia dos países
periféricos. A educação, tema tratado nesse texto, é apenas uma das variáveis
envolvidas nessa problemática.
Nas seções a seguir, o texto está organizado em três tópicos, além da
introdução e das considerações finais. O primeiro traz uma explanação do que
são políticas públicas e as fases do ciclo das políticas públicas e, no segundo,
é apresentado um histórico sobre o Banco Mundial e sua estrutura. Por fim, é
realizado um estudo de caso do FUNDESCOLA, guiado pelo aporte teórico e
conceitual do primeiro tópico.
POLÍTICAS PÚBLICAS

O conceito de política pública tornou-se, ao longo do tempo, tão

polissêmico quanto outras terminologias utilizadas no campo da política, como
cooperação, democracia, opinião pública, desenvolvimento, entre outros.
Sendo assim, tal como para os demais termos, não existe “uma única, nem
melhor, definição sobre o que seja política pública”[CITATION Sou06 \p 24 \l
1046 ]. No entanto, para efeitos analíticos, é necessário pensar separadamente
a política como fenômeno social e como categoria analítica, ainda que o
conceito simplifique o fenômeno.
Política pública, segundo Souza[CITATION Sou06 \n \t \l 1046 ], pode
ser resumida como o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo
colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação, e quando necessário
propor mudanças no rumo ou no curso dessas ações. Para a autora, a
elaboração de políticas públicas, por governantes democráticos, traduz seus
propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão
resultados ou mudanças no mundo real. Após desenhadas e formuladas, são
transformadas em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de
informação e pesquisas. Muitas vezes, para a política pública ser colocada em
prática, a aprovação de nova legislação se faz necessária e, quando postas em
prática, são implementadas, ficando submetidas a sistemas de
acompanhamento e avaliação.
De acordo com Subirats [CITATION Sub91 \p 8 \n \t \l 1046 ], a política
pública refere-se aos processos, decisões e resultados que são resultado dos
conflitos de interesse, que envolvem diferentes definições para a resolução de
um problema, a partir de perspectivas diferenciadas. Para o autor, quando se
fala de política pública, trata-se de um panorama pleno de poderes em conflito,
que se enfrentam e também colaboram, para escolher um determinado curso
de ação. Nessa perspectiva da política pública no conflituoso âmbito da politics,
há uma grande quantidade de questões a serem tratadas, que disputam a
primazia na agenda governamental. Capella (2006) cita que as pessoas não
podem tratar de todos os problemas durante todo tempo e, por isso,
concentram sua atenção em alguns deles, ignorando outros. Destaca a autora
que no processo de seleção do que terá preferência na agenda política, “as
questões transformam-se em problemas ao chamar a atenção dos
participantes de um processo decisório, despertando a necessidade de
ação”[CITATION Cap06 \p 26 \l 1046 ].
As descrições dos parágrafos anteriores exemplificam de forma ampla o
campo no qual estão inseridas as políticas públicas. Dentro desse campo
conceitual, surgem perspectivas teóricas, cada uma analisando determinado
aspecto de uma política, em diferentes níveis, tanto no nível do indivíduo, como
na análise da coletividade ou das estruturas[ CITATION How13 \l 1046 ]. Alguns
exemplos são a Advocacy Coalition Framework (ACF) e a Institutional Analysis
and Development Framework (IADF), que analisam a estrutura na qual a
tomada de decisão é realizada. Cada uma dessas abordagens tem diferentes
lentes para enxergar o que é uma política pública. Os teóricos da ACF abordam
a política pública como a tradução de crenças normativas e empíricas de
grupos que competitivamente defendem seus propósitos, através de coalizões.
Para abordagem da IADF, as políticas públicas são instituições resultantes dos
esforços de indivíduos para reduzir custos de transação de uma ação
coletiva[ CITATION Wei07 \l 1046 ]. Esse é um exemplo de como o conceito de
política pública e o seu enfoque central mudam de acordo com o tipo de
abordagem.
Outro ponto relevante em uma política pública é a percepção do
problema. Para Kingdon (2014), ao se constatar a existência de um problema,
quando há uma confluência na visão das pessoas e dos grupos interessados,
de que um único caminho é mais viável, cria-se um ambiente no qual há um
forte ímpeto para que se siga nessa direção. Para o autor, a política pública é
formada pelo estabelecimento de uma agenda, a consideração das alternativas
existentes a partir das quais as escolhas serão realizadas; a escolha dominante
entre o conjunto de alternativas disponíveis e a implementação da
decisão[ CITATION Cap06 \l 1046 ], caracterizando-a como um processo com
vários estágios.
Esse processo em estágios comumente é ligado à teoria do ciclo das
políticas públicas, que estuda como as políticas passam por fases até serem
efetivamente implantadas. A ideia do estudo das políticas públicas através de
um modelo baseado em estágios que formam um ciclo foi primeiramente
pensada e trabalhada por Harold Lasswell em meados do século
XX[ CITATION How12 \l 1046 ]. Seu objetivo era simplificar a complexidade da
formação de políticas públicas, quebrando o processo em etapas. O modelo de
Lasswell era composto por sete fases: inteligência ou coleta e processamento
de informações, promoção de opções, prescrição de um conjunto de ações,
invocação de sanções, aplicação da política, término ou cancelamento e
apreciação dos resultados. Desde então, muitas outras propostas de ciclos
como modelos de análise surgiram.
Conforme destacado por Klaus Frey (2000), a divisão do ciclo das
políticas públicas nas várias bibliografias tem diferenças sutis, sendo comum às
diferentes propostas, as fases da formulação, da implementação e do controle
dos impactos das políticas. O autor apresenta também apresenta um modelo,
que possui as fases de: a) percepção e definição de problemas, b) formação da
agenda, c) elaboração de programas e tomada de decisão, d) implementação
das políticas e f) avaliação de políticas a eventual correção da ação[CITATION
Fre00 \p 226 \l 1046 ].
A percepção e definição de problemas refere-se ao momento em que
algo é percebido como um problema por grupos sociais, políticos ou pela
administração pública. A formação da agenda, que o autor utiliza o termo em
inglês agenda setting, é a fase na qual se decide se o tema será parte da pauta
política ou se será excluído, após uma análise preliminar de custos, benefícios
e possibilidades. A elaboração de programas e tomada de decisão ocorre
quando se decide optar por uma alternativa em detrimento das demais, bem
como definir como ocorrerão as ações posteriores. A implementação é a parte
na qual se executa o que foi decidido anteriormente e quando se produzem os
resultados e impactos das políticas. Finalmente, a fase de avaliação e eventual
correção da ação é a parte onde se verificam os impactos efetivos de políticas
já implementadas, bem como a necessidade de alterações, de continuidade ou
então o momento de finalização do processo[CITATION Fre00 \p 227-229 \l
1046 ].
No processo de uma política pública, diversos atores podem ter
participação. Invariavelmente, o Estado é um desses partícipes, podendo ainda
contar com instituições não governamentais, a sociedade civil e organizações
internacionais. Desde os anos 1980, os think tanks e as organizações
internacionais tornaram-se catalisadores de fomento de ideias e de
transferência de modelos de solução de problemas entre governos[ CITATION
Jan07 \l 1046 ]. O Banco Mundial está entre as organizações internacionais
que fornecem programas de capacitação e treinamento para que elites locais
estabeleçam redes políticas e grupos de formação de ideias, os think tanks.
Esses grupos fornecem legitimação acadêmica para o desenvolvimento de
políticas públicas em acordo com os objetivos do banco[ CITATION Sto \l
1046 ].
Em geral, a participação das organizações internacionais nas políticas
públicas ocorre na fase da formulação, quando o espaço é aberto à
participação de um grande número de indivíduos, instituições e grupos de
interesse. O número de atores diminui de forma substancial na fase de tomada
de decisão, fase na qual as organizações internacionais também estão menos
presentes, embora não totalmente ausentes[ CITATION How13 \l 1046 ]. Se a
política pública é entendida como um processo no a formulação abrange as
fases de definição da agenda, especificação das alternativas, escolha de uma
alternativa e implementação da decisão tomada (KINGDON, 2014), então a
participação das organizações internacionais estará localizada na formulação
da política. Independente da moldura analítica adotada, o fato é que as
organizações internacionais como o Banco Mundial participam direta e
explicitamente de determinadas etapas e indiretamente e de forma velada em
outras. A parte seguinte do texto realiza uma descrição dos aspectos
fundamentais do Banco Mundial, que é uma das instituições que influenciam as
políticas públicas de educação.

O BANCO MUNDIAL

Na esteira da parte final e do pós II Guerra Mundial, diversos projetos de

desenvolvimento econômico e político foram desenvolvidos como forma de
fomentar a inserção dos países menos desenvolvidos no circuito capitalista.
Dentre tais projetos estão a Organização das Nações Unidas para a Educação,
a Ciência e a Cultura (UNESCO), criada em 1945, a Comissão Econômica para
a América Latina (CEPAL) e uma iniciativa composta por instituições
financeiras internacionais, entre elas o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o
Banco Mundial[ CITATION Sil02 \l 1046 ].
 O Grupo Banco Mundial foi criado em 1944 e tem sua sede na cidade de
Washington, nos EUA, caracterizando-se por ser uma importante fonte de
financiamento para os países em desenvolvimento e subdesenvolvidos. Dos
193 países do mundo, segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), 189
são membros do Banco Mundial, e desses, 130 possuem escritórios da
instituição dentro de seus territórios. O Banco Mundial é formado por cinco
instituições voltadas a reduzir a pobreza, gerar prosperidade compartilhada e
promover o desenvolvimento sustentável. São elas: Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), Associação Internacional de
Desenvolvimento (AID); Corporação Financeira Internacional (IFC); Centro
Internacional para Resolução de Disputas Internacionais (ICSID) e a Agência
Multilateral de Desenvolvimento (MIGA).
O BIRD é uma cooperativa internacional, fundada em 1944, dedicada ao
desenvolvimento dos 189 países membros. Como o maior banco de
desenvolvimento do mundo, apoia a missão do Grupo Banco Mundial,
fornecendo empréstimos, garantias, produtos de gerenciamento de risco e
serviços de consultoria para países de renda baixa e média, com credibilidade,
e coordena, além disso, as respostas aos desafios globais e regionais.
A AID é a entidade do Banco Mundial que presta assistência aos países
mais pobres. Estabelecida em 1960, a associação busca reduzir a pobreza por
meio de empréstimos - chamados "créditos" - e doações para programas que
contribuem para fomentar o crescimento econômico, reduzir as desigualdades
e melhorar as condições de vida da população.
A IFC, por sua vez, é a principal instituição internacional de
desenvolvimento dedicada exclusivamente ao setor privado nos países em
desenvolvimento. O ICSID é uma instituição de arbitragem internacional
estabelecida em 1965 para a resolução jurídica de controvérsias e para a
conciliação entre investidores internacionais, cujos objetivos são encorajar o
fluxo internacional de investimentos e mitigar riscos não-comerciais. A MIGA
tem como missão promover o investimento direto estrangeiro nos países em
desenvolvimento para ajudar a apoiar o crescimento econômico, reduzir a
pobreza e melhorar a vida das pessoas.
A colaboração do Banco Mundial se estabelece com os governos e com
o mercado privado, por intermédio do BIRD e da AID, que fornecem
financiamento, assessoria política e assistência técnica aos governos dos
países em desenvolvimento. A AID está concentrada nos países mais pobres
do mundo, enquanto o BIRD presta assistência a países de renda média e a
países pobres com capacidade de crédito. Com o setor privado, a relação é
através da IFC, a MIGA e a ICSID, que se concentram no fortalecimento do
setor privado nos países em desenvolvimento. Por meio dessas instituições, o
Banco oferece financiamento, assistência técnica, seguro contra riscos políticos
e mecanismos de solução de controvérsias a empresas privadas, inclusive
instituições financeiras.
Embora as cinco instituições que compõem o Grupo do Banco Mundial
tenham cada uma o seu próprio rol de países membros, órgãos
governamentais atrelados e acordos constituintes, todas trabalham em
harmonia para prestar serviços a seus países clientes. As funções
complementares das cinco instituições permitem que o Grupo Banco Mundial
tenha a capacidade única de conectar recursos financeiros internacionais com
as necessidades dos países em desenvolvimento, combinando atividades junto
aos setores privados e estatais. Apesar de que os atuais desafios de
desenvolvimento só podem ser enfrentados com a participação do setor
privado, ainda é o setor público que lança as bases para facilitar o investimento
do setor privado e permitir que ele prospere.
No Brasil, já foram financiados 530 projetos, com financiamentos
diversificados, atendendo vários setores, dentre eles: serviços e infraestruturas
rurais (94 projetos); educação (40); biodiversidade (42); serviços urbanos e
habitação para os pobres (52). Os projetos aprovados mais recentemente são:
1) Projeto de prestação de serviços sociais multissetoriais de Salvador; 2)
Projeto de Paisagens Sustentáveis da Amazônia; 3) Apoio à reforma do Ensino
Médio no Brasil, com financiamento de USD 250 milhões[ CITATION Gru181 \l
1046 ]. Em estudo da década de 1990 das estratégias do Banco Mundial para a
educação, algumas experiências brasileiras são mencionadas, tais como o
investimento na pré-escola, o financiamento da construção de escolas em
parceria com o Banco Mundial e o auxílio às crianças menos favorecidas,
através do Pacto pela Infância[ CITATION 18ma \l 1046 ].
Esse não é um tema novo na agenda latino-americana. Logo após a sua
gênese nos anos 1940, o BIRD e o FMI passaram a atuar fortemente em
países como Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador,
Jamaica, México, Peru, Uruguai e Venezuela, que apresentavam alto índice de
endividamento, fragilidade econômica e social, o que permitiu a realização de
acordos de cooperação técnica, viabilizados por empréstimos financeiros, cujos
acordos continham exigências que induziam ao desenvolvimento através de
reformas[ CITATION Sil02 \l 1046 ]. Todo esse conjunto, permitiria às
economias frágeis o pagamento de suas dívidas.
De acordo com Mota Junior [CITATION Mot14 \n \t \l 1046 ], esse
interesse do Banco Mundial pela educação e por outras áreas que vão além de
assuntos econômicos e técnico-financeiros começou a ganhar ainda maior
destaque a partir dos anos 1980. Segundo o autor, foi nessa época que as
relações entre o banco e o governo brasileiro se aprofundaram, o que impactou
fortemente os rumos das políticas educacionais adotadas no país. Em
publicação do próprio banco, a instituição afirma que “o Banco Mundial é
atualmente a principal fonte de financiamento externo para a educação nos
países em desenvolvimento e fornece cerca de um quarto de todo o apoio
externo” (BANCO MUNDIAL, 1996, p. 162, tradução nossa).
Notadamente durante os governos de 1990 a 2007, houve um processo
de intensificação de reformas nas áreas econômicas, social e política. A
realização das reformas na sociedade brasileira teve como parâmetros as
condicionalidades provenientes dos empréstimos de ajustes estruturais e
setoriais oferecidos pelo Banco Mundial[ CITATION Fig09 \l 1046 ]. Segundo
Altmann[CITATION Alt02 \n \t \l 1046 ], no cerne das propostas do Banco
Mundial para as reformas educacionais nos países periféricos, entre eles o
Brasil, estavam a ênfase na educação básica, a descentralização da gestão e a
centralização da avaliação dos sistemas escolares.
O caráter determinante das ideologias que informam a reforma
educacional, para Roberto Leher[CITATION Leh99 \n \t \l 1046 ], fica melhor
evidenciado quando a investigação apresenta concretamente como as
concepções ideológicas se materializam nas instituições. Para compreender as
ideologias que transtornam a educação da América Latina, da África e de parte
da Ásia, é preciso examinar os encaminhamentos do Banco Mundial, o
ministério mundial da educação dos países periféricos. Dentro da dinâmica de
inserção das suas políticas e ideologias, o banco utiliza as mesmas premissas
metodológicas, que na verdade formam um autorreferencial teórico[ CITATION
Bas17 \l 1046 ], que invariavelmente apontava que a falta de material didático,
a pouca capacidade de gestão e a insuficiência na formação dos professores
eram as razões da baixa qualidade na educação[CITATION Sil02 \l 1046 ], nos
países periféricos.
Para atender às contrapartidas indicadas nas propostas do Banco
Mundial, ações foram desenvolvidas pelos governantes brasileiros, dentre elas
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério (FUNDEF), o FUNDESCOLA, modos de avaliação
como o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e o Exame Nacional
do Ensino Médio (ENEM).
O FUNDESCOLA COMO POLÍTICA PÚBLICA

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 205,

define que a educação é um “direito de todos e dever do Estado e da família, e
será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualificação para o trabalho”[ CITATION Bra88 \l 1046 ]. Para que estes
objetivos sejam alcançados, são necessárias a criação e implantação de
políticas públicas, que segundo Ferreira e Nogueira[CITATION Fer16 \n \t \l
1046 ], na área educacional nada mais são do que as pontes que ligam os
objetivos legais com a realidade local, relativamente ao tema da educação.
Nesse contexto está o Fundo de Fortalecimento da Escola – FUNDESCOLA.
O FUNDESCOLA - é um Programa do Ministério da Educação - MEC,
financiado com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação / Ministério da Educação (FNDE/MEC) e recursos de empréstimos
tomados pelo governo federal junto ao Banco Mundial - BIRD. Foi
implementado por etapas, por meio de projetos específicos, em parceria com
as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, nas regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste do Brasil, excluído o Distrito Federal. Se considerado
que depois que um governo reconhece a existência e determina um plano de
ação, inicia-se a fase de formulação de uma política pública[ CITATION
How13 \l 1046 ], somente a participação dos organismos internacionais na
estrutura do FUNDESCOLA já permite demonstrar a atuação desses
organismos desde a formulação da política.
O Programa FUNDESCOLA é constituído por componentes divididos em
subcomponentes integrados entre si, mas com especificidades operacionais.
Para tornar os processos operacionais de execução física e financeira eficazes,
as ações do FUNDESCOLA foram agrupadas por modalidade de financiamento
em consonância com o Órgão Executor. Conforme dados disponíveis no site do
MEC, o último ano em que foram repassadas verbas vinculadas ao
FUNDESCOLA foi em 2008. O objetivo principal melhorar o desempenho do
ensino fundamental público e, dessa forma: ampliar o aceso e a permanência
das crianças com idade escolar em todas as séries do ensino fundamental;
melhorar a qualidade da escola e dos resultados educacionais; e aprimorar a
gestão das escolas e das secretarias estaduais e municipais de educação.
Na visualização do programa enquanto política pública, a percepção e
definição de problemas e a formação da agenda são identificadas, não
explicitamente, no memorando anual sobre o Brasil[CITATION IBR97 \n \t \l
1046 ], do BIRD, no qual a estratégia era impulsionar a educação básica e,
para isso, o Banco e o governo formaram uma parceria para alcançar as metas
governamentais. O impulso proposto, a visão do Banco Mundial, emerge do
ponto de vista – fortemente compartilhado com as autoridades – que o
progresso nos resultados educacionais é um requisito central para sustentar o
crescimento a longo prazo, aliviar a pobreza e reduzir a desigualdade de renda.
Importante destacar que o Banco Mundial impõe condicionalidades às
autoridades nacionais nas negociações para os empréstimos.
No caso brasileiro, “a história dos acordos antecedentes Brasil/BM
mostra uma tendência, se não à aceitação quase irrestrita das
condicionalidades, pelo menos ao seu compartilhamento entre o governo
brasileiro e o Banco no que se refere aos conceitos e às metodologias mais
nucleares”[CITATION Oli05 \p 130 \l 1046 ]. Esse consentimento do governo
federal e da classe dirigente nacional ocorreu, em parte, pela incapacidade do
executivo de tomar decisões independentes, com ênfase nos anos 1980, por
conta das questões envolvendo a dívida externa e os credores internacionais.
Além disso, deve-se acrescentar a debilidade das instituições no período e o
descompasso entre determinadas propostas do governo federal e outras da
sociedade civil[ CITATION Sil02 \l 1046 ].
Na fase da elaboração de programas e tomada de decisão, a
apresentação da proposta do FUNDESCOLA pelo governo brasileiro foi o
indicativo da decisão de tomar empréstimos junto ao Banco Mundial, para
resolver o problema, nos moldes dessa instituição. Em 16 de outubro de 1997,
o Brasil apresentou o projeto denominado Project Concept
Document[CITATION Wor98 \l 1046 ], que incluía as bases do FUNDESCOLA,
em consonância com as recomendações do Banco Mundial, encontradas já
nos documentos de 1997. Sendo assim, a tomada de decisão e elaboração do
programa, de acordo com o conteúdo da proposta brasileira, estão fortemente
alinhados.
Entre as fases do ciclo de políticas públicas denominadas como
elaboração e posterior implementação, ocorreu uma fase intermediária. A
proposta brasileira foi avaliada e aprovada e foi um passo posterior à
elaboração e tomada de decisão, e que seguiu em direção à implementação. O
manual de operações e implementação, Projeto BR-PA50762, FUNDESCOLA I
[ CITATION Wor98 \l 1046 ] foi avaliado e considerado realista e de qualidade
satisfatória pelos técnicos do Banco Mundial. Para sua aprovação, foram
estabelecidas as seguintes condições de efetividade: 1) a assinatura de pelo
menos cinco acordos de participação microrregional, que norteia os
relacionamentos e as responsabilidades relacionadas ao Projeto do MEC e os
governos estaduais e municipais participantes em cada Microrregião e 2) o
registro do Acordo de Empréstimo pelo Banco Central. A proposta do projeto foi
também considerada em conformidade com a política do Banco Mundial,
principalmente, nas questões de gênero, compartilhamento de custos com
atores locais, além de temas ligados à partilha de outros custos e de
financiamentos retroativos.
O projeto foi classificado como investimento no setor de educação com o
objetivo de redução da pobreza e para esta etapa foi disponibilizado pelo
Banco Mundial a quantia de USD 62,5 milhões com implantação viabilizada
para abril de 1988 a dezembro de 2000. O projeto foi aprovado pelos
economistas Robin Horn e Gobind Nankani e pelo diretor Julian Schweitzer.
Essa fase intermediária – de análise e aprovação do projeto brasileiro pelo
Banco Mundial – não está enquadrada em nenhuma fase do modelo de ciclo
adotado para essa análise. Para Howlett, Ramesh e Perl [CITATION How13
\n \t \l 1046 ] as organizações internacionais participam de forma mais clara na
formulação das políticas públicas, sendo menos presentes na fase de tomada
de decisão, embora não estejam totalmente ausentes nessa etapa. Além disso,
a aprovação no âmbito do Banco Mundial foi uma fase decisória institucional
interna, o que não caracteriza a efetiva participação no que se chama tomada
de decisão nesse texto. O que se chama tomada de decisão nesse texto se
refere às decisões do governo brasileiro. Para efeitos analíticos, essa
separação é útil e necessária, mas não se pode negar que a decisão ocorrida
no âmbito do Banco Mundial é que tornaria viável a realização da política
pública. Fica clara nessa questão a abordagem de Howlett, Ramesh e Perl
[CITATION How13 \n \t \l 1046 ] de que na tomada de decisão os organismos
internacionais estão menos presentes, mas não ausentes. Nesse caso,
especificamente, deve-se acrescentar que a atuação foi decisiva.
Para as fases seguintes, implementação das políticas e avaliação das
políticas e eventual correção da ação, foram analisados os Memorandos
Anuais sobre o Brasil de 2000 a 2002. Conforme o Memorando do ano 2000
[CITATION IBR00 \p 22 \l 1046 ] a implementação do FUNDESCOLA I foi
efetivada e o Banco considerou o projeto um exemplo de parceria para o
desenvolvimento educacional. Na avaliação do Banco Mundial, os resultados
do apoio à educação não foram somente elementos que auxiliaram na redução
da pobreza, mas também no fortalecimento do crescimento econômico do país
parceiro. Por isso, estava sendo preparada uma expansão do auxílio financeiro
para a educação básica pública. O documento apresentou (p. XLIX) a previsão
para a ampliação dessa política pública através do FUNDESCOLA 3, no valor
de USD 225 milhões, com previsão de liberação entre os anos fiscais de 2001
e 2002.
No Memorando seguinte, o FUNDESCOLA foi incluído nos avanços da
Estratégia de Assistência ao País (CAS, na sigla em inglês) e juntamente com
o projeto Nordeste constituíram a principal iniciativa para melhorar a educação
primária nas regiões menos favorecidas do país, em particular o
Nordeste[ CITATION BIR01 \l 1046 ]. Para constatar essa importância dos
projetos, para 2002 o valor do financiamento para o FUNDESCOLA passou
para USD 385 milhões, valor superior ao divulgado nos documentos de anos
anteriores.
No Memorando de 2002 não aparecem números referentes aos
investimentos no FUNDESCOLA, mas a informação de que o projeto está
dentro dos pacotes de reformas do governo, apoiados pelo Banco
Mundial[ CITATION BIR02 \l 1046 ]. Neste documento, o foco no projeto
diminui, mas a ênfase está nas outras reformas que o governo estava
planejando.
O que se verificou nessa análise, foi que a ação do Banco não é tão
explícita inicialmente, porque o problema é colocado genericamente, fazendo
com que entre na agenda do governo. Aquilo que veio a influenciar na
educação, foi colocado como parte de outro problema, a pobreza. Na fase de
elaboração e tomada de decisão, a principal ação é dos entes governamentais
brasileiros, num processo político interno. Nessa fase o Banco Mundial pouco
aparece explicitamente. A implementação, por sua vez, ocorre com influência e
investimento direto do Banco, bem como as fases a seguir, inclusive a
avaliação. Nas fases de implementação e acompanhamento, o Banco aparece
com mais vigor, pois é financiador do projeto.
Klaus Frey (2000), ao analisar as políticas públicas como um ciclo de
diversas fases, afirma que a formulação, a implementação e o controle dos
impactos das políticas são fases comuns aos diversos modelos existentes na
literatura. Em sua proposta de ciclo de políticas públicas, entre outras fases,
destaca a avaliação e eventual correção da ação (FREY, 2000, p. 226) como
uma das etapas existentes. No caso do FUNDESCOLA, um dos programas
que podem ser considerados como uma correção da ação é o Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE). O PDE é um plano constituído por mais de
40 programas na área da educação, organizados em quatro eixos – educação
básica, educação, superior, educação profissional e alfabetização – pautado na
educação como “uma face do processo dialético que se estabelece entre
socialização e individuação da pessoa, que tem como objetivo a construção da
autonomia, isto é, a formação de indivíduos capazes de assumir uma postura
crítica e criativa frente ao mundo”[ CITATION Bra07 \l 1046 ].
No caso do FUNDESCOLA 3, o PDE passou a constar nos documentos
que determinam as orientações gerais para a implementação dos programas
financiados com recursos do BIRD, apontando que deve seguir as orientações
das cláusulas do contrato de financiamento. Entre elas constavam as rotinas e
encaminhamentos para emissão e apresentação de manuais para a elaboração
do PDE, além de uma série de outros manuais e instruções para levantamento
da situação escolar[ CITATION Oli05 \l 1046 ]. O PDE foi originado a partir do
FUNDESCOLA como uma ideia para a descentralização, autonomia e
participação, vinculada a projetos oriundos de agências internacionais de
financiamento, sendo considerado como o seu principal produto[ CITATION
Que07 \l 1046 ] ou o carro-chefe do FUNDESCOLA[ CITATION Oli05 \l 1046 ].
Na primeira fase da política, foi executado o que estava planejado, gerando
informações que levaram à manutenção da política, em uma segunda fase.
Posteriormente, na terceira fase, o PDE surgiu como uma evolução da busca
das soluções.
Esse caso enquadra-se na visão de que a progressão de uma política
depende do feedback gerados e dos tipos de atores envolvidos. Após as fases
de execução e de avaliação de uma política, os feedbacks podem gerar novos
órgãos para tratar de novas temáticas ou então produzir novas formas de se
pensar a solução de um problema, retroalimentando as fases anteriores de
uma mesma política[ CITATION How13 \l 1046 ]. O conjunto formado pelo
FUNDESCOLA e pelo PDE podem ser vistos tanto por uma como por outra
dessas duas perspectivas, se consideradas as ações adotadas a partis do
PDE.
Assim, analisando o FUNDESCOLA e as ações vinculadas a esse
programa, é possível caracteriza-lo como uma política pública na qual ocorreu
a participação de uma organização internacional, o Banco Mundial. Também é
possível verificar, através da visão a partir do conceito de um ciclo de política
pública, que as ações e imposições do Banco Mundial estão distribuídas nas
diversas etapas do ciclo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo buscou analisar a influência do Banco Mundial no ciclo das

políticas públicas, em especial, na criação do FUNDESCOLA. Através da
análise documental articulada com o conceito de políticas públicas,
metodologia utilizada para a elaboração deste artigo, foi possível constatar a
influência que o Banco Mundial irradia em vários setores, entre eles, a
educação. Para o Banco, investir em educação é uma das formas de
compensar as classes menos favorecidas, proporcionando a elas condições de
competitividade social. As motivações do banco, constantes em seus
documentos oficiais, sempre liga as questões do desenvolvimento e da
educação, citando que os países com menor condições econômicas e menos
estruturados institucionalmente, têm dificuldades em promover melhores
condições para a educação de sua população. O Banco Mundial posiciona
como o gerador das possibilidades de financiamento de programas voltados ao
desenvolvimento, inclusive aqueles voltados à educação.
O auxílio financeiro do Banco Mundial é condicionado ao cumprimento
de determinadas condições, que no caso do Brasil levou à produção do
FUNDESCOLA como uma política pública de educação, nos moldes apontados
pelas orientações do órgão financiador. Constatou-se também, que estas
orientações não são personalizadas para a população brasileira. Elas são um
modelo pré-formatado, para países em desenvolvimento, cujo objetivo central é
a redução da pobreza. Cabe destacar que o tema do crescimento econômico
também é percebido nos documentos como um objetivo a ser atingido. Essa
lógica produz, é bem verdade, determinadas condições que melhoram as
condições de vida de uma parcela da população, mas ao longo do tempo não
tem sido eficiente para resolver os problemas estruturais ligados à educação
nos países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos. Além disso, os cidadãos
que vem sendo formados nos sistemas de educação capitaneados pelo Banco
Mundial, produzem determinados mão de obra que o banco considera
necessária para o desenvolvimento.
Do ponto de vista teórico, a análise a partir da ideia de diferentes fases
da política mostrou-se útil como ferramenta de análise. É bem verdade que os
fenômenos sociais, como os processos que envolvem a política, não ocorrem
de maneira separada e nem linear ou ordenada, mas acontecem ao mesmo
tempo. Porém, modelos de análise são úteis para organização da
compreensão do funcionamento das políticas. Modelos teóricos são limitantes
de um ponto de vista qualitativo, mas tornam-se um problema somente se não
houver clareza da necessidade de um desenho de pesquisa coerente.
 As políticas públicas podem ser analisadas desde o momento da
detecção de um problema, até a avaliação final dos resultados, passando pelas
fases de elaboração de alternativas para resolução dos problemas, da seleção
de uma alternativa e da implementação. Considerando que a política pública é
uma atividade governamental, a análise aqui realizada aponta uma
característica inerente a qualquer atividade política, se for analisada em relação
ao seu processo institucional. Toda atividade governamental passa por um
processo e em cada etapa desse processo é possível detectar quem são os
participantes e que tipo de influência cada um deles exerce no processo. No
caso analisado, abre-se um leque de opções para analisar-se as ações do
Banco Mundial na educação em países periféricos, pela via teórica das
políticas públicas. De um ponto de vista político, mesmo em países da América
Latina onde o lobby não é uma atividade legalizada nos processos legislativos
Finamente, cabe destacar indagações às quais esse trabalho levou.
Primeiro, o governo preocupa-se com o custo-benefício da educação ou com a
qualidade da formação dos cidadãos? E segundo, porque determinadas
políticas que funcionam não são continuadas? Tais temáticas podem ser tema
de pesquisas posteriores, visto que os resultados do presente trabalho
demonstram que são fenômenos que merecem atenção. Além disso, é possível
o aprofundamento nessas temáticas por conta da disponibilidade de
documentação pelos órgãos envolvidos.
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 XII CONGRESO NACIONAL Y IV INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA
Los escenarios democráticos del siglo XXI
Disrupción, fragmentación, nacionalismo, populismo y nuevos actores
globales.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencias Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de setiembre de 2018.
TITÚLO: DIÁLOGOS SOBRE LAS CONFIGURACIONES RELACIONALES
ENTRE ESTADO, ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, EN
CONTEXTO DEL INICIO DE LA DEMOCRACIA (DÉCADA DE 1980) EN LA
CIUDAD DE SANTA FE

AUTORES: RITA MASI173

ritamasisaudo@yahoo.com.ar
VIVIANA MARUCCI 174
vivianamarucci@gmail.com
INSTITUCIÓN: Licenciatura de Trabajo Social- Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales- Universidad Nacional del Litoral.
EJE 3: Estado, Administración y Políticas Públicas.
Palabras claves: Democracia- Políticas Sociales- Organizaciones de la
Sociedad Civil

Este documento procura acercar al debate académico algunas reflexiones que

surgen de los primeros avances realizados en el marco de un Proyecto de
Investigación interdisciplinario que indaga sobre Política social, condiciones
de vida y ciudadanía, en la ciudad de Santa Fe, en el Período 1983-2016175

173 Lic. En Trabajo Social. Especialista Ciencias Sociales (FLACSO- ARGENTINA). Investigadora categorizada. FCJS- UNL.
174 Lic. En Trabajo Social. Especialista en Ciencias Sociales (FCJS- UNL). Docente de la Carrera de Lic. En Trabajo Social.
Investigadora categorizada. FCJS- UNL.

175 Proyecto Política social, condiciones de vida y ciudadanía. Una investigación sobre las experiencias sociales del bienestar en
la Ciudad de Santa Fe (1983-2016) CAID / PICT 201 – 0243. Dirigido por la Dra Daniela Soldano, FCJS/UNL. Argentina
.Es un estudio de tipo exploratorio y descriptivo, que desde un enfoque
cualitativo, estará centrado en las intervenciones públicas en el área social,las
relaciones entre los actores sociales y el Estado, atendiendo especialmente a
las prácticas e imaginarios que se ponen en juego en la producción pública del
bienestar. Se intenta contribuir a dilucidar las implicancias de las políticas
públicas en las condiciones de vida de individuos o grupos, continuidades y
rupturas, en espacios urbanos intermedios en contextos democráticos.

1 - Introducción y aspectos conceptuales

La tensión en torno a la cuestión de la desigualdad económica existente
entre individuos formalmente considerados iguales en el plano político siempre
estuvo presente en las ideas políticas democráticas. Múltiples han sido las
confrontaciones políticas y académicas en torno a si el Estado debía ocuparse
de intervenir para paliar las desigualdades sociales. El punto nodal del debate
se encontraba en la difícil delimitación entre aquello que pertenecía a la esfera
pública y lo que correspondía al orden de lo privado.La cuestión social se
convirtió así, en un punto legítimo de la agenda política y si bien las diferencias
de intereses no dejaron de existir se generó un reconocimiento de la necesidad
de pensar soluciones en las que confluyeron diversas orientaciones
ideológicas. (Sidicaro, 1997:112). En el devenir de las sociedades democráticas
modernas la Política Pública Social se constituyó en un fenómeno que fue
adquiriendo un protagonismo importante.
Al referirnos a la Política Social, podemos observar que existen
diferentes formas de concebirla y analizarla, derivadas de los múltiples modos
de pensar la relación entre la estructura social y el Estado. Predomina un
consenso bastante generalizado que la entiende como un conjunto de acciones
y estrategias que llevan adelante los gobiernos con el fin de procurar el
bienestar de los ciudadanos, disminuir las desigualdades sociales y vehiculizar
el logro de la cohesión social. Esta concepción de tipo redistributiva entiende
que la función principal estatal sería la corrección de los efectos negativos
producidos por la acumulación capitalista y que las desigualdades en las
condiciones de vida, son un componente estructural inevitable de la sociedad.
Requiere entonces de un Estado mediador que ejecute políticas en procura de
lograr el bienestar de la población en su conjunto y. en especial de los más
perjudicados por el mercado. Sin embargo, desde una perspectiva crítica, otros
autores entienden que la política social no es producto de una relación
unilineal, sino que se trata de un proceso relacional, de carácter dialéctico y
contradictorio, en el que intervienen múltiples actores.
El Estado forma parte de ese entramado de intereses heterogéneos,
posible de ser capturado en determinado momento por actores claves de la
sociedad. En este enfoque relacional, las políticas sociales no solo compensan
o reducen las desigualdades, pueden reproducirlas, aumentarlas o constituir
status divisorios cada vez más complejos entre los sujetos que conforman la
estructura social. En esta perspectiva “…comienza a ser percibida como un
conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma que pautan los
modos en que se produce el proceso de integración social, tanto como
gestionan la represión y la funcionalización de grupos que representan riesgos
o amenazas al sistema”. (Soldano, Andrenacci, 2006:45).
Es menester aclarar que si bien nuestro proyecto abarca un período más
extenso 1983/2016, en el presente documento acercamos los primeros
avances en relación a las modalidades que fue adoptando la Política Social de
asistencia y ayuda directa del Estado y de las OSC , en el contexto de reinicio
de la democracia en la ciudad de Santa Fe. Para ello se recuperan los
testimonios de las entrevistas realizadas a agentes estatales: administrativos,
funcionarios políticos y profesionales relevantes y a referentes de las OSC que
tuvieron un protagonismo importante en ese período.

2 - Contexto y prioridades en la agenda

La recuperación democrática a inicios de la década del 80 se dio en el
marco de profundas transformaciones operadas a partir de 1976 en la
sociedad argentina. El diagnóstico social realizado en la campaña presidencial
de Raúl Alfonsín, daba cuenta de un marcado deterioro social evidenciado en la
consolidación del mundo de la pobreza. La cuestión económica, que pareció
menos urgente que la política era tremendamente grave desde 1982. Esta
situación provocó durante el primer año de gobierno, el impulso de un paquete
de medidas económicas que se completaba con intervenciones del Estado en
el área de la acción social, un Programa Alimentario Nacional y un Programa
de Alfabetización de alcance masivo (PAN).
 En marzo de 1984, a meses de asumir la presidencia, se promulga la
ley 23.056 que aprueba la implementación del PAN, entendido por las
autoridades de aquel momento como una herramienta que apuntaba a mejorar
la situación de los sectores populares y medios, más afectados por la recesión
y el desempleo. Al decir de Romero” La ejecución del PAN durante la gestión
de Alfonsín reveló un problema hasta entonces insospechado: vastos sectores
de la población padecían hambre” (Romero, 2012: 20)
Las familias destinatarias de este programa se seleccionaron en base al
censo habitacional del año 80, complementado con las estadísticas
provinciales. El responsable político de iniciar esa ayuda social fue el entonces
Ministro de Salud y Bienestar Social de la Nación Aldo Neri, quien al ser
entrevistado años después señalaba, que el PAN era considerado en ese
momento “una obligación solidaria del Estado”.La responsabilidad ejecutiva del
programa, le correspondió a la Subsecretaría de Salud y Acción Social 176.
Según cifras oficiales el costo del mismo representaba el 0,25 % del Producto
Bruto Interno y el costo anual era relativamente bajo en comparación con otro
plan de alcance nacional como el de vivienda implementado por el FONAVI, en
ese momento. Los primeros envíos a las provincias, del Programa Alimentario
Nacional se realizaron en abril de 1984, y demandaron un monto de 2.700
millones de australes (moneda argentina en esos años), el equivalente al 0,12
por ciento del Presupuesto Nacional.
Esos fondos fueron transferidos directamente del Tesoro, para la
máxima expansión de la distribución alimenticia (1.400.000 cajas) en el país, a
la cual se le incluyó posteriormente algunos medicamentos. En este período la
pobreza mostró una tendencia ascendente. Mientras que en 1980 la pobreza
(NBI) en el Gran Buenos Aires (GBA) estaba en 6% con 1,5% de personas
indigentes, en el 1986 -tres años después de asumir el gobierno de Alfonsín- el
índice de pobreza en el Gran Buenos Aires ya alcanzaba al 11% (alrededor de
1.265.000 personas) y 2,6% de indigencia. El Programa se implementaba
mediante la distribución de cajas de alimentos (cajas PAN) que cubrían el 30%
de los requerimientos nutricionales de una familia de cuatro personas y se
176

A partir del 55 los programas sociales son administrados por secretarías o ministerios que asumieron distintas denominaciones.
distribuían en forma mensual, a través de las Delegaciones provinciales, a lo
largo de todo el país.
Aproximaciones a la Política de asistencia estatal en la ciudad 177En la
ciudad de Santa Fe, los problemas sociales emergentes en ese momento,
daban cuenta de una situación de vulnerabilidad social que no sólo se había
profundizado, sino que también, se había extendido. El aumento de la
desnutrición infantil y falta de trabajo en la población económicamente activa,
como sus principales síntomas se vio agudizado, por la ausencia de
infraestructura barrial, precariedad habitacional, imposibilidad de acceso al
tratamiento de enfermedades crónicas o de alta complejidad, por falta de
cobertura y altos costos. En la cotidianeidad de las familias, hubo un impacto
de tal magnitud, que según expresan algunos entrevistados “había falta de
dinero en efectivo para el sustento diario”. (N.P.)178 Esta situación de
empobrecimiento, alcanzó su mayor complejidad con una nueva irrupción de la
crecida del Río Paraná. El desastre fue de un modo extraordinario en setiembre
de 1983 y afectó los asentamientos de la población precariamente situada en
los márgenes del río. Este fenómeno de las aguas, que había tenido su pico
histórico en 1905, no fue afrontado con posterioridad con oportunas
estrategias públicas de prevención. A pesar de contar con el apoyo de la sub
Secretaría Nacional de Acción Social que estaba habilitada para intervenir en
situaciones previamente tipificadas, como inundaciones, catástrofes y
terremotos, el crecimiento del agua provocó, una vez más, el traslado de los
grupos afectados a vagones del ferrocarril en desuso o a espacios
habitacionales caracterizados por el hacinamiento y riesgo sanitario.
Al ser entrevistado el ex Delegado de Nación y máximo referente en la
provincia del Programa179, respecto a la modalidad de aplicación, recordaba
que el PAN bajaba desde la Secretaria de Promoción Social de la Nación, y en
cada provincia se armaba una estructura de gestión, denominada Delegación
provincial; integrada por un Delegado, sub delegados y responsables barriales.
Estos últimos eran los llamados “Agentes PAN”, contratados a los efectos de
censar a las familias y entregar las cajas en los barrios seleccionados en la

177 Los referentes entrevistados son agentes estatales profesionales, administrativos y funcionarios que se han desempeñado en el
período en estudio en los distintos niveles de gobierno, local, provincial y nacional
178 N.P. Acción Social Provincia de Santa Fe.
179 Responsable del PAN en Santa Fe, Dr. Mario Lauría ( Médico)
ciudad, a partir de estudios realizados previamente por Nación. “Las Cajas
rotas se guardaban en el depósito del Ferrocarril Mitre donde nos instalamos,
… se ponían en la planilla y cuando venían a pedir de las parroquias y
comedores barriales… se las entregaba.”(M.L)
Según versa en sus afirmaciones, en los lineamientos del PAN, el
objetivo no era solo alimentario, sino que la idea, era transformarlo en un
programa de desarrollo integral. Para lo cual se implementaron otros
programas complementarios con fondos nacionales, destinados a la provisión
de Agua potable, comedores escolares, comedores infantiles, comedores de
ONGS. Esta propuesta, que incluía el Programa de alfabetización, huertas y
granjas, sólo pudo concretarse en algunos lugares del interior de la provincia,
con la participación de instituciones confesionales, como es el caso de
CARITAS y de algunas comunas. Con ellos se pretendía impulsar prácticas de
autoabastecimiento familiar; que posibilitaran comida sana y a menor costo….
“no había tantos subsidios se trataba que la gente hiciera para ellos mismos.”
(ML)
En estas intervenciones se coordinaban acciones entre Nación,
Provincia, Municipios y comunas, supervisados por zona. Participaban
diferentes actores sociales en su ejecución, funcionarios políticos, equipos
técnicos profesionales, militantes, punteros políticos, movimientos sociales,
ONGS y vecinos. Mientras que las decisiones políticas se dirimían solamente
entre los Delegados y Subdelegados elegidos a nivel nacional.
Diferentes valoraciones y en una mirada retrospectiva, consideran que el
PAN, no era un programa dirigido a reducir la pobreza estructural sino una
medida que seguía la tradición asistencialista del Estado argentino y de corto
plazo. Una las críticas negativas recibidas en su momento, alude al ejercicio de
cierto favoritismo político en su modalidad de aplicación, al respecto, su
principal mentor el ex Diputado Nacional y autor del programa en entrevistas a
los medios, sostuvo “Si bien algún grado de favoritismo político existió…
siempre que se reparte algo…el riesgo existe… pero había mecanismos de
control para acotarlo.180

180 Carta de Lectores. Diario La Nación. (2002) [en línea]. [Consulta: 1 de agosto 2018 ]. Disponible en:
<https://www.lanacion.com.ar/449748-cartas-de-lectores>
 Analistas políticos reconocen que el PAN inspiró posteriormente otros
planes similares implementados en países de la región y argumentan que por
su amplio alcance y extensa duración, puede constituirse en un antecedente
equiparable al Plan jefas y jefes de Hogar desocupados implementado en
Argentina en la crisis del 2001.
Tras el cierre de su aplicación, a nivel del gobierno de la provincia de
Santa Fe, se continuó con un programa alimentario semejante al anterior,
denominado PASA. Política que se mantuvo con diferentes nominaciones y
modalidades hasta fecha reciente.
“El PASA era una caja que se llenaba con alimentos comprados a granel, se
acopiaban en nuestros depósitos, nuestro personal armaba las cajas y las
retiraban una vez por mes... la cantidad era mucho mayor en la ciudad,
proporcional a la población … era un programa alimentario provincial,
dividido en PASA y ASOMA (alimentario para adultos mayores) Estaban ambos
dirigidos a familias Vulnerables, discapacitados y familias con integrantes
celíacos … se definían cupos por comunas… la entrega de cajas con
alimentos no perecederos se repartía a familias que habían sido
seleccionadas a través de un informe social, elaborado por un profesional del
T.S”. (S.V.)181
Modalidad semejante en su implementación tuvo el Programa social
nutricional dirigido a niños con deficiencias nutricionales, (PROSONU), ya que
inicialmente bajaba de Nación y luego se financia por provincia. El municipio
de Santa fe no intervenía en estos programas”.
El organismo responsable a nivel público estatal de la asistencia y ayuda
social directa a los sectores en situación mayor vulnerabilidad social en la
Provincia, en ese período, era la Dirección de Acción Social, dependiente del
Ministerio de Salud, Medio Ambiente y Acción Social.
Las partidas presupuestarias para esa Dirección estaban destinadas a la
atención de personas de existencia visible, grupos familiares, comunidades y
entidades de bien público que acrediten fehacientemente no poder afrontar por
sus propios recursos, situaciones carenciales motivadas en coyunturas
socio-económicas, climáticas y físicas de carácter transitorio o permanente. Las
prestaciones que se instrumentaban eran de tres tipos; Ayuda Directa,

181 S.V. Directora Dirección de Revisiva. MDS.PSFE.

Provisión de bienes y Apoyo económico y Asistencia técnico/profesional.
(Decreto Provincial 1780/set.81).
Los bienes contemplados eran alimentos/medicamentos/materiales de
vivienda, vestidos, prótesis, elementos de trabajo, pasajes, artículos para el
hogar, escolares, marcapasos, ortopedia. Y otras prestaciones que se
consideraban oportunas según los adelantos de “la técnica y la ciencia”. El
Apoyo económico consistía en un sistema de ayuda programado, estable
subsidiariode servicios o monetario a personas físicas y jurídicas que no podían
satisfacer necesidades por sus propios medios: Para conceder este apoyo se
tenían en cuenta prioridades y datos de un fichero central de la Dirección de
Acción Social y el presupuesto acordado a tales fines. Para obtener la ayuda,
se requería cierta documentación y el estudio profesional avalado por la
Dirección Provincial de Asistencia Social. En el caso de las prestaciones a las
Instituciones, los fondos se debían destinar a construcción o reparación y
equipamiento, acompañados por una supervisión de fondos a cargo del
personal técnico del Departamento de Acción comunitaria y Servicio Social.
Por aquel entonces, a nivel de gobierno Municipal, el Área Social se
denominaba Dirección de Acción Social y cultura, creada por la Secretaría del
Gobierno Municipal en el año 1969. La problemática central que se priorizó
desde fines de la década anterior estuvo vinculada a la vivienda, se trabajaba
en la regulación del dominio y adjudicación. Según relata una de las primeras
Trabajadoras Sociales de esa Dirección, que había ingresado en tiempos
finales de la Dictadura”182 “era un gobierno cívico militar… en el cual los ejes
centrales del área de asistencia municipal eran tierra, loteo y vivienda, además
de algunas actividades recreativas/culturales “ “…. se llevaba gente que
estaba en los vagones o en ranchitos de cartón y se impulsaban Planes de
autoconstrucción y esfuerzo propio, se trataba que la gente pudiera tener su
terreno…así se fueron formando distintos Barrios en los bordes de la ciudad,
como San Agustín y otros” Se complementaba la urbanización y vivienda con
otras intervenciones referidas a Educación Sanitaria y Deporte. “… lo
recreativo, cultural…de a poco se llevó la Escuela, el Centro de Salud, la línea
de colectivos”. No se recibían demandas ni se abordaba el tema de la

182 Dictadura cívico militar 1976 / 1983 en Argentina.

alimentación, tampoco había una coordinación directa con el Programa
Alimentario Nacional. (M.C.)183

3 - Las Organizaciones de la sociedad civil: modalidades e intervenciones

sociales

Es menester señalar que al referirnos a las modalidades de intervención

social de algunas organizaciones de la ciudad, se toman como casos testigos,
aquellas que han tenido capacidad de instalar en la agenda pública en forma
más o menos sostenida problemas sociales y que han desplegado
intervenciones sociales con anclaje territorial en distintos barrios de la ciudad
en articulación con diversos actores sociales, especialmente con agentes
estatales y/ o referentes de barriales de la ciudad 184.
Se configura como un hito importante en la trayectoria de las mismas, la
posibilidad de acceso directo a recursos económicos y profesionales, su
permanencia en el tiempo y la legitimidad que le ha sido otorgada por la
comunidad frente al descreimiento provocado por ciertas metodologías de
referentes políticos partidarios.185 En coincidencia con otros estudios,
consideramos que la Organización de la sociedad civil, “emerge como un actor
institucional, cuya probabilidad de constituirse en una esfera autónoma de la
interacción social, no depende de su tamaño ni de la proliferación de
iniciativas, sino de su capacidad de generar sentido, basado en la racionalidad
que alienta a las entidades que lo componen, diferenciando de los otros
actores del escenario institucional en el cual opera- Estado y
Mercado”(PNUD/BID, 1998: 27).

Recuperando trayectorias

A modo de recuperación histórica y tomando en consideración estudios

anteriores realizados en la provincia y particularmente en la ciudad de Santa
Fe, se puede visualizar que las OSC se conformaron fundamentalmente bajo el
183 M.C.T.S. Municipalidad de Santa Fe
184 No se descarta identificar otras organizaciones que puedan aportar a la estructuración de la sociedad civil de esta localidad, a
partir de la obtención de los datos que brinden las entrevistas semi estructuradas a posteriori.

185
influjo de las corrientes inmigratorias europeas de finales del XIX. Sus primeras
irrupciones son en la época de la colonia, donde la mujer de familias ligada a la
elite española gobernante, asumieron tareas caritativas y humanitarias, hacia
los enfermos, huérfanos, acciones que fueron promovidas con una alta
influencia de la Iglesia Católica. Estas iniciativas dieron lugar a las OSC
filantrópicas, frente al influjo de la evolución de la estructura demográfica y los
cambios políticos institucionales. Entre las más antiguas se encuentran las
asociaciones de afinidad y entre las más nuevas las organizaciones de base
territorial. (Forni, y Leite, 2016).
El nivel máximo de crecimiento alcanzado de las OSC en la ciudad, es
en 1980 con el advenimiento del proceso democrático en nuestro país. Durante
los primeros años de esta década, tuvieron una fuerte impronta asistencial y
de reivindicación de DDHH, frente a la crisis socio- política económica, que
resultó de las políticas públicas de ajuste y de la violación de los derechos
sociales y políticos durante el proceso cívico militar gobierno de facto.
(1976-1983).
Una característica sobresaliente de la mayoría de las organizaciones en
los momentos iniciales, fue el personalismo de los dirigentes, dado que el
reconocimiento de sus prácticas sociales o políticas anteriores o por status
social, facilitaron el acceso a los recursos económicos de donaciones privadas
y permitieron en algunos casos, como Fundación CRE.VI.CAR la conformación
de nuevos barrios en terrenos municipales a través de planes de vivienda, y
salones de usos múltiples por ayuda mutua y esfuerzo propio, procurando que
las prácticas solidarias continúen más allá de quienes conformen la
organización, intentando romper con los esquemas tradicionales de
paternalismos y clientelismos, tan arraigados
Sus intervenciones estuvieron focalizadas en la asistencia, tanto en los
centros territoriales como en las sedes administrativas de las mismas. Estas
prácticas se consideraban imprescindibles debido a la magnitud de la
desocupación imperante que se veía reflejaba en múltiples problemáticas tales
como; la precariedad y hacinamiento habitacional, problemas nutricionales y
sanitarios dada la escasa infraestructura de servicios que además dificultaba el
ingreso del transporte público.
 Cáritas Argentina Santa Fe, decide en aquel momento crear una bolsa
de trabajo, especialmente para empleadas domésticas. Allí se recibían las
demandas, como también las ofertas de trabajo y se intervenía a manera de
nexo, teniendo en cuenta criterios de distancia, disponibilidad horaria y
honorarios. A partir de esta estrategia implementada, se comienza a convocar
a las mujeres que deseaban trabajar para discutir sobre la ley de trabajo
vigente, conocer y defender sus derechos. De una metodología de asistencia
individual se procura avanzar hacia una estrategia grupal y abordar diferentes
temas de interés. Si bien hay articulación con la municipalidad y la provincia, es
por situaciones puntuales relacionadas a la asistencia.
Transcurrido algunos años, hacia mediados de los ´80 se ponen en
visibilidad otras prácticas institucionales imbuidas de la educación popular, en
las cuales el énfasis se coloca en procurar la participación “de la gente” y la
organización de las comunidades para atender los problemas comunes. Estas
actividades de base que se habían expandido a mediados de los ‘60 se
retoman en este período con una manifiesta influencia de las teorías
pedagógicas impulsadas por el brasileño Paulo Freire. Se empieza a trabajar
con metodologías de diseño participativo y de alfabetización popular y a tejer
las primeras redes latinoamericanas afines a este tipo de organización. Con el
avance de la crisis irrumpen otras temáticas que antes no se habían
problematizado, tales como el tema de la situación del rol asignado a la mujer
de barrios populares
Primeros referentes y fundadores en la ciudad de la OSC- Acción
Educativa, en 1985, habían sido formados en su exilio político durante la
dictadura del 76, con ese pedagogo, en la llamada metodología de
“Alfabetización y Educación Popular”. Al regreso implementan estos programas
y se constituyen en referentes para otras OSC locales.
“….cuando comenzamos a plantear qué hacían las mujeres en el barrio, nos
querían sacar a bolsazos. Con esta frase generadora decidimos ir al II
Encuentro Nacional de Mujeres”. “yo sentía que mi rol era la alfabetización y
empezaba a surgir la gente que le tenía miedo al feminismo, que se expresa en
los medios gráficos con tintes medios burgués y nosotros decidimos meter lo
popular”.( M.B ).186Se trabajaba con la gente de los “barrios populares” como

186 M.B. Coordinadora de Acción Educativa

práctica alternativa a las instituciones, siguiendo la lógica predominante en el
trabajo de comunidades de base, por lo que sólo coordinaban con algunas
vecinales pero principalmente con la gente del barrio. Comenzaron trabajando
en los barrios populares ubicados en las márgenes de la ciudad, como Villa del
Parque, Estanislao López, San Agustín y Santa Rosa de Lima. Posteriormente
surge la necesidad de incursionar en el tema de la vivienda social y se
adquieren con fondos de agencias internacionales, un grupo de casas para
mujeres en Barrio Belgrano, con continuidad hasta la actualidad en dos de los
barrios, Santa Rosa de Lima y San Agustín. A partir de estas prácticas sociales,
se constituyen en fundadores de distintas redes argentinas y latinoamericanas
de educación popular entre ellas CONFLUENCIA, CEAAL, CECOPAL, FEC,
quienes todavía sostienen esta modalidad de intervención.
La problemática de los niños de la calle en una primera instancia, es
abordada por una institución de origen católico, el Hogar Juan Diego a cargo
del Sacerdote Gabriel Garrón. Este sacerdote gozaba de un importante
reconocimiento social, por su trabajo en la Pastoral Carcelaria junto a las
Hermanas Franciscanas de Gante. Razón que hace posible la llegada de
donaciones de Suiza para la fundación y sostenimiento institucional. Desde la
Pastoral Carcelaria, su fundador pudo identificar que muchos de los Adultos
privados de libertad, habían transitado historias de vida en la calle por falta de
protección Familiar, Comunitaria y Estatal. “Trabajamos para que estos niños y
adolescentes no llegaran a esos instituciones penitenciarias” Explica quien fue
su directora desde la creación hasta 1993.(G.C.) 187Ellos pusieron en evidencia
la falta de políticas estatales frente a este problema social. Es así que dos años
después comienzan a coordinar con el Movimiento Ecuménico de Derechos
Humanos de Santa Fe, momento en que abren “la Casa de Puertas Abiertas”
para niños en esa situación. Es importante destacar que al reconocer el
principal problema de origen, la desocupación imperante, generan estrategias
para incentivar proyectos productivos con los padres, fortalecimiento de
vínculos, y de identidad comunitaria, coordinando especialmente con las
instituciones barriales. Posteriormente impulsan el abordaje de esta cuestión,
tanto a nivel municipal como provincial.

187 G.C. Directora Hogar Juan Diego

 Ante el recrudecimiento de la situación socioeconómica nacional, Cáritas
Argentina/sede Santa Fe, abre albergues urbanos transitorios, para personas
con problemáticas de salud, que requerían tratamientos ambulatorios o el
acompañamiento de sus familiares. Esta institución es sostenida con
donaciones privadas y se realiza en coordinación con Hospitales Públicos, por
derivación de pacientes, falta de medicamentos o pasajes.
En ese tiempo, un grupo de profesionales de diferente procedencia
disciplinar, que se encontraban trabajando en distintas organizaciones
estatales, Plan Lote, Facultad de Arquitectura, como también en calidad de
voluntario de instituciones de un Barrio de la costera, deciden conformar en
1988 una cooperativa, a la que llamaron CANOA. El interés estaba puesto en
abordar temas relacionados al hábitat popular y la organización comunitaria,
que no eran intervenidos de esa forma por el Estado municipal ni provincial.
“en una primera instancia se conforma como cooperativa con el objetivo de
poner al servicio de los problemas sociales todo lo que habían aprendido por
su acceso a una formación profesional y también generar un espacio laboral
que les permitiera vivir de lo que querían hacer” (Palabras de uno de los
miembros fundadores S.G).Las primeras intervenciones tuvieron que ver con
trabajar en diseño participativo la construcción de un Salón de Usos múltiples
para vecinal y un relevamiento del barrio, luego la conformación de huertas
comunitarias junto con el Centro de Salud y Escuela del Paraje La Boca de Alto
Verde, para combatir la desnutrición infantil.
Otro grupo de la sociedad civil que fue adquiriendo notoriedad en la
ciudad, fue El “Movimiento los Sin techo”, coordinado por el sacerdote católico
Atilio Rosso, para asistir a familias de barrios populares en temas de salud y
educación, construyendo sus propios centros comunitarios y escuelas de
oficios, con financiamiento de agencias europeas. El Presidente actual del
Movimiento recuerda al respecto, que
“Al padre Rosso no se le animaba nadie porque era una persona con
una gran fuerza moral y trayectoria de empuje, quería transformar Santa Fe
desde el Amor al Prójimo”.
Posteriormente, se identifican problemas habitacionales, y se toma como
prioridad “un Techo para Todos en el Mundo” lineamiento postulado en 1987
por Naciones Unidas que junto a la Declaración de Juan Pablo II sobre la
importancia de dar apoyo a los sectores de poblaciones sin techo. Con la meta
“el año 2000 una ciudad sin ranchos”, construyen en terrenos municipales,
“donde estaba el rancherío” con la modalidad de ayuda mutua y esfuerzo, una
pieza y un baño por familia. Destacan el rol de la mujer en el sostenimiento del
movimiento, y en la vida cotidiana de las familias, porque además del trabajo
solidario, se quedan con sus hijos. En lo institucional los hombres aportan
trabajos de construcción de las casas pero no tienen permanencia.
“Nosotros tomamos la decisión y lo hacíamos, en ese momento la intervención
en lo local era paliativa, proliferaba la anarquía y la asistencia…Cuando nos
invitan a un Foro de hábitat no vamos, porque nosotros hacemos… no
tenemos que hacer publicaciones, por eso trabajamos solos”.
La reconocida y recordada “Emergencia social del 89” en el año de
mayor agudización de la crisis socioeconómica de la Argentina de entonces, se
constituyó en un parte aguas para las OSC. Se pone en evidencia la dificultad
del Estado tanto provincial como municipal para llegar a los distintos barrios y
familias en situación de mayor vulnerabilidad, debido al deterioro de la imagen
de los referentes políticos y la pérdida de confianza hacia ellos. Esta situación
conduce a las propias autoridades gubernamentales a delegar la coordinación
y asistencia directa, en Cáritas Santa Fe. Se le pide a la Iglesia que coordine
los servicios, a fin de garantizar que la población pueda acceder en forma
segura a los recursos. Se organizan operativos de distribución de bienes
desde las parroquias, a las que se delega también personal estatal en
coordinación.
Este fin de década, interpela en su propia impronta organizacional a las
OSC, en su capacidad para comprender, contener y dar respuestas a las
demandas procedentes de la virulenta desocupación que sumaba una franja de
población diferente a los sectores “pobres” habitualmente atendidos “. Una
clase media empobrecida, luego identificada como “los nuevos pobres”, actores
de la estructura social que históricamente respondían a sus necesidades en
forma autónoma. Esto demandó en nueva forma de estructuración institucional,
la incorporación de nuevos profesionales, mayor acompañamiento territorial,
instancias de capacitación a voluntarios, referentes de instituciones barriales
aportando a instalar capacidades a nivel territorial. Las primeras formas de
accionar comunitarias y de modalidad participativa se reflejan en la
organización de ollas comunitarias y compras comunitarias para autoconsumo.
En ese contexto convulsionado, relata una de las profesionales
referentes de CANOA188, un grupo de organizaciones de la sociedad Civil en el
marco de las redes afines que se fueron conformando en el país y
Latinoamérica, inicia un proceso de revisión de las propias intervenciones y el
rol del Estado. A tomar conciencia de la transformación que se va operando en
la forma estatal de gestión, delegación de responsabilidades y funciones del
Área social en manos de la Sociedad Civil.
4 - A modo de cierre temporario
“Las políticas sociales forman el núcleo central de las articulaciones
que se producen entre el Estado y las OSC, dada la importancia que tienen
dentro de las acciones de gobierno.” (García Delgado, 2002: 62).
A la luz de este enfoque, realizamos una lectura reconstructiva de los
testimonios de agentes estatales y referentes de las OSC de la ciudad, que nos
permite delinear algunas tendencias del período, por cierto no generalizables.
Pero que sin duda arrojan luces respecto a los actores, modalidades, visiones,
consensos y disensos, puestos en juego en el campo de la política social en el
devenir de la década y señalan los desafíos pendientes para el nuevo milenio.
En una estructura social fragmentada, descalificada social y
políticamente, en tiempo pos dictadura, las medidas estatales impulsadas, no
dan cuenta de la búsqueda de prácticas convergentes entre los diferentes
niveles de gobierno. Comparativamente se observa una fuerte presencia de las
intervenciones del estado nacional sobre el provincial y poco protagonismo
municipal, excepto en planes de loteo, regularización de vivienda y
urbanización. Frente a la creciente población “pobre”; se gestiona a nivel
estatal la provisión “solidaria” de bienes básicos para la subsistencia y ciertas
prestaciones vinculadas a la salud de difícil accesibilidad. No hay exigencia de
condicionalidades pero si prueba de merecimiento, que dé cuenta de la
“situación de carencia” e imposibilidad de obtener recursos en forma autónoma.
Afloran diferentes modos de nombrar la población destinataria de las políticas
“pobres” “carenciados” “marginados” “gente del barrio”. Las que estarían dando
cuenta, al decir de Giddens (1986), de las motivaciones que impulsan la

188 S.G. T.S. equipo CANOA

acción, consciente o inconsciente, al modo de suministrar razones de los
actores sobre sus actos, a través de la conciencia práctica o discursiva.
En ese momento inicial, algunas OSC emprenden la tarea de reivindicar
los DDHH vulnerados en todas sus dimensiones y atender a una población en
creciente pauperización. Esto trae como distintivo modelos institucionales de
tipo personalista, que ponen énfasis en la provisión de bienes a nivel individual,
prácticas desarticuladas y con escaza presencia territorial, destinadas a
atender la desprotección existente en amplios sectores que requieren de un
otro con un status diferenciado que paute otros modos de integración social y
una articulación con el Estado de ejecución y colaboración. Recurriendo a la
clasificación que plantean Bonvecchi y Smulovitz 189 para identificar visiones de
los actores sobre la política social, podríamos inferir que las estrategias de
atender necesidades, implementadas en ambos casos, denota una visión
regeneradora, que prioriza la recomposición de lazos sociales y la integración
de excluídos.
A mediados de la década, la agudización de la crisis socio económica, el
aumento de la desocupación, de la precariedad habitacional y de demandas
sociales en general, conduce a las OSC no solo a dar respuestas diferentes
sino a impulsar sobre la agenda pública otras problemáticas emergentes en los
sectores populares.
Los programas que se aplican procesualmente van adquiriendo mayor
presencia territorial, visibilizando al decir de Sack, (Sack, 1986:26) “El intento
por parte de un intento por parte de un individuo o grupo de afectar, influenciar,
o controlar personas, fenómenos y relaciones, a través de la delimitación y el
establecimiento de un control sobre control sobre un área geográfica”.
La población destinataria se va diversificando: niños, mujeres, familias,
comunidades. La complejidad de las problemáticas, motiva la ampliación de
planteles profesionales rentados y voluntarios. En coincidencia con los autores
citados, respecto a que no existe una manera inequívoca de traducir visiones
sino a modo de aproximaciones, en los programas implementados ese
momento por algunas organizaciones, se puede inferir que a la visión
regeneradora se superpone a la visión derivada (de lo económico) que prioriza

189 Para mayor detalle la tipología ver Bonvecchi y Smulovitz,pag 122, 2008.
la alfabetización y capacitación (crear oportunidades) para el empleo en el
momento de derrame o producción del crecimiento.
En los últimos años, la década estuvo signada por una sostenida crisis
de las instituciones democráticas atravesada por situaciones de violencia
social. Las intervenciones sociales estatales y de la sociedad civil dan señales
de prácticas sociales que convergen. Desde una perspectiva crítica de la
política social, se puede inferir en las mismas, una tendencia a la re
funcionalización de ciertos grupos que representan riesgos o amenazas al
sistema en un clima de alta conflictividad social. En el debate que se abre a
partir de allí en algunas OSC y redes afines del país y la región, sobre el
sentido de la las responsabilidades del Estado y la autonomía de las OSC en
ese campo de consenso y disenso, se podría advertir que se está dando a luz,
a una visión garante de la Política social, centrada en la concreción de
derechos económicos y sociales.

