“El liderazgo regional de Brasil de Lula a Dilma, ¿continuidad o

cambio? (2003 – 2016)”

Alberico, Inés Beatriz

Carrera de Ciencia Política -Universidad de Buenos Aires

Mail: inesalberico@gmail.com

Área temática: Política Internacional

Resumen: La llegada de Lula Da Silva al gobierno de Brasil en 2003 se corresponde

con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”.
Este trajo consigo una nueva política exterior, declarando al asumir que América del
Sur sería su prioridad, lo que le llevó a tener un papel más activo en los organismos
regionales y a desarrollar una intensa diplomacia presidencial en la región.

El liderazgo político de este nuevo gobierno, como así también el de su sucesora,

Dilma Rousseff, ambos mandatarios del PT (Partido de Los Trabajadores), fue
esencial para afianzar las relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido
una impronta diferente a gobiernos anteriores. Este trabajo tiene como objetivo
comparar los liderazgos regionales de los gobiernos del PT, realizando un análisis
descriptivo de las similitudes y diferencias entre los mandatos de Lula y Rousseff, con
especial énfasis en el rol que jugaron en los procesos de integración regional.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Introducción
 La llegada de Luiz Inácio Lula Da Silva al gobierno en 2003 se corresponde
con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”
(Levitsky y Roberts, 2014; Leiras. y Malamud, 2016). Este trajo consigo una nueva
política exterior, con América del Sur como su gran prioridad, como declaró en su
sesión de toma de posesión ante el Congreso Nacional el 1ro de enero de 2003:

“A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será

a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida,
com base em ideais democráticos e de justiça social. Para isso é essencial
uma ação decidida de revitalização do Mercosul, enfraquecido pelas crises de
cada um de seus membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas do
significado da integração.

O MERCOSUL, assim como a integração da América do Sul em seu

conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em
alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e
reforçados.”

En su discurso queda bien en claro que el MERCOSUR es un proyecto

político al que, efectivamente, va a darle importancia durante su gobierno, buscando
revitalizarlo como instrumento para construir una América del Sur políticamente
estable, próspera, unida, democrática y justa. Es por esto que podemos decir que el
interés del gobierno de Brasil de posicionarse como líder regional llevó a la política
exterior del gobierno de Lula a tener un papel más activo en los organismos
regionales.

El liderazgo político de los gobiernos del PT fue esencial para afianzar las
relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido una impronta diferente al
gobierno de Collor de Melo, cofundador del MERCOSUR con Menem. Por esto
resulta relevante estudiar de forma comparada la política regional de los gobiernos de
Lula y Dilma para analizar si el liderazgo de Dilma en la región representó una
continuidad con respecto a la de Lula o si hubo un quiebre, particularmente en su rol
en el MERCOSUR y su relación con los países que lo conforman.

Este trabajo tiene como objetivo comparar los liderazgos regionales de los
gobiernos de Lula y de Dilma, realizando un análisis descriptivo de las similitudes y
diferencias entre ambos mandatarios, con especial énfasis en el rol que jugaron en
MERCOSUR y sus relación con los países miembro.

Los objetivos de la política exterior de Brasil han sido constantes durante

varias décadas, puesto que tanto durante los gobiernos militares entre 1964 y 1985
como desde la redemocratización con Sarney, los líderes brasileños han buscado
desarrollar la economía para posicionar a Brasil como un país autónomo.

Las élites brasileñas siempre concibieron a su país como potencia media en

condiciones de ejercer un rol relevante en el escenario internacional. Esto se mostró
tempranamente en ocasión de la formación de la Sociedad de Naciones en 1919,
donde pidieron incorporar como miembro permanente del Consejo a Brasil, siendo la
única nación sudamericana que participó en la Primera Guerra Mundial como
beligerante. Ante la ausencia de Estados Unidos, se la postulaba como líder de los
países latinoamericanos, pero no lograron su objetivo, por lo que se retiraron del
organismo.

Entonces podemos decir que ya desde inicios del Siglo XX, Brasil aspira a
ocupar puestos relevantes en el orden internacional por sus capacidades materiales y
por sus condiciones para representar a todo el continente latinoamericano.

También es relevante tener en cuenta que en la Constitución de la República

Federativa de Brasil de 1988, año oficial de la restitución de la democracia, en el
párrafo único del artículo 4 reza:

“A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica,

política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação
de uma comunidade latino-americana de nações.”

Entonces, ya en la ley suprema del país figura su “destino manifiesto” de

liderar la región para lograr su integración en una comunidad latinoamericana de
naciones.

Lula Da Silva fue un presidente extremadamente activo, dispuesto a llevar

adelante una diplomacia personal, siendo un participante clave del G20 y haciendo
campaña para cambiar la estructura de las instituciones internacionales, pidiendo un
asiento permanente en el Consejo De Seguridad de las Naciones Unidas. En las
sesiones de la Asamblea General, el 14 de septiembre de 2003, el gobierno brasileño
manifestó:

“Es preciso que el Consejo de Seguridad esté plenamente equipado

para enfrentar crisis y lidiar con las sucesivas amenazas a la paz. Por ello, en
lo que se refiere a sus miembros permanentes, su composición no puede ser la
misma que cuando la onu fue creada hace más de 60 años.”

Su política desafió el statu quo y, especialmente, el liderazgo de Estados

Unidos, buscando posicionar a Brasil como potencia utilizando al MERCOSUR como
la base para el fortalecimiento de la integración en América del Sur en respuesta a
otros procesos de integración como la Unión Europea y a las intenciones de influencia
norteamericana en la región. Esto último se vio explicitado en el “No al ALCA” de
2005, proponiendo en cambio un orden internacional que buscara achicar las
asimetrías, como el comercio justo y la integración económica regional y subregional
y también con la creación de la UNASUR en 2008, como una forma de construir una
cooperación económica y defensiva más cercana en el continente.

Si bien el gobierno de Dilma heredó las estrategias del gobierno de Lula de

revisionismo de las instituciones internacionales, actuación activa en foros
multilaterales colocándose como representante de los países del Sur y una orientación
proactiva para la dimensión sudamericana, su gobierno parece haber tenido una
reducción del activismo regional: ¿La política regional de Dilma Rousseff representó
un cambio con respecto a la de Lula Da Silva? ¿O fue simplemente una reducción del
peso de su liderazgo?

Los problemas temáticos anteriores no llevarían a la siguiente hipótesis:

“La administración de Dilma Rousseff habría perdido presencia a nivel

regional por los graves problemas de política interna que tuvo que
afrontar”.
Algunas consideraciones

En diversas publicaciones, el Dr. Leiras trata la cuestión del liderazgo político

en América Latina, cuyo interés resurge en el contexto de transformación de las
democracias durante los años ‘90 por la crisis de representación política.

Leiras (2005) describe las presidencias de Carlos Menem (1989-1999) y

Fernando Collor de Mello (1990-1992) y el proceso de decisión política resultante en
el Mercosur como arquetipos de un nuevo modelo de democracia e integración
regional: el decisionismo regional, donde se combina la diplomacia presidencial y una
arquitectura jurídica e institucional de carácter intergubernamental, teniendo un gran
protagonismo los presidentes, especialmente crucial en los orígenes del proceso y en
los momentos de crisis o conflicto entre los estados parte.

Siguiendo esta línea de investigación, se pensará en un estilo decisionista de

liderazgo en la política exterior teniendo en cuenta que este aspecto del gobierno fue
utilizado por Da Silva para mostrar al mundo las bondades de la “nueva era” de Brasil
y lo hizo llevando adelante una “diplomacia presidencial”, avalada por una
configuración institucional que brinda altos poderes de decisión a los presidentes
brasileños.

Como señala Malamud (2010):

“La intervención presidencial estimuló el proceso de integración y

moldeó sus resultados, siendo los presidentes percibidos como eficientes
solventadores de problemas porque tenían legitimidad popular y la
determinación de intervenir. Sin embargo, las tareas que realizaron no
estuvieron sólo sustentadas en el liderazgo carismático, sino también en las
capacidades institucionales, los cuales incluyen autonomía de la asamblea y
el gabinete en la toma de decisiones, iniciativa legislativa, poder de dictar
decretos y poder de veto.”

Dilma Rousseff intentará continuar este estilo pero sin tanto éxito, por un lado
por su distinta personalidad, menos carismática y la menor relevancia que le dio a la
política exterior al llegar al gobierno. Por el otro, por la crisis interna que tuvo que
afrontar, especialmente fuerte en su segundo mandato, que terminó en un
impeachment.

En cuanto al MERCOSUR, Bernal-Meza (2008), sostiene que es el ejemplo de

regionalización más exitoso de la América del Sur contemporánea y, a pesar de ser
imperfecta, es la primera unión aduanera del continente, pero, antes que un programa
comercial y económico, es un proyecto político, tanto por sus antecedentes, como por
su proyección en la economía política mundial.

Como antecedente podemos destacar la Declaración de Iguazú de 1985 y

pactos posteriores firmados por Raúl Alfonsín y José Sarney, quienes coincidieron en
la urgente necesidad de América Latina de reforzar su poder de negociación en el
mundo, teniendo en cuenta la crisis de la deuda en los años ’80, y con ese fin,
decidieron comprometer los esfuerzos de ambos gobiernos, a los efectos de incentivar
las políticas de cooperación e integración entre las naciones latinoamericanas. Vemos
que Brasil y Argentina fueron y son los países esenciales de este proceso de
integración, como señala Schvarzer (2001), dado que al representar más del 95% de
cualquiera de las variables que definen al MERCOSUR (sea la población, el producto,
la actividad industrial, las exportaciones, etc.), conforman la espina dorsal del bloque.

Botto (2015) señala que, luego de la fuerte crisis marcada por la devaluación
del real en 1999 y del peso argentino en 2001, que marcaron el hito de mayor
deconstrucción institucional, el MERCOSUR se reinventa hacia principios del siglo
XXI con un cambio de época por la crisis del neoliberalismo, haciendo un giro
fundamental en materia de su sustento ideológico. El objetivo de crecimiento
comercial va abriendo espacio a una agenda de desarrollo económico, en donde la
prioridad está puesta en la integración y complementación productiva y en la
necesidad de crear instituciones para compensar y achicar las asimetrías entre los
países miembros que, si bien eran originarias, también se fueron ampliando con el
tiempo, sobre todo, en favor de Brasil.

En este marco se sitúa este trabajo, buscando estudiar el liderazgo regional de

los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff, con especial foco al rol que jugaron
en el MERCOSUR, observando continuidades y cambios entre ambos gobiernos.
 Para los datos biográficos relevantes en la construcción de los liderazgos de
Lula Da Silva y Dilma Rousseff, se tomarán las biografías elaboradas por Roberto
Ortiz de Zárate.

Los orígenes de Lula

Lula Da Silva llega a la presidencia en 2002 como líder del Partido de los
Trabajadores (PT). Se retira en 2011 con un 87% de popularidad, entregando la banda
presidencial a su heredera, Dilma Rousseff. En sus dos períodos presidenciales, Brasil
ascendió de la decimotercera a la séptima posición en el ránking de las mejores
economías por PBI nominal.

Más allá de la afinidad que se tenga con las políticas de Lula da Silva, debe
reconocerse que fue un fenómeno político revolucionario tanto para Brasil como para
toda América Latina. Nacido el 27 de octubre de 1945 en el estado de Pernambuco, en
el noreste de Brasil, región sumida en el más profundo subdesarrollo, en condiciones
de extrema pobreza, logró acceder al más alto cargo de gobierno en Brasil.

Tuvo once hermanos, cuatro de los cuales murieron de forma prematura y

desde pequeño trabajó de limpiabotas, vendedor callejero y obrero fabril. Fue allí
donde empezó a gestarse su carrera política. En 1968 incursionó en el movimiento
obrero de la mano de su hermano mayor, Frei Chico, militante del Partido Comunista
Brasileño y, en 1975, llegó a la presidencia del Sindicato de Metalúrgicos de São
Bernardo do Campo y Diadema, siendo reelecto en 1978. Entonces tomó una postura
de total beligerancia contra el gobierno militar, llegando a tener fama a nivel nacional
por la huelga general que declaró en 1979 a pesar de la prohibición del gobierno.

Fue en 1980, luego de la apertura al multipartidismo del gobierno, que fundó

el PT junto con activistas sociales y algunos políticos e intelectuales de izquierda, con
una clara línea marxista clasista, con una sólida implantación popular, que
rápidamente arraigó en las masas proletarias de São Paulo.
 A lo largo de los 80s y 90s, el discurso del Partido dos Trabalhadores fue
ampliándose para atraer el apoyo de las clases medias, y luego de varios intentos
fallidos, en 2002 lo lograron. Lula asumió la presidencia con un 62% de los votos en
segunda vuelta, proclamando la llegada de una “nueva era” a Brasil, con un pacto
nacional contra la pobreza, la corrupción y la inflación. Celso Amorim, diplomático
de carrera que trabajó en el Estado brasileño desde 1987, fue el Ministro de
Relaciones Exteriores durante los dos mandatos de Lula.

Política exterior de Lula

En Brasil, como en América Latina en general, el decisionismo político se

acentúa, al menos, por la fuerza de dos tradiciones: la presencia de sistemas
hiperpresidencialistas y la generación de líderes fuertes, “líderes neodecisonistas”,
que en algunos casos han dado origen a liderazgos de crisis que dominan la escena
política (Leiras, 2010). En general, conforme a la experiencia histórica, los liderazgos
enérgicos surgen o se reafirman en las situaciones extraordinarias. Lula Da Silva, al
tomar la decisión de dar un nuevo giro político a la integración regional y fortalecerla
como base para el posicionamiento internacional de Brasil, tuvo un estilo de liderazgo
decisionista, habilitado por las capacidades institucionales que le brindaba el sistema
político brasileño.

Lula Da Silva utilizó la política exterior para posicionar a Brasil como

potencia media en el mundo. Su gran estrategia ha sido apostar a los organismos
multilaterales y a las instituciones internacionales, lo cual es una estrategia típica de
las potencias medias en el plano global o de potencias regionales, que buscan traducir
su liderazgo regional en una presencia e influencia más fuerte en el ámbito global y su
respectiva agenda (Polarolo, 2011).

Desde un principio, Da Silva postuló a Brasil como un líder regional con una
fuerte determinación por la integración. De hecho, en su discurso de toma de
posesión, este continúa comprometiéndose a apoyar los arreglos institucionales
necesarios para que pueda florecer una verdadera identidad de MERCOSUR y de
América.
 Celso Amorim (2010), en su análisis de la política externa de Brasil durante la
presidencia de Da Silva, destaca que muchas veces, su gobierno tuvo que imponer su
visión sobre la objeción de grupos incapaces de ver los intereses a largo plazo, como
sucedió en el tratamiento de las asimetrías dentro del MERCOSUR (particularmente
con Uruguay y Paraguay) y en las relaciones con Argentina, cuando nuestra economía
apenas estaba emergiendo de una profunda crisis y drástica desindustrialización.

En el 2005 se estableció el FOCEM (Fondo para la Convergencia Estructural

del MERCOSUR), con el objetivo de reducir las diferencias estructurales entre los
países miembro, otro ejemplo del compromiso con un desarrollo balanceado en
beneficio de los pueblos de todos los Estados miembro. Este ha sido utilizado para
financiar proyectos de desarrollo socioeconómico y casi el 70% de sus fondos
provienen de Brasil. Aquí se ve el compromiso brasileño de liderazgo regional
benévolo.

Para esto, fue necesario mostrar flexibilidad e, incluso, tolerancia, por lo cual
fue necesario que el gobierno tomara el liderazgo, puesto que la clase comerciante no
lo haría. De hecho, estos se resistían a que el país asumiera mayores responsabilidades
mundiales con sus consiguientes mayores costos. A pesar de esto, los resultados
fueron muy positivos, puesto que de el MERCOSUR, que estaba estancado hasta su
llegada, se transformó como bloque en un socio comercial más importante que
EE.UU. y sólo Argentina absorbió más exportaciones brasileñas que cualquier otro
país, excepto China, en los últimos meses de 2010.

En su discurso, Da Silva también se compromete a contribuir, a pedido de los

países afectados y en la medida de sus posibilidades a encontrar soluciones pacíficas a
las crisis que puedan suceder en la región, todo esto basándose en el diálogo, los
preceptos democráticos y las normas constitucionales de cada país. Y señala que este
empeño de cooperación concreta y diálogos sustantivos los tendrá con todos los
países de América Latina. Claro ejemplo de esto es la creación de la UNASUR y,
particularmente, del Consejo de Defensa Sudamericano, impulsado por Da Silva para
profundizar el diálogo regional en materia de defensa y solucionar controversias y
tensiones en la región.

En 2008, cuando la situación política en Bolivia se deterioró, los buenos

oficios de la UNASUR fueron claves para el proceso de reconciliación. El 15 de
Septiembre, con la Declaración de La Moneda, expresaron su apoyo al Presidente Evo
Morales, lo que significó que Sudamérica se constituía por primera vez en garante de
la democracia, evitando la intervención de Estados Unidos. Posteriormente, la
intervención en el conflicto entre Colombia y Venezuela y en la rebelión de la policía
ecuatoriana en 2010 también demostraron que la organización regional tiene un rol
importante como garante de paz en la región.

Es importante señalar que el liderazgo que ejerció Brasil en la región fue

encarnado por Da Silva, personalista, como así también el liderazgo de su homólogo
argentino, Kirchner, que fue clave también para el fortalecimiento regional. En este
estilo decisionista de liderazgo, hubo un instrumento clave para el posicionamiento
internacional del país, la Diplomacia Presidencial, que se entiende como:

“La interacción directa, por presencia física o por otros medios, entre
los jefes de Estado y de Gobierno de naciones soberanas”.1

Esta modalidad se puede dividir en dos planos de acción, el multilateral, que

hace referencia al subsistema que resulta de las interacciones entre las naciones
situadas en el mismo espacio geográfico por ejemplo Sudamérica, Centroamérica o el
Caribe, y la multi-espacial que es la que trata temas de integración y otros. Lo
importante de resaltar es que estas herramientas están siendo utilizadas, no sólo en el
plano de las relaciones económicas, sino también, en el de las relaciones políticas y en
el de la seguridad.

El presidente brasileño entendió que la política exterior no podría ser sólo el

instrumento de proyección de los intereses nacionales en el escenario internacional,
sino que la inserción en el mundo, y sobre todo en la región, tendría una incidencia
decisiva sobre el proyecto nacional de desarrollo.

Extraido de:
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/42523/Documento_completo.pdf?sequence=1
 Esta diplomacia se inscribe en la llamada política exterior de prestigio un claro
uso del “soft power” o “poder blando” en términos de Nye (2004). Para Nye, el poder
es la habilidad para influenciar el comportamiento de otros y obtener los resultados
que se desean, y si se hace por medio de la atracción y cooptación en lugar de la
coacción, se puede hablar de “poder blando”. Este contribuye en forma directa al
objetivo de posicionamiento internacional al que aspiraba, por eso un factor
importante en la diplomacia presidencial ha sido la dimensión simbólica de la figura
presidencial.

Entonces, Lula intentó transformar su trayectoria personal, sindical y de

experiencia política en capital político, logrando transferir su prestigio personal a
favor de los intereses nacionales del país. Veremos más adelante que Dilma Rousseff
no contaba con el mismo prestigio y personalidad política y eso también influyó en su
performance en este aspecto.

Los orígenes de Dilma

Rousseff, nacida en 1947 en Belo Horizonte, a diferencia de Da Silva,

proviene de una familia de clase media acomodada. Su padre, Pedro Rousseff, estuvo
afiliado al Partido Comunista en su Bulgaria natal, antes de emigrar a São Paulo y
convertirse en un exitoso abogado y hombre de negocios.

Dilma tuvo la posibilidad de estudiar y su ingreso a la política fue mediante el

movimiento estudiantil. En 1964, año del golpe militar a Goulart, ingresó al Colegio
Estatal y se introdujo en la Organização Revolucionária Marxista-Política Operária
(POLOP), un grupo de extrema izquierda, surgido de sendas disidencias juveniles de
los partidos Comunista (PCB), Socialista (PSB) y Trabalhista (PTB), y que se
sumergió en una disputa interna sobre la estrategia a seguir para expulsar a la
dictadura y avanzar hacia la creación de un Gobierno de tipo socialista.

Dilma se alineó con los radicales, que apostaban por la lucha armada y en
1967, con 19 años, pasó a formar parte del Comando de Libertação Nacional
(COLINA), modesto grupo subversivo que inició una campaña de asaltos a bancos y
ataques con bomba en Minas Gerais. Ella no participaba directamente en la comisión
de los atentados, funcionaba como enlace con los sindicatos, instructora ideológica y
editora del periódico clandestino O Piquete en el aparato político de COLINA. Su
ideario en estos años era abiertamente marxista y prosoviético. También por entonces,
inició la carrera de Economía en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG).

En enero de 1970, Rousseff cayó en una encerrona policial en un bar de São

Paulo y fue sometida a intensas sesiones de tortura, con golpes y descargas eléctricas.
Posteriormente, fue procesada por la Justicia Militar y fue hallada culpable del delito
genérico de subversión, ya que la acusación no halló pruebas de su participación en
acciones armadas concretas y estuvo presa hasta finales de 1972.

Su primera militancia política dentro de la legalidad discurrió en el Instituto de

Estudios Políticos y Sociales (IEPES), casa de debate intelectual vinculada al único
partido opositor autorizado por el régimen militar, el Movimiento Democrático
Brasileño.

En 1980, con la apertura gradual hacia la democracia, participó en la

formación del Partido Democrático Trabalhista (PDT), de orientación
socialdemócrata, bajo el liderazgo de Leonel Brizola, llegando a ser secretaria de
Minas y Energía de Rio Grande Do Sul en la década de 1990.

En 2001 rompió con el PDT para ingresar en el Partido de los Trabajadores

(PT) y asistió en la elaboración del programa energético de Lula, con un
conocimiento más práctico que teórico, fruto de su experiencia gubernamental.

En 2005 pasó a ser Ministra-Chefa da Casa Civil (Jefe de Gabinete), luego de

la renuncia de José Dirceu, mano derecha de Lula, por el escándalo del Mensalão. Fue
la primera mujer en ocupar este alto cargo de gobierno y, a fines del 2008, Lula la
designó publicamente como su sucesora. Fue así que el 31 de octubre de 2010, en
ballotage, Rousseff se proclamó presidenta de Brasil con el 56,05% de los votos, un
porcentaje más modesto que los obtenidos por Lula en las segundas vueltas de 2002
(el 61,3%) y 2006 (el 60,8%), quien le entregó la banda presidencial con un 87%
imagen positiva.

Por la noche, en su primer discurso pronunciado en el hotel capitalino que le

servía de cuartel general, la ganadora, con tono emotivo, proclamó: "Sabré honrar el
legado de Lula. Sabré avanzar y consolidar su obra".
 Sin embargo, el gobierno de Dilma no tuvo tanto éxito como el de Lula, el
estrepitoso deterioro de la economía, una crisis social sin precedentes y las
acusaciones de corrupción del PT terminaron desatando el escándalo del Lava Jato
que se llevó a Dilma de la presidencia y terminaría con Lula preso.

Dilma se destacó en papeles mayoritariamente administrativos, sobretodo

luego de dejar la militancia, mientras que Lula se proyectó como líder desde su
juventud hasta que llegó a la presidencia. Eso parece haber impregnado la
administración de Lula de un estilo más carismático, mientras que la de Dilma fue
más técnica y pragmática.

Política exterior de Dilma

Rousseff mantuvo los mismos objetivos que su predecesor en la esfera

internacional, buscando afirmar a Brasil como líder regional, pero su diplomacia fue
llevada adelante con menos activismo y con más limitaciones externas. En su
mandato, se pierde presencia a nivel regional, en parte por el perfil administrativo de
la Presidente y la mayor relevancia que le da al grupo BRICS pero también por la
coyuntura internacional, marcada por una crisis económica persistente y por
inestabilidad política en algunas regiones, lo que constriñe la acción de Brasil. Esto
también afecta la economía brasileña, otro factor que disminuye la relevancia de la
diplomacia regional durante su mandato.

Cuando llegó a la presidencia en 2011, Brasil tenía un PBI de 2.6 billones,

cuatro veces más grande que el PBI del 2003, año en que asumió Lula. Pero desde ese
momento empezó a caer hasta llegar a la gran crisis de 20142. La contracción
económica y la inflación impactaron en los bolsillos de los brasileños, quienes
salieron a la calle en masivas protestas. Del progreso económico en la era Lula
quedaba un vago recuerdo. Es importante tener en cuenta esto a la hora de
comprender el debilitamiento del liderazgo regional que se da durante el mandato de
Dilma, quien tuvo que focalizarse más en problemas internos, que de todas maneras
terminaron en un impeachment.

2
Extraído de:
https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD?end=2016&locations=BR&start=2002
&view=chart
 Desde el inicio de su gobierno, Dilma Rousseff mantuvo al grupo de los
autonomistas en puestos clave del Itamaraty. Pero la diferencia surgió en el abandono
de la diplomacia presidencial y del papel de la Presidencia como elemento
incentivador y equilibrador de diferentes visiones de política externa, claves en los
gobiernos de Lula. Rousseff mostró su preferencia por la solución de los problemas
internos y las cuestiones económicas de corto plazo volvieron a ocupar un rol central
en la política externa en detrimento de las acciones políticas de proyección
internacional.

Como un dato más objetivo, podemos tomar la reducción del número de

lugares para el concurso de la carrera diplomática de 100 a 18 en 2014. Esto implicó
una reducción de la participación brasileña en las discusiones de temas
internacionales.

La actuación de Brasil en el bloque BRICS (Brasil, Rusia, India, China en

2006 y con Sudáfrica desde 2011), fue el foco principal y renovado de la política de
Dilma. Se llevaron adelante diversos acuerdos, aunque siempre manteniendo una baja
institucionalidad. Fue en el campo financiero en el que más se avanzó, con la creación
en la VI Cumbre (Fortaleza, Brasil en 2014) del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD),
orientado al financiamento de proyectos de infraestructura y de desarrollo sostenible
en los mercados emergentes y los países en desarrollo, y la firma del Acuerdo
Contingente de Reserva (ACR), destinado a proporcionar apoyo mutuo para los
miembros del BRICS en escenarios de fluctuaciones en la balanza de pagos.

China, además de ser miembro de BRICS, es un socio importante para

destacar en términos individuales que en 2009 pasó a ser el principal socio comercial
de Brasil y, en 2010, ocupó la posición de mayor inversor en el país. También se
desarrollaron asociaciones en otras áreas, particularmente la tecnológica, y hubo una
serie de visitas bilaterales, más allá de los encuentros en el marco del BRICS.

En relación a Sudamérica, procuró mantener las estrategias de política externa

en vigor de mantenimiento de la estructura de gobernanza regional creada y adaptada
durante el mandato de Lula, como así también se mantuvieron las afinidades con los
gobiernos progresistas de la región. Lo que no se mantuvo fue la voluntad política
demostrada por Lula para articular visiones favorables a la construcción de un
liderazgo regional. Con la llegada de Rousseff se vació la dimensión política del
comportamiento brasileño frente a la región como actor estructurador de las
instituciones regionales y definidor de agendas.
 En el caso de la crisis política vivida por Venezuela, hubo un consenso en
torno a una frágil iniciativa que no presentó resultados. La tradición brasileña de no
intervención, las dificultades de Brasil en construir un liderazgo en un tema donde
hay divergencias sobre cuál es la mejor forma de gobierno y la falta de interés de la
Presidencia de Dilma en empeñarse en construir un consenso sustantivo, dificultaron
el ejercicio de un papel de liderazgo por parte de Brasil.

Con respecto al MERCOSUR, se mantuvo la posición adoptada durante el

gobierno de Lula y se mantuvo el bilateralismo de las relaciones interbloque. Sim
embargo, crecieron sus dificultades comerciales, lo que trajo complicaciones para la
dimensión de la integración económica. Los obstáculos a las exportaciones brasileñas
no fueron resueltos y las medidas de estatización del gobierno argentino desplazaron
inversiones brasileñas en el país. Su gobierno mostró una menor disposición a hacer
concesiones en el campo económico y los avances apuntaron a buscar espacios para la
expansión industrial y el desarrollo de la infraestructura. Las negociaciones entre el
MERCOSUR y la Unión Europea encontraron resistencias por parte de Argentina, lo
que generó un aumento de las presiones dentro de Brasil por agentes económicos para
que el país abandonase la Tarifa Externa Común (TEC) y acordara solo con la Unión
Europea pero Dilma no cedió ante las presiones porque la TEC funciona como factor
de cohesión en el bloque y su salida hubiera significado la ruptura de este.

A pesar de estas rispideces en el campo económico, en el campo político, la

aproximación a posiciones argentinas tuvo un importante papel compensador de las
diferencias económicas y siguió siendo fundamental durante el gobierno de Dilma
mantener estrechos lazos de cooperación con Argentina, socio estratégico en la
región, que evitaran el renacimiento de rivalidades.

Para comparar las políticas externas de ambos mandatarios se considerarán

dos variables que permiten una explicación menos subjetiva. Tomaremos el número y
distribución de los viajes internacionales de los mandatarios y los datos referentes al
cuerpo diplomático brasileño. Consideramos que estos datos tienen una importancia
explicativa en el ámbito de la política exterior.

La primera variable, los viajes presidenciales, es una medida de la intensidad

con la que el presidente se pone a disposición de la diplomacia y del valor de la
política externa en su gobierno, así es como se puede observar un cierto desinterés en
el área por Dilma Rousseff.
 En su primer mandato, la presidente pasó 144 días fuera del país en visitas de
Estado o encuentros multilaterales, casi la mitad que Lula en su segundo mandato,
quien estuvo fuera de Brasil por 269 días entre 2007 y 2010. 3 Si analizamos los
destinos, observamos también una fuerte reducción en las visitas a América del Sur
que, si bien sigue siendo la región más visitada, le dedicó 24 viajes mientras que Lula
fue 38 veces en su primer mandato y 45 en el segundo. Esta reducción a menos de la
mitad de los viajes en latinoamérica entre el segundo mandato de Lula y el primero de
Dilma es un dato relevante a tener en cuenta.

Por un lado, Dilma no consideraba a la política externa un área prioritaria y

por el otro, Lula le daba una atención fuera de lo común a las negociaciones
internacionales para proyectar al exterior una imagen positiva de Brasil, por lo que se
dice que este estableció un nuevo parámetro.

La segunda variable indica la relevancia que el gobierno le da a la presencia

internacional de brasileños. Durante el gobierno de Lula, el Ministério das Relações
Exteriores do Brasil fue fortalecido por medio del aumento del número de puestos
diplomáticos brasileños en el exterior, especialmente en el sur global y por medio del
aumento del cuerpo diplomático. Comparando con el primer mandato de Lula,
durante la administración de Dilma se redujeron a la mitad y, comparado con el
segundo mandato, a un cuarto4. Vemos que no hubo voluntad política efectiva por
parte de Dilma en esta inversión en la inserción internacional de Brasil.

Entonces, podemos decir que la política externa de Dilma deja de ser “activa y
altiva” como en la era de Lula, disminuyendo su intensidad y su presencia en el orden
internacional por un lado y focalizándose más en el bloque BRICS que en la región
latinoamericana, por el otro.

El fin de un ciclo

3
Extraído de:
https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/01/150113_dilma_viagens_internacionais_ms_lgb
4
Extraído de: CORNETET, João Marcelo Conte. A política externa de Dilma Rousseff:
contenção na continuidade. Porto Alegre: Conjuntura Austral, v.5, n.24, jun.-jul. 2014.
 La salida del gobierno del Partido dos Trabalhadores se dio de forma abrupta,
con el impeachment a Dilma en agosto de 2016. Siguiendo a Leiras (2016),
consideramos que no fue un “golpe blando”, puesto que el proceso ha encuadrado
dentro de la legalidad vigente en Brasil desde la reforma constitucional de la
restauración democrática en 1988. Sin embargo, cabe cuestionarse la legitimidad del
proceso teniendo en cuenta la debilidad de los fundamentos del juicio y la negativa
imagen pública del actual presidente Temer y de los legisladores que lo llevaron
adelante, muchos de los cuales fueron procesados luego por hechos de corrupción, de
los cuales querían salir impunes entregando a Dilma.

Para entender por qué Dilma fue destituida es clave tener en cuenta que, en
términos de Perez Liñán (2009), por un lado perdió su escudo legislativo cuando el
Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), partido del entonces
vicepresidente Temer, rompió su acuerdo con el PT. Por otra parte, el escándalo
mediático por la operación Lava Jato y la fuerte movilización callejera, con la crisis
económica y social, presionaron a los legisladores para votar por su destitución.

Si fue un proceso legal, se pregunta Leiras (2016) si no se trata en definitiva

del inicio de un proceso de alternancia propio de las democracias. Entendemos que es
así, y que esta alternancia no sólo se dio en Brasil, sino en la región, con la victoria de
Macri en las elecciones argentinas en 2015. Por otra parte, los líderes de “izquierda”
que aún se perpetúan en el poder, Maduro en Venezuela y Morales en Bolivia, son
cada vez más cuestionados.

En agosto de 2017, los países fundadores del Mercosur -Argentina, Brasil,

Paraguay y Uruguay-, decidieron aplicar la "cláusula democrática", es decir, el
Protocolo de Ushuaia y suspender a Venezuela por tiempo indefinido. En abril de
2018, Argentina, Brasil Perú, Paraguay, Colombia y Chile se retiraron de la
UNASUR, aduciendo que los constantes bloqueos por parte de Venezuela y Bolivia
no permitían su adecuado funcionamiento.

Podemos decir que con el cambio de gobiernos en Brasil y Argentina, dos

países claves para la integración regional, habrá un cambio de rumbo. Y puede
ponerse en dudas el liderazgo de Brasil dada la crisis que atraviesa.
Conclusiones

En la primera década del siglo XXI se vivió un fenómeno nuevo (y viejo a la

vez, como señala Leiras (2016), que es la coexistencia de gobiernos de carácter
progresista nacional y popular con un ciclo ascendente de la economía mundial, por lo
menos hasta la crisis financiera internacional de 2008/2009. En Brasil esto se expresó
con la llegada al gobierno de Lula Da Silva en el 2003 y culminó con el impeachment
a Dilma Rousseff a mitad de su segundo mandato en 2016.

El gobierno de Dilma Rousseff mantuvo los lineamientos generales del

gobierno de Lula en política externa. La corriente política de los autonomistas, que
habían predominado durante el gobierno de Lula, se mantuvo en el interior del
Itamaraty y se reforzó la tendencia desarrollista. Sin embargo, el comportamiento
brasileño experimentó una visible reducción en su proactividad y Brasil fue perdiendo
protagonismo en la política global.

Si bien tanto Lula como Dilma nacieron en la década de 1940 e ingresaron en

la política en 1960, en el contexto de ascenso de un gobierno autoritario, nacieron en
situaciones muy distintas: Lula era pobre, no tuvo casi formación educativa y trabajó
desde la infancia, mientras que Dilma nació en una familia de clase media acomodada
y tiene una formación académica universitaria. Además, llevaron adelante trayectorias
diversas: Lula se convirtió en líder sindical, siendo varias veces candidato hasta llegar
a la presidencia, mientras que Dilma participó de guerrillas contra el gobierno militar
y, luego de ser apresada y torturada, pasó a asumir cargos ejecutivos, participando de
campañas de terceros hasta que Lula la designó como su sucesora.

Consideramos que el perfil más administrativo de Dilma fue uno de los

factores que influenciaron en la reducción en sus esfuerzos diplomáticos.

El segundo factor relevante es la coyuntura internacional, marcada por la crisis

económica persistente, que impactó en Brasil con la gran crisis económica y social de
2014, que llevó a que el gobierno de Rousseff tuviera que darle más relevancia a los
problemas internos.
 Por último, debe destacarse que Rousseff le dio una mayor relevancia al
bloque BRICS y a China, particularmente en su segundo mandato, corriendo un poco
el foco que Da Silva había colocado en América Latina.

Bibliografía General

Libros

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Mercosur? Algunas reflexiones sobre calidad democrática e integración regional.
Conferencia presentada en “Ao sul da America do Sul: diálogos além y aquém de
Prata”. Universidad de Caxias do Sul. Caxias do Sul.

"Casos: Venezuela, Ecuador y el Estado Plurinacional de Bolivia. La

modificación constitucional profunda como muralla al avance Neoliberal en
Latinoamérica."
Nombre y apellido del autor:
Lic. Alejandro Javier Zabaleta.

Área Temática:
Política Internacional.

Correo electrónico:
alezabaleta@hotmail.com

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen:
Hugo Chávez en Venezuela en primer lugar. Luego Evo Morales en el Estado
Plurinacional de Bolivia y por último Rafael Correa en Ecuador, son los mandatarios
que modificaron sus constituciones luego de décadas de gobiernos aliados a los
poderes fácticos.
Las revoluciones llevadas a cabo en sus naciones desataron una
transformación fundamental para la obtención, expansión y fortalecimientos de los
derechos de las personas.
Las bases más sólidas están cimentadas en sus cartas magnas. Las
constituciones de cada una de las naciones señaladas han sido modificadas para el
beneficio de la población toda, incluyendo los Pueblo Originarios, sector olvidado
desde la conquista de América.
Se propone desde este trabajo mostrar las modificaciones que sustentan la
defensa de los derechos de todos los habitantes en los países mencionados. Estas
nuevas “Leyes Madres Fundamentales”, son un obstáculo, ante los ataques que
pretenden cercenar las democracias de reconocimiento de derechos a los habitantes.
Como contraposición, Argentina y Brasil son dirigidos (2016 – 2018) por
gobiernos neo–liberales, cuyo objetivo es siempre apoderarse del Estado sin respetar
los Estatutos Magnos.
En la exposición final se describirá sucintamente el cercenamiento de derechos
y la violación a las constituciones argentina y brasileña.

Introducción:
Numerosas han sido las modificaciones a las cartas magnas latinoamericanas.
567
Tres países se destacan en los últimos dieciocho años por reformas
revolucionarias. Se entienden a estas, como una mutación radical en los derechos
adquiridos para las mayorías populares, por procesos que han llevado en algunos
casos, violencia callejera. En otros, apropiación del poder por las armas.
Han sido estos nuevos acontecimientos, fenómenos singulares. En una etapa
muy acotada, comenzando desde 1999 donde entro en vigor la Constitución
Bolivariana de Venezuela, y culminando en 2009, año en el cual comenzó a regir la
Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.
Pero, la búsqueda de una verdadera Democracia se desvanece en los intentos
de reflejar la participación de todos los sectores en la actualidad.
Obedece esta situación a intereses económicos en pugna, se suman, además,
intereses internacionales que han perdido la eficacia en el juego central de las
decisiones más profundos de los países latinoamericanos revolucionarios.
Las nuevas Poliarquías8, (Venezuela, Bolivia, Ecuador) producen un cambio
de conciencia9 en los sectores más bajos de la población efectuando un apoyo
incondicional a sus revoluciones.
Se adopta en este ensayo, el método hipotético-deductivo para desarrollar la
investigación.

5
Modificaciones Constitucionales Bolivianas 2009.
6
Modificaciones Constitucionales Ecuatorianas. 1999.
7
Modificaciones Constitucionales Venezolanas. 2008.
8
Guillermo O Donnell – Estado Democratización y Ciudadanía – Revista Nueva Sociedad n° 128 –
Mes 11 y 12/ 1993.
9
Sergio Quiroz Miranda – Izquierda y Conciencia de Clase. 2006.
 John Rawls y el Neo contractualismo desarrollado por el mencionado autor, es
el marco teórico donde nos moveremos y desde donde desarrollares nuestro estudio.
Prefacio.
¿Porque se modifican las Constituciones de los países?
Esencialmente para asegurar y establecer nuevos derechos y confirmar los ya
obtenidos. Nunca se han asegurado los mismos sin eventuales crisis políticas. Tanto
en Venezuela; Bolivia como Ecuador, los transes vividos fueron el camino de fuego
por el cual debieron desandar hasta imponer nuevos paradigmas.
Las cartas magnas escritas y acordadas son el resultado de luchas y sangre
derramada por los más débiles.
Hoy, en todo el planeta se impone un nuevo modelo, el Neoliberal, el cual le
atribuye al Estado un rol menor, aduciendo que oprime la libertad de comercio. Sin
embargo, la pobreza y la indigencia se procrean en toda Latinoamérica, inclinando en
favor de los mas ricos la balanza de los millones de dólares y bienes acompañados
por el impresionante poder de represión tanto estatal como privada.
Nuestro planteo desplegado en el titulo de esta ponencia es que las
constituciones que amplían derechos son un dificultoso obstáculo para el sistema
Neoliberal para imponer sus métodos y fines.
La concepción intelectual de quien escribe el presente texto es absolutamente
popular, nacional y latinoamericanista. Cabe resaltar este hecho, dado que se concibe
la esperanza de un mundo mejor a través de un pensamiento progresista y humano en
la utopía de un mundo que sea para todos.

1.-Para entender cómo funciona el pensamiento Neoliberal.

“Los problemas referentes a la atención de los pobres atañen a la
distribución, no a la producción. Por tal motivo escapan al ámbito de la
teoría de la acción humana, que tan sólo se ocupa de arbitrar los bienes
requeridos por el consumo de las gentes, sin interesarse por el modo en
que tales bienes han de ser efectivamente consumidos. La ciencia
cataláctica10 analiza los sistemas caritativos de asistir a los desamparados
tan sólo en aquella medida en que los mismos pueden afectar la oferta de
trabajo. Los auxilios legalmente sancionados a favor de los desvalidos han
servido, a veces, para fomentar el ocio y disminuir la afición al trabajo de
personas perfectamente sanas y capaces. (Von Mises, 1986: 879-880).”
En una interpretación más simple, Von Mises argumenta que: aquellos que no
forman parte de la oferta de trabajo de manera efectiva son prescindibles. Se entiende
entonces que las personas con capacidades especiales, los pueblos originarios, los
ancianos y todos aquellos que no puedan ofrecerse al intercambio de la rueda de la
compra y venta, son excluidos. Lo menciona taxativamente “los auxilios a favor de

10
La catalaxia o cataláctica es una teoría praxeológica acerca de la manera en la que un mercado
libre fija los precios y los intercambios en un mecanismo de orden espontáneo, que normalmente se
produce sin necesidad de que haya objetivos comunes ni planificados entre los agentes económicos.
los desvalidos…” es decir, según el ideario de Von Mises , se debe abandonar a su
suerte a seres humanos que no contribuyan al mercado11.

1.1.Principios y Postulados del Neoliberalismo.

• La competencia individual como factor esencial para el
funcionamiento óptimo de la economía y la sociedad.
• El éxito económico como la norma ética fundamental de la actividad
económica.
• El mercado (nunca el Estado) como único regulador y árbitro del
proceso económico.
• Supresión de la intervención de agentes no económicos, dentro de la
actividad y procesos económicos.
• Reducción del papel del Estado en la economía y del
proteccionismo. El Estado tiene como función esencial favorecer el
libre funcionamiento del mercado.
• Eliminación de las regulaciones que obstaculizan la libre acción de
los agentes económicos, para una más eficiente utilización de los
diferentes insumos requeridos por la actividad productiva.
• El manejo de los fluidos monetarios como única forma de regulación
de la economía por parte del Estado y de estímulo al crecimiento
económico, dentro del marco establecido por el mercado
internacional.12
Observando estos principios neoliberales, resulta en que, se transfiere y
prolonga un ideario global donde los seres humanos pueden beneficiar
económicamente o no. A partir de la idea del beneficio plus-valico, se forja una
concepción poderosa de pensamiento acerca del “otro” como “cosa”
1.2. El Hombre y la Mujer como Cosa.
“La coseidad equivale a la autoconciencia enajenada y la
coseidad es puesta por esta enajenación. Esta es consecuencia de una
economía política deshumanizante, a medida que se valoriza el mundo
de las cosas se desvaloriza, en razón directa el mundo de los
hombres…”13
“Lugares y personas no son entendidos en sus propios términos sino
en función de cómo encajan en el esquema global de las cosas, como
espacios que están en esta o aquella etapa de desarrollo en relación
con un pasado europeo idealizado”14

11
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
364 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México
12
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
360-363 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca.
13
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pag. 75.-
14
Agnew, John (2005): “Geopolítica: Una revisión de la Política Mundial”, Trama Editorial, Madrid, España.
Pág.: 40.
 La materialidad o materialismo, impregnado en lo más profundo del
inconsciente colectivo y en las capas externas más visibles de la sociedad la permean
de la idea y la influencia de entender a los seres humanos como objetos (cosas).
Esto nos lleva a plantear una cuestión asociada a la Coseidad en nuestro tiempo
y es la Otredad:
“…Pero esta dinámica homogeneizadora, totalizadora y centrípeta que
implica la configuración de un nosotros, no actúa sola. La misma se
conjuga con mecanismos particularizantes, diferenciales y centrífugos
que, operando en diferentes niveles socioculturales, marcan y
singularizan otredades.”15

Surge entonces en el ideario que el “que tiene o posee” recursos económicos y

“pertenece” a una sociedad capitalista y “libre”, se privilegia con la capacidad de ser
“Alguien”, de ser un “Otro”, útil para el mercado.
Volviendo a Marx, deja de ser persona en la medida que se va trasmutando en
materia. Es respetado porque posee, es valorado porque tiene. Pero lo tiene como
cosa. Es una cosa valiosa en tanto su otredad deja de ser positiva en la esencia del ser
humano.

“…Entre estos niveles de particularización que –como la identidad

desmarcada del nosotros– son diversos e inconstantes, existen otros que,
cuando se informan radicalmente diferentes por ser “indomesticables”
para el nosotros, implican una relación de doble negación: “ellos”
excluyen nuestra propia identidad y, a la vez, son negados (y excluidos)
por nosotros ya que su presencia interna atentaría contra nuestra
articulación identitaria. Precisamente, esta paradójica relación
nosotros/otros se llama antagonismo o relación entre fuerzas
antagónicas (Laclau 2005)”16

Por exagerado que nos resulte o agresivo y hasta extremadamente absurdo, el

capitalismo se ufana de esta consideración, David Ricardo señala:

“Las naciones son solo talleres de producción, el hombre es una

máquina de consumir y producir, la vida humana un Capital, las leyes
económicas rigen ciegamente el mundo, los hombres no son nada, el
Producto, todo”17.

El pensamiento que subyace entonces, sobre las mujeres, hombres y niños, es

que como ya argumentamos, se los “considera” como “cosas” y pueden serlo, de dos
maneras: descartables o reutilizables. Se usan o se utilizan.

15
Risso, Julio Leandro- “Identidad Nacional y Otredad Indígena en la formación del Estado
Nación Argentino”..- Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
16
Risso, Julio Leandro, IDENTIDAD NACIONAL Y OTREDAD INDÍGENA EN LA FORMACIÓN DEL
ESTADO NACIÓN ARGENTINO. UNA PROPUESTA DE LECTURA (A TRAVÉS) DE MARTÍN FIERRO. -
Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
17
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pág. 46.-
 Al ser usados, (Interpretamos esta identificación, como sinónimo de bienes
descartables), lo hacen una vez y luego se los descarta o desecha, adquiriendo la
característica de seres humanos descartables/desechables.
Al ser utilizados, (pueden repetir su uso hasta ser in-útiles) adquieren el
sentido de herramientas y vuelven a utilizarse hasta el desgaste total.
Entendemos como desgaste total a la muerte o potencialmente la in-validez de
la persona.

No Sabemos nada mientras no sepamos si tenemos el derecho de

matar a ese otro que esta ante nosotros o de consentir que lo maten.
Puesto que toda acción desemboca hoy en el asesinato, directo o
indirecto, no podemos obrar a antes de saber si y porque, debemos dar
(¿o consentir?) la muerte.18

La valorización que realizan los Estados de la concepción de sus habitantes en

los casos que planteamos, es absolutamente humanista, da valor total al Ser. Tanto,
hombres como mujeres. Ancianos y Ancianas. Niños y niñas, de todas las etnias, de
todas las razas, de todos los pueblos de todas las culturas son puestos por encima de
la concepción mercantil.
Bajo esta breve reflexión podemos observar las contraposiciones en los
estados latinoamericanos a analizar constitutivamente.

2.- Nuevo Sujeto - Nuevos Derechos de los Pueblos Originarios.

Fue intensa la vorágine con la cual se dieron los cambios constitucionales en
América Latina. Esta evolución en la región ha provocado una vehemente resistencia
de parte de los poderes facticos financieros y económicos. Cabe destacar la existencia
de bastiones muy poderosos y que bajo procesos muy violentos mantienen sus
políticas de mercado postergando lo social (Perú, Colombia, Chile, Paraguay).
“Achicar el Estado” es la premisa general, sin tener en cuenta a los seres humanos.
En contraposición, se hallan pensamientos significativos acerca de las
transformaciones al ordenamiento economicista. Aparece entonces la llamada
Doctrina del Buen Vivir19 , Por ejemplo:
 El trabajo de Boaventura Santos (2010) sobre Ecuador y Bolivia.
 Estudios indagatorios sobre constitucionalismo latinoamericano, como
su apertura al reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas
(Yrigoyen, 2009) .
 El aspecto normativo internacional de los derechos humanos (Manili,
2002; Ayala Corrao, 2002; Abregú y Courtis, 2004).

La mayor parte de las reformas, comparten cuestiones que las unen. Una de
ellas es, sus coincidencias político-ideológicas, en el plano de la izquierda,
democrática y con una muy fuerte tendencia socialista sin dejar de lado la economía
de mercado real. Se destacan otros aportes como los derechos y deberes de los
ciudadanos.

18
Camus, Albert. – El hombre Rebelde. – Editorial Losada. - 2003.- Pág. 10
19
Adriana Rodríguez Salazar. - “Teoría y práctica del buen vivir: Orígenes, debates conceptuales y
conflictos sociales. El caso de Ecuador. “. Tesis Doctoral. 2010 - Universidad del País Vasco.
 Las antiguas propuestas en cada Constitución enarbolaban la unidad nacional
sin entender, ni atender las diferencias axiales entre los habitantes.
En las nuevas propuestas efectivas constitutivas, se señalan esas diferencias
étnicas-culturales y se propone alcanzar el reconocimiento para aquellos antiguamente
excluidos. Solo a través de esas verificaciones se propone alcanzar la homogeneidad
nacional.
Se acentúa entonces el pluralismo como etapa axial para la historia de los
pueblos.
Se definen estas naciones como pluri-étnicas y pluri-culturales y afirman
como principio constitucional la diversidad. Nos encontraríamos al decir de Rodrigo
Uprimny (2011) frente a una suerte de constitucionalismo de la diversidad.
Se logra superar su acentuado rasgo confesional sobre la Iglesia Católica
Apostólica Romana. Se promulga a partir de la modificación magna, un Estado Laico
e igualan todas las religiones en un mismo nivel.
Se ampara fuertemente a grupos tradicionalmente discriminados, como los
indígenas y las comunidades de raza negra. Subrayando que se les reconocen
derechos especiales pertenecientes a sus comunidades como sus lenguas y un poder
judicial propio.
La autonomía en sus propios territorios se respeta para la resolución de
conflictos de acuerdo con sus propias cosmovisiones.
El objetivo de los hacedores de las nuevas cartas magnas es lograr una
“Identidad Nacional Pluralista” que incorporan tipos de ciudadanía diferenciada.

“Entre la cultura indígena y la capitalista hay un gran abismo

y radica en la visión que de la naturaleza se tiene: “Los pueblos
indígenas o los pueblos originarios somos guardianes de la madre
tierra. En la madre tierra existen las esencias de la vida, traducido en
el mundo occidental de otra manera: por su fuente económica
recursos naturales, me refiero al agua, al bosque y todo lo que está en
la madre tierra” La concepción que tiene esta cultura respecto al
territorio y la naturaleza es un patrón histórico- cultural que se
presenta de forma general en todas las culturas de origen histórico
cultural mesoamericano, y también desde los andes hasta el
amazonas, solo por citar unos ejemplos donde prevalece esta
cosmovisión de la naturaleza-territorio sagrado en ellos están los
siguientes grupos étnicos:
“(…) maya, yoreme, tenek, tlahuica, tehua, tojolabal, totonaco,
triqui, tzeltal, tzotzil, wixárika, yaqui, binizaa, zoque, kumiai, mayo,
mazahua, mazateco, mixe, amuzgo, cora, cuicateco, chinanteco,
chocholteco, chol, pericuri, guaycuri, cochimi, chontal, guarijío, coca,
paipai, kiliwa, huasteco, huave, kikapu, cucapá, tepehuano,
chichimeca, mame, matlatzinca, ñuusavi, nahua, ñahñu,
tohonoo’odham, pame, popoluca, p’uréhpecha, concaá, rarámuri,
achumi, ahniyvwiya, lakota, ndee, kuma, naabeehódine’é, aqwesasne,
mohawk, salish, anisnawbe, cayuga, onondaga, ojibwa, hopi,
secwepme, tuscarora, ktnuxa, creek, gitxaan, guaraní, kekchí,
mapuche, tarapacá, maipú, aymar, kichwa, mam, lenca, miskito, inka
(…)”.
Cada una de estas culturas no concibe a la naturaleza de
manera fragmentada, la naturaleza y el territorio crean y forman
 parte de la identidad cultural, de las estructuras étnicas, del
desarrollo comunitario, y de la cosmogonía en sí. Los conocimientos y
saberes cotidianos que resultan de esta relación continúan entre
territorio, espiritualidad y naturaleza hacen que las comunidades se
empoderen de sus recursos naturales…”20

Es nuestra intención ver de qué manera se plasma estas modificaciones al

visualizar mejor el contenido de estos escritos:

3.- Cambios Constitucionales en defensa de los habitantes.

3.1. Cambios constitucionales En Venezuela 1999.
3.1.1. Poderes Públicos.

3.1.1.1. Poder Legislativo:

El Poder Legislativo es unicameral y reside en la Asamblea Nacional,
siendo la encargada de la sanción de las leyes federales. Se compone de 167
diputados.
Los diputados son elegidos mediante sufragio universal, directo y
secreto en cada entidad federal, y tienen la responsabilidad de representar al
pueblo y a los estados en su conjunto. El conjunto de los pueblos originarios
tiene derecho a elegir tres diputados.

3.1.1.2. Poder Ejecutivo:

El presidente, es elegido por voto directo, secreto y universal. Es el Jefe
de Estado como Jefe de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas. Su mandato dura 6 años, teniendo la posibilidad de ser reelegido
para nuevos períodos, de acuerdo con la Enmienda N.º 1. Puede designar al
vicepresidente de la República y formar el gabinete.

3.1.1.3. Poder Judicial:

Tribunal Supremo de Justicia: conformado por 32 magistrados,
distribuidos en siete Salas (Constitucional, Político Administrativa, Electoral,
Casación Civil, Casación Penal, Casación Social y la Sala Plena), con cinco
Magistrados en cada una, con excepción de la Sala Constitucional que tiene
siete Magistrados. Cada uno de los Magistrados del Tribunal son designados
por la Asamblea Nacional para un único término de 12 años. El Magistrado
presidente de la Sala Constitucional es presidente del Tribunal Supremo de
Justicia.

3.1.1.4.-Poder Ciudadano:
Conformado por el Ministerio Público, la Contraloría General de la República,
y la Defensoría del Pueblo.
Estas tres instituciones, integran el Consejo Moral Republicano. Cualquiera de
estos funcionarios que integran este Poder puede ser elegido como presidente del
Consejo por periodos de un año reelegibles. Entre las funciones del Consejo está
prevenir, investigar y sancionar hechos que atenten contra la ética pública y la moral

20
Daniel Gatica Polco - El territorio de los pueblos originarios frente a la lógica del neoliberalismo –
Pág. 192 Acapulco, Guerrero, febrero de 2015
administrativa, velar por el buen uso del patrimonio público y preseleccionar a los
candidatos a magistrados del Tribunal Superior de Justicia.

3.1.1.5. Poder Electoral:

Consejo Nacional Electoral.
El Poder Electoral a través de entes subordinados como la Comisión de
Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Financiamiento.
Su objetivo es gestionar los procesos electorales, así como la aplicación de la
personalización del sufragio y la representación proporcional.
También reglamenta el financiamiento y publicidad de los partidos políticos.
Está presidido por cinco rectores y con el mismo número de suplentes elegidos por la
Asamblea Nacional por un período de siete años, pudiendo ser reelegibles hasta en
dos oportunidades.

3.1.2. Derechos Politicos:

 Se consagran en la Constitución Bolivariana de Venezuela los
21
siguientes :
3.1.2.1.- Derecho a la participación pública. (Se consagran a través
de la participación política real, mediante referendos, cabildos, y asambleas que
tienen carácter vinculante, Art 62,70 Constitución Bolivariana).
3.1.2.2.- Derecho al Sufragio. (Art. 63 – El Sufragio es un derecho, es
decir no es obligatorio.)
3.1.2.3.- Derecho de Asociación. (Señala la Constitución Bolivariana,
que este derecho sea con fines lícitos, por un lado y con fines políticos por el
otro, especificando claramente en el Artículo 52 y 67 respectivamente.
3.1.2.4.- Derecho de Reunión. (Evaluando los últimos años ha
adquirido relevantes ribetes políticos Art. 53.)
3.1.2.5.- Derecho de manifestación. La Constitución Bolivariana
regula por segunda vez con respecta a las manifestaciones públicas. Se destaca
la prohibición del uso de armas.
Artículo 68. Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a manifestar,
pacíficamente y sin armas, sin otros requisitos que los que establezca la ley.
Se prohíbe el uso de armas de fuego y sustancias tóxicas en el control de
manifestaciones pacíficas. La ley regulará la actuación de los cuerpos
policiales y de seguridad en el control del orden público.
3.1.2.6.- Derecho de asilo y refugio.
Artículo 69. La República Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el
derecho de asilo y refugio.
Se prohíbe la extradición de venezolanos y venezolanas.

3.1.3. Derechos de los Pueblos Originarios - Constitución Bolivariana de

Venezuela - 1999
 Artículo 119 El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y
comunidades indígenas, su organización social, política y
económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones,
así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que
ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para
desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponderá al
Ejecutivo Nacional, con la participación de los pueblos indígenas,
demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus
tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles,
inembargables e intransferibles de acuerdo con lo establecido en
esta Constitución y en la ley.
 Artículo 120 El aprovechamiento de los recursos naturales en los
hábitats indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la
integridad cultural, social y económica de los mismos e, igualmente,
está sujeto a previa información y consulta a las comunidades
indígenas respectivas. Los beneficios de este aprovechamiento por

21
Arismendi, Alfredo – Derecho Constitucional. Caracas – Venezuela: Publicaciones Facultad
de Ciencias Políticas. (2006) y Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. –
Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela. (1999)
 parte de los pueblos indígenas están sujetos a esta Constitución y a
la ley.
 Artículo 121 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores,
espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado
fomentará la valoración y difusión de las manifestaciones culturales
de los pueblos indígenas, los cuales tienen derecho a una educación
propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y
bilingüe, atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores
y tradiciones.
 Artículo 122 Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud
integral que considere sus prácticas y culturas. El Estado
reconocerá su medicina tradicional y las terapias complementarias,
con sujeción a principios bioéticos.
 Artículo 123 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
promover sus propias prácticas económicas basadas en la
reciprocidad, la solidaridad y el intercambio; sus actividades
productivas tradicionales, su participación en la economía nacional
y a definir sus prioridades. Los pueblos indígenas tienen derecho a
servicios de formación profesional y a participar en la elaboración,
ejecución y gestión de programas específicos de capacitación,
servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan sus
actividades económicas en el marco del desarrollo local
sustentable. El Estado garantizará a los trabajadores y
trabajadoras pertenecientes a los pueblos indígenas el goce de los
derechos que confiere la legislación laboral.
 Artículo 124 Se garantiza y protege la propiedad intelectual
colectiva de los conocimientos, tecnologías e innovaciones de los
pueblos indígenas. Toda actividad relacionada con los recursos
genéticos y los conocimientos asociados a los mismos perseguirán
beneficios colectivos. Se prohíbe el registro de patentes sobre estos
recursos y conocimientos ancestrales.
 Artículo 125 Los pueblos indígenas tienen derecho a la
participación política. El Estado garantizará la representación
indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de
las entidades federales y locales con población indígena, conforme
a la ley.
 Artículo 126 Los pueblos indígenas, como culturas de raíces
ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo
venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con
esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la
soberanía nacional. El término pueblo no podrá interpretarse en
esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho
internacional.22

Es interesante observar y resaltar el nuevo reconocimiento que hace la

Constitución Chavista a los pueblos indígenas y el respeto por su propia organización.

22
Constitución Bolivariana de Venezuela – Artículos 56,57. - 1999
A su vez el cuidado por los recursos naturales en el ejido donde habitan dichas
comunidades.
El propio Estado garantiza la identidad étnica y su cultura no capitalista,
basada en la solidaridad, la propiedad comunitaria y los lazos afectivos propios de la
cultura nativa.

3.2. Cambios Constitucionales en Bolivia.

3.2.1. Poderes Públicos.
3.2.1.1. Órganos del Estado
El gobierno estatal se divide en cuatro órganos, no se denominan como
“Poderes”, siendo identificados constitucionalmente, como “Órganos”.

“…Es que ya no se habla de poderes del Estado, la visión

constitucional habla de que el poder del Estado es uno solo y
se subdivide en órganos de poder público, de ahí que
aparecen los nombres de Órgano Ejecutivo, Órgano
Legislativo, Órgano Jurisdiccional y Órgano Electoral”.23

3.2.1.1.1. Órgano Ejecutivo

Conformado por el presidente del Estado y su gabinete de ministros.
En los ámbitos departamental y municipal, que gozan de autonomía con respecto al
gobierno central, se considera también como del Ejecutivo estatal a los gobernadores
(as) y a alcaldes y alcaldesas.

3.2.1.1.2. Órgano Legislativo:

(conformado por las dos cámaras, senadores y diputados, de la Asamblea

Legislativa Plurinacional). Deja de llamarse Congreso. Cada cámara tiene su
respectivo portal:

 Cámara de Diputados
 Cámara de Senadores

23
Carlos Romero. Comisión congresal que modificó el proyecto constitucional.
http://eju.tv/2010/01/nueva-nomenclatura-estatal-comienza-a-usarse-en-bolivia/.- 10-01-2010
 En los ámbitos departamental y municipal, cumplen funciones legislativas, en
la medida que las autonomías se los permiten, los consejos departamentales y los
concejos municipales.

3.2.1.1.3. Órgano Judicial

Conformado por todos los tribunales de administración de justicia, ordinaria,
constitucional y agroambiental en el país, reúne en su seno a los siguientes altos
tribunales:
 Tribunal Supremo de Justicia,
 Tribunal Constitucional
 Tribunal Agroambiental, con distintas jurisdicción y competencia.
 También dentro del Órgano Judicial se consigna al Consejo de la
Magistratura, que es el órgano administrativo y disciplinario de los
tribunales de justicia ordinaria.

3.2.1.1.3. Órgano Electoral:

Tiene igual jerarquía constitucional a la de los Órganos Legislativo, Ejecutivo

y Judicial y está conformado por el Tribunal Supremo Electoral Plurinacional y los
Tribunales Departamentales Electorales. Tiene tuición sobre todos los procesos
electorales estatales (elecciones nacionales, departamentales y municipales),
supervisión de procesos de consulta previa, pero también controla el sistema nacional
de registro civil y el padrón electoral .

3.2.2. Nuevos Derechos Políticos En Bolivia

La CPE de 2009 es uno de los textos constitucionales que presenta uno de los
mayores catálogos de derechos. Las consideraciones de los derechos fundamentales
comienza en el artículo 13 y se extiende hasta el artículo 107, más de 94 artículos
dedicados al reconocimiento de derechos fundamentales, sin contar que hay muchos
otros artículos que reconocen derechos fundamentales, como el derecho a la paz
(Artículo 10) o derechos fundamentalísimos como el derecho al agua (Artículo 373),
y si hubiera algún otro derecho en una norma internacional de derechos humanos se
cuenta con lo establecido en el Artículo 256 que señala que los tratados e
instrumentos internacionales que declaren derechos más favorables a los que se
encuentran en la CPE se aplicarán de manera preferente sobre ésta.
Artículo 26
Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la
formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus
representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y
en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.
El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la

Constitución y a la ley.
2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y
obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los
dieciocho años cumplidos.
3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se
ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano
Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual,
universal, directo, secreto, libre y obligatorio.
4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las
naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus
normas y procedimientos propios.
5. La fiscalización de los actos de la función pública.

Primero, explicita que los derechos políticos pertenecen a ciudadanas y ciudadanos.

Conforme a lo establecido en el artículo 144 todas las bolivianas y bolivianos son
ciudadanos, pero ejercen sus derechos de ciudadanía a partir de los 18 años.
Segundo los derechos políticos suponen la participación en tres momentos centrales
de la vida política:

Formación del poder político;

Ejercicio del Poder político; y
Control del poder político.

Formación
La participación en la formación del poder político supone la participación
en organizaciones políticas.
Se entiende como poder político, al que actúa en el espacio público
generando transformaciones en la vida de las personas. El poder político
necesariamente debe transformarse en poder público para ello.
De acuerdo con el artículo 12 de la Constitución Boliviana, el poder
público se organiza y se estructura a partir de los órganos ejecutivo, legislativo,
judicial y electoral, esto significa que la formación del poder político significa la
formación (o conformación) de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y
electoral, por lo menos en el nivel central (o nacional, o plurinacional).
Ejercicio
 El ejercicio del poder político supone el ejercicio en la organización y
estructura de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral.
Es la participación efectiva en organizaciones políticas, en la administración
de los poderes públicos, y conforme al Artículo 26 participación equitativa y en
igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder
público.
La misma administración pública debe impulsar la participación equitativa,
en igualdad de condiciones por género, es decir, con el mismo número de mujeres
y hombres en espacios, y cargos de decisión.

Control
Respecto al control del poder político, es necesario señalar en la Constitución
respecto a la conformación de la participación y el control social, que se
encuentra presente en los artículos 241 y siguientes del Título
Sexto denominado Participación y control social.
La posibilidad de contralar el poder político permite diseñar una serie de
observatorios de género que pueda contrastar la presencia de la mujer en los
espacios de poder con el diseño de una agenda pública de transformaciones.

Artículo 147

En la elección de asambleístas se garantizará la igual participación de

hombres y mujeres.
I En la elección de asambleístas se garantizará la participación
proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.
II. La ley determinará las circunscripciones especiales indígena originario
campesinas, donde no deberán ser considerados como criterios condicionales la
densidad poblacional, ni la continuidad geográfica.
La igual participación de hombres y mujeres se debería retratar en una
Asamblea Legislativa constituida en paridad entre hombres y mujeres.
La Asamblea Legislativa a febrero de 2016, está conformada por:
Cámara de senadores: 19 varones y 17 mujeres.
Cámara de diputados: 65 varones y 65 mujeres
Es una Asamblea Legislativa paritaria, que por primera vez en la historia de
Bolivia registra esta composición.
Finalmente, el Artículo 210, parágrafo II señala que la elección interna de
candidatos de agrupaciones políticas será regulada por el Órgano Electoral, que
garantizará la igual participación de hombres y mujeres.

3.2.3. Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario

Campesinos
Capítulo Cuarto: Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario
Campesinos
Artículo 30.
 I. Es nación y pueblo indígena originario campesino toda la colectividad
humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones,
territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial
española.
II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución
las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes
derechos:
1. A existir libremente.
2. A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prácticas y
costumbres, y a su propia cosmovisión.
3. A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si así lo desea, se
inscriba junto a la ciudadanía boliviana en su cédula de identidad, pasaporte u otros
documentos de identificación con validez legal.
4. A la libre determinación y territorialidad.
5. A que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado.
6. A la titulación colectiva de tierras y territorios.
7. A la protección de sus lugares sagrados.
8. A crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicación propios.
9. A que sus saberes y conocimientos tradicionales, su medicina tradicional,
sus idiomas, sus rituales y sus símbolos y vestimentas sean valorados, respetados y
promocionados.
10. A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento
adecuado de los ecosistemas.
11. A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y
conocimientos, así como a su valoración, uso, promoción y desarrollo.
12. A una educación intra-cultural, intercultural y plurilingüe en todo el
sistema educativo.
13. Al sistema de salud universal y gratuito que respete su cosmovisión y
prácticas tradicionales.
14. Al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos acorde a su
cosmovisión.
15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a
través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el
derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y
concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el
territorio que habitan
16. A la participación en los beneficios de la explotación de los recursos
naturales en sus territorios.
17. A la gestión territorial indígena autónoma, y al uso y aprovechamiento
exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio
de los derechos legítimamente adquiridos por terceros.
18. A la participación en los órganos e instituciones del Estado.

III. El Estado garantiza, respeta y protege los derechos de las naciones y

pueblos indígena originario campesinos consagrados en esta Constitución y la ley.
Artículo 31. I. Las naciones y pueblos indígena originarios en peligro de
extinción, en situación de aislamiento voluntario y no contactado, serán protegidos y
respetados en sus formas de vida individual y colectiva. II. Las naciones y pueblos
indígenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a mantenerse en esa
condición, a la delimitación y consolidación legal del territorio que ocupan y habitan.
Artículo 32. El pueblo afro-boliviano goza, en todo lo que corresponda, de
los derechos económicos, sociales, políticos y culturales reconocidos en la
Constitución para las naciones y pueblos indígena originarios campesinos.24
Quizás de las tres Constituciones, la que más reconoce los derechos humanos
y sociales de los Pueblos Originarios es la Carta Magna Boliviana.
También se encuentran una serie facultades concretas entre las que destaca el
derecho del individuo a definirse culturalmente como integrante de la multiplicidad de
colectivos culturalmente existentes en Bolivia, asumiendo como propios los rasgos y
particularidades que lo identifican: el idioma o las convenciones sociales y culturales
del mismo.
Igualmente se reconoce también el derecho a practicar sus tradiciones y
costumbres culturales; además de la facultad de utilizar, fomentar y transmitir a las
generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de
escritura y literaturas, así como la utilización de los nombres típicos del colectivo,
tanto para personas como para lugares.
Evo Morales, escribió:
“Todos quienes nacimos en Bolivia somos originarios de esta tierra; algunos
somos originarios milenarios y otros son originarios contemporáneos. El problema
es que los originarios milenarios somos muchos pero pobres y los originarios
contemporáneos son pocos pero ricos. Mediante esta Nueva Constitución Política
queremos que todos los originarios bolivianos seamos iguales. Eso estamos
buscando, sin racismo, ni discriminación. Hoy, con la Nueva Constitución Política
del Estado tenemos la oportunidad histórica de cerrarle las puertas al racismo, a la
discriminación y a la exclusión empezando a construir un Estado Plurinacional,
intercultural y auténticamente democrático que se funde en la pluralidad cultural de
nuestra patria.”

3.3. Cambios constitucionales en Ecuador 2008

3.3.1. Poderes del Estado
El Estado Ecuatoriano está conformado por cinco poderes estatales. Esta
situación resalta la tendencia de dotar de más capacidad, para desarrollar un gobierno
para mayorías sustentadas en una base poderosa en Derechos.
Los Poderes en Ecuador son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder
Judicial, el Poder Electoral y el Poder de Participación Ciudadana.

3.3.1.1.- Poder Ejecutivo

Conformado por el Presidente de la República, y en segundo lugar por el

Vicepresidentes, elegidos para un periodo de cuatro años (Con la capacidad de
ser reelecto una sola vez). Es el Jefe de Estado y de Gobierno, es responsable de
la administración pública. Nombra a los nueve secretarios nacionales, siete
ministros coordinadores, 20 Ministros de Estado y servidores públicos. Define la

24
Nueva Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia .- Aprobada por referéndum constitucional
el 25 de enero de 2009, - Art-. 30,31,32
política exterior, designa al Canciller de la República, así como también
embajadores y cónsules. Ejerce la máxima autoridad sobre las Fuerzas Armadas
del Ecuador y la Policía Nacional del Ecuador, nombrando a sus autoridades. La
esposa del mandatario en funciones recibe el título de Primera Dama de Ecuador.

3.3.1.2.- Poder Judicial

Conformada por:
 El Consejo de la Judicatura como su ente principal.
 Por la Corte Nacional de Justicia.
La representación jurídica la hace el Consejo de la Judicatura, sin
perjuicio de la representación institucional que tiene la Corte Nacional de
Justicia.

La Corte Nacional de Justicia está integrada por 21 jueces elegidos para

un término de nueve años. Estos son elegidos por el Consejo de la Judicatura
conforme a un procedimiento de oposición y méritos. No son susceptibles de
reelección.

3.3.1.3.- El Poder Ciudadano

Está conformado por:
 El Consejo de Participación Social y Control Ciudadano,
 la Defensoría del Pueblo,
 la Contraloría General del Estado y las
superintendencias. Sus autoridades ejercerán sus puestos durante
cinco años. Este poder se encarga de control público, así como
también diseña mecanismos para combatir la corrupción, como
también designar a ciertas autoridades del país, y ser el mecanismo
regulador de rendición de cuentas del país.

3.3.1.4.- El Poder Electoral
funciona y entra en autoridad solo cada 4 años o cuando hay elecciones o
consultas populares.

3.3.1.5.- Poder Legislativo:

Cumple las funciones de creación de leyes y fiscalización, incluyendo la
posibilidad de plantear juicio político en contra del Presidente de la República, el
Vicepresidente y a los Ministros de Estado, en Ecuador se denomina como
Asamblea Nacional, con sede en Quito ejerce la función legislativa y es
unicameral.
Excepcional mente podrá reunirse en cualquier parte del territorio
nacional. Se integra por asambleístas elegidos para un periodo de cuatro años.
 3.3.2. Nuevos Derechos Constitucionales en Ecuador.
Es sorprendente, la cantidad de artículos y divisiones que posee la CNE
(CONSTITUCION NACIONAL DE ECUADOR) , la intención es clara , expandir y
dotar de derechos a nuevos grupos humanos. Incluir a los no incluidos, respetar su
pasado y reconocer las injusticias que se cometieron con sus ancestros.
Hace referencia a aquellas tribus indígenas que quieran vivir en aislamiento
tienen garantizada su decisión mediante el apoyo de la carta magna y tipifica el delito
de Etnocidio25 para proteger a toda cultura indígena que habite su Estado.
Hay, según Agustín Grijalba cinco aspectos de la nueva Constitución que
sobre salen:
 El rol del Estado en la economía.
 Derechos y garantías.
 La Plurinacionalidad en la Constitución.

3.3.2.1. El Rol del Estado en la economía.

25
Destrucción de un grupo étnico o de su cultura.
 La Constitución de 2008 profundiza y fortalece el rol del Estado en la
economía, que se orienta a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales.
Hace hincapié sobre la adecuada planificación. Mientras la Constitución de
1998 incluía en sus artículos 254-255 disposiciones generales sobre la planificación
económica y social, la actual Carta Política en sus artículos 275, 279 y 280 fortalece
el sistema nacional de planificación y resalta su carácter participativo en los distintos
niveles de gobierno y ámbitos territoriales. Se crea, un Consejo Nacional de
Planificación y dispone la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo vinculado
al Presupuesto del Estado. Este plan es obligatorio para el sector público e indicativo
para los demás sectores de la economía.

En la Constitución de 1998 se referenciaba y clasificaba a distintos tipos de

empresas, indicando que su propiedad y gestión podía ser privada, pública, mixta,
comunitaria o de autogestión.

La Constitución de 2008 establece a cada una de estas como formas de

organización económica (arts. 283 y 319), vinculadas a distintos tipos de sectores
financieros (art. 208) y tipos de propiedad (art. 321). Entre estas formas de
organización económica la Constitución da preeminencia a la economía pública y
comunitaria, que la llama “popular y solidaria”.

En cuanto a la economía pública, la Constitución actual regula más

detalladamente que la de 1998, la organización y control de las empresas públicas
(art. 315). Aquí se encuentran sectores estratégicos como energía,
telecomunicaciones, recursos naturales no renovables, entre otros, así como la
prestación de servicios públicos (arts. 313-314). Solo por excepción y mediante ley,
esas prestaciones pueden ser delegadas a empresas mixtas, comunitarias o privadas
(art. 316).

Respecto a la economía popular y solidaria, ésta agrupa a sectores

cooperativistas, asociativos y comunitarios, (art. 284), sus productos tienen prioridad
en las compras públicas y en las políticas estatales comerciales (art. 306) y financieras
(art. 311).

A pesar del fortalecimiento de la economía pública y solidaria, la

Constitución de 2008 reconoce la importancia del mercado (arts. 283, 304.6 y 336.2).
No obstante, prioriza el desarrollo de la producción nacional (arts. 304 y 319.2) y de
los pequeños y medianos productores (art. 306) mediante políticas de promoción a las
exportaciones y desincentivos específicos a las importaciones, así como políticas de
precios que protejan la competencia (art. 335).

En relación con el sistema monetario, cambiario, crediticio y financiero, la

nueva Constitución da un giro radical respecto a la de 1998 al eliminar la autonomía
del Banco Central, y convertirlo en un órgano de las políticas que sobre esa materia
dicte el ejecutivo. Así mismo, las actividades financieras pasan a ser consideradas un
servicio de orden público, con miras a un control y regulación más estricta.

En general, las ideas de mayor igualdad y redistribución son reiteradas a lo

largo del texto constitucional del 2008, por ejemplo, al referirse a los objetivos del
régimen, esto es, el desarrollo (art. 276.2), la soberanía alimentaria (art. 281.4), la
política fiscal (art. 285) y tributaria (art. 300). Hay que destacar el mayor desarrollo
de los derechos económicos y sociales en comparación al texto de 1998.

En opinión de los críticos, estos mecanismos sólo tienden a distorsionar los

mercados y generar ineficiencia económica, con los consiguientes costos sociales. En
cambio, quienes apoyaron el proceso constituyente ven en este intervencionismo
estatal mecanismos concretos para lograr que los mecanismos de mercado atiendan a
objetivos sociales y nacionales.

En realidad, el Estado Social no admite que la Constitución en general y la

sección de la economía en particular, prescindan de orientaciones fundamentales al
sistema económico, con miras a alcanzar la igualdad material y los derechos
sociales26.

3.3.2.2. Derechos y Garantías.

La nueva Constitución desarrolla el contenido de muchos derechos

establecidos ya en la Carta Política de 1998, agregando otros nuevos. En primer lugar,
vincula y relaciona los derechos sociales a la noción andina de sumak kawsay o Buen
Vivir, así como al modelo de desarrollo asumido oficialmente. Sin pretender ser
exhaustivo se puede enunciar algunas de las innovaciones importantes al respecto.
Entre los derechos nuevos o de mayor desarrollo pueden destacarse
especialmente los derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (art. 35).
Allí se incluyen los derechos de adultos mayores, migrantes, mujeres embarazadas,
jóvenes, personas con discapacidad, personas con enfermedades catastróficas,
privadas de la libertad, usuarias y consumidoras. En estos casos, la Constitución
desarrolla derechos que atienden a las diferencias y especial condición de los
miembros de cada uno de esos grupos.
Por otra parte, sin dejar de reconocer los derechos civiles, la Constitución de
2008 desarrolla los derechos sociales y ambientales. Por ejemplo, el derecho al agua
(art. 12), a la alimentación y soberanía alimentaria (art. 13), la universalización del
derecho a la seguridad social (art. 34), el derecho a la salud (art. 32) … Se incluye,
además, como una innovación importante los derechos de la naturaleza (art. 71).
También los derechos a la participación y los de los pueblos indígenas que adquieren
un alcance mayor, lo cual se expone en las secciones sobre economía y
plurinacionalidad.
Entre los cambios que han sido señalados como retrocesos respecto a 1998
puede incluirse la definición del matrimonio como unión exclusivamente de un
hombre con una mujer (arts. 67-68), una limitación expresa que la Constitución de
1998 no contenía. Por otra parte, si bien la nueva Constitución establece mayores
derechos para el trabajo autónomo e informal, amplía -en cambio- la posibilidad de
excepciones a la contratación y negociación colectiva (art. 326-13).

26
Agustín Grijalva. Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del 2008 - julio de 2009 -
PROGRAMA LEGITIMIDAD Y ARRAIGO DEL PODER.- CUADERNO LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DEL 2008: RESULTADOS E INNOVACIONES
– 1ª. PARTE.
3.3.2.3. La Plurinacionalidad en la Constitución.

El movimiento indígena ecuatoriano viene luchando desde los años 80 a favor

del reconocimiento de sus pueblos originarios como Nacionalidades, y por la
consiguiente, la existencia del Estado Plurinacional, lo que implica admitir
oficialmente la diversidad cultural, que se proyecta institucional y políticamente en la
estructura del Estado. Esta autodefinición ya fue reconocida en la Constitución de
1998, que hacía referencia a “los pueblos indígenas, que se autodefinen como
nacionalidades de raíces ancestrales…” (Art. 83).

La Constitución de 1998 definía al Estado ecuatoriano como pluricultural y

multiétnico, formulación que podría vérsela como culturalista y estática frente al
énfasis político y de interacción cultural de la Constitución de 2008, que declara al
Estado ecuatoriano como plurinacional e intercultural. Lo cierto es que la
Constitución de 1998 establecía también un amplio catálogo de derechos colectivos y
diversas referencias a las culturas indígenas en materias como idiomas, salud,
educación… derechos y referencias que la Constitución de 2008 aumenta y enriquece.

En cuanto al contenido de los derechos colectivos, las principales innovaciones tienen

que ver:

 En primer lugar, con la inclusión de nuevos

derechos colectivos, como el derecho a no ser
objeto de racismo ni discriminación (arts. 57.2-
57.3),
 A mantener sus sistemas jurídicos propios (art.
57.10),
 A constituir y mantener sus propias organizaciones
(art. 57.15),
 A ser consultados antes de la adopción de medidas
legislativas que puedan afectar a esos pueblos o
colectivos (art. 57.17),
 El derecho a la limitación de actividades militares
en sus territorios (art. 57.20),
 A que la diversidad cultural se refleje en la
educación pública y en los medios de comunicación,
a tener sus propios medios (art. 57.21), y los
derechos de los pueblos en aislamiento voluntario
(art. 57 inciso final)9.
Por otra parte, algunos derechos colectivos ya establecidos en la Constitución
de 1998 fueron ampliados y enriquecidos, por ejemplo, el derecho a conservar las
prácticas indígenas de manejo de la biodiversidad que ya constaba en la Constitución
de 1998 (Art. 84.6), que se complementa con la obligación del Estado de establecer y
ejecutar programas de ese tipo en coordinación con las comunidades (art. 57.8). Así
mismo, el derecho a participar con representantes en organismos oficiales se amplía al
de participar en el diseño de planes y políticas públicas que les afecten (art. 57.16). En
otros casos, los derechos colectivos se desarrollan fuera de su sección específica
cuando la Constitución de Montecristi regula temas de salud, educación, patrimonio
cultural, etc.

Respecto a la salud, los artículos 32, 57.12, 358, 360, 362 y 363.4 contienen
elementos normativos que no solamente reconocen a los sistemas de medicina
indígena y ancestral, como en la Constitución anterior10, sino además el mandato
constitucional de buscar su complementariedad con la medicina occidental y de
integrarlos a la red pública de salud. El artículo 362 es el que desarrolla más
extensamente este principio al establecer que “La atención de salud como servicio
público se prestará a través de las entidades estatales, privadas, autónomas,
comunitarias y aquellas que ejerzan las medicinas ancestrales alternativas y
complementarias”. En definitiva, en esta materia se fortalece el principio de
interculturalidad.

En lo relativo a la educación se fortalece la interculturalidad. Este principio ya

constaba brevemente enunciado en el artículo 66-2 de la Constitución de 1998. De su
lado, el artículo 28 de la nueva Constitución especifica el principio en estos términos:
“Es derecho de toda persona y comunidad a interactuar entre culturas y participar en
una sociedad que aprende. El Estado promoverá el diálogo intercultural en sus
múltiples dimensiones”.

La Constitución de 2008 introduce ciertos cambios en materia de justicia

indígena respecto a la de 1998. Los cambios más importantes tienen que ver con la
participación de las mujeres en los sistemas jurisdiccionales indígenas, así como la
vinculación de jurisdicción y territorio (art. 171). Es importante la disminución de las
restricciones a la jurisdicción indígena, pues la Carta Política de 1998 incluía a la
Constitución, los derechos humanos, la ley y el orden público, mientras que la de
2008 hace referencia de modo exclusivo a la Constitución y los derechos humanos. El
artículo 189 aclara que los jueces de paz no podrán prevalecer sobre la justicia
indígena27.

4.- ARGENTINA – PRESIDENCIA DE MAURICIO MACRI - DERECHOS

TRANSGREDIDOS.
4.1. Derecho a la Comunicación28:
Luego de bregar por años para aprobar la denominada “Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, llamada ley de medios”. El presidente con la firma del
Decreto de Necesidad y Urgencia N.º 267/16 derogó parcialmente la ley,
desarticulando buena parte de los derechos allí consagrados. Favoreciendo al grupo
Clarín que se apropió del Poder mediático en la República Argentina.

4.2. Derecho a la Libertad

27
Constitución de 1998 - Constitución de 2008 - Análisis de la Nueva Constitución, Ramiro Ávila y Julio César
Trujillo, ILDIS, Quito, 2008.
El Estado Plurinacional e Intercultural, en Revista Ecuador Debate 75, diciembre, 2008.
28
Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) n° 267 .- 2015. - http://www.lanacion.com.ar/1886791-
diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-parcialmente-la-ley-de-medios
 La prisión de Milagro Sala, sin causa, ni proceso, ni mucho menos sentencia,
representa una violación al principio de inocencia (art. 18 CN) y, sobre todo, al
derecho a la libertad de las personas (art. 15 CN), con el agravante de responder a
motivaciones políticas.
Milagro Sala es dirigente y líder de la organización Tupac Amaru y diputada
del Parlasur por el Frente Para la Victoria - FPV.
La violación de este derecho representa una vulneración para las libertades
públicas y coloca al Estado Nacional en situación de responsabilidad internacional,
ante el incumplimiento de las órdenes de liberación inmediata emanadas de la ONU,
la CIDH y apoyadas por OEA, diferentes países del mundo como Canadá, y por
organizaciones como Amnesty y Human Rights Watch29.

4.3. Derechos laborales

Con el despido de miles de trabajadores por parte del Estado Nacional, con la
promoción de paritarias a la baja y con acuerdos sectoriales que auspician la
flexibilización laboral, el gobierno de Macri ha violado diferentes derechos laborales,
contemplados en los artículos 14 y 14 bis de la Constitución Nacional.
Al mismo tiempo, los discursos del presidente contra los jueces laborales y el
proyecto de traspaso del fuero laboral a la órbita de la Ciudad va en esa misma
dirección30.

4.4. Derecho de Huelga

El derecho de Huelga (art. 14 bis CN) íntimamente ligado al derecho de
protesta (art. 36 CN y pactos internacionales) ha sido vulnerado vía represión. A ese
efecto, las cuatro fuerzas que dependen del Ministerio de Seguridad han participado
de represiones a la protesta social o laboral.
En el mismo sentido, la redacción del Protocolo de Actuación de las Fuerzas
de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas propendió a la vulneración de
este derecho, aunque no hay constancia de su implementación. De todos modos, si
bien el protocolo no se ha empleado, resulta vigente y presto a ser utilizado cuando se
lo considere.

4.5. Derechos migratorios31

La creación de un “lugar exclusivo de detención” o cárcel para las personas
infractoras a la Ley 25.871 (Ley de Migraciones), a partir de un convenio suscripto
entre la Dirección Nacional de Migraciones y el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, tiende a la segregación y al reforzamiento de los estigmas creados en cabeza de
los migrantes, vulnerando el art. 20 de la C.N., así como el propio preámbulo.
En esta misma línea, la Dirección Nacional de Migraciones informó que hasta agosto
de este año había realizado 8.036 operativos en todo el territorio a fin de detectar
“irregularidades documentarias” lo que “prácticamente igualó la actividad total de
2015 (cuando hubo 8.447)” y comparó que “Mientras que, a iguales períodos, se
produjo un aumento de 2.991 operativos; representando un incremento del 37,2%
interanual en la actividad.” La impronta expulsiva de migrantes surge evidente y
choca con nuestra Constitución.

4.6. Derecho a la Salud32

29
http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp
30
https://www.pagina12.com.ar/49668-mauricio-macri-sera-denunciado-ante-la-oit
31
http://www.perfil.com/politica/se-inaugura-una-carcel-para-inmigrantes.phtml
 Medidas como la discontinuación de los medicamentos para pacientes con
HIV o la menor cantidad de remedios disponibles en la cartilla del PAMI para adultos
mayores redundan en una clara violación al derecho a la Salud. Lo mismo, puede
decirse de la derogación del programa “Qunita”, que disminuía la mortalidad
materno- infantil.
Por su parte, el Ministerio de Salud de la Nación retiró los equipos territoriales
que se ocupaban de desplegar actividades de prevención y promoción de la salud en
los barrios más postergados en plena epidemia de dengue, hecho que agravó la
epidemia33. Asimismo, ese ministerio discontinuó una licitación ya iniciada de
compra de preservativos lo que generó faltantes y derivó en un aumento de un 35%
los casos de sífilis34.
Por último, el anuncio sobre la puesta en marcha de un plan de salud bajo el
rimbombante rótulo de Cobertura Universal en Salud (CUS) escondió el objetivo de
avanzar hacia un sistema de aseguramiento, que indefectiblemente acabará aumentado
la inequidad. Al mismo tiempo, se Instala el concepto de “cobertura” como acción
posible desplazando al de “derecho” como acción concreta y exigible. Además de
acentuar la inequidad, este tipo de seguros lleva a que el sistema de salud se vuelva
más asistencial que preventivo. El Estado se retira de las políticas públicas de
difusión, promoción y prevención.
Ello se puso en evidencia en la mínima ejecución presupuestaria del Ministerio
de Salud de todos los Programas de Salud con extensión territorial en lo que va del
año y el deliberado debilitamiento del Primer Nivel de Atención. acceso a la salud en
ese marco, será absolutamente inequitativo. El proyecto incluye un debilitamiento del
sector público a todo nivel, y la generación de empresas administradoras
jurisdiccionales del seguro, que compitan por la oferta de servicios de salud con una
lógica de mercado, agregando más intermediarios privados al negocio.

4.7. Derecho a la Educación

Planes y programas socioeducativos como CAI (infancia), CAJ (jóvenes),
FiNes (primaria y secundaria), Orquestas infantiles-juveniles fueron descentralizados
quedando a cargo de las provincias su ejecución. Esta decisión pone en alto riesgo su
continuidad debido a las dificultades económicas que caen sobre las administraciones
provinciales y municipales.
El programa “Conectar Igualdad” también fue descentralizado y se despidió al
equipo técnico que lo asistía, además del equipamiento se abandonó el sostenimiento
del software libre (Huaira) que hacía posible el propio desarrollo de contenidos y del
portal educ.ar. Esto condiciona la dependencia y futura compra a Microsoft35.

4.8. Memoria, Verdad y Justicia

Se proyectó un discurso oficial negacionista, desde el presidente para abajo,
incluyendo el desfile de genocidas en los eventos por el bicentenario de la
independencia. Se propició la prisión domiciliaria para los genocidas mayores de 70
años. Se boicoteó la investigación sobre los responsables civiles por delitos de lesa
humanidad.

32
https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
33
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
34
http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
35
http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-eliminados-o-vaciados-mauricio-
macri-n23389
 El Observatorio de Derechos Humanos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (ODH), junto a organismos de derechos humanos como Madres de Plaza de
Mayo Línea Fundadora; H.I.J.O.S. Capital; Adolfo Pérez Esquivel, Premio Nobel de
la Paz (SERPAJ) y otros organismos presentaron la denuncia contra el Estado
Nacional ante la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) para
prohibir el uso de las armas Taser, consideradas elementos de tortura. En particular, la
denuncia se refiere al uso de las picanas portátiles por parte de la Policía
Metropolitana de la ciudad autónoma de Buenos Aires.

4.9.- El Ataque a la Procuraduría General de la Nación Argentina.

Si bien el Procurador, es un cargo constitucional, El Presidente Neoliberal,
avanzó por cercenar derechos ante una Constitución débil como la Carta Magna del
94’. A sus fines utilizó Jueces aliados y hasta el uso de decretos de necesidad y
urgencia, que llevaron a la renuncia de la Procuradora Gils Carbo ante la presión del
ejecutivo. El armado de causas en su contra debilitó la democracia y la
institucionalidad en beneficio del gobierno que injerencia al Poder Judicial.

4.10 Asesinatos por parte de las fuerzas de seguridad.

La muerte de Santiago Maldonado36 por parte de la gendarmería recrudece la

violencia y el recuerdo de la dictadura militar. El gatillo fácil o fusilamiento por parte
de Luis Chocobar asesinando por la espalda al ladrón Pablo Kukoc37. Son ejemplos
que transcendieron a los medios, pero el informe de CORREPI (Coordinadora contra
la represión policial o institucional), documenta una cifra alarmante de 725 asesinados
por represión de parte de fuerzas de seguridad en un lapso de dos años. 38

5.- BRASIL Y LA DEMOCRACIA O NO.

En un trabajo editorial realizado en mayo de 2016 se señala lo siguiente:

“Cabe destacar que el IMPEACHMENT COMO GOLPE, como ya
fue mencionado, representa uno de los procesos más antipopulares y
antidemocráticos en América Latina en los últimos tiempos. En líneas
generales podríamos decir los impeachments antipopulares, tienen la
misma pantomima parlamentaria que derribó a Fernando Lugo en
Paraguay, las maniobras empresariales mediáticas (Oligarquías
mediáticas) y los aparatos judiciales que se unen para provocar la salida
de Dilma Roussef y otros jefes de Estado de América Latina, forman parte
de los mismos métodos y fines. Tenemos que admitir que el Golpe
Institucional en Brasil es parte de un proyecto de recolonización de
América Latina capitaneado por los Estados Unidos de América.”39

36
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS RESOLUCIÓN 32/2017 Medida
cautelar No. 564-17 Santiago Maldonado respecto de Argentina 22 de agosto de 2017.-
37
https://www.pagina12.com.ar/93343-dos-tiros-por-la-espalda
38
Informe de la situación represiva nacional 2017 – CORREPI (Coordinadora contra la represión
policial o institucional) . – 2018 Pagina 10.-
39
Maurício Roberto da Silva, Giovani De Lorenzi Pires, Rogério Santos Pereira. O assalto À democracia, golpe e
“jogo sujo” e “o jogo cada vez mais sujo” na “Republiqueta das Bananas”: O Brasil não é sério! Motrivivência v.
28, n. 47, p. 6-13, maio/2016
 Hay tres sectores que permitieron a los representantes brasileños lograr un
golpe institucional. Los que representaban a los propietarios del agronegocio; lo
pastores evangélicos de ultraderecha y los que provenían de las milicias y policía
brasileña, a estos tres se los denominaba BBB y su significado era Biblia, Boy
(agronegocio) y Bala. Estos lograron elucubrar el golpe blando que permitió a Temer
desplazar a Roussef.
Al no contar con un sistema de Revocatoria de Mandato o Recall, como si
tienen las constituciones de Ecuador, Bolivia y Colombia se pudo destituir a la
presidenta de Brasil en un avance de un Poder sobre otro40. La Revocatoria de
mandato es aquel proceso donde esta involucrado el pueblo mediante el voto.

6.- A Manera de Conclusión.

Luego de revisar las Modificaciones en la Constitución de los tres países
citados y contrastarlos sucintamente con lo acaecido en la República Argentina y
Brasil, podemos identificar que:
1. Las modificaciones constitucionales crean mecanismos que otorgan
derechos, que no pueden eliminarse por los diferentes cambios de Gobierno.
Deben Recurrir a una convocatoria, referendums a nuevas elecciones para
asambleas constituyentes. Sus esfuerzos son limitados por la estructura
Constitucional.
2. La adquisición de Nuevos Derechos determina la creación de nuevas
Instituciones, que protegen las nuevas garantías establecidas
constitucionalmente.
3. Las leyes pueden ser manipuladas por los Gobiernos, por el Poder Judicial,
pero la Constitución no, dado que esta se antepone como bloqueo, ante el
“achicamiento” del Estado a sus nuevas defensas establecidas en sus cartas
magnas y defendidas por nuevas Institutos. (Cuarto o Quinto Poder, en el
caso de los Países Citados).
4. Los Parlamentos y Legislaturas, pueden derogar una norma, pero no
pueden derogar las Constituciones.
5. Las políticas Neoliberales, buscan cercenar Derechos y reducir el Estado
solo con el objetivo de la ganancia pecuniaria para los que actúan
económicamente. Las Nuevas Constituciones citadas anteponen el
bienestar de sus ciudadanos basados en la Doctrina del Buen Vivir.
6. Las personas que no aportan al sistema Neoliberal (Personas con
capacidades especiales, ancianos, Pueblos originarios), son abandonadas o
desatendidas por el Estado.
7. No tiene utilidad en la inmediatez, que las Constituciones referencien a los
pactos y tratados internacionales con jerarquía constitucional (Art. 75-
inciso 22 Declaraciones, Convenciones, y Pactos complementarios de
derechos y garantías- Constitución Argentina 1994) como en el caso
argentino, dado que se prolongan en el tiempo las decisiones y los
gobernantes de turno imponen cárceles o medidas coercitivas injustas a los
grupos más desvalidos de la sociedad que actúan donde el Estado no puede
llegar.

40
Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES DESAMARRADO
POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados,
MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN 2177-7837
 8. Se viola a destajo la Constitución, en los países de gobierno neoliberales
como el caso argentino y se desprotege a la ciudadanía.

Bibliografía:
1. Constitución del Estado de Ecuador 2008 - Registro Oficial 449 de 20-oct-2008
Ultima modificación.
2. Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. (CPE) (2009).
3. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1999.
4. Guillermo O Donnell – Estado Democratización y Ciudadanía – Revista Nueva
Sociedad, 128 – 1993
5. Sergio Quiroz Miranda – Izquierda y Conciencia de Clase. – 2006.
6. Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-
junio, Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México. 2006
7. Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.:
Editorial Grijalbo, S.A. -
8. Risso, Julio Leandro- “Identidad Nacional y Otredad Indígena en la formación
del Estado Nación Argentino”..- Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales –
Vol. 18 – nº 3 – 2015
9. Camus, Albert. – El hombre Rebelde. – Editorial Losada. – 2003
10. Daniel Gatica Polco - El territorio de los pueblos originarios frente a la lógica del
neoliberalismo – Guerrero, febrero de 2015
11. Adriana Rodríguez Salazar. - “Teoría y práctica del buen vivir: Orígenes, debates
conceptuales y conflictos sociales. El caso de Ecuador. “. Tesis Doctoral. 2010 -
Universidad del País Vasco.
12. Arismendi, Alfredo – Derecho Constitucional. Caracas – Venezuela:
Publicaciones Facultad de Ciencias Políticas. (2006)
13. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. (1999)
14. Agustín Grijalva. Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del
2008 - julio de 2009 - PROGRAMA LEGITIMIDAD Y ARRAIGO DEL PODER.-
CUADERNO LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DEL 2008: RESULTADOS E
INNOVACIONES – 1ª. PARTE.
15. Ramiro Ávila y Julio César Trujillo, ILDIS, Quito, 2008. - El Estado
Plurinacional e Intercultural, en Revista Ecuador Debate 75, diciembre, 2008.
16. Maurício Roberto da Silva, Giovani De Lorenzi Pires, Rogério Santos Pereira. O assalto À
democracia, golpe e “jogo sujo” e “o jogo cada vez mais sujo” na “Republiqueta das Bananas”: O
Brasil não é sério! Motrivivência v. 28, n. 47, p. 6-13, maio/2016
17. Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES
DESAMARRADO POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-
CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados, MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN
2177-7837

Citas Periodísticas:
i. Carlos Romero. Comisión congresal que modificó el proyecto constitucional.
http://eju.tv/2010/01/nueva-nomenclatura-estatal-comienza-a-usarse-en-bolivia/.-
10-01-2010
 ii. Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) n° 267.- 2015. -
http://www.lanacion.com.ar/1886791-diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-
parcialmente-la-ley-de-medios
iii. http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp
1
iv. https://www.pagina12.com.ar/49668-mauricio-macri-sera-denunciado-ante-la-
oit
1
v. http://www.perfil.com/politica/se-inaugura-una-carcel-para-inmigrantes.phtml
1
vi. https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
1
vii. https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
1
viii. http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
1
ix. http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-
eliminados-o-vaciados-mauricio-macri-n23389

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Putin y el centenario de las revoluciones de 1917

Autor: Lic. Rafael L. Briano (UNMdP) rafabriano@hotmail.com

Área temática: Política internacional

Resumen:
Este trabajo se propone indagar acerca de la postura del presidente ruso en relación al centenario de los sucesos
revolucionarios de 1917. El análisis pondrá el acento en los actos oficiales, discursos públicos y eventos
organizados por el Kremlin. La conmemoración del centenario de las revoluciones constituye un
momento importante para analizar cómo, desde el poder, se reinterpretan estos complejos procesos y
qué tipo de relato histórico-político se pretende instalar. Luego del colapso de la URSS Rusia ha
debido redefinir su identidad nacional. En consonancia con ese proceso, el poder político ha ido
reconfigurando la “memoria oficial”. Es interesante analizar cómo Putin, una de las figuras más
determinantes de la política rusa de las últimas décadas, se posiciona frente al pasado soviético y cómo
ese legado actúa, a veces, como referencia y, en otras, como una amenaza a exorcizar. La utilización
intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido frecuente en las autoridades rusas y Putin
no ha sido la excepción. En consonancia con esto, utiliza la historia soviética y también la
prerrevolucionaria, como soporte a la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo.
 El objetivo de este trabajo es indagar acerca de la postura del gobierno ruso en relación a la
conmemoración del centenario de los sucesos revolucionarios de 1917. Para ello, haremos foco
en los discursos, homenajes, actos y decisiones emanadas del poder político y también
haremos algunas menciones colaterales sobre otros actores o exponentes de la
sociedad civil que se manifestaron públicamente respecto a estos eventos. Nos
interesa analizar de qué manera el gobierno de Putin se posicionó frente a estos
hechos históricos y, así, pensar qué tipo de reelaboración política e
instrumentalización hace para el presente. Creemos que de este modo podremos
atisbar parte de una “memoria oficial”41 que nos muestre qué piensan los actuales
moradores del Kremlin sobre estos eventos y qué lugar creen que deben ocupar en la
historia de Rusia.
No será parte de nuestro cometido debatir acerca del alcance y carácter de la
“Revolución bolchevique“ de 1917 pero, como muestra de su importancia global,
basta recurrir a Eric Hobsbawm quien, en su “Historia del siglo XX”, afirmaba que
este “siglo corto” “se iniciaba y concluía con el ciclo vital del estado surgido de la
revolución de octubre” (Hobsbawm, 1998: 63). Tampoco nos proponemos hacer una breve
historia de la “Revolución rusa”. Para nuestra indagación sólo recurriremos a la habitual distinción
entre las dos revoluciones de 1917. En febrero,42 como consecuencia de la decadencia de más de tres
siglos de autocracia y las penurias producidas por la participación rusa en la Primera Guerra Mundial,
se produjo una gran movilización social de protesta que derivó en una revolución que terminó con la
abdicación del Zar Nicolás II y la instauración de un gobierno provisional. Esta “revolución
burguesa” dio lugar a un periodo de nuevas libertades como nunca se habían vivido en Rusia. Las
convulsiones políticas y la guerra continuaban y, ante la debilidad y descrédito del gobierno
provisional, el partido bolchevique, liderado por Lenin, decidió tomar el poder en octubre. Esta fue la
segunda revolución, la que daría origen y fundamento a la URSS, el primer “Estado obrero y
campesino” que tenía como objetivo inicial ser el “faro de la revolución mundial”.
Obviamente, desde la desintegración de la URSS, en diciembre de 1991, en Rusia se
abandonó la “versión canónica” de los sucesos revolucionarios de 1917 que daban sustento al propio
armazón ideológico del poder soviético. Hasta ese momento, la revolución rusa pertenecía a la
categoría de las revoluciones que habían dado “nacimiento a una nación”, aquellas

41
Con el término “memoria oficial” nos referimos a la memoria construida por las autoridades políticas
rusas y que ellas tratan de imponer a la sociedad.
42
En 1917, Rusia empleaba todavía el calendario juliano. En enero (juliano) de 1918, el Sóviet de
Comisarios del Pueblo decidió cambiar al calendario gregoriano, rompiendo así con la Iglesia
ortodoxa. A pesar de esta modernización, se sigue hablando de Revoluciones “de Febrero” y “de
Octubre” en vez de “de Marzo” y “de Noviembre”.
que, como la revolución norteamericana, dejaron como legado una estructura
institucional y un mito nacional. Al desaparecer la nación soviética, hija de esa
revolución, la propia revolución debió ser reclasificada, repensada como un episodio
en el contexto general de la historia de Rusia (Fitzpatrick, 1995: 11). En consonancia, los
sucesivos gobiernos rusos han ido modificando la forma de interpretar los sucesos de 1917, no sólo la
revolución de octubre (la “Gran revolución socialista de octubre”, según la ortodoxia soviética)
sino, también, la “Revolución de febrero”, durante todos esos años menospreciada o marginada por
su carácter “burgués”.
“En Rusia, más que en otras partes, la cuestión de la memoria es indisociable
de la cuestión de la identidad, especialmente de la identidad nacional y esta remite
constantemente a la historia. Durante siete décadas la historia de Rusia estuvo
estrechamente ligada a la de la URSS. La desaparición de esta última y la del sistema
político comunista que encarnaba provocaron una grave crisis identitaria que, desde
los años 90, la sociedad rusa se ha esforzado en superar con el objeto de reconstruir
una identidad aceptable” (Groppo, 2014: 90).
Al comenzar con la investigación surgieron los primeros interrogantes, si la
“revolución bolchevique” tuvo una innegable pretensión internacionalista y su
impacto global fue importantísimo, ¿por qué, al cumplirse el centenario, el gobierno
ruso parecía poco dispuesto a las conmemoraciones y en el mundo había mucho más
expectativas al respecto? Esto obedecía a que el centenario de las revoluciones del 17´
representaba un hecho incómodo para Putin, algo que era mejor ignorar o, por el
contrario, ¿resultaba una oportunidad para la consolidación de un relato unificador de
la historia rusa? Estas y otras espinosas cuestiones orientarán nuestro recorrido.

Putin y su ambigüedad respecto a la URSS

“Quien no extrañe la Unión

Soviética, no tiene corazón.
Quien la quiera de vuelta, no
tiene cerebro”. Vladimir
Putin

A principios de los 90´, sobre los escombros de la URSS, el flamante

presidente de la Federación Rusa, Boris Yeltsin, recurrió a la Rusia prerrevolucionaria
para reconstituir la identidad nacional. Por consiguiente, se presentó a la época
Imperial como un período de esplendor y grandeza que fue desviado de su “curso
natural” en la historia por la “Revolución de Octubre”. En sintonía con esta postura se
decidió reemplazar la bandera soviética por la bandera tricolor de la época zarista, se
restablecieron las estrechas relaciones con la Iglesia Ortodoxa y se abandonó el himno
soviético por una pieza del compositor ruso de del siglo XIX Mijaíl Glinka.
Vladimir Putin es, sin duda, la figura política más importante de la historia reciente de ese
país y ha estado en el poder, sea como presidente o como primer ministro, desde 1999 hasta la
actualidad. Asumió la presidencia provisional el último día del siglo pasado, debido a la renuncia de
Yeltsin, luego cumplió dos mandatos presidenciales consecutivos (2000-2004 y 2004-2008) y
ocupó el cargo de primer ministro durante la presidencia de Medvedev (2008-2012). En 2012 asumió
por tercera vez y en marzo de 2018 fue reelegido. En caso de terminar su mandato en 2024,
cumpliría casi un cuarto de siglo al frente del país más extenso de la tierra.
Putin proviene de los organismos de seguridad soviéticos (la temida KGB) y, destinado en
Alemania Democrática, vivió personalmente la caída del muro de Berlín. De regreso a un país en
ruinas logró acceder al círculo de confianza del alcalde de San Petersburgo y luego, estando a cargo
del FSB, (el servicio de seguridad ruso, una vez disuelta la KGB) fue escalando posiciones en el
gobierno de Yeltsin hasta ser nombrado primer ministro en agosto de 1999. En ese cargo tomó
reconocimiento nacional e internacional por su postura inflexible al impulsar la tercera invasión rusa a
la república separatista de Chechenia, en lo que denominó una “guerra anti terrorista”.
Su trayectoria política parecería ser el mejor ejemplo para aquellos que creen ver más
continuidades que rupturas entre las elites soviéticas y de la Federación Rusa. Putin hace unos
años dijo que “la desintegración de la URSS fue la mayor catástrofe geopolítica del
siglo XX”. Pero, al mismo tiempo, es plenamente consciente que las condiciones se
han modificado irremediablemente y que no es posible “volver el tiempo atrás”.
Como presidente, al igual que su predecesor, abandonó toda referencia al
comunismo o al anticapitalismo y apeló al pasado para restaurar la identidad rusa
pero, a diferencia de Yeltsin, en este proceso también recuperó y rehabilitó algunos
elementos del pasado soviético. “Su contenido principal es un nacionalismo centrado
en la idea de una Gran Rusia, de su pasado glorioso y de un futuro que le permitirá
restablecer su poder y su influencia a escala internacional. En ese nacionalismo se
mezclan elementos heredados de la época zarista y de la tradición eslavófila y otros
de la etapa soviética. Occidente se presenta otra vez como un adversario ante el cual
Rusia debe defenderse” (Groppo, 2014: 99).

Como otra muestra de esta “continuidad nostálgica” con el pasado soviético, al

poco tiempo de asumir su primer mandato, Putin decidió que el himno nacional de la
Federación Rusa fuera una adaptación del himno de la Unión Soviética. La letra del
nuevo himno fue revisada por Serguéi Mijalkov, a partir de las letras de sus propias
versiones del himno soviético de 1943 y 1977. Esta tercera y última versión eliminó
todas las menciones al nombre e ideas de Lenin, al comunismo y a la “irrompible
unión” del Estado Soviético, centrándose en su lugar en describir un país extenso y
con grandes cantidades de recursos legados a las generaciones futuras.43
Putin en varias ocasiones ha dado otras muestras de ambigüedad respecto al
pasado soviético y el legado comunista. Hace unos años afirmó que le gustaban
mucho y le seguían gustando las ideas comunistas y socialistas y que el manual del
“constructor del comunismo” se asemejaba mucho a la Biblia. “Pero la aplicación
práctica de esas maravillosas ideas en nuestro país estuvo lejos de lo que exponían los

43
Como muestra de este nuevo nacionalismo que, a su vez, hunde sus raíces en un pasado lejano, vale
la pena echar un vistazo a la letra del himno nacional ruso: “Rusia, nuestra patria sagrada, Rusia,
nuestro amado país. Una poderosa voluntad, una gran gloria — ¡Son tu herencia por toda la
eternidad! Estribillo: ¡Gloria a ti, nuestra patria libre, eterna unión de pueblos hermanos! ¡La
sabiduría popular dada por nuestros antepasados! ¡Gloria a la patria! ¡Estamos orgullosos de ti!
Desde los mares del sur hasta las regiones polares, Se extienden nuestros bosques y campos. ¡Eres
única en la faz! Eres inimitable — Protegida por Dios, tierra natal. Estribillo. Un vasto espacio para
soñar y vivir Nos abren los años futuros. Nos da fuerza la lealtad a la Patria. ¡Así fue, así es y así
será siempre!”.
socialistas utópicos. Nuestro país no se pareció a la Ciudad del Sol”, declaró. Agregó
que todo el mundo acusó a los zares de represión, pero la construcción del Estado
soviético comenzó de esa misma forma, con represiones masivas. Al mismo tiempo,
sostuvo que, “a diferencia de muchos funcionarios -yo no fui funcionario, desde el
punto de vista del partido, ya que fui un miembro común y corriente- yo no tiré el
carnet del partido. No lo quemé. El Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS)
se disolvió. Y mi carnet anda por alguna parte. Yo no fui miembro del partido por
obligación. No puedo decir que fuera un comunista ideológico, pero, con todo, eso (el
comunismo) me atraía mucho”, manifestó. Resaltó el que hecho que también fue
miembro del partido, “al igual que otros veinte y tantos millones de ciudadanos
soviéticos”.44

Al mismo tiempo, ha reconocido los excesos en las represiones soviéticas y la

tragedia del Gulag. Ha hecho autocrítica sobre Stalin y sobre algunos aspectos de la
política exterior soviética. Por ejemplo, ha condenado el pacto Molotov-Ribbentrop
que sirvió para que la Alemania nazi y la URSS de Stalin se repartieran Polonia.
También, en varias ocasiones, criticó a Lenin y a los bolcheviques, a quienes acusó de “traidores a
la patria” por desear la derrota rusa en la Primera Guerra Mundial y “causar el colapso del
Estado ruso”. Ha llegado a decir que los rusos “no necesitábamos la revolución mundial”,
tal como lo deseaba Lenin. Este era, sin duda, un líder demasiado cosmopolita y
antimilitarista para su gusto.

En relación al pasado soviético la actitud de Putin no es una anomalía, la Rusia actual todavía
está repleta de simbología y monumentos de ese período. Es como si, en este aspecto tampoco fuera
posible romper tajantemente con el legado de la URSS. Por ejemplo, el presidente se ha
resistido a retirar la momia de Lenin del mausoleo de la plaza Roja hasta que una
mayoría de rusos se manifieste públicamente a favor de ello, para evitar una nueva
división de la sociedad.
Siguiendo una tradición muy arraigada en la historia rusa, Putin ha establecido
relaciones muy estrechas con el Patriarca de la Iglesia Ortodoxa Rusa y hoy en día, al
igual que en el período zarista, el Estado y la Iglesia actúan como fundamentos y
garantes del orden político y social. Ha mantenido una relación de ayuda mutua con la
Iglesia ortodoxa aunque, asimétrica, reservando para el Estado la mayor cuota de
poder. Al ser reelegido en 2012 su alianza con este sector se potenció y comenzó a
hacer declaraciones donde resaltaba la amalgama entre la madre patria y la religión.
Por ejemplo, en 2013 afirmó que “para que la sociedad exista, conviene fomentar el
respeto de nuestras tradiciones y de las grandes religiones” Aunque Putin no
promueva un Estado religioso sino laico considera que Rusia tiene un camino
espiritual único, una tradición social comunitaria y, por lo tanto, rechaza el
individualismo anglosajón y de condena la “decadencia moral de Occidente”. Para él
la Iglesia es el reflejo de la unión de los pueblos eslavos ortodoxos.45

Para la Rusia post soviética la “Gran Guerra Patriótica” (1941-1945), tal

como ellos denominan al enfrentamiento contra la Alemania nazi, se volvió un
verdadero mito de origen y fundamento de la identidad nacional rusa. Es así como todos
los años, el 9 de mayo, se celebra el “Día de la Victoria”, dando lugar a enormes celebraciones

44
“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile.
45
Anais Llobet, “De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”. Le
monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018).
populares e imponentes desfiles militares. La mayoría de los rusos consideran que la victoria de la
URSS fue el acontecimiento más importante del siglo XX. “Como bajo el poder soviético, la
memoria de la guerra, traumática y a la vez gloriosa, sirve para eclipsar otra memoria, la del terror
estalinista, y para convencer a los rusos del rol positivo del Estado en la historia nacional” (Groppo,
2014: 90). El gobierno de Putin, en el afán de consolidar un relato único, ha intentado de diversas
maneras promover una “visión justa” y “no falsificada” de la historia. Una de las herramientas más
cuestionadas fue la denominada “Ley memorial” destinada a castigar todo “atentado a la memoria
histórica de los acontecimientos que se produjeron durante la Gran Guerra Patriótica”.

Los acontecimientos revolucionarios de 1917 siempre resultaron una

incomodidad para los gobiernos post soviéticos. Esta dificultad se ve reflejada en los
vaivenes sufridos por el feriado del 7 de noviembre, conocido como el día de la “Gran
Revolución Socialista de Octubre” durante la era soviética. Yeltsin intentó eliminarlo
como feriado y, si bien no lo logró, lo vació de contenido. El feriado fue eliminado
por el parlamento recién en 2004, bajo el gobierno de Putin cuando fue reemplazado
por el “día de la Unidad nacional”, el 4 de noviembre, en homenaje a la expulsión de
los polacos y letones de Moscú en 1612.

“Una de las facetas del proyecto de Putin es reponer una historia “positiva” de
Rusia, plasmada en los nuevos manuales escolares. Desde el Kremlin se propuso
incorporar positivamente la historia soviética dejando de lado su costado más utópico
como también sus derivas sangrientas” (Stefanoni y Braña, 2017: 185). El deseo de
construir una historia unívoca cuyo objetivo final es la grandeza de Rusia hace que en
este nuevo panteón nacional convivan personajes tan disímiles como Pedro el Grande,
Stalin e Ilyn.

Según algunos analistas Putin se guía por una agenda “patriótica-nacionalista”

basada en 3 vectores: la rehabilitación de muchos símbolos del Estado soviéticos (la
música del himno y algunos emblemas soviéticos) y el desarrollo de un patriotismo
militarizado (a través de varias celebraciones patrióticas); la reivindicación de la
victoria aliada sobre el fascismo en la Segunda Guerra Mundial, las victorias militares
zaristas y la admiración del período Imperial y de varios autores anti comunistas y
conservadores como Vladimir Soloviev, Nikolai Berdyaev e Ivan Ilyn y, por último, la
revalorización de la Iglesia Ortodoxa.46

Las revoluciones cien años después

“No podemos arrastrar hasta

nuestros días las divisiones,
los odios, las afrentas y la
crueldad del pasado.
Recordemos que somos un
solo pueblo unido. Un solo
pueblo y Rusia solo hay
una”. Vladímir Putin

46
“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología tradicional del
imperio ortodoxo", entrevista a Domitilla Sagramoso en el diario Clarín 7 de noviembre de 2017.
 En diciembre de 2016 Putin encomendó a la Sociedad Histórica Rusa (SHR) la
formación de un comité encargado de organizar la conmemoración del centenario de
lo que, tratando de parecer neutral, denominó “la revolución en Rusia”. Sergei
Narishkin (ex presidente de la Duma) fue nombrado a cargo del comité organizador.
Este incluía figuras independientes y críticos del poder, ministros y responsables de la
Iglesia ortodoxa, pero ni un solo miembro del Partido Comunista o de los partidos
monárquicos. Según el copresidente del comité, el historiador Anatoli Torkunov, las
más de 500 manifestaciones, conferencias, mesas redondas, exposiciones o festivales
de cine tenían como objetivo poner en relieve los acontecimientos "contradictorios"
de 1917. A las pocas semanas de nombrado el comité, Putin fijó el rumbo a seguir:
"las lecciones de historia sirven ante todo para la reconciliación y el fortalecimiento
de la armonía política, social y civil".

Para el periodista e historiador Nikolai Svanidze, miembro del comité, lo más

importante que el imperio zarista y su sucesor soviético tenían en común era que "el
Estado primaba sobre el individuo" El director del Servicio de Inteligencia Exterior de
Rusia y presidente de la Sociedad Histórica Rusa, Serguéi Narishkin, instó a no
evaluar desde posiciones extremas a la revolución de 1917: "el radicalismo es nocivo
en principio y está absolutamente contraindicado para los estudios históricos, los
acontecimientos tan relevantes como la Revolución rusa, de importancia crucial para
nuestro país, para Europa y para el mundo entero, no deben pintarse solo en blanco y
negro, su contenido es mucho más complicado, y es importante que lo entiendan tanto
los científicos como toda la sociedad".47

Esta aprensión o cuidado frente a los sucesos se debe a que los rasgos más
democráticos y disruptivos de la revolución no atraen las simpatías del gobierno de
Putin y buena parte de la sociedad rusa. La misma palabra "revolución" tiene
connotaciones negativas y peligrosas para el gobierno actual y es inseparable de 1917.
No es posible minimizar o esterilizar estos eventos: el centenario de 1917 es
demasiado significativo y divisivo para negarle importancia (Gajos, 2017). “En gran
medida la revolución de 1917 es una tragedia a conjurar. Desde una visión nacional
conservadora, la prioridad para Putin es preservar “la actual concordia política y civil”
(Stefanoni y Braña, 2017: 187).
Obviamente para el Partido Comunista de la Federación Rusa, heredero del
otrora poderoso PCUS, el centenario de la “Revolución de octubre” debía
conmemorarse. Unos meses antes del centenario anunciaban que afrontarían “el reto
de celebrar el 100 aniversario de la Gran Revolución de Octubre no solamente con
actos solemnes”. La conmemoración incluyó diversas actividades. Por ejemplo, en
San Petersburgo se celebró el XIX Encuentro Internacional de Partidos Comunistas y
Obreros dedicado al centenario y se llevó a cabo el Foro Internacional de las Fuerzas
de Izquierda: “¡Octubre de 1917, avance hacia el socialismo!”.
Las críticas que los comunistas le hacen al gobierno de Putin merece ser
mencionada para ver cómo, en cierto modo, se oponen a algunas posturas oficialistas:
“al recurrir a las consignas patrióticas, las autoridades tratan de extirpar de la
conciencia del pueblo la percepción positiva del socialismo. Nosotros tenemos que
defender firmemente la verdad y la justicia, defender la memoria histórica, usar
47
“Jefe de Inteligencia pide evitar valoraciones extremas de la Revolución rusa de 1917”.
activamente nuestras experiencias de lucha contra las expresiones del antisovietismo,
el anticomunismo y la rusofobia, contra la falsificación de la historia. El nacionalismo
es otro mal que requiere de un antídoto. Solamente el PCFR tiene un programa
consecuente sobre el problema de las nacionalidades” (“Rumbo al centenario de la
Revolución de Octubre”. Partido Comunista de la Federación Rusa).48
El 12 de marzo de 2017, el día que se cumplían cien años del inicio de la
“Revolución de febrero” pasó casi desapercibido para la mayoría de los rusos. Sin
embargo, algunos diputados liberales intentaron rescatarla del olvido haciendo un
paralelismo con el presente, para ellos, “un gobierno represor como el de Putin, que
ignora las tremendas desigualdades económicas y limita los derechos humanos
básicos, debería estar preocupado de que la historia se repita”.49
Desde la sociedad civil, una de las iniciativas más interesantes para
conmemorar los centenarios revolucionarios se trata del “Proyecto 1917”, dirigido por
Mikhail Zygar, un antiguo editor en jefe del canal independiente de noticias TV Rain.
Después de hurgar en diferentes archivos históricos compilaron una imitación de
Facebook en ruso e inglés para describir en una crónica lo que sucedió en 1917. Para
ello utilizaron recortes de los diarios personales de cientos de rusos, particularmente
de personajes destacados de aquella época, para crear un retrato de cada día, incluido
el clima.50

Paradójicamente, la respuesta de los pensadores liberales y oficialistas sobre

los hechos trágicos de 1917 es similar. “El centenario se conmemora, sí, pero no se lo
celebra, ni festeja. Se lo entiende íntegramente como medio para sacar conclusiones y
extraer enseñanzas”, dice Lev Gudkov, el sociólogo que dirige el Centro Levada. De
igual parecer, Dimitri Zimin, empresario y fundador de la Fundación Dinastía, que
financia proyectos orientados al desarrollo de la ciencia y la educación, afirma que “el
siglo pasado es un siglo de pérdidas, de saltos fallidos. Se disolvió todo”.51
El 25 de mayo de 2017 Putin y el patriarca Cirilo de Moscú y de toda Rusia
inauguraron la nueva iglesia del monasterio Sretenski. Ubicada a algunos pasos de la

48
En la página oficial del PCFR se puede leer lo siguiente: Rumbo al centenario de la Revolución de
Octubre: “el año 2017 entrará en la historia de la Humanidad bajo el signo del Centenario de la Gran
Revolución Socialista de Octubre. ¡Esta es la convicción de los comunistas rusos! ¡Así piensan todas
las personas progresistas de la Humanidad! Los acontecimientos en octubre de 1917 no solamente
estremecieron al mundo por su grandioso alcance sino también sentaron una amplia base de desarrollo
gradual, sostenible y del avance del mundo hacia la eliminación de la explotación del hombre por el
hombre y la construcción de una sociedad equitativa, hacia el socialismo (…)
49
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”. New
York Times, edición en español).
50
En https://project1917.com/ ellos mismo describen el objetivo del proyecto: “permite a los
participantes conocer la historia de 1917 de quienes vivieron durante este momento decisivo de la
historia del siglo XX. Consiste completamente de fuentes primarias. No incluye un rastro de invención.
Todos los textos utilizados están tomados de documentos genuinos escritos por personajes históricos:
cartas, memorias, diarios y otros documentos del período. Es una publicación en serie, pero en forma
de red social. Todos los días, cuando ingresa al sitio, descubrirá lo que sucedió exactamente hace cien
años: lo que varias personas estaban pensando y lo que le sucedió a cada uno de ellos en este año lleno
de acontecimientos. No puede avanzar rápidamente hacia el futuro, sino que debe seguir los eventos a
medida que ocurren en tiempo real. Es una forma de dar vida al pasado y acercarlo al presente. Es una
forma de entender cómo era el año 1917 para quienes vivían en Rusia y en otros países. Hemos
rastreado archivos y almacenes en busca de textos, fotografías y videos, muchos de los cuales nunca
han visto la luz del día. El proyecto es el trabajo de un equipo de periodistas, expertos, diseñadores,
animadores e ilustradores”.
51
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
Lubianka, el edificio del ministerio del Interior soviético, símbolo de a gran represión
de los años 30’, la iglesia fue dedicada a la memoria de los “mártires de la
persecución antirreligiosa”. En el discurso de inauguración el presidente destacó que
hacerlo en el centenario de las revoluciones de febrero y octubre constituía “un gran
símbolo” y advirtió “sabemos cuán frágil es la paz civil. No tenemos que olvidarnos
nunca cuán difícil es curar las heridas provocadas por las divisiones. Ésta es nuestra
responsabilidad común: hacer todo lo que podamos para preservar la unidad de la
nación rusa”.52

El Ministro de Cultura de Putin, Vladimir Medinsky, uno de los principales

ideólogos del relato histórico propugnado por el Kremlin, estuvo de acuerdo con el
comité en que la conmemoración de los centenarios no debía incluir desfiles militares o
actos públicos masivos. Se optó por organizar una serie de conferencias, mesas redondas, simposios,
muestras y exposiciones sobre los sucesos de 1917.

Entre ellas, vale la pena mencionar algunas: 53

- “Cai Guo-Qiang: Octubre” en el Museo Pushkin de Bellas Artes de

Moscú. La exposición del aclamado artista chino contó con grandes
lienzos así como pequeñas obras e instalaciones de video arte, creadas
expresamente para esta exposición.
- “Alguien 1917” en la Galería Tretiakov. En la principal galería de arte
ruso se reunieron alrededor de 120 obras de museos rusos y extranjeros.
Allí se exhibían pinturas de 1917 que no reflejaban los acontecimientos
revolucionarios.
- “¿Libertad para todos? La historia de la nación en los años de la
revolución” en el Museo Judío y Centro de la Tolerancia. Mostraba la
situación cultura, política y religiosa de la comunidad judía de Rusia
durante los años de la revolución y la guerra civil.
- En el Museo del Hermitage, en San Petersburgo, se montaron a lo largo del
año 2017 varias muestras. Una de ellas, "Dos ministerios y la
revolución" ocupaba el foro del antiguo edificio del Estado Mayor, donde
en la época zarista funcionaron los ministerios de Relaciones Exteriores y
Finanzas. El 25 de octubre, se inauguró la muestra mayor, "El Palacio de
Invierno y el Hermitage en 1917", dedicada a recordar los hechos
históricos que allí sucedieron cuando, luego de la revolución de febrero de
1917, el complejo de edificios fue un hospital militar y la sede del
Gobierno Provisional liderado por Kerensky.
- “1917. El Código de la Revolución”. Museo Estatal Central de
Historia Contemporánea de Rusia, el antiguo Museo de la Revolución
que durante la época zarista acogió el Club Inglés. La exposición era una
crónica histórica de octubre de 1917, en el que se mostraban objetos
curiosos de la época, como notas personales escritas por el propio Lenin,
porcelana de propaganda y objetos personales de los principales
participantes.
Me detendré brevemente en esta última muestra porque considero que era la más
significativa. En cierto modo, trataba de encontrar un delicado equilibrio entre las
52
Anais Llobet, “De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”. Le
monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018.
53
“Las mejores exposiciones de Moscú sobre la Revolución rusa”. Russia beyond.
diversas opiniones sobre la Revolución de Octubre surgidas luego del colapso de la
URSS. En un artículo que describía la exposición se mencionaba que “a veces no se
puede sacudir por completo un enfoque irónico hacia cualquier participante que no
sea bolchevique. La exposición se presenta como “apegada a los hechos”, dejando a
los visitantes libres para sacar sus propias conclusiones”. Nikita Anikin, uno de los
organizadores, dice que el objetivo principal era mostrar que la revolución era un
"proceso universal que abarca todo y que afecta todos los aspectos de la vida de todas
las personas, independientemente de lo que estén tratando de lograr". A pesar de la
importancia de esta muestra, el público ruso no se sintió muy atraído y la mayoría de
los visitantes eran turistas extranjeros.54
El 30 de octubre, poco antes del centenario de la “Revolución de octubre”, en
el denominado “Día de la Memoria de las víctimas de las represiones políticas”55
Putin inauguró el primer monumento nacional a las víctimas de la represión política
de la era soviética. El presidente ruso y el patriarca Kiril de la Iglesia ortodoxa
participaron en la inauguración del monumento, bautizado como “Muro de las
Lamentaciones”. Ese día Putin afirmó que “el terrible pasado de las represiones no
puede borrarse de la memoria ni justificarse”.56
Al llegar el centenario de la “Revolución de octubre”, al igual que en marzo,
los actos conmemorativos oficiales fueron austeros y el gobierno no promovió actos
públicos o movilizaciones callejeras. El día del aniversario de la toma de poder por
los bolcheviques el portavoz del Kremlin, Dmitri Peskov, se encargó de decir que,
para Putin, era como cualquier otro día de trabajo y no había ningún motivo para
modificar la agenda oficial. En consonancia, tampoco fue declarado día feriado.

Sin embargo, a pesar de que el gobierno afirmaba que se trataba “día normal”
y la mayoría de los rusos parecía no darle ninguna importancia al centenario, una serie
de sucesos evidenciaron que no se trataba de días corrientes. Una sucesión de
amenazas de bomba y algunas protestas de grupos nacionalistas hicieron que se
decidiera cerrar el mausoleo de Lenin por unos días. El 4 de noviembre, el “Día de la
unidad nacional”, fueron detenidas cerca de 400 personas que habían sido convocadas
por un movimiento radical nacionalista que afirmaba querer iniciar una revolución.
Los detenidos se habían congregado en pleno centro de la ciudad, frente a la Plaza
Roja, siguiendo los llamamientos de un bloguero residente en Francia, Viacheslav
Máltsev, para hacer una "revolución popular" hasta lograr la dimisión del presidente.

El 7 de noviembre, como todos los años, se llevó a cabo en Moscú el “76º

aniversario del desfile militar de 1941”. Más que un desfile militar se trató
principalmente de una reconstitución histórica de ese evento. En esta iniciativa
participaron más de 5.000 personas, entre ellas: veteranos del desfile histórico de
1941 y del desfile de la Victoria de 1945, el grupo de Caballería del Regimiento
Presidencial; compañías históricas formadas por efectivos de las formaciones y los
establecimientos educativos militares del Ministerio de Defensa de Rusia; estudiantes
de la Escuela Militar Suvórov y de la Escuela de Música Militar de Moscú, la
Orquesta Militar de la Guarnición de Moscú y miembros de los clubes de historia

54
“Deciphering a Revolution; ‘1917: Code of a Revolution’ is the first exhibition marking this year’s
centenary”.
55
El “Día de la Memoria de las víctimas de las represiones políticas” se celebró por primera vez en
1991, poco después de la caída de la URSS.
56
“Putin inaugura un monumento en memoria de las víctimas de las purgas estalinistas”.
militar. Posteriormente, en la Plaza Roja se exhibió equipamiento militar de esos
años. El evento no se transmitió por la televisión estatal y mostró sólo un breve
segmento de la Revolución de 1917 con soldados del Ejército Rojo.57

Es interesante cómo, de esta manera, el gobierno ruso soslayó el aniversario

bolchevique y utilizó ese día tan especial para alimentar una vez más el “patriotismo
militar”, rememorando esos heroicos y trágicos momentos vividos, a casi cuatro
meses del inicio de la ”Gran Guerra Patria”. A pesar de que los nazis estaban a unos
pocos kilómetros de la capital, el desfile en el que cerca de 30.000 soldados soviéticos
desfilaron antes de que muchos de ellos marcharan directamente hacia el frente elevó
la moral del Ejército rojo y terminó siendo crucial para la defensa de Moscú.

Poco después de finalizado el desfile el Partido Comunista de la Federación

Rusa y otras fuerzas de izquierda, así como invitados de diversos países, celebraron el
centenario con una marcha por el centro de Moscú. La marcha recorrió la calle
Tverskaia y, tras pasar junto al Kremlin y la Duma Estatal, culminó con un mitin de
Ziugánov en la plaza de la Revolución, cerca del teatro Bolshói. En la marcha
participaban delegaciones de más de 80 países, entre ellos Argentina, Brasil, Cuba,
Chile y también europeos. Dirigiéndose a los manifestantes, Ziugánov afirmó que el
resultado de la revolución fueron los numerosos logros de la URSS, desde la victoria
sobre la Alemania nazi hasta los éxitos en el campo de la ciencia y la técnica. Subrayó
el líder comunista que, en 20 años, la “modernización” realizada primero por Lenin y
luego por Stalin había multiplicado la potencia de Rusia.58

Ese mismo día el movimiento de izquierda nacionalista “Otra Rusia”, liderado

por el escritor Eduard Limonov, congregó en Moscú tan solo a poco más de 500
partidarios y algunos fueron detenidos por la policía.

En la principal plaza de San Petersburgo, se llevó a cabo uno de los pocos

espectáculos públicos que conmemoraron el centenario de la revolución. Se trató de
otra iniciativa organizada por el grupo “1917 Free History", el mismo que llevó
adelante “Project 1917”. El 6 y 7 de noviembre hicieron una representación con
actores, bailarines y proyecciones de cine que escenificaban la toma del Palacio de
Invierno. Esto incluyó también un moderno espectáculo luminoso en 3D proyectado
sobre la fachada del Palacio.

Conclusiones

“¿No era posible seguir una

vía evolutiva en vez de pasar
por una revolución? ¿No
podríamos haber
evolucionado mediante un
movimiento gradual y
consistente hacia adelante en

57
“Reconstrucción histórica: un monumental desfile militar marcha por la Plaza Roja”.
58
“Los comunistas rusos recuerdan la revolución”, El País.
 vez de hacerlo a costas de
destruir nuestro Estado y la
inmisericorde fractura de
millones de vidas
humanas?”. Vladimir Putin

Desde el colapso de la URSS Rusia ha ido lentamente recuperando un papel relevante en el

escenario internacional pero, sin duda, muy diferente al que ocupaba durante los años de la “Guerra
Fría”. A pesar de la disolución del Estado soviético las tensiones entre Rusia y EEUU o la OTAN
siguen vigentes. La crisis ucraniana, con sus correlato de desestabilización política, guerra civil,
anexión rusa de Crimea y las sanciones económicas a Rusia son el ejemplo más reciente de esto. Otra
muestra cabal ha sido la intervención militar rusa en la guerra civil siria en cuyo resultado la
participación de Moscú ha sido determinante. Se trata de la primera intervención militar rusa fuera del
ex territorio soviético y demuestra la importancia que Putin le otorga a Medio Oriente o, más
precisamente, al mediterráneo oriental sirio, donde posee la base naval de Tartus. Detrás de esta
intervención militar se encuentran razones de orden global y también de política doméstica. Rusia
estuvo acechada por el radicalismo islámico dentro de su territorio, sufrió una
insurgencia y una ola de terrorismo, sobre todo en el Cáucaso, que tenía estrechos
lazos ideológicos con el yihaidismo global. De esta manera la intervención perseguía
un interés de seguridad determinado, evitar que Siria caiga en manos de los
yihaidistas.