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neoliberal. La otra década infame (I). Espacio Editorial. Buenos Aires.
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de la política social a partir del caso argentino. En: Andrenacci, L.
(comp): Problemas de política social en la Argentina contemporánea.
UNGS/Editorial Prometeo. Buenos Aires.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Cartografía de las instituciones públicas orientadas a adultos mayores

(Santa Fe, 2007-2016)190
Sofía Marzioni
UNL-CONICET
sofimarzioni@hotmail.com
Eje: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen
El envejecimiento demográfico y la vejez han cobrado relevancia en los últimos
años en la agenda pública, convirtiendose en un asunto prioritario para el
Estado y las políticas sociales, en sus diferentes niveles de gobierno. Tales
políticas operan en el marco de una configuración particular de instituciones
que, a su vez, determina lo que se considera aceptable, legítimo y justo en
cuanto a medios y fines, y proporcionan los mecanismos, instrumentos y
recursos para asegurar la efectividad de los derechos ciudadanos. Partiendo de
estas consideraciones, la ponencia propone reconstruir la institucionalidad
pública orientada a los adultos mayores en la Provincia de Santa Fe para el
período 2007-2016. De este modo, pretende aportar a la comprensión de un
área de intervención relativamente reciente para los Estados locales y
escasamente estudiada en la Ciencia Política, aunque de importancia, en la
medida que nuevos derechos han sido reconocidos a las personas mayores en
nuestro país, cuyo peso demográfico, por otra parte, no ha dejado de crecer.
Palabras clave: políticas sociales, institucionalidad, escala subnacional, adultos
mayores.

190Para aligerar la lectura de la ponencia se utiliza una redacción convencional, sin perjuicio de la
política de igualdad de género, a la cual la autora adhiere.
Introducción
La cuestión del envejecimiento y los problemas relativos a la vejez comienzan a
tomar fuerza en el debate público hacia la segunda mitad del siglo XX. A nivel
internacional, la Asamblea Mundial sobre las Personas de Edad (Viena, 1982)
constituyó un hito en este sentido. Convocada por las Naciones Unidas, dio
lugar al primer programa internacional de acción orientado a garantizar la
seguridad económica y social de las personas mayores, que para ese entonces
representaban el 8.4% de la población mundial 191. Allí se estableció que: “la
formulación y ejecución de políticas relativas al envejecimiento son un derecho
soberano y un deber de cada Estado” (Plan de Viena, 1982: 9).
La institucionalidad orientada a las personas mayores se desarrolló en paralelo,
primero en los “países desarrollados” y, luego, en los “países en desarrollo”. En
efecto, si bien algunas disposiciones de protección social a la vejez datan de
fines del siglo XIX -como es el caso del famoso sistema de seguros sociales y
pensiones contributivas alemán, creado por Bismarck en 1883-1889-, no es
sino hasta entrado el siglo XX que se diseñan las estrategias nacionales
pioneras de protección de la vejez. Así, el término “política de vejez” aparece
por primera vez en Francia en el año 1961, cuando se crea una “Comisión de
estudio de los problemas de la vejez”, presidida por Pierre Laroque –el “padre
de la seguridad social”- con la misión de redactar un informe que fije las
directrices para el diseño de una política de la “troisième âge” (Passanante,
1983).
En la región, los primeros países que establecen instituciones de este tipo se
ubican en el Caribe -Las Bahamas, Jamaica y Saint Kitss y Nevis crearon estos
oraganismos en las décadas de 1960 y 1970-. En Centroamérica y América del
Sur, este tipo de instituciones se constituyeron desde 1990, y la mayoría de
ellas a partir de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento
(Madrid, 2002). Sin embargo, Argentina tuvo una trayectoria diferente, ya que
abordó los temas relativos al envejecimiento con anticipación. De hecho,
nuestro país fue el primero en el mundo en proclamar “Derechos de la
Ancianidad” en el año 1948 (incorporados en la Constitución Nacional con la
reforma del 49’, derogada luego de la caída del gobierno peronista en 1955), lo

191 Datos de las Naciones Unidas.

que nos coloca en un lugar destacado dentro de la agenda internacional
(Huenchuan, 2016).
En los últimos años se ha avanzado en la investigación sobre institucionalidad
pública y envejecimiento, al calor de los nuevos derechos consagrados al
colectivo y compromisos asumidos por los Estados. No obstante, son escasos
los estudios que se centran en el análisis de la escala local, aún cuando es
sabido que éstos han ido adquiriendo nuevas responsabilidades y funciones.
Las sociedades contemporáneas están atravesando un “cambio de época”en el
cual los gobiernos locales se convierten en el espacio privilegiado para
gestionar los problemas sociales y mejorar la calidad de vida de la
ciudadanía[ CITATION Joa16 \l 11274 ]. Ante este cuadro de situación, la
ponencia se propone reconstruir la institucionalidad pública orientada a los
adultos mayores en la Provincia de Santa Fe para el período 2007-2016.

¿Por qué estudiar la institucionalidad? Articuladores teóricos

Un buen punto de partida para dar respuesta a esta pregunta es observar que,
la forma en que el Estadado concreta su relación con la ciudadanía son las
políticas públicas (Subirats, 2003 citado en Huenchuan, 2016). En este sentido,
el Estado se vuelve algo tangible para las personas cuando éstas acuden a las
oficinas públicas o, inversamente, cuando el Estado se hace presente en los
territorios a través de sus distintos mediadores. Ya sea de uno u otro modo, el
“encuentro” ciudadanos-Estado se produce a través de las políticas públicas y
da forma y contenido “real” a la condición de ciudadanía (Soldano, 2009).
Ciudadanía -tomando distancia de las interpretaciones tradicionales- se piensa
aquí desde una perspectiva des-sustantivante y relacional, como un estatus
que implica derechos de intensidad variables y condiciones materiales de
desigualdad como efectos que le son inherentes (Andrenacci, 2001).
En una definición ya clásica, Oszlak y O’donnell (1981) señalaban que las
políticas públicas son la forma en la que el Estado se pone en movimiento y
toma posición frente a una determinada cuestión problematizada socialmente.
Para comprender cómo el Estado interviene ante las problemáticas sociales -en
este caso a los asuntos asociados a la vejez y a los adultos mayores- es
necesario atender a su dimensión institucional. En efecto, las políticas públicas
no existen en el vacío. Operan en el marco de una configuración particular de
instituciones que establecen lo que se considera “aceptable”, “legítimo” y “justo”
en cuanto a medios y fines, y proporcionan los mecanismos, instrumentos y
recursos para asegurar la efectividad de los derechos ciudadanos [ CITATION
Hue16 \l 11274 ].
He aquí el meollo de la cuestión: las instituciones son un factor determinante de
la capacidad de acción del Estado. Es decir, de sus aptitudes para plasmar, a
través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor social, en
función de las restricciones contextuales y las definiciones colectivas sobre
cuáles son los problemas públicos fundamentales (Repetto, 2003). Las
instituciones pueden facilitar u obstaculizar los resultados esperados de las
políticas públicas y, en última instancia, el acceso y el ejericio de los derechos
ciudadanos, pasibles -como se señaló más arriba- según el vínculo particular
que se establece entre los ciudadanos y el Estado en cada momento histórico,
en los principios de justicia de la vida diaria y en la construcción de lo público,
en función de los cuales se configuran las fronteras interiores que separan
categorías de ciudadanos en la jerarquía social (Soldano, 2009).
Por otra parte, en función del objeto de esta ponencia, es pertinente destacar
que, el bienestar está dejando de ser una reivindicación global para convertirse
cada vez más en una demanda personal y comunitaria, articulada alrededor de
la vida cotidiana y los espacios de proximidad. Nuestras sociedades están
atravesando un “cambio de época” en el cual los gobiernos locales y las
ciudades se convierten en el espacio privilegiado para gestionar los problemas
sociales y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía[ CITATION Joa16 \l
11274 ]. Aunque mirando a las sociedades europeas, al dar cuenta de este
proceso, autores como el citado Subirats sostienen que nos encontramos en la
“hora del municipalismo” y que ésta supone una “ventana de oportunidad”, una
forma de redistribuir poder desde los gobiernos centrales a los locales o
subnacionales y de aumentar la participación de éstos últimos en la
identificación de necesidades y prioridades, gestión de recusos públicos y toma
de decisiones, todo lo cual redundaría en mejores resultados en la gestión de
los problemas sociales.
Considerada históricamente, la gestión local de lo social es reciente. Durante el
desarrollo del Estado Social (y de sus formas equivalentes en la región), esto
es, desde la segunda posguerra y hasta mediados de los 70’, la producción de
políticas sociales se realizó en base a una lógica centralista: las decisiones y
acciones se “bajaban” desde los Estados Nación hacia los diversos puntos del
territorio; también los recursos se concentraban y gestionaban desde el nivel
central (Gomá, 2017). Hacia fines del siglo XX, los Estados Nación entran en
crisis. No se trata de una crisis de problemas globales e impactos locales,
tampoco es una crisis económica o financiera, como suele señalarse. Más bien,
es una crisis multinivel y multidimensional, en tanto los parámetros que habían
estructurado la sociedad durante la primera modernidad se transforman: los
contextos y las trayectorias vitales se vuelven más complejos y heterogéneos,
emergen nuevos riesgos sociales a la par que se individualizan las fragilidades,
adquieren relevancia nuevos actores con injerencia a escala global, se
profundizan las desigualdades socio-económicas… (Blanco y Gomá, 2016).
En este contexto, la producción del bienestar social pone en marcha un
proceso multi-escalar. Las condiciones de vida y el bienestar social en las
ciudades (o dicho más genéricamente, en los espacios de proximidad) implica
el resultado de procesos que operan a distintas escalas espaciales y
temporales (Soldano y Bereta, 2018). En el nuevo escenario, los actores
locales o subnacionales y las fuerzas globales o internacionales irrumpen en la
escena, confrontando con los Estados Nación como ámbitos territoriales en los
cuales concebir e implementar los proyectos de desarrollo y las políticas
estatales. Al calor de este proceso, se fortalece la premisa de que los Estados
centrales son muy pequeños para gestionar la globalización pero, al mismo
tiempo, demasiado grandes para gestionar la vida cotidiana y las relaciones de
proximidad (Subirats, 2016). Así, en la medida en que los gobiernos locales han
ido adquiriendo nuevas responsabilidades y funciones, las ciudades se fueron
constituyendo como el ámbito crítico de la intervención social, con tecnologías
de gestión y agendas públicas relativamente “propias”, como ha sido el caso de
Santa Fe, considerada un “aglomerado intermedio” (Soldano y Bereta, 2018).
A pesar de la relevancia del análisis de la institucionalidad pública en tanto
condicionante de la capacidad de acción estatal y de la concreción de los
derechos ciudadanos, y de la gravitación creciente de los gobiernos locales y
las ciudades en relación a la producción del bienestar social, las instituciones
públicas a escala local son un aspecto no demasiado estudiado en Argentina.
Esta ponencia propone un ejercicio de reconstrucción del aspecto institucional
de la implementación de las políticas sociales de protección de la vejez para el
caso santafesino, enfatizando su carácter multi-escalar y el poniendo la lupa en
la administración provincial. Para ello, se toma la propuesta
teórico-metodológica de Huenchuan (2016), que se reseña a continuación.
Basándose en Levy (1996), la autora señala que la “institucionalización”, como
proceso, remite a la regularidad y continuidad de determinadas prácticas
sociales, por medio de normas que las sancionan y mantienen, lo que les
permite tener una importancia significativa en una estructura organizacional
dada. En sus palabras:
La institucionalización es concebida como un proceso —una red,
en palabras de Levy (1996)—, una transformación y legitimización
producida en una sociedad determinada en torno a un tema en
particular. Su forma, evolución y contenido dependerán de las
percepciones y valoraciones que tienen los ciudadanos frente a
determinadas situaciones de su vida (Huenchuan, 2016: 28).
De este modo, el sustento de dicho proceso se encuentra en los valores y
creencias culturales así como en el conocimiento aceptado por la sociedad,
inlcuyendo los modos en que los problemas sociales han sido abordado en
diferentes lugares.
Continuando con el planteo de Levy, existirían tres niveles de análisis y de
abstracción de la institucionalización, los cuales están dados por: 1- la
definición de las categorías de análisis (los asuntos sobre los que se interviene
son definidos socialmente, a su vez, estas definiciones determinan las
soluciones y decisiones posibles sobre el problema que origina el proceso de
institucionalización); 2- las técnicas (cada componente de las políticas y la
intervencion estatal está vinculado a determinadas técnicas, cuyo uso reduce la
incertidumbre respecto de los resultados a obtener); 3- el proceso de
intervención (el conjunto de acciones que convierten las instenciones en
resultados observables, poniendo en marcha los objetivos pautados).
Huenchuan sostiene que la interrelación de estos tres niveles puede captarse a
partir de 13 elementos que son complementarios y se refuerzan unos con otros.
En un estudio realizado por el CELADE-División de Población de la CEPAL
durante 2010 y 2011, dichos elementos fueron sometidos al escrutino de
especialistas sobre envejecimiento que los examinaron y jearquizaron. En la
ilustración aparecen ordenados desde los más a los menos importantes, según
la opinión de los expertos en políticas de protección de la vejez (donde el rojo
indica el más importante y el amarillo el menos).

Ilustración 1 Red de institucionalización de los asuntos de los adultos

mayores. Fuente: Huenchuan, 2016.

La autora sintetiza los diferentes aportes mencionados en una propuesta propia

de “metodología” para el estudio de las instituciones públicas orientadas a los
adultos mayores. Para Huenchuan, una estrategia de este tipo debería
considerar los siguientes contenidos:
1- Orígenes e historia de la institución
2- Estructura institucional
3- Principios de las intervenciones y objetivos de la
política
4- Programas que se implementan
5- Análisis de la trayectoria y experiencia de la institución
Ilustración 2 Metodología para un análisis institucional. Elaboración
propia en base a Huenchuan (2016).

En lo que sigue se aplica esta propuesta al caso de las políticas santafesinas

de protección de la vejez.
Breve descripción del encuadre metodológico
La ponencia se inscribe en el desarrollo de una investigación colectiva 192 que
procura analizar las formas de ciudadanía presentes en la Ciudad de Santa Fe
a partir de la reconstrucción del patrón de políticas sociales implementadas en
el período 1983-2016 y sus efectos en las condiciones y modos de vida de la
población, con el objeto de aportar categorías analíticas basadas en una
investigación empírica a la discusión sobre políticas públicas en la escala
sub-nacional y a la producción de bienestar.
La metodología empleada es de corte cualitativo. La información aquí
presentada se obtuvo a partir del análisis documental de normativas y
documentos oficiales y consulta de portales web oficiales, el cual fue
complementado con la realización de entrevistas a referentes institucionales
claves. Se realizaron 5 entrevistas semi-estructuradas, en las que se abordaron
tres grandes temas: el Estado, su estructura, organización y articulaciones; las
políticas sociales implementadas en la ciudad, sus objetivos, población
destinataria, acciones e instrumentos y los problemas sociales, las definiciones
adoptadas, los principales debates públicos y las palabras clave con que se
hace alusión a la cuestión social.
Al situarse en el aspecto institucional, este trabajo se acerca a las políticas
sociales de protección de la vejez desde una perspectiva de estudio que
privilegia su “dimensión operativa”, esto es, la forma en que se producen las
intervenciones sociales del Estado; cómo éstas se diseñan e implementan.
Frente a la dimensión operativa, se distingue la “dimensión sustantiva”,
centrada en el qué de la política pública, la cual atiende a los asuntos
prioritarios de la agenda de gobierno (Gomá, 2017).

El análisis. Santa Fe y la Dirección Provincial de Políticas de Adultos

Mayores (DIPAM)
La Dirección Provincial de Políticas de Adultos Mayores (DIPAM), dependiente
del Ministerio de Desarrollo Social, es actualmente la encargada de atender las
problemáticas relativas a la vejez en el ámbito provincial. Junto a ella, en
jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social, funciona el Concejo Provincial
192 PICT 201-0243 / CAI+D 2016 “Política social, condiciones de vida y ciudadanía. Una investigación
sobre las experiencias sociales del bienestar en la Ciudad de Santa Fe (1983-2016), dirigido por la Dra.
Daniela Soldano, con sede en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL.
de Adultos Mayores, órgano consultivo y canal de participación del colectivo de
personas mayores. Si bien no son las únicas instiuciones que intervienen en
materia de vejez, pues -como es sabido- diferentes áreas de los tres niveles de
gobiernos tienen injerencia en las problemáticas de las personas mayores, la
ponencia atenderá a las dos mencionadas.
1- Orígenes e historia de la Institución
En el año 2007, mediante Ley Provincial N° 12817, se crea el Ministerio de
Desarrollo Social y, dentro de éste –bajo la dependencia de la Secretaría de
Desarrollo para la Ciudadanía-, por Decreto Provincial N° 0102, la “Dirección de
Adultos Mayores”, que posteriormente se renombrará como “Dirección
Provincial de Políticas de Adultos Mayores” (DIPAM), designación con la que es
identificada en la actualidad. No obstante, antes de esa fecha ya existía una
dirección orientada a los adultos mayores, llamada “Dirección Provincial de la
Tercera Edad”, que funcionaba en el ámbito del Ministerio de Salud.
¿Cuándo empieza la Provincia a incoporar en su agenda pública los problemas
relativos a la población mayor? Según los testimonios de los referentes claves:
La provincia de Santa Fe siempre fue una provincia de avanzada
en materia de políticas públicas, con los paradigmas vigentes en cada
época, por supuesto, pero siempre estuvo a la vanguardia (…) Fue la
primera provincia que tuvo dirección provincial de adultos mayores, creo
que estamos hablando de los años 80’ (entrevista, 2018).
En efecto, la primera institución orientada a los adultos mayores fue creada en
la Provincia en el año 1974. En ese momento, se trató del “Departamento de
Anciandad”, que funcionó en el ámbito del Ministerio de Salud, y fue el
encargado de gestionar un grupo de hogares que habían nacido bajo la tutela
de organizaciones de la comunidad o religiosas para asistir a los más
vulnerables. Posteriormente, se incorporaron acciones sociales de corte
asistencial en materia de alimentación, vivienda y otros [ CITATION Ger14 \l
11274 ].
En referencia a este proceso, uno de los entrevistados explicaba:
Dentro de esa historia (la de la DIPAM) es importante saber
cómo nacen esas residencias porque no nacen porque el Estado las
crea sino porque las comunidades las crean. Entonces, cada una de
esas residencias tiene una historia particular. Es todo un atravesar de
 cuestiones sociales, económicas, políticas y culturales (…). Residencias
como la de San Javier, la de Rosario, la de Santa Fe datan del 78’ o 79’
(…). En los 70’ los militares comienzan una re-estructuración (se
desarma la red hospitalaria nacional creada por Ramón Carrillo 193)
construyen escuelas, hospitales, obras públicas… y van quedando los
hospitales viejos desocupados. En muchos casos, se construía al lado o
en otro predio y quedaba ese espacio vacío y las comunidades lo
tomaban y así nacían las residencias, en la mayoría de los casos…
(entrevista, 2018).
En este sentido, puede afirmarse que se repite en Santa Fe la tendencia
general de las sociedades occidentales en relación a la protección de la vejez:
las primeras instituciones que se avocan a “ayudar” o “asistir” a las personas de
edad son creadas y sostenidas por las comunidades con espíritú filantrópico,
muchas veces ligadas a organizaciones religiosas -en Argentina, en ocasiones,
también a colectividades de inmigrantes-. Son las mujeres de las clases
pudientes las que llevan adelante mayormente estas “obras de caridad”.
El Departamento de Ancianidad se hace cargo de los hogares ya creados en la
Provincia por las comuninidades cuando éstas comienzan a tener problemas
financieros para sostener su funcionamiento. En el año 1984, la Provincia
jerarquiza dicha institución y la eleva al rango de Dirección Provincial. Hacia
fines de los años 80’ la Dirección Provincial de la Tercera Edad adquiere un
desarrollo de importancia, llegando a gestionar unos 20 hogares 194 (hoy
llamados residencias) .
En la introducción de este trabajo se señalaba que, la institucionalidad
orientada a las personas de edad se desarrolla en la región a partir de la
Segunda Asamblea Mundial de Envejecimiento del año 2002, con lo cual se
observa aquí que la Provincia de Santa Fe comienza a intervenir en los asuntos
relativos a las personas mayores tempranamente, en comparación con otros
países de la región y, también, con otras jurisdicciones de nuestro país.

193 Ramón Carrillo fue el primer Minstro de Salud Pública de la Argentina, cargo que desempeñó entre
los años 1949 y 1954. Durante su gestión, se crearon más de 300 establecimientos sanitarios. Ver:
http://electroneubio.secyt.gov.ar/Ramon_Carrillo_lista_de_establecimientos_creados.pdf, consultado el
16/07/2018

194 Hoy son 19 las residencias en funcionamiento puesto que la de Ciudad de Rosario está cerrada
provisoriamente por mantenimento y refacciones.
 1974 1984 2007 2015

Departament Dirección Dirección Dirección

o de Provincial de Provincial de Provincial de
Ancianidad la Tercera Adultos Políticas de
Edad Mayores Adultos
Mayores

Ilustración 3 Línea del tiempo de la DIPAM. Elaboración propia en base a

fuentes secundarias
Esta institucionalidad se completó en el año 2012 cuando se creó el “Consejo
Consultivo Provincial de Adultos Mayores” mediante Decreto Provincial N°
3691, “órgano consultivo, representativo del conjunto de adultos mayores, ante
las organizaciones e instituciones municipales, provinciales, nacionales e
internacionales, en todo lo que atañe a la definición, aplicación y seguimiento
de las políticas sociales, referidas a los adultos mayores” (Art. N°1).
Argentina ya contaba con un “Consejo Federal de Mayores”, en jurisdicción del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, desde el año 1997. Éste había
sido establecido por Decreto Nacional N°457 y reglamentado cinco años
después, en 2002, por Resolución Ministerial N°113, modificada por Resolución
Ministerial N°1216 en el año 2006. En el decreto inicial, se sostenía que su
función era coordinar acciones entre diferentes instituciones, “con el objeto de
institucionalizar la colaboración y participación de los gobiernos provinciales y
de las organizaciones representativas de las personas mayores, en la
planificación, ejecución y control de los programas sociales dirigidos a dicho
sector de la población” (Art. N°4).
En los últimos años, este organismo aumentó su injerencia al calor de la
discusión en torno a la Convención interamericana sobre la protección de los
derechos humanos para las personas mayores -se retomará este tema más
adelante-, en la que Argentina jugó un rol protagónico en tanto presidió la
Comisión encargada de su elaboración. El Consejo Federal de Mayores
promovió a su vez la conformación de consejos de alcance provincial. Para el
2012 dichos organismos ya estaban constiuídos en 16 provincias, aunque su
conformación se dio de manera desigual y su continuidad en el tiempo depende
en gran medida de la voluntad política de cada gobernador (Fassio, 2012).
Otros antecedentes del Consejo Provincial son los consejos municipales de
Santa Fe y Rosario. En Santa Fe, en el año 2004 por Ordenanza Municipal
N°11107 se creó el “Consejo Municipal de Adultos Mayores”, responsable del
diseño, planificación, elaboración, coordinación y seguimiento de políticas
específicas dirigidas a la problemática del sector que se desarrollen dentro del
ámbito municipal. En la ciudad de Rosario, se estableció en el año 2007 por
Ordenanza Municipal N° 8159 el “Consejo de la Tercera Edad” como un órgano
consultivo encargado de garantizar el criterio de integralidad en el desarrollo de
las políticas para el sector y promover la articulación de los espacios y
programas existentes a nivel local y regional. Es de notar que, según el Informe
de la Defensoría del Pueblo de Rosario (2018), éste último se encuentra
actualmente “desmembrado por cuestiones de salud de algunos integrantes o
por dificultades de los miembros para reunirse”.

1997 2004 2007 2012

Consejo Consejo Consejo de Consejo

Federal de Municipal de la Tercera Consultivo
Mayores Adultos Edad de la Provincial de
Mayores de ciudad de Adultos
la ciudad de Rosario Mayores de
Santa Fe Santa Fe

Ilustración 4 Línea del tiempo de los consejos de adultos mayores.

Elaboración propia en base a fuentes secundarias.

2- Estructura institucional
2. a. Adscripción institucional, coordinación interministerial e
intergubernamental
La adscripición institucional actual de la Dirección fue establecida por Decreto
Provincial N°0101 del año 2011 (modificatorio del Decreto N° 0102/07). De
acuerdo con esta normativa, la Dirección Provincial de Políticas de Adultos
Mayores depende de la Subsecretaría de Innovación en Gestión Social, a su
vez, dependiente de la Secretaría de Coordinación de Políticas Sociales del
Ministerio de Desarrollo Social. Por su parte, el Consejo Consultivo Provincial
de Adultos Mayores es creado y funciona en el ámbito de la DIPAM, según lo
estableció el Decreto Provincial N° 3691. En la próxima figura se ilustra la
organización vigente:

Ilustración 5 Organigrama del Ministerio de Desarrollo Social. Elaboración

propia en base al Decreto N°0101
En relación a la estructura administrativa y su implicancia en la definición e
implementación de las políticas públicas, es oportuno notar el “traspase” de la
Dirección desde el Ministerio de Salud al Ministerio de Desarrollo Social (año
2007). Éste se explica por el cambio en las formas de comprender la vejez
–que excede por mucho a la Provincia de Santa Fe-: Tradicionalmente, la vejez
se asoció con la enfermedad y, por tanto, se definió como un asunto de salud,
que fue capturado por los dispositivos sanitarios y bio-médicos. En los últimos
años, se fueron superando progresivamente los estereotipos negativos y
discriminatorios y enfatizando la condición de los adultos mayores como
sujetos de derecho y la diversidad como un rasgo sustantivo del envejecer y,
como consecuencia de ello,
Empieza una distinción en la Provincia entre los adultos mayores
“auto-válidos” y los “dependientes”. ¿Qué quiere decir esta distinción?
Se empiezan a distinguir cómo dos grandes etapas en la vida del adulto
mayor (una primera etapa en la que las personas de edad se pueden
valer por sí mismas y otra en la que cruzan la frontera de fragilidad y
demandan cuidados). La política pública lo que asume es la atención del
adulto mayor en residencia auto-válido (…) Los hogares de adultos
mayores auto-válidos van a ser atendidos por desarrollo social y los
hogares de adultos mayores dependientes, los geriátricos, con
 necesidad de cuidados continuos, van a seguir siendo atendidos por
salud (entrevista, 2018).
Si bien la institución provincial orientada a los adultos mayores es la DIPAM, se
observa entonces que, en la implementación de las políticas públicas, el
sistema de cuidados para los adultos mayores está organizado en dos
Ministerios, lo que acarrea problemas de coordinación. Los entrevistados
señalan que:
El Ministerio de Salud y el de Desarrollo Social no tienen suficiente
articulación, en la construcción de la estructura orgánica y en la
ejecución de la política pública. Es una cuestión estructural ésta, no de
las personas que participan en cada uno, entre las que hay mucho
diálogo. La salud de Santa Fe es de avanzada también, pero esto va
más allá. Es cómo se conforma el Ministerio de Salud con su personal,
con su jerarquía y cómo lo hace el Ministerio de Desarrollo y esos
procesos no se vinculan. Cada uno ejecuta políticas por separado
(entrevista, 2018).
Es un problema estructural, que deviene de la comprensión del
paradigma anterior. Es decir, este Estado provincial está construido
sobre el paradigma anterior, en su estructura administrativa, y funciona
sobre el paradigma anterior. Es una tensión de la política pública. La ley
que necesitamos aprobar lo que hace es modificar la constitución
estructural del Estado para que un sólo Ministerio u organismo público
atienda al viejo en su sistema progresivo de cuidado y pueda acompañar
al viejo durante esa progresividad (entrevista, 2018).
En cuanto a la articulación con otros niveles de gobierno, la DIPAM establece
algunas de sus acciones en coordinación con los gobiernos municipales o
comunales, las cuales son formalizadas por medio de convenios. Se
profundizará sobre este punto más adelante. Con la Municipalidad de Sana Fe,
en particular, se articula además en torno a dos acciones: la “atención de
vulnerabilidad”, esto es, en los casos de personas en situación de calle o en
situaciones de vulneración de derechos más extremas, generalmente es el
municipio el que identifica los casos y realiza la primera intervención, para
luego derivarlos a la DIPAM; y el “Concejo Municipal de Adultos Mayores”,
donde se discuten las líneas de acción y las definiciones correspondientes, que
posteriormente son elevadas a los Concejos provincial y federal.
Con el gobierno nacional, la articulación data de los últimos años. Según lo que
se puede reconstruir a partir de los testimonios de los referentes institucionales,
recién entrados los 2000’ se empiezan a fortalecer a escala nacional las
políticas de protección de la vejez, pero, aún entonces, a causa de las
diferentes posiciones político-ideológicas los vínculos entre los gobiernos eran
débiles. Desde el año 2014, comienzan a coordinarse acciones y a “bajar
líneas de financiamiento” sobre todo en relación a la capacitación del personal
de la DIPAM (a través de la especialización en Gerontología) y de los
cuidadores de adultos mayores (Programa Cuidadores).
Además, la DIPAM y el gobierno nacional se encuentran en el Concejo Federal
de Adultos Mayores, donde la Provincia es representada por medio del Consejo
Consultivo Provincial de Adultos Mayores. A su vez, en cada Nodo 195 del
territorio santafesino funciona un “Consejo Regional de Adultos Mayores”, con
el propósito de llevar las problemáticas regionales y las propuestas elaboradas
a la instancia provincial. Vale mencionar en este punto, para ilustrar estas
relaciones, la estructura institucional del Consejo Provincial, dada por un
plenario, un comité ejecutivo y cinco consejos regionales. La tabla sintetiza la
composición del organismo:

Plenario: integrado por

un presidente (el titular del
Ministerio de Desarrollo Social),
un vicepresidente primero (Titular
de la Secretaria de Coordinación
de Políticas Sociales) y un
vicepresidente segundo (un
Adulto Mayor, representante de
las Organizaciones de la
Sociedad Civil integrantes del
Plenario), un secretario ejecutivo

195 El gobierno provincial sostiene una estrategia de regionalización, de acuerdo con el territorio
santafesno se divide en cino grandes regiones y en cada una de ellas se identifica una ciudad nodo como
centro de información, distribución de recursos y de capacidades. A saber: Región 1 Nodo Reconquista;
Región 2 - Nodo Rafaela; Región 3 - Nodo Santa Fe; Región 4 - Nodo Rosario; y Región 5 - Nodo
Venado Tuerto. Ver: Plan Estratégico Provincial. Visión 2030.
 (titular de la Dirección Provincial
de Adultos Mayores) y vocales
Consejo
permanentes (ejercidas por:1) Un
Consultivo Provincial de
representante del Ministerio de
Adultos Mayores
Salud de la Provincia de Santa
Fe.2) Un representante del
Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Provincia de Santa
Fe.3) Un representante de
Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Provincia de Santa
Fe.4) Un representante por cada
una de las federaciones de
jubilados y pensionados
nacionales, acreditados en el
Registro Jurisdiccional
Obligatorio de Organizaciones no
Gubernamentales perteneciente al
Ministerio de Desarrollo Social.5)
Un representante por cada una de
las federaciones de jubilados y
pensionados provinciales,
acreditados en el Registro
Jurisdiccional Obligatorio de
Organizaciones no
Gubernamentales perteneciente al
Ministerio de Desarrollo Social) y
vocales no permanentes
(ejercidas por:1) Un representante
por cada una de los Consejos
Regionales, que adopte la
“representación de todos los
espacios de participación
específicos de Adultos Mayores
que cuenten con reconocimiento
por Ordenanza Municipal o
Comunal según corresponda;
elegido entre los representantes
de los Consejos Regionales.2) Un
representante por cada uno de los
Consejos Regionales, que adopte
la representación de los
Municipios y Comunas que
integren el mismo.3) Un
representante de las
Universidades de Adultos
Mayores de la Provincia de Santa
Fe.4) U representante de otros
organismos u organizaciones
reconocidas por el Plenario del
Consejo Provincial de Adultos
Mayores.5) Personas físicas de
reconocida trayectoria en la
pertinencia de la construcción de
políticas públicas con adultos
mayores en la jurisdicción de la
provincia de Santa Fe).

Comité ejecutivo: integrado

por el presidente, el vicepresidente
primero, vicepresidente segundo y el
Secretario Ejecutivo del Plenario del
Consejo Provincial de Adultos
Mayores, y los Vocales permanentes
y no permanentes, elegidos de entre
los miembros del Plenario
Provincial, de acuerdo al siguiente
orden:1. Un representante de las
Federaciones de Centros Jubilados
y Pensionados Nacionales.2. Un
representante de las Federaciones
de Centros Jubilados y Pensionados
Provinciales.3. Un representante de
los espacios de participación
específicos de Adultos Mayores que
cuenten con reconocimiento por
Ordenanza Municipal o Comunal. 4.
Un representante de los pueblos
originarios.

Consejos regionales:
 presididos por la secretaría ejecutiva
del plenario o por quien designe
como su representante y un
miembro del consejo regional
elegido entre los miembros del
mismo. Además, integrarán el
mismo como vocales:1. Un
representante de las federaciones
de jubilados nacionales. 2. Un
representante de las Federaciones
de jubilados provinciales. 3. Un
representante por cada Consejo de
Adultos Mayores Municipal. 4. Un
representante por cada Consejo de
Adultos Mayores Comunal. 5. Un
representante de los adultos
mayores pertenecientes a los
pueblos originarios.
Ilustración 6 Síntesis de la composición del Consejo Consultivo
Provincial de Adultos Mayores. Elaboración propia en base al Decreto
Provincial N° 3691.

2. b. Problemáticas que atiende y funciones

La DIPAM atiende problemáticas relativas a situaciones críticas de vulneración
de derechos de las personas mayores, como ser: problemas para subsistir
económicamente, carencia de vínculos familiares, padecimiento de maltratos,
entre muchas otras. En este sentido, su población objetivo está dada por las
personas mayores que encuentran sus derechos vulnerados, a los que la
Dirección provee distintos tipos de asistencia (Informe Defensoría del Pueblo
de Rosario, 2018). Esta caracterización debe completarse con lo que se decía
más arriba: la población destinataria de las políticas de la DIPAM está dada por
los adultos mayores autoválidos.
Sus funciones son:
  Promover la integración social de los adultos mayores, articulando
acciones con otros actores sociales, organizaciones de la sociedad civil
y prestadores privados y obras sociales.
 Promover la investigación y diagnóstico situacional de los servicios de
ancianidad a fin de lograr respuestas inmediatas a sus problemas
específicos.
 Intervenir en la elaboración de una legislación coherente que fije pautas
concretas al respecto.
 Motivar a la comunidad para que participe activamente aportando
soluciones a los problemas de la ancianidad.
 Asesorar respecto a la creación de institutos de internación, centros,
comedores, hogares diurnos y/o aplicación de programas alternativos,
previo estudio situacional de las zonas de la provincia que determine su
conveniencia, estableciendo objetivos inmediatos y mediatos, empleos
de medios, recursos y fijación de etapas y plazos para su concreción.
 Programar y promocionar a nivel provincial y nacional, a fin de difundir la
tarea que se lleva a cabo y recoger experiencias positivas aplicadas por
organismos análogos.
 Proceder a las tareas de control y fiscalización de las instituciones
públicas y privadas dedicadas a la atención de adultos mayores con o
sin internación (Decreto Provincial N° 0102).
En cuanto al Consejo Consultivo Provincial de Adultos Mayores, según los
entrevistados, las problemáticas merecedoras de atención se definieron en el
año 2014, cuando se puso en funcionamieno el organismo y se realizó la
primera asamblea en la que participaron los reprentantes de los nodos
regionales. Allí se definieron tres líneas prioritarias de acción: la elaboración de
un proyecto de ley de defensa de los derechos de las personas mayores
–inspirado en la Convención interamericana sobre la protección de los
derechos humanos de las personas mayores, a la que se hará referencia más
adelante-, la visibilización de la problemática de las personas de edad
avanzada en los medios de comunicación y el resguardo de la vivienda y la
salud durante la vejez. De las tres, la que concentró la mayor parte del esfuerzo
fue la primera, al menos a nivel de la gestión provincial. El proyecto de ley
“Promoción y protección integral de las personas mayores de 60 años” fue
presentado por el diputado Joaquín Blanco (PS-FPCS) y logró media sanción
en la Cámara de Diputados durante el año 2016. Luego, fue derivado a
comisiones y durante más de un año no se emitió despacho. No obstante, el
9/11/2017 se acordó una preferencia de tratamiento para el 30 de ese mes que
no prosperó. Finalmente, terminó por perder estado parlamentario, aunque se
espera que vuelva a ser ingresado durante el corriente año.
Como se ha dicho más arriba, el Consejo tiene una función consultiva. Sus
decisiones no son vinculantes para la DIPAM. En lo que sigue se mencionan
sus atribuciones específicas:
 Participar en el diseño de las políticas sociales destinadas a los adultos
mayores, identificando las necesidades específicas.
 Impulsar acciones conducentes al relevamiento de la información
referida a los adultos mayores y proponer su difusión.
 Promover el desarrollo de campañas de sensibilización de la
comunidad sobre el envejecimiento, las potencialidades y la
problemática de la ancianidad.
 Coordinar el tratamiento de temas de interés común con otros Consejos
Provinciales, organismos e instituciones afines.
 Impulsar nuevas legislaciones y proponer modificaciones a la normativa
vigente que contemple aspectos vinculados a los adultos mayores.
 Constituir comisiones para la investigación y docencia en temáticas
específicas de adultos mayores.
 Promover el desarrollo del asociativismo, la integración de las personas
mayores en la comunidad y las relaciones intergeneracionales (Decreto
Provincial N° 3691, Art. N° 2).

2.c. Dependencias, recursos humanos y fuentes de financiamiento

La DIPAM cuenta con dos dependencias: una en la ciudad de Rosario (zona
sur) y otra en la ciudad de Santa Fe (zona norte). Estas dependencias
funcionan como “centros de atención directa”, es decir, los adultos mayores
pueden acudir diariamente para realizar consultas y manifestar sus demandas.
También pueden acercarse las organizaciones dedicadas a los asuntos de las
personas de edad o las comunas y municipios para recibir asesoramiento.
A la vez, como estrategia para tener presencia en el resto del territorio
provincial, la DIPAM establece convenios con distintas comunas y municipios,
con SAMCO´S y con instituciones sin fines de lucro, para la atención de
situaciones de vulneración de derechos. Estos existen desde los inicios de la
Dirección de la Tercera Edad, según lo indicado por los referentes claves.
En cuanto a los recursos humanos, el personal de la DIPAM se divide en:
personal profesional, personal administrativo y personal asisente (personal
hospitalario asistente, personal de mantenimiento y producción y, por último,
personal de servicios generales). Hoy en día, el personal profesional está
conformado por dos trabajadoras sociales que, a través de los distintos
dispositivos, dan respuesta a las demandas presentadas (Informe Defensoría
del Pueblo de Rosario, 2018). Por otra parte, unas 20 personas integran el
personal administrativo y ocho el personal asistente de las dependencias en
Rosario y Santa Fe. La mayor parte de los recursos humanos de la DIPAM
trabajan en las residencias oficiales, actualmente se trata de unas 400
personas. El personal –a excepción del Director de la institución que es
designado en el cargo- es incorporado a través de concursos públicos y
abiertos, de acuerdo con las normativas provinciales vigentes, garantizando la
transparencia e idoneidad en su selección [ CITATION Mir18 \l 2058 ].
La DIPAM se encuentra en un proceso de profesionalización de los equipos
locales que trabajan en las residencias oficiales. En las entrevistas, desde la
Dirección actual se jerarquiza esta tarea como una de las más importantes en
el presente de la institución. La misma, se lleva adelante en coordinación con
otras instiuciones, como ser, por ejemplo, el Colegio de Fermacéuticos de la
Provincia de Santa Fe.
Los recursos económicos con los que cuenta la DIPAM provinen del Tesoro
Provincial, son asignados sobre la base de las necesidades que eleva la
institución al Ministerio de Desarrollo Social. Para el año 2016, el presupuesto
total fue de $ 104.498.000. Si se toma en consideración la evolución del
presupuesto durante los últimos años (2013-2016), se observa que los
aumentos que tuvieron lugar sólo compensaron los aumentos de precios por la
inflación, sin suponer una mejora en la capacidad de acción del organismo
[ CITATION Mir18 \l 2058 ]. En comparación con otras Direcciones del
Ministerio, la DIPAM es una de las que más recursos económicos recibe.
Por su parte, el Consejo Consultivo Provincial de Adultos Mayores no cuenta
con financiamiento propio. Este es el principal obstáculo a su funcionamiento y
a la sostenibilidad de sus acciones en el tiempo. Uno de los testimonios
entrevistados explicaba:
El gran hito del consejo fue la asamblea del 2014 y las tres
líneas prioritarias de acción que marcó. Después, no hubo fondos. Lo
que se hizo fue mantener la presencia en los nodos y sostener la
discusión en cada uno de ellos sobre el proyecto de ley (entrevista,
2018).
3- Principios de las intervenciones y objetivos de las políticas
En tanto no existe una ley específica de protección de los derechos de los
adultos mayores ni a nivel nacional ni a nivel provincal, los principios que guían
las intervenciones y los objetivos de las políticas de la Dirección están basados
en la Convención interamericana sobre la protección de los derechos humanos
de las personas mayores, adoptada durante la 45° Asamblea General de la
OEA en el año 2015, a la que nuestro país ha adherido el año pasado,
mediante Ley N°27360. La misma, tiene por objetivo general:
promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce
y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos
y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su
plena inclusión, integración y participación en la sociedad (Art. N°1).
El cuadro siguiente presenta los principios y derechos correspondientes:

Principios Derechos
a) La promoción y defensa de los Artículo 5
derechos humanos y libertades Igualdad y no discriminación por
fundamentales de la persona razones de edad.
Artículo 6
mayor.
Derecho a la vida y a la dignidad en la
b) La valorización de la persona
vejez.
mayor, su papel en la sociedad y
Artículo 7
contribución al desarrollo.
Derecho a la independencia y a la
c) La dignidad, independencia,
autonomía.
protagonismo y autonomía de la Artículo 8
persona mayor. Derecho a la participación e
d) La igualdad y no discriminación. integración comunitaria.
Artículo 9
e) La participación, integración e
Derecho a la seguridad y a una vida
inclusión plena y efectiva en la
sin ningún tipo de violencia.
sociedad.
Artículo 10
f) El bienestar y cuidado.
Derecho a no ser sometido a tortura ni
g) La seguridad física, económica y
a penas o tratos crueles, inhumanos o
social.
degradantes.
h) La autorrealización. Artículo 11
i) La equidad e igualdad de género Derecho a brindar consentimiento libre
y enfoque de curso de vida. e informado en el ámbito de la salud.
Artículo 12
j) La solidaridad y fortalecimiento
Derechos de la persona mayor que
de la protección familiar y
recibe servicios de cuidado a largo
comunitaria.
plazo.
k) El buen trato y la atención
Artículo 13
preferencial.
Derecho a la libertad personal.
l) El enfoque diferencial para el Artículo 14
goce efectivo de los derechos de la Derecho a la libertad de expresión y
persona mayor. de opinión y al acceso a la
m) El respeto y valorización de la información.
Artículo 15
diversidad cultural.
Derecho a la nacionalidad y a la
n) La protección judicial efectiva.
libertad de circulación.
o) La responsabilidad del Estado y Artículo 16
participación de la familia y de la Derecho a la privacidad y a la
comunidad en la integración activa, intimidad.
Artículo 17
plena y productiva de la persona
Derecho a la seguridad social.
mayor dentro de la sociedad, así
Artículo 18
como en su cuidado y atención, de
Derecho al trabajo.
acuerdo con su legislación interna. Artículo 19
Derecho a la salud.
Artículo 20
Derecho a la educación.
Artículo 21
Derecho a la cultura.
 Artículo 22
Derecho a la recreación, al
esparcimiento y al deporte.
Artículo 23
Derecho a la propiedad.
Artículo 24
Derecho a la vivienda.
Artículo 25
Derecho a un medioambiente sano.
Artículo 26
Derecho a la accesibilidad y movilidad
personal.
Artículo 27
Derechos políticos.
Artículo 28
Derecho de reunión y asociación.
Artículo 29
Derechos en situaciones de riesgo y
emergencias humanitarias.
Artículo 30
Derecho a igual reconocimiento ante
la ley.
Artículo 31
Derecho de acceso a la justicia.

Ilustración 7. Principios y Derechos establecidos por la Convención

Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las
personas mayores.
Según lo conversado durante las entrevistas, la aprobación de la Convención
supone el punto culimne de un proceso de “cambio de paradigma” que se viene
dando en los últimos años en las políticas orientadas a los adultos mayores, del
cual la Provincia de Santa Fe se hace eco, aunque sin haber superado aún por
completo las concepciones y prácticas anteriores:
En los años 80’ se trabajaba desde el paradigma sanitarista, se
pensaba a la vejez como un momento que requería atención desde la
 salud y se atendía los adultos mayores desde ahí. No como una
problemática humana, podríamos decir, sino más bien como una
problemática biologicista, médica (entrevista, 2018).
Queda en evidencia aquí que, no sólo se habla de “paradgima” en el ámbito
científico sino que también se utiliza la expresión en otros aspectos de la vida.
En este caso, para hacer referencia al proceso por el cual se modifican los
modos de comprender la vejez, en base a los avances en materia de derechos
humanos reonocidos al colectivo de adultos mayores y los avances científicos
que ponen de relieve la diversidad de la vejez -en tanto etapa vital- como su
principal característica, destacando las potencialidades del envejecer tanto
para los individuos como para la sociedad en general.
Los entrevisados lo describen como un proceso similar al que aconteció en
relación a las políticas de niñez, ámbito en el que se reconoce una transición
desde “concepciones paternalistas o tutelares” a una “comprensión integral”:
Pasaba lo mismo con la niñez. Y el cambio de paradigma de la
niñez fue contemporáneo. Pensá que nosotros estabamos pensando la
nueva ley y diez años antes se aprueba la de niñez, es decir, son
procesos paralelos en la comprensión de la política pública. Lo que pasa
es que la atención de la niñez es mucho más visible y más sensible al
sentir social y avanzó mucho más rápido.
La convencion posee un carácter “vinculante”, por lo tanto, obliga a los Estados
parte. En su Artículo N°4 establece que estos deberán: 1- adoptar medidas
para prevenir, sancionar y erradicar aquellas prácticas contrarias a la
Convención; 2- incorporar medidas afirmativas y realizar los ajustes necesarios
para el ejercicio de los derechos establecidos en la Convención y abstenerse
de adoptar cualquier medida legislativa que sea incompatible con la misma;
3-adoptar y fortalecer todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales,
presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la
justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial
en todos los ámbitos; y 4-promover instituciones públicas especializadas en la
protección y promoción de los derechos de la persona mayor y su desarrollo
integral.
Cabe destacar que, si bien la Convenición funciona como marco de referencia
normativo también para las políticas nacionales, los entrevistados hacen
énfasis en señalar que la Provincia de Santa Fe tomó sus recomendaciones
incluso antes de que Argentina ratifique la Convención (año 2017) y, en base a
ella, ideó el ya mencionado proyecto de ley, que logró media sanción en la
Cámara de Diputados y que fue tomado de referencia por el gobierno nacional
“por expresar una innovación en materia de políticas de protección de la vejez”.
Entre los puntos salientes del proyecto se cuentan: crear la Defensoría de las
Personas Mayores y el Observatorio Provincial de Envejecimiento y vejez,
elaborar un registro único de cuidadores especializados y de insistuticones que
trabajen con adultos mayores, establecer servicios de atención para víctimas y
unidades fiscales especiales. Asimismo, en la letra del proyecto se sostiene
que el mismo incorpora la “perspectiva de género”, reconociendo que el
envejecimiento de la población está signado por una mayor porporción de
mujeres de 60 o más años de edad.
La sanción de una ley con estas características significaría un avance
sustantivo en términos del diseño y la implementación de las políticas
provinciales de protección de vejez:
Lo novedoso del proyecto, más allá de que se hace eco del
paradigma de derechos humanos, es que logra plasmar en el título
dosrespuestas acordes a ese paradigma. Diseña diez líneas de trabajo
en donde el alojamiento en residencias es realmente la última respuesta
y sólo para situaciones críticas. Entonces, vos tenés siete respuestas
previas en donde el adulto mayor se puede sentir cuidado sin ingresar a
una residencia que, muchas veces, termina siendo un quiebre en sus
vínculos (entrevista, 2018).
La sanción de esta ley terminaría por dar un nuevo marco
normativo que es necesario para acabar con el paradgima tutelar de la
atención a los adultos mayores (entrevista, 2018).
El Consejo Consultuivo de Adultos Mayores se crea y funciona en el marco de
estas nuevas formas de comprender la vejez y posicionarse ante sus desafíos.
4- Programas que se implementan
Tal y como se expresó más arriba, la Provincia de Santa Fe creó la DIPAM
estableciendo como “su ámbito de desarrollo la internación en organismos
públicos (hogares de ancianos) y las acciones sociales asistencialistas en el
área de alimentación, vivienda y otros”[ CITATION Ger14 \p 12 \l 11274 ]. La
política provincial orientada a las personas de edad no tenía entonces una
visión integral de la temática. Los esfuerzos provinciales se focalizaron en una
política de institucionalización de los más vulnerables. Los hogares, además,
funcionaban a partir de una lógica tutelar y sanitarista.
Al preguntar por el diagnóstico del cual partían en el proceso de producción de
políticas, los protagonistas identifican como los asuntos a los que atendía la
DIPAM en sus inicios “comida, vivienda y salud, entendiendo por salud un
concepto totalmente acotado a lo biológico”. En sintonía con ello, los hogares
–que en sus inicios continuaron los modos de funcionamiento que habían
heredado de las comunidades filantrópicas que les dieron origen- eran un
espacio en donde se le garantizaba condiciones de vida mínima a las personas
mayores más desprotegidas; “un lugar donde morir”. Al decir de uno de los
entrevistados:
Era un espacio muy tutelar, donde si bien se les permitía pasar
sus últimos días de vida no se les permitía tomar la decisión. Es decir,
era quien llevaba adelante la institución quien decidia por ese adulto
mayor. Tenes que pensar que estabamos en un paradigma asistencial y,
en ese paradigma, era lógico. Si bien estamos atendiendo al viejo desde
el altruísmo, yo decido qué es lo que ese viejo necesita y sé cuándo lo
necesita, por ejemplo, qué y cuánto comer y cuánto y cuándo tiene que
calentarse y descansar, etc.
Hacia el año 2005, se creó el Plan de Acción Provincial de Políticas
Gertontológicas “Volver a las fuentes”, el cual significó un salto cualtativo en
relación a los modos de abordar las problemáticas asociadas a la vejez. El
mismo proponía cuatro grandes “líneas de acción”: 1. Salud y asistencia social;
2. Servicios sociales, 3. Culura y tiempo libre y 4. Capacitación y participación.
Estas acciones se correlacionaban con la mirada y políticas de las décadas de
los años 90. No incorporaban aún el “nuevo paradgima”[ CITATION Ger14 \l
11274 ].
Durante la década del 90’ y los primeros años de los 2000,
Si bien continuaba la mirada asilar, se crean distintos programas
que tienen que ver con tener a los viejos activos pero no como hoy que
discutimos el paradigma activo como integrado, inclusivo… No, eso no.
Era activo del movimiento. Mucho tiene que ver también con la creación
 de carreras en la UNL como Terapia Ocupacional… con discusiones
como la aparición de la sociedad gerontológica de Valderrama en Santa
Fe…. Es decir, esta figura y estas carreras que se relacionaban con la
temática. Pero se discute a nivel salud, en ese contexto, qué era atender
a los viejos… (Entrevista, 2018).
En la actualidad, ante la consulta por las políticas que implementa la DIPAM,
los referentes institucionales señalan que se pueden distinguir dos tipos de
políticas: las de “acción directa” y las de “acción indirecta”. A saber:
Concretamente, la dirección trabaja con el adulto mayor
directamente a través de la ayuda social o a través de las residencias y
lo que se hace de forma indirecta se hace a través de convenios con
municipios y comunas o con instituciones, y con acompañamiento de
políticas públicas, ya sea subsidiando atenciones o con campañas,
como por ejemplo, el Trátame Bien (entrevista, 2018).
Otro de los entrevistados describía:
Las residencias son un pilar fundamental de esta dirección pero
no son menores las otras áreas que se trabajan y quizás están más
invisibilizadas. Tenemos todo un área que tiene que ver con convenios,
que son acuerdos marcos que se hacen en distintos rubros, comedores
y hogares para adultos mayores, convenios con los SAMCO’S, que
tienen internación… y no me acuerdo si me estoy olvidando de alguno…
son muchos… (entrevista, 2018).
El cuadro que sigue es un esfuerzo propio por sintetizar las políticas que se
implementan en la actualidad, especificando la población destinataria, los
objetivos de su implementación y las acciones e instrumentos a partir de los
cuales se concretizan. Se trataría de las acciones clasificadas más arriba como
“directas”.
Nivel Políticas, Población Destinataria Objetivos Acciones e
jurisdiccional Programas, instrumentos
y Área de acciones
Gobierno
Prestaciones “…personas mayores de Brindar asistencia ante “Ayuda directa a
de Ayuda 60 años de edad, sus situaciones críticas de personas mayores,
Directa, comunidades y entidades vulneración de sus comundades y
Provincial, creadas por de bien público que derechos. entidades de bien
Dirección Decreto acrediten público”.
Provincial de N°2330 del fehacientemente no Transferencias
Adultos año 1988. poder afrontar con sus monetarias o de
Mayores recursos propios bienes y/o
situaciones carenciales asistencia técnico
motivadas en disyuntivas profesional.
socio-económicas,
climáticas y físicas de
carácter transitorio o
permanente.”
Hogares Personas mayores de 60 “Que los adultos Provisión de un
oficiales para años autoválidas, que mayores puedan lugar de residencia
adultos carezcan de familiares o concretar en forma permanente o
mayores, tengan familiares pero se efectiva sus derechos y semi-permanente
vigentes encuentre en “estado de posibilidades, logrando (hogares diurnos).
desde la abandono”, repartiéndose así el desarrollo humano
década del las plazas del siguiente y social”
80’, modo: 80% de los
actualmente lugares disponibles para
regidos por quienes carecen de
el Decreto N° recursos económicos y
1534 del año 20% para quienes cobran
1997. una jubilación o pensión
mínima.
“Sistema Personas adultas con “Atender la problemática Provisión de un
proteccional privaciones materiales y de las personas en albergue transitorio
de asistencia económicas situación de calle u por un máximo de
habitacional (excepcionalmente se otras privaciones 72 hs.
transitoria autoriza el ingreso con habitacional, económica
para adultos”, menores a cargo). o de vulnerabilidad
aprobado social”.
mediante
Resolución
N°519 en el
año 2009
(modifcada
por la
Resolución
N°251 del
año 2011).
Supervisión, Hogares privados que “Garantizar la calidad de Registro,
control y funcionan en el territorio vida de los adultos habilitación,
habilitación provincial, con o sin fines mayores que requieren clausura y
de hogares de lucro. servicios de rehabilitación de los
privados, internación”. hogares privados
vigentes que funcionan en el
desde el año territorio provincial,
1977, de con o sin fines de
acuerdo a lo lucro. Inspecciones
dispuesto por períodicas y, en
los Decretos caso de
N°2719 (y su incumplimiento con
modificatorio lo reglado,
Decreto N° sanciones (“en
2091). concepto de
multas”).
“Sistemas “Adultos mayores que “Articular acciones con Asistencia bimestral
Alternativos requieren atención los municipios y (bienes y servicios
de Cuidados integral y permanente, comunas de la provincia no personales y
de Personas que están alojados en para la atención integral prestaciones
 Mayores”. hogares o requieren de los adultos mayores financieras) a los
atención domiciliaria y (…) beneficiar hogares de gestión
que no pueden solventar indirectamente a los comunal, municipal
los gastos con recursos adultos mayoes que no o de sociedades de
propios”. perciben ingresos fomento para
estables”. atender gastos
médicos, de
alimentación,
alojamiento,
recreación, apoyo y
contención
psicológica; y a los
SAMCO´s para
atender gastos de
servicios
geriátricos.
Convenios con
municipios,
comunas, SAMCO
´s y OSC’s.
Capacitacion Personas con Profesionalizar los Servicios de
es intervención práctica y equipos dedicados al capacitaciones y
profesionales vinculados cuidado de los adultos especializaciones
al área mayores. en intervenciones
gerontológico-geriátrica en el campo
de instituciones oficiales, gerontológico y
organizaciones de la geriátrico.
sociedad civil y OG.
Ilustración 8. Políticas actualmente vigentes en la DIPAM. Elaboración
propia en base a fuentes secundarias.
El eje de intervención de la DIPAM reside aún hoy en la institucionalización.
Las residencias, aunque funcionando con una lógica que pretende aggiornarse
a las nuevas normativas, siguen siendo la política más importante de la
institución, al menos en términos de la cantidad de recursos humanos y
económicos implicados y del alcance a nivel de cantidad de adultos mayores
beneficiados y presencia territorial de la institución. Para el corriente año, la
Provincia cuenta con 19 residencias oficiales, las cuales en total suponen casi
600 plazas. El mapa que sigue ilustra su distribución terriorial:

Ilustración 9. Ubicación de las residencias de la DIPAM. Tomado de Murúa

(2018)
Con respecto a la ubicación de las residencias en el territorio provincial, se nota
a simple vista su desigual distribución: casi están ausentes en el noroeste y se
concentran en el centro de la bota. Ya se había señalado más arriba, además,
que la DIPAM tiene sólo dos oficinas de atención directa y que las mismas
están en ciudad de Santa Fe y Rosario, lo que acentuaría esta distribución
diferencial. Aunque, si constrastamos este mapa con el porcentaje de personas
mayores de 60 años por Departamento, observamos que la ubicación de las
residencias coincide con las zonas más envejecidas. Caseros es el
Departamento más envejecido, con un 15.7% de población mayor y Nueve de
Julio el menos afectado por la transición demográfica, con un 7.45% de
población mayor (IPEC, 2011).