Siendo el temor a despertar viejos demonios de la historia rusa tan

presentes vale la pena preguntarse si el centenario de las revoluciones de 1917 debía
ser objeto de un debate sólo para entendidos, sobre todo de historiadores, o, si la
sociedad debía ser también partícipe. Putin consideraba que la sociedad civil debía
formar parte de este debate pero, con una participación acotada y condicionada por la
versión oficial sugerida por las autoridades.
Como menciona Fitzpatrick, la expresión “revolución rusa” nunca se usó
durante la era soviética, una revolución internacionalista no podía caer en esa clase de
encasillamiento. Como mencionamos, las formas adoptadas eran “Revolución de
octubre”, “Gran Revolución Socialista de Octubre” o, simplemente, “Octubre”. El
término postsoviético más utilizado por varios historiadores occidentales parecería ser
“Revolución bolchevique” o, a veces, el “putsch bolchevique”. De esta manera se le
niega el componente revolucionario y se pone el acento en el “golpe de estado”
pergeñado por Lenin y su “vanguardia esclarecida”. Durante los años 90´, en Rusia,
la revolución era vista con “el mismo descrédito con que se contempló a la revolución
francesa en Francia tras la caída de Napoleón. Los periodistas se referían a ella como
a una aberración, una ruptura inexplicable pero fatal con las tradiciones de “la
verdadera Rusia”, así como con la corriente principal de la civilización mundial. Al
parecer, para muchos intelectuales rusos, lo mejor que se podría hacer con la
revolución rusa, y con las siete décadas de la era soviética, sería borrarlas de la
memoria nacional” (Fitzpatrick, 1995: 11).
Curiosamente “Gran Revolución Rusa”59 fue la fórmula adoptada hace diez
años en los manuales de historia rusos para definir este período. Engloba en un único

59
De esta manera, para los historiadores rusos, su revolución se pondría a la altura de la “Gran
Revolución Francesa”.
bloque tanto la “Revolución de febrero” como la “Gran Revolución socialista de
octubre” y la guerra civil. En este esquema los blancos y los rojos han luchado todos
por una Rusia más fuerte: imperial los blancos, soviética los rojos.60

La revolución rusa resulta incómoda en el relato conservador de Putin, más

atento a reponer a Rusia como gran potencia que a combatir sus desigualdades
sociales. En cierto modo, parece inseguro en cómo interpretar y conmemorar estos
eventos sísmicos. Si 1917 es sólo interpelado e interpretado en clave de tragedia
nacional desde el poder ruso no queda otro camino que abogar por una necesaria
reconciliación. Sin embargo, este deseo no sería fácilmente alcanzable porque los
problemas existentes para enmarcar estos complejos sucesos en un único relato son
enormes y se encuentran con el serio obstáculo de presentar eventos no tan
ideológicamente flexibles. El destino del último Zar (Nicolás II) es tratado por Putin
como una fatalidad, reflejo de lo que la falta de unidad del poder podría causar. Por lo
tanto, se posiciona como un árbitro usando términos neutros como "la revolución de
1917 en Rusia" y evita respuestas explícitas si, o hasta qué punto, la continuación de
la estatalidad rusa se preservó. Salvar el statu quo y el sentido de estabilidad es el
principal objetivo del actual gobierno (Gajos, 2017).
Otro de los problemas que presentan los hechos de 1917 para ser rescatados
desde la “memoria oficial” es que no hay una figura heroica de la revolución. “El zar
Nicolás II fue depuesto y, por lo tanto, era débil. Alexander Kerensky, la figura
central del gobierno provisional, demostró ser poco efectivo. Lenin fomentó un
derramamiento de sangre atroz y destruyó la Iglesia ortodoxa rusa, un pilar de apoyo
para Putin”. Mikhail Zygar, periodista ruso y autor del libro “All the Kremlin’s Men”,
detalla el funcionamiento de los altos niveles del gobierno de Putin. “Nada se puede
usar como herramienta propagandística en lo que se refiere a 1917”. Vladimir
Medinsky, el ministro de Cultura, dijo que la revolución demostró “los peligros de
dejar que gobiernen los liberales, porque siempre ponen sus intereses propios por
encima de los de Rusia”.61

Vimos cómo los aniversarios del centenario fueron explotados por el Kremlin
para presentar a la revolución como una tragedia, una fuente de desestabilización.
Esta referencia a un pasado turbulento se la relacionaba además con la situación
contemporánea de Ucrania, inmersa en una guerra civil larvada, y al mismo tiempo,
resultaba una advertencia para cualquiera que en Rusia deseara optar por un camino
revolucionario (Gajos, 2017).

La enorme popularidad del presidente ruso se debe en gran parte al hecho que
supo responder a las demandas de estabilidad y, al mismo tiempo, cierta nostalgia por
el poder imperial perdido. “Su discurso nacionalista encuentra allí un terreno fértil.
Promete reconstituir el poder de una Rusia enfrentada a la hostilidad de Occidente y
de sus vecinos inmediatos: reactiva la vieja obsesión soviética del asedio y de la
consecuente necesidad de una movilización permanente de la sociedad para
defenderse de las amenazas que provienen de un mundo hostil” (Groppo, 2014).
Putin, en cierto modo, añora algunos aspectos de la URSS, pero desconfía
profundamente del tipo de levantamiento popular que le dio origen. De hecho, la

60
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
61
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”, New
York Times.
Rusia de Putin se parece en muchos aspectos al tipo de país que hubieran construido
los “Ejércitos blancos” si hubieran triunfado en la “guerra civil”. El conservadurismo
social de Putin, su uso de la Iglesia ortodoxa para otorgar legitimidad al gobierno y su
limitada tolerancia frente a la disidencia son una versión actualizada de la fórmula de
la autocracia, la ortodoxia y la voluntad del pueblo de la era zarista. El hombre fuerte
del Kremlin ha traído el círculo del siglo a su comienzo restaurando a la Santa Rusia:
una sociedad donde el gobernante y la iglesia están unidos, donde la disidencia es
traición y donde la policía ausculta el descontento popular (Matthews, 2017) Al
mismo tiempo, ha demostrado una gran capacidad para construir la Rusia moderna
amalgamando la identidad cristiana y el orgullo por la derrota que Stalin infligió a los
nazis durante la “Gran Guerra Patriótica”. Ha conseguido una fusión imposible
entre cristianismo y nacionalismo eslavo. En cierto modo, está reconstruyendo la
Rusia zarista sin prescindir del orgullo soviético.
Como vimos, la ideología de Putin es conservadora en los social y político, y
nacionalista en la esfera internacional. En cierto modo sus ideas están más cercanas a
la ideología tradicional del imperio ortodoxo ruso del siglo XIX que a la era soviética.
Putin pone el acento en el aspecto social y comunitario del Estado, contrarrestándolo
con el individualismo que según él prima en occidente. Su principal base de poder han
sido las elites más tradicionales y conservadoras. En los últimos años ha perdido el
apoyo de la elite rusa más liberal de Moscú y San Petersburgo, con lo cual ha
terminado construyendo su poder en base al apoyo que tiene en las zonas más rurales.
En su discurso de investidura en mayo de 2000 ya había mostrado un cariz
contrarrevolucionario, vanagloriándose de ser parte del primer cambio de mando del
país "sin golpe de Estado ni revolución". Varios años después, su desconfianza
profunda hacia las manifestaciones populares se vio alimentada por las revoluciones
que llevaron al poder a gobiernos prooccidentales en Georgia y Ucrania. Pero fue
sobre todo con la “Primavera Árabe” y con el principio de la guerra en Siria cuando
intensificó su discurso de desconfianza ante cualquier cambio de régimen. En esos
días se realizaron las legislativas de 2011 y la reelección de Putin en 2012 y ambos
comicios estuvieron marcados por manifestaciones antigubernamentales inéditas. La
respuesta del gobierno ruso estuvo dentro de las severidades habituales: detenciones,
persecuciones e inhabilitaciones para presentarse a elecciones de algunas figuras de la
oposición.
En marzo de este año las elecciones presidenciales62 mostraron un triunfo
arrollador de Putin. Obtuvo más del 76% de los votos. La segunda fuerza resultó el
PCFR que presentó como candidato al empresario agrícola Pavel Grudinin, quien
obtuvo apenas un 11,77% de los votos.
La utilización intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido
frecuente en las autoridades rusas y Putin no ha sido la excepción. Emplea
constantemente la historia soviética, pero también la historia prerrevolucionaria, como
apoyo de la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo. “Ahora el
pasado sirve para legitimar el poder del presidente, para obtener el apoyo de la
población en el proyecto de restaurar el lugar de Rusia en el escenario internacional y
para consolidar un sistema autoritario que solo tiene la apariencia de democracia. En
un caso como en el otro, se debe demostrar que el Estado siempre tiene razón
62
En el afán de favorecer a Putin, fueron postergadas unas semanas para hacerlas coincidir con el
cuarto aniversario de la anexión de Crimea.
(Groppo, 2014: 92). El gobierno conmemoró con entusiasmo los 400 años de la
dinastía Romanov y el 70° aniversario de la victoria sobre el nazismo: exaltaban muy
bien la grandeza imperial de Rusia. En 1917, en cambio, existe ningún mito
edificante. El dilema era cómo conmemorar un acontecimiento que se oponía a todo
lo que él promueve.

Desde la perspectiva del Kremlin el centenario de las revoluciones de 1917

sirvió para inmunizar a los rusos contra cualquier revuelta o deseo de cambio radical.
Por esos días el vocero de Putin para temas culturales, Mikhail Shvydkoy, afirmó:
"para un grupo de gente la revolución fue la sentencia de muerte de la Gran Rusia, el
momento en que se detuvo nuestro desarrollo en Europa. Pero para muchos otros, el
pasado soviético fue el mejor momento de sus vidas. Putin trata de unir el país y
cualquier celebración por parte del Estado ahondaría esa división".

La interpretación de la conmemoración oficial debe tener en cuenta algunos

aspectos mencionados, aunque, las dificultades para construir un discurso histórico
coherente en Rusia sean enormes y, como durante la época soviética, el pasado “siga
siendo imprevisible”.63

El 7 de noviembre de 1917, cuando los bolcheviques tomaron el Palacio de

invierno y entraron al "comedor blanco" para detener a los ministros del Gobierno
provisional, el reloj sobre la chimenea se detuvo. El mecanismo fue detenido aquella
noche como símbolo del triunfo de la Revolución. Durante cien años las agujas
quedaron apuntando a las 2:10. Al cumplirse el centenario de ese momento, el
director del Museo del Hermitage (otrora Palacio de invierno), Mijail Piotrovski, ante
los periodistas, volvió a poner el reloj en hora.

Al asumir su cuarto mandato Putin afirmó, “aprendimos a defender nuestros

intereses, recuperamos el orgullo por la Patria, por nuestros valores tradicionales”. El
mensaje es claro, después de cien años detenida, Rusia recuperó su hora, se reconcilió
con su pasado y retomó su destino con la historia.

Bibliografía
AMACHER, Korine (2017): “The Thorny Memory of the Russian Revolution, Books
and Ideas”, 3 July 2017. Disponible en: http://www.booksandideas.net/The-Thorny-
Memory-of-the-Russian-Revolution.html
FITZPATRICK, Sheila (2005): “La Revolución Rusa”. Siglo XXI Editores. Buenos
Aires.
GAJOS, Barttomiej (2017): “Reframing Revolutions: Russia’s Centenary of 1917”.
En: http://intersectionproject.eu/article/politics/reframing-revolutions-russias-
centenary-1917
GROPPO, Bruno (2014): “Los problemas no resueltos de la memoria rusa”. Revista
Nueva Sociedad Nº 253, septiembre-octubre de 2014. En:
http://nuso.org/articulo/los-problemas-no-resueltos-de-la-memoria-rusa/

63
De cierto modo Putin restablece la práctica soviética de reescribir la historia ante cada cambio de
gobernante en el Kremlin.
HOBSBAWM, Eric (1998): “Historia del Siglo XX”. Crítica. Buenos Aires.

SABORIDO, Jorge (2011): “Rusia. Veinte años sin comunismo. De Gorbachov a

Putin”. Editorial Biblos, Buenos Aires.
STEFANONI, Pablo y BAÑA, Martín (2017): “Todo lo que necesitás saber sobre la
Revolución Rusa”. Paidós. Buenos Aires.

ARTÍCULOS DE PRENSA:

“Deciphering a Revolution; ‘1917: Code of a Revolution’ is the first exhibition

marking this year’s centenary”. Moscow Times. En:
http://russialist.org/deciphering-a-revolution-1917-code-of-a-revolution-is-the-
first-exhibition-marking-this-years-centenary/

“Jefe de Inteligencia pide evitar valoraciones extremas de la Revolución rusa de

1917”. En https://mundo.sputniknews.com/rusia/201707031070451302-rusia-
radicalismo-historia-golpe/
“In Crimea, Russian Land Grab Feeds Cries of ‘Carpetbaggers!”.New York Times.
En: https://www.nytimes.com/2017/09/30/world/europe/crimea-annexation-russia-
ukraine.html
Matthews, Owen (2017). “Why Putin’s Russia will be keeping quiet about 1917? The
autocratic president reveres the USSR, but abhors the kind of popular uprising that
created it”. En: https://www.spectator.co.uk/2017/01/why-putins-russia-will-be-
keeping-quiet-about-1917/

“Las mejores exposiciones de Moscú sobre la Revolución rusa”. Russia beyond. En:
https://es.rbth.com/cultura/79378-mejores-exposiciones-mosc%C3%BA-
revoluci%C3%B3n-rusa

“Los comunistas rusos recuerdan la revolución”. El País, 8 de noviembre de

2017.
En:
https://elpais.com/internacional/2017/11/07/actualidad/1510083221_194460.html

“Rumbo al centenario de la Revolución de Octubre”. Partido Comunista de la

Federación Rusa. En: http://cprf.ru/2017/03/rumbo-al-centenario-de-la-
revolucion-de-octubre/

“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017. En:
https://www.clarin.com/revista-enie/ideas/rusia-festeja-siglo-
revolucion_0_SyEz5YCHW.html

“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del

último zar”. New York Times, edición en español. En:
https://www.nytimes.com/es/2017/03/13/cual-revolucion-se-preguntan-en-rusia-
100-anos-despues-de-la-abdicacion-del-ultimo-zar/?emc=eta1-es

“Rusia celebra cien años de la revolución bolchevique”. El Universo, Ecuador.

En: http://www.eluniverso.com/noticias/2017/03/15/nota/6090847/rusia-celebra-
cien-anos-revolucion-bolchevique

“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile. En:
http://www.latercera.com/noticia/putin-compara-el-comunismo-con-la-biblia-y-
critica-a-lenin/

“Putin, receloso, evita centenario de Revolución Rusa”. El Periódico de México. En:

http://elperiodicodemexico.com/nota.php?id=872111

“Putin inaugura un monumento en memoria de las víctimas de las purgas estalinistas”

http://www.europapress.es/internacional/noticia-putin-inaugura-monumento-
memoria-victimas-purgas-estalinistas-20171030194046.html
“Reconstrucción histórica: un monumental desfile militar marcha por la Plaza
Roja”. En: https://actualidad.rt.com/actualidad/254553-monumental-desfile-
militar-marcha-plaza-roja

“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología
tradicional del imperio ortodoxo". Entrevista a Domitilla Sagramoso, diario
Clarín 7 de noviembre de 2017. En: https://www.clarin.com/mundo/vladimir-
putin-herencia-sovietica-100-anos-revolucion-octubre_0_Hy0g67yyG.html

“De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”.
Anais Llobet. Le monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018.
 El capítulo de Propiedad Intelectual del RCEP y el posicionamiento de India
como principal productor de medicamentos genéricos:

¿La farmacia del mundo en desarrollo cierra sus puertas?

Bruno, Verónica P.
Chiacchiera, Magalí

Ciliberto, María Eugenia

Introducción

La Asociación Económica Integral Regional o Regional Comprehensive Economic

Partnership (RCEP) fue articulada en la cumbre de líderes de la Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) en noviembre del 2012 en Camboya, basado
en los acuerdos preexistentes de la ASEAN, los acuerdos de libre comercio de ésta
con sus socios externos llamados ASEAN+1, y los de estos otros países entre sí. Los
países miembros de las negociaciones del RCEP son, de esta forma, los miembros del
ASEAN: Brunei Darussalam, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia,
Vietnam, Camboya, Laos y Myanmar; junto a sus socios externos: China, Corea del
Sur, India, Japón, Australia y Nueva Zelanda.
El propósito era lograr un acuerdo comercial megarregional moderno, comprensivo,
de alta calidad y mutuamente beneficioso para sus integrantes. (Guiding Principles
and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,
2012).

Inicialmente, el RCEP fue concebido como una iniciativa flexible que reflejaba y se
adaptaba a los diferentes niveles de desarrollo de sus miembros, buscando incluir
elementos de trato especial y diferenciado para los países menos desarrollados. Sin
embargo, las negociaciones generan serias dudas y preocupaciones en relación al
capítulo de Propiedad Intelectual (PI) a las patentes de productos farmacéuticos,
debido a su impacto esencial sobre el sistema de la salud pública. En este punto el rol
de India es fundamental debido al crecimiento de su industria farmacéutica de
genéricos y a su rol como proveedora mundial de medicamentos genéricos, ante una
demanda creciente de sus fármacos tanto en su propio país como en otros países del
mundo, especialmente en los países en desarrollo. Este rol condiciona su
posicionamiento en torno a la discusión de PI, tal como se refleja en las filtraciones
del portal Knowledge Ecology International (KEI) que se dieron a conocer a
comienzos de 2016 con fecha de octubre de 2015.

Para abordar nuestro objeto de investigación emplearemos el enfoque teórico de la

Economía Política Internacional (EPI) desde la mirada de Gilpin en su texto Global
Political Economy: Understanding the International Economic Order (2001).
Entenderemos entonces a la economía política global como: “la interacción del
mercado y actores tan poderosos como los estados, las empresas multinacionales y las
organizaciones internacionales [...] A pesar de la importancia de estos otros actores,
sin embargo, [...] los gobiernos nacionales siguen tomando las decisiones primarias en
materia económica [...]"[1]. (Gilpin, 2001:17-18) [...]“Los estados, en particular los
más grandes, establecen las reglas que los emprendedores individuales y firmas
multinacionales deben seguir, y estas reglas generalmente reflejan los intereses
políticos y económicos de los estados dominantes y sus ciudadanos. Sin embargo, las
fuerzas económicas y tecnológicas también dan forma a las políticas e intereses de los
estados individuales y las relaciones políticas entre estados, y el mercado es de hecho
una fuerza potente en la determinación de los asuntos políticos y económicos. La
relación entre economía y política es interactiva”[2]. (Gilpin, 2001:23)
¿Qué son los medicamentos genéricos?

Para entender de qué estamos hablando cuando nombramos un medicamento genérico

es necesario remontarnos hasta el concepto mismo de medicamentos, el cual
entendemos como un producto farmacéutico que es utilizado para colaborar en la
cura, prevención o diagnóstico de enfermedades. Estos productos están elaborados en
base a una o más sustancias que se conocen como principio activo que es el encargado
de la acción farmacológica y por auxiliares de formulación o elementos inactivos, que
transforman el principio activo en medicamento (Mendoza Ruiz y García Serpa
Osorio, 2009).

Para que el medicamento pueda ser utilizado en la prevención, cura o diagnóstico de

enfermedades es necesario que cumpla tres requisitos fundamentales: que sea seguro,
es decir, que presente niveles aceptables de toxicidad mostrando una amenaza baja al
usuario que lo tome; que sea eficaz, esto significa que logra llevar a cabo los efectos
por los cuales es suministrado; y finalmente que sea de calidad. La calidad está
determinada por la aptitud del medicamento para el uso por el cual fue dado. Es
importante resaltar que la calidad se construye en cada paso de la elaboración del
fármaco y tiene como fundamento mantenerla en la materia prima a utilizar, en el
control continuo de los procesos de elaboración y el control del medicamento
terminado (Mendoza Ruiz y García Serpa Osorio, 2009).

Es necesario, asimismo, medir la capacidad del fármaco para desempeñar su actividad

dentro del organismo. El parámetro que expresa dicha capacidad se denomina
biodisponibilidad. Esta se relaciona con el proceso de absorción del fármaco por el
organismo, directamente influido por la cantidad del mismo que llega a la sangre y la
velocidad con que esto sucede. La biodisponibilidad es uno de los requisitos
fundamentales que se utilizan para medir la calidad de un medicamento. Estos
estudios son realizados exclusivamente por el fabricante del medicamento innovador
en dos etapas: estudios no clínicos (de laboratorio y en animales) y estudios clínicos
(que se llevan a cabo en humanos). Una vez realizados con resultados exitosos los
estudios de biodisponibilidad, los laboratorios solicitarán al registro nacional la
patente, que gozarán por 20 años, del producto elaborado. Los estudios de
biodisponibilidad son realizados exclusivamente antes de lanzar el producto al
mercado y por única vez. Este impedimento está sustentado en argumentos de orden
éticos, morales y económicos. (Mendoza Ruiz y García Serpa Osorio, 2009)
¿Qué entendemos entonces por medicamentos genéricos? Los genéricos son aquellos
medicamentos que tienen equivalencia farmacéutica y bioequivalencia con productos
innovadores. Hablar de equivalencia farmacéutica da cuenta de un medicamento que
posee el mismo principio activo, la misma composición, en las mismas
concentraciones y resultantes idénticos de fabricación que un medicamento
innovador. Por su parte dos medicamentos van a ser bioequivalentes cuando sus
biodisponibilidades sean estadísticamente iguales. (Mendoza Ruiz y García Serpa
Osorio, 2009). Además, los genéricos son intercambiables con los medicamentos
innovadores esto quiere decir que el paciente o quien lo suministre puede solicitar un
medicamento genérico para la realización del tratamiento médico.

Los bajos precios de venta de los medicamentos genéricos en el mercado se deben

principalmente a que las empresas que los fabrican están exentas de los costos en
Investigación y Desarrollo (I+D), no deben realizar pruebas de bioequivalencia y
además, suelen no contar con la gran publicidad que efectúan las grandes compañías
farmacéuticas, a la hora de lanzar un nuevo producto al mercado.

Es necesario remarcar, que el concepto de medicamento genérico y los requisitos que

estos deben cumplir dependen de la legislación de cada país que está principalmente
destinada a garantizar el cumplimiento de los estándares de calidad, eficacia y
seguridad de los medicamentos que sean distribuidos en el territorio de cada país.
Según Médicos Sin Fronteras (2016) “la política de la India y los legisladores han
identificado la competencia genérica como la fuerza más fuerte y eficaz para reducir
los precios de los medicamentos. Tener menos patentes en la India significa una
competencia genérica, lo que significa medicamentos más asequibles para las
personas y los gobiernos de los países en desarrollo”.

India como farmacia de los países en desarrollo

¿Cuál es el factor que hizo que India pudiese constituirse en la farmacia de los
PED? La respuesta tiene que ver en gran parte con su ley de patentes farmacéuticas.

A pesar que la firma de ADPIC exigió iniciar un proceso de transición del sistema de
patentes indio con el objetivo de homogeneizar y establecer estándares mínimos en la
regulación internacional sobre patentes, la ley de patentes mantuvo una serie de
flexibilidades que le permitieron conceder menos patentes y que la competencia
genérica se erija como la fuerza más fuerte y eficaz para reducir los precios de los
medicamentos. Por ende, esto significó medicamentos a precios más asequibles para
las personas y los gobiernos de los países en desarrollo.

La flexibilidad más significativa que se puede identificar dentro del derecho indio en
relación a ADPIC es la Sección 3(d) de la Ley de patentes. La misma se aprobó en
1970, fue enmendado en 2005. Dicha enmienda tiene como propósito 1) impedir la
concesión de patentes sobre sustancias que son sólo modificaciones triviales de
invenciones existentes y 2) otorgar patentes siempre que dicha sustancia se traduzca
en una mejora de la eficacia terapéutica. Posee el potencial de frenar el ilegítimo
"evergreening" de patentes. Este concepto no fue formalmente estipulado, pero mucho
se ha hablado de él en los debates parlamentarios y se define como el “proceso de
extender el término de protección de patente a un fármaco mientras se hacen cambios
menores que no aumentan la eficacia del fármaco” ni constituyen un verdadero valor
terapéutico para el paciente-consumidor. El objetivo subyacente reside en evitar que
se generen monopolios sobre la medicina en tanto el evergreening contribuye a subir
los precios de manera exorbitantes más allá de los 20 años de la patente original.

En este marco, para otorgar patentabilidad sobre una nueva forma de producto
farmacéutico existente, hay que demostrar la habitual "novedad, aplicabilidad
industrial e inventiva"(requisito establecido en el Acuerdo sobre los ADPIC) y
adicionalmente, cumplir con la exigencia propuesta en la Sección 3 d) de la Ley de
Patentes india referida a "eficacia mejorada".

Esta sección ha llevado a controversiales disputas sobre patentes entre

multinacionales farmacéuticas y el gobierno indio. La más conocida alrededor del
mundo fue el primer litigio a la luz de dicha ley: el caso Glivec. La oficina de patentes
de India había rechazado la protección para la forma cristalina beta del mesilato de
imatinib64, polimorfo seleccionado por a la empresa transnacional Novartis para la
preparación farmacéutica. Como consecuencia, Novartis interpuso una demanda a la
oficina de patentes de la India.

La segunda flexibilidad de la ley es la definición de “Actividad Inventiva”. El derecho

indio ha intentado agregar nuevos criterios como "progreso técnico" y la "importancia
económica"

64
El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia mieloide crónica.
En tercera instancia, se puede mencionar la oportunidad administrativa para
“Impugnar la Concesión de una Patente” ante la oficina de patentes: anterior o
posterior a dicha concesión. Los motivos por los cuales una oposición puede
realizarse es la falta de actividad inventiva, novedad, insuficiencia o falta de claridad
en la descripción de la invención, entre otras

Asimismo, la ley de la India permite el otorgamiento de las denominadas “Licencias

Obligatorias65” Las mismas pueden ser invocadas tres años después de la concesión
de la patente si reúnen las siguientes condiciones: los “requisitos de razonabilidad del
público con respecto a la invención patentada no han sido satisfechas 66; la invención
patentada no está disponible al público a un precio razonable" o “la invención
patentada no es trabajada en el territorio de la India”. Además, el gobierno de la India
puede conceder una Licencia Obligatoria en casos de emergencias de salud nacional
puede fabricar y exportar medicamentos patentados a otros países sin capacidad de
fabricación local.

Por último, cabe destacar que la ley de patentes india implementa el “Principio de
Agotamiento Internacional de los Derechos de Patente”. Por medio de dicha cláusula,
los titulares de derechos que venden su invención pierden el derecho a controlar la
reventa de la misma. Es decir, una vez que un producto patentado es vendido, la
posterior importación de ese producto en India no equivale a la infracción de patentes
de dicho país. El objetivo de este principio se vincula con el objetivo de intentar
garantizar el acceso a los medicamentos de bajo costo a todos sus ciudadanos

Negociaciones al interior del RCEP

A partir de las filtraciones de los borradores del capítulo de PI con fecha del 15 de
octubre de 2015, que dio a conocer KEI a comienzos de 2016, pueden identificarse
dos posiciones contrapuestas en las negociaciones en torno a las patentes

65
permiso que da un gobierno para producir un producto patentado o utilizar un procedimiento patentado sin el
consentimiento del titular de la patente.
66
implica que las leyes que establecen derechos y deberes, y los decretos reglamentarios del poder ejecutivo deben
ser acordes al espíritu de la constitución Nacional, a la que no deben contradecir, pues son el medio que debe
conducir a su plena vigencia y eficacia.
farmacéuticas. Por un lado, la posición de la India que se propone negociar en base al
Acuerdo de ADPIC. Por el otro lado, principalmente Japón y Corea del Sur buscan,
negociar sobre disposiciones que van más allá del mismo y de las disposiciones de
OMC.

Ante todo, esta diferencia queda plasmada en cuanto en el borrador, respecto a los
Principios del capitulo, India admite sólo el compromiso con los derechos y
obligaciones del ADPIC, siendo que no negociará sobre otras bases; y se opone a la
propuesta de otros miembros, entre ellos Japón y Corea del Sur, de incluir el
compromiso con otros acuerdos internacionales o multilaterales relacionados con
Propiedad Intelectual de los cuales sean parte los miembros negociadores.

El Acuerdo de OMC establece estándares mínimos para la protección de patentes de

los productos farmacéuticos, pero a su vez “trata de lograr un equilibrio entre el
objetivo social a largo plazo de ofrecer incentivos para las invenciones y creaciones
futuras y el objetivo a corto plazo de permitir el uso de las invenciones y creaciones
existentes.” (OMC, 2006) De esta forma, el Acuerdo plantea que los derechos de
Propiedad Intelectual deben favorecer el bienestar social y económico, la salud
pública, y establecer un equilibrio entre la promoción del acceso a los medicamentos
y el fomento de la investigación y el desarrollo de nuevos medicamentos.

Esta posición es la que India sostiene como base de sus negociaciones en el RCEP,
principalmente Ien cuanto a la definición de lo que es patentable y a las flexibilidades
de las patentes. Respecto al primer aspecto, al igual que en ADPIC, en el RCEP India
propone que puede ser patentable cualquier invención, sea de productos o procesos,
siempre que sean nuevos, una actividad inventiva y susceptibles de aplicación
industrial. (“no evidentes” y “útiles”).También en concordancia con ADPIC, permite
excluir de la patentabilidad ciertas invenciones para proteger la salud y vida de las
personas.

De la misma forma, India propone incluir en el RCEP las flexibilidades respecto a las
licencias obligatorias y la extensión de los tiempos de aplicación del acuerdo para los
PMD. En cuanto a estos últimos, sugiere que no tengan la obligación de aplicar las
medidas de PI referidas a productos farmacéuticos hasta julio de 2021. (El Consejo de
ADPIC de la OMC en noviembre de 2015, extendió el plazo hasta 2033). [7]

En cuanto a las licencias obligatorias (la autorización que otorga un gobierno para
utilizar un producto o procedimiento patentado sin el consentimiento del titular de la
patente), India también insistió incorporar el compromiso con diversos instrumentos
que se establecieron en el marco de la OMC que permiten resolver ciertas cuestiones
referidas a la protección de la salud pública y el acceso a medicamentos asequibles: la
Declaración de Doha sobre ADPIC y salud pública adoptada del 2001, la Decisión del
Consejo General de la OMC de 2003, y el Protocolo de enmienda de ADPIC de 2005.

Al interpretar e implementar el RCEP en la cuestión de patentes farmacéuticas, los

miembros deben ser consistentes con los mencionados instrumentos. Siendo una
importante productora de medicamentos genéricos, India defiende las libertades
otorgadas por estos documentos ante las licencias obligatorias en cuanto a las bases
sobre las cuales conceder esas licencias, principalmente la posibilidad de exportar e
importar productos farmacéuticos aún bajo las mencionadas licencias obligatorias,
para atender las necesidades de PED y PMD en materia de salud. Recordemos que
ADPIC restringía las licencias obligatorias para el abastecimiento del mercado
interno.

En definitiva, la propuesta de India es mantener la definición de ADPIC de aquello

que puede ser patentable y aquello que puede excluirse de la patentabilidad; los
tiempos de transición otorgados a los PMD en función de sus necesidades de salud
pública; y las flexibilidades otorgadas en cuanto a la producción, exportación e
importación de medicamentos genéricos mediante licencias obligatorias. Busca de
esta forma defender el equilibrio entre la protección y fomento de invenciones en
materia de medicamentos nuevos, por un lado, y la defensa y acceso a la salud pública
y medicamentos asequibles, por el otro.

Más allá de ADPIC.

Mientras India negocia sobre las bases del Acuerdo ADPIC, Japón y Corea del Sur
proponen disposiciones que se alejan de estas reglamentaciones y de las leyes
nacionales de muchos de los países que negocian el RCEP. Tanto en las filtraciones
de las propuestas particulares del IP de cada uno de 2014, como en las filtraciones del
borrador de las negociaciones del capítulo de IP del RCEP, se observa que buscan
elevar los niveles y estándares de protección de estos derechos en materia de patentes
de productos farmacéuticos, en detrimento de la protección de la salud pública y el
acceso a medicamentos genéricos. A pesar de que muchas de las propuestas de 2014
fueron rechazadas, muchas otras siguen bajo consideración en las negociaciones,
aunque existen muchos desacuerdos.
Por un lado, ambos países proponen la extensión de los términos de las patentes
otorgando un tiempo de protección extra que compense por los tiempos en que la
patente no puede usarse debido al proceso de aprobación por parte de las autoridades
para analizar y garantizar la seguridad y eficacia de los productos farmacéuticos para
su comercialización. India definitivamente se opone porque permitiría extender los
plazos de protección de las patentes de medicamentos por más de los 20 años
estipulados en ADPIC y retrasarían el acceso a los mercados de medicamentos
genéricos.

Por otro lado, proponen lo que se denomina la exclusividad de datos. Esto implica que
se les otorgan derechos exclusivos sobre los datos de pruebas clínicas a las compañías
que realizaron esas pruebas y que presentaron esos datos a las autoridades para
obtener una patente, como compensación por la inversión hecha. Es decir que, por un
tiempo, la información relativa a las pruebas médicas y de seguridad y eficacia de los
medicamentos, no puede ser usada por otras compañías para producir medicamentos
genéricos. El tiempo propuesto es de no menos de cinco años. Implica una barrera a la
producción de medicamentos genéricos, porque los productores de medicamentos
genéricos deben esperar el periodo de exclusividad o realizar sus propias pruebas
clínicas de seguridad y eficacia de los medicamentos, que es altamente costosa,
conlleva mucho tiempo y además, son poco éticas por volver a someter a animales y
humanos a la comprobación de medicamentos que ya testeados. Esto evita la
competencia y genera un monopolio aun sin patentes.

Por último, cabe mencionar una disposición presente en la propuesta individual de

Japón de 2014 y no incluida en el borrador de 2015, pero igualmente genera
preocupaciones por lo que significa. Japón propuso aumentar el ámbito de aquello que
es patentable, mediante la disposición de que una invención no puede ser excluida de
la patentabilidad sólo porque es una forma nueva o un nuevo uso de una sustancia
conocida que no resulta en el mejoramiento de la eficacia de la sustancia. Esto
permitiría el llamado “evergreening”, una práctica que extiende los monopolios de las
compañías farmacéuticas casi sin límites sólo mediante el patentamiento de
variaciones mínimas de medicinas existentes (Townsend, Gleeson y Lopert, 2016). La
preocupación de India deriva de su propia ley de patentes, que prohíbe la práctica del
evergreening, negando la patentabilidad a modificaciones menores en drogas o
medicamentos ya conocidos (sección 3 d.). Incluso esta propuesta podría considerarse
que entra en contradicción con la misma definición de lo que es patentable según
ADPIC, es decir, productos o procesos que sean “no evidentes” y “útiles”.

Japón y Corea, en definitiva, proponen disposiciones que van más allá de las reglas
internacionales y elevan los niveles de protección de IP, principalmente mediante la
exclusividad de datos y la extensión de los tiempos de las patentes. Desde el RCEP
buscan imponer lo que se conoce como medidas ADPIC-plus, es decir, que van más
allá de lo reglado por ADPIC imponiendo estándares más agresivos y restrictivos de
protección de la propiedad intelectual sobre productos farmacéuticos. De hecho, la
mayoría de los países que negocian el RCEP no incluyen las medidas mencionadas.

¿Quiénes ganan y quiénes pierden si la Farmacia del Mundo en Desarrollo cierra?

Si la postura en pos de un endurecimiento de las normas de PI lograra

imponerse en el debate del RCEP, sus consecuencias podrían observarse tanto dentro
del grupo de países negociadores como por fuera del mismo llegando a tener un
impacto global de gran envergadura.

Las claras ganadoras en esta disputa son las grandes empresas farmacéuticas
de carácter innovador. Estas empresas conocidas como “innovadoras” concentran más
del 90% de la producción mundial y el 97% de las actividades de Investigación y
Desarrollo (I+D) en sólo 100 compañías a nivel mundial. Su ganancia extraordinaria
se explica por un sistema de derechos de patentes que, al no establecer competencia
alguna, permite a las empresas fijar los precios por encima de lo normal del
mercado. (Giaccaglia)

Una de las herramientas utilizadas históricamente por las grandes empresas

innovadoras para relacionarse con sus clientes, principalmente aquellos países del sur,
ha sido lo que se conoce como “precios diferenciales”: haciendo uso de su poder
dominante en el mercado, las compañías han eliminado el uso de precios estándares
para todos los países en la compra de un mismo medicamento, y han obligado a los
países a negociar caso por caso (MSF, 2011). Dicha práctica, favorece una mayor
recaudación de las multinacionales ya que, por un lado, negocia con los países en base
a su estatus económico, por ejemplo, un país de renta media como Brasil, pagará más
caro un medicamento de lo que lo hará Haití, país de renta baja. Por otra parte, obligar
a los países a discutir por separado el valor de los fármacos quita poder de
negociación a los gobiernos.

Podríamos sin embargo afirmar que dicho poder, se ha visto reducido parcialmente
por el surgimiento de empresas farmacéuticas productoras de medicamentos genéricos
que obligaron a las grandes compañías a reducir los costos de venta al público.
Gracias a la competencia de los genéricos indios, por ejemplo, el precio de los
tratamientos ha disminuido de manera considerable; este es el caso del antiretroviral
de primera línea que se abarató en un 99% en los últimos 10 años pasando de 10mil
dólares por paciente por año a 150 dólares en la actualidad (MSF, 2012).

Podríamos afirmar, que el mercado farmacéutico presenta una división Norte- Sur a
nivel mundial. Las grandes empresas de carácter innovador están localizadas en los
países del Norte, siendo Estados Unidos, Europa y Japón los principales países de
dónde provienen sus capitales (con sólo un 15% de la población mundial). En
oposición, unos pocos países del Sur han podido desarrollar una industria
farmacéutica, sostenida principalmente en la producción de medicamentos genéricos
y en la I+D impulsada por laboratorios pequeños, favorecidos por las legislaciones
particulares de los países. Este es el caso de India, Brasil y Sudáfrica.

Además de la oferta, la demanda de medicamentos también se encuentra

fuertemente concentrada en los países del Norte, representa sólo un 10% de las
enfermedades totales existentes en nuestros días. “Cuando el 90% de la carga de
enfermedad está en los países pobres, y los enfermos no tienen el poder adquisitivo
necesario para comprar medicinas, no existe mercado. Las necesidades, por sí solas,
no crean mercado, se necesita poder de compra para crear mercado” (Foladori,
2003:40). Las empresas del norte concentraran su producción en aquellas
enfermedades que le otorguen mayor rentabilidad. Podríamos afirmar entonces que,
además de suministrar medicamentos a bajo costo, las empresas farmacéuticas del
Sur, cumplen también una función social cubriendo las demandas del perfil
epidemiológico de los países en vía de desarrollo.

En definitiva, ¿Qué beneficios traen las medidas propuestas por Japón y

Corea respecto al capítulo de PI del RCEP, a las grandes empresas innovadoras del
sector farmacéutico? un reforzamiento del poder oligopólico de las empresas
transnacionales innovadoras, extendiendo el uso y usufructo de las patentes,
aumentando las barreras de entrada al sector o creándolas en aquel sector de la
producción donde aún no existían. Afectar la producción a las farmacias del Sur,
principalmente a India, favorecería la fijación arbitraria de los precios de los
medicamentos tanto por la eliminación de la competencia como por la falta de
opciones de los países en vías de desarrollo para enfrentar a las compañías en base a
su conocida y ya desarrollada herramienta de “precios diferenciales”. Asimismo,
reforzarían los medios de presión tanto hacia los países los desarrollados como
aquellos en vías de desarrollo.

¿Qué perjuicios traen las medidas propuestas por Japón y Corea respecto al capítulo
de PI del RCEP, a los consumidores de medicamentos provenientes de la Farmacia
del Mundo en Desarrollo? La primer gran consecuencia que se puede observar es la
dificultad que deberán afrontar los gobiernos de países en vías de desarrollo a la hora
de llevar adelante políticas públicas en salud. India es la encargada de producir los
medicamentos genéricos que numerosos gobiernos utilizan en la ejecución de planes
de salud, principalmente aquellos países que poseen salud pública gratuita; así como
las organizaciones no gubernamentales o agencias de Naciones Unidas que utilizan
medicamentos indios para llevar a cabo campañas de salud en países sin recursos en
todo el mundo. La imposibilidad de ejecutar presupuestos en salud que puedan costear
los precios de los tratamientos medicinales para toda la población va a ser el principal
conflicto, más aún si recordamos la política de precios diferenciales que utilizan las
empresas a la hora de la negociación.

En países que no tienen un buen servicio de salud pública, como es el caso de India,
dependen de manera casi exclusiva de la producción de genéricos a bajo costo ya que
cada paciente debe afrontar de su propio salario la compra de medicamentos. En India
sólo un 1% de la población puede acceder a la compra de grandes marcas en fármacos
(Farmamundi, 2013).

Quedarán así expuestas grandes poblaciones a enfermedades que ya se creían

erradicadas o por lo menos controladas. Esto tiene un gran impacto mundial ya que
creer, por ejemplo, que un brote masivo de tuberculosis en África, en este contexto de
alta interdependencia entre las naciones, no se propagará por todo el mundo es una
irrealidad. Es dato sabido que el crecimiento de las migraciones internacionales, sea
por causas económicas o de guerras, ayudan al desplazamiento de las enfermedades
(Foladori, 2003).

Los organismos de Naciones Unidas y las ONG también se verán fuertemente

afectadas, al punto de no poder llevar a cabo sus campañas de salud. MSF, depende
de estas medicinas accesibles y de calidad para tratar muchas enfermedades. De
hecho, dos tercios de los medicamentos que usan para tratar personas con
tuberculosis, malaria y HIV son medicamentos genéricos de India. En lo relativo al
HIV, el 97 por ciento de los tratamientos proviene de medicamentos genéricos de
dicho país.
MSF no es la única organización que depende de estas medicinas: El Fondo Global
para la lucha contra el HIV, tuberculosis y malaria; El Programa de la Presidencia de
los Estados Unidos para el Tratamiento del SIDA (PEPFAR), UNITAID y UNICEF
(MSF, 2016), también son grandes consumidores de genéricos indios.

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.pdf

[1] Traducción libre del inglés.

[2] Traducción libre del inglés.

[3] El Grupo de Países Menos Desarrollados (PMD) fue definido en el ámbito de

Naciones Unidas: Angola, Bangladesh, Benin, Burkina Faso, Burundi, Camboya,
República Centro Africana, Chad, República Democrática del Congo, Djibouti,
Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Haití, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maldivas,
Malí, Mauritania, Mozambique, Myanmar, Nepal, Níger, Rwanda, Senegal,Sierra
Leona, Islas Salomón, Tanzania, Togo, Uganda y Zambia.

[4] India paso de ser una economía cerrada caracterizado por una regulación extensiva
y la intervención estatal a una economía comprometida a realizar pasos concretos
hacia la liberalización. En este sentido, India devaluó su moneda, redujo
drásticamente los tipos de los derechos de aduana, liberalizó significativamente las
licencias industriales y abrió mercados de capitales (Unni,2012: 330).

[5] “the mere discovery of a new form of a known substance which does not result in
the enhancement of the known efficacy of that substance or the mere discovery of any
new property or new use for a known substance or of the mere use of a known
process, machine or apparatus unless such known process results in a new product or
employs at least one new reactant” (OMPI, 1970:8)
[6] El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia
mieloide crónica

[7] Debe considerarse que el borrador del capítulo de IP del RCEP es de octubre de
2015 y esta extensión del plazo se produjo en noviembre de ese año, por esta razón no
se encuentra incorporada en las negociaciones filtradas.

[8] Cabe aclarar que no se desdeña la importancia de las Patentes como incentivo a la
I+D y como ayuda al progreso de los medicamentos. Lo que se critica aquí, es el uso
abusivo de las mismas con tendencias a la monopolización del mercado por parte de
las empresas farmacéuticas, tanto en la fijación de precios excesivos, como en la
extensión o renovación de las patentes en productos ya usados y comercializados en el
mercado.

[9] Traducción libre del inglés

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

“DIFERENTES RECORRIDOS DEL APORTE CONSTRUCTIVISTA EN LAS

RELACIONES INTERNACIONALES: NICHOLAS ONUF Y ALEXANDER
WENDT.”

Nombre y Apellido : Mgter. Calderón Fabiana Rosana.

Correo electrónico: fabianacalde@hotmail.com

Institución a la cual pertenece: Universidad Nacional de Villa María

Área temática sugerida: Relaciones Internacionales.

RESUMEN

El enfoque constructivista ha sido beneficioso para el desarrollo de la disciplina de las

Relaciones Internacionales ya que, primeramente, busca dar cuenta de la influencia
determinante de los factores no materiales en la política global y la posibilidad de
cambio y transformación, enriqueciendo otras perspectivas teóricas divergentes. En
segundo lugar, dado el carácter diverso al interior del enfoque, es poco probable que
emerja como un competidor coherente y comparable con las grandes tradiciones
establecidas en las RI (es decir, de cara al realismo y al internacionalismo liberal y, en
menor medida, al marxismo y la teoría critica). A pesar de la centralidad del debate
interparadigmático como medio para canalizar las discusiones intelectuales dentro de
la disciplina, es necesario señalar que la brecha racionalista-constructivista permite
orientar las diferencias heurísticas en el campo disciplinar (Ruggie, 1998).

La trascendencia de esta disputa, apoyada en el creciente eclecticismo teórico-

analítico, ha permitido desacuerdos normativos entre el enfoque constructivista, por
un lado, y los enfoques realistas y liberales, por el otro; lo cual ha motorizado el
florecimiento de los debates de las RI en la última década del siglo XX.

Cuando pensamos en el ámbito de las nuevas Relaciones Internacionales destacan

nuevos actores y nuevas miradas teóricas que buscan dar cuenta de hechos allí donde
el Estado se halló limitado. El constructivismo se ha revelado como una figura central
en este sentido. Este trabajo se propone exponer dos aportes sustanciales dentro de
dicho enfoque: el de Alexander Wendt y el de Nicholas Onuf.

Palabras claves:

Relaciones Internacionales – Constructivismo – Alexander Wendt – Nicholas Onuf

Presentación
El constructivismo, en el campo de las relaciones internacionales, ha logrado madurar
un enfoque con acento en el carácter social de las prácticas, en la relevancia de los
factores no materiales (como la performatividad del lenguaje) y en una concepción
dinámica de las viejas estructuras (entre ellas el Estado mismo) que hacen legibles las
transformaciones y los cambios que las teorías tradicionales ya no pueden explicar.

La novedosa política global de comienzos de este siglo no sólo hace incomprensible

lo que hasta hace poco era diáfano e incuestionable (en el marco del realismo o del
liberalismo), sino que trae consigo nuevos actores, nuevas reglas y hasta un
corrimiento de los viejos límites (como, por ejemplo, empresas corporativas, el
capitalismo financiero o la aparición de fronteras permeables entre los estados).

En contrapartida, la mirada teórica se ha visto sumida en una suerte de eclecticismo

que favorece el desacuerdo, pero también, sin duda, la creación. La discusión entre
distintas miradas, decimos, ha recibido una inesperada luz con la irrupción del
constructivismo, ordenando, siquiera de modo conjetural, un campo deshecho.

De allí la trascendencia adjudicada a sus intervenciones, de allí la consideración, sotto

voce, de un protagonismo futuro en las lides analíticas globales. Y todo ello a pesar de
su dispersión, a pesar de no constituirse como algo estable sino, muy por el contrario,
por ser tan volátil como la coyuntura que visualiza y que pareciera a veces
desaparecer como ella.

Ciertos rasgos comunes nos permiten circunscribir, entonces, no tanto una identidad
como un entorno que, en definitiva, es quien habilita la existencia de estos discursos o
perspectivas que damos en llamar constructivismo.

Entre esos rasgos, destaca el considerar al sistema de relaciones internacionales en

términos ontológicos, esto es, como un ser social, producido socialmente y conocido
del mismo modo. De ahí la definición ajustada que nos provee Stefano Guzzini del
constructivismo como una “meta-teoría reflexiva que, desde un plano ontológico, se
sostiene sobre la construcción social de la realidad y, desde un plano epistemológico,
sobre la construcción social de su conocimiento” (Guzzini, 2000, 149).

Otro rasgo es el modo a la hora de teorizar, modo que descarta todo tipo de premisas
para plantear en su lugar hipótesis de trabajo. Esto es consecuencia sin duda del
interpretativismo y la inducción, imperantes en las ciencias sociales y que desplazan
lo deductivo y lo explicativo, más afines al realismo y al liberalismo.

También se puede nombrar el intento de explicitar en las relaciones internacionales la

mutua dependencia de las estructuras sociales y de los agentes, portadores de acciones
con sentido, y su constitución conjunta. Por lo que se deja de lado tanto la
observación de objetos o prácticas, desligadas de su contexto, como la observación de
la acción del agente como hecho individual.
Se esboza así un campo donde se alzan, por un lado, funciones reguladoras que
prescriben o prohíben comportamientos; y por otro, funciones constructivistas que al
asignar significados a las conductas las hacen inteligibles.

Sikkink y Finnemore (2001) proveen la síntesis siguiente del trabajo teórico de los
autores constructivistas: a la manera de las relaciones entre humanos, las relaciones
internacionales, consisten en ideas y pensamientos y no en condiciones materiales
exteriores; cuando aludimos a las creencias, sean estas normas o conceptos o
supuestos, etc., decimos que constituyen el elemento ideológico central para el
enfoque constructivista; y su punto, de modo decisivo, es que las creencias permiten
percibir tanto los intereses como las identidades de las personas y los modos que éstas
tienen de concebir sus relaciones; y, finalmente, la preocupación por describir y
explicar cómo se forman y expresan tales relaciones.

En lo que sigue, luego de un apretado desarrollo, se expondrán los aportes de dos

figuras clave dentro de este movimiento: Alexander Wendt y Nicholas Onuf.

Desarrollo:

Nicholas Onuf introdujo el término constructivismo hacia 1989, en un texto titulado

World of Our Making (El mundo que hacemos), obra fundacional y de creciente
impacto en el mundo académico. Tres años más tarde, Alexander Wendt, publica
Anarchy is what States make of It (La anarquía es lo que los Estados hacen de ella),
obra que posiciona esta nueva mirada como una opción en el estudio de las
Relaciones Internacionales.

El esfuerzo más notable en este enfoque quizá sea el de Alexander Wendt, que
procura mediar entre neorrealismo y neoliberalismo. Como nos explica Mónica
Salomón (Salomón, 2002, 39), dicho diálogo suponía la acción estatal condicionada
por la “estructura” (anarquía y distribución de poder) o por el “proceso” (interacción y
aprendizaje). Y el compromiso de las partes consistía en un común racionalismo
sujeto al uso de modelos económicos y de la teoría de los juegos. La objeción de
Wendt, partía de la escasa o nula atención que la teoría de los juegos concede a las
identidades y a los intereses de los sujetos participantes, centrándose en cómo se
conducen y a qué resultados llegan.

Sin embargo, Wendt supone que la posición neoliberal podría verse reforzada con una
teoría (en este caso el constructivismo) que explicara las transformaciones de las
identidades y de los intereses de los actores por parte de las instituciones.

Por su parte, Onuf se configurará como seminal en cuanto a las posiciones

constructivistas relativas a la producción de normas internacionales en la ya citada
obra de 1989 (Onuf, 1989), donde pone especial atención al rol que juegan las reglas
en las Relaciones Internacionales. La importancia categórica de su aporte estriba en su
intento de tener en cuenta el carácter eminentemente político de dichas relaciones.

Pero veamos en el apartado que sigue con más detalle el trabajo de ambos autores.
Nicholas Onuf

El constructivismo parte del hecho que las relaciones humanas son las que nos
constituyen como sujetos y nos construyen como sociedad; para decirlo de otro modo,
el constructivismo se basa en la idea de que la sociedad y las personas se hacen unos a
otros en un proceso continuo y bidireccional (Onuf, 1989).

Esta idea piensa que el mundo es construido en los actos de habla o en acciones
físicas; en este sentido los hechos no son otra cosa que actos cargados de
significación. Onuf precisa que las significaciones aludidas sólo son posibles por la
existencia de reglas, por lo que podemos resumir diciendo que la regla posibilita la
significación que a su vez va a constituir la realidad social.

Entender significa aquí la aprehensión de las reglas que una sociedad comparte. Dice
Onuf: “la regla es una declaración que dice a la gente lo que deben hacer” (Onuf,
1998, 59). De esta manera, la regla se constituye en una guía de comportamiento y en
una señal que debe ser interpretada. La existencia de la norma posibilita que el sujeto
social sea un agente que va a modelar lo que lo rodea, siguiendo la norma o, incluso,
rompiéndola. Dicha descripción nos permite visualizar agentes con objetivos a
cumplir, reglas que el campo impone y que están ya institucionalizadas y acciones
esperadas o no, que imponen consecuencias. Todo ello, campo, regla, institución y
consecuencias, conforman lo que se llama una estructura social.

A primera vista surge una distribución desigual de beneficios en la estructura, que

señala un uso diferenciado de las reglas, ya que algunos agentes disponen de ellas
para imponerse a otros y obtener ventajas. Esto provoca, por supuesto, una respuesta,
condicionada por la calidad de los recursos con que cuenten los agentes. De lo que se
sigue que el control de las reglas habilita también un control sobre el contenido de las
mismas, lo que se traduce en conseguir que otros agentes, con menos posibilidades,
las cumplan. Podemos observar así, que el éxito es la condición de posibilidad de todo
el sistema.

Onuf visualiza a la regla como posibilitadora no sólo de la construcción del mundo

social, sino también como la que facilita el cambio en él, aunque se halle sujeto a
límites. Notamos cierta dificultad en esta parte de la descripción. Onuf se refiere aquí
a límites materiales, aunque recurre a ejemplos poco felices. Recordemos que la regla
debe ser aplicada a las relaciones entre estados, aunque sea una analogía tomada de la
observación de sujetos que en el marco de este pensamiento devienen agentes activos.

Esos agentes, sostiene Onuf, viven tanto en un mundo material como en un mundo
social, si bien no logra presentar esos ámbitos de modo distinto. Su punto es destacar
aquello que, de modo evidente, está socialmente construido, con el fin de mostrar los
hechos en sus relaciones que, de ser necesarias y correctamente apreciadas,
producirán el resultado deseado (Onuf, 1989).
Vivimos, dice Onuf, tanto los agentes como los investigadores, en el interior de ése
mundo en construcción; de ningún modo podemos aspirar a la observación neutral. El
reconocimiento de tal condición es el punto de partida del conocimiento que se quiere
científico. Pero, notemos, tal limitación es precisamente la riqueza de este
pensamiento: sólo en el interior de un mundo en construcción es posible conocer sus
relaciones, conocer sus hechos, las consecuencias de ésta o aquélla acción.
Advertimos entonces la importancia que tal pensamiento asignará al contexto, ya que
su comprensión habilita el conocimiento; dirá, incluso, que ese contexto está
lingüísticamente constituido y lo pensará dependiente de reglas. Lingüísticamente
constituido, es decir, reglas, actos de habla, sostendrán como inscripciones los
horizontes significativos de la realidad social.

Alexander Wendt

El punto de Alexander Wendt no es tanto superar a neorrealistas o neoliberales, como

superar el acuerdo que comparten: la teoría de la acción racional (rational choice).
Esta teoría deja de lado identidades e intereses de los agentes para ceñirse a cómo
éstos producen beneficios, en una concepción que Wendt no duda en llamar
conductista (Wendt, 2005). Tenemos así que, en estas miradas tradicionales, tanto
identidades como intereses aparecen como dados, en tanto que los comportamientos,
en segundo plano, interesan, decimos, pero sólo como productores de beneficios,
cuando el tema es que tanto unos como otros cambian, produciendo efectos en la
estructura. ¿Cómo es posible avanzar hacia su inteligencia?

Enumeramos, por comodidad pedagógica , los hilos que Wendt enlaza para construir
su argumentación, haciéndonos visible la lógica que sustenta la idea de anarquía en la
relación de los estados y de los efectos de esta lógica en la construcción o delineación
de actores y acciones en tal contexto.

Dice Wendt: no agregamos mucho cuando decimos que un estado posee territorio,
¿por qué lo haríamos al decir que las relaciones entre los estados son anárquicas? De
ahí la famosa afirmación de Wendt, la anarquía es lo que los estados hacen de ella, es
decir, lo que haces del territorio o de la anarquía es construcción social. O, ¿puede un
estado tener identidad, sobrellevar intereses o actuar de modo intencional?
Trabajamos, suspira Wendt, con inobservables, pero ello no nos impide postular que
son las ideas compartidas las que construyen tanto procesos sociales como estructura
estatal.

Distingue aquí cuatro variables que contribuirán a la configuración social:

interdependencia, destino común, homogeneidad, y autocontrol. Son ellas las que
determinan un espacio de juego y de inteligibilidad que Wendt resume con el
conocido argumento ilustrado de que el mundo está en nuestras manos.
Entonces (y a pesar de la base material del mundo, es decir, sus ciudadanos, su
territorio, etc.), lo preponderante son las ideas que tienen el poder de asignar
significación a las relaciones. Wendt evita así dar mayor importancia a una u otra
posición para privilegiar que en la interrelación es donde surge el sentido que
finalmente dará inteligibilidad a los procesos y los cambios.

Se ha dicho, en contra de Wendt, que suponer una ontología conlleva la aceptación de

un status quo; pero también podemos alegar que enarbolar ese argumento habla de
que son precisamente las ideas las que se imponen en todo momento y con ello
apostar a una larga influencia de las ideas constructivistas en una disciplina tan joven
(en el sentido de una promesa) como el mundo que refiere.

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de septiembre de 2018”

La política internacional subnacional en Argentina

Mariana Calvento (CEIPIL-UNICEN-CIC/CONICET)
marianacalvento@yahoo.com.ar
Área temática: Política Internacional

Resumen
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.

Introducción
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.
En los últimos años, los municipios han debido afrontar nuevos desafíos, producto de
los procesos socioeconómicos y políticos contemporáneos que han actuado sobre
ellos impactando e influyendo sobre sus funciones, sus recursos y sus identidades. De
esta manera, se percibe la existencia de modificaciones en la política internacional
subnacional, supuesto que se buscará constatar y reafirmar con la generación de datos
actuales, así como que las mismas se ven incentivadas tanto por dimensiones internas
como externas, siendo estas últimas a las que se dará mayor importancia en el avance
de la investigación que se propone.
En relación a dichas dimensiones externas, se propone indagar la influencia que las
dinámicas y transformaciones del contexto internacional, regional y nacional
establecen sobre el desarrollo de la política internacional subnacional. En ese sentido,
se considera imprescindible abordar el escenario mundial desde las últimas décadas,
cuando la globalización económica y comunicacional y la hegemonía del
neoliberalismo permitieron que los estados municipales y provinciales de los países
latinoamericanos consiguieran asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el
Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de
cooperación descentralizada, haciendo hincapié en las tendencias actuales de estos
procesos. En este plano otro acontecimiento a estudiar son las crisis económicas
desatadas en la última década, con el objetivo de examinar si las mismas produjeron
una retracción de los fondos para la cooperación por parte de organismos
internacionales y países desarrollados, afectando en consecuencia, las estrategias
desarrolladas por los estados subnacionales (Banco Mundial, 2015; CEPAL, 2017).
En el plano regional, se considera que luego de atravesar situaciones de inestabilidad
y crisis motivadas por la implementación de modelos neoliberales, a principios del
siglo XXI asumieron gobiernos que coincidieron en revalorizar el rol del Estado
frente al mercado, y priorizar la integración latinoamericana y la cooperación
estratégica con los países en desarrollo (Rapoport, 2006; Vadell, 2006; CEPAL,
2009). Ante estas transformaciones del contexto, se busca investigar si en el caso de
Argentina provocaron alteraciones en la vinculación internacional de los estados
subnacionales. En este sentido, se incluye dentro de esta dimensión el análisis de la
orientación y los objetivos de la política exterior argentina y su influencia sobre la
participación internacional subnacional. Asimismo, se buscará establecer el alcance
del “giro conservador” (Miguéz, 2017:116) experimentado en la región y en la
inserción argentina de los últimos años.

Condicionantes externos e internos relevantes

Para explicar el interés de los estados subnacionales en potenciar las acciones en el
exterior, es necesario remontarse a las últimas décadas del siglo XX, cuando la
globalización económica y comunicacional y la hegemonía del neoliberalismo
provocaron la redefinición del rol del Estado nacional como actor central en la esfera
interna y externa de los países. Esto provocó la aparición de diversos espacios de
interacciones transnacionales, supranacionales y subnacionales, y la multiplicación de
nuevos actores en la esfera mundial –entre ellos, los gobiernos locales-, que podían
proyectar sus intereses y ejecutar acciones en el exterior sin estar directamente
conducidos por los Estados centrales. Para analizar estos procesos, la disciplina de las
Relaciones Internacionales debió revisar los marcos conceptuales existentes67, y
generar la aparición de nuevos términos como el de paradiplomacia (Duchacek, 1986;

67
Los referentes teóricos básicos de esta revisión teórica son Robert Keohane y Joseph Nye (1971), así como James Rosenau
(1990). Sobre los debates y los aportes en la disciplina de Relaciones Internacionales se puede consultar: Ortega Ramírez (2012).
Michelmann y Soldatos, 1990; Salomón, 2007; Schiavon, 2010), ampliamente
utilizado como abreviación de “diplomacia paralela”. Desde entonces, este concepto
que surge para explicar un contexto histórico particular, ha sido utilizado de manera
acrítica para caracterizar períodos y actores disímiles, ocasionando una simplificación
del complejo accionar internacional de los actores subnacionales.
En general, los estudios que han utilizado este concepto, sostienen que la vinculación
internacional de los estados de nivel municipal y provincial, ha estado condicionada
negativamente por su relación con las esferas superiores de organización política lo
que los llevó a internacionalizarse sin intervención, e incluso en contraposición, con
los estados nacionales (Paquin, 2004; Fronzaglia, 2005; Meirelles Ribeiro, 2008). En
América Latina y en Argentina en particular, el concepto de paradiplomacia se adoptó
en la década de los ’90, cuando los estados subnacionales debieron enfrentar las
políticas de descentralización y ajuste fiscal propios del neoliberalismo, sin contar en
la mayoría de los casos con las herramientas y capacidades necesarias (Oszlak, 2001;
Altschuler, 2006; Villar, 2007; Cravacuore, 2009). En un contexto en que el Estado
nacional se convirtió en una “presencia insuficiente, para explicar y desplegar las
políticas de desarrollo” (Madoery, 2008:64), los gobiernos subnacionales debieron
desplegar acciones defensivas orientadas a la búsqueda de contactos y fondos en el
exterior.
Debido a que la economía globalizada atravesaba una etapa de expansión de flujos de
inversiones y de capitales, los estados municipales y provinciales consiguieron en
estos años, asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de cooperación
descentralizada68. En los años subsiguientes influyó en la conformación de
asociaciones nacionales y supranacionales de estados subnacionales –también
conocidas como redes-, destinadas a conseguir recursos, fomentar el intercambio de
información y experiencias, y a potenciar la representatividad de los gobiernos locales
en los organismos internacionales. Entre las asociaciones más significativas para las
ciudades argentinas se encuentran la Asociación Internacional de Ciudades
Educadoras (AICE) creada en 1990, la Red InterLOCAL en 2003, y la Red Mundial
de Ciudades, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en 2004.
Asimismo, los gobiernos locales comenzaron a participar en los programas
financiados por la Unión Europea, como el denominado Programa URB-AL, creado
en 1995 para fomentar la cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión
Europea y Latinoamérica, y favorecer el intercambio directo de conocimientos y
experiencias en el ámbito de las políticas urbanas. Desde su aparición han participado
alrededor de 700 ciudades grandes, medianas y pequeñas de ambas regiones (Centro
de Documentación Programa URB-AL, 2008).
Además de los vínculos multilaterales como las redes de ciudades y la participación
en programas de cooperación, los gobiernos locales generaron acuerdos bilaterales,
como los hermanamientos de ciudades. Estos se producen por algún motivo de
similitud o cercanía de objetivos, características de la ciudad, de la población o de las
actividades económicas, políticas o socio-culturales, o por ser ciudades que acogieron
inmigrantes de otras ciudades. De hecho, una de las razones más frecuentes de este
tipo de vinculación internacional deriva de los lazos históricos que se remontan a la
época de la colonización europea o a los flujos migratorios existentes desde fines del
siglo XIX.

68
Desarrollado por la Comunidad Europea a fines de la década de los ‘80, para “establecer relaciones directas con los órganos de
representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo” (Comisión
Europea, 1992).
Lo expuesto hasta aquí, señala que las estrategias multilaterales y bilaterales de
vinculación internacional llevadas a cabo por los estados subnacionales de América
Latina, tomaron impulso en los años noventa cuando debieron buscar financiamiento
e inversiones en el exterior, en un contexto internacional que promovía estas acciones,
ya que estaba caracterizado por la intensificación de los flujos del comercio de bienes
y servicios y, sobre todo, de capitales financieros. No parece casualidad que las redes
iberoamericanas y la proliferación de hermanamientos aparezcan en el mismo
momento en que las grandes empresas europeas, y especialmente españolas, se
convierten en actores claves en América Latina al elegir a estos países como destino
privilegiado de sus inversiones. Cabe preguntarse entonces, si el impulso a la creación
de redes de ciudades no formó parte de la avanzada europea sobre la región.
Esta situación se modifica a comienzos del siglo XXI. Durante la primera década del
nuevo milenio, debido a las nefastas consecuencias económicas y sociales de las
políticas neoliberales, se produjeron cambios significativos en los países
latinoamericanos, a partir de la elección de gobiernos que proponían dejar atrás los
modelos de ajuste y exclusión. Beneficiados por un contexto económico internacional
favorable, los gobiernos de la etapa pos neoliberal se caracterizaron –a pesar de
presentar múltiples diferencias-, por recuperar la presencia del Estado en la economía,
impulsar la inclusión social, promover un mayor grado de autonomía frente a los
centros de poder y alentar la cooperación estratégica con los países en desarrollo,
especialmente con la región latinoamericana.
Se observa por lo tanto, un cambio en la modalidad de cooperación ya que la
Cooperación Norte-Sur que fuera preponderante en los años previos, va perdiendo
significancia frente a la Cooperación Sur-Sur69 (en adelante CSS). A diferencia de las
relaciones tradicionales de cooperación donde los países ricos actúan como donantes
de recursos y condicionantes de políticas, la CSS se centra en el intercambio de
experiencias y de buenas prácticas, dando paso a un mecanismo de aprendizaje
horizontal y a una apropiación solidaria por parte de los actores participantes (Malé,
Cors Oroval y Sanz Fiallo, 2014).
Una de las más importantes iniciativas surgidas bajo esta concepción de cooperación
Sur-Sur, es la red de ciudades del Mercosur o Mercociudades creada en 1995, por
fuera de la estructura institucional del bloque (Autora, 2015b). En el Acta
fundacional, las ciudades reclamaron por el ejercicio de un papel activo y autónomo
respecto de los gobiernos nacionales en competencias relacionadas a la integración
regional (Dhooge, 2012). Su constitución y sostenibilidad en el tiempo permitió
evolucionar hacia una red horizontal de ciudades con objetivos de cooperación, e
intercambio solidario y recíproco de experiencias en distintas temáticas (Zarza, 2006).
Su éxito como espacio de cooperación se evidencia en que al momento de su
fundación estaba conformada por 12 ciudades grandes, mientras que en la actualidad
posee aproximadamente 290 ciudades asociadas de tamaño mediano y pequeño.
Por otra parte, los gobiernos de la etapa posneoliberal decidieron reforzar los espacios
de cooperación regional generados por los estados subnacionales, mediante la
creación en 2004 del Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur (FCCR), lo que representó un avance institucional en
términos de la participación de los gobiernos locales en la estructura orgánica del
bloque. A pesar de ello, especialistas como Vigevani y Prado (2010) y Dhooge
(2012), señalan que esta iniciativa no consiguió avances de relevancia hasta el

69
Las Naciones Unidas han definido la CSS como un “proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus
objetivos individuales o compartidos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de conocimientos, personal
cualificado, recursos, y por medio de iniciativas colectivas regionales e internacionales” (Naciones Unidas 1995: 15).
momento, y que el FCCR-Mercosur no ha logrado coordinar la integración
subnacional ni ha podido emanar recomendaciones, incluso en aquellas áreas
reconocidas como prioritarias. No obstante, más allá de las reconocidas limitaciones
de dicha instancia, su creación es valorada positivamente porque permitió instalar la
dimensión local en la agenda del Mercosur.
La creciente presencia de acuerdos de cooperación con países en desarrollo y en
especial con los socios regionales, donde la lógica Sur-Sur adquiere progresivamente
mayor relevancia frente a la cooperación Norte-Sur, no se debe sólo a la cosmovisión
política de los gobiernos progresistas, sino también a cambios en el escenario regional
e internacional que se producen a fines de la primera década del siglo XXI. En
principio, el crecimiento de la economía mundial observado durante los primeros años
del milenio finaliza con la crisis desatada en 2008, la cual alcanzó rápidamente
dimensiones globales. El estancamiento económico provocó una retracción de los
fondos para la cooperación por parte de organismos internacionales y países
desarrollados, lo que afectó las posibilidades de financiamiento para los países
receptores de ayuda. Además, en el caso particular de Argentina, esta escasez de
fondos se acentuó debido a que el país pasó a ser calificado como de renta media alta,
quedando fuera de la asistencia para el desarrollo.
En cuanto a los factores que fomentaron las acciones internacionales de gobiernos
provinciales y municipales en el plano estrictamente nacional, los analistas subrayan
la importancia de la reforma constitucional de 1994, la cual estableció el marco
institucional necesario para que las provincias puedan desenvolver acciones en el
exterior y celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación (Art. 124). Por otra parte, la Constitución le difiere al
poder constituyente de cada una de las provincias la facultad de asegurarle la
autonomía a sus municipios, otorgándoles en consecuencia capacidad de actuación y
gestión política internacional (Costamagna y Foglia, 2011: 12). Estos procesos,
permitieron el avance en la actualización y adaptación de la teoría de las relaciones
internacionales abocada al accionar contemporáneo de los actores subnacionales en
base a la pionera conceptualización de las estrategias de gestión internacional,
desarrollada por Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú (1994, 2004) para el caso de las
provincias argentinas.
El marco jurídico habilitante otorgado por la reforma constitucional de 1994, se
potenció con la política llevada a cabo por los gobiernos nacionales durante los años
2003-2015, quienes promovieron una resignificación del federalismo que impactó en
los estados subnacionales. Ante el incremento de la actuación internacional de
provincias y municipios, los gobiernos nacionales tendieron a la federalización de la
política exterior, incorporando la dimensión subnacional en la elaboración y ejecución
de la política exterior argentina, para que haya mayor control, coordinación y armonía
en los diversos niveles del Estado (Autora, 2015c). De esta manera, las unidades
subnacionales que buscaran la inserción internacional serían contenidas y acogidas
por el Estado, con el objetivo de que las acciones externas fueran complementarias a
las políticas nacionales de inserción internacional.
Esta línea de acción se manifestó mediante la creación o el fortalecimiento de
Programas dedicados a fomentar la cooperación internacional, promover el comercio
exterior y atraer inversiones, en organismos del Estado nacional como el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio del Interior y Transporte, y la
Fundación Export.Ar, y en los Estados provinciales, como el Ministerio de
Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Buenos Aires. Este apoyo
institucional a la vinculación internacional de actores subnacionales, potenció que
provincias, regiones y municipios, trabajaran en la promoción de sus economías en
mercados externos y a buscar acuerdos de cooperación en distintos ámbitos (Autora,
2012; Autora, 2015c).
Estas circunstancias permitieron que la participación internacional de los estados
subnacionales de Argentina que comenzó en la década de 1990, se profundizara en los
años 2000. Esta tendencia se puede observar en la encuesta realizada por el Instituto
Federal de Asuntos Municipales del Ministerio de Interior en 2003, la cual muestra
que sólo el 5.8% de los municipios argentinos (en un estudio sobre 10% del total de
los municipios del país) trabajaba en temáticas relativas al comercio exterior; mientras
que para el 2006 la mayoría de las provincias y varios de los municipios relevados
tenían en marcha programas de promoción de exportaciones (Vicchi, 2006). Por otra
parte, un relevamiento realizado por la Dirección de Asuntos Federales del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, muestra un gran crecimiento en el número de
hermanamientos firmados por ciudades y provincias de nuestro país con contrapartes
de Europa y América Latina70. Estos datos también revelan que durante la década de
2000 se produjo un notorio incremento de los acuerdos con países de la región, en
especial Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia y Paraguay, en consonancia con un cambio
de época que resignificó la integración regional y alentó la cooperación Sur-Sur.

Motivaciones, aportes y limitantes del accionar internacional subnacional

Un gran número de investigaciones se han concentrado en la descripción y
caracterización del accionar internacional de los actores subnacionales, detectándose
un notable avance en el estudio de la temática. De esta manera, estos estudios
permiten conocer quiénes (gobiernos provinciales, regionales, municipales) han
implementado estas estrategias; dónde (Norteamérica, Europa, América Latina) se
concentran la mayor cantidad de experiencias; y cómo (relaciones bilaterales y
multilaterales, políticas locales de comercio exterior, marketing de ciudades) han
llevado adelante este tipo de estrategias (Duchachek, 1986; Michelmann y Soldatos,
1990; Chasquetti, 2003; Salviolo, 2005; Salomón, 2007; Marx, 2008; Schiavon,
2010). Sin embargo, son limitados los avances en los estudios que se centren sobre las
motivaciones (por qué) y los aportes (para qué) de su utilización.
En relación a las motivaciones por las cuales estos actores han decidido salir al
escenario internacional, han variado en el tiempo como lo dejó en claro la dimensión
contextual desarrollada en el primer apartado. Justamente, en la década del ‘90 la
motivación de la mayoría de los gobiernos locales estaba asociada a la necesidad de
una captación directa de recursos, buscando en consecuencia la firma de acuerdos de
cooperación internacional multilateral o bilateral con países desarrollados y con
agencias internacionales. Esta modalidad progresivamente fue perdiendo importancia
a favor de otros formatos más acordes sobre la proyección del municipio para atraer
oportunidades de distinta índole hacia el territorio, y con la búsqueda de intercambios
horizontales con ciudades de la región, en el marco de los lineamientos definidos por
la política exterior (Malé, Cors Oroval y Sanz Fiallo, 2014).
En cuanto a los aportes generados por las acciones internacionales de los estados
subnacionales, se destacan la formación y profesionalización de quienes integran las
estructuras técnicas y administrativas; el financiamiento para proyectos en distintas
áreas; el conocimiento de otras experiencias y prácticas para la resolución de
problemas comunes; la ejecución de proyectos orientados al territorio en acuerdo con
otras instituciones y actores extra-territoriales, para mejorar la situación social y

70
En la citada Dirección existen datos de más de 400 hermanamientos.
económica del estado subnacional; la proyección en el escenario internacional para
fomentar el comercio, las inversiones o el turismo (Batista, Jakobsen y Evangelista,
2008).
Las motivaciones y los aportes mencionados, provocaron que en los últimos años se
produjera un incremento en la cantidad y diversidad de actores involucrados en un
creciente abanico de actividades en el escenario internacional. La constatación de la
relevancia y complejidad creciente de estos procesos, motivó la elaboración de
estudios interesados en remarcar las características principales que está adquiriendo el
accionar internacional de las ciudades argentinas, en particular. Entre ellos se destaca
el estudio publicado en el año 2012, que muestra que la política internacional es un
fenómeno bastante reciente, ya que sólo 18 municipios de un total de 2.172 que posee
el país (1%), mantienen una oficina internacional de manera formal y según arroja la
investigación, la mayoría de las oficinas (60%) se conformó a partir del año 2003
(Pontis, 2012). El trabajo también confirma lo señalado más arriba respeto a la
importancia que posee la federalización de la política exterior para apoyar las
actividades internacionales de los gobiernos locales, ya que el 91% de los municipios
consultados admitió haber recibido asistencia de la Cancillería y la evalúan como
ampliamente satisfactoria. Otro dato interesante que arroja este estudio, es que 11 de
los 18 municipios que poseen oficinas internacionales se encuentran en la provincia
de Buenos Aires, marcando un activismo internacional significativo de dicha
provincia.
Estos datos empíricos, sumados a los avances teóricos en el campo, permiten
establecer algunos parámetros de los elementos que requieren los actores
subnacionales para desarrollar una política internacional. Justamente, entender a la
política internacional subnacional como una política pública supone la existencia de
una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor
global, y contar con suficientes recursos institucionales, humanos y financieros
(Rodríguez y Zapata Garesché, 2014). Por lo tanto, en la implementación de la
política internacional subnacional se detectan limitantes que dificultan la
materialización de los aportes y que generan alcances restringidos.
El primer factor limitante está vinculado a la dificultad de establecer una política
pública, y es recurrente en la mayoría de los casos estudiados. Consiste en que los
gobiernos locales, si bien establecen un interés por internacionalizarse e incluso un
área gubernamental sobre la temática, no logran constituir una política estructurada en
base a objetivos, estrategias y resultados esperados de la acción internacional. El
hecho de no formular de manera clara las razones por las cuales el gobierno local
quiere internacionalizarse y los objetivos y resultados esperados de dicho proceso,
“hace que la acción internacional se limite a menudo a una serie de actuaciones
puntuales, reactivas y descoordinadas, emprendidas en general a iniciativa de los
diferentes servicios y departamentos o que responden simplemente a ciertas demandas
procedentes del exterior” (Malé, Cors y Sanz, 2014: 49).
A esto se suma el hecho de que en ocasiones las relaciones internacionales se
interpretan como las “relaciones públicas” con el extranjero, y su rol se acota a
atender invitaciones a eventos internacionales, organizar recepciones de diplomáticos,
preparar la logística de los viajes internacionales del personal de otras áreas, o
simplemente a actividades de protocolo o ceremonial.
Otro limitante político detectado, es que el desarrollo de una política de relaciones
internacionales es visto por diversos actores de la sociedad local con reticencia, ya
que no vislumbran un provecho a corto plazo de esas actividades. Esto genera que las
acciones internacionales, estén mayormente asociadas al ejecutivo local lo cual
conlleva otro tipo de limitantes: la actividad internacional queda fuertemente
condicionada por los ciclos electorales, y cada vez que hay un cambio de gobierno, el
área atraviesa periodos de restructuración e incluso desaparición.
Se observan también limitantes vinculadas a los recursos humanos y al presupuesto
asignados al área u oficina encargada de implementar la política internacional
subnacional. En este punto, las principales dificultades se relacionan al escaso
presupuesto destinado a las actividades y a la baja calificación de los recursos
humanos involucrados en las actividades (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). Esta
escasez de recursos puede vincularse con el primer factor limitante mencionado, el
hecho de no ser considerada como política y estrategia del gobierno se refleja
directamente en la limitación de los recursos técnicos, materiales y humanos puestos a
disposición de esta área.
El último aspecto limitante destacado es el de la comunicación, o particularmente la
carencia de la misma. La comunicación es un eje vertebrador que contribuye a la
democratización del diseño y la gestión de políticas públicas porque hace partícipe a
la comunidad en la definición y resolución de los problemas. Asimismo, colabora
para superar las dificultades ocasionadas por la falta de interés o desconfianza que
actores sociales o áreas gubernamentales, evidencian hacia la participación
internacional. Por ello, la carencia de este aspecto fundamental en la política
internacional subnacional colabora en la limitación de los aportes reales y potenciales
de esta herramienta.

Reflexiones finales
Se ha señalado que desde la década de los ‘90 los gobiernos municipales y
provinciales comenzaron a proyectarse al mundo a través de la participación en redes
internacionales y programas, o mediante la forma de acuerdos de cooperación. Estas
asociaciones y programas ofrecieron a los estados subnacionales financiamiento y un
espacio de diálogo y aprendizaje donde canalizar sus intereses y problemáticas
comunes.
En el texto se planteó que la vinculación internacional de los años 90 se produjo bajo
la lógica preponderante de la cooperación Norte-sur y de políticas reactivas que
buscaban en el exterior asistencia y fondos para paliar las políticas de
descentralización y desfinanciamiento del estado nacional. Se destacó asimismo, que
los cambios económicos y políticos internacionales, regionales y nacionales
producidos en la década del 2000 impactaron en los gobiernos locales dotando de una
nuevas motivaciones a su accionar internacional. Las relaciones con actores del
exterior pasaron a estar enmarcadas en una política nacional a partir de la
federalización de la política exterior, la cual impulsó, acompañó y brindó un marco
político-institucional a las políticas internacionales subnacionales. Estos cambios
provocaron que las acciones internacionales pasaran a estar progresivamente imbuidas
de una nueva orientación regional y cada vez más asociadas a los principios de
horizontalidad, equidad y consenso de la cooperación Sur-Sur.
Este estudio deja de manifiesto, por tanto, la necesidad de seguir relevando datos
empíricos actualizados que permitan corroborar el desempeño en el plano
internacional de los actores subnacionales y las variaciones que han experimentado en
los últimos tiempos, como consecuencia de los cambios en el contexto internacional y
nacional. Asimismo, resulta evidente la importancia de reconceptualizar estos
procesos, ya que la vinculación internacional dejó de estar sustentada en acciones
reactivas o defensivas vis á vis el estado nacional, lo que pone en cuestión la
utilización del término paradiplomacia para caracterizar las estrategias desplegadas en
el contexto particular del nuevo milenio. En consecuencia, en este trabajo se ha
utilizado el concepto de política internacional subnacional entendida como la política
pública que busca articular estratégicamente las oportunidades del ámbito exterior con
las necesidades del territorio.

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“EL ROL DE CHINA EN EL FMI”

Lic. Delfina Caprile - delfinacaprile@gmail.com

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Área temática: Política Internacional – Simposio Economía Política
Internacional

China es sin duda uno de los principales jugadores de la economía internacional en el

siglo XXI. Su rol en la gobernanza mundial se ha convertido en un espejo de dicha
bonanza económica, velando por sus intereses en los principales organismos
internacionales. En este trabajo se analizan las estrategias que ha llevado adelante el
Gobierno Popular Chino dentro y fuera del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Dicho país, ha recurrido al organismo financiero más importante para incrementar su
poder a nivel internacional durante la primera década del corriente siglo. Además, ha
sido vocero de los países emergentes reclamando el aumento del poder de los mismos,
buscando el reconocimiento al peso que tienen estas potencias en la economía actual.
Sin embargo, a partir del 2010 se vislumbra un cambio en la concepción de la cúpula
del Gobierno Popular Chino por la que emprendió un nuevo camino creando y
apoyándose en instituciones por fuera de la órbita de los Estados Unidos.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
 INTRODUCCIÓN

Actualmente nos encontramos atravesando una crisis inminente del orden

internacional liberal. La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca y el BREXIT son
fenómenos causantes y consecuentes de dicha crisis. Entre los diversos autores de las
Relaciones Internacionales se pone debate la continuidad del orden internacional
liberal y se preguntan sobre el rol de las potencias emergentes dentro del mismo.

Algunos destacan que se trata de algo “transitorio”, otros tienen una mirada mucho
más pesimista al respecto, ligando la crisis del orden internacional a la crisis
hegemónica de los Estados Unidos: “Durante setenta años, el orden internacional
liberal ha estado ligado al poder de EEUU: a su economía, su moneda, su sistema de
alianzas y su liderazgo. Es posible que estemos asistiendo a una “crisis de transición”
en la que los viejos fundamentos políticos del orden liberal liderado por EEUU están
dando paso a una nueva configuración del poder global, coaliciones de estados e
instituciones de gobernanza. Esta transición podría conducir a una especie de orden
pos estadounidense y pos occidental que permanece relativamente abierto y basado en
normas. Otros ven una crisis más profunda, una crisis del propio internacionalismo
liberal. Según este punto de vista, se está produciendo un cambio duradero en el
sistema global que lo aleja del libre comercio, del multilateralismo y de la
cooperación en seguridad. El orden global está dando paso a diversas combinaciones
de nacionalismo, proteccionismo, esferas de influencia y proyectos regionales de gran
potencia. En efecto, no hay internacionalismo liberal sin hegemonía estadounidense y
occidental, y esta era está llegando a su fin. El internacionalismo liberal es
esencialmente un artefacto de una era anglo-estadounidense que está desapareciendo
rápidamente. Por último, algunos van aún más lejos y sostienen que lo que está
sucediendo es que la larga era de la “modernidad liberal” está llegando a su final”
(IKENBERRY, 2018: 30)

Nos encontramos ante un momento de transición y de reconfiguración del orden

internacional liberal. El mismo ha abogado por un orden abierto y basado en normas
inclusivas en el plano teórico, donde las potencias emergentes han aprovechado los
márgenes de maniobra que les generó el debilitamiento de los países desarrollados, en
especial de los Estados Unidos: “…existe el peligro de que la política de America
First de Trump pueda dar lugar a un retraimiento global de EEUU, similar al que ya
se produjo en 1919 cuando el Senado norteamericano votó en contra de la Liga de las
Naciones, lo que alimentó las ambiciones imperiales de Japón y la asertividad de
Alemania e Italia, conduciendo inexorablemente a una nueva conflagración mundial.
Visto así, cabe temer que la decisión de abdicar de las responsabilidades globales que
asumió hace siete décadas no sólo no permitirá a EEUU contener el auge de las
potencias revisionistas sino que podría incluso acelerarlo.” (POWELL, 2017:2)
Según Amitav Acharya (2017), nos encontramos ante un nuevo orden, llamado
multiplex donde nuevos organismos han surgido como el Banco Asiático de Inversión
en Infraestructuras y buscan ser ponderados como aquellos que han sido gestados en
el seno de este orden. En este nuevo mundo, el mundo multiplex, nuevos actores están
siendo reconocidos como potencias, así como también nuevos organismos están
compitiendo por la gestión de la globalización. En este momento nos encontramos
ante un mosaico de instituciones, redes regionales, multilaterales, globales que forman
parte de esta nueva reconfiguración.

Una de las potencias que ha sido beneficiada del orden internacional liberal es China:
“…tras la elección de Trump, China haya podido presentarse ante el mundo como la
gran campeona del libre comercio y la globalización, en vivo contraste con unos
EEUU crecientemente proteccionistas…” (POWELL, 2017:4). China no ha
fomentado la destrucción del orden actual, si no que ha impulsado estrategias de
cambio. Esta intención del Gobierno Popular Chino puede ser analizado en los
distintos documentos de política exterior presentados, donde se destacan, entre otras
cosas, la intención de seguir apoyando un orden internacional más justo e inclusivo en
las instituciones internacionales existentes. En este sentido, Joseph Nye (2016),
sostiene que Beijing no busca subvertir el orden actual, sino que busca aumentar su
influencia.

Tras el XIX Congreso del Gobierno Popular Chino, se han destacado nuevos
elementos en la política exterior de China: “en cuanto a los nuevos elementos que
incorpora a la política exterior china, pueden sintetizarse en dos conceptos acuñados
durante el primer mandato de Xi: “diplomacia de gran potencia con características
chinas” (zhonguo tese daguo waijiao) y “nuevo modelo de relaciones entre grandes
potencias” (xinxing daguo guangxi). La diplomacia de gran potencia implica el
reconocimiento ante la comunidad internacional de que China no es un país en
desarrollo al uso, sino que también es una gran potencia y está dispuesta a asumir las
responsabilidades que le corresponden como tal. En este sentido, se subraya que estas
contribuciones deben hacerse en el marco de Naciones Unidas, a la que se le confiere
un papel central para acometer desafíos esenciales para la comunidad internacional
como el terrorismo, el cambio climático y la ciberseguridad. Asimismo, se enfatiza
que China nunca buscará la hegemonía, ni su beneficio a expensas de los intereses de
otros Estados. En esta línea, Pekín propone una nueva forma de relacionarse con las
otras grandes potencias basada en el respeto y el beneficio mutuo y la igualdad, en
vez de en el hegemonismo y en la confrontación, y en las asociaciones en vez de en
alianzas.” (ESTEBAN, 2017:2)

En este trabajo, se planteó como objetivo general, analizar el rol de China en el FMI,
y sus acciones por fuera del orden internacional como consecuencia de los obstáculos
que este país encontraba dentro del organismo. La conjetura de partida que guió esta
investigación sostiene que las estas acciones demuestran que estamos ante una China
revisionista del orden actual, por lo que abogó por nuevas alternativas por fuera del
FMI, generando ciertas concesiones por parte de Estados Unidos dentro del
organismo internacional por excelencia.
China ha centrado su política exterior en el aprovechamiento de las oportunidades que
presenta el debilitamiento de los Estados Unidos, en especial, en sus países vecinos.
“Este continuismo es lógico dado el balance positivo que se hace dentro del régimen
de la política exterior asertiva y con una marcada dimensión cooperativa
implementada por Xi durante estos años, que puede ilustrarse con la forma en que
Pekín ha conseguido combinar un aumento muy sustancial de su presencia y su
capacidad operativa en el Mar del Sur de China, mediante la construcción de islas
artificiales, con un estrechamiento de las relaciones con la mayoría de los países del
sudeste asiático, gracias a unos sustanciales vínculos comerciales y financieros que se
están reforzando con la Iniciativa de la Franja y la Ruta” (ESTEBAN, 2017:7)

EL ROL DE CHINA EN EL FMI: ¿REVISIONISMO O CONSERVADURISMO?

Desde la configuración del orden de Bretton Woods, China ha desempeñado un rol

importante en la discusión de la gobernanza global financiera. A partir de su
obtención del asiento único en el Directorio Ejecutivo del FMI a principios de la
década de los 80, ha utilizado este espacio como un instrumento de aumento de poder,
así como también para poder influir, muchas veces acompañada de otras potencias
emergentes, en las decisiones globales financieras más importantes (MOMANI,
2013).

Como consecuencia del importante crecimiento económico que ha presentado dicho

país en los últimos 18 años, se ha convertido en un desafío sin precedentes para el
Fondo Monetario Internacional: la adaptación o no a una potencia emergente
(RAMICCI, 2017). De esta manera, el papel de China en el FMI comenzó a tomar
protagonismo a principio del siglo XXI asumiendo una posición sumamente crítica
con la estructura y funcionamiento de dicho organismo internacional.

Uno de los primeros hitos destacados de la estrategia china en el FMI fue el impulso
de las reformas de cuotas. En el 2006 se llevaron adelante las Reuniones Anuales del
FMI en Singapur, donde se aprobó un programa para modernizar y reformar las
cuotas y la representación de los países miembros. “En Singapur se acordó llevar a
cabo el proceso de reformas en dos fases a través de un Plan de Acción Bianual. En la
primera, con carácter inmediato, se incrementaron las cuotas de los países que se
encontraban más desalineados: China, Corea, México y Turquía. Para la segunda
etapa, se acordó reformar en un plazo de dos años las fórmulas que determinaban las
cuotas – con el objetivo de hacerlas más simples y transparentes–, así como corregir
las cuotas de aquellos países que resultaran desalineados al aplicar la nueva fórmula.
También se acordó aumentar los llamados “votos básicos”, componente lineal del
poder de voto al margen de la fórmula y que beneficia a las economías más pequeñas
y menos desarrolladas” (MUÑOZ GARCIA, 2016: 11)

A partir de la crisis financiera internacional del 2008 y posterior debilitamiento de las

potencias occidentales, China se vio favorecida de dicho contexto para influir en el
Fondo Monetario Internacional, siendo dicho organismo fundamental para este país.
La segunda etapa del Plan de Acción Bianual se aprobó en 2008, lo que incluyó un
paquete de reformas sobre las fórmulas utilizadas para determinar las cuotas y un
aumento de los votos básicos a favor de las potencias emergentes. Estas medidas
entraron en vigor recién en febrero del 2011 (MUÑOZ GARCIA, 2016). “El FMI,
como la institución financiera internacional más poderosa que emerge del sistema de
Bretton Woods, enfrenta actualmente una crisis de legitimidad debido a su lenta
adaptación a una economía mundial fuertemente cambiante. Además de las constantes
críticas sobre sus responsabilidades y herramientas -por ejemplo, la vigilancia y la
condicionalidad de los préstamos-, así como su papel durante las crisis de la deuda,
las economías BRIC (Brasil, Rusia, India y China) comenzaron a aumentar la presión
sobre el Fondo contra los derechos de voto desequilibrados y las cuotas, que
favorecen fuertemente a los estados occidentales. El FMI intentó abordar esta
injusticia con la reforma de 2010 para realinear las cuotas de los países
sobrerrepresentados y desarrollados hacia estados emergentes poco representados.”71

En el año 2010, se debatió en Seúl la legitimidad y representatividad del FMI. Entre

los principales puntos de agenda, “…se propuso una reforma del Directorio Ejecutivo
y un incremento del 100% de las cuotas y se acordó una redistribución significativa
del poder de voto hacia los países de mercados emergentes y en desarrollo…”
(MUÑOZ GARCIA, 2016:13). Un año después el ex mandatario del Banco Central
Chino, Min Zhu, fue nombrado como Subdirector del FMI. Dicho gesto, fue
considerado por el Gobierno Popular Chino como un reconocimiento al rol de las
potencias emergentes en el siglo XXI, así como también, al poderío e importancia
económica de China.72

Además, China se ha caracterizado por llevar adelante una postura revisionista del
sistema financiero internacional, actuando como vocero de los países emergentes. “El
hecho de ocupar un asiento único, privilegio que no todos los países disfrutan, ha
permitido a China tener más voz dentro del Fondo y poder reclamar un mayor peso
para las economías emergentes” (Muñoz García, 2016:11). Otros autores consideran
que China ha actuado y actúa como balanceador entre los países desarrollados y en
desarrollo: “…China actuará más como un equilibrador. Su función equilibradora se
manifiesta principalmente en dos aspectos: por un lado, para el grupo de países en
desarrollo, China es un miembro importante, lo que significa que los intereses y
reclamos de China en gran medida representan y reflejan los de los países en

71
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
72
Véase Agustin Cartens, (14/07/2011). “China cree que la elección de Zhu Min como subdirector
muestra progresos en el FMI”, en lainformacion.com.
desarrollo; por otro lado, para los países desarrollados, China ha mostrado una gran
presencia en la reforma de la arquitectura del FMI y, por lo tanto, los países
desarrollados deben prestar gran atención y depender en gran medida de la influencia
de China. Para actuar como equilibrador, China tiene la garantía institucional y la
base económica práctica. En términos de recursos financieros, China puede brindar
apoyo financiero a países desarrollados como Estados Unidos y Europa, y cooperar
con estos países para enfrentar la crisis.…” (HAIBING, 2011:2)

Beijing ha fomentado el debate sobre la restructuración del orden internacional en sus

diferentes aristas, considerando la cuestión financiera complementaria a su
crecimiento económico: “Un sistema financiero global estable es muy crucial para la
transformación y modernización económica de China. El otro objetivo es promover su
propia creación de capacidad para contribuir a la gobernanza económica mundial en
aras de un mejor marco sistemático para un crecimiento fuerte, equilibrado y
sostenible de la economía mundial.” (HAIBING, 2011:2)

Sin embargo, luego de que sus reclamos y pedidos no fueran materializados por las
potencias occidentales, China optó por una posición menos crítica en el FMI, distinta
a la que había llevado durante la primera década del siglo XXI. Si bien a partir del
2010 dicho país se posicionó con una postura más paciente dentro del organismo,
abogó por medidas revisionistas por fuera del FMI. China impulsó sus propios
organismos financieros por fuera del mismo, utilizando esto como un símbolo de
poder. Esto generó que Estados Unidos tenga que repensar sus políticas dentro del
FMI y ofrecer ciertas concesiones a Beijing. Así, China ha impulsado una estrategia
de “modifying by leading” (TANG, 2018), es decir, se acepta el orden actual (en gran
medida) pero se resalta la necesidad de que sea reajustado, por ejemplo, mediante el
aumento de la “voz” de los países emergentes. El ascenso de China se hizo foco en el
poder duro y monetario (comercio y finanzas). Este último aspecto se ha convertido
en un área de liderazgo chino: ya sea en las finanzas internacionales (aumento de
cuotas dentro del FMI como la inclusión del renmimbi en los DEG) como la creación
del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo
(TANG, 2018).

Este último organismo ha sido creado por China junto a sus compañeros de bloque
del grupo BRICS. Estos países han optado por algunas iniciativas consideradas como
“exit options”, fomentando la reconfiguración del régimen actual (HURREL, 2018).
Aquellos que en un principio habían abogado por la democratización en diferentes
foros mundiales, durante esta década han presenciado una retracción del
multilateralismo, principalmente de los Estados Unidos. Así, han sido forzados a
repensar el tablero mundial. “…China es consciente de su limitado alcance global por
fuera de los dominios económicos y financieros: globalmente, China fue una potencia
reacia. Además, China entiende su necesidad de relacionarse con otros actores para
impulsar reformas globales. Por lo tanto, con el impulso de AIIB, China presiono por
la participación de Estados Unidos, sus aliados, y otras potencias regionales. Y, para
lo sorpresa de China el AIIB ha sido bien recibido, incluso para algunos aliados
claves de Estados Unidos…” (TANG, 2018:37)

Las medidas tomadas por el gobierno de Xi Jinping han ofrecido y ofrecen

oportunidades de desarrollo a los países vecinos: “Pekín está liderando iniciativas
concretas como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras y la nueva ruta de
la seda, conocida oficialmente como la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Con estas
acciones, Xi pretende, entre otras cosas, demostrar que China contribuye activamente
al desarrollo económico de otros países abordando uno de los mayores obstáculos que
afronta Asia para ser más prospera: la falta de infraestructuras. Las necesidades de
financiación de infraestructuras son de tal magnitud, unos 750.000 millones de
dólares anuales según el Banco Asiático de Desarrollo que, incluso desde esta
institución, cuyos préstamos anuales ascienden a unos 14.000 millones de dólares, se
ha valorado positivamente la creación del Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura, con el que ha llegado a acuerdos para cofinanciar proyectos. La
expectación sobre este nuevo banco de desarrollo es tal que más de 50 países se
unieron a él como miembros fundadores a pesar de la oposición de EEUU. Entre ellos
están algunos socios tradicionales de Washington como el Reino Unido, Australia y
Corea del Sur” (ESTEBAN, 2017:4)

La estrategia financiera y comercial de China se enmarca en un contexto donde

Estados Unidos fomenta las medidas proteccionistas y rechaza los acuerdos
megarregionales que alguna vez había propuesto. “…Pekín ha aumentado de manera
muy notable el volumen de su inversión directa en muchos de los países de su entorno
y ofrece una cuantiosa financiación a varios de sus vecinos mediante canales
bilaterales. En el sudeste asiático, esto ya no sólo se traduce en una influencia
sustancial en países fronterizos, y relativamente pequeños y poco desarrollados, como
Laos y Camboya, sino que desde finales de 2016 se está extendiendo a países
tradicionalmente próximos a EEUU como Filipinas, Malasia y Tailandia, e incluso
más recientemente a Singapur, que a finales de junio acordó con China profundizar su
cooperación con la Iniciativa de la Franja y la Ruta, y profundizar en su nivel de
integración económica a través de un acuerdo de libre comercio bilateral y de la
Asociación Económica Comprensiva Regional.” (ESTEBAN, 2017: 7)

A pesar de haber creado sus propios espacios de poder, China no ha dejado de lado su
participación ni influencia en el FMI. En el 2015, el presidente Xi Jinping visitó a
Obama y sostuvo que “China ha sido participante constructor, contribuyente, pero
también beneficiario del orden internacional existente”, así como también que, “China
simplemente busca reformar y perfeccionar el sistema internacional existente, y esto
no significa crear un nuevo orden, sino avanzar hacia una dirección más justa.”73

Sin dudas, el hecho más relevante en estas últimas décadas dentro del FMI ha sido la
inclusión del renminbi a la cesta de monedas del mismo en el 2016. Algunos autores

73
Véase Xi Jinping, (25/09/2015). “China has been a participant, builder contributor, but also
beneficiary of the existing international order”, en Xinhua News Agency.
como Miguel Otero (2015) sostienen que la moneda china no debería haberse
incluido en los DEG “…porque todavía no cumple los requisitos. El FMI tiene dos
criterios fundamentales para evaluar si una moneda merece estar en la cesta de los
DEG. Que el país (o grupo de Estados en caso de la zona euro) que la emita sea una
potencia comercial. China lo es. Y, además, que la moneda sea de uso y, por
extensión, acceso libre. En este caso, el yuan todavía no se puede utilizar y comprar
de manera totalmente libre. China todavía aplica controles de capitales, lo que
conlleva ciertas restricciones a la entrada y salida de su moneda. Además, los
productos financieros denominados en renminbi fuera y dentro de China son muy
limitados, lo que limita las opciones de inversión en moneda china74”. Por lo tanto, la
ponderación de la moneda china por parte del FMI como una de las más importantes
del mundo, ha sido una estrategia con dos fines. Según Otero (2015), “para seguir
presionando a China para que liberalice su cuenta de capitales y deje flotar libremente
su moneda”. Sostengo que este análisis deja de lado el factor político, por lo que no se
tiene en consideración el hecho de que ha sido una estrategia por parte de los países
desarrollados, en especial de los Estados Unidos, de mantener a China dentro de su
órbita.

Las políticas financieras impulsadas por China en los últimos años generan cierto
debate alrededor del mundo: “…algunos estados, principalmente los Estados Unidos,
argumentan que China utiliza estas instituciones para su propia agenda política y
económica, lo que socava el predominio internacional del FMI. Sin embargo, otros
sugieren que el país puede crecer en un papel más responsable como líder económico
global emergente...”75

Para concluir, retomo a Immanuel Wallerstein. Si bien sus principales obras se

publicaron en la década de los 70, coincidente con la crisis hegemónica de los Estados
Unidos, sus ideas han sido valoradas en estas últimas décadas Con respecto a la crisis
internacional actual, Wallerstein establece que hay quienes buscan un nuevo sistema
no capitalista y hay quienes que desean un sistema más democrático e igualitario. En
cuanto a China el autor destaca que “En términos del presente sistema, China parece
ir ganando mucha ventaja. Argumentar que esto significa la continuación del
funcionamiento del capitalismo como sistema es básicamente (re)afirmar el punto
inválido de que los sistemas son eternos y de que China está reemplazando a Estados
Unidos del mismo modo en que Estados Unidos reemplazó a Gran Bretaña como la
potencia hegemónica. Si esto fuera cierto, en otros 20-30 años China (o tal vez el
noreste asiático) sería capaz de fijar sus reglas al sistema-mundo capitalista.”76
Wallerstein resalta que esto no está ocurriendo y que se ha sobreestimado el poder de
China por lo cual lo único que está delineando es su rol en este sistema-mundo, más
que impulsar uno nuevo.

74
Véase Miguel Otero (2/12/2015). “¿Acierta Europa con la inclusión del yuan en la cesta del FMI?, en
Expansión
75
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
76
Véase Inmannuel Wallerstein (05/11/2017). “¿Qué pasa con China?”, en Aporrea.
A partir de la lectura de Wallerstein, se delinea que no estamos frente a una transición
a un nuevo orden sino que más bien nos encontramos ante una crisis del mismo lo que
demandara una reconfiguración. China se ha presentado como una potencia crítica y
revisionista de este orden, pero siendo defensor del mismo. Sus iniciativas financieras
por fuera del Fondo Monetario Internacional demuestran que han sido herramientas
de presión y de ejercicio de poder para aumentar su influencia, rol y reconocimiento
de uno de los organismos internacionales más importantes del orden actual.
 CONCLUSIONES:

China constituye un fenómeno relevante para las Relaciones Internacionales en el

siglo XXI. Sus niveles de crecimiento económico y su influencia en la restructuración
del orden internacional actual han captado la atención tanto de los países
desarrollados como en desarrollo.

El gigante asiático ha participado del Fondo Monetario Internacional con una

estrategia revisionista del orden actual ya sea de manera unilateral o acompañada de
sus compañeros de bloque del grupo BRICS. Durante la primera década del corriente
siglo mantuvo una postura mucho más activa y crítica, proponiendo reformas en el
sistema de cuotas y de representación de las potencias emergentes. Sin embargo, a
partir del 2010, luego de que no se vean plasmados avances sobre estas cuestiones,
optó por una postura más moderada en dicho organismo financiero. De esta manera,
apostó a sus propios organismos financieros, los cuales fueron bien recepcionados no
sólo por sus vecinos sino que también por potencias occidentales como Reino Unido,
Francia y Alemania, entre otros.

El Banco Asiático de Inversión e Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo

constituyeron un desafío tanto para China como para las potencias occidentales. Para
el primero, constituyó y constituye una oportunidad para analizar si se desea asumir
los costos de liderazgo o no; para los segundos, significó y significa repensar el rol
del gigante asiático dentro de este orden.

En el 2016, Estados Unidos y sus aliados, decidieron incluir al renminbi en la cesta de

monedas del FMI. Dicha decisión es considerada un punto de inflexión para el
sistema financiero y un avance en la integración de China en el mismo. Si bien estos
países han explicado que las causas de la inclusión aludiendo a los progresos en las
reformas del sistema financiero chino, la potencia asiática aún no cumple con todos
los requisitos necesarios establecidos por el FMI para las monedas que forman parte
de los DEG. Este hecho constituye una estrategia por parte de los Estados Unidos de
mantener a China en su órbita más que un reconocimiento a la importancia de la
economía china.

A pesar de que los proyectos chinos, el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura

y el Nuevo Banco de Desarrollo, hayan sido creados con el objetivo de mejorar la
infraestructura y condiciones de desarrollo de los países miembros, se vislumbraron
otras finalidades a lo largo de estos años. Dichos espacios permitieron al gigante
asiático aprovechar los márgenes de maniobra que ofrecía un contexto internacional
de retracción de Estados Unidos. Pese a que todavía estas instituciones no contienen
estructuras de gobernanza más rígidas, tampoco es claro si se dirigen hacia ese
camino. Lo que sí es seguro hasta el momento es que ambos espacios se han erigido
en pos a la estrategia china de reformar el orden internacional.
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 XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE
DEMOCRACIA

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Universidad Nacional de Rosario

10 al 13 de septiembre de 2018

Área temática: Política Internacional

Motivaciones y dinámicas de la cooperación iberoamericana en ciencia y

tecnología

Castiglione, Paloma (palo.c_01@hotmail.com) (FCH-UNICEN)

Sarthou, Nerina (nfsarthou@yahoo.com.ar) (CONICET-CEIPIL-UNICEN/CIC)

Resumen
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para, en
último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política exterior
española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia que
tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.

Palabras clave: Iberoamérica, España, cooperación, ciencia y tecnología.

Introducción
 La cooperación internacional ha sido históricamente un tema abordado por las
Relaciones Internacionales como disciplina. Sus diferentes temas, actores y
modalidades han sido objeto de estudio de los más diversos enfoques de la disciplina,
buscando desentrañar las dinámicas asociadas a la cooperación en distintos momentos
históricos.
En el caso de la cooperación iberoamericana pueden advertirse elementos
estratégicos que configuran la política exterior española ya que ésta “expresa la
acción del Gobierno español en el marco multilateral por excelencia de la cooperación
entre los Estados iberoamericanos” (Barrado, 2007:143). En este marco,
Latinoamérica es un área privilegiada de la política exterior española y el
reforzamiento de la dimensión iberoamericana ha sido históricamente prioridad de los
diferentes gobiernos. No obstante, a la hora de centrar la atención en las dinámicas
cooperativas surgen los interrogantes: ¿Hasta qué punto la cooperación
iberoamericana atiende los intereses y prioridades de la región?, ¿Realmente
constituye un medio eficaz para abordar las problemáticas iberoamericanas o es una
estrategia de la política española? Y específicamente ¿En qué medida estas cuestiones
afectan el desempeño iberoamericano de la ciencia y la tecnología?
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación, se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en el ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para,
en último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política
exterior española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia
que tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.

1. La cooperación internacional en ciencia y tecnología

La colaboración en el ámbito científico es un fenómeno antiguo que, con el paso
del tiempo y las transformaciones históricas, ha adquirido tintes de modernidad y una
mayor relevancia. La concreción de procesos cooperativos incluye modalidades
diversas y se da, asiduamente, en los llamados colegios invisibles (Velho, 2000)
aunque, en ocasiones, la colaboración puede implicar la creación de lazos formales y
organizados. El medio de socialización propio de la labor de los investigadores lo
constituyen los congresos, las conferencias y reuniones internacionales, los
intercambios institucionales y la realización de trabajos en co-autoría. (López, 2015).
En suma, la cooperación trasciende los límites de una institución, de un país,
posibilitando la participación de investigadores de diferentes partes del mundo,
siempre que la actividad científica sea relevante y exista cierta vinculación en las
temáticas a analizar (Velho, 2000).
 En lo que respecta a los participantes, la cooperación puede darse entre
individuos, grupos de investigación, universidades, instituciones, en un mismo país o
contando con la participación de científicos de diferentes naciones. Buena parte del
conocimiento que se tiene sobre el nivel de colaboración científica proviene de la
investigación con técnicas bibliométricas, puesto que, es la única modalidad tangible
que permite cuantificar el grado de colaboración (Velho, 2000).
Teniendo en cuenta la diversidad de las colaboraciones, resulta útil hacer
hincapié en las razones que motivan a los científicos a concretar vinculaciones de este
tipo. Entre ellas, hallamos la necesidad de los investigadores de trabajar en conjunto
con otros científicos con el fin de nutrirse de habilidades y conocimientos tácitos. En
este sentido, es importante tener presente que el papel del conocimiento es clave
como herramienta para la mejora de las condiciones de vida (Sebastián, 2007). Por
tanto, se evidencia que la complementariedad de las capacidades permite un
intercambio constante de conocimientos, esenciales para la resolución de
problemáticas sociales. Las ansias de reconocimiento por parte de los investigadores
se entiende como otro de los motivos estimulantes y desencadenantes de la
cooperación científica (Velho, 2000). Igualmente, se toma en consideración la
cooperación como medio para paliar los costos que implica la producción de la
ciencia fundamental, particularmente el equipamiento tecnológico (López, 2015). En
definitiva, son estos factores- entre muchos otros- los que afectan las motivaciones a
la hora de colaborar en el ámbito científico.
El incremento de las actividades de la Big Science (el proyecto genoma
humano, aceleradores de partículas) requirió el involucramiento de científicos de
varios países, aumentando los niveles de cooperación internacional. De acuerdo con
Velho (2000), las preocupaciones por fenómenos que trascienden fronteras y los
avances de la alta tecnología han dado lugar a una nueva forma de cooperación en los
países avanzados que reúne a empresas y países en el área de la investigación
científica. De esto se desprende que las formas tradicionales de colaboración han
mutado conforme las realidades históricas avanzaron. El proceso de
internacionalización de la Universidad sumado a la consolidación de los procesos de
integración entre países ha preparado el terreno para el desarrollo de económicas
basadas en el conocimiento, afectando directamente al ámbito científico-tecnológico
(López, 2015).
Los procesos de globalización han influido, igualmente, en la configuración de
las dimensiones internacionales de la investigación científica. Más allá de que la
colaboración Norte-Norte es predominante, la cooperación Norte-Sur ha adquirido
notable relevancia. La aproximación Norte-Sur se materializó en los innumerables
programas e iniciativas que los países del Norte han creado con el objeto de financiar
investigaciones colaborativas. Para los países del Sur, tal modalidad sirve como
medio de acceso a nuevos conocimientos, financiamiento y reconocimiento. Para los
países del Norte, tal asociación se erige como el único modo de conocer ámbitos de
interés específico, solo disponibles en el tercer mundo (Velho, 2000).
En este punto resulta útil señalar una de las características propias de los
fenómenos cooperativos: el grado de simetría en los modos de colaboración. De
acuerdo con esto, podemos afirmar que los “centros” reúnen mayor cantidad de
recursos para la producción científica mientras que las “periferias” cuentan con una
débil institucionalización de la actividad científica y un menor aporte al conocimiento
mundial- en términos cuantitativos- en comparación con los centros (López, 2015).
Resulta interesante mencionar además que en las redes internacionales de
investigación, la producción de conocimientos de los investigadores locales en el
extranjero se adecúa estrictamente a las agendas del país receptor. En el caso de la
investigación latinoamericana, numerosos investigadores forman parte de estas redes
internacionales que configuran sus agendas en consonancia con las problemáticas
coyunturales propias de los países centrales, ajenos a la resolución de cuestiones
locales.
“Ni las formas tradicionales ni las nuevas formas de colaboración
internacional involucran a todos los países del mundo de igual manera (...). Es
decir, como regla general, sola se busca una colaboración cuando se considera
que existe algo para ganar. De tal modo, las colaboraciones científicas se
concentran en algunos países específicos...” (Velho, 2000: 117)
Con el paso del tiempo se ha consolidado la investigación colaborativa entre
países desarrollados y países en desarrollo en vistas de lograr cierta
complementariedad de las capacidades. No obstante, hacia finales de los años 1970
surge la cooperación Sur- Sur, instituyéndose como alternativa de
internacionalización no hegemónica (Oregioni y Piñero, 2017).
En resumen, se entiende a la cooperación en ciencia y tecnología como una
forma particular de colaboración científica que adquiere cierta internacionalización
como consecuencia del trabajo conjunto de científicos de diversas partes del mundo.
Lo que se pretende aquí- de acuerdo con los fines de este trabajo- es analizar las
vinculaciones existentes entre la política española hacia Iberoamérica y las dinámicas
propias de la cooperación en ciencia y tecnología. Partiendo del análisis de la
cooperación científica internacional como fenómeno macro será posible identificar
hasta qué punto la cooperación Norte-Sur constituye una herramienta diplomática
para alcanzar objetivos específicos del Norte (Velho, 2000) o si efectivamente tal
acercamiento sirve a los intereses propios de la región. Con el objeto de comprender
tales motivaciones, a continuación se analizará la conformación de Iberoamérica
como Comunidad.

2. España y el Iberoamericanismo
Los lazos históricos que vinculan a España con América Latina dan cuenta de la
otrora convivencia común. Los innumerables vínculos e interdependencias, sumado a
la existencia de aquella dimensión identitaria compartida constituyen las bases de la
efectiva formulación de una política exterior española que prioriza la importancia de
Latinoamérica y motiva la existencia de un espacio común iberoamericano, es decir,
de una Comunidad conocida bajo la denominación de “Iberoamérica” o “Comunidad
Iberoamericana de Naciones” (Del Arenal, 2011).
El proceso de emancipación de las colonias americanas evidenció una ruptura
de los lazos políticos entre España y América. No obstante, la vigencia de una
identidad común fue el desencadenante del surgimiento de una comunidad no
articulada “que [aún hoy] genera corrientes de simpatía y de solidaridad” (Del Arenal,
1992:17). En suma, es importante tener presente que las realidades históricas, los
cambios coyunturales y las diversas ideologías e intereses de los grupos gobernantes
influenciaron fuertemente en la definición de los modelos de comunidad y, en
consecuencia, en la configuración de los proyectos de política exterior.
 Los conceptos de Hispanidad y Comunidad Hispánica de Naciones constituyen
dos formulaciones de un mismo modelo político, específicamente el modelo
tradicional/conservador. Ambas se insertan en la política fascista de los años treinta
en España. En términos de política exterior, aquella idea de Hispanidad se convirtió
en el objetivo político central de la ideología fascista (Del Arenal, 2011). No
obstante, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, el Régimen presentó una
reformulación del concepto de Hispanidad con un mismo trasfondo ideológico aunque
adaptada al contexto internacional imperante. La noción de “Comunidad Hispánica de
Naciones” procuró ser la “solución” a la necesidad de adecuar la política exterior a la
nueva coyuntura internacional, intentando hacer frente al aislamiento del régimen. El
cambio en la proyección de la política iberoamericana se instituyó como la
herramienta clave en vistas de la necesidad de asumir cierto protagonismo a nivel
internacional. Las sucesivas iniciativas y proyectos del período dieron cuenta de los
objetivos centrales del Régimen.
A partir de 1976 surgió un nuevo modelo que evidenció una evolución en la
proyección de Comunidad. La idea de “Comunidad Iberoamericana de Naciones”
reflejó el restablecimiento de la democracia española, priorizando el compromiso
igualitario, la paz, la solidaridad, la cooperación, contrapesando los rasgos
característicos de los modelos autoritarios que precedieron al nuevo proyecto. En
suma, con la preeminencia de la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones se
fue consolidando la dimensión americana en la política española, siendo uno de los
elementos definidores del papel internacional de España. Con el paso del tiempo, el
modelo democrático de Comunidad ha evolucionado, afirmando los ideales
democráticos y de cooperación (Del Arenal, 1992).
“Se ha pasado de una política que trataba de instrumentalizar las
relaciones con Iberoamérica en función exclusiva de determinados intereses
del régimen o de gobierno a una política de cooperación y concertación, que,
[...] aspira a ser fundamentalmente una política de los pueblos y para los
pueblos, basada en los especiales vínculos que unen a España e Iberoamérica”
(Del Arenal, 1992:18)
De esto se desprende que la política iberoamericana ya no constituye solo un
medio para cumplir los objetivos de la propia estrategia política española sino que,
tomando en consideración el nuevo contexto de creciente interdependencia, se hace
necesario institucionalizar los procesos de cooperación. Las Cumbres de Guadalajara
(1991) y Madrid (1992) evidenciaron la materialización de aquellos fines.
De acuerdo con Celestino del Arenal (2011), el protagonismo de España en el
desarrollo de las Cumbres ha variado históricamente, destacando la existencia de
cinco etapas: liderazgo ejemplificador (1980-1992), liderazgo declinante (1993-1996),
liderazgo hegemónico multilateral (1997-2001), liderazgo hegemónico unilateral
(2002-2004) y la etapa de liderazgo compartido (2004 a la actualidad). De todos
modos, la política iberoamericana no responde exclusivamente a las ansias de España
de erigirse como el adalid de la solidaridad sino que también trae consigo ciertos
tintes de utilitarismo. En otras palabras, el fortalecimiento de los lazos
iberoamericanos no es producto de una bondad política sino que tal fortalecimiento
sirve a los intereses mutuos de los actores involucrados. Para Latinoamérica significa
una herramienta de reivindicación política y mejora de la situación económica y
social. Para España, constituye un elemento clave para evitar peligros, esto es,
“pérdida de autonomía política, renuncia a actuar como una potencia media con
responsabilidades extrarregionales, provincianismo, (...), pérdida de la imagen
solidaria con los países en vías de desarrollo” (Del Arenal, 1992:19).
En consonancia con lo anterior, resulta útil hacer alusión a los diferentes niveles
de vinculación existentes en la política iberoamericana. Entre ellos hallamos el nivel
regional, subregional, bilateral y transnacional. El primero se refiere a Iberoamérica
como región, incluyendo la proyección de España frente al conjunto de países. El
nivel subregional resulta de la existencia de procesos de integración que involucran a
España como miembro observador o invitado. Es decir, responde a las propias
dinámicas intrarregionales que relacionan a América Latina y España mediante los
diversos mecanismos de concertación política. El nivel bilateral se refiere a las
relaciones bilaterales que mantienen los países iberoamericanos individualmente con
España. Por su parte, el nivel transnacional y subnacional hace alusión a las
interacciones existentes -en términos de políticas de cooperación- entre Latinoamérica
y España, entendida ésta última como integrante de dos dimensiones: una autónoma y
otra comunitaria. Más allá de incidir fuertemente en la política de Iberoamérica como
país individual, lo hace también como integrante de la Comunidad europea (Del
Arenal, 2007).
De acuerdo con todo esto, resulta evidente que el fortalecimiento de los lazos
regionales es fundamental para la proyección española en el mundo. Sin embargo,
conocido es que los diversos intereses políticos inciden directamente en las dinámicas
de cooperación.
“Lo que puede suceder es que cada uno de los gobiernos de España,
con independencia de su signo político, aporten aquellos elementos que
estimen más convenientes para el desarrollo de una relación permanente e
intensa con todos y cada uno de los Estados iberoamericanos” (Barrado,
2007: 57).

Hasta aquí puede observarse que la proyección iberoamericana de España es un

elemento clave de su política exterior. No obstante, es importante discernir entre la
retórica y la realidad como modo de evitar errores en el accionar político. Teniendo en
cuenta que la política es el arte de la persuasión (Messina Fajardo, 2016), es necesario
identificar el límite entre la retórica y las posibilidades reales de concreción de los
objetivos políticos. Por ello, a continuación se analizará la política de los diferentes
gobiernos españoles hacia América latina desde los años 1990 en un intento de
identificar las motivaciones que definieron un tipo específico de política
iberoamericana.

3. La política española hacia América Latina desde los años 1990

De acuerdo con lo expuesto anteriormente resulta útil insistir en la relevancia de
la dimensión iberoamericana para la política española. La literatura referida al tema
evidencia que la afirmación de la Comunidad está motivada no sólo por el alcance de
una proyección internacional de la región sino también por el mantenimiento del
status de potencia media de España.
De esto se desprende que los lineamientos políticos no solo afectan a la región
como un todo sino que inciden directamente en los diversos niveles de relación entre
España y cada uno de los países iberoamericanos (Del Arenal, 2007). Celestino del
Arenal (2007) reivindica la importancia del alcance de cierto equilibrio entre los
diferentes niveles de relación. Sostiene que, reforzar exclusivamente la política
regional- enmarcada dentro de la política iberoamericana- sirve para ocultar la
ausencia de una óptima política bilateral. El inconveniente ha sido que la política
regional de España se ha visto frecuentemente encuadrada en el desarrollo de las
Cumbres, sin prestar demasiada atención al fortalecimiento de la política regional
como medio de proyección internacional.
En cuanto al desempeño de los diferentes gobiernos, claro está que, tanto el
contexto internacional como el signo político del partido en el poder afectan las
definiciones de la política iberoamericana y modifican la significación de América
Latina para España. Analizar los rasgos centrales que definen la política hacia
Iberoamérica sirve a los efectos de identificar los elementos de cambio o permanencia
entre los sucesivos gobiernos.

3.1. Felipe González Márquez

En lo que respecta a la política del gobierno socialista de Felipe González
Márquez, ésta se caracterizó por la búsqueda de afianzamiento de las relaciones entre
América Latina y la Comunidad Europea. Lo que España intentó fue establecer una
vinculación directa entre ambas regiones. Las presidencias españolas en el Consejo
Europeo de Madrid - en 1989 y 1995- demostraron la profundización de la
cooperación entre las dimensiones europea y latinoamericana. En suma, España supo
equilibrar estratégicamente sus áreas de influencia, tomando en consideración la
relevancia de ambas regiones para su política exterior. A su vez, durante el mismo
período España se propuso estimular las relaciones con cada uno de los países
iberoamericanos mediante la cooperación bilateral. Del mismo modo, impulsó las
relaciones bilaterales de Iberoamérica con la Unión Europea.
“España diseñó en 1991 el Plan V Centenario de Cooperación con
Iberoamérica (...). Este Plan suponía un programa de cooperación global para
la región iberoamericana. El Plan de cooperación España-Iberoamérica
serviría también como estímulo en los foros comunitarios para que la CE
impulsara también sus relaciones exteriores con Iberoamérica”. (Muñoz, 2011:
138)
En la década de 1990 surgió la política de las Cumbres Iberoamericanas
procurando consolidar la importancia política de la región. El fenómeno de la
cooperación bilateral se mantuvo vigente y su materialización fue la celebración de
numerosos Tratados de Amistad y Acuerdos de Cooperación con países
iberoamericanos. La llegada de González al gobierno en 1982 y su mandato de trece
años mostraron el inicio de un incipiente proceso de europeización de la política
española, un mayor compromiso bilateral con los diferentes países latinoamericanos y
un novedoso fomento del papel de la cooperación. En suma, mientras la región
experimentaba serios problemas con su deuda externa, España estableció mecanismos
comunitarios -Sistema de Preferencias Generalizadas- en un intento de minimizar
posibles consecuencias y hacer de la Comunidad un medio eficaz de resolución de
inconvenientes económicos (Muñoz, 2011).

3.2. José María Aznar

 La llegada al gobierno del Partido Popular en 1996 y, particularmente, la
conducción de José María Aznar supusieron una continuidad de la política anterior
aunque se introdujeron algunos cambios. Durante su primera presidencia, España
experimentó una considerable europeización de su política exterior. Las relaciones
con América se basaron, sobretodo, en el establecimiento de acuerdos puramente
económicos (Muñoz, 2011).
Uno de los rasgos más destacables de este gobierno fue la influencia del papel
de Estados Unidos en la definición de la política hacia América Latina. El giro radical
de la política exterior española durante la segunda presidencia de José María Aznar
da cuenta del fin de las tensiones con los Estados Unidos. Este cambio determinante
fue resultado del alineamiento de España con la política internacional llevada adelante
por el presidente norteamericano George Bush (Del Arenal, 2007). Este giro supuso la
ausencia de un amplio margen de autonomía en el accionar político español,
obligando a definir una política latinoamericana que sirva a los intereses de la
Administración Bush.
De esto se desprende que la segunda etapa del gobierno de Aznar estuvo
caracterizada por una actuación hegemónica unilateral en el ámbito iberoamericano
que no buscaba el consenso con los Estados latinoamericanos y que reforzaba la
aplicación de medidas neoliberales (Muñoz, 2011). Los efectos de esta política
pesarían en las relaciones bilaterales con Latinoamérica. El deterioro de los lazos con
algunos países latinoamericanos y la negativa a aceptar el creciente unilateralismo de
España da cuenta de los drásticos cambios en la política iberoamericana, enmarcada
en un cambiante contexto internacional. A todo esto, los atentados del 11 de
septiembre de 2001 obligaron a los Estados Unidos a atender las cuestiones de
seguridad interna, lo que posibilitó la ampliación del margen de actuación de España
en Iberoamérica. De ahí que tales modificaciones influyeron rápidamente en el
mejoramiento de las relaciones con algunos países.

3.3. José Luis Rodríguez Zapatero

El triunfo del Partido Socialista en las elecciones de marzo de 2004 provocó
considerables transformaciones en la política exterior española. El gobierno de
Rodríguez Zapatero introdujo una nueva política iberoamericana, de un alto contenido
social. Reestructuró la política del gobierno anterior a partir del fortalecimiento de la
dimensión europea, priorizando un liderazgo multilateral y dando fin al alineamiento
respecto de los Estados Unidos (Del Arenal, 2007). “La retirada inmediata de las
tropas españolas de Iraq, […] marcó el distanciamiento político respecto a Estados
Unidos” (Muñoz, 2011:142).
La nueva política suponía un renovado posicionamiento de Iberoamérica en
vistas de fortalecer la importancia de la Comunidad y la coordinación política entre
los diferentes Estados miembros. Ello se expresará en el reforzamiento de las
Cumbres iberoamericanas y la puesta en marcha de una renovada Secretaría de Estado
iberoamericana, impulsada inicialmente durante la presidencia de Aznar (Muñoz,
2011).
En suma, las Cumbres de San José de Costa Rica (2004) y la Cumbre de
Salamanca (2005) evidenciaron los cambios que imprimió la llegada de un nuevo
partido al poder. El fortalecimiento de los procesos de concertación política y,
sobretodo, del papel de las Cumbres evidencia el alcance de cierta armonía entre los
países latinoamericanos y la propia España. La Cumbre de Santiago de Chile (2007)
posibilitó la continuación de tales mecanismos y abrió una nueva etapa para los
procesos de concertación en la Comunidad Iberoamericana. Celestino del Arenal
(2007) afirma que los canales de comunicación abiertos sumados a la aceptación de
compromisos constituyen elementos novedosos que reivindicaron la importancia de
las Cumbres.
“La Cumbre de San Salvador de 2008, […] sirvió de plataforma para
que por primera vez la Comunidad Iberoamericana se pronunciara de manera
concertada. El “Comunicado especial de la Comunidad Iberoamericana sobre
la coyuntura económica mundial” mostró la determinación de los países
iberoamericanos por contribuir activamente en un proceso de transformación
profunda de la arquitectura financiera internacional”. (Muñoz, 2011: 144)

No obstante, necesario es mencionar que desde una perspectiva general el

cambio de política no trajo consigo una total aceptación por parte de todos los países
miembros de la Comunidad. Se produjeron ciertos episodios que restringieron la
capacidad de influencia de España en Latinoamérica. Esto fue producto de la
creciente europeización que el país experimentó (Muñoz, 2011). De ahí que el
reforzamiento de las Cumbres haya constituido el medio ideal para concretar la
vinculación y un mayor acercamiento con aquellos países con los que políticamente
difería.
En definitiva, divergentes son las apreciaciones que se tiene de la política de
Rodríguez Zapatero. Celestino del Arenal (2007) destaca el giro en la proyección
internacional que el nuevo gobierno imprimió a la política iberoamericana a partir del
fortalecimiento de los procesos de concertación política. El renovado papel de las
Cumbres y la puesta en marcha de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB)
significan -para el autor- la introducción de exitosos canales de comunicación
intergubernamentales. En suma, el paso de un liderazgo unilateral a uno compartido,
el fin del alineamiento con la Administración Bush y el reforzamiento de las
relaciones bilaterales -como medio de restablecer relaciones- da cuenta de un
importante cambio político.
Muñoz (2011) considera que los episodios de provocación a España por parte de
algunos países (Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Nicaragua), las
inestabilidades en la relación con el gobierno de Cuba y la ampliación de la
dimensión europea dificultaron una fuerte influencia en Iberoamérica. En suma,
Muñoz sostiene que el estrechamiento en la relación con algunos gobiernos de
izquierda de América Latina (Chile, Venezuela, Bolivia, Uruguay) sumado a una
menor preocupación por la cuestión internacional afectó el perfil español. No
obstante, rescata la relevancia de la evolución de las Cumbres y del fortalecimiento de
la región.
Por su parte, Barrado (2007) destaca la evolución de los procesos de integración
al interior de América Latina y enfatiza la necesidad de la política española de atender
a las múltiples cuestiones que afectan su relación con la región. Entender las
dinámicas internas de Latinoamérica significa asumir que el escenario iberoamericano
se trasforma progresivamente. El fortalecimiento de actores regionales junto con la
presencia de nuevos socios comerciales da cuenta de aquellas transformaciones. Por
tanto, estos cambios obligan a España a atender las distintas dinámicas existentes a la
hora de delimitar una exitosa política iberoamericana.
Tomando en consideración las opiniones expuestas consideramos útil resaltar la
atención que se le otorga -en el análisis político- al contenido social que el gobierno
de Zapatero imprimió a la política iberoamericana como medio de minimizar
conflictividades y fortalecer la proyección internacional de la Comunidad.

3.4. Mariano Rajoy

Desde 2010 España atravesaba una grave crisis económica que afectó
rápidamente al ámbito social, político e institucional, erosionando su imagen
internacional. La llegada al poder del Partido Popular (PP) de Mariano Rajoy
redefinió la política hacia América Latina, buscando diferenciarse de su antecesor. De
acuerdo con Sanahuja (2016), este giro estuvo acompañado por una mayor
vinculación con Bruselas; actor considerado central para el manejo de la crisis. Las
relaciones con América Latina mutaron radicalmente. La política hacia la región
estuvo caracterizada por un fuerte recorte de la cooperación al desarrollo, unido a un
retraimiento de la inversión (Sotillo, 2014). En lo que respecta a las relaciones
bilaterales, el acercamiento de España evidenció una notable ideologización. El
gobierno de Mariano Rajoy mostró preferencias por los gobiernos de la Alianza del
Pacífico (liberal- conservadores) y supuso relaciones “conflictiva[s]con los gobiernos
progresistas” (Sanahuja, 2016: 241).
Una cuestión a destacar es la influencia de “Marca España” en la definición de
la política exterior española. Como expresión de mercantilización de la política,
“Marca España” supuso una alternativa para enfrentar la crisis y distinguirse del
proyecto llevado adelante por el gobierno socialista de Zapatero. Esta nueva
diplomacia económica prioriza el papel de la empresa en las relaciones bilaterales,
debilitando la acción exterior en el ámbito iberoamericano y el accionar español
mediante la Unión Europea (Sanahuja, 2016).
En resumen, el período Rajoy estuvo caracterizado por el retraimiento de las
relaciones con países latinoamericanos, el incremento de la “deseuropeización”, un
reforzamiento del papel de la empresa y un fuerte desmantelamiento de la política de
cooperación que redefine el papel de Iberoamérica como dimensión complementaria
de la política española.

4. España y la cooperación internacional en ciencia y tecnología

A lo largo del presente trabajo advertimos la importancia de la dimensión
europea y latinoamericana en la definición de la política exterior española y
destacamos que el alcance de cierto equilibrio en el control político de ambas
dimensiones generaría fructíferos beneficios para España. No obstante, los hechos
demuestran que la cooperación y el manejo político equitativo de ambas regiones no
siempre ha sido la prioridad de los gobiernos. En este sentido, la colaboración con los
países más avanzados (intraeuropea) constituye -para algunas naciones- una vía útil
para facilitar la inserción internacional mientras que la cooperación con países en vías
de desarrollo (iberoamericana) supone la mejora de la situación de aquellas naciones
y es considerado el medio eficaz para la resolución de problemáticas sociales
urgentes. Aceptar la ayuda genera también beneficios para los propios países
desarrollados (Solís, 1993).
Tomando en consideración aquellas dinámicas, resulta útil analizar el papel de
España en el ámbito científico internacional buscando dilucidar las motivaciones
políticas que llevaron al país a fomentar la cooperación internacional en ciencia y
tecnología.
En lo que respecta a la política científica española, la misma está regida por el
Plan Nacional de I+D+i que establece las prioridades y los objetivos a seguir en el
ámbito de la investigación y el desarrollo. El sistema científico español cuenta con
diversos organismos públicos de investigación -encargados de llevar a cabo los
diferentes proyectos financiados con fondos públicos-, Grandes Instalaciones
Científicas (GIC) e Instalaciones de Tamaño Medio (ITI) -funcionales para el
desarrollo de iniciativas de un alto costo de inversión- y numerosos Parques
Científicos y Tecnológicos .
En cuanto a su papel en la cooperación internacional es necesario advertir que,
como integrante de la Unión Europea, su política científica se ha visto condicionada
por los propios lineamientos de la Comunidad. A partir de 1974 se aunaron esfuerzos
para el establecimiento de una política científica comunitaria. Por tanto, los diversos
proyectos a concretar hicieron necesaria la creación del Comité sobre Investigación
Científica y Técnica (CREST) -conformado por autoridades representativas de los
Estados Miembros- y la Fundación Europea de la Ciencia (ESF)- avocada a la
investigación básica77.
En la década de 1970, el número de áreas de investigación se amplió
considerablemente y la aparición de los Programas Marco constituyó el eje central de
la política científica comunitaria. Tales programas fueron producto de la imperiosa
necesidad de fortalecer el ámbito científico- tecnológico europeo. Lo que se proponía,
mediante aquellas iniciativas, era la cooperación entre empresas, centros de
investigación y Universidades. En definitiva, lo que se pretendía era fomentar la
colaboración con países y organizaciones ajenos a la Comunidad y estimular la
movilidad de los científicos, esto es, internacionalizar la investigación científica.
En suma, su activa participación en diversos programas y organizaciones dan
cuenta del lugar que ocupa la colaboración científica en la política española. Las
relaciones bilaterales y la vinculación regional continúan siendo una herramienta
esencial en su política de cooperación internacional. Entre los programas de los que
forma parte destacan: los Programas Marco de la Unión Europea, los proyectos del
Consejo Europeo de Investigación (European Research Council), el Programa
EUROCORES de la Fundación Europea de la Ciencia, el Programa CYTED de
ámbito iberoamericano, el Programa de Cooperación Europea en el ámbito de la
Ciencia y la Tecnología (COST), el Programa EUREKA promovido y financiado por
el Programa PROFIT, el GLOBAL BIODIVERSITY INFORMATION FACILITY
(GBIF), el INTEGRATED OCEAN DRILLING PROGRAM (IODP) y las iniciativas
de la European Space Agency(ESA), INTERNATIONAL COMPUTER SCIENCE
INSTITUTE (ICSI), entre otros.
En cuanto al ámbito iberoamericano, resulta útil hacer hincapié en el rol de la
ciencia como instrumento político. En el caso de la sociedad latinoamericana, puede

77
Información extraída de :http://www.bibliopos.es/doc-I+D/TEMA_11_Cooperacion-internacional-
ciencia-tecnologia.pdf
decirse que progresivamente se ha ido generalizando el pensamiento de que el
fomento del desarrollo científico-tecnológico posibilita una mejora de las condiciones
de vida en la región. En consecuencia, la maduración de tal pensamiento fue dando
forma y legitimación a la continuidad de procesos cooperativos. Es decir, aquel
consenso inicial motivó y reivindicó socialmente el papel de la ciencia y la tecnología
permitiendo considerar al conocimiento “como un elemento central para la mejora de
las condiciones de vida y el progreso económico y social” (Sebastián, 2007: 196).
Por tanto, regionalmente se tomó conciencia de la importancia del desarrollo y
fomento de la ciencia en aras de la mejora del desarrollo humano más allá del
crecimiento económico.
Datos recientes de la Secretaría General Iberoamericana (2018) exponen que
España actualmente supera el nivel medio de participación en los PICI, es decir,
Programas e Iniciativas Iberoamericanos. En esta cooperación de carácter
intergubernamental y horizontal, todos los países son -a su vez- receptores y donantes.
Hoy España cuenta con diferentes espacios de cooperación en éste ámbito: el espacio
iberoamericano de cohesión social, el espacio cultural iberoamericano, el espacio
iberoamericano del conocimiento y diversos programas transversales78. España se
encarga de la coordinación de las Redes de agroalimentación, salud, desarrollo
industrial, desarrollo sostenible, TICs, ciencia y sociedad, energía. Empero, nada sería
posible sin la actuación de los organismos internacionales posibilitando el desarrollo
de los diferentes proyectos y coordinando las diversas actividades.
El caso de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) ejemplifica lo
antedicho. Esta organización da impulso a numerosas iniciativas; siendo algunas de
ellas el Programa Metas Educativas 2021, el Observatorio de la Ciencia, la
Tecnología y la Sociedad, el Plan Iberoamericano de Alfabetización, los Laboratorios
Iberoamericanos, el proyecto de una Universidad Abierta Interamericana y la
movilidad de estudiantes de grado, posgrado e investigadores a través de propuestas
como el Programa de Intercambio y Movilidad Académica (PIMA), el Programa
Cumbre Pablo Neruda, el Proyecto de Movilidad de Docentes Paulo Freire, la
creación del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, el Proyecto Luces para
Aprender, entre otras.
En el espacio latinoamericano existen numerosas iniciativas de carácter
científico, entre las que destacan las promovidas por la UNESCO, OEA, Mercosur.
En este escenario, el Programa CYTED hace su aparición motivado por la necesidad
de dar forma a un espacio que no solo complementara las propuestas regionales sino
que se instituyera como instrumento propio del Sistema Iberoamericano. En suma, el
Proyecto CYTED destaca por su papel en la creación de redes de investigación
integradas por diversos países de Iberoamérica.
En resumen, tanto la dimensión latinoamericana como la europea constituyen
dos caras de una misma moneda. En el caso particular de la ciencia, resulta evidente
que los diferentes procesos de cooperación científica responden igualmente a los
intereses que los diferentes gobiernos priorizan. Entonces, el papel de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología no solo se encuentra condicionado
por las dinámicas europeas sino que, además, el desarrollo de la ciencia en el ámbito
iberoamericano funciona como herramienta diplomática que motiva -en ocasiones- la
cooperación Sur-Sur pero que fundamentalmente trae consigo una fuerte carga

78
Información extraída del Sitio Web Oficial de la Secretaría General Iberoamericana: http://segib.org.
geopolítica que no responde exclusivamente a las necesidades de fortalecer el suelo
latinoamericano.
Los vaivenes de la política española han afectado y afectan el desarrollo político
iberoamericano y la cooperación científica no es un fenómeno ajeno a estas
dinámicas. Tanto la labor de las Cumbres como el trabajo conjunto de los diferentes
organismos que integran el Sistema Iberoamericano responden a la necesidad
española de consolidar los lazos regionales en vistas de alcanzar una renovada
proyección internacional.
Cabe destacar que la creación de la SEGIB -entendida como un órgano
permanente de apoyo institucional de las Conferencias y Cumbres Iberoamericanas-
constituye un hito en el devenir político de la región. No obstante, más allá de los
beneficios que trajo consigo su institucionalización, su desempeño dio lugar a
diversos análisis y opiniones. Las miradas en torno a su accionar son divergentes.
Por un lado, se ha destacado su notable contribución al desarrollo administrativo
e institucional al generar el crecimiento de diversas áreas -ámbito económico, social,
cultural- y configurado una amplia red de contactos- funcionales a las dinámicas
cooperativas. Por otra parte, numerosos autores han cuestionado el papel de la
SEGIB y de la propia cooperación iberoamericana haciendo hincapié en la ausencia
de una base identitaria común que posibilite una real colaboración que supere la
retórica. Para estos autores la Comunidad Iberoamericana “no ha pasado de ser un
proyecto hispano” (Valladolid Alarcón; 2016:33).
La heterogeneidad política al interior de Latinoamérica, la falta de un fuerte
compromiso por parte de algunos gobiernos latinoamericanos, la consolidación de los
procesos de integración y la emergencia de actores- en disputa por el poder regional-
dan cuenta de la necesidad de reestructurar los mecanismos iberoamericanos en el
caso de que la prioridad sea reivindicar el papel de América Latina en el sistema
internacional. De todos modos, claro está que tales mecanismos responden a los
intereses de la política exterior española “que busca formar la triangulación España-
UE-América Latina, con el fin de incrementar la influencia española en el espacio
global y regional” (Valladolid Alarcón, 2016: 34).