5- Análisis de la trayectoria y experiencia de la institución

Revisando los datos hasta aquí presentados, es posible realizar algunas
apreciaciones en torno a la trayectoria y experiencia de la DIPAM.
Al igual que sucedió en otros contextos, en Santa Fe las primeras
intervenciones hacia la vejez provinieron del ámbito comunitario. Fue la
comunidad organizada la que se ocupó de los “viejos pobres, enfermos, sin
familia” y creó las primeras instituciones para su atención. Desde la teoría de
las políticas públicas, podríamos hablar de un proceso de “bottom up” en
relación a las políticas de protección de la vejez en la experiencia analizada.
No obstante, Santa Fe fue una de las Provincias pioneras en crear a escala
local una institución orientada a los adultos mayores, con las limitaciones ya
descriptas. En este sentido, la DIPAM posee una trayectoria de larga data que
se remonta a los años 70’, aunque como se dijo se consolidó como institución y
adquirió un desarrollo de importancia hacia los años 80’, en base a consensos
políticos reforzados por las normas legales pertinentes, que definieron su
estructura, funciones y recursos.
Un punto de inflexión en la trayectoria y la experiencia de la DIPAM fue la
creación del Ministerio de Desarrollo Social y su traspaso a ésta órbita. Ello
expresó un cambio en la forma de concebir los asuntos relativos a las personas
de edad avanzada, que se pensaban anteriormente como una cuesión
biomédica. Este proceso se dio en sintonía con lo que ocurría en otros lugares.
A partir de entonces, la DIPAM concentra su acción en la población mayor
auto-válida (y, dentro de este grupo, en aquella más vulnerable, se podría
agregar). Queda pendiente como desafío de gestión a futuro mejorar la
articulación interministerial para garantizar el buen funcionamiento del sistema
de cuidados provincial.
Recientemente, conforme se fue fortaleciendo el peso de las personas mayores
en la agenda de gobierno y reconociendo sus derechos, se expandió la
institucionalidad de la DIPAM con la creación del Concejo Provincial de Adultos
Mayores, cuyo desarrollo se dio en el marco de un proceso más amplio de
establecimiento de organismos consultivos, con participación de los mayores y
sus organizaciones, que, a partir de entonces, asesoran y demandan a los
poderes públicos en temas de su incumbencia.
Todo ello ocurrió en relación a sustantivos cambios en las formas de
comprender la vejez, que los entrevistados describen como un “nuevo
paradigma”. Los principios de las intervenciones de la DIPAM se modificaron,
adquiriendo un lugar central la Convención interamericana sobre la protección
de los derechos humanos de las personas mayores, a la luz de la cual se creó
un proyecto de ley provincial, con pretensiones de llenar el vacío legal
existente. A propósito de la Convencion, merece la pena resaltar que uno de los
deberes que asignó a los Estados es el del promover instituciones públicas
especializadas de protección y promoción de los derechos de las personas
mayores.
La incorporación y retención de personal profesional en el ámbito de la DIPAM
es una tarea aún abierta. Aunque según las entrevistas realizadas, es
considerada actualmenete una prioridad en el ámbito institucional. Con relación
a los recursos económicos, la experiencia de la DIPAM es satisfactoria, aunque
se presenta como un obstáculo a la sostenibilidad en el tiempo de las acciones
del Consejo el hecho de que el organismo no tenga financiamiento propio.
Por último, si bien en la DIPAM se ha venido reconociendo la idea de que las
políticas de protección de la vejez no sólo implican proporcionar protección y
cuidado ante situaciones de extrema necesidad, sino también garantizar y
promover la participación de las personas de edad avanzadas en la comunidad,
contribuir a la elaboración de un proyecto de vida propio y al desarrollo de la
autonomía personal, visiblizar y sensibilizar sobre las problemáticas relativas a
la vejez y los derechos de las peronas mayores, valorizar su rol en la sociedad
y su contribución al desarrollo y combatir los prejuicios y el edaísmo, entre
otras acciones, la experiencia de la DIPAM pone de relieve que: el cambio en
los principios y en la retórica de los funcionarios y expertos, que ha comenzado
a cristalizar en las normativas locales y en la estructura instucional, es menos
evidente en las intervenciones y los programas de la institución.
A modo de cierre…
Las instituciones destinadas a las personas mayores están ganando espacio en
el quehacer de las adminstraciones gubernamentales en Argentina y en la
región, pero este proceso no es ni lineal ni homogéneo, depende de las
características y condiciones de cada caso. A lo largo de este trabajo se
pretendió reconstruir la institucionalidad pública orientada a adultos mayores en
la Provincia de Santa Fe para el período 2007-2016, reconociendo el rol
creciente de la escala local como productora de bienestar social. La
institucionalidad no es el único pero es un aspecto fundamental de las
posibilidades de acción del Estado y acceso y la garantía de los derechos
ciudadanos. El análisis de la DIPAM permite identificar algunos de los desafíos
pendientes para la Provincia de Santa Fe. El momento actual nos invita a
reflexionar sobre estas cuestiones:
“En definitiva, lo más importante ya está en marcha: el
compromiso político de tomar medidas en torno al tema. El resto forma
parte del proceso de construcción. Durante su desarrollo, los organismos
públicos orientados a las personas mayores tienen la posibilidad de
renovar la clásica institucionalidad social de los países. Obviamente, no
pueden hacerse cargo de todas las deficiencias que presenta ese marco
institucional actualmente, pero sí tienen la oportunidad de ir más allá de
las tradicionales formas de conceptualizar y atender las cuestiones
sociales, en este caso, la situación de las personas mayores. Se trata de
la institucionalidad más nueva, incluso más que la relativa a los asuntos
de género, de los indígenas o de la niñez. Por lo mismo, tiene como
base toda esa experiencia para modernizar sus formas de intervención,
generar conocimientos, retroalimentar su práctica e ir abriendo camino
para que la solidaridad sea efectivamente un valor inherente a la
igualdad” (Huenchuan, 2016: 47).
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Las tres olas de expansión universitaria en la Argentina. Apuntes para un análisis
retrospectivo

Mariana Mendonça
mmendonca85@gmail.com
Instituto de Historia Argentina y Americana
"Dr. Emilio Ravignani"/FFyL-UBA-CONICET

Eje temático3: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen
A partir de la segunda mitad del siglo XX, el sistema de educación superior (SES) argentino
comenzó a atravesar un proceso de hondas transformaciones. El aumento explosivo de la
matrícula durante el gobierno peronista fue seguido por una multiplicación de instituciones
públicas y privadas que fueron creadas a partir de la década del cincuenta. En lo que refiere al
sistema público, el proceso cobró una forma fluctuante, caracterizada por tres momentos
sucesivos de gran expansión en lapsos relativamente cortos. El primero de ellos tuvo lugar en la
primera mitad de la década del setenta, cuando se crearon 16 universidades nacionales en
diferentes provincias; veinte años después tuvo lugar una segunda ola expansiva, principalmente
en el conurbano bonaerense. El tercer momento corresponde a la última década bajo los
gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, en el cual la creación de
universidades constituyó una variable central durante el período 2007-2015.
En esta ponencia, entonces, nos proponemos analizar las tres olas de expansión procurando
encontrar continuidades y rupturas. El objetivo es elaborar apuntes para pensar las
transformaciones del sistema de educación superior universitario en la Argentina entre mediados
del siglo XX y principios del XXI. Para ello, tendremos en cuenta la expansión institucional y
matricular, la oferta académica y los proyectos institucionales en cada uno de los momentos
mencionados. Trabajaremos, principalmente, con fuentes secundarias y en los casos en que sea
posible, también con fuentes primarias.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
Introducción
Entre 1971 y 1973 se produjo lo que posteriormente fue caracterizado como primera ola
expansiva del sistema universitario: a la luz de los diagnósticos efectuados por distintas
instituciones que pusieron de relieve aspectos como la alta tasa de deserción, la extensión de la
cursada o el tipo de profesionales formados [CITATION CON71 \m CRU68 \m Taq72 \m Fro71
\m DeL08 \m Men15 \t \l 11274 ], comenzó a proyectarse una reestructuración. La forma que
ésta adquirió, sin embargo, excedió largamente los marcos del plan oficial (Buchbinder, 2005;
Rovelli, 2010; Mendonça, 2016). Se han propuesto, al respecto, distintas explicaciones, entre las
que puede mencionarse la que enfatiza la necesidad de gestionar a una masa estudiantil
creciente y políticamente activa [CITATION Can85 \t \m Pér85 \m DeA00 \m Buc05 \t \m
Rov10 \t \l 11274 ], y la que pone de relieve la coyuntura política del Gran Acuerdo Nacional,
período en que la expansión comenzó a tomar dicha forma [CITATION Men16 \t \l 11274 ]. El
segundo momento expansivo tuvo lugar en la década del noventa, con la creación de 10 nuevas
universidades nacionales ubicadas en gran medida en el conurbano bonaerense [CITATION
Ana97 \t \m Buc05 \t \m Chi12 \t \l 11274 ], así como otras 26 de gestión privada [CITATION
Gra03 \t \l 11274 ]. Al igual que en el período previo, la creación de estas instituciones
apuntaba a resolver los problemas mencionados. En particular, se procuraba orientar la
formación de los/as estudiantes hacia carreras vinculadas con el desarrollo económico y
descentralizar las grandes casas de estudio tradicionales (García de Fanelli, op. cit.). En ambas
ocasiones, asimismo, hubo una fuerte influencia de los organismos internacionales en las
políticas a implementarse, pero en esta última oportunidad surgieron también cuestiones
relativas al financiamiento, la evaluación, la calidad educativa y una creciente diferenciación
institucional [CITATION Ped09 \m Nor96 \m Car97 \m Nos08 \m Luc01 \m Adr04 \t \m Mol09
\m Rin05 \t \l 11274 ].
El fenómeno volvió a repetirse en la década pasada. A partir del 2007, bajo la presidencia de
Cristina Fernández de Kirchner, se crearon 18 nuevas universidades. De ellas, 8 se erigieron en
el Gran Buenos Aires, ámbito en el que ya existían otras 7 universidades estatales. Nuevamente,
esta política apuntó a la resolución de algunos de los problemas estructurales de la educación
universitaria en el país, entre los que seguían apareciendo como prioritarios la permanencia de
los alumnos en el sistema, la garantía de su acceso y el aumento de la tasa de egreso, ahora en el
marco de los lineamientos discursivos de la política kirchnerista. Así, la inclusión social, la
igualdad, la equidad, la calidad y la pertinencia se unieron a los ya clásicos fundamentos que
asociaban la educación superior con el desarrollo local, regional y/o nacional (Chiroleu,
Suasnábar y Rovelli, op. cit.).
A continuación, entonces, nos proponemos describir cada una de las fases expansivas que
fueron transformando el mapa universitario nacional. Para ello, tendremos en cuenta el contexto
político en el que se llevaron a cabo, los diagnósticos establecidos, los proyectos institucionales,
los objetivos y funciones que se proyectaron y la oferta académica de cada una de las
universidades. Es nuestra intención poder dar cuenta de las características que asumió cada uno
de estos ciclos, así como encontrar líneas de continuidad y ruptura entre cada uno de ellos.
Primera ola 1971-1973/5
Hacia fines de la década del sesenta, en el marco de la dictadura militar de Onganía, se dieron a
conocer los diagnósticos sobre la situación educativa en la Argentina elaborados por el Sector
Educación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). En líneas generales, allí se alertaba
sobre los problemas vinculados con la expansión de la matrícula y se planteaba la necesidad de
modernizar las estructuras universitarias. En esta misma línea, el Consejo de Rectores de
Universidades Nacionales (CRUN) también había anunciado la necesidad de llevar a cabo un
plan que pudiera resolver los problemas vinculados con las altas tasas de deserción y el bajo
número de egresados. Consecuentemente, ambos organismos proponían reorganizar el sistema
de educación superior. Un proyecto paralelo sería elaborado por el Decano de la Facultad de
Farmacia y Bioquímica de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Alberto Taquini (h), en el
que se sugería avanzar en la descentralización universitaria creando nuevas casas de estudio,
dotándolas de un perfil orientado al desarrollo local. Se trataba de una propuesta que se hallaba
en las antípodas de las recomendaciones del CONADE y el CRUN, que desaconsejaban la
expansión institucional.
Finalmente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975, se llevaría a
cabo un proceso de creación de nuevas universidades nacionales. Sin embargo, el mismo
tomaría una forma distinta, incluso a aquella propuesta en el proyecto de Taquini. En efecto, el
plan original proyectaba cinco nuevas casas de estudio, con las cuales el mapa universitario
quedaría conformado con un total de 14 instituciones en todo el país. Hacia el final del mandato
de Lanusse, sin embargo, el total de universidades nacionales había superado la veintena.
Las nuevas universidades nacionales de la década del setenta no sólo intentaron descentralizar la
matrícula de las universidades con mayor población estudiantil, sino que también se propusieron
diversificar la oferta académica y orientarlas hacia la formación de fuerza de trabajo
especializada en los procesos productivos locales y regionales. Las carreras vinculadas con la
explotación de hidrocarburos y minerales, por ejemplo, se erigieron en las provincias
cordilleranas y la Patagonia, mientras que en las zonas agrícola-ganaderas se crearían carreras
vinculadas con las Ciencias Agrarias y Veterinarias. Asimismo, se procuró transformar las
estructuras universitarias para asemejarlas al modelo norteamericano. En particular, se buscó
dotarlas de un campus universitario, una organización académica por departamentos (en lugar
de Facultades), un cuerpo de profesores con dedicación exclusiva, que pudiera combinar las
tareas docentes con la investigación, y un total de alumnos/as que rondara los 15 mil, número
considerado “óptimo”. En esta misma línea, las carreras ofrecidas no sólo se diferenciarían de
las tradicionales en su formación, sino también en su extensión, ofreciendo a los estudiantes
obtener títulos cortos e intermedios.
Como ya señalamos, el plan de reestructuración del sistema universitario se extendió mucho
más de lo planeado, y acabó por abarcar múltiples localidades. Ellas son, en orden cronológico:
Río Cuarto, Comahue, Salta, Catamarca, Luján, Lomas de Zamora, La Pampa, Misiones,
Comodoro Rivadavia, Santiago del Estero, San Luis, Entre Ríos, San Juan, Jujuy, Tandil y Mar
del Plata. La sola enumeración refleja una transformación sustancial, tanto por la cantidad de
instituciones como por su ubicación. En este breve pero veloz proceso se erigieron nuevas casas
de estudio, se nacionalizaron universidades provinciales y se crearon otras nuevas sobre la base
de Facultades que se encontraban descentralizadas geográficamente. Así, entre 1971 y 1975
hubo creaciones, nacionalizaciones y escisiones. Todas ellas procuraron adecuarse a los
requerimientos del momento, aunque sólo unas pocas lo lograron en su totalidad, mientras que
otras lo hicieron parcialmente o simplemente no lograron cumplir con lo
196
propuesto. Avancemos, a continuación, hacia las principales características del segundo
proceso de expansión universitaria, que contribuyó en no menor medida a delinear la forma
actual del sistema.
Segunda ola 1988-1995/2002
La dictadura militar del autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional” dejó tras de sí
una universidad endeble. La política represiva obligó a decenas de docentes e investigadores a
exiliarse, situación que terminó por desarmar los grupos de investigación existentes. Asimismo,
el desfinanciamiento se hizo carne en las estructuras edilicias de las casas de estudio y en la
disolución de sus cuerpos docentes. En contraste, el gobierno de Alfonsín inauguró una nueva
etapa de ingreso irrestricto en las universidades públicas, situación que tuvo un fuerte impacto
en la expansión de la matrícula universitaria. Como puede verse en el gráfico 1, ésta llegó a casi
duplicarse en apenas cuatro años. En particular, fueron las universidades ubicadas en los
grandes centros urbanos las que reflejaron en mayor medida este proceso: en la UBA, por caso,
la matrícula pasó de 100.000 alumnos/as en 1982 a un total de 162.000 en 1987, mientras que
en La Plata el número de ingresantes se triplicó entre 1983 y 1986, pasando de 4.379 a 13.000
(Buchbinder y Marquina, 2008).

196 Para un análisis detallado de la forma que asume la expansión en cada

institución, ver Mendonça (2016 y 2018).
 Evolución de la matrícula total 1982-1992
700.000
650.000
600.000
550.000
500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos del Ministerio de Cultura y Educación.
197

Así, con la restauración del régimen democrático, la creciente demanda social por acceder a las
universidades tras un período de ingreso restringido trajo aparejados dos problemas. En primer
lugar, la insuficiencia del cuerpo docente a la hora de absorber la matrícula, lo que resultó en la
expansión de dicho plantel. De manera paralela, la infraestructura existente también debió ser
adaptada para contener el incremento de la matrícula,
Los esfuerzos para resolver los problemas que emergieron a la salida del período dictatorial, sin
embargo, se llevaron a cabo en el marco de una drástica reducción del presupuesto universitario.
Consecuentemente, la expansión de la matrícula implicó una degradación de las condiciones de
trabajo de los docentes y no docentes. En este sentido, las universidades metropolitanas fueron,
nuevamente, las más afectadas ya que allí en el cuerpo docente predominaban cargos de
dedicación simple o cargos ad-honorem (op. cit.).
Por otra parte, salieron a la luz, nuevamente, los problemas que habían sido diagnosticados en
las décadas anteriores, entre los cuales cabe mencionar la alta tasa de deserción. En 1992 de
cada 100 ingresantes, sólo egresaban 19. Asimismo, se calculaba que el 50% de los ingresantes
abandonaba durante el primer año académico. Entre aquellos que lograban graduarse, por otra
parte, demoraban en promedio un 60% más del tiempo establecido. Otro problema ya conocido
estaba vinculado con la elección de carreras tradicionales: Medicina, Contador Público y
Abogacía cubrían el 25% de la matrícula total. La cuestión universitaria hacia fines de la década
mostró falta de planificación, situación que se agudizó con la crisis económica hacia finales de
la década (op. cit.).

197 Cabe notar la disparidad entre los datos de la matrícula de 1982 y 1983 que se
observa en la comparación de este gráfico con el anterior, construido sobre los
datos que presenta Cano (op. cit.). Es posible atribuir esta disparidad al carácter
provisorio que dicho autor atribuye a sus fuentes estadísticas.
Antes de finalizar su mandato, Alfonsín reabrió la Universidad de Luján y creó la Universidad
Nacional de Formosa sobre la base de distintas unidades académicas dispersas que pertenecían a
la Universidad Nacional del Nordeste. Esta tibia política de expansión de universidades
nacionales se retomó durante el primer gobierno menemista, momento en el cual el mapa
universitario pasó de tener 27 instituciones a un total de 35. Este período constituyó la segunda
ola de expansión de universidades públicas. Veamos a continuación qué características presentó.
La creación de nuevas universidades nacionales coincidió con la reforma del sistema de
educación superior de 1993 impulsado por el gobierno nacional, que tuvo una fuerte influencia
de organismos internacionales. El diagnóstico de estos retomaba algunos problemas
estructurales de la educación superior que no habían logrado resolverse tras el proceso de
masificación de la década del cincuenta. Sin embargo, surgieron otros problemas vinculados con
el financiamiento, la gestión y organización de las instituciones. En este sentido, proponían una
menor intervención del Estado, argumentando que ello permitiría un mejor uso de los recursos y
una gestión más eficiente. Asimismo, se proponía diversificar las fuentes de financiamiento por
medio del arancelamiento de los estudios, la gestión por parte de las instituciones para conseguir
fondos adicionales, la reducción de costos mediante una reestructuración organizativa, entre
otras cuestiones. Asimismo, se enfatizaba la necesidad fomentar el acceso a universidades
privadas como respuesta a la expansión de la demanda, lo que profundizaría la brecha entre
quienes pueden acceder a la educación superior y quiénes no. Al mismo tiempo, tomó forma un
proceso de fuerte diferenciación institucional entre los sectores públicos y privados, a la vez que
provocó una diversificación del SES. Con ello se saldaba otro de los ejes planteados por los
organismos internacionales, quienes sostenían que el modelo universitario tradicional era
demasiado rígido y con poca capacidad para responder a los requerimientos de un mercado de
trabajo complejo y en transformación. Las nuevas instituciones, en cambio, podrían ofrecer
carreras y programas más flexibles y con titulaciones más afines a los requerimientos del
mercado. Por otra parte, poco tiempo después del deterioro sufrido en las carreras de grado, se
llevó a cabo un proceso de diversificación vertical con una ampliación de la oferta de
postgrados y el aumento de la matrícula en este sector [ CITATION Vil10 \l 11274 ].
Así, la segunda ola de expansión universitaria del sector público resultó de una combinación de
la nueva política educativa nacional y de los diagnósticos que se habían elaborado respecto de
los problemas ya conocidos y no resueltos surgidos a partir de mediados de siglo. Se crearon
nuevas universidades, muchas de las cuales –al igual que en la década del setenta- se erigieron
sobre la base de instituciones preexistentes. Asimismo, se crearon universidades nacionales en
el conurbano bonaerense, donde ya existían dos casas de estudio fundadas en el marco de la
primera ola de expansión. Tal como señalan Buchbinder y Marquina (2008), hubo puntos de
continuidad con aquella política, pero también es posible encontrar diferencias.
En primer lugar, a diferencia de la primera expansión universitaria, las instituciones creadas en
este período fueron, en la mayoría de los casos, resultado de propuestas que surgieron en el
ámbito del Congreso de la Nación sin mediar estudios de factibilidad. 198 Por otra parte, así como
las universidades del proceso anterior fueron erigidas mayormente en el interior del país, y
buscaron tener énfasis en el perfil regional, las universidades de la segunda ola expansiva se
crearon principalmente en el conurbano bonaerense [ CITATION Ana97 \l 11274 ]. A decir de
Buchbinder y Marquina (op. cit.), esto puede entenderse por razones demográficas, pero
también a partir del peso que tiene el conurbano bonaerense en la política nacional y el vínculo
establecido entre el gobierno nacional y los intendentes locales. En este sentido, los autores
sostienen que muchas de las universidades fueron el resultado de acuerdos y devolución de
favores políticos más que una respuesta a a las necesidades y demandas de formación educativa
en la zona. En esta misma línea de análisis, García de Fanelli [CITATION Ana97 \n \t \l
11274 ] sostiene que las nuevas universidades del conurbano surgieron como resultado de la
iniciativa de políticos de la zona en respuesta a las presiones ejercidas por las demandas locales
que reclamaban una universidad en su jurisdicción. Esto último, creemos, sí encuentra
similitudes con el proceso de creación de nuevas universidades nacionales en los años setenta
bajo el mandato de Lanusse. Allí, en el marco del Gran Acuerdo Nacional, se dio rienda suelta a
la materialización de nuevas casas de estudio atendiendo más a los reclamos poblacionales que
a las necesidades efectivas de demanda y oferta educativa y del mercado de trabajo [CITATION
Men17 \t \l 11274 ].
Asimismo, al igual que en la ola de expansión anterior, uno de los objetivos de esta política fue
descongestionar la matrícula de las universidades tradicionales de la zona. Más de la mitad de la
matrícula de la UBA, por caso, estaba compuesta por estudiantes que provenían del Gran
Buenos Aires. Si bien esto también había sido buscado durante el primer período, dos décadas
después era evidente que el intento había fracasado [CITATION Mar18 \t \l 11274 ]. Esta
situación puede verse en el gráfico 2, en donde se presenta la distribución entre las
universidades tradicionales y las creadas en la primera fase expansiva. Antes de iniciarse la
segunda fase expansiva, las 16 universidades creadas durante el período anterior concentraban

198 En la década del setenta el Ministerio de Educación de la Nación exigió la

presentación de Estudios de Factibilidad para cada uno de los proyectos que se
presentaron de crear nuevas universidades nacionales en distintas partes del
territorio argentino. Allí debían analizar las características demográficas, educativas
y económicas, entre otras, y justificar la creación de una institución de educación
superior nacional.
apenas un 17% de la matrícula, mientras que la UBA albergaba por sí misma al 23%.

Matrícula de las universidades nacionales en 1992: suma de las creadas en 1971-5 vs las tradicionales

17%
23%
Buenos Aires
Córdoba
La Plata
Tecnológica Nacional
Tucumán
Otras
21%
11% 16 nuevas

5% 13%
10%

Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos del Ministerio de Cultura y Educación.

En este sentido, se planteaba que las seis nuevas universidades emplazadas en el conurbano
bonaerense podrían contribuir a la desconcentración de la matrícula de las universidades de
Buenos Aires y La Plata [ CITATION Ana97 \l 11274 ].
Por otra parte, los esfuerzos por reorientar la matrícula hacia carreras no tradicionales durante el
primer período expansivo tampoco habían sido exitosos [CITATION Mar18 \t \l 11274 ].
El objetivo volvió a plantearse en la segunda fase expansiva. En este sentido, la Secretaría de
Políticas Universitarias promovió, por un lado, el crecimiento de la oferta terciaria no
universitaria en formación técnica y profesional, y por el otro, la creación de universidades de
gestión privada. En lo que respecta a las nuevas universidades de gestión pública, destaca el
hecho de que las carreras de ciencias básica y tecnológicas tienen mayor presencia en la oferta
[ CITATION Ana97 \l 11274 ].
De la misma forma, el problema de la deserción matricular volvió a intentarse resolver por
medio de la oferta de carreras cortas. De este modo, los estudiantes que no lograran completar
los cinco años de las carreras de grado, pueden acceder a un título intermedio que acredita los
conocimientos adquiridos durante los primeros años de cursada (op. cit.). Otro de los puntos en
común con la fase expansiva previa reside en la forma de organización de las nuevas casas de
estudio. Si bien no todas adoptaron el mismo modelo, al igual que sus pares de los setentas, sí
procuraron evitar la organización tradicional por facultades. Así, la Universidad Nacional de
San Martín se organizó a partir de escuelas; la de La Matanza en departamentos y la de General
Sarmiento en institutos. Asimismo, al igual que en los setenta, se ofrecieron carreras distintas a
las tradicionales, de modo de disputar la matrícula que seguía concentrándose principalmente en
las carreras de Abogacía, Medicina y Contador Público. En esta misma línea, muchas de las
nuevas instituciones ofrecieron carreras cortas o la posibilidad de acceder a un título intermedio.
Una particularidad que presentan estas nuevas casas de estudio, y que se halla muy en sintonía
con la reforma educativa que se implementó en todo el sistema educativo, es que no hubo
ingreso irrestricto. Por el contrario, se implementaron distintos mecanismos de nivelación e
incluso un sistema de cupos, como fue el caso de la Universidad Nacional de Quilmes. En lo
que respecta los docentes, algunas de estas instituciones privilegiaron la conformación de un
plantel de alta dedicación; por otra parte, la investigación científica pasó a ocupar un lugar
central.
Al igual que en los años setenta, las universidades creadas en este período apuntaban a generar
un vínculo directo entre la la investigación y el medio local. Sin embargo, esto sólo se logró en
algunas instituciones, las cuales luego atravesaron el proceso dictatorial bajo la consolidación de
este tipo de avances se vio impedida. Durante los noventa, en cambio, la mayoría de las nuevas
universidades del conurbano lograron sostener actividades de investigación. Así, en la UNQ y
en la UNGS, los docentes-investigadores debían dictar 6 horas de clase frente al curso y luego
dedicarse a los proyectos de investigación. En la UNSAM y en la UNLM, en cambio, se
estipulaban 22 horas de dictado de clases. De todos modos, en estas últimas dos casas de estudio
la proporción de docentes con dedicación exclusiva era menor que en la UNQ y la UNGS
[CITATION Ana97 \p 81 \l 11274 ] De todos modos, es posible encontrar en los proyectos
institucionales el mismo interés por erigir un modelo de universidad similar al de las research
universities norteamericano, tal como se intentó materializar en los años setenta.
En lo que respecta a la extensión y al vínculo de las universidades con el sector productivo,
GdeF sostiene que ocupa un lugar central los proyectos institucionales. Sin embargo, no se han
llevado a cabo innovaciones en relación con las universidades tradicionales, las cuales desde
hace años han intentado sostener prácticas en este sentido. La particularidad que presentan las
universidades del conurbano, de todos modos, es que fueron erigidas atendiendo a las demandas
locales, situación que sí logra diferenciarlas en lo relativo a su vínculo con la comunidad (op.
cit. pág. 89).
Tercera ola 2007-2015
Una nueva ola expansiva tuvo lugar a partir del 2007 bajo los gobiernos de Néstor Kirchner y
Cristina Fernández de Kirchner cuando se crearon 18 nuevas casas de estudio públicas. De ellas,
8 están ubicadas en el conurbano bonaerense y el resto en distintas localidades en el interior del
país.
A diferencia de la década del noventa, el discurso ideológico ya no sería el modelo de
universidad emprendedora o innovadora, por el contrario, el ideario sobre el que se fundamentó
esta tercera fase de expansión estuvo constituido por la inclusión social, la igualdad y la
equidad, así como el desarrollo local, regional y nacional. Cabe destacar, sin embargo, que
siguieron presentes las ideas que motorizaron las reformas precedentes, tales como la
organización, la oferta y la gestión institucional. Así, se priorizó el acceso a la población de las
localidades cercanas, y la organización académica volvió a diferenciarse de las estructuras
tradicionales: al igual que en las dos primeras olas de expansión, se procuró una organización
horizontal a través de departamentos, institutos y/o escuelas. Sin embargo, a decir de Chiroleau,
Rovelli y Suasnábar (2012), los idearios institucionales fueron académicamente más robustos
que sus predecesores, aunque en algunas instituciones continuó el predominio de las lógicas
político-partidarias que caracterizaron las dos olas previas de expansión universitaria.
También en este período de expansión se impulsó la apertura de carreras pertenecientes al área
de conocimiento de las ciencias aplicadas (ingenierías, ciencias económicas y sociales), en las
que se destaca la administración de empresas y las ciencias de la salud (enfermería
principalmente). Asimismo, en las universidades que ofrecen carreras tradicionales, es posible
observar una diferenciación en el perfil de los egresados. Así, por ejemplo, en la Universidad
Nacional de José C. Paz, la carrera de abogacía procura formar un estudiante con una
orientación hacia lo local: los/as estudiantes realizan sus prácticas en instituciones de la zona,
atendiendo problemáticas de la población local. Asimismo, la carrea de Medicina en la
Universidad Nacional Arturo Jauretche, propone formar profesionales que puedan insertarse
laboralmente “tanto en el ámbito público como en el privado en instituciones […] que se
orienten hacia la promoción y el cuidado de la salud familiar y comunitaria, con una mirada
amplia sobre los procesos de salud y enfermedad en familias y grupos sociales”
(https://www.unaj.edu.ar/carreras/ciencias-de-la-salud/medicina).
Por otra parte, al igual que en las décadas previas, en esta nueva coyuntura política se
implementaron distintos mecanismos para responder a los problemas ya conocidos en el sistema
universitario argentino. El Programa Nacional de Becas Universitarias (PNBU), por ejemplo,
está dirigido a promover la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación superior, por
medio de la implementación de un sistema de becas que facilita el acceso y/o permanencia de
estudiantes de escasos recursos económicos y buen desempeño en las universidades públicas y/o
en los Institutos de Educación Superior. El mismo programa también implementó una línea de
becas con el fin de estimular la reorientación de la matrícula hacia carreras de Tecnología,
Innovación y Comunicación, por un lado, y para alumno/as de escasos recursos que ingresen a
carreras de grado y tecnicatura universitarias y no universitarias, en carreras vinculadas a las
ciencias aplicadas, ciencias naturales, ciencias exactas y ciencias básicas [CITATION Món12 \p
83 \l 11274 ]. Asimismo, cada una de estas instituciones ofrece becas internas de ayuda
económica para sus estudiantes, ya sea de transporte y/o apuntes. Con el mismo objetivo fueron
abiertas distintas instancias para lograr la permanencia de los estudiantes en las aulas, entre los
cuales cabe mencionar los cursos de ingreso universitario y las tutorías.
Asimismo, las nuevas universidades ofrecen también carreras de corta duración –Pre Grado-
que responden a la necesidad de disminuir las tasas de deserción y la posibilidad de brindarle a
los estudiantes un título que acredite sus años de estudio, aunque no todos los títulos son
habilitantes. El título intermedio ofrecido en la carrera de Trabajo Social de la Universidad
Nacional de José C. Paz, por ejemplo, no habilita a los egresados a ejercer profesionalmente ya
que para ello es necesario terminar la carrera completa y obtener una matrícula profesional; en
cambio, el de Procurador ofrecido en el marco de la carrera de abogacía, habilita a los
estudiantes a “ejercer representaciones judiciales y administrativas” y a “presentar escritos para
impulsar o activar el procedimiento judicial, interponer recursos de apelación y demás trámites
administrativos” (www.unpaz.edu.ar). Cabe destacar, de todos modos, que en la Argentina no es
condición necesaria ser Procurador para realizar dichas tareas. De hecho, se trata de trabajos que
suelen quedar en manos de estudiantes de abogacía. En este sentido, creemos importante resaltar
que estas medidas son parte de una política más amplia que intenta incentivar la culminación de
los estudios, como así también aumentar el número de egresados y disminuir la deserción.
A partir de lo expuesto, es posible destacar una tendencia hacia una política educativa que
prioriza la retención, la calidad y la pertinencia universitaria. A diferencia de la década anterior,
aquí se planteó la necesidad de recuperar el vínculo de la universidad con la sociedad y
modificar su relación con el Estado. En este sentido, se procuró lograr una mejor articulación
con las escuelas medias y el resto del sistema educativo, una mayor integración con el sector
productivo, la creación de ciclos comunes para grupos de carreras y la coordinación de la oferta
de posgrados a nivel nacional y en el Mercosur. Asimismo, a través del Programa de calidad
Educativa (tales como el PROMEI I y II, el PROMAGRO, el PROMVET, el PROMFYB y el
PROMARQ) se promovió la evaluación y acreditación de algunas carreras de grado
consideradas de interés público [CITATION Mar12 \p 204 \l 11274 ].
Por último, cabe destacar que la expansión universitaria fue parte de una política más amplia
para el sector que se llevó a cabo en el marco de los gobiernos Kirchner. En este sentido, puede
señalarse el aumento sostenido del presupuesto, la recomposición salarial de los docentes
universitarios, la continuidad de los programas de incentivos a la investigación, y el aumento
del presupuesto de Ciencia y Técnica y la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación, políticas que delinearon el rumbo de la agenda para el sector[CITATION Chi12 \t \l
11274 ].
A modo de cierre. Continuidades y rupturas
En esta ponencia nos hemos propuesta reconstruir las tres olas de expansión universitaria del
sector público que se llevó a cabo en la Argentina a partir de los años setenta, las cuales
multiplicaron el número de instituciones que pasaron de 9 a más de 50 en la actualidad. Esta
transformación del sistema universitario nacional, tal como hemos mostrado, se llevó a cabo en
tres momentos distintos, pese a lo cual es posible encontrar continuidades en los proyectos
institucionales que se pensaron y se materializan en los setenta, los noventa y en la última
década.
El crecimiento de la matrícula que experimentaron las casas de estudio en la Argentina desde
mediados del siglo XX en adelante así como los problemas puestos de relieve con anterioridad a
la primera ola expansiva, obligaron a los gobiernos nacionales a rediseñar la política educativa.
El crecimiento matricular, por otra parte, no fue acompañado por un aumento en el presupuesto,
con lo cual al poco tiempo comenzaron a emerger problemas estructurales en las instituciones
más antiguas del país.
El impulso del proceso había sido tan grande que no se detuvo sino hasta 1975, con la
declinación del gobierno peronista. Para esa fecha, el SES contaba ya con 25 instituciones. Los
problemas y falencias propios de las universidades en nuestro país, sin embargo, persistieron.
Las estructuras universitarias “nuevas” chocaron contra las mismas limitaciones que las
preexistentes. La importación de modelos extranjeros, que caracterizó parte de las propuestas,
sólo en algunos casos logró sostenerse en el tiempo.
Con el golpe de Estado de 1976, la historia de las universidades argentinas parecía repetirse. La
radicalización política, la masificación de la matrícula, la necesidad de reorientarla, la baja tasa
de egresados, así la alta tasa de deserción, seguían constituyéndose como los principales
problemas identificados. Esta vez, sin embargo, había ya no 9 sino 25 establecimientos sobre los
cuales intervenir y la política represiva del nuevo gobierno de facto fue, consecuentemente, más
cruda y violenta. Al mismo tiempo, la política de cupos y aranceles logró estancar, por unos
años, el incremento de la matrícula.
Sin embargo, tras la vuelta a la democracia, fueron eliminados los cupos, situación que se
tradujo en un incremento marcado de los ingresantes y un crecimiento acelerado de la matrícula.
Pese a ello, durante el primer gobierno democrático después de la dictadura, no hubo una
reestructuración institucional. El ciclo de expansión se repitió en la década de 1990, cuando se
crearon diez nuevas universidades nacionales y veintiséis de gestión privada. La mayoría de
aquéllas se establecieron en el Área Metropolitana de Buenos Aires y se forjaron sobre las
mismas ideas de descentralización e “innovación” en su oferta académica. Pero a pesar de estos
intentos, los problemas estructurales volvieron a aparecer. En 1992, de cada 100 ingresantes,
lograban graduarse sólo 19. Este pequeño número de alumnos, a su vez, lograba obtener el título
tras exceder significativamente el tiempo previsto para ello. Asimismo, durante los primeros
años, la deserción alcanzaba el 50% y se reiteraba, también, el problema de la orientación de la
matrícula. Hacia 1999, las carreras de Medicina, Contador Público y Abogacía reunían el 25%
de la matrícula. Las Ciencias Sociales y las Humanidades aumentarían un 10% en la
concentración relativa de la matrícula, mientras que las Ciencias Básicas disminuyeron. En
1999, por otra parte, las universidades de Buenos Aires, Córdoba y La Plata seguían siendo las
más populosas, y concentraban el 47% de la matrícula total (Buchbinder y Marquina, 2008).
El fenómeno volvió a repetirse en la década pasada. A partir del 2007 y bajo la presidencia de
Cristina Fernández de Kirchner, se crearon más de diez nuevas universidades. Ocho se erigieron
en el Área Metropolitana de Buenos Aires y el resto en distintas provincias. Las propuestas, esta
vez, también intentaron dar respuesta a los problemas estructurales de la educación universitaria
en el país. Pero a diferencia de los otros dos ciclos expansivos, en esta oportunidad los
fundamentos esgrimidos para sostener esta política se enmarcaron en el discurso oficialista. La
inclusión social, la igualdad y la equidad se unieron a las ya clásicas ideas que asociaban la
educación superior con el desarrollo local, regional y/o nacional. El objetivo, en esta instancia,
sería garantizar el acceso de los alumnos en el sistema, lograr su permanencia, y aumentar la
tasa de egreso.
Tal como es posible observar, pese a los distintos momentos históricos en que se crearon las
nuevas universidades nacionales, los problemas estructurales del sistema de educación superior
en nuestro país se mantuvieron. La necesidad de descentralizar las universidades tradicionales,
reorientar la matrícula, aumentar el número de egresados y lograr un vínculo directo entre la
formación de los estudiantes y el sistema productivo, estuvieron presentes en las tres olas
expansivas. Asimismo, las medidas implementadas para resolver dichos problemas, pese a ser
llevados a cabo en momentos políticos distintos, mantuvieron un mismo patrón. Con la creación
de nuevas instituciones, se procuró erigir un nuevo modelo institucional, en donde la
investigación y la docencia se llevaran a cabo de manera conjunta. Para ello, asimismo, se
intentó materializar nuevas formas de organización en detrimento de las Facultades. Por otra
parte, se crearon nuevas carreras universitarias priorizando las necesidades del sistema
productivo nacional, regional y local. En esta misma línea, se potenciaron las acciones
destinadas a estrechar el vínculo con las comunidades locales.
Por otra parte, la reorientación de la matrícula hacia carreras no tradicionales se intentó lograr
–aunque con resultados muy disímiles- mediante la creación de nuevas carreras y distintos
mecanismos que incentivaran a los estudiantes hacia esa elección. Asimismo, se propusieron
distintas medidas que sirvieran para acompañar a estos durante los primeros años de la vida
universitaria, para fortalecer sus trayectorias y mejorar la continuidad de sus estudios. Por
último, desde los años setenta en adelante se impulsó una oferta de carreras cortas, de modo tal
de disminuir la tasa de deserción y aumentar, consecuentemente, la de egresos. Ello se logró
mediante un proceso de diferenciación educativa en instituciones públicas y privadas,
universitarias y no universitarias.
En retrospectiva, por lo tanto, creemos que el análisis de creación de nuevas universidades
nacionales desde mediados del siglo XX en adelante no debe ser estudiado de manera
fragmentada. Por el contario, tal como hemos intentado poner de manifiesto, pese a ser llevado
a cabo en distintos momentos políticos, la proliferación de universidades nacionales estuvo
impulsada por los mismos problemas y diagnósticos que surgían de analizar el funcionamiento
de las instituciones en nuestro país, y en cada ocasión, asimismo, las propuestas se repitieron.
En este marco, creemos necesario elaborar una postura crítica respecto del sistema universitario
e intentar respondernos otras preguntas que surgen al mirar el proceso histórico de
conformación del mismo. ¿Por qué, pese al “fracaso” en la implementación de “nuevos
modelos” universitarios, se repiten los ciclos expansivos? ¿Por qué, pese a la proyección de
nuevas carreras, se consolidan aquellas tradicionales? ¿Qué opciones ofrece el mercado de
trabajo para aquellos estudiantes que acceden a un título intermedio? ¿Qué condiciones ofrece el
mercado de trabajo para los egresados de las nuevas universidades? Todas ellas preguntas que,
formuladas de uno u otro modo, siguen formando parte de la agenda. Creemos importante
señalar que el estudio del sistema universitario debe basarse sobre un análisis centrado en la
especificidad de la estructura económica argentina. Solo desde ese punto de vista, creemos
podría comprenderse la forma concreta que adopta el sistema universitario nacional, su
expansión y su funcionamiento.

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EL TERCER PROGRAMA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y
SUS METAS ESTRATÉGICAS PARA EL COMBATE Y LA
PREVENCIÓN AL TRABAJO EN CONDICIÓN ANÁLOGA A LA DE
ESCLAVO EN BRASIL

LUIZ AUGUSTO SILVA VENTURA DO NASCIMENTO

lsventura1@hotmail.com
Universidade Estadual de Londrina (UEL)
Faculdades Londrina

ÁREA TEMÁTICA: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas.

RESUMEN: Según la OIT, 12,3 millones de personas están sometidas al trabajo

esclavo contemporáneo en el mundo y, como mínimo, 1,3 millón en Latinoamérica. En
Brasil, por la legislación, la condición análoga a la de esclavo ocurre cuando se pierde la
dignidad humana en las relaciones sociales de trabajo. Este estudio analiza la actuación
del gobierno brasileño para alcanzar las metas estratégicas de combate y prevención al
trabajo esclavo constantes en el Tercer PNDH (2009), además de debatir la temática y
mapear las acciones políticas del Estado para cumplir con las metas del Programa que
buscan universalizar derechos en contexto de extrema desigualdad social para la
erradicación del trabajo esclavo. El análisis está orientado por la perspectiva sociológica
reflexiva con referencial teórico basado en literatura científica sobre el tema, con
recolección de datos oficiales del gobierno federal, MTE y organizaciones no
gubernamentales. Se concluye que, en Brasil, aun habiendo acciones gubernamentales
de combate a esta situación, no se puede calificarlas de “modelos”. Los avances fueron
importantes, pero hay mucho a hacer. Por fin, hay un largo recorrido para librar el
trabajador brasileño de la condición de esclavo, pues ese camino pasa por cambios en la
actuación de los agentes políticos.
Palabras-clave: Estado, política pública, trabajo rural en condición análoga a la de
esclavo, cambio político.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

INTRODUCCIÓN

Recientes datos revelan que existen trabajadores rurales y urbanos sometidos a

la condición análoga a la de esclavo en Brasil. Según cálculos de la Comisión Pastoral
de la Tierra (CPT), que lleva a cabo un trabajo de base junto a los trabajadores rurales,
aun tras la abolición en Brasil, todavía son encontradas muchas personas, anualmente,
obligadas a trabajar en condición semejante a la de esclavo (OIT; SAKAMOTO, 2006,
p. 23),199 por lo menos 25 mil trabajadores, incluyéndose infantes o adolescentes, son
esclavizados por año en el país (BRASIL, 2011a). La Organización Internacional del
Trabajo (OIT) contabiliza por lo menos 12,3 millones de personas reducidas a la
condición análoga a la de esclavo en todo el mundo y como mínimo 1,3 millón en
Latinoamérica.
En este contexto, en que el trabajo es explotado al punto de considerarse
análogo al de esclavo, no se puede decir que tal práctica criminal ocurra por la falta de
legislación punitiva porque la Ley Federal n.º 10.803, del 11 de diciembre de 2003,
alteró la clase penal del artículo 149 del Código Penal brasileño, precisando el ilícito
penal al especificar las conductas delictivas del crimen – sumisión al trabajo forzado, a
la jornada exhaustiva, a condiciones degradadoras y ocurrencia de restricción a la
locomoción – las cuales, conjunta o aisladamente, lo caracterizan. 200Sin embargo,
teóricamente, se entiende trabajo en condición análoga a la de esclavo o esclavitud

199 “Observación de Xavier Plassat, miembro de la Coordinación Nacional de la Campaña contra el

Trabajo Esclavo de la Comisión Pastoral de la Tierra: ‘El número de 25 mil es un cálculo propuesto por
la CPT hace tres años, como número mínimo de trabajadores rurales anualmente sometidos a la esclavitud
en la Amazonia brasileña. Este número no está basado en ninguna hipótesis científica, sino que resulta de
interacciones entre los números anuales de personas encontradas por la fiscalización, la observación del
flujo de trabajadores migrantes en las ciudades de la región norte [...]” (OIT; SAKAMOTO, 2006, p. 23,
traducción nuestra).
200 “Art. 149. Reducir a alguien a la condición análoga a la de esclavo, sea obligándolo a trabajos
forzados o a jornada exhaustiva, sea sometiéndolo a condiciones degradadoras de trabajo, sea
restringiendo, por cualquier medio, su locomoción a causa de deuda contraída con el empleador o
prepuesto: (Redacción dada por la Ley n.º 10.803, de 11.12.2003) Pena – reclusión, desde dos hasta ocho
años, y multa, además de la pena correspondiente a la violencia” (BRASIL, 2013, p. 52, traducción
nuestra).
contemporánea “[...] como el ejercicio del trabajo humano en el que hay restricción, en
cualquier forma, a la libertad del trabajador, y/o cuando no son respetados los derechos
mínimos para el resguardo de la dignidad del trabajador”. Es la negación de los
derechos básicos diferenciadores del ser humano de los demás seres vivos (BRITO
FILHO apud MELO, 2006, p. 42, traducción nuestra).
Con propiedad, Maria Celina Bodin de Moraes asevera “[...] será deshumano,
[...], [o] contrario a la dignidad de la persona humana, todo aquello que pueda reducir la
persona [o sujeto de derechos] a la condición de objeto” (MORAES, 2003, p. 85,
traducción nuestra).
De esa manera, el ser humano esclavizado, en la contemporaneidad, está como
despojado del status de humano con grave afronta a su dignidad. El trabajador es
sometido a situaciones degradadoras de labor, negación incuestionable del trabajo
decente o digno.201 Las prácticas deshumanas y coercitivas de control de la fuerza de
trabajo son violentas inversiones de la propia relación humana del trabajo, una vez que
el individuo deja de ser sujeto para ser como objeto de otro, verdadero vaciamiento de
su personalidad, escollo a la universalización de sus derechos y, consecuentemente,
escollo a la democracia.
Ante ello, el gobierno federal ha propuesto acciones para el combate y
prevención del trabajo análogo al de esclavo con el lanzamiento del Tercer Programa
Nacional de Derechos Humanos (PNDH), instituido por el Decreto n.º 7.037, de 21 de
diciembre de 2009, al cual el Programa está anexo (BRASIL, 2009b).
Toda esa coyuntura de violación de derechos e impedimentos a la democracia
propone para el análisis este objeto de estudio202 que consiste en el mapeo de las
acciones realizadas por agentes del Estado para garantizar el cumplimiento de los
derechos inherentes a la persona humana, como la libertad y la dignidad, por ejemplo,
en un universo de extrema desigualdad que alcanza formas típicamente contemporáneas
de esclavitud.

201 “[...] oportunidades para llevar a cabo un trabajo productivo con una remuneración equitativa;
seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias; mejores perspectivas de desarrollo
personal e integración social; libertad para expresar sus preocupaciones; organización y participación en
las decisiones que afectan sus vidas; e igualdad de oportunidades y de tratamiento para todas las mujeres
y hombres” (OIT, 2010, traducción nuestra).
202 Se trata de una edición en castellano, revista y actualizada de la publicación As ações do Estado no
combate à redução do ser humano à condição análoga à de escravo no Brasil en los Anales del Coloquio
Internacional Educación y Justicia Social, Curitiba, 2014.
 La cuestión a la que se pretende contestar es: ¿De qué manera el Estado
brasileño actúa para cumplir las proposiciones del tercer PNDH para el combate a la
reducción del ser humano a la condición análoga a la de esclavo en Brasil?
Este estudio de delineamiento cualitativo consiste de un análisis de documento,
in casu, el Tercer PNDH. La esencia de la observación analítica se restringe a la meta
estratégica VII, combate y prevención al trabajo esclavo que establece ocho acciones
programáticas (BRASIL, 2009b). La temática fue analizada, durante el mapeo de las
acciones políticas realizadas por agentes del Estado para el cumplimiento de la meta
establecida en el documento público en análisis, que consiste en enfrentar el desafío de
universalizar derechos en contexto de extrema desigualdad social para la erradicación
de la explotación del trabajo en condiciones análogas a la de esclavo:

Meta estratégica VII: Combate y prevención al trabajo

esclavo. Acciones programáticas: a) Promover la efectuación del Plan
Nacional para Erradicación del Trabajo Esclavo. Responsables: Ministerio
del Trabajo y Empleo; Secretaría Especial de los Derechos Humanos de la
Presidencia de la República. b) Apoyar la coordinación e implementación de
planes estatales, distritales y municipales para erradicación del trabajo
esclavo. Responsable: Secretaría Especial de los Derechos Humanos de la
Presidencia de la República. c) Monitorear y articular el trabajo de las
comisiones estatales, distritales y municipales para la erradicación del trabajo
esclavo. Responsables: Ministerio del Trabajo y Empleo; Secretaría Especial
de los Derechos Humanos de la Presidencia de la República. d) Apoyar la
alteración de la Constitución para prever la expropiación de los inmuebles
rurales y urbanos en los cuales fueren encontrados trabajadores reducidos a la
condición análoga a la de esclavos. Responsables: Ministerio del Trabajo y
Empleo; Secretaría de Relaciones Institucionales de la Presidencia de la
República; Secretaría Especial de los Derechos Humanos de la Presidencia de
la República. y) Identificar periódicamente las actividades productivas en las
que hay ocurrencia de trabajo esclavo adulto e infantil. Responsables:
Ministerio del Trabajo y Empleo; Secretaría Especial de los Derechos
Humanos de la Presidencia de la República. f) Proponer marco legal y
acciones represivas para erradicar la intermediación ilegal de mano de obra.
Responsables: Ministerio del Trabajo y Empleo; Secretaría Especial de los
Derechos Humanos de la Presidencia de la República; Secretaría Especial de
Políticas de Promoción de la Igualdad Racial. g) Promover la destinación de
recursos del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT) para capacitación técnica
 y profesional de trabajadores rurales y de pueblos y comunidades
tradicionales, como medida preventiva al trabajo esclavo, así como para
implementación de política de reinserción social de los libertados de la
condición de trabajo esclavo. Responsables: Ministerio del Trabajo y
Empleo; Secretaría Especial de los Derechos Humanos de la Presidencia de
la República. h) Actualizar y divulgar semestralmente la inscripción de
empleadores que han utilizado mano de obra esclava. Responsables:
Ministerio del Trabajo y Empleo; Secretaría Especial de los Derechos
Humanos de la Presidencia de la República (BRASIL, 2009b, p. 84-86,
subrayado y traducción nuestra).

El análisis está orientado por la perspectiva sociológica

reflexiva cuyo referencial teórico se basa en literatura científica sobre
la temática propuesta con recolección de datos en sitios electrónicos
oficiales del gobierno federal, Ministerio del Trabajo y organizaciones
no gubernamentales para verificación de la actuación del Estado
brasileño en al combate y prevención de la reducción del trabajador a
la condición análoga a la de esclavo.

LAS ACCIONES PROGRAMÁTICAS DEL TERCER PNDH DE

COMBATE Y PREVENCIÓN AL TRABAJO ANÁLOGO AL DE
ESCLAVO

Para la debida actualización de este estudio llevado a cabo en 2013 y tras nueve
años del lanzamiento del Tercer PNDH (21 dic. 2009), se verifica que algunas de las
acciones programáticas de ése, todavía son totalmente incumplidas y otras tan sólo
parcialmente cumplidas.
Además, a causa del tono crítico-reflexivo de este análisis, se registra que la
coyuntura vivenciada recientemente, en la política brasileña, impone la reanudación de
los debates acerca del trabajo esclavo contemporáneo como consecuencia de las
medidas que representan incuestionables retrocesos de la política pública que venía
siendo implementada desde 1995, cuando, aún en el gobierno Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002), fue creado el Grupo Ejecutivo de Represión al Trabajo Forzado
(GERTRAF),203 que pasó a tener un comando centralizado y sigiloso en la apuración de
denuncias con estandarización de procedimientos y actuación en conjunto con auditores
fiscales, con miembros del Ministerio Público del Trabajo (MPT), de la Policía Federal,
de la Policía Caminera Federal, del Ministerio Público Federal, Abogacía General de la
Unión y, eventualmente, con el apoyo de las Cortes Itinerantes de la Justicia del
Trabajo.
Los datos de las operaciones del Grupo Especial de Fiscalización Móvil
(GEFM) señalados por el propio Ministerio del Trabajo indican declinación vertiginosa
en el número de trabajadores libertos desde 1995 hasta 2015:

AÑ NÚMERO DE
O TRABAJADORES LIBERTOS
1995 84
1996 425
1997 394
1998 159
1999 725
2000 516
2001 1.305
2002 2.285
2003 5.223
2004 2.887
2005 4.348
2006 3.417
2007 5.999
2008 5.016
2009 3.754
2010 2.559
2011 2.491
2012 2.686
2013 2.758
2014 1.674
2015 1.111
2016 885

Es válido señalar que hasta el 2016 el gobierno federal, a través del Ministerio
del Trabajo, publicaba números y otros datos sobre las operaciones; hoy, es
extremadamente difícil el acceso a las informaciones y, cuando se las tiene, ellas son
aisladas sin comparación con las de los años anteriores, una no-transparencia que se
opone al derecho de acceso a la información.
La primera acción programática promover la efectuación del Plan Nacional
para Erradicación del Trabajo Esclavo (PNETE) ha sido cumplida parcialmente. Por el

203 Decreto n.º 1.538, de 27 de junio de 1995. Política de represión al trabajo análogo al de esclavo
seguida por la actuación Grupo Especial de Fiscalización Móvil (GEFM).
hecho de no dar impulso, de modo progresivo, al plan, el Brasil, a pesar de haber pasado
por un proceso de democratización, presenta algunos actores públicos que aún
irrespetan principios constitucionales de la administración pública, 204 como el de la
finalidad pública que debe respetar la supremacía del interés público sobre el privado.
En el Tercer PNDH había, inicialmente, la previsión de que, en las acciones
judiciales de recuperación posesoria, ocurriría previo acuerdo con los ocupantes de las
tierras invadidas antes de la concesión de la medida liminar, a fin de dar continuidad al
segundo PNDH, que ya preveía actos de violencia, y por ello actuaba con más
precaución al conceder medidas liminares (ADORNO, 2010, p. 13-14).
Sin embargo, el ex-ministro de la Agricultura, Ganadería y Abastecimiento
(2007-2010), Reinhold Stephanes (PMDB-PR), hijo de productores rurales del estado
del Paraná, aun siendo ministro del gobierno hizo profundas críticas a esa previsión,
afirmando que ello causaría cierta instabilidad jurídica. El mismo aseveró, también, que
la cuestión debería haber sido más discutida, intentando descaracterizar la construcción
democrática del documento.
En el mismo sentido fueron las declaraciones de la senadora (2007-)205 Kátia
Abreu (PDT-TO)206 sobre el caso de desocupación de tierras invadidas. Según ella, el
Tercer PNDH es prejuicioso, acerca de la agroindustria, es ideológico de izquierda, y
hace referencia al ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
El posicionamiento de esas figuras de gran actuación en la esfera del poder
refleja las dimensiones del embate en la arena política y de las dificultades estructurales
enfrentadas, a fines del 2009 e inicio del 2010, para publicar y legitimar las
proposiciones del Tercer PNDH. Se tenía, de un lado, el Estado empeñado en la
construcción de una nación cuyos agentes fueran efectivamente Responsables por la

204 “Art. 37. La administración pública directa e indirecta de cualquier de los Poderes de la Unión, de
los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios obedecerá a los principios de legalidad,
impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia y, además, a lo siguiente: (EC en el 18/98, EC en el
19/98, EC en el 20/98, EC en el 34/2001, EC en el 41/2003, EC en el 42/2003 y EC en el 47/2005)”
(BRASIL, 2015, p. 36, traducción nuestra); “Art. 2o La Administración Pública obedecerá, entre otros, a
los principios de la legalidad, finalidad, motivación, razonabilidad, proporcionalidad, moralidad, amplia
defensa, contradictorio, seguridad jurídica, interés público y eficiencia” (BRASIL, 1999, traducción
nuestra).
205 Se ha licenciado durante el cargo de ministra de la Agricultura, Ganadería y Abastecimiento
(2015-2016).
206 Filiada a los partidos: PPB (1995-1998), PFL (1998-2007), DEM (2007-2011), PSD (2011-2013),
PMDB (2013-2017) y PDT (2018-); Líder de los agro-ganaderos, presidente de la Federación de la
Agricultura y Ganadería del estado de Tocantins (FAET) elegida en varios procesos (1996-2008 y 2011-)
– se ha licenciado durante el periodo en que estuvo conectada a la Confederación de la Agricultura y
Ganadería del Brasil (CNA) sea como vice-presidente (2005), sea como presidente (2008-2011) –
ex-presidente de la CNA (2008-2011) y ex-ministra de la Agricultura, Ganadería y Abastecimiento
(2015-2016).
defensa de los derechos humanos, de interés público y, de otro lado, dentro de la propia
estructura estatal, agentes políticos, titulares de puestos estructurales en la organización
política nacional, de visibilidad dentro del cuadro fundamental del poder, con
posicionamiento tendencioso fundamentado en argumentos que no condicen con la
realidad de la política de Estado propuesta, no midiendo esfuerzos para la defensa de
intereses de los ruralistas.
Cabe señalar, el Tercer PNDH se encontraba en su tercera edición, dando
continuidad a una política empezada en el gobierno Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) cuya meta era integrar los derechos humanos a la política de gobierno del
Estado. Su misión era combatir las graves violaciones de los derechos humanos
ocurridas y universalizar los derechos de la persona humana, mediante su integración,
promoción y protección, con medidas concretas, componiendo programas nacionales.
Esa era una de las recomendaciones de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos
realizada, entre 14 y 25 de junio de 1993, en Viena, en Austria, y del Programa de
Acción de Viena (PINHEIRO; MESQUITA NETO, 2014).
Y además, mientras que la edición del segundo PNDH (BRASIL, 2002a) se
orientó por los parámetros definidos en la Constitución Federal de 1988, disponiendo
sus títulos, en un lenguaje contenida, según la estructura de la Carta Constitucional, algo
que parte de la letra de la Ley para a sociedad civil, el Tercer PNDH, diversamente, en
una lenguaje más directa, propone avances al exprimir mucho más los deseos y
articulaciones de la sociedad civil, tratando tanto cuestiones tradicionales
(universalización de derechos) cuanto contemporáneas (medio ambiente). Es éste que
refleja el lenguaje de los diversos movimientos sociales y organizaciones no
gubernamentales, así como la diversidad de los más variados segmentos de la sociedad
civil.207 El documento materializa la voz de la sociedad civil respecto a sus derechos
garantizados en la Ley (ADORNO, 2010, p. 12-13).
Pese a que el Tercer PNDH ha sido democráticamente construido, como
respuesta, en grande medida, a las demandas y a los deseos nacidos en la sociedad civil
– lo que significa un paso en la construcción de una sociedad democrática y de derecho
– retrocesos son constatados, basta ver las protestas, reflejo de la realidad nacional de
búsqueda de intereses particulares que se sobreponen a los intereses colectivos,

207Comisión Pastoral de la Tierra (CPT), Instituto Ethos, Repórter Brasil, Centro de Defensa de la Vida
y de los Derechos Humanos de Açailândia (CDVDH – Açailândia), CRS - Brasil, Movimiento Humanos
Derechos (MHuD), Red Social de Justicia y Derechos Humanos, Instituto Observatorio Social (IOS),
Confederación Nacional de los Trabajadores en Agricultura (Contag) entre otros.
dejándose al margen todos los debates académicos de derechos humanos, como la
garantía de las condiciones mínimas de supervivencia del ser humano (GONZÁLEZ,
2010, p.129).
Están evidentes las presiones políticas de los representantes de los intereses de
los terratenientes, pequeño estrato social, que crean escollos a los avances relevantes en
las acciones gubernamentales, pues el gobierno federal fue vacilante y realizó
alteraciones en el Programa original, lo que equivale a un retroceso (ADORNO, 2010,
p. 6-7).
Otra barrera a la acción progresiva fue el corte de fondos, anunciado por el
Ministerio del Trabajo, en 02 de abril de 2011, destinadas a las acciones programáticas
del Tercer PNDH, lo que afecta directamente el principal instrumento nacional de
combate al trabajo esclavo contemporáneo: las fiscalizaciones. El fondo fue reducido de
R$ 5,3 millones para R$ 2,6 millones. En 2010, fueron utilizados R$ 3,3 millones. Para
empeorar la situación, fueron afectadas las regiones en las que hay más trabajadores en
la condición análoga a la de esclavo, como Pará, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul
(FREITAS, 2011).
Las circunstancias supra mencionadas contribuyeron para el fortalecimiento de
la desigualdad, haciendo que avances, hasta aquel entonces conquistados, se perdieran,
como los garantizados por la constitución del GEFM 208 en 1995. Con aproximadamente
23 años de actuación, todavía hay una estructura pequeña y de actuación lenta para las
dimensiones geográficas del problema que se propone combatir. Entonces, las acciones
impuestas son descontinuas y por ello inviabilizan la progresividad pretendida por el
PNETE.
Además, se puede mencionar como medida política, que perjudicó,
directamente, la actuación del GEFM e impactó las conquistas obtenidas desde 1995 en
la prevención, combate y erradicación del trabajo análogo al de esclavo, la Resolución
del Ministerio del Trabajo n.º 1.129, firmada por el ex-ministro del trabajo (2016-2017)
Ronaldo Nogueira de Oliveira y publicada en 16 de octubre de 2017, durante el
gobierno Michel Temer (2016-2018) la cual establece directrices para la actuación de
los auditores fiscales del Ministerio del Trabajo.
La referida Resolución, al conceptuar, de modo diferente, las conductas
delictivas previstas en el artículo 149 del Código Penal brasileño, 209 supone la privación
208 Grupo Especial de Fiscalización Móvil.
209 Sumisión al trabajo forzado, a la jornada exhaustiva, a condiciones degradadoras y ocurrencia de
restricción a la locomoción: “Art. 1º [...] I - trabajo forzado: aquél ejercido sin el consentimiento por parte
de la libertad del trabajador para la caracterización de trabajo análogo al de esclavo. De
esa manera, restringió no sólo el concepto legal de trabajo en condición análoga a la de
esclavo como también la eficacia de las operaciones del GEFM.
De hecho, el agente político, cuya meta central debería ser la defensa de los
derechos y garantías de los trabajadores por ser éstos la parte más frágil en las
relaciones de trabajo, se utilizó de la posición privilegiada que tenía en la arena política,
como ministro del trabajo, para no efectuar los derechos humanos de los trabajadores,
sometiéndolos, sin cualquier debate con otros segmentos del poder, como el Poder
Legislativo, a la condición análoga a la de esclavo y haciendo vigorar una medida más
atenta a la libertad, en vez de considerar nociones más amplias como dignidad humana
de los trabajadores y trabajo decente o digno, objeto éstos de infracciones mucho más
recurrentes en las relaciones de trabajo.210 Conviene registrar que la Resolución está
suspendida, hasta el examen en definitivo de la cuestión, debido a la liminar concedida
por la ministra del Supremo Tribunal Federal (STF) Rosa Weber en la Sesión de
incumplimiento de Precepto Fundamental n.º 489, propuesta por el partido Rede
Sustentabilidade. Destáquese que no se trata tan sólo de ejemplos aislados de
dificultades en promover la efectuación del PNETE, sino de demostración de la
extensión y profundidad de los esfuerzos políticos y económicos para combatir la
explotación del trabajo en condiciones análogas a la de esclavo, con un recorte que pasa
por variables estructurales como voluntad y comprometimiento público de los agentes
políticos, formadores de la voluntad superior del Estado, con los intereses colectivos e
inversión en la mejoría de las acciones de combate a las infracciones.
del trabajador y que le quite la posibilidad de expresar su voluntad; II - jornada exhaustiva: la sumisión
del trabajador, contra su voluntad y con privación del derecho de ir y venir, a trabajo fuera de los
dictámenes legales aplicables a su categoría; III - condición degradadora: caracterizada por actos
cometidos de violación de los derechos fundamentales de la persona del trabajador, consubstanciados a
la privación de la libertad de ir y venir, sea por medios morales o físicos, y que resulten en la privación
de su dignidad; IV - condición análoga a la de esclavo: a) la sumisión del trabajador a trabajo exigido
bajo amenaza de castigo, con uso de coacción, realizado de manera involuntaria; b) la privación del uso
de cualquier medio de transporte por parte del trabajador, con el fin de retenerlo en el local de trabajo a
causa de deuda contraída con el empleador o prepuesto, caracterizando aislamiento geográfico; c) la
manutención de seguridad armada con el fin de retener el trabajador en el lugar de trabajo a causa de
deuda contraída con el empleador o prepuesto; d) la retención de documentación personal del trabajador,
con el fin de retener el trabajador en el lugar de trabajo” (LEGISWEB, 2017, subrayados y traducción
nuestra).
210 “El MPT posee 709 procedimientos sobre trabajo esclavo, bajo acompañamiento, en el país. De
ésos, 71,3% presentan condiciones degradadoras, 14,8% son de jornada exhaustiva, 10,1% servidumbre
por deuda y 3,6% sobre trabajo forzado. Por el contenido de la resolución, cerca de 90% de los casos de
trabajo esclavo no serían así considerados. Pese a que la resolución sólo tiene validez en el ámbito del
Ministerio del Trabajo, pues es un acto administrativo de aquel órgano, el MPT quiere reforzar, con la
campaña, la recomendación para que ella sea revocada, una vez que el texto restringe el concepto legal y
afecta la fiscalización así como, por lo tanto, el combate al trabajo esclavo” (MPT, 2017, traducción
nuestra).
 En un apretado balance de todos los avances significantes, se verificará como
algunas políticas públicas favorables a la erradicación de la esclavitud contemporánea
son lentas y susceptibles de retrocesos a causa de los obstáculos encontrados, sean ellos
fuera o dentro de la esfera del poder, lo que inviabiliza la construcción de una sociedad
democrática y menos desigual.
En lo que concierne a la necesidad de fomentar políticas públicas locales,
acción importante para el alineamiento y fortalecimiento de las acciones en el combate a
la esclavitud contemporánea, se verifica el afán en apoyar la coordinación e
implantación de planes estatales, del distrito federal y municipales para erradicación
del trabajo esclavo.
Esa acción tampoco fue totalmente cumplida, principalmente en los
municipios. El verbo empleado en la acción es “apoyar”, lo que significa proponer
sostenimiento, crear todos los medios viables para que se realicen los planes de
erradicación del trabajo esclavo.
Se sabe que el trabajo esclavo, aunque los datos revelen su incidencia más
grande en la región norte, es un problema que afecta a la sociedad brasileña como un
todo. Véanse los datos del Ministerio del Trabajo acerca de la esclavitud contemporánea
en el estado de Rio de Janeiro, donde el Plan Estatal para Erradicación del Trabajo
Esclavo fue lanzado sólo el 22 de mayo de 2012:

[...] los casos más comunes en Rio de Janeiro ocurren en la

extracción de piedras para la construcción civil, en Santo Antônio de Pádua, y
en el cultivo de caña de azúcar, en Campos de Goytacazes, ambos municipios
ubicados en el Norte de Rio. El plan fue desarrollado a lo largo del año
pasado por la Comisión Estatal para la Erradicación del Trabajo Esclavo
(COETRAE-RJ) con representantes de 19 entidades civiles. Está compuesto
de 41 acciones a ser implementadas en hasta dos años. Además de la creación
de redes de enfrentamiento y políticas públicas, el plan prevé un mapeo de las
prácticas de trabajo esclavo y una campaña para concienciar a la población.
‘Todavía no hay previsión de aporte de recursos del estado para la campaña,
pero ése es uno de los mayores deseos de la sociedad civil para sensibilizar y
concienciar la sociedad sobre ese tema.’ [...] Datos del Ministerio del Trabajo
señalan que, en 2011, fueron libertados 53 trabajadores en situación análoga a
la esclavitud en Río de Janeiro. Ya en el primer trimestre de 2012 el
municipio de Vassouras, en el Sur del estado, se destacó por la explotación de
 mano de obra esclava en la producción de tomate, aún sin números
consolidados. En 2009, el estado fluminense lideró los índices de rescate de
trabajadores en situación análoga a la esclavitud. Datos señalan que 715
trabajadores fueron rescatados por el Ministerio Público del Trabajo en el
estado, de un total de 4.283 en todo el Brasil (VILELLA, 2012, traducción
nuestra).