5. La vinculación entre la política exterior española y la cooperación

iberoamericana en ciencia y tecnología
La ciencia y la tecnología constituyen factores clave en la transformación
económica y social. Tal cuestión fue tempranamente percibida por los países
latinoamericanos, motivándolos a desarrollar modelos científico- tecnológicos en
vistas de disminuir la brecha existente entre los países desarrollados y en vías de
desarrollo (Albornoz, 2002).De todos modos, claro está que los procesos de cambio
en el escenario internacional no siempre han favorecido el normal desempeño de la
ciencia en Latinoamérica. Es decir, tanto la globalización como la competitividad
introdujeron novedosos condicionantes que en definitiva afectaron y afectan en gran
medida el espíritu cooperativo, considerado éste esencial en el reforzamiento de los
modelos de política científica y tecnológica. En este sentido, resulta evidente que los
esfuerzos regionales de integración fueron la solución primera a aquella necesidad de
fortalecer el papel del conocimiento.
En lo que respecta a los antecedentes históricos Albornoz (2002) sostiene que
una cuestión a destacar en la región es la fuerte vinculación entre la política científica-
tecnológica y el desarrollo. Por ello, la creación de instituciones adecuadas y la
implementación de programas de cooperación resultaron ser los primeros pasos en el
camino definitorio de un tipo específico de política y la comunidad científica
desempeñó un rol fundamental en la región.
“Durante los años sesenta y en la década siguiente surgió en América
Latina un vigoroso esfuerzo intelectual orientado a buscar soluciones a los
problemas del crecimiento económico, impulsar la modernización social y
promover el papel de la ciencia y la tecnología en este proceso” (Albornoz,
2002:8).
Numerosos modelos fueron difundidos; la ciencia latinoamericana ha contado-
desde sus inicios- con la colaboración de diversas regiones y organismos, tanto
regionales como internacionales. A comienzos de la década de los sesenta se tomó
conciencia de la necesidad de incentivar el papel de la ciencia mediante la
cooperación hemisférica. En 1968, la Organización de Estados Americanos (OEA)
creó el Programa Regional de Desarrollo Científico y Tecnológico (PRDCYT) y en
1970 el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC)
propuso la realización de la “Conferencia Especializada para la Aplicación de la
Ciencia y la Tecnología en América Latina” (CACTAL) (Albornoz, 2002). Tanto el
desempeño de la OEA como de la UNESCO fueron decisivos en Latinoamérica.
En cuanto a la cooperación internacional, su función básica en la región ha sido
la de transferir recursos en aras de incrementar la inversión y la capacidad productiva
de los países en cuestión. De ahí que, con el paso del tiempo, la cooperación supuso
el fortalecimiento de esas funciones y se organizó en torno a cinco ejes esenciales:
“cooperación regional entre los países de América Latina, cooperación hemisférica,
cooperación con organismos multilaterales, cooperación bilateral y multilateral con
Europa, cooperación iberoamericana y cooperación con los países asiáticos del
Pacífico” (Albornoz, 2002:11).
La cooperación latinoamericana con Europa en el ámbito de la ciencia y la
tecnología se produjo mediante acciones de los Programas Marco de I+D unido a
iniciativas de cooperación impulsadas por la Comisión Europea. Esto ha dado lugar,
progresivamente, a la integración de más países- latinoamericanos- a este tipo de
cooperación, dando paso a la celebración de acuerdos interbloques, MERCOSUR-
Unión Europea.
Los esfuerzos concretados en el ámbito iberoamericano supusieron también la
existencia de una serie de instrumentos que reforzaron el desarrollo científico de la
región. El marco político lo configuran las Cumbres Iberoamericanas que, desde
1991, han motivado- independientemente del signo político del partido en el poder-
avances en el terreno de la ciencia. Como mencionamos en apartados anteriores, el
Programa CYTED se instituyó en instrumento estratégico para la mejora y la
complementariedad de las capacidades. Tanto Universidades, como centros de
investigación y empresas de Iberoamérica participan de este programa.
Con todo esto podemos afirmar que Iberoamérica, en términos estratégicos,
constituye un socio importante para España (Leal, Barredo, Palma; 2015) puesto que
los vínculos históricos que sustentan tal relación son innegables. Los siglos de
convivencia común y su base cultural dan cuenta del grado de influencia que el
síndrome poscolonial imprimió a las relaciones entre Latinoamérica y España (Brysk,
Parsons, Sandholtz; 2002). Por tanto, el ámbito iberoamericano supone un área
esencial de la política exterior española (Barrado, 2007).
La cooperación se incorporó progresivamente a la política de España tras el
fallecimiento de Franco. La renovación del papel español en el sistema internacional -
con el fin del aislamiento, su inclusión en organismos internacionales y su ingreso en
la Comunidad Europea- hizo posible la puesta en marcha de incipientes procesos
cooperativos (Sotillo, 2014). El modelo democrático- que sucedió al período
franquista- se caracterizaba por unas relaciones sobre la base de igualdad, mutuo
respeto e independencia. Los nuevos objetivos eran desarrollar políticas de
concertación y cooperación y ya no el reforzamiento interno e internacional del
régimen (Carou y Bringel, 2010). En los años 1980 comienza la institucionalización
de aquellos mecanismos, dando lugar a la creación de la Agencia Española de
Cooperación Internacional (1988) y la diseminación de las Oficinas Técnicas de
Cooperación (OTC) (Sotillo, 2014).
En la década de 1990, la movilización de la sociedad española incide
fuertemente en la definición de las políticas de cooperación. El gobierno asume un
mayor compromiso y la consolidación de estos avances se materializa en la creación
del Consejo de Cooperación. Esta etapa culmina con la puesta en marcha de las
Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991, en Guadalajara (México), en cuanto
reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, a la que se quiere
potenciar.
En este sentido, cabe destacar que el Partido Socialista en el poder (PSOE) se
dio a la tarea de fomentar los avances en el ámbito de la cooperación, siendo uno de
sus máximos logros la aprobación de la Ley de Cooperación Internacional para el
desarrollo en el año 1998.
A partir de los años 2000, la política del gobierno socialista de Zapatero, de un
notable contenido social, refuerza el papel de la cooperación y se erige “como una de
las principales manifestaciones del ‘poder blando’, que viene a potenciar la imagen y
presencia de España en el mundo” (Sotillo, 2014: 119). En esta etapa, se erige como
máxima de su gobierno la consolidación de las Cumbres Iberoamericanas. Este
cambio de estrategia en relación al gobierno anterior de Aznar, facilitó el éxito de las
Cumbres de San José de Costa Rica (2004) y de Salamanca (2005), permitiendo la
puesta en marcha de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB), que ha supuesto
un salto cualitativo de primera importancia en la consolidación de la dinámica de las
Cumbres, al proporcionar a las mismas una estructura institucional permanente, con
funciones no solo en el campo de la cooperación, como sucedía con la anterior
Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB) creada en 2003, sino también con
funciones políticas y de representación (De Arenal, 2011). Sin embargo, la inminente
crisis que sufre el país desde 2010 afecta considerablemente el devenir político de la
cooperación, “ha perdido cerca de un 70% de su presupuesto desde que comenzó la
crisis económica” (Manzano, 2014: 219).
A todo esto, la cooperación iberoamericana igualmente sufrió variaciones. La
crisis económica mundial iniciada en 2008 evidenció una disminución de la
financiación de ayuda al desarrollo (Valladolid Alarcón, 2016). En suma, estas
dinámicas económicas también afectaron el normal desarrollo de la cooperación
científica que tanto depende- en los países menos desarrollados- de financiamiento
externo. Cabe aclarar aquí que los instrumentos utilizados- por parte de los
organismos de crédito- en ciertos Estados no siempre coinciden con la estructura
científico-tecnológica del país receptor (Loray, 2017). A lo largo de la literatura
referida al tema se explicita la pérdida de cierta autonomía en las decisiones estatales,
dando lugar a una dependencia constante de las condiciones impuestas por los propios
organismos externos.
Conocido es el hecho de que ciertos cambios políticos a nivel mundial inciden
directamente en las políticas regionales. Por lo tanto, en consonancia con las
mutaciones políticas propias del escenario internacional, el papel que desempeñan los
diferentes organismos internacionales de crédito y sus objetivos, sufren
transformaciones. Todo esto deriva en el siguiente interrogante: ¿Cuál es el margen
real de actuación de un Estado o región que depende principalmente del crédito
externo para el desarrollo de sus capacidades científico-tecnológicas?. La máxima
dependencia del financiamiento externo y el mínimo margen de actuación estatal
darían lugar a un sometimiento totalmente funcional a intereses externos. Aquí reside
el problema central de la cooperación iberoamericana; ¿hasta qué punto responde a
intereses españoles?, ¿realmente responde a las problemáticas iberoamericanas?.
Claro está que los países latinoamericanos han encontrado el modo de abordar sus
problemáticas a partir de la creación de redes de investigaciones intrarregionales. No
obstante, esto no anula la existencia de mecanismos de cooperación con países
extrarregionales que forjan relaciones- muchas veces- inequitativas.
Las transformaciones del sistema internacional, de la arquitectura financiera y la
emergencia de actores regionales en Latinoamérica propiciaron un mayor
compromiso con las problemáticas existentes que resultó en la solución a la
disminución de la ayuda exterior, producto ésta de la crítica coyuntura económica
que obligó a los países desarrollados a encontrar los modos de manejar la crisis
financiera que atravesaban y ocuparse de sus asuntos internos. De acuerdo con
Valladolid Alarcón (2016), la crisis trae consigo un problema de origen, es decir, en
vez de servir a la cooperación reproduce las dinámicas de dependencia y relaciones de
poder.
“[Los] problemas y contradicciones hacen que el sistema de ayuda
esté sometido a un permanente desgaste político, que va desde (...) “la
retórica altruista”, es decir la que dice lo que se quiere hacer, a la práctica
egoísta-realista”. (Valladolid Alarcón, 2016: 59)

Esto provocó el resurgimiento de la cooperación entre países latinoamericanos,

motivado por el fortalecimiento socio-económico de algunos Estados que
consolidaron sus bases científico-tecnológicas mediante la cooperación internacional
y los mecanismos de concertación política. La emergencia de este tipo de cooperación
supuso un novedoso modo de cuestionar las reglas hegemónicas, impuestas
históricamente. Algunos autores prefieren llamarla “revolución silenciosa [puesto
que] los programas y proyectos de los donantes emergentes, demuestran respetar las
soberanías y ajustarse a las necesidades y prioridades de los países receptores”
(Valladolid Alarcón, 2016: 61), contrario a lo que ocurre en la cooperación
iberoamericana y la influencia del papel español.
Al respecto, en la actualidad, desde la asunción del gobierno de Mariano Rajoy
en 2011, se ha identificado un repliegue internacional y un giro insolidario de la
política exterior española (Sanahuja, 2016). Según este autor, entre 2012 y 2015 el
gobierno español ha llevado a cabo un brutal desmantelamiento de la política de
cooperación, justificando los recortes de ayuda oficial al desarrollo por la situación de
emergencia económica nacional, aunque también se observa una evidente motivación
ideológica. A la caída de la ayuda bilateral se suma la desaparición o cese de la
actividad de parte de los actores descentralizados –ayuntamientos, gobiernos
regionales, universidades–, de las organizaciones de la sociedad civil y de las ONG,
que han canalizado una amplia participación social y de instituciones vinculadas a las
relaciones con América Latina.
Entonces, en lo que concierne a la cooperación iberoamericana, los aspectos
sobresalientes de cada presidencia evidencian que mientras algunos gobiernos han
invertido en cooperación, otros priorizaron áreas diversas. Aquellos que fomentaron
la cooperación han tenido, en consecuencia, un rol más activo en el ámbito
iberoamericano. Aquellos que- por distintas cuestiones- se dieron a la tarea de
desmantelar la política de cooperación no prestaron demasiada atención al
fortalecimiento de la dimensión iberoamericana. En el caso de Iberoamérica,
advertimos reiteradas veces que Latinoamérica constituye una dimensión privilegiada
en la política exterior española y, de acuerdo con el análisis de cada presidencia,
resulta claro que la política española ha estado fuertemente condicionada por los
Estados Unidos- debido a sus intereses en Latinoamérica- y la Unión Europea- puesto
que la europeización de su política exterior prioriza los intereses de la Comunidad
Europea y los países miembros.
Con este telón de fondo, claro está que la cooperación en ciencia y tecnología
no es ajena a los vaivenes políticos y estratégicas geopolíticas. De esto se desprende
que los procesos cooperativos traen consigo ciertos intereses ocultos que no siempre
responden a las necesidades de los países receptores sino que son el resultado de
estrategias políticas de aquellos Estados que mayor poder ostentan.

Conclusiones
La presente ponencia se propuso identificar las razones que han motivado el
reforzamiento de los lazos iberoamericanos y el fomento de la cooperación
iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología. Se buscó cuestionar las
motivaciones que han llevado a España a priorizar la cuestión iberoamericana con el
objeto de dilucidar si aquellas motivaciones responden a las propias necesidades de la
Comunidad o simplemente forman parte de una retórica puramente altruista -
entendida como herramienta estratégica de la política exterior española. Para ello,
luego de una breve introducción, se expusieron ciertas características generales de la
cooperación internacional en ciencia y tecnología haciendo hincapié en el papel de los
participantes, los motivos que impulsan su desarrollo, las dimensiones internacionales
de la investigación científica y la influencia de la brecha existente entre el “Norte” y
el “Sur” en las dinámicas de la ciencia a nivel mundial.
En un segundo apartado, se realizó un breve recorrido histórico por la
configuración de la Comunidad Iberoamericana centrando la atención en el papel
español. Con esto, se comprobó lo estratégico de la dimensión latinoamericana para la
política exterior española. A continuación, se realizó un análisis de los aspectos
sobresalientes de las sucesivas presidencias españolas -desde 1990 a la actualidad-
con el fin de identificar cuál ha sido la atención que cada gobierno ha prestado a
Iberoamérica y a los mecanismos de cooperación.
 En el apartado siguiente, se hizo alusión al desempeño de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología resaltando la relevancia de la
dimensión europea y latinoamericana en la demarcación de los pasos a seguir en
términos de política científica. La literatura referida al tema evidenció que ambos
niveles de relación -europeo y latinoamericano- constituyen puntos estratégicos y
complementarios de la política exterior española, puesto que, sirve a sus intereses de
proyección internacional.
Finalmente, se analizó el papel de la cooperación iberoamericana en la política
exterior española -enmarcada en una coyuntura económica crítica- en un intento de
hallar la intrínseca vinculación entre los intereses estratégicos españoles de
proyección global y su incidencia en las dinámicas de la cooperación iberoamericana
en el área de la ciencia y la tecnología.

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Solís, J. A. N. (1993). Cooperación para el desarrollo: una nota sobre la
multilateralidad y las relaciones España-América Latina(No. 93-10). Universidad
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Sotillo, J. Á. (2014). La política exterior y la política de cooperación: paradojas
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Valladolid Alarcón, C. A. (2016). ¿Aliados o rivales?: revisión del debate sobre
las actuales tendencias de la cooperación Norte-Sur y Sur-Sur en
Iberoamérica (Master's thesis, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador).
Velho, L. (2000). Redes regionales de cooperación en CyT y el
MERCOSUR. Redes, 7(15), 112-130.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de setiembre de 2018.”

POLÍTICA INTERNACIONAL:
Las Relaciones Comerciales, Democráticas e Interinstitucionales
como factores que reducen la probabilidad de desarrollar
Conflictos Internacionales. Caso Perú-Chile

Felicita Carolina Cavero Zavala*

Estudiante de Ciencia Política
caverocaro@gmail.com
Jeffrey James Vera Salcedo**
Estudiante de Ciencia Política
jeffreyjames0081@gmail.com

Este estudio busca respaldar y explicar las saludables relaciones diplomáticas y comerciales
entre Perú y Chile durante los últimos 135 años exentos de conflicto bélico. Como pilares
fundamentales se tomarán 3 teorías y un análisis descriptivo de la situación interna de los
estados. La tesis del liberalismo económico y la interdependencia esclarecerá los términos y
condiciones bajo las cuales se han venido desarrollando las relaciones comerciales entre
ambos países desde que finalizó la Guerra del Pacífico. La tesis del Institucionalismo Liberal
sustenta la admisión de competencia en pequeños conflictos y diferencias que se han
presentado entre ambos países. Esta competencia es posible gracias a los diversos tratados
que ambos estados han ratificado y adherido a su sistema jurídico, así como las membresías
en organismos internacionales que han ido acumulando a lo largo de los años. El estudio del
papel de las instituciones internas y los valores comunes entre las sociedades, íntimamente
relacionado con el modelo de gobierno, es otro factor que se considerará ya que el papel
idiosincrático de la sociedad es uno de los principales frenos en las llamadas, democracias de
América.

Palabras clave: Tesis del liberalismo económico y la interdependencia; La tesis del

Institucionalismo Liberal; Instituciones Internas; Conflictos.

* Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.

** Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.

Abstract: This study seeks to support and explain the healthy diplomatic and
commercial relations between Peru and Chile during the last 135 years exempt from
war. As fundamental pillars, 3 theories and a descriptive analysis of the internal
situation of the states will be taken. The thesis of economic liberalism and
interdependence will clarify the terms and conditions under which trade relations
between both countries have been developing since the end of the Pacific War. The
thesis of the Liberal Institutionalism supports the admission of competition in small
conflicts and differences that have arisen between both countries. This competition is
possible thanks to the various treaties that both states have ratified and adhered to its
legal system, as well as the membership in international organizations that have
accumulated over the years. The study of the role of internal institutions and common
values among societies, intimately related to the model of government, is another
factor that will be considered as the idiosyncratic role of society is one of the main
obstacles in so-called American democracies.
Keywords: Thesis of economic liberalism and interdependence; The thesis of Liberal
Institutionalism; Internal Institutions; Conflicts

1. Antecedentes
Desde la firma del Tratado de Ancón en 1883, Perú y Chile viven un periodo
de paz que está a punto de llegar a los 135 años. Este periodo ha sufrido momentos
muy tensos y de mucha rivalidad. Sin embargo, estas discrepancias se han podido
solucionar mediante el diálogo y el apoyo de organismos internacionales.

Antes de poder entrar de lleno a los factores que reducen la probabilidad de

desarrollar conflictos internacionales (Caso Perú- Chile), es importante conocer la
historia y los antecedentes de este periodo de paz, ya que nos encontramos frente a
dos países con una rivalidad histórica incuestionable.

A. Antecedentes al periodo de paz:

Los países en cuestión han desarrollado dos guerras de vital importancia, ya que
estas han repercutido en un rediseño fronterizo. A continuación, se desarrollarán las
dos guerras anteriores a este periodo de paz.

a. Guerra contra la Confederación (1836-1839):

Culminadas las guerras civiles entre los presidentes peruanos Felipe S. Salaverry
y Luis Orbegoso, se mantuvo en debate la fundación de un nuevo Estado en la región.
Este nuevo Estado estaría conformado por Perú y Bolivia y tendría como líder
fundador a Santa Cruz con el apoyo de Orbegoso.

En diciembre de 1863, Chile daba inicio a la guerra con “una ley cuyos
considerandos decían: 1. El general Santa Cruz, presidente Bolivia, detentador injusto
de la soberanía del Perú, amenaza la independencia de otras Repúblicas americanas”
(Basadre, 2005, p. 131). Por otro lado, el autor peruano Jorge Basadre complementa
diciendo que existía “el temor ante el predominio de la Confederación Perú- boliviana
en el Pacífico” (2005, p. 131).

En una carta enviada por el ministro chileno Diego Portales al general Blanco
Encalada expresó lo siguiente: “Unidos estos dos Estados aún cuando no sea más que
momentáneamente, serán siempre más que Chile en todo orden de cuestiones y
circunstancias[...] La Confederación debe desaparecer para siempre jamás del
escenario de América” (Basadre, 2005, p. 132).
- La batalla de Paucarpata: Esta batalla significó una victoria momentánea del
ejército confederado. Tras esta batalla, se firmó un tratado que le ponía fin a esta
guerra. “Se declaró ahí la paz perpetua y amistad entre ambos Estados” (Basadre,
2005, p. 136).
- La batalla de Yungay: “El gobierno chileno repudió el tratado de Paucarpata”
(Basadre, 2005, p. 137). Esto significó el regreso de la guerra. El ejército chileno,
con el apoyo de algunos peruanos que estaban en contra de la Confederación, le
puso fin al sueño de Santa Cruz, la Confederación Perú-boliviana.
La batalla de Yungay significó el regreso a las antiguas delimitaciones fronterizas
antes de 1836. Perú y Bolivia estrecharían sus lazos comerciales y, tiempo después,
firmarían el tratado Riva Agüero- Benavente en 1873. El primer artículo de este
tratado decía: “Las altas partes contratantes se unen y ligan para garantizar
mutuamente su independencia, su soberanía y la integridad de sus territorios
respectivos, obligándose en los términos del presente tratado a defenderse de toda
agresión exterior” (Basadre, 2005, p. 212).

b. Guerra del Pacífico (1879-1883)

“La Guerra del Pacífico fue la hora cero del Perú moderno, que implicó el colapso
absoluto del Estado y el riesgo de su desintegración total. A partir de entonces es otro
Perú, y la relación con Chile, que hasta ese momento era más o menos discreta,
tomará un rumbo absolutamente distinto.” (Ugarte, 2014, p. 162)

En definitiva, la Guerra del Pacífico marcó un antes y un después dentro de las

relaciones entre Perú y Chile. Después de esta guerra, los países en cuestión no
volvieron a tener un conflicto armado.

En un principio, Chile le había declarado la guerra a Bolivia y, por esa razón,

Bolivia exigía la aplicación del tratado Riva Agüero- Benavente. Esto significaría el
ingreso de Perú a la guerra entre estos países. Chile demandó la neutralidad peruana.
Sin embargo, “el gobierno del Perú contestó que aplazaría la respuesta hasta la
reunión del Congreso[...]. Chile rompió las negociaciones y declaró la guerra al Perú
y a Bolivia el 5 de abril de 1879” (Basadre, 2005, p.247)

- El Combate de Angamos: El 8 de octubre de 1879 marcaría un punto de quiebre a

la guerra. Este combate puso fin a todas las intenciones peruanas de poder seguir
luchando esta guerra. El Cochrane, el O’Higgins y el Loa se enfrentaban al
 monitor Huáscar peruano. En este combate falleció el almirante Miguel Grau
Seminario, héroe insignia de la Marina del Perú. Después de este combate, el
triunfo definitivo de Chile solo era cuestión de tiempo.
- La Batalla de Arica: El 7 de junio de 1880 Arica aconteció la última gran batalla
entre los ejércitos peruanos y chilenos. Para ese entonces, Bolivia ya se había
retirado de la guerra. Esta batalla significó un pase libre a la ocupación de Lima
por parte del ejército chileno.
La Guerra del Pacífico finaliza el 20 de octubre de 1883 con la firma del ya
mencionado Tratado de Ancón. “En el tratado el Perú cedió a Chile Tarapacá. Las
provincias de Tacna y Arica continuaron poseídas por Chile durante un periodo de
diez años.” (Basadre, 2005, p.278)

Entre las consecuencias más resaltantes de esta guerra, podemos encontrar el

inicio del auge económico chileno, el inicio de otra guerra civil en Perú y la pérdida
de territorios por parte de Perú y Bolivia.

B. El periodo de paz:
Firmado el Tratado de Ancón, las relaciones entre Perú y Chile tomaron otros
rumbos. Como se presentó líneas atrás, se ha estado viviendo un periodo de paz que
casi llega a los 135 años. Dentro de periodo, han existido desacuerdos, conflictos y
malentendidos entre los países en cuestión. Sin embargo, se han podido solucionar, ya
que existen de por medio relaciones comerciales, democráticas e interinstitucionales
que reducen la probabilidad de desarrollar conflictos internacionales.

A continuación, será presentado el último conflicto entre Perú y Chile; resuelto

mediante mecanismos internacionales.

a. Controversia por el diferendo marítimo:

En el año 2008, el Perú presenta ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya,
la demanda de delimitación marítima con Chile, sosteniendo que esta nunca se había
realizado y que lo único existente, eran acuerdos de cualquier otra naturaleza, excepto
de aquella que regula los dominios estatales en el mar.

Durante el 2010, ambos países presentan ante la corte sus respectivas memorias,
con este acto, Chile asume la competencia de la Corte en la controversia que tiene con
el Perú, una cuestión que responde a las múltiples responsabilidades y presiones que
tiene la comunidad internacional y sus respectivos organismos en las decisiones de los
países que los integran.

Mientras que, en el 2011, Perú firma un tratado limítrofe marítimo con

Ecuador y de esta manera, deja sin efecto el punto más fuerte de la defensa chilena,
que el acuerdo pesquero - comercial firmado en la década del 50 entre los tres
estados, sea un acuerdo limítrofe.

El 2012 fue el año de las intervenciones orales ante la Corte, duró

aproximadamente 10 días y representó el sustento de la fase escrita, la más importante
para todo el proceso y finalmente, trece meses después se dio lectura al veredicto en
la capital de los países bajos.

Lo realmente resaltante, para el tema en cuestión, es que “el fallo de la Corte

Internacional de Justicia no cambió la relación bilateral entre Chile y el Perú” (Arenas
y Rivas, 2015, p.131).

Desarrollo

1. Relaciones Comerciales: La tesis del liberalismo económico y la teoría de

la interdependencia:

Numerosas teorías procedentes de diversas escuelas de pensamiento intentan

explicar la ausencia de conflictos entre estados desde el punto de vista económico.
Desde el Realismo hasta el enfoque marxista de las relaciones internacionales, se
puede encontrar bastante consistencia y lógica en el desarrollo de sus argumentos, sin
embargo, estos no son suficientes.

La concepción marxista de las relaciones internacionales, puede parecer, a

simple vista, bastante convincente. El materialismo planteado por Engels y Marx
contempla hechos y las descripciones de los mismos como sustento de sus
planteamientos. Tiene como punto crucial el hecho de que existen países con una
determinada posición derivada del sistema capitalista y que genera la existencia de
estados dependendientes en los que se pueden desarrollar de forma interna, las
famosas luchas de clases, originando conflictos que pueden terminar en grandes crisis
estatales debilitando las posición del estado afectado en la jerarquía del poder
internacional.

Lo idóneo para la escuela marxista sería la existencia de una igualdad

inequívoca entre todas las naciones, sin embargo, aquí se encuentra la principal
debilidad en la crítica hacia el sistema que predomina en el escenario global, y es que
Hobbes señaló que no hay más incertidumbre y peligro de caer en conflicto, que en el
supuesto que los marxistas plantean como ideal, pues propiciaba la creencia de que
también existía “igualdad de posibilidades para la consecución de nuestros fines”.
(Hobbes, 1651, pp. 104 y 108)

La igualdad absoluta es solo posible en el estado de naturaleza descrito

magistralmente en el Leviathan. Un sistema internacional en donde todos los países
ostenten la misma cuota de poder, es peligroso en el sentido de que la anarquía
termina instaurándose en ausencia de ente que tuviera la suficiente fuerza para
ordenar e imponer aquello que tanto se busca, la paz.

La corriente Realista sostiene con excesivo pesimismo que las limitaciones

existentes entre estados, surgen a consecuencia de un constante arme y desarme para
protegerse de ataques de otros estados. El hecho de que un estado incremente su
propio nivel de seguridad, representa la garantía de resistir un posible conflicto, la
teoría realista sostiene también que los estados son capaces de limitar la libertad de
sus ciudadanos para lograr esta finalidad. Se concibe entonces a la seguridad como
una cifra inmutable, una cantidad exacta, una unidad que las naciones deben
repartirse para determinar su lugar en la jerarquía de poder internacional, pero no se
relaciona ni explica cómo es que esto puede obtenerse.

En las falencias de ambas corrientes, el liberalismo encuentra un lugar con las

definiciones de libertad que lo caracterizan y la defensa de la soberanía en el accionar
del individuo que son determinantes para la toma de decisiones de carácter político,
comercial y bélico.

Robert Keohane citaba acertadamente a Michael W. Doyle para sustentar que

“no existe una definición absoluta de lo que el liberalismo en sí”.(Doyle, 1986,
p.1152) Sin embargo, una idea que va desde Smith hasta los pensadores neoclásicos
nos menciona que el liberalismo “equivale a la convicción de superioridad de las
configuraciones económicas que dependen íntegramente de los mercados y no del
control del estado”.(Keohane, 1947, p. 57) Es esta regulación la que brinda una
adecuada explicación y motivaciones suficientes para fines de este estudio, ya que se
centra en el actor y considera la influencia que tiene el origen de su poder en las
decisiones que puede preferir ejecutar.

El términos de relaciones internacionales, existen 3 subtipos de liberalismo

planteados por Kant en el ensayo sobre “La paz perpetua” que se aventuran a dar
respuesta a la cuestión de este estudio: republicano, comercial y regulador. El
liberalismo republicano y el Regulador comparten ciertas similitudes al presuponer la
existencia de estados constitucionalmente delimitados(Keohane, 1941, p.31), pero
finalmente se trata de interpretaciones distintas de la misma materia.

El liberalismo comercial se puede sintetizar en la reflexión de Montesquieu de

que “el efecto natural del comercio es la paz. cuando dos naciones comercian entre sí,
desarrollan una dependencia mutua, pues si una de ellas tiene interés en comprar , la
otra tiene interés en vender, todas las uniones están basadas en la existencia de
necesidades mutuas”.(Hirschman, 1977, p. 80). En ese caso, queda claro que no debe
existir inconveniente alguno para que este proceso se lleve a cabo, un conflicto sería
la antítesis absoluta del intercambio comercial entre estados.

Este concepción del liberalismo comercial nos lleva a otra cuestión, es un

hecho para los defensores de esta doctrina que el mercado se regula por sí mismo, los
actores de los mercados se regulan por estas acciones comerciales y por lo tanto, la
intervención gubernamental es mínima y hasta resulta innecesaria. Se aprecia
entonces a la paz como una consecuencia natural de la autorregulación de los actores
que participan en el intercambio comercial interestatal para proteger sus intereses.

El intercambio comercial entre Perú y Chile tuvo sus inicios a fines del siglo
XVII, inició con dos productos agroindustriales: el trigo y el azúcar. Con el paso de
los años, el Perú empezó a exportar cacao y tabaco, además de otros productos
manufacturados procedentes de Europa, mientras que Chile añadió a la canasta: sebo
y cueros. Es importante destacar que esta relación comercial se desarrollaba dentro de
las políticas proteccionistas implementadas por España que buscaba establecer un
monopolio español de estado con sus colonias. Durante el virreinato se intensificaron
las relaciones entre el Virreinatos del Perú y la Capitanía General de Chile, cesaron a
raíz corrientes independentistas que recorrieron América un siglo más tarde. Se
produjo la creación de fronteras, se dejó de usar la moneda oficial de la corona
española y finalizó el proteccionismo instalado por España con el ingreso de socios
comerciales fuertes como Inglaterra y Estados Unidos.(Taipe, 2014)

Las operaciones comerciales realizadas desde la constitución de ambos países

como repúblicas independientes, Chile en el año 1818 y en Perú desde el año 1821
hasta el inicio de la Guerra del Pacífico (1879 - 1883) fueron relativamente fluidas.

Cuadro 1

Tratados entre Chile y Perú desde 1821 hasta 1879 (Inicio de la Guerra del Pacífico)

Año Tratado Materia

07-JUL-1879 Debido a la guerra que Chile sostiene

DECRETO POR EL QUE SE ACEPTA EL
CONVENIO INTERNACIONAL DE
GINEBRA SOBRE LAS AMBULANCIAS
y HOSPITALES MILITARES (Año de
inicio de la guerra del pacífico)
contra Perú, acepta ocho (8) artículos del
Convenio de Ginebra de 22 de Agosto
de 1864, sobre ambulancias y Hospitales
militares.

07-JUL-1879 Proyecto de Convención sobre

TRATADO DE EXTRADICIÓN
extradición entre Chile y Perú, suscrito
CELEBRADO ENTRE LA REPÚBLICA
DE CHILE y LA DEL PERÚ en Lima, el 22 de Diciembre de 1876.

01-MAR-1877 Igualdad para detentar derechos y ejercer

PROYECTO DE TRATADO DE
el comercio sin distinción de
AMISTAD, COMERCIO y
NAVEGACIÓN ENTRE CHILE y EL nacionalidad ni recargo de impuestos
PERÚ. independientemente del lugar en donde
se encuentren.

31-JUL-1824 La fuerza armada chilena , pone a

TRATADO DE AUXILIO AL PERÚ
disposición peruana, el uso de su flota
RATIFICADO POR CHILE EL 6 DE
 MAYO DE 1823 DE ACUERDO CON EL bajo la responsabilidad y administración
SENADO CONSERVADOR. del Ministro de Guerra y Marina

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile / BCN

Fuente: https://www.leychile.cl/Consulta/buscador_tratados

Durante el tiempo que se desarrolló el conflicto, no se firmó tratado ni

acuerdo de ninguna naturaleza, salvo el del año 1879, que tenía como finalidad
garantizar los mínimos estándares humanitarios para el curso de la guerra.

La economía peruana, vivió un despegue astronómico debido al boom del

guano durante 1840 - 1871, la mano de obra nacional no era suficiente y se
experimentó una migración económica desde chile para suplir la demanda de obreros.
La relación comercial era bastante informal y no se hallaba aún rastro de logias
negociantes que establecieran vínculos con otra familia comerciante en Chile o de
que el estado tuviera intenciones de hacerlo, lo que sí existía, era un ambiente amical
y casi familiar entre las familias aristocráticas de Lima y Santiago, muchos de los
personajes ilustres cuya memoria se rememora actualmente con fines patrióticos en
los respectivos países, tuvieron contacto en algún momento.

La saludable relación entre Chile y Perú era consecuencia de las actitudes y

voluntades, de carácter personal entre los actores con relativo poder adquisitivo y de
facto de ambos estados, la ausencia de acuerdos formales entre estos actores
.(Pereyra, 2010)
Fue tan compenetrada la afinidad peruano-chilena, quienes hasta antes de
iniciar la guerra habían compartido bando en el campo de batalla contra la escuadra
española como en el combate de Abtao (1866), que Miguel Grau contó en sus
memorias sobre el sentir de los soldados peruanos, durante los primeros meses de la
guerra, que llegaron a creer que eran testigos y protagonistas de una pavorosa lucha
fratricida.

Durante y después del conflicto, cuyo origen fue la disputa de las salitreras, la
situación dejó maltrechas las relaciones entre ambos países a todo nivel, el
intercambio comercial, según archivos, fue casi exterminado.
 Respecto a la interdependencia económica, es innegable la existencia de un
actual mundo sin fronteras, con un crecimiento increíblemente grande de
intercambios sociales y económicos, una actual característica entre las relaciones de
Perú y Chile. Ambos estados tienen membresías comunes en innumerables
organismos internacionales y tratados debidamente ratificados en materia económica
y de cooperación, como se aprecia en el cuadro 2.
Cuadro 2

Acuerdos y Tratados Bilaterales resaltantes / Chile y Perú

Año de Firma Denominación
2001 Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones
2002 Convenio para la Protección y Restitución del Patrimonio Cultural
2004 Acuerdo para Evitar la Doble Tributación
2004 Acuerdo de Cooperación y Asistencia Mutua en Materias Aduaneras
2005 Convenio que autoriza a familiares de diplomáticos y personal administrativo
y técnico para desempeñar actividades remuneradas en el Estado receptor
2005 Acuerdo para el Ingreso y Tránsito de Nacionales Chilenos y Peruanos en
calidad de Turistas con Documento de Identidad
2006 Convenio de Transporte de Pasajeros por Carretera entre Tacna y Arica
2006 Acuerdo de Libre Comercio
2006 Acuerdo Administrativo del Convenio de Seguridad Social
2006 Acuerdo de Cooperación en Materia de Desastres
2006 Consejo de Integración Social Chile-Perú
Fuente: Embajada de Chile en Perú / Relaciones bilaterales
https://chile.gob.cl/peru/relacion-bilateral/acuerdos-y-tratados-bilaterales

Un hito importante es el Acuerdo de Complementación Económica, suscrito

entre ambos países y con vigencia desde el año 1998, en donde ambos países
acordaron eliminar los aranceles y las medidas no arancelarias que afectan el
comercio bilateral de bienes, este acuerdo progresó y llegó a convertirse en un tratado
de libre comercio en el año 2006 y vigente desde el 2009. Desde entonces, el
intercambio comercial se ha intensificado, al punto de alcanzar la cifra de 2.551
millones de dólares estadounidenses.

La Sociedad de Comercio Exterior (COMEX) elaboró un informe en el año

2016 publicado en el diario peruano Gestión, en donde detalla cómo se configura la
participación chilena en la economía peruana, resaltando 4 puntos fuertes:
Exportaciones, inversión chilena, empleo generado y remesas.(Fairle et al, 2007,
p.113)

Las exportaciones no tradicionales hacia el vecino país, son las que mayores
ingresos han generado en el Perú, a partir del tratado antes mencionado. Las cifras
sitúan este crecimiento en un 110.5 % para el año 2015, el cuarto lugar de destino
más importante para el Perú.

Chile es la primera fuente de inversión extranjera directa para el Perú

proveniente de Latinoamérica y la cuarta a nivel global. A su vez, según la Dirección
de Asuntos Económicos (Direcon) de Chile, el Perú se ubica como el cuarto destino
de sus inversiones, con un stock, hasta 2015, de US$ 16,755 millones. Dicha entidad
resalta que hay más de 400 empresas chilenas en Perú, que desarrollan más de 800
proyectos. ProInversión estima que, de las 100 principales empresas que han
realizado más aportes de capital en el periodo 2011-2015, 15 son chilenas. Se trata
del segundo país que más invirtió, después de España.

El empleo generado en el Perú es de 116,768 personas, un 69.7% a través de

empleo directo y un 30.3%, de empleo indirecto de empresas Chilenas. Desde 1990,
los sectores más importantes han sido los de servicios (principalmente comercio,
transporte y tecnologías de la información, incluidas las telecomunicaciones), energía
e industria.

Chile representa también la fuente de ingreso por remesa para el Perú, debido
a la gran cantidad de inmigrantes peruanos que albergan y que se encuentran
trabajando como residentes. Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), las
remesas provenientes de Chile han ido creciendo desde 2007, de US$ 82 millones a
US$ 273 millones en 2015. Además, es el único país que, desde 2012, refleja un
aumento de remesas, con lo que desplaza a España y EE.UU. (Banco Interamericano,
2012)

La red económica y comercial entre ambos países, está vinculada y regulada

por diversos instrumentos de carácter internacional, consolidadas por sus respectivos
grupos de interés cuya prioridad es mantener y profundizar los vínculos existentes.
Resulta entonces, poco conveniente desarrollar un conflicto entre estados, y es que a
pesar de que existe un seguro para las inversiones por si se presenta una discrepancia
entre el estado y su inversor, sigue siendo muy costosa y menos beneficiosa con el
estado como para ignorar la existencias de los acuerdos comerciales existentes.

El liberalismo como doctrina económica brinda un adecuado clima para que

los estados no caigan es la escasez y desde puntos de vista de mercado, asegura el
acceso a recursos que se encuentran en otros lugares de forma pacífica, a través de
diversos acuerdos comerciales.(Keohane, 1941, p.76)

La relación entre ambos estados es muy estrecha y vinculante, un conflicto

con todos estos lazos comerciales es casi imposible si es que se aplica el simple
análisis de costo-beneficio de un conflicto bélico.(Copeland, 1998, pp.464-500)

2. Relaciones interinstitucionales: La tesis del institucionalismo liberal:

Las diferentes corrientes interesadas en brindar el soporte doctrinario a la

ejecución de las acciones de los actores que existen en el sistema internacional.

La teoría realista, caracterizada por otorgarle un papel preponderante al uso de

la fuerza y la lucha por el poder en las relaciones internacionales, descansa en el
continuo esfuerzo de los estados en aumentar su poder. En el campo internacional,
esta lucha de poder puede escalar hacia la amenaza y uso de la fuerza, dado que no
contempla la existencia de una autoridad supranacional capaz de detenerla. En este
escenario Anárquico cada estado debe proveerse los medios para alcanzar su
seguridad, maximizando su poder. Para evitar la guerra, o no volverla a repetir, los
estados siguen una política basada en el Balance de Poder.

Las organizaciones internacionales, bajo la consigna realista, serían de poca

ayuda en la lucha por el poder por carecer de la supranacionalidad necesaria para
cambiar este medio anárquico y estarán a disposición de las potencias para llevar a
cabo su política de poder de la forma que mejor satisfaga sus intereses.
 La teoría idealista o liberal es totalmente antagónica a la realista, sus pilares se
basan en la relevancia que otorga a los valores presentes en la vida internacional,
estas no solamente orientan las acciones de los actores, también las consideran como
estructura ideal de las relaciones. Parte de la base de que no solo los estados
desempeñan un papel central en la política internacional, incluye también a los
pueblos.

Los seres humanos son, los actores centrales en las relaciones. así, la política
internacional y las sociedades constituidas por seres humanos, no actúan solo por el
poder, si no por valores e ideales. Las organizaciones internacionales ayudan a
estabilizar estos ideales y valores comunes, el idealismo y su variante normativa ve a
las organizaciones Internacionales como representativas de un orden de valores
apoyado por las sociedades a través de los numerosos estados y apoya decididamente
la normativa que regula tal orden, sin dejar de lado que todo acuerdo debe provenir
directamente de los actores.

La perspectiva liberal de las relaciones internacionales en materia

interinstitucional, entendida como aquella que fundamenta el accionar de los estados
y los organismos creados para regular el anárquico mundo internacional, es extensa.

Esta visión es la más cercana a las relaciones diplomáticas que Chile y Perú
experimentan. El estado peruano tiene membresía en casi todos los Organismos
Internacionales existentes, y ha ratificado tratados cuyo cumplimiento se encuentra
jurídicamente justificado al haber sido ratificados o adherido, mientras que la situación Chile
es bastante similar.

Cuadro 3

Tratados Internacionales de los que el Perú es parte

Organización de Naciones Unidas (ONU) Organización de los Estados Americanos

sistema universal- Carta de las Naciones Unidas (OEA)
 sistema interamericano -Carta de la
Organización de los Estados Americano

Declaración Universal de Derechos Humanos 1948 Declaración Americana de los Derechos y

Deberes del Hombre

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convención Americana sobre Derechos

y su primer Protocolo Humanos

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Convención Interamericana para Prevenir y

Sociales y Culturales Sancionar la Tortura

Convención contra la Tortura y otros tratos o penas Convención Interamericana sobre la

crueles, inhumanos o degradantes Desaparición Forzada de Personas

Convención Internacional sobre la Eliminación de Convención Interamericana para Prevenir,

todas las Formas de Discriminación Racial Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
mujer, "Convención de Belém Do Pará"

Convención sobre la Eliminación de todas las Convención Interamericana para la Eliminación

Formas de Discriminación contra la Mujer de todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Carta Democrática Interamericana

Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

Convención sobre los Derechos del Niño Estatuto de la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos

Convención Internacional sobre la Protección de los Reglamento de la Comisión Interamericana de

Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y Derechos Humanos
de sus Familiares

Convención Internacional para la Protección de Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos

todas las Personas contra las Desapariciones Humanos
Forzadas

Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos
Discapacidad Humanos

Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Convención Interamericana sobre la

Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Desaparición Forzada de Personas
Humanidad
Convenio Nº 169 de la Organización Internacional
del Trabajo sobre pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes

Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú

https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2014/09/DGDOJ-Compendio-Derechos-
Humanos.pdf

Cuadro 4

Tratados Internacionales de los que Chile es parte

Organización de Naciones Unidas (ONU) Organización de los Estados Americanos

sistema universal- Carta de las Naciones Unidas (OEA)
sistema interamericano -Carta de la
Organización de los Estados Americano

Declaración Universal de Derechos Humanos 1948 Declaración Americana de los Derechos y

Deberes del Hombre

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convención Americana sobre Derechos

Humanos

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Convención Interamericana sobre la

Sociales y Culturales Desaparición Forzada de Personas

Convención contra la Tortura y otros tratos o penas Convención Interamericana para Prevenir,
crueles, inhumanos o degradantes Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
mujer, "Convención de Belém Do Pará"

Convención Internacional sobre la Eliminación de Convención Interamericana para la

todas las Formas de Discriminación Racial Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con
Discapacidad

Convención sobre la Eliminación de todas las Carta Democrática Interamericana

Formas de Discriminación contra la Mujer

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Estatuto de la Comisión Interamericana de

Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Derechos Humanos

Convención sobre los Derechos del Niño Reglamento de la Comisión Interamericana de

 Derechos Humanos

Convención Internacional sobre la Protección de los Estatuto de la Corte Interamericana de

Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y Derechos Humanos
de sus Familiares

Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de
Discapacidad Derechos Humanos

Convención Interamericana sobre la

Desaparición Forzada de Personas

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile

Fuente:https://www.leychile.cl/Consulta/tratados_por_pais?pais=ONU%20%20Organizaci%C3%
B3n%20de%20las%20Naciones%20Unidas%20%20Naciones%20Unidas

El hecho de pertenecer y compartir membresía en diferentes organismos

internacionales, sostiene aún más la posición liberal del institucionalismo que los
diplomáticos de ambas naciones han adoptado.

Cuadro 5
Membresía en Organismos Internacionales

Organismos Internacionales Chile Perú

Organización de las Naciones Unidas Sí Sí
Comunidad Andina o Comunidad Andina de Naciones No Sí
(CAN) (estado asociado)
Organización de los Estados Americanos (OEA) Sí Sí
 Mercado Común del Sur o Mercosur No Sí
(estado asociado)
Foro de Cooperación Económica del Asia-Pacífico Sí Sí
(APEC)
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Sí Sí
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Sí Sí
Fondo Monetario Internacional (FMI) Sí Sí
Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) Sí Sí
Banco Mundial Sí Sí
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Sí Sí
(CEMLA)
Comisión Económica para América Latina y el Caribe Sí Sí
(CEPAL)
Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) Sí Sí
Grupo de los 24 (G24) No Sí
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú y Chile

Esto ha sido crucial durante la última ocasión en que peligraron la salud de las
relaciones bilaterales entre ambos países a raíz del famoso Diferendo Marítimo, que
gracias a los tratados firmados pudo ser resuelto por la Corte Internacional de la Haya.

Se cuenta como anécdota que el Embajador Peruano se encontraba en la casa

de su par Chileno, la irresuelta delimitación marítima, era un tema recurrente entre
los diplomáticos de ambos países, pero hasta ese momento, ninguna de las partes lo
consideraba un tema serio. En un momento de la reunión informal, el representante
peruano menciona el tema para continuar con la conversación amena, como se estaba
desarrollando hasta el momento, pero el embajador Chileno, quien se encontraba más
interesado en tocar otro punto y con total intención de dar fin a la discusión del tema,
dijo: “Si tanto les interesa, llevenlo a la Haya”. El resto es historia conocida.

En el año 2008, el Perú presenta ante la Corte Internacional de Justicia de la

Haya, la demanda de delimitación marítima con Chile, sosteniendo que esta nunca se
había realizado y que lo único existente, eran acuerdos de cualquier otra naturaleza,
excepto de aquella que regula los dominios estatales en el mar.
 En el año 2010, ambos países presentan ante la corte sus respectivas
memorias, con este acto, Chile asume la competencia de la Corte en la controversia
que tiene con el Perú, una cuestión que responde a las múltiples responsabilidades y
presiones que tiene la comunidad internacional y sus respectivos organismos en las
decisiones de los países que los integran.

En el 2011, Perú firma un tratado limítrofe marítimo con Ecuador y de esta

manera, deja sin efecto el punto más fuerte de la defensa Chilena, que el acuerdo
pesquero - comercial firmado en la década del 50 entre los tres estado, sea un acuerdo
limítrofe.

El 2012 fue el año de las intervenciones orales ante la Corte, duró

aproximadamente 10 días y representó el sustento de la fase escrita, la más
importante para todo el proceso y finalmente, trece meses después se dió lectura al
veredicto en la capital de los países bajos.(Perú 21, 2014)

La admisión de la competencia de la corte internacional de la Haya para

resolver el diferendo marítimo entre Chile y Perú, no es una excepción sino una regla
de lo que ocurre con la mayoría de las crisis o disputas internacionales en la región.
Las Controversias territoriales, salvo contadas excepciones, se han resuelto de forma
pacífica. Esta tendencia, menciona Jorge Battaglino, es producto del consenso que
existe sobre valores, reglas e instituciones formales e informales conocidas gracias a
la tendencia liberal y frenan toda posible escalada militar y enfrentamiento
bélico.(Battaglino, 2009, pp. 568-571)

La tradición de las naciones sudamericanas, se expresa textualmente en sus

respectivas constituciones, cuando expresan que son estados independientes,
democráticos y soberanos, de esto se desprende también, un reconocimiento hacia los
demás estados, quienes dicho sea de paso, se encuentra agrupado e interconectados
mediante diversos organismos regionales e internacionales.
La Organización de Estados Americanos representa una eficaz herramienta de
contención y colabora en la construcción de una identidad regional. Con sus
reuniones y foros trienales, representa un mecanismo preventivo de cooperación
regional.
 El más importante, a consideración de este estudio, es la Conferencia que
organiza entre Ministros de Defensa de las Américas. La Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas (CMDA), es una reunión política multilateral de carácter
internacional, integrada y dirigida por los Ministerios de Defensa del Continente
Americano, con la autorización de los gobiernos de sus respectivos países. Promueve
el conocimiento recíproco y el intercambio de ideas a nivel ministerial en el campo
de la defensa y la seguridad hemisférica. La doctrina colectiva en materia defensiva,
ha cambiado mucho desde que Perú y Chile dejaron atrás a sus gobiernos militares, la
nueva tendencia apoyada e impulsada por la coyuntura internacional con sus
respectivas instituciones, exhorta a seguir la vía pacífica en el supuesto de una crisis
interestatal.

La admisión de la competencia de las cortes internacionales se apoya en

declaraciones que los países han firmado e ido adhiriendo de forma consuetudinaria,
con el afán de integrarse a la comunidad internacional.

Perú y Chile son miembros de las Naciones Unidas desde el siglo pasado, a
pesar de que esto no ha evitado ciertos conflictos, si constituye una buena medida de
contención para sofocar las disputas. Debemos resaltar que el solo hecho de
pertenecer a las Naciones Unidas no genera una relación obligatoria y vinculante con
las cortes internacionales, se debe tener la expresa “buena fe” del estado demandado
para que el fallo sea acatado.

El caso de Diferendo con el consecuente Fallo de la Corte Internacional de

Justicia de la Haya, es una clara muestra, de esta arraigada nueva tradición que
también tiene cimientos en los tratados bilaterales y acuerdos de diversa índole que se
remontan al año 1908 con la Convención sobre Canje de Publicaciones Celebrada en
Lima por los representantes de Chile y Perú.

3. Relaciones Democráticas: El papel de las instituciones y los valores comunes

El alto nivel de congruencia entre los conceptos de estado y nación que Jorge
Battaglino extrae del libro de Benjamin Miller; “States, Nations, and the Great
Powers: The Sources of Regional War and Peace da luces de la importancia de
esta característica presente en Perú y Chile. La perspectiva recogida no es reciente y
había sido usada previamente para estudios sobre etnografía africana en los años ´90
durante la multiplicación de conflictos en el continente antes mencionado.

La explicación de Miller sostiene que la congruencia de estado a nación en

una región, determina su riesgo de conflicto. Miller afirma que su teoría unifica
enfoques realistas y liberales: la gran participación del poder se considera una fuerza
estructural (es decir, realista), mientras que el equilibrio entre Estados se considera
como un factor interno (es decir, liberal).

La congruencia, en términos prácticos, supone la identificación de los

habitantes de un territorio con su estado y la aceptación de los límites soberanos
establecidos por el mismo, siguiendo el enfoque liberal. Los estados internamente
incongruentes tienen más de un grupo nacional dentro del territorio, mientras que los
estados externamente incongruentes surgen cuando un grupo nacional reside dentro
de varios territorios estatales. Miller sugiere que la congruencia interna y externa son
igualmente importantes.

La incongruencia estuvo presente durante el siglo XIX en Perú, Chile y

Bolivia y fue uno de los muchos de los factores que propició la Guerra del Pacífico.

El politólogo Ronald Bruce St. John señala en The Bolivia-Chile-Perú

Dispute in the Atacama Desert:

Aunque el tratado de 1873 y la imposición del impuesto de los 10

centavos aparecen como causa de la guerra, hubo razones más
profundas y fundamentales que desencadenaron las hostilidades en 1879.
Por un lado, la fuerza, prestigio, y relativa estabilidad de Chile
comparado con el deterioro económico y la inestabilidad política que
caracterizó a Perú y Bolivia después de la independencia. Por otro lado,
estaba en curso una lucha por la hegemonía económica y política en la
región, complicada aún más por una profunda antipatía entre Perú y
Chile. En ese ambiente, la vaguedad de las fronteras entre los tres países,
añadido al descubrimiento de valiosos depósitos de nitrato y guano en los
territorios disputados se combinaron para producir un conflicto de
dimensiones insuperables.

La situación actual no podría ser más diferente, no existen grupos

revisionistas y el respeto por la soberanía ha generado un arraigado
sentimiento empático en todos los estados sudamericanos.

Battaglino explica que América del Sur es una región con altos niveles de
congruencia en el balance Estado-Nación, por lo que podemos hablar de la existencia
de una zona pacífica.

Sin embargo, este no es motivo suficiente para explicar un estado de paz ya

que un estado coherente, en términos liberales, podría verse incitado por algún
movimiento pannacional que apele a viejas rivalidades y despierte sentimientos
revanchistas o de amenaza a su propia soberanía que se expresan en tensiones
diplomáticas (El caso de los Estados Unidos de América). Lo que sí aclara este
indicador, es porque las crisis no se transforman en guerras. La congruencia
proporciona el adecuado balance interno de evitar el desencadenamiento de un
conflicto eminentemente bélico y en el peor de los casos, para ponerle fin con todo el
medio terciario posibles.

Las causas de la congruencia son un factor diferente y que vale la pena

mencionar. El régimen democrático, no es de ninguna manera garantía absoluta e
indefectible para la ausencia de un conflicto interestatal. Un estado que se
autodesigna democrático con ausencia evidente de las instituciones internas
necesarias y mínimas para ser considerado por la comunidad internacional como tal,
es el más claro ejemplo del falso piso que tendría una afirmación categórica de esta
naturaleza, ya que la subjetividad está presente en la definición de lo que implica un
régimen estrictamente democrático y lamentablemente aún no se consigue el
consenso necesario para determinarlo.

Lo que si podemos demostrar es que ciertas instituciones y valores presentes

en la mayoría de conceptos respecto a lo que implica una democracia, a menudo
están presentes en estados como Chile y Perú desde hace que tienen una constitución
autónoma y un modelo de gobierno determinado. Ambos países tuvieron un orden
militar en periodos casi paralelos y la consecuencia fue un rearme militar que generó
tensiones entre ambos.

Según el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (ICVR),

Podemos resaltar que el caso peruano con sus fuerzas militares tuvo un papel
fundamental durante el conflicto armado interno que se desarrolló desde 1980 al
2000 contra el Partido Comunista Peruano-Sendero Luminoso y el Movimiento
Revolucionario Tupac Amaru, la acción militar se encuentra detallada en 3 secciones
del primer capítulo del ICVR..
El Gasto militar que se realizó para este objetivo se detalla así:

Cuadro 6

El Gasto Militar (GM) en proporción al Producto Bruto Interno (PBI)

Gobierno Militar Gobierno de AP (acción popular)

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 1 1
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 9 9
8 8
4 5

3,2 4,1 4,8 7,0 5,2 3,7 5,0 4,2 4,6 4,8 5 6
, ,
6 5

Fuente: ACDA World Military Expediture and Arms Transfer 1971- 1980 y 1990

La hipótesis de guerra externa contra el Ecuador o contra Chile, y en el peor

de los casos contra ambos a la vez, en una guerra de dos frentes, era política oficial
del Estado. Por ello, los ministerios militares continuaron exigiendo y obtuvieron este
tipo de gasto durante el segundo gobierno de Belaunde, ignorando la real magnitud
del conflicto que se agravaba con el paso de los años. Si era excesivo o no, esta
preocupación respondía a la arraiga percepción de amenaza y falta de canales
diplomáticos en aquel contexto.
 La situación actual del Gasto Militar ya no se encuentra en las mismas
condiciones, inclusive las prioridades han cambiado y se pueden apreciar en la
misión expresa del Comando conjunto de las Fuerzas Armadas; “Planear, preparar,
coordinar y conducir operaciones y acciones militares para garantizar la
independencia, soberanía e integridad territorial y apoyar el desarrollo nacional del
Perú”.

Una muestra tangible de la mutación positiva de esta nueva perspectiva

militar se puede señalar en su gasto bien diferenciado sustentado en el pedido de
presupuesto del Ministerio de Defensa durante los últimos años.

Cuadro 7

Gasto militar Peruano (% del PIB)

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

% del 1,326 1,179 1,326 1,471 1,457 1,676 1,291

PBI

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo ( SIPRI ),

Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

Aunque el incremento parece contradecir el indicador, lo cierto es que el Perú

se encuentra en un estado de alerta interna y gran parte del presupuesto se destina a la
lucha contra el narcotráfico en zonas que aún se encuentran en conflicto dentro del
territorio, cuyo éxito depende de la renovación de armamento. Ante la Comisión de
Presupuesto del Congreso, el ex ministro Jorge Nieto refirió textualmente que se ha
priorizado partidas para el mantenimiento de aeronaves y vehículos de las Fuerzas
Armadas.
En ese marco, también explicó los objetivos estratégicos de su sector son garantizar
la defensa nacional, fortalecer la gestión de riesgos de desastre en el Estado peruano,
 la presencia del sector Defensa en el desarrollo sostenible y la presencia del sector en
la política exterior del Estado.

En el caso de Chile, la historia de su desarrollo como potencia bélica en la

región se puede plasmar cuantitativamente. El gasto militar se apreció en gran
medida durante el Régimen encabezado por Augusto Pinochet. El pico más alto de
su gasto ocurre en el año 1982 y coincide con la Guerra de las Malvinas. El gobierno
Chileno se mostró abierto partidario del Reino Unido y en especial del gobierno de
Margaret Thatcher y prestó especial apoyo logístico e Inteligencia a unidades
británicas, el motivo fue que el gobierno militar argentino planeaba la invasión del
Chile, el incremento respondió a una elevada percepción de amenaza.

Cuadro 8

El Gasto Militar (GM) en proporción al Producto Bruto Interno (PBI) Chile

Dictadura militar de Augusto Pinochet

Añ 19 1 1 19 1 19 1 1 19 19 19 19
o 73 9 9 76 9 78 9 9 81 82 83 84
7 7 7 7 8
4 5 7 9 0

% 5, 6, 6, 5, 6, 6, 6, 6, 6, 8, 7, 7,
PB 97 8 3 80 6 47 0 1 64 53 35 45
I 0 8 1 2 5

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI), Yearbook: Armaments,

Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

El cambio de modelo político significó un cambio en la agenda chilena, y la

aspiración a iniciar una carrera armamentística, paso a un segundo plano, tal y como
demuestra su actual presupuesto destinado a la milicia.

Cuadro 9
Gasto militar Chileno (% del PIB)

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

% del 2,23 2,25 2,04 1,98 1,95 1,91 1,86

PBI

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo ( SIPRI ),

Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

A pesar de que se puede considerar un presupuesto aún bastante alto, la

tendencia es decreciente y es uno de los pocos estados que muestra está pendiente.

Se deduce que las actividades prioritarias de las Fuerzas Armadas y defensivas de

Perú y Chile se encuentran enfocadas en preservar el orden interno, una visión que
comparte la región. Esta situación, como señala Battaglino, no implica la ausencia
total de un posible conflicto, pero demuestra la orientación que ha tomado la política
interna de cada uno de estos estados y que refleja la tendencia e inclinación hacia
valores propios de la democracia que ambos países dicen tener.

Conclusiones:

La tesis del liberalismo económico y la teoría de la interdependencia brindan

un marco adecuado para comprender las transacciones y los límites que sin
proponérselo, siembran en los actores. Mientras más estrecha es la relación comercial
entre dos estados, menos probabilidad existe de que se desarrolló un conflicto, y ese
es el caso de Chile y Perú. No se deja de lado el papel del estado, el libre mercado no
es la solución mágica para todos los males, queda pendiente analizar en este aspecto
el marco regulador que proporciona y sus consecuencias como refuerzo en la
construcción de la paz.

El resultado concreto de lo concebido en el institucionalismo liberal son las

organizaciones internacionales, y más allá de que no se pueda argumentar
fehacientemente que la falta de igualdad en el poder de los estados que pertenecen a
varios de ellos, sea la principal causa de que exista paz y no se vuelva a caer en una
anarquía, es un hecho que el modelo de países jerárquicamente ordenados, ha
funcionado hasta ahora. El caso de la Organización de las Naciones Unidas es el
emblemático.

Finalmente, ninguna de los dos preceptos mencionados sería posible sin un

ambiente interno debidamente institucionalizado y garantista de los derechos
fundamentales de sus propios ciudadanos, los valores democráticos han demostrado
ser la brújula de la paz en el caso sudamericano, a pesar de las convulsiones políticas
que se presentan en algunos países. El sentido de cooperación y la globalización son
garantía inequívoca de que se trata de una situación capaz de perdurar a pesar de que
aún no exista consenso respecto a como podamos definir estados democráticos, como
tales.

Se trata, además, de una relación de interdependencia compleja ya que en las

relaciones entre estos Estados se pueden apreciar claramente los tres factores que
caracterizan este tipo de dependencia: Canales múltiples que conectan a las
sociedades, Una agenda común de relaciones interestatales sin jerarquía determinada,
Disminuido papel de la Fuerza Militar , predominan las alianzas. Un aspecto que los
autores quedaron adeudando para un próximo análisis

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Argentina: Grupo Editor Latinoamericano.
- Miller, Benjamin. (2007) “States, Nations, and the Great Powers: The Sources of
Regional War and Peace”, Cambridge, Cambridge University Press.

Argentina y Brasil ante la construcción del poder chino: los casos de los acuerdos
swap.
Magali A. Chiacchiera79

79
Licenciada en Relaciones Internacionales, UNR.
 La crisis financiera internacional fue vista por China como una ventana de
oportunidad para la creación de poder estructural en la dimensión de finanzas y
crédito a través de la internacionalización del yuan.
Uno de los mecanismos por el cual la RPCH procura promover dicho proceso
de internacionalización es a través de la firma de acuerdos swaps de monedas con
países y regiones socias o “estratégicas”. Inicialmente, dichos acuerdos se llevaron a
cabo a nivel regional para gestionar la crisis asiática de fines de la década de 1990.
Una vez adquirida dicha capacidad y demostrado su liderazgo regional, la crisis de
2008 impulsó a la RPCH a extenderlos no solo regionalmente, sino también a los
países desarrollados y en desarrollo de Occidente.
En efecto, la crisis de 2008 perjudicó directamente su tema de agenda
prioritaria, es decir, el desarrollo económico nacional. Esto es así puesto que se
generó un ambiente de inestabilidad internacional, una creciente escasez de divisas en
los mercados financieros internacionales y consecuentemente una erosión de los
intercambios comerciales bilaterales; así como también un aumento de la
vulnerabilidad de la posición china en el sistema monetario internacional dada la gran
cantidad de dólares que este país posee en calidad de reservas.
En este marco, China ha mantenido su trayectoria de crecimiento económico
liderando la recuperación del comercio mundial y ha desencadenado un proceso
construcción de poder en el área financiera para continuar el suministro de
commodities en plena recesión mundial.
En este sentido, los acuerdos swaps en sus diferentes formas (multilateral -vía
ICM y CMIM- y bilateral) han intentado estabilizar las finanzas internacionales
expandiendo el uso internacional del yuan. Este hecho le ha brindado a China la
capacidad para establecer y reescribir las reglas que dan forma al poder estructural.
Una estrategia universal y única como la que promulga China a través de los
acuerdos swaps de monedas, puede adoptar diferentes formas según las necesidades
de cada país socio con el que lo firma. En otras palabras, mientras que para algunos
países los acuerdos swaps con China funcionaron como mecanismo para ampliar el
uso del yuan en operaciones de comercio y de inversión externa y –
consecuentemente- aliviar la escasez de dólares en plena recesión, en otros países
dichos acuerdos estuvieron asociados a otra funcionalidad. La misma se vinculó a la
posibilidad de mejorar la estabilidad financiera del país socio y mantener -desde la
perspectiva china- el suministro de materias primas en contexto de crisis.
 Parafraseando a Strange, China ha logrado influir en los resultados del sistema
económico internacional, de tal forma que sus preferencias tengan prioridad sobre las
preferencias de los demás. Consecuentemente, tras la crisis iniciada en 2008, China
empezó a controlar la creación del crédito y la distribución del capital financiero a
nivel mundial, así como los factores que determinan los términos en los que las
monedas se intercambian unas con otras.
En este marco, Argentina y Brasil son los países receptores de la estrategia
china de construcción de poder estructural. En este sentido, la amplia asimetría con
China, hace que ambos países adhieran a las reglas definidas por ella, intentando
defender sus intereses en un juego ya predeterminado por dicho país. En efecto, China
modificó el abanico de opciones disponibles que ambas economías tenían para
enfrentar los efectos de la crisis internacional, influyendo en los marcos estructurales
en los cuales estos Estados y otros actores -como sus respectivos bancos centrales- se
situaban, operaban e interactuaban. En Argentina, esto se evidencia en la firma del
acuerdo swap de monedas como eslabón esencial de la “Asociación Estratégica
Integral” para hacer frente a una coyuntura interna de inestabilidad financiera. En
Brasil, el acuerdo swap también formó parte de la “Asociación Estratégica Integral”
pero, además, se le añade el establecimiento del CRA en el marco de los BRICS,
como una “replica occidental” de la ICM. Brasil, similar a China, tuvo la intención de
modificar las reglas del juego a través de la alteración de las estructuras de poder en
las finanzas internacionales, siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático.
El caso de Argentina fue el primer país latinoamericano en activar y renovar
dicho intercambio de divisas. Tal acuerdo fue utilizado con el propósito de hacer
frente a las urgencias financieras domésticas, en detrimento del uso de los yuanes para
fomentar el intercambio en el comercio bilateral, lo que se traduce en una
“desnaturalización” del acuerdo swap de monedas.
En efecto, durante el gobierno de Fernández de Kirchner, China se constituyó
en un prestamista exclusivo de Argentina en tanto que este país se encontraba con
dificultades para disponer de dólares en los mercados financieros internacionales, lo
cual -a su vez- lo había aislado internacionalmente y se había traducido en la falta de
IED. Durante la administración de Macri, los yuanes del swap se utilizaron en forma
preventiva para evitar una posible corrida bancaria tras la salida del control de
cambio.
 El proceso de “desnaturalización” implicó que el acuerdo swap se transformó
en un préstamo que el Banco del Pueblo Chino (PBOC) activaba según las urgencias
financieras internas de Argentina. En consecuencia, Argentina se encontraba obligada
a restituir la cuantía solicitada y a reintegrar los intereses devengados en un plazo
definido, de acuerdo a las condiciones establecidas para dicho préstamo. A la vez que
China desplegaba hacia Argentina una política de suministro de capitales, también se
gestaba la incipiente deuda externa de Argentina con China.
Por otra parte, la estrategia de internacionalización del yuan chino en
Argentina está siendo cada vez más consolidada, en tanto que en el año 2015 el
BCRA y el PBOC designaron al ICBC como banco compensatorio de yuanes en
Argentina. Este hecho constituye un paso esencial para garantizar la compensación y
liquidación de las transacciones en yuanes. No obstante, esta situación no parece
viable en el corto plazo dada la preferencia de los argentinos por el dólar.
En el caso de Brasil, el acuerdo no se activó ni se renovó. Formalmente, el
acuerdo80 estipulaba que dicho mecanismo sería utilizado para comercializar
bilateralmente a través de las monedas locales (Brasil e China assinam acordo para
facilitar o comércio bilateral, 2013). No obstante, desde lo discursivo, Tombini
señalaba que su utilidad residía en contrarrestar la elevada demanda de liquidez hacia
el BCB en caso de turbulencia en los mercados financieros. En efecto, el objetivo de
la firma del swap con China era de carácter puramente preventivo ante los posibles
efectos perversos de la crisis en la economía nacional brasileña.
En este marco, se puede señalar que, a la hora de firmar el acuerdo swap,
Brasil no estaba atravesando ningún tipo de emergencia financiera local hasta 2015.
Un dato elocuente es que durante el año 2008 Brasil fue uno de los pocos países
elegidos por la FED para firmar un acuerdo swap, que nunca fue necesario activar.
Siguiendo esta misma línea argumentativa, Brasil tampoco decidió activarlo inclusive
cuando las variables macroeconómicas comenzaron a desestabilizarse tras la escalada
de la crisis del lavajato en 2015.
Asimismo, el uso de monedas locales entre China y Brasil aún se encuentra
lejos, en tanto que fue recién en agosto de 2017 que se empezó a explorar la
posibilidad de establecer un banco compensador en territorio brasileño. En este

80
Dado el carácter confidencial del acuerdo swap de divisas firmado entre Brasil y China, no se pudo
acceder a los acuerdos oficiales, no obstante se recurrió a fuentes periodísticas que poseían información
al respecto.
marco, una similitud entre ambos países latinoamericanos es el desinterés en
comercializar en monedas locales con China, en tanto que dichas economías tienen
gran preferencia por el uso de dólares.
Por otra parte, el acuerdo swap era un mecanismo complementario a las
políticas que este país llevaba a cabo con China y otros países emergentes en el marco
de los BRICS. Estos cinco países habían establecido el Acuerdo Contingente de
Reservas (CRA) y se inscribió en la intensión de crear instrumentos propios de
gestión del sistema financiero internacional en un contexto de dificultades y lentitud
para reformar la gobernanza de las instituciones financieras multilaterales.
En este sentido, Brasil, similar a China, también tuvo la intención de modificar
las reglas del juego de la estructura de poder en las finanzas internacionales,
siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático. Brasil tuvo la capacidad y
legitimidad para demostrar su descontento respecto de la actuación del FMI, a pesar
que nunca llegó a mantener una relación hostil con el Fondo. En este sentido, existe
una gran diferencia con Argentina. Mientras Brasil decidía voluntariamente alejarse
del FMI a través del CRA, Argentina debió alejarse del FMI dada su condición de
economía en default, en donde China se erigía como fuente exclusiva de capital.
Por último, y a pesar que ambos se insertaban en la estrategia de
internacionalización del yuan, Argentina se constituía como deudor frente a China en
un contexto de dificultades financieras internas, mientras que Brasil buscaba erigirse
como acreedor en el marco de los BRICS. Por un lado, Argentina firmó y renovó el
acuerdo swap con China, profundizando la relación centro-periferia en un contexto de
dificultades financieras internas. Por otro lado, Brasil no activó el acuerdo swap y
logró constituirse en acreedor en el marco del CRA a la par de China , además de
haber obtenido ingentes cantidades de dólares a través del superávit en el comercio
bilateral con China.

¿Una política de Estado?

La política exterior argentina (1999-2017) hacia la República Popular China
analizada desde la alternancia política
Mg. Fabrizio Cinti

fz.cinti@gmail.com

Universidad Torcuato Di Tella

Área temática: Política Internacional

Resumen

Esta investigación analiza si la política exterior argentina en relación con la

República Popular China entre 1999 y 2017 puede ser considerada una política de
Estado, considerando la alternancia política argentina. En este sentido, se pondrá
especial énfasis en los cambios y continuidades entre los gobiernos de Fernando de la
Rúa y Eduardo Duhalde seguido de Néstor Kirchner, y entre los gobiernos de Cristina
Fernández de Kirchner y Mauricio Macri.
Las dimensiones estudiadas son: la dimensión comercial, considerando el
volumen y composición de la relación comercial, así como las políticas y decisiones
que los gobiernos argentinos hayan adoptado en el periodo; la dimensión política, con
énfasis en las actuaciones y visitas de los líderes políticos y actores relevantes en la
formulación y ejecución de la política exterior; y la dimensión internacional,
específicamente las relaciones de ambos Estados en la ONU, la OMC y el G20.
Esta investigación analiza en qué medida el sostenimiento de la relación
Argentina-China es producto de una política de Estado por parte de la Argentina, y en
qué medida se adoptaron posiciones reactivas respecto del accionar de la República
Popular China en las dimensiones especificadas.

Palabras clave: Argentina, China, Política exterior, Política de Estado,

Alternancia política.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Introducción

A lo largo de su joven historia, la Argentina se vio atravesada por numerosos

debates, algunos coyunturales, y otros perennes sin solución o reconciliación
aparente. Uno de estos últimos es el de la existencia o no de políticas de Estado, es
decir, de políticas diseñadas, formuladas y ejecutadas por los sucesivos actores que
administran el poder del Estado. En términos de Rosendo Fraga, las políticas de
Estado son aquellas “compartidas por todas las expresiones políticas relevantes del
país y cuya ejecución, en consecuencia, no depende de los cambios que puedan
producir en los gobiernos los resultados electorales” (Fraga, 1998). El debate es
particularmente encendido en tanto que cada cambio de gobierno trae consigo la
percepción, más o menos acertada, de que las políticas vigentes serán suplantadas,
modificadas o ignoradas por los nuevos actores.
Existen algunas notables excepciones que escapan a este debate y se sostienen
independientemente de quienes administren el poder político, ya que hacen a las
creencias compartidas81 de los gobernantes y gobernados. Una de ellas es
notoriamente el reclamo pacífico por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y
Sándwich del Sur, obviando el período de gobierno del autodenominado Proceso de
Reorganización Nacional (1976-1983). La República Argentina presentó la
“Cuestión de las Islas Malvinas” de manera constante en la Organización de las
Naciones Unidas, incluso desde la Conferencia de San Francisco, alegando que las
Islas estaban sujetas a controversia y sentando antecedentes sobre la cuestión de la
soberanía por parte de los sucesivos gobiernos independientemente del signo político,
hasta la actualidad. Otra de las políticas de Estado fácilmente identificable es el uso
pacífico de la energía nuclear, que implica la no proliferación, el desarme, y la
transparencia en la utilización de tecnología nuclear.
Sin embargo, existen algunas políticas cuya caracterización como políticas de
Estado se hace más difícil, incluso espinosa, dada la variación o volatilidad que traen
consigo los cambios de gobierno. Este es el caso, por ejemplo, de la política
económica y productiva que define el modelo de país que busca imponerse implícita o
explícitamente. ¿Se busca un modelo de redistribución del ingreso con inclusión
social, o una política dinámica que libere las fuerzas productivas y redunde en mayor
bienestar social?
Desde fines de la década de 1990, los sucesivos gobiernos parecen haber
encontrado un punto de convergencia al menos en sus divergentes modelos de política
exterior. Este punto no es otro que la política exterior hacia la República Popular
China. El poder político desde 1999 al 2017 ha mostrado una tendencia a la
construcción de una fuerte relación con China en distintos aspectos: la preferencia
hacia el Estado asiático como socio comercial, las sucesivas visitas y acuerdos para
afianzar la relación, y las convergencias en asuntos internacionales con repercusiones
domésticas.

81
Las creencias compartidas hacen referencia a los esquemas que se construyen sobre la percepción de
la realidad que tienen las personas. Las creencias dominantes son las que, sostenidas en el tiempo,
resultan en la creación de instituciones que determinan los resultados políticos y/o económicos (North,
D., Summerhill, W., Weingast, B. R. (1999)
 El objetivo de la investigación es analizar si la política exterior argentina en
relación con la República Popular China entre 1999 y 2017 puede ser considerada una
política de Estado, considerando la alternancia política argentina. Esta investigación
adscribe a la definición de política de Estado elaborada por Jorge Domínguez, quien
la define como aquella política con “propósitos claros y metas bien definidas, que se
construye con medios e instrumentos que buscan deliberadamente lograr esos
objetivos, con la conciencia de que se persiguen beneficios verificables así como
costos posibles en la búsqueda de esos beneficios” (Dominguez, 2008). Asimismo, y
para incorporar en el análisis a la alternancia política, se considera la definición de
Rosendo Fraga que incorpora en la formulación de la política de Estado a todos los
actores relevantes del país y cuya alternancia en el poder no limita la ejecución de la
misma (Fraga, 1998).
Asimismo, se busca analizar la dimensión comercial en su composición y
variación de volumen de intercambio; la dimensión política en las decisiones y visitas
de Jefes de Estado y actores relevantes en la formulación y ejecución de la política
exterior argentina; y la dimensión internacional en el rol argentino en la Asamblea
General y Consejo de Seguridad de Naciones Unidas respecto de la relación bilateral,
junto con los acuerdos y coincidencias alcanzados con la República Popular China en
el marco de la Organización Mundial del Comercio y el G20.

Antecedentes y marco teórico

El posicionamiento de la República Popular China como nueva potencia

mundial hacia en el siglo XXI trajo consigo un replanteo de las formas de
relacionamiento que adoptan los Estados hacia ella. En esta línea, Argentina
profundizó la relación comercial con China bajo el esquema de importación de
productos manufacturados y exportación de materias primas (The Economist, 2008;
Song, 2004). Dado que el estudio de la relación bilateral no debe agotarse en el
aspecto comercial, es necesario estudiar cómo la Argentina llevó a cabo su política
exterior hacia China también en otros ámbitos, considerando un periodo de tiempo lo
suficientemente largo para analizar el desarrollo de las dimensiones seleccionadas y
que incluya dos procesos de alternancia política en la Argentina.
Durante el periodo 1999-2017 hubo una recategorización de la relación
bilateral por parte de China, de asociación estratégica a asociación estratégica
integral, se firmó e implementó un acuerdo de swap de monedas y se firmaron
numerosos acuerdos bilaterales que exceden a la relación comercial. En este último
aspecto, China se convirtió en el segundo socio comercial de la Argentina después de
Brasil (Wise, 2017) y generó efectos como la primarización sojera en tránsito hacia la
primarización agrícola diversificada (Oviedo, 2015). Estos antecedentes deben ser
analizados para intentar explicar cuál fue el rol de la política exterior argentina en, por
ejemplo, la recategorización de la relación, la firma del swap o el aumento en la
exportación de soja hacia China. Asimismo, es necesario estudiar cuál fue la
influencia de la alternancia política en la política exterior hacia China. En este
sentido, Oviedo considera que la alternancia política es un cambio de gobierno de
distinto signo político que logra completar su mandato (Oviedo, 2016). La presente
investigación, sin embargo, sigue la línea del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, lo que permite considerar dos periodos de alternancia política en tanto se
mantuvo el régimen democrático. La importancia para el análisis está dada en la
posibilidad de los sucesivos gobiernos de formular y ejecutar una política exterior
autónoma, continuando o no con la política exterior precedente.
Para este análisis se adopta al realismo neoclásico como teoría general debido
a su capacidad explicativa de los fenómenos internacionales en tanto permite analizar
cómo la distribución de capacidades en el sistema internacional genera particulares
tendencias en las políticas exteriores, pero que estas varían de acuerdo a las
percepciones, capacidades y operatividad domestica del Ejecutivo de Política Exterior
(Mijares, 2015). El realismo neoclásico aporta el marco teórico para esta
investigación ya que se concentra en la interacción entre el sistema internacional y la
estructura interna de los Estados, es decir, el vinculo entre la dinámica política al
interior del Estado y el contexto internacional. Es por ello que permite analizar las
respuestas de los Estados a las presiones y oportunidades del sistema internacional
(Lobell, S. E., Ripsman, N. M., Taliaferro, J., 2009).
Esta teoría permite también ir más allá de las bolas de billar en tanto
considera a los actores que inciden en la formulación de la política exterior hacia
adentro del Estado. No descarta la importancia de la estructura internacional, sino que
la considera como una variable independiente, mientras que las tendencias en política
exterior constituyen la variable dependiente. Por su parte, la variable interviniente está
constituida por los procesos de política interna, capacidades y percepciones de las
elites que inciden en la formulación de la política exterior (Jervis, 1976)
En esta investigación, el realismo neoclásico se vincula con el realismo
periférico en tanto teoría sustantiva, dada su certera aplicación de la teoría realista a
actores que no son centrales en el sistema internacional. Estos actores periféricos son
todos aquellos que no son miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ni
superpotencias económicas y/o militares. La periferia está conformada por Estados,
ya sean desarrollados o en vías de desarrollo, que no cumplen estos requisitos. La
República Argentina forma parte de estos últimos. La vigencia e importancia de la
inclusión de esta teoría en diálogo con el realismo neoclásico está dada por su
capacidad explicativa complementaria frente al ascenso y accionar chino en el sistema
internacional. Como se comprueba a lo largo de esta investigación para el caso
argentino, “cuanto más débil es un país, más bajo es el umbral de autonomía externa a
partir del cual la libertad de los ciudadanos debe forzosamente disminuir” (Escudé,
2012). Esta libertad se entiende no simplemente como libertad de acción o movilidad,
sino también en términos legales, impositivos o económicos.
Ambas teorías consideran la importancia tanto de las variables internas como
de las sistémicas al momento de explicar el perfil de una política exterior. Asimismo,
y como regla útil para estudiar el accionar de los sucesivos Ejecutivos de Política
Exterior, es necesario rescatar el corolario del realismo periférico según el cual el
vínculo entre los poderes económico y político es más inmediato en tanto más pobre
es un país. En algunos casos, la capacidad económica de un país determina la
posibilidad de ejecución de una decisión política.
La teoría del realismo neoclásico es particularmente útil para esta
investigación ya que reconoce la importancia de la estructura internacional y la
distribución de poder en el sistema, pero incorporando también a los procesos de
política interna, fundamentales para estudiar y entender el proceso de formulación de
una política exterior. Vale también rescatar la idea sobre el limitado campo de acción
de la política exterior: “el aporte de una política exterior (…) se limita al necesario
apuntalamiento de un desarrollo socio-económico que solo puede provenir de
adentro.” (Escudé, 1992).
Por otra parte, cada Administración tuvo en menor o mayor medida un corpus
teórico o al menos conceptual, de definiciones mínimas, detrás de su formulación de
políticas, que guiaron su acción en el sistema internacional. Esto no significa que haya
una traducción directa de la teoría a la acción política, pero si una identificación con
ciertas ideas sobre cómo funciona el mundo y el lugar del país en él. Famosamente, la
Administración Menem desarrolló su política exterior con el puntapié inicial del
Canciller Guido Di Tella y el ya citado Carlos Escudé. El peso de la teoría del
realismo periférico hace que los aportes o adopciones teóricas posteriores queden
eclipsados, de alguna manera, pero ello no invalida su presencia como directrices para
la formulación y ejecución de la política exterior.

Administraciones De la Rúa y Duhalde

El gobierno de Fernando de la Rúa fue el primero en enfrentarse al going-out

chino, en un escenario doméstico de complejidad económica creciente. Su política
exterior se vio condicionada por este escenario, y ante este panorama el complejo del
EPE no se alejó demasiado del realismo periférico; esto es, el reconocimiento del
lugar poco estratégico que tiene la Argentina para las potencias centrales. Tampoco se
distanció del pragmatismo que caracterizó a la política exterior de las décadas
anteriores, considerando que el gobierno de la Alianza estaba en las antípodas
ideológicas del gobierno del Partido Comunista Chino.
El pragmatismo de la Administración de la Rúa cobra particular relevancia
dados los importantes pasos que se tomaron para el posterior avance de la relación
bilateral, y para la recuperación económica posterior a la crisis argentina del 2001-
2002.
Tras menos de dos años de gobierno, y con apenas de un mes de separación, se
producen dos eventos importantes para el análisis de esta Administración: estos
eventos son el ataque terrorista al World Trade Center y la renuncia del presidente
Fernando de la Rúa. El primero significó el final de un tipo de relacionamiento con
los Estados Unidos, debido a su cambio de estrategia y el corrimiento del eje a su
seguridad interna o doméstica a través de acciones en el exterior. El segundo marca el
primer evento de alternancia política argentina en el periodo estudiado.
Cabe aclarar que la presente investigación considera a éste el primer período
de alternancia política siguiendo la línea del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, en tanto adscribe a la definición que “la normal y verdadera alternancia en
el gobierno sólo puede existir en sistemas democráticos representativos con
multiplicidad de partidos políticos (…), en que estos se encuentren en un plano de
igualdad jurídica no discriminatoria, en que haya un régimen electoral que haga
efectivamente posible la rotación de los partidos políticos en el poder y en el que las
elecciones sean realmente periódicas y libres, sin fraude ni coacción” (Instituto
Interamericano De Derechos Humanos, 2006). Al cumplirse estas condiciones, y en
tanto se activaron los mecanismos institucionales presentes en la legislación
argentina, es factible hablar de alternancia política entre los gobiernos de Fernando de
la Rúa y Eduardo Duhalde.
Este mismo contexto en el cual Eduardo Duhalde llegó al poder limitó en gran
medida el margen de maniobra del EPE. El simbólico fin de la unipolaridad tras los
atentados supuso un reacomodamiento en el sistema internacional, motivo por el cual
la Argentina, en su carácter de país periférico, vio reducido aún más su margen de
maniobra y pasa a ocupar un lugar todavía más marginal en los cálculos de las
grandes potencias. Un claro ejemplo de esta situación es la negativa del gobierno
norteamericano a ayudar al gobierno argentino en sus dificultades económicas,
alegando que cada Estado debía hacerse cargo de sus malas decisiones de política
económica. El gobierno argentino se abocó entonces, mayormente, a la política
interna. Su pragmatismo adopta ribetes de supervivencia, en tanto debe ejecutar una
gran devaluación para reactivar la economía, considerando el acceso cerrado a los
mercados financieros internacionales. Políticamente se produce un alejamiento de los
polos de poder del sistema internacional, aunque se mantienen algunas líneas de
relacionamiento respecto del gobierno anterior: entre ellas, la de la República Popular
China. Sin mas corpus teórico que el pragmatismo forzoso de su política exterior, la
Administración Duhalde contribuyó a pavimentar la ruta del acercamiento con China.

Politica bilateral

En su rol de Jefe de Estado, el Presidente De la Rúa también estaba facultado

para concretar un proceso iniciado por el Ejecutivo de Política Exterior del Presidente
Menem, fijando así en 2001 las bases de lo que fue la consolidación de la relación
bilateral durante los siguientes gobiernos: la firma del documento final y aprobación
de la solicitud de China para formar parte de la Organización Mundial del Comercio.
Este apoyo, también otorgado con pocos días de diferencia por Brasil y Uruguay, fue
el último paso de China en su aceptación como miembro pleno de la OMC y significó
una mayor solidez en las bases de la relación bilateral para el siglo XXI.
Durante la Administración Duhalde no tuvieron lugar visitas de Estado,
hecho explicado posiblemente por la difícil situación socioeconómica y la crisis
política doméstica, o bien por la incertidumbre en torno a la estabilidad y duración del
Presidente en el poder. Sí hubo intercambio de visitas entre ministros, designados por
los Jefes de Estado, pero no se tomaron decisiones consideradas relevantes por las
altas esferas. Los protocolos sanitarios y fitosanitarios firmados fueron negociados
por la Administración anterior, marcando una tendencia de no revisión y
cumplimiento de los compromisos asumidos por gobiernos previos,
independientemente del partido o ideología. Hasta esta Administración, la alternancia
política implicó estabilidad y coherencia en los compromisos asumidos con la
República Popular.

Esquema de complementariedad

Durante la Administración de Fernando de la Rúa se firmó el documento final

y aprobación de la solicitud de China para formar parte de la OMC. Las
negociaciones que culminaron en el acuerdo tuvieron lugar durante la Administración
Menem, y la firma del acuerdo (sin modificaciones) se realizó el 11 de marzo de 2000
en los términos negociados por un gobierno de distinto signo político, aparentemente
dando una primera señal del surgimiento de una política de Estado.
Como parte de la firma del acuerdo, que incluyó concesiones de bienes
otorgadas por China a la Argentina y concesiones de cuotas tarifarias, se acordó
alcanzar un objetivo sobre exportación de carne. Para lograrlo, el gobierno argentino
debió analizar un informe realizado por expertos chinos y así asegurar las condiciones
sanitarias óptimas necesarias para el acceso de este producto al mercado chino. Por su
parte, la República Popular se comprometió a firmar los protocolos sanitarios y
fitosanitarios que garantizaran el acceso de estos productos (Oviedo, 2010).
El efecto inmediato de este acuerdo fue el aumento del volumen de comercio
bilateral, tanto de productos importados como exportados, del año 2000 al 2001. Al
aceptar los términos de la negociación definidos durante la década de 1990, el
gobierno de la Alianza contribuyó a la previsibilidad en la relación bilateral y una
aceptación de los términos planteados en el naciente esquema de complementariedad.
La pregunta que surge por primera vez en esta investigación, y que será analizada tras
la caracterización de los distintos períodos de gobierno, es en qué medida la firma de
estos acuerdos fue una decisión autónoma de la Administración de la Rúa, o una
negociación desde una posición con escaso margen de maniobra frente a una potencia
emergente que conforma con la Argentina una relación asimétrica.
Tras la renuncia de Fernando de la Rúa a la Presidencia y la sucesión
establecida por la ley de acefalía, Eduardo Duhalde fue electo presidente por el
Congreso de la Nación. Con la renovación del Ejecutivo de Política Exterior no se
modificó la política hacia China, y gracias a este cumplimiento la producción
exportada por la Argentina ganó en valor agregado al remplazar paulatinamente los
granos por aceite de soja. El objetivo compartido por ambas Administraciones, a
pesar de no compartir signo político, era el aumento del valor agregado en la cadena
de producción sojera, mediante la aplicación de mayores porcentajes de derechos
aduaneros a las exportaciones de granos que al producto industrializado (Oviedo,
2010).

Administración Kirchner

Con una mayor estabilidad económica y política, Néstor Kirchner asume la

presidencia de la República en el 2003. Entre las herencias recibidas por la nueva
Administración está el mayor acercamiento con China, una moneda competitiva y el
precio en aumento de los commodities exportados por el país. Esta combinación de
factores, conocida más adelante como el boom de los commodities, sirvió como una
base sólida para fortalecer la relación bilateral.
Desde el punto de vista teórico, el accionar exterior de la Administración
Kirchner se enmarca en la autonomía heterodoxa, un concepto formulado por Juan
Carlos Puig en línea con la teoría de la dependencia. La autonomía heterodoxa refiere
al comportamiento de las elites gobernantes que, si bien no confrontan totalmente con
los intereses de la potencia dominante, disienten en gran medida con su proyecto
político y buscan asegurar sus propios intereses (Míguez, 2016). Asimismo, parte de
la estrategia que adoptan los gobiernos que siguen la autonomía heterodoxa es el
aprovechamiento de los errores y debilidades de la potencia dominante, para hacer
avanzar la agenda propia (Dallanegra Pedraza, 2009).
 El ejemplo paradigmático de autonomía heterodoxa está en la relación
bilateral con China y la relación con EEUU. Existía una afinidad ideológica del EPE
kirchnerista con la República Popular, considerando una cierta simpatía histórica que
sus miembros, cuadros políticos formados durante la década de 1970, tenían con el
gobierno fruto de la revolución comunista (Oviedo, 2010). Esta misma simpatía es la
que debería haber alejado al gobierno de tener buenas relaciones con los Estados
Unidos, pero al enmarcarse en la autonomía heterodoxa, también hubo relaciones
cordiales (no exentas de dificultades o momentos tensos, como la IV Cumbre de las
Américas en Mar del Plata en 2005) con la potencia hegemónica continental.
Por otra parte, la toma de decisiones se fue centrando en cada vez menos
actores, de manera tal que podían producirse giros en política exterior a izquierda y
derecha sin mayores complicaciones (Russell, R., Tokatlian, J. G., 2015) y sin recurrir
a un mayor complejo de ejecución de la política exterior. Este análisis implica que la
adscripción a un modelo de autonomía heterodoxa no limitó el accionar del gobierno.
Las estrategias de política exterior llevadas adelante por la Administración Kirchner
tuvieron como marco la estabilidad de régimen, en el cual se produce una conjunción
de las pretensiones de autonomía e inserción (Simonoff, 2010). Puesto en otros
términos, el gobierno combinó elementos de autonomía e inserción para desarrollar
una política exterior pragmática.

Esquema de complementariedad

Durante la Administración Kirchner, un rasgo característico en lo referente a

sus relaciones comerciales es el deterioro del lugar que ocupaba EEUU en la
economía argentina hasta 2001. El aumento de la participación china en las relaciones
comerciales argentinas se explica también en parte por la adopción de medidas
políticas destinadas al no alineamiento con los EEUU y un acercamiento a las
economías del Asía Pacífico. El EPE de la Administración Kirchner adoptó una clara
política comercial, orientando la producción y acelerando la transformación de la
matriz productiva argentina para alinearla a los objetivos de esa política. Así, por
ejemplo, la Administración no buscó la concreción de un tratado de libre comercio
con la potencia continental, y junto con otros Estados latinoamericanos resistió el
llamado a la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Al respecto, y en términos comerciales, EEUU continuó entre los 3 primeros
socios comerciales junto con Brasil y China, en tanto que las decisiones políticas que
Argentina pudo adoptar tuvieron un impacto limitado por su carácter de país
periférico. El margen de maniobra del EPE kirchnerista fue limitado, si bien concreto,
en tanto el país es irrelevante en términos de realismo periférico.
De todas formas, es destacable la decisión política que acerca a China con
Argentina, en detrimento del acoplamiento82 imperante con Estados Unidos en la
década de 1990. En materia comercial, el desarrollo de esta dinámica comienza a
consolidar beneficios para el sector oleaginoso de la República Argentina, en tanto
82
Supone el “plegamiento a los intereses estratégicos vitales de Estados Unidos, tanto en el ámbito
global como regional. Procura una participación activa en la creación y el mantenimiento de regímenes
internacionales en sintonía con la posición de Washington, particularmente en cuestiones sensibles
vinculadas a la seguridad global. Apoya de modo distante la integración económica regional siempre y
cuando no produzca una disrupción al proceso de constitución de un área de libre comercio
hemisférica” (Russel, R., Tokatlian, J. G., 2009).
confluyen en él la alta demanda china de materia prima y manufacturas de origen
agropecuario, y una decisión política de fomentar el desarrollo del sector para
aumentar las exportaciones y, con ello, la recaudación impositiva.

Politica bilateral

Al marcar los objetivos de su política exterior, el Presidente Néstor Kirchner

planteó la búsqueda de “una relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos
de América y los Estados que componen la Unión Europea (…) el estrechamiento de
vínculos con otras naciones desarrolladas y con grandes naciones en desarrollo del
Oriente lejano”83. Lejos de anteriores alineamientos automáticos, y con la clara
intención de evitar un aislamiento, el entonces Presidente marcó como prioridad la
diversificación de las relaciones con otros Estados, de tipo pragmáticas. Este
pragmatismo, sin embargo, no se limitaría a las relaciones políticas inter-estatales y
en organizaciones internacionales; también se basó en pilares específicos de comercio
exterior, tales como la apertura comercial, el aumento del intercambio y la
diversificación de exportaciones.
En esta línea, China fue el único país asiático visitado por el Jefe de Estado
durante su mandato, en el 2004 y con la intención de acercarse a la potencia asiática
para diversificar sus relaciones. Durante esta visita, ambos mandatarios reafirmaron
sus apoyos mutuos en las cuestiones de Malvinas y Taiwán, de manera tal que
continuaron la política adoptada por sus predecesores. Esta visita fue reciprocada por
el Presidente Hu Jintao meses después, y como suele suceder en estos intercambios de
alto nivel, generó un fuerte impulso a los temas pendientes en el plano bilateral o la
apertura de nuevos temas y canales de comunicación.
Tras este intercambio en particular, se firmaron diversos acuerdos en materia
migratoria y comercial, entre ellos, el memorándum de entendimiento en el que se le
reconoce el status de economía de mercado a China, de modo que Argentina desiste
de aplicar tratos discriminatorios a las importaciones chinas. El rol del Ejecutivo en la
firma del memorándum es fundamental, ya que primó su posición por sobre la del
Canciller y el Ministro de Economía, quienes no eran proclives a otorgarle tal status a
China sin que antes cumpliera todos los protocolos de adhesión a la OMC
(Domínguez, 2006). Este memorándum marca las futuras relaciones comerciales y
posiciona a la Argentina en un lugar privilegiado en el esquema comercial chino,
consecuencia directa de una reunión al más alto nivel de ambos Estados. Sin embargo,
otra lectura, complementaria a esta, se hace al final de este apartado respecto de la
diplomacia china de venta de futuros.
Otro efecto de estas visitas de Estado fue la inclusión de la Argentina en el
esquema promovido por China de las denominadas Alianzas Estratégicas. Este
concepto está incluido en las clasificaciones de asociaciones chinas con otros Estados,
de acuerdo al orden de importancia asignado. Este concepto, al igual que la Alianza
Estratégica Integral establecida 10 años mas tarde, tienen un significado más
simbólico que económico: al 2018, no hay correlación entre estas categorías y el
aumento del volumen comercial, ni entre la declaración y un efecto concreto en el
plano internacional. Lo simbólico refiere a la intención china de presentarse como un
socio, no competidor, para los Estados con los que determina sus alianzas. Sin

83
Discurso en la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (2003)
embargo, esta clasificación no tiene efectos en impedir una relación asimétrica o
negociaciones desventajosas para la parte periférica.

Administración Fernández de Kirchner

De las continuidades entre las Administraciones Kirchner y Fernández de

Kirchner, el trasfondo teórico-ideológico es uno de los más concretos y menos
discutidos. Esto se explica mayormente por el lazo conyugal entre los Presidentes, la
afinidad ideológica, la identificación política y la permanencia de numerosos
ministros y secretarios en distintas carteras. Es decir, no hubo una renovación
relevante de los políticos, burócratas, lobistas y civiles que rodearon a los decisores en
política exterior. La omisión de los militares en el EPE de estas administraciones es
deliberada, considerando la marginación del sector en la toma de decisiones en
política exterior entre 2003 y 2015.
La política exterior llevada adelante en los dos mandatos de Cristina
Fernández profundizó la autonomía heterodoxa, a tal punto que es posible ubicarla
mas cerca de la autonomía secesionista, si bien no de manera absoluta. La autonomía
secesionista considera que el país periférico corta los lazos que la unen con la
potencia dominante sin tomar en cuenta los intereses estratégicos de la potencia que
lidera el bloque del que se retira (Dallanegra Pedraza, 2009). Las acciones llevadas
adelante en este período explican la caracterización de la política exterior como una
más cercana a este concepto si se considera que la confrontación con los Estados
Unidos no se limitó al plano retórico, sino que se concretó en acciones específicas de
política exterior: por ejemplo, la confiscación de material militar estadounidense en
suelo argentino, la preferencia por China como socio comercial, o la promoción y
satisfactoria adopción de la resolución sobre reestructuración de deuda soberana en la
Asamblea General de las Naciones Unidas en contra de los intereses norteamericanos
y de sus acreedores nacionales.
Así, las relaciones con la potencia dominante, que habían sido fluidas y
pragmáticas durante la administración anterior, se acercaron más a la autonomía
secesionista a favor de nuevas y más profundas relaciones con otras potencias, entre
las cuales destaca la República Popular China.

Esquema de complementariedad

La Administración Fernández profundizó el esquema de complementariedad

económica establecido con China por las Administraciones anteriores. En
consecuencia, aumentaron los beneficios obtenidos por el carácter de la relación
comercial al tiempo que se agravaron las consecuencias negativas del modelo.
La primera medida que se intentó adoptar respecto del esquema comercial fue
una modificación del régimen impositivo (famosamente, la resolución 125 del
Ministerio de Economía) que permitiría al Estado argentino aumentar la recaudación
por exportaciones de poroto de soja y sus derivados. Esta medida apuntaba a un
cambio en el pago de derechos de exportación, pero seguía considerando al modelo
agroexportador como motor de la economía, y por lo tanto se mantendría el esquema
de complementariedad con la República Popular. Si bien la medida no fue aprobada,
funcionó en cierta manera como signaling para el sostenimiento de la relación
comercial bilateral.
Ese mismo año, China publicó su Libro Blanco sobre América Latina, en el
cual destacaba, entre otros elementos, el apoyo a las empresas chinas para invertir en
manufacturas, agricultura, silvicultura, entre otros, y un llamado a la región para
fomentar la seguridad alimentaria (Libro Blanco sobre América Latina, 2008). El
Libro Blanco cristaliza y enmarca las acciones e intenciones chinas desde inicios del
siglo XXI, particularmente en Argentina, de asegurar su provisión de materias primas
para abastecer su creciente consumo interno.
En el 2009, se firmó un acuerdo entre los Bancos Centrales de ambos Estados
en el cual se establecía un “intercambio recíproco cambiario de monedas en pesos
argentinos y yuanes o renminbí, destinado a garantizar el acceso a la moneda
internacional en el caso de que el país tenga una eventual iliquidez” (Rondinella,
2016). Este es el primer acuerdo de su tipo que la República Popular firma con un
Estado latinoamericano, hecho que expresa la profundización particular de la relación
con la Argentina. Principalmente, porque el acuerdo redunda en una relación
comercial más sólida en tanto se pueden pagar las importaciones chinas con yuanes en
lugar de dólares, asegurando no sólo el comercio sino diversificando las relaciones
económicas respecto de los Estados Unidos.
El costo de la firma de este acuerdo para la Argentina es una mayor
dependencia del capital chino. A medida que se profundizó el aislamiento argentino
de los mercados financieros internacionales, el EPE se vio obligado a recurrir más
frecuentemente a China para cubrir sus necesidades financieras. La asimetría entre
ambos Estados se profundizó más debido a las decisiones (o indecisiones) políticas
argentinas.
A partir del segundo período de la Administración Fernández se profundizaron
aún más los vínculos con la República Popular, impulsados por decisiones de política
doméstica argentina pero también por el peso de China en la relación bilateral. Los
casos paradigmáticos son, por un lado, la falta de resultados esperados por el modelo
económico de Tierra del Fuego debido a la necesidad económica de continuar con el
modelo agroexportador, y por otro lado la plena inserción en el esquema financiero
chino, como consecuencia de la falta de acceso a los mercados financieros
internacionales por las altas tasas de interés, resultado de la cesación de pagos y la
pérdida de confianza de los potenciales prestamistas y la crisis económica-financiera
iniciada en el 2008.
Para la creación y desarrollo del modelo económico de Tierra del Fuego, el
gobierno de Cristina Fernández subió los impuestos de ventas e importaciones de
bienes electrónicos (The Economist, 2016), en un intento de generar un modelo de
industria local para aumentar el empleo y la producción nacional en el territorio. Así,
se amplió la cantidad de productos que podían producirse bajo el régimen especial en
Tierra del Fuego, los cuales eran ensamblados con las piezas en kit que ingresaban al
país. Esta idea de sustitución de importaciones no tuvo un impacto significativo en la
superación del esquema de complementariedad, ya que no modificó la matriz
productiva nacional, ni se produjo en detrimento del foco en las exportaciones
agrícolas.
La política adoptada por el EPE no tuvo la capacidad de afectar las variables
que tienen una explicación doméstica (alta demanda china) o estructural (relación
centro-periferia), y por lo tanto el esquema comercial con China continuó
profundizándose.
 Un caso de una medida de política doméstica china que trajo rispideces entre
ambos países fue la implementación de una medida para-arancelaria al aceite de soja
argentino. Debido a la alta concentración de las exportaciones argentinas, esta medida
supuso un problema en tanto el país debió buscar destinos alternativos de exportación
o la utilización del aceite en producción interna, como el caso de los biocombustibles.
Estos casos muestran nuevamente la relación asimétrica existente entre ambos
Estados, en tanto una política doméstica por parte el país del centro tiene mayor
impacto y reduce más el margen de maniobra del país de la periferia que el caso
inverso. El gráfico 1 ilustra esta dependencia.

Gráfico 1: Volumen de exportaciones e importaciones Argentina-China

Variación anual base = 1995

Fuente: Rondinella, 2016

Política bilateral

Durante la presidencia de Cristina Fernández, las relaciones de las altas

esferas basadas en las visitas de Estado entre ambos países tuvieron un carácter que
podría denominarse como errático.
En abril del 2009, en el marco de la reunión del G20 en Londres, la Presidente
Cristina Fernández se disponía a reunirse en audiencia con el Presidente Hu Jintao,
pero esta debió ser cancelada debido al fallecimiento del ex Presidente argentino Raúl
Alfonsín, y el consecuente regreso adelantado al país de la primera mandataria. En
enero de 2010, la Presidente Cristina Fernández suspendió su visita de Estado a China
por causas internas, realizando finalmente el viaje en julio de 2010 (Oviedo,
2010). Cuando a principios del año 2010 en la Argentina tuvo lugar la crisis de
confianza entre la Presidente y el Vicepresidente, se decidió suspender la visita de
Estado a China para no dejar en el poder durante ese tiempo al Vicepresidente Julio
Cobos. Esta crisis institucional, que llevó a la postergación de la visita oficial a China,
fue comprendida por las autoridades de Beijing (Malena, 2011) y no hubo una
respuesta negativa, pero si implicó la falta de avances en la relación a 2 años de la
asunción de Fernández
En el 2010 la Presidente finalmente realizó su primera visita de Estado a
China, tras la cual ambos jefes de Estado emitieron una declaración conjunta. En esta
se delinearon numerosos puntos de acercamiento en sus relaciones internacionales,
tomando como referencia una relación bilateral basada en una visión estratégica y de
largo plazo (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
2010). Entre los puntos mencionados en la declaración destaca uno de vital
importancia para la política exterior argentina, y de gran relevancia para las relaciones
diplomáticas chinas: el respaldo chino explícito al reclamo de soberanía de la
República Argentina en la Cuestión de las Islas Malvinas y la adhesión argentina a
nivel de Jefe de Estado de la política de una sola China, retomando la decisión tomada
por el Ejecutivo de Política Exterior de Eduardo Duhalde. La “vital importancia” que
este hecho tiene para la Argentina es que China es el único miembro permanente del
Consejo de Seguridad que apoya a la Argentina en su reclamo, y la “gran relevancia”
de este hecho para China es que la mayor parte de los países que no reconocen a la
Republica Popular se encuentran en América Latina, y la decisión argentina podría
haber marcado una tendencia en la región, contribuyendo a que otros países se sumen
a este reconocimiento. Sin embargo, durante el mandato de Eduardo Duhalde se
buscó el reconocimiento por parte de Paraguay para avanzar hacia un Tratado de
Libre Comercio China-MERCOSUR, que finalmente murió antes de nacer ante la
negativa del gobierno paraguayo a romper relaciones con Taiwán, y en la misma línea
se mantuvo hasta el 2017.
Durante la visita de Cristina Fernández no se pudo desactivar el conflicto
comercial existente con China respecto de reclamos por parte del gobierno asiático
sobre la calidad del aceite argentino exportado, y reclamos por dumping respecto de
productos chinos. La visita de Estado contribuyó a una retórica amistosa y el
posicionamiento de la relación en otro nivel, pero, una vez más, sin efectos concretos
en el núcleo de la relación bilateral: el comercio. El riesgo para la Argentina es mucho
mayor por su carácter de país periférico, en tanto su margen para diversificar o
cambiar sus destinos de exportaciones es menor comparado con el chino. Puede ser
viable en el corto plazo, y de hecho lo fue frente a la crisis comercial del 2010, pero
en el largo plazo no puede suplirse la demanda china con países alternativos (Abeceb,
2010).
El primer encuentro entre la Presidente Fernández y su par Xi Jinping, nuevo
líder de la República Popular, se produjo en septiembre del 2013 en el marco de la
cumbre del G20 realizada en Rusia. Tras su reunión, se sentaron las bases para lo que
luego fueron las firmas de convenios en las sucesivas visitas de Estado. La primera,
en 2014, con la visita del Jefe de Estado chino a la Argentina donde firmó numerosos
convenios en el marco de una nueva categorización china de la relación bilateral: la
Asociación Estratégica Integral. Sin embargo, los convenios más importantes
firmados en esta oportunidad, entre ellos, el financiamiento del Belgrano Cargas o las
inversiones para la construcción de las represas Kirchner y Cepernic, al 2017 no
muestran avances significativos. La segunda, hacia el final de su mandato en febrero
de 2015, se produjo cuando la Presidente Fernández viajó a China con el principal
objetivo del aumento del volumen de la relación comercial, considerando en esta
oportunidad la diversificación en los productos exportados por la República
Argentina.
Administración Macri

Reconociendo las dificultades para el análisis considerando la cercanía del

período en estudio, es posible asegurar que la Administración Macri se aleja de toda
idea de autonomía en términos de Puig. Limitando el estudio de su mandato a sus dos
primeros años (es decir, hasta el 10 de diciembre de 2017), Macri dio tempranos
indicios de una renovación de su EPE: desde la designación de su canciller hasta las
acciones domésticas para renovar la planta burocrática estatal. Estas acciones se
explican mejor con la incorporación de una variable fundamental para esta
investigación: la alternancia política, después de 15 años, entre gobiernos de distinto
signo político y de forma pacífica, respetando el sistema democrático.
Si bien existió un primer intento de un grupo de intelectuales que podrían
haber conformado el sustento teórico de la Administración Macri, el concepto que
resurge es el de pragmatismo en política exterior. Se produjo un re-direccionamiento
en los vínculos con las potencias, presentado por la Administración como una
“inserción inteligente”, esto es, un relacionamiento que no estuviera limitado por
teorías normativas o barreras ideológicas.
La relación con China se sostuvo en los mismos términos que con las
Administraciones anteriores, si bien no estuvo exenta de cuestionamientos
provocados por factores políticos internos. Se justifica así, una vez mas, la utilidad del
realismo neoclásico en el análisis de la política exterior argentina al considerar no
sólo la estructura del sistema internacional sino también los actores que conforman el
cuerpo decisor de la política exterior y generan tendencias particulares en la
formulación y ejecución de la misma.

Esquema de complementariedad

Durante los primeros dos años de la Administración Macri, se implementaron

políticas económicas destinadas a facilitar las exportaciones del sector primario. Esta
política indica que el nuevo Ejecutivo de Política Exterior formula sus políticas en
vistas a la inserción global bajo la forma de un modelo agroexportador. Así, al menos
en su primera mitad de mandato, no se buscó modificar la relación comercial bilateral
en composición o volumen. Si bien en el año 2016 se registró el mayor déficit
comercial de Argentina con China, el gobierno no tomó medidas en detrimento de la
relación comercial. Por el contrario, se firmaron nuevos acuerdos inter-agencia junto
con un Plan de Trabajo 2017-2019 y el compromiso chino de dar tratamiento
prioritario al acceso de productos argentinos agrícolas y manufacturas de origen
agropecuario (Oviedo, 2016).
Una de las medidas adoptadas por el gobierno de Cambiemos, con el objetivo
específico de reducir el déficit con China mediante el aumento de otras exportaciones
agrícolas además de la soja, fue la reducción de aranceles de exportación al maíz, la
cebada y el sorgo (Oviedo, 2018). Sin embargo, y explicado en gran medida por la
posición periférica de la Argentina, esto no provocó una reducción del déficit con el
país central.
Otra medida de política doméstica que configuró la política exterior de la
Administración Macri fue la renovación del acuerdo con el Banco Popular chino para
convertir yuanes del swap de monedas a dólares estadounidenses. De esta manera, se
ampliaron las posibilidades de diversificar las relaciones comerciales con otros
Estados, mas no en detrimento de la relación con China.
En la misma línea, el cambio de signo político y la consecuente renovación del
EPE, junto con nuevas condiciones macroeconómicas y la multilateralización de los
vínculos económicos, no tuvieron en el corto plazo un efecto negativo en la relación
bilateral comercial con China. No se redujo el volumen del comercio, ni se adoptaron
políticas proteccionistas para revertir el déficit de la balanza comercial, pero si se
avanzó en la dirección de “diluir la dependencia china” (Oviedo, 2018) en una mayor
cantidad de actores del sistema internacional
Por su parte, el gobierno chino a través de su embajador en Argentina, aseguró
que “estaría dispuesto a la apertura a más productos agropecuarios argentinos para
equilibrar el comercio bilateral y cooperar para que productos argentinos con valor
agregado ingreses en el mercado chino” (Barrios, 2016). Esta dinámica se estudia
bajo el titulo “venta de futuros”.

Politica bilateral

La asunción del Presidente Mauricio Macri trajo consigo una nueva retórica en
términos de política exterior. Con una renovación de su Ejecutivo de Política Exterior,
la decisión del Presidente fue, a diferencia de su sucesora, iniciar visitas de Estado al
poco tiempo del comienzo de su mandato bajo la idea del re-direccionamiento de
vínculos en el sistema internacional. En estas primeras visitas, y considerando la
postura del EPE respecto de China, no se incluyó a la República Popular. Esta
segunda alternancia política estudiada presentó un esbozo de romper la armonía
existente desde 1999 hacia China como socio estratégico y crecientemente con una
posición asimétrica desfavorable a la República Argentina. Es por eso que, referido a
China, la retórica del Presidente Macri incluyó el concepto del “equilibrio” en la
asociación estratégica integral.
El primer año de mandato de la Administración Macri puede caracterizarse
como accidentado respecto de la relación bilateral. Antes de su asunción y las visitas
de Estado se cuestionaron algunos acuerdos firmados por el gobierno anterior, a
saber: el acuerdo de Cooperación Económica e Inversiones, la construcción de la
Estación china de Seguimiento Satelital en el Espacio Profundo en la Argentina, la
construcción de plantas nucleares y de las represas Kirchner y Cepernic (Oviedo,
2016). Estos temas, negociados y firmados por la Administración Fernández, no
fueron finalizados durante su mandato ni durante el primer año de la Administración
Macri, lo cual generó incertidumbre respecto de la continuidad de la política hacia
China, o bien de la aceptación de la relación asimétrica. A este respecto es importante
destacar la importancia que tiene el juego de las altas esferas en la concreción y
avance de la política exterior, ya que hasta tanto no se realizaron visitas de Estado, las
negociaciones y rispideces se centraron en el accionar del Ejecutivo de Política
Exterior argentino con sus homónimos chinos, sin intervención pública de los Jefes de
Estado.
Cuatro meses después de su asunción, el Presidente Macri asistió a la Cumbre
de Seguridad Nuclear en Washington, donde se reunión con su par chino y le expresó
las dudas que generaron en su gobierno los acuerdos firmados hacia el final de la
Administración precedente. Ese mismo año, los Jefes de Estado se reunieron
nuevamente con motivo de la Cumbre del G20 en Hangzhou, durante la cual
enfatizaron 3 ejes en la relación bilateral: comercio, inversiones y finanzas. Si bien lo
hicieron en el marco de la ya establecida Asociación Estratégica Integral, el eje del
encuentro se movió en los aspectos más relevantes (y controversiales) de la relación
asimétrica entre los Estados.
Finalmente, a más de un año de haber asumido, el Presidente Macri realizó
una visita de Estado a China para cimentar la relación que mantendrían ambos
Estados ante las nuevas circunstancias. En este caso, la alternancia política significó
una transición desprolija en cuanto a los términos en los que la Argentina negoció con
otros Estados, principalmente China. La revisión de los acuerdos firmados por la
Administración Fernández implicaron descontento y represalias por parte de China,
como se analiza en las conclusiones, independientemente de la intención que haya
habido por parte de la Administración Macri. Este es un ejemplo paradigmático de
cómo una decisión de política doméstica, dirigida a actores locales y sin aparente
intención de afectar la relación bilateral, tiene sin embargo consecuencias en la misma
y afecta la posición de un Estado en el sistema internacional. Esta dinámica, explicada
por el realismo neoclásico, requiere de una modificación en la política doméstica y un
accionar del Jefe de Estado o del Ejecutivo de Política Exterior para restaurar o
acordar nuevos parámetros en la relación bilateral. En este caso, la visita de Estado
del Presidente Macri a China cerró el capítulo turbulento que había dado inicio la
segunda alternancia política del período estudiado.
Sin embargo, y como se retoma en las conclusiones de este trabajo, el intento
del Presidente Macri de cambiar el carácter de la relación es aún incipiente y poco
satisfactorio para aumentar el margen de autonomía del gobierno. El fenómeno que
explica esta incapacidad es, nuevamente, la fuerte asimetría de la relación bilateral.

Argentina y China en el sistema internacional

Si bien el foco de esta investigación no está puesto en el accionar de los

Estados en organismos internacionales, parte del análisis y caracterización de la
relación bilateral, junto con la posterior definición de la existencia o no de una
política de Estado de acuerdo a la alternancia política, implica examinar las
coincidencias que China y Argentina tienen en temas centrales o estratégicos. La
consideración de estos temas principales es necesaria para entender la asimetría
existente entre ambos Estados, y la importancia relativa que cada uno le asigna en su
política exterior.
El accionar de los dirigentes argentinos en el sistema internacional conlleva la
falacia de la autonomía. Las decisiones de política exterior llevadas a Naciones
Unidas, la Organización Mundial del Comercio o el G20 son apenas una hoja de ruta
en lápiz, susceptible de ser borrada o enmendada por las potencias centrales. El
reconocimiento del lugar que ocupa Argentina en el sistema internacional es lo que
puede permitir al Ejecutivo de Política Exterior tomar decisiones reales, concretas y
beneficiosas para el país.
Específicamente, el accionar argentino en el sistema internacional respecto de
China responde a su carácter de país periférico. Si las condiciones de política
doméstica o la proyección de políticas al sistema internacional estuviera al alcance del
EPE argentino, entonces su accionar no tendría las características actuales. No es el
objetivo de este apartado hacer un ejercicio contra-fáctico, sino señalar las
limitaciones en el margen de acción de un país periférico en el plano internacional.
La Argentina y China en la Organización de las Naciones Unidas

Tanto Argentina como China forman parte como miembros fundadores de la

Organización de las Naciones Unidas. Por su carácter de Estados miembros
reconocidos, ambos forman parte de la Asamblea General, el órgano deliberativo de
la ONU. La asimetría entre ellos se observa en el carácter de miembro permanente de
China en el Consejo de Seguridad, el órgano de membresía selectiva con capacidad
ejecutiva. Desde 1971 la República Popular China posee la representación del Estado
de China como miembro permanente del Consejo de Seguridad, desplazando a la
representación de la República de China, derrotada por los comunistas en 1949 y
asentada en la isla de Formosa (Taiwán).
El carácter de miembro permanente del Consejo de Seguridad implica tener
poder de veto frente a decisiones que el órgano quiera adoptar, de manera que estas
deben ser tomadas de manera unánime por todos sus miembros permanentes. Esta
diferencia, que se asemeja más a la concepción jerárquica del sistema internacional
del realismo periférico que a la condición anárquica del neorrealismo, es un factor
clave al momento de formular y ejecutar la política exterior de un país, especialmente
si este es periférico.
En esta línea, las sucesivas Administraciones argentinas del período estudiado
buscaron alinear sus intereses con el poder asimétrico de China en el Consejo de
Seguridad. La búsqueda del fortalecimiento de la relación, y el accionar a partir de la
comprensión del carácter periférico de la Argentina, llevaron a los gobiernos a
adoptar una política de sistemática abstención en las votaciones contra China por
supuestas violaciones a los derechos humanos en su territorio.
Tanto China como Argentina son miembros del Consejo de Derechos
Humanos (CDH) de Naciones Unidas (anteriormente Comisión de Derechos
Humanos), órgano donde se promovieron iniciativas de votos de censura o condenas a
China por la violación de derechos humanos en su territorio (Cesarin, 2007). En cada
una de ellas, la Argentina se abstuvo de apoyarlas. Este hecho no explica de por sí la
asimetría entre ambos Estados, pero si lo hace cuando se incorporan variables de
política doméstica. Esto es, durante las Administraciones Kirchner y Fernández
(2003-2015) que cubren la mayor parte del período estudiado, se llevó a cabo una
política doméstica de promoción y protección de los derechos humanos única en el
continente. Siendo esta uno de sus principales ejes en política interna, el mismo no se
extrapoló a casos de política internacional que involucraran a la República Popular
China.
En el caso de los dos primeros años de la Administración Macri, la situación
no es de extrapolación de una política doméstica, sino de condena selectiva a
situaciones violatorias a los derechos humanos. Tal es el caso de la condena pública
del Presidente a la Venezuela de Nicolás Maduro por no respetar los derechos
humanos, y la omisión respecto de la ley antiterrorista china aprobada en el 2015 y la
represión denunciada por Amnistía Internacional dos años más tarde (Amnesty
International, 2017).
Problemas en el patio trasero: Malvinas y Taiwán

El peso de la asimetría es indiscutible, pero su aceptación y el hecho que los

Estados actúen de acuerdo a esa lógica son fenómenos que deben ser explicados en
términos de los intereses específicos de los Estados periféricos.
El paraguas argumental bajo el cual Argentina se abstiene en la condena a
China parece ser el de la no intervención en los asuntos internos de los Estados.
Considera que los conflictos en territorio chino son de competencia exclusiva del
gobierno de la República Popular, y por lo tanto, no le corresponde a la Argentina
interferir en ellos a través de un organismo internacional, ni puede permitir que
condicione su relación bilateral.
Sin embargo, un argumento más sólido que el Ejecutivo de Política Exterior
argentino, independientemente de su signo político, tiene en cuenta al momento de
abstenerse en la condena a China es el acuerdo político que existe entre ambos sobre
los casos de Malvinas y Taiwán. Como se explicó anteriormente, Argentina tomó nota
del principio de una sola China, según el cual la isla de Taiwán es parte inseparable
de la China continental, y la autoridad reconocida es la del Partido Comunista Chino
de la República Popular. La base de esta argumentación es el principio de integridad
territorial, que los gobiernos argentinos sostienen desde la normalización de las
relaciones diplomáticas en 1972. Por su parte, y como contrapartida, los sucesivos
gobiernos de la República Popular apoyan el reclamo argentino por la soberanía de las
Islas Malvinas, siendo el ejemplo más reciente el del embajador chino en Argentina
(Télam, 2015), y la promesa de Xi Jinping de reiterar el apoyo al reclamo argentino
(Clarín, 2017). Dado que el apoyo al reclamo argentino no es un requisito para el
establecimiento de relaciones diplomáticas con el país, las declaraciones de apoyo
deben ser consideradas como una continuación del acuerdo político de apoyos
mutuos.
La importancia del apoyo chino estriba en su carácter de potencia del centro,
con poder de veto en el Consejo de Seguridad. Así, ambos Estados comparten un
interés político, estratégico y simbólico, en el cual no confrontan y por lo tanto no
puede afectar negativamente la relación bilateral, e incluso puede traducirse en una
señal para otros actores en el sistema internacional.

Ser o no ser: China como economía de mercado

El memorándum mediante el cual se reconoce el status de economía de

mercado incluía una clausula secreta según la cual “China se abstendría de reclamar
ante el mecanismo de solución de diferencias de la OMC y, por un periodo de cuatro
años, habilitaría a la Argentina a aplicar medidas antidumping” (Oviedo 2010) a
ciertos productos chinos. Esta decisión, que como se vio anteriormente fue producto
de sendas visitas de Estado, consolidó las bases de la relación bilateral pero al mismo
tiempo limitó ampliamente el margen de maniobra de la Argentina en la relación
comercial. Al otorgarle reconocimiento de economía de mercado a China, la
Argentina limitaba su capacidad de utilizar medidas antidumping contra China, tanto
en productos alcanzados como en cantidad de años: de no haber mediado
reconocimiento, el intercambio hubiera sido susceptible de medidas antidumping sin
reservas y por un periodo de 15 años a partir del ingreso de China a la OMC. Dado
que existió el reconocimiento, el mecanismo se limitó a lo establecido en la cláusula
secreta.
Como contrapartida a esta limitación el gobierno chino se comprometió a
colaborar en el incremento anual de las exportaciones argentinas. Si bien este objetivo
se alcanzó paulatinamente, sufrió un fuerte retroceso con la crisis financiera
internacional del 2008. Una vez más se aprecia que el compromiso del gobierno chino
fue irrelevante en tanto ya existía una tendencia de aumento de exportaciones
argentinas hacia ese país, y el análisis es más sólido si se adopta la perspectiva de un
acuerdo bilateral producto de la relación asimétrica entre ambos Estados. Así, el
interés estratégico de China era obtener de la mayor cantidad de países posible el
reconocimiento como economía de mercado para proteger a sus productos de
potenciales medidas antidumping, mientras que no hubo un beneficio real, inmediato
y concreto para la Argentina.

El G20 y la despolarización del sistema internacional

El G2084 brinda oportunidades para sus miembros de tratar asuntos a nivel

multilateral o bilateral, en el marco de sus encuentros anuales, para luego ser
incluidos en la declaración final del organismo. Al reunir a la Unión Europea y 19
países, el G20 continúa siendo un selecto club de Estados, pero que sin embargo
amplía las posibilidades de diálogo y resolución de conflictos, o al menos abre nuevos
canales para lograrlo.
China y Argentina son miembros del G20, y durante el período estudiado su
relación en el mismo fue ambivalente, principalmente en lo referido al comercio. En
el 2004, surgieron discrepancias respecto de las barreras no arancelarias que China
sostiene para controlar las importaciones agrícolas y ganaderas y que aplicó contra
Argentina. Estas medidas, de carácter administrativo, frenaron la exportación a China
de soja y aceites vegetales con mayor valor agregado (Domínguez, 2006). En el foro
del G20, la delegación argentina denunció las barreras chinas como funcionales al
proteccionismo agrícola de la República Popular. El hecho de que Argentina haya
llevado el reclamo al G20 se explica por la imposibilidad de presentar el reclamo ante
la OMC, dado el reconocimiento de economía de mercado otorgado a China.
A pesar de esta discrepancia, resuelta posteriormente por la voluntad política y
no por un mecanismo institucional, ambos Estados “trabajan mancomunadamente
contra el proteccionismo agrícola de los países desarrollados, que subsidian tanto la
producción como el consumo y perjudican la eficiencia de otros productores
mundiales” (Cesarin, 2007). El rol ambivalente de China, entre potencia mundial y
potencia en desarrollo, le permite liderar iniciativas como la lucha contra el
proteccionismo al tiempo que fija barreras no arancelarias para defender su
producción local, y también explica por qué resurgen los conflictos comerciales entre
Argentina y China.
Un tema relevante que destaca tras la reunión del 2014 del G20 es la inclusión
en su documento final de la situación de los holdouts. Con el impulso de la delegación

84
En conjunto, los miembros del G20 representan el 85% del producto bruto global, dos tercios de la
población mundial y el 75% del comercio internacional (Sitio Oficial de la Presidencia Argentina del
G20).
argentina y el apoyo de la delegación china, el G20 se refirió al progreso realizado en
el fortalecimiento del ordenamiento y previsibilidad de los procesos de
reestructuración de deuda soberana (G20 Leaders' Communiqué, 2014). Este fue el
primer foro multilateral de envergadura que abrió la puerta a la discusión en el mas
alto nivel sobre la importancia de contar con un proceso claro de reestructuración de
deuda soberana, refiriéndose en su anexo a las dificultades encontradas en los
procesos de litigio iniciados para cobrarlas.
Un año después de este logro, el G77 + China impulsó una resolución en la
Asamblea General de Naciones Unidas donde se establecen principios a considerar
para reestructurar la deuda soberana. La resolución 69/319, encabezada por la
delegación argentina, determina que “Un Estado soberano tiene derecho, en el
ejercicio de su facultad discrecional, a elaborar sus políticas macroeconómicas,
incluida la reestructuración de su deuda soberana, derecho que no debe verse
frustrado ni obstaculizado por medidas abusivas” (ONU, 2015).
Asimismo, la resolución de la Asamblea General determina que “El principio
de que el deudor soberano y todos sus acreedores deben actuar de buena fe implica su
participación en negociaciones constructivas de reestructuración de la deuda soberana
y en otras etapas del proceso con el propósito de restablecer la sostenibilidad de la
deuda y el servicio de la deuda de manera rápida y duradera y de obtener el apoyo de
una masa crítica de acreedores mediante un diálogo constructivo acerca de las
condiciones de la reestructuración.” (ONU, 2015).
A pesar del carácter no vinculante de las resoluciones de la Asamblea General,
la 69/319 destaca por ser la primera del órgano en tratar el tema de la deuda soberana
y los problemas para resolverla, al tiempo que muestra el apoyo de una masa crítica
de Estados. En este ejemplo de despolarización, China se sitúa como un socio no-
enemigo de la Argentina y otros Estados que enfrentaron problemas con la
reestructuración de su deuda soberana.

Conclusiones: ¿Una política de Estado?

Una política de Estado es aquella política compartida por todas las expresiones
políticas de un país, es decir, por todos aquellos encargados de formular y ejecutar
una política al momento de administrar el poder del Estado, y aquellos que forman
parte del juego político pero no están en su fase arquitectónica. La existencia de una
política de Estado implica que una vez que el poder es administrado por una
expresión de distinto signo político que la anterior, la política se mantiene sin
modificaciones esenciales.
En un sistema democrático y republicano, una política de Estado
necesariamente implica a la alternancia política. En un sistema con elecciones libres y
periódicas, y con los principios republicanos de división de poderes y periodicidad en
las funciones, para que exista una política de Estado ésta debe ser llevada adelante por
la mayoría de los partidos políticos que se encuentren en las fases agonal y luego
arquitectónica de la política, en términos aristotélicos. En los regímenes democráticos
incluso existe la posibilidad que se abandonen posiciones de politica exterior
sostenidas durante la fase agonal una vez que el candidato accede a la fase
arquitectónica, y así continuar con la política de la Administración anterior.
 En este sentido cobra mayor importancia considerar los hechos de diciembre
de 2001 en la Argentina como un hecho de alternancia política, ya que no se produjo
una interrupción del orden democrático. Con la renuncia del Presidente Fernando de
la Rúa, se activaron los mecanismos institucionales necesarios para conseguir una
transición en la administración del poder y mantener el orden constitucional. Tras la
sucesión de presidentes interinos y la elección por parte del Congreso de Eduardo
Duhalde como Presidente (que, podría decirse, también tuvo un carácter de interinato)
se cierra un accidentado y breve ciclo de alternancia política, en el cual se produce un
cambio de signo político entre Administraciones.
Si bien estuvo principalmente abocado a cuestiones internas, el Presidente
Duhalde no rompió con los compromisos y negociaciones asumidos por la
Administración anterior respecto de la República Popular China. En este período, por
ejemplo, varió la composición de los intercambios comerciales ya que se exportaron
bienes con mayor valor agregado, sosteniendo los acuerdos negociados por la
Administración De la Rúa.
Sin embargo, a lo largo de todo el período estudiado la República Popular
tomó medidas para evitar este proceso de agregar valor a las exportaciones argentinas,
teniendo en cuenta su objetivo de asegurar el abastecimiento de materias primas para
su creciente demanda interna. En esta línea, China aplicó medidas para-arancelarias y
promovió la firma de nuevos acuerdos bilaterales para revertir esta tendencia, lo cual
fue posible gracias a un factor fundamental: la asimetría existente entre China como
país del centro y Argentina como país de la periferia.
En 1999 China implementó una estrategia denominada going-out, basada
principalmente en la estimulación y promoción de la exportación de capital
fomentadas por el gobierno, y que generó un aumento sostenido de la inversión
extranjera directa por parte de China desde el año 2002. El objetivo de la estrategia
era asegurarse el control de los canales de producción y distribución de materias
primas, principalmente alimenticias y energéticas, asegurando así un crecimiento
sostenido para cubrir sus demandas. En Argentina, como en el resto del mundo, la
estrategia going-out provocó aumentos en los flujos de inversión y en la presencia
china, junto con la ampliación de sus márgenes de negociación. Tan solo dos años
después de implementar su estrategia, se aprobó el ingreso del país a la OMC y
aumentó la cantidad de países que reconocen a China como economía de mercado. En
el caso particular de la Argentina, los acuerdos bilaterales que permitieron ambos
fenómenos no se explican únicamente por la voluntad política argentina, sino
también, y principalmente, por la capacidad china de imponer sus condiciones en la
negociación. Como se analizó anteriormente, el memorándum mediante el cual se
reconoce el status de economía de mercado incluyó una cláusula secreta que limitaba
el margen de maniobra de Argentina en la utilización de medidas anti-dumping contra
China, tanto en productos alcanzados como en cantidad de años para aplicarlas a
partir de descubierta la práctica. Sin el reconocimiento de economía de mercado, los
productos del intercambio comercial hubieran sido susceptibles de medidas anti-
dumping sin reservas y por un periodo de 15 años a partir del ingreso de China a la
OMC. Esta circunstancia es fruto directo de la capacidad china de imponer
condiciones al momento de la negociación, ya que el acuerdo no fue beneficioso para
la Argentina desde su diseño, y menos aún en su implementación, pero reportó
beneficios claros, concisos e inmediatos para la República Popular. Este acuerdo fue
producto de visitas entre los dirigentes de ambos Estados, es decir, una negociación
de las más altas esferas en la que la asimetría de poder es evidente.
 Junto con la estrategia explícita del going out, China adoptó también y de
manera complementaria una estrategia de venta de futuros. Esto es, asegurarse
beneficios inmediatos a través de medidas o declaraciones de su contraparte que se
alineaban con los objetivos chinos, a cambio de promesas de declaraciones, acuerdos
o inversiones en el futuro. Esta venta de futuros se manifestó en las visitas de Estado
de los líderes chinos durante el período estudiado, tanto a partir de declaraciones a la
prensa local como declaraciones de los Jefes de Estado argentinos posteriores a las
visitas. Por lo tanto, los acuerdos negociados con la Argentina trajeron beneficios
inmediatos para China, mientras que las ventajas para Argentina eran diferidas, por
ejemplo, promesas de inversiones que no se plasmaron en acuerdos bilaterales, y por
lo tanto no tuvieron obligación de materializarse ni trajeron consecuencias negativas
para China. A pesar de esta venta de futuros, la relación podría haber sido
mutuamente beneficiosa si las promesas se hubieran concretado aún a pesar de no
haber firmado acuerdos. Esto no sucedió ya que China no mantuvo sus promesas de
inversión en el país, y por lo tanto no puede hablarse de una relación comercial win-
win. Específicamente, las promesas de revisión de acuerdos o promesas de
inversiones no especificaban fechas de realización ni montos a desembolsar, ni una
cláusula de retorsión en caso de incumplimiento, de manera que China no se ataba a
las declaraciones de sus jefes de Estado y por lo tanto no sufrió efectos negativos
acompañando a sus beneficios concretos.
Las siguientes Administraciones argentinas, del mismo signo político que la
Administración Duhalde, profundizaron la relación bilateral con China en los mismos
términos, mientras progresivamente se redujo el margen de acción del complejo
Ejecutivo de Política Exterior vis a vis China. Las decisiones políticas adoptadas por
los EPE de las Administraciones Kirchner y Fernández avanzaron en la consolidación
de vínculos con la República Popular, cimentados principalmente en la relación
comercial. El aumento en el volumen de importaciones de productos chinos y de
exportaciones argentinas trajo consigo una creciente dependencia comercial: ante el
riesgo de barreras proteccionistas por parte de China, el margen de Argentina para
diversificar sus destinos de exportaciones durante este período fue muy limitado e
insostenible en el mediano plazo.
En el 2009 se firmó el acuerdo entre los Bancos Centrales de ambos Estados
por el cual podía garantizarse el acceso a moneda internacional en caso de una
eventual iliquidez. Este “swap de monedas” redunda en una relación comercial más
sólida en tanto se pueden pagar las importaciones chinas con yuanes en lugar de
dólares, pero tiene un alto costo para la Argentina: una mayor dependencia del capital
chino. La falta de acceso a los mercados financieros internacionales por las altas tasas
de interés, resultado de la cesación de pagos y la pérdida de confianza de los
potenciales prestamistas y la crisis económica-financiera iniciada en el 2008,
provocaron que Argentina recurriera cada vez mas a China para cubrir sus
necesidades financieras, profundizando la dependencia y la inserción en el esquema
financiero chino de manera inexorable hasta el final del mandato de Cristina
Fernández de Kirchner.
También en el 2009, y como consecuencia de decisiones políticas domésticas
y la asimetría de poder con China, se revirtió el superávit comercial que Argentina
mantenía. Esto se produce aún a pesar de los altos precios de la soja a nivel
internacional. El aumento exponencial de los ingresos por exportaciones argentinas
maquilló el crecimiento del déficit comercial y la reprimarización productiva, como
se observa en el gráfico 2 para los dos productos estudiados.
 Gráfico 2: Exportaciones argentinas a China (1999-2016)

Fuente: elaboración propia en base a datos de The Observatory of Economic

Complexity (2018)
Asimismo, la relación comercial también implicó progresivamente mayores
beneficios para los productores chinos, que aumentaron sus ingresos por
exportaciones hacia la Argentina principalmente a partir del 2010, como se observa en
el gráfico 3.