Esa realidad refleja las prioridades de los gobiernos estatales en asumir las
agendas de los derechos humanos y del desarrollo social en los estados. Además, revela
lo poco que ha sido hecho para la implantación de planes estatales destinados a la
erradicación del trabajo esclavo.
No hay registros de acción directa del gobierno federal para poner en práctica,
con providencias concretas, los planes estatales para la erradicación del trabajo en
condiciones análogas a la de esclavo. Las acciones mapeadas fueron de implantación de
programas estatales de derechos humanos.
El primer registro fue en el gobierno Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010),
anterior al Tercer PNDH (2009), con fomentación de programas estatales de los
derechos humanos. En 26 de febrero de 2008, Paulo de Tarso Vannuchi, ex-ministro-jefe
de la entonces Secretaría Especial de los Derechos Humanos de la Presidencia de la
República (SEDH/PR)211, se reunió con los secretarios estatales de derechos humanos de
todo el país para discutir, entre otros temas, la elaboración de planes estatales y la
ejecución de las acciones del Segundo PNDH (BRASIL, 2008). La otra acción, ocurrida
durante la 11ª Conferencia Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y que fue
realizada entre los días 15 y 18 de diciembre de 2008 en Brasilia, destacó, en el
contenido de la resolución sobre revisión y actualización del Programa Nacional de
Derechos Humanos, la necesidad de discutir el problema social de la erradicación del
trabajo esclavo contemporáneo en el Tercer PNDH “Apoyar la implementación,
actualización y efectuación de los Programas y/o Planes Estatales y Municipales de
Derechos Humanos, democráticamente, en conformidad con el PNDH, pretendiendo
atender a la realidad local [...]” (BRASIL, 2009a, p. 134-135, traducción nuestra).
Sin embargo, no hubo cualquier acción directa del Estado que forneciera
soporte eficaz para la creación de los planes estatales, ya que, en la práctica, primero se
forman las comisiones estatales para erradicación del trabajo esclavo (COETRAEs) que

211 Desde el 3 de febrero de 2017, se regresó a la nomenclatura de Ministerio de los Derechos Humanos
cuya creación original fue el 17 de abril de 1997.
serán responsables por el lanzamiento de los planes, tales fueron los procedimientos
empleados en los estados de Mato Grosso y Rio de Janeiro.
El estado de Mato Grosso fue la primera unidad de la federación a fundar la
Comisión estatal para erradicación del trabajo esclavo (COETRAE), a través del
Decreto n.º 985, de diciembre de 2007. En menos de un año, la Comisión ha elaborado
y aprobado el Plan Estatal de Erradicación del Trabajo Esclavo, publicado a través del
Decreto n.º 1.545, de agosto de 2008.
En Rio de Janeiro, cerca de un año tras la formación de la COETRAE-RJ, en
27 de abril de 2011 (RABELLO, 2011), hubo el lanzamiento del Plan Estatal para
Erradicación del Trabajo Esclavo, en 22 de mayo de 2012 (SEQUEIRA, 2012).
De esta manera, es evidente que sólo a partir de una comisión se puede
elaborar un plan y, consecuentemente, planificar medidas represivas contra el trabajo
esclavo, otra acción programática del Tercer PNDH, además de las preventivas.
Los datos actuales revelan que existen tan sólo COETRAEs en las siguientes
unidades de la federación: Bahia (2009), Ceará (2012), Espírito Santo (2013), Goiás
(2012), Maranhão (2007), Mato Grosso (2007), Mato Grosso do Sul, Pará (2007), Piauí
(2007), Rio de Janeiro (2011), Rio Grande do Sul (2012), Rondônia (2017), São Paulo
(2011), Tocantins (2007); comisión municipal hay sólo en la ciudad de São Paulo (2013)
(SAKAMOTO, 2013). Ante ello, mientras se alaben las comisiones instituidas, se nota
que hay todavía un largo camino a recorrer. El registro del último encuentro de las
COETRAEs es del 1º al 10 de noviembre de 2014, en la ciudad de São Paulo, cuando se
reunieron para discutir el recorrido de la política pública nacional de combate al trabajo
esclavo.
Cabe destacar que, en el estado del Paraná, no existe al menos una Secretaría
estatal específica de los derechos humanos. Hay la Secretaría de la Justicia, Trabajo y
Derechos Humanos.212 Así, la cuestión de la garantía de los derechos humanos queda
pendiente de la administración de la Justicia, desvirtuándose la perspectiva de los
derechos humanos, que no puede ser reducida mínimamente al ámbito de la Justicia. En
el rol de los consejos (GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ, 2014a), unidos a esa
Secretaría, existe el Consejo Permanente de los Derechos Humanos del estado del
Paraná (COPED), instituido por la Ley n.º 11.070, de 16 de marzo de 1995 (GOVERNO
DO ESTADO DO PARANÁ, 2014b). No hay, sin embargo, cualquier actuación del

212 La Ley n.º 18.778, de 11 de mayo de 2016, transformó la Secretaría de Estado de Justicia,
Ciudadanía y Derechos Humanos en Secretaría de Justicia, Trabajo y Derechos Humanos.
ejecutivo hacia la erradicación del trabajo esclavo, además de las acciones del MPT en
el Paraná.
La única noticia que consta sobre la acción del gobierno del estado del Paraná
fue de que en Curitiba hubo el lanzamiento de estrategias para erradicación del trabajo
esclavo en 30 de marzo de 2011. No obstante, no hay noticias de la implantación de
tales estrategias o efectuación de las propuestas (BRASIL, 2014a).
Esa política de gobierno, en la esfera estatal, padece de distorsiones y
equívocos, por ser reductora, pues parte del raciocinio segundo el cual derechos
humanos serán resultado de la administración de la Justicia, olvidándose las cuestiones
sociales, como la dignidad de la persona humana, que incluye, entre otras diversas
cuestiones, sus necesidades más básicas, como alimentación y vivienda. Las acciones
son llevadas a cabo específicamente por los auditores de la Superintendencia Regional
del Trabajo y Empleo (SRTE) del estado del Paraná.
Según datos del Observatorio Digital del Trabajo Esclavo en Brasil, 213 en el
estado del Paraná, fueron rescatados 1.157 desde 2003 hasta 2016. El año de mejor
desempeño fue el de 2012. En aquel año, fueron rescatados 256 trabajadores, 217
(84,7%) en el sector de caña de azúcar, 125 en el municipio de Perobal y 92 en la ciudad
Engenheiro Beltrão. Los demás casos de rescate fueron en el cultivo de la yerba mate,
reforestación, construcción civil, ganadería y agricultura. En la región sur, el estado del
Paraná es señalado como aquél que ha mantenido mayor número de trabajadores en
condición análoga a la de esclavo (FOLHA DE LONDRINA, 2017).
Todo ello como consecuencia de los equívocos y de la ausencia de política
pública efectivamente orientada hacia la erradicación de las formas de esclavitud
contemporáneas. Si hubiera inversión en las operaciones del GEFM, la realidad de los
hechos sería, seguramente, distinta.
Y más, consta que muchos empleadores, al no sentirse intimidados y cohibidos,
tras las operaciones del GEFM, vuelven a la práctica delictiva. En realidad, la acción no
alcanza el escopo represivo al que se propone. Basta con ver el siguiente caso:

Auditores fiscales del Trabajo de la Superintendencia Regional del

Trabajo y Empleo en el Paraná (SRTE/PR) rescataron tres trabajadores de
régimen análogo a la esclavitud en el municipio de Palmas en la región Sur
213 En conjunto con SMARTLAB de Trabajo Decente forman un laboratorio multidisciplinario a través
de convenio técnico internacional entre el MPT y la OIT cuya meta es la sistematización y divulgación de
las informaciones de diversas bases de datos e informes gubernamentales, así como la promoción del
trabajo decente en Brasil. Dirección electrónica: <https://observatorioescravo.mpt.mp.br/>.
 del Paraná. En acción de rutina realizada entre los días 26 y 30 de marzo,
para fiscalizar propiedades rurales, los auditores encontraron varias
irregularidades, entre las cuales el no fornecimiento de equipos de seguridad,
precarias condiciones de alojamiento e irrespeto a las normas de salud y
seguridad en el trabajo. “Los trabajadores estaban expuestos a riesgos
inminentes de accidentes y estaban viviendo en condiciones degradadoras y
subhumanas”, dice el superintendente regional del Trabajo y Empleo en el
Paraná, Neivo Beraldin. Según el coordinador del grupo de auditores, Elias
Martins, el frente de trabajo y el alojamiento fueron cerrados. “El lugar
utilizado como alojamiento se encontraba en precarias condiciones, sin camas
adecuadas, sin ropas de cama limpias y apropiadas al clima de la región,
pisos quebrados, paredes y ventanas sin protección, llenas de brechas y
grandes hendiduras con el riesgo de entrada de animales, tejas rotas y
cubierta cayendo”, explica. Las condiciones de higiene del alojamiento y de
la cocina también eran extremamente precarias. “La empleadora también no
ofrecía agua potable tampoco pila, los víveres estaban en el suelo, no había
baños o duchas adecuadas. Los trabajadores estaban obligados a hacer
necesidades fisiológicas en el matorral y a bañarse en local distante,
utilizando contenedor de agua sin cualquier depuración. La situación de los
trabajadores era análoga a de esclavo”, asevera Elias Martins. La empleadora,
del sector de comercio de leñas, sufrió 14 demandas y pagó las
indemnizaciones rescisorias y los derechos de los trabajadores rescatados y
podrá responder acción del Ministerio Público del Trabajo por daños morales
(JORNAL DO OESTE, 2012, traducción nuestra).

También, la acción programática prevista en el Tercer PNDH, con el fin de

monitorear y articular el trabajo de las comisiones para erradicación del trabajo
esclavo, no se efectúa por falta de una comisión estatal, imposibilitándose determinar un
agente del estado específico para monitorear o articular los trabajos. Para la efectuación
de esa acción programática, se impone la creación de las comisiones en todas las
unidades de la federación.
La Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE) se
esforzó junto al poder público estatal con la meta de crear comisiones estatales para
erradicar el trabajo esclavo, tanto que la mayoría de los entonces candidatos a los
gobiernos estatales, durante la campaña electoral de 2010, firmó la Carta-Compromiso
contra el Trabajo Esclavo, comprometiéndose a crear las comisiones estatales
(CARTA-COMPROMISSO CONTRA O TRABALHO ESCRAVO, 2012).
 La propuesta de apoyo a la alteración del artículo 243 de la Constitución
Federal, Enmienda a la Constitución (PEC) n.º 438 de 2001, que preveía la
expropiación de los inmuebles rurales y urbanos donde fueran encontrados trabajadores
en condición de esclavos, no puede ser concebida pura y simplemente como soporte,
sino como una acción cuya meta final sería la aprobación, la consecuente alteración del
texto legal con plena vigencia en el territorio nacional, bien como el enfrentamiento del
fenómeno social de la esclavitud contemporánea.
Bajo tal perspectiva, esa acción programática no fue alcanzada. Pese a todos
los esfuerzos, la PEC enfrentó fuertes resistencias en la Cámara de los Diputados desde
2004. Recientemente, tras muchas campañas televisivas en su favor fue aprobada por el
Plenario de la Cámara de los Deputados, en 22 de mayo de 2012, y nuevamente por el
Senado Federal, en 27 de mayo de 2014. Entonces, las mesas de la Cámara de los
Diputados y del Senado Federal promulgan a Enmienda Constitucional n.º 81, de 5 de
junio de 2014 que prevé nueva redacción del artículo 243 de la Constitución Federal:

Art. 243. Las propiedades rurales y urbanas de cualquier región del

País donde fueren localizadas culturas ilegales de plantas psicotrópicas o la
explotación de trabajo esclavo en la forma de la Ley serán expropiadas y
destinadas a la reforma agraria y a programas de vivienda popular, sin
cualquier indemnización al propietario y sin perjuicio de otras sanciones
previstas en Ley, observado, en lo que se aplique, el dispuesto en el art. 5º.
(EC en el 81/2014) Párrafo único. Todo y cualquier bien de valor económico
aprehendido a causa del tráfico ilícito de entorpecedores y drogas afines y de
la explotación de trabajo esclavo será confiscado y reverterá a fondo especial
con destinación específica, en la forma de la Ley” (BRASIL, 2015, p. 137,
subrayado y traducción nuestra).

Sin cualquier desmerecimiento de los actores políticos empeñados en el

proceso de movilización para por lo menos inserir en la agenda pública la cuestión del
combate a las formas contemporáneas de esclavitud, que es de toda relevancia política,
no es posible, todavía, considerar una victoria, porque, con maniobra política de la
bancada ruralista, fuerte en el Congreso Nacional, hubo la inclusión de la expresión “en
la forma de la Ley”, lo que la condiciona a la reglamentación en una otra Ley,
volviéndola inaplicable hasta ser reglamentada por otra legislación más específica,
relacionada a la cuestión.
 Acerca de la proposición de marco legal y acciones represivas para erradicar
la intermediación ilegal de mano de obra análoga a la de esclavo, hay dos medidas. La
primera es la creación de Ley especial para erradicar la intermediación ilegal y la
segunda, las acciones represivas.
Esa acción centraliza el mayor enfrentamiento que hay en Brasil para erradicar
el trabajo esclavo. Tras el lanzamiento del Tercer PNDH no hubo política que
pretendiera disminuir la impunidad de los criminosos, los que se benefician
directamente, o los intermediarios.
En esa banda, evaluó el coordinador del Proyecto de Combate al Trabajo
Esclavo de la OIT, Luiz Antônio Machado, en reportaje de la Agencia Brasil:

“El Brasil ya fue mencionado como modelo. No es modelo ni

tampoco ejemplo, porque todavía no ha erradicado el trabajo esclavo. Pero
posee mecanismos que son referencia y la OIT reconoce avances del Brasil
en relación a otros países”, [...] La impunidad, según la OIT, todavía es uno
de los principales cuellos del enfrentamiento del trabajo esclavo en el Brasil.
“La punición efectiva de los esclavizadores es uno de los elementos que
faltan para un cambio definitivo en ese escenario”, menciona el documento.
“Las leyes existen, pero las condenaciones criminales no están ocurriendo”,
evalúa Machado (LOURENÇO, 2011, traducción nuestra).

Desde el lanzamiento del Tercer PNDH no hubo cualquier propuesta legal, en

especial para poner fin a la intermediación, además de la alteración del artículo 149 del
Código Penal, dada por la Ley n.º 10.803, de 11 de diciembre de 2003, que mejor
definió en qué consiste la condición análoga a la de esclavo (BRASIL, 1940).
A partir de entonces, el crimen se caracteriza cuando la víctima fuere sometida
a trabajos forzados o a jornada exhaustiva, sea obligada a condiciones degradadoras de
trabajo, sea limitada, por cualquier medio, en su locomoción por deuda contraída con el
empleador o prepuesto. Por lo tanto, incurre en la práctica delictiva aquél que, con el fin
de retener el trabajador en el local de trabajo, no le ofrece cualquier medio de transporte
o lo mantiene bajo vigilancia ostensiva en el local de trabajo o, incluso, se apodera de
sus documentos u objetos personales (BUENO, 2004). Con pena de reclusión y dos
agravadores, aumento de la pena por la mitad, cuando el delito en cuestión fuere
cometido contra infante o adolescente o cuando hay prejuicio de raza, color, etnia,
religión u origen.
 En el ámbito de políticas represivas para erradicar la intermediación ilegal de
mano de obra esclava, no se constata alguna política pública de acción represiva en las
mismas dimensiones en que fue la instauración del GEFM, con las Resoluciones nos 549
y 550, ambas de 14 de junio de 1995 y del Grupo Ejecutivo de Represión al Trabajo
Forzado (GERTRAF), con el Decreto n.º 1.538, de 27 de junio de 1995 (OIT, 2010, p.
23-27).
El único registro encontrado fue bien puntual, precisamente, en el estado de
Mato Grosso, en 1er de febrero de 2010, en la Academia de la Policía Civil en Cuiabá,
cuando una fuerza operativa capacitó a 30 agentes policiales, entre ellos civiles,
bomberos, de la Policía Caminera Federal, técnicos del IBAMA y auditores fiscales del
trabajo, para combatir crímenes de trabajo análogo al de la esclavitud y otros asociados
a esa práctica, durante 14 semanas, 600 horas (REPÓRTER BRASIL, 2010). Ante ello,
está más que comprobado el incumplimiento de la meta propuesta.
La acción programática, que pretende destinar recursos del Fondo de Amparo
al Trabajador (FAT) para capacitación técnica y profesional de trabajadores rurales y
para implementación de política de reinserción social de los libertos de la condición de
trabajo esclavo, no fue cumplida integralmente.
Si analizada la Resolución n.º 679, de 29 de septiembre de 2011, que establece
las directrices y criterios para transferencias de fondos del FAT a los estados,
municipios, organizaciones gubernamentales, no gubernamentales o
intergubernamentales, para ejecución del Plan Nacional de Cualificación como parte
integrada del Sistema Nacional de Empleo (SINE), en el ámbito del Programa del
Seguro-Desempleo (BRASIL, 2011b), es evidente que no se trata de una acción que
atienda sólo a los deseos sociales constantes en la propuesta de asistir el trabajador
reducido a la esclavitud, sino que los incluye.
El artículo 4º de la referida Resolución establece, en sus incisos, el rol de
prioridades para el recibimiento de los fondos. Mientras en el inciso I está el Programa
del Seguro-Desempleo, manifestando clara la finalidad precipua del FAT, los
“trabajadores/as libertados/as de régimen de trabajo degradador” son contemplados,
mucho más allá, en el inciso VI.
Destáquese que la Ley n.º 10.608, de 20 de diciembre de 2002, asegura el pago
de seguro-desempleo, llegando al máximo de tres cuotas, en el valor de un sueldo
mínimo, al trabajador rescatado (BRASIL, 2002b).
 La acción programática que se refiere a la reinserción social merece atención.
El texto debería incluir inversiones para propiciar “inserción económica” e “inserción
profesional”, ya que los trabajadores esclavizados son 63,6% de hombres con edad entre
18 y 35 años; no tienen ninguna o casi ninguna instrucción educacional formal 73,7%;
son analfabetos 35,3%; y, estudiaron hasta el 5º grado incompleto 38,4% (COMISSÃO
PASTORAL DA TERRA, 2013, p. 5).
Ante esos números e informaciones para combatir la reincidencia de nuevas
esclavizaciones, son necesarios inversiones en instrucción educacional y cualificación
profesional de los rescatados, una política que combata la situación de vulnerabilidad de
los trabajadores en condiciones de esclavo. Además, esa circunstancia de fragilidad es el
reflejo de la mala distribución de la riqueza nacional, de la extrema miseria y de la
concentración de tierras, las principales causas de las formas contemporáneas de
esclavización de los trabajadores.
En un contexto de extrema desigualdad social, el trabajador desprovisto de
instrucción escolar, sin tierra, carente de cualquier condición mínima de sustentar a sí y
a la familia, se ve obligado a someterse a la esclavitud porque tiene sólo su fuerza de
trabajo manual para ofertar. Por lo tanto, no restan dudas de que la pobreza y la miseria
en que los trabajadores rurales viven los condicionan a la esclavitud como único medio
de supervivencia.
La relación social establecida entre empleadores y empleados pone, de un lado,
los propietarios de latifundios que, para acumular aun más riqueza y potencializar sus
ganancias, explotan los individuos más vulnerables y, de otro, los empleados, que no
tienen como huir a la explotación.
Ningún nuevo programa orientado, exclusivamente, a la “reinserción social” o
para cualificación profesional fue detectado en este estudio, tras el lanzamiento del
Tercer PNDH (2009), con meta primordial de capacitación profesional para reinserción
de los trabajadores libertos.
En ese sentido, conviene exponer la siguiente información:

Tras contactos establecidos con los Delegados Regionales del

Trabajo de los Estados de Maranhão, Piauí, Pará y Tocantins, he comprobado
la inexistencia de cualquier proyecto de orientación, reinserción o
cualificación profesional, financiado por recursos del FAT, destinado
específicamente a los trabajadores oriundos de la explotación esclava.
(PRADO, 2006, p. 198, traducción nuestra).
 Se puede, sin embargo, mencionar que anteriormente había programas que,
entre otras finalidades, incluían la reinserción. Pero, en ellos había falta de objetividad
efectiva y determinada para una reinserción concreta del trabajador.
Ejemplo de ello es el “Proyecto Marco Cero de intermediación rural”, del final
de 2008, ejecutado en los municipios de Açailândia, Codó, Bacabal e Imperatriz
(Maranhão); Alta Floresta y Sinop (Mato Grosso); Floriano (Piauí); Marabá y
Paragominas (Pará). La integración del estado de Minas Gerais al plan se dio en 2009
(BRASIL, 2011c, p. 30). La finalidad esencial de ese proyecto es la eliminación de la
figura del acosador y la garantía de los derechos laborales. La reinserción es intentada
sin cualquier cualificación; se ofrece tan sólo una inscripción en las agencias del SINE,
que servirá de acceso a los empleadores (BRASIL, 2011c, p. 20).
Se puede mencionar, también, especificadamente, en el sector de caña de
azúcar, el “Compromiso Nacional para Perfeccionar las condiciones de Trabajo en la
Caña de azúcar”, elaborado democráticamente en 25 de junio de 2009, tras reuniones
tripartitas, por representantes de los trabajadores, de los empresarios y del gobierno
federal, con el escopo de reinsertar a los desempleados con la mecanización de la
cosecha (BRASIL, 2009c, p. 1-6). Todas las informaciones obtenidas de ese proyecto
señalan la efectividad de la medida con compromiso del sector empresarial.
Por último, en lo que concierne a acciones cuya meta es divulgar datos de
aquéllos que utilizan mano de obra esclava y explotan el trabajo esclavo adulto e
infantil que están directamente asociadas a la acción de actualización y divulgación,
semestral, de la inscripción de empleadores explotadores del trabajo análogo al de
esclavo, pasan por varios escollos dentro de la esfera del poder, lo que imposibilita su
cumplimento de modo continuo.
La "Inscripción de Empleadores que hayan mantenido trabajadores en
condiciones análogas a la de esclavo", apodada de "Lista Sucia", fue creada por la
Resolución del Ministerio del Trabajo n. º 540 (BRASIL, 2004):

Los procedimientos de inclusión y exclusión son determinados por

la Resolución Interministerial MTE/SDH nº. 2/2011, la cual dispone que la
inclusión del nombre del infractor en la Inscripción ocurrirá tras decisión
administrativa final relativa al auto de infracción, redactado por motivo de
acción fiscal, en que haya habido la identificación de trabajadores sometidos
al “trabajo esclavo”. Por su parte, las exclusiones derivan del control, directo
 o indirecto, por el período de 02 (dos) años de la fecha de la inclusión del
nombre del infractor en la Inscripción, a fin de verificar la no reincidencia en
la práctica del “trabajo esclavo”, bien como el pago de las multas
provenientes de los autos de infracción redactados en la acción fiscal
(BRASIL, 2014b, traducción nuestra).

Es menester destacar que la inscripción tiene posición significativa en el

combate a la esclavitud contemporánea por las consecuencias económicas impuestas a
los infractores que, en la relación de trabajo, someten trabajadores a formas
degradadoras y deshumanas o los mantienen como esclavos. Como medida de
cohibición, los nombres de los empleadores relacionados en la inscripción federal son
divulgados y, en consecuencia, es reducido el consumo de los productos y servicios
ofrecidos por ellos a causa del boicot comercial que les hacen las empresas que compran
materias-primas fornecidas por ellos. Destáquese que la imposibilidad de toma de
préstamos públicos por parte de los infractores no ocurre a través de legislación, según
recomendación del Ministerio de Integración Nacional (MIN), Resolución n.º 1.150 de
18 de noviembre de 2003 y orientación de la Federación Brasileña de los Bancos
(FEBRABAN).
Además, la inscripción federal revela la identidad de los infractores,
personalidades de destaque social e influyentes en la estructura del poder estatal. Por
ejemplo, en julio de 2013, cuando la inscripción cumplió 10 años, fueron mencionadas
las empresas de algunos políticos ruralistas, entre las cuales las de los diputados
federales João Lyra (PSD-AL) y Urzeni Rocha (PSDB-RR), y del ex-ministro de la
Agricultura en el gobierno Fernando Collor de Mello (1990-1992), Antônio Cabrera
(REPÓRTER BRASIL, 2013).
Sin embargo, en 31 de diciembre de 2014, la lista fue quitada de publicación,
es decir, del sitio electrónico del Ministerio del Trabajo, bajo la alegación de que la
Resolución viola a los principios constitucionales de la amplia defensa y del
contradictorio por no incluir procedimientos e instancias pasibles de ser accionados por
los abogados de un empleador demandado por trabajo esclavo, por fuerza de la liminar
proferida, en la Acción Directa de Inconstitucionalidad n.º 5.209 del distrito federal,214
por el ministro ex-presidente del STF Ricardo Lewandowski.
De ese modo, queda evidente que las buenas condiciones financieras de los
empleadores sumadas a la utilización de los pedidos liminares son utilizadas como
214 La referida acción ha sido planteada por la Asociación Brasileña de Incorporadoras Inmobiliarias.
estrategia para manipular la inscripción nacional de empleadores exploradores,
impedimento del efectivo cumplimiento de la acción programática de actualizarlo
semestralmente.
Como intento de mantener la publicación de la lista, en 31 de marzo de 2015,
fue firmada por los ex-ministros, Manoel Días, del Ministerio del Trabajo, e Ideli
Salvatti, de la entonces SDH/PR la Resolución Interministerial n.º 2215 para mejorar el
procedimiento de divulgación de los infractores con respaldo en la Ley de Acceso a la
Información, Ley n.º 12.527, de 18 de noviembre de 2011, y en los acuerdos
internacionales de los que Brasil es signatario, como la Convención n.º 105 216 de la OIT,
la Convención Sobre la Esclavitud de Ginebra217 y la Convención Americana de
Derechos Humanos.218
Posteriormente, como todavía había la suspensión de la divulgación de la
inscripción, a través de la Resolución Interministerial n.º 4, de 11 de mayo de 2016, fue
revocada la resolución anterior y se trajo la alternativa de firmar término de ajuste de
conducta o acuerdo judicial, bien como reparación de daños. Por la edición de la nueva
Resolución, la acción directa de inconstitucionalidad n.º 5.209, que discutía la
Resolución Interministerial n.º 2 (anterior), quedó perjudicada por la pérdida del objeto
siendo, consecuentemente, anulada por la ministra presidente del STF Cármem Lúcia
Rocha la liminar que impedía la publicación.
Es hecho que hace tempo venía siendo reducido el presupuesto público
destinado al combate al trabajo análogo al de esclavo en Brasil y, consecuentemente, las
acciones del gobierno federal. No obstante, en el año de 2016, el proceso de
impedimento de la presidente Dilma Rousseff ocupó el pensamiento de los políticos, lo
que significó una paralización en el combate a las formas contemporáneas de esclavitud.
Pero, fueron mucho más significativas y representativas de retrocesos las acciones del
Estado durante el gobierno de Michel Temer (2016-); en la mayor parte del tiempo, no

215 La Resolución Interministerial n.º 2, del 31 de marzo de 2015, revocó la Resolución Interministerial
n.º 2, del 12 de mayo de 2011.
216 El Decreto n.º 58.822, del 14 de julio de 1966, promulgó la Convención n.º 105, concerniente a la
abolición del trabajo forzado adoptada en Ginebra, a los 25 de junio de 1957, ya que el Congreso
Nacional la aprobó por el Decreto Legislativo n.º 20, de 1965.
217 El Decreto n.º 58.563, del 1er de junio de 1966, promulgó la Convención sobre Esclavitud de 1926
enmendada por el Protocolo de 1953 y la Convención Suplementar sobre la Abolición de la Esclavitud de
1956, puesto que el Congreso Nacional la aprobó por el Decreto Legislativo n.º 66, de 1965.
218 El Decreto n.º 678, del 6 de noviembre de 1992, promulgó la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), del 22 de noviembre de 1969, puesto que el
gobierno depositó la carta de adhesión a esa convención el 25 de septiembre de 1992, así como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos entró en vigor, para el Brasil, el 25 de septiembre de
1992, en los términos del 2º párrafo de su art. 74.
hubo cualquier difusión de la referida lista y, además, se intenta poner escollos a la
acción del GEFM con la Resolución del Ministerio del Trabajo n.º 1.129, de 13 de
octubre de 2017.
Desde diciembre de 2016, el MPT, a través de acción judicial, venía pleiteando
la publicación de la inscripción nacional de los empleadores infractores y obtuvo éxito
con decisión liminar del juicio de la 11ª Corte Laboral de Brasilia, que fue objeto de
recurso al Tribunal Regional del Trabajo (TRT) del Distrito Federal cuya decisión
mantuvo la obligación de la publicación. Inconformado, el gobierno federal acudió al
Tribunal Superior del Trabajo (TST), donde obtuvo una decisión favorable.
Durante ese período, con fundamento en la Ley de Acceso a la Información,
Ley n.º 12.527, de 18 de noviembre de 2011, la organización no gubernamental
Repórter Brasil publicó, en su sitio electrónico, una lista con los nombres de los
infractores (SAKAMOTO, 2017).
La disputa política y judicial emprendida por el gobierno federal revela no sólo
un cambio político vertiginoso en la actuación del Estado, hasta entonces construida por
él mismo y por segmentos de la sociedad civil para erradicación del trabajo esclavo en
Brasil, sino también negligencia por situaciones de violación de los derechos humanos,
olvidándose del interés colectivo para privilegiar segmento social compuesto por
infractores. Algo notorio con publicación de la Resolución del Ministerio del Trabajo n.º
1.129, de 13 de octubre de 2017 que camina en la trasmano de las políticas hasta
entonces implementadas en el país.

CONSIDERACIONES FINALES
Considerado el mapeo de las acciones programáticas del Tercer PNDH (2009)
las cuales pretenden prevenir, combatir y erradicar la situación del ser humano reducido
a la condición análoga a la de esclavo en Brasil, se puede constatar, en el campo, un
escenario de desigualdad social por la falta de preparación de los trabajadores
destituidos de recursos y por la concentración de tierras en las manos de una oligarquía
terrateniente que busca tan sólo la defensa de sus derechos e intereses y tiene fuertes
influencias políticas en la esfera del poder estatal, consiguiendo inviabilizar acciones de
combate a las violaciones de los derechos fundamentales de los trabajadores en sus
relaciones de trabajo, como actuación del GEFM.
 Poniendo atención al foco del análisis documental propuesto, centrado en la
“meta estratégica VII: Combate y prevención al trabajo esclavo”, de la “directriz 7:
Garantía de los Derechos Humanos de forma universal, indivisible e interdependiente,
que asegura la ciudadanía plena” relacionada al III eje orientador del Tercer PNDH, esto
es, “Universalizar Derechos en un Contexto de Desigualdad” (BRASIL, 2009b, p.
61-84), se concluye que, tras poco más de ocho años del lanzamiento del Programa (21
dic. 2009), existen acciones totalmente incumplidas y otras apenas parcialmente
cumplidas, una vez que la complejidad causal del fenómeno social implica en acciones
más complejas que requieren articulaciones mucho más eficaces, resultado de otras
políticas públicas efectivas para combatir el trabajo análogo al de esclavo. Son
necesarias acciones que atinjan certeramente las causas de la explotación y no sólo
acciones básicas, como programas regionales de acceso a documentos personales.
Entonces, ninguna de las acciones programáticas del Tercer PNDH fue
efectivamente cumplida hasta el presente momento, ni hay, en la práctica, un efectivo
combate a las causas del trabajo esclavo – pobreza y concentración de riquezas.
Además, el problema de la esclavitud contemporánea tiene su núcleo en la
miseria, seguido por la ganancia e impunidad. El propio Tercer PNDH reconoce la causa
del problema con la pretensión de asimilar y dar ampliación a las “políticas de
erradicación de la miseria y del hambre”. El programa, al presentar el “Eje Orientador
III: Universalizar Derechos en un Contexto de Desigualdad”, afirma “Las acciones
programáticas formuladas pretenden enfrentar el desafío de eliminar las desigualdades”
(BRASIL, 2009b, p. 63-64, traducción nuestra).
No se trata de desconsiderar o negar todos los pasos dados en el escenario
nacional, algunos de los cuales son significativos, aun siendo evidente un retroceso
momentáneo. Es posible percibir acciones que representan avances como la formación
de los grupos de fiscalización móvil – hoy, en proceso de desmantelamiento debido a
medidas que impiden la acción de los agentes fiscales y a cuestiones financieras como la
falta de recursos – considerados como el principal instrumento para combatir a
explotación del trabajo esclavo por la capacidad de identificar a los explotadores y
libertar los cautivos, actuación directa que necesita ampliación.
En ese contexto de retrocesos hay, aun, mucho a ser planificado, invertido y
puesto en práctica para el combate efectivo de las formas de esclavitud contemporánea
y para la recuperación de la coyuntura de 2007 con 5.999 trabajadores libertados.
 Se hace necesario que el Estado reanude los debates y las discusiones sobre la
explotación del trabajo análogo al de esclavo en el país con la participación de agentes
de la sociedad civil para que conjuntamente logren pautar la agenda política nacional
con la planificación e implementación de acciones eficientes y capaces de promover la
caminada que, hasta entonces, se hacía. Esto sin olvidarse que el duramen de la
esclavitud contemporánea está en la vulnerabilidad económica y social de los
trabajadores.
El conjunto de programas del gobierno federal, formado por programas como
“Bolsa Familia”, “Brasil sin miseria”, acceso a beneficios y al seguro-desempleo entre
otros, no se muestra suficiente para atacar la desigualdad social y erradicar la miseria,
por representar un aumento de renta ínfimo. Son desprovistos de cualquier meta
preponderante o capacidad real de viabilizar distribución de renta.
En síntesis, en un primer momento, hay mucha dificultad, por parte del
gobierno federal, para poner en práctica su política orientada a erradicar el fenómeno
social del trabajo esclavo contemporáneo, ya que fue ineficiente por no atingir el
duramen de la cuestión: la miseria y la concentración de riqueza – el paradigma
económico de la expansión agrícola; y enseguida, hubo retrocesos, sin cualquier nueva
acción eficiente de las propuestas ya existentes, sumándose a ello el intento de fijar
medida que impida el cumplimento o la efectuación de las acciones implementadas.
Es esencialmente oportuno reanudar las discusiones del Estado con las
organizaciones de la sociedad civil defensoras de los derechos y de las garantías de los
trabajadores en sus relaciones de trabajo para la construcción de políticas públicas
eficientes que erradiquen el trabajo análogo al de esclavo y pongan en práctica una
agenda política tan capaz de punir los infractores y cohibirlos como de intervenir en la
realidad de los trabajadores reducidos a la condición análoga a la de esclavo, librándolos
de la extrema miseria y quitándolos de la condición de vulnerabilidad con efectiva
distribución de renta para, entonces, erradicar el trabajo esclavo contemporáneo en
definitivo.
No hay como aceptar que el Estado brasileño tenga la condición de
“paradigma” de combate al trabajo esclavo. Muchos pasos dados fueron importantes,
pero hay muchísimos a darse. Por fin, hay un largo camino a recorrerse para librar al
trabajador de la condición análoga a la de esclavo, pues ese camino pasa por
transformaciones de la visión de los agentes políticos, reformulación de las políticas
públicas, inversión en las operaciones de los auditores del trabajo, erradicación de la
extrema pobreza y por la construcción de una sociedad más igualitaria con respeto a la
dignidad de la persona humana y ejercicio de la plena ciudadanía.

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Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Modernización del Estado en Río Negro: innovaciones en el modelo de

gestión pública hacia el paradigma de gobierno abierto y la
participación ciudadana.

María Emilia Ocampo Mirian Ruth Maldonado

mariaemiliaocampo26@gmail.com maldonado.mirian1@gmail.com

Área Temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen:
Tanto el Estado como las Administraciones Públicas están siendo objeto de profundas
transformaciones y cambios en la actualidad. En este sentido, esta ponencia tiene por
objeto analizar el proceso de modernización del Estado en Río Negro a partir de la
adhesión al Plan de Modernización del Estado implementado por el Gobierno Nacional
mediante el Decreto N° 434 del 2016. En el mismo se plasman un conjunto de políticas
y medidas tendientes a convertir al Estado en garante del bien común, contando para
ello con una Administración Pública al servicio del ciudadano, calidad en la prestación
de los servicios y organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados.
En abril del 2017 el Gobierno Nacional conjuntamente con varias provincias argentinas
celebra el Compromiso Federal con el propósito de poner en marcha un Plan de
Modernización estatal. Este documento contiene los términos de un acuerdo marco de
cooperación, para la construcción de un Estado que responda a las necesidades del siglo
XXI y que contribuya al crecimiento del país y de sus ciudadanos. Todo ello, respetando
los principios y fundamentos del gobierno abierto.
Se presenta esta experiencia provincial en el marco de un Proyecto de Investigación
vinculado a la Modernización del Estado con el propósito de generar un rico
intercambio a través de reflexiones y propuestas de nuevas formas de gestionar lo
público
 1. Introducción
El mundo global le impone tanto el Estado como a las Administraciones Públicas
profundas transformaciones y desafíos en torno a las nuevas formas de gestionar lo
público y los modos de vincularse con la sociedad civil. En este sentido, esta ponencia
tiene por objeto analizar el proceso de modernización del Estado en Río Negro a partir
de la adhesión al Plan de Modernización implementado por el Gobierno Nacional
mediante el Decreto N° 434 del año 2016. En el mismo se plasman un conjunto de
políticas y medidas tendientes a convertir al Estado en garante del bien común,
contando para ello con una Administración Pública al servicio del ciudadano, con
calidad en la prestación de los servicios y organizaciones flexibles orientadas a la
gestión por resultados.
Además, nos interesa destacar la importancia que reviste la participación ciudadana
como mecanismo de construcción del espacio público. La participación ciudadana es un
elemento clave del gobierno abierto, por ello, es necesario desburocratizar y
descentralizar la gestión pública, favorecer diferentes formas de cogestión con los
ciudadanos y las expresiones de la sociedad civil, otorgando transparencia a los actos de
gobierno. En esta línea, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana de la
Gestión Pública del CLAD (2009), señala que la participación ciudadana en la
administración pública es el proceso de construcción social de las políticas públicas que,
conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía
los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas.
En abril del año 2017, el Gobierno Nacional conjuntamente con varias provincias
argentinas celebró un acuerdo que denominó “Compromiso Federal para la
Modernización: el Estado al servicio de la gente”, con el propósito de poner en marcha
un Plan de Modernización para la construcción de un Estado moderno, con gobierno
digital, transparente y participación ciudadana.
El documento contiene los términos de un acuerdo marco de cooperación, para la
construcción de un Estado que responda a las necesidades del siglo XXI y que
contribuya al crecimiento del país y de sus ciudadanos. Todo ello, respetando los
principios y fundamentos del gobierno abierto. Río Negro, accedió a esta política y
mediante el Decreto N°19 del 18 de enero del corriente año, se ratificó este
compromiso.
Esta ponencia se enmarca en un Proyecto de Investigación de la Universidad Nacional
del Comahue. El trabajo se centra en el estudio de una experiencia provincial, Rio
Negro, para presentar los progresos, estrategias y políticas que este Plan ha alcanzado
hasta el presente, y generar así un rico intercambio a través de reflexiones y propuestas
de nuevas formas de gestionar lo público. En los próximos apartados abordaremos el
marco conceptual y los avances del Plan de modernización rionegrino.

2. Modernización del Estado en Río Negro: desde la década del 90 hasta la

actualidad.

La Modernización del Estado es un proceso continuo que presenta en el tiempo acciones

concretas y específicas con el objetivo mejorar el funcionamiento de las
Organizaciones Públicas. Tal como sostiene Estévez (2016), por Modernización
entendemos un proceso-evento que se transforma a lo largo del tiempo, integrado por
distintas dimensiones que interactúan entre si y que pueden mostrar avances, retrocesos,
contradicciones o estancamientos en grados diferenciales. La pretensión de una
estrategia modernizadora es, justamente, la transformación o re funcionalización de una
estructura administrativa determinada con respecto a un horizonte más moderno.
Es decir que, la Modernización implica un proceso dinámico, en que el Estado se ve
obligado a adaptar sus capacidades a un contexto social y económico inestable. En tal
sentido, se vuelve imprescindible la innovación, para orientar la Gestión Pública y
distinguir posibles cursos de acción, que permitan prestaciones eficaces y efectivas y
productos que satisfagan las demandas y puedan así, ser legitimadas por la sociedad.
Modernización y Reforma aparecen como sinónimos (Piana,2017), sin embargo, para
otros autores la Reforma del Estado y Modernización, pueden ser consideradas como
aspectos diferenciables de un único proceso. Se vinculan íntimamente por cuanto la
Reforma intenta construir las relaciones sociales y los valores que definen la
modernidad como práctica social y cultura política; en tanto Modernización se toma
como un proceso que sirve a la reforma en la medida en que aporta mecanismos de
producción de eficiencia, de nuevas funciones, que produzcan mayores niveles de
eficacia en el servicio de las Instituciones estatales a los ciudadanos.
El Estado por su parte debe adecuarse a las cambiantes realidades económicas, políticas
y sociales para llevar a cabo estos procesos-Reforma, Modernización-. En la Década del
90 nuestro país experimento un proceso de reestructuración que redujo su tamaño en la
dimensión de sus funciones; esto significó redefinir el rol del Estado y de sus ámbitos
de intervención. Las privatizaciones de empresas públicas, la descentralización de la
Salud y de la Educación a las Provincias constituyeron algunos de los instrumentos para
lograr esos objetivos. De esta manera se comenzó, a configurar un nuevo escenario
nacional y provincial, con nuevos actores y procesos, que fueron definiendo distintas
formas en la prestación de servicios.
En este marco, la provincia de Rio Negro, tuvo que impulsar diversas estrategias
vinculadas a la transformación del Estado, realizando reformas de diferente naturaleza,
entre ellas las más destacadas fueron en Salud y Educación, propiciando la
participación de la Sociedad Civil en el campo de las políticas sociales de orden
público.
En el Plano Educativo, tal como sostiene Axel Rivas (2004), se visualizan dos esferas
de poder muy marcadas, la del gobierno nacional y la de los gobiernos provinciales,
ambas adquieren dominio y distinguen sus límites y ámbitos de influencia.
A nivel nacional se sanciona la Ley Federal de Educación Nº 241995 219 , que instituyó
modificaciones profundas en la distribución de responsabilidades educativas entre los
diferentes niveles del Estado. Así, las provincias debieron asumir el compromiso
educativo de las Instituciones que estaban en su territorio. Rio Negro, asumió un
comportamiento autónomo, la decisión del entonces Gobernador Horacio Massaccesi
fue no asistir, al igual que otras provincias como Chubut y Santa Cruz, a la reunión del
Consejo Federal. Sin embargo, esta posición debió ser modificada al recibir
indicaciones del Ministerio de Educación de la Nación, que debían seguir los
lineamientos impuestos desde esta repartición. (Ocampo y Maldonado, 2017). Además,
esto se ve reflejado en declaraciones de la Ministra, Susana Decibe, en un medio
regional, quien manifestó “las provincias rebeldes deberán adherir ya que hay una ley
que se llama federal” (Diario Rio Negro, 1993).

Hay que mencionar además, el cambio de actitud del gobierno provincial, que se
traduce en las palabras del Sr. Gobernador Massaccesi en la apertura de período de
Sesiones Ordinarias, en la Legislatura de Río Negro en 1993, donde manifestó:
“…reiteramos que el Estado debe ser transformado. Por eso, la reforma del
estado provincial que propiciamos y que hemos puesto en marcha, apunta a que –con
una nueva estructura tenga el poder y la agilidad necesarios para asumir el rol inherente
a su propia esencia.”.

219 Sancionada y promulgada en 1993 regula el gobierno y funcionamiento del sistema educativo
en todo el país
En tanto en el plano educativo expreso:
“…El desafío que iniciamos consiste en reformular y modernizar los modelos de
las instituciones escolares actualmente en vigencia en Río Negro (...) Descentralización
y participación en las decisiones de los actores involucrados, con especial protagonismo
de los padres, modernización de las formas de organización de los servicios y de los
sistemas de administración, una evaluación constante de la calidad de la enseñanza, un
análisis permanente de la oferta educativa en relación con su integración a los procesos
productivos, a costos y posibilidades de financiamiento reales, son los objetivos que
debemos alcanzar”220 En tanto en área de Salud se pone en vigencia por un lado un
nuevo modelo, orientado a darle mayor importancia a la participación de actores
sociales con capacidad, habilidad y oportunidad para identificar necesidades, problemas,
definir prioridades y formular propuestas para el conjunto de la sociedad. En tal sentido
se sanciona la Ley 2570 que crea los Consejos Locales de Salud. Por otro lado el área de
Salud Mental, sufre un cambio de Paradigma, donde se pasa de un modelo
biomédico-tradicional hacia un modelo comunitario-biosicosocial. En tal sentido,
Cohen-Natella (2013) sostienen que:
“Esta reforma implicó el cambio de la cultura manicomial hacia una cultura de inclusión
y de hacer efectivo los derechos. Esa transformación se hizo cierta como consecuencia del cierre
del manicomio; a todo este proceso se denominó desmanicomialización ”
La sanción de la Ley 2440221 -de Promoción Sanitaria y Social de las personas que
padecen sufrimiento mental –, vino a legitimar una práctica que ya estaba puesta en
acción, como fue la de priorizar la atención de los sufrientes mentales y el cierre de los
hospitales psiquiátricos-manicomios- .De esta manera Rio Negro pasa a ser pionera en
materia de Salud Mental en nuestro país y se coloca a la Vanguardia en el
reconocimiento de los Derechos de las personas con padecimientos Psicológicos.
(Semprini, Semprini, 2017).
Siguiendo el proceso de descentralización en otras áreas, además de las ya señaladas, la
provincia continuo con la implementación de mecanismos institucionales con
participación de la Sociedad Civil tales como: Consejos locales de Seguridad
Ciudadana, Consejos Locales de Salud, Consejo de la Mujer; ambos considerados de
participación colectiva; por otra parte se instrumentaron herramientas de participación
ciudadana mixtas: Audiencias Públicas-Ley 3132 y Planes Estratégicos. Como destacan

220 Diario de Sesiones-Discurso del Gob. H. Massaccesi, marzo de 1993.

221 Sancionada en 1991 y reglamentada en 1992.
Franco y Álvarez (2007) En el ámbito Provincial la Audiencia es concebida como una
instancia de expresión y/o reclamo colectivo de los usuarios de servicios públicos antes
los Entes Reguladores. Su efecto es consultivo y no vinculante. Por tanto los Planes
Estratégicos se hacen presente la fase de diagnóstico y constitución de la agenda pública
en donde intervienen diversos actores (económicos, políticos, sociales, etc.) con la
intención de reconocer las fortalezas y oportunidades para un ámbito determinado y
pensar en conjunto posibles alternativas de desarrollo de manera consensuada y común.
El nivel de incidencia gira en torno a la opinión y la consulta.
En la década siguiente se continúa con el espíritu Reformador y de Modernización del
Estado; Al igual que la nación y otros Estados Provinciales, en Rio Negro se piensa en
la ejecución de Sistemas Informáticos, diseñados para llegar a los ciudadanos. Los más
representativos tienen que ver con el ingreso público, es decir, son generalmente de
funcionalidad tributaria o de control de aportes. Además, una serie de portales y sitios
web relacionados con la actividad del estado. (Álvarez, Cuervo, 2011).
En este contexto, se crea el Sistema Provincial de Información- SPI- mediante el
Decreto 1028/2004, con el objetivo de organizar y utilizar los múltiples recursos
generados por los distintos Organismos Públicos del Estado Provincial. Asimismo se
dispone la obligatoriedad para todos los
Ministerios-Secretarias-Direcciones-Institutos-Agencias-Entes y Empresas del Estado,
de suministrar, actualizar e informar anualmente el SPI.
Por otro lado, se pone en marcha una red de comunicaciones denominada Intranet, que
integra a la Provincia en toda su extensión, con el objetivo de optimizar los servicios
que prestan los Organismos de la Administración Pública Provincial a los ciudadanos
rionegrinos.
Otro avance en el sistema informático estuvo vinculado a la incorporación de
tecnologías en el proceso electoral. En el año 2006, mediante la Ley 4082, se sanciona
la puesta en práctica del Voto Electrónico, proceso que liga al votante con la urna de una
manera distinta, se suplanta la boleta de papel por la utilización de una máquina-urna
electrónica-, que no está conectada a ninguna red, es autónoma, no ingresa ni sale
ninguna comunicación y además cuenta con el soporte papel. Se puso en práctica en
distintas instancias-consulta popular, elección de autoridades municipales, Juntas
Vecinales, etc.-; esto incorporo modificaciones al Código Electoral y de Partidos
Políticos.
La incorporación de Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación TIC´s
permitió la creación de nuevos servicios a los ciudadanos, a la vez que otorgan distintas
ventajas: mayor eficiencia y transparencia de la Administración; aumento en la calidad
de los servicios prestados; la reducción de la burocracia; la mejora de la receptividad y
respuesta de las instituciones públicas a las necesidades de los ciudadanos , la mejora
en los procesos de rendición de cuentas, fomento de la participación ciudadana y la
restitución de la confianza ciudadana en las instituciones.

En este sentido, distintas reparticiones crearon páginas web para conocer el estado de
sus trámites, algunos son de acceso libre y gratuito y otros requieres de un registro. Se
pueden destacar alguna de ellas como: Consultas de Expedientes, publicación de las
compras públicas en la web y la consulta en línea a reparticiones como: Registro de la
Propiedad Inmueble, Dirección General de Rentas y Dirección de Catastro e informaron
territorial.
Sin embargo, la incorporación de TIC´s en el sector público, tal como destaca Dalmaso
(2004), demanda una profunda revisión a nivel organizacional y de funcionamiento del
mismo, lo que implica una transformación de pautas y métodos de trabajo con relación a
los procesos y procedimientos involucrados en el desarrollo de un proyecto de gobierno
electrónico.
En Rio Negro desde los 90´ se han desarrollados Reformas Administrativas y en menor
medida procesos de Modernización. Con la adhesión al Plan de Modernización del
Estado, implementado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto N° 434 del año
2016 se espera según lo manifestado por el Ministro de Gobierno, Luis Di Giacomo,
desburocratizar el Estado, Jerarquizar al personal de la Administración Pública y brindar
transparencia a los ciudadanos a través de la implementación de estrategias de Gobierno
Abierto.

3. Gobierno Abierto e innovaciones en la administración pública rionegrina

Marco conceptual
El concepto de Gobierno Abierto, vuelve a tomar impulso a través del Memorándum de
Transparencia y Gobierno Abierto, que el presidente de los Estados Unidos, Barack
Obama, presentó el primer día de gestión del año 2009 impulsando agendas de
transparencia, participación y colaboración dentro de la administración pública
norteamericana. Según Oscar Oszlak (2012), esta decisión apuntaba a la formalización
de una política de apertura, de trabajo conjunto con la ciudadanía sin precedentes para
ese país. Además, esta iniciativa promovió en diferentes países experiencias similares,
muchas de las cuales se llevaron a cabo en Latinoamérica. En este marco, surgen las
Cartas Iberoamericanas, que son documentos que contienen declaraciones, principios,
orientaciones y buenas prácticas que los gobiernos en el marco del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), deciden elaborar por
consenso, en materia de buen gobierno y administración pública. Entre ellas se pueden
mencionar:
 Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública,
aprobada a mediados de 2009.
 Declaración sobre Gobierno Abierto, que contó con el compromiso de
más de 50 países en el año 2011.
 Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, elaborada por el CLAD a
mediados de 2016.
En el año 2011 nace la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP Open Government
Partnership), es una iniciativa internacional voluntaria con 8 países fundadores, que
busca el establecimiento de compromisos de los gobiernos con sus ciudadanos para
promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y
utilizar las nuevas tecnologías con el fin de mejorar la gobernanza democrática. La OGP
ofrece un foro internacional para compartir innovaciones entre los gobiernos miembros,
la sociedad civil y el sector privado, todos actores comprometidos en la consecución del
gobierno abierto.

Se puede decir que la OGP se desempeña como una empresa global para el gobierno
abierto. En febrero de 2017 ya la conformaban 75 países, de los cuales 15 son
Iberoamericanos y con más de 2700 compromisos, es decir acciones específicas nivel
mundial. Los gobiernos que la integran deben elaborar planes de acción bianuales e
incluir en los mismos compromisos concretos para avanzar en el gobierno abierto, bajo
ciertos criterios y recomendaciones para la definición y redacción de los compromisos,
que son evaluados por el Mecanismo de Revisión Independiente - Independent
Reporting Mechanism - de la OGP (IRM-OGP).

En este sentido, los Planes deben mostrar un fehaciente compromiso con los valores del
gobierno abierto, como así también reflejar indicadores respecto de: transparencia fiscal,
divulgación pública de ingresos y activos de cargos políticos y altos funcionarios
públicos, acceso a la información pública, y participación ciudadana en el control de las
cuentas públicas. Cabe destacar que, la República Argentina ingresó a la Alianza para el
Gobierno Abierto en noviembre de 2012. Desde ese entonces, fueron elaborados dos
planes de acción y en enero del 2016 se publicó el Decreto N°117/2016 regulando la
obligatoriedad de todos los organismos del Poder Ejecutivo Nacional de publicar ciertas
bases de datos en el nuevo Portal de Datos Públicos (www.datos.gob.ar), con el objeto
de mostrar apertura y avanzar hacia la publicidad de los actos de gobierno y control de
la gestión pública. A partir de la sanción este instrumento legal se comenzaron a
implementar las mesas de diálogos y consulta con actores gubernamentales y
organizaciones de la sociedad civil para promover y consolidar los compromisos de del
2do. Plan de Acción.

El concepto Gobierno Abierto se integra en una lógica de cambios que operan en la

gestión pública y los modos de pensarla y conceptualizarla. Aún se encuentra en una
etapa de maduración, colaborando con la consolidación de un nuevo paradigma en la
forma de gobernar, la gobernanza pública inteligente como nuevas formas de gestionar
lo público La gobernanza pública inteligente es una nueva perspectiva de análisis de la
política, la administración y la gestión desde el paradigma del gobierno abierto. El rol
del gobierno en el proceso de innovación pasa de la construcción de redes a la
habilitación de plataformas halocráticas, capaces de crear valor y empoderar a la
ciudadanía. La forma de innovar es mediante la colaboración abierta entre ciudadanos,
organizaciones y profesionales públicos en el marco de comunidades digitales.(Criado,
2016).

Los últimos estudios sobre la cuestión del Gobierno Abierto, lo consideran una realidad
multidimensional asociada a diferentes conceptos, tales como transparencia, rendición
de cuentas, participación, co-laboración, co-creación, tecnologías, redes sociales, entre
otros. Se trata de una categoría polifacética y multidimensional permitiendo múltiples
abordajes y ocupa un lugar de privilegio en la generación actual de políticas públicas.
En esta línea, Álvaro Ramírez Alujas (2011), sostiene que el Gobierno Abierto surge
como un nuevo paradigma y modelo de relación entre los gobernantes, las
administraciones y la sociedad, sostienen que sus principales características son la
transparencia, la multidireccionalidad, el trabajo colaborativo y orientado a la
participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma de decisiones
públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción es posible catalizar, articular y
crear valor público desde y más allá de las fronteras de la burocracias estatales.

Respecto del concepto de valor público, Calderón y otros (2014) señalan que un
modelo de gobierno que persigue maximizar el valor público debe necesariamente
promover la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración
y, a través de la priorización de un uso intensivo de la tecnología. Para ello, es menester
apostar al co-gobierno con un estilo de gestión dialogante y con mayor equilibrio entre
el poder de los gobiernos y de los gobernados, en otras palabras sería otorgarle voz a
una ciudadanía corresponsable.

Por su parte, César Cruz (2011) señala que la emergencia del gobierno abierto se asocia
en muchos sentidos con tres distintos procesos de naturaleza interdependiente ocurridos
en las décadas recientes, y que han demostrado tener efectos de impacto global:
 Los avances tecnológicos, el incremento de la conectividad, el advenimiento de
la Web 2.0 y el empoderamiento ciudadano de plataformas tecnológicas de
comunicación.
 Las presiones ciudadanas por una mayor transparencia y accountability, la
demanda de mayores y mejores espacios de participación y la emergencia de los
nuevos movimientos sociales.
 La consolidación de gobiernos relacionales y de la gobernanza (colaborativa y
de redes) entendidas como formas de conducción sociopolítica (Mayntz, 2000)
ya no emergente, sino predominante de coordinación y gestión de los asuntos
públicos (Aguilar Villanueva, 2006).
Y agrega que, el gobierno abierto es un paradigma o modelo relacional que se
corresponde con un modelo de democracia más agregativo, que da (busca dar) prioridad
a la representatividad y a los procesos con el objeto de conformar un gobierno más
accesible, transparente y receptivo. También aclara que gobierno abierto no es lo mismo
que gobierno electrónico, es algo más que gobernanza electrónica y no es lo mismo que
datos abiertos.

Contexto nacional
En diciembre del 2015, asume la nueva gestión del gobierno nacional y crea el
Ministerio de Modernización, con el propósito de trabajar en torno a la construcción de
un Estado del siglo XXI: transparente, innovador, ágil y cercano a la ciudadanía en un
marco de confianza mutua. Un Estado al servicio de la gente, mejorando las
capacidades del Estado como condición necesaria para el desarrollo económico,
productivo y social del país.
Según el Artículo 23 de la Ley de Ministerios (modificada por el decreto 13/2015):
«Compete al Ministerio de Modernización asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de
Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente al empleo
público, a la innovación de gestión, al régimen de compras. Entre sus principales
funciones podemos mencionar las siguientes:
 Diseñar, proponer y coordinar las políticas de transformación y modernización
del Estado en las distintas áreas del Gobierno Nacional, su Administración
central y descentralizada, y determinar los lineamientos estratégicos y la
propuesta de las normas reglamentarias en la materia.
 Definir e implementar el Plan de Modernización de la Administración Pública
Nacional, su administración central y descentralizada y ejercer funciones como
autoridad de aplicación del mismo.
 Entender en el análisis y propuesta del diseño de la estructura de la
Administración Nacional Centralizada y Descentralizada y aprobar las
modificaciones propuestas.
 Colaborar con las provincias y municipios en sus procesos de reforma y
modernización del Estado, coordinando las acciones específicas de las entidades
del Poder Ejecutivo Nacional.
 Dirigir y supervisar el accionar del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales.
 Entender en el perfeccionamiento de la organización y funcionamiento de la
Administración Pública Nacional Central y Descentralizada, procurando
optimizar y coordinar los recursos humanos, técnicos, materiales y financieros
con que cuenta.
 Intervenir como Órgano Rector en materia de Empleo Público y como Autoridad
de Aplicación e interpretación de las disposiciones de dicho régimen.
 Entender en la definición de las políticas de recursos humanos y en el
seguimiento y evaluación de su aplicación, que aseguren el desarrollo y
funcionamiento de un sistema eficiente de carrera administrativa.
  Diseñar e implementar las políticas de capacitación para personal y funcionarios
de la Administración Pública Centralizada y Descentralizada y administrar el
Fondo de Capacitación Permanente y Recalificación Laboral.
 Intervenir en la aplicación de la política salarial del sector público, con
participación de los Ministerios y organismos que correspondan.
 Entender, elaborar y suscribir en los acuerdos surgidos de las negociaciones
colectivas con las representaciones gremiales y cada uno de los ministerios o
áreas involucradas.
 Intervenir en la definición de estrategias y estándares sobre tecnologías de
información, comunicaciones asociadas y otros sistemas electrónicos de
tratamiento de información de la Administración Nacional.
 Proponer diseños en los procedimientos administrativos que propicien sus
simplificación, transparencia y control social y elaborar los desarrollos
informáticos correspondientes.
Respecto de las iniciativas vinculadas con gobierno abierto, específicamente la
Subsecretaria de Innovación Pública y Gobierno Abierto del Ministerio de
Modernización, es el organismo que impulsa la disrupción y apertura del Estado, con el
firme propósito de involucrar a todos los ciudadanos, organizaciones y equipos de los
Gobiernos Nacional, Provincial y Municipal, para trabajar juntos en el la creación de
nuevas soluciones para la sociedad. Se trata de un espacio abierto para inspirar
creatividad, innovación y reutilización de datos. También genera espacios de interacción
entre el Estado la sociedad para articular la colaboración y participación de la
ciudadanía en las diferentes etapas del ciclo de políticas públicas.
Es decir que, en el mismo decreto de creación, se incorporan políticas y programas que
ya venían desarrollándose y se agregan nuevos instrumentos que complementan las
acciones emprendidas. Así, se crea el Plan de Modernización del Estado, que se
sustenta en 5 ejes de trabajo para alcanzar un Estado sólido, moderno y eficiente, con
cuerpos técnicos profesionalizados, orientados a una gestión moderna, a saber:
 Gobierno Digital.
 Modernización Administrativa.
 Gobierno Abierto.
 Recursos Humanos.
 País Digital.
Esta política pública representa un marco integral para contener a todos los organismos
de la Administración Pública Nacional, orientando los esfuerzos a mejorar la eficiencia,
la eficacia y la calidad de sus servicios y procesos. Además, tiene como propósito la
implementación de proyectos y la asistencia a los gobiernos provinciales y municipales
que lo requieran. Considera que el Gobierno Abierto es, principalmente, una forma
innovadora de vincular las administraciones públicas con la ciudadanía, para lo cual
resulta imperioso contar con una sociedad cada vez más informada e involucrada en el
quehacer político y en la institucionalización de un Estado transparente, superando la
desconfianza existente y mejorando la gestión pública con las ideas y propuestas
provenientes de todos los sectores.
Por otra parte, en septiembre del 2016 se sanciona la Ley Nacional N° 27.275 de Acceso
a la información pública, que constituye un avance en materia de transparencia
estatal, ya que se fundamenta en el derecho de toda persona a conocer la manera en que
sus gobernantes, representantes y funcionarios cumplen sus funciones y el destino que
otorgan al dinero público. Esta norma promueve la transparencia activa ya que cada
área del Estado está obligada a publicar de manera accesible, gratuita, actualizada y en
formato procesable información sobre su nómina salarial, personal contratado,
declaraciones juradas de funcionarios, ejecución de partidas presupuestarias y
contrataciones, entre otros temas. Además, establece la autarquía y la elección por
concurso abierto, público y participativo de los funcionarios que integren la Agencia de
Acceso a la Información Pública, que será la autoridad de aplicación en el ámbito del
Poder Ejecutivo Nacional. Por otra parte, crea un Consejo Federal para la
Transparencia que conformado por todas las provincias.

En el marco del Plan de Modernización y teniendo en cuenta la membrecía de la

Alianza para el Gobierno Abierto, la República Argentina desarrolló, con una
metodología colaborativa, el III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto que se
implementó desde agosto de 2017 hasta junio de 2019. Mediante el diseño de mesas de
diálogo, convocando a todos los ciudadanos a participar del mismo, estas iniciativas de
apertura estatal se desarrollaron poniendo el foco en la participación ciudadana, la
transparencia, la rendición de cuentas y la innovación y el uso de las tecnologías.
De esta manera, los compromisos que integran el III Plan de Acción son el resultado de
un trabajo conjunto y articulado propuesto por organismos públicos u organizaciones
de sociedad civil y luego trabajados en las mesas de diálogo de Gobierno Abierto,
espacio donde se co-crearon todas las iniciativas del Plan. El Plan incluye 44
compromisos para los tres poderes públicos, de los órganos de control externo y de 11
provincias, algo inédito para el trabajo en la Alianza para el Gobierno Abierto.
Finalmente, el nuevo Plan de Modernización del Estado establecido por el Gobierno
Nacional fue formalizado a través del Decreto 434/2016 y su principal objetivo es
“convertir al Estado en garante del bien común” constituyendo para ello “una
Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y
calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles
orientadas a la gestión por resultados”. Este objetivo supone: promover una gestión
ética y transparente articulando la acción del sector público con el sector privado y las
organizaciones no gubernamentales y aumentar la calidad de los servicios provistos por
el Estado.

Contexto provincial
E18 Abril del 2017 el gobierno nacional y varias provincias, entre ellas Rio Negro
suscribieron, en el ámbito del Decreto 434/2016 de Plan Modernización, un acuerdo
marco de Cooperación, denominado “Compromiso Federal para la Modernización del
Estado”, con el objeto de desarrollar vínculos para implementar diferentes acciones de
modernización del Estado en toda la jurisdicción rionegrina. El fin de este instrumento,
es construir un Estado que responda a las necesidades del siglo XXI y que contribuya al
crecimiento del país y de sus ciudadanos, contando con una Administración Pública que
funcione de manera integral, unida a los compromisos del sector público nacional y en
cooperación de sus responsables para trabajar en forma coordinada bajo este nuevo
paradigma de gestión pública.
Mediante Decreto N° 19/2018, del 18 de enero del corriente año, la provincia
institucionalizó el Plan y asumió, en el marco del Compromiso Federal cinco acuerdos,
a saber:
a) Desburocratizar el Estado, simplificando y agilizando los trámites para hacer más
sencilla y práctica la vida de los ciudadanos;
b) Jerarquizar el empleo público;
c) Transparentar la gestión y fomentar la innovación para brindar información pública y
asegurar la participación ciudadana;
d) Fortalecer la gestión por resultados y la calidad de los servicios y políticas públicas y
e) Incorporar infraestructura tecnológica necesaria para favorecer la inclusión digital de
toda la ciudadanía en forma segura.
Además, el Decreto entre sus considerandos expresa que mediante este Plan la provincia
debe alcanzar un Estado sólido, moderno y eficiente, con cuerpos técnicos
profesionalizados. Que la gestión pública debe ser por resultados, en un marco de plena
transparencia de sus acciones y sujetos a rendición de cuentas. Estas condiciones
representan el nuevo desafío de los Estados, con miras a consolidar la confianza en la
relación con la ciudadanía y la protección de sus derechos. Y agrega que, si bien en la
actualidad existen algunas iniciativas puntuales tendientes a mejorar la gestión pública,
es necesario coordinar las mismas bajo un marco integral para el aprovechamiento de la
sinergia resultante de esfuerzos conjuntos, incorporando el presente Plan Provincial
políticas y programas vigentes, agregando nuevos instrumentos que complementan las
acciones ya emprendidas. El principal propósito del proyecto provincial es alcanzar una
administración pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y
calidad en la prestación de servicios, para lo que resulta necesario promover y fortalecer
el uso de las nuevas tecnologías de información y de las comunicaciones, la reingeniería
de procesos, el monitoreo de gestión y la profesionalización de los empleados públicos.
El Ministerio de Economía es la autoridad de aplicación, por lo tanto debe coordinar
todas las acciones que deriven de la ejecución del mencionado Plan. Para alcanzar los
objetivos mencionados cuenta con las siguientes atribuciones, los regula el decreto:
 Ejecutar todas aquellas acciones necesarias para la efectiva realización del Plan
de Modernización del Estado.
 Elaborar los documentos necesarios para la implementación del Plan
incorporando instrumentos y cronogramas de ejecución.
 Elaborar y aprobar los manuales de procedimientos y guías metodológicas para
la aplicación de los ejes e instrumentos que integran el Plan.
 Asistir técnicamente y brindar asesoramiento a las unidades responsables del
desarrollo de las actividades comprendidas en el Plan.
 Realizar acciones de difusión y capacitación vinculadas a la puesta en marcha
del Plan de Modernización de Estado.
 Definir un sistema de medición de la producción de bienes y servicios
gubernamentales.
  Difundir los compromisos y resultados de la aplicación del Plan.
 Asistir técnicamente a los organismos que considere necesario o así lo requieran
en todo lo concerniente a la implementación de lo dispuesto por el Plan de
Modernización del Estado.
Los organismos comprendidos en la ejecución del Plan son la administración central,
los organismos descentralizados, las entidades autárquicas y las empresas y sociedades
del Estado. Todos ellos, deben presentar al Ministerio de Economía, en el plazo y
condiciones que este establezca, propuestas, iniciativas o proyectos de modernización
en sus respectivos ámbitos de actuación. Asimismo, están obligados a suministrar toda
aquella información específica que se establezca en cada caso, en las condiciones y con
la periodicidad que se fije en el respectivo cronograma. Sin perjuicio de ello el
Ministerio de Economía, conjuntamente
Por su parte, Instituto Provincial de la Función Pública tiene la responsabilidad de
diseñar un Plan de Capacitación y Perfeccionamiento continuo para todos los agentes de
la Administración Pública Provincial, que consolide la formación de especialistas y
Otra cuestión para destacar es que la provincia de Río Negro forma parte del Consejo
Federal de Modernización y de Innovación en la Gestión Pública (COFEMOD), que es
el organismo representativo de la voluntad federal en esta temática. Fue creado en
diciembre de 1992 con la misión de colaborar en la planificación, coordinación,
asesoramiento e implementación de los aspectos de la política de función pública que
comprometen la acción conjunta de la Nación, las Provincias y la ciudad de Buenos
Aires. En este ámbito tanto la Nación como las Provincias desarrollaron avances
conjuntos para la implementación del Plan y propusieron avanzar juntos en una
política de Estado que consta de 5 Compromisos para el período 2017-2019. Ellos son:
Compromiso 1: Desburocratizar el Estado simplificando y agilizándolos trámites para
hacer más sencilla y práctica la vida de los ciudadanos. Para ello es necesario;
 Incorporar sistemas de tramitación electrónica de expedientes y firma digital.
 Implementar plataformas de compras y contrataciones en línea, abiertas y
accesibles.
 Generar un portal unificado para el ciudadano, que facilite su interacción con el
Estado.
 Incorporar trámites a distancia para facilitar el acceso ciudadano.
Compromiso 2: Jerarquizar el empleo público.
 Desarrollar la carrera administrativa, basada en el mérito y las competencias.
 Implementar el Plan Federal de Capacitación y Desarrollo para los empleados
públicos con foco en la Alta Dirección Pública.
 Promover el ingreso al Estado por concursos públicos y transparentes
desarrollando una adecuada estructura del Estado.
Compromiso 3: Transparentar la gestión y fomentar la innovación para brindar
información pública y asegurar la participación ciudadana.
 Brindar información pública y asegurar la participación ciudadana.
 Promover la publicación de la información de la gestión
 Elaborar un plan de acción de políticas de gobierno abierto por provincia,
orientados por los procesos de la Alianza de Gobierno Abierto (OGP).
 Desarrollar capacidades de innovación y fomentar la realización de dispositivos
para la resolución de problemáticas públicas mediante el uso de metodologías
ágiles y tecnología cívica.

Compromiso 4: Fortalecer la gestión por resultados y la calidad de los servicios y

políticas públicas.
 Implementar o mejorar el funcionamiento de unidades de planeamiento
y evaluación de políticas públicas.
 Incorporar metodologías de evaluación de gestión y resultados.
 Controlar la ejecución presupuestaria.
 Promover la utilización de portales de datos para exponer la gestión
pública.

Compromiso 5: Incorporación de infraestructura tecnológica necesaria para favorecer la

Inclusión digital de toda la ciudadanía en forma segura.
 Llevar conectividad a todo el país e implementar WIFI público y gratuito.
 Desarrollar el Plan Federal de Inclusión Digital para toda la ciudadanía.
 Compartir sistemas de gestión y servicios digitales.
 Desarrollar la estrategia federal de Ciberseguridad .
Además, en el Decreto 19/18 define los ejes centrales y acciones tendientes a instalar
en el ámbito provincial un nuevo modelo de gestión de los recursos públicos sustentado
en la planificación y control y un sistema de gestión por resultado. Así, el Plan se
estructura en 5 ejes:
1. Gobierno Digital y Modernización Administrativa: se propone la introducción de
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), con el objeto de fomentar la
colaboración y coordinación en el ámbito de la administración pública, de manera de
responder con mayor celeridad y efectividad a las demandas de la sociedad. Se
procederá a evaluar y desarrollar nuevos sistemas de gestión, modernizar de los
procedimientos de
Contrataciones y obras públicas, implementar un sistema de gestión documental
electrónica propendiendo a la progresiva despapelización y se procederá evaluar la
totalidad de los procedimientos, procediendo a rediseñarlos mismos en caso de así
considerarlo conveniente.
2. Gestión de Recursos Humanos: Se avanzará en un cambio organizacional que
permita avanzar en su jerarquización, facilitando el aprendizaje y la incorporación de las
nuevas tecnologías y procesos para lograr la profesionalización de los trabajadores de la
administración pública.
3. Gestión por Resultados: Toda vez que la definición clara de prioridades, los procesos
mediante los cuales se plasmarán e implementarán las acciones tendientes a su
prosecución y su correspondiente reasignación de recursos son aspectos centrales de una
organización eficiente, se fomentará el planeamiento estratégico, los sistemas de
información de cada organismo, el monitoreo de gestión y la rendición de cuentas por
resultados.
Ejes e instrumentos
Eje 1: Gobierno Digital y Modernización Administrativa
1. Gestión documental y expediente electrónico.
Objetivo: Implementar una plataforma informática de generación de documentos y
expedientes electrónicos y registros que sea utilizada por toda la administración a los
fines de facilitar la gestión documental, el acceso y la perdurabilidad de la información,
la reducción de los plazos en las tramitaciones y el seguimiento público de cada
expediente.
Actividades:
1. Implementar una plataforma de gestión documental de expedientes y documentos
electrónicos, y otros contenedores en todo el sector público.
2. Implementar una plataforma de tramitación a distancia con el ciudadano sobre los
sistemas de gestión documental y expediente electrónico.
3. Implementar acciones para la generación de reportes de datos con el objetivo de
contar con información estadística.
2. Integración de sistemas de gestión.
Objetivo: incorporar nuevos sistemas y aprovechar iniciativas ya desarrolladas e
implementadas que permitan encontrar soluciones transversales de administración.
Actividades:
1. Dotar al Estado de una infraestructura tecnológica robusta y escalable, en miras
aumentar la productividad, evitar diversidad de tecnologías.
2. Definir los estándares tecnológicos.
3. Implementar el régimen de compras electrónicas e incrementar la información
disponible sobre las compras del Estado, siempre teniendo
como objetivo garantizar la eficiencia, la transparencia y la reducción los plazos de
tramitación.
4. Implementar sistemas que permitan la generación de reportes con el objeto de contar
con información estadística de trámites y gestión de desempeño.
3. Implementación de trámites a distancia y servicios digitales
Objetivo: Ampliar el acceso a los servicios de información y de prestación deservicios
administrativos, facilitando la gestión de trámites a distancia.
Actividades:
1. Coordinar la administración y creación de canales digitales para facilitarla
información.
2. Desarrollar servicios en línea para los usuarios.
3. Crear la Guía de Trámites.
4. Implementar iniciativas tendientes a alcanzar la consolidación de los sistemas de
identificación electrónica de personas permitiendo la firma digital y/o electrónica.
5. Impulsar la reingeniería de trámites y procesos en función de los recursos
tecnológicos utilizados, con el fin de simplificar los trámites. En todos los casos se
deberán contemplar líneas de acción dirigidas a la supresión, reducción y simplificación
de trámites administrativos, de modo tal de garantizar un servicio ágil al ciudadano.
4. Optimización de la infraestructura tecnológica del Estado
Objetivo: optimizar la infraestructura tecnológica de los distintos organismos del
Estado.
Actividades:
1. Definir estándares para la adquisición de nueva infraestructura tecnológica.
2. Proponer planes de adecuación tecnológica para el sector público.
3. Fortalecer la infraestructura tecnológica, legal y procedimental de firma electrónica y
digital necesaria y realizar actividades de capacitación para su uso.
Eje 2: Gestión de Recursos Humanos.
1. Jerarquización de la carrera administrativa y de la dirección pública.
Objetivo: desarrollar un proceso de producción de normativa, directivas, metodologías y
herramientas que refleje una visión integrada de la gestión delos recursos humanos y
que viabilice el desarrollo profesional de los empleados.
Actividades:
1. Revalorizar el rol del empleado público.
2. Vigorizar los principios de transparencia, publicidad y mérito en losprocedimientos
de selección.
3. Promover e impulsar mecanismos de promoción o avance en la carrera basados en la
evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de
capacitación acorde con las necesidades de las tareas o función esa desarrollar.
4. Realizar propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la elección de
directivos públicos.
2. Capacitación y Calidad de la Formación
Objetivo: fortalecer el IPAP y orientar las capacitaciones ofrecidas a los objetivos del
presente Plan y a las demandas de cada organismo.
Actividades:
1. Planificar las capacitaciones necesarias para alcanzar los conocimientos específicos a
la organización.
2. Fortalecer las metodologías de capacitación electrónica en la formación de los
agentes.
3. Desarrollar habilidades que posibiliten la motivación y compromiso de posibiliten la
motivación y compromiso delas personas con el fin de mejorar la eficacia, la eficiencia
y la calidad de vida laboral.
4. Promover la innovación y la comunicación entre los agentes públicos.
3. Administración de Recursos Humanos
Objetivo: integrar a las distintas jurisdicciones de la administración en un Sistema
de Administración de Recursos Humanos.
Actividades:
1. Fomentar y promover utilización del Sistema de Administración de Recursos
Humanos.
2. Procesar y difundir información, estadísticas e informes necesarios a la gestión.
4. Registro Único de Personal Informatizado
Objetivo: satisfacer necesidades de información y guarda de la documentación
correspondiente a las personas que prestan servicios, mediante la implementación y
actualización permanente de un registro integral de datos de personal informatizado.
Actividades:
1. Implementar y gestionar un legajo electrónico para toda persona que mantenga
vinculación con la administración pública en la prestación deservicios personales.
2. Digitalizar y validar mediante firma electrónica la documentación.
Eje 3: Gestión por Resultados
1. Incorporación y fortalecimiento de los sistemas de planificación.
Objetivo: sistematizar y ordenar las acciones de las distintas jurisdicciones con relación
a las metas de gobierno definidas.
Actividades:
1. Homogeneizar metodologías y contenidos de los planes de cada
Jurisdicción.
2. Supervisar la ejecución de las acciones derivadas del Plan Estratégico estableciendo
recursos presupuestarios e indicadores de avance y cumplimiento.
2. Reingeniería organizacional.
Objetivo: optimizar la estructura organizativa y dotar de mayor eficiencia a los
Circuitos administrativos, adaptándolos a las nuevas tecnologías.
Actividades:
1. Reelaborar estructuras organizativas y procedimientos, teniendo en cuenta la
utilización de nuevas tecnologías, ello en pos de la eficiencia y eficacia en la prestación
de servicios.
2. Detectar superposición de funciones, responsabilidades y recursos con el objeto de
producir una mejor asignación en los recursos, reducir los conflictos y determinar las
áreas de competencia.
3. Fortalecimiento del Sistema de Seguimiento de Metas
Objetivo:
Mejorar la calidad de los servicios públicos a través del control del cumplimiento de los
objetivos.
Actividades:
1. Implementación del sistema de tablero de control de avance y cumplimiento de los
compromisos y metas asumidas por las jurisdicciones. El Ministerio de Economía
instrumentará las medidas necesarias para la implementación de un sistema de
monitoreo y control del avance y cumplimiento de los compromisos asumidos por los
organismos, a través de un sistema de Tableros de Control. A tal fin dictará
procedimientos, normas
Aclaratorias, complementarias e interpretativas que fueren necesarias para la
implementación del presente. Asimismo instrumentará las medidas necesarias para
evaluar el desempeño de los organismos al final de cada ejercicio, por medio de una
herramienta de evaluación que permita identificar los logros y deficiencias en la gestión,
de un modo esquemático, sintético y homogéneo.
2. Desarrollo de un sistema de indicadores comunes para todas las jurisdicciones para la
medición.
3. Apoyo a la implementación del sistema en las jurisdicciones.
4. Gestión de la Calidad
Objetivo: promover el desarrollo y difusión de los procesos y sistemas destinados al
mejoramiento continuo en la calidad, asegurando la satisfacción de las necesidades de la
comunidad.
Actividades:
1. Fomentar el mejoramiento continuo de la calidad de los servicios prestados.
2. Reconocer las prácticas innovadoras de gestión de calidad.

A partir del Plan de Modernización diseñado por el gobierno de Río Negro

considerando los tres ejes de trabajo y el conjunto de instrumentos para cada uno de
ellos a implementar, los organismos del Estado provincial avanzan lentamente hacia el
cumplimento de estas pautas fijadas mediante el Decreto 19/18, con el objeto de
alcanzar una administración pública al servicio de la ciudadanía. En este sentido, la
Secretaría de Modernización del Estado, dependiente del Ministerio de Economía de
Río Negro, es la responsable de poner en marcha los procesos y acciones de los
diferentes ejes de gestión: modernización administrativa, gobierno digital, gestión de
recursos humanos y gestión por resultados.
En la actualidad, los organismos se encuentran elaborando nuevos sistemas de gestión,
específicamente aquellos vinculados con los procedimientos de contrataciones y obras
públicas y se comenzó recientemente con el gestión documental electrónica (GDE).
Otra cuestión que generó cuestionamientos por parte de la prensa gráfica fue la sanción
de la Ley 5273 el 22/03/18, publicada en el Boletín Oficial N° 5660, mediante la cual el
ejecutivo provincial eliminó la obligatoriedad de publicar en medios gráficos las
comunicaciones con exigencia jurídica, como edictos, licitaciones y concursos. Esta
nueva normativa, vinculada con el Plan de Modernización, busca llegar a todos los,
ciudadanos aprovechando las nuevas tecnologías y en coincidencia con la puesta en
marcha del Boletín Oficial Digital y las firmas digitales electrónicas. En palabras del
Gobernador, esta medida genera un importante ahorro de gasto público, ya que en el año
2017 el Poder Ejecutivo erogó por este concepto 11 millones de pesos y el Poder
Judicial 8 millones. Pero esta situación produjo un gran descontento en las empresas
periodísticas que se ven perjudicadas con esta Ley, con el agravante de la reducción de
la pauta publicitaria que decidió también el gobierno.

Respecto del eje de Recursos Humanos también se avanza en la capacitación sobre

modernización del Estado, a través de cursos y seminarios organizados por la el
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), destinados a funcionarios
púbicos en el marco del Programa Federal de Formación en Políticas Públicas que
impulsa la Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente del Ministerio de
Modernización de la Nación. Uno de los principales objetivos de este programa es
justamente hacer un relevamiento de las necesidades de capacitación de la Alta
Dirección Pública provincial revalorizando el empleo público y la incorporación de
nuevos paradigmas de gestión que apunten a procesos innovadores. Por otra parte,
también articula la integración de los servidores públicos evitando asimetrías entre los
diferentes niveles de gobierno, dada su naturaleza federal, estimulando la creatividad y
la innovación en los procesos de gestión. Es por ello que, las actividades de capacitación
se diseñan en torno a la incorporación de nuevos modelos de gestión orientados a la
eficacia, eficiencia y el desarrollo de modelos de gestión por competencias para
organismos públicos.
Otra cuestión para destacar respecto de los empleados públicos provinciales, en el
marco del Plan de modernización y el Compromiso Federal para la Modernización del
Estado, son los distintos planes de retiros que el gobierno está proyectando con el
propósito de achicar la planta de personal, permitiendo dejar el Estado de manera
voluntaria, anticipando su renuncia y también el retiro de agentes mayores. De esta
manera para cubrir las vacantes, cada jurisdicción tendrá la posibilidad de cubrir un
cargo por cada tres retiros que se efectivicen. Quienes se retiren por este sistema no
podrán volver al Estado por el término de diez años. De esta manera, se propone la
creación de los regímenes de Retiro Voluntario, Retiro Anticipado y Retiro de Agentes
Mayores. Los dos primeros posibilitan que el agente pueda dejar la administración con
otros destinos y el tercero está destinado a agentes varones de más de 65 años o mujeres
de más de 60 que no cuenten con los años de servicios necesarios para obtener su
jubilación. Este es un claro régimen de naturaleza solidaria del que huelga dar mayores
fundamentos.
Si bien aún falta mucho por concluir sobre las pautas establecidas por el Decreto
provincial 19/18 que instituye el Plan de Modernización del Estado en nuestra
provincia, ya que este proceso se puso en marcha en el corriente año, observamos que a
la luz de la decisiones del gobierno provincial y las entrevistas realizadas a funcionarios
públicos involucrados en la cuestión, se avanza lentamente hacia el desarrollo de un
nuevo modelo de gestión pública que tiene como principal aspiración lograr un Estado
abierto, dinámico y una administración pública al servicio de la ciudadanía.
En el próximo apartado se aborda la importancia de la ciudadanía en la construcción del
espacio público, debido a la incidencia que puede tener en el aparato del Estado a través
de la creación de políticas públicas.

4. La Participación ciudadana como mecanismo de construcción del espacio

público: innovación y co- creación de políticas públicas

Según la Carta Iberoamericana de la participación ciudadana en la Gestión Pública

(2009), las sociedades contemporáneas demandan, cada vez con mayor fuerza, la
ampliación y profundización de la democracia como sistema político y, en particular, la
democratización de la gestión pública. En este sentido, la mejora de la gestión pública
es esencial al perfeccionamiento de la democracia. Así, emerge la búsqueda de una
democracia plena, que se soporte, entre otros, en los derechos de información,
participación, asociación y expresión sobre lo público, esto es, en el derecho genérico de
las personas a participar colectiva e individualmente en la gestión pública, lo que se
puede denominar como el “derecho de participación ciudadana en la gestión pública”.

La gestión pública participativa contribuye al desarrollo de los países, favoreciendo la

inclusión y la cohesión social. Por otra parte, el título de “ciudadano” y “ciudadana” en la
presente Carta Iberoamericana no está referido a las personas con derechos exclusivos de
ciudadanía o de nacionalidad sino a todo habitante con respecto a la gestión pública del país
en donde reside, en el ejercicio de los derechos que le conciernen.
De esta manera, el mayor desafío de la participación ciudadana en la gestión pública es
impulsar su universalización, para crear las condiciones que permitan que los sectores más
vulnerables accedan a la participación ciudadana para la defensa y exigencia de sus
derechos, estableciéndose como un medio para la transformación social.

La cuestión de la participación ciudadana en los procesos de construcción de políticas

públicas constituye un elemento central y condiciona la gobernanza democrática, es
más, puede llegar a convertirse en un instrumento para el empoderamiento social. Pero
para que esto se logre, debe existir una sociedad civil que se integre activamente en el
proceso participación ciudadana y la creación de políticas públicas.
Ahora bien, yendo la cuestión conceptual, la participación ciudadana es una de las
formas de participación, siguiendo a Cunill Grau (1991), existen diferentes categorías
analíticas:
• Participación social: es la que se da en razón de la pertenencia del individuo a
asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el
interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones sociales.
• Participación comunitaria: es el involucramiento de individuos en la acción colectiva
que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atención de las
necesidades de sus miembros y asegurar la reproducción social. Suele identificarse con
la beneficencia. El interlocutor principal de estas acciones no es el Estado y, en todo
caso, lo que se espera de él es recibir apoyo asistencial.
• Participación política: tiene que ver con el involucramiento de los ciudadanos en las
organizaciones formales y mecanismos del sistema político: partidos, parlamentos,
ayuntamientos, elecciones. Es una participación mediada por los mecanismos de la
representación política.
• Participación ciudadana: es aquélla en la que los ciudadanos se involucran de manera
directa en acciones públicas, con una concepción amplia de lo político y una visión del
espacio público como espacio de ciudadanos. Esta participación pone en contacto a los
ciudadanos y al Estado, en la definición de las metas colectivas y las formas de
alcanzarlas.
De una forma restrictiva, se puede considerar a la participación ciudadana, como el
conjunto de procesos mediante los cuales los ciudadanos, a través de los gobiernos o
directamente, ejercen influencia en el proceso de toma de decisiones sobre sus
actividades y objetivos (BID, 2004). Ahora bien, desde un modelo de gestión enrolado
en el paradigma del gobierno abierto, observamos que es necesaria una comunicación
constante con los ciudadanos con el fin de escuchar sus demandas, para así tomar
decisiones acordes a sus preferencias. De esta manera, los gobiernos tendrán la
posibilidad de aprovechar la inteligencia colectiva de los ciudadanos y abrir su agenda
a la ciudadanía.
Además, el gobierno abierto es un gobierno colaborativo que utiliza las tecnologías de
información y comunicación para cooperar con los ciudadanos y aprovechar su
experiencia, además de solicitar su participación. Sin embargo, una mayor participación
de los ciudadanos y de la sociedad civil no significa que los gobiernos disminuyan la
responsabilidad de las decisiones públicas, sino por el contrario, implica que deben doblegar
los esfuerzos para mostrar sus propuestas, a recabar la opinión de los ciudadanos a lo largo del
ciclo de elaboración de políticas públicas y especialmente justificar las acciones que se definan.
Siguiendo con esta línea, los conceptos de innovación social, innovación pública,
co-creación, co-producción aparecen como categorías emergentes que tratan de
caracterizar las respuestas que están dando las sociedades ante los desafíos que plantea
el entorno global. Es así que, se observan formas innovadoras de participación que
responden a un modelo de gobernanza colaborativa, en las que ciudadanos y
comunidades desempeñan un papel activo en la co-creación de servicios y políticas
públicas, a la vez que las nuevas tecnologías de la información habilitan nuevas formas
de participación (como por ejemplo, el crowdsourcing, el crowdfounding, y el
crowdmapping, entre otros).Zurbriggen y González Lago (2014).
Para Oszlak (2012), el gobierno abierto es una filosofía y respecto de la importancia de
la participación ciudadana sostiene que los ciudadanos deben involucrarse activamente
para asumir sus responsabilidades en este escenario, donde asumen otras funciones
como vigilantes y corresponsables de las decisiones públicas. Destaca que los
gobiernos deberán buscar que la ciudadanía se interese e involucre en el debate público
mediante la aportación de elementos informativos y mediante contribuciones que
conduzcan a una gobernanza más efectiva. Uno de los objetivos de la incorporación la
participación es incorporada particularmente, es poder conocer las preferencias y el
grado de satisfacción que los ciudadanos, en términos de consumidores o clientes,
respecto de los bienes y servicios que presta el Estado. Sumado a ello, el enfoque de la
gobernanza implica la convocatoria de diferentes actores y grupos sociales para discutir
aspectos sustantivos de las Políticas Públicas.
Por lo tanto, la colaboración de múltiples actores estimula los procesos innovación
pública y se convierte en una herramienta fundamental para el abordaje de problemas
sociales complejos, como así también de aprendizaje mutuo y participación conjunta de
soluciones creativas y nuevas. Sin embargo, es menester lograr un nivel de confianza
entre las partes para esto ocurra, de lo contrario se queda en cuestiones más de índole
política. Pero para construir confianza es necesario trasparentar y comenzar a empoderar
a las personas en las decisiones públicas. Si bien trasparentar es el primer paso, lo cierto
es que tanto autoridades como los ciudadanos deben hacerse cargo de ello y actuar
dando paso a la colaboración y co-creación de procesos de y políticas públicas.
La co-creación es una herramienta fundamental del gobierno abierto, y se puede generar
en distintos niveles o espacios e trabajo, en términos de un programa, un proyecto o
para una acción en concreto. Por otro lado, puede ser con diferentes actores, por un lado
puede ser un el público masivo, expertos o con otras empresas, teniendo cada una un
objetivo distinto, mezclándose capacidades diferentes para el co-diseño o co-desarrollo
de productos o servicios nuevos.

5. Conclusiones

El propósito principal de nuestro trabajo ha sido analizar el proceso de

Modernización del Estado en Río Negro, las innovaciones planteadas en el modelo de
gestión pública hacia el Paradigma de gobierno abierto y la participación ciudadana,
en el marco de la adhesión al Plan de Modernización implementado por el Estado
Nacional
 En primer término se ha buscado clarificar que estrategias de
Modernización/Reformas se implementaron en la Provincia en la década del ´90 hasta
la actualidad.
Posteriormente se ha esbozado el concepto de Gobierno Abierto, dimensión que tiene
que ver con Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana; que
forma parte de uno de los cinco ejes que el Gobierno Nacional propone para alcanzar
un Estado sólido, moderno y eficiente, con cuerpos técnicos profesionalizados,
orientados a una gestión moderna.
Modernizar el Estado implica desburocratizarlo, es decir simplificar y agilizar
trámites para hacer más sencilla y practica la vida de los ciudadanos; Jerarquizar el
empleo Público; Transparentar la gestión y fomentar la innovación para brindar
información pública y asegurar la participación ciudadana; fortalecer la gestión por
resultados y la calidad de los servicios y políticas públicas; Incorporación de
infraestructura tecnológica necesaria para favorecer la inclusión digital de toda la
ciudadanía en forma segura.
La incorporación de las nuevas herramientas Tecnológicas-TIC, tiende a que
los gobiernos locales sean más participativos y logren mayores niveles de
transparencia e interacción con sus ciudadanos, promoviendo la publicación de
informaciones y base de datos gubernamentales en formatos abiertos y que sean
procesables por distintos medios web. Ahora bien, la transparencia debe ser
acompañada por acciones de participación y accountability social sino, como sostiene
Peixoto (2013) su utilidad es muy limitada.
Como hemos señalado en la ponencia la participación ciudadana en los
procesos de construcción de Políticas Públicas constituye un elemento central y
condiciona la gobernanza democrática, es más, puede llegar a convertirse en un
instrumento para el empoderamiento social.
Esta nueva forma de involucramiento de la sociedad civil en los asuntos
públicos a través de herramientas colaborativas que incorporan conceptos modernos
tales como Innovación social, publica, abierta y co-creación, nos presenta un nuevo
paradigma de una gobernanza colaborativa y experimental.
En nuestra Provincia la aplicación de las pautas establecidas en el Plan de
Modernización, son recientes; sin embargo se observa que se avanza lentamente hacia
el desarrollo de un nuevo modelo de gestión pública que tiene como principal
aspiración lograr un Estado abierto, dinámico y una administración pública al servicio
de la ciudadanía.
La forma en que se vinculan las Instituciones públicas con los ciudadanos, es
el gran reto de los Estados y Administración Pública del Siglo XXI; no se trata solo de
gestionar, sino de agregar valor público, incorporando elementos innovadores y nuevas
técnicas para obtener y dar mejores resultados; es decir construir gobernabilidad a
partir de la puesta en práctica de los principios del buen gobierno y la buena
administración.

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Local

Christian Quinteros Flores

cquinteros@inacap.cl
Universidad Tecnológica de Chile INACAP

Área temática: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen

Este trabajo corresponde a un estado de avance de la tesis doctoral denominada “El

problema técnico político de los procesos de negociación y consensos en los planes
reguladores comunales de Chile. Caso de estudio: Plan Regulador Comunal (PRC) de
Melipilla”. La Agenda de Descentralización 2018-2022 definida por el nuevo Gobierno
de Chile persigue decididamente la implementación de Ley de Fortalecimiento a la
Regionalización y entre sus medidas incluye el desarrollo de una política nacional de
ordenamiento territorial y una importante consideración de la sociedad civil en ella, en
el marco de un proceso de descentralización política y funcional. Desde esta
perspectiva, los procesos comunales de planificación territorial se enfrentan a nuevos
desafíos de gestión, ya que se ha transitado desde un paradigma de gobernabilidad a uno
de gobernanza. Instrumentos como el Plan Regulador Comunal se entienden hoy como
espacios estratégicos en cualquier proceso moderno de gestión comunal. Esta
investigación da cuenta entre otros aspectos de la débil calidad democrática en la
elaboración y gestión de un Plan Regulador en Chile y demuestra la influencia de
grupos económicos en los ajustes al plan regulador, aspectos que dificultan la
sostenibilidad social del proceso.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
10 al 13 de septiembre de 2018.
 Instrumentos de Planificación Territorial: Desafíos a la
Gobernanza Local

Christian Andrés Quinteros Flores.

Chile. 222
Resumen

Este trabajo se presenta como un estado de avance de la tesis doctoral denominada “El
problema técnico político de los procesos de negociación y consensos en los planes
reguladores comunales de Chile. Caso de estudio: Plan regulador comunal de
Melipilla”. La Agenda de Descentralización 2018-2022 definida por el nuevo Gobierno
de Chile persigue fuertemente la implementación de Ley de Fortalecimiento a la
Regionalización y entre sus medidas, el desarrollo de una política nacional de
ordenamiento territorial y una importante consideración de la sociedad civil en ella. Los
procesos comunales de planificación territorial se enfrentan a nuevos desafíos de
gestión, ya que se ha transitado desde un paradigma de gobernabilidad a uno de
gobernanza. Los ciudadanos organizadamente exigen a sus autoridades mayor
transparencia de los procesos de gestión y mayor participación en sus definiciones y
propuestas. Instrumentos como el plan de desarrollo comunal o el plan regulador
comunal se entienden como espacios estratégicos en cualquier proceso moderno de
gestión comunal. Esta investigación da cuenta a partir de un estudio de caso, de la baja
calidad democrática en la elaboración de un Plan Regulador en Chile y demuestra la
influencia de grupos económicos en los ajustes al plan regulador, la escasa participación
ciudadana durante los últimos 30 años, y la desconexión entre gestión urbanística y
gestión ciudadana del municipio en la gestión del Plan Regulador, entre otros hallazgos.
Introducción
¿Cómo nuestras ciudades latinoamericanas están incluyendo en su planificación del
territorio a las comunidades locales y sus distintos intereses?, ¿Es la comunidad local
colaboradora activa y permanente en el diseño y gestión de los instrumentos de gestión

222 Magister en Ciencia Política, Universidad Tecnológica de Chile, e-mail:

cquinteros@inacap.cl
Esta ponencia presenta los resultados preliminares de la tesis doctoral denominada:
“El problema técnico político en los procesos de actualizaciones y/o modificaciones
de los planes reguladores comunales de Chile. Caso de estudio: Plan regulador
comunal de Melipilla” que el autor desarrolla en la Universidad Nacional de Cuyo en
Argentina.
territorial?, ¿Sigue siendo sostenible el actual modelo de planificación territorial
utilizado por los municipios en Chile considerando los nuevos paradigmas del
desarrollo?. Las nuevas agendas descentralizadoras en Chile exigen transparencia de la
gestión pública pero al mismo tiempo eficiencia en los resultados y mayor control, en
atención a las nuevas exigencias ciudadanas. Las asimetrías de información en la
gestión de los asuntos públicos es un tema que busca reducirse mejorando la calidad de
la gobernanza local.

Territorio y (Des)igualdad
Las relaciones de igualdad o desigualdad social y política entre los ciudadanos
dependen en gran medida de las posiciones físicas o geográficas que los habitantes de
un territorio tengan en él. La centralidad o periferia de su domicilio le determinan en
gran parte sus relaciones con agencias de servicios, su frecuencia en el acceso y sus
modos de acceder al territorio, determinan en definitiva sus posibilidades de actuación
en él. Los instrumentos de planificación territorial y específicamente los de
ordenamiento territorial resultan de esta manera medios determinantes en las relaciones
que los gobiernos locales establecen con los ciudadanos en la gestión comunal y
determinan absolutamente sus posibilidades de participación en donde vivir y como
vivir. Si bien en Chile, la Ley de Municipalidades no establece obligatoriedad en la
participación comunitaria en el proceso permanente de gestión del territorio, si la
establece la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, normativa de carácter
nacional que en todo caso somete al gobierno local a un traslape de funciones
urbanísticas, generando una cierta condición de tutelaje institucional, del cual se hablará
mas adelante.
Descentralización en el Territorio: Asunto Político o administrativo?
Hoy el escenario sociopolítico en Chile indica casi sin detractores que la
descentralización administrativa, fiscal y política es posible y deseable. Sin embargo, la
descentralización territorial a nivel comunal ha quedado un poco atrás en la discusión.
Ad portas de tener en Chile Intendentes regionales elegidos popularmente (2020) y de
proyectos de transferencia reales de competencias desde gobiernos nacionales a sub
nacionales, el problema de la autonomía decisional sobre el ordenamiento territorial está
de cierta manera invisibilizada en la agenda pública chilena. Existen una serie de
políticas y decisiones del Estado que afectan el uso del territorio. Algunas están más
centradas en cuestiones de planificación económica de largo plazo, otras más centradas
en buen uso del espacio y los recursos y otras finalmente referidas fundamentalmente a
la autonomía de poder. A saber:
a) Políticas de desarrollo territorial (promueven regiones competitivas, regiones
estratégicas, reducción de las disparidades en el desarrollo económico regional,
compensación de regiones rezagadas),
b) Políticas de ordenamiento territorial (modelo territorial de uso y ocupación,
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales) y
c) Políticas de descentralización, tendiente a una mayor autonomía de las entidades
territoriales en la gestión de su desarrollo (Massiris, 2008)
Según Irarrázaval y Pérez, en Chile se advierte una serie de problemas de asignación de
competencias entre los niveles del Estado. Tal es el caso de las funciones municipales
privativas. Por ejemplo si se analiza la función de “La planificación y regulación de la
comuna y la confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales
vigentes”. Ésta constituye la segunda gran función y herramienta esencial de
planificación de la comuna, el componente físico o material del plan de desarrollo. Sin
embargo, se trata de una función que también está supeditada a una tutela regional, pues
le corresponde a los Consejos Regionales (CORES) la aprobación de los planes
reguladores comunales y seccionales de aquellas comunas que no formen parte de un
plan regulador metropolitano. O un segundo ejemplo, “Aplicar disposiciones sobre
construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las
normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo”. Acá nos
encontramos nuevamente –al igual que en el caso anterior– frente a una función
eminentemente instrumental, donde los municipios son meros ejecutores o aplicadores
de normativas legales preestablecidas o de normas técnicas ministeriales. (Ley Nº
18.695)
Planificación Territorial participativa: Factor Crítico del Desarrollo
Ya sea en materias de desarrollo u ordenamiento territorial o de autonomías, resulta
importante tener políticas con participación de la comunidad. Le respuesta desde un
enfoque institucionalista del desarrollo tiene que ver con lo que Joan Prats llama el
“Nivel 2” al momento de desarrollar procesos de reformas institucionales, es decir debe
existir una serie de Instituciones políticas, jurídicas y económicas lo que se denomina
contexto institucional que aseguren cierta estabilidad para el desarrollo: «Cuando el
contexto institucional no se ajusta a la estructura social existen graves problemas de
apropiación social de la norma y, en últimas, se crean instituciones disfuncionales».
(Prats, 2007). En el caso de la gestión del territorio en Chile se aprecian aun varias
tareas pendientes en esta línea, sobre todo en lo que respecta a la participación de la
ciudadanía en la definición de sus usos del espacio local, lo que claramente podría
interpretarse como una disfuncionalidad en el sistema de planificaciòn.
En el caso chileno, a nivel comunal existen tres instrumentos que según la Ley Nº
18.695 le permiten al municipio gestionar su misión de desarrollo, que combinarían de
acuerdo a lo anterior políticas de ordenamiento territorial y de descentralización: estos
son el Plan anual de inversiones, el Plan de Desarrollo comunal y el Plan Regulador
Comunal. (Ley Nº 18.695). Claramente el segundo permitiría aplicar esta visión
estratégica del desarrollo comunal, pero si no está asociado a elementos que regulen el
uso del territorio, de muy poco servirá para el desarrollo estratégico de la comuna.
Utilizando cierto recurso metafórico: cuando construimos el plano de una casa y no
proyectamos hoy espacios de uso futuro como nuevas dependencias para cuando crezca
la familia, espacios de juegos, áreas verdes, etc, no se podrá proyectar óptimamente los
usos reales de una convivencia familiar, generando potenciales conflictos. Las
necesidades cambian y debemos estar preparados para nuevos desafíos.
En este sentido, el Plan Regulador Comunal (PRC) se convierte en:
“un instrumento de planificación que busca mejorar el futuro de la comuna y que está
constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y
seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional
entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento. Sus
disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento
comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites
urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para
la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes
sanitarias y energéticas, y demás aspectos urbanísticos”.
(DFL 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones)
De esta manera la efectividad de la descentralización local en materia de uso del
territorio estará condicionada por la autonomía decisional y por la adecuada integración
de los intereses de los diferentes grupos sociales y de sus respectivas cuotas de poder.
Así clúster económicos, inversiones de agentes locales, calidad de la gobernanza, mesas
de inversión, son aspectos que de no ser considerados no permitirá reformas
descentralizadoras que pueda lograr sus objetivos de disminuir la desigualdad territorial
y social. Solo como una simple re-organización territorial de la administración del poder
no modificará la dinámica socio económica capitalista sino es que no incorpora a
sectores populares. Según De Mattos, un proceso de progresiva articulación de capital
trasnacional reduce la endogeneidad decisoria de lo local (De Mattos, 2002)
Por otra parte Irarrázaval y Pérez plantean tres argumentaciones, que hacen
recomendable la descentralización, a saber:
Argumentación Política: Sugiere que la descentralización contribuye a un mayor
involucramiento de la comunidad, ya que al transferir responsabilidades que tienen
repercusiones en el ámbito local al gobierno sub nacional, se logra un mayor escrutinio
o control ciudadano.
Argumentación administrativa: El centro político (gobierno nacional) carece de
información suficiente respecto a las condiciones y necesidades locales, y dado que los
servicios se entregan localmente, al menos alguna decisión respecto a ellos debe hacerse
a ese nivel.
Argumentación Económica: Con la descentralización se logrará mayor eficiencia
asignativa. Esto establece que la provisión de bienes públicos será más eficiente, cuanto
más se adecue a la demanda, territorialmente diferenciada, de dichos bienes. (Irarrázaval
y Pérez, 2008)
Políticas de Fortalecimiento Regional
El 11 de marzo asume un nuevo gobierno en Chile que en materia de desarrollo se
plantea una mirada que busca el fortalecimiento de la descentralización seguida de un
llamado a la eficiencia y a la transparencia y fundamentalmente a la participación
ciudadana.
“…fortalecer a nuestras regiones y a nuestras comunas, y por eso me comprometo a
transferirá los gobiernos regionales y comunales más atribuciones, más
responsabilidades y más recursos, pero también quiero que sepan que les vamos a exigir
una mejor gestión, una mayor transparencia y una participación más activa de los
ciudadanos y vecinos de nuestras regiones y de nuestras comunas.”
Presidente Sebastián Piñera Echenique, 11 de marzo de 2018.
En el año 2019 por primera vez se realizarán elecciones ciudadanas de Gobernadores
Regionales en Chile, una nueva figura político administrativo que busca entregar mayor
legitimidad representativa a las nuevas autoridades lo que podría producir una nueva
tensión al enfrentar decisiones regionales con decisiones del gobierno nacional, por
ejemplo en materia de definición de inversiones. Para algunos, la nueva Ley de elección
directa de gobernadores regionales es una medida mal hecha, apresurada, donde se
privilegió de cierta manera intereses de agenda política por sobre un análisis racional de
un proceso de descentralización efectiva. Por ejemplo, se plantea que el nuevo proyecto
no considera traspaso de competencias de un gobierno nacional a un gobierno sub
nacional como lo es un gobierno regional, lo que trataría innumerables problemas de
coordinación y de eficiencia asignativa que es lo que realmente busca un proceso de
descentralización como señala Irarrázaval. En resumidas cuentas existe hoy consenso
entre distintos sectores políticos en que se avanzó en una reforma administrativa y
política pero no en una reforma fiscal, que diera realmente discrecionalidad regional en
materia de presupuestos.
Para la Senadora por la Región de Tarapacá, Luz Ebensperger el año 2021 solo habría
descentralización política cuando lo más importante o anterior a eso era la
descentralización Fiscal. Por otra parte para el también senador esta vez por la Región
de Biobío Felipe Harboe, Chile cometió un error al aprobar esta ley y no definir antes
un “modelo de desarrollo” donde el Estado de Chile definiera estrategias a partir de las
diferencias regionales y el establecimiento de macrozonas productivas por ejemplo para
luego definir “competencias” de cada gobierno sub nacional. Para el Senador y ex
subsecretario del Interior del gobierno de Michele Bachelet, esta ley generaría un
problema de conducción política ya que no habrá transferencias de competencias en
temas por ejemplo como seguridad ciudadana ya que la Ley de Gobierno Regional
vigente (Ley 19.175) establece claramente funciones en Ordenamiento territorial,
Fomento productivo y Desarrollo social y cultural. Para el Director del Centro de
Políticas Públicas de la Universidad Católica Ignacio Irarrázaval no existe un
“catálogo” de competencias ni un “costeo” de ellas por lo que el gobierno central tendrá
dificultades para traspasar efectivamente competencias a los niveles sub nacionales.
(Seminario sobre Descentralización, Centro de Políticas Publicas Universidad Católica
de Chile, 2018)
Asumiendo algunos de las dificultades señaladas anteriormente es que el nuevo
gobierno recientemente asumido ha definido una agenda de descentralización que
buscará potenciar el capital humano para la gestión del territorio.
Cuadro Nª 1
Agenda de Descentralización 2018-2022

 Implementación Ley de Fortalecimiento a la Regionalización

 Fortalecimiento Municipal
 Política de Responsabilidad Fiscal Regional y Comunal
 Política de Transparencia Activa, confianza en las instituciones y
modernización del Estado
 Financiamiento Regional
Fuente: Troncoso, María Paz, en Seminario Descentralización: Una mirada integral a la
implementación de las reformas que vienen” 27 de julio, 2018

Específicamente la Ley de Fortalecimiento a la regionalización busca perfeccionar la

actual legislación en materia de Gobiernos Regionales, los cuales hoy buscan el
desarrollo armónico de la región, bajo principios de equidad, eficiencia, participación y
sustentabilidad. En efecto, hoy el gobierno regional busca desarrollar propuestas en tres
líneas: ordenamiento territorial, fomento productivo y desarrollo sociocultural. Hay que
recordar que esta Ley establece la generación anual de un Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), que persigue constituirse en un medio de compensación territorial
para localidades aisladas o más carentes de recursos, buscando la incorporación al
desarrollo de los territorios rezagados. De esta manera la nueva agenda pública
establece los siguientes tòpicos:
Cuadro Nº 2
Implementación Ley Fortalecimiento a la Regionalización2018-2022
 Política de Territorios en Rezago Social.
 Reglamento sobre Abreviaturas de Regiones.
 Resolución que dicta y norma el funcionamiento de la Secretaria Ejecutiva para
el proceso de traspaso de competencias.
 Reglamento General de Transferencia de Competencias.
 Reglamento Establece Procedimiento Marcos Presupuestarios.
 Política Nacional de Ordenamiento Territorial.
 Reglamento que Regula el Plan Regional de Ordenamiento Territorial.
  Reglamento que Regula las Áreas metropolitanas.
 Reglamento que Regula el Comité Regional de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Fuente: Troncoso, María Paz, en Seminario Descentralización: Una mirada integral a la
implementación de las reformas que vienen” 27 de julio, 2018
De la Gobernabilidad a la Gobernanza en la Gestión del Territorio
Chile se ha caracterizado históricamente por desarrollar una institucionalidad estable y
políticamente equilibrada. Para Salazar y Pinto, las razones de dicha estabilidad política
de Chile se deben básicamente a su idiosincrasia cultural y al carácter cívico de las
elites y a la calidad de las constituciones, instituciones y leyes (Salazar y Pinto, 1999).
Hoy esta “apacible” institucionalidad transita desde un enfoque de gobernabilidad hacia
uno de gobernanza, donde claramente ésta última supone la activa y madura
participación de la comunidad en los asuntos públicos. Para estos autores, la
Gobernabilidad es una tarea estatal que se define como la necesidad sistémica de
mantener la sociedad civil disciplinada y sujeta bajo un estado de derecho. Es una tarea
sobre todo para el gobierno de turno. Por su parte la Gobernanza se refiere “al poder o
derecho de mantener a políticos tecnócratas y militares sujetos al control cívico y a la
razón histórica de la ciudadanía. Poco a poco subrepticiamente los movimientos de la
sociedad civil tienen a exigir proponer o construir un sistema político donde la
gobernanza y no la mera gobernabilidad sea el componente legal de la política
cotidiana” (Salazar y Pinto, 1999, pág. 18).
Pareciera ser que es totalmente irreversible el tránsito desde enfoques tradicionales de
gobernabilidad a otros que consideran un sistema de gobernanza como el único camino
a seguir para el desarrollo sostenible de las ciudades. Este nuevo enfoque comprensivo
de las dinámicas territoriales, plantea la importancia de reconocer las permanentes
asimetrías de información y de poder que existe entre los distintos actores que
intervienen en la planificación o gestión territorial o el reconocimiento a las identidades
locales y territoriales. En Chile, los conflictos territoriales y/o ambientales derivan de un
neoliberalismo invasivo del espacio y del suelo sumado a procesos planificativos sin
participación vinculante de la comunidad que puedan contrarrestar efectos nocivos de
estas inversiones. Dichos conflictos de interés, pretenden resolverse mediante una nueva
institucionalidad que impulsa normas o leyes como medios de compensación territorial
a grupos o comunidades afectadas por ciertos proyectos productivos.
La gobernanza en materia de planificación territorial es una realidad irreversible. Los
ciudadanos cada vez están más conscientes que las relaciones de igualdad o desigualdad
política dependen en gran medida de las posiciones físicas o geográficas que los
habitantes de un territorio tengan en él. Los tecnócratas locales y los políticos deben ir
progresivamente entonces incorporando una institucionalidad que favorezca esta
gobernanza. Como se señalaba anteriormente, la Ley de Municipalidades Nº 18.695 no
establece obligatoriedad en la participación comunitaria en el proceso permanente de
gestión del territorio, pero si la establece la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones, normativa nacional que sin embargo, somete al gobierno local a
establecer un tipo de participación absolutamente informativa, medianamente consultiva
y en ningún caso vinculante con las decisiones finales, que siguen estando en manos de
los sistemas políticos representativos tradicionales. De esta manera, la participación
ciudadana en la definición del uso del espacio es un factor crítico desde un enfoque de
desarrollo humano. Influir participativamente en las condiciones del entorno resulta
crítico para la sociedad civil.
Los conflictos territoriales se generan la mayoría de las veces por competencias entre
los actores actuales o potenciales de un territorio y del uso racional de ciertos bienes
públicos. En efecto, el territorio y su forma de planificación pasan a ser hoy un bien
público donde un proceso que tradicionalmente fue técnico hoy se ha transformado en
un problema político. Las comunidades están cansadas de no ser consultadas en materia
de crecimiento o de extensión urbanística. Los instrumentos de participación ciudadana
en materia de planificación territorial se circunscriben en Chile a lo dispuesto en la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcción o lo establecido en las propias
ordenanzas municipales de participación ciudadana, con mecanismos como audiencias
públicas o plebiscitos comunales que escasamente son utilizados por la comunidad y
menos aún son utilizados en materia de ordenamiento territorial.
Por otra parte, los legisladores conscientes del escaso control ciudadano en materia de
desarrollo inmobiliario por ejemplo han creado leyes que establecen cierta “justicia
urbana” en materia de desarrollo territorial. La Ley Nº 20.952 recientemente aprobada,
reconoce la necesidad de introducir por la fuerza medidas compensatorias por parte de
inversionistas cuando quieren desarrollar proyectos que impacten en las condiciones de
movilidad en un determinado territorio. Sin embargo, estas nuevas disposiciones
carecen también de formas de participación de la comunidad dejando una vez más a los
tecnócratas de Estado y de los municipios, las resoluciones de medidas que permitan
niveles aceptables de justicia urbana. Los planes reguladores comunales podrían
otorgar incentivos en las normas urbanísticas aplicadas en todo o parte de su territorio
condicionados al desarrollo de espacios públicos o al mejoramiento de los ya existentes,
a la materialización, reparación o mejoramiento de equipamientos públicos, a la
instalación o incorporación de obras de arte en el espacio público o al cumplimiento de
otras condiciones que induzcan o colaboren en el mejoramiento de los niveles de
integración social urbana. Como se ha visto, esta Ley introduce medidas de mitigación
urbana que beneficien a la comunidad que resida en un territorio donde se desarrolle un
nuevo proyecto inmobiliario y que vea afectada sus condiciones de movilidad. Sin
embargo, la institucionalidad observada en materia de participación ciudadana sobre los
efectos de nuevos proyectos es más bien reducida y –y de nuevo- acotada a los
organismos técnicos tanto municipales como centralizados.
Sin embargo, estos instrumentos y en especial el Plan Regulador son instrumentos que
en Chile no cuentan con procesos participativos muy exitosos y se limitan a cumplir con
lo que señala la Ley al respecto (Ley General de Urbanismo y Construcciones),
estableciendo modalidades básicas de participación con innumerables problemas técnico
políticos en la materia. En este momento se cuestiona si el Plan Regulador
específicamente es un asunto técnico o político, que debiera permitir la efectiva
injerencia de la comunidad en si definición. En ciertos casos los municipios frente a
problemas de gobernanza han llamado a consultas ciudadanas para resolver problemas
específicos derivados de un defectuoso proceso planificativo, bajo una dinámica de
presión ciudadana.
El Plan Regulador Comunal (Art. 2.1.10. OGUC) es un instrumento de Planificación
Territorial con carácter normativo que establece el límite de las áreas urbanas de las
comunas, las condiciones de ocupación del territorio a través de normas urbanísticas, las
vías estructurantes y las zonas o inmuebles de conservación histórica. Por su parte, el
Plan Regulador Intercomunal, (Art. 2.1.7. OGUC) es un Instrumento de Planificación
Territorial que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas
comunas, que por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. (Ley General de
Urbanismo y Construcción)
Desde un enfoque de Gobernanza entonces como señala Salazar, es pertinente
preguntarse si los procesos de gestión de este tipo de instrumento se hacen cargo de
preguntas como ¿Es posible que la comunidad organizada participe en la construcción
del futuro de la comuna y opinar si ésta busca un desarrollo mono céntrico o poli
céntrico de las zonas urbanas?, ¿Puede la comunidad exigir estudios que consideren
rigurosamente antecedentes demográficos o matemáticos como los flujos reales de
traslado de la población y los tiempos asociados?, ¿es posible que la comunidad
participe en los criterios de densificación futura de la comuna y opinar respecto de si los
servicios locales van a ser capaces de responder a los nuevos habitantes de la comuna?,
¿tiene relación el municipio con las nuevas medidas de la ley de aportes o de
mitigaciones viales y áreas verdes de los nuevos proyectos inmobiliarios, la llamada
“justicia urbana”?, ¿actualmente la comuna posee espacios urbanos que faciliten la
integración social?, ¿el ajuste del plan regulador obedece a una propuesta técnica
municipal reflexiva o responde más bien intereses espontáneos de grupos
inmobiliarios?. Todas estas preguntas forman parte de lo que hemos denominado
procesos de negociación y consensos ciudadanos al momento de elaborar o modificar un
Plan Regulador Comunal.
Tal como señala Claudia Serrano “La descentralización fortalece mejora y da
oportunidades de desarrollo y democracia. Tiene que ver con confiar en las capacidades
de emprendimiento y estar más cerca de las personas, liberar tramites y estimular la
creatividad, la capacidad de innovar, intercambiar y proponer” (Serrano, 2008, en Horst
& Irarrázaval, 2008. Pag. 21). En la misma linea Undurraga señala: “Un cuarto aspecto
del que han carecido las municipalidades es la posibilidad de transferir poder a la
ciudadanía. La descentralización no termina en el municipio, sino que se debe llegar
más allá, esto es a la ciudadanía misma” (Undurraga, 2008)

Metodología
Para aproximarnos a este proceso, en el marco de la investigación doctoral se ha
realizado desde diciembre de 2017 un proceso investigativo con diseño cualitativo y
cuantitativo. Cualitativo, porque se ha reconstruido el proceso comprendido entre el año
1988 y 2018 (30 años) en la gestión del Plan Regulador, mediante percepciones y
opiniones logradas a partir de entrevistas en profundidad a 20 actores políticos y
técnicos que participaron en distintos momentos en ese proceso: arquitecto autor del
plan vigente, Concejales de la Municipalidad, Técnicos municipales a cargo de los
procesos de participación ciudadana, asesores urbanistas del Municipio, Diputados
distritales de la República, autoridades del poder central como el Gobernador
Provincial, gestores territoriales municipales, entre otros. Además, se realizó un riguroso
proceso de revisión documental a partir de los Decretos alcaldicios que aprobaron las 17
actualizaciones efectuadas en el periodo identificando actores participantes y procesos
de consulta desarrollados y de los planos de las zonificaciones técnicas de cada ajuste.
Cuantitativamente se aplicaron complementariamente 35 cuestionarios a representantes
de las organizaciones territoriales de vecinos (juntas de vecinos) con el propósito de
conocer su nivel de información sobre los procesos de ajustes experimentados por el
plan regulador local y sus opiniones respecto de la importancia y contribución de este
instrumento en la calidad de vida de los vecinos.
La comuna de Melipilla es una de las denominadas ciudades intermedias de Chile,
localizada al sur poniente de la Región Metropolitana de Chile. Es una de las 18
comunas consideradas rurales, que se rige por un Plan Regulador creado en 1988 y
además por el Plan Regulador Metropolitano que incorpora las Provincias de Melipilla
y Talagante. Este último está vigente desde el mes de octubre de 2006. (Gráfico Nº 1)
Gráfico Nº 1
Tipos de Comunas en la Región Metropolitana

Comunas
18 Urbanas
Comunas
34 Rurales

Fuente: Elaboración Propia a partir de datos Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (2018)

Específicamente de las 52 comunas de la región metropolitana, 48 de ellas presentan un

Plan Regulador Vigente y algunas de ellas pertenecen a provincias que comparten tres
Planes Reguladores Metropolitanos: Santiago, Chacabuco y Cordillera. (Gráfico Nº 2).
Es decir, existe tal como lo señala Irarrázaval y Pérez un problema importante de
tutelaje a la gestión territorial ya que por un lado la Ley establece que la elaboración de
un plan regulador es una función privativa del gobierno local pero en la práctica esta
función es “supervisada” por un instrumento de orientación regional como o es el Plan
Metropolitano que en nuestro caso de estudio desde 2006 aplica el ordenamiento
territorial de la comuna de estudio.
Por otra parte, si se profundiza en la situación de los Planes Reguladores Comunales se
aprecia que si bien en 48 de las 52 comunas existe un Plan Regulador Vigente, solo en
26 de ellas se está realizando un proceso de estudio de un nuevo Plan Regulador.
Gráfico Nº2
Estado de Planes Reguladores Comunales en Región Metropolitana

Plan Regulador Planes

73 Metropolitano Reguladores
26 Comunales
Vigentes
48 Planes Limites Urbanos
Reguladores en
Estudio

Fuente: Elaboración Propia a partir de datos Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (2018)

Este último aspecto, es crucial de resolver si es que se quiere reducir este desarrollo
desigual y rezagado de algunas comunas de la región metropolitana, dado que si
analizamos la antigüedad de estos instrumentos de planificación territorial advertimos
que solo el 13% de los planes reguladores vigentes en la región metropolitana tiene
menos de 10 años desde su elaboración y aprobación. Sin duda resulta un dato
extremadamente preocupante si se trata de garantizar un proceso de gestión territorial
moderna, actualizada, pertinente y estratégica a los intereses territoriales locales.
(Gráfico Nº 3)
Gráfico Nº 3
Estado de los Planes Reguladores Comunales

Planes Reguladores Comunales Vigentes

menos de 10
años (2008)
11 7 menos de 20
años (1998)
menos de 30
años (1988)

8 15 Menos de 40
años (1978)
11 Mas de 40 años
(antes de 1978)

Fuente: Elaboración Propia a partir de datos Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (2018)

Contexto Comunal
Como se señaló Melipilla es una ciudad intermedia, ubicada al sur poniente de Santiago,
con una población de 123.627 habitantes, que se ha caracterizado por un bajo nivel de
competitividad e innovación. Según el último ranking de calidad de vida realizada por la
Cámara Chilena de Construcción (CCHC) se ubica en el lugar 85 entre 93 ciudades
estudiadas. Particularmente es en la dimensión “Conectividad y Movilidad” donde
registra su peor posición, llegando incluso a la posición 87. En los hechos, este
problema de “Conectividad y Movilidad” estaría indudablemente relacionado con el
ordenamiento territorial y con la gestión de este instrumento de gestión comunal. Por
otra parte la comuna de Melipilla fue durante el año 2017 la comuna que recibió más
aporte del Fondo Nacional de Desarrollo Regional alcanzando los $3.713. 700.- una
cifra muy superior al del resto de las comunas, evidenciando claramente la necesidad de
potenciar su desarrollo rezagado.
Comportamiento del Plan Regulador de Melipilla (1988-2018)
El Plan Regulador vigente fue aprobado en 1988 después del terremoto que sacudió a la
región, y que reemplazó al anterior aprobado en 1953. Desde 1988 experimentó una
serie de actualizaciones (17) hasta el año 2016. La evidencia documental indica una
secuencialidad en la modificación del Plan Regulador que data de 30 años de
antigüedad. Paulatinamente se observa la introducción de modificaciones de acuerdo
básicamente a iniciativas de actores privados que solicitan permisos de edificaciones en
zonas no aptas, y que exigieron al municipio las modificaciones del uso de suelo. Si
bien todas las modificaciones son técnicamente de iniciativa municipal, queda claro a
partir de lo revisado que gran parte de ellas se deben a solicitudes de inversionistas
inmobiliarios o con fines educativos para construir instalaciones de carácter privado.
Claramente se podría interpretar este dato como un rol pasivo del municipio en la
gestión territorial dado que se advierte una actitud más bien reactiva que propositiva
frente al crecimiento estratégico de la ciudad.
Como ya hemos señalado, las modificaciones al Plan Regulador es una atribución de las
llamadas “privativas” del Municipio, es decir que se realizan con autonomía. Sin
embargo, para Irarrázaval y Pérez la planificación y regulación de la comuna y la
confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes
constituye la segunda gran función y herramienta esencial de planificación de la
comuna, el componente físico o material del plan de desarrollo.
Cuadro Nº 3
Consideraciones de Participación Ciudadana en los procesos de Actualización del Plan Regulador de Melipilla
Año Tipo de Intervención del Participación ciudadana consignada en los Vistos / teniéndose presente del Decreto
Plan Regulador
198 Elaboración, de Melipilla. No se considera
8
198 Actualización El Certificado del Secretario Municipal de la I. Municipalidad de Melipilla, de fecha 25 de Agosto de 1989, en el que se
9 acredita que no se ha constituido el Consejo de Desarrollo Comunal, CÓDECO
199 Actualización El Acuerdo N° 61, Consejo de Desarrollo Comunal de Melipilla que aprobó plan seccional de Pomaire
1
199 Actualización Observaciones a Plan Seccional efectuadas por el Consejo Económico y Social de la Ilustre Municipalidad de Melipilla
6
199 Actualización Constata solo exposiciones al publico
9
199 Actualización Exposición del proyecto. Recepción de observaciones carta de un particular (Freddy Zamora)
9
200 Actualización Ord. N° 166 de fecha 15 de junio de 1998, del Director de Obras Municipales de Melipilla, al Alcalde. Informa que se expuso
2 a la comunidad el proyecto de modificación. Y a la vez comunica que se recibieron observaciones de los Sres. Osvaldo Diez y
Severo Peñailillo Se Comunica rechazo del Concejo Municipal a observaciones presentadas. exposición al público proyecto
de modificación
200 Actualización Certificado de fecha 9 de noviembre de 1995, del Secretario Municipal de Melipilla. Señala que fue expuesto al público el
3 Plan Seccional y que no se presentaron observaciones
200 Actualización Los Avisos de prensa publicados en el diario El Labrador de fechas 26 de febrero y 3 de marzo de 2004, titulado “Aviso de
7 Prensa a Junta de Vecinos de El Bajo”, informando que el día 04 de marzo de 2004, a las 20 horas, en la sede social de la
Junta de Vecinos El Bajo, se expondrá para su conocimiento y difusión el estudio en la Sede Social de la Junta de Vecinos de
El Bajo, se expuso en audiencia pública el estudio. El Certificado de fecha 2 de abril de 2004 del Secretario y Ministro de Fe
del Consejero Económico y Social comunal, que certifica que el 12 de marzo de 2004, se expuso ante el CESCO e El
Certificado del Secretario Municipal de fecha 19 de mayo de 2005 que acredita que el Consejo Económico y Social Comunal
no está funcionando.
200 Actualización Avisos de prensa publicados en el diario El Labrador los días 30 de abril y 7 de mayo de 2006, informando a la comunidad de
7 Melipilla que el día 12 de mayo de 2006, a las 19:00 horas, en la Sede Social de la Junta de Vecinos Campo Lindo, se
realizará una audiencia pública para exponer el proyecto. El certificado del Secretario Municipal de fecha 22 de mayo de
2006 acreditando que no está funcionando el Consejo Económico y Social Comunal de la comuna de Melipilla. Las copias
certificadas de nueve cartas con observaciones, recibidas por parte de la comunidad respecto del estudio don Raúl Silva
Vásquez, don Pablo Rojas Cortés, don Juan Leyton Zúñiga, don Iván Correa Núñez, don Marcelino Piña Hernández, doña
Gloria Berríos Guerrero, don Heriberto Arévalo Guerra, doña Adriana Sánchez Aravena y don Pedro Zúñiga Muñoz.
200 Actualización No se presentaron observaciones por escrito por parte de los cuatro notificados afectados por la modificación
8
201 Actualización Carta de fecha 29 de marzo de 2010, suscrita por la presidenta de la Junta de Vecinos El Maitén. envío de cartas certificadas,
0 dirigidas a todos los vecinos que integran la Junta de Vecinos El Maitén
201 Actualización Certificado del Secretario Municipal de la Ilustre Municipalidad de Melipilla de fecha 22 de abril de 2010, confirmando que
0 con anterioridad a la fecha de ser enviadas las cartas certificadas a los propietarios u ocupantes del sector El Maitén, la
Municipalidad recibió sólo dos cartas con observaciones aln‘‘Plano Seccional Sector El Maitén de la Ciudad de Melipilla
201 Actualización No se registra alguna consideración a participación ciudadana
0
201 Actualización Oficios dirigidos por el Alcalde a los presidentes de las Juntas de vecinos El Bajo, Campo Lindo, Villa Galilea, Unión
2 Ostolaza, Villa Francia y Padre Demetrio informándole sobre los aspectos del proyecto de modificación. Certificado que
acredita que el Consejo Económico y Social no está funcionando. Dos audiencias públicas realizadas. Certificado que el
Consejo Comunal de Organizaciones la Sociedad Civil aún no está conformado. Certificado del secretario Municipal que
acredita que la comunidad no efectuó observaciones al proyecto
201 Actualización No se registra alguna consideración a participación ciudadana
5
201 Actualización No se registra alguna consideración a participación ciudadana
6
201 Actualización El oficio Ord. Nº 757 suscrito por el Alcalde de Melipilla, el 30 de junio de 2016, dirigido a los presidentes de las juntas de
6 vecinos Huilco Alto, Media Luna, Francisco Wérchez, Juan Francisco González, Unión y Esperanza Media Luna y La Cruz,
informándoles acerca de los principales aspectos que aborda el proyecto de "Enmienda al Plan Regulador Comuna El
certificado de la Secretaria Municipal Subrogante de fecha 13 de julio de 2016 que certifica que aún no se ha constituido el
Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil en la comuna de Melipilla, Avisos de Prensa, Audiencias Públicas,
El certificado de la Secretaria Municipal Subrogante de fecha 17 de agosto de 2016 certificando que aún no se ha constituido
 el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil en la comuna de Melipilla. El certificado de la Secretaria
Municipal Subrogante de fecha 5 de septiembre de 2016, certificando que la comunidad de Melipilla no presentó
observaciones al proyecto de Enmienda Plan Regulador Comunal de Melipilla dentro del plazo legalmente establecido para
cumplir con dicho propósito.