Gráfico 3: Origen de importaciones argentinas (1999-2016)

Fuente: elaboración propia en base a datos de The Observatory of Economic

Complexity (2018)

La relación se profundizó también en otros aspectos relevantes como las

coincidencias en organismos internacionales o la creciente inserción argentina en el
esquema financiero chino. Por ejemplo, la política de protección y promoción de los
derechos humanos de estas Administraciones no fue extrapolada al plano de la
relación bilateral, ya que Argentina adoptó una política de abstención frente a las
denuncias a China por violaciones a los derechos humanos en su territorio.
En estas Administraciones también tuvieron lugar las re-definiciones de la
relación bilateral por parte de China, ingresando en el campo de las Alianzas
Estratégicas. A pesar de la definición, esta Alianza tuvo un significado más simbólico
que económico: al 2018, no hay correlación entre el otorgamiento de esta categoría y
el aumento del volúmen comercial, ni entre la declaración y un efecto concreto en el
plano internacional.
Esta profundización de los vínculos con China y la creciente dependencia
comercial y financiera no pueden considerarse como una política de Estado autónoma
por parte de la dirigencia política argentina. La asimetría de poder con China se
acrecentó a lo largo del período estudiado, y se aprecian sus efectos en la relación con
Argentina como país periférico. En el plano comercial, no se pudo desactivar el
conflicto comercial existente con China respecto de reclamos por parte del gobierno
asiático sobre la calidad del aceite argentino exportado, y reclamos por dumping
respecto de productos chinos. El riesgo para la Argentina es mucho mayor por su
carácter de país periférico, en tanto su margen para diversificar o cambiar sus destinos
de exportaciones es menor comparado con el chino. En el plano financiero, la
dependencia con China no es una decisión autónoma de los Ejecutivos de Política
Exterior argentinos, sino que responde a la necesidad del país periférico de acceder a
capitales que otras potencias del centro le negaron, y a la capacidad china de proveer
esos capitales y forzar condiciones de negociación más favorables.

Gráfico 4: Esquema de dependencia financiera Argentina-China

Déficit
comercial con
China

Swap de Caída de
monedas con reservas del
China BCRA

Inestabilidad
financiera

Fuente: Elaboración propia en base a Oviedo 2018.

En este sentido, las negociaciones y firma del acuerdo durante la segunda

Administración Fernández para la instalación de la Base de Exploración de Espacio
Profundo en la provincia de Neuquén no responde al interés del EPE argentino ni a
una decisión de política autónoma, sino a una imposición china en línea con sus
intereses.
 El análisis realizado lleva a concluir que durante los últimos años del segundo
mandato de la Presidenta Fernández las iniciativas respecto de la República Popular
no son parte de una estrategia de política de Estado argentina, sino que responden a la
estrategia china de profundizar los lazos asimétricos con la Argentina, y de la
creciente reducción del margen de maniobra de la Argentina en las negociaciones con
China y en la adopción de medidas beneficiosas para el país, o bien en la reducción de
los efectos perjudiciales producto de la asimetría de poder.
En el segundo caso de alternancia política del período estudiado se observa de
manera más clara la asimetría con China y su peso en la toma de decisiones del
Ejecutivo de Política Exterior argentina, renovado con la Administración Macri. Al
poco tiempo de asumir, y ante el vencimiento programado del swap de monedas, el
nuevo gobierno renovó el mecanismo que había sido negociado por su antecesor,
recurriendo a una de las limitadas fuentes de obtención de divisas en el mercado
financiero global. A diferencia de los acuerdos anteriores, en 2015 el Banco Central
argentino convirtió parte de la moneda nacional china en dólares estadounidenses para
fortalecer las reservas tras la salida del control de cambios. En 2017, se renovó el
acuerdo de swap por 3 años más, pero en otras condiciones, considerando la dilución
de la dependencia financiera argentina de China. En esta oportunidad, el Banco
Central argentino no tuvo la necesidad de aumentar sus reservas mediante la
conversión de yuanes a dólares, proceso que tiene un costoso interés anual. Esto se
produjo en un contexto en el cual se abrieron nuevas oportunidades de financiamiento
tras el pago a los holdouts y la salida del default.
En otro intento de mitigar la dependencia con la República Popular, el
Presidente Macri renegoció con su par chino algunos de los acuerdos firmados por la
Administración anterior. Durante los 3 encuentros entre los Jefes de Estado, el
Presidente Macri intentó obtener condiciones más favorables para la Argentina
respecto de la construcción de las represas Kirchner y Cepernic, con un resultado
satisfactorio al menos en parte. Si bien no se pudieron anular los acuerdos, fue posible
limitar su impacto mediante la fijación de una nueva meta de generación energética,
lo cual disminuye el impacto ambiental y la dependencia del financiamiento chino
para lograr el autoabastecimiento energético. Este es un claro ejemplo de la ausencia
de una política de Estado respecto de la relación bilateral, donde una Administración
intenta deshacer lo avanzado por su predecesora.
Respecto de la columna vertebral de la relación bilateral con China, el aspecto
comercial, se estableció una continuidad entre las Administraciones argentinas
independientemente del signo político. La razón por la que ésta, de todas formas, no
puede considerarse una política de Estado es porque no constituye una decisión del
Ejecutivo de Política Exterior de ninguno de los gobiernos estudiados. Si bien todos
buscaron avanzar en la relación bilateral, de la cual el aspecto comercial es esencial,
lo hicieron con el objetivo específico y explícito de aumentar el valor agregado de los
productos exportados. Los acuerdos firmados en materia comercial intentaron cumplir
con este propósito, a cambio de garantizar un mayor y más diverso acceso de
productos chinos al país. El objetivo argentino no se alcanzó ya que solo se
obtuvieron promesas de colaboración e impulso de las exportaciones argentinas con
mayor valor agregado a China, sin cumplimiento efectivo. Esto ilustra una vez mas la
venta de futuros a la Argentina, esto es, el mecanismo por el cual el gobierno chino
asegura el cumplimiento de normas o promete inversiones a futuro en un país
periférico, a cambio de un beneficio político o económico inmediato para China. El
ejercicio de la venta de futuros es posible para China dado su poder asimétrico vis a
vis los países periféricos, además de las características de su sistema de gobierno y la
centralización en la toma de decisiones, variables que pueden ser profundizadas en
futuras líneas de investigación.
A este aspecto, se le suma el empleo continuado de medidas proteccionistas
por parte de China, las cuales dificultaron el ingreso de productos argentinos con
valor agregado a lo largo del período estudiado. A través de estos mecanismos la
potencia del centro incentiva la exportación de materias primas con poco o nulo valor
agregado, desincentivando la exportación de productos más elaborados. Así, China se
asegura el ingreso de materias primas sin fijarles barreras para-arancelarias, lo cual
garantiza su seguridad alimentaria, mientras que la Argentina como país periférico se
comporta de manera reactiva a esta situación. De todas formas, Argentina también
necesita del mercado chino para colocar sus productos en tanto los terceros mercados
no alcanzan a suplantar la demanda china en el mediano plazo. El riesgo para la
Argentina es mucho mayor por su carácter de país periférico, ya que su margen para
diversificar o cambiar sus destinos de exportaciones es menor comparado con el
chino. Frente a esta situación, Argentina se encuentra en una posición claramente
asimétrica y su comportamiento no puede ser más que reactivo, ya que de no mediar
un cambio en la política comercial, en el largo plazo no puede suplirse la demanda
china con países alternativos. Sumando todos estos elementos, el margen de maniobra
argentino es muy limitado, como lo ejemplifica claramente el hecho de que el
Presidente Macri debió activar la diplomacia de las altas esferas para evitar
retorsiones chinas frente a la revisión de los acuerdos bilaterales.
Para los casos del período estudiado, entonces, no es posible aplicar la
categoría de política de Estado a la política exterior argentina hacia la República
Popular China. Esto se debe, en primer lugar, a la falta de un acuerdo entre los
partidos políticos de distinto signo, cuyos Ejecutivos de Política Exterior no contaron
con una hoja de ruta acordada para marcar el camino a seguir en el relacionamiento
con la República Popular. Si bien las posiciones adoptadas por las distintas
Administraciones no mostraron grandes variaciones en la formulación de la política
exterior, si se observa una creciente profundización en los lazos bilaterales que no se
explica por la voluntad política argentina, sino por la adopción de posiciones reactivas
y convenientes para la Administración de turno.
En segundo lugar, el carácter de potencia del centro que tiene China impide en
gran medida que la Argentina pueda formular una política exterior autónoma y
transversal a los partidos de distinto signo político, estableciendo así una política de
Estado. Argentina está inserta en un esquema de relacionamiento jerárquico con la
República Popular, en el cual su margen de maniobra está muy limitado. El realismo
periférico constituye el modelo teórico más adecuado para explicar este esquema. Las
categorías de potencia del centro y país periférico permiten analizar el lugar que estos
países ocupan en el sistema internacional, de acuerdo a su margen de maniobra
respecto de sus ciudadanos y de otros Estados. La relación jerárquica entre China y
Argentina está determinada por la asimetría entre ambos países, que fue
profundizándose a lo largo del período estudiado. Esto se observa en el aumento del
déficit en la balanza comercial en perjuicio de la Argentina, la consecuente caída de
reservas y la necesidad de incorporarse al esquema financiero chino debido al cierre
de mercados alternativos. Según esta teoría, la capacidad económica de un país
determina la posibilidad de ejecución de una decisión política, y Argentina vio
reducida su capacidad económica y por ende sus márgenes de acción para formular y
ejecutar una política exterior autónoma.
Hubo coincidencias entre las administraciones sobre cómo abordar a China en
el plano político, diplomático y comercial, y si bien la relación se percibió como de
mutuo beneficio, e incluso la dirigencia argentina se expresó en la línea de la
existencia de una política de Estado, el presente análisis demuestra que las
coincidencias no supusieron una política de Estado por parte de Argentina. No hubo,
por ejemplo, una búsqueda deliberada de adopción de políticas frente a las decisiones
de la dirigencia china. Incluso tras los períodos de alternancia política, la relación se
profundizó en detrimento de los intereses argentinos. Tampoco hubo un acuerdo entre
los partidos políticos de distinto signo sobre hasta qué punto era beneficiosa la
profundización de la relación bilateral, y por ende los cambios de Administraciones
supusieron ajustes y re-direccionamientos en la formulación y ejecución de la política
exterior hacia la República Popular.
Futuras líneas de investigación podrán ampliar este trabajo considerando
variables complementarias para medir el impacto de la asimetría de la relación
bilateral en la reproducción del esquema de complementariedad, y en qué medida la
reprimarización productiva o la falta de adopción de políticas dirigidas a diversificar
la matriz productiva argentina es una consecuencia directa de la profundización de la
relación bilateral. Asimismo, podrán estudiarse las implicancias que el avance de la
relación bilateral tuvo con los otros principales socios comerciales argentinos, es
decir, Brasil y Estados Unidos, y las consecuencias políticas del acercamiento en el
plano internacional. Por ejemplo, considerando la existencia de un triángulo
comercial entre Argentina, China y Estados Unidos, los efectos del desplazamiento de
EEUU o Brasil como principales socios comerciales, o el rol que algunos sectores
políticos pueden haber jugado en la formulación de este tipo de políticas.
Por otro lado, estudios futuros podrán analizar la continuidad o no de la
dependencia generada por el esquema centro-perfieria instaurado entre China y
Argentina, así como el peso específico de las inversiones y el esquema financiero
chino en la economía argentina, junto con el margen de maniobra que los cuadros
políticos puedan tener en la Argentina como consecuencia de ello. Si bien no se
avizora un cambio en el esquema de relacionamiento jerárquico, existe la posibilidad
de que se produzcan cambios en el modo de formulación y ejecución de la política
exterior argentina, aumentando así la previsibilidad y la continuidad de las políticas
llevadas adelante por los Ejecutivos de Política Exterior, independientemente de su
signo político. En otras palabras, en qué medida la voluntad política de los actores del
EPE puede ampliar el márgen de maniobra de la Argentina en la relación bilateral.
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Título: La nueva derecha en la Argentina y América Latina

El presente trabajo pretende ser una contribución como agente del Estado para el
análisis de los factores que impulsaron el cambio de escenario en LA a partir del avance
del neoliberalismo de derecha en la región.
Este análisis cobra relevancia por cuanto el retorno del neoliberalismo se manifiesta
luego de la finalización de un período de empoderamiento popular, de reivindicación de
los derechos, de participación política a través de distintas formas de movilización
popular y del avance en materia de políticas sociales entre otras cosas. Durante estos
gobiernos “progresistas, populistas o pos neoliberales” el Estado se hizo cargo de las
decisiones políticas y económicas, resignificando el sistema político, nacionalizando
empresas y fuentes de recursos, desarrollando símbolos que reforzaran la identidad
nacional.
A continuación se presentará en primer término un análisis del escenario político, social
y económico a partir del año 2000, analizando particularmente el contexto de
Latinoamérica en la “última década” (hasta los años 2015-2016”), para luego contrastar
con la irrupción de lo que puede designarse como la “Nueva Derecha”, que se
manifiesta casi de manera sincrónica en los países de la región.

Latinoamérica a partir del año 2000

A partir del año 2000, América Latina ingresó a, un nuevo ciclo político y económico
marcado por el protagonismo creciente de los movimientos sociales, por la crisis de los
partidos políticos tradicionales y de sus formas de representación, por el
cuestionamiento al neoliberalimo y la relegitimación de discursos políticamente
radicales representado por la emergencia de diferentes gobiernos que, apoyándose en
políticas económicas heterodoxas, se propusieron articular las demandas promovidas
desde abajo, al tiempo que valorizaron la construcción de un espacio regional
latinoamericano como lo evidenció la creación de la UNASUR85.
Este escenario se identificaba para muchos como un “giro a la izquierda”, la “nueva
izquierda latinoamericana”, el “posneoliberalismo” o bien el “progresismo”86.
En una América Latina diezmada por décadas de neoliberalismo (tal el caso del ex
presidente Carlos Menen en Argentina), el progresismo fue emergiendo más allá de la
diversidad de experiencias políticas, lo cual rápidamente fue generando un nuevo
espacio regional. Dicho arco abarcaba desde el Chile de Patricio Lagos y Michele
Bachelet, el Brasil del PT, con Lula Da Silva y Dilma Rousseff, el Uruguay bajo el
Frente Amplio, la Argentina de Néstor y Cristina Kirchner, el Ecuador de Rafael
Correa, la Bolivia de Evo Morales, la Venezuela de Chávez-Maduro, hasta el fallido
gobierno de Fernando Lugo en Paraguay e incluso el sandinista Daniel Ortega, en
Nicaragua.
Esta apertura fue expresada de modo paradigmático por los nuevos gobiernos de Bolivia
y Ecuador, países donde las nuevas Constituciones tuvieron un fuerte contenido
descolonizador y contaron con gran participación popular, cuyo corolario fue la
ampliación de las fronteras de derechos. Alentadas por los gobiernos emergentes,
categorías tales como “Estado Plurinacional”, “Autonomías Indígenas”, “Buen Vivir”,
“Derechos de la Naturaleza”, pasaron a formar parte el nuevo discurso político,
impulsadas por diferentes movimientos sociales y organizaciones indígenas.

Breve caracterización de la región en la última década

“En el caso de la desigualdad – según la Secretaria Ejecutiva de CEPAL en la III

Cumbre de CELAC - en los últimos 11 años el índice de Gini paso de 0,542 (2002) al
0,486 (2013). En tanto, en los últimos cinco años la participación en los ingresos totales
del 20% de los hogares más pobres se incrementó a 5,6%, mientras que la del quintil
más rico se redujo 46,7% en 2018” La igualdad de género ha mejorado: 70 millones de
mujeres entraron en la fuerza laboral desde 1980 y hay más mujeres que hombres en la
educación superior. El alza de los precios de las materias primas, políticas
85
UNASUR es un organismo de ámbito internacional que tiene como objetivos entre otros construir una identidad y ciudadanía
suramericana, al igual que desarrollar un espacio regional integrado. Está formada por los doce estados independientes
de Suramérica, cuya población conjunta con más de 400 millones de habitantes, representa el 68 % de la población de América
Latina. En la actualidad, seis miembros7 han decidido suspender su participación en el organismo alegando imposibilidad de elegir
nueva secretaría.
86
Originariamente remite a la Revolución Francesa y hace referencia a aquellas corrientes ideológicas que abogaban por las
libertades individuales y el cambio social (el “progreso” leído como horizonte de cambio). Pese a ser una categoría demasiado
amplia, ésta permitía abarcar una diversidad de corrientes ideológicas y experiencias políticas gubernamentales, desde aquellas
más institucionalistas hasta las más radicales, vinculadas a procesos constituyentes. (SVAMPA)
macroeconómicas más acertadas y procesos de transformación social de distinta índole
han contribuido al crecimiento económico y a la disminución del número de pobres.

Inversión Extranjera Directa (IED)

Desde el siglo XV hasta fines del siglo XX menos del 15% de la población mundial
acaparaba el 85% de la riqueza mundial. En 2012, el 25% de la población controlaba el
51% del PIB mundial y América Latina y el Caribe es un importante actor al respecto.
Según CEPAL, en 2011 América Latina y el Caribe recibió 153 mil millones de dólares
de Inversión Extranjera Directa (IED) y en 2012, 173.361 millones de dólares (6.7%
más que en 2011), lo que implica un record histórico. En 2013, la inversión extranjera
directa (IED) en América Latina y el Caribe alcanzó un nuevo máximo de 188.101
millones de dólares, monto que supera por un 6% el registrado en 2012. Esto significa
que las entradas de IED se han mantenido prácticamente estables por tercer año
consecutivo, en especial si se tiene en cuenta que se miden en términos nominales.
En el primer semestre de 2014, según CEPAL, la IED disminuyo en un 23% debido a la
ausencia de grandes adquisiciones empresariales y a la disminución de inversiones en
minería debido a la baja del precio de estas materias primas.
La IED en 2015 cayó un 22% respecto a 2014 y alcanzó un monto de
107.000 millones de dólares al final de dicho año.

Las exportaciones en 2013 alcanzaron un monto de 1,09 billones de dólares, pero en

2015 descendieron en un 14% y las importaciones en un 10%.

Intercambio Comercial con Asia

Entre 2000 y 2013, el comercio de bienes entre China y la región se ha multiplicado por
27 veces. China se ha convertido en el segundo socio comercial de América Latina y el
Caribe: el comercio bilateral en 2010 fue de 183 mil millones de dólares. Con un
crecimiento inter-anual del 50%, la participación de América Latina y el Caribe ha
crecido hasta representar en 2011 el 6% de las exportaciones chinas y el 7% de sus
importaciones. Las inversiones directas de China en América Latina y el Caribe en 2010
fueron de 15,000 millones de dólares. A finales de 2011, la suma existente de
inversiones directas chinas no financieras en Latinoamérica alcanzó un monto total de
54.000 millones de dólares y el volumen comercial sino-latinoamericano fue de 241.500
millones. Es el tercer mayor inversionista en el continente.
Según CEPAL, desde 2008 Asia se convirtió en el principal mercado de destino para las
exportaciones de Brasil y Chile; y en el segundo para Argentina, Costa Rica, Cuba y
Perú. A mediados de los 90s el 60% de las exportaciones de la región tenían como
destino a EE.UU., hoy solo un 40%. Las cuatro Cumbres de CELAC que se han
desarrollado hasta el presente – Chile, 2013; Cuba, 2014; Costa Rica, 2015 y Quito,
2016 – han contribuido a una mejor coordinación de las políticas de la región.

China es el segundo socio comercial, tanto en exportaciones como en importaciones de

Cuba, Venezuela y de Argentina; es el primer socio de Brasil y de Chile en
exportaciones y el segundo en importaciones; es el cuarto socio de Colombia en
exportaciones y el segundo en importaciones; tercer socio comercial de México en
exportaciones y segundo en importaciones; primer socio de Perú en importaciones y
segundo en exportaciones; segundo socio de Uruguay en exportaciones y tercero en
importaciones. Brasil, Chile, Venezuela y Perú son los únicos países de la región que
tienen superávit comercial con China. CEPAL (2012)87.

Debilidades estructurales históricas

Este crecimiento y expansión desarrollados durante la última década presentaba

“debilidades” estructurales para América Latina. Por un lado la fuerte dependencia del
precio de las materias prima con sus consiguientes costos de exportación que son 4
veces más altos que el de los países desarrollados y de los asiáticos mencionados del
mundo mientras que las importaciones se distribuyeron de la siguiente forma: EE.UU.
30%; 13,6% UE; 13,5% China; 20,3% otras economías de Asia; 9,3 resto del mundo88.
Por otro lado, la consolidación de una matriz extractivista ha mostrado sus limitaciones
en un contexto de fuerte caída de los precios internacionales de los commodities
(algunos lo llaman el fin del “súper ciclo” de los commodities). Esto no solo parece
haber puesto un límite a las “ventajas comparativas” que alentaron la expansión
económica durante casi una década (2003-2013), sino que inserta a los diferentes países
latinoamericanos en una crisis económica cada vez mayor, que ilustra la incapacidad de
estos gobiernos por transformar las matrices productivas y en muchos casos la
dependencia y consolidación de un patrón primario-exportador. En este marco, se
evidencian también a pesar de los intentos (Planes y Programas sociales aplicados sobre
todo en Argentina) cierta incapacidad para profundizar los cambios generados y para
superar la pobreza estructural y la insatisfacción de los sectores medios.

La III Cumbre de CELAC aprobó el 29 de enero de 2015 en Belén, Costa Rica, una
Declaración Final con 89 Acuerdos, dando especial atención a “la erradicación
irreversible de la pobreza” como “requisito indispensable para el desarrollo sostenible y
para asegurar la igualdad de oportunidades de progreso en las sociedades”89.

A estas dificultades se suma, sin caer en las teorías conspirativas, lo que las derechas
hacen o han hecho para erosionar la legitimidad de los gobiernos progresistas90.

87
López Segrera, Francisco,” América Latina: crisis del posneoliberalismo y ascenso de la nueva derecha” / Francisco López Segrera. - 1a
Ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO, 2016. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga
ISBN 978-987-722-207-41. Sociología. 2. Acción Política. I. Título. CDD 306.2

88
López Segrera, Francisco, Op. Cit.

89
La IV Cumbre se celebró en Ecuador en 2016. https://www.presidencia.gob.pa/ files/363/DECLARACION-POLITICA-DE-
BELEN-2015-ES-5.pdf

90
Svampa, Maristela. Art. “Cuatro claves para leer América Latina”. Nueva Sociedad I268. Edición 45º Aniversario.
Marzo-Abril de 2017
Resumen de la situación en 2016

En resumen, lo que caracteriza a la región en el 2016 son, entre otros, los siguientes
procesos: una importante desaceleración en los índices de crecimiento económico del
PBI; las victorias electorales de los candidatos que dan cuenta del ascenso de una
“nueva derecha”, como en las elecciones presidenciales de Ecuador y Argentina, las
legislativas en Venezuela, y golpes de estado “blandos” o institucionales como en
Honduras, Paraguay y Brasil; un ligero aumento de la pobreza desde 2015; la vigencia
de las democracias; la permanencia de las políticas económicas neoliberales en varios
países de la región; un estado generalizado de crítica y en ocasiones de protestas
sociales contra estas políticas; una fuerte oposición de los sectores de derecha a los
gobiernos con políticas populistas y sociales; el cuestionamiento por parte de algunos
movimientos indígenas y sectores de la izquierda de los proyectos neoliberales; la
ampliación del MERCOSUR , entre otros.

¿Fin de ciclo en Latinoamérica?

Desde hace un tiempo se habla de un fin de ciclo en la región, lo cual no incluye

solamente a la Argentina. Entre 2000 y 2015, los diferentes gobiernos progresistas
pasaron de ser considerados una nueva izquierda latinoamericana, concitando fuertes
expectativas de renovación política, a ser conceptualizados, de un modo más tradicional,
en términos de populismos del siglo XXI. En el pasaje de una caracterización a otra,
algo evoca la pérdida de la dimensión emancipatoria de la política y la evolución hacia
modelos de dominación de corte tradicional, basados en el culto al líder y su
identificación con el Estado91.

En este sentido pueden analizarse también algunos “errores” de estos modelos que han
venido acentuando las dimensiones menos pluralistas que encierra el dilema populista,
visibles en la concentración del poder en el presidente y en la manifiesta intolerancia
hacia las disidencias

Ruptura ideológica, irrupción de las “Nuevas Derechas” y el Neoliberalismo en

América Latina

La ruptura ideológica que implica el ascenso de la nueva derecha en contraposición al

populismo y progresismo no significa una vuelta al neoliberalismo de los años noventa.
La complejidad de los acontecimientos nacionales e internacionales caracterizan
sociedades muy distintas a las de hace dos décadas atrás. De hecho durante la última
década en Latinoamérica asistimos a un empoderamiento de los sectores sociales

91
Apropósito de la reciente publicación por parte del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) sobre el
debate de la izquierda latinoamericana en torno a Venezuela, recogemos esta entrevista realizada por la revista
digital FronteraD a Maristella Svampa, la destacada socióloga argentina e investigadora del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Maristella Svampa y la crisis del ciclo progresista en Latinoamérica.
Gerardo Muñoz - 31-03-2016
estimulado y consolidado por la gestión de gobiernos progresistas y populares como ha
sido el caso de Argentina (Néstor y Cristina Kirchner), Venezuela (Hugo Chávez y
Nicolás Maduro), Ecuador (Rafael Correa), Brasil (Luiz Inácio Lula Da Silva y Dilma
Rousseff), Paraguay con el breve mandato de Fernando Lugo Méndez y Bolivia (Evo
Morales Ayma), participando de movilizaciones masivas de apoyo popular, con visible
capacidad de protesta social y un expandido lenguaje de derechos.
Estos sectores sociales que se manifestaron como actores activos movilizados
congregaban no sólo a las clases bajas sino que también representaban otros estratos
sociales que se sentían reconocidos por símbolos identificatorios y reparatorios y
experimentaban cómo la participación generaba las respuestas esperadas. La
consolidación de estos procesos en principio hace pensar que existe poco espacio para
un retroceso.
Sin embargo, desde el inicio de la década, podía advertirse la existencia de un campo
de tensión en el cual coexistían con dificultad matrices políticas y narrativas
descolonizadoras diferentes: por un lado, la populista y desarrollista, marcada por una
dimensión reguladora y centralista, que apuntaba a recrear el Estado nacional y a reducir
la pobreza; por otro lado, la indianista e incipientemente ecologista, que apostaba a la
creación de un Estado Plurinacional y al reconocimiento de las autonomías indígenas,
así como al respeto y cuidado del Ambiente. Con el correr de los años los progresismos
fueron consolidándose, de la mano de una narrativa populista-desarrollista y de un
proceso de personalización del poder, desplazando otras narrativas de corte
descolonizador, fueran indianistas, ecologistas o de izquierda.

En un sentido completamente inverso, una lectura que tuvo gran repercusión en la

última década fue la del argentino Ernesto Laclau, cuyos trabajos en favor del
populismo, derivaron en posicionamientos políticos en apoyo al conjunto de los
gobiernos progresistas, muy especialmente, a los gobiernos de Néstor y Cristina
Kirchner. En 2005, Laclau publicó el libro La razón Populista92, en el cual desarrollaba
la premisa de que el populismo constituye una lógica inherente a lo político y, como tal,
éste se erigiría en una plataforma privilegiada para observar el espacio político. Laclau
proponía pensar el populismo como ruptura, a partir de la dicotomización del espacio
político (dos bloques opuestos), y de una articulación de las demandas populares.

Ahora bien a estos escenarios se contraponen actualmente otros más desiguales en lo

social, gobernados por una derecha “aperturista” basada explícitamente en un modelo de
“comunidad de negocios”, proempresarial, que entiende la política como coaching,
gestión y marketing, en el marco de acuerdos con el FMI (Fondo Monetario
Internacional) y severas políticas de ajustes.

Para estas políticas la prioridad son los ajustes fiscales, en desmedro de los recursos
para las políticas sociales. A la crisis del socialismo y del Estado de Bienestar Social se
responde con la crítica del Estado, con la exaltación de la centralidad del mercado y de
las empresas privadas contraponiendo la “modernidad” del “gobierno digital” a las
prácticas participativas de los populismos que de esta forma se tildan de anacrónicas.

En principio estos procesos son “aceptados” a partir de la “democracia” que, de esta

forma legaliza y legitima el ascenso al poder y el gobierno de la “Nueva Derecha”.

92
Ernesto Laclau, La razón populista. Fondo de Cultura Económico. 2005
Modo de vida “Imperial”

Carlos Larrea y Natalia Greene invitan a realizar un giro mental importante, en torno de
algo que parece incuestionable: la lucha contra la pobreza. Señalan que el problema de
fondo de la inequidad no es la pobreza, sino, al contrario, la riqueza. Con esta maniobra,
nos descolocan también de la senda propuesta por el “desarrollo”, que pretende que los
pobres asciendan linealmente, siguiendo el camino trazado por los países
“desarrollados”. Nos ubican en la realidad de que las élites mundiales, que
supuestamente nos deben servir de modelo a seguir, practican un “modo de vida
imperial”, en palabras de Ulrich Brand, que reclama para una ínfima minoría de la
población del planeta todos sus recursos y todas sus capacidades de absorción de
deshechos93.
Ulrich Brandt habla de un “modo de vida imperial”, para referirse a la universalización
“de un modo de vida que es imperial hacia la naturaleza y las relaciones sociales y que
no tiene ningún sentido democrático, en la medida que no cuestiona ninguna forma de
dominación. El modo de vida imperial no se refiere simplemente a un estilo de vida
practicado por diferentes ambientes sociales, sino a patrones imperiales de producción,
distribución y consumo, a imaginarios culturales y subjetividades fuertemente
arraigados en las prácticas cotidianas de las mayorías en los países del norte, pero
también, y crecientemente, de las clases altas y medias de los países emergentes del
sur”94.

De acuerdo a lo anterior la definición de qué es una “vida mejor” aparece hoy asociada
a la demanda por la “democratización” del consumo, antes que a la necesidad de llevar a
cabo un cambio cultural respecto del consumo y la relación con el medio ambiente, en
función de una teoría diferente de las necesidades sociales y del vínculo con la
naturaleza. La congruencia entre patrones de producción y de consumo, la
generalización en los países del norte, pero también del sur, de un “modo de vida
hegemónico”, hace notoriamente más difícil la conexión o articulación social y
geopolítica entre las diferentes luchas (sociales y ecológicas, urbanas y rurales, raciales,
entre otras); y de sus lenguajes emancipatorios.

Este “modo de vida hegemónico” se corresponde con la mirada colonizada no sólo de

los sectores medios y altos de la sociedad sino también de las clases vulnerables, que se
identifican plenamente con los patrones de consumo de los países llamados
desarrollados.

Los medios de comunicación contribuyen a generar y fortalecer esta mirada,

consolidando y reproduciendo esta “visión imperial”.

El desmembramiento de la región a partir de la irrupción de las “Nuevas

Derechas”

93
“La osadía de lo nuevo. Alternativas de política económica Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo”. 1era
edición: Fundación Rosa Luxemburgo/Abya-Yala Compiladoras: Miriam Lang, Belén Cevallos y Claudia López. Fundación Rosa
Luxemburgo, Oficina de la Región Andina. Septiembre de 2015.
94
Op.cit.
El final de los grandes liderazgos regionales a saber: la muerte de Chávez y de Néstor
Kirchner y el fin del mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, tres líderes que apostaron
fuertemente a la integración regional y, por otro lado el surgimiento de nuevos
alineamientos regionales de carácter más apeturista como la Alianza para el Pacífico
(2011) con la participación de países como Chile, Colombia, Perú y México. También
la firma de convenios o acuerdos unilaterales entre China y varios gobiernos
latinoamericanos en los últimos años (muchos de los cuales comprometen a sus
economías por décadas) contribuyeron a acentuar más la competencia entre los países
que a consolidar la unión regional.

En suma, pese a la apertura de un espacio regional latinoamericano, la competencia

económica entre países y la confirmación de una relación comercial privilegiada con
China, basada en la demanda de commodities y en la vertiginosa consolidación de un
intercambio desigual, parecerían estar marcando la emergencia de nuevas relaciones de
dependencia, cuyo contorno se estaría definiendo al calor de las negociaciones
unilaterales que aquel país mantiene con cada uno de sus socios latinoamericanos.

Como correlato de esto, la integración regional también se ve afectada por la “baja

intensidad” de las acciones de UNASUR.

La Nueva Derecha en la Argentina

A partir del advenimiento del presidente Macri en Argentina, la irrupción de políticas

de ajuste, el incremento del desempleo estructural y del que surge como producto de las
distintas “olas de despidos” aplicadas tanto en el ámbito público como privado, la
desregulación económica y el “achicamiento” del Estado son algunos aspectos que
emergieron en el escenario presente, que intenta ajustarse a los designios del FMI
(Fondo Monetario Internacional) y actúa en concordancia con los países
latinoamericanos afines acentuando más la desigualdad.

Esta “Nueva Derecha” no puede superar las dicotomías del pasado “Peronismo vs.
Antiperonismo”, “Kirchnerismo vs. Conservadurismo”, sino que logra acentuarlas con
fines políticos y estratégicos, incentivando un malestar ideológico que contribuye a la
caída de la imagen presidencial y partidaria.

El descomunal aumento de las tarifas de servicios y los tímidos anuncios relativos a lo

social, muestran un gobierno que tiende a mirar hacia un solo lado y éste no es
precisamente el de las grandes mayorías.

Lo Público y lo Privado en la Administración Pública Nacional

Las políticas neoliberales de derecha implementadas impactan fuertemente en la

Administración Pública Nacional (APN).
La reducción de las dotaciones de personal en la APN en búsqueda de lograr como meta
las “dotaciones óptimas”, la digitalización de las prácticas de ingreso y egreso de los
organismos acompañados por políticas de presentismo y aumento de la productividad en
la realización de las tareas son algunas de las nuevas acciones llevadas a cabo por el
gobierno, imbuidas por prácticas meritocráticas.
En otro orden, el gerenciamiento de la Administración Pública Nacional a través de
consultoras privadas introducen nuevos modelos de gestión que suponen la coexistencia
de autoridades políticas y de carrera con actores privados.
Tal es el caso de la existencia de la empresa Labcom SA95 que es una consultora que se
constituyó el 16 de febrero de 2012 y tiene como actividad principal declarada ante la
AFIP el rubro servicios empresariales. La sede social se fijó en Lavalle 1527 Piso 11
Oficina 44 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no obstante se inscribió como
proveedora del Estado el 12 de agosto del 2016, durante la gestión Cambiemos. El
capital social es de 50.000 pesos y así se mantiene hasta el día de hoy96.
La empresa está constituida por funcionarios públicos, quienes coexistían tanto en su
cargo en la Administración Pública Nacional como también al frente de la empresa
privada.

Tics y Gobierno Digital

Para una gestión moderna de gobierno es fundamental contar con una plataforma de
datos abiertos y de innovación de tecnología aplicada a la administración.

Hoy, el uso de redes sociales y plataformas como Flickr o YouTube se volvieron clave
para las comunicaciones en cualquier administración. Entendiendo la modernización
desde un punto de vista integral, el Gobierno Abierto y el acceso a la información son el
siguiente paso natural. Esto tiene que ver no sólo con lo tecnológico sino también con
lo cultural, con la idea de construir una nueva forma de relación con el ciudadano
abriendo espacios destinados a facilitar su acceso a la información pública a través de
un catálogo de datos que proporcionan información real y precisa

En este marco de Gobierno Abierto se fundamenta la propuesta de acercar a todos las

Nuevas Tecnologías, especialmente las TIC. El acceso a mayor información, la
participación ciudadana y la colaboración del Gobierno con la sociedad civil
constituyen los principios fundamentales esgrimidos.

La digitalización del sistema de expedientes en la APN que contribuye al proceso de

“despapelización”, las plataformas virtuales, las video conferencias, la aplicación de
tecnologías avanzadas a los distintos procesos de gestión aparecen no obstante como
disociados de las políticas de relegamiento y exclusión vigentes.

Escenarios posibles, alternativas y variables

95
Informe de la ex diputada Margarita Stolbizer, marzo de 2018
96
Según información que surge del Portal de Compras Electrónicas de la República Argentina, por expediente Número EX-2016-
01577749--APN-DCYC#MM, tramitó la contratación de un Servicio de Consultoría en relación al Seguimiento de Evolución de
Proyectos Centrales de la DIRECCIÓN NACIONAL DE RELACIONES INSTITUCIONALES del MINISTERIO DE
MODERNIZACIÓN.
Siguiendo el análisis de López Segreda (2016) se seleccionaron algunas variables que
proyectan y describen dos escenarios posibles, a saber: la continuidad y profundización
de las políticas de ajuste que generan más desigualdad o el cambio y evolución hacia
gobiernos progresistas que reivindican los derechos sociales en su lucha contra la
pobreza.
A continuación, se exponen las variables seleccionadas a modo de comparación:

Variables Sociales: crecimiento de la población, gasto social como porcentaje del PBI,
porcentaje de pobreza e indigencia, entre otras.

Escenarios Sociales en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

Demografía: la población alcanzó en Aumentan las tasas de mortalidad

2016 los 625 millones de habitantes y se
prevé que alcance los 793 millones en el
2061. Disminuyen las tasas de mortalidad
materna, de mortalidad infantil y de
fecundidad adolescente.
materna, de mortalidad infantil y de
fecundidad adolescente. Las tasas de
fecundidad se incrementan a más de 4
hijos por mujer.

De tasas de fecundidad en los 50s de 7

hijos por mujer se ha pasado en 2016 a
2,5 hijos. Esto pudiera reducirse a 2.

Gasto Social. En el período 2013-2014, el El gasto social disminuye al 10% del

Gasto Social representó un 19,5% del PBI.
PIB regional. Aunque se prevé su
estancamiento a corto plazo, pudiera
representar el 20% a partir de 2020

En 2015 la pobreza era del 28,2% y la En 2030 la pobreza aumenta al 40% de la

tasa de indigencia alcanzó al 11,8% del población y la indigencia al 15%.
total de la población. En 2030 la pobreza
se reduce al 10% y la indigencia al 5%.
Variables Políticas: sistemas calificados de neoliberales, posneoliberales, y socialistas.
Escenarios Políticos en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

Los gobiernos neoliberales en el poder

Los gobiernos neoliberales se ven
obligados a adoptar algunas políticas
sociales ante las protestas de las masas.
continúan con sus políticas creadoras de
desigualdad. Aquellos que acceden al
poder tras derrotar a los gobiernos
posneoliberales, llevan a cabo duros
ajustes, que implican altos precios en los
servicios públicos y salarios devaluados
por la inflación.

Gobiernos progresistas que no encajan en Los gobiernos que no se ajustan a las

ninguna de las dos clasificaciones definiciones anteriores evolucionan hacia
anteriores evolucionan hacia el el neoliberalismo.
posneoliberalismo.

Variables económicas: situación de la economía mundial, PIB y PIB per cápita,

inversión extranjera directa (IED), entre otras.

Escenarios Económicos en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

La media del PIB de la economía La media del PIB de la economía

mundial supera el 3%, y China y la India
mantienen niveles de crecimiento mundial es menor del 2% y decrece el
superior al 6%.
 crecimiento en India e China a menos

del 5%.

El promedio del PIB en el conjunto de la El promedio del crecimiento del PIB en

región es superior al 4% de crecimiento el conjunto de la región no supera el 2%,
anual a partir de 2018 y hasta 2030. aunque unos pocos países crecen el 4 y el
5%.

La inversión extranjera directa (IED) en La inversión extranjera directa (IED)

la región alcanza montos anuales no alcanza montos anuales menores a US$
menores a US$ 150,000 millones 100,000 millones

Argentina: Escenario 2016-2030

Este escenario contrapone la continuidad del gobierno de Mauricio Macri en

contraposición a un cambio generado por el regreso del populismo progresista al poder.

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

En Argentina, el triunfo de la nueva Se consolida el poder de Macri y de la

derecha en 2015 con Macri resulta ser
una victoria pírrica97. Sus medidas de nueva derecha que inflige nuevas
ajuste neoliberal generan una amplia derrotas
oposición. En las próximas elecciones al peronismo-kichnerista y a sus nuevas
retorna el peronismo al poder y se formas y se mantiene toda la década en el
continúa con políticas sociales poder.
posneoliberales en otro contexto.

97
Una victoria pírrica es aquella que se consigue con muchas pérdidas en el bando aparentemente o tácticamente vencedor, de
modo que incluso tal victoria puede terminar siendo desfavorable para dicho bando.
La Argentina, en sincronía con los procesos latinoamericanos, redujo de manera drástica
la intervención del Estado, privilegiando el capital privado nacional e internacional y
relegando el sistema político a través de una reducción de funciones, al tiempo que
desarrolla la capacidad extractiva a través de severos ajustes como los “tarifazos” que
recaen particularmente en las clases medias y bajas.
La intensificación de la pobreza y el desempleo son apenas algunas de las
consecuencias inmediatas de estas medidas.

Conclusiones:

Ante la pregunta de cuáles fueron los factores que posibilitaron el ascenso de la Nueva
Derecha en Latinoamérica y la Argentina solo cabe esbozar algunas líneas de análisis
para poder profundizar en futuras investigaciones. Algunas de ellas son:

Ausencia de medios de comunicación hegemónicos afines a los gobiernos populistas en

el poder: particularmente en la Argentina, los medios de comunicación hegemónicos
socavaron en forma permanente los gobiernos de los Kirchner, desestabilizando la
gestión en forma reiterada. Si bien hubo intentos de revertir esta situación por parte del
gobierno, éstos resultaron insuficientes.

Desde el punto de vista económico, demostraron muchas veces la incapacidad para

desarrollar un modelo productivo alternativo a la dependencia de los precios de las
materias primas.

Rechazo, en muchos casos a la crítica. El presidencialismo y los liderazgos exacerbados

atentaron muchas veces contra la capacidad tolerancia y autocrítica.

Escaso desarrollo de una cultura política sustentable de valores ciudadanos ajena al

consumismo. El cambio cultural aludido muchas veces necesario para instalar nuevas
capacidades no se efectivizó.

Cambios no siempre profundos y/o estructurales del sistema político y por lo tanto falta
de continuidad de los mismos. La mayor presencia del Estado y el aumento de la
capacidad de respuesta del sistema político quedaron sin efecto al asumir los gobiernos
de otro signo político.

Deficiencias organizativas que implicaron muchas veces un trabajo inadecuado con las
bases. Si bien el protagonismo y empoderamiento de las bases generaron nuevas formas
de participación y movilizaciones de apoyo a los gobiernos (tal es el caso de Argentina,
Brasil y Ecuador) demostraron luego dificultades organizativas ante la ausencia de los
líderes políticos.
Manejo muchas veces deficiente de los recursos y programas económicos, impidiendo
una verdadera autonomía. La economía dolarizada de Ecuador y los intentos de
Argentina de saldar los compromisos de deuda contraída con una economía con excesos
de demandas dan cuenta de estas dificultades.

Acuerdos de integración latinoamericana independientes que resultaron laxos en el

tiempo interrumpiendo su continuidad

El nuevo ascenso de la Derecha en Argentina y Latinoamérica se da a través de

instituciones democráticas o “golpes institucionales o golpes blandos”, tal el caso de
Brasil o Paraguay.

Las posibilidades de cambio del escenario actual puede resultar de asistir a errores que
cometen, de cambios de contexto producidos a nivel mundial y regional, de un
fortalecimiento de la participación política de las bases movilizadas, de los cambios
culturales y el surgimiento de nuevos consensos que generen un cambio institucional
electoral.

Bibliografía:

López Segrera, Francisco, 2016.América Latina: crisis del pos neoliberalismo y

ascenso de la nueva derecha. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CLACSO 2016
Svampa, Maristela. Marzo-Abril de 2017. Art. “Cuatro claves para leer América
Latina”. Nueva Sociedad I268. Edición 45º Aniversario.
Svampa, Maristela.2016 “Debates latinoamericanos: indianismo, desarrollo,
dependencia y populismo”. Editorial Edhasa.
Laclau, Ernesto.2005.“la Razón Populista”. Fondo de Cultura Económica.

Boron, A. 2016 “¿Estancamiento, retroceso, involución en América Latina?” 2 de

marzo Disponible en http://www.telesurtv.net/ bloggers.

CEPAL 2015 “Panorama social de América Latina 2015”. Disponible en:

http://www.cepal.org/es/publicaciones.

Dos Santos, T. 2004 Economía Mundial. La integración latinoamericana (México

DF: Plaza y Janés).
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”

Título de la ponencia: Las intervenciones humanitarias y América Latina.

Consideraciones sobre una posible intervención en Venezuela

Nombre y apellido del autor: Sandra. S. Colombo – CEIPIL – Universidad Nacional

del Centro de la Provincia de Buenos Aires. E-mail: s_s_colombo@yahoo.com

Área temática: Política Internacional

Resumen:

En la post Guerra Fría diversos conflictos armados y emergencias complejas

amenazaron la paz regional o global además de provocar catástrofes humanitarias. La
sociedad internacional respondió mediante distintas formas de intervenciones militares,
que guiadas por la defensa de los derechos humanos y la instauración de regímenes
democráticos, cuestionaban la soberanía y el principio de no intervención, pilares
fundamentales del orden internacional.
Este artículo identifica y caracteriza las distintas respuestas humanitarias llevadas a
cabo por la sociedad internacional que -con matices-, cuestionan los pilares
westfalianos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las intervenciones
humanitarias unilaterales, y fundamentalmente, la Responsabilidad de Proteger (RdP),
dirigida a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. En segundo
lugar, examina cómo se posicionan los países latinoamericanos frente a estas acciones y
a la RdP, analizando si estos países o sus organismos regionales han logrado acuerdos
mínimos, y si presentan una posición común en el ámbito de las Naciones Unidas. Por
último, se analiza la propuesta de realizar una intervención humanitaria en Venezuela
como opción para restablecer los derechos humanos y la democracia en el país.

Introducción
En la post Guerra Fría diversos conflictos armados y emergencias complejas provocaron
catástrofes humanitarias y amenazaron la paz y la seguridad internacionales. La
sociedad internacional respondió mediante distintas formas de intervenciones militares
que guiadas por la defensa de los derechos humanos de la población víctima del
conflicto, cuestionaban los pilares fundamentales del orden internacional: los principios
de soberanía y no intervención.
Este artículo identifica y caracteriza las distintas respuestas humanitarias llevadas a
cabo por la sociedad internacional que -con matices-, cuestionan los pilares
westfalianos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las intervenciones
humanitarias unilaterales, y fundamentalmente, la Responsabilidad de Proteger (RdP),
dirigida a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. Asimismo,
examina cómo se han posicionado los países latinoamericanos frente a estas acciones y
a la RdP, tanto en relación al debate conceptual generado en el ámbito de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, como a su desempeño en el Consejo de Seguridad.
Para ello, además del relevamiento bibliográfico, se realiza un estudio de las votaciones
en las Resoluciones del Consejo de Seguridad donde se mencionan de manera explícita
o implícita a la RdP, durante el periodo 2005-2017. Por último, se analiza la propuesta
de realizar una intervención humanitaria en Venezuela como opción para restablecer los
derechos humanos y la democracia en el país.
La pregunta que surge es si los países de América Latina o sus organismos de
integración y concertación política, presentaron una posición común en el ámbito de las
Naciones Unidas frente a un tema de tanta relevancia. En última instancia, lo que
atraviesa todo el artículo es el debate aún no resuelto entre quienes perciben al
intervencionismo humanitario, y en especial a la RdP, como instrumentos que pueden
ser utilizados al servicio de los intereses de los Estados más poderosos, y por lo tanto,
continúan defendiendo el derecho de no intervención, y quienes sostienen que la
protección de los derechos humanos, es prioritaria y debe sobreponerse a las cuestiones
legales.
La protección de los derechos humanos como fundamento del creciente
intervencionismo humanitario de las Naciones Unidas
Desde principios de la década de 1990, el concepto de emergencia compleja se
incorporó a la jerga humanitaria para designar a aquellas crisis humanitarias que no son
ocasionadas por catástrofes socio-naturales, sino por conflictos armados de origen
multidimensional -atravesadas por factores de índole política, socio-cultural, étnica,
religiosa, entre otras-, y que demandan ayuda humanitaria en tanto generan situaciones
de violación sistemática de los derechos humanos de las poblaciones involucradas.
Este tipo de crisis comenzaron a proliferar con el fin de la Guerra Fría en algunos
Estados que se vieron afectados por la reestructuración de poder y los desequilibrios que
implicó el fin del paradigma bipolar, exigiendo una amplia respuesta de la comunidad
internacional. Como rasgo distintivo, las emergencias complejas se producen en
sociedades no desarrolladas, con profundas desigualdades socioeconómicas, donde
existen zonas o grupos sociales o étnicos marginados y empobrecidos, con Estados
fragmentados y gobiernos que carecen de legitimidad, que no consiguen ejercer un
poder efectivo en el territorio nacional, y que incluso han perdido el monopolio de la
violencia. Estos conflictos suelen tener efectos internacionales concretos debido a que
las luchas civiles alentadas por la exacerbación identitaria (étnica, nacional, religiosa),
provocan hambrunas y epidemias, y desplazamientos de las poblaciones afectadas
(Väyrynen, 1998; Kaldor, 2001).
Ahora bien, el aspecto más importante en torno a este tipo de crisis, es que le plantean a
la acción internacional numerosos retos políticos, éticos y operativos, sobre todo porque
en estos contextos la ayuda humanitaria ya no se concibe como un fenómeno
políticamente imparcial. Son situaciones en las que cualquier acción conlleva
consecuencias políticas, debido a que el desmoronamiento del Estado en el que se opera
y la fragmentación de poder, algunas veces obliga a negociar con grupos opuestos al
gobierno soberano lo que socaba aún más la gobernabilidad. Por otra parte, la
complejidad de los conflictos con prácticas de persecución de la población civil y
violaciones a los derechos humanos, incrementa el riesgo de que la ayuda contribuya a
alimentar la confrontación ya existente. Por último, y como aspecto determinante, la
creciente implicación de fuerzas militares en las operaciones con fines humanitarios
conlleva un serio peligro de desvirtuar el sentido de las mismas (Rey Marcos, 2013;
Wortel, 2009).
Frente a la problemática de las emergencias complejas en los años de post Guerra Fría,
la Organización de las Naciones Unidas adquirió un fuerte activismo a través de las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) (Cózatl López, 2009). Estas
Operaciones consisten en el envío, a partir de resoluciones del Consejo de Seguridad de
contingentes compuestos por militares (los llamados Cascos Azules), policiales y/o
civiles, a países y regiones convulsionadas por conflictos armados con el objeto de
ayudar a crear las condiciones necesarias para establecer y mantener la paz y la
seguridad de la población afectada98 (Uziel, 2015). El personal y equipamiento es
proporcionado voluntariamente por los Estados Miembros de la ONU, dado que ésta
carece de un ejército o cuerpo de policía permanente.
De acuerdo a las Naciones Unidas, las actividades de mantenimiento de la paz deben
regirse por tres principios básicos: 1) deben buscar el acuerdo de las partes en conflicto
y establecerse con el consentimiento del gobierno del país anfitrión; 2) deben ser
imparciales, es decir, no deben tomar parte en la disputa entre las partes; y 3) la fuerza
armada sólo puede utilizarse en legítima defensa (CINU, 2016).
Si bien las OMP existen desde inicios de la Guerra Fría, la caída del mundo bipolar
marcó cambios cualitativos y cuantitativos importantes. En relación a la cantidad de las
misiones, los datos revelan un notorio incremento a pesar de que no hubo un aumento
significativo de los conflictos: mientras en las cuatro décadas comprendidas entre 1948,
año de la primera misión en Medio Oriente, y 1991, se produjeron 18 Operaciones de
Mantenimiento de Paz, en el período que transcurre entre 1991 a 2017, se concretaron
52 Operaciones, las cuales contaron además con un aumento de recursos
presupuestarios y humanos. Los países de África han recibido el 44% de las OMP desde
la II Guerra Mundial, mientras que América, Europa, Asia Pacífico y Oriente Medio han
sido destino en una proporción equitativa del 56% restante99.
Junto al incremento en el número de OMP, se produjeron transformaciones cualitativas
fundamentales en las misiones internacionales100. Las tareas se complejizaron debido a
que el tradicional objetivo de mantener el orden fue reemplazado por el objetivo
multidimensional de construir las bases de una paz duradera -a partir de la promoción de
las economías de libre mercado, la democracia y los derechos humanos-, y
fundamentalmente, los principios distintivos (consentimiento, imparcialidad y no uso de
la fuerza), fueron crecientemente desatendidos. El consentimiento del Estado receptor
de la ayuda, fue dejado de lado en 1991, cuando las Naciones Unidas, a través de la
Resolución 688 del Consejo de Seguridad, obligaron a un Estado, Irak, a aceptar el
ingreso de organizaciones humanitarias a su territorio, constreñido por su reciente
derrota militar en manos de la coalición liderada por Estados Unidos. Asimismo, las
Operaciones desplegadas en Somalia, Haití, Ruanda, y en los territorios de la ex
Yugoslavia a lo largo de la década de 1990, tampoco contaron con el consentimiento de

98
En los años de 1940 se desarrollaron las primeras operaciones de tamaño reducido y compuestas
principalmente por observadores. La primera Operación de Mantenimiento de Paz armada fue la UNEF I,
desplegada en 1956 para responder a la crisis del Canal de Suez.
99
Datos extraídos de: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf..
100
El denominado Relatorio Brahimi publicado por las Naciones Unidas en el año 2000, evidencia estos
cambios. Consultar: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809).
las partes en conflicto, se usó la fuerza militar o policial para imponer la paz y se
evidenció una ausencia de imparcialidad -hasta transformarse en una facción más en las
guerras civiles-, destruyendo con ello, la propia finalidad de las misiones.
Estos cambios en las operaciones de paz fueron acompañados por el fortalecimiento de
posiciones doctrinarias en las que se sostenía que el cumplimiento de los principios
básicos, es deseable pero no imprescindible en caso de que existan violaciones del
Derecho Internacional, especialmente de los derechos humanos. El Capítulo VII de la
Carta de Naciones Unidas fue objeto de una nueva lectura, ampliándose la categoría de
“situaciones que son consideradas como comprometedoras de la paz y la seguridad
internacional”, incluyendo ahora a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos
como legitimadoras de las operaciones humanitarias. La aplicación coercitiva de
medidas de restablecimiento de la paz y ayuda humanitaria, inauguró una nueva etapa
de intervencionismo en conflictos internos e internacionales, que se desarrollaría y
profundizaría en los años subsiguientes (Perea Unceta; 2005; Affonso Leal et.al., 2016)
Entonces, cuando se habla de un cambio cualitativo y no sólo cuantitativo de misiones
internacionales, se hace referencia a la aparición de una nueva figura en el marco de la
ONU, la Imposición de Paz101, que cuestiona el derecho absoluto de la soberanía estatal
porque no se cuenta con el consentimiento del Estado en el que actúan, y se contempla
el uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad
(Perea Unceta, 2005). Estudios recientes cuestionan la eficacia de estas prácticas,
porque al ser percibidas como acciones subordinadas a una instrumentalización de los
intereses geoestratégicos de las grandes potencias, en especial de las potencias
occidentales, generan resistencias y desconfianza en los países con crisis emergentes
(Uziel, 2015; Barcelos de Freitas et.al., 2015; Aprigio, 2015; Garb, 2015).

La Responsabilidad de Proteger
A fines de la década, era evidente que la mayoría de las Operaciones realizadas en los
años ‘90 en defensa de los derechos humanos, o no habían podido culminarse o habían
resultado en un verdadero fracaso. En muchas de ellas influyó la carencia de un
diagnóstico preciso respecto de las características de los Estados intervenidos, su
historia y conflictos tradicionales, la naturaleza de la violencia de cada país, las
facciones y sistemas étnicos involucrados, y claramente, intereses que trascendían la
ayuda humanitaria. Todo esto generó un fuerte escepticismo en la comunidad
internacional respecto a las misiones humanitarias, que más allá de ineficaces, se
caratularon de selectivas porque se realizaron anteponiendo los intereses de la potencia
a las situaciones de sufrimiento de las poblaciones (Montoya Durana, 1999; Guerisoli,
2006).
En este contexto, en el año 1999, el entonces Secretario General de la ONU, Kofi
Annan, hizo un llamamiento a la comunidad internacional para que tratara de alcanzar
un nuevo consenso sobre estos problemas y “forjara una unidad” respecto de ciertas
cuestiones fundamentales de principio y procedimiento. Como respuesta, se creó la
“Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal” (CIISE) integrada por
101
Si bien hay distintas clasificaciones de las operaciones de paz según los criterios alternativos de los
académicos (Bartolomé, 2006:306), en este trabajo se sigue la tipología adoptada por la ONU. El
concepto de “imposición de la paz” aparece en el Informe Agenda para la Paz, elaborado por el Secretario
General de la ONU en 1992, donde se propone a las Naciones Unidas, si fuera necesario, imponer la paz
sin considerar el consentimiento de las partes. Para más información consultar
http://www.cinu.mx/temas/paz-y-seguridad/imposicion-de-la-paz/
expertos de todo el mundo, que en 2001 presentó el informe “La Responsabilidad de
Proteger”, uno de los principales instrumentos sobre el denominado “derecho de
intervención humanitaria”. La CIISE cambió los términos del debate internacional,
enfocándose ya no en el derecho a intervenir -que había predominado en las discusiones
hasta ese momento-, sino en la responsabilidad de los Estados de proteger a las
poblaciones amenazadas de desastres humanitarios.
El Informe define a la “Responsabilidad de Proteger” (RdP) como “la responsabilidad
de reaccionar ante situaciones en que exista una imperiosa necesidad de protección
humana”. La misma se debe ejercer bajo tres pilares básicos: en primer lugar, “que la
soberanía de un Estado conlleva para el propio Estado la responsabilidad principal de
proteger a su población” de cuatro crímenes atroces; segundo, “que si el Estado no
puede o no quiere proteger a sus ciudadanos, la responsabilidad de proteger tiene
prioridad sobre el principio de no intervención”; y tercero, que le corresponde a la
comunidad internacional adoptar medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”,
por medio del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de conformidad con la
Carta de la ONU (Garrigues, 2007: 165). Según esta concepción, la sociedad
internacional tiene la responsabilidad de proteger a las poblaciones de crímenes
aberrantes, mediante la adopción de medidas coercitivas (políticas, económicas o
judiciales) y, en casos extremos, la acción militar.
En 2005 el concepto de Responsabilidad de Proteger fue incluido en el Documento
Final de la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas, aunque en una versión reducida de
aquella elaborada por la CIISE unos años antes (Añaños Meza, 2010; Estébanez Gómez,
2015; Riquelme et.al, 2017)102. Allí, todos los Estados Miembros aceptaron oficialmente
la responsabilidad de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la
depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad (Resolución A/RES/60/1)103. La
inclusión del concepto en el Documento de 2005 es testimonio de un amplio giro que
afecta al derecho internacional, “esto es, la tendencia creciente a reconocer que el
principio de soberanía estatal heredado de Westfalia encuentra su límite en la protección
de la seguridad humana” (Menéndez del Valle, 2016:13). En el año 2009 se realizó el
primer Debate de la Asamblea General sobre la Responsabilidad de Proteger, allí los
Estados Miembros de la ONU reafirmaron en su mayoría el compromiso de 2005 (A /
RES / 63/308).
A partir de ese momento, en las Naciones Unidas hubo esfuerzos tendientes a generar
un cuerpo doctrinal y mejorar las prácticas, tal como lo evidencian los Informes Anuales

102
La adopción reducida de este concepto, le imprimió un carácter difuso y controversial. Por ejemplo, se
rechazó la posibilidad de que los miembros permanentes del Consejo renuncien a la utilización del veto
en casos abiertamente sujetos al ámbito RdP. Y se negó la adopción de criterios comunes para decidir
cuándo estaba justificado el uso de la fuerza en el ámbito de la protección humanitaria.
103
En el marco del título: “Responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de
guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”, y específicamente, en los puntos 138 y
139, esta Resolución reafirma que “cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio,
los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”. Cuando un Estado no
cumpla esa responsabilidad, la comunidad internacional tendrá la responsabilidad de ayudar a proteger a
la población amenazada de esos crímenes. La comunidad internacional deberá estar dispuesta a adoptar
medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”, por medio del Consejo de Seguridad y de
conformidad con la Carta de la ONU, en cada caso concreto y en cooperación con las organizaciones
regionales pertinentes, si los medios pacíficos que incluyen los diplomáticos, humanitarios y de otra
índole, resultan inadecuados y “es evidente” que las autoridades nacionales no protegen a su población.
presentados por los Secretarios Generales al Consejo de Seguridad desde el año 2009104.
Como correlato, desde su adopción por la ONU, la RdP fue invocada en más de 50
resoluciones del Consejo de Seguridad para 12 conflictos105, si bien sus implicancias
aún son objeto de profundos debates especialmente luego de la pésima actuación en
Libia en 2011, donde los líderes de la coalición multilateral -EEUU, el Reino Unido y
Francia-, usaron la RdP para derribar al régimen de Gadafi y violar el derecho
internacional (Menéndez, 2016; Jiménez i Botías, 2016). En esa oportunidad, los
bombardeos en territorio libio fueron mucho más allá del mandato del Consejo, que
consistió en “proteger a los civiles y las áreas pobladas por civiles y amenazadas de ser
atacadas”.
De todas maneras, las críticas por el desastre de Libia, no provocaron que el Consejo de
Seguridad dejara de incluir a la RdP en sus resoluciones, todo lo contrario, aunque
alentó la presentación de propuestas en el seno de las Naciones Unidas para que este
organismo genere criterios y directrices, junto a mecanismos de rendición de cuentas,
destinados a supervisar las acciones militares y evitar que se conviertan en instrumentos
de objetivos estratégicos de las potencias106. El mismo Secretario General de las
Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en su Informe del año 2016, reconoce que los
Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad deben dejar de anteponer intereses
nacionales particulares a la búsqueda de soluciones colectivas si se quiere detener la
espiral de violencia sistémica en un país o región. También advierte sobre el peligro de
olvidar que el uso de la fuerza militar debe plantearse como último recurso, y que las
Naciones Unidas deben priorizar la prevención, fortaleciendo instrumentos pacíficos y
sistema de alerta temprana, y poniendo el foco en los factores estructurales que
alimentan el conflicto y la violencia (ONU, 2016a).
América Latina ante el intervencionismo humanitario y la Responsabilidad de
Proteger
Las intervenciones de las potencias europeas y de Estados Unidos en América Latina
durante los siglos XIX y XX, provocaron que los países de la región se posicionaran en
defensa de la soberanía estatal y del derecho de no intervención, y lograran incorporar
este principio en el sistema interamericano. Así, tanto la Conferencia de Montevideo
(1933) como la de Buenos Aires (1936), condenan la intervención de cualquier Estado
en los asuntos internos o externos de otro Estado, y la Carta de la OEA (1948) afirma
que “Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o
indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de
cualquier otro” (Cap. IV Art.19)107. A pesar de esta normativa, es necesario reconocer
que la OEA avaló el accionar intervencionista de Estados Unidos sobre países

104
Los Informes abordan cuestiones como “Hacer efectiva la responsabilidad de proteger” (2009), “Alerta
temprana y evaluación” (2010), o “La función de los mecanismos regionales y subregionales para hacer
efectiva la RdP (2011). El Informe del año 2015 “Un compromiso vital y perdurable: hacer efectiva la
responsabilidad de proteger”, presenta el balance de una década desde su institucionalización en 2005.
105
Los conflictos son: Grandes Lagos (Congo y Burundi) (2006); Sudán (2006); Libia (2011); Cote de
l’evoire (2011); Sudán del Sur (2011); Sudán del Sur y Sudán (2013); Yemen (2011); Mali (2012);
Somalía (2013); República Centroafricana (2013); Siria (2014); Congo (2015). De estas, no se ha
autorizado el uso de la fuerza sólo en dos casos, Siria y Yemen.
106
Las propuestas de Protección Responsable (presentada por China), y de Responsabilidad al Proteger
(presentada por Brasil) van en este sentido (Brenner, 2013).
107
El Art. 20 de la Carta contiene una ampliación del principio de no intervención al afirmar que “Ningún
Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico y político para forzar la
voluntad soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza”.
latinoamericanos, como sucedió en Guatemala en 1954, respaldó la adopción de
medidas coercitivas sobre Cuba a partir de 1962 y aprobó la constitución de las Fuerzas
Interamericanas de Paz en República Dominicana en 1965108. En las últimas décadas del
siglo XX, las intervenciones militares de Estados Unidos se produjeron de manera
unilateral, como ocurrió en Nicaragua durante la década de 1980, en Grenada en 1983, y
en Panamá en 1989.
La adscripción al principio de no intervención por parte de los países latinoamericanos,
fue un factor que contribuyó a la decisión de no participar en las intervenciones
unilaterales una vez finalizada la Guerra Fría109, aunque se realizaran en nombre de los
derechos humanos. Por el contrario, estos países colaboraron activamente con las
Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas las cuales contaban con el
consentimiento del Estado donde se desplegaban. Entre las causas de esta participación
en las OMP se pueden mencionar el interés en capacitar y equipar a sus fuerzas
armadas; la obtención de recursos de las Naciones Unidas para los militares y civiles
participantes; y la creencia de que la calificación como país comprometido con la
estabilidad y la paz internacionales, podía favorecer el otorgamiento de créditos u otros
beneficios por parte de los países desarrollados. Pero fundamentalmente, la
participación se efectivizaba porque resultaba importante fortalecer un mecanismo
multilateral de seguridad colectiva que se erigiera como alternativa y se opusiera a las
acciones unilaterales por parte de una o más de las grandes potencias110.
En relación a la RdP, desde un comienzo, este concepto generó divergencias entre los
países latinoamericanos, lo que ha dificultado una posición común ante la comunidad
internacional. En la región conviven posiciones como la de Costa Rica o Chile, que
fueron impulsores y defensores del concepto111, con Estados como Venezuela o
Ecuador, que perciben a la Responsabilidad de Proteger como una herramienta
imperialista para intervenir en los países más débiles (Adams, 2012).
Entre las causas que motivan la falta de consenso respecto a la RdP, se pueden
mencionar los sustentos ideológico-políticos de los gobiernos, los intereses divergentes
de política exterior, la debilidad institucional de los procesos de integración regional, y
el fuerte apego de los países a los principios de soberanía y no intervención, tal cual lo
evidencian documentos como la Carta de la OEA o el Preámbulo del Tratado
Constitutivo de la UNASUR (Adams, 2012; Riquelme, et.al., 2017; Arredondo, et.al.
2011; Arredondo, 2014).
Los estudios recientes sobre la RdP en la región encuentran tres posiciones distintas: los
Estados que son fuertes partidarios de este concepto, los que lo aceptaron pero han
108
En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en 2016 por haber avalado la
intervención (AG/CG/7/16). En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en
2016 por haber avalado la intervención (AG/CG/7/16).
109
Una excepción fue la participación de Argentina en la Guerra del Golfo (1990-1991)
110
Los países de América Latina que han participado de las OMP son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela. Entre los principales aportantes, siempre estuvieron Brasil, Argentina y Uruguay.
111
En 2011, Costa Rica fue uno de los países que alentó la creación de los Puntos Focales de RdP. Esta
iniciativa incentivaba a los gobiernos a designar a un alto funcionario para la promoción de políticas
orientadas a prevenir atrocidades masivas. El objetivo último era conformar una Red Global de Puntos
Focales para cooperar en la prevención de esos crímenes, que comenzó a funcionar desde 2011 y que en
la actualidad cuenta 60 Estados. Los países de la región que se sumaron a esta iniciativa fueron Chile,
Costa Rica, Uruguay, Argentina, Paraguay, Perú, Guatemala y México (Adams, 2012; Global Centre for
the Responsibility to Protect, 2017).
mostrado reparos, y aquellos que los han rechazado (Salgado, 2016; Serbin y Serbin,
2015; Riquelme, et.al., 2017). Arredondo (2014) fue uno de los primeros autores que
señaló los tres posicionamientos diferenciados en América Latina: uno fuertemente a
favor del concepto, que dicho autor califica como posición interamericana; otra
apreciación fuertemente antagónica, susceptible de identificar con el eje bolivariano; y
otra posición intermedia o ecléctica, que sin dejar de apoyar la Responsabilidad de
Proteger, manifiesta ciertas precauciones sobre el particular.
En la clasificación propuesta por Arredondo, el bloque interamericano -compuesto por
Chile, Costa Rica, Guatemala, Colombia, México y Uruguay- se posiciona como
ferviente defensor de la Responsabilidad de Proteger. Esta posición se demostró ya en la
Cumbre Mundial del 2005, cuando Chile y México obtuvieron gran protagonismo, al
ser los países de la región que más promovieron dicho concepto (Menéndez del Valle,
2016; Riquelme et.al., 2017). En relación con el bloque bolivariano -representado por
Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela-, estos países consideran que la
Responsabilidad de Proteger es un mecanismo selectivo y no equitativo, que puede ser
utilizado como una estrategia geopolítica de las potencias, en especial Estados Unidos,
para intervenir arbitrariamente según sus propios intereses. En consecuencia, estos
países agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América,
ALBA-TCP, han sostenido primero, que la RdP no es una obligación jurídica codificada
en el derecho internacional sino una declaración política, y como tal es necesario seguir
discutiendo dicho concepto en el marco de la Asamblea General, en especial, lo
referente a su aplicación e implementación, para evitar que se convierta en un pretexto
para las intervenciones militares imperialistas. Segundo, sostienen que la comunidad
internacional debe actuar sobre las causas estructurales de las crisis y conflictos, como
son la pobreza, la desigualdad y el subdesarrollo.
Por último, en su texto Arredondo (2014) menciona la posición intermedia o ecléctica
de países como Argentina y Brasil. Estos países han demostrado su compromiso con la
prevención y las acciones multilaterales ante las atrocidades masivas que implica la
RdP, pero al mismo tiempo expresan la necesidad de seguir discutiendo en la Asamblea
General la implementación de esta estrategia. Los reparos expresados no están
vinculados a la legitimidad de la norma sino a los problemas surgidos de su
aplicabilidad. Argentina ha destacado en todos los ámbitos, la necesidad de que las
acciones de la RdP respeten los derechos humanos y no provoquen más víctimas,
prioricen la alerta temprana y la evaluación, y alienten la participación de los
mecanismos regionales o subregionales para la prevención, la respuesta y la alerta
temprana de las emergencias (García Moritán, 2016).
En cuanto a Brasil, en su rol de potencia emergente, cobró protagonismo cuando
presentó el concepto de la Responsabilidad al Proteger (Responsibility While
Protecting), a partir de los sucesos de Libia en 2011 (Adams, 2012). El documento tiene
el objetivo de complementar la RdP mediante el establecimiento de reglas claras en los
temas polémicos, como la necesidad de enfatizar la diplomacia preventiva; la restricción
de la competencia del concepto sobre los cuatro crímenes, sin abarcar nuevas temáticas;
y la aplicación consecutiva de los pilares, dejando como último recurso la aplicación de
medidas coercitivas autorizadas por el Consejo de Seguridad112 (Rodrigues, 2012). Para
la prevención de emergencias complejas, Brasil señala la necesidad de que la sociedad
112
Menéndez del Valle (2016) demuestra que Costa Rica se opuso activamente a lo planteado en el
documento brasileño respecto a los tres pilares, porque esto podría establecer rigideces que comprometan
la oportunidad y eficacia de la protección.
internacional ayude a promover políticas destinadas a mejorar los estándares de vida de
las poblaciones en riesgo, incorporando al marco de la RdP factores como
subdesarrollo, pobreza, exclusión social y discriminación (Álvarez Meregildo, 2017).
Asimismo, estima fundamental la implementación de mecanismos y procedimientos
destinados a vigilar y evaluar el modo en que las resoluciones son ejecutadas. Con estas
propuestas, se intenta evitar que la RdP sea utilizada para facilitar intervenciones
provocando graves daños sobre la población civil (Arredondo, 2014).
En resumen, los países de América Latina aceptan con distinta intensidad a la RdP, la
consideran como mecanismo para que la sociedad internacional pueda actuar frente a
los cuatro crímenes atroces cometidos por los Estados sobre sus poblaciones, sin que
esta aceptación signifique promover el intervencionismo ni resignar la igualdad
soberana de los Estados. A pesar de este apoyo, muchos han expresado preocupación
por los abusos que pueden ocurrir en su implementación, ya que esta estrategia puede
ser (ha sido) utilizada por los países más poderosos para promover intervenciones
militares en función de sus intereses. Para evitar estos excesos, participan en foros
multilaterales donde se debaten cuestiones vinculadas a la RdP como el “Diálogo
informal interactivo de la Asamblea General sobre Responsabilidad de Proteger” 113, el
“Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger” o “la Red Global Puntos
Focales”.
Por su parte, los organismos regionales no han tratado el tema y no se presentó una
posición regional. Por lo tanto, más allá de acuerdos básicos, es muy difícil que los
países latinoamericanos adopten posiciones comunes en temáticas tan importantes,
vinculadas a la paz y seguridad internacionales como es la RdP. La diversidad política y
los distintos vínculos internacionales de los países, la llegada de gobiernos con distintas
orientaciones político-ideológicas que provocan giros en las estrategias de inserción
internacional, y el debilitamiento de procesos de integración y concertación regional,
como UNASUR y OEA, enflaquecen los espacios de debate y dificultan aún más la
adopción de consensos regionales.
Con el objetivo de conocer si las posiciones expresadas por los países de América
Latina en las instancias de discusión sobre la RdP, se reflejaron en sus participaciones
como Miembros No Permanentes del Consejo de Seguridad, y si adoptaron posiciones
concordantes o disidentes entre ellos, se realiza un estudio de las Resoluciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas114 (CSNU) en las que se hace mención
explícita o implícita a la Responsabilidad de Proteger, desde su creación en 2005 y hasta
el año 2017115 (Anexo I).
El estudio muestra que los países de América Latina han apoyado la mayoría de las
Resoluciones del Consejo de Seguridad que hacen referencia directa o indirecta a la

113
Los países latinoamericanos que han participado son Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica,
Cuba, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú, Uruguay, Estados Unidos y Venezuela (Escriña
Cremades, 2014)
114
Las Resoluciones del Consejo expresan la opinión o voluntad oficial del organismo, y a diferencia de
la Asamblea General, pueden configurarse como recomendaciones y como obligaciones legalmente
vinculantes, pudiendo imponer obligaciones a terceros y autorizar medidas llevas a cabo por terceros. Una
Resolución debe contar con 9 votos positivos, incluidos los 5 Estados permanentes (Escriña Cremades,
2014).
115
En el período se observa que dos países de la región tuvieron 2 períodos como Miembros No
Permanentes: Argentina y Brasil, mientras que Colombia, Costa Rica, Guatemala, Chile, Venezuela,
Uruguay y Bolivia tuvieron un solo período.
RdP. Sólo tres países pronunciaron un voto de abstención o negativo en ocasión de 6
Resoluciones: Brasil (1), Venezuela (4) y Bolivia (1). Brasil se abstuvo en oportunidad
de votarse la Res/1973 referida a Libia, que hizo por primera vez efectivo el concepto
de la Responsabilidad de Proteger. Por su parte, Venezuela fue el país más reactivo,
observándose 4 abstenciones en Resoluciones aprobadas y 1 abstención y 2 votos
negativos en Proyectos de Resolución que fueron vetados.
Por lo tanto, los Miembros no Permanentes de América Latina pertenecientes al grupo
de defensores de la RdP siempre acompañaron las resoluciones que hacen referencia a
esta norma, mientras que Venezuela aparece como el Miembro no Permanente más
discrepante, lo que se condice con su pertenencia al grupo antagónico arriba
mencionado. Lo votos negativos o las abstenciones estuvieron justificadas porque no se
habían agotado las negociaciones políticas o porque no se había consultado al gobierno
del país objeto de las acciones multilaterales, violentando la soberanía y el principio de
no intervención. Se evidencia también, que en las abstenciones o emisión de votos
negativos, no hubo consenso entre los dos representantes latinoamericanos.

¿Intervención Humanitaria en Venezuela?

América Latina no está afectada por ninguno de los cuatro crímenes atroces que podrían
avalar el tratamiento en el CSNU de una acción humanitaria bajo el paraguas de la RdP,
sin embargo, en los últimos tiempos el gobierno de los Estados Unidos, la OEA y
algunos gobiernos latinoamericanos afines a la política de Washington, han instalado la
idea de que los países de la región deben “acudir en ayuda” de los ciudadanos
venezolanos, inmersos en una terrible crisis humanitaria provocada por la corrupción y
el autoritarismo del gobierno bolivariano. Esta coalición internacional defensora de la
“democracia y los derechos humanos” se fue consolidando desde que B. Obama, en el
año 2015, calificara a Venezuela como “una amenaza inusual y extraordinaria a la
seguridad nacional de Estados Unidos”. Con la llegada de D. Trump a la presidencia, las
posiciones intervencionistas se fortalecieron y se radicalizaron las acciones contra el
gobierno de Maduro (Suárez Salazar, 2017: 271).
En Venezuela, el fallecimiento del presidente Chávez en marzo de 2013 y su sustitución
por el entonces vicepresidente, Nicolás Maduro, considerada inconstitucional por parte
de la oposición, aumentó la conflictividad política y social del país. La tensión se
incrementó notablemente tras las elecciones presidenciales de abril de 2013, en las que
Maduro se impuso por un escaso margen (50,6% de los votos) y se agudizó después de
que la oposición ganara las elecciones legislativas de diciembre de 2015, obteniendo su
primera victoria en unos comicios en dos décadas. Durante 2017 la tensión política y
social alcanzó un nivel alto producto de que el conflicto entre el Gobierno y la
oposición se agudizó nuevamente enmarcado en los cuatro procesos electorales que se
vivieron en el país durante ese año. Las acciones del Gobierno bolivariano como
convocar a la Asamblea Nacional Constituyente, fueron condenadas por numerosos
gobiernos y por organismos internacionales como la OEA, y condujeron a la imposición
de sanciones por parte de países como Canadá, Estados Unidos o la UE, mientras que el
presidente Donald Trump, declaró que no descartaba el uso de la fuerza para propiciar
la restauración de la democracia en Venezuela (Escola de Cultura de Pau, 2018). Las
medidas coercitivas impuestas de manera creciente por los Estados Unidos y la Unión
Europea desde 2017, limitaron notablemente la capacidad del Estado venezolano de
importar medicinas y alimentos, con evidentes repercusiones en el bienestar de la
población. Asimismo, el apoyo a los sectores más violentos de la oposición y el
desconocimiento de las elecciones por parte de las potencias occidentales, agravó aún
más el conflicto político y social.
A comienzos de 2018 varios referentes políticos de la oposición de Venezuela
expresaron públicamente la necesidad de una intervención militar humanitaria conjunta
para rescatar a su país de “una crisis que transita incesantemente de catastrófica a
inimaginable”116. Calificaron al gobierno nacional como una dictadura atravesada por la
corrupción y el narcotráfico, y lo acusaron de ser responsable de la destrucción
económica de Venezuela, de las hambrunas que amenazan a millones de personas, de la
caída inimaginable de las condiciones de salud de la población, de la violencia política
descontrolada y de la violación constante de los derechos humanos que obliga a miles
de personas a migrar al exterior. Algunos de ellos pergeñaron artilugios legales para
sortear la aprobación del Consejo de Seguridad, mientras que otros aludieron
directamente a la activación de la Responsabilidad de Proteger. Ante la posibilidad de
una intervención humanitaria, el canciller de Brasil afirmó públicamente que sería “un
delirio…Ni el surrealismo más delirante podría imaginar que el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas, con Rusia y China, aprobase una acción de esta naturaleza"117.
Las instituciones multilaterales reprodujeron y amplificaron las denuncias de la
oposición venezolana y de los Estados Unidos, destacando la gravedad de la crisis
humanitaria, y la amenaza regional que ésta conlleva118. En la VIII Cumbre de las
Américas celebrada en abril de 2018, varios países –entre otros, Estados Unidos,
Argentina, Colombia, Panamá, Costa Rica, Chile, México, Brasil y Canadá– exhortaron
al Gobierno venezolano a permitir el urgente ingreso de ayuda humanitaria y a
recuperar el camino democrático a través de la convocatoria a elecciones presidenciales

116
Palabras de Ricardo Hausmann, ex ministro de Planificación de Venezuela, en el artículo “D-Day
Venezuela”, en Project Syndicate el día 2 de enero de 2018. En el mismo sentido se manifestaron
Fernando Gerbasi, ex viceministro de Relaciones Exteriores, Antonio Ledezma ex alcalde de Caracas,
Julio Borges, diputado de la Asamblea Nacional, y Carlos Vecchio, quienes pidieron al gobierno de
Francia y al de Estados Unidos la intervención humanitaria en Venezuela, en “Ledezma y Borges piden
en Francia la intervención humanitaria en Venezuela”, 3/04/2018, en
https://www.diariolasamericas.com/america-latina/ledezma-y-borges-piden-francia-la-intervencion-
humanitaria-venezuela-n4147319; y “Hacia dónde va el frente internacional contra Venezuela”,
16/04/2018, en http://misionverdad.com/la-guerra-en-venezuela/hacia-donde-va-el-frente-internacional-
contra-venezuela-despues-de-la-cumbre. Por su parte, Álvaro Vargas Llosa admite que la intervención es
una propuesta inviable en el corto plazo, pero celebra que se haya instalado el debate porque “sirve para
poner aún más presión sobre la dictadura chavista”, en “Venezuela: ¿intervención humanitaria?”, en
http://www.independent.typepad.com/ , el día 25 de enero de 2018.
117
Declaraciones en Infobae: https://www.infobae.com/america/venezuela/2018/01/05/el-canciller-
brasileno-afirmo-que-una-intervencion-militar-en-venezuela-seria-un-delirio/
118
El concepto de crisis humanitaria, a pesar de ser muy utilizado en ámbitos políticos y académicos, no
tiene una definición precisa. La expresión alude a las catástrofes en las que existe una excepcional y
generalizada amenaza a la vida humana, la salud o la subsistencia en un país o región, provocada por
causas ambientales o sociopolíticas que requieren la intervención de organizaciones humanitarias. La
Escola de Cultura de Pau (Universidad de Barcelona) con el objetivo de determinar el número de países
que enfrentan crisis humanitarias, ha intentado darle mayor precisión al concepto a partir de 4
indicadores: 1. emergencia alimentaria, 2. desplazamiento interno forzado de las personas (1 de cada
1.000), 3. número de personas refugiadas asistidas por ACNUR (1 de cada1.000), 4. Proceso de
Llamamientos Consolidados en las Naciones Unidas. En base a estos indicadores, sus Informes anuales
afirman que Venezuela atraviesa una creciente tensión política, pero no una crisis humanitaria. Para más
información, consultar http://escolapau.uab.cat/img/programas/alerta/alerta/12/anexo01e.pdf
libres y transparentes. Simultáneamente, el Grupo de Lima119 condenó al “régimen
autoritario” venezolano, el cual “ha violentado la institucionalidad democrática, el
Estado de derecho, y el respeto a los derechos humanos”120. Sin embargo, a pesar de la
dura posición de Estados Unidos y de los países del Grupo de Lima contra el gobierno
de Venezuela, en el Documento Final de la Cumbre no se mencionó el caso de
Venezuela porque no se logró el acuerdo necesario entre los países del hemisferio.
Por su parte, en noviembre de 2017 el Consejo de Seguridad trató el caso de Venezuela
bajo la fórmula Arria121, en una reunión convocada por Estados Unidos e Italia con el
objetivo de que la oposición venezolana pudieran explicar y demostrar, en esa instancia
internacional, la situación política de Venezuela. El crítico deterioro de la situación
económica, social y política fue mencionado en todas las exposiciones, pero fue Luis
Almagro, Secretario General de la OEA, quien planteó que Venezuela “es una amenaza
a la seguridad y la estabilidad de las Américas, y es responsabilidad ineludible de la
comunidad internacional recuperar la libertad y los derechos ciudadanos, y restaurar el
orden constitucional”122. A pesar de que una mayoría de las presentaciones, hizo
referencia a la a la emergencia humanitaria del país y al impacto negativo en la región,
el representante de Uruguay –en ese momento Miembro No Permanente del CSNU-
negó que la situación de Venezuela representara una amenaza regional y ratificó que la
solución del problema debía basarse en el diálogo, el respeto a la no intervención y el
compromiso con la legalidad internacional.
En la 48 Asamblea General de la OEA realizada en junio de 2018, Estados Unidos para
incrementar la presión sobre el gobierno de Maduro, intentó obtener los votos
necesarios para expulsar a Venezuela del Organismo aplicando la Carta Democrática,
aunque hacía más de un año que ese país había iniciado los trámites para dejar ese
foro. A pesar de los esfuerzos de la diplomacia estadounidense, no se lograron los votos
necesarios para avanzar con la expulsión.
Como se observa, Estados Unidos -que agravó la crisis de Venezuela con medidas
coercitivas y el cerco político con la colaboración de los gobiernos de derecha de la
región-, viene liderando la instalación de la emergencia humanitaria como tema de
agenda de los organismos políticos multilaterales, y promovió la necesidad de que la
comunidad internacional tome medidas para ayudar a la población de ese país, a la que
considera rehén de un gobierno que es incapaz de mitigar, aliviar o atender sus
necesidades. La denuncia de la emergencia humanitaria asociada a la posibilidad de una
intervención humanitaria, por más remota que sea, ya que no obtendría la aprobación
del CSNU, parecería ser un factor más de presión y desgaste utilizado por el gobierno
de Estados Unidos contra el gobierno bolivariano. El caso de Venezuela ilustra el
peligro de que las potencias utilicen a las emergencias humanitarias, y las consecuentes
intervenciones humanitarias, en función de sus propios intereses. Asimismo es

119
El Grupo de Lima surge en agosto de 2017 para abordar la crisis venezolana. Está integrado por
Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Perú, Guyana y Santa Lucía. En las reuniones también han participado España y Estados
Unidos
120
Declaración del Grupo de Lima, 14 de mayo de 2018, en https://expansion.mx/mundo/2018/05/14/el-
grupo-de-lima-da-un-ultimatum-al-regimen-de-nicolas-maduro
121
La Fórmula Arria nace en 1992. Hace referencia a los encuentros informales que se llevan a cabo entre
los miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con agentes externos al propio Consejo. Su
fin es promover el diálogo directo con los distintos agentes implicados en un conflicto, desde altos
representantes de los gobiernos a organizaciones internacionales y ONG.
122
Consultar: https://www.youtube.com/watch?v=EMr9f-bXB1g
preocupante que una organización regional como la OEA, a la que Estados Unidos
considera la entidad diplomática multilateral primordial en el hemisferio (Suarez
Salazar, 2017), pueda recurrir a la fuerza militar para poner término a una catástrofe
humanitaria, ya que se estaría legitimando la posibilidad de usar la fuerza de manera
selectiva.
Simultáneamente, el caso de Venezuela muestra que es muy difícil conseguir el apoyo
necesario de los países latinoamericanos y caribeños para legitimar una intervención
militar en un Estado de la región, aunque esté justificada en razones humanitarias. Así
lo evidencian el pronunciamiento del Canciller de Brasil rechazando absolutamente esa
posibilidad, la posición de Uruguay en el CSNU, la imposibilidad de consensuar el
documento final de la VIII Cumbre de las Américas o el fracaso de la votación en la
OEA que frustró la aplicación de la Carta Democrática. La historia de injerencias
directas o indirectas en países de la región torna muy difícil la aprobación de una acción
militar sobre Venezuela.
Conclusión
La incorporación de la cuestión humanitaria en la agenda internacional durante el
período de la post Guerra Fría en el marco de la proliferación de distintos conflictos
armados, estuvo signado por distintas experiencias de intervencionismo humanitario
que se llevaron adelante en nombre de los derechos humanos, tanto a través del
paraguas de las Naciones Unidas, como de decisiones unilaterales de los Estados
Unidos. La escasa eficacia en la respuesta a las crisis como la selectividad con la que se
ha operado, ponen sobre el tapete los problemas y riesgos que conlleva este accionar
interesado de los Estados más poderosos, desvirtuando el sentido humanitario de cada
operación.
Como corolario de estas experiencias, se ha puesto de manifiesto también la dificultosa
tarea de regular el intervencionismo humanitario, pues se trata de un reto en el que se
deben reconciliar nada más y nada menos que la soberanía de los Estados y el principio
de no intervención, con el respeto de los derechos humanos de las poblaciones víctimas.
La construcción de doctrina sobre las causas y modos de operar en estas situaciones, da
lugar a debates inacabados, puesto que siempre quedan márgenes para interpretaciones
arbitrarias que defienden los intereses de los Estados más fuertes.
Los países de América Latina han mantenido a lo largo de su historia una defensa de la
soberanía estatal y del principio de no intervención, tal vez como consecuencia de la
propia historia regional en la que la hegemonía, las intervenciones militares y la
dominación directa de Estados Unidos y/o de las potencias europeas, fueron frecuentes
hasta bien entrado el siglo XX. Al mismo tiempo, estos países han sufrido las
violaciones masivas de los derechos humanos cometidas por gobiernos dictatoriales, y
por lo tanto, en muchos de ellos la defensa y promoción de los derechos humanos es un
componente importante de su marco legal y de sus políticas exteriores.
Sin dudas, esta memoria histórica, ayuda a explicar por qué estos países aceptan
contribuir desde la década de los noventa con las Operaciones de Mantenimiento de la
Paz, pero no aprueban -en general- las intervenciones humanitarias unilaterales y
rechazan la idea de un derecho a la intervención aunque sea en defensa de los derechos
humanos. Sin embargo, la mayoría de los países de la región, aceptaron la RdP votando
a favor en la Cumbre Mundial de 2005 y en la revisión de la Asamblea General de 2009,
porque justamente, ésta se centra en los derechos de las poblaciones y no en un supuesto
derecho de intervención. A pesar de posiciones más críticas expresadas por los países
del eje bolivariano, los Estados de América Latina han expresado su voluntad de seguir
contribuyendo en el mejoramiento de los mecanismos diplomáticos de prevención,
alerta temprana, evaluación permanente de las acciones, y adopción de todos los medios
políticos en la mediación, dejando como última instancia, la utilización de la fuerza
militar –que de producirse, deberá atenerse a los mecanismos de seguridad colectiva
previstos en la Carta de las Naciones Unidas-. El análisis de las votaciones en el
Consejo de Seguridad, demuestran un acuerdo con las medidas desarrolladas por este
organismo, salvo en el caso de Venezuela, coherente con su posición crítica en relación
a la RdP.
En síntesis, a pesar de las diferencias mencionadas más arriba entre las tres posiciones,
los países de América Latina no niegan la validez de la RdP, pero abogan por aclarar la
aplicación e implementación del concepto en el marco de la Asamblea de las Naciones
Unidas, para evitar que se convierta en un pretexto para la intervención armada en
respuesta a los intereses de las potencias.
La incierta evolución de este concepto dentro del Derecho Internacional, así como su
irregular aplicación, y las implicancias que puede tener, lo han convertido en un tema
crucial de la sociedad internacional. La participación activa de los países
latinoamericanos con posiciones consensuadas en los organismos de integración
regional sería de gran importancia para que la RdP se transforme en una norma legítima,
respetuosa de derecho internacional y el multilateralismo, que se enfoque en medidas
preventivas que atienden a la identificación de las causas profundas de los conflictos, y
fundamentalmente, que pueda escapar de la doble moral de las grandes potencias.
En el caso de Venezuela, y a contramano de posiciones históricas, la posibilidad de una
intervención humanitaria está peligrosamente presente en el discurso de varios
gobiernos de América Latina y de Europa occidental que en acuerdo con los
lineamientos políticos de Washington, denuncian la expansión regional de una grave
crisis humanitaria provocada por el propio gobierno bolivariano. La opción de una
intervención humanitaria internacional ha sido planteada, aunque seguramente no
lograría el apoyo del Consejo de Seguridad, y sería muy difícil que los países
latinoamericanos en el ámbito de la OEA, acompañen una intervención militar liderada
por Estados Unidos que viole el principio de no intervención en un Estado que, a pesar
del incremento de la tensión social y política, continúa manteniendo la capacidad de
gobernar. Sin embargo, el apoyo brindado al juego diseñado por el gobierno de Estados
Unidos para debilitar al gobierno venezolano es muy peligroso porque afecta el derecho
internacional, la institucionalidad hemisférica y la paz y la seguridad de la región.
 Anexo I - Resoluciones del Consejo de Seguridad vinculadas a la
Responsabilidad de Proteger (2005-2017)
Miembro
Concor
no
Año Resolución Fecha Tema Votos dancia
permanente
e/A.L.
de A.L.
2006 Argentina S/RES/1653 27/01 15-0-0 SI
La situación en la región de los Grandes Lagos
Perú
S/RES/1674 28/04 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
S/RES/1706 31/08 Informe del Sec. Gral sobre Sudán. Ampliación de la 12-0-3 SI
Misión de ONU de Sudan (UNMIS) en Darfur
2009 Costa Rica S/RES/1894 08/11 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
México
2011 Brasil S/RES/1970 26/02 15-0-0 SI
Paz y seguridad en África — Libia
Colombia
S/RES/1973 17/03 Se aprueba la "zona de exclusión aérea" sobre Libia, 10-0-5 No (a)
autorizando 'todas las medidas necesarias' para
proteger a los civiles
S/RES/1975 30/03 Situación en Cote d'Ivoire. Se exige el fin de la 15-0-0 SI
violencia, la imposición de sanciones contra el ex
presidente y lo insta a "apartarse"

S/RES/1996 08/07 Se establece la Misión de las Naciones Unidas en la 15-0-0 SI

República de Sudán del Sur (UNMISS)
S/RES/2014 21/10 Condena las violaciones de los derechos humanos 15-0-0 SI
cometidas por las autoridades yemeníes y los abusos
cometidos por "otros actores" en el conflicto. Hace un
llamado a poner fin a la violencia
S/RES/2016 27/10 Se pone fin al mandato de la OTAN sobre Libia para SI
proteger a los civiles 15-0-0

2012 Colombia S/RES/2040 12/03 Se amplía la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas 15-0-0 SI
Guatemala en Libia (UNSMIL) para ayudar en la transición a una
democracia

- 19/07 El Consejo de Seguridad no logra aprobar el proyecto 11-2-2 SI

de resolución de nuevas sanciones sobre Siria

S/RES/2085 19/12 Se autoriza el despliegue de la Misión de Apoyo 15-0-0 SI

Internacional dirigida por africanos en Malí
- 04/02 El consejo no logra aprobar la resolución que exigía a 13-2-0 SI
Siria poner fin a todos los actos de violencia y proteger
a su población
2013 Argentina S/RES/2088 24/01 Se extendió el mandato de la Oficina Integrada de 15-0-0 SI
Guatemala Consolidación de la Paz en la República
Centroafricana (BINUCA)
S/RES/2091 14/02 Se extiende el mandato del Panel de Expertos que 15-0-0 SI
supervisa las sanciones impuestas en Sudán
S/RES/2093 06/03 Se extiende por un año el mandato de la Misión de la 15-0-0 SI
Unión Africana en Somalia,
S/RES/2095 14/03 Se extiende el mandato de la Misión de Apoyo de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en Libia
S/RES/2098 28/03 Se crea de la primera fuerza de combate "ofensiva", la 15-0-0 SI(b)
Brigada de Intervención el Rca. Dem. del Congo
S/RES/2100 15/04 Se establece la Misión Multidimensional Integrada de 15-0-0 SI
Estabilización de las Naciones Unidas en Malí
(MINUSMA)
S/RES/2109 11/07 Se extiende Misión de las Naciones Unidas en Sudán 15-0-0 SI
del Sur (UNMISS)
S/RES/2110 24/07 Se extiende por un año la Misión de las Naciones 15-0-0 SI
Unidas en Iraq, y se alienta al gobierno a fortalecer el
estado de derecho
 S/RES/2112 30/07 Se amplía el mandato de la operación en Costa de 15-0-0 SI
Marfil
S/RES/2121 10/10 Se refuerza la Oficina de Consolidación Integrada de 15-0-0 SI
la Paz de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana
S/RES/2127 05/12 Se ordena una misión en la República Centroafricana 15-0-0 SI
para proteger a los civiles y restablecer la autoridad
del Estado
Argentina S/RES/2139 Se exige que todas las partes y al gobierno sirio la 15-0-0 SI
2014 22/02 entrega de asistencia humanitaria
Chile
S/RES/2149 10/04 Se establece la Misión Multidimensional Integrada de 15-0-0 SI
Estabilización de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana (MINUSCA)
S/RES/2155 27/05 Se amplía y refuerza el mandato de la misión en Sudán 15-0-0 SI
del Sur
S/RES/2162 25/05 Se renueva el mandato de la Operación de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en Côte d'Ivoire
S/RES/2165 14/07 Entrega de socorro a través de más pasos fronterizos 15-0-0 SI
en Siria
S/RES/2169 30/07 El Consejo de Seguridad extiende el mandato de la 15-0-0 SI
Misión de las Naciones Unidas en Iraq
S/RES/2171 21/08 Se promete un mejor uso de todo el sistema para la 15-0-0 SI
prevención de conflictos
S/RES/2188 09/12 Renovación de las medidas de sanciones contra 15-0-0 SI
Liberia
S/RES/2191 17/12 Autorización para que actores humanitarios provean 15-0-0 SI
asistencia en Siria
2015 Chile S/RES/2196 22/01 Se renuevan las sanciones dirigidas contra la 15-0-0 SI
Venezuela República Centroafricana
S/RES/2198 29/01 Se renuevan el embargo de armas y sanciones 15-0-0 SI
relacionadas en la República Democrática del Congo
S/RES/2206 03/03 Sanciones selectivas para apoyar proceso de paz en 15-0-0 SI
Sudán del Sur
S/RES/2217 28/04 Se renueva el mandato de la misión en la República 15-0-0 SI
Centroafricana
S/RES/2222 27/05 15-0-0 SI
La protección de los civiles en los conflictos armados
08/07 El Consejo no logra aprobar la resolución que califica 10-1-4 NO (c)
a los asesinatos de Srebrenica como genocidio
S/RES/2236 21/08 Se amplió el mandato de la Fuerza Provisional de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL) durante un
año
S/RES/2239 17/09 Se extiende la Misión de las Naciones Unidas en 15-0-0 SI
Liberia (UNMIL) un nuevo mandato
S/RES/2244 23/10 Se amplía los embargos de armas impuestas a Somalia 14-0-1 NO (d)
S/RES/2248 12/11 Considera medidas adicionales en Burundi 15-0-0 SI
S/RES/2252 15/12 Se extiende el mandato de la Misión de las Naciones 13-0-2 NO (e)
Unidas en Sudán del Sur
S/RES/2254 15-0-0 SI
18/12 Establece hoja de ruta para las negociaciones en Siria
S/RES/2256 15-0-0 SI
22/12 Se autoriza el ingreso de ayuda humanitaria en Siria
2016 Venezuela S/RES/2262 27/01 Se amplía el embargo de armas, la congelación de 15-0-0 SI
Uruguay activos y la prohibición de viajar a la República
Centroafricana
S/RES/2265 10/02 Se extienden las sanciones en Darfur 15-0-0 SI
S/RES/2266 24/02 Se extienden las sanciones en Yemen 15-0-0 SI
S/RES/2277 30/03 Se renueva el mandato de la Misión de Estabilización 15-0-0 SI
de las Naciones Unidas en la República Democrática
del Congo (MONUSCO)
 S/RES/2279 01/04 Despliegue de la policía de ONU en Burundi 15-0-0 SI
S/RES/2286 03/05 La protección de los civiles en los conflictos armados 15-0-0 SI
S/RES/2290 31/05 Se renuevan las sanciones contra Sudán del Sur 15-0-0 SI
S/RES/2293 23/06 Se extiende el embargo de armas en la República 15-0-0 SI
Democrática del Congo
S/RES/2297 07/07 Se extiende el mandato de la Misión de la Unión 15-0-0 SI
Africana en Somalia
S/RES/2301 26/07 La situación en República Centroafricana 15-0-0 SI
S/RES/2303 29/07 Despliegue de la policía de ONU en Burundi 14-0-4 NO (f)
S/RES/2304 12/08 Se amplía la misión en Sudán del Sur 14-0-4 NO (g)
08/10 El Consejo no logra aprobar dos resoluciones sobre 11-2-2 NO (h)
Siria referidas a la intervención humanitaria en Aleppo
4-9-2 NO (i)
S/RES/2332 21/12 Se renueva la autorización de entrega de socorro en 15-0-0 SI
Siria
2017 Uruguay S/RES/2339 27/01 Se amplía el embargo de armas y otras sanciones 15-0-0 SI
Bolivia contra la República Centroafricana
S/RES/2348 31/03 Se otorga la extensión del mandato para la Misión de 15-0-0 SI
mantenimiento de la paz de ONU en la República
Democrática del Congo
S/RES/2349 31/03 Se condena los ataques terroristas y otras violaciones 15-0-0 SI
en la región de la cuenca del lago Chad
S/RES/2359 21/06 Despliegue de una fuerza conjunta para combatir la 15-0-0 SI
amenaza del terrorismo en el Sahel,
S/RES/2363 29/06 Se renueva el Mandato de la Misión en Darfur 15-0-0 SI
S/RES/2364 29/06 Se extiende el Mandato de la Misión en Malí 15-0-0 SI
S/RES/2372 30/08 Se amplía el mandato de la Misión de la Unión 15-0-0 SI
Africana en Somalia y autoriza la reducción de tropas
S/RES/2374 05/09 Nuevas sanciones en Mali 15-0-0 SI
S/RES/2378 20/09 Reforma de las operaciones de mantenimiento de la 15-0-0 SI
paz
S/RES/2387 15/11 Se amplía el mandato y aumenta las tropas de la 15-0-0 SI
Misión de Estabilización en la República
Centroafricana
S/RES/2393 19/12 Se renueva la autorización para el acceso humanitario 12-0-3 NO (j)
transfronterizo en Siria

(a) Brasil se abstiene, junto a China, India, Alemania, Rusia. Colombia aprueba la
resolución
(b) Ambos países en sus intervenciones expresan sus preocupaciones sobre el peligro
que esta resolución afecte los principios de neutralidad e imparcialidad
(c) Venezuela se abstiene junto a China, Angola y Nigeria. Voto negativo de Rusia
(d) Venezuela se abstiene. Chile vota positivo.
(e) Venezuela se abstiene junto a Rusia. Chile vota positivo.
(f) Venezuela se abstiene junto a Angola, China y Egipto.
(g) Venezuela se abstiene junto a China, Egipto y Rusia
(h) Venezuela vota negativo junto a Rusia. Uruguay aprueba la propuesta
(i) Venezuela vota positivo junto a China, Egipto, y Rusia. Uruguay se abstiene junto a
Angola
(j) Bolivia se abstiene junto a China y Rusia. Uruguay vota a favor

Bibliografía

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“La Justicia Climática en el escenario
internacional para el reconocimiento del
Derecho al Ambiente como Derecho
Humano Fundamental”
Autor: Rita Antonella Cuevas

Área: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.”

Resumen: El cambio climático y los conflictos socio-ambientales que se presentan en

la agenda internacional, tienen repercusiones que se acentúan con el paso del tiempo.
Por ello, tanto convenciones, declaraciones y acuerdos internacionales, intentan
enmarcar los roles de los actores dentro de este contexto, enfrentar existentes y
posibles situaciones de conflicto, terminar con la desigualdad eco-económica entre los
estados y proteger a la sociedad, al medio ambiente, a los ecosistemas y la atmósfera.

Tales fines solo pueden efectuarse a través del reconocimiento y valorización del
Derecho al Ambiente sano y sustentable como un derecho humano fundamental,
siendo admisibles todas las medidas y garantías incluidas en el marco de protección de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

Es menester, entonces, determinar la lógica en la que se presentan los escenarios, los

actores y sus roles dentro de las negociaciones. Así también las repercusiones
negativas o positivas que devienen del cambio climático, que tendrán como base a la
justicia climática y a la responsabilidad asumida por los actores, en la lucha contra los
efectos de la crisis ecológica, poniendo particular atención en las generaciones futuras.

SUMARIO: I.-Introducción. II.-Del conflicto al escenario del cambio climático. III.-

La crisis ecológica y sus actores (las alianzas, coaliciones y la posición de la CELAC
sobre el medio ambiente). IV.- Justicia Climática. Aproximación y definiciones.- V.-
Conclusiones.-
I.-Introducción: La comunidad internacional aún no ha dimensionado completamente
cuál es la relevancia a la que deben subsumirse los estados para enfrentar los cambios
climáticos.

No obstante ello, cada país como actor necesitará reflexionar e impulsar políticas
públicas internacionales tendientes a la protección de bienes jurídicos globales así
también enmarcar el derecho a un ambiente sustentable como un derecho humano
fundamental.

En esta ponencia se esbozará las implicancias que son causas, consecuencias y

responsabilidades resultantes de los cambios climáticos y lograr de manera crítica,
intercalar a las garantías de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario con la justicia climática como principal tema y actividad en la agenda
internacional, regional y nacional, para la protección del medio ambiente, la atmósfera
y de los ecosistemas para ésta generación y las que vendrán.

II.- Del conflicto al escenario del cambio climático: Entre los estados existen
grandes diferencias al momento de intentar planes para resolver el problema que
genera el cambio climático sobre las economías, el medio ambiente y la sociedad a lo
largo de todo el mapamundi.

Por ello, redefinir la idea del conflicto que afecta al cambio climático es completa y
totalmente necesaria para dar un primer paso hacia la dimensión correcta en el
panorama internacional.

Si bien se podría sencillamente ubicar la situación bajo otro concepto pero la magnitud
del contexto es mucho más complejo incluso es indispensable cambiar el lenguaje con
el que se habla de cambio climático.

La idea de conflicto del cambio climático fue elaborada para dar respuesta al problema
que acarrean los fenómenos ambientales como término utilizado en convenciones,
acuerdos y tratados internacionales que intentaron poner al tema y sus implicancias
sobre la mesa de debate de la agenda internacional con el carácter de urgente para
lograr resoluciones que tuvieron mayor o menor alcance.

Sin embargo, se planteaban en tales instrumentos un ideal casi utópico de actuación

donde estados desarrollados, quienes son los mayores productores de emisiones de
gases, han tomado como objeto aquellos países y zonas mundiales poseedoras de
recursos naturales para dotarse de ellos.
Se apartaron de todas las medidas necesarias para la protección de esos ecosistemas
durante el proceso de extracción, mientras se generó un gran deslinde de
responsabilidad internacional por parte de los grupos económicos por tales actos.
Quedan esos instrumentos obsoletos y de efectividad nula.

El paradigma cambia una vez que se amplía la idea, mientras se posibilite el acceso al
medio ambiente sustentable con verdadera expectativa y puesta en marcha de
transiciones menos radicales sobre los ecosistemas que conlleven resultados
permanentes y mejoren el impacto que tienen las emisiones de efecto invernadero
sobre ellos.

El empeño sobre un correcto lenguaje con el que se intente expresar el cambio

climático en miras de su efectividad es directamente proporcional al fin deseado.
Corresponde entonces, lograr que el tema del cambio climático dentro de la agenda
internacional, sea sustentado con la apreciación de que el derecho al ambiente
sustentable es un derecho humano, inherente, improrrogable e igualmente protegido
como sus pares.

Tal visualización, reconocimiento y posterior aplicabilidad decanta por sí sola cuánto

más naturalizamos al cambio climático conscientemente, las estrategias y las acciones
tendientes a la protección del medio ambiente cuya preservación es un asunto que
incumbe a toda la humanidad, serán más plausibles.

El nuevo paradigma quedaría completamente constituido en la base que no tiene un

origen en un concepto negativo que está enraizado en la palabra conflicto, sino en una
idea configurada en el otro extremo, siendo más inclusiva, posible y positiva.

Nada de esto significa desestimar los conflictos que tienen presencia dentro de las
cuestiones socio-ambientales notorios por afectar a los estados a causa de la emisión de
gases productores de polución y generadores del calentamiento global y del tan temido
efecto invernadero. 123

La cuestión suscita también controversias en el plano regional, latinoamericano y en la

Argentina cuya problemática no ha tenido ni el estudio ni la debida diligencia sobre la
protección y el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales.

Las configuraciones nacidas de nuevos convenios y acuerdos internacionales en el

marco del poder mundial abren oportunidades para la construcción de políticas
gubernamentales que abarquen estrategias internacionales idóneas con las necesidades
del contexto internacional.

123
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50 Noviembre. 68-75.-
Comenzar con la aceptación de la imposibilidad, o al menos hasta el momento, de no
poder hacerse cargo de las emergencias latentes en los países del sur en especial dentro
de América Latina es el primer paso a acciones coherentes.

Desde allí hay que considerar la irresponsabilidad que existe por parte de los países
centrales que va desde el aprovechamiento y la extracción de agua, reserva forestal,
minerales y otros elementos de los suelos, hasta la desprotección de tierras que son
cedidas o vendidas a industrias extranjeras.

Por medio de la compra y venta de commodities agropecuarias, la instalación de

centrales eléctricas, químicas y nucleares, sin dejar de mencionar a las papeleras que
son populares por su producción de residuos tóxicos.

La redistribución de beneficio-costo que sigue siendo la principal tarea de funcionarios

y empresas que muy lejos está de la protección necesaria para la justicia climática en
pos de garantizar efectos más benévolos a los ecosistemas y a las comunidades que
residen cerca de ellas proyectadas en la esfera local o regional con un fuerte impacto
en el escenario internacional124.

III.- La crisis ecológica y sus actores (las alianzas, coaliciones y la posición

de la CELAC sobre el medio ambiente).

Ahora bien un poco de sentido común exhorta a tomar sensibilidad con carácter
sistemático y estructural de la crisis ecológica para poder ir delineado todas las
aristas de esta compleja situación planetaria.

Los fenómenos climáticos son cada vez más frecuentes y aún más extremos, Según la
ONU (Organización de las Naciones Unidas), los desastres naturales han aumentado
en frecuencia e intensidad durante la última década como consecuencia de los efectos
del cambio climático en la Tierra125.

Algunas investigaciones sugieren que existe una correlación entre los cambios
climáticos y la incidencia de conflictos socio-eco-ambientales que rastreables a lo largo
de la historia de la humanidad para tener en cuenta patrones que aumentan la
temperatura global e incrementan al unísono los riesgos de la subsistencia.

Sin embargo, para que exista la cooperación internacional en múltiples escalas, se

deben aplicar primeramente en América Latina una serie de procesos que la vinculen
consolidando lazos regionales e internacionales en la formación de planes, estrategias
y de agendas políticas que aborden la problemática y que sean visionarias frente a los
desafíos que implicarían realizarlas.

124
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33.Enero. 97-115.-
125
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre.68-75.-
El precepto en el que solo los estados y sus gobiernos son los únicos actores dentro de
esta crisis ecológica quedó en el pasado y que si bien se identifica a los estados
desarrollados como los que más generan contaminación hay otros que no producen
contaminación en la misma magnitud pero tampoco están en situación económica para
poder sobreponerse al daño medioambiental sean poseedores o no de recursos
naturales aprovechables.

Son también actores las grandes corporaciones multinacionales, la sociedad civil, los
movimientos sociales y las ONGs protectoras del medio ambiente por haber ido
tomando preponderancia y un rol como motores de cambio ante la justicia y las
negociaciones internacionales que versen sobre cambio climático.

El abanico es aún más amplio pero son éstos últimos quienes interactúan con mayor
presencia en la actualidad sin olvidar a los medios de comunicación que hicieron
amplio eco de los acuerdos que se realizaron en la búsqueda de todo tipo de alianzas,
coaliciones e instrumentos internacionales en pos de lograr un medio ambiente más
sustentable.

Toda coalición se manifiesta de manera más o menos formales y tienen naturaleza

transitoria o permanente126.

Lo importante es que los grupos se van armando con países heterogéneos, lo que
permite que se presenten diferentes ópticas al momento en que se lleguen a negociar los
convenios internacionales.

Los organismos articulados como el CVF (Coalición de Gran Ambición y la Alianza

de Durbán no tienen ni tenían ningún mandato expresis verbis que les diese naturaleza
de negociador) se fundaron en el 2009 como una plataforma para organizar además de
ser portavoz de los estados más vulnerables al cambio climático y especialmente
afectados por él. Tiene una estructura formal emite comunicados conjuntos y realiza
conferencias igualmente simultáneas127.

Para no ahondar en esta coalición o en cada una de ellas, se puede al menos contribuir
que son cuerpos que de a poco se forman y toman una estructura organizativa para
poder incluir a estados aún más heterogéneos con posibilidades y responsabilidades
diferenciadas que van a ir aportando en medida de sus recursos al sistema internacional.

Por otro lado es menester mencionar que los 33 países miembros de la CELAC
(Estados Latinoamericanos y Caribeños) están comprometidos en la identificación de

126
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
127
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre. Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
una posible posición regional como frente común de historia y situaciones asimilables
con respecto al daño que se ha causado en sus territorios durante siglos128 .

Donde al menos 19 países están negociando un acuerdo vinculante regional para la

cooperación mutua que contemple el acceso a la información y a la justicia ambiental
con la debida participación pública.

Tales acuerdos permitirían a la CELAC tomar postura como bloque en el proceso de

negociaciones macro como en los acuerdos internacionales tanto a desarrollarse en la
actualidad como en un futuro cercano, solo así se deja en el pasado sólo ser objetos
destinatarios de las decisiones que salgan de ellos.

Los grupos y coaliciones formados por los estados en todo el mundo están tomando
iniciativas propias en contra de los daños que efectúan al ambiente y que incrementan
el agujero de la capa de ozono.

Para lograrlo todos y cada uno de los estados deben disponer de un paquete de
asistencia en la que se realicen transferencias de tecnologías y conocimientos de
formación específica y de financiación recíproca, manteniendo sostenible esta
colaboración129.

IV.- Justicia Climática. Aproximación y definiciones.-

Dentro de los movimientos para la justicia climática global amerita el nuevo

paradigma sobre el escenario global del cambio climático sea dado lugar en comunión
a la concepción de la Justicia Climática como concepto autónomo y por sobre el cual
deben yuxtaponerse todas las decisiones que se tomen sobre los efectos negativos del
cambio climático.

Primeramente, hay que establecer un criterio sobre la llamada “deuda climática”

orientada a la acción internacional de establecer mecanismos de respuesta ante los
impactos derivados de la alteración del clima130.

Esto significa que es el hombre y la acción humana los que producen inequívocamente
el acelerado cambio climático. Esto no es una suposición sobre la existencia y el
desarrollo de miles de millones de habitantes en la tierra sino que estos efectos con los
que se enfrenta la sociedad son acarreados por la historia, aún antes de la primera
Revolución Industrial.

128
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre. 68-75.-
129
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva.Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin 1-12.-
130
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
Los desafíos y las circunstancias donde se manejan hoy los detalles del cambio
climático decantan una desigualdad estructural tan tangible como real. Todo en el
contexto de las realidades que enfrentan el daño al medio ambiente exhorta a
cuestionar profundamente los modelos existentes que han desestabilizado sistemas
económicos, ecológicos y climáticos del planeta.

La Justicia climática surge en el momento en que se observa que el cambio climático

tiene una incidencia ambiental y social que no afectará a todo el mundo por igual131.

El concepto de justicia climática deriva del movimiento de justicia ambiental nacido en

Estados Unidos, con el fin de luchar contra la localización de instalaciones
contaminantes y en particular de plantas industriales para el tratamiento de residuos en
barrios de minorías raciales o de ciudadanos de bajos ingresos económicos.

En este punto se van a encontrar ligados una serie de conceptos como justicia
ambiental, economía ambiental, deuda ambiental entre otros que van a poner en la
mesa de la agenda internacional las severas diferencias y consecuencias que existen
entre los países desarrollados y los que han sido empobrecidos y dañados por ellos.

Por eso existe la necesidad imperiosa de minimizar esta disparidad dada entre los
estados son poseedores de recursos naturales y aun así son subdesarrollados.

Mientras tanto el concepto de la deuda ecológica es un concepto económico que tuvo

su origen en la literatura y en las aportaciones realizaciones por parte de los
movimientos populares del sur, contra el saqueo a los recursos naturales de los países
del Sur, en beneficios de los consumidores del Norte y de la responsabilidad que
deviene de ellos que no prioriza la sustentabilidad de los mismos, ni tiene la mirada en
los impactos ambientales que repercute en los países que son tomados como objeto de
extracción132.

IV.i.- Dimensiones de la Justicia Climática:

Existen tres dimensiones de la Justicia Climática con base en reivindicar y

reconocer al cambio climático como un derecho humano fundamental133

La dimensión Distributiva centra el análisis de la justicia en las causas del

cambio climático y los cambios sistémicos que se requerirían para rectificar cualquier
circunstancia injusta. El objetivo es el de garantizar la equidad en la distribución de los
recursos atmosféricos. Teniendo en cuenta, la distribución de bienes, la deuda
climática que se compone, por un lado, de la deuda de emisiones y de adaptación, que

131
Shepard, Peggy M; Corbin-Mark, Cecil (2009). Climate justice. Evironmental Justice.vol.2, No. 4.
163-166.-
132
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
133
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 101-
los países industrializados mantienen con los países pobres por sus excesivas
emisiones.

La dimensión Procedimental se refiere a la equidad en los procesos de

administración de justicia para resolver las disputas y la asignación de recursos, lejos de
ser solamente conceptualizada como el debido proceso de la justicia ambiental; ésta
dimensión debe ser aplicada para las negociaciones internacionales sobre el clima,
adquiriendo distintos matices, como el deber de evaluar quién y cómo se toman las
decisiones, en especial quienes son reconocidos y tomados en cuenta en las mismas.

La ultima dimensión es la Restauradora, que promueve el compromiso de la

reparación de los derechos de las víctimas del cambio climático y, por lo tanto, el logro
de una distribución justa en la compensación de los riesgos y de las consecuencias de
los impactos climáticos, asumiéndose mundialmente la carga desproporcionada de las
consecuencias que son soportados por los países más empobrecidos de las crisis
climática.

IV.ii.- Implementación en instrumentos internacionales y el reconocimiento del

Derecho al Ambiente como derecho humano.

La Justicia Climática es un concepto que incluye al de deuda climática a través de la

observación de la realidad en las sociedades básicamente empobrecidas, sin opciones
viables y permanentes de desarrollo; la vulnerabilidad de las asimetrías entre los países
por sufrir una mayor exposición a los impactos del cambio climático como también el
reconocimiento de una contribución desigual, es decir un menor índice de
contaminación y una menor responsabilidad en la generación de este problema
global134.

Esta justicia tiene también una perspectiva generacional, que debe determinar las
obligaciones y/o responsabilidades respecto a los derechos humanos de las
generaciones presentes y las futuras, siendo las primeras intra-generacional y las
segundas inter-generacional135.

La finalidad sigue siendo evitar daños y realizar todas las actividades que sean debidas
y se refieran a la protección de derechos humanos básicos para tomar conciencia que el
cambio climático produce conflictos.

134
Roberts, J. Timmons, Parks, C.Bradley (2007). A Climate of Injustice: Global Inequality, North- South
Politics, and Climate Policy, MIT Press, Cambrigde Mass. 100-163.-
135
Norton, Bryan (1982). Environmental Ethics and the Rights of Future Generations. Environmental
Ethics, vol. 4 Issue 4. 319-337.
Al mismo tiempo obligar a los estados de abstenerse de causar más daños futuros a
otros seres humanos siendo capaces de asumir un daño previsible a los derechos
humanos de las personas futuras136.

El principal fundamento de la lucha por la justicia ambiental y la climática es la

prevención del daño al igual que la protección de los derechos humanos de esta
generación como de las que vienen a partir del deber de restituir y resarcir la deuda
climática.

Basada la misma en la responsabilidad histórica así como la reducción inmediata de

emisiones, la transferencia financiera hacia el conjunto de países del Sur y
transferencia de tecnología y conocimientos para habilitar suficiente espacio ambiental
adentro de los limites ecológicamente para los países en desarrollo, faciliten a los
países en desarrollo la posibilidad de convertirse en sociedades bajas en carbono,
reparar los daños causados y desarrollar la capacidad de resistencia de las comunidades
al cambio climático137.

La equidad es el medio que permitirá el tránsito justo hacia este objetivo con la justicia
climática como fin último mediante el logro del objetivo común previsto en el artículo
2 de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático de 1992 de
lograr “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas para el
sistema climático138.

Para entenderlo claramente el Cambio climático antropogénico es aquella alteración en

el clima que surge a partir del resultado de las actividades del hombre139.

Seguidamente en el tercer artículo están definidos los principios, y donde se presenta

una serie de elementos que ofrecen las bases para una justicia climáticas, en pos de
lograr fomentar la idea de quien contamina, paga140 .

Dilucidar jurídicamente responsabilidades, compromisos y compensaciones no agota la

consecución de los mismos, el resultado es la persistencia del daño ambiental que

136
Vanderheiden, Steve (2008) Atmospheric Justice: A Political Theory of Climate Change. Oxford
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137
Evans, Geoff (2010). A rising tide: Linking local and global clilmante justice.. The Journal of
Australian Political Economy, No. 66. 199.-
138
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
139
Greenthinkgreen (2018). Cambio climático antropogénico.
http://greenthinkgreen.blogspot.com.ar/2010/02/que-es-el-cambio-climatico.html Consultado 22 de
Febrero de 2018.-
140
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
exacerba la diferencia, la inequidad social y económica e incrementa la injusticia social
y ambiental a pesar del reconocimiento jurídico de la equidad141.

En la Actualidad imposible es apartarse de la importancia que cobro a nivel

internacional el Acuerdo de París firmado en diciembre de 2015, ya que se convirtió en
un hito de la política socio económica sobre la cuestión de la crisis ecológica por
efectos del cambio climático con el que se creó un marco para futuras negociaciones.

Expresamente en su Artículo 2 el acuerdo establece como objetivo "reforzar la

respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo
sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza" para lo cual determina tres
acciones concretas142 (Acuerdo de París-ONU-2015):

a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2

°C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para
limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles
preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y
los efectos del cambio climático;
b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio
climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones
de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción
de alimentos;

c) Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria

que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases
de efecto invernadero.

Para ello los estados deben de cumplir con el compromiso de disminuir los picos de
emisiones productoras de efecto invernadero, y lograr que ellas se mantengan por
debajo de los estimativos para lograr un balance nulo en el aporte de los gases en la
atmósfera.

El artículo 3 requiere que dichas acciones sean "ambiciosas", "que representen un

progreso a lo largo del tiempo" y se establezcan "para conseguir el propósito de este
Acuerdo". Las contribuciones deberían tener un informe cada cinco años y estar
registradas por la Secretaría de las UNFCCC. Cada progreso debería ser más
ambicioso que el previo, conocido como el principio de "progresión"143.

141
Okereke, Chukwumerije (2003). Climate justice and the international regime. Wiley Interdisciplinay
Reviews: Climate Change, Vol. 1 Issue 3. 462-474.-
142
Acuerdo de Paris, Organización de las Naciones Unidas.
(2015), http://www.un.org/es/sections/issues-depth/climate-change/index.html/
https://www.un.org/ruleoflaw/es/un-and-the-rule-of-law/united-nations-environment- programme/
-http://newsroom.unfccc.int/es/acuerdo-de-paris/ . Consultado 19 de Febrero de 2018.-
143
Reducing Emission from Deforestatio and Forest Degradation in Developing Countries (2018).
http://redd.unfccc.int/ . Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
La diplomacia internacional tuvo gran injerencia en la redacción del acuerdo en busca
de la resiliencia al cambio climático. El balance será dado por las ofertas de
compromisos nacionales con reglas de procedimiento y de transparencia basadas en el
derecho internacional a la suma de que se lleven a cabo las obligaciones contraídas por
los estados.

Para la construcción del modelo “Buen Vivir”: el cambio climático y la cultura de la

vida y el camino en la defensa de la vida, es menester la creación de un tribunal
internacional de justicia climática para facilitar que los países cumplan con sus
compromisos internacionales con el cambio climático en un contexto de respeto de los
derechos de los pueblos y de la Madre Tierra144.

Los movimientos sobre la justicia climática allí presentes defendieron que las
negociaciones climáticas no se reduzcan a definir el límite en el incremento de la
temperatura y la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera.

Sino que deben comprender de manera integral y equilibrada un conjunto de medidas

financieras, tecnologías, de adaptación, de desarrollo de capacidades, de patrones de
producción, consumo y otras esenciales como el reconocimiento de los derechos que
respondan a la justicia restauradora de quienes sufren o se ven expuestos a los efectos
del cambio climático, movimientos que se aliaron a través de la Coalition Climat145.

Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, es el

precepto que instituye el objetivo 13 de la ONU para el Desarrollo Sustentable que
tiene por fin aumentar la capacidad de planificación de los países menos adelantados y
los pequeños estados insulares en desarrollo y para ayudar a las mujeres, los jóvenes y
las comunidades locales y marginadas a tomar parte en la planificación y la gestión
relacionadas con el cambio climático146.

Interpretar el concepto de responsabilidad internacional, que ajusta, y equipara las

condiciones para acabar con las asimetrías antes referenciadas para que los beneficios
y las cargas sean compartidas pero diferenciadas ante las vulneraciones de los derechos
humanos en la alta dependencia a una economía depredadora que junto a la complicada
arquitectura jurídica internacional, sostienen el status quo, la inercia política, el
conservadurismo jurídico y la ofuscación plutocrática147.

144
Declaración de Lima Cumbre de los pueblos frente al cambio climático, (2014).
https://viacampesina.org/es/declaracion-de-lima-cumbre-de-los-pueblos-frente-al- cambio-climatico/.
Consultado 21 de febrero de 2018.-
145
Coalición Climática (2018). http://coalitionclimat21.org/es/contenu/la-coalicion. Consultado el 21 de
febrero de 2018.-
146
Desarrollo Sustentable, Organización de las Naciones Unidas. Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes
para combatir el cambio climático y sus efectos.
http://www.un.org/suitainabledevelopment/es/climate-change-2. Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
147
Humphereys, Stephen (2014). Climate Justice: the claim of the past.Journal of Human Rights and the
Environment, vol. 5, Special Issue. 134-148.-
La preocupación de los grandes emisores de gases de efecto invernadero versa en la
conquista del cambio de matriz que implica la utilización de energías limpias y su
control en el impacto que fue generado por la puerta que abrió el Acuerdo de París y
cuyos primeros resultados en la reducción de emisiones se pueden ver en la plataforma
de la ONU alrededor de los cinco continentes.

Para reafirmar a la justicia climática como centro de las políticas, proteger al cambio
climático al valorarlo como un derecho humano, empoderando a los movimientos y
grupos de aliados, quienes lleven adelante las negociaciones climáticas, a la
reeducación de la sociedad civil que excede finalmente las barreras de protagonizar
batallas contra los efectos producidos por el cambio climático en dependencias
judiciales148.

V.- Conclusiones:

La Justicia Climática desde sus dimensiones viene imponiéndose paulatina pero

firmemente en la escena internacional donde se tocan cada uno de los aspectos del
medio ambiente, de los efectos y consecuencias en el cambio climático.

Quedo demostrada su relación con los conflictos sociales y las crisis ecológicas y deja
completamente en evidencia las desigualdades entre los estados desarrollados y las
regiones poseedoras de amplios recursos naturales.

Por eso debe considerarse a la justicia climática acaparadora de la justicia económica,

la justicia social y la justicia ecológica vinculadas estrechamente a los derechos
humanos y el cambio climático.

Donde solo una vez interactuados todos ellos y promoviendo la solidaridad, la

sostenibilidad, la suficiencia y la participación de la sociedad internacional será posible
dimensionarla correctamente.

Para ello el medio ambiente sustentable, la capacidad de sostener ecosistemas y de

protegerlos con el fin de un desarrollo más sano de la humanidad debe ser entendida
efectiva y eficaz.

Los organismos de derechos humanos y de derecho internacional humanitario son los

que deben posicionarse como portavoces de las iniciativas, actividades y estrategias

148
Petit, Jethro (2004).Climate justice: A new social movement for atmospheric rights. IDS Bulletin, vol.
35, No. 3: 102-106.-
que tiendan a mejorar la situación entre los estados y demás actores que influyen en las
negociaciones de la agenda internacional.

La Justicia Climática es el camino por el cual se abrirán las posibilidades de que

existan compromisos y fondos de repartición recíproca como así también de la
creación de una Corte Internacional que atienda específicamente todo lo que verse con
el cumplimiento de Convenios como el Acuerdo de París para que sean cumplidos los
objetivos propuestos.

En definitiva solo integrando, tomando conciencia, respetando y reconociendo al

Derecho al Ambiente como un derecho humano fundamental, se podrá garantizar la
supervivencia de esta generación y de las futuras.-
As Nações Unidas e o processo de persuasão pelo desenvolvimento
humano: uma estratégia política viável?

Maria José De Rezende

Universidade Estadual de Londrina (Paraná – Brasil)
E-mail: mjderezende@gmail.com

Área Temática: Política Internacional

Resumo: Os Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs) encomendados pelas

Nações Unidas estão voltados para a construção de um processo de persuasão acerca da
necessidade de que Estados, organismos internacionais, governantes e organizações da
sociedade civil encampem, de modo crescente, em suas políticas, as propostas de
desenvolvimento humano. Os RDHs são concebidos como um corpus de estratégias
persuasivas em prol de uma dada política nacional e internacional. No processo de
construção de políticas internacionais de melhoria da renda, da saúde e da escolarização
para os segmentos mais pobres vem à tona o que estaria fora do alcance e o que estaria,
em parte, ao alcance dos segmentos chamados, pelo PNUD, a construir as políticas
prescritas nos documentos anuais. Conforme indica Raymond Williams e também
Norbert Elias, o grande desafio é entender, de fato, quais são as mudanças que estão, em
uma dada conjuntura social e política, ao alcance de certos segmentos, grupos,
organizações, configurações e agentes. Esta investigação procura entender se as Nações
Unidas, no momento atual, têm recursos de poder, a seu alcance, para produzir
interferências, na ordem internacional, em favor do desenvolvimento humano.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
As Nações Unidas e o processo de persuasão pelo desenvolvimento humano: uma
estratégia política viável?

Introdução

Ao lerem-se os Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs) - conjunto de

documentos, encomendados e encampados pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) que têm vindo a público, anualmente, desde 1990 –
constatam-se inúmeros diagnósticos sobre as causas e consequências da insegurança
humana provocada pelas condições de inacessibilidade à educação, à saúde, ao trabalho
e à moradia adequada. Verifica-se, ainda, ao longo das duas décadas e meia de sua
publicação, que nesses documentos há inúmeras prescrições de políticas de
desenvolvimento humano que sejam capazes de alcançar os mais pobres.
A análise das prescrições de desenvolvimento como forma de persuasão, que é
uma estratégia política e, ao mesmo tempo, uma ideologia, tem influência do texto de
Raymond Williams (1921-1988) intitulado A política do desarmamento nuclear (2015),
no qual se discute sobre a dissuasão do armamentismo como estratégia política e como
ideologia. Segundo ele, na prática elas estão conectadas, porém é preciso ater-se às
diferenças que possuem, o que quer dizer, elas não são idênticas e nem podem ser
tomadas, nos processos de análise, como idênticas. Embora a ideologia possa converter-
se em estratégia política de convencimento acerca de diversas questões (tais como a
urgência em proceder ao desarmamento, em diminuir os gastos militares e em implantar
o desenvolvimento humano) faz-se necessário, visto a complexidade que as envolve,
operar ora com as suas distinções ora com as suas conexões.
Do ponto de vista temático, não se estão sendo traçados paralelos entre as
preocupações apontadas nesse texto de Williams (2015) e as questões relacionadas ao
desenvolvimento humano, ainda que seja possível constatar, em muitos momentos, que
os documentos do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) não
hesitam em relacionar o desenvolvimento humano à diminuição das despesas militares,
o que remete, sem dúvida, ao tema do desarmamento, preocupação central de Williams
em capítulo que compõe o livro Recursos da esperança.
Todavia, a proposta de Williams é analisar a dissuasão do modelo armamentista
ora como estratégia ora como ideologia ora como as duas coisas ao mesmo tempo. Isso
oferece, sem dúvida, elementos para guiar os estudos acerca dos RDHs no que se refere
ao fato de neles estarem contidas tanto estratégias políticas de persuasão em prol do
desenvolvimento humano quanto construções ideológicas convertidas em estratégias
semânticas149 que pretendem potencializar as estratégias políticas para convencer
governos, agentes estatais, lideranças da sociedade civil organizada sobre a urgência na
busca por políticas de desenvolvimento humano.
Por que é possível inspirar-se nas propostas de Raymond Williams feitas neste
texto A política do desarmamento nuclear publicado no livro Recursos da esperança
(2015)? Porque elas contêm elementos que podem revelar aspectos políticos
importantes de um amplo processo de persuasão, construído por um organismo
internacional, acerca da necessidade de que todas as forças políticas se unam em defesa
do desenvolvimento humano.
A persuasão pode ser uma estratégia política permeada de valorações
ideológicas. Segundo Raymond Williams (2015, p.286), nas ações práticas, há sempre

149
Danilo Martuccelli (2017), em as “Semânticas históricas da vulnerabilidade”, oferece elementos para
entender as narrativas dos formuladores dos RDHs acerca do desenvolvimento humano como processo de
combate à pobreza multidimensional.
uma conexão inconteste entre as estratégias políticas e as ideologias. No entanto, não se
deve ignorar que as análises dos processos de dissuasão e os de persuasão devem
considerar a necessidade de não fundir as duas coisas (estratégia e ideologia) como se
fossem unas e inseparáveis. Elas podem estar, ou não, conectadas.
Conquanto a ideologia do desenvolvimento humano possa constituir-se como
uma estratégia política, faz-se necessário, na análise dos RDHs, realizar, com inspiração
em Williams (2015, p.286), três movimentos simultâneos: verificar, nos RDHs, de que
modo a persuasão que se faz para alcançar o processo de desenvolvimento humano pode
aparecer a) “ao mesmo tempo [como] uma estratégia e uma ideologia”, b) antes de tudo
como uma estratégia política que visa alavancar melhorias sociais para as populações
mais pobres ou c), em primeiro lugar, como um corpus de valores ideológicos
direcionados ao apagamento das singularidades, das possibilidades e das
potencialidades de cada país para que se caminhe rumo ao desenvolvimento humano.
O seu caráter Ideológico, conforme assinalava Norbert Elias (1994; 1994ª;
2001), é verificável pelo modo como os diagnósticos e as prescrições tanto confundem
um ideal, a ser alcançado, com o realizável, quanto convertem o desenvolvimento
humano numa crença inconteste e equiparam a idealização de estratégias com as
estratégias efetivamente postas em práticas nos diversos países. De imediato, esclarece-
se que se tem como ponto de partida uma noção de ideologia inspirada em Norbert Elias
(1994) para quem esta é um conjunto de ideais, de ideias e de pressuposições tendentes
a construir caminhos que, independentemente de intencionalidades, acabam formulando
- no âmbito dos argumentos, das narrativas, das construções simbólicas e das
interpretações – modelos mentais e visões de mundo passíveis de se distanciarem das
relações de interdependências que constituem as relações sociais, de modo geral, e as
relações de poder, de modo mais específico.
Nota-se que Raymond Williams e Norbert Elias auxiliam, do ponto de vista
analítico, essa reflexão, por partilharem, apesar das diferenças entre eles, de um mesmo
tipo de abordagem, ou seja, a que Heloísa Pontes (1996) denominou de
“externalista”150, na qual as ideais, os pressupostos, as visões de mundo, os símbolos, as
crenças, as posições políticas, os valores e as ideologias devem ser explicados,
analisados, estudados em vista das razões externas. Os jogos configuracionais e as
relações de interdependência, no caso de Elias, e as condições sociais, econômicas,
políticas e culturais, no caso de Williams, é que tornam possível entender as estratégias
políticas dos diferentes grupos sociais e as valorações ideológicas de modo geral.
Segundo Norbert Elias “todas as sociedades humanas partilham entre si um
fundo comum de experiências e, portanto, de conhecimento” (Elias, 1994b, p.5) que
deve ser mobilizado para compreender por que algumas ideais assumem esta ou aquela
dimensão e/ou feição. A persuasão que se intenta para promover o desenvolvimento
humano tem de ser lida nesse registro. Isso porque “é possível tratar a ordem existente
não apenas como um simples fato, mas como um valor lastreado em emoções, como um
ideal, como algo que, por razões morais, deve existir” (Elias, 1994, p.257).
O objeto deste artigo são os argumentos persuasivos, constantes nos RDHs, que
buscam convencer uma multiplicidade de agentes (sociais, políticos, técnicos,
governamentais) acerca do caráter imprescindível da geração de políticas, práticas e
ações que levam ao desenvolvimento humano. Tomam-se os argumentos persuasivos
como estratégias políticas e como ideologias, mas mantém-se o intento de não confundir
essas duas coisas. Pretende-se, na verdade, demonstrar que é possível fazer uma análise

150
Heloísa Pontes (1996) faz uma reflexão sobre os focos analíticos distintos das correntes internalistas e
externalistas. As explicações, interpretações e compreensões das ideais, ideologias, representações e
percepções são, no primeiro caso, internas e, no segundo, externas.
 dos diagnósticos e prognósticos presentes nos RDHs como um conjunto de estratégias
políticas ideadas por seus elaboradores e encampadores, os quais visam alcançar apoio
das mais diversas instâncias governamentais e da sociedade civil para as ações e
procedimentos que prescrevem.
Contudo, procura-se assegurar se os argumentos persuasivos que compõem as
estratégias políticas podem ser analisados também como ideológicos. Não se parte do
pressuposto de que os diagnósticos e prognósticos seriam somente um amontoado de
valorações ideológicas que teria como estratégia política desviar as atenções de
governantes e da sociedade civil de alguns temas e problemas. Não se partilha desse
tipo de entendimento que acaba por negar qualquer importância desses materiais, já que
eles estariam propondo somente remediar problemas sociais dificílimos de resolver.
Cláudio Ramos Zincke e Elaine Acosta Gonzales (2006) fazem uma avaliação d´El
impacto de los informes de desarrollo humano Del PNUD en Chile e constatam que,
entre as críticas feitas a esses documentos destacam-se aquelas que afirmam que a
capacidade analítica de seus elaboradores perde, muitas vezes, lugar para valorações
ideológicas que acabam por dominar toda a feitura desses materiais (Zincke e Gonzales,
2006, p.13).
Zincke e Gonzáles (2006) mostram que são vistos como ideológicos os seguintes
aspectos: o excesso de prudência linguística e o modo como comunicam certa
dependência dos órgãos governamentais. Pode-se tomar essa comunicação de
dependência como uma estratégia política que contém toda uma simbologia passível de
ser lida como entremeada de valoração ideológica.