Fuente: Elaboración Propia a partir de Revisión de Decretos Alcaldicios que aprobaron el Plan Regulador Comunal y sus posteriores
modificaciones (1988-2016)
El cuadro Nº 3 permite observar a través de un análisis pormenorizado a los “vistos” y/o
“Considerandos” de los Decretos, el tipo de participación ciudadana que este proceso ha
consignado. En efecto, básicamente se refiere al cumplimiento estricto de la normativa
establecida en la Ley General de Ordenanza de Urbanismo y Construcciones que exige
en Chile, el procedimiento para la elaboración y aprobación de los Planes Reguladores
Comunales que se rige por esta Ordenanza que indica que el proyecto de plan regulador
comunal (PRC) es preparado por la municipalidad respectiva y que una vez elaborado el
proyecto, el Concejo Comunal (Representantes Políticos elegidos por la ciudadanía cada
cuatro años), antes de iniciar su discusión, deberá informar a los vecinos, especialmente
a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación
propuesto y de sus efectos, realizar una o más audiencias públicas en los barrios o
sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad, consultar la opinión
del Consejo Económico y Social Comunal. (Artículo 43, Ley General de urbanismo y
Construcciones).
Llama la atención a que en análisis de los “vistos y considerando” establecidos en los
Decretos en cinco procesos de diecisiete no se haya considerado algún reporte de
participación ciudadana. Quizás es comprensible la aprobación del PRC de 1988 que se
realiza en un proceso de crisis (Post terremoto) y donde dado el contexto sociopolítico
de la época resultaba más pertinente mantener la gobernabilidad por sobre la
gobernanza, y en los que se hizo referencia a cumplir con la norma: cartas a los
afectados (sin seguimiento riguroso de su recepción), aviso en la prensa, audiencias
públicas, cartas con observaciones de particulares, etc.
Por otra parte, es significativo el bajo nivel de organización comunitaria advertido en
distintos momentos ya que en varios procesos no se contó con la organización de los
Consejos de la Sociedad civil u organismos equivalentes. Resulta ilustrativo de esta
concepción de participación el siguiente Vistos: “El certificado del Secretario Municipal
de fecha 16 de febrero de 2006 que ratifica que durante todo el proceso de participación
ciudadana del proyecto ‘‘Modificación al Plan Regulador Comunal de Melipilla, Sector
Norte’’, la Municipalidad recibió, por parte de la comunidad, nueve cartas con
observaciones al proyecto, suscritas por las personas que a continuación se indican: don
Raúl Silva Vásquez, don Pablo Rojas Cortés, don Juan Leyton Zúñiga, don Iván Correa
Núñez, don Marcelino Piña Hernández, doña Gloria Berríos Guerrero, don Heriberto
Arévalo Guerra, doña Adriana Sánchez Aravena y don Pedro Zúñiga Muñoz. “(Decreto
Alcaldicio Nº 692 del 13 de junio de 2007)
Esta información derivada de un análisis documental, permite aportar con datos
empíricos sobre cómo se gestiona el territorio en una ciudad intermedia en Chile y de
los desafíos que representa la gobernanza ante los sistemas tradicionales de poder que
gestionan el territorio comunal, desestimando el potencial y creciente rol de la
ciudadanía en la gobernanza. La gestión del territorio y el desarrollo de ciudades
inclusivas requieren y exigen una mayor vinculación de la ciudadanía en este aspecto.
El control ciudadano observado en esta aproximación a un proceso de casi 30 años se
advierte insuficiente ya que se remite solo a las actividades informativas y consultivas
que pueden o no ser consideradas por la instancia política tradicional, que finalmente
aprueba las modificaciones, con alta discrecionalidad de los tecnócratas municipales. Es
casi un trámite administrativo y no un proceso que sea socializado permanentemente
con la comunidad. En el caso de estudio, de las 17 modificaciones solicitadas al
municipio ninguna de ellas fue realizada genuinamente por organizaciones comunitarias
y más bien respondieron a iniciativas privadas de ciertos actores asociados a proyectos
personales de inmobiliarias o grupos de interés en el área educación.
Conclusiones
El caso estudiado que corresponde a la forma de gobierno de una ciudad intermedia
como Melipilla lamentablemente no constituye un caso aislado de la administración
comunal, sino que es una situación aparentemente reiterada en varias otras comunas,
presentando desarrollos inconclusos de regulación territorial, desactualizados, no
exentos de dificultades técnicas y políticas, parecieran ser el sino de la elaboración de
este tipo de instrumento de planificación territorial en Chile.
Los resultados preliminares de la investigación permiten aportar con datos empíricos
nueva información primero: sobre la “sensación de alta discrecionalidad” que tiene un
municipio para planificar su territorio segundo el fuerte “tutelaje” institucional que
sigue teniendo el ordenamiento y la planificación territorial en Chile por parte de
organismos sub nacionales superiores que finalmente orientan la planificación y
financian los estudios conducentes a generar nuevos instrumentos locales. En este caso,
la Municipalidad de Melipilla desarrolló con el financiamiento de la SEREMI de
Vivienda y Urbanismo un estudio con una empresa consultora que realizó durante 2016
un proceso de participación comunitaria sin éxito que terminó no siendo aprobado por
el Consejo Municipal, organismo político local. Esto evidencia en primer lugar la débil
capacidad interna de los municipios chilenos para asumir por si solos este tipo de tareas
planificativas, que a pesar de ser “Privativas” no cuentan con los recursos y capacidades
suficientes. En segundo lugar, se evidencia la escasa claridad de competencias y
atribuciones entre los gobiernos sub nacionales al existir esta “duplicación de
funciones” en distintos niveles de la administración pública y finalmente se demuestra
el bajo control que la ciudadanía tiene respecto de esta importante herramienta de
gestión municipal.
Nos referimos a una “sensación de Alta discrecionalidad” ya que no existe una norma
que indique al municipio actualizar cada cierto tiempo este instrumento de gestión ni
menos sobre quienes debe convocar para tal efecto. Lo que se realiza en la práctica es
mostrar -por ejemplo- durante 30 días los cambios propuestos sin ningún efecto
vinculante con la política local, es decir es el Concejo municipal –instancia política del
municipio en el formato de “sistema representativo”- el que determina y aprueba los
cambios al plan regulador, es decir la gestión del territorio sigue estando en manos de
los sistemas tradicionales de poder, desestimando el creciente rol de la ciudadanía en la
gobernanza.
La gestión del territorio y el desarrollo de ciudades inclusivas requieren y exige una
mayor vinculación de la ciudadanía en este aspecto. El control ciudadano observado en
este estudio es insuficiente y se remite solo a las actividades consultivas que pueden o
no ser consideradas por la instancia política formal, tradicional, de aprobación de las
modificaciones. Es casi un trámite administrativo y no un proceso que sea socializado
permanentemente con la comunidad. En el caso de estudio, de las 17 modificaciones
solicitadas al municipio ninguna de ellas fue realizada por organizaciones comunitarias
y más bien respondieron a iniciativas privadas de ciertos actores asociados a proyectos
personales como inmobiliarias o grupos de interés en el área educación. La complejidad
de la regulación-ordenamiento del territorio tiene un alto impacto en calidad de vida y
es intersección de decisiones público-privadas permite desafíos para producir
metodologías de participación y consensos para el uso democrático del territorio y trae
consigo una serie de redefiniciones disciplinares para abordar el territorio y nuevos
aprendizajes para la gestión pública y la gobernanza de nuestros territorios.
Dentro de los principales hallazgos a la fecha alcanzados en esta investigación se
encuentran: influencia altísima de grupos inmobiliarias en los ajustes al plan regulador,
baja capacidad de participación ciudadana durante los 30 años, con consejos ciudadanos
no constituidos, desconexión entre gestión urbanística y gestión ciudadana del
municipio en la gestión del Plan Regulador, desconocimiento de la comunidad de la
naturaleza de un plan regulador, alta politización del instrumento e inexistencia de
procedimientos legales internos coherentes que aseguren administrativamente el éxito
del proceso.
Efectivamente, la gestión de los instrumentos de desarrollo territorial o de ordenamiento
territorial se encuentran hoy absolutamente centralizados, tecnificados y distnaciados de
las problemáticas ciudadana reales, los ajustes introducidos no responden a procesos
reflexivos construidos con la comunidad y atienden intereses específicos de grupos que
pueden tener genuinos intereses pero que carecen de la validación social para operar,
estableciendo relaciones contractuales con el municipio. La gobernanza hoy necesita
ciudadanos organizados capaces de controlar la gestión de lo local Y en esto estamos
muy lejanos.
La participación ciudadana en la construcción, ajustes y modificaciones de los planes
reguladores es un factor que otorgaría mayor legitimidad de la gestión municipal. De lo
contario continuará siendo un instrumento tecnocrático, lejano e ineficiente.
Referencias Bibliográficas
Cámara Chilena de la Construcción (2018) ICVU 2018 Índice de Calidad de Vida
Urbana Comunas y Ciudades de Chile.
De Mattos, C. (1990). La Descentralización, ¿Una nueva panacea para impulsar el
desarrollo local?, en Revista Estudios regionales. Nº 26 págs. 49-70.
DFL 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Irarrázaval, I & Pérez, E. (2008). Institucionalidad subnacional y el problema de
coordinación de competencias.
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695.
Horst, B & Irarrazabal,I.(2008) Rompiendo Cadenas del Centralismo en Chile. Libertad
y Desarrollo
Massiris, Á. (2008). Gestión del Ordenamiento Territorial en América Latina:
Desarrollo recientes. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2018) http://seguimientoipt.minvu.cl/main.php
Prats, J. (2007). Revisión Crítica de los aportes del Institucionalismo a la Teoría y la
Práctica del Desarrollo. En “Revista de Economía Institucional, Vol. 9 Nº 16, Primer
semestre, Págs.: 121-148.
Salazar, G & Pinto, J. (1999) Historia Contemporánea de Chile I: Estado Legitimad y
Ciudadanía Editorial LOM
Troncoso, María Paz Jefe de la División de Desarrollo Regional de la
SubdereSeminario Descentralización: Una mirada integral a la implementación de las
reformas que vienen” 27 de julio, 2018, Organizado por el Centro de Políticas Públicas
Universidad católica de Chile e Instituto Libertad y desarrollo
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018

SISTEMA PENINTENCIARIO ARGENTINO:

¿PROGRESO O DECLIVE?
AUTORES223: Ramírez Martin (ramirez.martin@hotmail.es) Universidad Abierta
Interamericana (UAI), Ledesma Pedro (pdrldsm@gmail.com) Universidad Abierta
Interamericana (UAI).
Resumen: En base a información recolectada de diferentes fuentes periodísticas, surge la
necesidad de poner en debate personal y académico la situación actual de las cárceles en
el país. Al hablar de situación ponemos en abordaje los siguientes puntos: 1) Derechos
humanos, 2) Situación del personal de guardia cárceles, 3) Situación humana de los
convictos, 4) Impacto social de la reinserción de los reos en la sociedad 5) Presupuesto
6) Estadísticas 7) Políticas públicas. En base a ellos, presentar un trabajo de análisis
profundo para luego proponer posibles soluciones a corto y largo plazo. Tomaremos
como comparativa para ello, sistemas carcelarios de países desarrollados que
marcaremos como exitosos, tomando como éxito la reincidencia de los reos al sistema
carcelario, y su capacidad para insertarse en la sociedad una vez puestos en libertad.
Asimismo, se considerará el contexto de la república Argentina a través de las distintas
gestiones de gobierno más allá del lineamiento político y de este modo demostrar
sistemáticamente el Progreso o declive de estas. Para ello se recurrirá a definiciones
preexistentes provenientes de autores y de información web para acompañar el
desarrollo de este trabajo. No obstante, se brindará deducciones y explicaciones propias
acerca de nuestro objeto de estudio.

223 Martin Ramírez. Estudiante de Lic. En Ciencia Política, integrante del proyecto de investigación
“Cooperativismo”. Miembro del grupo PHAROS. Pedro Ledesma. Estudiante de Lic. En Ciencia Política,
integrante del proyecto de investigación “Cooperativismo”. Miembro del grupo PHAROS.
Introducción
Debido a la falta de propagación de información en el área del sistema penitenciario
argentino, motivados para dar a luz información recolectada desde distintos recortes
periodísticos y profesional-académico nos vemos con la ilusión de poner en el centro de
atención para quienes les resulte interesante esta área temática. Es cierto que hoy en día,
vivimos en un mundo donde la globalización ha tomando un rol preponderante sobre
nosotros y que constantemente nos vemos inmersos en un océano de información, pero
también es cierto que dentro de tanta información que nos atraviesa, hay un gran
manifiesto de conocimiento el cual está presente y que por motivos diversos no damos
cuenta de ello. La idea de este trabajo, justamente es la de naufragar acerca de esas
zonas oscuras u opacas que tiene este mundo de información, es por ello que ponemos
en el centro de análisis el relevamiento acerca del estado de las cárceles, personal a
cargo de los correccionales, como así también a las personas que residen allí privadas
del goce de la libertad. Es por ello, que resulta primordial hacer un recorte temporal del
cual vamos a trabajar, siendo este a partir del 2003 hasta el 2018. Nuestra hipótesis de
trabajo estriba puntualmente entorno a la situación carcelaria a nivel nacional a través
de las distintas gestiones de gobierno.
Nos sostendremos y fundamentaremos nuestra línea de abordaje, en confianza,
mediante la recurrencia a distintas fuentes bibliográficas tanto como de autores
destacados y de recortes periodísticos. Al calor de estos hechos, el recorrido de este
trabajo recorrerá áreas como la de derechos humanos, situación cárceles, reos,
presupuesto, reinserción, situación humana y finalmente un trabajo de comparativa con
modelos exitosos de países como Japón, Países Bajos y Noruega.
También nos es imprescindible hacer especial mención a que esta área temática es
significativamente amplia lo cual no podremos abarcar en su totalidad si no que dentro
de nuestra capacidad de extensión, trabajaremos de manera oportuna el tema a
desarrollar.
Entonces, nos resulta atrayente cuestionarnos:
¿Cuánto sabemos acerca de la situación carcelaria en Argentina?
¿Es el sistema penitenciario argentino un modelo exitoso?
¿Sabemos que es una cárcel, una prisión, las condiciones con la que conviven los
reclusos?
¿Es un temática poca estudiada o no sale esta información a la luz? ¿Se le da la
importancia necesaria?
¿Es el Estado Argentino y en conjunto con la clase política los garantizantes de brindar
condiciones óptimas?
¿Ha caído en declive o ha progresado el sistema penitenciario argentino?

¿Qué son los derechos humanos?

Los derechos humanos son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin
distinción alguna de raza, sexo, nacionalidad, origen étnico, lengua, religión o cualquier
otra condición. Entre los derechos humanos se incluyen el derecho a la vida y a la
libertad; a no estar sometido ni a esclavitud ni a torturas; a la libertad de opinión y de
expresión; a la educación y al trabajo, entre otros muchos. Estos derechos corresponden
a todas las personas, sin discriminación alguna224.
Derecho internacional de los derechos humanos
El derecho internacional de los derechos humanos establece la obligación de los
Gobiernos a actuar de una manera determinada o abstenerse de emprender ciertas
acciones, para promover y proteger los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los individuos o de los grupos.
Uno de los grandes logros de las Naciones Unidas es la creación de una normativa
integral sobre los derechos humanos: un código protegido a nivel universal e
internacional al que todas las naciones pueden adherirse y al que toda persona aspira.
Las Naciones Unidas han definido un amplio abanico de derechos aceptados
internacionalmente, entre los que se encuentran derechos de carácter civil, cultural,
económico, político y social. También han establecido mecanismos para promover y
proteger estos derechos y para ayudar a los Estados a ejercer.[ CITATION ONU181 \l
11274 ]
¿Qué es una prisión?
En esa estrecha prisión sin poderme conformar, no cesaba
de esclamar: ¡Qué diera yo por tener un caballo que montar y una
pampa en que correr![CITATION Her09 \p 159 \l 11274 ]
224

Declaración de derechos humanos sustraída de:

https://www.ohchr.org/sp/issues/pages/whatarehumanrights.aspx
Basándonos en la observación podemos decir: “La prisión es un lugar físico con
características determinadas, las cuales tiene como fin, separar a ciertos individuos de
otros, quitándoles a quienes residan en ella la libertad.” Personas sin libertad, por
motivos diversos, sensación impresa en el Martín Fierro, la cual, de alguna general
expresó la sensación de los individuos que se encuentren en esa circunstancia.
En Argentina podemos mencionar a la cárcel como un tema que concierne a la Nación a
partir del año 1883, en la constitución artículo 18 “Las cárceles de la Confederación
serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas,
y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que
aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice”[CITATION htt18 \l 11274 ]
El histórico Cabildo cumplió como sede para la detención hasta el año 1877, después
los reos fueron trasladados a la penitenciaria de la nación ubicada en donde actualmente
esta el Parque Las Heras. Esta obra edilicia fue promulgada por decreto y fue diseñada
por Ernesto Bunge. Sin embargo, recién para el año 1933 el congreso de la nación
sanciona la ley 11833 dándole carácter orgánico a la institución.
La ley N ª 11.833 crea la Dirección General de Institutos
Penales de la Nación, con un régimen que adoptó tres principios
básicos:

 El estudio científico de la personalidad psicosocial del condenado

para lo que se crea el “Instituto de Clasificación” de los detenidos

 La individualidad del tratamiento penitenciario.

 La aplicación de un régimen progresivo de cinco “grados” tendiente a

inculcar al condenado normas de conducta social. Esos cinco grados
fueron: de observación; reclusión; orientación en una colonia penal o
cárcel industrial; prueba y reintegración en libertad
vigilada.”[ CITATION Ser18 \l 11274 ]

Con bases acorde a la constitución en la cual la cárcel no es un lugar de castigo si no de

detención y cambio de conductas para una posible reinserción. La expansión de los
diferentes presidios fue cubriendo la demografía del país. Las cárceles federales no
solamente se expandieron, en el año 1967 se promulga la ley 17236 en donde no solo se
establece ciertas normas a seguir, si no también una interacción continua con el estado
para futuras mejoras.
Actualmente el servicio penitenciario argentino cuenta con 30 cárceles distribuidas en
10 de las 23 provincias y 4 en CABA.
Independientemente del Servicio Penitenciario Nacional, en el año 2004 se promulga la
ley 25875 el cual se crea un nuevo órgano del cual dependerá del Poder Judicial velará
por los derechos humanos de los reos. De esta manera comenzó a institucionalizar la
situación de los presos con el objeto de crear un órgano controlador sobre los intereses
de personas, ciertamente, olvidadas por la sociedad. Este nuevo órgano se llamará
Procuración Penitenciaria de la Nación.
“La Procuración Penitenciaria de la Nación es un
organismo oficial dependiente del Poder Legislativo dotado de plena
autonomía e independencia para en principio, y como objetivo
fundante, proteger los derechos fundamentales de las personas
privadas de libertad en el ámbito federal y, asimismo, para controlar
la actuación del Servicio Penitenciario Federal.” [ CITATION
Pro18 \l 11274 ]

A partir de aquí hubo una conversión en materia institucional respecto a la observación

de los reos, incluso en su calificación, puesto que, se los nombra como personas
privadas de libertad y no como reos o presos adjetivos de elocuencia criminal
susceptibles a interpretación de personas no aceptadas por sus pares, este pequeño
cambio otorga otro significado al individuo y su significante225 respecto a quienes
deciden sobre ellos. Toma así otra impronta al momento tener presente a estos
individuos.
Todo este avance institucional y legal, sumado al contexto de avance tecnológico,
permitió así que a partir del año 2007 se realizarán informes anuales acerca del estado
de las cárceles en toda su integridad, no únicamente el estado de derechos humanos de
las personas privadas de su libertad si no también infraestructura, organización, entre
otros.
Los Penitenciarios

225 Ferdinand de Saussure explica la relación entre significado y significante y el impacto en si sobre la
interpretación que puede darse en los demás individuos, más aun con el pasar del tiempo. “Podemos
referirnos provisionalmente al simple hecho de que todas las cosas sometidas al Tiempo se modifican, y
que entonces la lengua o suma de relaciones [ J. (por lo tanto, la lengua = suma de relaciones entre el
significante [ J.)” [ CITATION deS04 \p 290 \l 3082 ]
 “¡Bendito sea el carcelero que tiene buen corazón! yo sé que
esta bendición 1980 pocos pueden alcanzarla, pues si tienen
compasión su deber es ocultarla”[CITATION Her09 \p 161 \l 11274 ]

El oficio de penitenciario, guardia penitenciario, entre otros nombres, es la actividad en

la cual se faculta a unos hombres dentro de las cárceles sobre aquellos que residen en
ella, y tienen la facultad del uso de la fuerza de manera legítima para poder resguardar
la seguridad y el orden.
El profesionalismo en esta actividad comenzó junto con la ley 11833 y paulatinamente
se fue configurando. En el año 1979 se crea la “Escuela de Suboficiales Subdirector
Nacional Juan Carlos García Basalo” que tiene como misión “Créase la Escuela para
Personal Subalterno del Servicio Penitenciario Federal Coronel (R) Rómulo Páez, la
que tendrá como misión incorporar jóvenes argentinos que posean condiciones y
aptitudes susceptibles de internalizar la enseñanza e instrucción recibida para
responder eficientemente a las exigencias del servicio; asimismo, organizar los cursos
para el personal femenino, ayudantes de tercera, de cuarta y de quinta, sub-instructores
de tiro, encargados de sala de armas y aquellos otros que, por su contenido, resulten de
positiva aplicación en el ámbito del Servicio Penitenciario Federal.” y en 1947 se crea
la “Escuela Penitenciaria de la Nación Dr. Juan José O'Connor”, en la cual indica: “Su
trabajo consistirá en cumplir con las metas fijadas para la profesión penitenciaria,
destinadas a disminuir la reincidencia, desalentar la criminalidad y contribuir a la
seguridad pública a través del tratamiento para las personas privadas de la libertad.”.
Bajo estas dos instituciones y sus respectivas misiones, observamos, se tendrá por
objetivo entrenar a aquellas personas que tendrán la administración de las prisiones y
estas deberán llevar a cabo objetivos que tendrán como fin Es decir, aquellas personas
las cuales ingresaran a las prisiones deberían ser empoderadas con herramientas
necesarias para que una vez se haya cumplido su condena cuenten con los recursos, al
menos intelectuales, para volver a formar parte de la sociedad sin necesidad de cometer
delitos.
La particularidad de este oficio no solamente reside en su práctica, si no también, en su
entrenamiento, el cual busca formar personas mental y físicamente preparadas para
sortear posibles circunstancias que pudiera presentarse en el desempeño de su tarea. El
oficio del penitenciario tiene un riesgo donde peligra su integridad física y psicológica
dada la relación de poder que debe mantener con aquellas personas que son privadas de
su libertad.
La educación de los penitenciarios, en su comienzo, busca la disertación de aquellos
posibles inaptos para la actividad, esta enseñanza no solo se da en el aula si no también
fuera de ella y es responsabilidad de los superiores impartirla. Cumplir dos fines es la
premisa, forjar al individuo y forjar al grupo, crear identidad y lazos de unión.
Reduciendo en un término, la camaradería es el nombre para designar la relación entre
los individuos.
“En resumidas cuentas, el paso por la escuela de formación
tiene como objetivo, tanto para los oficiales a cargo de la instrucción
como para los suboficiales y oficiales recién egresados, la
construcción de un “carácter” y de un “espíritu de cuerpo”,
condiciones necesarias para poder cumplir con la “misión”
penitenciaria.”[CITATION Mou13 \p 82 \l 11274 ]

Hasta ahora hemos visto las diferentes formas que tiene el Estado para asegurar y exigir
personal idóneo, sin embargo, ¿Qué da el Estado a esas personas? Luego de la asunción
presidencial en el año 2015 se publico un informe en el cual detalló algunas anomalías
en el servicio penitenciario, estas no solamente exponían a las personas privada de su
libertad, si no más aun a los penitenciarios. Por ejemplo: “En diciembre de 2015, hacía
tres años que el Servicio Penitenciario Federal no contaba con Aseguradora de Riesgos
de Trabajo (ART) para sus empleados.”[ CITATION Sin15 \l 11274 ]
Naturalmente al pensar en los centros de detención se haga fuerte hincapié en la
situación de aquellos privados de su libertad, sin embargo, el estado de los
penitenciarios pasa desapercibida, y si situación es únicamente notada por las familias
de esas personas.
El penitenciario debe no solo tener relación de camaradería con sus pares, si no también
con los reclusos, y dada la relación de poder entre ambos, es una relación dispar. La
palabra conducta es la que arremetería a esta situación, una cierta prudencia ante los
diferentes devenires que exige su oficio dado que las equivocaciones tanto en el ámbito
de sus pares conllevan un riesgo de castigo o perdida del trabajo, y respecto a los
reclusos puede llegar a perder incluso su vida[CITATION Kal08 \p 46 \l 11274 ].
Según recopilación de informes podemos enumerar las siguientes situaciones que
conviven los penitenciarios, entre ellos la ignorancia por parte de la sociedad:
  El interés público no se posa sobre las condiciones de vida de los
detenidos ni las condiciones laborales de los agentes penitenciarios.
[CITATION Kal08 \p 45 \l 11274 ]

 Solo cuando ocurren episodios se revela su fracaso.[CITATION

Kal08 \p 45 \l 11274 ]

 El trabajo penitenciario tiene escaso reconocimiento social; no da

prestigio, es mal remunerado con relación a la exigencia que
presenta[CITATION Kal08 \p 45 \l 11274 ]

El entrenamiento para poder ser penitenciario, junto con las responsabilidades que
significa el ejercicio y las consecuencias por fallas en algún ámbito, sueldos no acordes,
y el poco prestigio obtenido por este oficio nos deja como reflexión. ¿Por qué como
sociedad tenemos tan invisibilizado esta ala de la seguridad?
Presupuesto: cuantitativo y cualitativo
En materia económica, ¿Cuánto presupuesto destina el estado para el servicio
penitenciario? ¿Es suficiente? Son dos variables a analizar, dado que la cantidad no
significa si es suficiente o no, trataremos así de mostrar, a través de datos oficiales
cuanto se destina, y compararemos algunos datos con otros para entender la magnitud.
En el siguiente cuadro veremos cuanto destino en millones de dólares, al servicio
penitenciario.
AÑO PRESUPUESTO
2003 USD 88.337.603
2004 USD 120.310.831
2005 USD 142.572.979
2006 USD 157.529.861
2007 USD 181.224.144
2008 USD 221.636.629
2009 USD 274.724.788
2010 USD 382.698.483
2011 USD 516.701.524
2012 USD 653.710.835
2013 USD 641.194.163
2014 USD 582.709.913
2015 USD 499.055.147
2016 USD 616.818.445
2017 USD 712.921.390
2018 USD 591.115.029
¿Podemos decir que esta evolución fue satisfactoria? Para ello recolectamos
información brindada por el gobierno en el informe “estado del Estado” el cual en la
sección servicio penitenciario informa lo siguiente
“En diciembre de 2015, el Sistema Penitenciario Federal estaba en una situación de
emergencia”, indicaremos más:
 Falta en provisión de alimentos, medicamentos, ropa.
 Déficit en plazas carcelarias.
 No contaban con ART.
 Deudas por 800 millones de pesos.
 Convenios con universidades con montos fuera de lo presupuestado, por
64.200.000 de pesos. En los casos era necesario abrir nuevos complejos
penitenciarios.
Por el estado que se encontraron en el informe podemos deducir. El presupuesto fue mal
administrado, mal registrado, de manera sistemática. Si bien la creación de la
Procuración Penitenciaria es un avance institucional no podemos afirmar en practica
que su eficiencia es igual.
La población carcelaria es la principal victima de la falta de inversión o presupuesto, los
datos recolectados son hasta mayo del 2017.

Capacidad hasta 2.000

2500
2000
1500
1000
500
0

Total de Población Capacidad real

226

226 Cuadro de elaboración propia según datos de http://www.ppn.gov.ar

 Carceles con capcidad hasta 500
600

500

400

300

200

100

0
Complejo Penitenciario Federal de Noroeste Argentino "

Total de Población Capacidad real

227

227 Cuadro de elaboración propia según datos de http://www.ppn.gov.ar

 Carceles con capcidad hasta 200
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Instituto Penitenciario Federal de Jujuy ;
Total de Población Capacidad real
228

228 Cuadro de elaboración propia según datos de http://www.ppn.gov.ar

Las capacidades indican estar al límite. No podemos afirmar la existencia de
presupuesto insuficiente, pero si que el que hubo fue manejado siniestramente.
“En diciembre de 2015, el Sistema Penitenciario Federal estaba en una situación de
emergencia. La falta de gestión y de control en la provisión de alimentos, medicamentos
y ropa en las unidades carcelarias había generado una situación con condiciones
precarias de salubridad e higiene para los internos.”
Situación humana: reclusos
A visitar otros presos sus familias solían ir; naides me visitó
á mí mientras estuve encerrado; ¡quién iba á costiarse allí a ver un
desamparado![CITATION Her09 \p 161 \l 11274 ]

Las personas privadas de su libertad son individuos que por motivos diversos han sido
recluidos en priones o cárceles. Estas personas las denominaremos reclusos y se ajusta a
la siguiente descripción: “Persona la cual se encuentra privado de un único derecho
humano, el derecho a la libertad. Al encontrarse privada de la misma necesita de
aquellos que le impiden ejercerla le sustenten lo necesario para su resguardo integral”.
Arraigándonos al concepto y la observación podemos agregar también: los reclusos son
personas privadas de su libertad, las cuales dependen integrante de ayuda para poder
subsistir, dado que al no poder ejercer libertad y encontrarse en un lugar físico que les
impide los recursos que cuentan para adquirir suministros de cualquier tipo son nulos.
En comparativa, el nivel de desprotección que puede tener un recluso es incluso
superior al de una persona desamparada en la intemperie de la ciudad, dado que incluso
su comunicación es reducida, la dependencia es alta, es por ello que el bienestar de los
derechos de un recluso reside en quien lo tenga en cautiverio, en nuestro elemento de
análisis son las prisiones.
Desde el año 2004 se separó a la Procuración Penitenciaria de la Nación, una institución
avocada al estado de los reclusos en diferentes dimensiones, dándole independencia del
poder ejecutivo y colocándolo en el ala del poder judicial y del 2007 se hacen
publicaciones anuales del estado general de las prisiones federales del país, mas
puntualmente de la situación humana de los reclusos en el entorno de privacidad de
libertad.
Ahora bien, lo vanguardista de esta institución son sus ejes temáticos, los cuales,
apuntan a velar la integridad del recluso, entre los ejes podemos ver los siguientes:
torturas malos tratos, muerte, derechos económicos sociales y culturales. Estos serán los
que indicaremos dado que consideramos que sin uno de estos tres es imposible
desarrollarse como ser humano.
Torturas malos tratos: En este punto podemos ver que los informes publicados,
puntualmente el único disponible es del 2012, arman estadísticas en las cuales ven los
tormentos sufridos por parte de los reclusos antes diferentes fuerzas. Se indica gráfico
extraído del informe mencionado. “A partir del relato de las víctimas, testigos y demás
medios de prueba relevados mediante la compulsa de las 369 causas de 2012, surge la
participación de 833 autores…”[CITATION htt12 \p 37 \l 11274 ]
229

229 Gráfica extraída del informe de torturas y malos anual 2012

Muertes: Respecto a las muertes hay un amplio espectro de opciones, en la siguiente
gráfica se detalla.
230

230 Gráfico extraído de http://www.ppn.gov.ar/sites/default/files/Muertes%20en%20Prision.

%201%C2%BA%20Trimestre%202018.pdf pagina. 5 del documento.
Derechos económicos, sociales y culturales: Este eje es un hito importante sin embargo
no data de información actualizada, el último informe publicado es del año 2012, y se
lee la leyenda “Enviado por prensa el 7 March 2013 - 12:18pm.”. A falta de información
oficial actualizada no es incongruente poder realizar un análisis de la actual situación.
Los reclusos sufren de torturas, malos tratos, diversas causas de muerte y un porcentaje
elevado que indica muertes violentas, sumado al poco avance en materia social.
Notamos así no un desarrollo si no des-desarrollo en esta materia dado que al comienzo
la institucionalización podía vislumbrar mostrar informes para aplicar cambios, sin
embargo, estos cambios no fueron tomando frutos y la desidia en presentar informes
actualizados en algunos puntos.
Reinserción
“La Dirección Nacional de Readaptación Social fue
constituida por el Decreto 1755/2008 con el objetivo de propiciar la
inclusión social de los internos y los egresados de las cárceles
federales, procurando en ellos la comprensión y el respeto por la ley
y las normas de interacción social.”[ CITATION Min18 \l 11274 ]

El desiderátum de un sistema carcelario es ciertamente llegar al 100 por cien de

reinserción en la sociedad por parte de los reclusos. Sin embargo, el umbral mientras
mas cercano a 100 por cien sea ciertamente es mejor.
En números en Argentina vemos lo siguiente:

Proporción de Reincidencia

RECLUSOS
29%
REICIDENTES

71%

231

231 Elaboración propia, datos de Informe SNEEP ARGENTINA 2016, extraídos de

http://www.jus.gob.ar/media/3267420/Informe%20SNEEP%20ARGENTINA%202016.pdf
Este factor es importante, dado que determina realmente es efectivo el proceso por el
cual la persona consigue nutrirse de herramientas necesarias para no cometer delitos.
Análisis sistemas carcelarios en países desarrollados
Para realizar una correcta comparativa y un análisis idóneo en materia de prosperidad o
de declive, consideraremos y tildaremos como modelos exitosos debido a sus
resultados, logros y avances que se obtuvieron en sus respectivos sistemas
penitenciarios. Para ello haremos un recorte de algunos países apreciados/catalogados
como desarrollados:
Japón
El país asiático se destaca por una serie de características singulares a la hora del
seguimiento y abordaje de caso por caso. Un rasgo primordialmente distinguible de este
país es que se tiene una visión particular y no general sobre los encarcelados. Asimismo,
para romper con el esquema- punto de vista tradicional, no se mantiene marginado o
invisibilizado al sistema penitenciario, sino más bien es una cuestión de conocimiento
público. No obstante, se sostiene que el trato hacia las personas en situación privada de
su libertad es determinante y ello se traduce en un trato humano y lejos de ser ‘’ una
manada de malvivientes’’ y de ‘’objetos’’.
A continuación, daremos algunos aspectos diferenciadores lo cual lo transforman en un
modelo exitoso:
1. Respeto riguroso de los derechos humanos de cada encarcelado.
2. Estricta disciplina en el respeto a las libertades y derechos humanos de los
funcionarios
3. Planeamiento adecuado en educación a cada preso
4. Mayor divulgación en la población del trabajo carcelario.
5. Centros de clasificación para menores de edad antes de enviarlos al centro
correccional.
6. Sentencias de corto plazo: la mayoría de las condenas son por 3 años o menos.
Noruega
El país escandinavo es una eminencia a la hora de experimentar y/o hablar del sistema
penitenciario. Comúnmente es titulada como ‘’utopía de las prisiones’’, siendo ésta un
formato revolucionario en materia carcelaria debido a sus rasgos distintivos como lo es
el agradable espacio de encarcelamiento y el confort con el que lidian día a día. Aquí el
concepto de hacinamiento, mal estado de las prisiones y personas reincidentes está casi
por completo extinguido. Tal es así que los resultados están a la vista de todos, la tasa de
reincidencia es una de las bajas del planeta con un 20%. La impronta que se impone en
este caso es altamente exitosa, y sobre todas las cosas, humana. Siguiendo esta línea de
planteo, damos a luz sus características efectivas:
1. Transición gradual de la prisión: antes de ser puestos nuevamente en libertad, los
reclusos son transferidos a una prisión de menos seguridad con la intención y con la
certeza de asegurar su conducta a futuro para que no cometa ningún tipo de acto
indeseado y fuera de los límites del marco legal.
2. Principio de normalidad: la vida de los encarcelados debe asimilarse mucho con
la vida cotidiana de cualquier otro individuo que se encuentre fuera de ella tanto como
sea posible. Signos claros son las de la atmósfera en la que viven diariamente.
3. Baja cantidad de guardias: no es un requisito tener gran cantidad de guardia
cárceles, sino más bien una baja cantidad, pero razonablemente con las aptitudes
adecuadas para el control de estos.
4. Paisaje agradable, saludable: el entorno en el que se mueven es realmente
cautivador ya que las instalaciones rompen con el esquema típico-tradicional mundial.
De esta manera, contemplan un ámbito encantador; no existen rejas, las prisiones
asemejan a las comodidades de una casa estándar. En cierto caso, gozan de granjas
alrededor y hasta de una playa propia dentro del terreno donde viven.
5. Casas de adaptación: como un procedimiento o meta más dentro de la línea de
rehabilitación, los reclusos hacia el final de la sentencia son trasladados a través de
‘’permisos’’ a hogares de adaptación con el fin de simular una vida lo más parecido a la
normal y abogando a la resocialización del reo.
6. Sentencias de corto plazo: mayoritariamente las penas son de ocho meses y la
mayoría de ellas no sobrepasan al año. Esto es un claro indicio de que el programa
llevado a cabo es realmente efectivo debido a que la pertenencia dentro de la cárcel es
muy corta en comparación a la que quizás estemos acostumbrados a conocer.
Países Bajos
En el caso del país europeo, el problema en cuestión y al que se enfrentan es muy
distinto en comparación a la realidad de otros países. Aquí la preocupación y el miedo
gravitan por el temor por la pérdida de puestos de trabajo por parte del personal a cargo
de los correccionales. Esto es debido justamente a la reducción y a la falta de reclusos
dentro de las cárceles. Para solventar esta problemática, muchas veces este país trabaja
en cooperación con otros, como lo es con Bélgica para atraer personas extranjeras a su
sistema penitenciario para imposibilitar el cierre de estas. El trabajo y planeamiento que
ha llevado Países bajos es extraordinario, lo que se traduce en éxitos, por ello no es
imprescindible detallar algunos de sus peculiaridades:
1. No se estigmatiza como criminal a la hora de la reinserción social del
transgresor: lo que se pretende es que las personas en situación de cárcel, luego de haber
cumplido con su condena, la misma sociedad y el sector laboral no discrimine a estas
personas por su condición antepasada.
2. Valores resocializadores, cárcel ‘’último recurso’’: la idea gira entorno a que
primero hay muchos pasos a seguir antes de que el individuo llega a la cárcel. Se busca
mantener una relación lo más saludable y benefactora posible para la persona en falta
condicionándolo a una situación favorable y en contra de todo tipo de discriminación.
Se trabaja más en los valores de re-personalización de la persona a tratar antes de llegar
al último de los eslabones del procedimiento. Con esto se procede a atacar el problema
desde la antesala, es decir, desde lo cultural.
3. Endurecimiento de las penas: mediante la reforma que se hizo del código penal,
se ha avanzado en materia de magnitud de las penas a cumplir. Sencillamente, a
sabiendas de que las penas resultan de mayor peso, lógicamente se traduce en reducción
de cualquier acto dentro de la ley.
4. Avance de los atributos de los jueces en materia de sanciones: luego de la
reforma del código penal a finales de la década del ’80, los magistrados en el
cumplimiento de la ley obtuvieron la potestad de implantar sanciones que se traducían
en determinadas cantidades de horas de trabajo al servicio de la comunidad en lugar ser
dictaminados por una pena de prisión, evitando así una estigmatización de reclusos.
Sin embargo, es primordial ser consciente que existen una serie de limitaciones y
obstáculos a la hora de comparación de sistemas penitenciarios. Ellos son según nuestro
criterio:
 Contexto político, económico, social, cultural específicos.
 Complicaciones con acceso a la información manipulada: referido a
la actualización, a los idiomas, al origen, y a la falsificación.
 Incompatibilidad entre la estructuración de los distintos sistemas
penitenciarios.
 Bagaje histórico penal
 Relevamiento y des virtualización de datos en grados no
equiparables.
  Información secundaria fragmentada y esparcida.
Conclusión.
El sistema penitenciario argentino tuvo periodos de desarrollo institucional y
des-desarrollo (Es decir que estaba en un punto avanzado en materia de derechos
humanos, pero después tendió en declive). Este desarrollo se vio reflejado por el cambio
de órbita de la procuración penitenciaria quien comenzó a dar informes periódicos de la
situación carcelaria. Sin embargo, la situación actual, según los relevamientos
realizados, no solo tendió al aumento en cantidad de reclusos, si no también, al
congelamiento de ciertos informes que se realizaban. En rasgos generales, en materia de
fondos hacia el sistema penitenciario el número ha crecido pero eso no se tradujo en
avances inmensos y generales, sino más bien en particulares en lo que media al corto
plazo, a priori se busca satisfacer o tapar las necesidades en lo inmediato y no generar
grandes incentivos de mejoramiento a futuro. Los resultados en la reinserción y en la
tasas de delincuencia y criminalidad son desfavorables, por eso es que en lo que
respecta a lo macro de esta temática afirmamos que se produjo un declive pero no así
en lo micro.
En contraste con los sistemas penitenciarios exitosos que hemos evaluado, vemos que
los tratos de los reclusos en los periodos de encierro son tratados de manera particular,
más humana y en condiciones de calidad en comparación de Argentina, donde contamos
con situación límite en la población, y los programas de reinserción están organizados
de manera tal que el porcentaje de efectividad dista lejos de comparación a aquellos que
si lo son, dado que ni si quiera hay informes de efectividad de estos.
Lejos estamos de compararnos con otros modelos de sistemas penitenciarios, resultaría
importante ponernos en contacto cercano con ellos para propulsar políticas públicas que
modifiquen u ocasionen un cambio radical en nuestro sistema penitenciario,
persiguiendo la lógica de que los resultados y avances que se gestaron en aquellos
países fueron determinantemente exitosos. Y resulta exitoso porque la información
analizada y desarrollada es consecuentemente hechizante, tanto en materia de
reinserción como de tasa de criminalidad y delincuencia. El camino a seguir no trata de
condenas de larga duración, ni de castigos y de condiciones inhumanas, trata de un
trabajo sistemático personalizado y generalizado contrario al modelo que Argentina
arrastra entre sus brazos. Asimismo, realizando la correcta adecuación de planeamiento
y muchas veces evadiendo la desviación de los fondos destinados, otorgaría un gran
pilar de acompañamiento. El cambio no solo tiene que ser institucional, ni económico,
fundamentalmente tiene que existir una transformación de índole cultural y de
conciencia.
Adicional, el sistema penitenciario tiene también inconvenientes respecto a la
recolección datos o elaboración de informes, hemos visto que hay accesos los cuales se
encuentran caducos, y también duplicidad de instituciones para realizar tareas de
informes, ya sea PPN, SPF o SNEEP. Sin embargo, dista en continuidad de informes,
entre otros.
Falta de políticas publicas congruentes con las reales necesidades tanto de los
penitenciarios como de los reclusos (Quienes viven día a día), hacen la necesidad de
realmente que apunten vivamente a la no reinserción respetando a los reclusos quienes
dependerán de este sistema. La situación de los penitenciarios es importante también
puesto que ellos serán la fuerza de seguridad que acatara la ejecución en el sistema.

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https://es.scribd.com/document/354639845/El-Sistema-Penitenciario-de-Hol
anda
Título de la ponencia: “La política pública de Derechos humanos en la provincia de
Río Negro durante la transición democrática 1984-1987”
Autor: Licenciado Fabián Riva
Mail: Friva89@gmail.com
Centro Universitario Zona Atlántica- Universidad Nacional del Comahue.
Área temática: “Estado, Administración y Políticas Públicas”
Resumen:
Al momento de iniciar una política pública, desde el Estado se busca canalizar las
demandas provenientes de la sociedad civil, en este sentido a la salida de la última
dictadura militar y al reinicio del régimen democrático de 1983, en Argentina, se
planifico una política pública que de manera alguna castigue a los represores del último
gobierno de facto. Desde una mirada retrospectiva, se puede afirmar que dicha política
tiene incidencia en el presente porque evoca a tener memoria ante las matanzas y
violencia política suscitadas desde antes de 1976 con su trágico correlato, además que
el discurso por los derechos humanos le otorgó un sentido moral al termino democracia,
por lo cual el proceso de institucionalización de dicha política pública va más allá de un
ordenamiento burocrático del Estado
En la provincia de Río Negro en el periodo de transición democrática donde el
gobernador electo fue Álvarez Guerrero se conformó una comisión para la defensa de
los derechos humanos a semejanza de la Comisión Nacional de Desaparición de
Personas (Co.Na.De.P) estos serían los primeros pasos de la hoy denominada Secretaria
de Derechos Humanos de la provincia de Rio Negro.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”
“La política pública de derechos humanos en la provincia de Rio Negro durante la
transición democrática 1984 – 1987”
Marco teórico:
La naturaleza y las causas de las transiciones a la democracia han sido objeto de
interpretaciones variadas en la ciencia política en los últimos años. Los diversos
enfoques metodológicos y analíticos pueden ser comparados en dos niveles, por su
coherencia y nivel explicativo y/o por su relación con el contexto histórico. La sucesión
de planteamientos analíticos explicativos se han articulado con las diversas fases de
expansión o retirada de la democracia en diferentes lugares del mundo.
En este trabajo se definirá la transición política como el paso de un régimen de
gobierno a otro. En cuanto al proceso, la transición política suele caracterizarse por su
incertidumbre y ambigüedad. Es decir, se trata de un proceso al que sólo se puede
precisar en su identidad, profundidad y gradualidad, retrospectivamente, cuando los
pasos de ese proceso de cambio ya hayan sido dados. Además, las fronteras que
demarcan el inicio y la conclusión del proceso suelen ser, ellas también, poco definidas
o claras. De ahí que la transición política pueda conceptualizarse entonces como aquel
proceso a través del cual actores, instituciones, posiciones de poder y reglas de juego,
dejan de corresponder a la lógica del poder anterior sin definirse completamente en una
lógica distinta, identificable y homogénea. La transición justamente termina cuando la
lógica emergente queda inequívocamente afirmada.
Entre otras consideraciones, la transición política puede tener origen en factores
internos o externos, haciendo referencia con ellos a los actores o factores que
desencadenan el proceso de cambio; esto quiere decir, que el cambio interno será aquel
proveniente de modificaciones ocurridas dentro del sistema socioeconómico y político
del régimen que motivan la movilización usualmente conflictiva de los actores políticos.
El cambio será externo cuando resultan, de la influencia sobre el régimen,
acontecimientos que rompen o modifican su propio equilibrio.
Siguiendo a Guillermo O`Donnell y Philippe Shmitter se entenderá por transición
política:
“al intervalo entre un régimen y otro, entendiendo por régimen el
conjunto de patrones, explícitos o no, que determinan las formas y
canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales, las
características de los actores que son admitidos y excluidos de ese
 acceso y los recursos y estrategias que son usados para tener acceso”
(O`Donnell y Schmitter, 1994: 6-7).

En este sentido, por un lado, la transición de un régimen autoritario a uno

democrático supone un conjunto de arreglos institucionales definidos y controlados
discrecionalmente por las elites en el poder; por otro, debe considerarse principalmente
que la definición y el funcionamiento de las estructuras y prácticas políticas se someten
a la discusión, están garantizadas por la Constitución Nacional y están respaldadas por
la participación ciudadana. Los momentos de la transición están definidos por los
cuestionamientos de los arreglos institucionales y las prácticas políticas, esto es, por la
ausencia de consenso sobre ellos, la lucha por la definición y el restablecimiento de los
nuevos.
La liberalización política, como concepto fundamental para la comprensión del
cambio político de un régimen autoritario a uno democrático, es la manifestación que
persigue prevenir el desencadenamiento de una crisis del régimen producto de la
formación, afirmación y radicalización de las fuerzas políticas de oposición. La lógica
fundamental de cualquier proceso de liberalización política consiste en encausar el
proceso de demandas y protestas mediante la concesión de los respectivos espacios de
expresión y participación política. Es importante entonces distinguir claramente los
procesos de liberalización política y de transición democrática. La democratización es
un proceso que conduce de una situación autoritaria a una democracia pluralista. La
liberalización y la democratización son dos procesos diversos, alternativos y
eventualmente, tal como ocurrió en Argentina, el segundo es sucesivo del primero.
La visión de los derechos humanos en el marco de la transición a la democracia fue
abordada en tanto consenso preexistente emanado de una supuesta naturaleza humana
universal; también se enfocaron en el “Estado de Derecho” como precondición de un
régimen democrático, sobre todo a la salida del autodenominado “Proceso de
Reorganización Nacional” con su saga de miles de ciudadanos desaparecidos, política
llevada a cabo por la última dictadura militar que sufrió el país, accediendo a la jefatura
y dirección del mismo mediante un golpe de estado, término acuñado para denominar al
ejercicio extremo de la acción directa que modifica al gobierno y no sólo a su política,
es al mismo tiempo, el medio para terminar con otros tipos de acción contra la
autoridad política y en términos potenciales la forma de reconstruirla.
 El aparente empeño militar por liberar al Estado de la sociedad civil permite cumplir
sus fines en contra de su voluntad y en defensa propia, esto no significa que la
institución se sitúa por encima de las clases sino que defiende el statu quo de acuerdo a
su propia lógica
El militarismo, por definición, sólo defiende lo que existe, su lenguaje no es el de la
reproducción social sino el de la guerra y es en estos términos que la última dictadura
militar argentina creó una falacia discursiva, ideológicamente construida para justificar
su represión ilegal. Siguiendo a Hugo Quiroga:

“El régimen militar iniciado en 1976 no fue una experiencia aislada

sino la expresión más álgida de una sucesión de intervenciones
militares (1930-1932, 1943-1946, 1955-1958, 1962-1963,
1966-1973). Esta serie de experiencias autoritarias, como una
constante propia de la historia argentina del siglo veinte, puede ser
explicada desde diversos enfoques y siguiendo distintas dimensiones
de análisis. Una perspectiva es la que destaca el juego pendular que
queda establecido entre autoritarismo y democracia dentro del mismo
régimen político. Así, las intervenciones militares no suponen una
salida del sistema político sino una posibilidad válida del juego
político. La validación de esta alternativa está dada por la pérdida de
fe en la democracia de la mayoría ciudadana que entonces, da su
apoyo a estas empresas dotándolas de legitimidad” (Quiroga, 2004).

Otra perspectiva, que es importante para este trabajo es el aporte que realiza Hugo
Vezzetti sobre los usos de la memoria social, es decir, elabora un análisis de la
conformación de la memoria social sobre lo acontecido durante la última dictadura
militar, entendiendo a la llamada memoria social como:

“Aquella dimensión inevitablemente unida a los modos de

recuperación del pasado, para esto realiza un recorrido sobre la
violencia política suscitada en la etapa anterior al golpe, critica la
llamada teoría de los dos demonios como así también la teoría tan
difundida en la sociedad en la que el conglomerado militar copto el
aparato estatal para implementar un proyecto económico, va más allá
y realiza un análisis político de dicha época despejando teorías
 ancladas en la sociedad, para avanzar sobre los usos y construcciones
de la memoria colectiva y sus luchas de poder que toda sociedad
posee, erige simbologías y subjetivaciones del pasado.
Hugo Vezzetti manifiesta que las formaciones de la memoria resultan
de una suerte de compromiso entre la experiencia presente y la fuerza
del pasado, entre la recuperación retrospectiva y la imposición que
retorna desde lo que todavía está vivo en las representaciones, las
escenas y las pasiones. La intensidad de esa presencia y esa demanda
de memoria dependen entonces de la intensidad de la conmoción y la
fractura política y cultural que se produjera en esos años y que
enfrentaron a la sociedad a un abismo que no tenía comparación
posible ni antecedente en la historia anterior” (Vezzetti; 2002:29).

Entonces es conveniente realizar una breve caracterización de la forma particular que

reviste el Estado cuando es embestido por el poder militar, como en el golpe de marzo
de 1976, en Argentina. Vinculado con esto Quiroga expone:
“Desde ese momento las fuerzas armadas modifican su relación con
el resto del Estado para someterlo por entero. Pero esta situación trajo
también una modificación en la relación con la sociedad civil, a la
que se le impuso la supremacía de la fuerza y la coacción. La nueva
forma de Estado conserva todas las particularidades del Estado
capitalista dependiente y, como tal, debe cumplir con todas las
funciones inherentes a ese tipo de sociedad (funciones de
acumulación, de garante de la reproducción de las relaciones sociales
de producción, del establecimiento de las condiciones de valorización
del capital, funciones represivas, entre otros.). Pero lo que especifica
al Estado militarizado es, primeramente su contenido autoritario, si
bien no es una característica exclusiva. Aparece así como un aparato
político-administrativo-represivo, servido por funcionarios que se
identifican con ese rol, separado en mayor a menor medida de la
sociedad civil, sobre la cual intenta ejercer una tutela más completa.
En segundo lugar, producido el “golpe” es el aparato represivo de
Estado a través de su núcleo central, las Fuerzas Armadas, el que se
hace cargo del Estado, del todo, es decir, del conjunto de las
instituciones estatales, pasando así a convertirse en el aparato
dominante” (Quiroga, 2004).
 En contraposición a esta situación social y forma de ejercicio del poder estatal se
encuentra el concepto de democracia. Siguiendo el razonamiento de Carmen Guinot
quien plantea que:

“la democracia no puede identificarse con una corriente concreta de

pensamiento, sino que, por el contrario, es más bien el producto de
todo el desarrollo de la civilización occidental. La ausencia de una
definición concreta se debe en alguna medida a que, cuanto más ha
asumido la democracia un significado elogioso y universalmente
conocido, más ha sufrido una “evaporación” conceptual,
convirtiéndose en la etiqueta más indefinida de su género. En este
sentido, es interesante la operación de definir la democracia como el
régimen político entre cuyas características se cuenta su disposición
a satisfacer entera o casi enteramente las demandas de sus ciudadanos
asignándole un carácter puramente ideal y diferenciarlo del concepto
de Poliarquía, entendiendo por tal un sistema ampliamente
representativo, a la vez que abierto a la contestación política”
(Guinot; 1993:109).

En este sentido, Norberto Bobbio, concibe lo siguiente:

“derechos humanos, democracia y paz son tres elementos necesarios

del mismo movimiento histórico: sin derechos humanos reconocidos
y protegidos no hay democracia, sin democracia no existen las
condiciones mínimas para la solución pacifica de los conflictos. Con
otras palabras, la democracia es la sociedad de los ciudadanos y los
súbditos se convierten en ciudadanos cuando se les reconocen
algunos derechos fundamentales: habrá una paz estable, una paz que
no tenga la guerra como alternativa solo seamos ciudadanos no ya
solamente de este o aquel Estado, sino del mundo” (Bobbio;
1991:14).