1- O desafio de analisar a persuasão em prol do desenvolvimento humano como

estratégia política e como ideologia

1.1. Persuasão como estratégia política

Ao trabalhar com os RDHs para entender os seus diagnósticos e prescrições

apresentados, ano a ano, por meio de uma construção semântica elaborada com o
objetivo de ganhar adeptos para uma proposta política cujo intento é fazer que a pobreza
real151 (aquela que é multidimensional e se expressa pela privação de capacidades152
para aferir renda e ter acesso à educação, à saúde, à moradia e aos direitos humanos)
seja combatida com estratégias políticas voltadas ao desenvolvimento humano como um
processo de superação da privação (de renda, de escolarização e de bens relacionados à
saúde e à longevidade) e da impotência provocada pelas condições de penúria e
desprovimento.
“A perspectiva da pobreza como privação de capacidades não
envolve nenhuma negação da ideia sensata de que a renda baixa
é claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta
de renda pode ser uma razão primordial da privação de
capacidades de uma pessoa” (Sen, 2010, p.120).
A noção de desenvolvimento humano empregada pelos formuladores dos RDHs
tem similitudes com as teses de Sen. Veja-se como ela aparece nos documentos do
PNUD:

151
Amartya Sen utiliza essa noção de pobreza real como privação de capacidades múltiplas. Ver: (2008;
2010; 2011).
152
Essa noção da pobreza como privação das capacidades, presente nos RDHs, é inspirada nas discussões
de Sen (2010), o qual, por sua vez, se inspirava nas discussões de Adam Smith (1999).
 “El ingreso es una fuente importante de (…) ‘libertades concretas’,
(…) pero no es la fuente única: la educación, la libertad política o el
medio ambiente saludable, entre otros muchos, contribuyen a que los
seres humanos tengamos vidas más plenas” (PNUD/Informe sobre
Desarrollo Humano en Centroamérica América 2009-2010, p.30).

Os Relatórios do Desenvolvimento Humano constroem, assim, inúmeras

estratégias políticas tanto para externar uma multiplicidade de vozes acerca dos riscos
de não se buscarem saídas para as situações multidimensionais de pobreza, exclusão e
miserabilidade quanto para levar aos governantes, às organizações sociais, de modo
geral, um conjunto de sugestões de ações e de procedimentos que façam vingar (e
tornem exitosas) as políticas de desenvolvimento humano. Note-se, na passagem a
seguir, em que consiste essa estratégia política fundada na abordagem das capacidades.

“Capacitar as mulheres exige políticas que tratem tanto das

necessidades práticas (...) (tais como a melhoria das condições
de vida e o aumento da oferta de emprego, cuidados de saúde e
abastecimento de água potável) como das necessidades básicas
(reforçar a voz e a ação das mulheres para renegociarem os seus
papéis em casa e na sociedade)” (PNUD/RDH, 2003, p.86).

A abordagem das capacidades é sem dúvida um dos maiores projetos de

persuasão dos tempos atuais. Por meio dela é possível analisar um caminho, proposto
pelas Nações Unidas, que pode resultar em algumas ações favoráveis aos que vivem em
situação de pobreza extrema, mas pode também se revelar como algo irrealizável nas
condições atuais de concentração de poder, patrimônio e renda.
Em meio a possibilidades realizáveis e irrealizáveis, no tocante à construção de
sociedades capazes de combater a privação e a impotência que acometem uma parte
expressiva da população ao redor do planeta, os elaboradores dos RDHs se empenham
em persuadir lideres políticos, governantes, técnicos, mídias, entre outros, de que a
única estratégia, que resta aos que acreditam na possibilidade de um mundo mais
democrático e menos violento, mais inclusivo e menos belicoso, é o contínuo
investimento, durante décadas, no desenvolvimento humano. Para isso, “a erradicação
da pobreza depende das ações dos agentes privados das atividades empresariais e da
sociedade civil, a saber, as comunidades, as famílias, os sindicatos, os empregadores, as
organizações não-governamentais, os grupos religiosos e outros” (PNUD/RDH, 2000, p.
79).
Ao examinarem-se detidamente os Relatórios (PNUD/RDH 1991; 1992; 1996;
2002; 2005; 2006; 2010; 2011; 2014) do Desenvolvimento Humano, percebe-se que
seus conteúdos oscilam entre a confiança de que os diversos agentes, a quem eles se
dirigem, levem em conta, nas ações e procedimentos, as prescrições contidas nesses
documentos e o receio de que as metas, os acordos, os pactos, entre outros, voltados
para a implantação de políticas do desenvolvimento humano, estejam sempre à beira do
precipício.
Essa constante oscilação - que pode ser capturada se houver desdobramento,
para fins analíticos, de dois momentos dos RDHs: o da feitura dos diagnósticos e o da
exposição das prescrições – exige que os produtores dos RDHs construam estratégias
políticas distintas, quando transitam de um momento para outro, ou seja, dos
diagnósticos para as prescrições. Como os documentos são produzidos por equipes
diferentes, a partir de temas distintos, há encaminhamentos estratégicos, também
diversos, mas todos alinhavados por um mesmo fio condutor, qual seja, alcançar o
desenvolvimento humano, porém, sem mudanças drásticas. Veja-se o caso da dívida
externa.
Os construtores do RDH de 1990 percebiam que havia muitos empecilhos
resultantes da dívida externa visto que ela consumia muitos recursos dos países pobres,
todavia, as prescrições ditadas por eles apontavam para soluções acanhadas que não
produziam mudanças expressivas entre os credores e os endividados. Esse tipo de
estratégia política de advogar mudanças e, ao mesmo tempo, inseri-las em quadros que
reduzam os enfrentamentos e os embates políticos mais relevantes, tem sido recorrente.
Essa estratégia dá vazão a uma abordagem prospectiva que se “converteu em
modelação, mas o modelo não corresponde ao real e sim à simulação do mundo que
promove e à realidade que construiu. A prospectiva simula e as estratégias de poder
dissimulam” (Leff, 2010, p.77). Observe-se o que consta no RDH de 1990:

“Es indispensable contar con un entorno externo favorable que

respalde las estrategias de desarrollo humano (…). Para que esto
suceda, debe darse una solución satisfactoria a la prolongada
crisis de la deuda, reduciéndola drásticamente y creando un
mecanismo para refinanciarla dentro de las estructuras existentes
del FMI y el Banco Mundial, con el fin de fomentar una
solución ordenada de este problema” (PNUD/Informe sobre
Desarrollo Humano, 1990, P.26).

Nota-se que há, por exemplo, nos RDHs da década de 1990, empenho em definir
e, simultaneamente, medir o desenvolvimento humano de um país não somente por seu
desenvolvimento econômico, mas também por outros indicadores sociais, tais como
renda, escolarização e longevidade. Os relatórios traziam, ainda, algumas tentativas de
traçar as estratégias que deveriam ser efetivadas na última década do século XX para
viabilizar formas de desenvolvimento que alcançassem os mais pobres (PNUD/RDH,
1990; 1991; 1992; 1995). Seus formuladores consideravam que era urgente “analizar
detalladamente las estrategias de desarrollo humano durante la década de los noventas”
(PNUD/ PNUD/Informe sobre Desarrollo Humano, 1990, p.21).
A persuasão como estratégia política faz que o desenvolvimento humano pareça
alcançável através de uma atuação concertada entre diversas nações, organismos
internacionais, lideranças políticas e organizações governamentais e não-
governamentais. As diversas configurações de poder (Estados, governos, ONGs -
Organizações não-governamentais -, lideranças políticas de modo geral, sindicatos,
associações empresariais e profissionais, organizações da sociedade civil, entre outras),
são convocadas, nos relatórios, a encontrar saídas para os problemas que impedem a
expansão do desenvolvimento humano.
Nesse caso, tanto os diagnósticos quanto as prescrições estão construídos sobre
uma base única: a necessidade política de reconhecer que as privações e as carências,
nas diversas áreas sociais, estão profundamente enraizadas nas sociedades do hemisfério
sul. No entanto, é possível, segundo os produtores e encampadores dos relatórios,
mobilizar forças políticas diversas para reverter tal situação. Isso passa pela combinação
de ações que vão desde as esferas internacionais e nacionais até as locais. Se de um lado
são necessários acordos de cooperação internacional que favoreçam as políticas de
desenvolvimento humano, por outro, é preciso que, além da mobilização de esforços
governamentais em todos os níveis (nacionais, regionais e locais), os grupos
comunitários estejam organizados para “ajudar a gerar respostas localmente aceitáveis”
(PNUD/RDH, 2003, p.99).
Os formuladores dos relatórios tentam, em muitos casos, elaborar um conjunto
de prescrições que assumem a feição de uma obra de engenharia social “em que tudo
está previamente estabelecido” (Furtado, 1992, p.75). Isto pode gerar, conforme James
Ferguson (2012) assinalava, propostas e projetos de desenvolvimento que se convertem
em uma maquinaria antipolítica que serve para despolitizar a questão da pobreza. No
entanto, considera-se que os respectivos relatórios, em suas estratégias político-
argumentativas, trazem à tona dois processos simultâneos: um que realmente despolitiza
a questão da pobreza e das desigualdades por não enfrentar os parâmetros estruturais
(concentração de renda, de riqueza, de patrimônio, de poder) responsáveis pela
manutenção do status quo e, assim, converte o desenvolvimento humano em
“instrumentos de poder” (Moraes, 2016) que favorece a manutenção do estado de coisas
existente e outro que abre a possibilidade de tomá-lo “también como procesos que
inauguran nuevos horizontes de imaginación política y organización colectiva” (Moraes,
2016, p.23).
Nessa linha de raciocínio de Moraes estão também os escritos de José Eli da
Veiga (2006), para quem o cerne do neodesenvolvimentismo, gestado há quase três
décadas pelos RDHs, está no fato de que ele deve “beneficiar todos os indivíduos
equitativamente e basear-se na participação de cada um deles” (Veiga, 2006, p.5).
Assinale-se, porém, que os produtores e encampadores dos relatórios têm adotado,
como uma estratégia política norteadora, uma dada noção dúbia de participação, na qual
essa estratégia aparece, algumas vezes, como algo construído em vista da intervenção
controlada por alguns agentes, e, outras vezes, como uma possibilidade de ação e de
prática gestada a partir de espaços participativos locais, cujos agentes sociais estão
dotados de uma possível autonomia. “Pôr as iniciativas locais e a ação da comunidade
no centro das estratégias para a erradicação da pobreza é a única forma, ainda que difícil
de assegurar que essas estratégias se centrem verdadeiramente nas pessoas”
(PNUD/RDH, 1997, p.108).
Quanto à possibilidade de o empenho pelo desenvolvimento humano ir abrindo
espaços participativos aos segmentos, comumente refugados dos processos decisórios e
formadores de agendas públicas, e num registro muito semelhante ao entendimento de
Alex Moraes (2016), Ricardo de Jesus Silveira (1989) - que pesquisou as estratégias do
CPM/BIRD (Projeto de Políticas Urbanas para Cidades de Porte Médio do Banco
Mundial) referentes aos processos participativos sugeridos em suas diretrizes principais
fazia a seguinte afirmação:
“A participação como proposta não era resultado da boa vontade
dos governantes, mas se impunha como necessidade de
equilíbrio do sistema econômico. E, nessa linha de raciocínio,
ainda que a participação seja formulada em função dos
interesses dominantes, visto que tem como objetivo atender as
necessidades básicas da população pobre como necessidade de
equilíbrio, a prática participativa cria necessariamente espaços
de luta, que torna possível o avanço da participação no sentido
político” (Silveira, 1989, p.57).

Para que a participação sugerida pelos RDHs (1993; 1995; 2004; 2013)
emergisse dos espaços locais de sociabilidade e pudesse, como sugerem Ricardo
Silveira (1989) e Alexandre Moraes (2016), alavancar a imaginação política e liberar
“energias criativas” (Furtado, 1992, p.75) que expandam as formas coletivas de
demandas, seria necessário um longo processo de enfrentamento das condições que
bloqueiam a desconcentração de poder e perpetuam os anacronismos institucionais
(Furtado, 1992), os quais têm sido muito recorrentes, em todo hemisfério sul.

“Os êxitos na erradicação da pobreza humana dependem,

principalmente, da capacidade das pessoas para articular suas
demandas e se mobilizar em prol das ações coletivas. Separados
e dispersos, os pobres não têm poder nem influência nas
decisões políticas que afetam sua vida. Mas organizados têm
poder para se assegurar de que serão beneficiados em seus
interesses” (PNUD/RDH, 1997, p.108).

O ato de persuadir, presente nos documentos do PNUD, com a finalidade de

contribuir para o desenvolvimento humano é tido como estratégia política. Isto porque
as diversas forças sociais e políticas, nos âmbitos locais, nacionais, regionais e
internacionais, ainda têm, em suas mãos, algumas ferramentas para evitar as catástrofes
e as tragédias decorrentes da pobreza extrema. É por esta razão que há, nos RDHs, uma
insistente defesa da cooperação entre nações e continentes, entre organismos
internacionais, entre países, entre setores públicos e privados, entre técnicos de diversos
segmentos, entre associações de diversas naturezas. No entanto,

“a descentralização ajuda mais os pobres quando a política local

é democrática, com estruturas sólidas e práticas de participação
abertas. A descentralização só pode potencializar as pessoas
comuns se vai acompanhada por um forte apoio aos grupos
comunitários” (PNUD/RDH, 2002, p.67).

Nesse exercício, mediante o qual os elaboradores dos RDHs intentavam

persuadir inúmeras configurações153 a abraçar um conjunto de ações e de práticas, que
tendam a alcançar o desenvolvimento humano, ocorre algo inusitado. Ou seja, ora vêm à
tona, nos respectivos documentos, os conflitos, as diferenças, os interesses diversos, que
estão no âmago desses diversos jogos configuracionais154, ora se diluem e se
obscurecem, nas narrativas e nos argumentos, os enfrentamentos e as diferenças de
poder que existem entre os muitos segmentos, instituições, organizações, associações e
grupos chamados a pactuar e a cooperar em favor do desenvolvimento humano. No
início da década de 2000, os formuladores dos RDHs saíam em defesa dos processos de
descentralização, já que, para eles, tais processos eram uma maneira de associar os
diversos setores em prol de melhorias coletivas. Eles diziam: “(...) [a] iniciativa
inovadora [de descentralização] tem incorporado a ação dos grupos da sociedade civil,
[o que tem levado] mais claramente à governabilidade local e [à] prática democrática”
(RDH, 2002, p.75).
Nesse caso, nota-se que a persuasão em prol do desenvolvimento humano é, a
um só tempo, uma estratégia política e uma ideologia. A ideologia da persuasão tende a

153
“Por configuração entendemos o padrão mutável criado pelo conjunto dos [agentes] – não só pelos
seus intelectos, mas pelo que eles são no seu todo, a totalidade das suas ações nas relações que sustentam
uns com os outros” (Elias, 1999, p.142).
154
Os jogos configuracionais são possíveis porque “no seio das configurações mutáveis (...) há um
equilíbrio flutuante e elástico e um equilíbrio de poder, que se move para diante e para trás, inclinando-se
primeiro para um lado e depois para o outro” (Elias, 1999, p.143).
diluir essas forças e a apagar os seus contornos, apresentando-as como algo pouco
decifrável e sem nortes políticos específicos. Há uma literatura que forma um amplo
leque de críticas às noções e às práticas desenvolvimentistas descontextualizadas e
tomadas como aplicáveis, de modo indistinto, a todos os lugares (Escobar, 2007; Viola,
2000; Bréton, 1999; Larrinoa, 1998). Tais análises ficaram conhecidas pelo esforço de
articular, em vista de cada contexto específico, desenvolvimento com cultura. Elas
ressaltam, antes de tudo, a robustez da ideologia do desenvolvimento (Fals Borda, 2007,
p.7).
Lidos à luz das preocupações desses cientistas recém-mencionados, o
desenvolvimento humano pode ser entendido como parte desse processo. Se as
perspectivas destes autores (Escobar, Larrinoa; Viola, Bréton), descontada a diferença
entre elas, forem o norte orientador da análise dos diagnósticos e prescrições presentes
nos RDHs, o desvendamento de seu caráter ideológico vem em primeiro lugar155. O
sociólogo colombiano Orlando Fals Borda (2007, p.7) considera que, nos estudos sobre
desenvolvimento, o antropólogo Arturo Escobar

“Junto con Sachs (1990) (…) aprovechó los marcos filosóficos

de Foucault (1991) y Habermas (1987) para desmenuzar el mito
[del desarrollo] y revelar los prejuicios que permitieron el
nacimiento y auge del discurso desarrollista (…) que luego fue
transmitiendo sin más al resto del mundo por las Naciones
Unidas durante cuatro “décadas” de fracasos” (Fals Borda,
2007, p.7).

Não há qualquer dúvida de que, ao longo da segunda metade do século XX, as

narrativas e as práticas em nome do desenvolvimento tornaram-se imperativas e
serviram, muitas vezes, para camuflar inúmeros fracassos. No entanto, considera-se que
isso não pode invalidar os intentos de decifrar, examinar e analisar um amplo leque de
proposições, endereçadas à América Latina, referentes ao embate entre a diferença de
buscar, pura e simplesmente, o desenvolvimento econômico e a de buscar o
desenvolvimento social. Este embate presente no continente - e fora dele - serviu de
base para a construção das estratégias políticas formadoras das proposições em torno do
desenvolvimento humano, o qual já dá sinais de ser também um grande fracasso, porque
avanços duradouros e contínuos com o fito de combater a pobreza multidimensional
(que se manifesta, através da privação de rendas, de escolarização, de acesso à saúde, à
moradia adequada e da dificuldade de participação política) têm se revelado dificílimos
não só na América Latina, mas em todo o hemisfério sul.
As estratégias políticas desencadeadas, desde 1990, pelas propostas assentadas
na busca de um desenvolvimento que não fosse medido somente pelo PIB (Produto
Interno Bruto) e pela Renda per capita, parecem incompatíveis, e, portanto, passíveis de
fracassar na América Latina, não somente porque o discurso do desenvolvimento
converteu-se, inteiramente, num instrumento de poder, mas, principalmente, porque os
parâmetros estruturais (concentração de renda, de patrimônio, de recursos e de poder)
rechaçam qualquer possibilidade de mudanças que possam combater, de fato, a pobreza
e as desigualdades. No livro Em busca de novo modelo, Celso Furtado (2002, p.17), em
sua discussão com Amartya Sen sobre a (im)possibilidade de alcançar o
desenvolvimento humano por meio da expansão das habilitações e capacitações sociais

155
Deve-se atentar, segundo Orlando Fals Borda (2007, p.7) para a “persistencia del discurso e ideología
del desarrollismo. (…), así se demuestren a diario las nefastas consecuencias de su aplicación en el Tercer
Mundo.
e políticas, afirma que é fundamental averiguar o quanto, em muitas sociedades, esse
“processo de habilitação está bloqueado” pelos parâmetros que as estruturam.
Ao considerarem-se tais parâmetros estruturais impõe-se a necessidade de
atentar para as especificidades dos diagnósticos e das prescrições feitas pelos RDHs no
limiar do século XXI. Isso exige atenção, devido às singularidades históricas, para o
modo como estão sendo formatadas as estratégias políticas - as quais contêm, sem
dúvida, valorações ideológicas - que envolvem uma multiplicidade de configurações. A
questão é: De que modo analisar, como estratégia política e como ideologia, este tipo de
persuasão posto abaixo:
“Fazer responsáveis os governos é um requisito básico de bom
governo. Para isto se requer que o povo esteja organizado e
informado e que seja capaz de reivindicar um espaço político. Se
requer ademais descentralização de funções das autoridades
locais e transparência no uso dos fundos públicos” (RDH, 2000,
p.78).

Esse tal intento de construção de estratégia política com vistas a aconselhar a

aproximação entre os diversos agentes sociais pode ser observado também no RDH de
2015, o qual discute as condições laborais atuais. Nele os seus formuladores constroem
muitas narrativas tanto de defesa do trabalho decente quanto de convocação de
trabalhadores, sindicatos e empresários para um diálogo social que poderia, segundo
eles, barrar, ao menos em parte, a precarização do trabalho, hoje. “O diálogo social
alimenta o desenvolvimento humano através de uma ampla participação, da capacitação
e da coesão social” (PNUD/RDH, 2015, p.41).
Não é possível desconsiderar as especificidades que as estratégias políticas,
dedicadas a persuadir Estados, governos, líderes políticos, organizações da sociedade
civil, assumem em cada conjuntura específica. Na década de 1990, havia relatórios
globais com ênfase maior em processos de privatização de alguns serviços (como o da
água, por exemplo). Via-se também que havia uma insistência em transferir algumas
atividades do Estado para outros setores sob a justificativa da impossibilidade de ele, o
Estado, responder a todas as obrigações que recaíam sobre esta instituição, e se tentava,
também, encarregar os setores privados, as organizações não-governamentais e os
setores diversos do voluntariado para que assumissem atividades comumente alocadas
aos setores públicos.
O esforço que se fazia, em persuadir a adotarem-se ações e práticas
direcionadas ao desenvolvimento humano combinava estratégias de busca de
financiamento de tais políticas com o encorajamento da sociedade civil a abraçar uma
forma de desenvolvimento não só mais voltada para os mais pobres (PNUD/RDH,
1993; 1995), mas que os tornassem participantes da construção de estratégias
desenvolvimentistas. A busca por financiamento (PNUD/RDH, 1991) de políticas de
desenvolvimento humano, feita por Estados, governos, organismos internacionais,
deveria ser acompanhada da atuação da sociedade civil, em geral, e dos mais pobres, em
particular, organizados em suas comunidades, locais de moradia, cooperativas, entre
outros canais de mobilização.
Pode-se dizer que o empenho em persuadir, construído ano a ano nos RDHs,
reforçado pela necessidade de encontrarem-se saídas sociais, econômicas e políticas
para os problemas relacionadas à pobreza, à miserabilidade, ao não-acesso à saúde e à
educação, está sempre acompanhado da insistência para que também os diversos grupos
sociais construam agendas e estratégias que os façam participantes na elaboração de
políticas de desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 1993; 1995; 1997; 1999). Os
produtores dos RDHs procuram exemplos de processos participativos em várias partes
do mundo como uma forma de mostrar que, na década de 1990, muitos setores atuavam
intensamente na elaboração de políticas públicas. A título de exemplo basta dar a
conhecer o quanto os elaboradores dos relatórios enfatizam as experiências de
orçamento participativo que estavam sendo efetuadas em algumas cidades no Brasil.
A insistência em persuadir em favor do desenvolvimento humano é, então, uma
estratégia política que visa desencadear outras estratégias nos âmbitos governamentais e
não-governamentais. É interessante notar que as estratégias persuasivas vão aparecendo
nos RDHs como tentativa de dar respostas à crescente complexidade social, econômica
e política, que ficava cada vez mais evidente no final do século XX e início do XXI. Tal
situação levava à ampliação do debate não só a respeito do mercado internacional e seus
impactos sobre as “nações pobres e pessoas pobres” (PNUD/RDH, 1992), e das novas
perspectivas de cooperação internacional (PNUD/RDH, 1994), mas também da
possibilidade de dissuadir as pessoas de recorrerem a formas de consumo destruidoras
do meio ambiente (PNUD/RDH, 1998) e ainda acerca das consequências da
mundialização (PNUD/RDH, 1999) sobre os investimentos em prol do desenvolvimento
humano.
Embora as condições atuais da persistente concentração de poder, de
patrimônio, de renda e de desigualdades (Therborn, 2001; Judt, 2011; Cattani, 2010;
Furtado, 2001), atuem fortemente contra a possibilidade de construir políticas de
desenvolvimento humano, as múltiplas vozes156 que compõem os RDHs, no decorrer da
primeira e segunda década do século XXI, continuam a buscar quem as ouça. E fazem
isto num mundo dominado por forças políticas e econômicas que se mostram, mais e
mais, surdas aos ecos dos problemas gerados pela miserabilidade de bilhões de pessoas
ao redor do planeta.
Na década de 2000, o propósito de persuadir lideranças políticas, governantes e
organizações da sociedade civil a trabalhar em favor do desenvolvimento humano,
como estratégia política, vai-se tornando cada vez mais complexo em relação ao modo
de sugerir caminhos para que as nações, governos, países, organizações internacionais,
entre outros, abracem as agendas de construção de melhorias capazes de atingir os mais
pobres. Ocorre, nos primeiros anos do século XXI, algo que deve ser destacado:
algumas estratégias políticas aventadas como capazes de alcançar sucesso na construção
do desenvolvimento humano passam a ser questionadas. Tem-se como exemplo o
relatório de 2006 (PNUD/RDH, 2006) que critica as sugestões feitas, nos documentos
da década de 1990, para a privatização dos serviços de água, pois nos países em que se
privatizaram esses serviços teria havido um encarecimento exorbitante da água, o que
recrudesceu, ainda mais, o sofrimento social das camadas mais pobres da sociedade
(Dagdeviren e Degol, 2008).
Entre diversos outros sinais de mudança nas estratégias políticas de persuasão
em prol do desenvolvimento humano nas duas primeiras décadas do século XXI pode-
se também expor como as desigualdades passam a ser mencionadas em seus efeitos
bloqueadores das possibilidades de implementar, de modo duradouro e contínuo,
políticas de desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 2010). O combate à pobreza passa
a ser correlacionado à diminuição das desigualdades. Se estas seguem crescentes, o
comprometimento das políticas de desenvolvimento humano passa a ser tido como

156
Considera-se que os RDHs são compostos de muitas vozes, pois os seus elaboradores constroem seus
diagnósticos e prescrições em diálogo com muitas discussões e propostas oriundas do mundo acadêmico,
dos embates travados no interior das organizações da sociedade civil, dos organismos internacionais, das
políticas governamentais, etc..
evidente. A estratégia que se propõe, no relatório de 2010, é a criação de novos
mecanismos de medição e de associação entre pobreza e desigualdades.
O tema da equidade passa a figurar, de forma cada vez mais forte, nos relatórios
da segunda década do século XXI. Equidade e sinergia positiva passam a ser tidas como
a base do sucesso para alcançar melhores índices de desenvolvimento humano. Isso
deveria mobilizar segmentos cada vez maiores, diversos e dispostos a enfrentar os
desafios políticos antepostos a estas ações (PNUD/RDH, 2011). Nos RDHs de 2013 e
de 2014 verifica-se que havia uma estratégia política de exaltação de países do
hemisfério sul como lócus, por excelência, de efetivação de alguns “fatores
impulsionadores do desenvolvimento” (PNUD/RDH, 2013) humano, tais como: “a
existência de um Estado proativo, de uma integração nos mercados mundiais e de
inovações sustentadas de políticas sociais” (PNUD/RDH, 2013, p. VIII). Tentavam, os
encampadores e produtores dos RDHs demonstrar que já existiam sujeitos sociais com
capacidade de resistir e de suportar os percalços e os desafios a uma redução, cada vez
maior, das vulnerabilidades (PNUD/RDH, 2014).
Nota-se que quanto mais esses dois documentos (o de 2013 e o de 2014)
ampliavam as prescrições de políticas de combate às vulnerabilidades, às ameaças
globais e aos desequilíbrios sociais, econômicos e políticos, mais eles tentavam
enfatizar que se abriam alguns caminhos de fortalecimento da proteção social, de
recuperação das crises e de novas formas de cooperação. Se os tempos eram de
incertezas, mais se deveriam buscar experiências sociais que estivessem dando certo em
alguns países que compunham o eixo sul. A exaltação do que o relatório de 2013
denominou de ascensão do sul se constituiu, certamente, uma complexa operação de
construção ideológica responsável por uma argumentação descolada das complexas
relações sociais vigentes no hemisfério sul, adversas ao desenvolvimento humano.
Pode-se dizer que uma “economia paliativa (ou seja, [que alivia] as dores da miséria
econômica) tem tomado (...) o lugar da economia do desenvolvimento (ou seja, [que
muda] radicalmente as estruturas produtivas dos países pobres)” (Reinert, 2016, p.310).

1.2. A persuasão como ideologia

Em cada detalhe das construções semânticas persuasivas estão contidas inúmeras

valorações ideológicas, já que todas as sugestões, formulações e aconselhamentos
externam as visões de mundo, dos grupos que encomendam, produzem e encampam os
relatórios. Ocorre uma contínua tentativa de amalgamar forças políticas muito distintas
na construção de políticas de desenvolvimento. É como se fosse possível, dentro de um
marco social, econômico e político vigente, ir rearranjando os jogos de forças, as lógicas
configuracionais e suas relações de interdependências de maneira a encontrar saídas
para a pobreza extrema multidimensional e seus reflexos em todos os âmbitos da vida
social e política.
E por que isso tem um caráter ideológico? Tem-no pelo modo de reduzir a
complexidade dos enfrentamentos provocados por uma política de desenvolvimento
humano como a defendida nos relatórios. Ou seja, uma política que pressupõe acesso à
renda, educação, saúde, moradia adequada e garantia de direitos para todos,
principalmente, para os que vivem em situação de pobreza extrema. Daí a necessidade
de as “receitas governamentais [serem] investidas no desenvolvimento humano (como
saúde básica, educação, alimentação e serviços de água e saneamento)” (PNUD/RDH,
2003, p.6).
Não há dúvida de que, ao construírem-se os diagnósticos e as prescrições do
desenvolvimento humano sobre estratégias políticas que não põem em relevo a
necessidade de enfrentamento dos parâmetros estruturais (concentração de patrimônio,
de riqueza, de renda, de poder e de recursos materiais e imateriais), abrem-se caminhos
para converter as narrativas do desenvolvimento e das práticas derivadas delas em
instrumentos de poder. Há análises, que percorrem caminhos distintos daqueles que
estão sendo percorridos por este artigo, que procuram entender como os discursos do
desenvolvimento podem se transformar em instrumentos de poder (Escobar, Fals Borda,
Viola, Bréton). São instrumentos de poder porque mascaram uma lógica favorecedora
de alguns grupos e interesses.
Não há dúvida de que os produtores, editores, encampadores e divulgadores dos
relatórios tecem seus argumentos de tal modo que o desenvolvimento humano se
converte, às vezes, em algo que parece fazer desaparecer, na sua efetivação, os
confrontos, enfrentamentos ou conflitos. Neste caso, as narrativas do desenvolvimento
humano deixam evidentes ideologias que revelam visões de mundo (Mannheim, 1952) e
processos formadores de instrumentos de poder e de dominação.
Note-se que os conflitos e enfrentamentos, gerados pelas estratégias de
desenvolvimento humano, são admissíveis nos RDHs, porém, eles são tidos, quase
sempre, como ultrapassáveis e solucionáveis. Parecem mais facilmente superáveis, do
que de fato são, as relações concentracionistas de poder que emperram as políticas
construtoras de melhorias sociais capazes de atingir, de fato, os mais pobres. Isso pode
levar à afirmação de que o desenvolvimento humano, como estratégia política, está
permeado de ideologizações que dão prosseguimento a outras prescrições de
desenvolvimento então em curso, na América Latina, desde meados do século XX.
Referindo-se às estratégias políticas, que se travaram na segunda metade do
século XX para dissuadir os poderosos dos ataques militares, das ameaças de guerras
nucleares e da corrida armamentista, Raymond Williams (2015, p.287) afirmava: “na
prática a estratégia política e a ideologia estão intricadamente conectadas, mas em
discussão pública são intoleravelmente, e com frequência deliberadamente,
confundidas”. Com base em suas discussões é possível dizer que as estratégias políticas
de persuasão, em prol do desenvolvimento humano, têm múltiplas conexões com
valorações ideológicas. Mas tais estratégias não estão sendo tomadas como se fossem
somente narrativas e argumentos retóricos.
No entanto, não há dúvida de que alguns agentes (governos, Estados, setores
privados, organizações da sociedade civil, organismos internacionais), chamados a
abraçar políticas de desenvolvimento humano, podem converter os elementos
ideológicos em uma estratégia política que, de tal forma, acena para determinados feitos
dando a impressão de que algo está sendo realizado em prol da construção de uma
melhor segurança157 humana158 para os vários segmentos sociais. Numa atitude
ambivalente, tais configurações de poder podem atuar também, em várias frentes, para
minar, efetivamente, a efetivação de práticas e procedimentos duradouros em favor do
desenvolvimento humano como um direito de todos. O desenvolvimento humano é
convertido em fator de obtenção de dividendos políticos por governantes e lideranças
diversas. Neste caso, conforme assinala Williams (2015, p.287), a própria ideologia “se
torna novamente uma estratégia”.

157
Para José Manoel Pureza (2009, p.28-9), os RDHs inauguram uma dada noção de segurança humana.
Esta “aparece como resposta a seis tipos fundamentais de ameaças: econômicas, alimentares, salutares,
ambientais, pessoais e comunitárias e políticas”.
158
“A segurança humana é um direito e uma condição para toda a sociedade, inclusive para os seus
segmentos menos poderosos” (Gledhill, 2012, p.525). Sobre tal noção, ver ainda: (Cravo, 2009; Pureza,
2009).
 E, o elemento fundamental trazido pela análise de Raymond Williams, que é de
grande valor para a análise dos RDHs, está, sem dúvida, no fato de que os sujeitos de
persuasão e/ou de dissuasão de determinadas práticas, estratégias e/ou políticas podem
se tornar “objetos de uma ideologia da dissuasão” (Williams, 2015, p.289) e/ou da
persuasão. Em outras palavras, tal afirmação aplicada à análise dos RDHs, pode expor-
se da seguinte maneira: São muitos os sujeitos (técnicos do PNUD, lideranças da
sociedade civil, agentes governamentais, funcionários do Estado, acadêmicos, entre
outros) que constroem formas de persuadir os Estados e governos a buscarem meios de
implantar políticas de desenvolvimento humano.
E, constroem, simultaneamente, modos de persuadir e, também, de dissuadir os
Estados e governantes de manterem políticas que desconsideram a necessidade de gerar
ações e procedimentos combatedores da pobreza extrema, do não-acesso à educação, à
saúde, à moradia adequada, ao saneamento e à água potável. Os processos de dissuasão
e de persuasão ocorrem concomitantemente. E qual é, então, o grande problema? É que
os sujeitos da persuasão e da dissuasão podem tornar-se “objetos de uma ideologia da
dissuasão [e/ou da persuasão], determinada por interesses inteiramente fora” (Williams,
2015, p.289) do seu alcance.
Em muitos momentos, observa-se que os elaboradores e encampadores dos
RDHs, encarnando uma multiplicidade de vozes, ao fazerem prescrições visivelmente
incongruentes com a realidade, parecem advogar uma causa perdida, que lhes foge,
inteiramente, ao alcance. De sujeitos da persuasão pelo desenvolvimento humano,
parecem converter-se em objetos de uma ideologia do desenvolvimento, uma vez que
este não dá qualquer sinal de caminhar rumo ao desenvolvimento social e humano
idealizado desde meados do século XX. Os produtores dos relatórios insistem que é
exequível o combate à pobreza extrema, mesmo em meio a uma situação que mostra
estar o mundo caminhando em outra direção (PNUD/RDH, 2003) e ressaltam a
importância de lutar contra as desigualdades, visto que elas destroem a possibilidade de
ampliar as chances do desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 2010), ainda que essas
desigualdades tenham-se mostrado crescentes e incontroláveis em virtude da expansão
do capitalismo tecnológico e financeiro.
Por essa razão, não quer dizer, de modo algum, que os formuladores dos RDHs
estejam simplesmente construindo, de antemão e deliberadamente, uma ideologia do
desenvolvimento humano. Neste caso, eles buscam traçar um conjunto de estratégias
políticas. E fazem isto como sujeitos de um projeto persuasivo. Mas, independente de
sua vontade, seus diagnósticos e prescrições vão se tornando objeto de uma ideologia da
persuasão, visto não possuírem controle das condições que bloqueiam as políticas de
desenvolvimento humano.
E, qual é o elemento a ser considerado? É poder a própria ideia de
desenvolvimento humano passar a ser usada, pelos segmentos dominantes, dirigentes,
técnicos entre outros, de modo a perpetuar as travas - para utilizar uma expressão de
Norbert Elias (1994; 2006) - de um processo de mudança substantivo que seja capaz de
gerar um mundo com menos sofrimento social (Bourdieu, 2003; Bauman, 1999)159.
Porque, em última instância, o desenvolvimento social e humano seria uma maneira de
diminuir o sofrimento social de bilhões de indivíduos (PNUD/RDH, 2014; 2015) ao
redor do planeta. Consta no RDH de 2014 que

“em termos globais, 1,2 mil milhões de pessoas (22 por cento)
vivem com menos de 1,25 dólares por dia. Se elevarmos a linha
159
Estes dois cientistas sociais utilizam o sintagma sofrimento social e também o distingue de sofrimento
individual.
 de pobreza para 2,50 dólares por dia, a taxa de pobreza mundial
aumenta para cerca de 50 por cento, ou seja, para 2,7 mil
milhões de pessoas” (PNUD/RDH, 2014, p.20).

2- Derradeiras considerações

Os relatórios são concebidos, neste artigo, como um corpus de estratégias

persuasivas em prol do desenvolvimento humano. Seus formuladores tentam construir,
também, um conjunto de táticas para dissuadir os governantes de persistirem em
práticas indiferentes e autoritárias em relação aos mais pobres. Não há dúvida de que
todo processo persuasivo e/ou dissuasivo contém ideologias, tomadas como visão de
mundo à maneira de Karl Mannheim (1952). Ou seja, como um tipo de mentalidade ou
modelo mental que os produtores e encampadores dos RDHs vão expressar na forma de
diagnósticos, prescrições, aconselhamentos, advertências e propostas.
Caberia indagar até que ponto as prescrições dos relatórios lidam com as (im)
possibilidades de arregimentar grupos e indivíduos que podem, de algum modo,
construir formas para diminuir a pobreza extrema e seus efeitos multidimensionais. No
processo de construção do desenvolvimento humano, o que estaria fora do alcance e o
que estaria, em parte, ao alcance dos segmentos chamados, pelo PNUD, a construir
caminhos que levem ao desenvolvimento humano? Certamente, os produtores e
encampadores dos RDHs não têm como responder a essa pergunta, daí as apostas
políticas que formam as muitas estratégias arroladas em cada um dos relatórios anuais.
Segundo Erik Reinert (2016, p.310), a estratégia que sobressai é aquela que se põe a
atacar os sintomas da pobreza. “As instituições das Nações Unidas, após várias ‘décadas
de desenvolvimento’ fracassadas, abandonaram o esforço para tratar as causas da
pobreza e se concentraram em atacar os sintomas”.
Conforme indica Raymond Williams (2015) e também Norbert Elias (1994ª), o
grande desafio é entender, de fato, quais são as mudanças que estão, em uma dada
conjuntura social e política, ao alcance de certos segmentos, grupos, organizações,
configurações e indivíduos. As Nações Unidas, no momento atual, têm recursos de
poder, a seu alcance, para produzir interferências, na ordem internacional, em favor do
desenvolvimento humano?
Para ser possível exercer persuasão em favor do desenvolvimento humano (e não
ser somente objeto de uma ideologia da persuasão) é necessário que seja distribuído o
poder entre os múltiplos agentes chamados, pelo PNUD, a participar da construção de
estratégias e ações em prol do desenvolvimento. Se os argumentos presentes nos RDHs
forem pensados com base nos ensinamentos de John B. Thompson (1995), pode-se
dizer que eles formam um quadro ideológico revelador e, simultaneamente,
dissimulador, dos desequilíbrios de poder que impedem a participação política dos mais
pobres num projeto da envergadura desse prescrito pelo PNUD.
Não se deve esquecer, conforme assinala Williams (2015), que as ideologias da
persuasão e da dissuasão podem conter forças políticas com poderes mais, ou menos,
concentrados. No caso da transformação da estratégia do desenvolvimento humano em
ideologia, nota-se que há, de fato, grandes forças políticas envolvidas. A tentativa de
manter esse sistema de ideias e prescrições como estratégia também tem mobilizado
forças políticas expressivas. Isso leva ao que Norbert Elias (2006) denominou de
processos e contraprocessos paralelos. Assim, segundo Elias (1994ª, p.74), um dos
maiores desafios é entender os valores ideológicos – não passíveis de serem tomados
somente como “uma falsificação determinada por certos interesses” - que atravessam as
práticas sociais.
 A persuasão pelo desenvolvimento humano, caso seja analisada somente com o
apoio da estrutura argumentativa exposta nos RDHs, pode, de imediato, passar a ideia
de que nela nada mais se encontra do que ideologia. Norbert Elias (1994ª) alerta para a
cilada que isso representa quando se recorre aos argumentos de autonomia textual e se
esquecem das complexas relações sociais e políticas que os geraram. Difundir uma fé
social no desenvolvimento humano e, ao mesmo tempo, esquivar-se do enfrentamento
dos bloqueios que o travam é parte da transformação de uma estratégia política em
ideologia. Todavia, tal processo transformativo, no entender de Norbert Elias (1994ª;
2006), não pode ser analisado fora das complexidades configuracionais (Estados,
organizações da sociedade civil, organismos internacionais, governos) que tornam
possível compreender por que é possível tentar fazer do desenvolvimento humano uma
fé social, ainda que isso leve a uma expressiva confusão entre o ideal de busca de uma
dada política e o que se consegue fazer de fato.

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 Repensando la democracia en tiempos modernos:
la Unión Europea como modelo reformista

Micaela Delfino – mdelfino@buenosaires.gob.ar – Ministerio de

Cultura de la Ciudad de Buenos Aires

Área temática: Política internacional

En este ensayo exploraremos un problema social de alta complejidad que se

extiende en todo el mundo: la democracia moderna caracterizada por la delegación
exponencial de soberanía, particularmente analizando el caso de la Unión Europea.

A partir de esa situación, nos proponemos observar las principales líneas de

acción que están siendo llevadas a cabo por la Unión como un todo, afectando de igual
manera a aquellas poblaciones que no llegan a ser oídas en el proceso de toma de
decisiones dentro del sistema democrático mayoritario.

Para abordar este estudio examinaremos las transformaciones que ha sufrido la

democracia en el último tiempo y algunas de las obligaciones que los Estados asumen
luego del traspaso de la soberanía, como la pérdida de regulación de la moneda y el
control de las fronteras, sumado a la emergencia de nuevos actores globales y el
crecimiento de los movimientos de extrema derecha escépticos a las políticas impuestas.

La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Qué tan democrática es esta democracia moderna?

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso

Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Introducción

En este ensayo exploraremos un problema social de alta complejidad que se

extiende en todo el mundo: la democracia moderna caracterizada por la delegación
exponencial de soberanía, particularmente analizando el caso de la Unión Europea.

A partir de esa situación, nos proponemos observar las principales líneas de

acción que están siendo llevadas a cabo por la Unión como un todo, afectando de igual
manera a aquellas poblaciones que no llegan a ser oídas en el proceso de toma de
decisiones dentro del sistema democrático mayoritario.

Para abordar este estudio examinaremos las transformaciones que ha sufrido la

democracia en el último tiempo y algunas de las obligaciones que los Estados asumen
luego del traspaso de la soberanía, como la pérdida de regulación de la moneda y el
control de las fronteras, sumado a la emergencia de nuevos actores globales y el
crecimiento de los movimientos de extrema derecha escépticos a las políticas impuestas.

La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Dónde se encuentra el balance entre la voluntad de
los pueblos y los compromisos necesarios que los Estados globalizados deben cumplir?

Desarrollo

I) Democracia clásica

La Unión Europea desde sus orígenes se ha caracterizado por los objetivos que
pretende alcanzar tales como la estabilidad económica, la unión regional y la paz de
aquella región. Para esto, desde 1948 han llevado a cabo diversas medidas que,
paulatinamente, han logrado cambiar a la democracia que solíamos conocer.

La definición por antonomasia de la democracia es el poder o el gobierno del

pueblo, tal como indica la etimología y raíz de la palabra. Sin embargo, la democracia
antigua, aquella que se desarrollaba en la época griega, era considerada una mala forma
de gobierno ya que el nivel de la politización de la gente causó conflictos sumado a lo
rápido que se hacían y deshacían leyes con sorprendente facilidad llevó a un estado de
anarquía prematuro y, en consecuencia, la desconfianza en nuestra forma de gobierno
predilecta en la sociedad moderna de hoy en día.

La democracia griega se caracterizaba por una serie de mecanismos por los

cuales la población permitida a formar parte en asuntos de gobierno, si así lo deseaba, se
autonominaba para entrar en sorteos por la mayoría de los puestos de toma de
decisiones. Aquellos que decidían en un primer momento luego eran gobernadas por las
mismas personas que habían gobernado anteriormente, con lo cual cualquier decisión
que los que tomaran los designados al mando del poder, luego tendría repercusión en
ellos más tarde. Asimismo, tampoco eran intocables para la justicia: las consecuencias
de una mala solución caían sobre aquellos que decidieron llevarla a cabo, y debían
hacerse responsables por ello.

Si la democracia es el gobierno del pueblo, ¿dónde vemos reflejado el deseo

popular dentro de la Unión Europea? Ya no sirve con solamente votar parlamentarios
que representen a cada pueblo si luego aquellos se alían a un cierto partido político ya
que ningún diputado ni senador representa lo que se supone que tiene que representar. A
nivel nacional, en cada país se debería representar por región, ¿o ya se representa en su
totalidad por partidos políticos? ¿Cómo podemos pretender que funcione a nivel
internacional, si en muchos casos no logra ser lo que debería en el ámbito nacional?

La democracia que hoy en día vemos en la Unión Europea está muy lejos de ese
primer esbozo al cual aspiraba. En casi ningún lugar del mundo se pueden las personas
representar per cápita ya que la distancia entre la toma de decisiones y el pueblo se ha
profundizado.

Con el correr de los años, nuestro entendimiento de la democracia sufrió algunas

modificaciones.

Böckenförde y Serrano, en sus “Estudios sobre el Derecho y la Democracia”, se

expresan diciendo que “la democracia es una consecuencia y resultado del principio de
soberanía popular, en ella se encuentra su fundamento y es la mejor forma de aplicación
de este principio, ya que se busca abarcar la opinión de todos como conjunto humano
que resulta en pueblo”.

Robert Dahl, reconocido politólogo, nos explica que, en realidad, la democracia

es un concepto netamente teórico y no ocurre en la realidad mientras que, la poliarquía,
sí. Este último concepto se refiere al gobierno de muchos y es menos idealista que la
idea de la democracia ya que se acepta que no hay una genuina unidad ni tampoco una
participación real del pueblo: sólo se puede alcanzar un sistema formal de selección de
representantes.

Para que podamos hablar de la existencia de una poliarquía y para que ésta
funcione correctamente, los ciudadanos deben poder formular sus preferencias,
expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas, y deben
poder lograr que las mismas sean consideradas por igual sin ningún tipo de
discriminación sobre su contenido u origen.

El pueblo europeo, sin mucho pensarlo, emocionado por un ideal, prefirió que
muchas decisiones estuvieran fuera de su alcance: ¿podemos decir que se está
arrepintiendo?

II) Democracia moderna

El historiador Yuval Noah Harari, analiza que “desde la Revolución francesa, las
personas de todo el mundo han llegado gradualmente a la convicción de que la igualdad
y la libertad individual son valores fundamentales. Sin embargo, estos valores son
contradictorios entre sí. La igualdad sólo puede asegurarse si se recortan las libertades
de los que son más ricos. Garantizar que todo individuo será libre de hacer lo que le
plazca es inevitablemente una estafa a la igualdad. Toda la historia política del mundo
desde 1789 puede considerarse como una serie de intentos de reconciliar dicha
contradicción.”160

Con la llegada de la “Cuarta Revolución Industrial” –caracterizada por una

fusión de tecnologías que logra difuminar las líneas divisorias entre las esferas físicas,
digitales y biológicas, que ha logrado impactar casi la totalidad de las industrias
alrededor del mundo, y la profundidad de estos cambios anuncia la transformación de
sistemas de producción, gestión e incluso, gobernanza–, nuestra noción de la realidad y
lo que pensábamos como certero entró en un estado de constante metamorfosis.

Klaus Schwab, autor de “The Fourth Industrial Revolution” y fundador del Foro
Económico Mundial, acentúa en su obra que ésta cambiará no solamente aquello que
hacemos sino cómo somos. En efecto, señala que afectará nuestra identidad y todo lo
relacionado con ella: nuestro sentido de la privacidad, nuestros patrones de consumo, el
tiempo que le dedicamos al trabajo y a nuestro entretenimiento, cómo desarrollamos
nuestras carreras, conocemos gente y forjamos relaciones, entre otras cosas.

A pesar del grado de globalización que el conjunto de la sociedad internacional

ha alcanzado, no todos los países podrían disfrutar de los beneficios acarreados por la
Industria 4.0, ya que la posibilidad de fácil y rápida implementación de los recursos
tecnológicos está acentuando la brecha entre los países desarrollados y aquellos que se
encuentran en vías de desarrollo: sin la financiación y capacidad necesaria para la
innovación, muchos países no se beneficiarían al no poder adaptarse a esta nueva era.
Mientras tanto, uno de los mayores desafíos para los países desarrollados es la
distribución y cesión de datos sensibles, relativos a los datos masivos, que muchas veces
se ven forzados a hacer.

A) La Unión Europea como líder

Desde un enfoque sociológico, el liderazgo supone el ejercicio de poder o

influencia en los grupos, organizaciones, naciones, etc., colectivos que tienen fines,
metas y objetivos, normativas, estructuras y formas que construyen y mantienen su
propia identidad y su misión. En ese escenario, el líder personifica, identifica, define y
acompaña las formas, la estructura y las funciones, reforzando y legitimando tanto al
grupo en su conjunto como a su propio rol dentro del grupo y, en consecuencia, al
sistema social dentro del cual se inscribe la actividad del grupo.

Por su parte, el líder democrático plantea el problema y trata de obtener

consenso sobre la forma de resolverlo. El grupo liderado, en conjunto, decide las etapas
y la distribución de tareas y tiempos para trabajar en la solución, y el líder se ocupa del
trabajo como todos los demás.

Siguiendo esa mirada, la sociología estudia la realidad social desde una

perspectiva orientada a comprender las acciones humanas que forman parte de redes de
mutua interdependencia con multiplicidad de actores y en donde también se pueden
abordar las acciones de líderes dirigidas a organizar y motivar a la diversidad de
hombres y mujeres que conforman esas redes para lograr sus objetivos, y podemos
160
Harari, Y. “De animales a dioses: Breve historia de la humanidad” (2013). Buenos Aires: Debate,
págs. 186 y ss.
pensar en qué debe cambiar el líder en una sociedad global atravesada por la
incertidumbre y la complejidad, con creciente avance de las tecnologías y redes
digitales que influye en el desarrollo de comunidades virtuales que trascienden las
fronteras espaciales y temporales.

Desde el campo de las relaciones internacionales, Joseph Nye (2011) introduce

la distinción entre poder duro y poder blando que luego se proyecta en las teorías del
liderazgo. En su acepción original, el poder duro posee un carácter coercitivo, ejercido
mediante el recurso de la fuerza político-militar y la presión económica, ya sea en forma
de amenaza o recompensa. Por su parte, el poder blando surge de la atracción y la
persuasión del líder, de un estilo de vida, de un modelo de convivencia. Según Nye
(2011), el ejercicio de un liderazgo eficaz requiere combinar adecuadamente ambos
tipos de poder, dando lugar al poder inteligente que en cada contexto supone “la
capacidad de saber diagnosticar la necesidad (o no) del cambio”. En las sociedades y
organizaciones democráticas modernas prevalece el poder blando (soft power) sobre el
duro (hard power).

En este caso, podemos decir que la Unión Europea ejerce el poder duro como
forma de gobierno y el poder blando para presentarse atractiva no solamente hacia los
demás países fuera de la Unión, sino a su vez internamente entre sus miembros, razón
que podría haber tentado al pueblo a delegar el mando de algunas decisiones en pos de
un objetivo común.

Hoy en día, la “principal técnica de poder es (…) la huida, el escurrimiento, la

elisión, la capacidad de evitar, el rechazo concreto de cualquier confinamiento territorial
y de sus engorrosos corolarios de construcción y mantenimiento de un orden, de la
responsabilidad por sus consecuencias y de la necesidad de afrontar sus costos.”
(Bauman, 2004), pero la opinión consensuada de la sociedad nos dice que los líderes del
Siglo XXI deberían distinguirse por su capacidad de innovación y su flexibilidad.

“Toda cultura tiene sus creencias, normas y valores, pero estos se hallan en un
flujo constante. La cultura puede transformarse en respuesta a cambios en su ambiente o
mediante la interacción con culturas vecinas. Sin embargo, (...) también experimentan
transiciones debido a sus propias dinámicas internas.”161

B) De una sociedad líquida

Zygmunt Bauman, sociólogo, filósofo y ensayista polaco, realiza un análisis en

diferentes ejes analizando los conceptos relativos a la emancipación, la individualidad,
el espacio/tiempo, el trabajo y la comunidad en estos tiempos de “modernidad líquida”.

El autor considera a la modernidad líquida como una categoría sociológica que

ensalza la representación de cambios y transitoriedad, de la desregulación y
liberalización de los mercados. La metáfora de la liquidez intenta, a su vez, dar cuenta
de la precariedad de los vínculos humanos en una sociedad que se caracteriza por ser
individualista y privatizada, y estar marcada por el carácter transitorio y volátil de sus
relaciones.
161
Harari, Y. “De animales a dioses: Breve historia de la humanidad” (2013). Buenos Aires: Debate,
págs. 185 y ss.
 A través de la metáfora de lo que se considera solido o líquido, nos da a entender
que la época de aquello que dura y se conserva en el tiempo como el capitalismo
industrial y el Estado-nación se ha ido derritiendo, lo cual ha permitido el surgimiento
de una modernidad líquida en la cual la realidad social y las interacciones que se dan en
ésta son fluidas e inestables.

La sociedad “líquida” caracterizada por el cambio constante y la sociedad-red

(Castells) sostenida por las tecnologías digitales, cuestionan las certezas y cánones de
paradigmas cerrados y rígidos, y sostienen el valor del conocimiento, siempre
provisorio e inacabado, que resulta más accesible a la población gracias a los artefactos
y dispositivos de la cibercultura. En ese contexto, las nuevas generaciones viven y
buscan relaciones sociales informales, horizontales y más directas, lejos de las
organizaciones autoritarias y cerradas; comparten intereses, ideas y proyectos
colaborativos tanto en su realidad física como en las comunidades virtuales.

Los fluidos, explica Bauman, se desplazan con facilidad y, a diferencia de los

sólidos, no nos es posible detenerlos fácilmente, y es por dicha razón que utiliza esta
metáfora que considera adecuada para aprehender la naturaleza de la fase actual, en la
cual “el poder de la licuefacción se ha desplazado del “sistema” a la “sociedad”, de la
“política” a las “políticas de vida”… o ha descendido del “macronivel” al “micronivel”
de la cohabitación social.”162

Al plantear la modernidad líquida, se refiere al proceso por el cual el individuo

pasa para poder integrarse a una sociedad cada vez más globalizada, pero sin identidad
fija, dado a la volatilidad constante.

Por ejemplo, la deslocalización de la información que hoy se produce y se

expande por el fenómeno planetario de la red Internet, desplaza al líder tradicional que
ya no tiene el poder exclusivo de la posesión de la información. Así, los líderes, que
pueden surgir tanto en los entornos inmediatos como en los entornos virtuales
traspasando fronteras, hoy se destacan por el dominio del “poder blando” que se traduce
en las llamadas “competencias blandas”: capacidades y habilidades sociales, de empatía,
comunicación, colaboración, motivación, compromiso emocional, creatividad e
imaginación.

La modernidad de nuestros días nos hace imposible prever qué ocurrirá en el

futuro en una era en donde todo está interrelacionado y aferrarse a lo que conocemos y
hemos naturalizado no es posible dada la rapidez mediante la cual se transforma la
realidad y las relaciones entre los individuos.

Desde esa visión, la sociedad actual nos plantea el desafío de construir un nuevo
liderazgo de base horizontal y democrática que motive y aliente el crecimiento de los
miembros de un grupo, que propicie la creación de comunidades colaborativas en torno
a proyectos e intereses compartidos, y que facilite oportunidades, recursos y
herramientas, y debemos, entonces, reflexionar sobre lo que nos rodea y cómo somos,
pero teniendo en cuenta que esto, naturalmente, puede llegar a verse modificado,
incluso tan pronto como el día de mañana.

162
Bauman, Zygmunt, Modernidad líquida, Buenos Aires, 2004, Prólogo, pág. 13
 Quizás nos resulte curioso pensar que Aristóteles decía que la democracia se
daba cuando “tienen el poder los indigentes”163, es decir, la soberanía recaía y era
ejercida por una mayoría de hombres libres y pobres, y de allí surgía el poco prestigio
que le otorgaban a esta forma gubernamental, que ostentaba el título de la menos
perjudicial de las formas impuras.

Hoy en día, hay una tendencia que marca que las preferencias colectivas de las
élites económicas tienen mayor alcance que aquellas de los grupos menos influentes en
el mercado. A modo ejemplar, Martin Gilens y Benjamin Page, investigadores,
analizaron cómo en Estados Unidos, estas preferencias colectivas eran 15 veces más
importantes que las preferencias de los ciudadanos ordinarios.164

Maximilian Keuch, expositor alemán, señaló durante la 12va edición del Foro
Sudamericano de Negocios, que entre todas las terribles enseñanzas que dejó el siglo
XX, una de las más dolorosas es que las fronteras no son solamente líneas físicas entre
los países, sino que además pueden significar la diferencia entre democracia y tiranía,
entre ricos y pobres, entre vivir una vida digna y apenas vivir una vida165.

En base a esto, ¿cómo podríamos aseverar, teniendo en cuenta el principio de

igualdad que tan fuertemente nos marca la sociedad globalizada en la que vivimos, que
hay personas que no merecen la oportunidad de acceder a una vida digna, a una vida
fuera del mando de la tiranía?

C) Con situaciones urgentes

La llamada migración irregular, también conocida como ilegal, se está

extendiendo por todo el mundo e involucra a miles de personas que arriesgan sus vidas
en busca de mejores oportunidades y bienestar en países extranjeros.

Es un fenómeno que ha surgido desde profundas asimetrías y desigualdades

económicas y sociales entre los países, y que genera fuertes flujos migratorios que se
dirigen principalmente a donde es más posible tener oportunidades profesionales o de
trabajo y con mayores ingresos.

Si bien la inmigración no es un hecho nuevo, hoy la sociedad globalizada e

interconectada asume otras características, tal como se presenta de manera cruda en
artículos periodísticos e informes sobre grupos de migrantes que no logran llegar al
destino deseado y deben soportar graves sufrimientos humanos, humillaciones, y no
solo ponen sus vidas en peligro, sino que también algunos de ellos las pierden.

163
Aristóteles, Política, Libro III, cap V.
164
https://scholar.princeton.edu/sites/default/files/mgilens/files/gilens_and_page_2014_-
testing_theories_of_american_politics.doc.pdf
165
https://www.sabf.org.ar/assets/Maximilian%20Keuch-
453624657e7054a28b501cedfc0c2d41a5f7b1d94a2cf6f1fb420fa581516269.pdf:
Traducción propia del inglés: “because among all the terrible lessons the 20th century has taught us, one
of the most painful ones is that borders are not just physical lines between countries, but they can mean
the difference between democracy and tyranny, between rich and poor, between living a life in dignity
and barely living a life at all”.
 La Unión Europea, reconociendo esta problemática, tiene el objetivo, a través de
sus diversas instituciones y programas, de encontrar una respuesta europea que
establezca políticas internas y externas e involucre a cada uno de los actores de la
comunidad y también socios fuera de la UE.

D) E instituciones fuertes

Desde el comienzo de la crisis de los refugiados, la Comisión ha puesto el tema

de la migración y la protección de las fronteras exteriores en la agenda europea, así
como su relación con el sistema legal y la necesidad de una reforma y la creación de una
nueva agencia de asilo.

La propia Comisión admite que su agenda de migración, hoy una de sus

prioridades, "define una respuesta europea, que combina políticas internas y externas
aprovechando las agencias e instrumentos de la UE, e involucrando a todos los actores:
países e instituciones de la UE, organizaciones internacionales, sociedad civil,
autoridades locales y socios nacionales fuera de la UE", que deben ponerse en marcha
no sólo para prevenir tragedias humanas sino también para fortalecer la respuesta de
emergencia.

Los datos estadísticos166 de los últimos años recopilados por la Agencia Europea
para la Gestión de la Cooperación Operativa en la Fronteras Exteriores de los Estados
miembros de la Unión (Frontex por sus siglas en francés) muestran en el siguiente
gráfico el aumento de inmigrantes ilegales que llegan al continente europeo desde,
principalmente, Siria, Afganistán, Nigeria, Irak, Eritrea, Guinea, Costa de Marfil,
Gambia, Pakistán, Senegal, entre otros, y el promedio total y el cambio porcentual en
comparación con el año anterior:

Gracias a varios factores, uno de ellos los esfuerzos de la Unión Europea, las
cifras de los flujos migratorios disminuyeron considerablemente, como también lo hizo
el número de muertes en el mar en 2016 en comparación con el año 2015.

166
https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2017.pdf
 El Consejo de la Unión Europea, junto con el Parlamento Europeo, es el
principal órgano de toma de decisiones: determina las grandes orientaciones y las
prioridades generales de la Unión, para luego de la reunión de los líderes de los Estados
miembros, poder definir claramente las prioridades políticas de la Unión. A su vez, su
rol es el de fijar las prioridades estratégicas y los programas específicos estableciendo
líneas de acción y proporcionando los mandatos destinados a las negociaciones que se
llevarán a cabo con los países de origen y de tránsito, así como adoptar la legislación
necesaria para encontrar una respuesta a las presiones migratorias.

El Consejo y el Parlamento debatieron y llevaron a cabo todos los principales

cambios legislativos y la aprobación de las leyes que luego permitieron que se salvaran
vidas, se atacaran algunas de las causas fundamentales de la migración y se redujeran
las corrientes o flujos migratorios al mismo tiempo que protegían las fronteras.

Desde 2015, en las fronteras de la UE, hay una presencia de agentes en alta mar
que se triplicó, no sólo para salvar vidas sino también para desmantelar las redes de
tráfico de personas y para identificar y registrar cada llegada. Además, con la creación
de los puntos de acceso en Italia y Grecia, la Unión ha podido gestionar mejor las
fronteras exteriores.

No obstante, la prioridad que prevalece en cada procedimiento, ya sea de asilo o

de retorno/readmisión, es reubicar a los refugiados en los Estados Miembros y
simplificar no solo el actual sistema de asilo sino también las vidas de los refugiados
con programas de integración, que sigue en el programa de asilo de Estocolmo.

Ahora bien, una encuesta realizada a ocho países europeos (Bélgica, Alemania,
Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Reino Unido, Hungría y Polonia, de acuerdo
con su orden en la imagen a continuación) concluyó que más de la mitad pensaba que
debería haber una prohibición completa de todos los países musulmanes, mientras que
solo el 20% se opuso.
 Los partidos de extrema derecha europeos son diversos y multiformes, y la
mayoría han evolucionado a lo largo de los años: son la consecuencia directa de sus
tiempos y se han adaptado a los cambios geopolíticos al optar por posiciones políticas
descriptas como nacional-populistas o neo-populistas. En su momento, deseaban crear
un nuevo hombre y una nueva sociedad, pero hoy en día han dado paso a la crítica del
estado de bienestar y la nostalgia por el pasado y han decidido luchar contra el
multiculturalismo y las demandas de identidad.

Asimismo, estos partidos tienden a seguir una nueva norma en el mundo

moderno. Algunos de los elementos centrales de estos partidos incluyen, pero no se
limitan a el nacionalismo extremo y orgullo en el propio país y región, sentimiento
antiinmigración, anti-islam y anti-establishment, y, por último, anti-UE. La mayoría de
estos partidos no tienen políticas establecidas y, en todo caso, se sabe que expresan sus
opiniones sobre lo que no creen en oposición a lo que representan. Por ejemplo, no está
muy claro lo que Trump o Brexit planean lograr, pero lo que está claro es a lo que se
oponen radicalmente. Los partidos y líderes como estos tienden a cambiar con la
temporada y moldear sus políticas para adaptarse a cualquier situación dada y clima
político.

III) La democracia solidaria

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es la institución judicial cuyo

objetivo es garantizar el respeto de los derechos fundamentales, del derecho llamado
comunitario, así como la correcta aplicación de los tratados firmados por los países
miembros.

Desde el Tratado de Ámsterdam y la incorporación del artículo 68, el TJUE ha

podido interpretar el Título IV ("Visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas") del Tratado y verificar la validez y la
interpretación de los actos realizados por las instituciones de la Comunidad.

El año pasado, Hungría y Eslovaquia, países un poco escépticos y reticentes a la

hora de aceptar nuevos migrantes en necesidad, quisieron, en principio, negarse a
obedecer la cuota de personas que les correspondía recibir e interpusieron un recurso
contra el mecanismo provisional para la reubicación obligatoria de los solicitantes de
asilo. Poco después, en septiembre pasado, el Tribunal validó las cuotas después de una
apelación de estos países que juzgaban sus cifras demasiado altas, rechazando las
denuncias en su totalidad. Esta confirmación es una respuesta de un esfuerzo de la
comunidad y no solo de algunos países miembros que están más afectados por los
refugiados.

Algunos políticos de la Unión consideran que el plan de reubicación se trata de

un esfuerzo conjunto de la comunidad y de una cuestión de solidaridad, no sólo una
responsabilidad de aquellos más afectados por estar situados en las fronteras de la
Unión Europea. Gobiernos nacionales tales como el de Alemania y el de Italia han
afirmado que estos Estados de Europa Central y del Este están arriesgándose a perder
los subsidios de la Unión, financiados en gran parte por los Estados occidentales al
negarse a llevar a cabo las decisiones que se han tomado conjuntamente.
 El principio de la solidaridad está en los cimientos mismos de la Unión: no está
solamente para compartir y beneficiarse mutuamente con oportunidades, sino que
también debe existir una responsabilidad de forma igualitaria y justa entre los Estados
miembros, y la solidaridad es un elemento fundamental dentro de la modernidad actual.

Conclusión

¿Es democrático que los países más ricos paguen por el desarrollo de aquellos
con menos reservas económicas? No, es un acto solidario.

¿La pérdida o delegación de soberanía, es un fenómeno que garantice la

democracia de una Nación? No, es un salto de fe.

En cierto punto, podemos decir que la cesión de soberanía por parte de los
integrantes de la Unión Europea funciona como un matrimonio, en el cual los miembros
deben apoyarse en la salud y en la enfermedad, disfrutando las ventajas y soportando las
pérdidas, juntos. Los Estados globalizados tal como los conocemos deben ser solidarios:
la sociedad en su conjunto no entenderá democracia que no actúe de esa manera.

Sin embargo, tal como nuestra sociedad, la democracia y nuestro entendimiento

de esta forma de gobierno se encuentra en constante regeneración, y la definición que
hoy creemos cierta, podría cambiar incluso el día de mañana.

Referencias oficiales:

 Arrêt dans les affaires jointes C-643/15 et C-647/15 Slovaquie et Hongrie/Conseil,

CJUE, Luxembourg, 2017

 Commission européenne, Le traité d’Amsterdam : Mode d'emploi, Communautés

européennes, 1999

Referencias académicas:

 Arendt, H. La condición humana. (2009) Buenos Aires: Editorial Paidós.

 Arzheimer, K. (2017) Explaining Electoral Support for the Radical Right in The
Oxford Handbook of the Radical Right Oxford: Oxford University Press.

 Aristóteles, (2005) Política, Libro III. Buenos Aires: Losada

 Bauman, Z. (2004). Modernidad líquida. Buenos Aires: Paidós.

 Castells, M. (ed.) (2006). La sociedad red: una visión global. Madrid: Alianza
Editorial.

 Foucault, M. (2003). Defender la sociedad. Madrid: Ediciones Akal.

 Foucault, M. (2007). Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica.

 Gibson, I. y Donelly (2001). Las organizaciones. México: Mc. Graw Hill

Interamericana, décima edición.

 Harari, Y. (2013) De animales a dioses: Breve historia de la humanidad. Buenos

Aires: Debate

 Labayle, H. (2010). Nouvelle architecture de l’espace de liberté, de sécurité et de

justice, publicado en D’Amsterdam a Lisbonne. 10 ans d’espace de liberté, de
sécurité, de justice, Dossier de Droit Européen N°20,

 Nye, J. (2011). Las cualidades del líder. Barcelona: Paidós.

Sitios de internet:

 Conclusions du Conseil européen sur les migrations, l'Europe numérique, la

sécurité et la défense (19 octobre 2017)

 El Consejo Europeo

 Frontex

 Sitio web de la UE
 POLÍTICA EXTERNA E DESENVOLVIMENTO: dois campos em cadência na
América Latina

Wanderley dos Reis Nascimento Júnior

wjunioreis@gmail.com, IRI, PUC Rio

RESUMO
As noções de desenvolvimento nem sempre estiveram atreladas ao ideário de
crescimento econômico; isso é um fenômeno recente. A partir da primazia do campo
econômico sobre o político e social, o ideário economicista de desenvolvimento
emergiu e se propagou. No entanto, essa realidade e proeminência das estratégias de
desenvolvimento no processo decisório de política externa só se efetivou a partir da
propagação da agenda de desenvolvimento como crescimento econômico. Essa
propagação, à exemplo de diversas agendas de pesquisas, se deu do centro para a
periferia. Sem embargo, a periferia também apresentou sistematizações de
conhecimento como, por exemplo, a teoria da dependência que foi responsável por
apresentar o caminho de uma imaginada autonomia regional. As políticas externas de
muitos países, especialmente dos latino-americanos, são perpassadas desde, pelo menos
o ápice do nacional-desenvolvimentismo na década de 1960, pelas estratégias de
desenvolvimento. As condições econômicas adversas vivenciadas pelos países latino-
americanos deram protagonismo às estratégias de desenvolvimento no que se refere às
agendas de política externa. Defende-se que as condições econômicas de dependência
vivida pelos países latino-americanos são responsáveis por constranger muitos Estados
latino-americanos a enxergarem o desenvolvimento, em sua versão economicista, como
paradigma central de suas políticas externas.

Área temática: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.”
INTRODUÇÃO
As políticas externas de muitos países, especialmente dos latino-americanos, são
perpassadas desde, pelo menos o ápice do nacional-desenvolvimentismo na década de
1960, pelas estratégias de desenvolvimento. São a partir dessas estratégias, definidas em
âmbito doméstico, que os Estados se lançam no sistema internacional.
No entanto, essa realidade e proeminência das estratégias de desenvolvimento no
processo decisório de política externa só se efetivou a partir da propagação da agenda de
desenvolvimento como crescimento econômico.
Essa propagação, à exemplo de diversas agendas de pesquisas se deu do centro
para a periferia. Nesse sentido, partimos da percepção de que há uma estrutura
hierárquica que divide o mundo entre o centro, semiperiferia e periferia
(WALLERSTEIN, 1974). Nesse sentido, há uma clara divisão internacional do trabalho
que é ilustrado por uma economia-mundo capitalista.
Sem embargo, a periferia também apresentou sistematizações de conhecimento
como, por exemplo, a teoria da dependência que foi responsável por apresentar um
caminho mínimo de uma imagina autonomia regional.
Posto isso, apresentaremos nas próximas seções um retrospecto do ideário de
desenvolvimento no tempo e espaço e sua convergência com a execução de política
externa por parte dos países latino-americanos de uma maneira geral.

1.O DESENVOLVIMENTO EM SUAS

ORIGENS: IDEARIOS NÃO
ECONOMICISTAS
A noção de desenvolvimento possui diferentes faces e está, mormente, atrelada a
ideia de crescimento econômico. Essa noção economicista ganha destaque no pós-
Segunda Guerra Mundial, no entanto, a imagem do que é desenvolvimento surge muito
antes disso.
Foram os grandes filósofos gregos, segundo Rist (2008), que ensaiaram as
primeiras interpretações racionais sobre o que seria desenvolvimento. Para Aristóteles a
ideia da natureza estava atrelada a noção de crescimento e desenvolvimento. A natureza
representaria o próprio desenvolvimento, enxergada em vários ciclos de
nascimento/desenvolvimento/morte que, findada a última etapa, se repete. Sendo a
ciência uma teoria da natureza das coisas, seria ela mesma uma teoria de
desenvolvimento, pois estaria em constante acúmulo e, portanto, crescimento. Seguindo
noções da origem semântica da palavra "desenvolvimento", segundo Rist (2008),
Lucrécio defendeu que a ideia de desenvolvimento estaria relacionada a algo que possui
uma direção e, portanto, avança no sentido de alcançar maturidade. A noção de
desenvolvimento é, para Rist (2008), uma invenção do ocidente, ou seja, do pensamento
ocidental que possui uma visão de tempo/espaço linear.
Essa visão linear se fortaleceu com a ascensão do cristianismo, no entanto, esse
fator histórico de emersão do cristianismo como instituição central do mundo ocidental
representou uma alteração na ideia cíclica de desenvolvimento, pois ao contrário da
noção aristotélica de vários ciclos, a noção cristã que emergiu advoga a existência de
apenas um ciclo no qual carrega em si uma visão teleológica.
Percebe-se, então, que a imagem de desenvolvimento não é algo recente e nem
sempre esteve atrelada a noção de crescimento econômico. Esta característica é algo
extremamente recente. Evidencia-se que o significado de desenvolvimento não é, e não
tem sido, algo estático e tem ganhado diferentes noções a depender de fatores políticos e
sociais.
O interelacionamento entre teoria e prática, vista, por exemplo, na alteração da
visão de desenvolvimento pós-cristianismo, corrobora a denominação dada por Pieterse
(2010) de sociologia do conhecimento do desenvolvimento. Isso nos permite constatar
que a sistematização do conhecimento sobre desenvolvimento não é orientada per si, ou
seja, na própria teorização, é orientada a partir da prática que gera um processo de
retroalimentação.
O Iluminismo foi outro marco de revisão e de consolidação de uma das inúmeras
noções de desenvolvimento. É a partir daí que se vê mais intimamente ligado o ideário
de progresso e desenvolvimento. A noção de evolução também emerge atrelada aos
conceitos de progresso e desenvolvimento.

2.DESENVOLVIMENTO COMO
ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTO
ECONOMICO
 A ideia de crescimento econômico atrelada a noção de desenvolvimento
aparentemente só veio à tona a partir da própria proeminência ganhada pela economia
frente às questões políticas e sociais. As evoluções tecnológicas impulsionadas pela
Revolução Industrial e a consolidação do capitalismo corroboraram o discurso de que as
demais esferas giravam em torno do Sol-econômico.
Essa prevalência da esfera econômica sobre as demais deu-se não somente nos
países centrais, mas, também, na periferia do sistema, à exemplo das inúmeras
sistematizações de conhecimento importadas que, muitas vezes, são impostas à
realidade do Sul.
Grandes pensadores clássicos como, por exemplo, David Ricardo (1973) entende
desenvolvimento necessariamente sob a perspectiva econômica, uma vez que se refere à
análise de como está organizada a produção, distribuição e acumulação da riqueza,
versando, essencialmente, sobre a racionalidade de maximização dos lucros. No
ambiente latino-americano essa ideia ganha espaço concomitantemente com o processo
de expansão capitalista no pós-Segunda Guerra, quando os países periféricos foram
invadidos por transnacionais dos países centrais.
Dessa forma, segundo Pieterse (2010, tradução nossa): "No pensamento e na
economia do desenvolvimento moderno, o principal significado do desenvolvimento foi
o crescimento econômico, como na teoria do crescimento e na teoria do Big Push"167.
É essa noção do mantra de crescimento econômico que aportou nas Américas no
pós-Segunda Guerra. À exemplo do que ocorreu durante o processo de conquista da
América no qual a Antropologia - ainda em seus primórdios - serviu para legitimar o
genocídio dos indígenas e que, da noite para o dia, colocou mais da metade da
população mundial como arcaica e selvagem; o desenvolvimento, entendido sob a
perspectiva econômica, colocou todo o Sul global como subdesenvolvido.
Se a invenção da modernidade se deu no encontro com o "outro" não-moderno
durante o período da conquista da América, podemos dizer que a invenção do
subdesenvolvido se dá, também, como repaginada dos discursos advindos da chamada
modernidade.
O desenvolvimento que colocou diversos países nos degraus iniciais da escada
civilizacional engendrou um arcabouço teórico para discutir as características do
subdesenvolvido e os caminhos para o topo da escada. Nesse sentido, as teorias da

167
In modern development thinking and economics, the core meaning of development was economic
growth, as in growth theory and Big Push theory.
modernização jogaram um papel central na legitimação da condição de "pré-modernos"
aos países do Sul global.
Vale destacar a noção de etapas de Rostow (1960): 1) a sociedade tradicional
caracterizada por técnicas arcaicas de produção; 2) as pré-condições para a decolagem,
na qual há a assimilação de conhecimentos tecnológicos e científicos que apresenta
mudanças institucionais; 3) a decolagem, caracterizado pelo aumento dos setores
industriais e da renda per capita; 4) marcha para a maturidade, na qual há o domínio
tecnológico e a produção de qualquer bem industrial; e 5) a era do consumo em massa,
definida por uma sociedade altamente industrializada.
Aqui expusemos apenas uma breve referência à chamada teoria da modernização
que se tornou apenas uma das faces do desenvolvimento em determinado período
histórico.
A partir do momento em que foi dado o receituário para se alcançar o
desenvolvimento, os países periféricos não tardaram em adotá-lo. No entanto, a
aceitação da prescrição não se deu de forma tácita por todos. No caso específico da
América Latina o discurso teleológico da modernização fora combatido inicialmente
pelos teóricos da dependência e, posteriormente, pelas perspectivas pós-
desenvolvimentistas.
Dentre essas duas perspectivas críticas ao desenvolvimento, gostaríamos de
chamar atenção para a perspectiva pós-desenvolvimentista que traz para a agenda do
desenvolvimento questões como a pobreza, a fome e a violência que podem e devem,
também, ser pensados nas agendas de política externa, pois são problemas que
transcendem as fronteiras estatais. No entanto, no contexto latino-americano não se
pautou essas questões, com algumas ressalvas, mas de forma tímida, durante os
chamados governos progressistas.
Posto isso, retomemos ao pensamento dos teóricos da dependência que, ao
contrário dos pós-positivistas que se apresentam apenas na década de 1990, não abriram
a agenda do desenvolvimento para questões outras, apenas apresentaram formas de
enfrentar o mainstream econômico a partir da periferia.
 3.POLÍTICA EXTERNA E
DESENVOLVIMENTO
Ao adentrarmos ao período marcado pela emersão das teorias da dependência na
América Latina, encontramos o ponto de convergência entre política externa e
desenvolvimento para os países da região.
Se para os países centrais as agendas de política externa de high politics são os
temas de segurança, a asserção não é, necessariamente, verdadeira para os países
periféricos e, especialmente, para as nações latino-americanas a afirmativa aparente ser,
no mínimo, ingênua.
Segundo Soares de Lima (2005, p. 5):
As definições de ameaças externas e as percepções de risco são basicamente
derivadas de vulnerabilidades econômicas e não de segurança. Sendo as
principais vulnerabilidades, na visão das elites, de natureza econômica, a
política externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na
verdade, esta última tem sido considerada como um dos principais
instrumentos para propósitos de desenvolvimento.

Em países como Brasil, Argentina e México, o ideário de desenvolvimento –

leia-se crescimento econômico – já estava plasmado pelo menos desde os governos
populistas em diferentes práticas de política externa através da busca por financiamento
externo e políticas de industrialização. No entanto, é a partir da década de 1960 como o
advento da teoria da dependência que as estratégias de desenvolvimento são atreladas na
maioria dos países latino-americanos às agendas de política externa.
A ideia central da teoria da dependência se choca com o ideário da teoria da
modernização de que todos os países passariam pelos mesmos estágios. Segundo os
teóricos da dependência o “desenvolvimento gera o subdesenvolvimento”, uma vez que
a manutenção dos países desenvolvidos nesse estágio implica na necessidade de
existência de países subdesenvolvidos para sanar as necessidades de manufatura dos
primeiros.
A Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), um dos
braços do sistema das Nações Unidas (ONU), foi o berço da teoria da dependência na
região. Dentre diversos estudos destaca-se as ideias apresentadas por Raúl Prebisch
(1949) que teceu críticas enfáticas aos países centrais ao apresentar a chamada
deterioração dos termos de troca. Essa deterioração ocorre, pois, os produtos primários
vendidos pelos países periféricos possuem menor valor agregado em detrimento dos
produtos industrializados comercializados pelos países centrais. Ao contrário do que
propunha a teoria liberal de que os produtos primários se valorizariam com o passar do
tempo, os estudos empíricos demonstraram que essa afirmação é improcedente e o que
ocorre é o inverso.
Sendo assim, a saída do subdesenvolvimento passaria não pela manutenção da
divisão internacional do trabalho e, portanto, da continuidade de produção de produtos
primários pelos países periféricos, mas pela necessidade de industrialização dos países
em desenvolvimento. A opção defendida por Prebisch (1949) seria a Industrialização
por Substituições das Exportações (ISI).
O pensamento cepalino, portanto, expandiu-se na região e diversos países latino-
americanos levaram a cabo o receituário da CEPAL. Esse receituário foi anexado às
agendas de política externa de muito países, em especial, do Brasil, Argentina e México.
Destarte, as políticas externas passaram a ser implementadas de acordo com as
estratégias de desenvolvimento adotadas por essas nações. Inicialmente viu-se uma
inserção internacional pautada no nacional-desenvolvimentismo, por inúmeros países
latino-americanos com prevalência do modelo de ISI.
Posteriormente, com o colapso dessa estratégia vivenciamos a enxurrada
neoliberal, que pregava, por exemplo, a liberalização do comércio, fim das restrições
aos investimentos estrangeiros e desregulamentação das atividades econômicas. No
contexto doméstico evidenciou-se um deslocamento do Estado para o mercado de
questões centrais como, por exemplo, a assistência social. Viu-se, neste período, o
crescimento dos níveis de pobreza e da desigualdade em toda a região,
concomitantemente, a essa conjuntura social viu-se a emersão dos discursos de pós-
desenvolvimento.
No início do século XXI, falou-se, com a ascensão de governos progressistas,
em neodesenvolvimentismo caracterizado por uma retomada moderada do receituário
nacional-desenvolvimentista. Atualmente, verificamos um retorno da agenda
neoliberalizante.

CONCLUSÃO
Percebemos que a noção de desenvolvimento é multifacetada e, ao contrário do
que permanece no senso comum, não pode ser vista unicamente como crescimento
econômico. Entretanto, percebemos que é a partir da nuance economicista que as
estratégias de desenvolvimento começam a plasmar nas agendas de política externa na
região.
Vimos que o pensamento cepalino abriu as portas para o combate ao
subdesenvolvimento que fora “inventado” pelos países centrais. O desenvolvimento é,
portanto, uma criação ocidentalocentrica que condicionou e ditou os rumos dos países à
margem da chamada modernidade.
Posto isso, os paradigmas de política externa na América Latina passaram pelas
estratégias de desenvolvimento seja do chamado nacional-desenvolvimentismo em sua
versão original ou repaginada quanto das altas e baixas da maré neoliberal.
Finalmente, constata-se que as condições dependentes vividas pelos países
latino-americanos os constrangem a terem as estratégias de desenvolvimento como
protagonistas na execução no processo decisório de política externa.

REFERÊNCIAS

PIETERSE, Jan Nederveen. Development Theory. Deconstructions/Reconstructions.

London: SAGE Publications, 2010.
PREBISCH, Raul. O Desenvolvimento Econômico da América Latina e Seus Principais
Problemas. Revista Brasileira de Economia, Vol. 3, n.º 3, 1949.
RICARDO, David. The Principles of Political Economy and Taxation. Londres:
Dent, 1973.
RIST, Gilbert. The History of Development. From Western Origins to Global Faith.
London: Zed Books, 2008.
ROSTOW, Walt. The Stages of Economic Growth. Cambridge: Cambridge University
Press, 1960.
SOARES DE LIMA, Maria Regina. A política externa brasileira e os desafios da
cooperação -. Revista Brasileira de Política Internacional [online]. 2005, vol.48, n.1,
p. 24-59.
WALLERSTEIN, Immanuel. The Modern World System. New York: Academic
Press, 1974.
 El Derecho Internacional Público y la Escuela
de Montevideo. Una reflexión sobre la
influencia de la disciplina en el campo de las
Relaciones Internacionales
Autor: Wilson Fernández Luzuriaga
wilson.fernández@cienciassociales.edu.uy
Programa de Estudios Internacionales, Facultad de
Ciencias Sociales. Universidad de la República
(Uruguay)

Área temática: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Resumen:
Este artículo estudia la influencia de la disciplina Derecho Internacional Público en la
conformación del campo de estudios de las Relaciones Internacionales. Para precisar esa
influencia, el trabajo analiza las concepciones sobre el objeto de estudio del Derecho
Internacional desde dos categorías, “relaciones entre centros de poder independientes” y
la concomitante generación de una “sociedad internacional”. Paso seguido, repasa las
características esenciales de la disciplina con especial énfasis en los aportes de la
cátedra de Derecho Internacional Público de Uruguay, actualmente autodenominada
Escuela de Montevideo. Y con el fin de profundizar en esas características esenciales, se
reseña una estrategia elaborada por dicha Escuela que consiste en identificar a esta rama
del Derecho por su propio fundamento, desde el aporte de su máximo expositor en
temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se ensayan reflexiones
sobre cómo el Derecho Internacional, necesariamente, se retroalimenta con las
Relaciones Internacionales por las coincidencias de los respectivos objetos de estudio
desde: la delimitación entre relaciones internas y relaciones internacionales, y la
comparación de los actores protagonistas, de las temáticas abordadas y del modo de
regulación.
 Introducción
Este artículo estudia la influencia del Derecho Internacional Público en la conformación
del campo de estudio de las Relaciones Internacionales, en tanto disciplina más antigua
que aprehendiera un objeto de estudio de naturaleza internacional: las relaciones entre
entidades que gozan de cierto grado de autonomía y conforman un sistema
internacional. El trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre el proceso de
construcción y consolidación del campo de las Relaciones Internacionales en Uruguay
entre 1985 y 2018. Dicho proceso será definido mediante las ofertas de carreras de
grado y posgrado y las publicaciones institucionales especializadas, en la Universidad
de la República y en otros centros universitarios privados. La relevancia del proyecto
reside en proporcionar un panorama organizado de los peculiares avances de las
Relaciones Internacionales en el país. Por tanto, para constituir un aporte específico en
el proyecto de investigación, el artículo incluye las contribuciones de la antigua cátedra
de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, actualmente
denominada Escuela de Montevideo.
Con tales propósitos, en una primera instancia, se analizan las concepciones sobre el
objeto de estudio del Derecho Internacional desde las categorías “relaciones entre
centros de poder independientes” y la concomitante generación de una “sociedad
internacional”. En una segunda instancia, se estudian las características esenciales de la
disciplina con un énfasis en los aportes realizados por la antigua cátedra de Derecho
Internacional Público, hoy Escuela de Montevideo. En una tercera instancia, se
profundizan esas concepciones desde la estrategia de identificarla por su propio
fundamento, elaborada por dicha Escuela, particularmente desde los trabajos de su
máximo expositor en temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se
ensayan reflexiones sobre cómo el Derecho Internacional se constituye en una disciplina
que, necesariamente, se retroalimenta con las Relaciones Internacionales a partir de las
coincidencias de los respectivos objetos de estudio.

I. El objeto de estudio
Si las relaciones internacionales son el objeto de estudio de un campo disciplinar
denominado Relaciones Internacionales, el Derecho Internacional puede presentarse
como la rama del Derecho que tiene como objetivo, más acotado, la regulación de ese
universo. El universo tiene su origen en la conformación de agrupaciones de seres
humanos. La necesidad del ser humano de vivir asociado con sus semejantes determinó
la concreción de centros de poder independientes que fueron organizándose y reglando
la convivencia de sus integrantes y, simultáneamente, relacionándose con otros centros
de poder independientes.
Arbuet-Vignali (1993: 21) define a los centros de poder de independientes como grupos
humanos cerrados, en algún límite territorial, que tienen tipos variados de organización
interna de la cual resulta la existencia de autoridades que no dependen de otro centro de
poder que las subordine. Ese grupo humano generalmente dispone de un territorio
propio, o al menos se desplaza por un territorio más amplio que utiliza o disputa con
otros centros de poder, y posee en una medida bastante extensa lo que hoy llamamos
independencia. Así pueden comprenderse en este concepto genérico hordas, tribus,
ciudades-Estados, reinos, ducados y principados, ciudades libres, imperios y, por
supuesto, los modernos Estados nacionales.
Desde esta definición amplia del sujeto “centros de poder independientes” y partiendo
de su inevitable interacción, ya a principios de siglo XX, el jurista alemán Niemeyer
(1925: 12) adelantaba que el punto de vista del cual se debe partir para la determinación
de la materia a reglar y, por consiguiente, del concepto del Derecho Internacional, no
radica en los preceptos jurídicos, sino en los hechos. En otras palabras, el objeto de
estudio a reglar, las interacciones entre esos centros de poder independientes, no está
constituido por preceptos ni por la dogmática apoyada en ellos, sino por consideraciones
políticas o, en todo caso, por necesidades vitales de agrupaciones y pueblos para
relacionarse entre sí, sociológicamente establecidas.
Solo desde esa concepción del objeto de estudio, el Derecho Internacional puede ser
considerado como disciplina científica y no como un simple conjunto de principios,
enunciados y reglas, cuyo universo constituye un orden jurídico positivo. Por tanto su
concepto ha de partir del conjunto de fenómenos o manifestaciones de los centros de
poder independientes que deben constituir, pueden constituir o directamente constituyen
materia de reglamentación jurídica. Las normas de Derecho Internacional vigente, las
normas que han estado vigentes, los proyectos e iniciativas que tienden a su
consagración o modificación, constituyen solo una parte de la labor científica que debe
ser complementada y completada por el empleo de los métodos aportados por otras
disciplinas, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
Niemeyer (1925: 10-11) ponía como ejemplo los avances en materia de Derecho del
Mar. Para el jurista, el carácter peculiar del mar, las realidades del tráfico mundial, las
necesidades de los Estados y los pueblos, son igualmente base de la investigación
científica como la exposición doctrinal. Así, por ejemplo, el problema de la libertad de
los mares, no se limita a la exposición, examen y comentario de los preceptos jurídicos
vigentes sobre la materia, sino que incluye, como punto de partida, las necesidades de
carácter internacional resultantes de los hechos históricos, geográficos, económicos,
técnicos y políticos.
Así, como aclara el jurista español Pastor Ridruejo (2016: 49), todos los ordenamientos
jurídicos positivos están condicionados por las características peculiares del grupo
social del que provienen. Como los grupos sociales evolucionan, su ordenamiento
jurídico está en función de su propia dinámica: “Esto es verdad también para el Derecho
Internacional que está cambiando a ritmo de la aceleración histórica de nuestros
tiempos”.
I.1. Los relaciones entre centros de poder independientes
Los centros de poder independientes, obviamente impulsados por los seres humanos que
lo constituyen, persiguen en sus relaciones mutuas la obtención de determinados
objetivos. Estos objetivos pueden ser calificados como permanentes o como
coyunturales. Los objetivos permanentes son procurados desde la propia constitución
del grupo y lo acompañan en todo contexto. Consisten en afirmar la identidad del grupo,
en tanto ente: independiente de toda estructura de autoridad externa; capaz y dispuesto a
actuar con su propia identidad para proyectar y alcanzar sus metas colectivas; persecutor
permanente de los intereses irreductibles de supervivencia y bien estar colectivo. Para
Arbuet-Vignali (1993: 21-22) si bien todos estos objetivos ponen a los centros de poder
en relación con los demás, la persecución de la supervivencia y el bien estar colectivo,
en particular, hacen que se vuelquen esfuerzos en intensificar relaciones de distinta
naturaleza como coordinar, cooperar e influir, pero también superar, subordinar,
dominar o conquistar a otros centros de poder.
Los objetivos coyunturales responden a situaciones particulares devenidas de la
ubicación geográfica de esos centros de poder independientes o a exigencias de
circunstancias históricas. No obstante, muchas veces pueden ser percibidos por las
autoridades como indispensables para satisfacer los objetivos permanentes. En la
frontera de esa correlación o retro alimentación, hay objetivos que no pueden ser
clasificados en ninguna categoría ya que derivan de interpretaciones de los gobernantes
como la expansión máxima del dominio terrestre o la imposición de una ideología.
Desde esta realidad, el Derecho Internacional trabaja en la legislación de los medios que
utilizan los Estados para cumplir los objetivos permanentes y coyunturales, así como
para cumplir esos otros objetivos que Arbuet-Vignali (1993: 22) denomina como
patológicos. Para el doctrino uruguayo, los permanentes y coyunturales pueden
procurarse incrementando el poder para dominar a otros centros mediante una derrota
militar, la anexión, la colonización o variadas formas de explotación económica. Pero
también por negociación, entendimiento, concesiones recíprocas, colaboración o
cooperación. En cambio para lograr los objetivos patológicos es fundamental recurrir a
los enfrentamientos, no siendo la paz un marco adecuado para su satisfacción.
A partir de estas actitudes, Arbuet-Vignali (1993: 23-24) estructura la categoría de
concepto-motor como idea central de caracterización de un período histórico
determinado. Así, distingue tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. Cuando el concepto-motor es el uso de la
fuerza en variadas formas, las reglas de juego aceptadas en el esquema son escasas. En
cambio cuando el concepto-motor es la composición de intereses, las reglas de juego,
que a partir de cierta época tendrán naturaleza jurídica, constituirán un elemento
gravitante. Por último cuando el principio motor es la coordinación, su puesta en
marcha requiere de una mayor incidencia de las normas jurídicas, canalizando mayores
transferencias del Estado al conjunto y mayores interrelaciones entre los Estados;
aumenta la confianza en la conducta de los otros y en instituciones de poder superior al
de las partes, lo que en instancias avanzadas representa diferentes grados de
supranacionalidad.
Pero cualquiera haya sido el objetivo a satisfacer, cualquiera el concepto-motor
adoptado y cualquiera la modalidad elegida dentro de este, siempre se establecieron
reglas de juego. En definitiva, en las relaciones entre centros de poder independientes, el
comportamiento político de estas unidades y el Derecho Internacional se mezclan, se
inter influyen, se condicionan. Por esto, el objeto de estudio de esta rama del Derecho
no puede limitarse al análisis de las normas. Será siempre útil ubicar su inserción en el
marco histórico, económico y sociopolítico que las hizo necesarias y las propició, o las
volvió obsoletas o inaplicables. En definitiva es necesario conocer la estructura de la
sociedad internacional de cada período histórico en el que se perfeccionó la norma.
I.2. La constitución de una sociedad internacional
Si bien se afirma que los centros de poder independientes, en tanto obra de los seres
humanos, han basado sus interacciones en consideraciones de poder, también es cierto
que han acomodado esas interacciones a ciertas reglas que con el correr de los tiempos
conformaron un sistema jurídico denominando Derecho Internacional Público. Este
sistema de derecho positivo siempre ha acarreado con una tensión constante: ¿cómo
coordinar las normas a las que aspira la sociedad internacional con el mantenimiento del
principio de la soberanía que sus unidades no están dispuestas a resignar?
Para estudiar la estructura de una sociedad internacional determinada, desde estos
dilemas centrales, Pastor Ridruejo (2016: 50) adopta una tipología propuesta por su
colega Paul Reutter en 1961.168 La tipología contempla tres concepciones sobre la
constitución de una sociedad internacional, siendo factible verificar elementos de una u
otra en una misma estructura histórica. Así, una sociedad internacional puede
constituirse en función de: la simple yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de
intereses comunes entre ellos, o una organización diferenciada.
La sociedad internacional contemporánea sigue concebida, en términos generales, como
una sociedad de yuxtaposición de Estados, aunque presenta rasgos de sociedad basada
en la satisfacción de intereses comunes y es parcialmente organizada. No se trata de una
estructura inorgánica, aunque si descentralizada. Sus actores, en tanto entidades
soberanas, se organizan sobre la base del compromiso libremente acordado y el
cumplimiento estricto de buena fe de ese compromiso. Pero no podrán permitir que se
centralice el poder hasta el punto que un parlamento les dicte las normas, un tribunal los
juzgue en cualquier circunstancia, o un gendarme les imponga castigos. En ocasiones
estos efectos se comprueban, pero en forma descentralizada y raramente alcanzando al
número limitado de actores protagónicos o sujetos plenos.
Esta sociedad internacional, a la que van dirigidas las normas de Derecho Internacional,
está fuertemente influida por el atributo de la soberanía de que disponen sus sujetos
predominantes, los Estados. Este atributo caracteriza las relaciones internacionales y
será el patrón recurrente al que se dirija toda apelación política de los participantes en el
juego. Asimismo, gravitará en forma notoria e importante en la estructura de la sociedad
internacional y repercutirá naturalmente en las normas que la regule. La segunda
característica de esta estructura paritaria supone que los actos de la sociedad
internacional no derivan, no están subordinados ni condicionados a ningún poder
superior. Esta característica es una consecuencia de la anterior, pues un poder supremo
impediría que los integrantes de esa sociedad internacional gozaran del atributo de la
soberanía y la estructura no se basaría en el principio de igualdad soberana de los
Estados (Arbuet-Vignali, 1993: 25-26).

II. El Derecho Internacional como resultado

II.1. Derecho Internacional clásico – Derecho Internacional contemporáneo
Delimitado su objeto de estudio, la dinámica que supone la relación entre centros de
poder independientes y la precaria constitución de una sociedad internacional, el
Derecho Internacional se define consensualmente como la aplicación del pensamiento
jurídico a las relaciones internacionales. Y, en tanto derecho positivo, estudia los
problemas que nacen de la aplicación de ese pensamiento jurídico.
Niemeyer (1925: 14-20) explica su desarrollo desde el principio de la soberanía de los
Estados, o sea reafirmado que la única génesis de normas jurídicas, tanto en el interior
como en el exterior, es la voluntad del Estado. Aquí reside una de las razones más
fuertes de la negación de su condición de derecho positivo: el constituir una serie de
prescripciones que solo obligan mientras así lo quiera el obligado. No obstante, el autor
da una serie de razones por las que el principio del consenso de los Estados se supera a
sí mismo y conduce históricamente a un orden jurídico situado por encima de ellos.
En primer lugar, el principio del consenso en el Derecho Internacional, no debe
entenderse desde la interpretación según la cual, el sujeto que contrajo libremente un
compromiso puede resolverlo unilateral y arbitrariamente. La vigencia práctica del

168
En referencia al libro Derecho Internacional Público. Barcelona: Bosch.
principio no debe ser incompatible con otro principio generalmente reconocido que
proclama que la naturaleza de la comunidad humana en general y de los Estados en
particular, obliga a estos a organizarse en un orden jurídico internacional por esa propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses.
En segundo lugar, que la norma consensuada solo rija para aquellos Estados que se han
sometido a ella, no impide que en la práctica, por ser notoriamente razonables o por el
prestigio político de los contratantes, haga secuela y se convierta en modelo o sea
admitida tácitamente como obligatoria, sin que ello implique el reconocimiento formal
por vía del consenso.
En tercer lugar, el consenso de un Estado puede implicar todo un sistema de principios
y normas que acepta, cuando ingresa a determinada comunidad internacional -cristiana,
europea, americana, etc.- o a un Organismo Internacional. Se trata de un reconocimiento
de todo un orden jurídico internacional vigente, tanto escrito como no escrito. El
establecimiento de normas internacionales, o sea la creación de prescripciones de
carácter general para los Estados, tendrá más impacto cuanto mayor es el número de las
partes concurrentes.
Estas limitantes a la regla estricta del consenso como motor de la regulación son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. Así para Pastor Ridruejo (2016:
63-65) la sociedad internacional que empezó a configurarse tras 1945 postula una
concepción del Derecho Internacional como ordenamiento jurídico de carácter social,
institucionalizado y democrático. El carácter humanista y social se manifiesta en el
interés por la protección de los derechos humanos, ampliando su alcance y
perfeccionando mecanismos procesales para una efectiva salvaguarda, aunque en este
aspecto las manifestaciones eficaces tengan lugar en un campo regional reducido con la
Convención Europea de los Derechos del Hombre de 1950. Asimismo, se preocupa
también del destino de los pueblos, poniendo las bases jurídicas para su
autodeterminación, y sentando principios y cauces para un desarrollo integral.
El carácter institucionalizado se potencia no solo por la proscripción general al uso de la
fuerza ni por la institucionalización del derecho en la guerra con el desarrollo del
Derecho Humanitario, sino también por la existencia de Organizaciones Internacionales,
incluso con competencias políticas que limitan de algún modo el poder de los Estados y
que, en todo caso, suministran un cauce eficaz a la cooperación y el desarrollo. Por otra
parte, aunque una costumbre siga teniendo importancia como fuente normativa de la
sociedad internacional, hoy los tratados multilaterales tienen mayor peso que en el
pasado como fuentes formales; incluso las resoluciones de las Organizaciones
Internacionales, especialmente de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
influyen manifiestamente en la evolución del Derecho Internacional, al proporcionar las
bases de variados acuerdos multilaterales en las más diversas materias.
Finalmente, el Derecho Internacional contemporáneo tendría carácter democrático,
característica en íntima relación con la anterior. Actualmente, en la costumbre tiene
enorme importancia el elemento espiritual -opinio iuris o convicción de que una norma
es jurídicamente obligatoria- que en las organizaciones y conferencias internacionales es
expresada por todos los Estados y no solamente por los poderosos y desarrollados. Esto
favorece ciertamente las exigencias de socialización y democratización del Derecho
Internacional, contrarrestando la influencia preponderante de las grandes potencias en la
formación de la norma consuetudinaria. Y aunque en la codificación sobre la base de los
tratados multilaterales rija, generalmente, la regla de la mayoría calificada de dos tercios
o incluso la del consenso, la influencia de los Estados en desarrollo es muy grande en la
consecución de sus intereses y aspiraciones.
Pastor Ridruejo (2016: 49-65), en definitiva, concluye que la sociedad internacional está
débilmente organizada y aquejada además por una honda división: la económico-social
Norte-Sur. Obviamente, estos condicionantes sociológicos influyen en el Derecho
Internacional contemporáneo y conforman sus líneas generales. La incertidumbre y el
relativismo en el plano normativo, la precariedad de las sanciones, la ausencia de un
proceso jurisdiccional obligatorio para la solución de controversias, el predominio y la
mayor eficacia de las estructuras regionales de cooperación sobre las propiamente
universales, las insuficiencias del Derecho Internacional del desarrollo y su carácter
controvertido, y la insatisfactoria protección del medio ambiente, se explican y cobran
sentido a la luz de la débil organización y la onda división. Así, la concepción del
Derecho Internacional contemporáneo se presenta, fundamentalmente, como tendencia
o aspiración, aunque se comprueban concreciones en la realidad. Y esto por el dato
insoslayable de la persistencia de esquemas de una sociedad internacional de
yuxtaposición que alientan la prevalencia de concepciones de Derecho Internacional
clásico. Así, en cuestiones especialmente sensibles en que pugnan los intereses de los
Estados industrializados y de los Estados en desarrollo, los primeros tienden a hacer
perdurar los patrones del Derecho Internacional clásico, mientras los segundos querrían
implantar principios y soluciones del contemporáneo.
II.2. La concepción general sobre la disciplina en Uruguay
Sobre mediados del siglo XIX, uno de los primeros tratadistas uruguayos, Gregorio
Pérez Gomar (1967 [1864]: 12-13) definía al Derecho Internacional como la aplicación
de los principios naturales y admitidos por las naciones civilizadas e independientes
para arreglar sus diferencias y decidir los conflictos entre las leyes y usos que rigen. La
expresión “principios naturales” remitía al Derecho Natural ya que expresamente el
jurista afirmaba la inexistencia de otra regla esencial como justicia inmutable. La
referencia a “las naciones civilizadas”, la justificaba afirmando que, como esos
principios solo se revelan por la conciencia y la razón, no basta la conciencia y la razón
individuales sino su alcance universal. Finalmente con la palabra “admitidas”, más que
a una condición esencial de justicia, refería a una condición de su promulgación de
acuerdo al derecho natural. En definitiva, no basta que haya un principio admitido
generalmente para ser obligatorio, es menester además que sea justo y que no contradiga
el derecho de alguna personalidad o potencia. Pero aún con todas estas características,
su aplicación tiene como objetivo arreglar diferencias y conflictos, porque solo en la paz
radica el estado de justicia.
Para Pérez Gomar (1967 [1864]: 18-20), el Derecho Internacional es producto de una
asociación de naciones a cuyo frente está Dios, lo que la hace más firme y eterna que si
hubiera sido creada por un pacto o una reglamentación. Y tiene el carácter de
democrática, pues se propone la justica, así como la igualdad en la concurrencia y la
libertad en cada agente. El derecho natural se encarga de responder sobre la situación de
las naciones respecto a sus relaciones, no reconociendo ninguna jerarquía entre ellas. La
nación más fuerte y más aventajada, no goza de más derechos que la más débil y
atrasada; no hay un principio justo aplicable solo a las grandes potencias y otro para las
pequeñas. Finalmente, si bien consideraba que la sanción necesariamente se encuentra
en la vida eterna, también ponderaba el juicio de la historia para los pueblos guerreros e
inmorales, quienes tarde o temprano decaen y pierden autonomía. Asimismo,
consideraba que la nación fuerte que abusa de otra débil, establece la jurisprudencia
para la reacción de otra nación fuerte o de naciones débiles reunidas o protegidas por
otras fuertes.
Sobre fines del siglo XX, Arbuet-Vignali (1993: 17-18) resaltaba que el Derecho
Internacional como sistema jurídico, procura concretar un ideal de vida –justicia- dentro
un marco ordenado y previsible –seguridad-. Para el jurista, la pregunta de cómo logra
el Derecho Internacional concretar estas dos metas ha encontrado dos posiciones
extremas. La primera reúne a aquellos que desde una confianza excesiva le atribuyen
poderes que lo transforman en una especie de panacea, que por la sola fuerza de sus
enunciados puede modificar a la sociedad internacional. La segunda, la integran autores
que, con gran escepticismo, niegan la existencia de un sistema o, al menos, su eficacia,
considerando que sus reglas reflejan las relaciones de poder, ya que ocultan las
intenciones de gobernantes que obran según la capacidad de su Estado, o que son el
resultado de la contribución de un grupo de idealistas fantasiosos. Frente a esto, para
que la definición de Derecho Internacional tenga vicios de realidad, o sea para que
concrete tanto normas obligatorias desde un ideal de justicia compartido y dentro de un
marco seguro y preestablecido sin afectar el atributo de la soberanía, es necesario
considerar los obstáculos que deben superarse.
En primer lugar, se debe considerar que los mecanismos de subordinación en la
sociedad internacional siempre quedan en tensión con el atributo de la soberanía. Y
desde esta realidad los Estados se esfuerzan por concretar ese marco ideal de
convivencia desde posiciones ideológicas diferentes y hasta antagónicas, que no quieren
abandonar. Por otra parte, la estructura del sistema a construir será de coordinación y
girará en torno a ideas de: coexistencia pacífica, mutua tolerancia, beneficio recíproco,
coordinación de compromisos, buena fe para cumplirlos y apoyo directo para
respaldarlos; todos componentes que no son comunes en el derecho interno. En segundo
lugar, hay que reconocer que el sistema jurídico creado, lejos de rudimentario o
primitivo, es producto de una experiencia histórica acumulada. Esa experiencia indica
que no solo es complicado regular jurídicamente a sujetos soberanos, sino que el
problema aumenta cuando los sujetos se concentran en diferentes y complejas
estructuras. Más cuando las actividades reguladas son cada vez más complejas y se
materializan en temas y ámbitos físicos cada vez más amplios.
II.3. La Escuela de Montevideo y el fundamento como rasgo distintivo
La llamada Escuela de Montevideo de Derecho Internacional Público se posiciona ante
la disciplina, principalmente, a partir de su propio fundamento, o sea desde las razones
profundas que conlleva la obligatoriedad de sus normas. Si el Derecho Internacional es
un sistema que funciona, si la gran mayoría de sus reglas se cumple, si sus violaciones
se castigan, la base para aprehender la disciplina reside en responder cuál es la razón
para que todo esto ocurra. Para la Escuela de Montevideo, el problema del fundamento
del Derecho Internacional Público es parte de un problema mayor que reside en
dilucidar la razón de la obligatoriedad de las normas. Cualquier respuesta definitiva
descansará en un enfoque filosófico y no jurídico. Sin embargo, a pesar de esta
limitación, se plantea que el investigador no debe prescindir de dilucidar el fundamento
de la norma. La prescindencia haría del análisis de cualquier rama del Derecho una
mera exposición de reglas. Se necesita “algún criterio para afirmar cuando una regla
está en vigor, cuando es eficaz y cuando el respaldo que se le proporciona descansa en
una orden legal y no en un mero capricho arbitrario, solo respaldado en la capacidad
material de exigir cosas” (Arbuet-Vignali, 2014: 100-101).
La propuesta jurídica de la Escuela de Montevideo, no pretende operar como solución
global, ya que esa pretensión queda fuera del alcance de la propia hermenéutica jurídica.
En definitiva, se concentra en diferentes aproximaciones parciales desde los ángulos
jurídico-sustancial, jurídico-formal, jurídico-sociológico y jurídico-valorativo,
reconociendo que la síntesis definitiva y la respuesta final y armónica sobre el
fundamento es producto de la indagación filosófica.
Desde el punto de vista jurídico-sustancial, el fundamento de la validez y obligatoriedad
del Derecho Internacional Público debe encontrarse en el propio sistema, considerando
las características de sus reglas y el principio de no contradicción y el principio de la
buena fe. Los Estados soberanos, principales actores y beneficiarios del Derecho
Internacional crean reglas para encauzar sus relaciones en un sistema jurídico de
coordinación, altamente democrático. El sistema es así calificado, ya que su
característica esencial reside en que los sujetos reglados contribuyen al nacimiento de
las normas. Por tanto, la obligatoriedad de las normas no está fundada en una orden
dictada por un sujeto soberano y supremo. El sistema funciona bajo el supuesto que la
soberanía se ejerce respetando reglas que salvaguardan la soberanía de los demás y
amparan la propia, lo que conlleva la necesidad de que sean justas y aseguren
indispensablemente certeza y seguridad, y no propaguen la anarquía. Esto evidencia que
el sistema de coordinación se define por sujetos soberanos con la capacidad y voluntad
de obligarse. Pero también evidencia que una vez que, conjunta y voluntariamente, se
han obligado, no alcanza la voluntad individual para desligarse, ya que por encima de
esa voluntad se consagró un mandato superior. Eso ocurre porque los sujetos, al decidir
crear un sistema jurídico de coordinación, se obligaron de buena fe y el principio de no
contradicción exige esas consecuencias, “… si las consecuencias fueran otras, todas
las esencias en juego se desvanecerían y se estaría en el caos” (Arbuet-Vignali, 2014:
102).
Desde el punto de vista jurídico-formal, el problema del fundamento del Derecho
Internacional deriva del problema de sus propias fuentes. Una norma, formalmente, es
válida, obligatoria y fundada en un sistema existente, cuando se genera de acuerdo a
procedimientos formales de producción de normas, aceptados por el propio sistema. La
respuesta a cuáles son las fuentes formales a través de las cuales se crea el Derecho
Internacional Público positivo vigente, también coloca en un eje central el tema del
atributo de la soberanía de los Estados nacionales. En efecto, la creación de las reglas
por parte de sujetos soberanos, no puede entenderse como un menoscabo a su soberanía,
sino como un mecanismo de protección de la misma. Para ello, las reglas deben surgir
de procedimientos formales especiales en los que se manifieste la voluntad de los
sujetos del Derecho Internacional. Una vez que las reglas entran en vigor respetando los
procedimientos formales, la posibilidad de rechazarlas queda excluida de la voluntad de
los sujetos, pasando a ser obligatorias por las características del sistema, por el principio
de buena fe y por el principio de no contradicción (Arbuet-Vignali, 2014: 103).
Desde el punto de vista jurídico-sociológico, la cuestión es dilucidar por qué obligan las
normas de Derecho Internacional en la práctica, por qué los centros de poder se inclinan
a aceptar las reglas o, cuando no lo hacen, a acatar mecanismos de reparación. Una
razón preliminar reside en que los centros de poder son creaciones de los seres humanos
y actúan a través de su voluntad y con las virtudes y defectos de estos. Por tanto, las
razones que impulsan los Estados a reglar sus relaciones y a cumplir con esas reglas,
deberían coincidir con las razones que determinan a los seres humanos a proceder de la
misma manera: la adhesión a las normas, la mayor utilidad en cumplirlas antes que en
violarlas y, excepcionalmente, por temor a las consecuencias de una violación,
principalmente la sanción. Así, los Estados soberanos autolimitan su libertad de acción,
estableciendo reglas aceptadas por todos y que todos estén dispuestos a cumplir. Esta
conducta surge a partir de la comprobación que la arbitrariedad, la discrecionalidad, la
tendencia a imponer los gustos propios por la fuerza que se ostenta, no generan una
satisfacción completa, estable y menos aún permanente (Arbuet-Vignali, 2014: 104).
Para la Escuela de Montevideo, no es aceptable que la validez y obligatoriedad de la
norma resida en la existencia de una autoridad material que la sancione, respalde e
imponga por temor al incumplimiento. Ese temor, en todo caso, constituye uno de los
motivos de la eficacia del sistema. Y cuando estamos ante un sistema como el del
Derecho Internacional Público, en el que sus integrantes son sujetos soberanos, el
presupuesto es menos aceptable aún. El funcionamiento de dicho sistema se debe a la
adhesión de sus sujetos a sus normas, reconociendo la validez y obligatoriedad, desde
una alta valoración, desde su bondad intrínseca y desde los beneficios que conlleva su
cumplimiento.
Finalmente, desde el punto de vista jurídico-valorativo, se trata de determinar qué
valores permiten afirmar que una norma concreta posee el mayor valor intrínseco para
obligar. Más allá de cierta tendencia en la doctrina de eludir el problema del
fundamento axiológico, Arbuet-Vignali (2014: 105) considera que todo conjunto de
reglas jurídicas tendrá mayor o menor valor, y estará por tanto mejor fundamentado
axiológicamente, de acuerdo a las cualidades intrínsecas de sus normas y la capacidad
de regular la convivencia de los sujetos receptores. Así, el alto rango que ocupa la
norma en una escala axiológica, abreva al punto de vista jurídico-sociológico. En otras
palabras, la aceptación de la inmensa mayoría de los sujetos regulados es condición
necesaria para que esa norma adquiera valor. En el Derecho Internacional, no basta con
que las reglas sean formuladas por un grupo más o menos numeroso de Estados; su
validez, acatamiento y permanencia dependen de las bondades que coincidan con las
tendencias y necesidades del grupo reglado en un contexto histórico determinado. Por lo
tanto, resulta de meridiana importancia procurar una explicación al fundamento del
punto de vista axiológico, ya que el mismo no reside en la mera adhesión, voluntad o
conveniencia de los Estados.
Arbuet-Vignali (2014: 107) redacta una especie de catálogo para la determinación del
fundamento desde esta dimensión y expresa que debe tenerse clara conciencia que: una
razón lógica indica que siempre hay una regla del más alto valor para cada situación,
pero tanto el político como el doctrino encontrarán grandes dificultades en
aprehenderla; para el acercamiento a la regla, al menos con fines instrumentales, puede
resultar útil considerar si logra la máxima felicidad individual o grupal; como método
cognoscitivo resulta prudente recurrir a la experiencia de evaluar los resultados de las
reglas en distintas épocas, dejando los enfoques conceptuales al filósofo.

Reflexiones finales
El campo de estudio de las Relaciones Internacionales presenta como objeto de estudio
a las relaciones entre agrupaciones de seres humanos, más o menos institucionalizadas,
que ostentando cierta autonomía van configurando modos de convivencia. Ente los
modos de convivencia, la creación y el apego a un conjunto de reglas fue generando lo
que se conoce como Derecho Internacional. No obstante, desde principios del siglo XX,
aún en vigencia del Derecho Internacional clásico y cuando no se avizoraba a las
Relaciones Internacionales como un campo de estudio independizado de la Historia, la
Economía o el propio Derecho Internacional, sus autores advertían que el objeto a reglar
por esta disciplina jurídica no radicaba en preceptos jurídicos ni en su dogmática, sino
en los hechos, en las consideraciones políticas y en los intereses vitales
sociológicamente establecidos por esos centros de poder independientes, y siempre
atendiendo un contexto histórico, económico y sociopolítico. En otras palabras, como
disciplina científica y desde la dimensión jurídica, el estudio de las normas representa
una parte de una labor que encontrará su conclusión con el empleo de métodos
aportados por otras ciencias sociales, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
En su dinámica, los centros de poder independientes se interrelacionan procurando la
obtención de determinados objetivos permanentes y coyunturales. La afirmación de la
identidad, la supervivencia y el bienestar colectivo revisten como permanentes, mientras
que los coyunturales, incluso algunos que pueden calificarse como patológicos por ser
productos caprichosos de sus gobernantes, responden a situaciones particulares, y
exigencias de una coyuntura. No obstante, los coyunturales y los patológicos pueden
configurarse o ser percibidos por las autoridades respectivas como indispensables para
satisfacer los objetivos permanentes. El Derecho Internacional trabaja en los medios
utilizados para la satisfacción de estos objetivos, medios que el jurista uruguayo Arbuet-
Vignali los clasifica en tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. En esta clasificación de tres categorías, la
incidencia de las normas jurídicas, la confianza mutua y la transferencia de potestades
hacia estructuras institucionalizadas van de menor a mayor, de la agresión a la
supranacionalidad.
La sociedad internacional es considerada por muchos teóricos de las Relaciones
Internacionales, en general sociólogos de las Relaciones Internacionales, como el
verdadero objeto de estudio del campo disciplinar. Para el Derecho Internacional es un
producto de las interacciones entre centros de poder independientes cuya mayor o
menor cohesión en el plano normativo e institucional entra en tensión con el atributo de
la soberanía de esos centros de poder, principalmente los Estados nacionales. Para
analizarla, Pastor Ridruejo retoma la tipología de Reutter que contempla tres
concepciones de la sociedad internacional a verificar en cada tiempo histórico: la simple
yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de intereses comunes entre ellos, o una
organización diferenciada. Así, la sociedad internacional contemporánea sigue un
patrón general de yuxtaposición de Estados, con rasgos de colectivo basado en la
satisfacción de intereses comunes, y parcialmente organizado. Esos Estados soberanos
si bien defienden su capacidad de organizarse mediante compromisos acordados
libremente y cumplidos de buena fe, generan estructuras orgánicas aunque
descentralizadas. En otras palabras, no reconocen un poder supremo
El Derecho Internacional clásico cimentó su desarrollo en el principio del consenso de
los Estados. No obstante, como disciplina jurídica, no generó un sistema en el cual ese
sujeto que contrajo libremente un compromiso esté facultado a resolverlo unilateral y
arbitrariamente, sino mediante reglas de interpretación y aplicación. Por otra parte, la
vigencia del principio convivió con: la tendencia de la comunidad humana en general y
de los Estados en particular de organizarse en un orden jurídico por su propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses; el consentimiento de los Estados de la validez de normas
creadas por otros Estados, por ser éstas notoriamente razonables y/o producto de actores
prestigiosos; el ingreso de los Estados a determinada comunidad de carácter regional o
internacional o, directamente, a un Organismo Internacional.
La regla del consenso y sus limitantes como motor del Derecho Internacional son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. La sociedad internacional post
Segunda Guerra Mundial demanda y desarrolla un sistema jurídico que puede
calificarse de social, institucionalizado y democrático, básicamente por el
perfeccionamiento de mecanismos de protección de los pueblos y de los derechos
humanos, por los esquemas sobre proscripción o reglamentación en el uso y amenaza de
la fuerza, por el desarrollo de las Organismos Internacionales y del multilateralismo en
general. No obstante, la onda división Norte-Sur, económica y social pero con claras
repercusiones en política internacional, hacen que persista una sociedad internacional de
yuxtaposición que alienta la pervivencia de manifestaciones fundantes del Derecho
Internacional clásico. En otras palabras, el Derecho Internacional contemporáneo
mantiene rasgos de un deber ser, de tendencia o aspiración a partir de: incertidumbres y
relativismo normativo; precariedad de sanciones; ausencia de instancias jurisdiccionales
obligatorias; escasa eficacia de las estructuras universales de cooperación;
incumplimiento de reglas sobre preservación del medio ambiente, entre las principales.
Finalmente, cabe analizar cómo en Uruguay se recogen estas ideas. Hacia 1864, Pérez
Gomar, establecía verdaderas condiciones para el funcionamiento de un sistema jurídico
de coordinación. Así, afirmaba que debía basarse en principios naturales, admitidos por
las naciones más civilizadas, admitidos en virtud de su carácter justo y cuya finalidad
era resolver las diferencias y los conflictos, por lo que solo funcionaba en un estado de
paz. Si bien el jurista refiere a un producto de una asociación de naciones democrática y
no jerárquica, aclara que al frente de esa asociación está Dios y esto la hace más firme y
duradera que si hubiera sido creada por una reglamentación o por un pacto.
Sobre fines de siglo XX, los ideales que inspiran la razón de ser del Derecho
Internacional varían solo parcialmente con la visión de fines del siglo XIX. En efecto,
Arbuet-Vignali afirma que estos consistían en procurar un ideal de justicia dentro un
marco de seguridad. Alejado de las posiciones extremas sobre negación del sistema o
sobre su idealización, sostiene que un funcionamiento asertivo del Derecho
Internacional debe considerar, no necesariamente superar, dos obstáculos. El primero
refiere a la continua tensión entre mecanismos de subordinación generados en la
sociedad internacional con la observancia del atributo de la soberanía por parte de los
Estados nacionales; el resultado será una estructura de coordinación, en torno a
componentes que no son comunes en el derecho interno, como coexistencia pacífica,
mutua tolerancia, beneficio recíproco, coordinación de compromisos, buena fe. El
segundo obstáculo radica en que la complejidad para regular actores soberanos se
amplifica cuando estos pasan a concentrarse en estructuras de distinta naturaleza, más
teniendo en cuenta que las actividades reguladas son cada vez más complejas y se
materializan en temas y ámbitos físicos cada vez más amplios.
Cuadro 1: La dinámica del Derecho Internacional Público

Objeto de estudio Fuente material Reglas Disciplina

Relaciones entre Hechos, intereses Principios y normas para  Basada en la regla del
agrupaciones de vitales regular modos de consenso y en
seres humanos con sociológicamente convivencia observancia de los
cierto grado de establecidos y principios de buena fe
autonomía consideraciones y no contradicción
políticas, en
determinado marco  Procurando justicia
histórico, económico y (ideal de vida) en un
socio-político marco de seguridad
(ordenado y
Objetivos Medios utilizados para la previsible)
satisfacción de objetivos:
 Permanentes
 Coyunturales  Uso de la fuerza
 Social
 Patológicos  Composición de
intereses
 Coordinación y
 Institucionalizada
figuras
institucionales
 Democrática
Sociedad internacional Con tres concepciones
como producto de las según tiempo histórico:
interacciones
 Yuxtaposición de  Con rasgos de deber
Estados ser o de tendencia
 Reconocimiento de
intereses comunes  Regulando desde la
entre ellos tensión mecanismos de
 Generación de una subordinación –
organización atributo de la
diferenciada soberanía

 Con sus principales

sujetos (Estados)
agrupados en
estructuras de distinta
naturaleza, regulando
un número mayor de
materias, cada vez más
complejas y en
espacios más amplios

Como surge de este trabajo, la Escuela de Montevideo fija su especificidad a partir del
fundamento del Derecho Internacional Público, en un abordaje en cuatro dimensiones.
Desde una dimensión jurídico-sustancial, se considera que el fundamento del Derecho
Internacional Público debe encontrarse en el propio sistema de coordinación, calificado
como orden democráticamente establecido por sujetos soberanos, quienes desde su
máxima libertad estructural generan reglas que respetan la soberanía de los demás y
amparan la propia, y dan certeza y seguridad al sistema, aproximándose a un ideal de
justicia. Las reglas, una vez creadas, se posicionarán como obligatorias, más allá de la
voluntad de sus creadores. Todo esto se concreta porque los sujetos se obligaron de
buena fe y acorde al principio de no contradicción. La dimensión jurídico-formal,
vuelve a apelar a la soberanía de los Estados, quienes deciden relacionarse en forma
reglada y paritaria –por tanto en un sistema de coordinación-, creando normas y
respetando sus fuentes y mecanismos de creación. Si esas opciones soberanas fueron
materializadas, el cumplimiento es de rigor, y se coloca en un estadio superior a la
voluntad individual, en virtud de los principios de buena fe y de no contradicción.
La Escuela de Montevideo rescata la dimensión jurídico-sociológica para aportar como
otro fundamento, la adhesión a las normas por la alta valoración derivada de sus
bondades intrínsecas. Los sujetos soberanos, decididos a relacionarse, van incorporando
normas obligatorias por adhesión, atendiendo a su desempeño histórico. El sistema
funciona desde la idea del beneficio de cumplir con ellas, degradando el rol de una
autoridad central como razón de validez, característica de eficacia y no de esencia sobre
todo en un sistema de coordinación. Finalmente, la Escuela apela a la dimensión
jurídico-valorativa, a la que arraiga estrechamente con la jurídico-sociológica y sostiene
que el alto rango en la escala axiológica de una regla, se obtiene mediante la aceptación
de la inmensa mayoría de los sujetos reglados. Por lo tanto la validez, acatamiento y
permanencia de las reglas, depende de sus bondades para regular situaciones
considerando las tendencias y necesidades del grupo reglado, en un contexto histórico
determinado, y no meramente de la voluntad, conveniencia o adhesión de los Estados.
Una vez conocido el planteo, cabe integrar las cuatro dimensiones a partir de cinco
categorías: el actor del sistema, el resultado de la interacción entre actores, el sistema
generado, el fundamento de las normas y los elementos que otorgan viabilidad al
sistema. Los autores presentan como principal actor racional y unificado al Estado,
sujeto originario que, en el ejercicio de su soberanía, decide vincularse mediante reglas
obligatorias que supongan la superación de formas anárquicas de interrelación, desde su
naturaleza de ser social y la conciencia histórica de superar las dificultades en distintos
contextos. Si bien desde el rol central de la voluntad política de los Estados se genera un
sistema internacional de coordinación, la Escuela deja claro que la fluidez en la
creación, modificación y extinción de las normas, no afecta la rigidez en su
interpretación y aplicación. La ausencia de una autoridad central que haga las veces de
poder coactivo supone una peculiaridad en la consagración de la norma que hace que la
Escuela califique al sistema como democrático. Así el fundamento del Derecho
Internacional reside, en primer lugar, en el propio sistema, o sea en la satisfacción de los
objetivos por los que fue creado y, subsidiariamente, en el respeto a los procedimientos
de creación de reglas. En segundo lugar, se ancla en la adhesión a las normas por sus
bondades intrínsecas y su alto valor axiológico. La viabilidad del sistema se asegura
mediante los principios ordenadores de la buena fe y de no contradicción; por el
beneficio de cumplir las reglas y excepcionalmente por el temor al castigo por violarlas,
y por las bondades intrínsecas de las normas en atender necesidades del grupo reglado.
Cuadro 2: la Escuela de Montevideo y el fundamento del Derecho Internacional

Dimensión Dimensión Dimensión Dimensión

jurídico- jurídico-formal jurídico- jurídico-
sustancial sociológica valorativa

Actor Sujeto soberano Sujeto soberano Sujeto soberano, Sujeto soberano y

social y con con conciencia
conciencia histórica
histórica

Resultado de la Reglas Reglas Reglas Reglas

relación obligatorias obligatorias obligatorias obligatorias

Sistema De coordinación y De coordinación De coordinación De coordinación

democrático

Fundamento En el propio En el apego a las En la adhesión a En el alto valor

sistema que da fuentes las normas, axiológico de las
certeza, seguridad atendiendo sus normas derivado
y aproximación a bondades de la alta
un ideal de intrínsecas aceptación de la
justicia inmensa mayoría
de los sujetos
reglados

Viabilidad del Principios de Principios de Beneficio de Bondades

sistema buena fe y de no buena fe y de no cumplir las intrínsecas de las
contradicción contradicción normas y, normas según
excepcionalmente tendencias y
temor al castigo necesidades
por violarlas contextuales del
grupo reglado

En el marco del proyecto de investigación sobre el proceso de construcción y

consolidación del campo de estudio de las Relaciones Internacionales en Uruguay entre
1985 y 2018, en el año 2017 se presentó un trabajo sobre la definición del objeto de
estudio de las Relaciones Internacionales desde: las reflexiones de los dos autores
clásicos más citados en trabajos sobre la epistemología en América Latina y en
Uruguay, Stanley Hoffman y Marcel Merle; el enfoque sobre la sociedad internacional
como objeto desde la investigación –de gran influencia en el continente- del
internacionalista español Celestino del Arenal, y los trabajos de Lincoln Bizzozero y
Heber Arbuet-Vignali, únicos aportes en la academia uruguaya sobe estos conceptos
fundantes (Fernández Luzuriaga, 2017). Cabe contrastar las conclusiones de ese trabajo
con las concepciones sobre el objeto de estudio del Derecho Internacional, incluyendo
la estrategia de diferenciar a esta disciplina jurídica desde el fundamento.
En primer lugar, la estrategia común sobre la determinación del objeto del campo de
estudio para todos los autores estudiados en 2017 radicó en definir relaciones
internacionales por oposición a las relaciones internas. Así, las primeras suponen el
conjunto de interacciones entre actores internacionales, principalmente los Estados, aun
cuando sean considerados como miembros de una efectiva sociedad internacional
(Fernández Luzuriaga, 2017).
En ese sentido, el objeto de estudio del Derecho Internacional radica en relaciones entre
agrupaciones de seres humanos con cierto grado de autonomía, también definidos como
centros de poder independiente. No obstante la regulación responde a una tendencia
arraigada en la conducta humana y trasladada a los Estados nacionales: organizarse en
un orden jurídico ya sea por la propia naturaleza social de las personas, por utilidad, por
satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica solidaridad de intereses, como
explicaba Niemeyer. En el mismo sentido, Arbuet-Vignali afirmaba que las tendencias
que inspiran la razón de ser del Derecho Internacional consistían en procurar un ideal de
justicia en un marco de seguridad.
En segundo lugar, para ningún autor estudiado en 2017, la diferencia abreva a la
categoría de los actores. Todos asumen el protagonismo de los Estados nacionales, pero
su monopolio se flexibiliza con dos máximas. La primera es que no actúan como actores
racionales y unificados con independencia de la influencia de grupos sociales,
económicos y políticos internos; aunque esta máxima no es compartida por Arbuet-
Vignali, como se explicará en el siguiente párrafo. La segunda es que conviven en el
sistema internacional con otras unidades como Organizaciones Internacionales,
procesos de integración institucionalizados, organizaciones no gubernamentales,
empresas multinacionales, las iglesias, las internacionales de partidos políticos o de
sindicatos, y los diversos grupos de presión (Fernández Luzuriaga, 2017).
Para el Derecho Internacional, los centros de poder independientes ponderados como
sujetos originarios y principales también son los Estados nacionales y al obligarse a
través de autoridades legítimas, sí se constituyen en actores racionales unificados.
Arbuet-Vignali rescata el rol de la voluntad política de los sujetos de Derecho
Internacional, principalmente, los Estados, para vincularse mediante reglas que
supongan la superación de formas anárquicas de interrelación, desde su naturaleza de
ser social y la conciencia histórica de superar dificultades en los distintos contextos
históricos. No obstante, la disciplina reconoce a las Organizaciones Internacionales
como sujetos derivados creados por Estados y/o por otras Organizaciones
Internacionales y a las Comunidades Beligerantes en tanto manifestación espontánea
que desafía y altera la jurisdicción efectiva del gobierno preestablecido en un Estado.
En tercer lugar, los autores analizados en 2017 tampoco encuentran la diferencia en la
categoría del contenido sustantivo de las relaciones internacionales. Sus definiciones se
alejan de las posturas fundantes del realismo clásico que consideró que la política
internacional, como toda política, conlleva primordialmente la lucha por el poder y por
lo tanto el uso de la fuerza y la fusión estrategia-diplomacia. Incluso, tanto en un
sistema estatal como en el sistema internacional, se verifican y ponderan, según el
contexto histórico, relaciones de naturaleza económico-comercial, científico-
tecnológica, cultural. Y estas relaciones, en escenarios internos o internacionales,
pueden adquirir talante cooperativo o conflictivo (Fernández Luzuriaga, 2017).
En esa misma línea, el Derecho Internacional clásico ya consideraba que el objeto de
estudio a reglar, las interacciones entre esos centros de poder independientes, no está
constituido por preceptos ni dogmas, sino por las necesidades vitales de agrupaciones y
pueblos para relacionarse entre sí, sociológicamente establecidas por consideraciones
políticas, todo en determinados marcos históricos, económicos y socio-políticos. Así,
desde una labor científica que debe ser complementada por el empleo de los métodos
aportados por otras disciplinas, básicamente la Ciencia Política y la Sociología, se
pueden determinar: los objetivos permanentes, coyunturales o patológicos de los
Estados; los medios utilizados para la satisfacción de los objetivos –uso de la fuerza,
composición de intereses, coordinación y figuras institucionales-; la conformación de
una sociedad internacional de yuxtaposición de Estados, de reconocimiento de intereses
comunes entre ellos o de generación de una organización diferenciada.
Finalmente, en el trabajo de 2017, se concluía que, en forma directa o indirecta, el
criterio de diferenciación reside en la categoría de la regulación: las relaciones internas
se desarrollan normalmente a la luz del uso de la fuerza monopolizada y legítima de una
autoridad soberana, mientras las relaciones internacionales se conciben y concretan en
ausencia de una autoridad central con poder coercitivo y desde la posibilidad
permanente de guerra o amenaza de guerra, o a la sombra de la guerra según expresión
de Raymond Aron. Incluso, el propio criterio de la localización o geográfico asume la
existencia de fronteras nacionales respetadas y que marcan algo más que un límite
territorial: un respeto a una autoridad nacional legitimada con jurisdicción sobre un
espacio territorial. Asimismo, es claro que relaciones cooperativas o conflictivas se
comprueban en ambos dominios. (Fernández Luzuriaga, 2017).
De igual manera, el Derecho Internacional está basado en la regla del consenso de los
Estados y no en la voluntad de una autoridad central, de un órgano legislativo universal
y en ausencia de un proceso jurisdiccional obligatorio. Las normas generadas tendrán
carácter obligatorio, pese a que el sistema o sociedad internacional se caracterice por ser
de coordinación, y regularán desde la continua tensión entre los mecanismos de
subordinación y el atributo de la soberanía de los Estados. Así, Pastor Ridruejo refiere a
un Derecho Internacional contemporáneo social, institucionalizado y democrático,
aunque generador y regulador de una sociedad internacional, primordialmente, de
yuxtaposición de intereses. A su vez, entre los medios vigentes para la satisfacción de
objetivos, junto a la composición de intereses y la coordinación y creación de figuras
institucionales, sigue vigente el uso de la fuerza que el Derecho Internacional intenta
reglamentar cuando se eluden las formas de proscripción. La obligatoriedad estará
signada por: el propio sistema que busca certeza, seguridad y aproximación a un ideal
de justicia (fundamento jurídico-sustancial); el apego a las fuentes de creación de
normas (fundamento jurídico-formal); la adhesión a las normas atento a sus bondades
intrínsecas (fundamento jurídico-sociológico), y su alto valor axiológico derivado de la
aceptación de la inmensa mayoría de los sujetos reglados (fundamento jurídico-
valorativo). Incluso, la viabilidad del sistema se asegura por los principios de no
contradicción y de buena fe (fundamentos jurídico-sustancial y jurídico-formal), por la
idea sobre el beneficio de cumplir con las normas y excepcionalmente por el temor a
violarlas (fundamento jurídico-sociológico), y por las bondades intrínsecas de las
normas según las tendencias y necesidades del contexto histórico y del grupo regulado
(fundamento jurídico-valorativo). En definitiva, el sistema, a pesar de sus rasgos de
deber ser o de tendencia, da al sujeto libertad en contraer compromisos. Pero esto no
significa que ese sujeto, unilateral y arbitrariamente, quede exento de las reglas de
interpretación y aplicación.
Cuadro 3: Los objetos de estudios retroalimentados

Relaciones Internacionales Derecho Internacional

Estrategia: delimitación Estudia las relaciones Regula relaciones entre sujetos de

relaciones internas – internacionales, protagonizadas
relaciones por actores internacionales, aún
internacionales considerados como miembros
de una efectiva sociedad
internacional
Derecho Internacional. Como en el
derecho interno, la regulación
responde a la tendencia de la
comunidad humana de organizarse,
hacer viable una comunidad de
intereses, procurar un ideal de
justicia, todo dentro de un marco de
seguridad

Diferencia por los Protagonismo de Estados, Protagonismo de Estados, quienes

actores quienes no actúan como actores como sujetos de Derecho
racionales y unificados y Internacional originarios, crean
conviven con otros actores sujetos derivados (Organizaciones
internacionales Internacionales) o reconocen sujetos
de carácter más espontáneo
(Comunidades Beligerantes)

Diferencia por las Tanto en un sistema estatal  Necesidades vitales de

temáticas como en el internacional se agrupaciones para relacionarse
verifican y ponderan, según entre sí, sociológicamente
contexto histórico, relaciones de establecidas por consideraciones
naturaleza militar-estratégica, políticas en determinados marcos
económico-comercial, históricos, económicos y socio-
científico-tecnológica, cultural, políticos
etc. Y estas relaciones, en uno u
otro ámbito, pueden adquirir  Objetivos; medios; generación de
talante cooperativo o conflictivo concepciones de sociedad
internacional

Diferencia por el modo Las relaciones en el sistema Sistema de coordinación basado en la

de regulación estatal se desarrollan regla del consenso, pero:
normalmente a la luz del uso de
 Generando normas obligatorias
la fuerza monopolizada y
en tensión con el atributo de la
legítima de una autoridad
soberanía estatal
soberana, mientras las
 Social, democrático e
relaciones internacionales lo
institucionalizado, aunque
hacen en ausencia de una
generador y regulador de una
autoridad central con poder
sociedad básicamente de
coercitivo y desde la posibilidad
yuxtaposición de intereses
permanente de guerra o
 Admitiendo la vigencia del uso
amenaza de guerra
de la fuerza
 Con sus actores demostrando
apego a las normas desde
fundamentos jurídico-sustancial,
jurídico-formal, jurídico-
sociológico, jurídico-valorativo,
y con principios y prácticas que
aseguran la viabilidad del
sistema
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Jiménez de Aréchaga, Eduardo; Arbuet-Vignali, Heber y Puceiro Ripoll, Roberto.
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Pérez Gomar, Gregorio (1967 [1864]) Curso elemental de Derecho de Gentes. Tomo I.
Colección de clásicos uruguayos. Montevideo: Biblioteca Artigas, Ministerio de
Instrucción Pública y Previsión Social.
 Mercosur y Unión Europea: de porqué la firma de un
Tratado de Libre Comercio debe preocuparnos
Ceballos, Melina (ceballosmelina7@gmail.com) / UNVM
Guelfi, Facundo (facundoguelfi@gmail.com) / UNVM
Área temática: Política Internacional
Resumen
La actual configuración del sistema internacional muestra el retorno al
proteccionismo y el reordenamiento de los actores principales. Por su parte, los países
de la periferia se enfrentan a un mundo inmerso en este tránsito. Particularmente, el
Mercosur se halla en una etapa de regionalismo desconcertado, signado por la
incertidumbre de cómo quedarán repartidos los papeles en el escenario internacional,
enfrentándose a los desafíos que supone entablar un tratado de libre comercio (TLC)
con el bloque de la UE.
A la luz del problema que conllevaría firmar un acuerdo a libro cerrado,
proponemos tres tesis para discutir la relación entre el Mercosur y la UE: 1°) Las
negociaciones de un TLC entre ambas regiones están signadas por una crisis interna del
Mercosur que deja entrever una debilidad estructural en la relación entre apertura
económica y desarrollo industrial. 2°) Existe una contraposición de intereses
comerciales entre ambos bloques, por lo que la negociación podría impactar
negativamente sobre el bloque más vulnerable: el Mercosur. 3°) Un requisito para
avanzar en igualdad de condiciones consiste en que el Mercosur profundice su proceso
de integración, a los fines de reducir la brecha que lo pone en desventaja frente a la UE.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018
Introducción
El presente análisis, pretende ser un breve esbozo de la relación Mercosur-
Unión Europea en torno al tratado de libre comercio negociado. Entendemos que si bien
la concreción de este acuerdo conlleva beneficios en términos estratégicos para la
región, puede también ser peligroso.
Las ventajas comparativas entre uno y otro bloque, los intereses que ambos
persiguen y que no están dispuestos a negociar, hacen difícil la solidificación de un
convenio efectivo para las relaciones interregionales.
Sin embargo, debemos considerar la importancia de los nuevos desafíos que se
presentan para la región y el cambio en sistema internacional, que podrían llevar a la
resolución de un tratado en un marco de desigualdad que dejaría en desventaja al bloque
del Mercosur.
Desde esta perspectiva, el trabajo pretende, en un primer momento, analizar el
sistema internacional actual y las perspectivas de la integración mundial en torno a la
Unión Europa y Mercosur.
Seguidamente se presentará un repaso por los hitos más relevantes en la
relación interregional y por los procesos de negociaciones previos al posible acuerdo de
libre comercio, desde sus inicios a mediados del año 2016 y teniendo en cuenta los
intereses de ambos bloques en disputa.
Por último, analizaremos las relaciones comerciales interregionales en torno a
las exportaciones e importaciones tanto del Mercosur como de la UE, a los fines de
observar cómo incide un bloque sobre otro en materia comercial.
Hacia el final de nuestro escrito, presentaremos tres ideas centrales a modo de
tesis o propuestas para la discusión de la relación entre el Mercado Común del Sur y la
Unión Europea. Tendremos en cuenta para ello los aspectos desarrollados a lo largo de
nuestro análisis.