Entendiendo a los derechos humanos como aquellas garantías inalienables que, por
el sólo hecho de ser humanos poseemos; tal como lo plantea Antonio Enrique Pérez
Luño, los derechos humanos son, “el conjunto de instituciones y facultades que, en cada
momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad e igualdad humana.” (Pérez
Luño, 1999:10)
Entendiendo como dignidad a la condición necesaria, tanto simbólica como tangible
que garantiza a cualquier persona su condición de humanidad, dicho de otra forma es
una construcción valorativa, que permite a las personas sentirse como tales y ser
visualizados de la misma forma en su comunidad, para el desarrollo libre de sus
potencialidades individuales. En estos términos, el reconocimiento de los derechos
fundamentales del hombre es esencial para la configuración de un nuevo orden
colectivo respetuoso de las libertades individuales, capaz de canalizar los sentimientos
virulentos de la sociedad a través del Estado de derecho y las instituciones
democráticas, tal es el sentido del tratamiento de los Derechos Humanos, el diseño,
planificación y ejecución de políticas públicas en la transición democrática argentina.
Compartiendo el razonamiento de Lahera quien expresa la siguiente:
“El concepto tradicional de políticas públicas corresponde, al
programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la
actividad de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental. Pero el concepto tradicional de políticas
públicas asigna un papel demasiado importante al Estado, como si las
autoridades políticas administrativas tuvieran una posición excluyente
en el tratamiento de los problemas públicos o de las problemáticas
colectivas de la sociedad o de un sector de ellas. Por el contrario la
sociedad recurre a múltiples formas de tratamiento de sus problemas
colectivos. Por lo tanto la naturaleza de lo político debe ser una
cuestión central a considerar que no puede darse por sentada, diremos
entonces que una política pública corresponde a un curso de acción y
flujos de información relacionada con un objetivo público definido de
forma democrática, los que son desarrollados por el sector público
con la participación de la comunidad. Una política pública de calidad
incluirá, orientaciones y/ o contenidos, instrumentos y/o mecanismos,
definiciones y/o modificaciones institucionales y la previsión de sus
resultados. El concepto de políticas públicas incluye tanto a las
políticas de gobierno como a las de Estado. Estas últimas son, en
realidad, políticas de un gobierno. También es posible considerar
como políticas de Estado aquellas que involucran al conjunto de
poderes estatales en su diseño y su ejecución” (Lahera, 2002:16-17).
 En términos análogos, tal como lo señala Tamayo Sáenz, las políticas públicas son
“el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio
gobierno consideran prioritarios” (Tamayo Sáenz, 1997: 281). Unos de los temas más
presentes en el debate político de los últimos años son el diseño y las prácticas de las
políticas públicas, afortunadamente aunque con un rezago injustificable, se han
comenzado a discutir el rol que juegan los derechos humanos en esta materia.
Según el razonamiento de Garreton, manifiesta que:
Los derechos humanos hoy están en el corazón de todos los ámbitos
de la cultura, no existen razones por las cuales deberían estar
ausentes en las políticas públicas y ciertamente deben estar presentes
en dos dimensiones:
A- En primer lugar, en la base de cualquier política pública, y aquí
hablamos de políticas públicas con perspectiva y enfoque de
derechos, y
B- Específicamente en las de promoción y protección de derechos
humanos, en sí.
Es decir que el objeto de toda política pública es la consagración del
Estado de derecho, la democracia y la extensión del goce de los
derechos humanos civiles, culturales, económicos, políticos y
sociales. Deberían decidirse en forma democrática e implementarse
de igual manera. El enfoque de derecho significa asumir su
contrapartida, es decir, que tras el derecho hay una obligación
correlativa. Por lo mismo, es necesario contemplar los medios
idóneos para exigir responsabilidad por la violación de la obligación
de satisfacción. Y la satisfacción comprende tres obligaciones: no
violarlos, promoverlos y garantizarlos.
Lo que se pretende por derecho no se satisface por caridad. La
exigibilidad, más desarrollada en los derechos civiles y políticos, es
también posible respecto de los derechos sociales. Pero ciertamente,
no se está hablando sólo de acciones judiciales. Hay otras vías de
reclamación, particularmente políticas (parlamentarias, acusaciones
constitucionales, por ejemplo); administrativas (evaluación pública
del impacto de las políticas públicas); cuasi judiciales (ombudsman y
similares); e internacionales, a través de la denuncia internacional
ante los sistemas convencional y especial de las Naciones Unidas y
 ante los sistemas regionales. Se trata de un viejo principio en el
campo de los derechos humanos: todos los ciudadanos tienen el
derecho de comprobar la contribución pública y su uso; y «la
sociedad tiene el derecho de pedir cuenta de su administración a todo
empleado público», nos enseñaron los revolucionarios franceses hace
más de doscientos años (artículos 14 y 15 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, 26 de agosto de 1789).
Toda política pública basada en derechos deberá considerar como
hilos conductores los principales valores que emanan de la
Declaración Universal y de todos los textos declarativos y
convencionales posteriores:
 El principio de la dignidad de todos los miembros de la familia
humana, que orienta todo el catálogo de derechos y es, además, un
derecho en sí
 El principio de no discriminación, presente en todos los
instrumentos de derechos humanos, convencionales y declarativos
 El principio de la sociedad democrática, único espacio en que es
posible el goce los derechos humanos.
Se puede pensar que los cambios que ha producido el proceso de
globalización en curso han debilitado el rol del Estado. La
globalización es conducida sin reglas, salvo las que el mercado
impone y, si bien política y jurídicamente el Estado sigue siendo el
responsable de la promoción y protección de los derechos humanos,
así como de cualquier violación, en los hechos se muestra muy débil
frente al mercado, especialmente el financiero. Por eso es que la
globalización no es democrática y para los demócratas resulta
fundamental reforzar el rol promotor del Estado” (Garreton; 2004:
10-11).
Siguiendo la definición de O`Donnell:
“Estado es el componente específicamente político de la dominación
en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o
poder) entiendo la capacidad, actual y potencial, de imponer
regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente
contra su resistencia. Lo político en sentido propio o específico lo
entiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más
general de la dominación, aquella que se halla respaldada por la
 marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en
un territorio excluyentemente delimitado.” (O’Donnell, 1984:200)
Por discurso entiendo que es la expresión de una configuración de valores, formas de
pensar y actuar los cuales constituyen un horizonte de sentido para las personas, es decir
son formas y puntos de vista subjetivos que estructuran las acciones de los individuos
produciendo efectos materiales concretos. El discurso es una práctica que expresa y
materializa simbologías, manifiesta luchas internas al interior de los significados y las
significaciones que se traducen y reproducen en la complejidad del entramado social, el
cual forma y per forma subjetividades al momento de las posiciones políticas, que se
establecen ante hechos que irrumpen en el escenario público y político, también hay que
considerar la existencia de un discurso hegemónico que direcciona las acciones
políticas y otros contra hegemónicos que tratan de modificar el campo de las ideas es
decir de lo político. Siguiendo a Chantal Mouffe se puede hacer una diferencia cuando
se habla de “lo político y de la política”, es decir:
“Que lo político es concebido como la dimensión del antagonismo
que es constitutiva de las sociedades humanas, mientras que la
política es el conjunto de practica e instituciones en el cual se crea un
determinado orden, organizando la coexistencia humana en el
contexto derivada de lo político, expresado de manera más filosófica
y tomando el vocabulario de Heidegger, que la política se refiere al
nivel ontico mientras que lo político tiene que ver con el nivel
ontológico. Esto significa que lo ontico tiene que ver con la multitud
de prácticas de la política convencional mientras que lo ontológico
tiene que ver con el modo mismo en que se instituye la sociedad”
(Mouffe, 2007: 15-16).
Contexto Histórico
Hacia el año 1983 el discurso del respeto por los derechos humanos tomó una
dimensión central en la opinión pública, este discurso interpeló a la sociedad toda y no
era para menos, ya que estábamos saliendo de la más sanguinaria de las dictaduras
iniciadas en 1976, la cual aplico un sistemático método de control, miedo, represión,
desaparición y torturas de personas. Luego de la derrota en la guerra de Malvinas e
iniciado el periodo de campaña política para el regreso de la democracia y sus
instituciones, el candidato que supo articular el concepto de derechos humanos con el de
democracia fue Raúl Alfonsín (candidato por la UCR).
 Cuando asumió el gobierno de Alfonsín tenía detrás de sí una enorme fuerza, cuya
capacidad era aún una incógnita; la civilidad identificada toda ella, más de allá de sus
opciones políticas, con las propuestas de construir un Estado de derecho, al cual los
poderes corporativos debían someterse y ser capaces de zanjar los conflictos de una
manera pacífica, lo que se buscaba era eliminar el autoritarismo y encontrar los modos
auténticos de representación de la voluntad ciudadana.
El grueso de la sociedad que había empezado condenando a los militares por su
derrota en guerra, se enteró de manera abrumadora de aquellos que hasta entonces había
preferido ignorar, las atrocidades de la represión, puestas en evidencia por un alud de
denuncias judiciales, por los medios de comunicación y por el cuidadoso informe
realizado por la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas(CoNaDeP),
constituida por el gobierno y cuyo texto difundido masivamente con el título Nunca
Más resulto incontrovertible, aun para quienes querían justificar el accionar de los
militares. En la sociedad se manifestaron algunas confusiones y ambigüedades pero la
inmensa mayoría los repudio masivamente, se movilizo y exigió justicia amplia y
exhaustiva. (Romero; 244)
En Rio Negro quien expresaba y representaba la idea alfonsinista fue Álvarez
Guerrero perteneciente al radicalismo y candidato a gobernador por la UCR, bajo esta
administración y en consonancia con lo planteado en la campaña se ideo una política
de derechos humanos en la provincia de Rio Negro, dando origen a la comisión por los
derechos humanos que estaba encargada de recibir las denuncias y luego se la elevaba a
la justicia
En este contexto donde el país salía de una dictadura, el problema de las
violaciones a los derechos humanos por parte del estado usurpado por las fuerzas
armadas se sitúa en orden de prioridad tanto en la agenda sistémica como en la agenda
institucional, este no es un dato menor ya que el discurso por la defensa de las libertades
y la dignidad humana, se encontraba en el centro de la superficie política el cual
establecía un orden sentido a la nueva etapa democrática, o sea que ante esta demanda
era necesario y urgente desarrollar una política pública que garantizara a la población
justicia y esclarecimiento por los crímenes cometidos por los militares, policías, y
civiles al servicio del terrorismo de Estado.
En la provincia de Rio Negro esa demanda de justicia fue procesada a través de la
decisión del gobernador de ese entonces Dr. Álvarez Guerrero, el cual creó una
comisión provincial de derechos humanos a semejanza de la Comisión Nacional por la
Desaparición de Personas (Co.Na.De.P),
Ya formada dicha comisión , su función era constituirse en una especie de tribunal
de admisión de denuncias y de investigación sin interferir en lo que hiciera la justicia
con respecto a los casos que eran públicos y notorios ahí no se esperaba una denuncia ya
se sabía quiénes habían sido. Luego haber realizado todo el trabajo que le compete a
dicha comisión, se elabora un informe el cual es entregado al gobernador Álvarez
Guerrero, quien a su ver lo presenta a la justicia federal, el cual sirvió para posteriores
juicios.
Descripción y análisis
Primer momento, descripción
El objeto de toda política pública es la consagración del Estado de derecho, la
democracia y la extensión del goce de los derechos humanos civiles, culturales,
económicos, políticos y sociales. Deberían decidirse en forma democrática e
implementarse de igual manera.
La comisión por los derechos humanos en la provincia de Rio Negro surge como
respuestas a las demandas de justicia por parte de la mayoría de la población, ante la
violencia criminal del gobierno dictatorial; además por decisión personal del
Gobernador el cual lo pensó como una política transformadora de la sociedad, así lo
expresa al recibir el informe final “yo no sé si el conjunto del pueblo rionegrino
comprende en este momento la trascendencia de este hecho. De lo que si estoy
convencido de que va a servir para la historia, va a servir para el futuro y va a servir
para el afianzamiento de los derechos humanos en esta región del país” (Álvarez
Guerrero)
El decreto de creación fue el 375/84 el que, en el artículo primero, establece la
formación de esta comisión investigadora, en tanto que el articulo dos establece en seis
incisos las funciones, las que desarrollaré en el apartado relacionado con el análisis
especifico de la política pública. Cabe mencionar que los plazo otorgados para el
desarrollo del trabajo de la comisión fue de 180 días, a partir de creada.
En el artículo tres del mismo Decreto se establecen claramente los límites de sus
funciones, es decir, queda explícitamente expuesto que no podía emitir juicio sobre
hechos y circunstancias, materia exclusiva del Poder Judicial. La comisión tenía
autorización para requerir, en forma directa, a todos los funcionarios del poder ejecutivo
provincial que le brindaran informes, datos y documentos como así también les
facilitaran el acceso a lugares que la comisión dispusiera visitar e inspeccionar a los
fines de su cometido. Iguales peticiones o gestiones podría realizar a nivel nacional o de
otras jurisdicciones, por medio de entidades similares.
En los 180 días de plazo establecidos para la investigación, los funcionarios y/o
empleados pertenecientes a la administración pública provincial estarían obligados a
prestar toda colaboración tendiente a cumplimentar los requerimientos mencionados en
artículos anteriores, en caso de negativa o u ocultamiento los mismos se harían pasibles
a las sanciones legales correspondientes.
En el artículo siete del decreto de creación de la comisión se establecía que los
miembros que la integraran fueran designados por el gobernador, además dejaba en
claro que debería estar también integrada por seis legisladores provinciales.
Al interior, la comisión se organizó de manera autónoma: dictó un reglamento
designando a un presidente y definió su funcionamiento bajo modalidad de democracia
para la toma de decisiones ya que las mismas se adoptaban por simple mayoría.
En el artículo diez del Decreto 375/84 establecía además que el poder ejecutivo
proveería a la comisión de los elementos y personal necesario para el cumplimiento de
sus objetivos, con imputación al presupuesto de la secretaria general de la gobernación.
El decreto de creación establecía que la comisión debía estar integrada por personas
vinculadas a la defensa de derechos humanos, y también debía tener representación
legislativa, La estructura de dicha comisión era en un principio territorial porque
trabajo gente del Alto Valle rionegrino, de Bariloche, y de Viedma, tal es así que el
informe final que elabora este grupo está estructurado con subtítulos que hace
referencia a la represión ilegal en estas ciudades. En el artículo primero del decreto de
creación de la comisión por los derechos humanos de la provincia de Rio Negro, el
gobernador de aquel entonces, Dr. Álvarez Guerrero designó como integrantes
nombrados por el ejecutivo provincial al diputado Hugo Piucill, al doctor Rubén Marigo
de Bariloche, al doctor Horacio Muñoz de General Roca, al doctor Julio Rajneri
también de General Roca, a la señora Noemí Fiorito de Labrune de General Roca, al
ingeniero Víctor Bravo Martínez de Bariloche, al doctor Fernando Chironi de Viedma y
al presbítero Vicente Pellegrini en representación del obispado de Viedma. La reunión
constitutiva de la comisión se realizó en la sede del diario rio negro en Roca el diez de
marzo, con la presencia del ministro de gobierno, Horacio Massaccesi, quien puso en
funciones a los integrantes de las mismas, en la mismo reunión se incorporaron los
legisladores provinciales Mary Soldavini de Ruberti y el doctor Edgardo Fernández
designados por el bloque mayoritario de la legislatura.
Luego de la conformación del grupo de trabajo se realizaron varias reuniones plenarias
en Viedma, el 10 y 11 de abril de 1984 los integrantes de la Comisión fueron recibidos
por el Gobernador Álvarez Guerrero al que informaron sobre el programa de trabajo
establecido y entrevistaron al bloque justicialista de legisladores, luego se realizaron
reuniones en Roca el 2 y 3 de junio para evaluar la marcha del mismo y en San Carlos
de Bariloche, para analizar los informes finales de cada grupo y elaborar las
conclusiones y recomendaciones.
Hubo un trabajo mancomunado entre las organizaciones de la sociedad civil defensoras
de los derechos humanos y el gobierno democrático cuyo objetivo fue la búsqueda de
verdad acerca de la represión sufrida por la población, esta experiencia de trabajo
articulando sociedad civil/Estado marco un cambio porque para que el Estado pueda
hacer una política pública democrática debió partir de las demandas de la sociedad civil,
para lo cual debe desde luego aceptar, pero además educar y promover, el
«empoderamiento» de la sociedad civil pudiéndose observar una iniciativa audaz
correspondiente a la etapa democrática, de participación y movilización política de los
años `80.
A los efectos de descentralizar su funcionamiento, con el fin de cumplir más
eficientemente los objetivos para la que fue creada la Comisión decidió constituirse en
tres grupos de trabajo, con sede en Viedma, Bariloche y el Alto Valle, que se abocaron a
idéntica labor, cada uno en su respectiva zona de influencia.
La comisión de Derechos Humanos centro su investigación en dos aspectos
fundamentales, el primero, la recepción e investigación de las denuncias de hechos
ocurridos en jurisdicción de Río Negro, durante el periodo establecido; el segundo
aspecto de la labor de la comisión fue el de determinar la organización del aparato
represivo y los responsables de los actos ilegales cometidos en perjuicio de los
ciudadanos de esta provincia en ese periodo.
Los casos de desapariciones registrados por la Comisión, se agruparon en cuatro
categorías:
A- Desaparecidos secuestrados en Río Negro
B- Desaparecidos de Río Negro secuestrados en Neuquén
 C- Desaparecidos de Rio Negro secuestrados en esta provincia en Neuquén y
posteriormente liberados o legalizados como detenidos a disposición del
P.E.N
D- Desaparecidos con residencia habitual en Rio Negro, secuestrados en otros
lugares del país. Estas denuncias no se investigaron por entender la
Comisión que los hechos excedían su competencia por razones
jurisdiccionales, pero se agregaron al informe.
La Comisión ha podido establecer un cuadro general de la estructura de la represión
ilegal y determinar responsabilidades, sobre la base de la documentación obtenida,
consistente en declaraciones de funcionarios policiales que participaron en forma directa
o indirecta de acciones represivas; declaraciones de soldados conscriptos y testigos
varios; denuncias de las victimas y/o familiares; reconocimiento de las instalaciones
donde funcionó el centro clandestino de detención, conocido como “La Escuelita” de
Neuquén capital; acta de reconocimiento efectuada por la exConadep al centro
clandestino de detención conocido como “La Escuelita” de Bahía Blanca;
reconocimiento exterior de la cancha de pelota de la Escuela de Instrucción Andina de
Bariloche, utilizada para alojar detenidos clandestinos; inspección de los registros de la
delegación de Viedma de la policía federal
Es necesario mencionar que esta comisión recibió colaboración de la Conadep,
organismo que en todo momento puso a disposición información referida a la zona
obtenidas a partir de sus propias investigaciones.

Segundo momento, análisis

Esta política fue sin ninguna duda la que más se benefició por la apertura de la
competencia electoral tal es así que el proceso electoral de ese momento posibilito que
la demanda electoral por el respeto a los derechos humanos pasara de la agenda
sistémica a la agenda institucional. La formulación de dicha política pública fue una
articulación entre las demandas de organizaciones de la saciedad civil con el Estado,
este estilo de elaboración de políticas públicas, que aumenta correctivamente, vez por
vez, el margen de maniobras de un gobierno fue considerado por Limblom como el
estilo propio y obligado de las democracias pluralistas “poliárquicas” en sociedades con
grupos de intereses poderosos, bien informados, autónomos y capaces de presión
efectiva (Aguilar,1993) como lo plantea Tamayo Sáenz se desarrolló de modo top
Down porque surge de una decisión del gobernador de ese entonces de crear una
comisión de derechos humanos cuya función era de recabar información relacionada
con el terrorismo de Estado para que luego sea presentada a la justicia
En el contexto que se toma la decisión de crear una comisión por los derechos humanos,
es un momento en el cual no existen limitaciones situacionales ya que todo debía
empezarse de cero, no había una decisión pro derechos humanos que condicionara a la
desarrollada por Álvarez Guerrero, por el contrario la dictatorial administración anterior
se encontraba en las antípodas del discurso por la dignidad humana y el discurso
democrático era cuasi refundacional de un orden basado en el respeto por las libertades
políticas y reparador, sobre todo en estos temas por lo cual es posible decir que hubo
viabilidad política para llevar a cabo adecuadamente esta política pública, es decir que
los objetivos eran claros, los que simplifico el trabajo realizado.
La comisión provincial por los derechos humanos fue creada mediante decreto 375 del
Poder Ejecutivo Provincial de fecha 5 de marzo de 1984, teniendo por objeto en el
artículo dos las siguientes cuestiones:
a) Recibir denuncias y pruebas sobre aquellos hechos relacionados con la presunta
comisión de delitos con motivos de actos represivos contra el terrorismo y la
subversión, remitiéndolas inmediatamente a la justicia.
b) Investigar el destino o paradero de las personas desaparecidas, y todas las
circunstancias relacionadas con su localización, como así también la comisión
de torturas, persecuciones, atentados y toda coacción física o psíquica.
c) Determinar el paradero de niños sustraídos de sus padres o guardadores a raíz de
las acciones emprendidas con motivo de reprimir el terrorismo o subversión,
dando intervención en sus caso a los organismos y tribunales correspondientes
d) Denunciar ante la justicia los presuntos hechos delictivos que surjan de las
investigaciones realizadas en ejercicio de sus tareas, cualquier intento o acto de
ocultamiento, sustracción o destrucción de elementos probatorios relacionados a
los hechos que se pretende esclarecer, como así también comunicar a la máxima
autoridad de cada poder las obstrucciones o impedimentos que afectan la tarea
de los miembros de la comisión.
e) Colaborar con la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas y entidades
similares de otras jurisdicciones, recabando reciprocidad y coordinando tareas.
f) Emitir un informe final con la explicación detallada de los hechos investigados
dentro de los 180 días a partir de la constitución de la comisión
Teniendo en cuenta la claridad de los objetivos, la forma de implementación y la
motivación política por parte de todos los involucrados en el trabajo de la comisión por
los derechos humanos sean los integrantes de las organizaciones pro derechos humanos
como la administración pública provincial, se puede argumentar que la formación de la
comisión fue un éxito, no solo porque elaboro un informe como pidió el gobernador
sino porque se pudo gestionar de forma intergubernamental intercambiando recursos e
información con la Co.Na.De.P, pero también el ejecutivo provincial planteo una
política de Estado, porque en la decisión de creación de la comisión le brindo el espacio
a la participación legislativa, además de la participación ultima a la justicia federal.
El avance de esta decisión integral se llevó a cabo por el interés general de las
organizaciones de la sociedad civil como del gobierno de saber qué es lo que paso en los
años de dictadura, no había conflicto de intereses que si se pudieron dar en otras
políticas públicas, con esto quiero decir que el interés de verdad y justicia era común a
todos.
Es decir que hubo predisposición por parte de las organizaciones de la sociedad civil
como individuos en aportar información para que los objetivos de la comisión
avanzaran satisfactoriamente
Es necesario mencionar que fue una política pública donde se respetó la instancia de
evaluación de la misma, es decir la creación de un informe final es la instancia
evaluativa de dicha política más allá que había que realizarlo porque era la conclusión
de la investigación y así lo establecía el decreto de creación de la comisión.
Impacto
Luego del trabajo realizado por la comisión y redactado el informe final de la misma es
decir que después que la comisión investigo como funciono la estructura represiva de la
dictadura, buscando y escuchando los testimonios de las víctimas del terrorismo de
Estado, Álvarez Guerrero fue a la justicia y lo presento ante la justicia federal que es la
que juzgó a los represores, como lo aclara mejor Chironi en el año 2012 “Álvarez
Guerrero va a la justicia federal y dice tengo esto que ha sido recabado y eso es la
cabeza de la investigación de todo lo que después se llevó adelante en este juicio que
acaba de salir una sentencia la semana pasada en Neuquén”
Se puede observar que el impacto va más allá de lo investigado en el año 1984 es decir
no queda desactualizado porque fue una decisión gubernamental que trascendió a
generaciones tal es así que cuando se reanudaron los juicios a los genocidas del 1976
fue este informe y el trabajo realizado oportunamente en los primeros meses del reinicio
de la democracia el cual agilizo la investigación en los diferentes juicios por delitos
cometidos en la última dictadura militar; por ejemplo en el juicio “la escuelita”
desarrollado en el año 2012,este informe fue utilizado como cabeza de investigación
para dicho proceso judicial
Estos son los primeros pasos de una decisión política en defensa de las garantías
individuales, que hoy se encuentra institucionalizada dentro de la estructura burocrática
del Estado provincial como es la Secretaria de Derechos Humanos dependiente del
Ministerio de Educación de la provincia de Río Negro.
Si bien después del trabajo realizado por la comisión esta se disolvió y la temática de
los derechos humanos pareciera que no se abordó más o que el debate había concluido
hasta que en el año 2003 luego de las elecciones para gobernador en la cual salió electo
Miguel Saiz(2003-2011) se crea la Dirección de Derechos Humanos dependiente del
Ministerio de Gobierno cuyo director fue Rubén Vertea, en el año 2004 hubo una
transformación paso de ser dirección a ser subsecretaria de Derechos Humanos y ese ese
año donde se logra conformar formalmente un equipo que atienda las demandas en
relación a la temática tratada además de poseer mayor jerarquía en el ordenamiento
burocrático del Estado provincial se designó a la señora Gladis Cofre al frente de la
subsecretaria, durante esta gestión que va desde 2004 hasta 2011 se crearon dos áreas,
la del centro de atención a la víctima del delito (C.A.V.D) personas que venían
trabajando en un programa del mismo nombre desde el año 1994 dependiente del
ministerio de gobierno y desde el año 2004 es parte integrante de la subsecretaria de
DDHH.
La otra área mencionada es el Equipo de Derechos Humanos, que es un cuerpo técnico
dedicado a recibir denuncias sobre violaciones a los derechos humanos.
En el año 2011 después del 10 de diciembre durante la efímera gobernación de Carlos
Soria, paso de ser subsecretaria a ser Secretaria de DDHH quien estaba ejerciendo
funciones como Secretaria fue Ana Huentelaf, luego de la muerte de Soria y posterior
asunción como gobernador el entonces Vicegobernador Weretilneck; asume el12 de
enero de 2012 Edgardo Bagli al frente de la Secretaria de DDHH, hasta ese momento
dicho organismo es encontraba dentro de la órbita del ministerio de gobierno pero en
febrero de 2012 se cambia la ley de ministerio y pasa a depender del ministerio de
educación , transformadose en Ministerio de Educación y Derechos Humanos. Bagli fue
secretario hasta octubre de 2012 mes en el cual renuncio y asumió Nestor Busso desde
fines octubre de 2012 hasta agosto de 2014 mes en el cual renuncio y el mes de octubre
de 2014 asumió Daniel Badié.
En este pequeño reconto se puede observar la evolución de una decisión del gobernador
Álvarez Guerrero en 1984 la cual se fue institucionalizando de manera tal hasta
cristalizarse en lo que hoy es la secretaria de Derechos humanos.

Conclusión
Creo que la decisión y el trabajo en cuanto a la temática de los derechos humanos
realizado por el gobierno de la provincia durante el periodo tratado por este análisis, se
debe a un contexto peculiar en donde es necesario, revalorizar derechos inalienables de
la humanidad articulándolo con la idea de convivencia democrática de la sociedad la
cual no está exenta de conflicto, pero la forma de articulación de las dos ideas jugaron
un papel importante en la configuración política de los años ochenta, los conceptos
“democracia y derechos humanos”, los cuales no son neutros sino que proporcionaron
todo un orden de sentido a la nueva etapa político-institucional, debían ser el punto
inicial de un cambio en la cultura que desplazaría el autoritarismo y las formas violentas
de actuar en política, es decir en todos los ámbitos de la vida burocrático-institucional,
esto no se lograría de un día a la mañana pero al iniciar el proceso de reparación de
derechos el gobernador aspiraba a contribuir a un cambio cultural en la sociedad
basado en la tolerancia y la libertad, de alguna forma lo manifiesta cuando recibe el
informe final de la comisión por los derechos humanos.
La forma en que la demanda ingreso al sistema político democrático y como fue
procesada al interior del Estado da cuenta de la importancia trascendental de la acción
colectiva ante dicha demanda. Porque ante un hecho de la características del terrorismo
de Estado toda la sociedad es afectada y transformada dramáticamente en su conjunto,
imponiéndole miedo en función de un disciplinamiento digitalizado por elites
gobernantes vinculadas a la dictadura, las cuales les preocupa que la mayoría de la
sociedad construya su propia historia en base a su propio arbitrio.

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 Entrevista a Fernando Chironi
 Declaración Judicial de Hesayne
 Decreto nº 375/84
 Decreto nº415/84
 Diario Río Negro
 Documento del Colegio de Abogados de la provincia de Río Negro
 Informe de la Comisión Provincial por los Derechos Humanos
 Ley provincial nº 3494
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario, Rosario, 10 al 13 de Septiembre de 2018

Título de la ponencia: Coaliciones, contexto institucional y políticas públicas

Nombre y apellido: Alejandro M. Rossi

Correo electrónico: alemrossi@yahoo.com.ar

Institución: UBA-UAI- UCES

Área temática sugerida: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen: En el trabajo procuro analizar la importancia de determinadas

coaliciones políticas a la hora de explicar la viabilidad de ciertas políticas
públicas, así como los alcances y limitaciones que éstas pueden tener.
Intentaré explicar la dinámica que adquirió la coalición estructurada en las
administraciones kirchneristas, que en un principio fue fundamental para
instrumentar medidas que implicaron la reversión de iniciativas implementadas
en los noventa, contribuyendo además a dotar de legitimidad a un gobierno que
había llegado al poder con rasgos de debilidad en su origen. A lo largo de los
años de gobierno se fueron produciendo reestructuraciones en la relación con
los actores que alteraron muchos de esos acuerdos. Asimismo considero que
analizar las alianzas construidas por Mauricio Macri, explica en parte las
características del denominado “gradualismo” de su proyecto político, así como
la obtención de mayorías indispensables para la consecución de determinadas
iniciativas.

Coaliciones, contexto institucional y políticas públicas

Alejandro M Rossi

El análisis de las coaliciones gubernamentales constituye, a mi criterio un

aspecto central para entender la viabilidad de la aplicación de políticas públicas
y las características que éstas pueden adquirir en su formulación e
implementación. Dicha importancia se debe al hecho que concibo las políticas
públicas como el resultado de una negociación entre distintos actores, que se
produce en un determinado contexto institucional, el cual distribuye el poder
diferencialmente entre actores así como ordena sus preferencias. Por ello, es
sustancial poder identificar quiénes forman parte de las diferentes coaliciones
gubernamentales y qué sectores pueden condicionar el tipo de medidas que
quieren ponerse en práctica en las distintas gestiones.

Intentaré explicar en este artículo la dinámica que adquirieron las

coaliciones estructuradas en las administraciones kirchneristas, que en un
principio fueron fundamentales para instrumentar medidas que implicaron la
reversión de ciertas iniciativas implementadas en los años noventa,
contribuyendo además a dotar de legitimidad a un gobierno que había llegado
al poder con rasgos de debilidad en su origen 232

232

Néstor Kirchner había salido segundo en las elecciones de Abril de 2003, no

pudiendo fortalecer su caudal electoral en la segunda vuelta en el mes de Mayo
ante la no presentación de Carlos Saúl Menem, quien había salido primero con casi
el 25% de los votos en la primera vuelta..
. A lo largo de los años de gobierno se fueron produciendo reestructuraciones
en la relación con los actores que alteraron muchos de esos acuerdos,
generando la necesidad de reorientar ciertas decisiones públicas,
particularmente durante los dos mandatos de Cristina Fernández de Kirchner.

Asimismo considero que analizar las alianzas construidas por Mauricio

Macrien en el seno de la coalición Cambiemos 233, es muy importante para
explicar en parte las características del denominado “gradualismo” de su
proyecto político, así como la obtención de mayorías indispensables para la
consecución de determinadas iniciativas, moderando los alcances que éstas
pueden adquirir.

La posibilidad de convertir una coalición electoral en una coalición de gobierno

que viabilice la implementación de determinadas reformas será examinada en
el trabajo en relación con el actual gobierno nacional, acuciado por la
incertidumbre de cumplir su período gubernamental y al mismo tiempo obligado
a negociar hacia el interior de una alianza muy heterogénea en sus
componentes y con una oposición que no reconoce por completo la legitimidad
de su gobierno.

A) Políticas y coaliciones en el kirchnerismo

Durante el ciclo de los gobiernos kirchneristas, en materia económica, el

Estado recuperó un papel muy significativo, haciendo uso de numerosas
herramientas como el control de precios y tarifas de los servicios públicos, la
aprobación de subsidios a múltiples sectores de la economía o la intervención
en el comercio exterior a través de la fijación de aranceles, derechos de
exportación o cupos en relación con determinados países. Además, para
aumentar la capacidad de control sobre la marcha de la economía, se
estatizaron sociedades prestadoras de servicios públicos o productoras de
bienes calificados como necesarios, ya sea porque se consideró que las
empresas participantes no cumplían con las condiciones especificadas en los
233 La coalición está integrada por los partidos Propuesta Republicana, Unión Cívica
Radical, Coalición Cívica ARI, Partido Fe (del sindicalista Gerónimo Venegas) y Unión
por la Libertad (de Patricia Bullrich).
pliegos de concesión o porque las compañías damnificadas optaron por
negociar con la administración nacional su retirada del país en términos
“amistosos”, obteniendo a cambio algún tipo de compensación económica 234.

Con el propósito de fortalecer el poder de compra de los asalariados, el

gobierno de Néstor Kirchner desarrolló medidas expansivas, como aumentos
de haberes no remunerativos y la elevación del salario mínimo, a través de
decretos de necesidad y urgencia; así como la promoción para la realización
de negociaciones colectivas por actividad, que permitieron congregar a
sindicatos y cámaras empresarias en el Consejo del Salario, sin tener en
consideración aspectos vinculados con modificaciones en la productividad de
los trabajadores.

En esas negociaciones, el Ministerio de Trabajo, encabezado por Carlos

Tomada, mantuvo una perspectiva favorable a las solicitudes formuladas por
los trabajadores, interviniendo para que se suministrara respuesta favorable a
muchos de sus reclamos, e incluso tramitando con otras áreas del gobierno
(entre las que se destacó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios235), la aprobación de subsidios para hacer posible los
incrementos reclamados por los gremios afines, sin impactar en los precios en
el corto plazo, aunque provocando un aumento de erogaciones complicado
para mantener con el paso del tiempo.

No obstante, puede verse que en el plano salarial el panorama de

incrementos no fue uniforme, ya que los gremios consiguieron mejoras en las
remuneraciones de los trabajadores del sector formal y que estaban ubicados
en algunos de los rubros productivos que más aceleradamente estaban
recobrando sus niveles de producción previos a la crisis de 2001 y estaban
relacionados con actividades que se habían favorecido de la fuerte caída de los

234 Es muy importante analizar el papel desempeñado por ciertos sindicatos en el

marco de este proceso de estatizaciones. El accionar sindical en empresas como
Correo Argentino, Aguas Argentinas o Aerolíneas inviabilizó el funcionamiento de
esas compañías en el período previo a la nacionalización, teniendo injerencia en el
manejo de ellas tras la expropiación de sus anteriores concesionarios. El traspaso a
empresarios ligados con el gobierno fue otra característica de este período.
235 Creado a partir de la unificación del Ministerio de Economía con el de
Producción y puesto bajo el control de Julio De Vido
costos en términos reales producto de la devaluación de Enero de 2002,
obteniendo una fuerte mejora de su rentabilidad y una mayor protección de su
mercado.

En lo relativo a las políticas sociales la gestión de Néstor Kirchner

patrocinó varios cambios en los criterios que habían orientado las reformas
diseñadas en los años noventa y mantenidas durante el gobierno de la
Alianza, variando, aunque parcialmente, procesos de descentralización,
focalización y mercantilización, realizados en la década anterior. A partir de un
conjunto de medidas, se reconquistó el protagonismo del Estado nacional en
políticas sociales, así como se restringió el papel que el mercado había
alcanzado en términos de organización de sistemas como el previsional o el
de obras sociales. Las políticas en este área fortalecían la coalición con
ciertos actores sociales, que lograban mayor preeminencia dentro de la
coalición oficial.

En el plano previsional, con el fin de enmendar algunas insuficiencias

existentes tras las reformas de los noventa y la caída de ingresos producida
luego de la salida de la Convertibilidad en los inicios del gobierno de Eduardo
Duhalde, la administración de Néstor Kirchner instauró rápidamente diversos
aumentos para jubilados y pensionados, pretendiendo que los haberes de los
beneficiarios no disminuyeran su capacidad de compra frente al significativo
incremento de precios que había tenido lugar luego de la devaluación de 2.002.

A la par, con la finalidad de enmendar el inconveniente de los trabajadores

que habían estado desempleados por largo plazo o trabajando informalmente,
se instituyeron mecanismos de jubilación anticipada para las mujeres de más
de 55 años y hombres de 60, que tuvieran más de treinta años de aportes.
Dicho plan, llamado Prestación Anticipada por Desempleo les permitía a esos
trabajadores acceder a la mitad del haber que les correspondería cuando
alcanzaran la edad jubilatoria, estableciendo que en el caso que consiguieran
un empleo formal dejarían de cobrar el beneficio, pasando a cobrar el monto
completo de la jubilación cuando alcanzaran los 60 o 65 años si seguían
desempleados.
 Con un propósito similar, se propusieron disímiles moratorias, esbozando la
eventualidad que potenciales beneficiarios, damnificados por las sucesivas
crisis económicas que habían afectado la regularidad de sus aportes, pudieran
regularizar su situación y acceder a una prestación, pagando las deudas
previsionales contraídas durante su período laboral. Para ello, se sancionó la
Ley 25.994, por la cual las mujeres de más de 60 años y los hombres de más
de 65 pudieran completar los treinta años de aportes, con una fecha tope para
acogerse a ella. Igualmente, con el mismo objetivo, se concebía la aplicación
de una prórroga a la Ley 24.476, que abarcaba a los aportes adeudados a
partir de los 18 años, por el período de Enero de 1.955 hasta Septiembre de
1.993236

Por otra parte, en un nivel más estructural, se adoptaron decisiones que

suponían cambios en el funcionamiento del sistema previsional introducido en
los años noventa. Una innovación importante fue la reapertura de la elección
entre los sistemas de reparto y capitalización, la cual se ejercería hasta el 31
de Diciembre de 2.007, y se repetiría cada 5 años. Para fortalecer el
componente público, se acordaba que los varones mayores de 55 años de
edad y las mujeres de más de 50 afiliados a una AFJP que tuvieran en su
cuenta menos de 20.000 pesos pasarían al régimen estatal, salvo que
declararan su voluntad en contrario. A la par, se establecía que los nuevos
trabajadores deberían aportar el 11 % del sueldo, y si eran indecisos quedarían
cubiertos por la opción de reparto salvo que optaran por estar en una AFJP 237

236 Estas medidas generaron una fuerte controversia acerca del impacto que
podían tener sobre la sustentabilidad del sistema, alertando algunos especialistas
sobre la conveniencia de asignar esos beneficios a partir de un régimen no
contributivo.
237 Además se establecía que ciertas actividades quedarían cubiertas directamente
por el sistema de reparto, siempre que el trabajador no pidiera afiliarse a una
Administradora de Fondos de Jubilación y Pensión.
 Respecto a la temática laboral, igualmente se originaron transformaciones
enderezadas tanto a corregir inconvenientes procedentes de la complicada
salida del sistema de convertibilidad de la moneda, como a modificar legados
de los intentos de reforma previos, que se relacionaban con otro modelo
económico. En relación con el primer propósito, la duplicación del monto
indemnizatorio en caso de despido injustificado de trabajadores formales, fue
una decisión aprobada durante la presidencia de Eduardo Duhalde y sostenida
en varias oportunidades por Néstor Kirchner mediante decretos de necesidad y
urgencia, para garantizar un piso mínimo de ingresos a los grupos que se veían
desplazados en el mercado de trabajo formal, en un contexto de aumento de la
desocupación y agudización de la pobreza.

A la par, para instaurar una manifiesta ruptura con las políticas establecidas
en los años noventa, se sancionó la Ley 25.877, la cual derogaba la 25.250,
sancionada durante la administración de Fernando De la Rua 238. Algunos de los
cambios proyectados en la nueva ley fueron la autorización a los trabajadores
para hacer valer el convenio colectivo de ámbito mayor si sus normas eran más
propicias para sus intereses y la disminución del período de prueba a 3 meses,
apuntando a favorecer la estabilidad en el empleo. Además, para ampliar la
capacidad negociadora de los sindicatos, se aseguró la continuidad de los
convenios que seguían vigentes por falta de acuerdo entre las partes (a partir
del principio de ultraactividad; y se ampliaron las indemnizaciones de aquellos
trabajadores empleados después de Septiembre de 1.998, que se habían visto
perjudicados por la caída del monto para las indemnizaciones incorporado en la
Ley 25.013239.

Con el designio de luchar contra la informalidad laboral, la administración de

Néstor Kirchner implantó el Plan de Regularización del Trabajo, enderezado a
eliminar el trabajo no registrado, identificar el acatamiento de las condiciones

238 Esta norma había generado numerosas controversias en la opinión pública y

con distintos actores políticos y sociales ante la acusación que había sido
conseguida a través del pago de sobornos a senadores de la oposición.
239 Se introdujo en la normativa una rebaja de aportes patronales para los nuevos
trabajadores, que parecía contradecir algunos de los lineamientos mencionados
previamente. En este sentido, se establecía un descuento en los aportes patronales
que llegaba al 33% en las empresas de menos de ochenta empleados, alcanzando
el 50% si el nuevo trabajador fuera un beneficiario de un Plan Jefes y Jefas de Hogar.
de trabajo de los operarios (que había ido precarizándose en el período
precedente), conseguir mayor eficiencia en la detección de inobservancias a la
normativa laboral y a la de Seguridad Social y alcanzar la incorporación al
sistema de Seguridad Social de los trabajadores excluidos del mismo 240. Para
poder lograr ese objetivo, se instituyó un Sistema Integral de Inspección del
Trabajo y la Seguridad Social, utilizado para inspeccionar el acatamiento de las
normas específicas en todo el territorio nacional, además de robustecerse los
mecanismos de toma de conciencia de trabajadores y empleadores sobre la
conveniencia de formalizar el trabajo. Se mejoraron para ello las capacidades
técnicas en el Ministerio de Trabajo para alcanzar esos objetivos.

También, se transformó el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, con

el deseo de vincular a los beneficiarios de esta política con el mercado de
trabajo formal y con los gremios (que formaban parte de la coalición oficial),
apartándolos de los grupos piqueteros más confrontativos con el gobierno. En
tal sentido, el Plan Más y Mejor Trabajo, ambicionaba mejorar la empleabilidad
de las personas desocupadas (especialmente aquellas que lo estaban desde
hacía mucho tiempo y que tenían menos capacitación profesional) y las que
tenían planes de empleo y promover su inserción laboral en empleos de calidad
superior, con mejor cobertura y mayores niveles de productividad.

Se buscaba mediante esta estrategia la inclusión de los nuevos trabajadores

en un esquema de empleos formales, el apoyo para la formación profesional de
los que tenían diversas carencias en su calificación, y el fortalecimiento de
unidades productivas autogestionadas por los trabajadores, que tuvieran
viabilidad económica, para permitir la incorporación de los beneficiarios al
mercado formal, con su potencial sindicalización, alejándolos de los
movimientos piqueteros.

Igualmente, se utilizó el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía

Social “Manos a la Obra”, enfocado a la inclusión social, mediante la creación
de trabajo para sectores marginados y apoyando emprendimientos productivos

240 Esta medida alimentaría al fisco, favoreciendo el proceso de expansión de la

cobertura previsional.
de menor escala. Por ello, se decidió estimular dichos emprendimientos
promoviendo actividades de capacitación, asistencia financiera y técnica,
inclusión en circuitos productivos dinámicos con énfasis en nuevos mercados; y
coordinación con otras iniciativas de apoyo al desarrollo local y regional.

En relación a la problemática educativa, se exhibieron distintas medidas

encaminadas a crear mayores niveles de equidad y concertación con los
actores implicados en el sistema, además de desarrollar mecanismos
centralizadores que ayudaran a disminuir los contrastes entre las diferentes
regiones. El Ministerio de Educación de la Nación, creó espacios de
participación para los actores del sistema educativo en el debate y la puesta en
práctica de políticas ligadas con el área, particularmente de los sindicatos
docentes (con los que establecería una relación privilegiada) y de las
agrupaciones de padres y estudiantes.

En la Ley de Financiamiento Educativo, se anunciaba un incremento

progresivo de los fondos dirigidos al sistema hasta el 2.010, a partir del
diagnóstico que los problemas educativos estaban ligados con un presupuesto
insuficiente. En el proyecto oficial, el papel de la financiación privada no estaba
convenientemente determinado, lo que ocasionó discrepancias sobre el
alcance que ésta podría lograr, así como las capacidades de fijación de los
contenidos que podrían adoptar, introduciendo de ese modo importantes
problemas con grupos estudiantiles que postulaban los riesgos que se
produjera una mercantilización de la educación.

Del mismo modo, con el propósito de garantizar el apoyo de los múltiples

sindicatos de la actividad, se instauró el Programa Nacional de Compensación
Salarial Docente, puesto en práctica para nivelar el salario inicial de los
maestros, disminuyendo las desigualdades entre jurisdicciones, además de
formarse una comisión, compuesta por funcionarios del Ministerio de
Educación, miembros del Consejo Federal y sindicatos docentes con
representación nacional, dedicada a confeccionar un convenio sobre las
condiciones laborales, carrera docente y salario mínimo. Esa propuesta
permitió ampliar el espacio de negociación entre gremios y autoridades en
otros aspectos relacionados con el trabajo educativo.

En otro aspecto vinculado con la educación, grupos conectados con la

actividad industrial subrayaban la necesidad de optimizar el funcionamiento de
las entidades educativas ligadas con la producción, la cual requería una mejora
en la calificación de los trabajadores. Para la elaboración de la norma referida
al ámbito técnico, la gestión kirchnerista creó un proyecto, debatido en el
Consejo Nacional de Educación Técnica y en el Encuentro Federal de
Educación y Trabajo, en el que participaron entre otros, representantes de los
gremios, la Unión Industrial Argentina y la Cámara Argentina de la Mediana
Empresa, para ajustar la iniciativa a los requerimientos de la producción
manufacturera.

En la Comisión de Educación de las Cámaras de Diputados y Senadores, las

organizaciones empresariales fueron nuevamente convocadas para expresar
su opinión sobre los mecanismos más eficaces para la ejecución de la
iniciativa, con el fin de poder articularla rápidamente con el mercado de trabajo,
que estaba transformándose con una recuperación rápida de la actividad fabril
y requería un mayor número de operarios que estuviera capacitado para
desempeñar ciertas tareas. En relación con los apoyos sociales, se obtuvo la
adhesión de gremios como CTERA y AMET (este último vinculado con la
enseñanza técnica), quienes consideraban que la iniciativa permitía remediar
los aspectos más negativos que para la enseñanza técnica había tenido la
sanción de la Ley Federal de Educación de 1.993.

Es importante recalcar que ciertas proposiciones expresadas por esas

organizaciones sindicales durante el debate fueron incorporadas por el
oficialismo en la norma sancionada. De esta forma, los sindicatos veían a esta
reforma en la educación técnica como un paso necesario para la
transformación de la Ley Federal de Educación, con sus características
disímiles entre las jurisdicciones, forjando un espacio de negociación para la
incorporación de mecanismos que permitieran alcanzar mayores niveles de
integración entre regiones.
 Los centros de estudiantes, en muchos casos en manos de partidos de
izquierda, criticaron la Ley de Educación Técnica, potulando el peligro que los
convenios con empresas para efectuar pasantías se convirtieran en
mecanismos para la incorporación de mano de obra barata. También,
destacaban la falta de precisión de la implementación de la educación de 6
años en esta especialidad, con sistemas educativos provinciales que podrían
ajustar la regla, según sus restricciones de medios y personal.

La administración de Néstor Kirchner ostentaba el soporte de los sindicatos

docentes más significativos a nivel nacional, luego de que la sanción, el año
anterior, de la Ley N° 25.919, garantizara la prolongación del incentivo
docente241. Desde ese momento el Poder Ejecutivo consintió diversos canales
de participación para incorporar al debate sobre la financiación educativa a
sectores de la sociedad civil, procurando distinguirse de la visión tecnocrática
que le múltiples analistas conferían a las políticas introducidas durante la
década previa242.

En lo referido al nuevo marco regulatorio, la iniciativa oficial sostenía la

descentralización del sistema educativo, sin que se alterasen fuertemente las
funciones del Ministerio de Educación determinadas por la Ley Federal, aunque
se establecían cambios importantes como la no fijación de la duración de los
ciclos primario y secundario y la asunción de responsabilidad, junto con el
Consejo Federal de Educación, de garantizar niveles de calidad para la
educación en zonas rurales. De ese modo, algunos de los lineamientos que se
reivindicaban en la iniciativa eran la estructuración de un modelo unificado en
todo el país, la obligatoriedad del nivel secundario, la universalización de la
educación inicial y la mayor intervención de la comunidad en la gestión
educativa (Ferrari y Rossi, 2.009).

241 Creado durante el segundo gobierno de Menem, como una estrategia para
frenar los reclamos formulados en la Carpa Blanca de mejoramiento salarial en las
provincias menos desarrolladas. El incentivo se mantuvo durante la administración
aliancista y fue confirmado por el kirchnerismo.
242 Paradójicamente, algunos de los ideólogos de la iniciativa, como Daniel Filmus o
Juan Carlos Tedesco habían tenido ingerencia en las reformas implementadas en ese
período.
 Una clara muestra de apoyo de los gremios a la política educativa postulada
por el kirchnerismo, fue la exposición conjunta de la iniciativa gubernamental
por el Ministro de Educación Daniel Filmus, el secretario de CTERA Hugo
Yasky243 y el dirigente de la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE)
Francisco Nenna244. Yasky apoyó la iniciativa, calificando a la sanción de la ley
como un “hecho histórico” que establecía una quiebra con los años noventa.

El gremio docente recalcaba que la norma considerada recuperaba muchas

de sus preocupaciones tradicionales, como la definición de la educación como
un derecho social que no puede ser mercantilizado, la reivindicación del Estado
como proveedor y la capacitación permanente y gratuita (Ferrari y Rossi,
2.009). A la par, se aseguraba la presencia del Estado Nacional en materia
educativa, acentuando la búsqueda de mayor igualdad.

En el plano económico, la presidente Fernández de Kirchner estableció

significativas líneas de continuidad con la labor desarrollada por su antecesor,
aunque concibió la ampliación de algunas estrategias formalizadas
previamente. En esa dirección, puede señalarse la tentativa por avanzar en la
fijación de un sistema de retenciones móviles a la exportación de granos, que
le permitiera a la gestión nacional apropiarse de una parte de la rentabilidad del
sector agrario y por consiguiente costear financieramente el modelo de
desarrollo económico y social. La fuete oposición de gran parte los sectores
agrarios, obligó al gobierno a mandar un proyecto de ley al Parlamento para
imponer las retenciones, que fue finalmente rechazado en la Cámara de
Senadores, por el voto negativo del Vicepresidente Julio Cobos 245
La acentuación de la crisis financiera internacional del año 2008
obstaculizaba la posibilidad de lograr inversiones extranjeras para vigorizar el

243 Este dirigente irá acercándose progresivamente al kirchnerismo, hasta

convertirse en el Secretario General de la CTA oficial, cuando se produzca la ruptura
con los sectores más críticos.
244 Elegido en los comicios de Junio de 2.009, legislador de la Ciudad de Buenos
Aires por una lista kirchnerista.
245 Durante el conflicto, el gobierno contó con el apoyo de algunos gremios como
Camioneros, que no solo planteaban coincidencias con la iniciativa oficial, sino que
inclusive tenían intereses concretos para que no se complicara el comercio de
granos, que podía repercutir negativamente en los puestos de trabajo.
proceso productivo. En ese contexto, se produjo la eliminación del sistema de
capitalización previsional y la creación del Sistema Integrado Previsional
Argentino. Dicha reforma no solo le permitía al gobierno manejar un stock de
capital acumulado, sino que le garantizaba un flujo de aportes de los anteriores
afiliados a las AFJP., prometiendo una fuente de recursos a largo plazo.

Respecto del posicionamiento de los actores sociales, para circunscribir las

críticas empresariales al proyecto de nacionalización de los fondos
previsionales, el Jefe de Gabinete Sergio Massa, planeó la conformación de
una “Comisión de Inversiones”, en la que actuarían junto a funcionarios del
Ministerio de Economía representantes de los empresarios y sindicatos, la
Bolsa de Comercio y la Unión Industrial Argentina. Allí, se resolverían los
sectores dónde el Estado invertiría los fondos que pasaría a administrar
(préstamos a baja tasa y obras de infraestructura entre las prioridades que
tenían los grupos empresariales). Finalmente la comisión nunca se formó,
viabilizando la discrecionalidad del gobierno para orientar la política de
inversiones en el sector productivo y financiar programas orientados a
incrementar la capacidad de consumo de la población (Burgueño 2015).

Además, con el objetivo de favorecer el proceso de intervención estatal en la

economía, el gobierno pudo ubicar representantes en el directorio de
empresas, ya que las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión
tenían acciones que les permitían colocar directores en ellas. Esa posibilidad
de intervenir en las decisiones empresariales, fue manejada por la
administración nacional para influir en el reparto de utilidades de las compañías
o el tipo de inversiones que debían formalizar, independientemente de los
niveles de rentabilidad que tuvieran.

A lo largo de 2014, tras la devaluación de Enero de ese año que había

provocado un incremento los precios, se exteriorizó un conflicto entre el
Ministerio de Economía, a cargo de Axel Kicillof, y el Banco Central (en el que
Juan Carlos Fábrega había reemplazado a Marcó del Pont). La maniobra de
Fábrega de fijar altas tasas de interés para tranquilizar el mercado de cambios
e intentar contener el incremento de precios, era reprochada por el titular de la
cartera económica por el freno que imponía a una política de rápida
reactivación. A principios del mes de Octubre Fábrega presentó su renuncia
indeclinable al Banco Central tras ser acusado de ineficaz para contener una
corrida cambiaria por la presidente Fernández de Kirchner 246 y en el marco de
fuertes críticas de miembros de la Cámpora.

El reemplazo de Fábrega por Alejandro Vanoli (hasta entonces titular de la

Comisión Nacional de Valores) alineó de nuevo al Banco Central con el
proyecto del Ministerio de Economía. A partir de ese momento, el tipo de
cambio se contendría en la interpretación oficial con la intensificación de
controles y la persecución de los agentes financieros que no se aceptaran las
reglas de juego impuestas por el kirchnerismo, mientras que la inflación se
combatiría con la vigilancia sobre los costos y los márgenes de ganancia
empresariales, que se acrecentaría con la aplicación de la recientemente
recuperada Ley de Abastecimiento247 (Burgueño 2015).

Asimismo, durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, como

parte de una estrategia más amplia de lucha contra la pobreza, se instituyó la
Asignación Universal por Hijo. Dicha decisión es una política focalizada,
orientada a sectores que no se benefician del Sistema de Asignaciones
Familiares. Se resolvió que la asignación le pertenece a los hijos de las
personas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o ganan menos
del salario mínimo, vital y móvil y se busca incluir a sectores que viven en
condiciones de pobreza, apuntando a favorecer la escolarización de los niños y
el mejoramiento sanitario.

En materia de políticas sociales, durante la gestión de Cristina Fernández

continuaron implementándose mutaciones en el plano previsional. Los
resultados de la opción entre los sistema de capitalización y reparto a fines del

246 Se sumaba a la discrepancia por la política de tasas de interés, la oposición de

Kicillof a la supuesta cercanía que Fábrega tenía con los bancos que había
propuesto intervenir para evitar el default técnico en Julio de ese año.
247 Se le otorgaba a la Secretaría de Comercio el poder de establecer márgenes de
utilidad, niveles máximos y mínimos de precios, volúmenes de producción,
fabricación y ventas; existiendo sanciones que iban desde multas clausuras e
inhabilitación hasta el decomiso de mercadería para los infractores.
gobierno de Néstor Kirchner, no fueron los proyectados por el gobierno, ya que
solo habían pasado del sistema manejado por las AFJP al público 1.263.478,
sobre una población de 11,4 millones de personas, superando apenas el 11%
de los optantes (Madera, 2.010). Así, en virtud de esa decisión, no solo se
conservaba un sistema de capitalización preponderante, sino que se entorpecía
la estrategia oficial de apropiarse de un cuantioso monto de fondos
acumulados, que podía ser útil para beneficiar el desarrollo de ramas
productivas consideradas centrales por la administración nacional.

Ante a esa realidad no deseada, en 2.008, el gobierno resolvió la eliminación

del sistema de capitalización previsional y la creación de un nuevo diseño, con
un fuerte peso del Estado y un lugar claramente marginal de las
Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión, por el manejo de los
aportes voluntarios que los afiliados habían efectuado previamente en las
administradoras. Se implantó así el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA), sobre la base de un discurso caracterizado por las críticas al esquema
de AFJP. Por ello, se decidía centralizar en el Estado la recaudación y
distribución de los fondos, argumentando que dicha disposición brindaría
mayores niveles de previsibilidad248.

Del mismo modo, con el propósito de reducir las presiones de legisladores

opositores y de distintas organizaciones previsionales, la administración
kirchnerista planteó una modificación en el sistema de movilidad de las
prestaciones previsionales249. Por ello, el gobierno envió al Parlamento una
iniciativa que recalculaba el beneficio jubilatorio dos veces por año, en función
de los ingresos recogidos por el sistema, sin arriesgar su sustentabilidad. El
cálculo para la movilidad se realizaría en base a un promedio entre las
variaciones producidas en los recursos del SIPA y el índice general de salarios
determinado por el INDEC o la variación de la Remuneración Imponible

248 Ese diagnóstico se veía reforzado por una importante campaña de sindicatos
como la Asociación del Personal de Organismos Previsionales.
249 Se buscaba también dotar, con este mecanismo, de mayor legitimidad a la
transformación que estaba produciéndose, que eliminaba el sistema de
capitalización.
Promedio de los Trabajadores Estables, según cual fuera la más propicia para
los trabajadores250.

Con la misma tónica de impulsar una ampliación de derechos, en educación,

durante el gobierno de Cristina Fernández, se promovió una política inclusiva,
con la instauración del Programa Conectar Igualdad, que procuró la extensión
de conocimientos informáticos a sectores marginados. En tal sentido, se
concedieron computadoras a alumnos y docentes de educación secundaria de
escuelas públicas, de formación especial y de Institutos de Formación Docente,
además de formar a los docentes en el uso de dicha herramienta y de elaborar
propuestas educativas que permitan incorporar las mismas en el proceso de
enseñanza. Se aspiraba así, a incorporar alumnos provenientes de zonas
postergadas al mejorar su formación.

A la par, puede indicarse como una modificación relevante respecto al

sistema educativo la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva, mediante la Ley 26.338, teniendo como función esencial
encargarse de la formulación de las políticas y la programación del desarrollo
de la tecnología como instrumento para robustecer la capacidad del país para
remediar problemas sociales e incrementar la competitividad del sector
productivo, sobre la base del desarrollo de un nuevo patrón de producción
basado en bienes y servicios con mayor densidad tecnológica, en un modelo
que se autotitulaba “de matriz industrial diversificada”251.

Asimismo, con la intención de estimular la actividad científica, durante el

período de Cristina Fernández de Kirchner, también se establecieron las Becas
Bicentenario, dirigidas a alumnos que ingresen al sistema educativo superior en
la rama de carreras consideradas prioritarias vinculadas a las ciencias

250 Como más adelante plantearé el replanteo de esta fórmula de movilidad generó
importantes controversias durante el gobierno macrista,
251 Es interesante hacer notar que el primer ministro de esta cartera fue Lino
Barañao, quien mantiene su cargo, lo que podría ser visto como un elemento de
continuidad entre los gobiernos krchneristas y el macrismo. Barañao es un Doctor
en Química, que ocupó entre 2003 y 2007 la presidencia de la Agencia Nacional de
Promoción Científica y Tecnológica y aparecía como un cuadro técnico que se
sumaba a la administración pública.
aplicadas, ciencias naturales, ciencias exactas y a las ciencias básicas 252; y las
diferentes formas de financiamiento para la repatriación de científicos y
tecnólogos residentes en el exterior. Para ello, se crean instrumentos como los
Subsidios Retorno, los Proyectos de Investigación y Desarrollo para la
Radicación de Investigadores (PIDRI), de la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica y las Becas de reinserción, del CONICET.

B) Límites y posibilidades del gobierno de Cambiemos

La derrota en las elecciones legislativas de Octubre de 2013 eliminó la

posibilidad de aspirar a una nueva reelección de Cristina Fernández de
Kirchner, limitando fuertemente las posibilidades de fraguar la candidatura de
una figura procedente de los sectores más ligados con el kirchnerismo. En tal
sentido, el sustento a la postulación a la presidencia de la Nación de Daniel
Scioli253, simbolizó el triunfo de los grupos que dentro del justicialismo optaban
por una candidatura con un discurso moderado y centrista, funcional a la
estrategia de mantenerse en el poder aún a costa de desradicalizar el
proyecto254.

No obstante, esa intención de continuidad, con un candidato mejor visto por

la opinión pública fracasó, ya que no solo Scioli fue derrotado en segunda
vuelta por el candidato de Cambiemos Mauricio Macri, sino que en la Provincia
de Buenos Aires triunfó María Eugenia Vidal sobre Aníbal Fernández,
quitándole poder territorial al entonces núcleo gobernante, que quedó fuera de
la administración en los cinco distritos más poblados del país 255.
252 Que habían perdido relevancia durante la década del noventa, según la
interpretación oficial debido a un desinterés por el desarrollo de la actividad
productiva y un énfasis en los aspectos financieros de la economía.
253 Hasta ese momento Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y ex
Vicepresidente de Néstor Kirchner, aunque visto por la opinión pública como un
candidato mucho más moderado que sus antecesores, que había llegado a la
política de la mano de Carlos Menem y había formado parte de listas con seguidores
de Domingo Cavallo.
254 Los sectores más duros del kirchnerismo apostaron a mantener su peso en la
Provincia de Buenos Aires, apoyando la candidatura del entonces Jefe de Gabinete
nacional Aníbal Fernández.
255
 El triunfo de Macri en segunda vuelta el 22 de Noviembre de 2015 con el
51,34 por ciento de los votos válidos contra el 48,66 5 de Daniel Scioli, con una
elección muy destacada en la provincia de Córdoba (donde superó el 71%), la
Ciudad de Buenos Aires (casi el 65%) y san Luis (64,18%); y con muy buenas
elecciones en Santa Fe, La Pampa y Mendoza, siendo derrotado en la
Provincia de Buenos Aires, aunque alcanzando el 48,85 % de los sufragios 256.

La administración macrista exhibió, desde su inicio una situación paradojal,

ya que al mismo tiempo que planteaba de manera reiterada la hipertrofia del
aparato gubernamental kirchnerista que había provocado una expansión
desmesurada del empleo público, conformó un gabinete ministerial de 22
miembros, creando nuevas carteras, con un claro reforzamiento del poder del
Jefe de Gabinete Marcos Peña y de sus principales espadas en la gestión
Mario Quintana y Gustavo Lopetegui 257, los que se pretendía que adoptaran
criterios gerenciales en el manejo del sector público258.

En sus inicios la gestión macrista se benefició de cierto debilitamiento de la

oposición más dura. Ello se hizo visible ya que en los primeros meses del
gobierno de Macri, la bancada del Frente para la Victoria en la Cámara de
Diputados de la Nación, perdió más de veinte miembros, que formaron bloques
autónomos que establecieron acuerdos puntuales con el oficialismo para el
tratamiento de determinadas iniciativas, que interesaban al gobierno 259.
Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza y la Ciudad de Buenos
Aires superan el 70% del padrón nacional.
256 La fórmula de Cambiemos obtiene un predominio en las zonas más
desarrolladas económicamente del país, particularmente en sectores vinculados con
la actividad primaria orientada a la exportación y en las grandes ciudades. Esta
performance electoral será analizada en el trabajo para analizar algunas políticas
impulsadas por Macri para el sector agrícola ganadero
257 La conformación del gabinete presentaba una conjunción entre reconocidos ex
gerentes de empresa, miembros de los partidos políticos miembros de la coalición y
personalidades provenientes del denominado Tercer Sector.
258 La presencia de funcionarios que habían tenido ligazón con importantes
empresas planteó un fuerte debate en torno a posibles conflictos de intereses,
observándose una posición bastante pasiva por parte de la titular de La Oficina
Anticorrupción Laura Alonso, según distintos sectores de la oposición.
259 En esa línea merece destacarse la conformación del Bloque Justicialista
encabezado por el sindicalista Oscar Romero y por Diego Bossio (quién había
establecido relaciones muy cercanas con las organizaciones de jubilados durante el
kirchnerismo). También puede mencionarse la salida de los legisladores misioneros
que responden al ex gobernador Maurice Closs.
 Asimismo, si bien la bancada del Frente para la Victoria en el Senado no
sufrió originalmente muchas deserciones, fue consolidándose en ella una
posición refractaria a los lineamientos planteados por Cristina Fernández de
Kirchner260: Las acusaciones de corrupción sobre miembros del gabinete
kirchnerista y sobre la propia ex presidente plantearon la voluntad de sectores
justicialistas de marcar diferencias con la administración anterior y fueron
funcionales a la estrategia del nuevo gobierno de centralizar en la crítica a la
falta de transparencia oficial, la mala situación económica que el país sufría.

El gobierno macrista replanteó la relación con los organismos internacionales

y con los acreedores externos, iniciando una política de endeudamiento para
financiar el déficit fiscal ante la imposibilidad de implementar un proceso rápido
de ajuste del gasto. La estrategia apuntaba a disminuir el déficit fiscal en
términos del Producto Bruto Interno, a partir del crecimiento de la economía y
un mejoramiento de las erogaciones estatales disminuyendo los sobreprecios
en obras públicas y una utilización más eficiente de los recursos
gubernamentales261.

Asimismo, con el objetivo de rediseñar los incentivos para apuntalar el

proceso de crecimiento de la producción, se disminuyeron las retenciones a
distintos sectores de la economía. Esta reducción se dirigió particularmente a la
exportación de productos cerealeros y mineros, eliminándolas para el trigo, el
maíz, el sorgo y la carne y disminuyéndolas de un 35 a un 30% para la soja en
un principio (con el compromiso de irlas bajando progresivamente) 262. También
se eliminaron múltiples restricciones al comercio exterior (algunas de ellas
informalmente establecidas por Guillermo Moreno). Como eran el manejo

260 Las necesidades financieras de muchas provincias constituyen un incentivo

para que las autoridades locales apoyen medidas que puedan favorecer el acceso a
préstamos del exterior.
261 Es muy relevante remarcar la resistencia oficial de hablar de ajuste, planteando
en cambio que se estaba intentando normalizar la economía, eliminando algunas
“excentricidades” del kirchnersimo. Esa opinión era compartida, aunque con un
tono crítico por economistas ortodoxos como José Luis Espert, que se referían al
gobierno macrista como kirchnerismo de buenos modales.
262 En 2017, como consecuencia de necesidades fiscales no hubo reducciones,
retomándose éstas en 2018 un 0, 5% por mes, aunque existen fuertes presiones de
sectores radicales para frenar el ritmo de rebajas por un tiempo.
discrecional de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación o las
limitaciones realizadas a través de los Registros Oficiales de Exportación.

Los nuevos incentivos parecen haber contribuido a dinamizar la actividad

agroindustrial. No solamente se produjo una ampliación de la superficie
sembrada, incrementando la producción de trigo, maíz y sorgo entre otros
cereales, sino que disminuyó proporcionalmente el territorio destinado a la soja,
permitiendo una mejor rotación de los cultivos y por ende favoreciendo el
mejoramiento de la utilización de los campos con un menor desgaste del
suelo263.

La mayor dinámica del sector agrícola produjo en 2017 una fuerte

reactivación del sector automotor) particularmente de vehículos pesados y
maquinaria agrícola) y un despegue de ciertas economías locales. No obstante,
como contrapartida algunos economistas puntualizan que la reducción de
retenciones le quitó al gobierno una herramienta para poder disociar la
variación del precio de los productos en el mercado internacional de la
modificación en el sector local, afectando fundamentalmente el valor de los
alimentos, que constituían un componente central de la canasta básica de los
sectores más pobres.

Por otra parte, ya en los primeros días de la nueva gestión se relajaron las
restricciones al movimiento de divisas y se produjo una importante devaluación
del tipo de cambio oficial en un primer momento. La salida del denominado
“cepo”, que había sido impuesto por Cristina Fernández de Kirchner después
de las elecciones presidenciales de 2011 apuntaba a favorecer por una parte
la llegada de capitales que dinamizara la economía y por otra a facilitar la
entrada de productos que no solo pudieran servir como insumos para la
fabricación local de ciertos bienes, sino que reactivaran el circuito comercial de
ciertos sectores de la población264.

263 Es importante tener en cuenta que este modelo de expansión de la producción

tiene importante riesgos en la medida que el gobierno enfrenta variables que no
puede controlar como la fuerte sequía de fines de 2017 y principios de 2018, que
deterioró enormemente los rindes y generó una caída en múltiples actividades
ligadas al sector.
 Además, realizó un aumento de tarifas orientado a disminuir el nivel de
subsidios otorgado a las empresas prestadoras de servicios e intentar revertir
el fuerte proceso de desinversión que existía en el área. En esa tarea
adquirieron un rol central el Ministro de Energía y Minería Juan José Aranguren
y el titular del Ministerio de Transporte Guillermo Dietrich. Desde Abril de 2016
se introdujeron importantes aumentos en rubros como las tarifas de agua, gas,
electricidad y en los boletos de colectivo, tren y subte que afectan a los
usuarios del área metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano
bonaerense265.

Como mencionaba previamente, esas decisiones estaban motivadas no solo

por la búsqueda de disminuir los subsidios del Estado nacional hacia las
diferentes empresas, sino que también eran vistas como un mecanismo que
podía intensificar la inversión en la generación transporte y distribución de la
energía y una utilización más racional de la misma en términos económicos,
disminuyendo su uso excesivo. Asimismo, se intentó priorizar la generación de
energía no convencional, que pudiera deteriorar menos el Medio Ambiente.

No obstante las estrategias oficiales generaron muy fuertes reacciones por

parte de numerosos sectores de la sociedad, los cuales realizaron
movilizaciones y cacerolazos para expresar su descontento, formalizándose
además presentaciones judiciales encaminadas a dilatar la puesta en práctica
de los incrementos o por lo menos disminuir el impacto que podían tener sobre
los distintos consumidores, tanto domiciliarios como industriales.

Finalmente, tras una serie de fallos adversos y repetidas presiones de

miembros de la coalición gubernamental (entre los que pueden destacarse
Elisa Carrió, de la Coalición Cívica y Ernesto Sanz de la Unión Cívica Radical)

264 Durante los últimos años de la administración kirchnerista se habían ido del
país varias firmas (muchas de ellas orientadas a sectores de altos ingresos de la
población) como Armani, Kenzo, Yves Saint Laurent, y Louis Vuitton, pero también
establecimientos como la imprenta RR Donelley o la empresa holandesa productora
de papas congeladas que vendió el 60% de su filial local (Infobae, 18 de Septiembre
de 2014).
265 Es importante resaltar que esos consumidores gozaban de muy altos niveles de
subsidio para esas actividades, mucho más altos que los que existían en el interior
del país.
el gobierno decidió replantear el cronograma de aumentos programados, así
como ampliar el número de beneficiarios que podían acceder a la tarifa social o
establecer mecanismos innovadores como el sistema multimodal de transporte,
que permite reducir el valor de los boletos utilizados en un viaje pagando un
50% a partir del segundo y un 25% a partir del tercero, abaratando los costos
para los usuarios266.

En materia de política exterior, la administración de Mauricio Macri apuntó a

mejorar la relación con Estados Unidos y los países de Europa Occidental,
alejándose de la estrecha vinculación con Venezuela, respecto de la cual
planteó críticas en diversos foros internacionales ante la acusación al gobierno
de Nicolás Maduro de no respetar ciertas garantías individuales y desconocer
mecanismos republicanos de relación entre poderes del Estado 267.