Mercosur ¿a contramano del mundo? Multipolaridad y actualidad del sistema

internacional
En los últimos años, más precisamente desde el 2016, comenzó a hacerse
visible un proceso de transformación y cambio en el escenario internacional. Las
manifestaciones de este proceso de reordenamiento en el plano mundial son claramente
visibles tanto en Gran Bretaña con el referéndum por la salida de la Unión Europea
(UE), el 23 de junio de 2016; así como con las elecciones presidenciales en Estados
Unidos, en noviembre de 2016.
Con la confirmación del Brexit (abandono de la UE por parte de Gran Bretaña),
y la llegada al poder del candidato republicano Donald Trump en los EE.UU, el
paradigma aperturista o globalista de estas potencias se va tornando hacia un estadío
proteccionista en lo económico y comercial. Esta tendencia comienza a consolidarse
hacia el 2017, con la efectiva asunción de Trump a la presidencia en el mes de enero de
ese mismo año; y con la aprobación del abandono de la UE por parte de la Cámara de
los Comunes en el Parlamento británico, dada en marzo de 2017.
Otra de las aristas que signaron los primeros quince años del siglo XXI, tiene
que ver con el surgimiento de China y su penetración comercial en occidente. En este
sentido, el gigante asiático logró orientar su economía hacia el desarrollo, generando
valor agregado en su producción e influyendo sustancialmente en el mercado mundial,
aunque bajo un estricto régimen económico fronteras adentro.
Estos tres vértices (la presidencia conseguida por Trump en EE.UU, el Brexit y
el ascenso de China) son solo una parte del amplio escenario internacional en proceso
de transformación. Es la “punta del iceberg” visible sobre la superficie, pero que
contiene gran parte oculta debajo del agua.
Este panorama que intentamos resumir muy rápidamente parece mostrar una
tendencia hacia el retorno de las economías nacionales. Desde este punto de vista, el
EE.UU de Trump se ve inmerso en una puja por la relocalización de empresas en su
territorio nacional bajo la premisa de volver a “hacer grande a Norteamérica”. Así
“desde la perspectiva económico-comercial Washington decidió favorecer el
proteccionismo, rechazar y revisar los tratados de libre comercio” e intentar revertir la
llamada desterritorialización de las empresas e industrias (Actis y Busso, 2017:52).
Ahora bien, cabría preguntarse por cómo impacta el actual sistema
internacional multipolar sobre los bloques regionales que a menudo conforman
diferentes países con miras a alcanzar beneficios mutuos y, particularmente,
preguntarnos por la situación que atraviesa el bloque del Mercosur en este contexto.
Y para continuar con la misma cuestión, podríamos decir -junto con Actis y
Busso (2017)- que la actual situación de los bloques latinoamericanos y del Mercosur en
particular está atravesada por una etapa de transición hacia un tipo de regionalismo
desconcertado. Esto tiene una fuerte relación con diversas variables propias del sistema
internacional como así también otros aspectos internos a los bloques o intrarregionales.
Las explicaciones ligadas al sistema internacional ya las hemos expuesto y, en
síntesis, se vinculan a “la actual crisis de la globalización [que] alteró indefectiblemente
el mapa de la integración regional” y que deja entrever, por ejemplo, la apuesta de
EE.UU por un horizonte menos globalizado (Actis y Busso, 2017:58).
En el plano doméstico, la crisis de los gobiernos populares de Latinoamérica se
vio subsanada en cierta medida por el arribo de oficialismos de tintes liberales. Pero
lejos de profundizar la integración entre los países del Cono Sur, este movimiento
supuso el debilitamiento de los lazos comunitarios y el avance hacia una profundización
del “regionalismo abierto” (Actis y Busso, 2017:58). En este sentido, la cuota de
“desconcierto” en los procesos de integración regional viene de la mano de esta
referencia a los cambios y crisis intrarregionales y la reconfiguración del escenario
internacional.
Respecto al Mercosur, el regionalismo desconcertado al que nos referimos
tiene su correlato en las intenciones de alcanzar una reforma interna fundada en el
objetivo de suspender a Venezuela en su calidad de Estado miembro, flexibilizar la
unión aduanera y alcanzar un acuerdo de libre comercio con la UE.
Desde otras latitudes, China parece posicionarse como una “potencia con
verdadera vocación globalizadora” (Actis y Busso, 2017:60), sin embargo, los países
que conforman el Mercosur pretenden avanzar hacia un acuerdo comercial y estratégico
con Europa, dejando de lado el vasto mercado asiático.
Lo relevante en este marco supone entrecruzar algunos de los enunciados que
venimos exponiendo. Si tenemos en mira esta idea de regionalismo desconcertado
podríamos afirmar que, ante las variaciones del mapa a nivel global, el bloque Mercosur
estaría actuando bajo una premisa disímil con la maniobra ensayada por las potencias
occidentales. En otros términos, el Mercosur comienza a desandar un camino que
propone la apertura económica frente a un mundo que se dirige hacia el proteccionismo.
Así, y refiriéndonos particularmente a la posición Argentina, “la idea
prevalente de voceros del gobierno de que ‘lo importante es abrirse al mundo’, como
una contra-cara a la ola ‘proteccionista’ en países centrales (Trump, Brexit, etc.), no es
solo absurda, sino enormemente peligrosa” (Marchini, 2017:2).
Bajo estas concepciones, tal vez el grado de peligrosidad tenga que ver con al
menos dos aspectos: primero, la posibilidad de negociar “a libro cerrado” el tratado de
libre comercio entre la UE y el Mercosur, algo que sería poco inteligente por parte de
los países sudamericanos en tanto y en cuanto el acuerdo va más allá del plano
comercial y pone en juego otros horizontes estratégicos como cooperación, servicios,
inversiones, compras públicas, etc. En segundo término, es de prever “que la UE seguirá
sosteniendo las subvenciones y las protección de su sector agrícola, condición que
intentan imponer en la negociación y que justifican por la existencia las presiones
internas proteccionistas en sus propios países” (Marchini, 2017:2).
La cuestión agrícola entonces aparece como un punto de inflexión en la
relación interregional -debido a la competitividad del Mercosur en el área- y aún más: la
conflictividad podría venir dada por un enfrentamiento de intereses, donde el Mercosur
intentará insertar productos primarios y manufacturas de origen agropecuario (MOA) en
una economía que se precia de proteger este sector puertas adentro.
Para adentrarnos aún más en la anchura de la relación entre el Mercosur y la
UE, el próximo apartado ofrece o intenta esbozar un breve recuento de los
acontecimientos e hitos que fueron marcando el sendero hacia la posible concreción de
un acuerdo de libre comercio entre ambos bloques.

Relación interregional. Una mirada desde los antecedentes más recientes

Desde los inicios del Mercosur, a principios de la década de los 90’, la Unión
Europea constituyó un punto esencial en la política regional. Ello se debía a varios
motivos, entre los cuales podemos destacar: en primer lugar, la comunidad europea
colaboraba con la institucionalización del bloque. En segundo lugar, implicó la
diversificación de mercados siendo principalmente foco de las exportaciones
agropecuarias. Esto no sólo suponía un interés comercial, sino también de tipo político,
ya que acarreaba ante todo una reacción ante el surgimiento del ALCA (Acuerdo de
Libre Comercio para las Américas) propuesto por EE.UU para la integración comercial
americana, dejando en claro que no aceptaría sin condiciones la agenda de integración
de Washington (Briceño Ruiz, 2010:45). Por otro lado, el objetivo de definirse como un
“regionalismo abierto”, afianzaba la posibilidad de concretarse y sellarse con un
acuerdo con la comunidad europea.
En un tercer lugar, Mercosur posee una ventaja comparativa en productos
primarios y agroindustriales, y se presentó así un canal tentativo para reducir el déficit
comercial con la UE.
En tanto para la UE, América del Sur era uno de los lugares de mayor
inversión, sumado a la importancia de un mercado receptor de productos industriales.
Fue entonces a partir de 1992, durante la presidencia portuguesa de la UE, que
se produjo el primer encuentro entre ambos bloques. Allí se suscribió un acuerdo dónde
la UE colaboraría con la institucionalización del Mercosur otorgando apoyo técnico y
financiero.
Dos años más tarde, en 1994, en un encuentro de Ministros de Relaciones
Exteriores de UE y Mercosur realizado en Brasil, se planteó la idea de establecer un
acuerdo de libre comercio, el cual sería discutido en los posteriores encuentros. En este
marco, surge un acuerdo de cooperación regional entre ambos bloques. Entre sus
objetivos se comprendía la colaboración política y económica, con un énfasis en la
progresiva liberalización de intercambios e inversiones. Mientras que el objetivo
general se dirigía a un proceso de establecimiento de una zona de libre comercio.
Se fijaron así, las etapas para la negociación. Las mismas, en principio serían
barreras sanitarias y fitosanitarias al comercio y cupos de importación. Dejando de lado
al desgravamen arancelario, que formaría parte de una segunda etapa estipulada para el
año 2001.
El inicio oficial de las negociaciones, se anunció en la Cumbre celebrada en
Río de Janeiro en 1999, y según lo acordado, para julio de 2001 se comenzaría a
negociar la desgravación arancelaria. Allí, la UE presentó su propuesta, dónde se
preveía la liberalización del comercio de la totalidad de bienes y servicios con el
Mercosur. Sin embargo, el Mercosur la consideró inaceptable, dado que no ofrecía una
reducción efectiva de los aranceles del sector agrícola (Briceño Ruiz, 2010:44).
Posteriormente, el bloque del Cono Sur presentó propuestas que incluía menos
del 40% de todo el comercio de bienes, por lo que fue rechazada contundentemente por
la Unión Europea. En la continuidad del proceso de negociación, para el año 2003,
ambos bloques presentaron propuestas. Por un lado, Mercosur ofreció el 83% de las
importaciones de la UE, por su parte, este último, presentó un 91%.
No obstante, para esos años, las negociaciones habían sido interrumpidas por
momentos, o bien, habían sufrido una desaceleración debido a una serie de factores en
el interior de los bloques, pero también a nivel mundial.
En el seno de la Unión Europea, la ampliación del proceso de integración llevó
no sólo una reforma de su estructura institucional, sino también porque estos nuevos
miembros tenían competitividad en la producción agrícola. En este sentido, dos
posiciones existían en la UE, por un lado, los sectores industriales que apoyaban el
acuerdo con el Mercosur. Por otro lado, el rechazo del acuerdo por parte de lobbies
agrícolas, principalmente de Francia.
En el caso de Mercosur, la crisis de Brasil y Argentina en 2001-2002, siendo
estos los miembros más importantes del bloque, provocó efectos negativos inmediatos,
sobre todo por la interdependencia de estos países. Dicha crisis, mostraba la
inestabilidad de la región no sólo económica sino institucionalmente. En este marco, el
Mercosur se abocó a los intentos de superarla.
Otro factor que incidió tuvo que ver con los conflictos internos del Mercosur,
entre los miembros, a raíz de la inclusión de Venezuela al bloque. En principio por su
posición anti-capitalista y anti-imperialista, lo que planteaba un obstáculo para alcanzar
los propios objetivos en la relación interregional.
En la esfera internacional, la influencia del GATT, que se expidió
negativamente ante la opción de liberar el comercio agrícola. En otro plano, la
oposición de la Unión Europea ante la creación del G-20.
 Más allá de estos procesos, y paradójicamente con los mismos, Brasil
estableció un acuerdo de libre comercio industrial con la UE y Estados Unidos en el año
2008. Hecho que generó la reacción del G-20 en general, pero en particular de la
Argentina. “En consecuencia, el unilateralismo brasileño constituyó una violación de las
normas mercosurianas, además de evidenciar la limitada capacidad del Mercosur para
coordinar su estrategia comercial.” (Briceño Ruiz, 2010:48)
Por último, cabe mencionarse el freno a las negociaciones del ALCA, sobre
todo en el año 2005, en la Cumbre de las Américas celebrada en Mar del Plata y
conocida como “No al ALCA”. Este hito marcó el giro hacia la izquierda de los países
latinoamericanos, cuyo proceso había comenzado en 2003.
En este marco, podría sostenerse que
“la negociación interregional con el Mercosur fue parte de
una estrategia de la UE para garantizarse un marco legal en materia de
comercio e inversiones que serviría para “nivelar el campo de juego”
en el caso que el ALCA fuese aprobado. Así, la UE evitaría que los
bienes y servicios estadounidenses desplazasen a los europeos en los
espacios ganados en el Mercosur.” (Briceño Ruiz, 2010:49).
En los años posteriores, se dieron sucesivos encuentros que respondieron a los
acuerdos para enfrentar la crisis financiera internacional que tuvo su pico máximo en el
año 2008, como así también respecto a situaciones puntuales en determinados países de
la región sudamericana.
A principios del año 2010, se realizó en Buenos Aires una Reunión Técnica
Birregional, dónde se expresó la reanudación de las negociaciones para la liberalización
del comercio para la cual el Mercosur presentó una propuesta del 90% de bienes,
mientras que el restante porcentaje se abriría en los quince años posteriores. De ser así,
debían decidirse los sectores que serían resguardados por parte de los países miembros
del bloque. Desde el sector europeo, aunque la UE también presentó propuestas, no se
logró un acuerdo.
En términos de Valle (2010:20)
“el acuerdo no se pudo concretar porque el nudo principal de
la negociación no pudo ser destrabado. Es decir, la UE recibió
presiones de grupos que se oponen a liberalizar el sector de la
agricultura y el MERCOSUR tampoco pudo comprometerse a
liberalizar los sectores en los cuales la UE desea invertir:
telecomunicaciones, propiedad intelectual, compras gubernamentales,
servicios, entre otros.”
Desde este período no cambiarían los procesos de negociaciones hasta 2014-
2015 dado que se observó en la región un nuevo giro hacia la derecha, con la victoria de
Mauricio Macri como presidente en Argentina, el “impeachment” en Brasil y el ascenso
de Temer, entre otros. Dichos presidentes, resultan claves para el Mercosur, dado que
conformar los dos países más importantes del bloque.
En este marco, reflotó nuevamente el interés por negociar con la UE, sin dejar
de tener en cuenta el surgimiento de nuevos actores claves para la región como es el
caso China y la siempre presencia de Estados Unidos.
Teniendo en cuenta este contexto, el siguiente apartado analizará algunos
aspectos concernientes al comercio interregional a los fines de aportar a la comprensión
de los aspectos que implicaría cerrar un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y
la UE.
Relaciones comerciales entre los bloques Mercosur y UE169

Analizar la relación interregional desde el plano comercial nos permitirá

profundizar un poco más en el grado de explicación en torno a nuestro objeto de
estudio. Este es el objetivo que persigue el presente apartado, donde la relación entre
importaciones y exportaciones que une a ambos bloques ocupará el centro de la
comparación.
Organizaremos la sección de modo que permita facilitar la comprensión. En un
primer momento presentaremos un gráfico que permite observar la variación interanual
de la balanza comercial del Mercosur, teniendo en cuenta los niveles de exportación e
importación respecto de la UE. Desagregando esta variable, haremos alusión a la
participación de Argentina y Brasil en la misma relación comercial con la UE, como se
observa en los gráficos N° 2 y 3. La decisión de analizar la participación de estos dos
países tiene que ver con el hecho de poseer el mayor peso comercial dentro de la unión
aduanera.
Los gráficos N° 4 y 5 ilustran las exportaciones desde el Mercosur hacia la UE,
y las importaciones del Mercosur desde la UE respectivamente, y en función de los
productos comercializados. Por su parte, las figuras N° 1 y 2 tienen correlato con ello,
ya que muestran importaciones y exportaciones del Mercosur según las áreas o capítulos
de la relación comercial.
Por último, los gráficos N° 6 y 7 muestran la relación entre importaciones y
exportaciones del Mercosur según los países de la UE que tienen participación tanto en
unas como en otras.

Gráfico 1: Comercio Mercosur-UE. Tendencia interanual

El presente gráfico permite observar de qué modo varían los niveles de

exportaciones e importaciones del Mercosur en su relación con la UE y el saldo de las
mismas, es decir, la balanza comercial.

169
Los datos y gráficos expuestos en esta sección han sido recuperados de la página oficial del
Mercosur. Disponibles en https://estadisticas.mercosur.int/
 Si nos enfocamos en este último indicador, es posible observar una tendencia a
la baja desde el período 2011-2012, que alcanzó saldos negativos en los años 2013,
2014, 2015 y 2017.
Para este último año, 2017, las exportaciones alcanzaron los US$ 39.745
millones; por su parte, las importaciones fueron de US$ 40.107 millones. En
consecuencia, la balanza comercial arrojó números negativos, siendo de -US$ 362
millones aproximadamente.
El punto llamativo de los datos aquí presentados tiene que ver con que se puede
observar un correlato entre la caída o el déficit de la balanza comercial y el
debilitamiento de los gobiernos progresistas de Latinoamérica desde los años 2012,
2013 y 2014.
Desde el plano internacional, se podría ligar el déficit comercial con un
proceso de baja de los precios de las commodities a nivel mundial, producto de la
recesión ocasionada por la crisis hipotecaria de 2008. Así, estas dos variables -una
intrarregional y otra desde el plano mundial- permiten aventurar la idea de regionalismo
desconcertado a la cual ya nos hemos referido.

Gráfico 2: Comercio Mercosur-UE. Participación de Argentina. Tendencia

interanual

El Estado argentino también refleja la tendencia regional de una balanza

comercial a la baja, y esto se podría traducir en relación a la tensión interna
experimentada hacia el final del gobierno de Cristina Fernández, sumado a la caída de
precios internacionales de commodities como ya hemos expresado.
A modo ilustrativo, en el año 2017, la Argentina exportó como miembro del
Mercosur productos por un valor de US$ 8.639 millones; importó por US$ 11.136
millones y tuvo una balanza comercial negativa de -US$ 2.496 millones.
Gráfico 3: Comercio Mercosur-UE. Participación de Brasil. Tendencia interanual

A diferencia de la Argentina, Brasil logró recuperar el superávit en la balanza

comercial hacia 2016 y 2017 -aún con similares condiciones internas y externas que
aumentaban las posibilidades de mantener un índice deficitario-. Para 2017, la balanza
comercial arrojó un superávit de US$ 2.529 millones.

Gráfico 4: Exportaciones Mercosur hacia la UE por producto, año 2017

Desagregando el total de las exportaciones que parten desde el Mercosur hacia

la UE, se puede observar que el gran porcentaje de productos exportados pertenece al
rango de productos primarios o manufacturas de origen agropecuario (MOA). Esto nos
permite observar que los intentos de industrialización de los países miembros del
Mercosur no han alcanzado o no han sido suficientemente sostenidos en el tiempo para
contar con una cadena de producción estable y competitiva en el mercado mundial.
 En consecuencia, el sector primario agropecuario sigue siendo la vía más
robusta de inserción de estos países periféricos en el comercio internacional en general
y en el intercambio con la UE en particular.

Gráfico 5: Importaciones del Mercosur desde la UE por producto, año 2017

Si suponemos que la fortaleza comercial del Mercosur se halla en la

producción de productos primarios y de MOA, deviene la consecuencia de experimentar
una debilidad en la producción de manufacturas de origen industrial (MOI).
Precisamente de esta situación procede la importación de grandes volúmenes
de productos pertenecientes a esta categoría de MOI provenientes de la UE.
 Figura 1: Exportaciones Mercosur a la UE. Principales capítulos/áreas

Nuevamente se observa el alto grado de participación de los productos

primarios y manufactureros agropecuarios. Este cuadro posibilita dimensionar, en cierto
sentido, la importancia de las MOA en las exportaciones del Mercosur hacia la UE, en
consonancia con el gráfico N° 4 analizado previamente.

Figura 2: Importaciones del Mercosur desde la UE. Principales capítulos/áreas

En cuanto a las exportaciones, se distingue la relevancia de las áreas de

productos que pertenecen al tipo de las MOI provenientes de la UE.
Cabe destacar que una distinción de fondo entre las áreas de importación desde
la UE con las áreas de exportación del Mercosur (presentes en la figura N° 1) tiene que
ver con que las importaciones de MOI contienen un alto nivel de valor agregado que
supera al de las exportaciones de MOA. Esto, sumado a la caída de los precios de las
commodities y a la baja competitividad industrial del Mercosur, podría ayudar a
explicar en parte la balanza comercial negativa de los últimos 4 o 5 años.
 Gráfico 6: Exportaciones Mercosur hacia la UE. Por país de la UE

Si quisiéramos desagregar las variables de exportación e importación del

Mercosur por países de la UE a los que arriban los productos de la región, veríamos que
alrededor del 50% de las exportaciones del Mercosur son destinadas a cuatro países de
la UE: Países Bajos, Alemania, España e Italia.
 Gráfico 7: Importaciones Mercosur desde la UE. Por país de la UE

Por parte de las importaciones, y nuevamente teniendo en cuenta la

participación de los países de la UE en los productos que ingresan al Mercosur,
observamos que el 50% aproximadamente de los productos son importados,
principalmente, desde tres países: Alemania, Italia y Francia. Si sumamos a España
como exportador hacia el Mercosur, se alcanza un 60% del mismo índice.
En este sentido, la participación de estos Estados en las relaciones comerciales
con el Mercosur demuestra una tendencia a la concentración comercial, debido a que
sólo cuatro países acumulan el 60% de las importaciones del Mercosur.

A modo de conclusión. Tres tesis para discutir la relación Mercosur-UE

Hasta ahora hemos hecho un breve recuento sobre la actual configuración del
sistema internacional, observamos que nos encontramos en una coyuntura de retorno al
proteccionismo y de reordenamiento de los actores principales. En este marco, los
países de la periferia se enfrentan a un mundo inmerso en este tránsito. Particularmente
pudimos observar que el Mercosur se halla en una etapa de regionalismo desconcertado,
signado por la incertidumbre de cómo quedarán repartidos los papeles en el escenario
internacional, enfrentándose a los desafíos que supone entablar un acuerdo de libre
comercio con el bloque de la UE.
Repasamos también la cronología de la relación interregional del Mercosur con
la UE. En este orden, atestiguamos que el bloque europeo ha estado presente -con
mayor o menor peso- en la vida del Mercosur desde su creación en la década de 1990
hasta la actualidad. Desde el plano de las negociaciones, la cuestión agraria parece ser
un punto álgido para esta relación, poniendo en tensión los intereses entre ambos
bloques.
En un tercer momento, ensayamos un análisis en base a estadísticas sobre
variables comerciales interregionales. Este nos permite una mayor profundidad en el
conocimiento de las exportaciones, importaciones y países más influyentes o con mayor
participación de cada bloque.
A partir de lo dicho, proponemos a continuación tres tesis. Y si bien no
corresponde a nuestro trabajo elaborar posibles salidas o resoluciones a los problemas
planteados, la intención que conllevan tiene que ver con aportar algunos puntos que
consideramos centrales para discutir la relación entre el Mercosur y la UE.

Primera tesis
El avance en las negociaciones de un acuerdo de libre comercio entre ambas
regiones está signado por un proceso de crisis interna del bloque Mercosur que, bajo
gobiernos de corte neoliberal, impulsan la apertura económica. Esta situación de
debilidad estructural es en sí misma un obstáculo para el desarrollo de una industria
sostenida en los países miembro.

Segunda tesis
Cada bloque regional es particular y diferente. En este sentido, los intereses
comerciales de ambos bloques se contraponen. El Mercosur -competitivo en materia
agrícola- debería poner el foco en proteger la industria nacional; y la UE -proveedora de
MOI con valor agregado- se empeñará en el resguardo de su sector agrícola.
La situación es aparentemente contradictoria, y la negociación podría tener
consecuencias negativas sobre el bloque más vulnerable: el Mercosur.
 Tercera tesis
Un requisito para avanzar en la igualdad de condiciones en la negociación
consiste en que el Mercosur logre profundizar su proceso de integración. Esto supone
que bajo el estadio actual, el Mercosur se encuentra en condición de desventaja frente a
la UE, un bloque mucho más estable y compacto que intentará marcar las reglas de
juego y la agenda de negocios.

Bibliografía

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Interregional entre la Unión Europea y el MERCOSUR. Revista CICLOS en la
historia, la economía y la sociedad, FIHES, Fundación de Investigaciones
Históricas, Económicas y Sociales, Buenos Aires.
 LA RELACIÓN ENTRE ARGENTINA Y ESTADOS UNIDOS
DURANTE LA PRESIDENCIA DE MAURICIO MACRI, 2015-2018

Por Gullo Maraví, María Inés

gullo.ines@gmail.com
Universidad Nacional de Rosario

Resumen: La llegada de Mauricio Macri a la presidencia de Argentina implicó un

cambio en la estrategia de inserción internacional, a partir de este momento la estrategia
tuvo una orientación pro-occidental con el objetivo de lograr la vuelta de Argentina al
mundo. Dentro de esta estrategia las relaciones con Estados Unidos pasaron a ocupar un
lugar central en la agenda de política exterior.
Por lo tanto, el objetivo de la ponencia es analizar las relaciones bilaterales entre
Argentina y Estados Unidos durante la presidencia de Mauricio Macri. Para desarrollar
este objetivo la ponencia se estructurará en 3 partes. Se iniciará analizando la relación
bilateral llevada adelante por el gobierno argentino con Estados Unidos durante el
último año de Obama en la Casa Blanca; luego, se estudiará el impacto y las
modificaciones en la relación bilateral tras el triunfo de Donald Trump como presidente,
y se tendrá en cuenta la evolución de las relaciones en materia económica, política y
militar. Por último, se concluirá con un análisis sobre los desafíos de llevar adelante una
estrategia de inserción internacional pro-occidental y centrada en los vínculos con los
Estados Unidos.

Temática: Política Internacional

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018
Introducción

Con la llegada de Mauricio Macri a la Casa Rosada los vínculos que había llevado
adelante Cristina Fernández de Kirchner con las potencias tradicionales (Estados Unidos
y Europa Occidental) experimentaron un “giro de 180 grados”. Esto se debió a que se
puso en marcha una estrategia de inserción internacional pro-occidental que tenía como
meta lograr “la vuelta de Argentina” al mundo (Simonoff, 2016; Busso, 2018).
Esta estrategia de inserción empíricamente implicaba (Busso, 2018):
a- encumbrar los vínculos con EE.UU. y países de Europa como Alemania,
España, Italia, Gran Bretaña, Holanda, Israel entre otros;
b- aceitar las relaciones con los organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco
Mundial) y otros espacios multilaterales (OMC, G20 financiero);
c- recomponer los contactos con el sector financiero internacional y con las
empresas multinacionales;
d- reorientar las relaciones latinoamericanas hacia los países con una propuesta de
inserción semejante;
e- reposicionar en la agenda de Política Exterior a otros países que también son
parte de la lógica pro-occidental y habían sido desatendidos por la gestión
anterior.
La estrategia tenía como meta central conseguir inversiones y mostrar que el mundo
occidental recibía con beneplácito el cambio del partido gobernante (Busso, 2018). La
misma se puso en marcha en “los momentos iniciales del gobierno (…)” donde “(…)
existieron dos gestos fuertes por parte del gobierno argentino: la visita al foro de Davos
en febrero de 2016 y el arreglo de los juicios en Nueva York con los holdout en abril”
(Simonoff, 2016, pág. 5).
Ahora bien, a esta opción de inserción pro-occidental se suman las tensiones propias de
la historia argentina vinculadas a si la inserción internacional debe responder
prioritariamente a las demandas domésticas o a las sistémicas. Dentro de este debate el
gobierno de Macri entendió que la inserción adecuada para solucionar los problemas
político-económicos de Argentina no sólo debía ser pro-occidental, sino que debía
atender las demandas de los estados centrales, el sector financiero internacional y los
organismos multilaterales de crédito. Es decir que la búsqueda de la inserción
internacional se planteó vía la adopción acrítica de políticas que atendiesen las
principales demandas sistémicas (Busso, 2018).
Bajo este escenario, la ponencia tiene como objetivo analizar las relaciones entre
Argentina y Estados Unidos durante el gobierno de Mauricio Macri. Para esto, se tendrá
en cuenta, por un lado, la estrategia de inserción internacional llevada adelante por el
gobierno; y por otro lado, el fin del mandato de Barack Obama y la asunción de Donald
Trump como presidente de los Estados Unidos en enero de 2017.

Relaciones con Barack Obama

A partir de la estrategia de inserción pro-occidental el gobierno argentino puso énfasis

en sus relaciones con los Estados Unidos. Según Morgenfeld (2017) se llevó adelante
un alineamiento con la potencia, se tomó distancia de la Política Exterior kirchnerista
que tenía una orientación latinoamericanista y que apuntaba a los Brics y se subordinó
la agenda a los gobiernos de EE.UU y Europa, esperando atraer inversiones, facilitar el
crédito externo a tasas más bajas y ampliar las exportaciones.
El primer año de Mauricio Macri como Presidente coincidió con el último año de
Barack Obama en la presidencia de los Estados Unidos. El cambio de gobierno en la
Argentina fue bien recibido por el establishment norteamericano, y esto quedó
demostrado con la visita del Presidente Obama a la Argentina en marzo de 2016. Era la
primera vez después de once años que un Presidente norteamericano visitaba el país,
además “ambos mandatarios calificaron el encuentro como el comienzo de una nueva
etapa en sus lazos bilaterales. Una etapa de relaciones maduras y constructivas, según
Macri (…)” (El Mundo, 2016).
A lo largo del 2016 la relación con Estados Unidos fue percibida con optimismo por
parte del gobierno argentino. Así se comenzó a hablar de una normalización de las
relaciones, la cual se evidenció en la visita a Buenos Aires del Presidente Barack
Obama, del Secretario del Tesoro Jack Lew y de otros importantes funcionarios
norteamericanos, así como también en el regreso del Eximbank para otorgar créditos y
seguros a las empresas norteamericanas que quisieran exportar o invertir en la Argentina
(La Nación, 2016). Además, en Estados Unidos, se manifestó una buena voluntad hacia
el gobierno argentino debido a que se valoró la salida del cepo, el arreglo con los
holdouts, el reconocimiento y el inicio de la baja de la inflación, la normalización de las
estadísticas oficiales, la regularización del comercio exterior, la revisión del artículo IV
del Fondo Monetario Internacional y la predisposición al diálogo.
Sin embargo, el gobierno argentino cometió errores. Hubo errores en el análisis sobre el
devenir del orden internacional que marcaron la necesidad de implementar algunos
ajustes, entre los cuales los vínculos con EE.UU. fue uno de los más significativos
(Busso, 2017).
“Los vínculos forjados entre Macri y Obama y la sensación de éxito que generó para las
autoridades nacionales la visita de Obama en 2016 fomentaron un exitismo exagerado.
Así, el Presidente y la Canciller Malcorra dieron por hecho el triunfo de Hillary Clinton
y apostaron el conjunto de la Política Exterior, y buena parte de las políticas de Defensa
y Seguridad, a las relaciones establecidas con la gestión demócrata. Sin embargo, las
elecciones de noviembre de 2016 llevaron a Donald Trump y sus anuncios de
proteccionismo a la Casa Blanca. Esto implicó barajar y dar de nuevo.” (Busso, 2017,
pág. 11)
Por lo tanto, será a partir del 2017, que se comenzaron a mostrar quiebres en la
estrategia de inserción “pro-occidental”. Se había hecho una lectura errónea del
contexto Internacional, se apostó por Europa y por Estados Unidos así como se
promovió una apertura comercial en función de avanzar con tratados de libre comercio,
justo cuando las potencias centrales avanzaban en otro sentido. Es así que el gobierno
aplicó cambios en su estrategia de inserción, donde no sólo buscó recomponer los
vínculos con el nuevo mandatario norteamericano sino que se le otorgó un nuevo
impulso a los vínculos con China y Rusia.

Relaciones con Trump

Tras el triunfo de Donald Trump en las elecciones de noviembre de 2016, y tras los
deslices diplomáticos por el apoyo brindado a Hillary Clinton, el gobierno argentino
hizo sus esfuerzos por remediar la situación. Como primer paso el jefe de Estado
argentino mantuvo una conversación telefónica con el Presidente electo para felicitarlo
por su triunfo. En este intercambio de palabras, Mauricio Macri lo invitó a participar en
la próxima cumbre del G20, que se desarrollará en la Argentina en 2018; además,
ambos recordaron los vínculos empresariales que los unieron en el pasado (CARI,
2016).
Más allá de las felicitaciones diplomáticas de rigor, Macri envió a Washington a
funcionarios de su más extrema confianza para reflotar las relaciones con el Partido
Republicano, y Malcorra comenzó a entablar los primeros contactos con dicho partido
(Diario Nación, 2016). Además se iniciaron tratativas para concretar un encuentro con
el nuevo mandatario estadounidense y se invocaron los lazos que ambos mantenían
desde hace décadas en función de proyectos empresariales fallidos que habían
compartido en Nueva York (Busso, 2017)

- Relaciones comerciales

La llegada del nuevo Presidente a la Casa Blanca llenó de incertidumbre a los gobiernos
latinoamericanos. “La sorpresiva victoria del magnate Donald Trump en las elecciones
de Estados Unidos golpeó a la mayoría de los países de América Latina, que apostaban
a una victoria demócrata para acentuar los aceitados lazos comerciales y diplomáticos
de los últimos años. Con sus comentarios hirientes hacia los latinos y los anuncios
proteccionistas, el líder republicano despertó preocupación en varios líderes de la región
por el futuro de la relación con Estados Unidos y de los acuerdos comerciales” (CARI,
2016).
Además, a lo largo de su primer año, se evidenció un claro desinterés hacia la región, lo
cual se demostró cuando no se designó al equipo del Departamento de Estado para los
asuntos de Latinoamérica. De acuerdo a Grabendorff “En materia de política exterior,
América Latina no representa una prioridad para el gobierno de Donald Trump, ya que,
a diferencia de otras regiones del mundo, casi no encarna intereses estratégicos de
Estados Unidos” (2018, pág. 47).
Es por todo esto que tras el sorpresivo triunfo de Donald Trump, los presidentes de la
región, con excepción de Cuba y Venezuela, se esforzaron por establecer rápidos
contactos personales con el Presidente republicano. Pero pronto descubrieron que las
ventajas o desventajas en las relaciones bilaterales dependen casi exclusivamente de su
vínculo con la Casa Blanca. Hasta ahora, las negociaciones bilaterales se han
caracterizado por acuerdos ad hoc y por el otorgamiento o la denegación de ventajas
comerciales, lo que frecuentemente lleva a confusiones y desencantos en algunos países.
(Grabendorff, 2018).
Esta manera de obrar por parte de la nueva administración se ha visto reflejada en las
relaciones económicas que Argentina ha mantenido con dicho país. Un claro ejemplo de
esto ha sido la problemática de la exportación de limones.
La exportación de los limones argentinos al mercado norteamericano no es un problema
nuevo, sino que ha estado presente en la relación bilateral en las últimas décadas, ya que
desde Menen se han llevado adelante reclamos para la liberación del mercado de
cítricos. Si bien Argentina, bajo la presidencia de Menem, llevó adelante una política de
alineamiento con la potencia hegemónica y limitó los espacios de confrontación con
ella, en los temas que afectaban directamente los intereses económicos se optó por la
defensa de los mismos. Por consiguiente, la cuestión referida a las trabas para exportar
jugo de limón fue considerada una de las confrontaciones pertinentes (Russell, 1991).
En concordancia con esta postura se empezaron las gestiones para lograr el ingreso de
los limones y, finalmente, en junio del 2000 el país lo logró. Se abrieron las
exportaciones de limón, pomelo y naranja hacia 34 estados norteamericanos (La
Nación, 2000).
A pesar de este logro, la exportación de los limones se interrumpió en el 2001, cuando
un fallo judicial dio lugar al reclamo de un lobby de productores de California que
denunció que los cítricos argentinos no eran inocuos en términos fitosanitarios, el
argumento era que esa fruta estaba afectada por una enfermedad llamada cancrocis
(Página 12, 2016; TvPública, 2018).
Así la exportación de limones con destino a los EE.UU. quedó suspendida. Y será
recién el 23 de diciembre de 2016, tras las gestiones impulsadas por el gobernador de
Tucumán, Juan Manzur, y el Presidente Mauricio Macri con el entonces Presidente de
los EE.UU., Barack Obama, que el Servicio de Inspección Sanitaria Animal y Vegetal
publicó la norma oficial que permitía la importación de limón del noroeste argentino.
No obstante, este logro fue breve, ya que en enero de 2017, el Ministerio de Agricultura
de los Estados Unidos, anunció el frenó del ingreso de los cítricos argentinos por 60
días (La Nación, 2017).
Tras este acontecimiento, el gobierno argentino concentró sus esfuerzos en lograr el
ingreso de los limones ya que se había cumplido con los pasos fitosanitarios que se le
exigían. Es así que en abril, en el marco del encuentro entre Trump y Macri, el
Presidente argentino le solicitó a su contraparte norteamericana que se efectivice el
ingreso de los limones. Esta solicitud fue concebida, y se anunció que a partir del 26 de
mayo Argentina volvería a exportar los limones frescos. Sin embargo, el gobierno
norteamericano se encontró con nuevas trabas debido a las fuertes críticas que recibió
por parte de los productores de limón estadounidenses; incluso el Citrus Science
Council presentó una demanda en un Tribunal del Distrito Federal en Fresno,
California, contra el Departamento de Agricultura de EE.UU. La objeción, en este caso,
fue el lugar de procedencia de la fruta, ya que según esta presentación los
limones proceden de "áreas donde existen numerosas plagas y enfermedades"(Clarín,
2017). Esto implicó un retroceso en el avance logrado por el gobierno argentino.
A pesar de esto, el 24 de mayo, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (Senasa) y los representantes de productores y exportadores, firmaron
un plan con las medidas fitosanitarias que debería cumplir la Argentina para la
exportación de limones a los Estados Unidos. Este Plan de Trabajo Operativo fijó las
pautas para desarrollar un sistema de mitigación de riesgos de plagas, y también buscó
la transparencia exigida para el comercio entre ambos países (Clarín, 2017).
Finalmente, luego de la visita del vicepresidente, Mike Pence, a nuestro país y su
reunión con Macri, el gobierno norteamericano anunció la apertura de su mercado a los
limones argentinos. Fue así que el 17 de agosto, la Argentina y los Estados Unidos,
acordaron el intercambio comercial al firmar ese país el último documento necesario
para empezar a importar limones argentinos.
La primera exportación de limones argentinos con destino a los Estados Unidos se
concretó en abril del 2018. Esto fue considerado un evento de gran importancia para el
gobierno argentino, no sólo por el logro diplomático y económico, sino que también se
consideró que con la apertura del mercado norteamericano se abrirían las puertas para
exportar nuestros limones a otros nuevos destinos y así poder descomprimir la oferta de
limón tucumano en Europa porque muchas veces la sobreexportación produce baja en
los precios.
Sin embargo, como contrapartida de lograr el ingreso de los limones al mercado
norteamericano, el Presidente argentino y el vicepresidente de los Estados Unidos
acordaron los términos que permitirían que dicho país ingrese su cerdo al mercado
argentino por primera vez desde 1992 (White House, 2017). Aunque vale aclarar que
esta no fue la primera vez que se trató esta temática, la primera etapa de negociación se
inició en la reunión a solas entre Macri y Trump en la Casa Blanca en abril.
La reunión de Macri con Pence dejó dos aspectos claves a definir: el comercial y el
sanitario. El primero era definir el volumen de cerdo que se importaría; y el segundo era
definir los rangos de protección para ingresar el producto, mientras que Argentina
quería ir con la máxima norma, EE.UU. exigía una intermedia que ya se aplica en su
país (infobae, 2017). Para definirestesegundopunto se concretóqué “Argentine food
safety officials will visit the United States to conduct on-site verification of the United
States meat inspection system, after which United States pork exports will resume
pending resolution of any outstanding technical issues” (Office of the United States
Trade Representative, 2018).
Del lado norteamericano, este anuncio no sólo probó que el Presidente Trump estaba
obteniendo acuerdos efectivos para los rancheros y granjeros norteamericanos, sino que
también abrió un mercado potencial de $10 millones por año para los productores de
carne de cerdo de los Estados Unidos (White house, 2017).
En cambio para Argentina, si bien este acuerdo permitió el ingreso de los limones a
Estados Unidos, también generó preocupación dentro del sector agropecuario. Esta no
deviene sólo por el problema de que la carne de cerdo estadounidense puede estar
afectada por "la peste porcina", si no que podría afectar a la producción nacional. Se
argumenta que el incremento de las importaciones de este producto es innecesaria
porque la producción nacional está respondiendo a lo que demanda el consumo del país,
además de que esta “importación innecesaria" generaría una sobreoferta en el mercado
interno. De acuerdo a la Federación Agraria Argentina la importación afectaría a la
producción local porque el ingreso de carne de cerdo de EE.UU., tanto como de otros
países, pone a los productores a competir en condiciones desfavorables, porque tanto
Estados Unidos como la Unión Europea subsidian la producción, mientras que en la
Argentina la presión tributaria es enorme (La Nación, 2017).
Finalmente, en abril de 2018, el Departamento de Agricultura norteamericano (USDA)
anunció que el gobierno argentino aprobó el ingreso de carne de cerdo proveniente de
los Estados Unidos. Luego de finalizarse los requisitos técnicos, que desde agosto del
2017el personal técnico del USDA y la Oficina del Representante Comercial (USTR)
venían trabajando con el Ministerio de Agroindustria de Argentina, se aprobó el
protocolo de importación (infocampo, 2018).
Analizando lo sucedido con la exportación de limones y la importación de cerdo se
puede argumentar que normalmente el jugador más fuerte va a intentar obtener ventajas
del más débil (Escudé, 2015). Por lo tanto, si bien Argentina logró que Estados Unidos
le abra su mercado para la exportación de limones, esto no sucedió sin ningún costo, o
de forma gratuita, ya que el gobierno argentino tuvo que aceptar la importación de cerdo
norteamericano, algo que estaba prohibido desde 1992 por cuestiones sanitarias. En este
sentido se habla de un costo por que el ingreso de cerdo norteamericano tiene un fuerte
impacto en la producción local; implica una nueva competencia para los productores
locales, así como una posible baja en los precios de los productores para poder hacer
frente a la competencia. Además debe considerarse que Estados Unidos subsidia la
producción de cerdo dando así una ventaja a sus productos.
No obstante, la importación de cerdo norteamericano no fue el único caso donde se
observó la falta de reciprocidad en la relación bilateral. Las medidas tomadas por el
gobierno norteamericano respecto al ingreso del biodiesel argentino a su mercado
fueron un duro golpe para el gobierno de Mauricio Macri.
Luego de dos años, entre 2014 y 2016, donde las exportaciones de biodiésel de
Argentina e Indonesia a Estados Unidos aumentaron un 464% elevando su participación
en el mercado a un 18%, el Departamento de Comercio de Estados Unidos anunció, en
abril de 2017, que iniciaría una investigación sobre las importaciones de biodiésel
proveniente de estos dos países por posible competencia desleal y entregas de subsidios
(Clarín, 2017). Se argumentaba que la producción de biodiésel argentina estaba
“subsidiada” y que, por ese motivo, las industrias locales incurrían en “prácticas
desleales” cuando exportaban hacia allí (agrovoz, 2017).
A pesar de los reclamos del gobierno frente a esta situación, el 22 de agosto EE.UU.
anunció, a través de una resolución preliminar, que aplicaría un arancel al biodiésel
argentino que iría del 50,29% al 64,17%, cuando hasta el momento el biodiésel
argentino entraba a dicho país pagando un 4,5% de arancel (Clarín, 2017). Tras la
aplicación de este arancel transitorio, el 4 de enero de 2018, el gobierno estadounidense
oficializó en su boletín oficial la imposición de gravámenes que podían llegar hasta el
72,3% (Clarín, 2018), así los aranceles compensatorios quedaron como definitivos.
Esto significó un fuerte golpe para el gobierno en su relación con la potencia del norte,
porque el biodiésel es el principal producto argentino exportado a Estados Unidos y un
arancel de dicha magnitud hace impracticable las exportaciones a ese destino. Además,
en el 2016, la exportación de este producto sumó US$ 1.240 millones (2,1% del total de
las exportaciones argentinas), resultando EE.UU. como el principal sostén de la
industria de biodiesel (Clarín, 2017).
Por lo tanto, es posible observar que a pesar delos esfuerzos del Presidente Macri por
estrechar los lazos con EE.UU. y llevar adelante un alineamiento, no siempre la
potencia retribuyó con ventajas económicas. Al contrario, esta política de alineamiento
no resolvió temas importantes como fueron la importación de cerdo y los altos aranceles
a la exportación de biodiesel.Y una razón para explicar esto es el hecho que el
Presidente Trump, desde su perspectiva de “America first”, busca no sólo lograr
ventajas competitivas para las empresas estadounidenses en los mercados
internacionales sino que también busca contribuir a reducir el déficit comercial crónico
de su país (Grabendorff, 2018). Otra razón se encuentra en la falta de
complementariedad económica con dicho país, de acuerdo a Carlos Escudé “la
Argentina no es importante para Estados Unidos y si la Argentina no es importante para
Estados Unidos es porque Argentina no produce prácticamente nada que Estados
Unidos necesite desesperadamente y eso ha sido así en toda nuestra historia
independiente” (Ruido de Medios, 2016).
Esta falta de complementariedad y reciprocidad, junto con otros factores como la falta
de concreción del acuerdo de libre comercio Mercosur-Unión Europea, llevó a que a
partir del 2017 se comiencen a vislumbrar ciertas inconsistencias en la estrategia de
inserción pro-occidental. Una de estas inconsistencias es el nuevo impulso que se le
otorgó a los vínculos con China, se ajustó el discurso sobre las acciones de Pekín y se
buscó fortalecer las relaciones (Busso, 2018).
Ahora bien, es importante aclarar que estos cambios observados en la estrategia de
inserción internacional son producto del error y la necesidad del país, y no son fruto de
una convicción ideológica. Es decir, que si bien hubo modificaciones, éstas fueron
producto de una necesidad y no de un cambio en la ideología de las clases dominantes,
ya que la mayor parte de los sectores dominantes de América Latina se sienten más
cómodos teniendo una política de alineamiento con Washington (Grabendorfff, 2018).
Entonces, hubo cambios, pero no se renunció al concepto de inserción internacional pro-
occidental en tanto y en cuanto ideológicamente el gobierno argentino la prefiere.

- Relaciones Políticas

Desde la perspectiva política, un gran tema entre Estados Unidos y la Argentina ha sido
la situación en Venezuela. En este caso el gobierno argentino ha brindado apoyo al
gobierno norteamericano en la manera de abordar diplomáticamente la situación
venezolana, aunque se distancia de apoyar una posible intervención militar.
Es importante recordar que el actual gobierno estadounidense ha dado prioridad a una
política unilateral por sobre un enfoque multilateral, sin embargo la situación de la crisis
en Venezuela aparece como una excepción. De acuerdo a Grabenforff “la estrategia
«AmericaFirst» se orienta sobre todo a las relaciones bilaterales. Es lógico entonces que
el Presidente Trump rechace importantes elementos observados en la política tradicional
de EE.UU. hacia América Latina, como la promoción de acuerdos de libre comercio, el
apoyo a organizaciones multilaterales o el respaldo a procesos democráticos de la
misma forma en que también lo hace a escala mundial. De todos modos, estos
elementos siguen usándose en parte en América Latina, ya que sirven como base para
establecer una cooperación promisoria, al menos con algunos países de la región:
principalmente, para aislar a Venezuela y Cuba, pero también para contrarrestar el
ascendente peso geopolítico de China y Rusia” (2018, pág. 49).
En el caso de Argentina, el Presidente Macri ha sido crítico con la crisis venezolana, ha
tenido una postura firme y ha mostrado preocupación por la situación de la democracia
y los derechos humanos. En un principio se habló de una postura ambigua por parte del
gobierno ya que en un primer momento, la Canciller Malcorra apostaba al diálogo y a la
mesura, mientras que el Presidente cuestionaba duramente a Venezuela y apostaba por
la aplicación de la cláusula democrática (La Nación, 2016). La aplicación de esta
cláusula fue un tema de permanente debate con la Canciller hasta su renuncia. Luego,
con Jorge Faurie como canciller, esta ambigüedad fue dejada de lado ya que este hizo
suya la postura del Presidente y enarboló la lucha contra el gobierno de Maduro como el
tema más relevante de la agenda regional (Busso, 2018).
Desde la perspectiva de Grabendorff “Venezuela podría convertirse para Trump en un
verdadero caso piloto, válido para medir la disposición a cooperar en América Latina”
(2018, pág. 55). Y Argentina no estuvo exenta de esto, es por ello que en el viaje de
Mike Pence por América Latina, en agosto del 2017, uno de los principales temas a
tratar fue la crisis en Venezuela. En este caso, el Vicepresidente aclaró que los Estados
Unidos no se quedarían con los brazos cruzados, y que el Presidente Trump tenía
muchas opciones a disposición, pero se creía que al incrementar la presión diplomática
y económica sobre Maduro, no sólo en el continente sino en todo el mundo, se iba a
lograr por medios pacíficos que Venezuela regrese a la democracia. Frente a esto el jefe
de Estado argentino aseguró que había coincidencia sobre cómo abordar
diplomáticamente la crisis venezolana, pero aclaró que la Argentina no apoyará una
posible intervención militar (La Nación, 2017).
En continuidad con esto, en la gira que Rex Tillerson, actual ex Secretario de Estado,
“realizó en febrero de 2018 por países de América Latina (México, Perú, Argentina,
Colombia y Jamaica), puso el acento en el «problema regional» de Venezuela y en la
necesidad de elaborar una estrategia hemisférica para restablecer la democracia.
EE.UU., Canadá y México aparecieron entonces como los miembros fundadores de esta
«coalición de la voluntad», con Argentina como «vocera» del grupo debido a la
manifiesta posición crítica de Mauricio Macri respecto a Caracas” (Grabendorff,
pág.55).
La postura de Macri en relación a Venezuela, y su apoyo a la postura estadounidense
respecto a esto, sigue presente, y esto se evidenció en la Cumbre de las Américas, que
se realizó en abril de este año. Aquí el Presidente volvió a condenar al régimen chavista
que encabeza Nicolás Maduro y reiteró la necesidad de seguir trabajando de forma
conjunta para lograr una salida democrática en dicho país. Además aclaró que
desconocería el resultado de las elecciones que Maduro convocó para mayo
argumentando que "cuando se atropella el derecho de los venezolanos a elegir en
libertad, con presos políticos y sin garantías mínimas de transparencia, que es lo que
estamos haciendo. Argentina va a desconocer cualquier proceso de este tipo, eso no es
una elección democrática" (La Nación, 2018)
El apoyo del Presidente Macri brindado a Estados Unidos respecto a su posición sobre
Venezuela, va más allá del compromiso de Macri con la democracia y los derechos
humanos. Este apoyo puede ser interpretado como parte de la estrategia de inserción
pro-occidental, donde se busca un acercamiento a Washington luego de años de tensión
con Cristina Fernández por la cuestión venezolana. Además hay que considerar que
como “el mercado estadounidense sigue siendo fundamental para muchos países
latinoamericanos, todos los socios regionales intentan ahora obtener o defender sus
ventajas comerciales mediante deals, es decir, mediante concesiones en otros ámbitos
políticos importantes para el actual gobierno” (Grabendorff, 2018, pág. 49). Desde este
punto de vista se podría argumentar que la Argentina, como socia de EE.UU., está
dispuesta a brindarle apoyo político, como fue en el caso de Venezuela, para así no
perder sus ventajas económicas. Por ejemplo, en marzo de 2018 Trump impuso tasas
adicionales a escala mundial para el acero y el aluminio, pero México y Canadá
quedaron exceptuados de la medida y Argentina y Brasil lograron un beneficio similar,
y esto fue gracias a la buena predisposición del gobierno argentino.

- Relaciones militares

Como parte de la estrategia de inserción pro-occidental no se debe dejar de considerar la

relación que el gobierno ha mantenido con Estados Unidos en materia militar. Ha
diferencia de la postura de las administraciones kirchneristas que bloquearon diversas
instancias de cooperación con las fuerzas armadas norteamericanas, con la
administración actual esto ha cambiado. La principal razón para esto se encuentra en el
hecho de que el actual gobierno está más dispuesto a atender las aspiraciones que
EE.UU. ha tenido respecto al rol de las Fuerzas Armadas involucradas en hipótesis de
conflicto interno. “En sus apariciones públicas, Macri se manifestó a favor de que las
FF.AA. se involucren en cuestiones tales como el combate al narcotráfico” (Busso,
2018, pág. 15), esto quiere decir que en lo que se refiere a las nuevas amenazas se han
comenzado a vislumbrar modificaciones en la relación establecida entre la defensa y la
seguridad.
“La participación militar en las cuestiones internas es fomentada por los Estados Unidos
desde la década del cincuenta como política para América Latina. Mientras que el eje
estructurador de la ‘Doctrina de Seguridad Nacional’ era la existencia de ‘enemigos
ideológicos’, el actual replanteo de las misiones castrenses y su legitimación se basa en
la necesidad de enfrentar ‘nuevas amenazas’, entre ellas el narcotráfico, desde una
perspectiva bélica. En la Argentina, la idea de que el ‘avance del narcotráfico’ es el
principal problema de seguridad justifica esta perspectiva. A partir de esto, como
solución a la inseguridad, se impulsa una ampliación del rol principal de las Fuerzas
Armadas y la militarización de la estrategia de intervención policial”. (CELS, pág. 3)
En relación con este punto de vista el gobierno dio a conocer el Decreto de emergencia
de seguridad pública en enero de 2016. En este, entre otras cuestiones, se consideró que
el narcotráfico era una amenaza a la soberanía y que se debían adoptar las medidas que
permitan extremar el uso de los recursos del Estado Nacional en orden a enfrentar los
flagelos señalados (CELS, 2016). De esta manera, ganó estatuto jurídico en la Argentina
la perspectiva de las “nuevas amenazas”.
Esta perspectiva del gobierno marca una reorientación de la política de defensa y de
seguridad. Y esta reorientación es posible de observar en los vínculos que se han
mantenido con EE.UU.
Entre algunos ejemplos, es importante destacar el entendimiento del Ministerio de
Seguridad con las agencias estadounidenses en materia de seguridad fronteriza,
terrorismo y lucha contra el narcotráfico, debido a que esto se plasmó en la declaración
conjunta y el acuerdo con el Departamento de Seguridad Nacional de marzo de 2016 y
el memorando de entendimiento con el Departamento de Estado en materia de lucha
contra el narcotráfico de abril de 2016 (Busso, 2018).
Otro ejemplo es la visita en junio del 2016 del almirante Kurt W. Tidd, comandante del
Comando Sur de Estados Unidos. En efecto, el Comando Sur es la agencia responsable
de difundir en América Latina la doctrina de las “nuevas amenaza”s, y en esta ocasión
el avance del vínculo con esta agencia quedó sellado con una iniciativa: la designación
de un “enlace” de la Argentina en la sede del comando en Miami. También se acordó la
reanudación de ejercitaciones y capacitación bilateral que se hará en maniobras
regionales e internacionales (Ambito, 2016). “Tidd es un férreo impulsor de la
intervención de los militares en la seguridad interna y su presencia revela la dimensión
estratégica que posee a nivel regional el debilitamiento del principio de demarcación”
(CELS, 2016, pág. 11).
El incremento de la cooperación con EE.UU. en esta temática se evidenció también con
el pedido del Ministerio de Defensa de 24 aviones T-6C Texan II por 300 millones de
dólares, algo que el 3 de agosto aprobó la Agencia de Seguridad y Cooperación en
Defensa de Estados Unidos (Barreto, 2017). Sin embargo, en abril de 2017, el gobierno
sólo adquirió 4 aeronaves; “de todos modos, la compra expresa la comunión política
entre Washington y Buenos Aires pues los aviones fueron solicitados a través del FMS
(Foreign Military Sales), programa del gobierno de los EE.UU para la transferencia de
artículos de defensa, servicios y entrenamiento para sus socios. La clave está en que los
países elegibles para participar son designados por el presidente.” (Barreto, 2017, pág.4)
Un ejemplo más reciente es la gira de los respectivos ministros de seguridad y defensa,
Patricia Bullrich y Oscar Aguad, por EE.UU. en febrero de 2018. La primer parte de la
gira fue en Washington DC y tenía como objetivo potenciar la cooperación con Estados
Unidos en dos frentes: la lucha contra el terrorismo y el combate contra el narcotráfico,
además de la coordinación de las posturas en torno a la seguridad en la cumbre del G-
20.
Como resultado de esta visita se anunció el establecimiento de una “taskforce” de la
DEA, en la triple frontera entre Argentina, Paraguay y Brasil; además de un acuerdo de
cooperación con el FBI para capacitar a los agentes de la Policía Federal (Página 12,
2018).
La segunda parte de la gira, a la que se sumó el Ministro de Defensa, fue en Miami,
donde se reunieron con las autoridades del Comando Sur norteamericano. Según Busso
(2018) la presencia del ministro de Defensa resulta controversial si se observa que la
“Estrategia 2018 del UnitedStatesSouthernCommand” para la región prioriza el
combate a desafíos caracterizables como nuevas amenazas: pobreza e inequidad,
corrupción, crimen y terrorismo. De esta manera, la decisión de Aguad de crear una
Fuerza de Despliegue Rápido de las FF.AA. que diera apoyo logístico en la lucha contra
el narcotráfico y el terrorismo, parece tener puntos de contacto con los planteos del
comando sur.
Por último, el 2 y 3 de mayo, se realizaron, en el ministerio de defensa, ejercicios
teóricos conjuntos para impedir el eventual tráfico de armas de destrucción masiva. Este
ejercicio se hizo en cumplimiento con los compromisos internacionales asumidos desde
el año 2005 respecto de la Declaración de Principios de Interceptación destinados a la
interdicción de las transferencias ilícitas de armas de destrucción masiva, sus sistemas
vectores y los materiales relacionados; y contó con la participación de delegaciones
interministeriales de expertos civiles y militares por parte de la Argentina, y por parte de
los Estados Unidos (Clarín, 2018).
Conclusión

El gobierno de Macri inició su Política Exterior con una estrategia de inserción pro-
occidental con el objetivo de lograr la vuelta de Argentina al mundo. Para esto buscó
estrechar las relaciones con los grandes centros de poder y con el capital financiero
internacional. En este punto, Estados Unidos pasó a ocupar un lugar central dentro de la
agenda de Política Exterior del Estado argentino. Se creyó que con esta estrategia
Argentina iba a recibir inversiones, aumentar las exportaciones y facilitar el crédito
externo a tasas más bajas.
Sin embargo, esto no se logró. Si bien el gobierno mantuvo una muy buena relación con
Estados Unidos durante el último año de la presidencia de Obama, hubo una mala
lectura del contexto internacional. El gobierno argentino cometió el error de apoyar
públicamente, en la campaña electoral norteamericana, a Hillary Clinton en detrimento
de Donald Trump. Este desliz diplomático logró recomponerse en “términos formales y
de diálogo político, pero no en términos económicos” (Busso, 2018). Argentina no logró
atraer inversiones y continuó teniendo una balanza comercial desfavorable con la
potencia regional.
Este contexto demuestra el riesgo de mantener una estrategia de inserción enfocada en
las relaciones con pocos países o con países de un solo grupo de pertenencia a nivel
internacional, en este caso con los países propios de occidente o con orientación
política-económica similar, ya que nos lleva a depender de un círculo restringido de
actores, dejando de lado a otros posibles socios. Así mismo, el alineamiento con la gran
potencia nunca es bueno porque conduce a altos niveles de dependencia sin obtener
como contrapartida beneficios, ya que siempre hay otro Estado dispuesto a ofrecer algo
más, entonces en ese escenario es difícil ganarse el favor del hegemón sin pagar
elevados costos. Por lo tanto, si un Estado desea crecer, lograr mayor fuerza de
negociación y mayor peso en el sistema internacional sería aconsejable que trabajase en
conjunto con otros, diversificando las relaciones comerciales y políticas, y que evitase
fomentar la dependencia para con un actor, para así evitar aumentar las asimetrías.
Desde esta perspectiva, lo adecuado para un Estado sería llevar adelante, retomando a
Russell y Tokatlian, una estrategia de inserción internacional que tenga como objetivo
promover una “autonomía relacional”. La autonomía relacional es “la capacidad y
disposición de un país para tomar decisiones con otros por voluntad propia y para hacer
frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus
fronteras.” (Russell y Tokatlian, pág. 130) Para estos autores esta autonomía se
convierte en la estrategia más eficaz para disminuir las asimetrías de poder y
contrarrestar las prácticas de poder mediante una participación competente, activa,
comprometida y responsable en los asuntos mundiales.
En el caso analizado, el gobierno argentino inició con una estrategia de inserción pro-
occidental, pero a comienzos del 2017 se comenzaron a vislumbrar las primeras
inconsistencias en esta estrategia. Argentina no obtuvo los resultados esperados con
dicha estrategia, y se vio obligada a modificarla, así el gobierno de Macri rediseñó los
contactos con EE.UU. y le otorgó un nuevo impulso a los vínculos con China y Rusia.
Esto demuestra que no es conveniente limitar la política exterior a un círculo restringido
de actores y orientado hacia los grandes centros, porque esto no siempre “garantiza el
apoyo de los más poderosos en los temas centrales para el país” (Busso, 2017, pág. 13).
Si bien es cierto que a lo largo de la última década el país ha diversificado sus
relaciones externas, en especial debido al debilitamiento de Estados Unidos, al ascenso
de China y a la influencia de la globalización, “los grupos dominantes de muchos países
de la región siguen aspirando a lograr relaciones bilaterales y además privilegiadas con
EE.UU.” (Grabendorff, 2018, pág. 57) y esto es algo que sigue muy presente en la
Argentina.

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releases/2018/april/usda-and-ustr-finalize-access-us-pork
El modelo de inserción internacional del kirchnerismo(2007-
2015): Análisis de los lineamientos y objetivos de política
exterior frente a China, y su implementación.

Gustavo Alfredo Gutscher, gustavogutscher@gmail.com, Universidad Nacional del

Litoral.
Área temática: Política Internacional.

Resumen:
Desde comienzos de siglo existe una reconfiguración en el plano geopolítico
internacional. La decadencia estadounidense de superpotencia a gran potencia abrió
camino a países emergentes –principalmente China- para disputar la hegemonía
económica internacional. En territorio latinoamericano, dicha disputa se tradujo en una
puja hegemónica entre Estados Unidos, la decreciente influencia de la Unión Europea y
la creciente influencia de China.
Este mayor peso de China como destino comercial, impacta en Argentina
posicionándose como el segundo socio comercial y logrando el status de “Alianza
estratégica integral” en 2014. Éste se sustenta en un “Plan de Acción Conjunta” que
promulga entre sus puntos consolidar el desarrollo autónomo, un comercio bilateral
equilibrado, la incorporación de mayor valor agregado y el encadenamiento e
integración de industrias.
Es por ello que determinamos un marco de análisis temporal situado en el período 2007-
2015 para analizar la relación Argentina-China. Siendo objetos de análisis los
lineamientos y objetivos planteados; y la evolución y composición del comercio exterior
entre ambos países. Para lo que se atendió principalmente a documentos oficiales e
indicadores económicos.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
Introducción
A comienzo de siglo XXI, el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio
–anunciando un “socialismo con características chinas”- y el cambio en la política
exterior estadounidense hacia una política de “guerra contra el terrorismo”; le permitió a
China disputar su “lugar en el mundo” (Lechini y Dussort, 2016). Luego de la apertura
económica post Mao -1978-, se dio una escalada maratónica que fue haciendo mella en
el plano geopolítico internacional.
Oviedo destaca que el ascenso de China al club de “grandes potencias” disputa la
posición de Estados Unidos en el escenario internacional. Esto ocurrió en un momento
en el que el país norteamericano involucionó de superpotencia a gran potencia y vió
erosionada su posición hegemónica (Oviedo, 2014).
América Latina, entonces “patio trasero” de los Estados Unidos, se vuelve área de
disputa hegemónica entre Estados Unidos, China y la Unión Europea (esta última en
decreciente influencia). Sea como “moneda de cambio” a la irrupción estadounidense en
la región próxima a China (Oviedo, 2014) o por una necesidad de “proveedores”
(Cesarín, 2016); China se situó en la región, sobre todo en Sudamérica, como uno de los
principales socios comerciales.
Argentina se mostró permeable a esta nueva coyuntura regional-internacional.
Posicionándose como el segundo socio comercial -detrás de Brasil-, con un gran
crecimiento de las exportaciones y un meteórico ascenso de las importaciones. Relación
económica que representó un cambio de status en las relaciones diplomáticas,
alcanzando el de “Alianza estratégica integral” en 2014.
En este sentido, lo que motiva la realización de este texto son los siguientes
interrogantes: ¿Cuál es el objetivo y el carácter de la relación sino-argentina? ¿Permite
lo anunciado en el “Plan de Acción Conjunta” cumplir con esos objetivos? Pretendemos
entonces analizar si realmente se persiguió la consolidación del desarrollo autónomo, el
equilibrio del comercio bilateral, la incorporación de mayor valor agregado y el
encadenamiento e integración de industrias.

China: el nuevo gran socio de Sudamérica

El 12° congreso del Partido Comunista Chino de 1982 se propuso asegurar la
subsistencia alimentaria en China, ser un país de “mediano desarrollo” y llevar a cabo la
modernización y transformación del país, ubicándolo en los primeros puestos mundiales
para el año 2050. El ambicioso propósito de dicho congreso sustentó un programa
económico que le permitió a China mantener un promedio de crecimiento del PIB del
orden del 10% anual entre 1982 y 2011 (Moneta, 2016). El explosivo crecimiento del
país asiático atrajo Inversión Extranjera Directa, al mismo tiempo que permitió grandes
inversiones chinas alrededor del mundo. China se convirtió, entonces, en uno de los
principales países manufactureros y exportadores del mundo.
El crecimiento económico y la búsqueda de un mayor bienestar social por parte de
China marcaron una creciente en los niveles de consumo. Lo que generó la necesidad de
abastecimiento energético y alimenticio posicionando a América Latina como un socio
atractivo dada su capacidad de abastecimiento. La relación entre ambas partes, entonces,
fue de intercambio de bienes manufacturados por bienes primarios. Esta realidad pone
en debate si la relación con China es una posibilidad de desarrollo o una situación de
dependencia y posible reprimarización del sistema productivo de las economías de la
región (Beckeram y Moncaut, 2016).
China se presentó a América Latina con un discurso de país en vías desarrollo y en
busca de entablar relaciones “Sur-Sur”. Sin embargo, se sucede una correlación de
carácter “Norte-Sur” (Lechini y Dussort, 2016 y Bernal Meza, 2016), dejando a un lado
el concepto de “no condicionalidad de la ayuda” y de carácter horizontal, para así
apuntalar el objetivo político chino de abastecimiento de materias primas a costa de la
primarización de la estructura productiva y la dependencia de los países
latinoamericanos. Como sostienen Lechini y Dussort (2016), el fin de China para con
América Latina es el de “fomentar el intercambio comercial y expandir las actividades
de sus propias multinacionales, exportando a su vez el modelo de desarrollo chino” (p.
109).
El plan de China para la región llega a punto de generar un cambio geoeconómico en
esta, articulando infraestructura mediante préstamos otorgados a Sudamérica.
Generando una matriz que atiende a la potencia económica china, para la exportación de
materias primas, sobre todo agroalimentos y se imponen mediante las condicionalidades
de los créditos chinos: repagos en materias primas y recursos; exigiendo la sobre
compra de equipos y bienes chinos; contratación de servicios de consultoría; preferente
tratamiento a empresas chinas en procesos de licitación; compras directas; cesión de
tierras para emplazamiento de facilidades (bases, estaciones) con potencial uso dual y
potencial dependencia tecnológica. (Cesarín, 2016)
Esta relación pone de relieve la incidencia y el carácter de China en la región. Ahora, si
bien para Sudamérica es el principal socio comercial externo, para el país asiático estos
países se le presentan como relaciones secundarias. Esto marca una disparidad que
demuestra la dimensión y la perspectiva de ambas partes. Por un lado encontramos a
China que sólo ve a la región como punto de abastecimiento de materias primas y
proyecta en ella un crecimiento de la producción de los mismos. Por el otro, una
Sudamerica, en donde sus elites locales aceptan las imposiciones que pueden dar lugar a
procesos que aumenten su vulnerabilidad externa estructural: la primarización de las
exportaciones y de la estructura económica, déficits comerciales significativos en
productos de mediana y alta intensidad tecnológica, desintegración de cadenas
productivas, reducción del comercio regional. Lo que puede tender a perpetuar
estructuras económicas primarizadas (Beckerman, 2016, pag. 200).

Argentina y China: Alianza estratégica integral

Argentina no quedó exenta del avance de China en la región. Muy por el contrario, se
hizo énfasis en esta relación, llegando a posicionarse como el segundo socio comercial,
detrás de Brasil. Al analizar los tratados sino-argentinos, detectamos un incremento de
ellos durante la presidencia de Néstor Kirchner (17), pero sobre todo durante los
mandatos de Cristina Fernández de Kirchner (62) –siendo el período de mayor
proliferación de los mismos-. Pero este incremento también tuvo un cambio cualitativo
en relación al contenido y al objetivo de los mismos: pasando de ser en su mayoría en
miras a la relación cultural a un momento en el que sobresalieron aquellos orientados a
la relación comercial entre ambos países.
Dentro de ellos, se destaca como máximo acuerdo el “convenio marco de cooperación
en materia económica y de inversiones” en el que se resalta los puntos hacia lo cual va
dirigida la “Alianza estratégica integral” que pronunció China en 2014. Profundizando,
así, la “declaración conjunta” firmada en 2004, en donde se sintetitazan posiciones ante
diferentes temáticas internacionales y se destaca el “memorandum de entendimiento
sobre inversiones entre el ministerio de economía y producción de la republica argentina
y el ministerio de comercio de la república popular china”.
Las relaciones entre ambos países se caracterizaron por un discurso con carácter de
cooperación entre países en vías de desarrollo. China se sostuvo en los ocho principios
para la ayuda económica y cooperación técnica para otros países170, y Argentina
presentó la relación con el país asiático en línea con la política exterior impulsada
durante el kirchnerismo171 donde se declara “partidarios hacia la política mundial de la
multilateralidad como somos, no debe esperarse de nosotros alineamientos automáticos
sino relaciones serias, maduras y racionales que respeten las dignidades que los países
tienen.”172. Anabella Busso(2016) describe que “mantuvieron un pensamiento crítico
con respecto al orden internacional vigente, oponiéndose fuertemente a las políticas de
doble estándar de los Estados centrales, las presiones especulativas del sector financiero
y los condicionantes de los organismos multilaterales de crédito (FMI, BM) y
reivindicaron el multilateralismo y la importancia del espacio regional.”(p. 148).
Dichas posiciones se exponen en los diferentes tratados. El “memorándum de
entendimiento sobre inversiones entre el ministerio de economía y producción de la
República Argentina y el ministerio de comercio de la República Popular China”,
anterior al período analizado -2004-, promueve el objetivo de “generar un ámbito de
diálogo tendiente a la concreción de proyectos de mutuo interés, reconociendo la
necesidad de generar un componente de intercambio tecnológico a la relación bilateral,
reconociendo además la importancia de contar con emprendimientos conjuntos en esta
área”, focalizándose en sectores de minería, biotecnología, bioseguridad,

170
Ocho principios para la ayuda Económica y Técnica: Al proporcionar ayuda económica y asistencia
técnica a otros países, los chinos Gobierno actuará en estricto cumplimiento de los siguientes ocho
principios: 1). El gobierno chino siempre se basa en el principio de igualdad y beneficio mutuo al
proporcionar ayuda a otros países. Nunca considera esta ayuda como una especie de limosna unilateral,
sino como algo recíproco. 2). Al proporcionar ayuda a otros países, el gobierno chino respeta
estrictamente la soberanía de los países en cuestión y nunca establece ninguna condición adicional ni
exige privilegio alguno. 3). El gobierno chino proporciona ayuda económica en forma de préstamos libres
de interés o a bajo interés y, cuando es necesario, prolonga el plazo de pago, a fin de aliviar en lo posible
la carga de los países que reciben la ayuda. 4). Al proporcionar ayuda a otros países, el gobierno chino no
percibe el objetivo de hacer dependientes de China a esos países, sino ayudarlos a tomar en forma gradual
el camino del autosostenimiento y del desarrollo económico independiente. 5). El gobierno chino hace
todo lo posible por ayudar a los países que reciben su ayuda a construir obras que requieran menos
inversiones y rindan más rápidos resultados, para que los gobiernos de estos países puedan incrementar
sus ingresos y acumular capital. 6). El gobierno chino proporciona equipos y materiales de la mejor
calidad y de fabricación propia a los precios del mercado internacional. Si los equipos y materiales
suministrados por el gobierno chino no corresponden a las especificaciones y calidad acordadas, el
gobierno chino se compromete a remplazarlos. 7). Al proporcionar cualquier ayuda técnica, el gobierno
chino se encarga de que el personal del país beneficiado domine totalmente esta técnica. 8). Los expertos
enviados por el gobierno chino para ayudar en la construcción de los países beneficiados disfrutan del
mismo nivel de vida que los expertos de esos países. A los expertos chinos les está vedado plantear
ninguna exigencia particular ni gozar de ninguna comodidad especial.
171
Entendiendo a que comparten los lineamientos principales: inserción latinoamericana, especialmente
en Sudamérica; posturas multilaterales revisionistas y articulación de la gestión externa con las
necesidades del desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía.(Busso, 2016)
172
Discurso de Asunción del Presidente Néstor Kirchner, 25 de mayo de 2003.
agroalimentación, energía, química y farmacoquímica, forestoindustria, turismo,
equipamiento-portuario y servicios.”
Esta primera asimilación de objetivos planteados por el gobierno de Néstor Kirchner,
fueron continuados por el gobierno de Cristina Fernández, lo que puede corroborarse en
la “Declaración Conjunta entre la República Argentina y la República Popular China”
(2010), en dónde ya se vislumbraba la posibilidad de una profundización en la relación.
Lo que sucedió a mediados de 2014, alcanzando el status de “Alianza estratégica
integral”173. Esto mismo fue anunciado, principalmente, mediante la “Declaración
Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la
República Argentina y la República Popular” y el “Plan de Acción Conjunta” entre
ambos países; en donde se exponen propósitos y conceptos que ya marcaban a la
relación sino-argentina.
Al analizar la declaración nos parece necesario resaltar que se destaca una serie de
logros alcanzados en la relación bilateral, los cuales se atribuyen al período 2004-2014:
1. Consolidación de la confianza mutua, 2. Obtención de resultados fructíferos en la
cooperación sustantiva en múltiples áreas y 3. Mantenimiento de la coordinación y
colaboración estratégica sobre la base de la reciprocidad y el beneficio mutuo174.
(Ramón-Berjano, 2015, p. 35).
Notamos lo antedicho algo discutible. En lo que corresponde al punto 1 se torna difuso,
dadas las tensiones por las medidas antidumping cruzadas que se sucedieron desde 2007
y se intensificaron hacia el 2009, así como el cierre de importaciones de aceite de soja
por parte de China; en lo que corresponde al segundo punto -si bien es real que se
avanzó en varias áreas- las principales ganancias de la relación hacia lo más próximo
del 2014, tanto cuantitativa como cualitativa, fueron acaparadas por China; y en el
punto 3 se sostiene la idea de “colaboración estratégica” y de beneficio propio,
sosteniendo la idea de relación Sur-Sur sobre la cual nos explayamos en el primer
apartado.
A su vez, en este tratado se plantean propósitos175 que –sostenemos- ya se encontraban
en el horizonte de las relaciones sino-argentinas. Estos propósitos se basan en los
“cincos principios de coexistencia pacífica”176, sobre todo el primero, que busca
desprenderse de la caracterización como el neocolonialismo que Londres ejerció a la
región hasta fines del S XIX (Ramón-Berjano, 2015, pag. 35).

173
El carácter de estratégico de la asociación implica la voluntad de trabajar conjuntamente, tanto en
cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos internacionales. A su vez, la condición de
“integral” significa la inclusión de los aspectos político, económico, cultural,tecnológico y militar.(
Ramón-Berjano, 2015)
174
La cursiva es un complemento que aparece en el tratado y no en el autor citado
175
1. Consolidar el desarrollo autónomo. 2. Respaldarse mutuamente en los temas prioritarios de cada
parte. 3. Adoptar el Primer Plan de Acción Conjunta 4. Coordinar las acciones conducentes mediante la
Comisión Binacional Permanente 5. Realizar el Primer Diálogo Estratégico para la Cooperación y la
Coordinación Económica. 6. Promover un comercio bilateral más equilibrado mediante la incorporación
de mayor valor agregado. 7. Construir infraestructura. 8. Encadenar e integrar industrias. 9. Cooperar en
materia financiera. 10. Impedir que los capitales especulativos obstaculicen la reestructuración de la
deuda soberana. 11. Coordinar acciones para la reforma de la ONU, la gobernanza económica global, las
negociaciones en la Ronda Doha y el cambio climático. 12. Respaldar la cooperación entre China y
América Latina y el Caribe. 13. Suscribir siete acuerdos políticos, económicos y culturales.
176
Los cinco principios son: respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión
mutua, la no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuos y la
coexistencia pacífica.
Del mismo modo, encontramos ciertas discrepancias con los principios y el sexto
propósito (de incorporar valor agregado para un comercio equilibrado) - también
presente en tratados anteriores- dado que si nos situamos en las exportaciones
argentinas, son principalmente porotos de soja, aceite de soja y petróleo crudo;
productos de bajo o nulo valor agregado. Mientras que se imponía una importación
desde China cada vez mayor de productos con alto valor agregado: principalmente
reactores nucleares –y maquinaria relativa a ellos-; máquinas y productos electrónicos;
y glifosato (Nacht, 2016).
No obstante esta realidad, China suspendió en 2010 -que luego reabrió aunque en
dimensiones mucho menores- y en 2015 las importaciones de aceite de soja. Ello
supone una restricción al producto con valor agregado que más aportaba dentro de las
exportaciones de Argentina a China. Dicha suspensión deja al descubierto una
primarización de las exportaciones argentinas. Sobre ello, es necesario traer a colación
que en el período en el que se firma el tratado 2008-2014 se da la mayor trasferencia de
capitales hacia China (24.560 millones de dólares).
Siguiendo con los puntos, destacamos también el séptimo y el décimo. El séptimo que
incentiva la construcción de infraestructura. Que si bien ya existían inversiones de
infraestructura de China en Argentina, tomó principal auge luego de este acuerdo. Plan
de infraestructura que, como destacamos en el primer apartado, perseguía la reforma
geoeconómica de la región. El décimo toma relevancia en la negociación de deuda que
llevaba a cabo Argentina.177

Plan de Acción Conjunta

Dentro de los objetivos principales del plan178, consideramos más relevante el tercero:
“se vincula con uno de los términos centrales de la política exterior china, el atributo
estratégico de la asociación (…). El mismo alude a que los socios que cooperan entre sí
lo harán tanto en los asuntos internacionales como en pos del crecimiento económico.
Esta visión evidencia la realización de acción conjunta no solo en el marco de la
comunidad de naciones sino también en el ámbito interno”. (Ramón-Berjano, 2015, pag.
38). Concepción de cooperación que China aplica para relacionarse con países en vías
de desarrollo (Sur-Sur). Como en el inicio destacamos, la autodefinición de China como
país en vías de desarrollo resulta discutible, dado el grado de asimetría que existe entre
este y los países sudamericanos. Los puntos cuatro, cinco y seis apuntan, justamente a la
disminución de dicha asimetría con Argentina.
Dentro de los artículos, es preciso destacar algunas inversiones como una nueva central
nuclear; al mismo tiempo que en otros se insiste en la disminución de la asimetría de la
balanza comercial mediante un mayor valor agregado a las exportaciones argentinas y la
cooperación Sur-Sur en materia científico tecnológica.

177
Consideramos relevantes, también los puntos octavo y noveno, pero los retomaremos con mayor
profundidad en el siguiente apartado.
178
1. Desarrollar armoniosamente la asociación estratégica integral 2. Definir metas concretas para la
cooperación bilateral en el período 2014-2018 3. Consolidar la visión estratégica común sobre la visión
internacional 4. Impulsar la complementación productiva en forma equilibrada. 5. Promover el
intercambio de experiencias y el conocimiento mutuo. 6. Promover la cooperación en ciencia y tecnología
e innovación productiva para fomentar el desarrollo sostenible.
Conclusiones finales
China se presenta como un actor extra regional que comprendió que para su plan de
ascenso a ser una de las principales potencias del planeta debía aprovechar el retroceso
de Estados Unidos en la región. También supo introducir una concepción de relaciones
horizontales en una región que se discutía pro o anti estadounidense. Del mismo modo
sostuvo una propensión a apoyar el desarrollo del tercer mundo, siendo ya considerada
una gran potencia económica. Al ser un país con gran demanda de los commodities, se
mostró atractiva a una región que había sufrido diversas crisis económicas en el cambio
al Siglo XXI.
La relación sino-argentina fue progresando. Al principio se le mostró favorable a
Argentina, ante el alto precio de la soja, pero que luego en la caída en el precio de este
grano, mostró sus debilidades. Al contrario del carácter pronunciado por China acerca
de la relación a entablar con Argentina, dicha relación se vio caracterizada por una
reprimarización de las exportaciones argentinas y un desequilibrio comercial a favor
China. Sumado a esto se promovió inversión de infraestructura y créditos swap para
apalear la disparidad y profundizar del modelo neo-extractivista que incita esta relación.
Lo expuesto sobre los tratados firmados en el 2014 abre una posibilidad de cambio en el
modelo de relación planteado, pero hasta el final del período que abarca nuestro estudio
–si bien entendemos que finaliza poco después de la firma- no se produjeron
trasformaciones de consideración en este sentido.
Bibliografía

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Ramón-Berjano (2015), El relacionamiento de china con América Latina y argentina:

significado de la alianza estratégica integral y de los acuerdos bilaterales. Documentos
de trabajo, 96.CARI
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

“Los escenarios democráticos del siglo XXI. Disrupción, fragmentación, nacionalismo,

populismo y nuevos actores globales”, 10 a 13 de septiembre de 2018.

Área temática: Política Internacional

La Política Exterior de Uruguay en el siglo XXI.

Lorena Lamas*

Resumen:

El presente trabajo centra su análisis en la Política Exterior (PE) uruguaya, como política pública, durante
los primeros años del siglo XXI. Para la realización de dicho estudio, se analizan las variables internas,
vinculadas con los tipos y orientaciones de los partidos políticos y sus alas; y las variables externas,
relacionadas con el contexto político y económico latinoamericano en general y del Cono Sur en
particular. En función de dichas variables y con el objetivo de mostrar su relación con la ejecución de la
PE uruguaya, se analizan las acciones de la PE del país en relación con el foco territorial elegido, los
socios privilegiados, el fortalecimiento de la CSS y las acciones en favor del desarrollo. El estudio
pretende mostrar que la reorientación de la PE uruguaya hacia la integración regional, junto con el
fortalecimiento del multilateralismo, responde a las variables internas relacionadas con la visión del
partido en el gobierno y, principalmente, al contexto latinoamericano favorable que permitió el
fortalecimiento de dicho regionalismo. Finalmente, se reflexiona sobre los desafíos actuales y el futuro de
la PE de Uruguay, en función de los cambios políticos y económicos en la región.

Palabras claves: Política Exterior (PE), América Latina (AL), Uruguay

Uruguayan Foreign Policy in the XXI century

Abstract:

The paper analyzes the Uruguayan Foreign Policy (FP), as a Public Policy, during the beginning of the
XXI century. To do that, the research reviews the internal variables as the type of political parties, their
orientations and segments, and the external variables which are related to the economic and political
context in Latin America in general, and the South Cone in particular. Related to these variables, and
with the objective to show the relationship with the execution of the Uruguayan FP, the research analyzes
the Uruguayan FP actions related to the territorial focus, the partners selected, the south-south
cooperation strength, and the development actions. The study seeks to show that the reorientation of the
Uruguayan FP towards regional integration and multilateralism is related to the internal variables of the
vision of the party in government, and mainly to the Latin-American context which allowed the strength
of the regionalism. Finally, the article reflects on actual challenges and the future of the Uruguayan FP on
behalf of the economic and political changes in the region.

*
Lorena Lamas, candidata a Doctora en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario)
Licenciada en Negocios Internacionales e Integración (Universidad Católica del Uruguay) y Posgraduada
en Estudios Internacionales (Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República)
Profesora de Derecho de la integración y Cooperación internacional para el desarrollo
Correo electrónico: lamasur.lorena@gmail.com
Key words: Foreign Policy (FP), Latin América (LA), Uruguay

Introducción

El estudio de los diversos actores y factores que afectan la política exterior (PE) de un
país, hacen precisa la aplicación del Foreign Policy Analysis (FPA) o Análisis de
Política Exterior (APE) a la hora de analizar las diferentes variables.

Esta teoría centra su estudio en el proceso decisorio de la PE considerando a los factores

internos de los Estados, como elementos importantes al momento de analizar las
diferentes trayectorias de la PE de los países; así como también de los factores externos
que la influencian y, por momentos, la determinan.

De acuerdo con Hill, a fin de entender las acciones del Estado, el APE requiere del
estudio sobre la interacción de ambas áreas (interna e internacional):

“[…] we can only fully understand what states do by looking at two

interactions: between their international position and their domestic
context; and between the problem being faced and the nature of the
decision-making process employed to handle it” (Hill, 2003: 52).
Este APE puede enfocarse en el contenido de las diversas políticas (militar, cultural o de
expansión comercial, etc.), en los resultados esperados, en ciertas decisiones políticas
específicamente o también puede orientarse hacia la identificación de las acciones
mediante los cuales se argumenta en favor de determinada política, para poder
acompañar mejor los procesos de definición de la misma (Tomassini, 1987).

En este sentido, Fernández Luzuriaga (2008) afirma que la PE presenta, en cualquier

país y momento histórico, particularidades que la hacen propender hacia la continuidad.
Sin embargo, como cualquier política pública, puede ser objeto de revisión o
readaptación ante un cambio de gobierno.

Especificamente sobre el caso uruguayo, Buquet (2007) expresa que la PE del país pasó
de verse como una política de Estado a convertirse en un campo fundamental de
discusión, transformándose crecientemente en una cuestión de disputa ideológica.
Reforzando esta idea Chasquetti expresa que:

“[…] el discurso tradicional que se refiere a la Política Exterior como

una política de consenso, es un discurso falso. El proceso legislativo
 estudiado demuestra que, por el contrario, es un elemento distintivo
que divide las aguas” (Chasquetti 2007: 98).
En función de estas afirmaciones, el estudio se cuestiona acerca de las acciones y
procesos en la PE uruguaya a partir de un cambio en el tipo de gobierno en el país, en el
marco de un contexto regional favorable en términos políticos y económicos.

Con el objetivo de responder a dicha interrogante, el estudio analiza el sistema y rol de

los partidos en la PE uruguaya, el orden regional imperante durante el período y la
importancia del Cono Sur, como variables independientes que afectan y por momentos
determinan las acciones de PE de Uruguay. Posteriormente, por medio del APE, se
analizan los ejes de la PE del país -en relación con el foco territorial elegido, los socios
privilegiados, el fortalecimiento de la CSS y las acciones en favor del desarrollo-. Y
finalmente, se reflexiona acerca del futuro de la PE uruguaya en el marco del nuevo
regionalismo estratégico.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, la hipótesis que orienta este trabajo hace
referencia que la reorientación de la PE uruguaya hacia la integración regional, junto
con el fortalecimiento del multilateralismo, responde a las variables internas
relacionadas con la visión del nuevo partido en el gobierno y, principalmente, al
contexto latinoamericano favorable que permitió el fortalecimiento de dicho
regionalismo.

1. La PE como Política Pública

Los actuales estudios sobre el funcionamiento del proceso decisorio de las actividades
internacionales cuestionan a la escuela realista que visualizaba el accionar de los
Estados por la búsqueda del poder en un mundo anárquico, sin considerar la influencia
de los factores externos ni de otros factores domésticos (Waltz, 1979). Esta escuela, que
entiende que la subsistencia del Estado depende de su propio poder, plantea una clara
diferencia entre high y low politics, en donde la primera refiere a las estrategias y
seguridad internacional y la segunda a los asuntos de menor relevancia en la agenda
internacional.

Los nuevos estudios sobre el proceso decisorio de la política internacional, a diferencia

de la escuela realista que visualizaba el accionar de los Estados por la búsqueda del
poder en un mundo anárquico, argumentan que la PE no se encuentra solamente
condicionada por factores externos, sino que también por factores domésticos; por lo
que el Estado no puede ser concebido como un “elemento unitario” (Putnam, 1988).
Este autor planeta la existencia de un “juego de dos niveles” en donde, en el nivel
nacional se encuentran los grupos domésticos como los partidos, parlamentos y grupos
de interés; y en el nivel internacional, los grupos representados por diplomáticos y
consejeros que actuando en lo que llama de negociación internacional (international
bargain), intentan satisfacer las demandas domésticas.

Profundizando en esta visión de la política exterior, Pinheiro la define como:

“[...] o conjunto de ações e decisões de um determinado ator,

geralmente mas não necessariamente o Estado, em relação a outros
Estados ou atores externos – tais como organizações internacionais,
corporações multinacionais ou atores transnacionais – formulada a
partir de oportunidades e demandas de natureza doméstica e/ou
internacional. Nesse sentido, trata-se da conjugação dos interesses e
ideias dos representantes de um Estado sobre sua inserção no sistema
internacional tal como ele se apresenta ou em direção à sua
restruturação, balizados por seus recursos de poder” (Pinheiro,
2004:7).
En concordancia con dicha posición, se entiende que tanto las políticas domésticas
como las exteriores son parte integrante e interdependiente del proceso pues, si bien la
política doméstica es un factor explicativo importante de la PE, hoy día la globalización
hace que no sea el único, ya que impone una creciente articulación entre los factores
externos e internos que acaban determinando la PE (Morasso, 2015). Este proceso de
globalización, de acuerdo con Soares, hace necesaria la superación de la barrera entre
los aspectos internos y externos al expresar que:

“A globalização, no sentido amplo de internacionalização da

economia e de diversos fenômenos sociais, fomenta a superação da
fronteira interno/externo e, consequentemente, a internacionalização
da agenda doméstica, com a incorporação a esfera da decisão
legislativa de questões de política externa, questões que previamente
estavam restritas ao Executivo” (Soares, 2000:287).
Por tanto, la política exterior, en tanto política pública, es entendida como “un conjunto
de líneas de acción diseñadas, decididas y efectivamente seguidas por la autoridad en el
ámbito de su competencia” (Mancebo, 2002:140). Según Olavarría (2007), es una
intervención del Estado expresada en una decisión o conjunto de decisiones de una
autoridad pública, que considera un análisis técnico-racional para un tema determinado
y una finalidad específica, que sigue un procedimiento formal, todo lo cual se da en el
contexto de un intenso proceso político de confrontación y articulación de intereses. En
la formación de la misma, de acuerdo con Milani (2012), intervienen una amplia gama
de actores, públicos y privados; y de factores, sistémicos y coyunturales, que
influencian las estrategias definidas de manera específica y diversa por cada país y
sociedad.

Sobre su proceso de formulación, Garcé y López explican que:

“Al igual que toda política pública, la política exterior se iniciará a

partir de un diagnóstico –nunca neutro, pues prefigura las soluciones–,
de una forma de comprender el escenario y de una definición de los
problemas a resolver o desafíos frente a los que actuar. La
construcción conceptual de los problemas, la formulación de las
posibles soluciones, la inclusión en la agenda, su negociación, la toma
de decisiones, la implementación, el monitoreo y la evaluación
comparten una dinámica comparable a la de cualquier política
pública” (Garcé y López, 2014:2).
Teniendo en consideración el referido proceso, se dirá además que dicha política no
comprende únicamente aquellas acciones que tienen raíz en las Cancillerías (o agencias
de asuntos exteriores), sino toda actividad gubernamental que posea una dimensión de
vinculación internacional más allá de cuál sea el órgano público o semipúblico que las
haya motivado (Malacalza, 2014).

Por otro lado, resulta necesario señalar que, dependiendo del tema que se trate y del
impacto que el mismo tenga en la vida de los ciudadanos, la PE será desarrollada con
mayor o menor autonomía por parte de sus órganos formuladores. De acuerdo con
Soares (2000), dependiendo del tema y de los impactos distributivos del mismo, por
momentos la PE puede pasar a ser foco de interés de diversos sectores, grupos y de la
propia opinión pública; por lo que la misma, como política pública, ha pasado a
demandar crecientemente de un proceso decisorio más amplio e incluso a depender,
cada vez más, del envolvimiento de diversos actores internos.

De acuerdo con Hill:

“The challenge for foreign policy-makers today, therfore, is to build

on the foreign ministry`s unique capacity to understand how a state`s
activities look from the outside, and to judge how much of a united
front is actually desirable, while ensuring that no gap arises between
classical foreign policy and the various international dimensions of
domestic policy. Striking the balance and keeping the various
departments of state in harmony with each other along the way, is one
of the great tests of modern government” (Hill, 2003:85).
En este sentido, el gran desafío de la PE se encuentra en la capacidad de articulación de
su agenda con los diversos actores internos involucrados.

2. El rol de los partidos políticos en la PE de Uruguay

Si bien el presente estudio considera a la PE como una política pública, en la cual el
Estado aparece como actor principal; no obstante, debe destacarse que la misma se
encuentra bajo la influencia de una amplia gama de actores, públicos y privados; y
factores, sistémicos y domésticos, que la transforman en un campo dinámico, complejo
y de amplitud temática.

Según De León (2017), para el caso latinoamericano las líneas de PE han atravesado
ciclos definidos por diversos factores, destacando los económicos y políticos, en donde
resulta fundamental la articulación de las variables externas con las condiciones
internas.

“En las perspectivas históricas de largo plazo sobre América Latina

(AL) encontramos ciclos claramente definidos no solo por las
variables económicas, sino, muchas veces, también correlacionados
con los procesos políticos. Para tener una aproximación comprensiva a
la evolución de la región en un período determinado es necesario
analizar los condicionamientos que la inserción externa establece
respecto de la articulación interna de los recursos y actividades. Al
mismo tiempo, la coyuntura política define el posicionamiento ante las
circunstancias externas y la estrategia para gestionar hacia adentro su
resultante” (De León, 2017: 34).
En este sentido, para el caso uruguayo resulta fundamental destacar que la PE del país,
de acuerdo con varios autores (Buquet, 2007; Chasquetti, 2007; López, 2015), es de
carácter partidocrática y partidocentrica; por lo que la PE uruguaya es entendida como
una política de partidos.

La afirmación de Buquet (2007) acerca de que la política exterior uruguaya pasó de

verse como una política de estado a convertirse en un campo de fuertes discusiones,
tiene que ver con el hecho de que la misma estuvo desarrollada e implementada en la
mayoría del Siglo XX “[…] por el Partido Colorado, quien ocupó durante la mayoría
del tiempo el gobierno, siendo contrapesada por las posturas del Partido Nacional que se
opuso a algunas acciones panamericanistas promovidas desde el gobierno” (Garcé y
López, 2014:3). Así, una vez que las diferentes fuerzas políticas comenzaron a
alternarse con mayor frecuencia en el gobierno (a fines del siglo XX e inicios del XXI),
la misma comenzó a ser entendida y vista como de partidos.

Los análisis en relación con de la centralidad de los partidos políticos como actores
dominantes, pero no excluyentes, de la PE han sido iniciados por Caetano, Rilla y Pérez
(1987) y han configurado una línea de estudios del sistema político uruguayo visto
como una partidocracia.

En concordancia con esta línea, el presente estudio coloca a los partidos como actores
centrales en la orientación de la PE del país; motivo por el cual, resulta fundamental el
análisis de las orientaciones y decisiones de PE de Uruguay en relación con su visión de
desarrollo, en el marco de un contexto internacional y regional concreto.

3. Sistema de partidos uruguayo

De acuerdo con Buquet (2016: 235), el sistema de partidos uruguayo es uno de los que
cuenta con mayores niveles de institucionalización en AL; encontrándose este concepto
fuertemente asociado a la idea clásica de estabilidad, especialmente en el terreno
electoral.

Hasta la década del sesenta, este sistema se encontró compuesto únicamente por dos
partidos tradicionales, el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN).
Actualmente, el sistema es multipartidista y se encuentra conformado por cuatro
partidos con representación parlamentaria: los dos partidos fundacionales, el Frente
Amplio (FA), creado en 1971, y el Partido Independiente (PI), de pequeña magnitud,
creado en 2003.

En el sistema de Uruguay, los agentes políticos de relevancia son de dos tipos: partidos
y fracciones. Por tanto, según López (2014), se debe atender a la naturaleza de
fraccionalización de los partidos y a las características peculiares del sistema electoral
que regula la competencia entre ellos y entre las fracciones de estos, que ha llevado a la
configuración de un sistema de competencias inter e intrapartidarias.

El alto nivel de institucionalización del sistema uruguayo destacado anteriormente, cría

barreras para el surgimiento de nuevos partidos y, a su vez, el formato fraccionalizado
de los partidos existentes genera instancias de competencia donde las fracciones buscan
construir liderazgos generando momentos de conflicto, pero también momentos de
cooperación intrapartidaria e incluso interpartidaria.
Por estos motivos, en el sistema partidario uruguayo se da una

“[…] coexistencia de intereses, por una parte a nivel de partido y por

otra parte los de las fracciones. Aunque debe decirse que los intereses
de los partidos pueden entenderse como la resultante de los intereses
de las fracciones que los componen, aunque pueden existir intereses
diferentes entre las fracciones. Partidos y fracciones al competir
buscan diferenciarse y adoptan diferentes posiciones a partir de
perfiles ideológicos, en tanto conjunto de ideas que constituyen y
caracterizan a los actores, y matrices de pensamiento político como
“mapas de ruta” para la acción, siempre condicionada por los
incentivos institucionales del espacio en el que desarrollan su acción”
(López, 2014: 4).
Estas ideologías y matrices de pensamiento ubican a los partidos dentro de la dicotomía
de filosofías públicas de izquierda (Frente Amplio) y derecha (Partidos fundacionales),
en donde la derecha privilegia las relaciones Norte-Sur y la alianza con los países
desarrollados, priorizando la apertura al mundo; mientras que la izquierda privilegia las
relaciones Sur-Sur y la alianza con los países emergentes, priorizando lo regional. A su
vez, dentro de estos partidos se encuentran las diferentes fracciones, sectores o alas que
también tienen orientaciones hacia la derecha o la izquierda.

En este sentido, la orientación de la política exterior de los diferentes gobiernos no solo

se relaciona con las ideas, visiones de desarrollo y matrices de pensamiento del partido
en el gobierno, sino también con la distribución de poder resultante de la elección, entre
de las diferentes alas a la interna del partido.

4. Orden regional imperante en el siglo XXI. La década ganada (2003-2014)

En el entendido de que el conocimiento es una construcción históricamente
determinada, no divorciada del tiempo ni del espacio; las percepciones sobre el mundo,
consecuentemente, tienen sus raíces en la visión de los Estados y su condición de
dominación o de subordinación en el Sistema Internacional (SI). Es decir, no surgen de
una posición neutral frente a una realidad objetiva, sino que reflejan intereses y
objetivos sociales preexistentes (Payne y Gamble, 1996).

Por tanto, la comprensión de las bases y objetivos de la relación latinoamericana debe

ser ubicada dentro del Orden Internacional imperante y en los procesos y luchas por
autonomía, redistribución y mejores condiciones para el desarrollo en dicho marco.
En este sentido hacia inicios del siglo XXI, predominaba el descontento de varios
sectores de la sociedad latinoamericana con los efectos negativos de la implantación de
las reformas neoliberales en la región, que generaron enormes crisis económico-
financieras en AL, grandes brechas sociales, un amplio cuestionamiento de las políticas
aplicadas y un descontento con los partidos políticos tradicionales, que acabaron en la
sucesión de diversos movimientos políticos y sociales con discursos rupturistas que
proponían cambios en las condiciones económicas y sociales para la región.

Estos discursos, reclamos y propuestas por la implementación de cambios en favor de

políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como cambios profundos
en el modelo económico y político, a partir de los 2000, estuvieron relacionados con la
importancia atribuida a los factores ideacionales y a la relación planteada entre agente y
estructura que otorgan posibilidad a la visión del cambio.

Si bien el hecho de que los mundos de la política de poder sean socialmente

construidos, no implica necesariamente su maleabilidad; en la medida que los mismos
constituyen realidades intersubjetivamente estructuradas a través de las prácticas de los
agentes, el potencial de cambio permanece en manos de esos mismos agentes (Sodupe,
2003: 177).

En consecuencia y por medio de dichos agentes, durante los primeros años del siglo
XXI, comenzaron a sucederse en AL una serie de gobiernos de corte progresista (Néstor
Kirchner en Argentina, Lula Da Silva en Brasil, Evo Morales en Bolivia, Michelle
Bachelet en Chile, Rafael Correa en Ecuador, Tabaré Vázquez en Uruguay y Hugo
Chávez en Venezuela) que forman parte de una ola de “nueva izquierda”, cada uno con
sus matices y particularidades endógenas (Morasso, 2009). Por lo que, la llegada del
Frente Amplio (FA) como fuerza política progresista al gobierno de Uruguay, a partir de
2005, puede relacionarse con esta coyuntura.

Estos gobiernos latinoamericanos, introdujeron cambios en las estrategias de política

internas e internacionales y priorizaron las actividades vinculadas con el desarrollo
social y las políticas redistributivas; al tiempo que impulsaron la reemergencia de la
CSS.

A decir de Natanson (2008) en materia de política exterior, este tipo de gobiernos no

tradicionales que llegó al poder a inicios del siglo XXI, privilegian la cooperación y la
integración regional (no solo económica, sino también política y cultural). Por lo que, la
CSS volvió a cobrar vigencia, como un mecanismo para fortalecedor de las capacidades
de los países en desarrollo, identificar problemas que les son comunes en el escenario
internacional y formular las estrategias necesarias para abordarlos conjuntamente
(Lechini y Morasso, 2013); a la vez que, posicionarse en ciertos ámbitos como eje
articulador de algunos proyectos políticos que procuraban un mejor posicionamiento de
sus actores en el SI (Lechini, 2009; Morasso, 2015; Ojeda, 2016).

La recuperación del espacio que los Estados habían perdido en favor del libre mercado
permitió un cambio en el tipo y contenido de la integración regional latinoamericana
que pasó a colocar las cuestiones del desarrollo y los debates sobre el Orden
Internacional y su estructura, por lo menos en lo discursivo, dentro de las prioridades de
la Agenda. Estas acciones tuvieron gran influencia en la profundización de las
relaciones regionales, el desarrollo de nuevos esquemas de integración
latinoamericanistas y en la reemergencia y aumento de las actividades de CSS en AL.

Este período marca el surgimiento del regionalismo post-liberal que introdujo

redefiniciones en las políticas de desarrollo, el resurgimiento de la CSS y la
profundización de la integración regional como herramienta de autonomía económica y
política en la superación de los problemas vinculados con el desarrollo y la desigualdad
latinoamericana, y como medio para mejorar la posición de los países de AL en el SI.

Así, durante esta etapa fueron creadas: la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (ALBA), en 2004 y transformada en Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) en
2006; la Comunidad Suramericana de Naciones, en 2004 y transformada en la Unión de
Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008; y las Cumbres de ALC, en 2008 y
transformada en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en
2010. Uruguay, integra desde sus inicios la UNASUR y la CELAC.

Paralelamente, en el ámbito económico la región comenzó a experimentar un

crecimiento de sus economías propiciado, principalmente, por una mejora en los
términos de intercambio a raíz del aumento del precio internacional de los commodities,
a partir de un aumento en la demanda de China y otros países asiáticos; junto con la
aplicación de determinadas medidas macroeconómicas a la interna de los países de AL
y la implementación de reformas y políticas económicas como instrumento central del
desarrollo.

Según los diversos informes del BM y la CEPAL, a partir del año 2003 y hasta el 2014,
se produjo en términos generales un significativo crecimiento económico
latinoamericano en lo que llamaron de década dorada o ganada, destacando incrementos
del 6% entre 2004 y 2010, con excepción de 2009 debido al impacto en las
exportaciones regionales a raíz de la crisis económica que estaban atravesando los
países del Norte en el período

En este marco, Uruguay también comenzó a experimentar grandes mejoras en su

economía de base agroexportadora que se mantuvo en crecimiento ininterrumpido hasta
el año 2013.

Fue en el marco de este contexto económico positivo para la región, que los nuevos
gobiernos con una visión post-liberal, y las condiciones económicas necesarias,
implementaron una serie de cambios en las políticas económicas y sociales más
orientadas al desarrollo, a la eliminación de la exclusión social y a la redistribución de la
renta. Iniciándose así “[…] una década marcada por nuevas circunstancias en la
economía mundial y la vuelta del desarrollo como proyecto” (De León, 2012: 175).

No obstante, no todos los países de AL siguieron este camino, sino que algunos como
México y Colombia, principalmente, pero también Perú y Chile mantuvieron la
centralidad del mercado en sus actividades económicas, sin renunciar a los principios
del Consenso de Washington (De León, 2017: 45).

En este sentido, y a pesar de la confluencia de ciertas ideas y visiones de los gobiernos

latinoamericanos para el período 2003-2014, resulta difícil afirmar que existiera una
unidad y homogeneidad de visiones y propuestas con respecto a la inserción
internacional de la región, los vínculos y tipos de negociaciones con los centros de
poder y los términos de participación de la región en el SI.

“Apesar das manifestações de unidade, das manifestações de política

de poder, da aspiração manifesta de alguns governos para a criação
um bloco de poder (restrito à América do Sul ou ao Cone Sul), da
limitação de conflitos no âmbito do Atlântico Sul e da cooperação
política, seria ingênuo pensar que hoje a região latino-americana
apresenta uma visão homogênea sobre o que deve ser a sua inserção
internacional, sobre as suas relações com os Estados Unidos assim
como sobre os temas de interesse para a superpotência (tais como nos
casos pontuais de Cuba, Colômbia e Venezuela; a agenda de
 segurança, entre outros) e sobre a construção da Alca” (Bernal-Meza,
2005: 14).
El mantenimiento o alejamiento de los principios fundamentales del Consenso de
Washington durante la llamada década dorada y los vínculos establecidos entre los
países de la región en términos de sus relaciones económicas y de su posicionamiento
sobre la inserción internacional, definió en el referido período diferentes improntas de
los países dentro de AL y una separación a la interna, entre visiones de desarrollo bien
diferentes (De León, 2017).

En este sentido en concordancia con la visión de Caballero (2014) se destaca que una de
las paradojas recurrentes en la historia de AL ha sido la existencia de una tensión entre
dos imaginarios sociales que encuentran, por un lado, a la idea de unidad regional
sustentada en la visión de valores compartidos y de un proyecto común, al mismo
tiempo que de oposición hacia las potencias europeas coloniales y hacia el hegemón
estadounidense; y, por otro lado, la idea de soberanía nacional y no injerencia ni cesión
de soberanía, derivado de las independencias de la metrópolis y del miedo frente a una
nueva colonización. “Esta disyuntiva entre regionalismo y nacionalismo cruzará
transversalmente la historia de la región desde las independencias hasta la actualidad”
(Caballero, 2014).

Adicionalmente, debe destacarse que el referido dinamismo y crecimiento económico,

que permitió la concepción e implementación de muchas de las dinámicas orientadas al
desarrollo, integración y a la CSS, comenzó a experimentar tendencias recesivas en
2014, las cuales se materializaron en 2015 cuando se registró una caída del 0,5% del
PBI en la región, tendencia que continuó en los años posteriores hasta el presente.

Al tiempo que, la primarización de las exportaciones regionales es un problema

adicional. Sobre este aspecto, se entiende que la región podría haber aprovechado la
oportunidad de crecimiento económico experimentado en la pasada década para trabajar
en un cambio de su matriz productiva y diversificación de la oferta exportadora a fin de
disminuir su dependencia y vulnerabilidad con respecto a los precios internacionales de
los commodities y las variaciones en la relación de los términos de intercambio.

Sobre este aspecto Sanahuja (2018: 37) destaca que la actual AL más globalizada
enfrenta nuevos riesgos relacionados una mayor vulnerabilidad estructural a partir del
fin de la bonanza experimentada, que responde tanto a factores cíclicos como
estructurales y que muestran los límites de un modelo de inserción internacional aún
muy dependiente de las materias primas.

Finalmente, debe destacarse que en la actualidad nos encontramos frente a la

consolidación de una nueva etapa dentro de los procesos de regionalización
latinoamericana denominada regionalismo estratégico que tuvo inicio en la segunda
década del siglo XXI con características más pragmáticas y estratégicas, con una visión
más economicista y con la intención de insertar a la región en las cadenas globales de
valor.

En el marco de esta etapa se destaca la creación de la Alianza del Pacífico (AP) en

2011. Si bien, hubo negociaciones y posiciones encontradas a la interna Uruguay,
acerca de la participación o no del país en este proceso; al día de hoy, Uruguay no forma
parte del mismo.

Adicionalmente, debe reflexionarse acerca de la real posibilidad de implementación de

esta reemergencia de los postulados neoliberales, puesto que a nivel internacional se
percibe menos apertura y cierta resistencia a nuevos tratados internacionales y aperturas
comerciales, liderados por ciertos gobiernos de corte nacionalista y extrema derecha en
algunos de los países centrales.

5. La importancia del Cono sur en la PE de Uruguay

El estudio de la coyuntura particular del Cono Sur se relaciona con la ubicación
geográfica y tamaño relativo de Uruguay, lo cual ha determinado histórica y
particularmente la relación con sus vecinos.

A partir de la firma de la Convención Preliminar de Paz en 1828 en el marco de las

negociaciones entre Argentina y Brasil con la mediación de la diplomacia británica,
representada por Lord Ponsomby, le fue otorgada a Uruguay la condición de “estado
tapón”, lo cual marcó históricamente las relaciones de Uruguay con estos dos países.

La condición de estado tapón entre dos países con un tamaño, una población y un
mercado mucho mayores que el uruguayo, tuvo implicaciones en la PE de Uruguay
generando una cierta dependencia de sus vecinos, así como la necesidad de
coordinación con éstos para proyectarse política y económicamente en el SI.
Las referidas características han propiciado un comportamiento histórico de la PE
uruguaya al priorizar sus relaciones económico-comerciales y político-diplomáticas con
ambos países.

En este sentido, independientemente del tipo de gobierno, la prioridad del Cono Sur
para el país se ha constituido como una característica constante, que puede mostrar
improntas e intensidades diferentes, pero que siempre se ha mantenido.

Por lo anterior, tanto la política económica, como la exterior del país han sido diseñadas
a partir de lo que Luján (1994) denomina de círculos concéntricos, que tienen en su eje
inicial al país y van ampliándose en orden de prioridad encontrando primeramente a
Argentina y Brasil, en segundo lugar al Mercosur, luego a los estados asociados al
esquema y al resto de Latinoamérica. Fuera del continente, la intensidad ha sido mayor
en algunos momentos, con EUA y en otros, con la Unión Europea y algunos países
asiáticos.

En el diseño de la PE con Argentina y Brasil, Uruguay aplica la estrategia denominada

por la teoría de las relaciones internacionales como Bandwagoning, la cual se basa en la
aplicación de una práctica consistente en alinearse con el Estado más fuerte de la región
en el marco del SI. Por lo cual esta técnica es utilizada principalmente por los Estados
pequeños (Schroeder, 1995).

“Bandwagoning, is more prevalent among those (countries) that fall

behind the pre-eminent state to such an extent that they can do
virtually nothing to influence power distributions or bring about
significant independent effects, especially on a systemic level […] Is a
strategy to preserve basic security concerns by seeking protection
from a stronger, and even threatening, power […] In general, the
weaker the state, the more likely is to bandwagon rather than
balance” (Walt, 1987: 28-32).
En este sentido, las relaciones de Uruguay más próximas hacia alguno de sus dos
vecinos, de acuerdo con López (2014:19), se relaciona con los procesos formativos de
los partidos fundacionales uruguayos durante el siglo XIX, que continuó durante el siglo
XX, en dónde históricamente el Partido Colorado ha tenido relaciones más estrechas
con Brasil, mientras que en el Partido Nacional ha ocurrido lo mismo con Argentina.

Desde inicios del siglo XXI, las relaciones con Argentina han enfrentado diversas
dificultades, primeramente debido a un conflicto en el año 2002 a partir de
declaraciones del expresidente Batlle (Partido Colorado), las cuales ocasionaron un
conflicto diplomático, generando una aproximación hacia Brasil y un aumento en los
indicadores comerciales bilaterales.

Posteriormente, solucionado el problema diplomático, las relaciones volvieron a un

cierto equilibrio y con expectativas de mejora de los vínculos, en función del nuevo
orden regional imperante y de la relativa coincidencia de los partidos de corte
progresista que llegaron al gobierno de los tres países.

No obstante, estas expectativas no se concretaron debido a un nuevo conflicto con

Argentina, esta vez a raíz de la instalación de una planta de celulosa en Uruguay sobre
las márgenes del Río Uruguay.

El conflicto se inició en 2005 y tuvo su pico de mayor intensidad entre 2006 y 2007,
causando grandes perjuicios económico-comerciales para Uruguay e impactos en las
relaciones políticas y comerciales entre ambos países, que se enfrentaron por este asunto
en el Tribunal Arbitral del Mercosur y en la Corte Internacional de Justicia. A partir de
2010, luego de los fallos arbitrales y con un gran esfuerzo político-diplomático, las
relaciones comenzaron a estabilizarse y el conflicto a caer en intensidad.

Este incidente trasladó el péndulo de las relaciones internacionales uruguayas hacia

Brasil, las cuales fueron fortaleciéndose cada vez más y llevaron a que el expresidente
Mujica (FA), al inicio de su mandato en 2010, en referencia a las relaciones con los
vecinos y la orientación de su PE, señalara que Uruguay debe ir “en el estribo de Brasil”
sobre todo a causa de la proyección de este último como líder regional. A lo cual agregó
que:

“[…] sin Brasil el mundo a Uruguay no se le abre, se le cierra; y que

la relación que tiene con Brasil le potencia otras relaciones con otros
países en el mundo179”
Dejando así de manifiesto su visión de la situación regional y la estrategia de
bandwagoning del país con relación a Brasil para poder, a partir de éste, acceder al
mundo. Esta estrategia de alineación de la PE uruguaya a la brasilera en el marco de un
SI multilateral y un orden regional post-liberal aparece como uno de los elementos
explicativos de la profundización de los vínculos uruguayos con la región y del aumento

179
La República, 24 de mayo de 2010 en Documento de Trabajo N.79 de Fernández Luzuriaga (2011)
“La agenda internacional del Uruguay en el primer año del gobierno de José Mujica”.
de la CSS uruguaya durante el período de estudio, acompañando la estrategia del vecino
país.

No obstante la explicación anterior, cuando analizado en términos regionales Argentina,

Brasil y Uruguay han coincidido de manera general en sus políticas económicas, de
desarrollo y visión del SI durante el período de análisis; diferenciándose de otros países
de la región.

En este sentido, cuando se analiza la estrategia económica y política aplicada por los
tres países en comparación con otros de sus socios regionales, puede observarse que
éstos basaron su proceso de desarrollo en la ampliación del mercado interno, a partir de
medidas de transformación de las estructuras productivas de sus economías, orientadas
tanto a los productos destinados a exportación como a los destinados al mercado interno
generando una estructura productiva más compleja y tecnológicamente más madura
para lo cual el Estado se convirtió en un actor principal (De León, 2017).

A su vez, en el ámbito internacional intentaron aprovechar la sinergia del Mercosur

(esquema de integración que los nuclea) para escalonar las exportaciones, avanzando en
la intensidad tecnológica de los intercambios.

Esta estrategia difiere de la aplicada, por un lado, por el grupo de países de AL

nucleados hoy en la Alianza del Pacífico, que mantuvieron estrategias globales de tipo
neoliberal; y, por otro, de un grupo de países con una muy fuerte presencia estatal con
mercados internos más débiles y exportaciones basadas en hidrocarburos y minerales,
como Venezuela, Ecuador y Bolivia.

Por otro lado, cuando se observan las políticas orientadas a la reducción de la pobreza y
redistribución de la renta, los tres países también destacan por ser los que registraron un
mayor descenso de la pobreza en términos relativos durante la última década, con una
reducción del 87,7% en Argentina, 70,8% en Uruguay y 56% en Brasil (De León, 2017:
53).

A su vez, cuando observado el índice de Gini para el análisis de la concentración de

renta, estos países también muestran, en términos relativos regionales, los mejores
resultados en cuanto a la equidad y cohesión social.
No obstante, debe destacarse que las proximidades en las visiones políticas que
generaron los acercamientos en los períodos anteriores, debido a un cambio de gobierno
en Argentina y a una situación de crisis política en Brasil, han generado actualmente un
relativo distanciamiento político de Uruguay para con ambos vecinos.

6. Las acciones de PE uruguaya durante el siglo XXI

Con el objetivo de identificar los ejes de la PE uruguaya de los diferentes partidos y sus
alas en el gobierno para el período de análisis, de acuerdo con las construcciones
metodológicas de Onuki y Oliveira (2010) y Luján (2011), el trabajo estudia la
priorización del foco territorial (apertura al mundo o región) y la elección de los aliados
claves (países desarrollados o emergentes).

El estudio de las referidas variables se debe a que otras cuestiones como el respeto por
las reglas básicas del Derecho Internacional, la libre determinación de los pueblos, la no
intervención o la solución pacífica de controversias son, en realidad, componentes
esenciales de las actuales reglas de interacción entre Estados a nivel internacional y por
tanto son mantenidos en todos los gobiernos nacionales, a partir del retorno a la
democracia en 1985 (Onuki y Oliveira, 2010).

Paralelamente, se destaca adicionalmente otro asunto de naturaleza política que

mantuvo una continuidad en la PE del país durante el período de análisis relacionado
con la presencia de efectivos militares en las Misiones de Mantenimiento de Paz (MMP)
de Naciones Unidas, permitiendo a Uruguay ganar destaque internacional puesto que es
el país con mayor cantidad de efectivos desplegados en MMP en relación con su
población y tamaño relativo.

La tipología desarrollada por Luján (2011) centró su análisis en dos variables

tricotómicas: a) el foco territorial prioritario para la PE del país (región, mundo o
equilibrio entre la región y el mundo) y b) los principales conjuntos de países o regiones
concebidos como aliados o principales socios en el sistema internacional (BRICS,
principales países desarrollados -como los EUA, integrantes de la UE y Japón-, o un
conjunto amplio de países de la región y más allá de la misma, que varían según los
temas y momentos de la PE del país).
En este sentido, desde el retorno a la democracia en Uruguay en 1985, si bien la PE del
país se mantuvo estable en sus orientaciones estratégicas de largo plazo; con base en la
tipología de Luján, se destacan algunos matices:

“Los tres primeros gobiernos de este período tuvieron una orientación

compartida en una posición intermedia entre un «regionalismo
abierto» (escenario V), más abierto —y en clave liberal— que
regional, y una apuesta hacia la construcción de una zona de libre
comercio, en la que EE. UU. y la UE atrajeron la principal atención
(escenario VIII). Por su parte, el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005)
enfatizó la apertura en clave panamericanista, desde un marcado
acercamiento a EE. UU. (escenario VII) […] el primer gobierno del
FA, tuvo como orientación predominante el «regionalismo abierto»
(escenario V), al tiempo que buscó equilibrar la inserción del país
entre la región y el mundo con una vocación definida en la
confirmación de una mayor amplitud de socios, tanto dentro de la
región como fuera de ella […] y en el marco de la ubicación dentro de
esta tipología a las principales orientaciones en política exterior de la
Administración Mujica, puede señalarse a nuestro juicio que el
segundo gobierno del FA (2010-2015) evidenció en esta dirección
analítica una reorientación, pasando de forma general del tipo V
(regionalismo abierto) al tipo II (integración
regional/multilateralismo)” (Caetano, López y Luján, 2016: 283).
Finalmente, como variable independiente o factor dado, se destaca nuevamente la
localización geográfica del país. Uruguay, inserto en AL, cuenta con una gran ventaja
puesto que comparte diversos aspectos con los países de la región y específicamente con
los del Cono Sur, tales como la cultura, historia, idiosincrasia, lengua (excepto Brasil),
etc. que contribuyen al mantenimiento de los vínculos regionales durante todo el
período de análisis, variando la intensidad y las áreas priorizadas.

7. Ejes de PE y países aliados

En el año 2000, previo al desencadenamiento de la crisis económica en Uruguay, inició

el gobierno del expresidente Jorge Batlle- PC (2000-2005). “Durante este período de
gobierno, el factor sistema internacional condicionó con mayor intensidad que en las
tres administraciones democráticas anteriores tanto la política interna como la exterior
del país” (Ferro, 2006:125).

En el ámbito económico, de acuerdo con Ferro (2006), las repercusiones y

consecuencias de la crisis argentina, a las que se sumó la tardía respuesta del gobierno
nacional, desataron la peor crisis financiera padecida por Uruguay que eclosionó en el
año 2002. Esto llevó a que, desde una posición neoliberal, se optara por la
diversificación de las exportaciones, preferentemente del sector cárnico hacia los
Estados Unidos de América (EUA).

Por lo anterior durante este período, el Mercosur se vio afectado negativamente por las
decisiones unilaterales de los países grandes del bloque que, en un intento de rescate de
sus economías, acabaron agudizando la crisis económica regional.

Es en función de esta coyuntura regional que Uruguay centró sus exportaciones a los
EUA, logrando que dicho país se posicionara como el principal comprador cárnico de
Uruguay, desplazando en términos totales de intercambio comercial a Argentina y
Brasil, que han sido históricamente los principales socios comerciales de Uruguay.

“[…] desde su posición dogmática y política neoliberal, el presidente

Jorge Batlle a pesar de su apoyo retórico al MERCOSUR, reafirma su
aproximación al desarrollo mediante la diversificación de las
exportaciones a países fuera del bloque, preferentemente a EE.UU.
(Ferro, 2006:125)
En esta línea, Uruguay consiguió intensificar sus actividades comerciales con este país.
Por lo que,

“El elemento de mayor relevancia de la política exterior de este

período, y quizás el más resistido a nivel popular, fue el total
alineamiento del gobierno del presidente Batlle con el de EE. UU.
Esta suerte de «relación carnal» entre Batlle y Bush tuvo como
resultado positivo para el país el préstamo de salvataje que otorgó el
gobierno de EE. UU., como respuesta al pedido de Uruguay al FMI,
aunque este organismo se opusiera y, en su aspecto más negativo, la
ausencia de una declaración del gobierno uruguayo de oposición a la
invasión a Irak, que hubiera sido acorde a su tradicional política
exterior” (Ferro, 2006: 125-126).
A su vez, en función del alineamiento de la PE uruguaya con los EUA, el gobierno
uruguayo rompió las relaciones diplomáticas con Cuba.

Finalmente, cabe aclarar que para este período de gobierno, el exministro Opertti
destaca en sus memorias de Cancillería la implementación de la llamada “Política
Exterior de Estado”.

A partir de la llegada de los gobiernos de izquierda en AL, se observan ciertos cambios

en la PE de varios de los países de la región permitiendo una aproximación y
profundización de los vínculos latinoamericanos. No obstante, este cambio en PE no
solo se relaciona con una transformación en las visiones de desarrollo los partidos
políticos, sino también con una estrategia política en diversos foros para conseguir los
objetivos de cada uno de los gobiernos de la región. En este sentido Ojeda (2016)
destaca que:

“El cambio observado en la línea de acción exterior de los países

latinoamericanos bien podría denominarse como una estrategia de
diversificación de espacios políticos. Entendiendo que, a los efectos
de conseguir los objetivos políticos (nacionales y regionales), los
países latinoamericanos optan por diversificar sus actuaciones en un
sin número de espacios o foros políticos y económicos que van más
allá del Sistema de Naciones Unidas y los foros habituales de las
Instituciones Bretton Woods” (Ojeda, 2016: 93).
Concretamente, sobre los cambios en la PE del Uruguay durante el primer gobierno del
presidente Tabaré Vázquez- FA (2005-2010), Alvariza (2013) afirma que, a partir de
2005 cuando la coalición de partidos políticos progresistas asumió el Poder Ejecutivo
por primera vez en el país, de hecho se produjeron cambios en la política exterior de la
mano de un nuevo modelo de inserción internacional.

Luján (2010) también manifiesta que la llegada de la izquierda al gobierno implicó un

cambio en la orientación de la política exterior y agrega que el gobierno del
expresidente Batlle se orientó de forma más panamericanista, mientras que la PE del
gobierno de Vázquez buscó un mayor equilibrio entre la región y el mundo; destacando
que el “regionalismo abierto” utilizado como estrategia de política exterior del primer
gobierno progresista en el país se orientó a las relaciones bilaterales y multilaterales
regionales, en detrimento del acentuado pro-norteamericanismo de los anteriores
gobiernos (Luján en Quiroga y Fraça, 2010).

La coyuntura regional mencionada anteriormente, permitió un posicionamiento más

activo en los debates sobre la nueva arquitectura internacional de la ayuda en el plano
multilateral, junto con un estímulo de las actividades de integración regional y aumento
de la CSS, a partir de la aproximación del gobierno con AL, bajo la identidad del Sur.

La PE de este gobierno, junto con la económica y la educativa fueron objeto de diálogo

y negociación con las otras fuerzas políticas del país. Al tiempo que, se trabajó
fuertemente en la reducción de la injusticia social y la pobreza, reivindicando el
reforzamiento de la capacidad del Estado-Nación para decidir sobre la política del país.

“[…] se adicionan en este período principios que responden a la

orientación política del gobierno y otros que se inscriben en las
 circunstancias internacionales actuales. Entre los primeros se
encuentran la solidaridad internacional, el no alineamiento y el
reconocimiento de los derechos humanos de titularidad colectiva tales
como el derecho al desarrollo y al medio ambiente sano. Entre los
segundos, el rechazo a todo tipo de terrorismo llevado a cabo tanto por
un Estado, como por cualquier tipo de organización o individuo, a la
violencia y a la discriminación. El reconocimiento del
multilateralismo como única forma de restablecer la vigencia del
derecho internacional y la preservación de la paz, así como de
fortalecer el debilitado orden internacional y jerarquizar el papel que
debe desempeñar la ONU” (Ferro, 2006:126).
En el marco de una PE autónoma e independiente de alineamientos, la primera medida
que tomó el gobierno fue la de retomar las relaciones diplomáticas con Cuba, así como
iniciar un rompimiento del relacionamiento tan estrecho que el gobierno uruguayo
mantuvo con los EUA durante el período de gobierno del Dr. Batlle; al tiempo que se
decidió la oposición al ALCA, junto con el resto de los integrantes del Mercosur.

Las relaciones internacionales fueron ordenadas en torno a ejes temáticos con base en
los vínculos históricos, culturales, políticos, sociales y económicos. En este sentido, la
prioridad se colocó en el Mercosur y en el relacionamiento bilateral con Brasil y
Argentina, país con el cual se inició un conflicto bilateral con impacto internacional por
la instalación de papeleras sobre el río Uruguay a partir de 2006.

Las relaciones con el resto de la región, partieron del espacio ampliado del bloque de
integración regional, dando prioridad a las relaciones con los estados asociados (Chile,
Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela) y a la interacción con los otros procesos
de integración regionales como la CAN. En donde fueron estrechados, particularmente,
los vínculos con Venezuela y promovido su ingreso al Mercosur, el cual fue
materializado en el año 2012.

Fuera de la región, fueron priorizadas las actividades comerciales con la UE y fue

promovida la creación de nuevos espacios de inserción tales como la República Popular
China, el resto de Asia y el Medio Oriente.

En una coyuntura de crecimiento económico del país a partir del aumento del precio de
los productos exportados, los gobiernos del FA tuvieron la posibilidad de implementar
una política de desarrollo social orientada a la disminución de la pobreza y distribución
de la renta; al tiempo que comenzó a implementar un modelo de desarrollo basado en la
integración productiva y reconversión de la matriz energética. Si bien continúan muchos
desafíos pendientes, debe destacarse que estas medidas permitieron que Uruguay posea
el menor índice de desigualdad y el más elevado índice de desarrollo humano (IDH) de
AL.

Por otro lado, también en el marco de la referida coyuntura regional, los países
latinoamericanos profundizaron sus actividades de CSS en el marco de los esquemas
regionales destacados anteriormente.

Finalmente, durante este período de gobierno, se destaca la participación en la

dimensión política-diplomática de

“[…] la constitución de ámbitos autónomos para la generación de

perspectivas comunes y prácticas alternativas entre países en
desarrollo, propiciando la creación o revitalización de coaliciones
regionales (UNASUR, CELAC y MERCOSUR), interregionales
(Cumbres América del Sur-África) y multilaterales (G77, Cumbres del
Sur, G20 de la Organización Mundial del Comercio) con el objetivo
de incrementar la capacidad negociadora de los países en desarrollo y
mejorar la concertación y coordinación de política (coalition
building)” (Malacalza, 2015: 213).
Dicha participación fue continuada y profundizada en el segundo período de gobierno
de esta fuerza política, bajo la presidencia de José Mujica- FA (2010-2015) en donde se
configura lo que Caetano, López y Luján (2016: 284) denominan de “reorientación”
pues se pasa, de forma general, del regionalismo abierto a una PE de integración
regional/multilateralismo.

Esta reorientación entre dos gobiernos del mismo partido se explica en función de las
diferencias en la distribución de votos de las distintas alas a la interna del partido, como
analizado con anterioridad. Así, en el primer gobierno del FA las alas orientadas hacia
la derecha tuvieron mayor preponderancia; mientras que en el segundo período las
fracciones orientadas hacia la izquierda fueron las más votadas, destacándose aquí el
MPP que, además, es el sector del expresidente Mujica.

Sobre este período de gobierno, Clemente (2013) destaca que el Mercosur continuó
ocupando un lugar central en la agenda de PE de Uruguay, al tiempo que se produjo un
gran avance en propuestas de cooperación regional e integración productiva.

Esta participación de Uruguay en los procesos de integración y cooperación del Sur,

acompañando la tendencia regional, se entiende que es utilizada como un instrumento
de PE que sirve para incrementar la presencia regional, determinada por normas y reglas
internas, y la creencia en el deber de solidaridad destinada a países cercanos
geográficamente (Sánchez, 2013).

En relación con los ejes de PE, de acuerdo con Fernández Luzuriaga (2014), el proyecto
de gobierno del FA para las elecciones nacionales 2014 destacaba el reconocimiento a
la importancia de la CSS, el multilateralismo con el rol de Naciones Unidas; las
plataformas regionales como UNASUR, CELAC, Grupo de Cooperación Internacional
del MERCOSUR y la asunción de un rol dual como receptor y oferente de cooperación
proponiendo una “cooperación desde una perspectiva de izquierda”.

Por lo que la actuación del gobierno de Mujica en la arena de PE se desarrolló bajo una
impronta táctica pragmática, orientándose hacia una visión donde el Sur emergente
cobra una particular importancia. A su vez, la preocupación por la inserción económica
del país mantuvo la orientación de diversificar las posibilidades de nuevos mercados, en
dónde el acercamiento a China y el intento uruguayo de catalizar la agenda externa del
Mercosur tanto con el gigante asiático como con la UE, se destacan entre las acciones
en esta arena. Esta visión se complementa con un fuerte estrechamiento de lazos con
Brasil (López, 2014: 76).

La PE de regionalismo/multilateralismo ejecutada durante este período se caracterizó

por la profundización de los vínculos latinoamericanos y una mayor participación de
Uruguay en los ámbitos multilaterales.

En relación con el regionalismo, este período de gobierno tuvo un proyecto de PE

firmemente anclado en la integración regional; percibiéndose una estrategia de política
exterior en la que, en relación con el tamaño relativo de Uruguay, se utiliza una política
de asociación regional a fin de conseguir algún equilibrio en el tablero internacional. En
este sentido, en un discurso pronunciado en agosto de 2013, Mujica se refirió a la
integración diciendo que “en el mundo en que vivimos los débiles deben de juntarse con
sus iguales para ser algo o alguien en la balanza mundial” (Clemente, 2013: 38).