La estrategia apuntó a crear las condiciones para la emergencia de negocios

que beneficien a los productores locales, realizándose múltiples visitas
oficiales y recibiendo a varios mandatarios extranjeros. En tal sentido, en los
inicios de su mandato, el 19 de Enero de 2016 Macri participó del Foro
Económico Mundial, en la ciudad suiza de Davos, junto a Sergio Massa
(dirigente del Frente Renovador) con el objetivo de Brindar al mundo una
imagen de consenso respecto de algunas de las transformaciones encaradas
por el gobierno.

Sin embargo, el triunfo de Donald Trump en Estados Unidos, la victoria del

Brexit en Gran Bretaña que fortaleció a sectores aislacionistas y la caída del
gobierno de Mateo Renzi en Italia (que culmino con el acceso al poder de una
coalición que tiene importantes componentes xenófobos) cambió
profundamente la dinámica de la política internacional, vigorizándose

266 El conflicto al interior de Cambiemos nunca pudo saldarse definitivamente y el

16 de Junio de 2018 se produjo la remoción de Juan José Aranguren y su reemplazo
por Javier Iguacel (hasta ese momento a cargo de las obras en el sector vial), sin
que pueda confirmarse la continuidad de las políticas implementadas o la posible
moderación de algunas de ellas.
267 El 16 de Diciembre de2016 la canciller venezolana Delcy Rodríguez no pudo
ingresar en el Palacio San Martín en el marco de una reunión del MERCOSUR,
produciéndose conflictos con miembros de las fuerzas de seguridad, debiendo
intervenir el Canciller boliviano.
tendencias proteccionistas que son claramente disruptivas con la estrategia
macrista de inserción en la economía mundial. El triunfo de Sebastián Piñera
en Chile y el desplazamiento de Dilma Rousseff en Brasil y su reemplazo por
Michel Temer y la consolidación del oficialismo paraguayo (junto con un giro en
la política exterior de Lenín Moreno en Ecuador) permitieron reestructurar la
política exterior del UNASUR, eliminando el apoyo a las experiencias chavista
en Venezuela y orteguista en Nicaragua, en relación con la violación de
derechos humanos de la oposición.

En la problemática laboral, el gobierno de Mauricio Macri no ha podido

implementar reformas profundas, pese a que permanentemente aparece en la
agenda oficial la necesidad de flexibilizar el sistema. Con el objetivo de buscar
una figura que pudiera ser vista por los sindicatos como cercana a su visión,
Macri nombró como Ministro de Trabajo a Jorge Triaca (hijo del dirigente del
gremio de los plásticos Jorge Triaca, quién había sido Ministro de Trabajo en
los inicios del primer gobierno de Carlos Menem). Esta decisión no fue vista
con agrado por todo el sindicalismo, aunque la administración nacional logró
mantener un canal de negociación abierto durante los dos primeros años de
gestión.

En el mes de Mayo de 2016, el gobierno nacional anunció puesta en práctica

del Plan Primer Empleo, que permitiría crear cinco mil puestos de trabajo para
jóvenes de entre 18 y 23 años. La iniciativa procuraba liberar de cargas
impositivas a las empresas medianas y pequeñas e incentivas la contratación
de personal que recién se incorporaba a la vida laboral. Contemplaba el
descuento de un porcentaje de las contribuciones patronales y subsidios para
las empresas que contrataran jóvenes de entre 18 y24 años, no teniendo
límites de edad en las provincias del norte del país comprendidas en Plan
Belgrano268.

268 Este plan tenía cuatro objetivos principales: a ) Desarrollar el aspecto social del
Norte, b) Fortalecer la infraestructura productiva y el transporte en las diez
provincias, c) Potenciar el turismo y las economías regionales y d) Luchar contra el
delito y el narcotráfico en la región
 El comportamiento del mercado laboral fue dispar durante los primeros años
del gobierno macrista, Durante el primer año, que fue recesivo se produjo
destrucción de puestos de trabajo en el sector privado, situación que se revirtió
en 2017, en virtud del fuerte crecimiento de la construcción, tanto pública como
privada. No obstante, buena parte de esos empleos fueron informales, lo cual
reforzó la idea oficial que era necesario introducir reformas en la legislación
laboral.

Por ello, el gobierno, después del triunfo en las elecciones legislativas de

Octubre de 2017, planteó a los partidos políticos y a distintos actores sociales
(entre ellos a los sindicatos) un conjunto de transformaciones en la normativa
ligada con el mundo del trabajo. En un primer momento la ambición oficial era
postular una iniciativa muy abarcativa que incluía un amplio blanqueo laboral
de trabajadores durante un año con cero costo ara el empleador en los
primeros seis meses y un descuento del 70 % en los seis restantes. Impulsaba
una reducción generalizada de aportes patronales excepto los destinados a las
obras sociales sindicales bajo un mecanismo escalonado (Ámbito Financiero (1
de Noviembre de 2017).

Además, facilitaba la tercerización y subcontratación, al bloquear las

demandas “por solidaridad” contra las empresas de una actividad principal con
contratistas de una serie de rubros que se presten en el establecimiento de
trabajo; al tiempo que flexibilizaba el criterio de “ius variandi”, que prohibía la
modificación unilateral de las condiciones de trabajo del empleado (pudiendo
éste solo ser indemnizado o en todo caso atenerse a lo establecido por el
convenio colectivo de trabajo, existiendo más dificultades para ir a un juicio
contra el empleador). Asimismo, la iniciativa consagraba modalidades de
trabajo a tiempo parcial que dejaran de computar el tiempo de trabajo por
jornada para hacerlo por semana, habilitándose la creación por convenio
colectivo de “bancos de horas” que incidirían sobre el pago de horas extra, con
el argumento de eficientizar los tiempos de trabajo 269 (Ámbito Financiero, 1 de
Noviembre de 2017).
269 Es interesante ver la similitud de algunas de estas propuestas con los proyectos
de reforma planteados en la década del noventa, particularmente durante la gestión
de José Armando Caro Figueroa.
 Por último, se proponía una significativa reducción del monto indemnizatorio,
al quitar los pagos correspondientes a aguinaldo, horas extras, comisiones,
premios y todo tipo de retribuciones no regulares, pudiendo además negociar
los sindicatos y las empresas la puesta en funcionamiento de un Fondo de
Cese Laboral, con aportes del asalariado y el empresario, para un posible
despido. También se preveía la creación de Consejos Sectoriales y de un
sistema de prácticas formativas por un máximo de un año (extensible seis
meses más) pudiendo desempeñarse los pasantes por un máximo de 30 horas
semanales (Ámbito Financiero, 1 de Noviembre de 2017).

La falta de acuerdo con el Partido Justicialista, junto al rechazo de los

sectores sindicales más cercanos a Hugo Moyano, llevó a fines de Abril de
2018, la administración nacional enviara al Congreso tres capítulos del
proyecto referidos al blanqueo laboral, la creación de un sistema de pasantías
como mecanismo de capacitación laboral ( que apuntaría además a reconvertir
oficios que estarían desapareciendo) y la creación de una nueva agencia de
tecnología médica, cuya finalidad sería reducir el nivel de litigiosidad existente
contralas obras sociales sindicales (La Nación, 28 de Abril de 2018). El
deterioro de la situación económica, con el distanciamiento con los sectores
más negociadores de la C.G.T. empantanó el debate legislativo de la iniciativa,
alejando cualquier posibilidad de introducir modificaciones más profundas de
manera consensuada.
En materia previsional, el gobierno nacional no introdujo reformas de fondo
(frente a la presunción que intentaría volver a introducir un esquema de
capitalización de los aportes)270. No obstante, en 2016 se estableció la ley de
Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, destinada a personas con
juicio iniciado y sentencia firme, a las que se les actualizaría el monto del haber
a partir de la homologación del acuedo Con el ANSES y se abonarían las

270 Esa presunción no tomaba en consideración que más allá de la posición que
algunos miembros de la gestión macrista podían tener frente a la introducción de un
sistema de capitalización, existían dos límites muy concretos para su formulación y
puesta en práctica. Por un lado, la resistencia de la Unión Cívca Radical a
implementar una reforma que podía aparecer como cercana al neoliberalismo, y por
otro la desconfianza que podía generarse entre los futuros aportantes por la
reintroducción de un sistema que había sido abruptamente eliminado pocos años
antes generando muchas controversias por las contribuciones efectuadas.
diferencias desde los dos años previos en que la ANSES se notificara de la
demanda judicial; y para personas con juicio iniciado sin sentencia firme, a las
que se les fijaría un tope de cuatro años de retroactividad anteriores a la fecha
de aceptación de la propuesta271.

Luego de las elecciones de 2017, la administración macrista pretendió

modificar la fórmula mediante la cual se actualizan las jubilaciones. El Poder
Ejecutivo Nacional presentó inicialmente un proyecto que preveía que la
movilidad jubilatoria se basara en la inflación medida por el INDEC y que los
aumentos se aplicarían trimestralmente, en los meses de Marzo, Junio,
Septiembre y Diciembre (argumentando que de ese modo se protegerían mejor
los ingresos de los jubilados ante las variaciones de precios). No obstante, la
propuesta oficial generó fuertes controversias, no solo entre los partidos
opositores, sino entre numerosos actores sociales que marcharon al Congreso
durante los días de debate.

Finalmente, para poder garantizar el apoyo de algunos miembros de la

alianza Cambiemos y de legisladores del Peronismo Federal, se introdujeron
modificaciones que determinaban que la movilidad se basara en un 70% en la
variación de la inflación medida por el INDEC y un 30% por la variación salarial
calculada por la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores
Estables (RIPTE)272. Las actualizaciones tendrían un semestre de atraso, lo
cual creaba las condiciones para que se produjeran más adelante juicios contra
ANSES.

Además en el Senado se agregó un artículo, por el que se garantizaba a los

jubilados con 30 años de aporte, el pago de un suplemento dinerario hasta
alcanzar el 82% del salario mínimo, vital y móvil. Asimismo, en la Cámara de
Diputados Elisa Carrió planteó la necesidad que el Estado asegurara la
implementación de un bono que protegiera a los beneficiarios de cualquier

271 La decisión oficial apuntaba a dar una respuesta a la problemática de la

judicialización producida por la desactualización de los beneficios de los pasivos,
aunque muchos analistas plantean el impacto negativo que la iniciativa tiene sobre
la solvencia de las cuentas públicas.
272 Este cálculo beneficiaba a los sectores pasivos, si crecía la masa salarial,
aunque los resguardaba menos frente a un incremento de la inflación
disminución en sus haberes durante la transición entre una fórmula de cálculo y
otra273. El Bono que colocaría el estado para compensar el desfase alcanzaría
los 5000 millones de pesos.

En Febrero de 2018 se reglamentó la Ley, aclarando algunas inquietudes

resultantes de su conflictiva aprobación. En primer lugar, el decreto
reglamentario aclaraba que si el coeficiente surgido de la variación del Índice
de Precios al Consumidor más el RIPTE fuera negativo, los haberes
previsionales no tendrían modificaciones. Además, se prohibía a las empresas
intimar a los mayores de 65 años a jubilarse, debiendo requerir de la ANSES la
información necesaria para constatar que el trabajador cumple con los
requisitos tanto de edad como de años de aporte. Asimismo, el decreto fijó la
incompatibilidad de la Pensión Universal para el Adulto Mayor 274 con quienes
fueran beneficiarios de jubilación, pensión o retiro, de carácter contributivo o no
contributivo, para evitar que se produjeran duplicaciones que afectaran la
equidad del sistema.

Finalmente, en materia institucional, se han producido fuertes tensiones en

relación con el funcionamiento y la autonomía del Poder Judicial 275. En primer
lugar el 14 de Diciembre de 2015, el Presidente Macri anunció el nombramiento
por decreto de necesidad y urgencia de dos miembros en comisión para cubrir
cargos vacantes en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Independientemente de las críticas que se le formulaban a los candidatos 276,
desde diversos sectores vinculados con la comunidad jurídica se objetó la

273 La intervención de Carrió fue vista como riesgosa por importantes analistas
previsionales, quienes argumentaban que la imposición del bono alteraba los
cálculos financieros del gobierno, sin que se hubiera considerado la viabilidad de
esa erogación.
274 Es una prestación que otorga ANSES a personas mayores de 65 años, que no
cuentan con ninguna jubilación o pensión. Es el equivalente al 80% de una
jubilación mínima y se actualiza trimestralmente según la Ley de movilidad.
275 Lo ocurrido en este campo es interesante para analizar, tomando en cuenta el
fuerte mensaje republicano formulado por Cambiemos durante la campaña
electoral.
276 Respecto de Carlos Rosenktantz, se le objetaba el haber sido abogado del
Grupo Clarín en sus acciones contra la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual, y también haber publicado artículos en contra de la declaración de
inconstitucionalidad de las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida. A Horacio
Rosatti se le achacaba que durante el tiempo en que fue Secretario de Gobierno de
la Provincia de santa Fe más de 80 personas murieron a manos de las fuerzas de
seguridad.
utilización de un decreto en un momento en que no existía ninguna urgencia,
pudiéndose convocar al Senado para la consideración de los candidatos
propuestos.

Por otra parte, la relación con la Procuradora del Tesoro Alejandra Gils Carbó
era muy tensa, produciéndose presiones para conseguir su renuncia. Frente al
conflicto con Gils Carbó no existió una posición unívoca entre los distintos
sectores de Cambiemos, diferenciándose claramente la postura de Elisa Carrió
de la del Ministro de Justicia Germán Garavano. Este último adoptó una actitud
más dura respecto de la procuradora, mientras que Carrió insistió en que era
necesario respetar todos los procedimientos legales para su separación del
cargo. Finalmente, el 30 de Octubre de 2017, tras el triunfo ce Cambiemos en
los comicios legislativos la funcionaria presentó la renuncia (que se haría
efectiva a partir del 31 de Diciembre de ese año), argumentando que su salida
era esencial para asegurar la autonomía del Ministerio Público Fiscal.

Asimismo, existieron también tentativas de iniciar juicio político a ciertos

magistrados a los que se los sindicaba muy cercanos al kirchnerismo 277.
Eduardo Freiler finalmente fue destituido el 17 de Noviembre de 2017, acusado
de enriquecimiento ilícito (al no poder justificar bienes por más de 20 millones
de pesos). No obstante pese a que la votación fue contundente, con seis votos
por la destitución y solo uno en contra, sectores de la oposición hicieron
hincapié en la irregularidad que dio inicio al proceso de enjuiciamiento, ya que
el oficialismo aprovechó una vacante temporal en organismo para votar la
suspensión del magistrado e iniciar el camino para su eventual destitución.
Además grupos opositores y organismos de Derechos Humanos alertaron por
la controvertida prisión preventiva aplicada a algunos miembros del gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner y también a líderes de movimientos sociales,
entre los que se destaca la dirigente Milagros Sala.

C) Conclusiones

277 El ejemplo más claro al respecto es el de Eduardo Freiler, aunque aparecen

también figuras como Daniel Rafecas y Norberto Oyarbide (quién renunció
precipitadamente).
 Las decisiones implementadas durante el kirchnerismo estimularon en una
primera etapa efectos favorables en términos de crecimiento de la economía,
incremento en los niveles de empleo, baja de la pobreza y la indigencia, y de
acceso a ciertos beneficios sociales, aunque el retorno de inconvenientes como
la inflación o el deterioro del sistema de servicios públicos parecen haber
frenado y hasta revertido algunas de esas mejoras, además de haber
deteriorado la relación con algunos de los actores que habían sido
transcendentales para favorecer la puesta en práctica de muchas de las
iniciativas consideradas.

Argentina realizó innovaciones de gran magnitud durante el período

kirchnerista, no solo por la complicada situación en la que Néstor Kirchner llega
al poder, luego de la administración duhaldista, que a partir de la salida de la
convertibilidad había aumentado los niveles de pobreza, sino por la necesidad
de garantizar la consolidación de una coalición, que otorgara legitimidad al
gobierno kirchnerista y ayudara para la conformación de una base de poder
propia en un contexto de profundas divisiones dentro del Partido Justicialista.

Gran parte de las distintas estrategias señaladas en este artículo, que

alcanzaron preeminencia para aumentar los márgenes de inclusión y apuntalar
la coalición que logró el aumento de la legitimidad de la gestión de Néstor
Kirchner, fueron exhibiendo de manera continua cierto nivel de agotamiento, ya
sea porque inducían indudables dificultades en términos de garantizar el
proceso de inversión que viabilizara la dinámica de la producción, ya sea por la
complicación de poder conservar en el tiempo las ventajas coyunturales de
competitividad que la devaluación había creado, junto con un abrupto
achicamiento del costo laboral en moneda extranjera, que admitía una política
con mayor rigidez en la legislación vinculada con trabajo y mucho más
concesiva hacia los intereses obreros.

A lo largo de los gobiernos de Cristina Kirchner se fueron produciendo

desgajamientos en el escenario sindical afín al oficialismo. No solo se consolidó
un sector, próximo a Luis Barrionuevo, en la CGT Azul y Blanca, sino que tanto
en la CGT como en la CTA se produjeron fracturas entre un núcleo cercano a la
administración (CGT Balcarce con Caló como líder y la CTA encabezada por
Hugo Yasky) y otro que adoptó una postura más confrontativa (la CGT
encabezada por Hugo Moyano y la CTA alineada detrás de Pablo Micheli)

La administración de Mauricio Macri tuvo desde sus inicios dificultades para

plasmar cambios estructurales que cambien de raíz la situación
socioeconómica. En tal sentido, enfrenta la limitación de ser producto de una
alianza heterogénea de partidos (que en algunos caos tienen un claro perfil
personalista) situación que la lleva a tener que priorizar el consenso entre sus
integrantes, obstaculizando la puesta en práctica de reformas profundas.

La posibilidad de iniciar mutaciones muy abarcativas y radicales, que

revirtieran estructuralmente las políticas instauradas por el kirchnerismo quedó
en buena medida subordinada al triunfo en las elecciones legislativas de 2017,
que le permitiera incrementar su bancada. Además, era necesaria la
consolidación dentro de Cambiemos de ciertos sectores tecnocráticos de la
administración macrista, sin perder el apoyo del ala política, con el fin de poder
compatibilizar eficientemente la confianza de los mercados y la obtención de
mayorías parlamentarias que permitieran la aprobación de determinadas
iniciativas.

Asimismo, la introducción de cambios estructurales en áreas como la

previsional o la vinculada con el funcionamiento de las empresas estatizadas
durante el kirchnerismo exigió la conformación de un espacio de negociación
más abarcativo con distintos actores sociales entre los que los sindicatos
adquirieron un papel relevante y pudieron demandar compensaciones en otros
planos, como en el sistema de obras sociales, en el que el gobierno tenía muy
importantes deudas con las organizaciones gremiales.

No obstante, durante el año 2018 el planteo de introducir algunos cambios

de mayor profundidad y el deterioro de la situación económica has sido
funcionales para el acercamiento de diversos grupos sindicales con partidos de
la oposición, y para el endurecimiento de los sectores justicialistas más
moderados, que no quieren ceder terreno frente a la potencial candidatura de
Cristina Fernández de Kirchner.

La relación con el sector empresarial es muy heterogénea, existiendo

grupos ligados con el sector exportador (particularmente con la actividad
agroindustrial) que forman parte de una coalición gubernamental muy dinámica,
lo mismo que empresas vinculadas con la prestación de servicios públicos, que
observan mucho mejores posibilidades de plantear sus demandas que durante
el período kirchnerista. Como contrapartida, ciertas agrupaciones industriales
orientadas al mercado interno que habían usufructuado políticas
proteccionistas y subsidios en el gobierno previo, plantean su disconformidad
por muchas de las medidas adoptadas en los dos años y medio de la gestión
de Cambiemos.

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Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
TÍtulo: “Azul sobre naranja y distancias sobre proximidades. Notas para
estudiar luchas políticas en el aparato de Estado para el gobierno de la Policía
Comunitaria de la Provincia de Santa Fe (2014-2018)” 278

Autora: Rocío Truchet (rociotruchet@gmail.com) - Universidad Nacional del

Litoral
Área Temática: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas
Palabras Claves: Policía Comunitaria, Aparato de Estado, políticas de
seguridad, gobierno de la seguridad
Resumen: A mediados de 2014 la Policía Comunitaria de la Provincia comenzó
a desplegarse en una serie de barrios de la ciudad de Santa Fe estatalmente
identificados como “vulnerables”, donde, desde entonces, ha logrado mantener
cierta legitimidad entre la ciudadanía. Sin embargo, a mediados del año pasado
se dio una merma de agentes en los territorios patrullados, erradicaciones de
casas comunitarias, rumores de disolución y, finalmente, se produjo la llamada
“refuncionalización de la fuerza”. Esta serie de silencios y vaivenes políticos
nos exige problematizar qué sucede en el seno del aparato de Estado que
gobierna a la Policía Comunitaria. En el presente trabajo realizamos un
recorrido en torno al despliegue, merma y reorganización de la Policía
Comunitaria de Santa Fe, en tanto, presentamos una serie de consideraciones
teóricas para abordar las disputas producidas en torno dicha iniciativa. Esta
ponencia se enmarca en los primeros avances de mi tesina en Ciencia Política.

1. Primeros pasos, consolidación y ocaso de la Policía Comunitaria de

la Provincia de Santa Fe.
Una charretera naranja brillante sobre los hombros permite visibilizar a varios
metros a un funcionario de la Policía Comunitaria de la Provincia de Santa Fe.

278El presente trabajo constituye un avance de mi tesina de Lic. en Ciencia Política dirigida por
Máximo Sozzo (UNL) y Luciana Ghiberto (UNL-IHuCSo/CONICET)
Para las demás fuerzas son percibidos con “inspectores municipales”, los
“charlatanes” o a través de diminutivos despectivos tales como “los naranjitas”
o “las ovejitas holandesas”. Entre las calles de ciertos barrios se los puede
observar patrullando a pie sobre determinadas manzanas en binomios, otras
veces parados en las puertas de alguna escuela, otras conversando con algún
vecino o vecina. Ellos se representan así mismo como policías, pero no son
“los otros”, son “la nueva policía diferente”, la de anaranjado, aquella que llegó
para crear prevención a través de la reconstrucción de la confianza perdida
entre ciudadanos y la institución policial (Sozzo et al, 2016a y 2018).
La adopción de programas de Policía Comunitaria o de Proximidad no son
novedosos en nuestras latitudes, sino que están ligados a ciertos factores
causales comunes entre los países latinoamericanos: el proceso de
democratización que, hacia fines de los años 80, cuestionó las tradicionales
características autoritarias de los accionares policiales; el incremento del delito
común o “callejero” y su problematización como problema público; la reforma
del Estado que descentraliza sus funciones hacia gobiernos locales y
regionales y estableció mecanismos de rendición de cuentas respecto a la
eficacia y eficiencia de organismos públicos (Frühling, 2003; Dammert, 2004;
González et al, 2010). No obstante lo expuesto, también podemos mencionar
entre otros motivos el desprestigio y desconfianza hacia la policía asentado en
casos de corrupción y comisión de delitos realizados por funcionarios de la
propia institución; la violencia y criminalización de sectores sociales y urbanos
excluidos; la “sensación de inseguridad” expresada en reclamos sociales por
más protección y eficacia policial (Saín 2008 [2015]; González, 2014a).
Concretamente, el modelo de policía comunitaria se basa en la modificación de
relaciones de desconfianza entre policía y residentes a partir de la promoción
de nuevas prácticas policiales que buscan amortiguar el tradicional papel
autoritario y represivo de la policía para instalar una imagen proactiva,
preventiva y menos militarizada (Aniyar de Castro, 2003; Camardon, 2013).
Siguiendo a Dammert (2004), los programas de policía comunitaria creados en
Latinoamérica se distinguen por la vigilancia a pie y el destino del personal
dedicado de este tipo a áreas geográficas específicas; el desarrollo de
asociaciones con la comunidad para prevenir el delito (mediante convocatorias
a consejos vecinales); mecanismos de rendición de cuentas y consultas
ciudadanas sobre los problemas locales más importantes.
A partir de 2012 en nuestra provincia se crea la Dirección de Proximidad
Policial del Ministerio de Seguridad de Santa Fe, organismo responsable de
diseñar e implementar progresivamente la Policía Comunitaria en el territorio
santafesino (en adelante, PCSF). La puesta en marcha de la PCSF está
impulsada por la sanción de la ley provincial N°13.297 y su creación está
comprendida entre los puntos del Plan de Seguridad Democrática que propone
una reforma y reorganización de las estructuras policiales en torno a los
siguientes ejes: conducción política en la implementación del Plan, estrategias
para el abordaje de delitos complejos, descentralización y regionalización del
servicio de seguridad y especialización y profesionalización de los funcionarios
policiales (vid. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2014).
Actualmente, la PCSF también forma parte del eje “Convivencia y participación”
del Plan Abre, un programa provincial de intervención integral en determinados
barrios coordinado con el gobierno municipal.
De acuerdo al Plan de Seguridad Democrática, el programa PCSF tiene el
objetivo de “...intervenir de manera específica y con un perfil innovador en
barrios que presentan contextos vulnerables para profundizar un conjunto de
acciones tendientes a mejorar la calidad de vida, la convivencia y seguridad de
todos los ciudadanos” (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe,
2014: 17). En este marco, el personal de PCSF no realiza tareas
administrativas ni depende de una comisaría porque su tarea se basa en
vincularse con vecinos y autoridades locales para desarrollar actividades de
prevención del delito y violencia.
En el año 2014 se ponen en funcionamiento en la ciudad de Santa Fe los
nuevos dispositivos policiales que van desplazándose progresivamente hacia
áreas urbanas identificadas por el estado provincial como “vulnerables”
(Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, 2014: 17): primero con la
experiencia piloto en el barrio Unión-Progreso y Libertad Barranquitas, luego la
Comunitaria desembarca en Coronel Dorrego, Roma, Centenario, Las Flores II,
Siete Jefes y Alto Verde (mapa 1).
Mapa 1. Ubicación de casas de Policía Comunitaria en la ciudad de Santa Fe
(2014-2018).
Fuente: elaboración propia a de la jurisdicción de asociaciones vecinales del
Gobierno de la Ciudad de Santa Fe.

De acuerdo a una encuesta realizada en 2016 por el Programa Delito y

Sociedad de la UNL, 7 de cada 10 ciudadanos de un barrio donde se
implementó la Comunitaria evaluaron de manera positiva el trabajo realizado
por la PCSF (50% “hace un buen trabajo”, 20% “hacen un muy buen trabajo”)
en contraste con sus percepciones negativas esgrimidas por más de la mitad
de encuestadxs en torno a la tradicional Policía de la Provincia (Sozzo et al,
2016b)
Sin embargo, a mediados de 2017 comenzaron a darse una serie de rumores,
versiones y movimientos efervescentes en la organización de la Policía
Comunitaria que ocupó las páginas de varios diarios y programas periodísticos
locales y reuniones entre vecinales donde estas experiencias estaban siendo
desplegadas. Una resolución ministerial borró las policías comunitarias de
localidades con baja población. Luego se fueron reduciendo la cantidad de
efectivos patrullando las calles de Santa Fe. En febrero de 2018 vecinos de
barrio Centenario denunciaban la merma de policías comunitarios en las calles.
En marzo, vecinos de Barranquitas subrayaban la escasez de efectivos de la
comunitaria que patrullaban el barrio. Un día barrio Roma ya no contaba con
más comunitarios y se realizaban una serie de denuncias en torno a faltas de
pago de alquileres y servicios en los módulos. Al día siguiente sucedió lo
mismo en Siete Jefes. De repente, el módulo ubicado en la Plaza Evita sobre la
Manzana 2 de Alto Verde desapareció y los 55 efectivos que patrullaban el
barrio pasaron a 30. El asesinato del arquitecto Castelló en Barrio Roma puso
de manifiesto la ausencia de la PCSF en todos los territorios donde estaba
asignada.
Entre marzo y abril de este año funcionarios del gobierno de la Provincia de
Santa Fe esgrimieron disscursos implicando la “reorganización” y/o
“refuncionalización” de la Policía Comuniria: “la diferencia es que la
Comunitaria pasa a depender de las Unidades Regionales para tener un control
más cercano” (Pullaro en Diario UNO, 13/03/2018). De esta manera, la PCSF
depende operativa y funcionalmente de la Dirección de Proximidad Policial y
administrativametne del jefe de la Policía de la Provincia. Dicha
“refuncionalización” asimismo consiste en repartir agentes patrullando en los
siete barrios de la ciudad de Santa Fe donde la policía ya trabajaba pero sin
casas y de manera geolocalizada.
Hermetismos, mermas de funcionarios policiales, erradicaciones de casas,
escasez de recursos, “refuncionalizaciones”, “reorganización”,
“re-estructuración”. Estas acciones y campos semánticos para denominar las
transformaciones en la comunitaria funcionan como marcas que indican que
algo más sucede en el Ministerio de Seguridad. En concreto, pareciera existir
una lucha política en el seno del aparato estatal para controlar, influir, decidir,
en fin, para gobernar a la única fuerza sin dependencia de la Unidad Regional,
a la única fuerza que es expresión de procesos democratizadores de la
institución policial, a la única fuerza que pretende, desde sus bases formativas,
restaurar la confianza en la policía.
A partir de lo expuesto, nos proponemos a realizar una serie de lineas teóricas
para abordar estas luchas, estas disputas en el seno del aparato estatal que
nos permitan vislumbrar aquello que ocurre dentro de las esferas materiales
donde circula el poder y se toman las decisiones.
 2. Consideraciones teóricas para estudiar el gobierno de la Policía
Comunitaria.
En Argentina, los estudios empíricos en torno a las agencias estatales de
seguridad y En Argentina los trabajos empíricos en torno a las agencias
estatales de seguridad y, a la institución policial en particular, coinciden en
plantear las “resistencias epistemológicas” entre cientistas sociales y las
dificultades metodológicas para abordar un objeto de estudio que se presenta
como opaco y de difícil acceso a su indagación (Saín, 2010; Sozzo, 2005).
No obstante, a grandes rasgos, las producciones académicas centradas en
aspectos políticos del gobierno de la institución policial concluyen en su
desgobierno, en las marcadas debilidades políticas para gestionar las políticas
de seguridad policiales y en que las intervenciones estatales en materia de
seguridad pública han estado destinadas a - metafóricamente- “surfear la ola
de la inseguridad” (Saín, 2014: 157). En este sentido, no compartimos la idea
de que los “surfeos” coyunturales marcados por Saín sean expresiones de un
desgobierno político. Es necesario mirar hacia las configuraciones, relaciones y
luchas producidas en el seno del aparato estatal por concentrar un poder
decisiorio que señala una forma de gobernar en torno a la seguridad. Por este
motivo, hemos decidido estudiar el gobierno de la Policía Comunitaria a partir
de la analítica política del marxismo.
En efecto, al marxismo se le ha imputado una noción reduccionista del Estado
en tanto instrumento de la clase económicamente dominante. Ésta visión
instrumentalista de la ortodoxia marxista nos aleja de las contribuciones más
sofisticadas que el propio Marx y autores neomarxistas realizaron en torno al
Estado. Al respecto, rescatamos las lecturas de Codato y Perissinotto (2001),
para quienes, en las obras históricas de Marx es posible identificar una
concepción relacional del par Estado-clase dominante que enfartiza al Estado
como una realidad institucional exterior a la clase.
En primer lugar, está la distinción fundamental entre Aparato de Estado y
Poder de Estado . El concepto de aparato de estado enfatiza la diferencia
entre, por un lado, la clase dominante y la clase (fracción o grupo)
políticamente dominante y, por el otro, el poder estatatal yel poder
gubernamental. En Marx como en Poulantzas, una clase (o fracción) puede
poseer la dirección del Estado (gobierno propiamente dicho) sin precisamente
ser clase dominante. Esta distinción es fundamental, pues el estudio del Estado
en tanto institución exige correrse del eje necesariamente imputado a la
correlación entre relaciones de producción y dirección del Estado. En este
campo, la distinción entre poder real/nominal cumplen la función de enfatizar la
importancia de la dimensión institucional del Estado en la lucha política (Codato
y Perissinotto, 2001). Marx marca en sus obras histórica desafasajes entre
poder real y formal al aludir a la “ilusión” o “creencia” de que poseer la dirección
de Estado (poder nominal) implica controlar el poder del Estado (poder real).
El predominio político de una (fracción) clase en la coyuntura pasa por su
capacidad de controlar o influir un área del aparato estatal que concentra el
poder real: poder que reúne una cantidad de recursos institucionales
(presupuesto, administración, represión) que confieren al área “el poder de
tomar decisiones” y a la clase instalada las riendas de la administración. Los
análisis de marx relevan la ocurrencia de una lucha intensa entre clases y
fracciones dominantes el control de esos aparatos. . En este caso, es
necesario entender captar cuál es el área que concentra el poder real y cuál es
esa fracción de clase que tiene la capacidad de controlar recursos
institucionales para tener el poder de tomar decisiones en torno a la policía.
De manera tal que para el examen del Estado para indagar en las decisiones
producidas en torno a la Policía Comunitaria es necesario atender a la
composición del Aparato de Estado y en él distintiguir cuál es la clase
políticamente dominante, es decir, aquella con capacidad de iniciativa
gubernamental o decisoria real y captar cuál es el centro de poder decisiorio
importante en torno al gobierno de la policía. Por lo tanto, abrir la institución no
necesariamente implica enconrsetarse en el estudio de las agencias
directamente vinculadas a la toma de decisiones en torno a la policía
Comunitaria (Ministerior de Seguridad y dirección de Proximidad Policial, por
ejemplo).
En este sentido, si bien nos falta añadir aportes políticos de la corriente
neomarxismo, podemos esbozar como un objetivo tentativo de los próximos
trabajos analizar las relaciones de poder en el seno del aparato estatal para el
gobierno de la PCSF durante el período 2014-2018 y ser capaces de
determinar cuál es o son aquellos aparatos o áreas que concentran el
verdadero poder de Estado y establecen la capacidad de iniciariva
gubernamental o decisoria en torno a la PCSF.
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Sozzo, M. (Dir.) (2005): Policía, violencia, democracia: ensayos sociológicos.
Santa Fe, Ediciones UNL.
Título: “Prospectiva: Desde la incertidumbre dura hacia la construcción
estratégica de futuro. El caso del Plan Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial, Participativo y Federal, 2010-2016”Autores:

Norberto Vázquez (Sociólogo UBA, Magíster en Políticas Sociales-UBA.

Profesor materia Metodología de la Investigación-Sociología UBA. Profesor
materia Métodos cuantitativos de Investigación en la Maestría de
Administración Pública-Universidad del Salvador. Miembro del Observatorio de
Políticas Públicas, Investigador del Instituto Nacional de la Administración
Pública, Ministerio de Modernización).

Juan von Zeschau (Politólogo UBA, Magíster en Administración y Gerencia

Pública-Universidad de Alcalá de Henares. Profesor materia Planificación y
Modernización Institucional en la Maestría de Administración
Pública-Universidad del Salvador. Miembro del Observatorio de Políticas
Públicas, Investigador del Instituto Nacional de la Administración Pública,
Ministerio de Modernización).

Área temática:
Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen:
La prospectiva es un enfoque teórico y práctico que orienta las discusiones
acerca del largo plazo. Estados, empresas transnacionales, candidatos a
elecciones, Think Tanks partidarios, centros de investigación y consultoras
políticas desarrollan estos “estudios de futuro”. En el marco de la recuperación
de la planificación, desde el 2004 el gobierno nacional lanzó una serie de
planes sectoriales: El Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020
(2011), el Plan Estratégico Industrial 2020 (2012) y el Plan Argentina
Innovadora 2020 (2013), los cuales comparten la particularidad de establecer el
año 2020 como el momento en el cual situar temporalmente el cumplimiento de
sus metas. En el caso particular del Plan Estratégico Agroalimentario y
Agroindustrial 2020 (PEA2020) la elaboración de los escenarios futuros y la
definición de la “situación deseada” de cada sector, requirió la utilización de
herramientas ligadas a la prospección, a efectos de plantear diferentes
estrategias, definir prioridades y relevar las oportunidades y amenazas de cada
uno de los escenarios nacionales e internacionales. El INTA y el Plan Fénix
FCE-UBA fueron los encargados de elaborar los documentos.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción
La prospectiva es un enfoque teórico y práctico que orienta las discusiones
acerca del largo plazo. Estados, empresas transnacionales, candidatos a
elecciones, Think Tanks partidarios, centros de investigación y consultoras
políticas desarrollan estos “estudios de futuro”. Nacida al calor de la ola
planificadora estatal de los años cincuenta y sesenta, la disciplina se dedica, en
sus expresiones más simplistas, a la anticipación y el debate de escenarios
posibles y, en sus realizaciones más sofisticadas, a construir modelos
anticipatorios de múltiples variables, incorporando estudios cualitativos y
modelos matemáticos que exploren posibilidades, situaciones deseadas e
integren imponderables al cálculo de futuro.
Como herramienta intenta comprender el porvenir integrando diferentes
campos de conocimiento, con el objetivo de ayudar a los decisores a realizar
mejores elecciones entre diferentes alternativas en cierne, reduciendo la
incertidumbre inevitable del contexto. En este sentido es un conjunto de
intentos sistemáticos para mirar a largo plazo, con el fin de crear y modelar
escenarios político-económicos futuros. Esta construcción conceptual pretende
servir como marco para la toma de decisiones del actor que la realiza, siempre
desde una estrategia y una perspectiva “situada”279.

279 Según Carlos Matus el diagnóstico y la apreciación del escenario en el cual los
actores operan es siempre situacional: “La explicación del actor sobre una realidad
no es un conjunto de datos e informaciones apiladas. Esos datos e informaciones
pueden ser objetivos e igualmente accesibles para todos. La explicación es una
lectura de esos datos e informaciones que manifiestan la realidad. Allí, cada actor le
arranca una interpretación a los hechos según sean los anteojos con que la observa.
Toda explicación es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano con valores,
ideologías e intereses. Su lectura está cargada de subjetividades y está animada
La prospectiva no implica adivinar o predecir, no es una herramienta que
intente descubrir un mañana ya establecido, un destino plausible de conocerse,
un misterio que solamente necesita ser revelado (De Jouvenel, 2000). Por el
contrario, pone a disposición una serie de instrumentos que ayudan a la
construcción y toma de opciones de futuro. “Más concretamente, significa partir
de, al menos, algunas interrogantes fundamentales: ¿Qué se puede o debe
cambiar? ¿Quién puede hacer los cambios? ¿Cuáles son las implicaciones de
estos cambios?” (CEPAL, 2014b:147). Implica asumir procesos de reflexión
guiados por una serie de métodos y procedimientos propios de las ciencias
sociales que ayuden a la comprensión del cambio, de la dinámica de los
fenómenos y de los procesos: ¿qué cambia?, ¿qué puede y qué debe cambiar?
(CEPAL, 2014b). Estas preguntas nos llevan a otro interrogante fundamental
para cualquier decisor: ¿cómo lograr el cambio necesario para construir el
futuro deseado? La claridad acerca de la visión a futuro, posibilitará establecer
planes de acción, además de ofrecer mayores herramientas para enfrentar y
consensuar a los diferentes –y en muchos casos contrapuestos- intereses de
otros actores (CEPAL, 2014).

La prospectiva: surgimiento ligado a la planificación

A partir de la crisis del treinta, con la ruptura de la división internacional del
trabajo, los Estados Nacionales comienzan a avanzar sobre ámbitos
económicos y sociales que le eran ajenos. Vinculado a este nuevo rol, surgen
los primeros intentos de planificación pública. Esta planificación se nutre de las
experiencias pioneras de los Planes Quinquenales de la URSS (iniciados en
1928), recibe el impulso de la planificación indicativa en el marco del Estado de
Bienestar Keynesiano y, por último, se manifiesta en los desarrollos
planificadores de los países del nordeste y el sudeste asiático.
Si bien la prospectiva nace de la mano de la planificación, es una disciplina
específica y autónoma. Como señala Alonso (2011), difieren entre sí en su
propósito, en el plazo que las ocupa, y en sus herramientas (aunque compartan
algunas). “La prospectiva pretende aclarar los objetivos que pueden y deben
por un propósito. Más aún si se trata, no de simples observadores, sino de actores
interesados en el resultado del juego, la explicación está guiada por esos intereses.
Nada es menos riguroso que ignorar las subjetividades que la realidad reconoce y
toda explicación contiene, para refugiarse en la falsa asepsia del diagnóstico”
(Matus, 1996:17).
perseguirse, explorar caminos alternativos, especular y conjeturar sobre
posibles cambios, evaluar las posibles consecuencias de nuestras acciones (o
de no actuar); en otras palabras, abrir opciones posibles, probables o
deseables para el futuro y reducir la probabilidad de que este nos sorprenda.
La planeación pretende ordenar las actividades para alcanzar un fin, un
objetivo dado; esto es, cerrar las opciones de futuro para que sólo el preferido
se convierta en realidad. La acción, más que la especulación y la conjetura, es
el ámbito de la planeación. A la prospectiva le interesa en particular el largo
plazo; aquel que permite imaginar futuros radicalmente diferentes del presente,
que le da espacio a la dinámica social para que se transforme en algo nuevo. A
la planeación le interesan en general plazos más cortos; un tiempo acotado,
cercano al presente, que permita operar en un espacio relativamente estable
en el entorno” (2011). La prospectiva, en este sentido, resalta el valor de la
conjetura razonada, de la exploración creativa de futuros posibles, sin ataduras.
La planificación, por el contrario, subraya el valor de la conducción de la acción
colectiva organizada. Desde ya, ambas disciplinas deben conjugarse,
articularse y retroalimentarse de forma mutua.

Experiencias internacionales
En Europa, Estados Unidos y Asia existe una importante tradición de
pensamiento de largo plazo que incorpora herramientas de prospectiva, en la
se realizan periódicamente estudios acerca de las grandes tendencias y los
motores del cambio en las dimensiones analizadas. En el marco de la Comisión
Europea, por citar un ejemplo, se realiza el Estudio Prospectivo Anual sobre el
Crecimiento de la Unión Europea, donde se exponen las principales líneas de
su agenda de crecimiento y empleo280. El estudio, en líneas generales, ofrece a
los Estados miembros orientaciones económicas para el año inmediatamente
siguiente en base a un análisis de futuro.
A la hora de establecer situaciones a alcanzar a futuro, en el plano
internacional también es relevante la Agenda de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) o el documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible”, una agenda de desarrollo post 2015.
280 Más información en:
http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/annual-growth-surveys/index_es.
htm
En nuestra región ─pese los avances y retrocesos producto del debate siempre
abierto acerca de cuál debe ser el rol del Estado en la economía y la sociedad
civil─ se reavivó el interés en el pensamiento de futuro. Por ahora, no obstante,
el sector privado es el que realizó mayores avances en esta disciplina, seguido
de ciertos centros académicos como la Fundación Barros Sierra, Proyecto
Milenio, o la Universidad del Valle (CEPAL, 2014), por citar algunos.
La disciplina de la prospectiva ha recibido un importante impulso en nuestra
región de la mano del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) de la CEPAL. La institución releva más de una
veintena de experiencias en Latinoamérica 281 y recoge generalmente cuatro
casos (CEPAL, 2014): Brasil, Colombia, Perú y República Dominicana 282. El
ILPES-CEPAL inició este sendero de fomento de la prospectiva para el
desarrollo a mediados de los años setenta, luego de tres hitos que destaca
Alonso (2007): el Séptimo Congreso de la Sociedad Interamericana de
Planificación realizado en 1969 en Lima para pensar la América del año 2000;
la creación en 1975 en México de la Fundación Javier Barros Sierra (instituto
íntegramente dedicado a la prospectiva); y la publicación en 1977 de
¿Catástrofe o nueva sociedad? (Herrera et Al., 1977) por parte de la Fundación
Bariloche de Argentina, una respuesta original a “Los límites del crecimiento”
elaborado por el Club de Roma, documento que planteaba que los problemas
principales que enfrentaba el mundo eran de carácter económico (CEPAL,

281 En CEPAL (2014b) se incluye un listado de visiones nacionales de desarrollo en

el largo plazo en América Latina y el Caribe: “Bolivia: prospectiva económica y
social 2000 2010”; “Brasil 2022”; “Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile
Económico del Futuro”; “Agenda Chile País Desarrollado: Más Oportunidades y
Mejores Empleos 2018”; “2019 Visión Colombia II Centenario”; “Costa Rica Visión a
Largo Plazo”; “Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025”; “Guatemala Plan Nacional
de Unidad Nacional de la Esperanza 2032”; “República de Honduras. Visión de país
2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022”; “Visión 2030 Jamaica - Plan Nacional de
Desarrollo”; “Visión 2030. El México que queremos”; “Plan Bicentenario. El Perú
hacia el 2021”; “Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030”
(República Dominicana); “Diálogo político-social por Uruguay Logístico 2030”;
“Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030”.
282 Brasil inició en 2004 un proceso de prospectiva estratégica con el proyecto
Brasil 3 tiempos (Br3T), continuado posteriormente a través de Brasil 2022
(formulado en 2010). También en 2004, Colombia lanzó (bajo la presidencia de
Álvaro Uribe) la iniciativa de generar una visión de país con metas al 2019,
denominado Visión Colombia II Centenario 2019. En Perú, por su parte, el Acuerdo
Nacional (AN) en 2002 impulsó la idea de generar una visión de largo plazo, con la
participaron de múltiples actores políticos, económicos y sociales. Por último, en
República Dominicana la construcción de la visión prospectiva en el marco de la
Estrategia Nacional de Desarrollo (END) tuvo su origen en la Ley 498 del 2006
(donde además se creó el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública).
2014b) y no de desigual distribución de poder sociopolítico. La CEPAL recupera
el interés latinoamericano en la prospectiva y en 1985 constituye el Programa
sobre el Futuro de América Latina (PROFAL) desde el cual se realizaron una
serie de estudios sobre futuro en América Latina.
Desde ese momento, el ILPES ha fomentado mediante publicaciones y
asistencias técnicas la actividad en el trabajo prospectivo. Sin embargo, esta
tarea no cobró sentido práctico sino hasta la primera parte del siglo XXI,
cuando los países de la región comienzan a elaborar visiones y planes de
desarrollo de largo plazo (CEPAL, 2014b).

La prospectiva en el sector privado

A nivel internacional, ya en la década de los setenta surgieron los primeros
Think Tanks en empresas de punta como Shell, Toyota y Daimler-Benz 283.
Durante los años noventa se incorporaron los Análisis de Innovación y
Tecnología, cuyos pioneros fueron, entre otros, Daimler-Benz, Siemens y
Philips.
Una parte del sector privado de nuestro país ─en particular, el más competitivo
o el que, por su gran volumen y estructura, necesita realizar procesos de
planificación─ tiene una amplia tradición prospectiva. La empresa
Telefónica-Movistar Argentina, por dar un ejemplo, elabora periódicamente
informes de “Inteligencia Competitiva Fijo-Móvil”. Incluso existe un área en el
organigrama que se encarga de esta tarea ─la Dirección de Big Data e
Inteligencia de Negocio─, la cual construye el escenario probable en su informe
anual y se encarga de actualizarlo, ajustando las metas y previsiones a las
nuevas circunstancias. El presupuesto anual de cada área se elabora en base
a este documento, de ahí su enorme importancia.
El sector educativo privado ha tomado nota de esta necesidad, aunque recién
dé sus primeros pasos. La Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales
(UCES) ofrece una Especialización en Prospectiva Estratégica, destinada a
lograr habilidades para el diseño de escenarios de futuro, analizar las

283 Información extraída de presentación de Javier Medina Vásquez en el marco del

I Congreso Nacional De Prospectiva Prospecta Argentina 2012 (III Congreso
Latinoamericano De Prospectiva Y Estudios Del Futuro Prospecta América Latina
2012) del 01 y 02 de noviembre 2012, Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina. Disponible en:
http://www.uncu.edu.ar/prospectaargentina/upload/2medina1.pdf
características y condiciones del entorno, sus consecuencias y las
posibilidades de orientarlo a los fines propios.
Más importante ─en lo relativo a la generación y el intercambio de
conocimiento─ parece ser la organización del primer congreso nacional de
prospectiva “Prospecta Argentina 2012” y su segunda edición “Prospecta
Argentina 2014”. Ambas iniciativas están enmarcadas en el Congreso
Latinoamericano de Prospectiva “Prospecta América Latina”.

La prospectiva en el sector público de nuestro país

Nuestro país fue pionero en la región en materia de prospectiva. En los años
sesenta se creó la Fundación Bariloche, un espacio de investigación de futuro
que en 1977 publicaría uno de sus documentos más reconocidos: “¿Catástrofe
o nueva sociedad?” (Herrera et Al., 1977). No obstante su alto nivel académico,
la fundación mantenía poco diálogo con los hacedores de políticas.
En verdad, el mayor impulso de la prospectiva estuvo ligado a la planificación
para el desarrollo. La edad dorada de la planificación nacional argentina se
desarrolló desde 1946 (con el diseño y la implementación innovadora de los
planes quinquenales del peronismo y, posteriormente, con la constitución del
CONADE) hasta 1976. Como consecuencia del repliegue estatal y la puesta en
marcha del modelo liberalizador impulsado por el gobierno de facto, las
instituciones planificadoras se desmantelaron y el desarrollo de la planificación
nacional entró en una rápida decadencia. La prospectiva, como disciplina
asociada, corrió la misma suerte.
Con el fortalecimiento del rol del Estado luego de la crisis de 2001 ─y, sobre
todo, a partir de 2003─ la prospectiva fue impulsada como una de las
herramientas predilectas de la planificación nacional. Como disciplina
autónoma, no obstante, ha sido poco desarrollada, aunque existen algunos
casos a destacar.
En el plano específico de la agricultura y la ganadería, el Instituto de
Investigación en Prospectiva y Políticas Públicas, dependiente del INTA, es el
organismo responsable del desarrollo de esta disciplina en la institución.
Elabora ejercicios, actividades de vigilancia, desarrollo de epistemología de la
prospectiva, análisis de políticas públicas, de coyuntura y de modelos de
desarrollo284. Los investigadores, técnicos y becarios del instituto articulan con
otras unidades del INTA a través del Programa Nacional para el Desarrollo y la
Sustentabilidad de los Territorios. Asimismo, se establecen convenios con otros
organismos con el fin de intercambiar y nutrir el acervo institucional sobre la
temática. Entre sus líneas, el Instituto cuenta con el Proyecto Específico de
“Dinámica y prospectiva de los Territorios”, una acción que la cartera desarrolla
de 2013 a 2019. El proyecto forma parte del Programa Nacional de Territorios,
Economía, Sociología, Prospectiva y Políticas Públicas (PNSEPT), con el
objetivo de dar cuenta “de las transformaciones y dinámicas territoriales tanto
en diferentes escalas geográficas (micro, meso y macro regional) como
temporales (pasado, presente y futuro)” 285. A su vez, el INTA ha publicado la
“Guía de prospectiva para el ordenamiento territorial rural de la Argentina a
nivel municipal”, destinada a “brindar las bases conceptuales y metodológicas
que faciliten la construcción social de conocimiento relacionado a la dimensión
de futuro de los territorios, en los ámbitos de la gestión pública” 286.
Por otro lado, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
desarrolla dos programas nacionales en materia de estudios de futuro, al
interior de la Subsecretaría de Estudios y Prospectiva: el Programa de
Prospectiva (PRONAPTEC) y el Programa de Vigilancia Tecnológica (VINTEC).
Este último se desarrolla en colaboración con la Unión Industrial Argentina
(UIA). Entre otras tareas, la Subsecretaría realiza análisis a futuro para orientar
la planificación estratégica y diseñar políticas a corto, mediano y largo plazo,
que faciliten el desarrollo del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación (SNCTI)287.
A su vez, desde 2004 la gestión anterior incorporó estudios de prospectiva
ligados a la planificación nacional. Los planes estratégicos sectoriales más
importantes de la última década utilizaron herramientas para la formulación de
sus escenarios futuros. La elaboración de planes de carácter nacional fue un
proceso paralelo a la recuperación del rol protagónico del Estado, como avala

284 Más información en:

http://inta.gob.ar/instprospectivasypoliticaspublicas/sobre-160100
285 Más información en: http://inta.gob.ar/proyectos/PNSEPT-1129025
286 Disponible en:
http://inta.gob.ar/documentos/guia-de-prospectiva-para-el-ordenamiento-territorial-r
ural-de-la-argentina-a-nivel-municipal
287 Más información en:
http://www.mincyt.gob.ar/ministerio/subsecretaria-de-estudios-y-prospectiva-17
la experiencia en otros gobiernos de la región (CEPAL, 2014) y la bibliografía
consultada (Sotelo Maciel, 2013).
En el marco de la recuperación de la planificación, desde el 2004 el gobierno
nacional lanzó los primeros planes estratégicos: el Plan Estratégico Territorial
2016 (2004288), el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable 2016
(2005), el Plan Estratégico Nacional “Bicentenario” 2010 (2006). Años más
tarde, en un segundo momento, se lanzaron una nueva serie de planes
sectoriales: El Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020 (2011), el
Plan Estratégico Industrial 2020 (2012) y el Plan Argentina Innovadora 2020
(2013), los cuales comparten la particularidad de establecer el año 2020 como
el momento en el cual situar temporalmente el cumplimiento de sus metas.
Este último punto debe destacarse, ya que la elaboración de los escenarios
futuros y la definición de la “situación deseada” de cada sector, requirió la
utilización de herramientas ligadas a la prospección, a efectos de plantear
diferentes estrategias, definir prioridades y relevar las oportunidades y
amenazas de cada uno de los escenarios nacionales e internacionales. En el
caso particular del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2020
(PEA2020) se le solicitaron estudios de futuro al INTA y al Plan Fénix
FCE-UBA. La Unidad de Coyuntura y Prospectiva (UCyP) del INTA elaboró tres
documentos prospectivos que fueron insumo del PEA2020: “Lineamientos de
política para un plan agropecuario 2007-2015” (INTA, 2008), “El Mundo Agrario
hacia el 2030. Prospectiva del Sector Agro3 al 3030 – Informe de Avance”
(INTA, 2010) y “Estimación de Techos Productivos Sustentables de las
Cadenas Agroalimentarias” (INTA, 2011). Por su parte, el Plan Fénix FCE-UBA
elaboró dos documentos: el “Modelo de Simulación y Consistencia
Macroeconómica del Plan Fénix 2010-2016” (Plan Fénix, 2010) y el “Modelo de
Simulación y Consistencia Macroeconómica del Plan Fénix 2010-2020. Análisis
de impacto del PEA2” (Plan Fénix, 2011). Estos ejemplos muestran con mayor
claridad las potencialidades de estas herramientas.

Prospectiva electoral
Vinculado a consultoras electorales y altos centros de estudio, esta disciplina
se utiliza también para la elaboración de escenarios políticos futuros. A partir de

288 Entre paréntesis se menciona el año de su lanzamiento.

una serie de conceptos, indicadores, teorías y enfoques metodológicos se
pretende observar los fenómenos del entorno político, identificar sus principales
actores (haciendo hincapié en sus capacidades y comportamiento probable) y
evaluar los condicionamientos institucionales, con el objetivo de prever
modificaciones en la dinámica del sistema político y pronosticar escenarios
electorales y postelectorales.
Específicamente, este tipo de estudios busca fortalecer el análisis político y
aprender a leer estratégicamente los datos que arrojan las encuestas y otras
técnicas cualitativas, con el fin de predecir resultados, escenarios probables y
asesorar a los actores políticos en la dinámica de la competición electoral,
colaborando en el diseño de sus campañas y en las estrategias de
comunicación.

Ilustración a partir del análisis de un ejemplo: El Plan Estratégico

Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010 - 2020
(PEA²)
¿Por qué elegimos el PEA²? La razón es que involucró, por un lado, la
construcción de una visión compartida del sector y el compromiso de sus
actores estratégicos. Y, por el otro, el debate y construcción de un escenario
posible (“Modelo del Valor Agregado con Desarrollo”), integrando un cálculo de
futuro sólido metodológicamente. En ese sentido, se trabajó profundamente en
aclarar los objetivos que pueden y deben perseguirse.
El PEA² se inscribe en un movimiento a nivel regional. En Latinoamérica, desde
comienzos del siglo XXI se está dando un resurgir de las “Visiones de País”,
incluidas en los principales Planes de Desarrollo nacionales. Los componentes
de los planes son enunciados por Juan Martín (2005): i) la construcción de una
visión de país (imagen-objetivo; proyecto nacional); ii) la coordinación de las
acciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos; y iii) el monitoreo,
la evaluación y la retroalimentación. El primer componente busca articular las
perspectivas para el conjunto de los ciudadanos, más allá de las posibilidades
de los mercados y de cada actor o grupo social por separado y, también,
anticipar las consecuencias que producirán las decisiones de gobierno en
distintos plazos.
CUADRO 1. Algunos planes de desarrollo a nivel Latinoamericano (2011).

En el caso argentino, nunca se formalizó una visión de país en un documento

oficial, aunque sí lo hizo tácitamente mediante planes sectoriales,
fundamentalmente:
 Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal.
“PEA² Argentina Líder Agroalimentario 2010-2020” (2011).
 Plan Estratégico Industrial 2020 (2011).
 Plan Argentina Innovadora 2020 (2013).
El PEA² merece destacarse ya que su principal objetivo era la construcción de
una visión para el sector que pudiera superar las consecuencias negativas del
conflicto agrario del año 2008, producto de la implementación de las
retenciones móviles a las exportaciones agrarias. Resultado de esa crisis
política, se había conformado la Mesa de Enlace, una alianza opositora al
gobierno compuesta por la Sociedad Rural Argentina (SRA), las
Confederaciones Rurales Argentina (CRA), la Confederación Intercooperativa
Agropecuaria Limitada (CONINAGRO) y la Federación Agraria Argentina (FAA).
Incluso en la metodología del PEA² se notaba el interés por construir la visión
del sector agropecuario. La primera actividad del primer paso metodológico
“Dirección Estratégica” tenía que ver con construir una visión común.
CUADRO 2. Pasos Metodológicos del PEA².

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

Para trabajar con los actores estratégicos del sector, y en particular con la
Mesa de Enlace, se focalizó en la generación de una visión común a futuro. Se
utilizaron diferentes instrumentos metodológicos, entre los cuales, algunos de
los más llamativos, fueron las “metáforas”, o imágenes que pretendían dar a
entender la situación crítica en lo político del sector.

CUADRO 3: “Duelo a garrotazos o La riña”. Goya (1823)

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

El CUADRO 3 muestra una de las imágenes que se exponían en los

encuentros participativos con representantes del sector. La imagen es una obra
de Goya, en la que dos contendientes se retan en una pelea a garrotazos. La
pelea es sin árbitro, con los pies enterrados y a muerte, y se intenta dar
entender que si la pelea continúa, ambos retadores vana a hundirse
irremediablemente en el barro.
Para organizar la participación, el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca
creó los Consejos Federales. Estos eran los siguientes:
 Consejo Federal Agropecuario (CFA).
 Consejo Federal Asesor de Ciencia y Tecnología (CFACyT).
 Consejo Federal del Sistema Productivo (CFSP).
 Consejo Federal para el Desarrollo Económico y Social (CFDEyS).
A su vez, existía un Consejo General:

CUADRO 4. Consejo General

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

La participación y los aportes de los diferentes actores del sector se

desarrollaban en un marco de “lo posible”. Esto significa que la discusión se
apoyaba en documentos e investigaciones elaborados previamente. En este
sentido, la Unidad de Coyuntura y Prospectiva (UCyP) del INTA elaboró tres
documentos prospectivos:
 “Lineamientos de política para un plan agropecuario 2007-2015” (INTA,
2008);
 “El Mundo Agrario hacia el 2030. Prospectiva del Sector Agro3 al 2030 –
Informe de Avance” (INTA, 2010);
 “Estimación de Techos Productivos Sustentables de las Cadenas
Agroalimentarias” (INTA, 2011).
A su vez, se desarrollaron otros estudios prospectivos:
 “Escenarios futuros más probables. Tendencias globales”. Universidad
de Tres de Febrero, 2011.
 “Fortalezas y Debilidades”, Universidad Austral, 2011.
 Aportes de Universidades y las Provincias a los “Escenarios Futuros
más Probables, Situación Actual y FODA”.

CUADRO 5. Ejemplo: “El Mundo: tendencias y oportunidades” (INTA,

2010).
CUADRO 6. Ejemplo: “De aquí a 10 años enfrentaremos un cambio de
Época” (INTA, 2010).

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 6. Ejemplo: “Oportunidades: los impulsores de la demanda”.

(INTA, 2010).

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

Dentro de los diferentes estudios prospectivos, se realizaron los clásicos

análisis FODA. En este marco, por ejemplo, algunas de las amenazas
identificadas fueron:
 Crítica disponibilidad y calidad del agua para la actividad agrícola: Para
el año 2025 1.800 millones de habitantes estarán en situación crítica, y
dos tercios sufrirán la escasez del recurso.
  Cambio climático: Sequías, inundaciones, temperaturas extremas.
 Disparada de los commodities: Puede llevar a graves tensiones sociales
y a decisiones gubernamentales de asegurar el abastecimiento a
cualquier costo.
 Alta volatilidad de precios de producción: Políticas de protección del
mercado interno que impidan el comercio, depreciaciones de monedas
que lleven a refugiarse en activos reales, elevación brusca de los costos
de la energía petróleo que impidan u obstaculicen la producción.
Las discusiones, debates y aportes técnicos permitieron construir una Visión a
futuro para el sector:
CUADRO 7: Visión.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

A partir de los conceptos claves de la visión a futuro, el equipo del PEA²

desarrolló los Fines Estratégicos, los Objetivos, las Metas y las características
del “Modelo de Valor Agregado con Desarrollo” propuesto como alternativa al
“Modelo Incremental” sin el efecto del PEA².
CUADRO 8: Fines Estratégicos.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 9: Fines y Objetivos Estratégicos.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 10: Los 2 Modelos de desarrollo: El Modelo de Valor Agregado
con Desarrollo (efecto del PEA) y el Modelo Incremental.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 11: Exportaciones del Sector Agroalimentario y Agroindustrial

según el Modelo implementado.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 12: Incidencia en el Producto Bruto Interno [%] según el Modelo
implementado.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

CUADRO 7: Metas del Fin Estratégico 1 “Incrementar la Producción y
Exportación con Valor Agregado”, según Modelo implementado.

Fuente: Slides presentados en los encuentros participativos del PEA²

Conclusiones
Como puede apreciarse a partir de este desarrollo, la planificación implica la
coordinación de acciones y la orientación de actores en la implementación del
plan. Esta es su función paragógica (Sotelo Maciel, 2013), que refiere a la tarea
de lidiar, en situaciones complejas, conflictivas e inciertas, con actores que
representan intereses diversos, a efectos de hacer viable la trayectoria elegida.
La prospectiva, en este sentido, colabora con la generación de una visión
común a futuro, con un enfoque que destaca el carácter multiactoral, la
interdependencia y la complejidad del proceso de producción de políticas
públicas. Profundizar en este camino requiere desarrollar y vincular entre sí
múltiples herramientas que hacen a la gestión de las organizaciones en
tiempos de cambios (diagnóstico situacional, planificación, implementación,
monitoreo y evaluación, etc.) entre las cuales, la prospectiva, como disciplina,
ocupa un lugar central, aunque no siempre valorado en su justa medida.
A modo de cierre, podemos hablar de las posibilidades y límites que ofrece la
prospectiva. ¿Qué nos da? Nos ayuda a apreciar de la forma más objetiva
posible las múltiples realidades desconocidas. Es una caja de herramientas
para:
 Proponer buenas preguntas a partir de identificar las variables clave.
 Analizar el juego de actores.
 Balizar el campo de “los posibles” y reducir la incertidumbre.
 Establecer el diagnóstico completo de la organización frente a su
entorno.
 Identificar y evaluar las elecciones y opciones estratégicas.
¿Qué no nos da? Las herramientas no deben sustituir a la reflexión ni frenar la
libertad de elección. Además del rigor, juegan un papel importante la
experiencia, la intuición y el sentido común. Una herramienta no es la solución
de un problema. Corremos el riesgo de sobrevalorarla o de transformar los
medios en fines. Toda herramienta debe ser utilizada de manera apropiada y
oportuna.
Como sugerencias finales, es preciso remarcar:
  Recordar siempre que nos encontramos en investigación y análisis
permanente y provisorio de nuevos datos y confrontación de las
percepciones con la realidad.
 Ser rigurosos, partiendo en la medida de lo posible de las bases de
datos lo más completas posible.
 Tratar de hacer participar e involucrar a los actores en los procesos.
 Ser flexibles, para corregir, repensar, volver atrás.
 Recurrir al rediseño continuo de las hipótesis y a la posibilidad de
explorar con los participantes las diferentes ideas que van surgiendo.

Bibliografía
 Armijo, Marianela (2011). “Planificación estratégica e indicadores de
desempeño en el sector público”. CEPAL - Serie Manuales N° 69.
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