Según López (2014), el segundo gobierno del FA mostró una mayor profundización en
lo regional. “En su primer año de gobierno, el Presidente Mujica visitó Argentina,
Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela demostrando este
compromiso político con las relaciones bilaterales en el ámbito sudamericano”.
Además del estrechamiento de lazos con los países latinoamericanos, se continuaron
afianzando los vínculos con Cuba y Venezuela y se consiguió, por momentos, mejorar
las relaciones con Argentina, a pesar de que la PE continuó aún más alineada con Brasil.

En este relacionamiento con la región, y como característica particular del Presidente

Mujica, puede destacarse la utilización una marcada diplomacia presidencialista,
principalmente con Argentina y Brasil, pero que también se extendió en su vínculo con
muchos de los países latinoamericanos.

En este sentido, las Memorias del Ministro Almagro destacan que: “En el caso de la
República Federativa del Brasil, se parte de una relación más solidificada con el acento
puesto en la diplomacia presidencial”. Al tiempo que, se hace mención a la importancia
del restablecimiento de las relaciones con el vecino país al ser destacado como primer
punto de la Dirección de Asuntos Políticos la importancia de la

“[…] recuperación de los vínculos políticos con la República

Argentina y profundización de la agenda bilateral. Tras el fallo de la
Corte Internacional de Justicia en el mes de abril, se dieron pasos
positivos hacia la recomposición de las relaciones con el hermano
país, al tiempo que se avanzó en la coordinación para dar seguimiento
al mencionado fallo y al control de la Planta UPM Botnia” (Almagro
en Memorias del Ministro, 2010: Dirección General para Asuntos
Políticos).
Con relación a la UNASUR, el exministro destacó que:

“La UNASUR se ha convertido en el Foro de excelencia en cuanto a

la concertación política y vehículo adecuado para enfrentar los
desafíos que, contra la institucionalidad democrática, algunos países
en particular han padecido” (Almagro en Memorias del Ministro,
2010).
Con relación al multilateralismo, la figura particular del Presidente junto con las
actividades de política exterior del país, le dieron a Uruguay mayor visibilidad en el
ámbito internacional. En este sentido, fueron destacadas algunas participaciones del país
en ámbitos multilaterales, motivos por los que el excanciller Almagro en su discurso
ante la 54ª Asamblea General de las Naciones Unidas, expresó la aspiración de Uruguay
de ocupar un puesto como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad
argumentando el compromiso del país con el multilateralismo, destacando en particular
la participación en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y la coordinación del
Grupo de Amigos de Haití (Fernández, 2011).
Sobre esta temática, las Memorias del Ministro Almagro del año 2011 destacaron que
durante todo el año

“[…] la Cancillería ha trabajado para mejorar y fortalecer la capacidad

del Uruguay en materia de interlocución internacional, tanto mediante
la participación y organización de conferencias internacionales,
cumbres y demás instancias relevantes, como a través del impulso de
candidaturas del país y de sus representantes a ocupar cargos
relevantes que permiten aumentar la incidencia del Uruguay en el
contexto internacional” (Almagro en Memorias del Ministro, 2011).
Por otro lado, en el relacionamiento con Estados Unidos, se afirmó por parte del
excanciller que la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con dicho país no
representaba una prioridad en la agenda de la PE uruguaya.

Finalmente se destaca como hito importante, en el marco de las convicciones políticas y

éticas del gobierno sobre la autodeterminación de los pueblos, la formalización de las
relaciones con la Autoridad Nacional Palestina y su reconocimiento como Estado.

8. Desafíos actuales a partir del nuevo regionalismo estratégico

Si bien no es necesaria la implementación de un esquema de integración para que se
produzca cooperación regional en favor del desarrollo, el dinamismo y profundización
que la CSS experimentó durante los primeros diez o quince años del siglo XXI estuvo
enmarcado en las diversas iniciativas de integración regional latinoamericanas
mencionadas. En este sentido, Vera destaca que:

“Las causas de esta mayor vitalidad pueden encontrarse en los

mayores niveles de desarrollo alcanzados por varios países, el
fortalecimiento de capacidades y la acumulación de experiencias, y el
empuje de procesos de integración en América Latina que incorporan
espacios de cooperación en diversos ámbitos como parte de su
actividad” (Vera, 2011:95).
No obstante, avanzando en la segunda década del siglo XXI, nos encontramos frente al
inicio de esta nueva etapa dentro de los procesos de integración y regionalización
latinoamericana denominada regionalismo estratégico, con características más
pragmáticas, una visión más economicista y con la intención de insertar a la región en
las cadenas globales de valor.

A partir del año 2015 la región comenzó a enfrentar indicadores económicos negativos
en relación con su crecimiento, según las cifras del BM y la CEPAL; al tiempo que
comenzaron a experimentarse cambios en los tipos de gobierno en la región más
relacionados con las ideologías de derecha de acuerdo con las variables analizadas por
López, 2015.

En este sentido, en el Cono Sur en Argentina el 10 de diciembre de 2015 asumió el

gobierno el presidente Mauricio Macri por el partido Cambiemos que es una coalición
política fundada en 2015, a partir del acuerdo establecido entre la Coalición Cívica
ARI, Propuesta Republicana, la Unión Cívica Radical y otras fuerzas políticas. Por su
parte, en Brasil luego del proceso de destitución o impeachment a la expresidenta Dilma
Rousseff, asumió el 31 de agosto de 2016 el vicepresidente Michele Temer del Partido
del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) denominado Movimiento
Democrático Brasileño (MDB) desde 2018. A su vez, en Chile el 11 de marzo de 2018
asumió el presidente Sebastián Piñera quien fuera presidente durante el período 2010-
2014 por el partido Renovación Nacional y en esta oportunidad se declaró como
independiente. Finalmente, en abril de 2018 fue electo en Paraguay Abdo Benítez del
Partido Colorado.

Sobre esta nueva realidad económica y política, Sanahuja (2018) explica que se está
produciendo un retorno de los gobiernos liberal-conservadores en AL, con posiciones
favorables a la apertura e inserción internacional globalista que, sin embargo,
encuentran un ciclo político menos favorable a esta orientación en los países centrales,
los cuales están experimentando un ascenso de la derecha y un nacionalismo extremo.
Por lo que el tono de la región latinoamericana, incluidos los gobiernos de izquierda, se
orienta más hacia la defensa de las dinámicas que eran cuestionadas previamente, frente
al recrudecimiento del nacionalismo.

En función de estas características se observa una disminución en la intensidad de las

actividades relacionadas con el desarrollo y la aplicación de políticas redistributivas a
nivel del país; junto con un enfriamiento de las relaciones a nivel regional y de la CSS
que comienzan a mostrar un perfil más técnico y menos político en las actividades, así
como también en el plano discursivo.

Conclusiones

A través del APE pudo verificarse un cambio en la PE uruguaya relacionada con las
visiones de desarrollo y matrices de pensamiento de izquierda y derecha, en donde la
derecha (dentro de la cual se ubican el Partido Colorado y el Partido Nacional)
privilegió las relaciones Norte-Sur y la alianza con los países desarrollados, priorizando
la apertura al mundo; mientras que la izquierda (dentro de la cual se ubica el Frente
Amplio) privilegió las relaciones Sur-Sur y la alianza con los países emergentes,
priorizando lo regional.

A su vez, se destaca una relación entre el dinamismo económico de la región en la

década ganada (2003-2014) -caracterizado por una mejora en los términos de
intercambio internacional- con la profundización de los vínculos latinoamericanos, la
mayor disponibilidad de recursos orientados al desarrollo y el aumento de la CSS
regional.

Por lo cual se verifica que la variable sistema o el Orden internacional y regional, tanto
político como económico, han tenido un gran peso en la definición de los ejes de la PE
del país.

No obstante, a pesar de la confluencia de ciertas ideas y visiones de los gobiernos

latinoamericanos durante la década ganada, que permitieron una profundización en la
integración regional y una reemergencia de la CSS, resulta difícil afirmar la existencia
de una homogeneidad de visiones a respecto de la inserción internacional de la región,
de los vínculos y negociaciones con los centros de poder y de los términos de la
participación regional en el SI.

Ello ha ocasionado que, al cierre de este estudio, se perciba un alejamiento y

enfriamiento de los vínculos regionales que están colocando en cuestión las reales
potencialidades de la integración regional y la CSS, más allá de las afinidades políticas,
a lo cual debe sumarse el fin de un ciclo de bonanza económica, junto con la
reorientación de la PE de algunos países de la región hacia el neoliberalismo en el
marco del regionalismo estratégico.

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“Relaciones entre Vecinos Asimétricos”. La política exterior mexicana hacia Estados Unidos
entre 1982-2012.

Lorenzo Montero, Lucas Alejandro (Universidad del CEMA).

Email: lucas_l.a.l.m@hotmail.com
Área Temática: 7. Política Internacional.
Resumen:
El estudio que propone esta tesis de grado es el análisis de la política exterior mexicana
con respecto a los Estados Unidos en asuntos de seguridad internacional, entre los años 1982 y
2012. Haciendo especial énfasis en cuestiones que nos permitan ver cómo los asuntos
económicos relevantes para México llevan al gobierno a tomar decisiones en el campo de la
política exterior en seguridad internacional, a fin de demostrar algunas de sus características
más esenciales.
Cabe hacer las siguientes aclaraciones. Inicialmente, se tomará el mencionado marco
temporal porque, en el caso del año 1982, es el inicio de la administración del ex presidente
Miguel de la Madrid Hurtado, quien es resaltado por algunos analistas como el inicio de la era
liberal en México y, además, porque son años sumamente claves para el contexto nacional e
internacional, ya que es durante su administración que ocurre la Crisis de la Deuda y el
terremoto de 1985. Por otro lado, la razón de terminar la investigación en el 2012 es que, en
primer lugar, es el fin de la administración de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, lo que
permitirá comparar las administraciones del Partido Acción Nacional, y, en segundo lugar,
porque la administración de Enrique Peña Nieto no ha acabado aún, por lo que no se podría
analizar plenamente la política exterior de su mandato entero.
En primer lugar, el estudio orientará a la delimitación de un marco teórico sobre cómo
se conforma la política exterior y en qué forma se dan la toma de decisiones en este campo. Con
el objetivo de componer una aproximación personal de cómo se conforman las políticas,
basándonos en el análisis de los factores que se consideran intervinientes, como el tópico de
agenda, los actores domésticos intervinientes, el interés nacional, entre otros. Dedicando un
detallado análisis a los más relevantes, como el orden internacional, el contexto internacional
económico y político, la opinión pública mexicana, la integración regional, el
“antiamericanismo”, entre otros.
En segundo lugar, se trabajará el desarrollo de los eventos históricos en el contexto
nacional e internacional de ambos países más relevantes, que nos puedan servir de base para
explicar evoluciones en las relaciones de los dos vecinos analizados. Y, si bien, el marco
temporal es 1982-2006, se harán, cuando sea oportuno, análisis de sucesos ocurridos fuera de
dicho marco temporal, será únicamente para explicar eventos dentro del marco abordado.
En tercer lugar, como conclusiones, se hará un relevamiento de los datos más
importantes que sean resultantes de la investigación, así como la respuesta a los objetivos
específicos y generales de esta investigación.
Introducción

El estudio que propone esta tesis de grado es el análisis de la política exterior

mexicana con respecto a los Estados Unidos en asuntos de seguridad internacional, entre los
años 1982 y 2012. Haciendo especial énfasis en cuestiones que nos permitan ver cómo los
asuntos económicos relevantes para México llevan al gobierno a tomar decisiones en el campo
de la política exterior en seguridad internacional, a fin de demostrar algunas de sus
características más esenciales.
Cabe hacer las siguientes aclaraciones. Inicialmente, se tomará el mencionado marco
temporal porque, en el caso del año 1982, es el inicio de la administración del ex presidente
Miguel de la Madrid Hurtado, quien es resaltado por algunos analistas como el inicio de la era
liberal en México y, además, porque son años sumamente claves para el contexto nacional e
internacional, ya que es durante su administración que ocurre la Crisis de la Deuda y el
terremoto de 1985. Por otro lado, la razón de terminar la investigación en el 2012 es que, en
primer lugar, es el fin de la administración de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, lo que
permitirá comparar las administraciones del Partido Acción Nacional, y, en segundo lugar,
porque la administración de Enrique Peña Nieto no ha acabado aún, por lo que no se podría
analizar plenamente la política exterior de su mandato entero.
En primer lugar, el estudio orientará a la delimitación de un marco teórico sobre cómo
se conforma la política exterior y en qué forma se dan la toma de decisiones en este campo. Con
el objetivo de componer una aproximación personal de cómo se conforman las políticas,
basándonos en el análisis de los factores que se consideran intervinientes, como el tópico de
agenda, los actores domésticos intervinientes, el interés nacional, entre otros. Dedicando un
detallado análisis a los más relevantes, como el orden internacional, el contexto internacional
económico y político, la opinión pública mexicana, la integración regional, el
“antiamericanismo”, entre otros.
En segundo lugar, se trabajará el desarrollo de los eventos históricos en el contexto
nacional e internacional de ambos países más relevantes, que nos puedan servir de base para
explicar evoluciones en las relaciones de los dos vecinos analizados. Y, si bien, el marco
temporal es 1982-2006, se harán, cuando sea oportuno, análisis de sucesos ocurridos fuera de
dicho marco temporal, será únicamente para explicar eventos dentro del marco abordado.
Para aclarar una cuestión importante, se elige ese espacio temporal, 1982-2012, por
buenas razones. Es mencionado por los analistas mexicanos que 1982, fue el inicio de una época
de cambios estructurales en México, puntualmente, Velázquez Flores explica que es el momento
en el que empieza a afianzarse el cambio de rumbo político-económico para sobrevivir a la
crisis económica que padecían los países latinoamericanos (2007: 144-145), por lo que se
intentará desarrollar todo ese período de cambio. Por otro lado, considero que lo más correcto es
trabajar con administraciones que hayan terminado su período completamente, a fin de no correr
el riesgo de que se den cambios luego de la finalización de este trabajo. Además, el marcar un
lapso de treinta años exactos permite trabajar con un número bastante “simétrico”.
En tercer lugar, como conclusiones, se hará un relevamiento de los datos más
importantes que sean resultantes de la investigación, así como la respuesta a los objetivos
específicos y generales de esta investigación.
Pero ¿por qué estudiar la relación bilateral de los Estados Unidos y México en asuntos
de seguridad internacional? Bueno, porque las relaciones bilaterales entre esos Estados fueron
descritas de muchas formas, desde la base de un pasado traumático a la integración económica
resultante del NAFTA, nos demuestra que ha habido grandes cambios. ¿Por qué será esto? Tom
Long (Long, Murillo; 2017) explica que la relación entre ambos países es bastante interméstica,
por la cuestión que ambos necesitan del otro para mantener su economía, principalmente
México, ya que Estados Unidos es su principal destino de exportaciones. Sin embargo, uno de
los objetivos de la investigación busca responder una actitud de la política exterior de México,
el apoyo o repudio de las actividades militares de Estados Unidos en seguridad internacional,
por ejemplo, Luis Ochoa Bilbao (2011) explica que, en la intervención a Panamá para capturar
al General Noriega, México expresó su repudio, no obstante, en el caso de la invasión a Irak, el
ex presidente Fox se vio comprometido de decidir entre apoyar o no la decisión de su par
George W. Bush, teniendo incluso disputas dentro de su gabinete. En una entrevista, Bush dijo
que Vicente Fox nunca le confirmó la decisión de apoyarle en el Consejo de Seguridad (Vial;
2010). El debate de la resolución 1441 sobre la aprobación de la intervención al país del Medio
Oriente nunca se dio, pero, en las actas de debate de lo que terminó siendo la resolución 1441, la
delegación mexicana en el Consejo, en sus alocuciones expresaba su preocupación sobre la
posesión de armamento de destrucción masiva por parte de Irak (S/PV.4644).
Pero analizando la relación entre ambos países, uno puede ver, en términos de Buzan y
Weaver (2003), que hay un Complejo de Seguridad Regional en América del Norte,
especialmente relacionado al narcotráfico. Lo interesante, según Gustavo Sierra (2014), está en
que la historia del siglo XX explica que durante la Segunda Guerra Mundial hubo un acuerdo
tácito entre F. D. Roosevelt y Manuel Ávila Camacho, referido a que se permita el tráfico de
opio desde México hacia Estados Unidos para que este último pueda transformarlo en morfina y
enviarlo a la guerra. Sin embargo, durante la investigación se explora más la cuestión de la
interpretación del narcotráfico como amenaza a la seguridad, por parte de los Estados Unidos.
Sin embargo, la parte más relevante de la investigación será definir el cuerpo teórico
que explica la creación de la política exterior mexicana, así como la identificación y análisis de
los factores que intervienen. Una de las bases teóricas que nos sirven de base, es la teoría de
Robert Putnam (1988) sobre el juego de doble nivel, que explica la interacción entre las
coaliciones domésticas y los actores estatales en el momento de las negociaciones
internacionales. Permite explicar sucesos como los que explican María Amparo Casar y
Guadalupe González (Amparo Casar y González; 1990), sobre el ingreso de México al GATT, y
los grupos domésticos que participaron de los debates sobre la decisión a tomar por el Poder
Ejecutivo.
Por otro lado, Rafael Velázquez Flores (2007) explica los factores externos que
intervienen en la política exterior son varios, pero hay uno que se quisiera agregar desde afuera,
el orden internacional y mundial, visto desde la conceptualización que adopta Mariano
Bartolomé (2006). Esto es con el fin de abrir a la posibilidad de explicar que el entorno
resultante de cómo se configuren ambos órdenes, puede afectar a la construcción de política
exterior. Como otros factores, trabajaremos el punto que desarrolla Alex Mintz y Karl DeRouen
Jr. (Mintz, DeRouen; 2010), el ambiente de decisión, refiriéndonos al ambiente de la toma de
decisión en la política exterior.
Considerando a la política exterior como política pública, se intentará marcar la relación
que se da entre lo que es política de Estado y política de gobierno, en palabras de Modesto Seara
Vásquez en el prólogo del libro de Rafael Velázquez Flores (Velázquez Flores; 2007).
Los objetivos de esta investigación se pueden dividir en dos, el general y los
específicos. El primero es analizar cómo evolucionó la política exterior mexicana entre 1982 y
2012 hacia Estados Unidos en cuestiones de seguridad internacional. Los objetivos específicos
son los siguientes:
 Formular una estructura sobre la cómo se conforma la política exterior en
México.
  Identificar los factores que influyen en la política exterior mexicana y en su
toma de decisiones.
 Señalar las prioridades del gobierno mexicano que afectaron a la relación con
Estados Unidos.
 Definir cuánto interviene la opinión pública en la toma de decisiones del
gobierno mexicano.
 Evaluar la política exterior de México en asuntos de seguridad internacional, en
los que Estados Unidos interceda.
 Analizar el impacto de los cambios en el escenario mundial en las relaciones
entre Estados Unidos y México.
La investigación será de carácter cualitativo, siendo que se analiza algo como la política
exterior, gran parte del desarrollo se orientará al uso de herramientas de este tipo, no obstante,
se respaldarán con herramientas cuantitativas como estadísticas y gráficos.
Por otro lado, la investigación se regirá bajo los preceptos de los paradigmas teóricos de
la mainstream ampliada (Adler; 1997), es decir, realismo, liberalismo y, en menor medida,
constructivismo.

Teoría abordada
La Escuela de Copenhague, la cual tendrá un especial desarrollo en este trabajo, siendo
que permite explicar cuestiones relacionadas a la seguridad.
El principal autor de esta escuela es Barry Buzan (Buzan, Wæver y De Wilde; 1998;
Buzan y Wæver; 2003) quien trabaja cuestiones sobre la concepción de la seguridad luego de la
caída de la URSS. Para los fines de este trabajo, se desarrollarán los conceptos de los niveles de
análisis, la seguridad y la Teoría de los Complejos de Seguridad Regional (TCSR) (Buzan y
Wæver; 2003).
Empezando por los niveles de análisis propuestos, él los divide en cinco (Buzan, Wæver
y De Wilde; 1998: 5-6):
1. Nivel individual: El nivel más bajo de todos referido a los individuos, personas
de un Estado.
2. Nivel subunidad: Grupos de poder dentro de un Estado que pueden alterar el
comportamiento de este (lobbies, burocracia, unidades subestatales, etc.).
3. Nivel unidad: Unidades compuestas por varios subgrupos, organizaciones,
comunidades e individuos, suficientemente cohesivos, independientes y
diferenciables para estar ubicados en los niveles más altos (Estados, naciones,
firmas transnacionales, etc.).
4. Nivel subsistema internacional: Grupos de unidades dentro del sistema
internacional que pueden ser distinguidos del resto del sistema, por la intensidad
de sus interacciones e/o interdependencia. Pueden ser territorialmente
coherentes (organizaciones internacionales regionales) o no serlo, pero son
simplemente subsistemas (ej. la OPEP).
5. Nivel sistema internacional: Conglomerados de unidades más grandes, los
cuales no tienen otro nivel sistémico por encima de ellos (sistema internacional
en su totalidad).
Los dos niveles que agregan los autores permiten trabajar dos espacios con mayor
precisión, el regional y el subnacional. A los fines de este trabajo, se retomarán estos dos niveles
al momento de analizar la seguridad regional de América del Norte y Centroamérica, y los
grupos que influyen en la política exterior mexicana respectivamente.
 Desde la interrogante que ofrece qué es la seguridad, hay que diferenciar entre los
conceptos que Bartolomé (2006) considera se reflejan mejor en inglés safety y security, la
primera significa estar libre de daño o riesgo y la segunda estar seguro. La Pirámide de Maslow
muestra como es imprescindible la sensación de seguridad siendo el segundo nivel de dicha
pirámide (Bartolomé; 2006). Desde este punto, se puede entender que la seguridad es vista
como dice Nye (Bartolomé; 2006), como una negativa: ausencia de amenazas al Estado. Para
Mariano Bartolomé (2006) la clasificación de Nye ofrece una doble coincidencia:
1. Con Arnold Wolfers, quien dice que la seguridad tiene dos significaciones
básicas:
a. Libertad de riesgos y peligros.
b. Libertad de dudas ansiedad y miedos.
2. Con la conceptualización de las Naciones Unidas: “Una condición en la que los
Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, presión política ni
coerción económica, por lo que pueden proseguir libremente su desarrollo y
progreso propios”.
Barry Buzan explica que, desde la perspectiva de los Estados, la intensidad de una
amenaza será resultado de seis factores: la especificidad de su identidad (difusa o específica), su
cercanía en tiempo (distante o cercana) y espacio (distante o cercana), la probabilidad de que
ocurra (poco probable o altamente probable), las consecuencias que puede causar (bajas o altas)
y la influencia que sobre esta pueden ejercer las circunstancias históricas (neutral o amplificada)
(Bartolomé; 2006).
Bartolomé (2006: 134) dice que el “nivel de seguridad” de un Estado será resultado de
la interacción de tres factores: la identificación del agente hostil, la determinación de los bienes
y valores a proteger y el grado de cobertura deseable. Él lo simplifica en una cuenta matemática
en la que intervienen el alcance de una amenaza (A), la probabilidad de sufrir una agresión (P) y
los daños previsibles en caso de producirse la agresión (D), lo que nos queda en la siguiente
fórmula: A=PxD (Bartolomé; 2006: 134).
Relativo a seguridad, Buzan, Wæver y de Wilde explican que se deben expandir los
sectores de análisis, agregando el económico, el societal y el medioambiental. Siendo que hasta
el momento eran solo el militar y el político. Expresando que hacen falta sectores que expliquen
la interacción del hombre con su espacio, en más sentidos que solo el político y el militar. Los
cinco sectores mencionados dan como resultado una agenda ampliada. Desarrollaremos sector
por sector (Buzan, Wæver y De Wilde; 1998: 22-23):
 Sector militar: El objeto de referencia suele ser el Estado, u otra entidad
política, sin embargo, las funciones de las Fuerzas Armadas son interpretadas
como la defensa del Estado ante amenazas extranjeras únicamente, pero, en
realidad suelen tener otras como ayuda humanitaria. Esto ofrece una revisión de
la “seguridad” que se relaciona al sector militar.
 Sector político: Yendo más profundo que el anterior, este sector se atribuye la
soberanía como objeto de referencia, siendo cualquier tipo de cuestionamiento a
esta, una amenaza a su seguridad. Esto se aplica también a instituciones y
regímenes internacionales que se fundamentan en normas y reglas, cualquier
duda u oposición dentro del marco de acción de la entidad en cuestión puede
verse amenazada, políticamente hablando.
 Sector económico: El objeto de referencia de este sector es más complejo de
identificar, ya que, si bien, se compone por el sector empresarial del Estado, en
la economía se espera que las empresas nazcan y quiebren constantemente,
pero, al ser estas parte importante del sector productivo del Estado y la fuente
 de trabajo de la población, las amenazas al sector empresarial derivan en
amenazas a la estabilidad económica del Estado, por lo que cualquier factor que
ponga en riesgo tanto a las empresas como a las normas y reglas que son parte
del mercado, pueden ser calificados como amenaza. Sirve de ejemplo el
discurso de George Bush (padre) cuando explica la amenaza que representaba
que Saddam Hussein controlara las reservas mundiales de petróleo (Bartolomé;
2006: 82).
 Sector societal: El objeto de referencia en este caso son todas las identidades
que pueden llegar a existir independientemente del Estado, como las naciones,
entendidas como “conjunto de personas de un mismo origen y que
generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común
(Diccionario de la Real Academia Española; consultado el 13/02/2018), y
religiones. Estos se pueden ver amenazados por migraciones o identidades
rivales que pueden ser vistos como una amenaza para las identidades
nacionales. La pregunta está en cómo un migrante puede ser visto como una
amenaza si este no tiene hostilidad alguna, y su respuesta es que no importa la
inexistencia de hostilidad, sino la percepción de grupos capaces de presionar al
gobierno estatal para que así se los vea, esto es suficiente para que se agregue a
la agenda de seguridad, como se desarrollará oportunamente más adelante.
 Sector medioambiental: El objeto de referencia aquí es el ecosistema, o, mejor
dicho, la naturaleza en su conjunto. Las amenazas en este caso son muy bastas,
y se supone que se debe considerar que el individuo vive en un ecosistema, el
cual debe ser seguro, porque, en caso contrario, la vida del individuo entra en
riesgo. Por lo que, la contaminación, la caza, pesca, tala y minería
indiscriminadas pueden volverse una amenaza.
Además, dentro de los sectores, hay una interacción entre el objeto de referencia, el
actor que securitiza y el actor funcional, los cuales se comprenden de la siguiente forma (Buzan,
Wæver y De Wilde; 1998: 36):
 Objeto de referencia: Cosas que son vistas como existencialmente amenazadas
y tienen una razón legítima para sobrevivir.
 Actor que securitiza: Algo o alguien que securitiza declarando que algo o
alguien (objeto de referencia) está siendo existencialmente amenazado.
 Actor funcional: Es una entidad que afecta la dinámica de un asunto, no siendo
un objeto de referencia o un actor que securitiza, pero influenciando las
decisiones en el campo de dicho asunto. Por ejemplo, los actores que cumplen
la función de amenazantes a un objeto de referencia.
Se debe entender que hay una interconexión entre los sectores de análisis y lo recién
mencionado, como se explica en la tabla (ver Anexo 1 Tabla 3).
Sin embargo, para entender los procesos de “securitización” hace falta entender cómo
funciona ese concepto forjado por Ole Wæver, para ello citaremos el trabajo de Javier Treviño
Rangel que explica en muy pocas palabras el desarrollo de Buzan y Wæver: “Para Wæver, y
otros como Barry Buzan, no era suficiente con analizar una amenaza, militar, por ejemplo,
aparentemente objetiva. Para estos autores lo importante era el estudio de: a) el proceso a través
del cual ciertos actores, como la prensa o el Poder Ejecutivo, presentan ante el público la
existencia de supuestas amenazas (militares o no militares) como un pretexto para desplegar
ciertas medidas de emergencia; y b) los resultados de dicho proceso: por ejemplo, un
incremento en el número de policías, mayores recursos, más armamento” (Treviño Rangel;
2016).
Por último, la Teoría de los Complejos de Seguridad Regional (Buzan y Wæver; 2003)
es un desarrollo que permite analizar la configuración de amenazas desde el punto de vista de
una región, lo que cambia el eje de seguridad internacional a regional, permitiendo ver cómo
interactúan unidades dentro de un mismo Complejo de Seguridad Regional (CSR) para combatir
amenazas a su seguridad.
Para empezar, Buzan explicó que la bipolaridad de la Guerra Fría tapo las dinámicas del
nivel subsistema internacional, y cuando se pierde esa bipolaridad, estas vuelven a ser visibles
(Maldonado y Marcano; 2004: 134). Y, es rescatable el estudio de estas, porque la interacción
de las unidades dentro de estos subsistemas internacionales es más fuerte entre los miembros de
ese subsistema que con los ajenos a este. Este concepto permite analizar las acciones que los
Estados de una región identificable toman para enfrentar una amenaza que no pueden combatir
por sí solos. La dinámica de estos complejos se maneja según, en términos de Waltz (1979), el
carácter de las unidades y la distribución de capacidades. Igualmente, los autores atribuyen tres
“claves de identificación” de los CSR (Maldonado y Marcano; 2004: 135):
 “…la disposición de las unidades y la diferenciación entre ellas…”
 “…los patrones de amistad y enemistad…”
 “…la distribución de poder entre las unidades principales…”
En la tabla los tipos de CSR, sus características y algunos ejemplos (ver Anexo 1 Tabla
4). A los fines de este trabajo, se trabajará sobre el tipo Centrado Superpoder, como explica la
tabla que hace al caso del CSR de América del Norte.

Agenda de Seguridad Internacional

Dentro de cada política exterior, se construyen agendas para trabajar temas específicos
que giran en torno a una cuestión que le pueda ser de relevancia al Estado. Ya sea como medio
para cumplir un objetivo o respuesta a un evento, las agendas se definen para, en principio,
garantizar el debate del tópico y encontrarle una resolución. Las agendas son parte del juego
político diario, y la política exterior no es una excepción. Como toda política pública, se trabaja
mediante un proceso por etapas (ver Anexo 2 Cuadro 1), como nos explica Easton (1965) (ver
Anexo 2 Cuadro 2). Veremos en esta sección, cómo se construye la agenda de seguridad.
La denominación “agenda” empezó a hacerse presente en la década de los 70s.
Zahariadis, toma la definición que atribuyen los pioneros en este asunto: “…un conjunto general
de controversias políticas que se considerarán dentro del rango de preocupaciones legítimas que
merecen la atención de la comunidad política…” (Zahariadis et al.; 2016: 4). Además, analizar
las agendas dan ciertas ventajas, Zahariadis identifica cinco (Zahariadis et al.; 2016: 3):
 Estudiar las agendas como listas de prioridades permiten ver valores sociales.
 Especificar la agenda permite ver posibles brechas entre el gobierno y la
población en sociedades democráticas y no democráticas.
 Debido a que no existe un consenso en toda la sociedad sobre lo que el gobierno
debe abordar primero, a excepción de grandes temas como la guerra, las
agendas reflejan las prioridades de algunos grupos y no de otros.
 El establecimiento de una agenda afecta profundamente las decisiones políticas.
Esto se debe a que la agenda proporciona una visión imperfecta de las opciones
de política que se pueden adoptar. En la mayoría de los casos, los políticos
quieren debatir temas sobre los que pueden hacer algo y definirlos de manera
que favorezcan sus soluciones. Esto no significa que una sola persona o
 institución controle el proceso, pero sí nos dice que la forma en que se definen
los problemas, esto marca la diferencia en cuanto a dónde se encuentran en la
lista de prioridades y cómo se abordarán los problemas.
 La fijación de la agenda imbuye significado e importancia a las personas e
instituciones más allá de las que están formalmente asignadas por normas
constitucionales u otras reglas legales. Estructura la manera de pensar de los
votantes sobre el mundo presentando, analizando e interpretando selectivamente
la información. Además, las instituciones a las que las personas recurren para
recibir y analizar información no suelen tener un poder político formal.
Distintos temas pueden ser parte de la agenda de un país, pero ¿cómo? El autor explica
que se suele tomar al menos tres variantes de agendas, la agenda pública, la agenda de los
medios de comunicación y la agenda política (Zahariadis et al.; 2016). La interacción es
sencilla, la más relevante es la primera, y las dos últimas influyen directamente en la primera.
Trataremos de explicar cada una.
La agenda pública es formalmente la agenda del Estado, esta es la “lista” de prioridades
que el Estado tiene, las cuales pueden -y son- alteradas por actores externos e internos a las
instituciones estatales, ya sean elites, grupos de poder, medios de comunicación o la población
misma. También puede ser restado de una situación crítica de emergencia que llama a que se
orienten todos los debates a esta, por ejemplo, un desastre natural. La agenda pública
principalmente deriva de los objetivos e intereses nacionales del Estado en cuestión, siendo este
capaz de darle una jerarquía según la importancia que represente cada caso (Bartolomé; 2006:
27). Esta concepción de la jerarquía proveniente del realismo, y es rechazada por la Teoría de la
Interdependencia Compleja (Keohane y Nye; 2012), pero, como se verá en el estudio de caso
del trabajo, a veces sí ocurre, principalmente con asuntos que no tienen conexión con el nivel
internacional.
Maxwell McCombs y Sebastián Valenzuela (2007), explican que los medios de
comunicación tienen una gran importancia en la inclusión de temas en una agenda pública.
Explicando que la mediatización de un evento, por muy trivial o poco impactante que sea, puede
forzar a los gobiernos a incluirlo, para no ignorar a la opinión pública que ya está informada del
hecho y deseará una acción gubernamental en respuesta a este. Además, según los autores, los
medios trabajan dos niveles de agenda-setting, la transmisión del objeto de agenda y la
transmisión del atributo. El primero es el objeto en sí mismo, visto como un elemento abstracto,
que puede ser un evento, una entidad, un líder político, otro Estado, etc. El segundo, es el
atributo, las características y efectos que se le atribuyen a dicho objeto las cuales vuelven la
transmisión algo subjetivo. Qué atributos se enfatizan y cuáles se cubren dan un cambio
sustancial en lo que recibirá el público del medio de comunicación.
Puntualmente, lo importante es calcular cómo se establece la agenda de los medios de
comunicación, y los autores explican que es resultado de las fuentes de información que usan
los medios, las interacciones diarias entre los medios de comunicación y las normas y
tradiciones de los periodistas, pero, además, que el mismo medio es el juez final, desde el punto
en que ellos deciden el atributo utilizado y cómo publicar la nota (McCombs y Valenzuela;
2007).
La agenda política es la agenda de las elites y grupos de poder que son lo
suficientemente relevantes como para influir en la conducta de los decisores estatales y en la
mismísima agenda pública, específicamente en qué asuntos y formas de pensar deben priorizar
los decisores (Zahariadis et al.; 2016). Según el manual de Zahariadis, el sistema es parcial en
favor de pequeños y privilegiados conjuntos de intereses que deben ser capaces de movilizar y
superar los dilemas del polizón (consumidor parásito), generar nueva información y formas de
pensar sobre los problemas y así cambiar los términos del debate político, y sobre cómo se
estructura el proceso de formulación de políticas (Zahariadis et al.; 2016).
Pasando a la cuestión de la agenda de seguridad, debemos entender que esta se compone
como la lista de problemas que representan una amenaza y que se desean solucionar para los
Estados que son considerados en cada espacio, es decir que veremos a la agenda según el nivel
de análisis, empezando, antes que nada, por una explicación de la evolución de la agenda de
seguridad entre los años que comprende este trabajo (1982-2012). Luego, por una explicación
de las principales amenazas captadas dentro del sistema internacional, luego dentro del
subsistema internacional de Norteamérica, y por último las agendas correspondientes a Estados
Unidos y México.
La primera etapa de la evolución de la agenda de seguridad es con la Guerra Fría, la
cual fue caracterizada por la bipolaridad conflictiva, en términos de Metz (Bartolomé; 2006). La
lucha Este-Oeste en la que se vio involucrada casi toda la totalidad del planeta, no fue marcada
bajo una constante fija durante los más de cuarenta años de Guerra Fría. Para empezar,
terminada la amenaza totalitaria del nazismo, los Estados Unidos evaluaron cómo mantener a la
imponente URSS controlada, y, desgraciadamente, la muerte del ex presidente F. D. Roosevelt
forzó a que la administración estadounidense se adaptara casi sin guías a las negociaciones con
los soviéticos. Roosevelt llevaba una forma de negociación casi de “palos” y “zanahorias” para
que la URSS cargara con la guerra mundial, pero la administración Truman, según John Lewis
Gaddis (1989), jugó sus cartas demasiado pronto y arruinó lo que su predecesor había logrado, a
pesar de contar con los mismos asesores que tuvo este último. Luego, se tomó la sugerencia de
“Mr. X”, como se hizo llamar a sí mismo, George Kennan en un largo telegrama en el que
explica como relacionarse con la URSS. Él explicaba que lo que se debe hacer es contener la
expansión soviética sobre Estados que sean grandes centros industrial/militar, los que identifica
como seis países: Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, el Reino Unido y la mismísima
URSS. Lo importante era focalizarse en que la mayoría de esos seis territorios estuvieran dentro
del alcance hegemónico estadounidense. Sin embargo, esta forma de actuar poco duraría. El
documento del Consejo de Seguridad Nacional conocido como el NSC-68 cambió
completamente el eje. El informe implicaba que se debía interpretar al comunismo como una
amenaza monolítica, lo que vuelve la contienda en una lucha ideológica, en la que el
capitalismo (dirigido por los Estados Unidos) se enfrentaban al comunismo internacional
(representado por la URSS). Además, la percepción de cuánto podía comprometerse el
presupuesto cambia, se interpreta que la economía estadounidense podría tolerar una lucha a
nivel global contra la ideología comunista, lo que el “New Look” de Eisenhower cambiaría. El
gobierno de “IKE” fue muy crítico del NSC-68, específicamente en la interpretación de la
economía. El informe comulgaba una interpretación keynesiana, lo que, para Eisenhower era un
problema. La economía keynesiana suele implicar el aumento del gasto público, lo que puede
generar una inflación, y dado el caso, el Estado interviene la economía nacional, lo que, a ojos
del presidente, era acercarse a ser un comunismo. El cambio de perspectiva no se da en cómo se
veía al enemigo, ya que seguía siendo la ideología comunista, sino la forma de combatirlo, sin
poner los medios delante de los fines, como dice Gaddis (1989) al explicar cómo se basaba IKE
en Karl von Clausewitz (2013).
Lo que para Eisenhower fue un problema, para Kennedy sería casi una catástrofe. El
desembarco a la Bahía de los Cochinos, Cuba, fue un fracaso para IKE, pero la administración
Kennedy enfrentaría un reto mayor, la Crisis de los Misiles de Cuba. Ya para el momento en
que ocurre este hito, se estaba en instancias de Mutua Destrucción Asegurada (MDA) siendo
que las dos superpotencias poseían armamento de destrucción masiva capaz de aniquilar al otro.
Y, además, ya se habían establecido los misiles balísticos de alcance medio PGM-19 Jupiter, los
que tenían un radio de alcance de unos 2.400 kilómetros aproximadamente, en Turquía y el sur
de Italia. El problema inicia cuando la URSS inicia la instalación de misiles de alcance medio
R-6 en Cuba, lo que permitía asestar un golpe directo al territorio estadounidense en pocos
minutos, impidiendo casi cualquier posibilidad de interceptación. Esta crisis duró pocos días,
pero fue una de las pocas veces en la que la Secretaría de Defensa instauró el protocolo
DEFCON 2, estando casi a un paso de la guerra total. La administración Kennedy pudo
solucionar el asunto diplomáticamente, pero, como concepción de cómo entendían la defensa, se
regía bajo el plan “Respuesta Flexible”, el cual en sus características era casi idéntico al NSC-
68, exceptuando el detalle que Kennedy no deseaba bajo ningún motivo utilizar armas
nucleares, eran un mero elemento de disuasión y que confiaba en el uso del Poder Blando o Soft
Power para cubrir cuestiones que el Poder Duro no podía. Desgraciadamente, este último punto
se deshizo con la Guerra de Vietnam, ya que los altos costos de esta, hizo que Lyndon Johnson
desviara muchos recursos a esta, mientras continuó la “Respuesta Flexible”.
Hasta este punto, la Guerra Fría organizaba su agenda de seguridad bajo tres
características según Mariano Bartolomé (2006: 136):
 “El Estado monopolizaba los roles de sujeto y objeto de la Seguridad”.
 “Producto del monopolio estatal de las cuestiones de Seguridad, en el sistema
internacional estas se expresaban a través de relaciones interestatales”.
 “La condición de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada, casi con
exclusividad, con el poder militar”.
A partir de los años 70s, según Bartolomé (2006) se complejiza a agenda de seguridad
por una serie de cambios que ocurren:
1. Aparición de lo “transnacional”, porque erosiona la concepción clásica que
interpreta a la seguridad internacional como un campo netamente interestatal.
2. El inicio de la relevancia de las cuestiones regionales, interpretadas como las
explica Buzan (Buzan, Wæver y De Wilde; 1998).
3. La aparición de la Teoría de la Interdependencia Compleja (Keohane y Nye;
2012), altera la interpretación de los asuntos de seguridad con dos postulados:
a. Los asuntos económicos pueden ser tan o más importantes que los
asuntos militares.
b. La capacidad militar no necesariamente es la herramienta más idónea
para solucionar algunos problemas como los económicos.
El sucesor de Johnson, Richard Nixon llevó adelante, asesorado por el Secretario de
Estado Henry Kissinger, la llamada Détente, la que implicó bajar la marcha. Un acercamiento
hacia la URSS. Además, se volvió a una de las bases de George Kennan, la interpretación del
comunismo no es monolítico. Esto implicó la apertura a una visión más precisa de los intereses
de EE. UU., el combate al comunismo donde este podía propagarse, como Latinoamérica, y
abrir las posibilidades de negociación con su contraparte y conseguir debatir asuntos que eran
importantes para ambos. El escándalo en el que se involucró Nixon no detuvo esta forma de
estrategia, tanto Ford como Carter continuaron con esta medida hasta la avanzada soviética
sobre Afganistán, lo que forzó a Carter a dar de baja la estrategia (Kissinger; 1996).
Reagan, por otro lado, promulgó por una regresión a la visión de que el comunismo era
una amenaza de por sí, como argumento para abrir una separación con una URSS que ya
mostraba signos de agotamiento. Puntualmente, mediante la Iniciativa de Defensa Estratégica
(SDI, por sus siglas en inglés), que llevaba el debate a la capacidad de intercepción de misiles
intercontinentales.
El fin de la Guerra Fría significó un cambio de polaridad. Como se explica en el
apartado sobre el Orden Internacional y el Orden Mundial, este cambio también afectó a la
agenda de seguridad, principalmente, por la salida a flote que destaca Buzan cuando explica que
los asuntos regionales eran tapados por la Guerra Fría, y vistos como parte de algo más grande
de lo que eran (Maldonado y Marcano; 2004: 134). Pero el fin de la Guerra Fría desató, por
sobre todas las cosas, un Estados Unidos que podía ser libre de demostrar su superioridad en el
campo de batalla (Bartolomé; 2006). Además, como explica Bartolomé (2006: 144), se
complejizó la noción de seguridad internacional, habiendo más sujetos (Estado y actores no
estatales), más objetos (Estado, sociedad e individuos), más tipos de relaciones (interestatales y
transnacionales) y la aplicación de los dos tipos de poderes (Duro y Blando). Esta situación
duraría hasta los atentados de 11 de septiembre de 2001.
El 11S cambió toda la estructura de la seguridad internacional, la existencia de actores
no estatales capaces de representar una verdadera amenaza para un Estado, por muy poderoso
que este fuera. La unipolaridad militar de Estados Unidos generaba una ilusión de que ningún
otro Estado podría dañarlos, pero los atentados en New York y Washington D. C. rompieron
con la “sensación de la seguridad” (Bartolomé; 2006).
Bartolomé (2006; 158), sugiere utilizar la clasificación de Handley y Ziegler para
identificar las amenazas en la agenda de seguridad, la cual se basa en dos dimensiones, actor y
poder. Con lo que conforma cuatro tipos de amenaza:
 Tipo I: Estados con capacidad letal. Estos buscan cumplir sus intereses
mediante el Poder Duro.
 Tipo II: Actores no estatales con capacidad letal. En este caso son actores no
estatales que pretenden poseer o poseen y piensan utilizar capacidad letal con el
fin de alcanzar sus objetivos.
 Tipo III: Estados sin capacidad letal. Este tipo son los Estados que utilizan
Poder Blando.
 Tipo IV: Actores no estatales sin capacidad letal. Estos no utilizan capacidad
letal para perseguir sus objetivos.
Como consecuencia de los atentados, la agenda de seguridad tomó un giro hacia la
priorización de la lucha contra el terrorismo, a cualquier costo. El principal impacto del cambio
de agenda fue en la forma de combatir una amenaza, unilateralmente. La invasión que
unilateralmente realizaron los Estados Unidos, apoyados por España y el Reino Unido, en Irak.
El empleo del instrumento militar (IM) cambió completamente volviéndose aún más complejo.
Richard Haass (1995; Bartolomé; 2006) hace una tipología de las formas de empleo de las
Fuerzas Armadas:
 Disuasión: uso pasivo del IM, para persuadir de los costos y riesgos de adoptar
un determinado accionar, que pueden ser mayores que los beneficios obtenibles.
Requiere de la credibilidad del usuario.
 Compulsión: uso activo del IM, pero sumamente acotado para que el objetivo se
vea forzado a tomar una determinada conducta. Debe acompañarse de una
buena utilización del instrumento diplomático y político, para que la contraparte
pueda cambiar su accionar a un costo político aceptable.
 Ataque punitivo: uso activo del IM, se busca infligir a la contraparte costos por
haber tomado una decisión específica, sin intentar un cambio total en su
conducta. Como es un uso activo se corre el riesgo que haya represalias, y,
como la información puede ser imperfecta, tener pruebas que aleguen una justa
causa son difíciles de obtener. Además, se debe regir bajo la lógica de la
proporcionalidad. Por ejemplo, el bombardeo de los Estados Unidos a las bases
aéreas de Siria en abril del 2017, pueden encajar en este caso, ya que el
 argumento fue el uso de armas químicas contra población civil, aunque no había
pruebas muy sólidas que constatarán eso.
 Ataque preventivo: uso activo del IM, se busca suprimir el desarrollo de la
capacidad militar de un objetivo que, si se desarrolla completamente, puede ser
una amenaza. También se incluyen ataque preemptivo y la legítima defensa
preventiva. El primero es un ataque que se realiza a la menor percepción de
amenaza, la segunda, es un ataque que se realiza cuando la amenaza es
inminente, pero que aún no ha iniciado formalmente el ataque. En este caso, la
justificación del uso de la fuerza es muy complejo, ya que el ataque físico de lo
que se vea como amenaza no ocurrió aún. Esto es amparado en la Doctrina
Bush, como medio para combatir al terrorismo, y se puede decir que es el
cambio más fuerte que recibe el empleo del IM.
 Guerra abierta: uso activo del IM, el de mayor intensidad. Se busca causar el
mayor daño posible, mediante el mayor despliegue de fuerzas que se pueda.
 Interdicción: uso activo del IM, se usa discretamente para evitar que un objetivo
arribe a un lugar determinado. Esto es el segundo cambio más significativo (en
mi opinión), ya que las FF. AA. empezaron a interceptar migrantes y
movimiento de cárteles de droga, lo que cambia el uso del IM.
 Rescate: tipo de ayuda humanitaria que no tiene involucramiento directo con la
política del país donde se efectúe. Por ejemplo, el rescate que realizaron los
Navy Seals en el Golfo de Adén, para rescatar al capitán de un barco carguero
que había sido tomado como rehén por piratas somalíes, este episodio fue
inmortalizado en la película “Captain Phillips”, en la que Tom Hanks
personifica al capitán Richard Phillips.
 Mantenimiento de la paz: uso activo del IM, pero equipado con armamento
ligero, desplazado en un ambiente de hostilidades suspendidas y cierta
permisividad, siendo imparciales a las partes del conflicto.
 Imposición de la paz: uso activo del IM, es un período transicional en el que se
busca establecer un ambiente en el que se puedan realizar negociaciones y
diálogos de paz entre las partes involucradas. Implica que las FF. AA.
desplazadas identificarán circunstancialmente como adversario a, al menos, una
de las partes involucradas.
 Reconstrucción del Estado: uso activo del IM, identificado por Naciones Unidas
como Construcción de Paz (Peace Building), implica que las FF. AA. serán el
monopolio legítimo de la paz hasta que se haya logrado construir una
institución estatal local capaz de hacerlo por sí solo.
 Ayuda humanitaria: uso activo del IM, pero con el fin de salvar vidas en un
territorio específico, pero pueden derivar en que se vuelva Imposición de la paz
o Reconstrucción del Estado. Puede ser consensuada, si el Estado local lo
autorizó, o impuesta, lo que implicará el uso de la fuerza contra cualquier
impedimento a la operación.
Pasando a la agenda regional, recordemos que América del Norte es identificable como
un Complejo de Seguridad Regional, el que nos permite ver cómo Estados Unidos y México
llevaron adelante la agenda de seguridad como un solo grupo con altos niveles de interacción
(Buzan y Wæver; 2003). Lo más importante de esto es que se configura como CSR tipo
centrado superpoder, es decir que la agenda de seguridad muy probablemente gire entorno de
los Estados Unidos, lo cual es justamente lo que pasó.
 Cronológicamente hablando, la agenda regional de la Guerra Fría era vista dentro de la
lucha contra el comunismo, pero, además, caracterizada por los eventos que ocurrieron en la
región centroamericana. La inestabilidad de los países centroamericanos representaba una
amenaza para ambos países. Para México representaba flujos migratorios indeseados y para
Estados Unidos el riesgo de la expansión del comunismo como había ocurrido en Cuba. Si bien,
los procesos diplomáticos del Grupo Contadora y luego el Grupo de los Ocho no solucionaron
los conflictos, si fueron las bases para el Acuerdo de paz de Esquipulas.
Pero, lo que se volvería parte de la agenda de seguridad por muchos años, sería el
narcotráfico. El narcotráfico en México nace con la inmigración china. Inmigrantes chinos eran
puestos a trabajar en la construcción de ferrocarriles, y al venir, traían consigo el opio y la
amapola. Gustavo Sierra (2014) dice que tienen más de cien años de la tradición de narcotráfico,
aprendieron de los inmigrantes chinos que llegaron al Puerto de Mazatlán y Caliacán (capital de
Sinaloa) por el 1860 trayendo sus costumbres. Vinieron con las semillas del Opio y de la
adormidera (Papaver somniferum) más bien conocida como amapola donde se extrae la “goma”
(narcótico) y luego la heroína. El problema apareció en los años 30s, cuando en México se lleva
a cabo una política de expulsión de la comunidad china, permitiendo que los cárteles locales
perdieran competencia. Sumado a esto, según dice Gustavo Sierra (2014: 55), hubo un acuerdo
no escrito entre F. D. Roosevelt y Manuel Ávila Camacho para que se permita el tráfico de opio
desde México hacia los Estados Unidos para que se pueda hacer morfina para enviar a los
soldados durante la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo, los años 60s y 70s serían otra historia. La cultura hippie y las nuevas
culturas proclives a consumición de drogas causaron un boom de producción de marihuana para
exportar a Estados Unidos (Moloeznik y Portilla Tinajero; 2017). Esto no fue bien recibido por
los altos cargos del gobierno estadounidense. En las grabaciones del caso Watergate, se lo
escucha a Richard Nixon hablar del asunto: “La homosexualidad, las drogas, la inmoralidad en
general, son los enemigos de las sociedades fuertes. Es por eso, que los comunistas y los
izquierdistas las promueven y las usan. Tratan de destruirnos” (Sierra; 2014: 58). La respuesta
de Nixon fue la Operación Intercepción, por la que los agentes de aduana debían hacer una
revisión a fondo de todo y todos los traspasaran la frontera. Virtualmente se cerró la frontera por
veinte días, para coercer al gobierno mexicano a cooperar en la lucha contra el narcotráfico
(Domínguez y Fernández de Castro; 2009).
México cedió a las peticiones de su contraparte. Aquí se desató la primera operación
conjunta contra las drogas y México permitió la entrada de agentes estadounidenses para actuar
en Sinaloa, llamada Operación Cóndor, la cual fue criticada porque lo que hizo fue arrasar con
los cárteles pequeños, los más fuertes resistieron la presión, compraron protección y escalaron
los niveles de violencia narcotráfico (Domínguez y Fernández de Castro; 2009).
Los años 80s fueron aún más complejos. Como los cárteles colombianos tenían el
control de la exportación de cocaína a Estados Unidos, pero la presión de este último y los
masivos decomisos de droga forzaron a los cárteles a reorientar las rutas a través de México,
dándole al Cártel de Sinaloa el control geoestratégico de las rutas y ciudades fronterizas
(Moloeznik y Portilla Tinajero; 2017).
La lucha contra las drogas fue evolucionando acorde a la propagación de los cárteles y
la condescendencia del gobierno mexicano con el estadounidense. En 1983, Miguel de la
Madrid, aprueba la participación de las FF. AA. mexicanas en la lucha contra el narcotráfico.
Esta condescendencia en asuntos de seguridad sería un antes y un después para México, ya que
le demostró al gobierno estadounidense que con un poco de presión en donde a los mexicanos
más le dolía, lo económico, cederían.
 En 1985, el asesinato del agente de la DEA, Enrique Camarena, causó un gran revuelo,
entre dudas sobre los culpables del homicidio y si el gobierno mexicano estuvo involucrado o
no, los Estados Unidos reaccionaron con la Operación Interceptar II, la cual prácticamente cerró
la frontera por ocho días mientras se exigía que el gobierno mexicano se involucrara más en la
lucha con el narcotráfico y que permitiera aún más la presencia de oficiales estadounidenses en
su territorio, volviendo la situación para México sumamente compleja, porque ya de por sí tenía
la amenaza del narcotráfico dentro de sus puertas, y, además, la amenaza a su soberanía que
representaba obedecer las peticiones del gobierno estadounidense que coaccionaba a su
contraparte sin dudarlo (Domínguez y Fernández de Castro; 2009).
Al año siguiente, el Congreso de los Estados Unidos implementaría una cadena de
castigo para los países que tuviesen narcotráfico en su territorio, la certificación. Amparados por
la Anti-Drug Abuse Act (Ley Pública Nro. 99-570; 1986), si el Congreso identificaba a un país
como hogar de narcotraficantes, y este no era visto como cooperador con los Estados Unidos
para combatirlo, se aplicarían las siguientes contramedidas:
 Suspensión total de la ayuda del gobierno estadounidense hasta recuperar la
certificación.
 El gobierno estadounidense votaría en contra de cualquier préstamo al país
sancionado por parte de los bancos multilaterales de desarrollo.
 Suspensión de cualquier tratamiento de tarifa preferencial para las
exportaciones del país sancionado.
 Incremento de hasta un 50% en los aranceles de los productos importados del
país sancionado.
 Suspensión de la transportación aérea entre Estados Unidos y el país
sancionado.
 Denuncia de cualquier acuerdo aduanero que pudiera haber existido con el país
sancionado.
La ley le daba a la capacidad al presidente de otorgarle la certificación a un Estado si
este consideraba que era necesario acorde a los intereses del país, no obstante, el Congreso
podía rechazar la certificación si reunía los votos necesarios. Aun así, esta ley tenía una doble
moral oculta, que funcionaba como herramienta de negociación y coerción.
La certificación sería el eje de las relaciones bilaterales entre ambos países, ya que era la
herramienta que tenía Estados Unidos para coaccionar a los presidentes mexicanos a aceptar sus
“métodos”, entiendo esto como importación masiva de equipamiento táctico, permiso para la
presencia de agentes estadounidenses en México, quema de plantaciones, movilización de FF.
AA. a la lucha contra el narcotráfico, etc. Hasta 2002, cuando el presidente Fox logra que se
elimina la certificación a México.
El otro tema de seguridad regional es el terrorismo, el cual fue visto por Estados Unidos
como una amenaza a su seguridad nacional, como ya se ha explicado, y desde México, como un
grave obstáculo, ya que alteraron toda la agenda pública estadounidense. Y, aunque México no
fue víctima de ningún atentado terrorista, sí fue víctima de las consecuencias de estos. Cabe
mencionar que la definir al terrorismo es un reto muy grande, por lo que veremos dos
definiciones de este. La que ofrece la Asamblea General de las Naciones Unidas y la que
dispone el gobierno de los Estados Unidos:
 Definición según el Convenio Internacional para la Represión de la
Financiación del Terrorismo: “Cualquier otro acto destinado a causar la muerte
o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no
 participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado,
cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o
contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una
organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo”.
 Definición del gobierno de los Estados Unidos (Tisera; 2016): “…violencia
premeditada, con motivación política, perpetrada contra objetivos no
combatientes por grupos no estatales o por agentes clandestinos, habitualmente
con el propósito de influir en una audiencia”.
Viendo estas definiciones, podemos ver cómo impacto el 11S en la interpretación de la
securitización de las amenazas transnacionales, que, hasta la fecha, no eran vistas de tal forma.
Velázquez Flores (2007) explica que el 11S alteró las agendas regionales, principalmente en tres
puntos: seguridad, migración y narcotráfico.
Empezando por seguridad, Estados Unidos promovió entre México y Canadá un plan
para garantizar la seguridad de las fronteras, invitó a México a formar parte del Ejercito de las
Américas e incluyó al país en el Comando Norte. El Congreso mexicano y varios pacifistas
demandaron que la lucha antiterrorista fuera dentro del marco de la ley y en el pleno respeto de
la soberanía mexicana.
Luego de los ataques del 11 de septiembre, el ejército y la policía reforzaron la
seguridad en las instalaciones estratégicas: pozos petroleros, fronteras, puertos, aeropuertos, etc.
Era claro que el gobierno mexicano después de los ataques haya decidido ajustar su política de
seguridad nacional a la visión de su contraparte estadounidense, dado que no tenía otra opción
frente a la hegemonía de Estados Unidos, sobre todo para no regresar a una relación tensa. La
visión de la administración de Fox era que los intereses nacionales de México y Estados Unidos
coincidían al menos en el tema de la seguridad. Además, el gobierno temía una posible sanción
por no cooperar con los estadounidenses e igualmente estaban atemorizados por una recesión
económica derivada de la desaceleración de Estados Unidos.
Luego del ataque terrorista, las relaciones de ambos se redujeron a temas de seguridad
fronteriza, firmando el Plan de Acción para la Cooperación sobre Seguridad Fronteriza. El
mismo tenía tintes de lucha contra el terrorismo.
En 2004, hubo dos temas que causaron controversia a nivel interno. Uno fue que el
gobierno permitió que autoridades federales de los Estados Unidos fueran apostadas en los
aeropuertos mexicanos para hacerse cargo de la inspección a los viajeros. El otro tema fue la
existencia de un acuerdo entre México y Estados Unidos en el que se permitía a la patrulla
fronteriza estadounidense usar balas de goma contra los ilegales en la frontera. el tema causaba
conflictos internos, pero poco afectaba la relación entre ambos países.
En el marco de una política de seguridad para América del Norte, Estados Unidos convocó a
México y Canadá a una reunión trilateral, en Waco, Texas. A petición de los estadounidenses y
sin encontrar oposición, los tres países concretaron la Alianza para la Seguridad y Prosperidad
de América del Norte (ASPAN), con la cual se comprometieron a cerrar las fronteras al
terrorismo, el crimen organizado, las drogas, el tráfico de personas y el contrabando, y a
compartir información de sus sistemas de inteligencia.
Con respecto a Migración, sorpresivamente en enero de 2004, el presidente Bush
presentó una iniciativa para regular la situación de miles de inmigrantes ilegales en Estados
Unidos. La propuesta concedía un permiso temporal para regular la situación migratoria de
aproximadamente 8 millones de indocumentados, al menos por seis años. Muchos la
consideraron una medida electoral por parte del presidente Bush y que solo buscaba atraer el
voto latino para su elección de 2004. Más adelante no se volvió a hablar del tema y el proyecto
quedó en el olvido.
 A finales del 2004 una vez reelecto, Bush, continuó con sus promesas y en la última
conferencia de ese año reconoció la importancia de los migrantes para la economía
estadounidense y dijo que una reforma era una forma de tratar con compasión a los migrantes
que buscan los trabajos que los estadounidenses no están dispuestos a hacer.
En abril de 2005 grupo denominado Minute Man Project (MMP) armados controlaban
la frontera, para detectar ilegales e indocumentados entregándolos a los oficiales de migración.
El gobierno mexicano consideró esto una medida ilegal y protestó ante los Estados Unidos. Días
más tarde, Estados Unidos aprueba una nueva ley que preveía la construcción de un muro en la
frontera con México y ponía obstáculos para que los migrantes indocumentados pudieran
obtener licencias de conducir. La medida fue conocida como la Ley de Identidad y se
enmarcaba en la política de seguridad estadounidense después de los ataques del 2001.
En donde hubo avances fue en el asunto del narcotráfico. El Congreso estadounidense
se decidió a cancelar el proceso de certificación para el año 2002. En septiembre de ese año, el
Congreso y el presidente de los EE. UU. Aprobaron una nueva ley que requería al presidente
elaborar un reporte antes del 15 de septiembre de cada año, que identificara los principales
países de tránsito y producción de droga. El presidente tiene que suspender la ayuda financiera a
aquellos países que aparezcan en la lista que no estén realizando esfuerzos para combatir el
narcotráfico. También puede alegar razones de interés nacional para continuar supliendo de
ayuda financiera. Con esta medida, el presidente de los Estados Unidos puede usar esta
legislación de manera discrecional.
En el año 2005, el tema del narcotráfico vuelve a estar en el centro de la opinión
pública. El embajador estadounidense en México, Tony Garza, criticó al gobierno mexicano por
su falta de efectividad para combatir los carteles del narcotráfico, sobre todo en la frontera norte
del país. Luego de una ola de violencia en la zona fronteriza mexicana, el Departamento de
Estado estadounidense emitió un boletín, en el que aconsejaba a los estadounidenses no visitar
las zonas de mayo peligro. Días después de esta declaración el embajador y el presidente
mexicano se reunían en Waco, Texas, para acordar la Alianza para la Seguridad y Prosperidad
de américa del Norte.
Pasando a la agenda de seguridad de Estados Unidos, está compuesta por dos de los
temas recién mencionados, el terrorismo (a partir de los atentados del 11S), el narcotráfico y la
migración. Estos tres, según Juan Cruz Tisera (2016), funcionan como un Trinomio de
Seguridad. El trinomio está compuesto por el terrorismo (en la punta), el narcotráfico y la
migración, y funcionan de esta forma debido a que pueden ser interconectados. El terrorismo se
conecta con el narcotráfico, ya que se lo ve como un medio de financiación (narcoterrorismo), el
autor utiliza de ejemplo a las FARC-EP cuando sacaban rédito del narcotráfico colombiano, otro
ejemplo pueden ser los talibanes en Afganistán cuando fueron identificados como
narcotraficantes (Agencia EFE; 2017). El terrorismo se relaciona con la migración porque es
visto como un canal de ingreso mediante la migración indocumentada. En cambio, el
narcotráfico y la migración se vinculan por la utilización de migrantes como “mulas” para
transportar drogas a través de la frontera.
La visión de la migración como amenaza se relaciona a lo recién mencionado, en primer
lugar, y, segundo, por lo que Tisera (2016; 242-251) destaca, basándose en Barry Buzan, como
el Dilema de Seguridad Societal, el cual, fundamentado en el clásico Dilema de Seguridad, se
explica que las sociedades experimentar percepciones de “los otros” como “imágenes del
enemigo”, fundamentándose en que la población puede percibir que sus valores sociales,
lingüísticos o étnicos son arrasados por la presencia de inmigrantes en su sociedad. Estados
Unidos, como nación, tiene la convicción de tener el deber de expandir valores, como la
democracia, al resto del mundo, por ende, la inmigración masiva de latinoamericanos, que
representan otros valores, se puede generar una “guerra de culturas”. Tisera explica que sí hay
una amenaza a la seguridad societal, porque esta se establece cuando una parte de la población
cree que su identidad está en riesgo, lo cual se ha manifestado en los Estados Unidos de
distintas formas como el patrullaje civil de las fronteras, la prohibición del idioma español, la
prohibición de dar salud y educación a los inmigrantes indocumentados, etc.
Por último, la agenda de seguridad de México tuvo grandes cambios a lo largo de los
años analizados. Recordemos que, en el imaginario mexicano, se podría decir que el trauma
resultante del Corolario Polk y la guerra resultante en la que México pierde una gran parte de su
territorio, o la ocupación de Veracruz en 1914. Como resultado de esto, el gobierno mexicano
veía a los Estados Unidos como su principal amenaza a su seguridad, y esto sería así hasta bien
entrados los años 60s.
De manera lamentable, en términos de Poder Duro, la asimetría era -y es- totalmente
desfavorable para México, por lo que no era una opción volverse un enemigo de los Estados
Unidos, siendo que su posibilidad de intervenir militarmente era muy alta, y la historia
demuestra que para Washington este tipo de accionar no era para nada costoso, por lo que
realizar balancing con otra superpotencia no era una opción. Entonces, ¿qué hacer? Domínguez
y Fernández de Castro (2009: 35-36) explican que, durante la Guerra Fría, el gobierno mexicano
decidió buscar la solución más práctica, la “estrategia de abnegación”. Esta estrategia se
componía de cinco características:
1. Evitar alianzas con rivales de los Estados Unidos.
2. No perseguir intereses de política exterior que puedan ser vistos por los Estados
Unidos como una amenaza a sus intereses en seguridad.
3. Fallar en desarrollar un Poder Duro que pueda resistir al estadounidense.
4. Depender de muchos distribuidores internacionales de armamentos.
5. Cooperar poco o nada con Estados Unidos en asuntos de seguridad
internacional.
El problema inició con el narcotráfico. Como se explicó antes, Estados Unidos, en los
60s, empezó a coaccionar a México para que cooperara en la lucha contra el narcotráfico. Lo
que forzó a este último a iniciar un proceso de bandwagoning. Lo que derivó en un cambio de la
estrategia de seguridad, la cual tiene seis características (Domínguez y Fernández de Castro;
2009: 36-37):
1. Evitar alianzas con rivales de los Estados Unidos.
2. No perseguir intereses de política exterior que puedan ser vistos por los Estados
Unidos como una amenaza a sus intereses en seguridad.
3. Fallar en desarrollar un Poder Duro que pueda resistir al estadounidense.
4. Construir una capacidad militar suficiente para avanzar en los objetivos
conjuntos entre Estados Unidos y México en la lucha contra el narcotráfico.
5. Inclinarse por los suministradores de armamento de los Estados Unidos.
6. Colaborar ampliamente con los Estados Unidos en cuestiones de seguridad
internacional, especialmente el tráfico de drogas, y tolerar las acciones
unilaterales de los EE. UU. en México, así como las infracciones de los Estados
Unidos a la alianza bilateral. La unilateralidad sería “tolerada” solo para asuntos
de narcotráfico, ya que como se verá más adelante, cuando se dieron avances
unilaterales por parte de Estados Unidos en otros países como la invasión a
Panamá, la cancillería mexicana se expresaba sumamente en contra.
El bandwagoning dura muchos años, y se vuelve muy visible después de los atentados
del 11S. Rafael Velázquez Flores dice: “Era claro que el gobierno mexicano había decidido
ajustar su política de seguridad nacional a la visión de su contraparte estadounidense después de
los ataques del 11 de septiembre. (…) En primer lugar, México no tenía muchas opciones frente
a la hegemonía de los Estados Unidos. No adoptar medidas para apoyar a su vecino implicaría
para México regresar a una fase conflictiva con Estados Unidos. La visión de la administración
Fox era que los intereses nacionales de México y Estados Unidos coincidían al menos en el
tema de la seguridad. Además, el gobierno mexicano temía una posible sanción por no cooperar
con Estados Unidos e igualmente estaba atemorizado por una recesión económica derivada de la
desaceleración de Estados Unidos” (Velázquez Flores; 2007: 289-290). El único punto en el que
coincidían como agenda, pero no en totalidad de la perspectiva era en migración. Para los
Estados Unidos, como ya se explicó, es una amenaza a su seguridad societal y parte del
Trinomio de Seguridad que explica Tisera (2016), pero para México era más un tema que
respondía a la seguridad y bienestar de todos los mexicanos que migraban y vivían en el país
vecino, por lo que la forma de abordarlo era totalmente distinta, intentando que los Estados
Unidos les dieran documentación, asistencia social, entre otras cosas.

Conclusiones
Finalizado el trabajo, queda pendiente realizar dos últimas cosas: corroborar el
cumplimiento de los objetivos de esta investigación y ofrecer las conclusiones resultantes de
todo el proceso que involucró este trabajo.
Para empezar, el objetivo general de la investigación era: Analizar cómo evolucionó la
política exterior mexicana entre 1982 y 2012 hacia Estados Unidos en cuestiones de seguridad
internacional. Y, al menos en mi opinión, se pudo explicar cómo mutó tanto la relación bilateral
como la agenda bilateral. Recordemos que para el momento en el que Miguel de la Madrid
asume en el cargo, ya había iniciado la vinculación con el vecino del norte en cuestiones de
seguridad para ambas partes, siendo el narcotráfico la amenaza a la Seguridad Nacional de
ambos Estados. Sin embargo, no debemos olvidar que la relación no fue una decisión
plenamente convenida. La presión económica que ejerció el gobierno estadounidense fue
siempre la correa de castigo que mantuvo a México de su lado. El temor a las represalias
económicas fue una constante que se repitió durante todos los años y gobiernos analizados. Sin
embargo, para responder la pregunta puntal, sí, hubo una intensificación constante de la
interacción sobre asuntos de seguridad internacional, principalmente aplicado a las cuestiones
de narcotráfico, pero, si hablamos de los demás asuntos, migración y terrorismo, las relaciones
fueron complejas y erráticas, principalmente porque los eventos externos como los atentados de
septiembre de 2001, debido a que la perspectiva de ambos es demasiado distinta. Para los
estadounidenses, la migración es una amenaza a su “Seguridad Societal”, por la relación que
explica Tisera con el terrorismo (2016), por la interpretación de la amenaza a los valores
nacionales que el pueblo norteamericano ve como suyos, llegando a la lógica de la
“psicosoberanía” que detalla Bartolomé (2006). Y, por el lado del terrorismo, fue visto como un
medio para mantener el alineamiento con los Estados Unidos cuando esto se convirtió en el eje
prioritario de la agenda pública. La relación de bandwagoning entre México y Estados Unidos
es uno de los dos núcleos de la relación entre ambos, el otro es la extrema asimetría de poder
militar y económico.
Pasando a los objetivos específicos, los primeros dos de ellos hablaban de la cómo se
forma la política exterior mexicana, habiéndose detallado en su apartado correspondiente,
caracterizándose, a mi entender, por ser más influenciada por factores externos que internos,
principalmente por lo que ocurra en el vecindario, es decir, por lo que ocurra en la región y
países limítrofes. El ejemplo cabal de esto es el mismísimo bandwagoning consecuente del
riesgo a las represalias económicas que pueda tomar el gobierno estadounidense.
 El tercero de los objetivos específicos habla de las prioridades del gobierno mexicano, y
es simplemente una: la economía. Hayes (2003) explica que la “Seguridad Económica” es la
prioritaria en los países latinoamericanos, pero México lo ha puesto en el primer lugar de sus
intereses, al punto de sacrificar autonomía de decisión en temas importantes como la seguridad.
El cuarto objetivo específico hace referencia al impacto de la opinión pública en la toma
de decisiones, y es menester aclarar que es considerablemente alto. Ya que ha inhibido las
decisiones en varios casos, como el primer intento de ingreso al GATT o cuánto apoyar a los
Estados Unidos en la guerra contra el terrorismo. Recordemos, igualmente, que gran parte de la
opinión pública es alterada por los medios de comunicación que definen su propia agenda y
ofrecen a su público información con una carga, mayor o menor, de subjetividad.
El quinto objetivo fue respondido de varias maneras, tanto respecto a los tópicos
compartidos de agenda de seguridad, como en la forma de accionar de ambos en cada caso.
Pero, lo más destacable es, como ya se mencionó, el aumento de la interdependencia de ambos
países al momento de decidir, aunque, para ser más preciso, sería la extrema dependencia
mexicana en Estados Unidos, llegando al punto de organizar operaciones en conjunto o
proyectos enteros de lucha contra el narcotráfico, como la Iniciativa Mérida.
El último objetivo se relaciona al impacto de los cambios de contexto internacional en
las relaciones bilaterales. Su respuesta es clara: muy fuerte. Las instancias de la Guerra Fría
hicieron que Estados Unidos viera como potencialidad de amenaza el avance del comunismo en
los países latinoamericanos, como el caso cubano o nicaragüense, lo que derivó en el
involucramiento estadounidense en asuntos internos de otros Estados. La caída de la URSS
complicó el escenario, con la unipolaridad, en términos militares, de los Estados Unidos, casi
confirmándole a México la necesidad de oficializar el bandwagoning mediante el NAFTA. La
caída de las Torres Gemelas y el ataque al Pentágono condicionó al gobierno mexicano a
demostrar apoyo casi incondicional, a pesar de que los cambios de agenda fueron tan abruptos
que no dieron espacio a la profundización de relaciones que en su momento deseaba la
administración de Fox. Por mucho que la Constitución vele por una sede de principios, la
relación con el hegemón se volvió tan importante que no importó ignorarlos.
Por otro lado, a lo largo de la investigación se pudo llegar a algunas conclusiones más,
las cuales explicaremos según el orden que respeta este trabajo.
En primer lugar, la política exterior mexicana sirve para explicar un posible error en la
teoría realista y en la Teoría de la Interdependencia Compleja. La primera explica que los
asuntos de seguridad son el tema de agenda más relevante de la Alta Política, pero, al menos en
el caso mexicano, la economía se volvió mucho más importante. Por otro lado, la teoría de
Keohane y Nye (2003) explica que todos los temas de agenda son igualmente importantes y no
existe jerarquía, por la interconexión de todos ellos, pero, si tomamos los aportes de los críticos
del Modelo de Decisión Racional, los decisores tienden a simplificar conceptos (Smith,
Hadfield, Dunne et al.; 2008), lo que puede hacer que los mismos decisores jerarquicen los
temas de agenda al no poder procesar las complejas interconexiones. Sirvámonos de un ejemplo
hipotético: Un Estado X considera que su prioridad es la economía y no el deporte, pero si se
complejiza la conexión podemos pensar que si la inversión en deporte aumentara, podría
aumentar la cantidad de jugadores de calidad profesional que produzca el Estado X, lo que
implicaría la compra de estos por clubes, y si el Estado cobrase un impuesto por la
compra/venta de dichos jugadores, recibiría un tributo que aportaría a la economía, lo que nos
dice que el deporte también debería ser relevante en la agenda del Estado X. El problema está en
que acabamos de establecer un escenario totalmente hipotético, pero este implica que el decisor
del gobierno X sea capaz de evaluar y procesar el complejo fondo de cada uno de los temas de
agenda, lo que podría ser algo muy complicado, según los críticos del Rational Choice, o por los
mismos prejuicios que tenga el decisor sobre cada uno de los temas de agenda (Smith, Hadfield,
Dunne et al.; 2008).
En segundo lugar, la seguridad no siempre es el tema de agenda central de un Estado,
sin embargo, no quita que sea uno de los más prioritarios, pero el estudio de caso demuestra que
dependiendo del margen de maniobra del Estado analizado este puede llegar a ser capaz, como
en el caso mexicano, de sacrificar la autonomía de decisión sobre los temas de seguridad para
poder mantener su “Seguridad Económica” (Hayes; 2003; Buzan, Wæver y De Wilde; 1998).
Por último, la interdependencia de los países del NAFTA terminó alterando sus culturas.
Una nota del The New York Times, explica que los altos niveles de obesidad en México son
consecuencia del NAFTA, debido a que los productos estadounidenses entraron al mercado
mexicano y son consumidos por ellos, lo que afectó en su dieta causando niveles de obesidad
nunca vistos (Jacobs; 2017). El acuerdo de Libre Comercio le dio a México la posibilidad de
volverse un mercado de inversión para los Estados Unidos y que este último sea un mercado al
que exportarle, pero la extrema interdependencia generó que compartan destinos cada vez que
hay irregularidades en la economía de alguno de los dos, como ocurrió en la crisis del “Efecto
Tequila” o en la crisis financiera del 2008.

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 XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia
Los escenarios democráticos del siglo XXI: Disrupción, fragmentación,
nacionalismo, populismo y nuevos actores globales
10 al 13 de septiembre de 2018
Universidad Nacional de Rosario
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

REPRESENTAÇÃO CIDADÃ NO PARLASUL (2011 – 2014):

UMA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O NÍVEL DOMÉSTICO E
REGIONAL

Marcelo de Almeida Medeiros [UFPE]

Luiza Vilela Amelotti [UFPE]
Nayanna Sabiá de Moura [UFPE]

RESUMO

A composição política do Parlamento do Mercosul (Parlasul) corresponde aos

Legislativos nacionais dos Estados-Parte do Mercosul? Para responder esta questão de
pesquisa, o presente artigo utiliza estatística descritiva para comparar o nível doméstico
e regional. A análise está centrada em Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, durante
2011 e 2014, período referente à segunda etapa de institucionalização da representação
cidadã no Parlasul, que prioriza dentre outros aspectos, a proporcionalidade atenuada, a
pluralidade político-partidária e a representação das mulheres. Os dados, extraídos do
Parlasul e dos Governos nacionais dos Estados-Parte do Mercosul, foram compilados,
organizados, descritos e classificados para identificar a correspondência ou a
dissociação entre os níveis nacional e regional. O efeito esperado é que, em média,
exista um elevado nível de correspondência. Esta investigação contribui para os estudos
empíricos sobre democracia e integração regional, já que avalia, na prática, a
possibilidade de aprofundamento da integração, sem se basear em perspectivas
declaratórias e maximalistas. Portanto, este estudo exploratório é essencial para analisar
as variáveis que podem estabelecer correlações entre os Legislativos nacionais e a
composição parlamentar do Parlasul.

Palavras-chave: Parlasul; Representação Cidadã; Legislativo; Democracia; Integração

Regional.
INTRODUÇÃO

A composição política do Parlamento do Mercosul (Parlasul) corresponde aos

Legislativos nacionais dos Estados-Parte do Mercosul? Esta pesquisa almeja coletar,
descrever e classificar a composição parlamentar do Parlasul e dos Poderes Legislativos
nacionais, identificando se a cláusula da representação cidadã, proposta formalmente
pela Decisão CMC nº 28/10, foi, de fato, incorporada pelo Parlasul.
A pluralidade na composição política do Parlamento regional deveria, em tese,
contemplar questões relacionadas à composição partidária, à cultura, ao gênero, à etnia,
à religião, etc. A inserção de componentes nacionais, em âmbito regional, concederia
maior legitimidade e representatividade ao Mercosul.
Ainda que não haja pretensão de subordinar o ordenamento jurídico doméstico
ao Direito Comunitário, ao avançar no arranjo de integração regional, o Mercosul abre
caminho para a construção de uma instituição com capacidade de harmonizar normas
com aspirações supranacionais. Assim, o aprofundamento180 da integração pressupõe,
em tese, o transplante de instituições domésticas para o âmbito regional. Nesta
perspectiva, um parlamento unicameral regional, fundamentado na representação
cidadã, deve corresponder institucionalmente às características de pluralidade política
dos Estados-Parte que compõem o Mercosul.
Com o anseio de sustar o déficit democrático da Comissão Parlamentar
Conjunta, os parlamentares do Parlasul devem ser escolhidos mediante “sufrágio direto,
universal e secreto” (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 12), respeitando os
critérios demográficos, através da proporcionalidade atenuada. A instituição está
passando por um processo de transição até que todos os Estados-Parte se adequem às
normas regionais.
Este critério de representatividade seria desenvolvido, através de duas etapas.
Na primeira, entre 2006 e 2010, o Parlasul seria formado 72 parlamentares, com
representação igualitária, com 18 parlamentares por país. A segunda etapa, entre 2011 e
2014, o Parlamento ampliaria a sua composição de 72 para 99 parlamentares.
Pressupõem-se, então, que os países incorporaram o critério de proporcionalidade
atenuada, com uma composição compatível com a densidade populacional de cada país:
Argentina por 26; Brasil por 37; Uruguai e Paraguai se manteriam com 18
parlamentares. A terceira etapa, marcada pela adesão da Venezuela, teve início depois
de 2014 e se completará quando todos os Estados Partes aderissem à eleição direta. O
Parlasul deverá ser formado, então, por 184 parlamentares, de forma que a

180
O aprofundamento é um conceito fundamentado na integração por etapas, em que o Estado
progressivamente avança, na medida em que transfere competências nacionais para o âmbito regional.
Mariano (2011, p. 139) amplia esta lógica quando dialoga sobre o contexto sul-americano, caracterizado
pelo intergovernamentalismo. Apresenta, portanto, a possibilidade de utilizar o conceito de
aprofundamento para caracterizar o esforço para abranger agenda e institucionalizar os blocos.
proporcionalidade atenuada seria completamente incorporada. Assim, seguiria a
seguinte composição: Argentina, por 43; Brasil por 74; Paraguai e Uruguai se
manteriam representados por 18 parlamentares; e a Venezuela por 31 (LUCIANO,
2012, p. 54).
A segunda etapa de transição é o objeto desta análise. Durante o recorte
temporal em questão, que compreende o período entre 2011 e 2014, apenas o Paraguai
havia adotado eleições diretas181 para o Parlasul. Ademais, a Venezuela estava em
processo de adesão, por isso não foi incluída na análise. A escolha por esta fase de
transição se justifica pelo fato de ter sido o contexto inaugural da proporcionalidade
atenuada, circunstância ainda pouco explorada e que concede elementos que auxiliam
na avaliação sobre o desenvolvimento do bloco e o seu consequente aprofundamento.
Assim, esta pesquisa utiliza estatística descritiva para coletar, organizar,
descrever e classificar os dados da composição parlamentar do Parlasul e dos Poderes
Legislativos nacionais, identificando a existência de correspondência e
proporcionalidade entre o nível doméstico e regional, por meio da representação
cidadã. Neste sentido, o mérito da pesquisa está centrado no banco de dados182 que foi
desenvolvido.
A hipótese descritiva consiste em verificar que: em média, a composição
parlamentar no Parlasul corresponde proporcionalmente à dos Poderes Legislativos
nacionais dos Estados-Parte. Espera-se um elevado nível de correspondência, para que
assim haja expansão da legitimidade no processo de integração. A tônica é a descrição,
etapa basilar da pesquisa científica, que subsidia estudos explicativos posteriores. Por
meio da análise dos dados, coletados nos sites oficiais dos Estados Partes e do Parlasul,
torna-se possível inferir sobre fatos não observáveis por meio de fatos que são
diretamente observáveis (KING; KEOHANE; VERBA, 1994).
O objetivo é identificar a existência de padrões, de modo a analisar se a
composição dos parlamentares do Parlasul, no nível regional, corresponde
proporcionalmente à composição dos parlamentares dos Estados Partes, no nível
nacional. Esta análise almeja verificar se a composição parlamentar regional está em
consonância com as expectativas previstas no princípio de representação cidadã.
Dito isto, este artigo está dividido em quatro seções. A primeira discute a
importância dos conceitos de legitimidade e de representação para a integração regional.
A segunda contempla os parlamentos regionais. A terceira aborda primordialmente o
desenvolvimento do Parlasul. A quarta apresenta os conceitos e métodos, explorando as
variáveis escolhidas para esta análise: participação das mulheres, composição
parlamentar e ideologia. Ao final, os principais resultados da pesquisa são apresentados.

181
A partir de 2015, a Argentina também passou a adotar as eleições diretas (SILVA, 2017, p. 81).
Porém, este período não será contemplado nesta pesquisa.
182
Esta pesquisa é um work in progress. Por isso, a disponibilização do banco de dados será feita
mediante autorização dos autores, por e-mail.
1 LEGITIMIDADE E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA INTEGRAÇÃO
REGIONAL

No cenário internacional, a legitimidade, segundo Lipset (1967, p. 78) está

vinculada à “capacidade do sistema para engendrar e manter a crença de que as
instituições políticas vigentes são as mais apropriadas para a sociedade”. Na prática,
esse conceito se refere ao estabelecimento de um consenso, entre atores, sobre como as
normas devem ser adotadas e executadas (CLARK, 2007).
No contexto da integração regional, a “legitimidade fornece a evidência chave
sobre as importantes mudanças históricas que realmente ocorreram” (CLARK, 2007, p.
13, tradução nossa). Uma vez que sua definição é mutável e abarca diferentes elementos
do período ao qual se aplica. Pode-se apontar “a ausência do nacionalismo como
elemento mobilizador; a dimensão de eficiência técnica da integração econômica; os
intrincados mecanismos de legitimação internos dos corpos executivos; e a governança
multinível” (MEDEIROS; MEUNIER; COCKLES, 2015, p. 540) como aspectos que
desafiam a legitimação das instituições regionais e, à medida que se desenvolvem,
contribuem para a flexibilização desse conceito.
Segundo Medeiros et al. (2010, p. 35), no âmbito regional, a legitimação ocorre
em dois níveis: “(1) identificação entre esfera pública e organização supranacional e (2)
diminuição do déficit democrático por meio da instituição de mecanismos de controle”.
Milner (1958, p. 3-29) contempla estes níveis como um puzzle importante para
o processo de cooperação entre os Estados. Diante do relacionamento intrínseco entre o
nível doméstico e o internacional para a formação de um win-set, como postula Putnam
(2010), na Teoria dos Jogos de Dois Níveis, conciliar as preferências entre os players é
essencial para o sucesso da negociação. Por isso, entender como se organizam os atores
e as instituições em âmbito doméstico torna-se relevante para o concerto político de
uma tomada de decisão em nível internacional.
Martin (2000) pontua que, para firmar acordos legítimos, é necessário haver
confiança e credibilidade. Seu foco de análise se concentra na participação do Poder
Legislativo para a construção da cooperação internacional. É a participação do
Legislativo na política externa que torna os compromissos legítimos, porque há maiores
garantias de que os acordos firmados serão mantidos.

Se as democracias são de fato capazes de estabelecer compromissos

confiáveis nas relações internacionais, um dos lugares óbvios para começar a
explorar as fontes de credibilidade está nas instituições legislativas da
democracia. Os cientistas políticos estão agora bem posicionados para iniciar
tal investigação, uma vez que nossa compreensão de como as legislaturas são
organizadas, como elas operam e como elas interagem com o executivo
melhorou imensamente nas últimas duas décadas (MARTIN, 2000, p. 12,
tradução nossa).

Ao trazer esta discussão para o contexto regional da América do Sul, torna-se

importante elucidar que a transição democrática repercutiu não apenas no âmbito
doméstico, mas nos processos de integração regional. No Mercosul, o Protocolo de
Ushuaia inaugurou a cláusula democrática, considerando que adotar a democracia é
condição basilar para se associar ao bloco (MERCOSUL, 1998).
A representação política ganhou contornos mais sólidos com a reforma
institucional que deu origem ao Parlasul, porque houve maior diálogo entre os
Legislativos domésticos para acordar politicamente os rumos da integração. Formado
inicialmente por parlamentares já eleitos em âmbito doméstico, a composição do
Parlasul passou a ser objeto de estudo, especialmente com as contribuições de Medeiros
et al. (2010), Mariano (2011), Medeiros, Meunier e Cockles (2015), Mariano, Bressan e
Luciano (2017), Luciano (2012) e Silva (2017).
Essas pesquisas paulatinamente passaram a investigar o contexto regional,
indagando quem compunha o Parlasul, quais eram as suas funções, etc. Os estudos
legislativos sobre integração regional começaram a ser ampliados, especialmente com a
proposta do Parlasul de instituir eleições diretas para a sua composição. O povo de cada
Estado passria a escolher quem os representaria em nível regional. Esse processo abriu
espaço para a cristalização da representação cidadã, um conceito maximalista que
demanda análise teórica e empírica.
De maneira panorâmica, representação é definida por Pitkin (2006) como um
conceito complexo que foi caracterizado de maneira distinta, ao longo da história. Em
um contexto contemporâneo, essa complexidade é explorada por Manin, Przeworski e
Stokes (2006). Os autores pontuam que a representatividade não depende apenas da
relação entre parlamentar e o seu eleitor. É preciso considerar os interesses dos partidos.
Além disso, o eleitorado não dispõe do mesmo de volume de informações que os
parlamentares, o que torna o processo de delimitação de preferências e de tomada de
decisão um ponto a ser discutido, porque coloca em xeque o embate entre
independência e obediência do mandato.
Apesar disso, Manin, Przeworski e Stokes (2006) consideram que a democracia
é o regime que melhor comporta o conceito de representação, porque dá ao eleitor a
capacidade de punir ou premiar os parlamentares através do voto. Assim, a proposição
de eleições diretas para o Parlasul endossa o debate sobre representatividade e
legitimidade do processo de integração regional. O objetivo de criar um contexto de
proporcionalidade com os ambientes domésticos dos Estados Partes amplia a:

Art. 6. [...] qualidade e equilíbrio institucional do Mercosul, criando um

espaço comum que reflita o pluralismo e as diversidades da região, e que
contribua para a democracia, a participação, a representatividade, a
transparência e a legitimidade social no desenvolvimento do processo de
integração e de suas normas (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005).

Dito isto, a próxima seção explora o sistema político-partidário dos Estados

Parte do Mercosul, de modo a construir um panorama que subsidie a compreensão sobre
a composição do Parlasul.
2 PARLAMENTOS REGIONAIS

O desenvolvimento concomitante de diversos parlamentos na América do Sul

não adquire intenções de necessariamente romper com o caráter intergovernamental da
integração. Porém, pode sinalizar o aprofundamento da integração, na medida em que
reduz o déficit democrático, tendo em vista que a negociação e a tomada de decisão é
prioritariamente interpresidencial, sem o pleno envolvimento de demais instâncias,
especialmente da sociedade civil. Os parlamentos, ao representarem a anuência da
sociedade doméstica, garantem maior legitimidade e respaldo para atuar de modo a
compatibilizar as legislações. A partir dessa harmonização, em tese183, a condução de
políticas públicas comunitárias ganharia viabilidade (MARIANO, BRESSAN,
LUCIANO, 2017).
Na Europa, o Parlamento Europeu, integrando à institucionalidade da União
Europeia, foi o pioneiro. O esforço de transplantar modelos de instituições nacionais
para o nível regional foi alçado ainda na década de 1950, com a Assembleia
Comunitária. No entanto, o desenvolvimento de um órgão que representasse a
população dos Estados membros ganhou contornos institucionais mais sólidos, em
1979, quando houve a primeira eleição para o Parlamento Europeu. Motivado pela
salvaguarda democrática, o órgão passou a paulatinamente desenvolver funções
legislativas, de fato (LESSA, 2003, p. 138-140).
No contexto regional da América do Sul, as funções legislativas não foram
constituídas, porque não há transferência de autonomia e soberania nacional para a
instituição regional. Dessa maneira, há uma manutenção do caráter intergovernamental.
A pesquisa de Mariano, Bressan e Luciano (2017) destaca, de modo comparado, vários
aspectos relevantes dos parlamentos da América Latina: Parlasul, Parlandino e
Parlatino.

Quadro 1. “Comparação entre os parlamentos regionais da América Latina”

Parlamento do Mercosul Parlamento Andino Parlamento Latino-

(Parlasul) (Parlandino) Americano (Parlatino)

Estados-Membros 5 4 23

Formalmente constituída Sim (Mercosul) Sim (Comunidade Não

em projeto de integração Andina)

Competências Consultivo Consultivo Consultivo

legislativas

183
Como menciona Mariano, Bressan e Luciano (2017, p. 1-2), a formação de parlamentos regionais não
implica automaticamente na democratização nem no aprofundamento. É preciso analisar caso a caso.
 Deputados diretamente Paraguai e Argentina Bolívia, Equador e Peru Venezuela e Bolívia
eleitos

Representação por país Proporcional Igualitário (5 por país) Igualitário (12 por país)

Frações do partido Sim Não Não

formalizados

Sistema de tomada de Diferentes maiorias Maioria simples Maioria simples

decisão

Comissões parlamentares Permanentes Permanentes Permanentes

Atos do Parlamento Diretivas, Projetos Recomendações Acordos,

Normativos, Recomendações,
Rascunhos Preliminares Resoluções, Moções,
de Normas, Projetos e Declarações
Declarações,
Recomendações,
Relatórios e Propostas de
Lei

* “Na Colômbia, eram eleitos diretamente, de 2010 até 2014, quando eles voltaram para a ser nomeados
pelo Congresso Nacional da Colômbia”.

Fonte: Mariano, Bressan e Luciano (2017, p. 12, tradução nossa) 184.

Através da pesquisa de Mariano, Bressan e Luciano (2017), é possível afirmar

que o Parlasul é a experiência mais desenvolvida da região. Várias características levam
a essa classificação: está inserido em um projeto de integração e almeja eleição direta
com representação por proporcionalidade atenuada, o que garante uma complexidade
de funções que estimulam a harmonização legislativa entre os Estados Partes.

3. PARLASUL

Com o intuito de “facilitar a implementação do Mercado Comum” (TRATADO

DE ASSUNÇÃO, 1991, Art. 24) é prevista a criação de uma Comissão Parlamentar
Conjunta (CPC), na qual, “Os Poderes Executivos dos Estados Partes manterão seus
respectivos Poderes Legislativos informados sobre a evolução do Mercado Comum”
(TRATADO DE ASSUNÇÃO, 1991, Art. 24). Assim, em 1994, a partir do Protocolo
de Ouro Preto, formalizou-se a estrutura institucional do Mercosul e teve início o

184
Elaborado pelos autores, com base em Drummond (2009) e CIA (2011).
processo de constituição da CPC. Quanto aos seus objetivos, destaca-se, no Art. 25 do
referido Protocolo:

Acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para

a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos do MERCOSUL,
previstos no Artigos 2 deste Protocolo. Da mesma forma, coadjuvará na
harmonização de legislações, tal como requerido pelo avanço do processo de
integração. Quando necessário, o Conselho do Mercado Comum solicitará à
Comissão Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritários.

Mais tarde, em 2003, frente aos avanços do Mercosul e à sua reformulação

institucional, a CPC foi substituída pelo Parlamento do Mercosul (Parlasul). Esse
processo teve início quando a antiga Comissão, em parceria com o Conselho Mercado
Comum, definiu um Acordo Interinstitucional para harmonizar e agilizar as matérias
que requeressem aprovação dos Congressos Nacionais dos Estados Partes.
As negociações sobre este novo órgão somente foram concluídas em 2007.
Instalado na cidade de Montevidéu, no Uruguai, o Parlasul teve, em seu Protocolo
Constitutivo, a proposição de ser um órgão unicameral com membros escolhidos pelo
“sufrágio direto, universal e secreto” (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 12).
Sobre suas atribuições, definidas no Art. 4 do Protocolo Constitutivo do
Parlamento do Mercosul, pode-se resumir, grosso modo, que este corpo engloba
funções consultivas que vão desde a elaboração de relatórios, avaliação de processos,
elaboração de projetos e normas até a aprovação de seus orçamentos (PARLAMENTO
DO MERCOSUL, 2005, p. 3-5). A tomada de decisão, por sua vez, traz as seguintes
definições, posteriormente detalhada:

Art. 15. 1. O Parlamento adotará suas decisões e atos por maioria simples,
absoluta, especial ou qualificada; 2. Para a maioria simples requerer-se-á o
voto de mais da metade dos Parlamentares presentes; 3. Para a maioria
absoluta requerer-se-á o voto de mais da metade do total dos membros do
Parlamento; 4. Para a maioria especial requerer-se-á o voto de dois terços do
total dos membros do Parlamento, que inclua também a Parlamentares de
todos os Estados-Partes; 5. Para a maioria qualificada requerer-se-á o voto
afirmativo da maioria absoluta de integrantes da representação parlamentar
de cada Estado-Parte (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 8).

De modo geral, as grandes mudanças propostas pelo Parlasul em relação a CPC

são: as eleições diretas; o fim do consenso para a tomada de decisão; a distribuição
proporcional do número de cadeiras; e a possibilidade de formação de grupos políticos.
Essas características dão ao Parlamento mercosulino maior dinamicidade, capacidade de
inovação e poder ao bloco para atuar como representantes de interesses transnacionais
(MEDEIROS et al., 2010).
Na prática, contudo, estas proposições ainda não atingiram sua total
implementação. Somente o Paraguai e a Argentina aderiram às eleições diretas para
seleção dos seus membros do Parlasul, enquanto os outros Estados se encontram
estancados na primeira parte da segunda etapa do processo de consolidação da
representação cidadã, ou seja, a escolha de seus parlamentares é realizada pela
indicação entre os próprios líderes dos parlamentos domésticos - que devem buscar
“uma adequada representação por gênero, etnias e regiões conforme as realidades de
cada Estado”, conforme o Art. 6 do Protocolo Constitutivo do Parlasul - para um
mandato, fixado, no Art. 10, de quatro anos com possibilidade de reeleição
(PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 6-7).
Em 2013, o Parlasul adiou o prazo para concretização das eleições diretas para
2020, atendendo o proposto pelo Deputado brasileiro Dr. Rosinha (PT-PR)185, o qual
argumentava sobre a falta de consenso nos temas: financiamento da campanha com
recursos públicos e eleição em lista fechada (Agência Câmara Notícias, 2013).

4 CONCEITOS E MÉTODOS

Os dados foram catalogados186, a partir de fontes oficiais de cada Estado Parte,

especialmente de órgãos eleitorais e dos respectivos sites do Poder Legislativo. O
critério adotado para a composição do banco de dados foi o resultado eleitoral. Essas
listas, por sua vez, não são divulgadas em arquivos compilados ou estruturados. São
informações desagregadas, por isso o mérito desta pesquisa consiste na própria
sumarização dos dados para a criação de um banco de dados que informe o Estado, o
cargo eletivo, o nome do parlamentar, seu período de mandato e o partido
político/coalizão ao qual é filiado.
Quanto aos parlamentares do Parlasul, a catalogação foi feita através do site
institucional. Erros operacionais durante as buscas e conflitos de informação
demandaram um maior tempo para a coleta. A exceção foi o Paraguai, porque os dados
estavam disponíveis no site da Justiça Eleitoral, em função de ter adotado a eleição
direta (PARAGUAI, 2013c). Os dados de Argentina, Brasil e Uruguai foram
inicialmente catalogados no site do Parlasul (PARLASUL, 2018). Diante de conflitos
informacionais, optou-se por utilizar os dados eleitorais, disponibilizados pelas
instituições domésticas dos Estados Parte, especialmente para o caso da Argentina.
O recorte temporal, referente à segunda etapa de composição do Parlasul, entre
2011-2014, não era necessariamente compatível com os mandatos de Deputados e
Senadores, por isso, a lista de composição de parlamentares nacionais compreendeu, em
algumas circunstâncias mais de um resultado eleitoral. As alterações, mediante
suplência, tanto em âmbito doméstico quanto no Parlasul, não foram catalogadas. A

185
Nos dados fornecidos pelo Parlasul, seu nome aparece como Dr. Rosinha, mas nas fontes oficiais do
governo do Brasil, ele é registrado com seu nome civil: Florisvaldo Fier.
186
A sumarização dos dados está sujeita a revisões, em função de eventuais questionamentos sobre a
qualidade do dado coletado, especialmente quando se comparam informações oriundas do Parlasul e dos
Estados Parte. Visíveis inconsistências foram verificadas, optando-se, grosso modo, pelo dado fornecido
pelos governos, nos sites oficiais e das instituições eleitorais.
partir da construção de um banco de dados, exploramos três variáveis - participação das
mulheres, composição parlamentar e ideologia - que serão discutidas a seguir.

4.1 Participação das mulheres

Mesmo diante de uma evolução no cenário político, com maior participação e

representação das mulheres, a seara política ainda é um espaço de preponderância
masculina. A inclusão de cada vez mais mulheres na vida pública gera impacto nas
relações sociais e desencadeia uma série de mudanças (WEBER, 2010).
As Conferências Mundiais sobre a Mulher, com o aporte institucional das
Nações Unidas, são um marco na introdução das perspectivas de gênero na política
internacional. O processo decisório com a presença das mulheres pode vir a alterar o
tipo de política pública desenvolvida pelos Estados, em favor da igualdade de gênero.
Estudos que analisam o empoderamento de mulheres, ocupando espaços de poder, têm
se tornado cada vez mais relevantes (FRIEDMAN, 2003).
Na América do Sul, mulheres já ocuparam o mais alto posto político do
Executivo, mas é preciso questionar como estão sendo estruturadas as demais
instituições domésticas. Alguns países ainda mantém uma quantidade reduzida de
mulheres na política, a exemplo do Brasil que, em 2010, registrou 4.887 candidaturas
referentes ao cargo de Deputado Federal, mas apenas 19% eram de mulheres (TSE,
2010).
A participação feminina no meio político retoma os conceitos de representação
e legitimidade. Na medida em que a representação é ampliada, a legitimação das
instituições encontra maior suporte e credibilidade. Assim, a incorporação da
representação cidadã redireciona o Mercosul para uma maior legitimidade e
representatividade. A inclusão de mais parlamentares mulheres no Parlasul pode ser
essencial para aprofundamento da integração. Ademais, é previsto no Art. 6.2, do
Protocolo Constitutivo do Mercosul que, através do mecanismo de eleição dos
parlamentares, haja uma adequada “representação por gênero [...] conforme as
realidades de cada Estado” (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 6).
A Argentina, em particular, merece destaque. De acordo com Caminotti e
Freidenberg (2016, p. 126-134), a adoção das cotas de 30% para mulheres na
composição dos cargos eletivos para o Poder Legislativo, estabelecida pela Lei
24.012/91 (ARGENTINA, 1991), teve efeito positivo, ampliando o espaço das mulheres
na política. Dessa forma, essa determinação corroborou um efeito cascata, de forma que
as eleições provinciais também passaram a ser regidas por normativas semelhantes,
culminando na eleição de um número maior de mulheres nos diversos níveis
(CAMINOTTI, FREIDENBERG, 2016, p. 132).
Dito isto, a participação de mulheres na composição parlamentar doméstica e
regional foi catalogada como uma variável binária - mulher 1; homem; 0. Foi analisada
a presença de mulheres nas Casas legislativas domésticas (Câmara de Deputados e
Senado Federal) dos quatro Estados Partes em questão e no Parlasul. O gráfico abaixo
sumariza, em valores percentuais, a presença de mulheres nestas instituições.

Gráfico 1. Porcentagem de Mulheres nas Instituições Parlamentares187

Fonte: Elaboração própria.

Os Estados Parte possuem uma participação de mulheres ainda tímida. Ao

total, o Parlasul possui quase 15% de representação de mulheres. Em valores
aproximados, o Paraguai apresentou os seguintes resultados: 14% na Câmara; 17% no
Senado; e 16% no Parlasul. O Uruguai, por sua vez possui 15% de mulheres na Câmara;
13%, no Senado e 22% no Parlasul. A Argentina é o país apresenta a maior quantidade
mulheres, tanto no âmbito doméstico quanto em âmbito regional. Na Câmara, a
composição é de, aproximadamente, 35% e no Senado de 37%. No Parlasul, a bancada
argentina é formada por cerca de 20% de mulheres. O Brasil é o país que possui os
piores resultados. Na Câmara, possui a menor quantidade, com apenas 8,7% de
mulheres. O Senado, possui em torno de 13% e o Parlasul atingiu apenas 7,4%, sendo o
último deste ranking. Vale ressaltar que em função das relações em eixo (PATRÍCIO,
2006), a atuação de Brasil e Argentina representa o “eixo-motor da integração regional”,
por isso analisá-los torna-se fulcral.

4.2 Composição Político-Partidária Parlamentar

Para analisar a composição político-partidária, foram catalogados, para os anos

de 2011 a 2014, os parlamentares titulares dos Senados, Câmaras de Deputados e do
Parlasul, de acordo com seus respectivos Estados. A partir disto, foram catalogados os

187
Nas instituições legislativas domésticas, foram contabilizados apenas os parlamentares que foram
eleitos, desconsiderando a suplência. Já no âmbito do Parlasul foram contabilizados os parlamentares
titulares que ocuparam a posição de parlamentar, em algum momento entre 2011 e 2014, mesmo que não
tenham terminado o mandato. Assim, foram contabilizados a partir dos dados disponíveis no site do
Parlasul: Brasil, 54; Argentina; 29; Uruguai, 18 (PARLASUL, 2018). Já o Paraguai, a lista de titulares foi
fornecida pela Justiça Eleitoral (PARAGUAI, 2013c).
partidos políticos de cada um desses parlamentares com o intuito de investigar a
existência de correspondência entre os níveis doméstico e regional e, posteriormente, da
respectiva classificação ideológica, tendo como base a categorização de Coppedge
(1997). O recorte temporal culminou na inclusão, para alguns casos, de mais de uma
legislatura doméstica. O quadro abaixo sintetiza toda a movimentação nas instituições.

Quadro 2. Composição Político-Partidária nas Instituições Parlamentares (2011 - 2014)

Total de
Instituição Período Renovação Parlamentares
(2011 e 2014)

Argentina Senado 2007 - 2013 24

2009 - 2015 24 96

2011 - 2017 24

2013 - 2019 24

Câmara 2009 - 2013 127

2011 - 2015 130 384

2013 - 2017 127

Parlasul 2011 - 2014 - 26

Brasil188
189 Senado 2007 - 2014 27 81

2011 - 2018 54

Câmara 2011 - 2014 513 513

Parlasul 2011 - 2014 - 37

Paraguai Senado 2008 - 2013 45 160

2013 - 2018 45

Câmara 2008 - 2013 80 90

188
Na lista disponível no site oficial do Parlasul, 37 parlamentares brasileiros estiveram no parlamento
regional, a partir de 2011, confirmando a composição prevista. A partir de 2013, 17 parlamentares
passaram a compor o Parlasul, diante das substituições dos mandatos, por isso também foram
contabilizados estatisticamente na verificação das variáveis representação de mulheres, composição e
ideologia.
189
Algumas inconsistências foram encontradas. Por exemplo, o Raul da Silva Lima Sobrinho é
catalogado, no site do Parlasul, de maneira equivocada, como filiado ao Partido “PP - Partido do Povo”,
enquanto, na informação disponibilizada pelo governo brasileiro, o mesmo parlamentar é filiado ao
Partido “PP - Partido Progressista”. Optou-se pelo dado fornecido pelo Brasil: Partido Progressista. Além
disso, o parlamentar conhecido como “Dr. Rosinha”, do PT, é registrado no Parlasul como tal, porém na
lista doméstica seu registro é com seu nome “Florisval Fier”. O mesmo acontece com “Luis Henrique de
Oliveira Resende”, do Partido da República, que foi registrado Parlasul com seu nome popular, “Luis
Tibé”.
 2013 - 2018 80

Parlasul 2011 - 2014 - 18

Uruguai Câmara 2010 - 2015 99 99

Senado 2010 - 2015 30 30

Parlasul 2011 - 2014 - 18

Fonte: Elaboração própria.

A priori, é preciso considerar algumas especificidades da Argentina. Seu

sistema eleitoral é complexo. Para entendê-lo com maior clareza, é necessário recorrer à
Constituição de 1994. O Poder Legislativo, de acordo com o Art. 44, é bicameral,
formado pelo Senado e pela Câmara de Deputados. A Câmara é formada por 257
representantes, cujo mandato parlamentar é de quatro anos, mas a cada dois anos há
eleições e metade da casa é renovada, condição prevista no Art. 48 da Constituição.
Como sugere o Art. 45 e Art. 47, o número de Deputados eleitos varia, de acordo com a
quantidade de habitantes de cada província, verificada em censos a cada dez anos. Sua
eleição é através do sistema proporcional, mensurado pelo Método D’Hondt 190
(ARGENTINA, 1994).
Já o Senado é formado por 72 parlamentares, 3 de cada província. O mandato
dura 6 anos e a cada pleito, bianual, um terço dos parlamentares é renovado, conforme o
Art. 56 da Constituição. A eleição dos Senadores segue um sistema distinto da Câmara,
porque é majoritário, formado por lista incompleta, que elege 2 Senadores da lista mais
votada e o terceiro Senador da segunda lista mais votada, como estabelece o Art. 54
(ARGENTINA, 1994).
A partir do texto constitucional, pode-se compreender algumas implicações
relacionadas à formação das bancadas. Atualmente, de acordo com um relatório
publicado pela Câmara Nacional Eleitoral (2017), existem 39 partidos reconhecidos,
sendo essa quantidade variável a cada eleição. De acordo com a Lei Orgânica nº
23.298/85, em seu Art. 8º, duas tipologias de partido são estabelecidas: partidos
nacionais, quando o partido é reconhecido em pelo menos cinco distritos, e os partidos
de distritos (ARGENTINA, 1985). As unidades políticas dispõem de autoridade para
elaborar suas próprias normativas eleitorais.
Em países em que há uma grande quantidade de partidos políticos, como
acontece no caso argentino, para que o partido do Presidente atinja maioria no
Congresso Nacional, coalizões políticas são formadas, associando pelo menos dois
partidos, sendo pelo menos um deles reconhecido nacionalmente. Teoricamente, os
partidos integrantes da coalizão devem possuir uma agenda política convergente, como
sugere o Art. 10 da Lei Orgânica nº 23.298/85 (ARGENTINA, 1985).
Além do ponto de vista normativo, é necessário compreender que atualmente o
sistema político partidário da Argentina é composto pelo que Clerici (2013) denomina
de alianças cruzadas, porque há diferença entre o regime eleitoral nacional e o dos
distritos, como sugere o Capítulo I da Lei Orgânica nº 23.298/85 que versa sobre o
190
Ver: https://oig.cepal.org/es/paises/5/system.
reconhecimento da personalidade jurídica dos partidos (ARGENTINA, 1985). O
elevado número de partidos estimulou a formação de um pluralismo moderado, em que
se percebe a articulação partidária em torno de coalizões eleitorais. Essas são
transitórias e articuladas a cada eleição. Para Tcach (2011), o baixo grau de
institucionalização dessas coalizões é intencional para manter mecanismos de
cooptação, perspectiva que gera, de acordo com Tcach (2011, p. 46-47), um
esvaziamento ideológico.
Cleirice (2013) sumarizou essas dimensões político-partidárias, levando em
consideração os tipos de partido e de aliança. Vale mencionar que, para os cargos de
Deputado e de Senador, as alianças podem ser distritais e nacional-distrital.

Quadro 3. “Dimensões de análise, de acordo com o nível de governo, tipo de partido, categoria
de cargo e tipo de aliança”191.

Fonte: Cleirice, 2013, p.14.

Essa autonomia permite a conformação de diversos tipos de alianças

provinciais, distritais e nacionais que podem apenas ocorrer dentro da mesma unidade
de análise, no mesmo nível, ou podem se cruzar em outros níveis. Como destaca Clerici
(2013):

[...] os partidos subnacionais da Argentina podem fazer alianças para os

cargos legislativos nacionais independentemente das alianças que suas
mesmas estruturas desempenham em nível nacional para concorrer à
presidência [...]. [...] as alianças cruzadas do mesmo partido entre províncias
para a disputa por cargos legislativos nacionais geram tensão no Congresso
Nacional, uma vez que são deputados e senadores dos mesmos partidos que
chegaram a seus cargos apoiados por diferentes aliados (CLERICI, 2013, p.

191
Fonte: Cleirice, 2013, p. 14, tradução nossa.
 10, tradução nossa).

Clerici (2013, p.12) menciona que as alianças entre partidos, estabelecidas

nacionalmente, são resultantes, prioritariamente, daquelas formadas no nível das
províncias, garantindo homogeneidade de pensamento. Os partidos que possuem a
mesma orientação podem cooperar em âmbito nacional, mas podem divergir em âmbito
provincial e vice-versa. Essas especificidades fazem com que a identificação popular
sobre o posicionamento dos partidos e das coalizões se torne deveras nebulosa. Assim,
para que não haja distorções, os partidos buscam se associar de maneira homogênea,
aglutinando aqueles que possuem posicionamentos semelhantes. Os maiores e mais
importantes partidos políticos são aqueles que se projetam de maneira homogênea nos
diversos níveis: distrital, provincial e nacional (CLERICI, 2013, p. 10-15).
Diante de tamanha complexidade, o processo de catalogação dos dados da
Argentina foi o mais problemático. Para o âmbito doméstico, a contagem desses
partidos tomou como base exclusiva os dados eleitorais do Dirección Nacional
Electoral (DINE), que privilegiou a denominação pelas coalizões, mas, no nível
regional, as discrepâncias foram muito mais amplas. Isso porque a qualidade do dado
coletado ficou, por vezes, comprometida, em função da falta de padronização com
relação aos nomes dos partidos, ora apresentando o nome das províncias, ora expresso
em seu caráter nacional. Assim, diante de alianças transitórias para a conformação de
aliança, tornou-se precário o poder de inferência sobre os tipos de associação,
especialmente porque durante o tempo de análise do Parlasul, 2011 a 2014, a Argentina
vivenciou quatro eleições para o Senado e três para a Câmara dos Deputados, como
demonstra do Quadro 2. Além disso, a elevada quantidade de partidos e coalizões
transitórias, que mudam a cada pleito, se revelou complexa, porque os sites oficiais não
disponibilizam informações concisas e estáveis acerca destes, o que dificultou a
catalogação. Nomenclaturas semelhantes para partidos e alianças diferentes e
divergência nos nomes de parlamentares gerou confusão para distinguir os dados.

De modo exemplificativo, tem-se o caso do Deputado Augustin Alberto

Portela: enquanto no Parlasul ele é apontado como membro do Unión Cívica Radical,
informações do órgão eleitoral argentino o apresenta como integrante da Alianza para
el Desarrollo Social. Além desse, outra observação pode ser ilustrativa. O Deputado
argentino que compunha o Parlasul teve seu nome catalogado como Gustavo Alfredo
Horacio Ferrarri, porém na lista doméstica, fornecida pelo DINE, o mesmo parlamentar
foi nomeado de Gustavo Adolfo Horacio Ferrarri. Além disso, sua filiação no Parlasul
foi apresentada como Frente Peronista e no âmbito doméstico constava Alianza Unión
PRO.
Outra informação simbólica diz respeito à conformação das coalizões, uma vez
que os partidos podem se associar ou abandonar a coalizão, ao longo do tempo. Em
2011, a coalizão Frente para la Victoria, era formada por 19 partidos192. Já em 2013,

192
Partido Justicialista - Buenos Aires; Partido Intransigente - Buenos Aires; Partido Comunista - Buenos
Aires; Partido Conservador Popular - Buenos Aires; Partido Humanista - Buenos Aires; Frente Grande -
Buenos Aires; Partido De La Victoria - Buenos Aires; Partido Solidario - Buenos Aires ; Kolina - Buenos
Aires; Encuentro Por La Democracia Y La Equidad - Buenos Aires; Memoria Y Movilizacion Social -
 era formada por 16 partidos193. Conceber tantos partidos dentro do mesmo grupo gera
dificuldades para classificá-los em uma clivagem ideológica.
Dito isto, a seguir, são apresentados os dados sumarizados dos partidos
políticos em cada instituição parlamentar doméstica e regional de Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai. Vale salientar que, no Parlasul, a partir da segunda etapa de
transição para a representação cidadã (2011 - 2014) e da incorporação do critério de
proporcionalidade atenuada, cada país passarou a ter uma composição proporcional à
sua densidade populacional: Argentina por 26; Brasil por 37; Uruguai e Paraguai se
manteriam com 18 parlamentares. O objetivo é verificar se os partidos que se
apresentam em maior volume no âmbito doméstico também se fazem presentes em
âmbito regional.

Tabela 2. Composição político-partidária da Argentina

2009- 2011- 2013 - 2007 - 2009- 2011- 2013 - 2011 -

2013 2015 2017 2013 2015 2017 2019 2014

Câmara Câmara Câmara Senado Senado Senado Senado Parlasul

Alianza
Compromiso 0 6 3 0 0 3 0 2
Federal

Alianza Frente
Amplio 0 14 0 0 0 1 0 1
Progressista

Alianza Frente
Cambiemos para 2 0 0 0 0 0 0 1
Crecer

Buenos Aires; Partido Popular Cristiano Bonaerense - Buenos Aires; Partido Verde Bonaerense - Buenos
Aires; Proyecto Popular - Buenos Aires; Movimiento H.A.C.E.R. Por Buenos Aires - Buenos Aires;
Partido Militancia Social - Buenos Aires; Partido Progreso Social - Buenos Aires; Movimiento
Integración Latinoamericana de Expresion Social Por Tierra Techo Y Trabajo - Buenos Aires; Partido
Verde - Buenos Aires. Ver:
https://www.pjn.gov.ar/cne/secelec/secciones/candidatos_plataformas/info.php?dID=2&eID=169&cID=4
&gp=
193
Partido Justicialista - Buenos Aires; Partido Intransigente - Buenos Aires; Partido Comunista - Buenos
Aires; Partido Conservador Popular - Buenos Aires; Partido Humanista - Buenos Aires; Frente Grande -
Buenos Aires; Partido de la Victoria - Buenos Aires; Partido Solidario - Buenos Aires; Kolina - Buenos
Aires; Encuentro por la Democracia y la Equidad - Buenos Aires; Memoria y Movilizacion Social -
Buenos Aires; Partido Popular Cristiano Bonaerense - Buenos Aires; Movimiento H.A.C.E.R. Por
Buenos Aires - Buenos Aires; Partido Progreso Social - Buenos Aires; Movimiento Integración
Latinoamericana De Expresion Social Por Tierra Techo Y Trabajo - Buenos Aires; Partido Comunista
Autentico - Buenos Aires. Ver: https://www.pjn.gov.ar/cne/secelec/
Alianza Frente
Cívico Federal 3 0 0 0 2 0 0 1
UCR - CONFE

Alianza Frente
3 0 2 0 2 0 0 2
Cívico y Social

Alianza Frente de
3 0 0 1 2 0 0 1
Todos

Alianza Frente
Justicialista Chaco 0 0 0 2 0 0 0 1
Merece Más194

Alianza Frente
11 75 40 5 4 12 11 13
para la Victoria195

Alianza Frente
Progresista Cívico 4 0 9 0 1 0 0 1
y Social

Alianza Frente
Renovador de la 2 3 0 0 0 2 0 2
Concordia

Alianza Unión para

el Desarrollo 0 9 0 0 0 1 0 1
Social

Alianza Unión
13 0 6 0 0 0 2 2
PRO

Alianza Unión
4 4 8 1 2 2 0 1
Cívica Radical

Fonte: Elaboração própria.

194
Há divergências nas informações das bases do Parlasul e do DINE. Enquanto na primeira o Senador
Fábio Dario Biancalani aparece como membro do Partido Justicialista - Frente para la Victoria, já no
DINE ele é classificado como integrante da Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más. Optou-se por
manter a classificação do DINE como padrão, visto que a classificação do Parlasul também se mostrou
problemática em outros casos.
195
Para essa contagem, considerou-se o total agregado das coalizões provinciais, uma vez que não houve
especificação da coalizão (como ocorreu com a Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más). O
mesmo é válido para a análise da Alianza Unión PRO.
 Como pode ser percebido, a coalizão com maior incidência, tanto em nível
doméstico, quanto no Parlasul é a Frente para la Victoria. Os totais de parlamentares
desta coalizão se apresentam muito acima daqueles dos outros grupos. Para o caso do
Mercosul estes valores são ainda mais discrepantes: enquanto a frequência geral se
manteve entre 1 e 2 políticos, a Frente para la Victoria contou com 13 parlamentares
em âmbito regional.

À nível doméstico, Alianza Unión PRO e Alianza Unión Cívica Radical seguem
em segundo lugar com as maiores contagens – somadas – de deputados e senadores (21
parlamentares, cada um), mas ainda assim, para o Parlasul estas coalizões indicaram o
mesmo quantitativo da Alianza Frente Cambiemos para Crecer (com apenas dois
deputados domésticos eleitos) e a Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más (que
teve dois senadores eleitos).

Dessa forma, há certo nível de correspondência entre os níveis doméstico e

regional, principalmente ao observar que a maior coalizão em âmbito nacional é
também a maior no Parlasul. Por outro lado, percebe-se uma sub-representação no
parlamento do Mercosul de algumas das principais coalizões que estiveram à frente do
governo no período analisado.

Tabela 3. Composição político-partidária do Brasil

2011 - 2015 2007 - 2015 2011 - 2019 2011 - 2014

Câmara Senado Senado Parlasul

Partido Trabalhista Brasileiro 22 4 1 4

Partido Socialista Brasileiro 35 1 3 4

Partido Social Cristão 17 0 1 1

Partido Republicano Brasileiro 8 0 1 1

Partido Progressista 44 1 4 4

Partido Popular Socialista 12 0 1 2

Partido dos Trabalhadores 86 2 11 8

Partido da Social Democracia Brasileira 54 6 5 7

 Partido da República 41 1 4 4

Partido Comunista do Brasil 15 1 1 4

Democratas 43 5 1 3

Partido Social Democrático 0 1 0 1

Partido Democrático Trabalhista 28 1 1 2

Partido do Movimento Democrático 77 9 8 8

Brasileiro

Partido da Mobilização Nacional 4 0 0 1

Fonte: Elaboração própria.

Ao analisar os dados do Brasil, é possível perceber que os mesmos partidos que

contabilizaram um maior número de parlamentares nas instituições nacionais - Partido
dos Trabalhadores, com 99, e Partido do Movimento Democrático Brasileiro, com 94 -
também se manifestam com um maior número de cadeiras no Parlasul, com 8 cada um.
Estes são seguidos pelo Partido da Social Democracia Brasileira, que tem 7 cadeiras no
Parlasul e 65 no Congresso Nacional. Essa configuração confirma que, para o caso
brasileiro, há um nível de correspondência entre o âmbito doméstico e o regional.

Tabela 4. Composição político-partidária do Paraguai

2008-2013 2013-2018 2008-2013 2013-2018 2011-2014

Câmara Câmara Senado Senado Parlasul

Partido Union Nacional de Ciudadanos 15 2 9 2 5

Eticos

Partido Patria Querida 3 1 4 0 1

Partido Liberal Radical Auténtico 27 27 14 13 12

Concertación Nacional Frente Guasú 0 1 0 5 1

Asociación Nacional Republicana 30 44 15 19 16

Movimiento Popular Tekojoja 1 0 1 0 0

 Movimiento Teta Pyahu196 0 0 0 0 1

Fonte: Elaboração própria.

Na composição paraguaia, é interessante notar a preponderância de dois

partidos: Partido Liberal Radical Auténtico e Asociación Nacional Republicana.
Ambos apresentam alto grau de representação. Em especial, na composição de 2013 a
2018, a Asociación Nacional Republicana ocupou 55% dos assentos da Câmara. Já o
Partido Liberal Radical Auténtico, em dois mandatos consecutivos, conquistou 33,75%.
Tanto no nível doméstico quanto no regional, os números destes partidos são
consideravelmente superiores. Esse panorama igualmente demonstra certo grau de
correspondência. Vale ressaltar que o caso paraguaio é sintomático, porque, neste
período de análise, entre 2011 e 2014, é o único país que adotou a eleição direta. Assim,
é possível inferir que as preferências domésticas estão sendo representadas em âmbito
regional, no Parlasul.

Tabela 5. Composição político-partidária do Uruguai

2010 - 2014 2010 - 2014 2011 - 2014

Câmara Senado Parlasul

Partido Nacional 30 9 5

Partido Frente Amplio 50 17 10

Partido Colorado 17 5 3

Fonte: Elaboração própria.

O sistema partidário do Uruguai, apesar de adotar o multipartidarismo, segue

bases muito próximas ao bipartidarismo. Essa perspectiva é atribuída ao fato de que,
quando o Partido Frente Amplio foi instituído, os tradicionais Partido Nacional e
Partido Colorado se uniram em uma aliança para fazer dura oposição ao primeiro.
Logo, se observados individualmente, encontram-se distantes do Partido Frente
Amplio, mas tomando em conta a associação, os três partidos se equiparam. Essa
distribuição nacional também se apresenta no âmbito do Parlasul, visto que o Partido
Frente Amplio possui 10 representantes e os Partido Nacional e Partido Colorado
somam 8 representantes.

196
Entre os partidos analisados na Tabela 4, apenas o Movimiento Teta Pyahu um não se encontra
incluso no âmbito doméstico e regional. A ocorrência deste, no período analisado, é apenas no Parlasul
com o parlamentar Ricardo Nicolas Canese Krivoshein.
 De modo geral, ao analisar a composição político-partidária de Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, é possível inferir que o Parlasul reproduz, com certo grau de
proporcionalidade, o arranjo dos Poderes Legislativos dos seus Estados Partes.

4.3 Ideologia

A classificação ideológica dos partidos que compõem os Estados Partes, em

um espectro ideológico, foi baseada na classificação de Coppedge (1997), subdividida
em: direita; centro-direita; centro; centro-esquerda; esquerda; outro bloco; personalistas
e desconhecidos. Foram catalogados os documentos das organizações político-
partidárias: carta de princípios, manifestos; estatutos e cartas orgânicas, etc.
Coppedge (1997) classifica os partidos políticos da América Latina de acordo
com suas premissas centrais. Categoriza como direita aqueles que focam nas elites
tradicionais do século XIX e desprezam as classes média e baixa, fato que fica claro em
seus discursos, que se caracterizam por utilizar mensagens conservadoras e até fascistas
e neofascistas. Esses partidos podem ser associados e patrocinados por governos
militares e não atuam como meios personalistas (COPPEDGE, 1997). Centro-Direita
corresponde aos partidos que visam eleitores das classes média, baixa e da elite. Atuam
em prol da cooperação com o setor privado e do crescimento sobre a distribuição.
Defendem valores como ordem, moral e um governo limpo (COPPEDGE, 1997).
O Centro é caracterizado por partidos que priorizam o liberalismo político com
ampla participação política, Estado de Direito e Direitos Humanos, mas não possuem
uma agenda social ou econômica acentuada. Também inclui os que têm políticas tão
fragmentadas entre centro-esquerda e centro-direita que sua orientação se torna
inconsistente (COPPEDGE, 1997).
Os partidos de Centro-Esquerda valorizam a justiça, a igualdade, a mobilidade
social ou a complementaridade da distribuição e acumulação de forma a não alienar os
eleitores da classe média ou alta197 (COPPEDGE, 1997). A Esquerda compõe partidos
que se utilizam de bases marxistas e priorizam políticas de redistribuição. Destacam as
condições de exploração da classe trabalhadora pelos setores capitalistas e imperialistas
e defendem a posição central do Estado na luta contra injustiças sociais e econômicas.
Essas classificações, como a de Coppedge (1997), são úteis para estudos sobre
partidos, porém aspectos políticos são sobrevalorizados nas descrições, ao passo que as
preferências de ordem econômica pouco aparecem. A direita, por exemplo é definida
prioritariamente em seu aspecto político, com foco no estilo e discurso do governo,
porém o aspecto econômico que auxiliaria na classificação é marginalizado. O centro é
definido pelas características de uma agenda, mas a estratégia econômica é igualmente
preterida. Há ainda uma nebulosa definição entre centro e centro-esquerda, visto que as
elucidações conceituais são muito similares, o que dificulta a tomada de decisão sobre
em qual subdivisão um determinado partido deve ser alocado. Assim, apesar do esforço

197
Tradução nossa.
em categorizar a ideologia dos partidos que compõem o Parlasul, há um critério de
subjetividade nessa classificação, o que pode vir a se constituir como um viés.
Após a explanação sobre a conceituação, vantagens e limitações, sobre a
classificação proposta por Coppedge (1997) para estudar a ideologia dos partidos, torna-
se possível discutir a distribuição ideológica dos partidos no Parlasul. Para esta análise,
foi contabilizado o número de partidos dentro de cada bloco ideológico. Para esta
análise, a Argentina não foi incluída, em função das inconsistências apresentadas na
composição partidária, mencionadas na seção anterior. Há divergências nas
nomenclaturas, ora identificadas pelo nome do partido, ora identificadas pela coalizão.
Além disso, a configuração do sistema político-partidário argentino se ampara em um
elevado número de coalizões que são transitórias e se alteram a cada eleição. Como a
análise considera um número considerável de pleitos, 4 para o Senado e 3 para a
Câmara, a classificação ideológica dos partidos e coalizões será feita futuramente, visto
que esta pesquisa é um work in progress.
No entanto, é possível identificar que a Alianza Frente para la Victoria
apresenta maior representação. É uma coalizão formada, a partir de uma lógica
provincial, com origem em Santa Cruz (SOSA, 2016, p. 55). Em sua declaração de
princípios, a coalizão exalta os direitos humanos, em especial aqueles relativos à
dignidade da pessoa humana (FRENTE PARA LA VICTORIA, 2018). Neste sentido,
há um forte apelo da dimensão social. Por isso, de acordo com a classificação de
Coppedge (1997), é uma coalizão que pode ser classificada como centro-esquerda.
Dito isto, a partir da tabela abaixo, observa-se a proporção da distribuição
ideológica dos partidos dentro do Parlasul em comparação com as configurações
domésticas de Brasil, Paraguai e Uruguai.

Tabela 6. Distribuição Ideológica dos Partidos no Parlasul (em %)198

Centro - Centro -
Esquerda Centro Direita
Esquerda Direita

Brasil 35,2 24,1 25,9 14,8 0

Paraguai 0 36,1 58,3 2,7 0

Uruguai 55,5 0 44,4 0 0

Fonte: Elaboração própria.

Tabela 7. Distribuição Ideológica dos Partidos nos Parlamentos Domésticos (em %)

198
Para a categorização ideológica, no caso do Brasil, o Partido Trabalhista do Brasil e o Partido
Renovador Trabalhista Brasileiro foram classificados como “DESCONHECIDO” devido à falta de
documentos oficiais que possibilitassem sua devida análise. O mesmo ocorreu para o Movimiento Teta
Pyahu do Paraguai. No entanto, estes foram incluídos na contagem de membros e na base para a
distribuição ideológica.
 Centro - Centro -
Esquerda Centro Direita
Direita
Esquerda

Brasil 28,1 25,5 27,0 18,4 0,17

Paraguai 0,8 34,4 54,4 3,2 0

Uruguai 51,5 0 46,9 0 0

Fonte: Elaboração própria.

O Brasil apresenta uma ampla dispersão ideológica. O padrão se reproduz tanto

em nível nacional, quanto no regional. Em ambos cenários, há uma leve predominância
de partidos mais à esquerda do espectro.
O Paraguai apresenta uma concentração em torno do centro, tendendo para
centro-esquerda. Os valores nas Tabelas 4 e 5 são muito semelhantes, apontando um
alto grau de correspondência na formatação político-partidária doméstica e regional.
Por fim, ao analisar o Uruguai, percebe-se que o espectro ideológico remete ao
embate entre os partidos tradicionais (Nacional e Colorado), que compõem o centro e o
Frente Amplio, identificado como esquerda. Apesar do multipartidarismo, estes partidos
são a força motriz do sistema partidário uruguaio. Devido a isso, apenas a esquerda e o
centro se fazem presentes na distribuição das ideologias no Parlasul. Essa configuração
atende às expectativas de correspondência com a conjuntura doméstica.

5 RESULTADOS

Este artigo teve como objetivo primordial identificar a existência de padrões de

correspondência entre os parlamentos nacionais e Parlasul, verificando se há
consonância com as expectativas previstas no princípio de proporcionalidade atenuada
e de representação cidadã.

Mesmo sendo extraídos de fontes oficiais, os dados, em alguns momentos, se

mostraram inconsistentes, o que impossibilitou uma classificação precisa para
Argentina, que possui um sistema político mais complexo. A conformação de coalizões
que se alteram a cada eleição, aglutinando um número grande de partidos, com
nomenclaturas que se assemelham, pode vir a comprometer a caracterização da
composição, especialmente do ponto de vista ideológico. A qualidade dos dados
coletados também se mostrou precária no site oficial do Parlasul. Assim, apesar do
esforço para classificar a Argentina, muitas inconsistências foram verificadas, o que
demandará estudos futuros.
 Ainda assim, dados da composição parlamentar do Parlasul e dos Poderes
Legislativos nacionais foram coletados, organizados, descritos e classificados. Este
processo primou por analisar, do ponto de vista empírico, se as concepções formais do
Parlasul estavam sendo atendidas.
Este artigo concedeu um olhar sobre três importantes variáveis que podem vir a
elucidar o aprofundamento do arranjo de integração, a partir do Parlasul: representação
de mulheres, composição parlamentar e ideologia. Na análise dos dados acerca da
participação de mulheres, percebe-se que tanto nos parlamentos domésticos quanto no
regional é inferior a 40% para todos os quatro Estados. Os valores mais alarmantes são
do Brasil, que não alcançam sequer os 15% de participação feminina. No caso do
Parlasul, esse fato poderia ser reflexo do processo de incorporação da representação
cidadã que está em andamento e ainda encontra algumas inconsistências. Todavia, tais
índices para o Senado Federal e Câmara de Deputados também são muito baixos, o que
gera expectativas negativas sobre a inclusão das mulheres no âmbito regional. A
Argentina, por sua vez, caminha no sentido contrário, apresentando as maiores taxas de
participação de mulheres em todas as três instituições. Com a adoção das eleições
diretas, em 2015, espera-se que a tendência doméstica seja seguida e o Parlasul
incorpore a presença das mulheres.
Já no tocante à composição parlamentar, percebe-se que os partidos com maior
número de cadeiras nas Casas legislativas domésticas terão, também, preponderância no
parlamento regional. Ao comparar os resultados do Paraguai com o dos outros países,
nota-se que as eleições diretas não são um fator essencial para explicar a
correspondência na composição partidária do Parlasul, visto que tal proporcionalidade
também se apresentou nos países que ainda não adotaram eleição direta.
Por fim, a classificação ideológica dos partidos apresentou, para Brasil,
Paraguai e Uuruguai, um alto nível de correspondência entre os parlamentos nacionais e
o regional. De fato, o cenário ideológico constituído no âmbito doméstico é reproduzido
no Parlasul, o que reforça a ideia de que a implementação de eleições diretas não
indique, especificamente para este campo político-ideológico, uma evolução para a
noção de representação. Mas, por outro lado, pode sinalizar um avanço sobre a
legitimidade do bloco.
Assim, a adoção da proporcionalidade atenuada é efetiva. Todos os Estados
Partes paulatinamente passaram a incorporar as determinações do Parlasul para a sua
composição. Paraguai é o país com estágio mais avançado, especialmente porque foi o
primeiro a instituir a eleição direta para o Parlasul, permitindo a participação popular na
determinação sobre a bancada paraguaia em âmbito regional.
A hipótese descritiva foi corroborada: em média, a composição parlamentar no
Parlasul corresponde proporcionalmente a dos Poderes Legislativos nacionais dos
Estados-Parte. Assim, torna-se possível afirmar que, com a proporcionalidade
atenuada, entre 2011-2014, a composição política do Parlamento do Mercosul
(Parlasul) corresponde aos Legislativos nacionais dos Estados-Parte do Mercosul
Cabe, então, questionar, para pesquisas futuras, se a implementação das
eleições diretas será capaz de gerar uma maior representatividade do pluralismo das
populações nacionais no Mercosul ou se será uma política incipiente, visto que os
padrões domésticos do Paraguai - que já incorporou o processo eletivo para o Parlasul -
têm níveis de correspondência similar ao dos outros Estados, que ainda não adotaram a
eleição direta.

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 LEY 23.101 “Promoción de Exportaciones”
Milagros Loustau
Universidad Nacional del Centro de la
Provincia de Buenos Aires
Área temática: Comercio Exterior

LEY SOBRE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

Introducción
En esa ponencia vamos a detallar en que consiste la Ley 23.101 sobre promoción
de exportaciones, tanto exponiendo cuales fueron los argumentos como los objetivos
con los que fue propuesta. La Ley define los regímenes de exportación a los que se
aplica, estableciendo los beneficios impositivos, crediticios, financieros, entre otros.
Como complemento, la Ley establece la creación de determinadas agencias con el fin de
asistir a aquellas empresas exportadoras que tengan intenciones de ser beneficiados.

Sanción de la Ley 23.101

Sólo seis días habían pasado desde que la democracia se había reinstaurado en la
Argentina cuando el presidente Raúl Alfonsín envió al Congreso el proyecto de lo que
fue la ley 23.101, la "ley madre" del régimen de promoción de exportaciones vigente
hasta la actualidad.

Cuando en septiembre de 1984 se sancionó la ley 23.101 de Promoción de

Exportaciones, concluyendo así un dilatado trámite parlamentario que se había iniciado
a fines de 1983, quedaba claro que comenzaba entonces la instancia de un minucioso
trabajo normativo de reglamentación a fin de otorgarle efectividad al nuevo texto legal
(El Cronista Comercial, 1986).

Es así que durante el año 1985 se reglamentó una cantidad signicativa de

instrumentos y mecanismos de promoción de exportaciones previos en la ley, como los
consorcios de exportación, las compañías de comercialización internacional, el
intercambio compensado, las exportaciones de plantas “llave en mano”, el draw-back, la
eximición del impuesto a los sellos y la deducción del impuesto a las ganancias, el
Fondo de Promoción de Exportaciones y parcialmente el ajuste compensador.

Era la primera vez que el país contaba con un normativo integral y sistemático
para la promoción de exportaciones, aunque varios de los mecanismos contemplados en
la misma ya habían tenido consagración legal en la década pasada.
 En un momento de trabas crecientes para el comercio internacional, se imponía
la conveniencia de adoptar nuevas formas de organización empresaria. Entre ellas
figuran, en primer lugar, las compañías de intercambio o “trading companies”, cuyas
características son la especialización en el comercio exterior, una mayor capacidad
financiera y el adecuado manejo de los instrumentos de comercio internacional, lo cual
les permite una proyección económica superior, tanto en beneficio de las exportaciones
como de las importaciones de los más diversos tipos y orígenes.

Argumentaciones de la ley

El gobierno nacional dio una serie de justificaciones de por qué era necesaria la
ley 23.101 (1984) para el desarrollo del país. Entre ellas, la acción dinámica que la
actividad exportadora ejerce sobre el conjunto de la economía del país.

Asimismo, para la Argentina era importante lograr que las exportaciones

permitieran generar el ahorro externo necesario al proceso de desarrollo, afrontar el
nivel de la deuda y ampliar el mercado disponible para la producción nacional de bienes
y servicios.

El Poder Ejecutivo Nacional mencionaba el contexto nacional, el cual estuvo

caracterizado por una diversificación de las ventas al exterior, tanto productos
agropecuarios transformados como bienes industriales nuevos. Servicios de ingeniería y
organización estaban entre las posibilidades.

El intercambio internacional de bienes, servicios y capitales se estaba realizando

a través de nuevas modalidades que superaban los métodos utilizados tradicionalmente.

El gobierno argumentaba que el comercio exportador exigía un apoyo crediticio

creciente para poder competir internacionalmente y era necesario contar con sistemas
modernos y técnicas financieras adecuadas.

La expansión de la economía y la plena utilización de los recursos humanos

tecnológicos y físicos que poseía el país dependían de un aumento sostenido de la
exportación ya que a través de ella se podrán generar recursos suficientes para pagar las
importaciones de insumos y equipos, originados en la política de aumento de la
inversión.

La Administración de Alfonsín destacaba que la exportación no es solo un

esfuerzo de producción u organización, sino que se trata de una tarea que involucra
tanto la promoción comercial como la disposición de medios adecuados de financiación
y de sistemas de seguro de crédito, que permita afrontar una concurrencia creciente y
competitiva en los mercados internacionales.

Tras el inicio de la democracia, el países necesitaba reactivarse y modernizarse,

siendo obligación del Estado facilitar a las unidades económicas los instrumentos
necesarios que les permita programar su acción sobre bases ciertas y estables. A partir
de esta ley, las empresas que actúan en la exportación iban a tener reglas de juego
estables a las que estará sometido su acción, eliminando la incertidumbre y los efectos
negativos que puede traer la improvisación.

En el mundo de la década del ochenta que no se caracterizaba por la libertad de

comercio sino por las trabas y limitaciones impuestas por los países desarrollados, era
menester transitar por el campo del comercio exterior con una estructura organizada. La
apertura de la economía se iba a hacer a través del aumento de la presencia de los bienes
y servicios nacionales en el exterior, es decir a través de la expansión del mercado y no
mediante la introducción indiscriminada de productos foráneos.

En síntesis, la apertura al comercio exterior debía ser sobre la base de fortalecer

adecuadamente la capacidad exportadora y para que de este modo los bienes y servicios
exportables pudieran competir internacionalmente. Este objetivo era el pretendido por la
Ley 23.101.

Objetivos de la ley

La ley 23.101, sancionada por el Congreso argentino el 28 de septiembre de

1984, establecía el régimen de promoción de exportaciones, los objetivos de la ley y la
creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones.

Para la implementación de la política comercial de exportación, la LEY 23.101

(1986) propuso ciertos objetivos tales como:

1. Expandir las exportaciones argentinas de bienes y servicios dentro del marco de

una política permanente y estable;
2. Diversificar la oferta de bienes y servicios destinados a los mercados del
exterior, favoreciendo el crecimiento de las exportaciones con mayor valor
agregado y de aquellas para las cuales el acceso al mercado externo les posibilite
alcanzar niveles decrecientes de costos;
3. Ampliar y profundizar la presencia de la República Argentina en los mercados
internacionales, conservando e intensificando las relaciones comerciales
existentes y tradicionales, recuperando mercados perdidos, impulsando aquellos
con los cuales el intercambio ha alcanzado niveles incipientes y propiciando la
presencia argentina en nuevos mercados;
4. Velar por el prestigio del comercio exterior del país a través de un adecuado
contralor de las actividades de exportación;
5. Facilitar al fabricante o al exportador de bienes y servicios a ser exportados el
acceso a los insumos, bienes de capital, o partes de origen importado que sean
necesarios para sostener el ritmo de la actividad exportadora;
6. Asegurar que los beneficios que se deriven del comercio exterior alcancen a las
economías regionales y a todas las provincia del país;
7. Promover y fomentar la creación de compañías para el comercio exterior,
publicas, mixtas y privadas; y la formación de consorcios y cooperativas de
exportación, con el objeto de incrementar la participación de las empresas de
capital nacional en los mercados externos;
8. Impulsar la integración y la cooperación económica y financiera,
preferentemente con los países latinoamericanos y otros países en vías de
desarrollo, propiciando los acuerdos bilaterales y multilaterales;
9. Estimular la formación de emprendimientos conjuntos, empresas binacionales o
multinacionales, privadas, estatales y mixtas, en sus distintas variantes,
tendiendo a facilitar la colocación de bienes y tecnología nacional, en el
mercado de la empresa asociadas y/o en terceros mercados, e incorporar
tecnología y financiación no disponibles en el país.
Productos promocionados

La ley 23.101 (1984) entiende por bienes y servicios promocionados aquellos

que se encuentren incluidos en las listas que se confeccionan a tal efecto por el Poder
Ejecutivo nacional, y que deberán contemplar alguno de los siguientes principios:

a) Según la mayor capacidad para alcanzar niveles decrecientes de costo y su efecto

multiplicador sobre el conjunto de la estructura productiva a través del acceso al
mercado externo;

b) Según mayor valor agregado;

c) Según la gravitación regional de los productos, atendiendo a las condiciones globales

de su producción y/o elaboración;

d) Según la importancia de los productos promocionados para diversificar e integrar la

estructura productiva de las economías regionales.

En suma, aquellos productos con mayor relevancia dentro de la estructura

productiva son los cuales van a ser beneficiarios de la promoción de sus exportaciones,
amparados por el marco de esta ley.

Regímenes de exportación

En el marco de la Ley 23.101, la exportación de los bienes y servicios

promocionados gozará de uno o más de los siguientes regímenes:

1. Admisión temporaria: posibilita traer por el término de 360 días cualquier tipo
de mercadería con el objeto de su procesado (beneficio, transformación,
elaboración, combinación, mezcla, rehabilitación, montaje, reparación,
incorporación a aparatos mas complejos) en el país, y luego exportar bajo la
nueva forma resultante. La importación temporal no paga tributos ni es afectada
por las restricciones que podrían caber para las operaciones de importación
definitiva (derechos de importación, tributos, impuestos y gravámenes).
2. Draw-Back: es un incentivo promocional que consiste en devolver, cuando se
efectúan operaciones de exportación, los tributos pagados en ocasión de la
importación de insumos que se incorporen al bien exportable.
3. Reembolso impositivo: restitución, total o parcial, de los importes que se
hubieren pagado en concepto de tributos interiores en todas las etapas de
producción y comercialización, así como los que se hubieren podido pagar en
concepto de los tributos por la previa importación para uso y/o consumo de todo
o parte de la mercadería.
4. Reintegro impositivo: restitución total o parcial, de los importes que se hubieren
pagado en concepto de tributos interiores, en todas las etapas de producción y
comercialización, por los bienes y servicios que se exportaren para uso y/o
consumo.
5. Devolución de impuestos: es la devolución de los importes percibidos por el
fisco en concepto de impuestos interiores, recaídos sobre las distintas etapas de
la producción de las mercaderías a exportar y de los tributos que pudieran
haberse pagado a la importación de toda o parte de la mercadería incorporada al
bien exportable. Es un mecanismo permanente, estable e independiente del
 manejo de otras variables macroeconómicas, por el cual se devolverá a los
exportadores el contenido impositivo que pesa sobre el bien a exportar.
6. Deducción en el balance impositivo del impuesto a las ganancias del exportador
de hasta el 10 por ciento del valor Free OnBoard (F.O.B) de los bienes y
servicios exportados.
7. Prefinanciación y financiación consistente en el apoyo crediticio a las distintas
etapas de la producción y/o comercialización de las operaciones de exportación
de bienes y servicios. Asimismo, mejorar las condiciones financieras de los
exportadores. Dos de las medidas para lograrlo es acordando prefinanciación
automática para los exportadores de bienes de capital sin exclusiones y bajando
el costos del financiamiento al comprador externo de bienes argentinos a una
tasa de punto y medio por debajo de la tasa LIBOR (tasa de referencia diaria
basada en las tasas de interés que ofrecen los bancos en el mercado
interbancario).
8. Postfinanciación en condiciones especiales y montos relacionados con el valor
F.O.B de los bienes y servicios exportados, con el propósito de asegurar la
continuidad de las corrientes exportadoras.
9. Financiación a los proyectos de asistencia técnica o tecnológica en estudios de
prefactibilidad y factibilidad para su presentación en licitaciones internacionales.
10. Intercambio compensado: es un régimen alternativo a la simple compra-venta
internacional porque permite el intercambio de mercaderías, entre dos o más
países, en carácter de trueque o similares. Puede o no haber giro de divisas y los
regímenes locales vigentes relativos a gravámenes o reembolsos se mantienen.
11. Ajuste compensador: es el régimen que permite la inscripción de los contratos
de exportaciones celebradas en firme o bien de presentaciones a Licitaciones
públicas internacionales o concursos de precios también de carácter público
internacional, con el objeto de tener garantizado el tipo de cambio efectivo
vigente a la fecha de la respectiva contratación. Permite al exportador asegurar
la continuidad de sus ventas al exterior, garantizándole el mantenimiento de las
condiciones contractuales, durante la vigencia de su contrato. Es decir, que el
exportador no asume riesgos derivados de medidas de política económica o
cambiaria.
12. Programas especiales de exportación: es un régimen de tipo coyuntural que
establece la posibilidad, para determinadas mercaderías, de lograr estímulos
especiales a partir del incremento de las exportaciones en periodos mínimos de 2
años y hasta 5 años.
13. Exportación Plantas Llave en Mano: es un reembolso específico otorgado como
consecuencia de la venta al exterior de plantas industriales completas u obras de
ingeniería, así como también, de los servicios accesorios.
14. Impuestos sobre Sellos: eximición del sellado en todos los contratos que
amparen operaciones de exportación, en cualquiera de sus formas (entre
exportadores argentinos y co-contratantes del exterior).
15. Deducción impositiva: es este un beneficio de promoción directa, en cuanto
otorga una quita al pago del impuesto a las ganancias. el monto a deducir se
establece sobre la exportación de mercaderías expresamente detalladas en la
planilla anexa al decreto 173/85. Del valor FOB de estas exportaciones, se
descuenta un 10% del impuesto a pagarse, por el ejercicio fiscal en el cual han
sido realizadas las exportaciones.
 Todos los regímenes mencionados tienen como objetivo posibilitar una mayor
expansión del comercio exterior, estimulando el incremento de las exportaciones de
bienes y servicios.

Bajo la denominación de Seguro de Crédito a la Exportación funcionaba el sistema

instituido por cuenta del Estado Nacional para la cobertura de los denominados riesgos
extraordinarios (políticos, catastróficos, de intransferencia, etc.) y cualesquiera otros
que pudieran afectar el cobro de los créditos derivados de operaciones de exportación
no sean cubiertos por entidades aseguradoras nacionales constituidas en el país.

Asimismo, la ley le otorga al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de crear el Fondo

Nacional de Promoción de Exportaciones con el objeto de apoyar y estimular al sector
exportador de capital nacional, preferentemente de la pequeña y mediana empresa, y de
las economías regionales, mediante acciones de promoción comercial.

En síntesis, reduciendo impuestos, bajando costos, acordando certidumbre al

exportador, mejorando el financiamiento y alentando exportaciones industriales y de
servicios, se estable una política de exportaciones cualitativamente distinta, más
actualizada, moderna y acorde a la que utilizan otros países competidores de Argentina
que ya han afirmado el sesgo exportador de sus economías (Lisandro Bril, 2018).

Programas Especiales de Exportación (PEEX)

Como fue mencionado, es un régimen de tipo coyuntural. En los PEEX, se

beneficia el esfuerzo exportador, en tanto se otorga un reembolso de hasta el 15% sobre
el valor FOB sobre un incremento (a sostener por lo menos durante dos años) que no
puede ser inferior a 2 millones de dólares por año. En otras palabras, es la posibilidad
(para determinadas mercaderías) de lograr estímulos especiales a partir del incremento
de las exportaciones en períodos entre 2 y 5 años. Es para mercaderías y servicios
promocionados que figuran en los anexos del decreto. Acepta la presentación de grupo
de empresas de productos homogéneos, las cuales, entre todas, deben cubrir el mínimo
de incremento requerido (2.000.000 de dólares por año).

La forma de pago del incentivo se hace a través de Certificado que otorga la

secretaria de industria y comercio exterior. El programa anual se presenta en
subperíodos (bimestre, trimestre, etc.) al cabo de los cuales y contra la presentación de
los documentos cumplidos del embarque, se percibe el 65% del beneficio. Al final de
cada año, el exportador cobra el resto del subsidio.

Uno de los aspectos más importantes de los PEEX es que el Estado asumía un
compromiso contractual con las empresas exportadoras, por mantener durante un plazo
mediano las condiciones que hacen a la formación de sus costos, a los reintegros
impositivos y al acceso a la prefinanciación. En los PEEX, se restablecen condiciones
de reintegro de impuestos pagados por los exportadores y se da acceso a la
prefinanciación de exportaciones (Lisandro Bril, 2018).

Asimismo, los PEEX han logrado promover la asociación entre empresas para
abordar las operaciones con el exterior en las condiciones ofrecidas por el fisco. Las
sociedades pequeñas y medianas, a través de los tradings y consorcios, bajo
agrupaciones estables u ocasionales, están en mejores condiciones de abordar negocios
que, de otro modo, les resultan imposibles.
 El objetivo es lograr un genuino ingreso de divisas, lograr un incremento de las
exportaciones de bienes y servicios promocionados, como consecuencia de la
realización de programas de inversión.

Proyecto ARG.EX

El proyecto ARG.EX era un mecanismo que da acceso automático al régimen de

admisión temporal, para los insumos que se incorporen a la exportación. Este beneficio
podría extenderse a partes, piezas, componentes y accesorios (no considerados insumos)
que pudieran integrar el bien exportable, como así también a bienes de capital. Da
también acceso automático al régimen de prefinanciación. Por ultimo considera la
devolución de los derechos abonados por equipos, maquinas, instrumentos y aparatos
que se importen con el objeto de fabricar productos que integren las exportaciones de
proyecto.

Las empresas deberán comprometerse:

(a) A un proyecto de incremento de sus exportaciones.

(b) A formular un proyecto mínimo de 3 años de exportaciones.
(c) Lo que es esencial, es que del conjunto de ingresos y egresos de
divisas en concepto de exportaciones, importaciones de insumos,
intereses, regalías, utilidades, fletes, seguros, etc., resulte una
relación de 3 a 1 en favor de los ingresos. Dicho de otra manera, este
proyecto implica una relación tres de entradas de divisas por cada
una de salida.

El proyecto tiene el objeto de propender a un mayor grado de productividad y

competitividad de la economía, propiciando una mayor apertura exportadora. Los
mecanismos de rebaja de costos, que admiten la importación automática, operan por la
via de permitir ingresos de insumos a costos inferiores a los producidos internamente y
generar en consecuencia una mayor competitividad de la industria y las exportaciones
argentinas en el exterior. Genera también una mejora relativa del negocio de
exportación frente al negocio de venta en el mercado interno.

Fondo Promoción de Exportaciones

El Fondo Promoción de Exportaciones (FO.P.EX.) era un fondo constituido con

el aporte de los importadores argentino destinado a promocionar la actividad
exportadora. Entre las actividades que podían acceder a este subsidio están los créditos
para consorcios o tradings, la construcción de depósitos, el apoyo a las Cámaras y
Federaciones de Comercio Exterior del Interior del país; la participación en Ferias o
centros similares en el exterior, cursos, estudios de mercado o comercialización
internacionales, publicidad, etc.

Los recursos que brinda el FOPEX ostentaban dos categorías: el préstamo o la

asistencia. El primero, no era más que un simple adelanto, contra devolución, de los
gastos parciales en que se pueda incurrir al desplegar alguna de las actividades
promocionales discriminadas. En cambio, la asistencia, era el aporte concreto que va a
solventar, sin cargo devolutorio, una actividad similar. Se trataba de cubrir solo un
porcentaje del gasto a efectuar.
 Era un fondo de dinero, conformado con la recaudación de un gravamen
especifico del 0,50% sobre las importaciones. Tenía como objetivo posibilitar cooperar
con los esfuerzos del sector exportador, tendiendo a sumar mercados internacionales a
la oferta de productos argentinos.

Consorcios y Tradings

El consorcio es una estructura administrativa producto de la unión o

agrupamiento de varias empresas que deciden encarar conjuntamente la actividad
impo/exportadora.

Se trata de un régimen que otorga beneficios a los agrupamientos de empresas

(pequeñas y medianas de Capital Nacional) constituidos en S.A., S.R.L. o Cooperativas,
sobre la base de exportaciones incrementales de productos promocionados. Tiene el
objeto de promocionar la participación de empresas nacionales, principalmente
pequeñas y medianas, especializadas en comercio exterior, en la colocación de bienes en
los mercados internacionales.

El beneficio consiste en otorgarles un reembolso del 4% del valor F.OB. de

exportación de las mercaderías, a efectos de que los consorcios solventen, con este
monto, gastos operativos. Asimismo, el régimen les otorga, además, la posibilidad de
obtener financiación directo para otro tipo de gastos.

Las Compañías de Comercialización Internacional o Tradings son compañías

especializadas dedicadas exclusivamente a realizar operaciones de comercialización
internacional de bienes o servicios por cuenta propia, de terceros o asociados a terceros.
Compran y venden productos para mercados de diferentes países. También permite
llevar a cabo todas las actividades y servicios vinculados con las exportaciones e
importaciones.

Es una figura organizada especialmente para efectuar operaciones de comercio

exterior. La figura societaria que deben adquirir es la sociedad anónima.

El beneficio implica la directa participación de las compañías, en relación con

los incentivos de la promoción de exportaciones. También se les posibilita el acceso a
financiaciones especiales del Banco Central, que, eventualmente, podrían serles
otorgadas a las compañías de comercialización

Fundación EXPORTAR

La Fundación Export.Ar era una institución mixta integrada por el sector público
y el privado para asistir a la comunidad empresarial en sus esfuerzos por comercializar
con eficacia sus productos competitivos en el plano internacional, con miras a acceder,
incrementar y diversificar sus exportaciones.

Como brazo ejecutor de las acciones de promoción comercial de la Cancillería

Argentina, las gestiones orientadas a esos fines se encontraban apoyadas y coordinadas
con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto a través de
las 120 Embajadas, Consulados y las Secciones Económicas/Comerciales de las
diferentes representaciones argentinas en todo el mundo.

Economías regionales
 El Poder Ejecutivo Nacional debe tender a promover con el máximo nivel de
beneficios impositivos, a las exportaciones de economías regionales que cumplan con
los principios establecidos. Asimismo arbitrará las medidas necesarias de promoción de
exportaciones, tomando en cuenta la localización geográfica de la producción de los
bienes y el uso de los puertos o aduanas más cercanas a las zonas de producción y de los
sistemas de transporte que a tales fines determine.

El Poder Ejecutivo Nacional debe establecer regímenes de promoción especial

para exportaciones que tengan en cuenta exclusivamente productos originarios de
economías regionales.

Ferias y Misiones

Las Ferias Internacionales tienen como objetivo promover el posicionamiento de

las empresas nacionales en el exterior, contribuyendo al desarrollo comercial entre
expositores y visitantes y fortaleciendo lazos con los potenciales clientes en los distintos
mercados extranjeros.

Las Misiones comerciales tienen el objetivo de fomentar el comercio entre

empresas argentinas y extranjeras, a través de la organización de visitas empresariales
colectivas. Esas misiones brindan a las empresas un espacio destinado a reuniones de
negocios en el exterior con contrapartes extranjeras para promover la inserción de los
productos y servicios locales en los mercados internacionales.

BIBLIOGRAFIA

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 POLITICA INTERNACIONAL

Política Exterior Argentina (2015-2018).

¿Altamente ideológica o sumamente pragmática?

Autor: Mocciola Bruno Rafael

Mail: bruno.mocciola@gmail.com

Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Humanas
Licenciatura en Relaciones Internacionales

Julio del 2018

 Resumen

El sistema internacional actual se encuentra en constante cambio; el triunfo

inesperado de Donald Trump, la emergencia de Asia-Pacifico, el conflicto permanente
en medio oriente, el Brexit, la situación en Brasil y la crisis de Venezuela son algunos
de los casos que nos permiten dar cuenta de lo convulsionado que se encuentra el
mundo de hoy. Es en este marco que la administración de Mauricio Macri plantea un
“giro de 180 grados” en política exterior con respecto al ciclo político inmediatamente
anterior, con el firme propósito de “volver” al mundo.
El presente trabajo tiene como objetivo demostrar que la política exterior
argentina actual presenta tintes altamente ideológicos hacia la región; el caso
venezolano y de UNASUR así lo demuestran. De manera contraria, la misma es
altamente pragmática hacia el resto del globo, centrada principalmente en el aspecto
económico, lo que la lleva a rediscutir los lazos ya establecidos con las potencias y
organismos centrales.
La presente ponencia es parte del trabajo que estoy realizando actualmente para lograr
el titulo de Licenciado en Relaciones internacionales de la Universidad Nacional del
Centro de la provincia de Buenos Aires.

Como metodología de trabajo primero se realizará un breve abordaje sobre

Pragmatismo e Ideología en materia de política exterior. Luego se llevará a cabo un
breve abordaje de la situación actual del mundo y seguidamente se mencionará cuáles
son los principales objetivos y la visión del mundo que se tiene desde la administración
de Mauricio Macri, así como hechos que nos permitirán visualizar el comportamiento
de la administración hacia la región y el globo.

La hipótesis central de nuestro trabajo de investigación es que las relaciones

argentinas hacia la región tienen fuertes tintes ideológicos pero no así hacia otros
actores de relevancia, con los cuales la agenda es establecida de forma pragmática.

Pragmatismo e ideología en política exterior

Estos conceptos abundan en la literatura especializada en Relaciones

Internacionales, los autores Gian Luca Gardini y Peter Lambert en su obra “Latin
american foregin policies”199 tienen como objetivo explicarlos ya que forman una parte
central del comportamiento de los estados latinoamericanos.
Definen como política exterior pragmática aquella política exterior que evalúa la
utilidad practica que brindan determinadas ideas y acciones; la acción vale mas que la
doctrina y la experiencia vale mas que los principios. En cambio, una política exterior
ideológica, enfatiza la necesidad de ajustar la conducta a principios e ideas
preconcebidas200.

199
GARDINI, Gian Luca y LAMBERT (2011). Latin American Foreign Policies:
Between Ideology and Pragmatism. Nueva York, Palgrave Macmillan
200
Federico Merke y Diego Reynoso (2016). Dimensiones de política exterior en Latinoamerica
según juicio de expertos. Revista Estudios Internacionales n°185.Instituto de Estudios
Internacionales. Universidad de Chile
 Mariana Leone, en una reseña del libro explaya “Según Gardini, la ideología es
como un par de lentes con el que se mira y se da sentido al mundo, un sistema de
pensamiento orientado hacia unos principios y valores más allá de las circunstancias
prácticas e históricas… El pragmatismo hace referencia a la realización de acciones que
reporten la mayor cantidad de beneficios, que sigan unos objetivos concretos y que sean
realizables con los medios de los que se dispone.”201
Gardini y Lambert añaden que una política exterior pragmática suele estar
asociada con y caracterizada por un planeamiento del estado a medio término, en
cambio una política exterior ideológica esta caracterizada por un planeamiento del
estado cortoplacista y una visión del sistema internacional relacionada la visión de un
líder/administración sobre un interés nacional consistente.202

Merke y Reynoso añaden que la literatura reconoce que los tipos puros de
gobiernos sean Ideológicos o pragmáticos no existen , que aquellos que sean netamente
ideológicos dejan un margen para el pragmatismo, se toma como ejemplo el
comportamiento de la junta militar argentina cuando le vende granos a la URSS en 1980
a pesar de ser anticomunista en su discurso, o cuando Venezuela de Chávez opta por
tener como principal socio comercial a los EEUU a pesar de tener un fuerte discurso
Anti imperialista. Pero también gobiernos con una fuerte impronta pragmática como fue
el Chile del 2003, se niega a apoyar a los Estados Unidos en la invasión a Irak mientras
que el congreso norteamericano debatía la firma de un acuerdo de libre comercio con
Chile, o la baja convergencia colombiana con los estados unidos en la ONU a pesar de
ser uno de los mayores receptores de ayuda militar norteamericana.

Se añade que “la evidencia en Latinoamerica sugiere que aquellos gobiernos que
buscan incrementar su reputación típicamente internacional adoptaran políticas
exteriores más pragmáticas, como fue el caso de Carlos Menem en Argentina o
Collor de Melo en Brasil. Por el contrario, aquellos mas interesados en alterar el
“status quo o en activar confrontaciones descansaran en posiciones más
ideológicas, como el caso de Hugo Chávez en Venezuela o Evo Morales en
Bolivia”203

Política exterior Conducta Políticas de: Prevalece

Pragmática Acción sobre la Medio Plazo Interés nacional
doctrina

Ideológica Basadas en Corto Plazo Administración

Principios e ideas
preconcebidas

201
Leone Mariana (2013). Relaciones Internacionales Número 22. Grupo de Estudios de
Relaciones Internacionales (GERI) – UAM
202
Traducción Propia. Gardini y Lambert, Op. cit, pp17
203
Merke y Reynoso. Op. Cit. pp111
 Sistema internacional

El sistema internacional actual se encuentra en constante transformación, solo

basta con ver una serie de hechos que así lo demuestran. Primeramente, luego de la
crisis del 2008 y la propuesta de un mundo liberal centrada en el TPP de Obama,
inesperadamente para muchos, Donald Trump gana la presidencia en EE. UU. con su
discurso “proteccionista y xenófobo”204 de “Let´s make america great again”, el cual
tiene una fuerte retorica antiinmigración, guerra contra el terrorismo islámico, el
repatriar empresas norteamericanas en el exterior y exigir el pago a terceros estados por
la tutela norteamericana.
Por otro lado, se encuentra Rusia y China, que tienen incidencia directa sobre el
sistema internacional, Putin con aspiraciones imperiales, llevando a Rusia a anexar
Crimea como salida al mar negro y “pregonar” una guerra civil en Ucrania la cual le
sirve de escudo ante el avance de la OTAN en el este de Europa. y China en cambio,
sigue con su ascenso como potencia económica, pero sin tener la capacidad militar para
disputar el poder de los Estados Unidos, pero esto no le impide reclamar por su zona de
influencia en el sudeste asiático.
En Europa se observan el ascenso de las viejas propuestas nacionalistas como es
el caso de Le Pen en Francia o el ascenso de la extrema Derecha en Alemania205 que
desde 1945 no llegaban al poder, llaman a la reflexión. Pero el hecho de mayor
incidencia que existe aquí que puede incidir de manera directa en la elaboración de la
Política Exterior Argentina y su política hacia Malvinas es la salida del Reino Unido de
la Unión Europea, proceso conocido como BREXIT.
En la región latinoamericana, dos estados son de relevancia para la Política
Exterior Argentina se encuentran convulsionados: en el caso de Venezuela esta no
puede superar su crisis política económica, con la mayor inflación del mundo206 y
emigración sin precedentes, en caso brasilero, la destitución de Dilma por parte del
poder judicial hizo que el nuevo presidente tenga un discurso mas radicalizado hacia la
izquierda y salga del eje conocido como Bolivariano.

Lineamientos de la política exterior Argentina bajo el Mandato de Cristina

Fernández.

204
Lugones Paula (2017). Los Estados Unidos de Trump. Buenos Aires. Ed Ariel. pp 81
205
Diario el país. La extrema derecha entra en el Parlamento alemán por primera vez desde
1945.Publicado el : 25/9/ 2017 . Disponible online en:
https://elpais.com/internacional/2017/09/24/actualidad/1506276160_113753.html Visitado el 27/7/2018
206
Periódico la vanguardia. Publicado el
https://www.lavanguardia.com/economia/20180724/451077697591/fmi-venezuela-inflacion-2018.html
Visitado el 27/7/2018
 Es menester realizar un breve abordaje sobre la Presidencia de Cristina
Fernández, detallando cuáles fueron los principales lineamientos que tuvo la
elaboración de la política exterior y cómo esta administración la abordó.207
En la bibliografía consultada se menciona que los gobiernos de Cristina
Fernández se caracterizaron principalmente por un alejamiento de los Estados Unidos,
un acercamiento a países sudamericanos, la profundización de vínculos con China y
Rusia, una participación de alto perfil en diversos foros internacionales y su insistencia
en el reclamo por la soberanía de las islas Malvinas.
Siguiendo con esta línea, Pauselli208 detalla que la PEA se encaminó en la búsqueda de
mayor autonomía y en la lectura de un mundo que se perfilaba hacia el multipolarismo
con el surgimiento de potencias emergentes como China y Rusia. A su vez, tuvo un
fuerte elemento discursivo con EE. UU. y los órganos financieros internacionales.
Además, se continuó con una matriz ideológica más acentuada hacia la política de
DDHH, que caracteriza a Argentina desde el retorno a la democracia en 1983.

Por otro lado, se habla de un “aislamiento argentino”. Al ser consultada sobre esto,
Cecilia Nahòn embajadora argentina ante los estados unidos durante la presidencia de
Cristina Fernández, responde:
“la Argentina, a partir del año 2003 puso en marcha una política exterior
independiente y soberana, centrada sobre todas las cosas en la promoción
de los intereses nacionales. Sin alineamientos automáticos con nadie,
priorizando la integración con la región y desarrollando nuevas
relaciones estratégicas con otros países emergentes con agendas
confluyentes con la nuestra. Esto convivió también con una vinculación
importante con Europa y EEUU, que son los dos principales inversores
extranjeros en argentina y dos socios comerciales clave (luego de China y
Brasil). En pocas palabras se puso en marcha una política exterior
amplia, diversa, propia de un mundo cada vez más multipolar”209

Roberto Russell, en una entrevista dada al diario La Nación en el año 2014, al

ser consultado sobre la posición argentina dentro del contexto mundial plantea que:

“Está de moda hablar del aislamiento del país y no estoy de acuerdo,

porque en definitiva el país está en el Consejo de Seguridad, en
UNASUR, y en el G-20. No está aislado. En realidad, lo que la Argentina
tiene es una creciente irrelevancia. Hace varios años que vive un proceso
de irrelevancia: no se nos consulta, no tiene peso en decisiones
importantes en el plano internacional, salvo en algunos temas como en

207
Miguenz, María Cecilia (2016); La política exterior 2002-20015 en Historia Oral de la política exterior
argentina. Ed Octubre. Buenos aires. pp90
208
Pauselli Gino. La política exterior argentina con Macri. Núcleo de estudios y análisis internacionales.
Disponible online en : https://neai-unesp.org/dossier-la-politica-exterior-argentina-con-macri-por-gino-
pauselli/
209
Roberto Russell
 derechos humanos. Y mantiene un peso relativo en América del Sur.
Viajo mucho y en el mundo no se habla de la Argentina...”210

A su vez, Elsa Llenderrozas en una publicación sobre la política exterior Kirchnerista

expone lo siguiente, “La agenda externa demostró diferentes ejes de tensión, sin
embargo hacia el final del mandato de Cristina Kirchner se consolidó una inserción
subregional de alto perfil. La orientación latinoamericanista se profundizo, aumentando
sus contenidos ideológicos, a la vez que se redujo la presencia global, perdiendo
influencia internacional”. 211
Centrándonos en las relaciones entre el gobierno de Cristina Kirchner y el
gobierno estadounidense estuvieron caracterizadas como define Anabela Busso por una
dinámica permanente en “crisis-intento de recomposición”:
“Cuando hacemos referencia al patrón crisis-intento de recomposición sin
llegar a una ruptura pretendemos señalar que, en el marco de las
diferencias existentes entre Argentina-EE. UU. bajo los gobiernos de
Cristina Fernández, los vínculos bilaterales tuvieron la siguiente dinámica.
a) se producían situaciones de tensión(crisis) ligadas a diferencias de
índole política, económica y estratégico militar. b)cada una de ellas fue
seguida por contactos y/o negociaciones a nivel ministerial o presidencial
que pretendían acercar las partes(intento de recomposición), sin que ello
implicase por parte de la Argentina optar nuevamente por políticas de
alineamiento; c) esta dinámica no conducía a la ruptura total por que
ambas partes siempre eligieron restablecer, al menos, un nivel de
cordialidad mínima y, además, porque en el ámbito multilateral nuestro
país no optó por un perfil de voto anti-estadounidense.¨212

Busso destaca que este patrón, llega a un estado de parálisis, “en el momento que
la administración Obama deja de sustentar a la Argentina ante la decisión de la corte
suprema de no tomar el caso argentino para analizar la decisión del juez Griesa”.
Para finalizar en su investigación Busso detalla que, a partir de esto, “la agenda
ha sido considerablemente más acotada al igual que la predisposición de ambos
gobiernos para lograr un mayor acercamiento. Esta situación se hace más evidente en
comparación con los vínculos establecidos con la región, China y Rusia”
Es en este marco que Roberto Russell remarca que la crisis financiera en los EE.
UU., en el 2008, que la presidenta Fernández percibió como una oportunidad para
criticar al neoliberalismo del consenso de Washington en su discurso ante la asamblea

210
Roberto Russell: "Hoy, las sobreactuaciones en política exterior responden a impulsos, a cuestiones
ideológica. Diario La nación. Disponible online en : https://www.lanacion.com.ar/1676220-roberto-
russell-hoy-las-sobreactuaciones-en-politica-exterior-responden-a-impulsos-a-cuestiones-ideologicas.
211
Llenderozas Elsa. La política exterior de los gobiernos Kirchneristas en La política en tiempo de los
Kirchner. Eudeba. Buenos Aires pp.259
212
Busso, Anabella (2014). los ejes de la acción externa de Cristina Fernández: ¿cambios hacia un nuevo
horizonte o cambios para consolidar el rumbo? Disponible en: https://revistas.unlp.edu.ar/RRII-
IRI/article/view/2675/2492
General de la ONU en septiembre de dicho año y a todos los que dentro o fuera de la
argentina cuestionaban la forma de manejar la economía del matrimonio Kirchner.
A su vez, durante el periodo de Cristina Fernández, se produce un acercamiento
a la región, especialmente con Venezuela, “Como contrapartida al alejamiento relativo
de los Estados Unidos, el gobierno de Fernández profundizó el acercamiento relativo a
Venezuela iniciado por sus antecesoras, quien encontró en el gobierno de Hugo Chávez
el único comprador externo de bonos de deuda en default”213, un actor interesado en
invertir en petróleo y lácteos en un mercado argentino anémico de inversiones externas
tras el festejo de la cancelación de pagos de deuda”

Política exterior de Mauricio Macri.

Mauricio Macri, representante del frente electoral Cambiemos jura como

presidente de la Nación el día 15 de diciembre de 2015, luego de triunfar en Ballotage
sobre el candidato oficialista Daniel Scioli, con el 51,34%214 de los votos emitidos en la
segunda vuelta, llegando así a ser el primer presidente en más de una década no
perteneciente al Frente para la victoria ni directamente afiliado al Peronismo.
Con motivo de su jura ante la asamblea legislativa, Macri anuncia cuáles serán
los grandes objetivos de su programa de gobierno y como se piensa lograr estos
objetivos planteados.
“La mayoría de los argentinos que voto por nuestra propuesta fue
basada en tres ideas centrales: ellas son pobreza cero, derrotar al
narcotráfico y unir a los argentinos…pero para que en realidad haya
pobreza cero necesitamos generar trabajo, ampliar la economía,
aprovechar los enormes recursos naturales y humanos que tiene la
argentina…el desarrollo de la argentina llegara a través de una inversión
inteligente y expansiva, que mejore la infraestructura. Ponga las bases
para el crecimiento de la producción, traiga oportunidades y genere la
prosperidad que merecemos. Otro de los grandes desafíos que va a tener
nuestro gobierno es el de combatir el narcotráfico como ningún otro hizo
antes” 215

A su vez, en lo que a política exterior respecta, en este mismo discurso se menciona la

relación que se va a buscar con América Latina y el mundo.
“Aprovecho para darles un mensaje a nuestros hermanos de
América y el mundo, tenemos una visión nueva de la política, somos
hijos de este tiempo y tratamos de comprenderlo sin prejuicios ni
rencores. Creemos en la unidad y la cooperación de América Latina y del
mundo, en el fortalecimiento de la democracia como única posibilidad de
resolver los problemas en sociedades diversas. Es necesario superar el
213
Corigliano(2011).La política exterior del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner: un típica
política peronista del siglo xxi”. Revista. Mural Internacional. Año II. N°1.2011
214
Resultados finales elecciones presidenciales 2015. Segunda Vuelta.
215
Mauricio Macri. Discurso de toma de mando del presidente Mauricio Macri. Disponible en :
https://www.lanacion.com.ar/1852996-transcripcion-completa-del-discurso-de-mauricio-macri
 tiempo de la confrontación. Por supuesto que sostendremos todos
nuestros reclamos soberanos y nuestros valores, sin que eso impida un
normal relacionamiento con todos los países del mundo.216
Dentro de las primeras medidas tomadas por la nueva administración, hay que
destacar dos figuras de suma importancia dentro de ellas son la de Susana Malcorra
designada como Canciller y Fulvio Pompeo como el secretario de asuntos estratégicos.
Malcorra hasta el momento de convertirse en Canciller, era la jefa de Gabinete de Ban-
Kim Moon, de larga trayectoria en el sector privado habiendo pertenecido a empresas
como IBM y TELECOM, y en la otra mano, Fulvio Pompeo ocupaba el lugar de
subsecretario de Relaciones Institucionales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al
momento de ser designado en el gabinete de presidencia.
La funcionaria al frente del palacio San Martin, semanas antes de la toma de
mando, en una entrevista dada al diario LA NACION, menciona que “pragmatismo y
desideologización son dos palabras que ´… incorporara al nuevo diccionario de la
diplomacia argentina”217. En palabras de la canciller “todo aquello que sirva a los
intereses de los argentinos va a ser usado de manera madura. No va a haber
antinomias”.218 En la misma entrevista al ser consultada por ¿Cuáles van a ser los
lineamientos que trae a la política exterior de Macri Susana Malcorra?
“Susana Malcorra no trae lineamientos, sino que Susana Malcorra se
ajusta a los lineamientos que lleva adelante el presidente Macri. En tal
caso, él pensó que yo podía ser un buen instrumento para esa visión.
Dicho esto, la primera cosa es trabajar en cosas basadas en principios.
Aquellos principios a los que adhirió la Argentina a lo largo del tiempo
se respetan porque claramente en los mecanismos internacionales
funcionan si aquello que se firma se respeta. Eso genera la confianza
básica en que la Argentina tiene una política de Estado. Si alguno de esos
principios violara la decisión de este gobierno hay, que ser claros y decir
“de esto me voy”. Lo que no puede hacer es estar y no cumplir. Otra
cuestión que existe es que existen- Regionales, Globales- se van a usar
para el interés argentino. No va a haber una aproximación ideológica en
esas cuestiones. Todo aquello que sirva a los intereses argentinos va a ser
usado de una manera madura. No va a haber antinomias. Eso es madurez.
Así funciona el mundo. Otro elemento fundamental es que la diplomacia
debe ser un camino para que los factores económicos se maximicen.
Vamos a trabajar muy en concordancia con todos los ministerios de
manera muy horizontal”219
A su vez, en una noticia publicada por La Nación220, Malcorra nombra los diez ejes de
la nueva política exterior, los mismos son:

216
Mauricio Macri. Ibídem.
217
Dinatale Martin y Jorge Liotti (7 de diciembre de 2015).”Susana Malcorra: Vamos a desideologizar la
política exterior”. La nación. Disponible Online
218
Dinatale Martin y Jorge Liotti. Ibidem.
219
Dinatale Martin y Jorge Liotti. Ibidem.
220
Los 10 ejes de la política exterior argentina, según Susana Malcorra. La nación. 18/2/2016 .
Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/1872114-los-10-ejes-de-la-politica-exterior-argentina-
segun-susana-malcorra . Visitado el 16/7/2018
“Volver a nuestro rol histórico de estar presentes en todos los foros y tener relación con
todos. Es importante mantener nuestro rol de puente de construcción y solución de
problemas, con un diálogo maduro y sin dejar a nadie afuera de nuestro tablero ;

 Tener una medida exacta de cuáles son nuestras capacidades y determinar dónde
podemos efectivamente jugar un rol muy activo y positivo desde lo bilateral,
salvo aquellos lugares en los que haya alguna ruptura de democracia y [con los]
que queramos tener distancia."
 "Tratar de plasmar nuestra presencia en la ONU, la OEA, el Mercosur, la
Unasur, la Celac, estableciendo una política de integración y apertura."
 "La prioridad es la eliminación de la pobreza, porque el área de comercio e
inversión es sobre la cual podemos conseguir oportunidades de empleos
sustentables: producción, agroindustria."
 "Narcotráfico: plasmar acuerdos con países limítrofes y aquellos que nos puedan
ayudar con tecnología, información y capacitación, y [también con] organismos
multilaterales como Naciones Unidas."
 "Maximizar las oportunidades del deporte, la cultura y el turismo."
 "Construir una relación inteligente y madura con EE. UU. Pensarse como país
no teniendo una relación con la primera potencia del mundo es una oportunidad
perdida. Pero de ahí a entregarse incondicionalmente es algo que no debemos ni
podemos hacer. Tenemos que encontrar una serie de temas de agenda común,
acordando que hay temas en los cuales no nos vamos a entender."
 "Avanzar en la agenda (con Gran Bretaña) sobre el tema Malvinas. Hay que
encontrar esquemas mutuamente avanzables para las partes."
 "Atraer flujos de inversión. Argentina se presenta como una opción que puede
atraer inversión en medio de un prólogo de crisis."
 "(impulsar)la gestión de un Estado inteligente para la gente, pero no
necesariamente hacedor de todo."
Paralelamente, es indispensable mencionar conceptos del primer discurso
brindado por el titular del ejecutivo ante la Asamblea de las Naciones Unidas del 2016.
En este se menciona que:
“El siglo XXI nos pone frente a un desafío constante: adaptarnos
a las nuevas realidades de la interdependencia mundial. La construcción
del orden internacional moderno es una tarea permanente en la que todos
somos protagonistas…“Los argentinos estamos listos para entrar al siglo
XXI y asumir nuestro rol en la sociedad internacional, pero ninguno de
estos objetivos los vamos a conseguir solos. Tenemos que trabajar juntos,
empezando por los vecinos; soy de una región que se piensa a sí misma
como un vecindario común con desafíos compartidos y en los últimos
años Latinoamérica hizo grandes esfuerzos para reducir la pobreza,
gracias a políticas sociales robustas y a las condiciones económicas
internacionales muy favorables.
Pero hoy el contexto es diferente pues todos los países hemos
visto disminuir nuestro crecimiento y el comercio global muestra un
desempeño magro. En el plano regional la balanza comercial es menos
 favorable y la inflación castiga a los que menos tienen, pero en la
Argentina somos optimistas.”221

El académico argentino Luis Schenoni realizo un análisis de la política exterior

argentina post Kirchnerismo222; en uno de sus apartados propone analizar el perfil
ideológico y las propuestas de Mauricio Macri para evaluar los posibles escenarios que
se presentarían.
Dentro de las propuestas en política exterior menciona:

 Revigorizar las relaciones con EE. UU. y Europa a costas de la relación con
Rusia y China cultivados por Cristina Fernández Kirchner.
 Revisar el MERCOSUR, evaluando (junto con Brasil) alternativas que
impliquen más libre comercio y mayor democracia en la región (un claro
distanciamiento de Bolivia y Venezuela)
 Unificar el tipo de cambio argentino de manera de permitir mayor rentabilidad al
sector agroexportador, atraer inversión extranjera, recuperar reservas y
reconciliar a la Argentina con el mercado financiero internacional.
 Cicatrizar heridas con algunos vecinos con los cuales argentina mantuvo
disputas recientes (Uruguay y Paraguay) y mejorar la fría relación con los países
de la Alianza del Pacifico.

Leonardo Hekimian plantea que los principales lineamientos de la

administración actual pueden sintetizarse en “la reinserción en el mundo” y “establecer
un modelo de inserción que permita obtener beneficios económicos traducibles en una
mayor afluencia de inversiones, negocios y créditos”. En cuanto a al primer punto se
expone de la siguiente manera:
“A partir de un diagnostico negativo según el cual la gestión
kirchnerista llevo al país al aislamiento, en realidad lo que cuestiona es el
alejamiento de potencias occidentales (Estados Unidos, Unión Europea)
sobre todo en el último lustro. Citan como ejemplos destacados la
relación estrecha con el gobierno chavista de Venezuela, o el memorando
con Irán para que una “comisión de la verdad” analice las acusaciones
contra funcionarios iraníes por el atentado de 1994. Las relaciones con
grandes potencias como Rusia y China o la cooperación horizontal con
países africanos no son objetadas en sí, aunque se cuestiona que tal
acercamiento se haya efectuado en desmedro de la relación con
Washington, el balance costo-beneficio y la falta de transparencia en
algunos contratos.”223

Con respecto al modelo de inserción que permita obtener beneficios económicos

traducibles en una mayor afluencia de inversiones, negocios y créditos, Hekimian
redacta:

“El gobierno considera eso posible si se produce un reacercamiento a

países desarrollados occidentales, básicamente Estados Unidos y los

221
Transcripción discurso completo de Mauricio Macri en la ONU. (20/09/2016) Diario Clarín.
Disponible Online.
222
Schenoni, Luis Leandro. La política exterior argentina después de los Kirchner. Iberoamericana, N°
61, marzo 2016. Disponible online en: http://journals.iai.spk-berlin.de/index.php/iberoamericana/index
223
Hekimian Leonardo. (2016). Estructura y actualidad de la política exterior argentina. UCA. pp 46
 principales socios europeos, como Alemania, Reino unido, Francia, Italia
y España, sin descuidar potencias intermedias como Holanda
(aprovechando la vinculación con la Reina Máxima). Fuera de Europa y
la propia región, una mejora en las relaciones con Japón, Israel y los
países ricos del golfo pérsico forma parte de una misma estrategia.224

Un punto para destacar de la política exterior argentina que denota fuertes tintes
pragmáticos es la abstención en la ONU a la condena del traslado de la embajada
de los Estados Unidos a Jerusalén, rompiendo así con una histórica postura
argentina. Lo cual que puede ser visto como un “gesto a Trump”225 , a cambio de
concesiones comerciales, dentro de las cuales se encuentran entrar dentro del
sistema generalizado de preferencias norteamericano 226
En esta línea también durante abril del 2017, Argentina junto a Brasil, Chile, Colombia,
Paraguay y Perú suspenden su participación de la UNASUR, la cual tuvo un rol
protagónico en el ciclo político anterior a Mauricio Macri. Donde el argumento central
es el corrimiento de los objetivos para los cuales fue creada la institución para ser una
“tribuna de discusión política e ideológica”227, esto se corresponde con un accionar de la
Argentina que se corre del eje bolivariano para así ejercer presión sobre Venezuela.
Otro hito de suma importancia es creación del Grupo de Lima que cuenta con el
beneplácito de los EE. UU, donde la misma tiene como objeto encontrar una salida a la
Crisis venezolana228. A su vez grupo de Lima insto durante la reunión de la OEA en
Julio del 2018, la aprobación de la suspensión del país caribeño del organismo
americano. 229
En estos hechos se puede observar una clara intención de la argentina de ejercer presión
sobre Venezuela, con el tal de mostrar al mundo una nueva política exterior.

En cuanto a la relación con el resto de los actores de la región, es imprescindible

mencionar las reuniones MERCOSUR-Alianza del pacifico, se comenzaron las
reuniones para avanzar sobre una posible integración de ambos bloques, como así
también se acelero por parte de Argentina el proceso para llegar a un posible acuerdo de
libre comercio con la UE, claro esta denotar que para que estos hechos fueran posibles,
la suspensión de Venezuela del Mercosur fue de suma importancia pues este era un
actor de suma divergencias con Argentina y Brasil luego de la salida de Dilma.

224
Hekimian Leonardo. Ibidem. pp 47
225
Página 12 (22/12/2017). Un gesto a Trump. disponible en: https://www.pagina12.com.ar/84372-un-
gesto-a-trump
226
Roman Letjman(26/12/2017). Mauricio Macri despliega una agenda diplomática que privilegia el
pragmatismo y el comercio exterior. Infobae. disponible online en :
https://www.infobae.com/politica/2017/12/26/mauricio-macri-despliega-una-agenda-diplomatica-que-
privilegia-el-pragmatismo-politico-y-el-comercio-exterior/
227
TELAM, entrevista a Faurie . Disponible online en: http://www.telam.com.ar/notas/201805/278313-
faurie-se-usa-a-unasur-como-tribuna-de-discusion-politica-e-ideologica.html
228
https://www.dw.com/es/grupo-de-lima/t-41378602
229
OEA aprueba resolución que conduce a histórica suspensión de Venezuela. (5/6/2017) Disponible en
:www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/venezuela-
es/article212595094.html#storylink=cpy
 Oscar Mastropierro sintetiza la política exterior de Mauricio Macri con las
siguientes palabras “se han establecido nuevos rumbos y horizontes en la materia. Hay
claras intenciones de balancear las relaciones exteriores del país, diversificando los
relacionamientos; abriendo la agenda internacional; estableciendo contacto con los
gobernantes de países europeos como Hollande, Merkel, Trudeau, Cameron y May,
Renzi; un acercamiento a Estados Unidos a la cuenca del Pacífico; reuniones con países
emergentes como India, China y Rusia.” 230

Conclusiones
Por todo lo expuesto anteriormente se puede concluir que los principales
lineamientos de Política Exterior van a centrarse en la búsqueda constante de flujos
económicos que permitan el logro de los principales objetivos expuestos durante la
campaña presidencial y los primeros meses de gestión. A su vez, se partió con una
visión de Argentina aislada del resto de los actores de peso internacional y se va a
buscar la recomposición de viejos lazos “perdidos”, esto se traduce en la recomposición
de relaciones con los Estados Unidos, Órganos de crédito internacional y la UE. Esto
deriva en el corrimiento de la Argentina del “eje bolivariano” con una fuerte retorica
Ideológica, para ganarse el beneplácito de los actores centrales lo que le permita acceder
a mercados y financiación. A su vez, se continuaron políticas marcadas por la
administración de Cristina Fernández en cuanto a las relaciones con la región asiática y
Rusia, denotando un claro pragmatismo. Las visitas realizadas por Macri durante su
presidencia así lo demuestran, ya que se mantuvieron los contratos firmados por
Cristina Fernández.

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 Transcripción discurso completo de Mauricio Macri en la ONU. (20/09/2016)
Diario Clarín. Disponible Online.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

7. Política Internacional

Regreso a la Guerra Fría? Las relaciones Estados Unidos-Rusia

desde 1992 hasta la actualidad y sus implicancias para América
Latina

Dr. Marcelo Montes

mmontes79@hotmail.com

Prof. Adjunto Ordinario de Política Internacional, UNVM. Grupo de Estudios

Euroasiáticos, CARI

e. Palabras claves (hasta cuatro):

Federación Rusa, Estados Unidos, América Latina, Postguerra Fría.

f. Abstract:
Estados Unidos y la URSS fueron los dos grandes protagonistas centrales del período de
la Guerra Fría, que se caracterizó por la confrontación ideológica y la amenaza nuclear
mutua. Ninguno de los dos factores aparece hoy, más allá de los ciclos de expectativas
ascendentes y decepciones, que parecen ser los rasgos distintivos de dichas relaciones
en los últimos 26 años. Rusia no desafía al sistema internacional ni pretende revisarlo,
aunque se oponga fuertemente a los intentos unipolaristas americanos. Estados Unidos
atraviesa un período de hegemonía sin misión, lo cual la inhabilita para operar con
influencia creíble en aras de consolidar un orden mundial. Además, a partir de Trump,
hay un desafío inédito del propio hegemón a los pilares del orden liberal construido a
partir de 1945. El “paper” pretende reconstruir esta evolución de las últimas dos
décadas, cómo se ha ido reconfigurando ese vínculo entre las dos grandes potencias,
fundamentando por qué esta era no reproduce las condiciones de la anterior Guerra Fría
además de proyectar algunas hipótesis tentativas acerca de cómo pueden transitarse los
próximos años, para abrigar o no, perspectivas de cooperación o enfrentamiento entre
ambas. No obstante ello, nuestro trabajo también se focalizará en el impacto de tales
relaciones ruso-norteamericanas en nuestra región. Mientras la influencia, presencia e
inversiones de Washington llegaron a su punto máximo en los años noventa en contraste
con el alejamiento de Moscú, hoy se verifica un camino inverso, aunque no lineal y
mucho menos, fundado como antaño, en razones ideológicas.
 La discusión sobre el orden internacional actual
Tras la confianza ingenua e ilimitada en “el fin de la historia” y el triunfo del
universalismo liberal, democrático y capitalista que conllevó la caída de la URSS,
tuvimos dos décadas y media, que evolucionaron hacia una realidad y expectativas
diametralmente diferentes. Si aquella “pax americana” con un hegemón en soledad,
parecía atraer paz y prosperidad por doquier, el mundo de hoy parece asomar con
nuevos poderes con perfiles propios, que pretenden acercar su voz en el entorno, sin
dejar claro cómo será el mismo una vez que consoliden sus posiciones.
Con la culminación de la Guerra Fría y del sistema bipolar, transitamos un
escenario de incertezas y transiciones en torno a la nueva jerarquía de poder, es decir,
quienes establecerían las reglas del juego y cuáles serían las mismas. Así como en la
década de 1990, parecía que el sistema internacional se aglutinaba en torno a la
hegemonía incontestable de Estados Unidos, con la democracia como modelo político y
la economía de mercado como modelo económico, ya los inicios del siglo XXI
mostraron cambios en la estructura de poder mundial, principalmente con el ascenso de
los llamados países emergentes que comenzaron a adquirir un papel preponderante,
sobre todo, luego de la crisis económico-financiera de 2008 (Lecchini, Pereyra Doval,
2018)231.
Hoy, me pregunto si el mismo Donald Trump es el líder que requiere Estados
Unidos para decretar su propia decadencia y por ende, su alejamiento del mundo, al
estilo de Gorbachov que más allá de sus intenciones, terminó con la URSS. También
podemos interrogarnos si un mundo sin la primacía norteamericana, será más o menos
peligroso que el bipolar que rigió desde 1945 hasta 1991 o éste, con primacía americana
pero en declive y neoaislacionismo. Finalmente, qué podemos vislumbrar para América
Latina, en esste contexto, ya sea como civilización a lo Huntington o, como espacio
regional diverso que todavía no superó el umbral de subdesarrollo232 233.
A partir del reconocimiento que como disciplina, las Relaciones Internacionales
no han estado a la altura ya no al omitir siquiera posibles cambios estructurales sino
alteraciones de menor envergadura que podrían desembocar en aquéllos, cabe generar

231
En términos realistas, el sistema internacional está dominado por Estados-Nación. Estos practican
juegos globales y, en consecuencia, están siendo sujetos a un nivel de interacciones e influencias mutuas
que replican las incertidumbres y novedades de ambos ámbitos, pues la arena internacional está colmada
de sorpresas. Sin embargo, algunos países que, de alguna manera, compitieron con las grandes potencias
en la década de 2000, no necesariamente se convierten en una de ellas (Lecchini, Pereyra Doval, 2018).
232
Hablo de primacía, porque la primera potencia mundial sobrevive y rebasa todavía a todos los demás.
En las 4 áreas en las que Susan Strange determina para medir el poder de un Estado a escala mundial: la
seguridad, la estructura de producción, las finanzas vía el crédito y la moneda y el saber asociado a las
comunicaciones, Estados Unidos sigue siendo el líder en cada uno de ellos. Según el informe anual del
SIPRI, en 2014, Estados Unidos permaneció como el principal gastador con 610 000 millones de dólares,
que equivalen a tres veces el nivel del número dos, China. En cuanto al área de producción, Estados
Unidos seguía teniendo el mayor PBI nominal con 17 419 mil millones de dólares en 2014. China, el
número dos, llegó sólo a 10 360 mil millones, de acuerdo con datos del Banco Mundial. El dólar todavía
sirve como moneda de referencia y la economía estadounidense es la que más atrae ––con una excepción
coyuntural en 2014–– y envía al mundo inversiones extranjeras directas según la UNCTAD. Respecto al
sector del conocimiento, se referenciaron 208 601 artículos académicos en Estados Unidos en 2009 ––
última cifra disponible–– contra 89 894 para China en 2011, de acuerdo a datos del Banco Mundial (Brun,
2015).
233
Según Henry Kisinger, un mundo occidental dividido por el Océano Atlántico convertiría a Europa en
un “apéndice de Eurasia”, que estaría a merced de una China que podría ser “el nuevo asesor de toda la
humanidad”. Según Kisinger, China estaría a punto de lograr su objetivo. Mientras tanto, Estados Unidos
se convertiría en una isla geopolítica, flanqueada por dos océanos gigantes y sin un orden reglamentado
que defender (Luce, 2018).
una descripción general que permitan indagar acerca de la naturaleza de estas
tendencias.
Podemos formular este análisis en dos planos: el estructural propiamente dicho
y el del contenido axiológico o valorativo del sistema internacional.
Respecto al primero, es cierto que no se verifican mayores cambios mayores a
nivel sistémico, pero sí se discute la convivencia o no de unipolaridad, multipolaridad y
hasta apolaridad, como negación de cualquier sistema.
Resulta claro que cambios a nivel de la unidad de análisis Estado, es decir,
modificaciones desde abajo, como el ascenso de Donald Trump al poder en Estados
Unidos, el mismo “Brexit”, los nacionalismos euroescépticos, la consolidación de Xi-
Jinping y Putin en China y Rusia, el mismo chavismo en Venezuela, entre otros
fenómenos, terminan detonando importantes alteraciones en el sistema internacional,
aunque todavía no generan cambios estructurales como en 1815, 1945 y 1991. Pero
podrían constituir, preanuncios de fallas tectónicas en la totalidad de aquél.
Así, por ejemplo, las disputas puestas de manifiesto en la última Cumbre del
G20 en Hamburgo, Alemania, hace un año, a propósito del proteccionismo comercial,
motivado por el trumpismo, no han hecho más que eclosionar esas fallas tectónicas que
estaban latentes.
Los expertos en Relaciones Internacionales coinciden que tras el fin de la
bipolaridad, el orden reemplazante de esta configuración tampoco es unipolar, como se
podía pensar inicialmente. El concepto de multipolaridad presenta la ventaja de reflejar
que el creciente número de actores con impactos internacionales ha aumentado,
haciendo eco al fenómeno de los “emergentes”. De hecho, los propios países así
etiquetados defienden tal interpretación234.
Según ellos, el sistema internacional está en proceso de convertirse en
multipolar. Se parte del supuesto de que las situaciones de unipolaridad son mucho más
inestables que las de multipolaridad, aunque el propio neorrealismo considere que la
bipolaridad es la que garantiza la paz mundial más duradera. Además, los representantes
de los países emergentes bien han entendido las ventajas que aporta esta noción para sus
aspiraciones de ser reconocidos como global players. Se mezcla así la descripción del
sistema con el deseo de que éste adopte una configuración particular (Brun, 2015)235.

234
Las configuraciones de poder que varios años atrás se planteaban como previsibles, hoy no lo son
tanto. El orden mundial se podría caracterizar como una hegemonía oligopólica, donde pocos Estados
determinaban las reglas del juego. Aunque hubo momentos de unipolaridad, generalmente fueron unos
pocos quienes dictaban las reglas del “juego internacional” (por ejemplo, los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas o el G-7: rule makers) y el resto de los
Estados las aceptaban pues tenían pocas posibilidades de modificarlas (rule takers) (Lecchini, Pereyra
Doval, 2018).
235
Claramente, aumentó el poder relativo de los emergentes junto a la pérdida de espacio de los países del
G-7. Estos Estados no sólo incluyen a los llamados BRICS (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica)
sino también a otros países como Colombia, Corea del Sur, Egipto, Indonesia, México, Tailandia,
Turquía, entre otros, que parecían dispuestos a ocupar “su lugar” en función de indicadores económicos
que mostraban un PBI en crecimiento, en paralelo a la posesión de importantes recursos naturales. Este
ascenso pudo producirse, tal como en la década de 1970, por el retraimiento quizás coyuntural, obligado o
estratégico, de los entonces poderes centrales, que ahora crearon el G-20 financiero para poder cooptar a
varios países emergentes en un nuevo sistema de gobernabilidad, entre otros Argentina, sede del G20 a
fines de noviembre. A su vez, los propios países emergentes sorprendieron al proponer la creación de
instituciones y desarrollar acciones autonómicas, tales como el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS
o el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura creado a iniciativa de China, las reuniones entre los
Ministros de Medio Ambiente para estudiar la posibilidad de crear una plataforma BRICS para el
intercambio de buenas prácticas y tecnología limpia y el know-how, entre otros. No obstante, cabe aclarar
que esta década de 2010 no ha sido tan auspiciosa para los países emergentes como la precedente, pues
 De todos modos, aun reconociendo que a Estados Unidos le ha resultado cada
vez más dificultoso imponer su poder, como ha quedado demostrado con el ataque
terrorista del 11S, el fracaso en la reconstrucción política de Irak y Afganistán, la crisis
financiera de 2008-2009 y los efectos no deseados de la “Primavera Arabe”, tampoco la
multipolaridad puede ocultar que existe todavía una distribución asimétrica del poder,
una suerte de “hegemonía interdependiente”, en términos de Li Xing.
Además, si aplicáramos la lógica de “polos” en su sentido literal del término,
mientras la lógica de la Guerra Fría funcionaba según actores que simbolizaban centros,
lugares de reunión y de afiliación, no verificamos lo mismo desde 1992: a nivel
mundial, ningún país atrae a seguidores alrededor de su política; más bien existen
prácticas semejantes, pero no permiten concluir al funcionamiento estructural del
sistema de tal manera. Pareciera existir más bien, una “apolaridad” del sistema
internacional, lo cual supone una configuración de movimientos complejos,
permanentes y flexibles, tal como considera el profesor francés Bertrand Badie (Brun,
2015)236.
Respecto al segundo plano de análisis, el axiológico o valorativo, que enfatiza
no en el poder, sino en los valores o creencias en los que se sustenta aquél, existe un
ocaso del orden internacional liberal, surgido en la segunda posguerra mundial. Tal
ocaso, se inició a principios de este siglo, mucho antes de que se produjeran los hechos
recientes ya expuestos, aunque sólo en parte gracias al rol de potencias no occidentales,
asertivas, pujantes y de tamaño grande o medio, como China, Rusia, Irán y Corea del
Norte, que buscan ser hegemones regionales, lo cual es contradictorio con la
continuidad del orden internacional actual. En gran medida, según Robert Kagan, el
orden liberal tambalea no tanto por la fuerza de sus detractores, sino por las dudas y
titubeos de sus creadores.
El “Brexit” y Trump exponen como nunca antes, las vacilaciones de la opinión
pública y liderazgos occidentales, que habrían llegado gradualmente a la conclusión de
que aquel orden, diseñado, financiado y sustentado militarmente por Washington desde
1945, ya no sirve adecuadamente el interés nacional norteamericano. Según el propio
asesor de Trump, Michael Anton, el orden liberal internacional, concebido como un
medio, para garantizar la seguridad, prosperidad y prestigio de EEUU, ya no cumple
satisfactoriamente ese papel (Powell, 2017).
Al mismo tiempo, potencias emergentes como China se estarían beneficiando
de forma injusta y desproporcionada de un orden cuya filosofía fundacional nunca
compartieron. El “America First” de Trump, al retraer globalmente a Estados Unidos,
de modo similar al que se produjo en 1919 cuando el Senado norteamericano votó en
contra de la Liga de las Naciones, lo que alimentó las ambiciones imperiales japonesas
y alemanas para llevarlas inexorablemente a la II Guerra Mundial, lejos de contener el
auge de las potencias revisionistas, podría incluso acelerarlo.
Ahora bien, cuando se habla del orden internacional liberal, cabe recordar que
no sólo se habla aquí de su acepción normativa o económica. Al respecto, cabe recordar

dificultades, principalmente internas, junto a algunas cuestiones sistémicas, han modificado el panorama
y reducido sus márgenes de maniobra.
236
Por ejemplo, los votos africanos en la ONU en contra de Taiwán a cambio de los favores de la
República Popular China podrían asemejarse a la lógica de polos. No obstante, las diplomacias africanas
no se resumen a unos votos favorables a Beijing en el ámbito multilateral universal. Así, la Unión
Africana, la Liga de Estados Árabes y la entonces Organización de la Conferencia Islámica apoyaron la
votación de la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad sobre Libia en 2011. China se abstuvo, porque
consideró las posturas de sus socios. A nivel regional, tampoco se diseñan polos. Estados Unidos no se
puede definir como un líder regional. Tampoco en África, Asia, Europa, el Medio Oriente, Latinoamérica
y Oceanía, aparecen actores que agrupen a los vecinos en su entorno (Brun, 2015).
que Dani Rodrick, entre otros, advirtió que la hiperglobalización (nacida del liberalismo
económico) puede poner en peligro la continuidad de las democracias liberales. En
realidad, el concepto de “orden liberal internacional” es más complejo –e incluso
contradictorio– de lo que suele pensarse237.
Estas contradicciones se hacen aún más evidentes si se analiza la evolución del
orden liberal internacional en tres grandes ámbitos: la seguridad, la economía, y los
derechos humanos (Powell, 2017).
En el aspecto securitario, se bien se avanzó normativamente, de los acuerdos de
Yalta (1945), típicamente westfalianos, al Acta Final de Helsinki (1975), y, tras la caída
del muro de Berlín, a la Carta de Paris (1990), de clara orientación democrática,
siguieron habiendo diversas interpretaciones por conveniencia o especulación racional,
de acuerdo a los intereses nacionales. La aplicación de dobles estándares cabe para
Estados Unidos, la UE, Rusia y China, alternativamente, según se apliquen a Serbia
(1999), Irak (2003), Kosovo (2008), Crimea (2014) o el conflicto del Mar de la China.
La dimensión económica del orden internacional ha conocido una evolución
incluso más notable, debido fundamentalmente a la aceleración de la globalización
experimentada tras el fin de la Guerra Fría. De hecho, el orden económico global se ha
liberalizado extraordinariamente desde la creación de la Organización Mundial del
Comercio (OMC, 1994), gracias en parte a la incorporación de China (2001) y Rusia
(2012). Donde más se nota la inclusión del orden internacional, es en este ámbito, donde
paradójicamente, tras la elección de Trump, China se presenta como la gran campeona
del libre comercio y la globalización.
Donde la tensión entre la aspiración al “orden” y la dimensión “liberal” del
sistema internacional antes citada, se ha puesto cada vez más de manifiesto, es en la
esfera de los derechos humanos. La creación de la Corte Penal Internacional y el
reconocimiento de la “Responsabilidad de Proteger” por parte de la ONU, no son
valorados acríticamente por las potencias, sino por el contrario, hay enormes
resistencias a esos discursos.
De todo lo anterior cabe concluir que en la actualidad no existe un verdadero
consenso global sobre la razón de ser del orden internacional existente. En parte, porque
en realidad, cuando dicho consenso existió fue porque el poder mundial se concentraba
en “Occidente”. De hecho, en el mundo no occidental, el orden liberal internacional se
percibe sobre todo como un sistema concebido para perpetuar una hegemonía
estadounidense que sirve fundamentalmente a sus propios intereses nacionales238.

237
Según Ikenberry, dicho orden refleja en realidad la fusión (o superposición) de dos proyectos muy
distintos: por un lado, estaría el sistema moderno de Estados que se remonta a la Paz de Westfalia (1648),
basado en la soberanía inviolable de los mismos, y, por otro, un orden liberal esencialmente anglo-
americano, surgido en los siglos XIX y XX, cuyos principios políticos rectores se plasmaron en la Carta
del Atlántico (1941), mientras los económicos daban vida a las instituciones de Bretton Woods (1944) y
al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (1947). Como resultado de ello, siempre
hubo una cierta contradicción entre el “orden” al que aspiraba el sistema Westfaliano y el “liberalismo”
propio de las instituciones de gobernanza económica global de la segunda posguerra mundial. Para
complicar aún más el panorama, tras el fin de la Guerra Fría, algunos Estados introdujeron ciertas
innovaciones institucionales (como la Corte Penal Internacional) y conceptuales (como la
“Responsabilidad de Proteger”) que cuestionaban el principio de la soberanía nacional westfaliano, lo
cual no hizo sino agudizar las tensiones entre ambas dimensiones del orden internacional.
238
El orden liberal internacional preconizado por Estados Unidos y sus aliados tenía sin duda serios
límites y deficiencias, pero también algunas virtudes notables. Como recuerda John Mearsheimer, en la
era contemporánea, Estados Unidos es la única potencia que ha logrado alcanzar la hegemonía regional,
gracias a lo cual pudo evitar que otras potencias que aspiraban a imitarle en sus propias regiones –
Alemania y Japón en los años 30 y 40, y la Unión Soviética durante la Guerra Fría– alcanzaran su
objetivo, lo cual habría tenido consecuencias generalmente negativas para el resto del mundo. Por otro
 En “Occidente”, este “choque de relatos” sobre el orden liberal internacional se
entiende en ocasiones como parte de un conflicto más amplio (y supuestamente
inevitable) entre Estados democráticos y otros que no lo son, lo cual resulta
excesivamente simplista, ya que algunos de los países que rechazan el relato occidental
convencional tienen impecables credenciales democráticas. Además, el propio fracaso
de Irak y la crisis financiera de 2008-2009, pusieron en tela de juicio el axioma de un
hegemón que proporciona estabilidad, sino que por el contrario, es más bien, fuente de
enormes turbulencias geopolíticas y económicas.
Tal vez, reconociendo que este mundo ya no es lo que era, habría que trabajar
sobre tres pilares. Uno, como sostiene Richard N. Haas, un “orden mundial 2.0”, menos
ambicioso pero más estable, derivado del realismo y basado en lo que denomina el
principio de “obligación soberana”, es decir, una serie de compromisos a los que un
Estado se somete y le debe a otros Estados. Dos, como argumenta el diplomático
español Manuel Montobbio, habría que reconocer que otras culturas (y mundos
académicos) no occidentales también tienen algo (o mucho) que aportar al debate sobre
el futuro del orden internacional. Tercero, habría que prestar mucha mayor atención a la
acción de los “lobbies”, que operan de tal modo, que suelen generar inestabilidades
transfronterizas que sus propios Estados a veces, ni siquiera pretenden (Powell, 2017).
Como ejemplo de toda esta discusión, podemos explorar cómo ha ido
evolucionando el vínculo entre Estados Unidos y la Federación Rusa, que tiene singular
relevancia, al tratarse de los viejos rivales y “polos” del anterior orden que duró entre
1945 y 1992. A pesar de que Rusia se identificó plenamente con “Occidente” en los
años noventa, la crisis financiera de 1998 y la expansión de la OTAN hacia el este,
cambiaron la percepción de la sociedad y la elite rusas, con lo que hace 18 años, bajo el
liderazgo de Vladimir Putin y gracias a los buenos precios del petróleo y el gas, el país
pudo convertirse en una potencia emergente, aunque esto acarreara momentos de
tensión con Estados Unidos. Esas dificultades no tienen razón objetiva alguna, ya que
Rusia sigue siendo un país capitalista, a su manera democrático y no persigue oponerse
a su viejo archirrival. Sin embargo, son ciertos “lobbies” los que presionan para que los
antiguos antagonismos reaparezcan, como si no existiera la posibilidad de que Rusia y
Estados Unidos cooperen para beneficio de un mundo tan inestable como el actual.
Rusia y Estados Unidos: análisis y balance de 25 años de relaciones
Desde la caída de la URSS, la relación de Rusia y Estados Unidos nunca pudo
ser lineal sino en gran magnitud, oscilante. Las décadas de competencia nuclear e
ideológica no fueron en vano y constituyeron algo así como un “path dependence”
incluyendo los pocos e intensos buenos momentos del vínculo. Aquí intentaremos por
un lado, brindar una explicación no tradicional de los condicionantes de dicha relación
especial, analizarla bajo parámetros no tradicionales que se alejan de los usuales (como
los enfoques realistas) que suelen hacer hincapié en los “intereses” o las “capacidades” -
deduciendo relaciones per se siempre conflictivas-, así como proyectar alguna luz sobre
un futuro cercano, considerando las elecciones presidenciales norteamericanas pero
también las rusas, conviviendo Donald Trump y Vladimir Putin, respectivamente en el
poder .
Nuestro texto parte de cuatro supuestos:

lado, Estados Unidos fue el gran impulsor de la globalización, un fenómeno que ha beneficiado en mayor
o menor medida a los habitantes de todas las regiones del planeta, reduciendo notablemente las tasas de
pobreza. Tan es así que, paradójicamente, muchos norteamericanos piensan que dicho fenómeno ha
avanzado a expensas de los ciudadanos del país que más contribuyó a hacerlo posible (Powell, 2017).
 a) las identidades (e imágenes nacionales, auto, percibidas y proyectadas)
influyen decisivamente sobre el diseño y ejecución de la política exterior -como bien
reconocen los constructivistas-;
b) una identidad compartida decrece la percepción de amenaza;
c) existe una gravitación especial de la “propaganda” (hoy, “diplomacia
pública”) de la Guerra Fría;
d) Rusia vivió una severa crisis identitaria post 1991, que la marcó por mucho
más tiempo del previsto.
Explorando las relaciones de Estados Unidos, a nivel global, antes de enfocar
las singulares que posee con Rusia, podemos clasificarlas, según parámetros
constructivistas (Wendt, 1992):
a) amistad (por ejemplo, Gran Bretaña, Canadá, Australia);
b) intercambio (Arabia Saudita, Japón, Turquía, Pakistán, China);
c) enemistad o antagonismo (hoy Corea del Norte, antes Cuba, Vietnam, Irán de
1979 y la URSS de 1977-1980).
En ese contexto, cómo podría catalogarse la relación con Rusia? Es un
“matrimonio en crisis”? sin perspectivas de recuperación? O se trata de una ruptura
definitiva? estamos viviendo una nueva Guerra Fría, con otros formatos y actores?
Nuestro esfuerzo es especial porque tratamos de indagar acerca de una pareja
muy singular de Estados. Desde la perspectiva rusa, en términos realistas, hay algunas
razones que justifican la rivalidad. Estados Unidos, en su carácter de única
superpotencia, incluyendo “poder duro” (militar y económico) pero también “blando”
(prestigio e influencia), es el actor con mayores posibilidades de influir en el sistema
internacional, y por lo tanto de afectar –de manera positiva o negativa- los intereses y
destino de la política exterior de Rusia. No sólo aventaja a Rusia en cuanto a su poder
relativo, ocupando un puesto más alto en el ranking no escrito del poder internacional,
sino que su posición como única superpotencia, obliga a Moscú a definirse en
comparación con ella, encontrando un lugar propio y específico, en este sistema
internacional que se debate entre la unipolaridad -con Washington como actor
hegemónico- y la multipolaridad impulsada por el ascenso de otros actores. Como si
esto fuera poco, además, en un plano no material, Rusia construye su identidad,
particularmente, tras la caída de la URSS en 1991, sobre la base de ese “Otro” que es
“Occidente”, entendiendo por éste, Estados Unidos, la UE y la OTAN en su conjunto
(Morales Hernández, 2012 : 113-114)
Las explicaciones sobre los cambios del vínculo entre Rusia y Estados Unidos,
hasta ahora, sobre una apoyatura realista, han girado en torno al poder, es decir, la
hegemonía norteamericana en la estructura internacional, dentro del cual, le caben con
Rusia, apenas tres posibilidades de relación: asociación estratégica, compromiso y
contención. Pero como las relaciones entre Estados, no pueden sólo visualizarse como si
fueran en el marco de un gran tablero de ajedrez, donde los jugadores son
absolutamente racionales y menos tratándose de dos “gigantes” como los descritos, tal
vez, debiera prestarse mayor atención a otros factores. Por ejemplo, es menester
investigar los aspectos domésticos de la propia Estados Unidos: sus concepciones de
mesianismo, cómo se construyen éstas internamente, vía los “lobbies” especiales, sus
percepciones y estereotipos en torno a Rusia y, en el caso de ésta, descartar
preconceptos como la tesis arraigada del expansionismo “natural” ruso y entender mejor
que su política exterior históricamente, desde el reinado del Zar Pedro El Grande en
adelante, depende en gran medida, de las interacciones con Estados Unidos y Europa
(Tsygankov, 2009 :9) .
 Haciendo un análisis de la genealogía de la relación entre norteamericanos y
rusos, debemos explorar:
a) diferencias y semejanzas históricas y culturales entre Rusia y Estados Unidos;
b) fases del vínculo en la post Guerra Fría;
c) el presente y la proyección del vínculo.
Respecto al punto a), partimos de los enormes contrastes entre Estados Unidos
y Rusia, en relación al territorio –el primero, rodeado de mares y por ello mismo sin
amenaza alguna, el segundo, todo lo contrario-; el origen y la concepción de la sociedad
civil; el papel y la distancia del poder político respecto a la misma sociedad; la
cosmovisión de ambos en torno al territorio y finalmente, los “lobbies” en cada uno de
los países. Desde el ámbito de las percepciones mutuas entre Estados Unidos y Rusia,
tal vez, se trate de uno de los aspectos más espinosos del vínculo histórico entre ambos
países, porque los desencuentros, prejuicios y estereotipos han sido y siguen siendo
manifiestos. Tales percepciones juegan en cinco planos: a) el histórico, con cercanías
iniciales y desencuentros posteriores, sobre todo, después de la Revolución de Octubre
y el nacimiento de la URSS; b) el sistema político, donde se verifica el mayor “values-
gap” (o brecha de valores); c) la lucha contra el terrorismo (con gran consenso entre
ambos); d) la cooperación militar, incluyendo el capítulo OTAN (con muchísimo recelo
y desconfianza mutuas) y e) la cooperación energética (con grandes perspectivas
futuras) (Tsygankov, 2009 :9).
Para explorar el punto b), se torna necesario avanzar en la esfera del análisis de
las políticas exteriores de ambos países y sus objetivos. Thomas Graham, Director para
Asuntos Rusos en el Consejo de Seguridad Nacional del gobierno norteamericano de
Bush (hijo) en el año 2005, describió 6 (seis) prioridades para Estados Unidos en su
relación con Rusia:
a) integración a Rusia en zonas económicas y de seguridad euroatlántica y del
noreste asiático;
b) Rusia como socio clave en los esfuerzos de contraterrorismo y no
proliferación nuclear;
c) Rusia, contribuyendo a formar coaliciones internacionales para la estabilidad
regional y la asistencia humanitaria;
d) Rusia convertida en oferta confiable de energía en términos comerciales a los
mercados globales.
e) la cooperación con Rusia en la exploración espacial y el desarrollo
tecnológico.
f) Rusia transformada en una democracia de libre mercado consolidada
(Oldberg, 2005) (Mankoff, 2009).
Respecto al punto b), se pueden identificar claramente cuatro fases muy nítidas
en la relación entre ambos países en estas dos décadas y media:
Entre diciembre de 1991-enero de 1992 y 1993, hubo un verdadero idilio o
“romance” entre Estados Unidos y Rusia. Eran los tiempos de los Presidentes Yeltsin y
Bush (padre) y Clinton en Estados Unidos. “We have met as Friends”, le dijo Bush
(padre) a Yeltsin el 1 de febrero de 1992 en Camp David, en la Cumbre en que recibió
al primer Presidente ruso postsoviético, tras el final de la URSS.
En ese primer período, había una identificación civilizatoria y axiológica que
nunca se volvería a repetir, a partir del alineamiento automático y explícito de la dupla
Yeltsin-Kozyrev con Estados Unidos y “Occidente” en general entre 1992 y 1993. Pero
como hemos visto, en el Capítulo anterior, el primer revés electoral con el triunfo
comunista en las elecciones parlamentarias ese año, aun cuando ya Yeltsin había
bombardeado el Parlamento ruso, detenido a los diputados “golpistas” y sancionado una
nueva Constitución formalmente semipresidencialista, fue un verdadero shock para la
estrategia del Kremlin. El hecho demostraba que la coalición liberal y proccidentalista
tenía serios límites y que la población rusa seguía aferrada en parte a su pasado y no
digería fácilmente que su archirrival le dictase desde Washington, la receta para
democratizarse e ingresar al capitalismo. La crisis yugoslava en 1995-1999 y la caída
del rublo en 1998, serían los golpes de gracia a ese romance cultural y político que
Moscú tuvo de manera intensa pero efímera, con Washington.
Ahora bien, cuál era la visión de Estados Unidos respecto a Rusia, cuando
llegó al poder, Putin, primero, como Primer Ministro ruso, en agosto de 1999 y luego,
ya como Presidente. Durante aquellas semanas, como hace dos años, Estados Unidos
afrontaba el último tramo de la campaña electoral presidencial, con Bill Clinton fuera de
carrera y con el republicano George W. Bush (hijo) y el demócrata Al Gore
(vicepresidente de Clinton), en un final que se preveía muy reñida, como finalmente, lo
fue.
En dicho marco –y una vez más, como en la actualidad-, Rusia fue uno de los
ejes de campaña electoral, dado que el Congreso norteamericano, dominado por la
oposición, emprendió una campaña anticorrupción, que incluyó investigaciones sobre
“lavado de dinero”, involucrando a la mafia rusa, que había crecido bajo los años del
yeltsinismo, pero también relacionándola con las máximas autoridades del gobierno de
Washington.
De hecho, desde 1993, Clinton había delegado en el propio Gore, la dirección de
la estrategia norteamericana con relación a Rusia, manteniendo excelentes relaciones
personales y profesionales con el ex Primer Ministro Chernomyrdin, entre otros.
Inevitablemente, Estados Unidos vio a Rusia instalando la política doméstica de la
Federación, como el núcleo de su política exterior. Ejerciendo una “diplomacia
personal” con Yeltsin, el Presidente Clinton hablaba de una “alianza estratégica con la
reforma rusa” y gran parte de su energía estuvo orientada a apoyar fuertemente la
transformación de Rusia en una democracia con economía de mercado. El progreso -o
su falta del mismo- de Rusia, era el indicador más elocuente del éxito o fracaso de la
Administración. Paralelamente, trataba de colaborar en el establecimiento de los
fundamentos de una política exterior postsoviética: el respeto de la soberanía de los
Estados vecinos de la CEI; el retiro de las tropas rusas de los Estados Bálticos; la
aceptación del derecho de los países de Europa Oriental y vecinos a ingresar a la OTAN
y, que Rusia ingrese al Consejo Rusia-OTAN (Graham, 2009 :13) (Busso, 2008 :33) .
Sin embargo, más allá de las ideas de ciertos funcionarios de Clinton, el
compromiso real de “Occidente” con Rusia había sido modesto. La mayoría de las
clases dirigentes occidentales seguían desconfiando de Rusia y las expectativas de ésta,
en el sentido que hubiera una especie de Plan Marshall para la Federación, se vieron
prontamente, diluidas. La membresía en el G-7 era apenas simbólica, el apoyo a las
reformas económicas, fue mínimo y la ayuda del FMI, fue tardía, sin compromisos de
largo plazo, en la reconstrucción de instituciones políticas y económicas
postcomunistas.
En cambio, el Presidente George W. Bush (hijo), asesorado por la profesora
politóloga y ex sovietóloga negra, Condoleezza Rice, consideraba a Rusia como un
aliado estratégico, pero basándose en valores democráticos compartidos. La
cooperación estaba vinculada al compromiso que demostrara Rusia con la reforma
democrática: considerando al régimen yeltsinista, como “corrupto” al estilo del Haití de
Aristide o la Argentina de Menem, el avance de la democracia y la ética republicana,
serían los nuevos indicadores del éxito o no, de la política exterior norteamericana .
 Tanto para una como la otra Administración, entonces, las buenas relaciones
entre ambas potencias, dependían del desarrollo político doméstico de Rusia y,
abruptamente, se deterioraban cuando la realidad opuesta, se imponía a los reclamos y
expectativas de Washington. Por ejemplo, para la Administración Clinton, el momento
de la “verdad” llegó en el verano de 1998, con el colapso del rublo y la instalación de un
gobierno no reformista, como el de Yeltsin-Primakov. En cambio, para la
Administración Bush (hijo), el momento llegó cuando Putin decidió intervenir y
manipular el resultado de las elecciones presidenciales de Ucrania en primera vuelta y el
“ballotage” en el otoño de 2004. En ambos casos, se trataba de un grave error de
gestión: haber atado una política exterior como la norteamericana a la política doméstica
de un país tan complejo y diverso como Rusia, con intereses históricos en Ucrania,
necesariamente fuera del control de Washington (Graham, 2009 :13) .
También cambiaron las circunstancias. En los años noventa, Rusia aparecía
“derrotada” y humillada, necesitando imperiosamente, el “cash flow” de Washington.
En cambio, en la década del 2000, con el entorno internacional más favorable y
habiendo sufrido en carne propia, dicha humillación, aumentaría su resentimiento. Una
encuesta realizada en 1999 por el Instituto Romir, reflejaba que un abrumador 41% de
los respondientes consideraba que “Occidente” intentaba “convertir a Rusia en un país
del Tercer Mundo”, y un 37% pensaba que pretendía “disolver y destruir Rusia”,
mientras que sólo un 11% creía que los países occidentales apoyaban “política y
económicamente a Rusia” y sólo un 3% defendía que “Occidente” ayudaba “a que
Rusia sea un país civilizado y desarrollado” (Poch, 1999 :14-15).
Los inicios de las Administraciones tanto en Rusia como en Estados Unidos, no
fueron alentadores, en términos de relaciones entre ambos países. Cuando Vladimir
Putin se hizo cargo de la Presidencia el 31 de diciembre de 1999, la política rusa hacia
Estados Unidos, única superpotencia global, básicamente estaba concentrada y
preocupada en el plan norteamericano de diseñar un proyecto de desarrollo nuclear, el
“National Missile Defense” (NMD), destinado a enfrentar Estados “problemáticos” y
dando de baja el Tratado ABM (Anti-Ballistic Missile) de 1972. Paradójicamente, el
primer acto de política exterior de Putin, luego varias veces juzgado por los
intelectuales, los gobiernos y la prensa, como “neoimperialista”, fue el lanzamiento de
campaña de carácter internacional, contra dicho plan, advirtiendo sobre su carácter
amenazante contra la estabilidad estratégica y la propia Rusia. Sin embargo, el próximo
Presidente norteamericano, desoyendo una vez más a la todavía débil Rusia, adoptaría la
decisión de avanzar y concretar el proyecto.
En el comienzo de la Administración Bush (hijo), en enero de 2001, una serie de
sucesos preanunciaban peores relaciones. El arresto del agente del FBI Robert Hanssen,
por espiar para los rusos, como el pedido posterior para que 50 diplomáticos rusos
abandonen Estados Unidos, al igual que las acusaciones del Secretario de Defensa
Donald Rumsfeld y la Consejera de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, respecto a
que Rusia no sólo era un país corrupto que no merecía ayuda económica sino que
además, proliferaba material nuclear y seguía siendo una amenaza para los intereses de
Estados Unidos y Europa, no dejaban dudas de la escasa predisposición norteamericana
bajo el nuevo gobierno republicano, a aceptar la amistad rusa.
Aun así, Putin insistió en la búsqueda de coincidencias. En la primera Cumbre
del verano del 2001, en Ljubliana, Eslovenia, el propio Presidente Bush (hijo) reprodujo
la famosa y especial frase de sintonía con su par ruso: “Fui capaz de interpretar el
sentido de su alma” (Tsygankov, 2006 :138) (Tsygankov, 2009 : 3).
En aquel momento, ante el temor de un regreso de una nueva Guerra Fría, dado
el aumento de las diferencias y hasta ciertas tensiones entre Estados Unidos y Rusia,
puede afirmarse que dos factores imposibilitaban esa evolución. Por un lado, ya no
existía la oposición de dos superpotencias, enfrentadas en los planos ideológico,
económico y estratégico. Por el otro, tampoco se verificaba la relativa paridad en la
posesión de recursos materiales, existentes en dicho período (Busso, 2008 :23) .
Sin embargo, se inauguraría una segunda y muy buena etapa en la relación, a
propósito de los atentados del 11 de setiembre de 2001 (11-S) a las Torres Gemelas y al
Pentágono, en New York y Washington, respectivamente.
La decisión de Putin de apoyar a Estados Unidos en la lucha posterior a esa
fecha, lanzada contra el terrorismo, y la redefinición del interés nacional, condujo a un
importante cambio en el discurso ruso. Si bien, buena parte de la elite rusa en política
exterior apoyaba tal movimiento, otros expresaban sus reservas porque creían que las
políticas norteamericanas podrían socavar, en lugar de fortalecer, la paz y la estabilidad
en el mundo, por ejemplo, deteriorando las relaciones rusas con Europa, China y los
países musulmanes.
Cabe un paréntesis aquí, para interpretar el significado político del 11-S. Si
bien puede coincidirse con autores como Federico Merke, en el sentido que no supuso
un verdadero cambio en la estructura internacional de poder, en términos generales,
desde el análisis de las Relaciones Internacionales, para ciertos sectores ´pro-
anglosajones u occidentalistas, fue una especie de regreso a la lógica de la Guerra Fría,
donde los Estados Unidos buscaban defenderse contra un enemigo de carácter global
mientras que para los opuestos, es decir, los no anglosajones, en términos genéricos,
significó un síntoma de la decadencia norteamericana, cuya arrogancia del poder único,
era puesto en jaque, cuasi mortal (Merke, 2003).
En el ámbito teórico de las Relaciones Internacionales, la decisión putinista de
colaboración estratégica con Estados Unidos, puede vislumbrar tres miradas
explicativas. Una es de carácter típicamente instrumental, otra es institucional y la
tercera, es la socializadora.
La primera, afín a las teorías realista y neorrealista, revela la necesidad de Putin
de contrapesar al hegemón norteamericano, aliándose con él, de manera inteligente,
evitando de esa manera, que despliegue, usando y abusando su poder global, de manera
solitaria. Para hacerlo, partía de una herencia yeltsinista de una Rusia debilitada aunque
ahora liderada por el ex espía de la KGB, deseosa de recuperar protagonismo. Ello
explica la aprobación a regañadientes, de la instalación y apoyo logístico de bases
militares norteamericanas en Asia Central, en tránsito hacia el Afganistán talibán.
La segunda explicación, de corte institucionalista, se concentra en las rivalidades
entre diferentes grupos de interés, que pugnaban por entronizar su propia alternativa en
el menú de decisiones que laudara el líder ruso. Dado que la coalición putinista, era
realmente heterogénea, constituida por sectores militares, de inteligencia y liberales,
mientras en la guerra de Chechenia, el líder ruso favoreció los intereses de los
uniformados, en el 11-S, apoyó a los economistas y empresarios, que alentaban reabrir
la puerta a “Occidente”. De hecho, la decisión personal de Putin favoreció los planes de
Rusia de avanzar en su proceso de “economización” de su agenda externa, la
integración a la OMC, la apertura petrolera y la llegada de algunas inversiones
norteamericanas.
Finalmente, la tercera mirada, de carácter constructivista, se basa en la necesidad
de socialización por parte de Rusia, empleando la táctica de aliarse a Estados Unidos.
Tal política le permitiría a los rusos, compartir en la práctica, lo que tanto habían
pugnado los liberales en los primeros años de los noventa: valores, creencias y normas
comunes de la convivencia internacional, que “Occidente” siempre dijo propugnar y
ahora sí, Rusia podía adherir y sobre todo, aprender a asimilar como propias. El
aprendizaje conjunto por ejemplo, en la OTAN, algo que se había interrumpido en 1999
a causa de la crisis yugoslava, formaba parte de aquella especulación.
Para la Rusia de Putin, una vez más, y coincidente con la lógica mental del líder
ruso, su país debía ubicarse equidistante de estas posturas binarias. El 11-S no era tan
mala noticia porque Rusia podría ser reconocida por primera vez, como una entidad
civilizatoria, igual que Estados Unidos. En términos morales, Rusia podría ser
reivindicada, al haber sufrido una guerra interna como la chechena, mucho antes que el
11-S y habiendo Putin ahora sí, recordado a los norteamericanos, con una especie de
advertencia personal, sobre el peligro terrorista musulmán. Todo ello no podía ocultar el
hecho de que la agenda internacional post 11-S se vería peligrosamente “securitizada”,
considerando que el pánico y el horror de la población occidental ante la sucesión
posterior de atentados, demandarían la necesidad de medidas de emergencia de control e
hipervigilancia estatal, en desmedro de las libertades civiles, lo cual paradójicamente,
haría converger a la “democrática” Washington con la “poco democrática” Moscú.
Sin embargo, lo más relevante para Putin era que por primera vez, desde la caída
de la URSS, Rusia y Estados Unidos, compartían la gestión global de crisis políticas y
militares, como por ejemplo, entre las potencias nucleares de la India y Pakistán o en
Medio Oriente, donde Rusia sería llamada a participar en un trío con la UE, en una
especie de “Hoja de Ruta” diseñada para alcanzar un ansiado proceso de paz entre Israel
y Palestina. Por fin, Moscú tenía “voz” en la arena internacional.
Según Putin, “Occidente” seguía siendo el centro de la política exterior rusa.
Pero a diferencia del ex Canciller yeltsinista Kozyrev, Putin insistía en los propios
intereses rusos en muchas y nuevas áreas de la política mundial, aunque tornándolos
compatibles con los valores occidentales (Derecho Internacional, libertades individuales
y economía de mercado). El contraterrorismo y la cooperación energética pasaban a
reemplazar cuestiones críticas como la expansión de la OTAN y el sistema de defensa
misilística, ampliando el espacio de maniobra putinista con sus críticos domésticos.
El 11-S creó enormes oportunidades para Rusia. Las medidas de inteligencia
conjuntas con Washington; el apoyo a fuerzas antitalibán en Afganistán; el uso del
espacio aéreo ruso para operaciones de rescate humanitario; y la posibilidad de que
Rusia, el mayor exportador mundial de petróleo, fuera de la OPEP, con el 10 % de las
reservas petroleras conocidas y el 9 % a nivel mundial, pudiera convertirse en socio
energético de “Occidente”, fueron cambiando poco a poco el panorama inicial de recelo.
La declaración conjunta de ambos Presidentes en mayo de 2001, en términos de una
cooperación energética sólida además de la Cumbre de Houston (Texas) en octubre del
mismo año, centrada en una agenda de energía, confirmó la promesa rusa de exportar un
millón de barriles diarios a Estados Unidos, hasta el 2007, haciendo que las relaciones
entre ambos países súbitamente, fueran las mejores desde el final de la Segunda Guerra
Mundial.
La cordialidad expresada en los actos públicos por ambos líderes no traslucía las
profundas rivalidades que existían pocos meses atrás en materias como la seguridad:
cuando Moscú había esgrimido la vigencia del Tratado ABM (Anti Ballistic Missile
Defense) de 1972 para oponerse al programa defensivo MD de Bush) o el comercio -en
que Rusia había planteado un eje común con la UE para defender las exportaciones de
acero y cereales a Estados Unidos-. Concretamente, Putin disimuló públicamente su
enfado en ocasión de la decisión de Washington de retirarse del acuerdo ABM,
tomándolo con calma y describiéndolo como “un error”, advirtiendo que Rusia estaba
preparada para esa eventualidad y que el desarrollo de un nuevo plan norteamericano al
respecto, no amenazaría el poder disuasorio ruso (Lo, 2003 :18).
 Pero las conversaciones de Texas daban lugar a esperanzas en materia defensiva:
Moscú retiraba su oposición a los planes defensivos de Washington y ambos países
anuncian una fuerte reducción en sus arsenales nucleares; en febrero de 2002 se firmó
un nuevo Acuerdo de Asociación entre Rusia y la OTAN que reforzó la cooperación en
el área de seguridad. Este paso fue muy significativo, en términos de la construcción de
un diálogo y cooperación permanentes, que bien, puede diluir las viejas desconfianzas
entre militares, otrora archirrivales, sembrando las semillas de una gran y sólida
cooperación, siempre que no se abran desmedidas expectativas.
En el año 2002, Putin y Bush (hijo) se encontraron en una nueva Cumbre en
Moscú, donde ratificaron tales coincidencias, particularmente en el campo de la
seguridad internacional. Allí, Putin habló de cooperación mutua en energía,
telecomunicaciones, ciencia, educación y tecnologías de la información; de solidaridad
con el pueblo norteamericano por los “trágicos días de setiembre de 2001”; de sinceros
sentimientos de empatía de los estadounidenses hacia los rusos por actos terroristas
sufridos por éstos en Kaspisk (Rusia septentrional) y, de la posibilidad de una verdadera
alianza antiterrorista como en tiempos de la lucha contra el nazismo (Putin, 2002).
Una nueva Cumbre en Camp David, en setiembre de 2003, mostró a un Bush
(hijo) tolerante con la trayectoria política de Rusia, apoyando categóricamente a Putin y
afirmando de manera rotunda, que la visión del Presidente ruso para su país, era la
correcta: “un país en paz en sus fronteras, con sus vecinos y con el mundo, un país en el
cual la democracia, la libertad y el imperio de la ley, rigen” (Tsygankov, 2009 :4).
Sin embargo, esa segunda etapa mostraría a partir de ese año 2003, tras la
invasión de Irak y el posterior, 2004, con las “revoluciones de colores” en Ucrania y
Georgia, una subfase negativa. Rusia no tardaría en desconfiar de las intenciones
norteamericanas, al sufrir una nueva decepción.
El encarcelamiento del magnate petrolero Mikhail Khodorkovsky; el creciente
intervencionismo estatal en la economía; el panorama sombrío de los derechos humanos
(post Chechenia, Beslan, periodistas asesinados) y las elecciones en Ucrania, influyeron
en el cambio de percepciones. El Premier británico Blair le planteó el “Putin´s
Problem” a Bush (hijo) pero también los Estados de la CEI comenzaron a influirlo para
que tense la relación con el líder del Kremlin. Otros temas conflictivos como la
asistencia nuclear rusa a Irán, la venta de armas rusas a Siria, la propuesta de escudos
antimisiles en República Checa y Polonia y la independencia de Kosovo –con la
evidente queja rusa-, se sumaron para agudizar la situación (Busso, 2008 :38) .
Del lado ruso, las tensiones prosiguieron ahora en el propio espacio
postsoviético de Asia Central. Cuando el Presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, con
el apoyo de China y la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) ordenó el
retiro de las tropas norteamericanas a mediados de 2005, después que Washington
criticó el uso indiscriminado de la fuerza policial y militar contra manifestaciones
callejeras en la ciudad de Andijon, el Kremlin lo sostuvo expresamente y tras la
expulsión de los Marines, realizó maniobras militares conjuntas con las fuerzas
uzbekas, como señal de solidaridad.
Sin embargo, en 2007, ya al promediar ambos mandatos, Bush (hijo) recibió a
Putin en Walker’s Point y allí, se desarrolló una Cumbre muy informal, en la que
abundaron los elogios mutuos, incluyendo anecdóticos como el calificativo de “buen
pescador” que recibió el ruso de su colega norteamericano. Putin aportó la seriedad a la
reunión, diferenciando las relaciones entre Estados Unidos y Rusia de las que había
entre la primera y la URSS en la Guerra Fría: ahora cualitativamente diferentes, más
basadas en la cooperación estratégica y no necesariamente, en las coincidencias
absolutas (Putin, 2007).
 Respecto a los “viejos” temas de tensión (OTAN, Balcanes y Tratado ABM),
Putin pasó a minimizarlos u omitirlos en su discurso. Rusia trató de evitar el tema de la
ampliación de la OTAN y empezó a colaborar activamente en cuestiones de seguridad
con Estados Unidos, por afuera de la organización. En el tema yugoslavo, a pesar del
inicial apoyo al Presidente serbio Milosevic, y más allá de la formidable oposición
doméstica al apoyo norteamericano, Rusia optó por abstenerse de participar en la crisis,
retirando sus misiones de paz tanto de Bosnia como Kosovo en agosto de 2003.
Respecto al Tratado ABM, Estados Unidos decidió abandonarlo unilateralmente y
Rusia, aunque subrayó el error de Washington, no reaccionó de modo amenazante
(Tsygankov, 2006 :139) .
Ya al terminar sus respectivos mandatos, una nueva Cumbre realizada en Sochi,
en abril de 2008, entre Bush (hijo) y Putin, tuvo como resultado final, un nuevo
documento de cooperación, la “Declaración de Agenda Estratégica”, focalizando en las
transiciones presidenciales de ambos países. Se enfatizaba en el balance de los
desacuerdos que había complicado la relación bilateral de los últimos años y, al mismo
tiempo, enumeraba el listado de las áreas y temas donde la vinculación ruso-
norteamericana era posible y deseable.
A modo de balance de aquellos años (2001-2008), puede afirmarse que entre
Rusia y Estados Unidos, lejos de verificarse un escenario de repetición de la Guerra
Fría, se observaron ámbitos de cooperación y responsabilidad conjunta y otros de
divergencia y confrontación. Entre los primeros, pueden mencionarse las consultas para
prolongar la vigencia del Tratado de Reducción de Armas Nucleares Estratégicas
(START I) suscripto por Moscú y Washington en 1991 que expiraba en 2009. También
ambos países tenían posiciones de cooperación en el proceso de negociación sobre el
programa nuclear de Corea del Norte, en la lucha contra el terrorismo internacional, y
en posiciones coincidentes que se evidenció, por ejemplo en la firma de un tratado
bilateral de extradición e incluso avances sobre el uso pacífico de la energía nuclear que
llevaría a la suscripción de un acuerdo bilateral en 2007-2008 (Zubelzú, 2008 :44).
Otro tema que resulta central para las relaciones bilaterales es el tajante rechazo
ruso a la decisión norteamericana de instalar bases antimisilísticas en República Checa y
Polonia. Moscú realizó una contrapropuesta presentada como alternativa a dichas
instalaciones y no con carácter complementario, como la entiende Washington. La
oferta rusa consistía en el uso conjunto de instalaciones operativas militares entre los
cuales proponía el radar que alquila en Gabala, Azerbaiján. Dos rondas de consultas
ruso-norteamericanas tuvieron lugar entre julio y septiembre en Washington y París y,
entre el 19 y 20 de septiembre de 2007, un grupo de expertos norteamericanos recorrió
la estación del radar de Gabala en Azerbaiján, con resultados negativos. Para el
Canciller ruso, Serguei Lavrov, tanto el escudo antimisiles como Kosovo eran “líneas
rojas” que no podían traspasarse por parte de Estados Unidos en relación a los intereses
geopolíticos de Rusia, pero ahora, sabemos que incluso Kosovo, ya dejó de serlo, a la
luz de su independencia concretada en 2010 (Zubelzú, 2008 :45).
Desde el punto de vista legislativo, tanto en el año 2001 como en 2008,
Washington no había prácticamente actuado en favor de moderar las sanciones de la
Enmienda Jackson-Vanik en contra de Rusia, “castigada” como herencia de la URSS y
sus “satélites”, que restringían la libertad de circulación de sus ciudadanos (Oldgren, 99-
106) .
El balance del año 2008, al final de las gestiones de Putin y Bush (hijo), no era
todo lo alentador que esperaban los norteamericanos pero tampoco lúgubre. En términos
de los indicadores anteriormente citados de Graham, los ítems b) y e) registraban los
mayores y concretos avances, aunque con algunas reservas; el a) y el c) estaban en
pleno desarrollo aunque aún precario; el d) terminó siendo dudoso por las rivalidades
entre los dos países y el f) era el gran fracaso de los objetivos norteamericanos en
relación a la Rusia de Putin.
Dentro del ítem b) de Graham, adicionalmente existe, desde el 11-S-2001 (11-
S), una clara alianza con Estados Unidos en la guerra declarada contra el terrorismo
global, considerando la amenaza interna del fundamentalismo islámico en el propio
corazón ruso. Paradójicamente, como si vivieran todavía en la Guerra Fría, el 69 % de
los rusos reconocía que Rusia tenía enemigos y cuando debía nombrar cuáles, el 51 %
mencionaba a Estados Unidos y un 34 % a la OTAN. Los guerrilleros chechenos eran
mencionados por el 45 al 47 % de los encuestados (Centro Levada, 2009 :163-164) .
En el año 2008, al final del segundo mandato de Putin, el 58 % de los rusos
consideraba que Rusia estaba abierta al resto del mundo y un 22 %, “totalmente
abierta”. Un 56 % prefería que se mantenga abierta o se abra todavía más. Esto revela
un alto grado de adhesión a la globalización, aunque con condiciones (Centro Levada,
2009 :163).
Analizando en detalle, la evolución de la relación con Estados Unidos, más allá
de las tensiones que adquieren cierta lógica, después de tantas décadas de rivalidad
ideológica y sistémica, puede afirmarse que, en el ítem b), el Tratado de Desarme
START, aprobado por el Senado norteamericano, se trata de un enorme y significativo
avance en dicho vínculo y testimonia la vocación cooperativa de la Rusia postsoviética.
Claramente, Putin intentó desnuclearizar su agenda de política exterior, logrando lo
soñado por el último líder soviético Gorbachov. Pero a diferencia de éste, que había
promovido aquella política por razones de idealismo puro, el líder ruso, en busca
denodada del status de Gran Potencia para su país, la llevó adelante para reconcentrar
esfuerzos y presupuestos en objetivos domésticos, como la recuperación económica
doméstica y la integridad territorial (el caso de la guerra de Chechenia).
En Washington, en cambio, la mirada era mucho más pesimista. Algunos
sectores, liderados por el senador John Mc Cain, ex candidato a Presidente por el
Partido Republicano en el año 2008 contra el demócrata Barack Obama, como Stephen
Sestanovich, Consejero del Secretario de Estado, cuestionaban la política de derechos
humanos del putinismo, el activismo geopolítico en el espacio postsoviético o ciertas
expresiones nostálgicas del viejo imperialismo de la URSS. Ellos hacían lobby sobre
Bush (hijo), advirtiéndole sobre el alejamiento de Rusia de la democracia y el
capitalismo, abogando por un castigo ejemplar: excluirla del G-8. Pero cabe recordar
que antes, durante los noventa y la década del dos mil, la expansión de la OTAN o
luego, la intervención militar en Kosovo, ignoraron la posición rusa. Tal política de
ignorancia o exclusión o sanción para la conducta rusa, no hace más que potenciar a los
sectores nacionalistas rusos y exacerbar los discursos antioccidentalistas (Tsygankov,
2006 :183).
Las razones para tal desconfianza se las daría el Presidente georgiano
Saakhazhvili. En efecto, otro de los puntos más bajos de la relación entre Moscú y
Washington lo constituyó el breve enfrentamiento armado entre Georgia y Rusia en
agosto de 2008, tras el intento de Tbilisi de recuperar por la fuerza la región separatista
de Osetia del Sur.
Sin embargo, una vez que finalizaron las hostilidades con la mediación de la
UE, y pese a que el enfrentamiento retórico con Occidente se mantuvo en un primer
plano tras el reconocimiento como Estados independientes de Osetia del Sur y Abkhazia
por parte de Moscú, tanto Rusia como Estados Unidos mostraron con los hechos —
desde la firmeza en sus respectivas posiciones— que no deseaban una ruptura del
diálogo.
 El nuevo Presidente ruso Dmitri Medvedev, que virtualmente había debutado
de la peor manera a pesar de las expectativas en contrario, en una entrevista concedida a
medios rusos poco después de la guerra, seguía defendiendo la idea de un mundo
multipolar donde Washington no contara con la hegemonía para imponer su voluntad,
en la misma línea del discurso de Putin en Münich. Pero al mismo tiempo —y siguiendo
también con el pragmatismo de su antecesor, ahora su Primer Ministro, tras el 11-S—
recalcaba que su país no deseaba la confrontación con otras potencias sino precisamente
mantener relaciones fluidas para conseguir ser escuchados y que sus intereses fueran
tenidos en cuenta (Morales Hernández, 2012 :121-122).
La llegada al poder de Obama en enero de 2009, abriría el cauce para el
famoso “reset” o replanteo de las relaciones, coincidiendo con el Presidente Medvedev,
supuestamente un “demócrata modernizador” en el Kremlin. A pesar de la crisis
georgiana unos meses antes, una vez más, ahora desde Estados Unidos, se llevaba
adelante la iniciativa de revigorizar el vínculo, con lo cual se inauguraba la tercera
etapa.
Para Obama, sólo “una política constante de acuerdos” y “el desarrollo de la
cooperación práctica de los dos países en el ámbito de la seguridad, eliminando las
preocupaciones rusas con medidas tangibles” serían percibidos como una genuina
demostración de voluntad política para mejorar las relaciones. Pero Rusia recibió al
nuevo líder estadounidense con gestos que pretendían mostrar su firmeza, como la
amenaza de desplegar misiles tácticos Iskander en Kaliningrado para neutralizar los
interceptores que se desplegarían en Polonia y la República Checa como parte de la
defensa antimisiles — aunque en enero se retractaría de este anuncio—, o la desafiante
visita de Medvedev a Cuba y Venezuela. A esto se añadió la petición de Kirguistán a
Estados Unidos, de que abandonase su base de Manás, en lo que se interpretó que
habían tenido gran parte de influencia las presiones rusas (Morales Hernández, 2012:
122).
Los seis puntos del “reset” eran, según su ideólogo Michael Mc Faul, los
siguientes. En primer lugar, Rusia y Estados Unidos compartían algunos intereses
comunes: aunque no todos sean coincidentes, es posible centrarse en aquellas áreas
donde sí lo son, sin que las diferencias en un ámbito bloqueen los avances en otros. En
segundo lugar, era necesario que la relación sea multidimensional, es decir, combinar
asuntos más sensibles, como la seguridad— junto con otros donde puede ser más
beneficiosa a corto plazo la cooperación, como los económicos y también contactos
directos entre sociedades civiles. En tercer lugar, la implicación mutua (engagement)
era el medio a través del cual se puede crear un juego de suma positiva donde ambas
partes salgan ganando: el mayor compromiso es el que permitirá crear la confianza
necesaria para alcanzar acuerdos. En cuarto lugar, Washington debía adoptar una
estrategia de doble vía (dual track), tanto al gobierno como a la sociedad rusa. Quinto,
era posible llevar a cabo la política de reset con Rusia sin que esto perjudique las
relaciones de Estados Unidos con otros Estados. Finalmente, debía evitarse que se
vincule innecesariamente la cooperación con Moscú con otros problemas, o se
condicione a la resolución de estos, para que no se produzcan bloqueos (Morales
Hernández, 2012 :127).
Ahora pueden verse los resultados del “reset”, tanto los positivos como los
negativos. Por ejemplo, se ha generado un mecanismo institucional permanente en la
relación ruso-norteamericana: la Comisión Presidencial Bilateral, creada en julio de
2009 y coordinada por ambos Ministros de Relaciones Exteriores bajo el liderazgo de
sus presidentes. Hay un grupo de coordinación permanente y 19 grupos de trabajo
(Control de Armas y Seguridad Internacional, Energía y Seguridad Nuclear,
Cooperación Espacial, en Inteligencia, Lucha Antiterrorista, Lucha Antidrogas, etc.),
que tienen como finalidad “identificar áreas de cooperación y llevar a cabo proyectos y
acciones conjuntas para el desarrollo de vínculos entre los pueblos ruso y americano. El
Grupo de Trabajo sobre Cooperación Militar, ha desarrollado un plan de actividades y
ejercicios conjuntos, como Crimson Rider — simulando el transporte por tierra de una
cabeza nuclear—, Vigilant Eagle —con el escenario del secuestro de un avión sobre el
Mar de Bering— o Pacific Eagle, realizado entre fuerzas navales para potenciar la
interoperabilidad en la lucha contra el terrorismo y la piratería.
También se desarrollan “Cumbres de la Sociedad Civil” y, se ha permitido la
participación de algunos representantes de ésta en los anteriores grupos de trabajo. Una
de las iniciativas más destacadas y con un mayor potencial para contribuir de forma
efectiva a un acercamiento real entre sociedades fue el acuerdo bilateral de facilitación
de visados, anunciado en el verano de 2011, que otorgaría visados de entrada múltiple
por una duración de tres años tanto a los ciudadanos en viaje de trabajo como de
turismo. Sin embargo, su aprobación se vio frenada en Rusia por distintos obstáculos
burocráticos y la ratificación parlamentaria no se produciría hasta un año después, en
julio de 2012 (Morales Hernández, 2012 :128-129).
Otros logros han sido la autorización rusa a Estados Unidos, para el transporte
a través de su territorio de suministros con destino a Afganistán, con más dos mil
sobrevuelos de aviones estadounidenses y la circulación por tierra de más de cincuenta
mil contenedores, hacia mayo de 2012. Putin también consintió que la OTAN utilice
unas instalaciones del aeropuerto de Ulianovsk, en el Volga, como punto de tránsito.
Asimismo, cooperó en el suministro de 21 helicópteros Mi-17, armas ligeras y
combustible para la base de Manás en Kirguistán; así como en la colaboración en la
lucha contra el cultivo y tráfico de drogas, y en el intercambio de inteligencia. Moscú ha
apoyado igualmente las sanciones a Irán aprobadas en la Resolución 1929 (2010) del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, suspendiendo además la venta a Teherán de
misiles antiaéreos S-300. Rusia y Estados Unidos, han condenado el lanzamiento de un
misil norcoreano en abril de 2012 pero ya en junio de 2009 ambos países votaron a
favor de la resolución 1874 del Consejo de Seguridad, como respuesta a un ensayo
nuclear subterráneo realizado por Pyongyang (Morales Hernández, 2012) .
El ingreso de Rusia en la Organización Mundial de Comercio (OMC) en
diciembre de 2011, tras dieciocho años de negociaciones, era otro de los frutos de esta
distensión, consiguiendo incluso el apoyo de Georgia. Estados Unidos sería uno de los
grandes beneficiados con el aumento de sus exportaciones a Rusia, que según las
previsiones podrían llegar a doblarse a medio plazo .
Si bien la actitud del pueblo ruso mejoró en relación a Estados Unidos hasta
2012, en que volvió a empeorar, subsistían los puntos de fricción, como Georgia, la
ampliación de la OTAN, el escudo antimisiles, la “Primavera Arabe” y la Enmienda
Jackson-Vanik, que impide desde la Guerra Fría, el establecimiento de relaciones
comerciales normales de Estados Unidos con Rusia, otro de los obstáculos que
perviven de épocas anteriores.
Las protestas callejeras de 2011 y 2012, contra Putin (sobre el final del
mandato de Medvedev y el inicio de su tercer período, respectivamente) así como los
bombardeos occidentales contra Libia, la guerra civil siria, la mediación rusa para el
desarme químico del Presidente Bashir Al Assad y sobre todo, la crisis ucraniana de
2013-2014, volvieron a eclipsar las relaciones, para llegar al punto más bajo de éstas
desde la crisis yugoslava. Sólo en setiembre de 2015, con el encuentro Putin-Obama
más la intervención rusa en Siria a posteriori, relativamente consensuada con
Washington, parecieron tranquilizar los ánimos en esta cuarta fase de la relación,
aunque las continuas menciones al papel ruso en la campaña electoral presidencial
norteamericana de 2016, volvieron a opacar dicha posibilidad.
Hubo algunos hechos más, vinculados con las relaciones humanas entre rusos
y norteamericanos, que enrarecieron más aún el tenso vínculo diplomático entre
Washington y Moscú: el Acta Magnitski, el caso Snowden y el problema de las
adopciones de niños rusos por parte de ciudadanos norteamericanos.
Respecto al primero, el abogado ruso Serguei Magnitski, que da nombre a la
norma, fue encarcelado y murió en prisión en 2009 tras investigar supuestos fraudes en
el Gobierno ruso. En 2012, el Congreso estadounidense aprobó la ley para castigar a
ciudadanos rusos que presuntamente estuvieron relacionados con la detención, maltrato
y muerte del letrado. La ley permite además sancionar a los responsables de violaciones
de derechos humanos cometidas contra quienes tratan de sacar a la luz actividades
ilegales de funcionarios rusos o defender las libertades y los derechos humanos en ese
país. Las sanciones incluyen la prohibición de visas para viajar a Estados Unidos y la
congelación de los activos que puedan tener bajo la jurisdicción estadounidense. Hasta
febrero de 2016, Estados Unidos sancionó a 39 funcionarios rusos, por violaciones a los
derechos humanos, bajo la "Ley Magnitski", a lo largo de sus tres años de vigencia,
según el informe anual del Departamento de Estado.
Respecto al tema de las adopciones, cuando se aprobó la lista, en diciembre de
2012, el Kremlin promovió una ley que prohibía la adopción de niños rusos por parte de
ciudadanos estadounidenses. Moscú argumentó su decisión con varios casos de
violación de los derechos de los niños adoptados en EEUU y con la negativa de la
Justicia estadounidense a autorizar que las autoridades rusas investigaran dichos casos.
Además, Rusia bloqueó adopciones de sus huérfanos por matrimonios homosexuales y
en general por los países que han legalizado ese tipo de matrimonios.
También Rusia impuso serias restricciones para las ONGs que pretendiesen
trabajar en suelo ruso y fueran originarias de “Occidente”. Rusia llegó a emitir una lista
similar a la del Acta Magnitski contra otros 18 funcionarios estadounidenses como
respuesta al castigo impuesto por Estados Unidos.
Esta política continuó y, a mediados de 2014, la Unión Europea y Estados
Unidos impusieron sanciones de carácter económico a una serie de personas y
entidades rusas y ucranianas a las que considera culpables de desestabilizar Ucrania y
de amenazar su integridad territorial, tras la anexión rusa, en marzo de 2014, de la
península ucraniana de Crimea.
Respecto al caso Snowden, se trata de un ciudadano norteamericano, ex
empleado de la CIA y contratista de la National Security Agency de Estados Unidos,
quien pidió asilo en Moscú en el año 2013 y se le fue concedido por las autoridades
rusas, despertando todo tipo de sospechas en Washington, como en los viejos tiempos
de intercambio de espías de la Guerra Fría. Estados Unidos había pedido su detención y
posterior extradición pero Moscú se negó a hacerlo y todavía hoy, Edward Snowden
vive en suelo ruso.
La realidad del vínculo bilateral, hacia el final de la era Obama, explorando
tanto creencias, valores, percepciones como también intereses, atraviesa una era de
distanciamiento y una mutua percepción de ambas sociedades como “amenazas”. Del
lado norteamericano, se insiste en una suerte de imperialismo moralista, tratando de
convencer a los rusos de lo equivocados que están al votar y aprobar a Putin, como del
lado ruso, se predica el “whataboutism”, típico de los años sesenta, donde se les
repreguntaba a los norteamericanos, con sarcasmo, “qué hay” del abuso de armas, las
drogas, la decadencia moral, el racismo y otros flagelos domésticos que son tanto o más
repudiables que el tipo de democracia que presenta un país, lo cual relativiza ese
moralismo del que hacen gala.
Para que exista una relación que no se sustente en prejuicios o
malinterpretaciones, también debe abandonarse cierto mito de la desintegración rusa,
que ha sido aprovechada por el Kremlin para aumentar su control interno. Tal
argumento de la implosión, la inestabilidad o el colapso, fue usado desde los tiempos de
Yeltsin, para justificar el apoyo norteamericano y al mismo tiempo, la sobreestimación
de las capacidades rusas, para influir sobre su espacio postsoviético.
Es cierto que sumado a todo esto, ambos países presentan divergencias
globales como en derechos humanos, democracia liberal, intervencionismo
humanitarista, cambio climático, etc., y una fundamental respecto al rol de los dos en el
mundo. Mientras Estados Unidos aboga por mantener su primacía, Rusia la cuestiona y
plantea la necesidad de un orden mundial multipolar, sustentado en un “balance de
poder” realista. Pero también llamativamente, es cierto que tanto Washington como
Moscú están movidos por algunas coincidencias y hasta intereses comunes (desarme
nuclear, Irán y guerra contra el terrorismo musulmán radicalizado).
Evaluando entonces, el vínculo bilateral, puede afirmarse que la comprensión
norteamericana del caso ruso, es directamente proporcional a la debilidad rusa. Esto
significa que en los momentos de mayor debilidad de la Federación, por ejemplo, los
años noventa, los norteamericanos se tornan más cercanos a los rusos, aunque fuera
desde una posición de superioridad, nunca de igualdad. Los prejuicios normativistas han
minado tal evaluación, de una política exterior que así como ha tenido momentos de
alejamiento como la ocasión de la famosa frase de Putin en el 60mo. aniversario del
final de la Segunda Guerra Mundial, lamentando el final de la URSS o el enfriamiento
de las relaciones entre Rusia y los Estados Bálticos, a propósito del recuerdo
permanente del Pacto Ribbentrop-Molotov en 1939 hasta la concordancia en la lucha
contra el terrorismo después de los atentados del 11-S. Los rusos lamentan tanto como
Putin, la caída de la URSS, pero saben, también al igual que él, que su restauración es
una tarea fútil y absurda (Lo, 2005 :3).
Precisamente en un balance general, puede decirse sin temor a equivocarnos,
que mientras Estados Unidos “sufre” de un “complejo de superioridad”, Rusia parece
“sufrir” de un “complejo de inferioridad”. En cualquier caso, ha faltado sentido de la
proporción y la perspectiva, en las relaciones entre ambos países. Es iluso y hasta
contraproducente, pensar que entre Estados Unidos y Rusia, puede existir comunidad
axiológica. Pero eso no significa que debido a ello, resulta imposible pensar en armonía
de intereses. Una relación más pragmática supone un “approach” más equilibrado. La
visión norteamericana ante la transición rusa, ha pasado desde una enorme
complacencia (era yeltsinista y primera parte del putinismo) hasta un criticismo
desmedido o un profundo pesimismo, que percibe a Putin, como un líder que busca
restaurar a la URSS.
Es evidente la gravitación en la relación entre ambos, por ejemplo, de terceros
Estados: por ejemplo, gran parte de Europa del Este (polacos, ucranianos, georgianos,
bálticos, serbios, etc.). Estos Estados ahora independizados de la ex URSS, van creando
sus propias identidades nacionales, sobre la base del odio histórico y resentimiento
contra un “Otro” ficticio, que ya no puede ser la URSS sino Rusia, como si ésta no
hubiera sido también “víctima” en cierto modo, de aquélla. No sorprende entonces que
polacos, checos y bálticos hayan sido los más insistentes con su incorporación tanto a la
UE como a la OTAN, amparándose en sus críticas a la “amenaza rusa”.
También puede observarse una asimetría manifiesta en materia de “lobbies”.
Mientras en Estados Unidos, proliferan los grupos de inmigrantes polacos, ucranianos,
judíos, expulsados por los Zares rusos o los bolcheviques, por lo que mantienen en la
diplomacia, docencia o política, posturas muy críticas y muy sesgadas contra Rusia, en
ésta, no existe ninguna preocupación por hacer cabildeo que contrarreste aquellas
críticas en el mundo occidental. Por el contrario, en tiempos recientes, tanto Londres
como Suiza se han erigido en baluartes de políticos opositores rusos a Putin, como el ya
fallecido Berezovski, Mikhail Khodorkovsky y Garry Kasparov, que aprovechan la no
poca exposición mediática que le ofrecen los occidentales para denostar a la Rusia
“antidemocrática” e “imperialista”.
Finalmente, existe una ignorancia creciente en “Occidente” en general y en
Estados Unidos, en particular, respecto a Rusia y lo ruso. Rusia no es la URSS, ésta era
más visible y lograba mayor interés de “Occidente” por razones obvias, por lo que hay
menor interés académico y político por conocer y estudiar Rusia hoy. Es más fácil
asimilarla a la vieja URSS y creer que puede obrar o actuar de la misma manera que
aquélla, aunque haya diferencias estructurales insalvables.
Desde el punto de vista de la proyección del vínculo entre rusos y
norteamericanos, puede visualizarse que:
a) en el corto plazo, continuarán las tensiones. El triunfo de Donald Trump
generó cierta expectativa inicial favorable en Moscú por la afinidad en ideas, la mutua
admiración personal con Putin y hasta el conocimiento del nuevo dueño de la Casa
Blanca de Rusia a partir de sus experiencias personales en la organización de eventos de
modelaje y mediáticos en los años noventa en el lejano territorio ruso. Además, había
triunfado sobre el denostado apellido Clinton y toda su pléyade de asesoras
humanitaristas liberales como las rusofóbicas funcionarias de la Administración Obama,
la Embajadora ante la ONU, Samantha Power y la Consejera de Seguridad Nacional,
Susan Rice, que naturalizan a Rusia como una “autocracia”. In embargo, una vez más
también Trump con sus medidas iniciales de pedidos de renuncia a funcionarios afines a
Moscú, el bombardeo a Siria en abril de 2017 y el permanente hostigamiento de su
propio Partido y del Demócrata a causa de las permanentes acusaciones sobre el hackeo
ruso de la campaña electoral, restringieron el margen de maniobra del nuevo Presidente
para reentablar buenas relaciones con Putin. Quedar preso de los “lobbies” judío y
árabe, lo distanció aún más del Kremlin. Tampoco ha cambiado su ingrato papel de
incumplir promesas como el levantamiento de las sanciones comerciales y diplomáticas
a causa del papel ruso en la crisis ucraniana. Putin está convencido de que no puede
seguir confiando ingenuamente más en cualquier ocupante de la Casa Blanca. Tarde o
temprano, éste se inclinará hacia el andarivel rusofóbico.
b) Las buenas relaciones coyunturales entre China y Rusia, producto en
gran medida de la crisis ucraniana y las sanciones europeas y norteamericanas a Rusia,
pueden agregar incertidumbre a los gobernantes de Washington por la hipótesis de un
eventual eje contrahegemónico, que puede no ser real en el corto, aunque sí en el largo
plazo.
c) Aún con el panorama adverso que describo, los vínculos diplomáticos
formales e informales entre Washington y Moscú continúan. Al encuentro mencionado
de Obama con Putin en la ONU en setiembre del año pasado, debe sumarse los
continuos encuentros de ambos Cancilleres, como Kerry y Lavrov, especialmente, a raíz
de la intervención rusa en Siria y la Cumbre de Trump con Putin en julio de 2017, en
ocasión de la reunión del G20 en Hamburgo (Alemania), más allá del contacto
telefónico inicial en enero del mismo año. Tras el antecedente del encuentro en junio de
este año, en Singapur, entre el líder norcoreano Kim Jong-un y el Presidente Trump, el
lunes 16 de julio pasado, se desarrolló otra Cumbre -la tercera- con los Presidentes de
Estados Unidos y Rusia. Si bien no hubo avances concretos, existió un reconocimiento
explícito del final de la Guerra Fría y una asunción autocrítica de responsabilidades
propias en las tensiones actuales. De no mediar contratiempos, habrá un nuevo
encuentro entre ambos Presidentes en noviembre de este año en Argentina, en la reunión
del G20, aunque Trump ha ratificado la necesidad de acelerar los acuerdos, por lo que
no se descarta que haya una cuarta Cumbre antes de noviembre.
d) Asimismo, se verifican contactos permanentes y crecientes en el plano de
la sociedad civil. Todo ello, puede suponer que en el futuro, haya una especie de
“reset” interno mucho más fructífero que el gubernamental, intentado en la era Obama.
A modo de conclusiones, retomando el plano de las relaciones entre Rusia y
Estados Unidos, el compromiso tal vez, deba ser de carácter recíproco, si se pretende
darles un carácter cooperativo y positivo para la paz mundial.
Los gobiernos norteamericanos debieran abstenerse de imponer una hegemonía
moral, con la difusión de valores democráticos y capitalistas, al estilo Francis
Fukuyama en el “fin de la historia”, negando la posibilidad de una Rusia con su propia
cultura o identidad o interés nacional. Si la sugerencia occidental es que Rusia se
concentre en su modernización doméstica y deje de atender a sus intereses externos, la
reacción de Moscú, será, no sólo culpar a “Occidente” de la pobreza e inseguridad
internas, sino también, intentará demostrar que el “Otro” pretende disputarle su
identidad geopolítica, amenazando la paz mundial .
Del lado ruso, su insistencia en proveer seguridad y estabilidad en el espacio de
la ex URSS, así como su rechazo a la ampliación de la OTAN como el deseo de
participar en las instituciones de seguridad europea, suelen ser interpretadas como
manifestaciones neoimperialistas. En el plano económico, la “terapia de shock”
sugerida desde “Occidente”, alentó a la oposición institucional a Yeltsin, obligándolo a
negociar con los sectores desarrollistas y militares. Sin compromisos en el largo plazo y
con dobles estándares, como por ejemplo, el apoyo errático a la guerra de Chechenia; la
instalación de bases militares rusas en las ex repúblicas centroasiáticas o, la crítica a la
vocación rusa exportadora de armas, no hacen más que desalentar ese compromiso
mutuo. Acciones recíprocas, comunicación honesta y acuerdos explícitos, escritos, si
fuera necesario, constituyen el mejor camino para solidificar confianza y cooperación.
“Occidente” debe entender a Rusia y hacerse cargo de sus errores pasados,
cuando profundizó su relación con Yeltsin (“the good guy”), lo cual fue percibido
negativamente por la población rusa. Como bien señalaban los ex Secretarios de Estado
republicanos, Henry Kissinger y George Shultz, en un artículo publicado en The
Washington Post, en ocasión de la presentación del “reset” de Obama, “esta deriva
hacia la confrontación debe terminar”, ya que “no es factible ni deseable” aislar a un
país como Rusia. “Lo que han buscado (los líderes rusos), a veces torpemente, es ser
aceptados como iguales en un nuevo sistema internacional, y no como los perdedores de
una Guerra Fría a los que se pudieran dictar condiciones”. Por lo tanto, para entender las
acciones rusas había que partir de una perspectiva histórica más amplia que los
acontecimientos recientes: “es de justicia reconocer que “Occidente” no siempre ha sido
sensible a cómo se percibe el mundo desde Moscú” (Morales Hernández, 2012 :123).
Esta manera de determinar la agenda “Occidente”-Rusia, llevará tiempo, pero
puede conducir a relaciones más robustas y predecibles en el futuro. Se trata de un
proceso largo y dificultoso, que genera interrogantes para la misma Rusia, pero
claramente, podría ser halagüeño para la totalidad del orden mundial.
América Latina en el sistema apolar
Cuando analizamos la región latinoamericana, en términos sistémicos, por
ejemplo, de polaridad, ella refleja más diversidad y pluralidad que atracción y
seguimiento. Si bien existe un reconocimiento de Brasil como un actor dominante, éste
no se traduce en un reconocimiento de su papel como líder. La oposición argentina a la
candidatura brasileña a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad y la falta de
apoyo mexicano a la candidatura de José Graziano da Silva a la dirección general de la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ––
quien finalmente fue elegido en 2011–– ilustran las reticencias locales frente a la
asociación entre el ascenso mundial de Brasil y su capacidad de representación regional.
También permiten entender la sobrerrepresentación de América Latina en el G-20 y la
insistencia del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva para integrar a Argentina, además
de México, en este club. El dinamismo diplomático que caracterizó a Latinoamérica a
nivel internacional durante la última década, basada a veces en la llegada al poder de
gobiernos de izquierda y muchas veces en el auge económico hasta el año 2008, va en
contra de cualquier tentativa de atracción por parte de polos (Brun, 2015).
Más que la búsqueda de polos, podemos apreciar un comportamiento flexible,
reflejo de una voluntad de autonomía política por parte de los gobernantes
latinoamericanos. También en América Latina, la multipolaridad parece más un
concepto al servicio de estrategias de “emergencia” que una noción analítica de la
realidad internacional.
Ahora bien, queda claro que las condiciones externas desde 1998 fueron
inmejorables para la región. Si hacemos un balance de las dos últimas décadas
recorridas por los países de América del Sur, tanto en el plano político, por la
desatención del hegemón norteamericano sobre la región en la era de la guerra contra el
terrorismo de raíz islámica como en el plano económico-comercial, dado el enorme
flujo de ingresos producto del “boom” de las materias primas o “commodities”, el
marco externo fue realmente propicio (e inédito) para nuestra inserción en la fase
globalizadora que vivimos,
Podemos partir de tres supuestos por los cuales, a) una mayor autonomía de la
región supone una mayor y mejor dominio de la capacidad para ejercer y articular
políticas exteriores que integren a nuestro espacio, de acuerdo a nuestras propias
necesidades e intereses (teoría de Juan Carlos Puig); b) las políticas exteriores
sudamericanas pueden en ese contexto, encaminarse hacia una mayor integración
regional de tal manera de maximizar aquella autonomía y ejercer una voz más resonante
en el concierto internacional de naciones; c) los mayores ingresos provenientes del
comercio exterior, sirven para mejorar la estructura social de nuestros países, a través de
políticas públicas domésticas que reduzcan la pobreza, morigeren la desigualdad y
amplíen derechos sociales.
Formando parte de Latinoamérica, una de las 8 civilizaciones existentes, en
términos de Huntington, el espacio sudamericano, abarcando tres bloques regionales,
como el MERCOSUR, la Alianza del Pacífico y el ALBA, aun incluyendo entre sus
miembros, países que están fuera de la órbita territorial in strictu sensu, contaba a priori,
con mejores condiciones que otras subregiones para capitalizar favorablemente ese
momento a estudiar.
El periodo bajo consideración abarca desde 1998, año del ascenso del chavismo
venezolano al poder, en un marco de revisión crítica de la ola noventista neoliberal
hasta la actualidad, pasando por vicisitudes como el auge y caída de la unipolaridad
norteamericana; la guerra contra el terrorismo que implicó una reaparición del rol
securitario del Estado (“soberanismo”); la crisis financiera de hace una década en el
mundo desarrollado; el ascenso chino –incluyendo su llegada vía capitales e influencia a
América Latina-; el regreso internacional de Rusia y el advenimiento populista en
Europa y la propia Estados Unidos, toda vez que empieza a verse debilitado este
fenómeno, aunque de raíces diferentes, en nuestro continente.
 La primera década del milenio estuvo signada por el pasaje del “Consenso de
Washington” al “Consenso de las Commodities”. Este nuevo consenso estuvo sostenido
por el ingreso de los países de la región a un nuevo orden mundial marcado por la
demanda de bienes de consumo de los países centrales y potencias emergentes que
desencadenaron este boom en los precios internacionales de las materias primas,
generando en Latinoamérica, ventajas comparativas al mismo tiempo que mayor
dependencia. Este cambio epocal estuvo marcado por dos coyunturas: la primera mitad
(1998-2003) se caracterizó por la lentitud del crecimiento económico mundial y
regional tras la oleada de crisis financieras (en Asia, Rusia y Argentina) y la segunda
(2003-2008), por la expansión económica acelerada tanto del mundo como de la
mayoría de los países de la región. Este nuevo ciclo de acumulación en la región que
sucedió entre 2002 y 2012, coincide una nueva división del trabajo en el sistema
capitalista mundial y el surgimiento de nuevas potencias como China, India y el sudeste
asiático.
En este contexto, resurge con fuerza el discurso hegemónico del desarrollo como
crecimiento indefinido, como la nueva posibilidad de incorporar el progreso y la
modernidad a la región bajo una retórica neodesarrollista. Luiz Carlos Bresser -Pereira y
Aldo Ferrer, son dos de los economistas más importantes representantes de esta línea de
pensamiento económico. Ambos autores sostienen que el neodesarrollismo es una
alternativa al neoliberalismo reinante y al viejo desarrollismo cepalino. Es presentado
como un tercer discurso, que se centra en reformas institucionales y en políticas
macroeconómicas de corte keynesianas. A decir de Bresser-Pereira (2007), “el nuevo
desarrollismo (…) es un conjunto de propuestas de reforma institucional y de políticas
económicas a través de las cuales las naciones de desarrollo medio buscan, al inicio del
siglo XXI, alcanzar a los países desarrollados” (p. 14). Ejemplo de ello han sido en
menor o mayor medida, los programas económicos de los gobiernos populistas elegidos
en Latinoamérica a partir de 1998.
Hace 9 años, dos de los internacionalistas más destacados y de más vasta
experiencia en Argentina, Roberto Russell (ISEN y UTDT) y Juan Gabriel Tokatlián
(UDESA y UTDT), expusieron en un elocuente “paper”, con crudo realismo, las
macrotendencias a nivel mundial, con un hegemón como nuestro vecino, el Estado
norteamericano, con una evidente primacía por varios años pero al mismo tiempo, las
condiciones favorables por múltiples razones, para nuestra región, para articular
políticas de cooperación con ese mismo hegemón, de manera tal de aprovechar mejor
que en el pasado, nuestra inserción internacional y modos de convivencia con Estados
Unidos. Si bien, algunos factores endógenos como la desigualdad social y la violencia
doméstica le bajaban el promedio a Latinoamérica, por otras razones, como nuestro
status de zona de paz, comparada con otras regiones del mundo, la ausencia marcada de
hipótesis de conflicto pero también de guerras entre países vecinos y hasta el gran
“background” en materia de doctrina jurídica pacifista y no intervencionista, que podría
contribuir a aumentar y no disminuir el multilateralismo a nivel mundial, permitían ser
optimistas respecto a los años que vendrían para nuestra región (Russell, Tokatlián,
2009).
Si a todo ello le sumamos, la desatención creciente de Estados Unidos hacia este
espacio territorial, el ascenso al poder de coaliciones neopopulistas cuestionadoras de la
era neoliberal, el buen precio de las “commodities” y el discurso oficial en favor de la
“Patria Grande”, todo permitía abrigar esperanzas de que por fin, llegaba la hora de
nuestra región.
Para Estados Unidos, la región perdió relevancia estratégica y esto se percibió
hasta en el nivel de inversiones. En cambio, Rusia que se retiró masivamente tras el fin
de la Guerra Fría, volvió en esta década producto en gran medida de la necesaria
diversificación de sus relaciones, en términos mucho más pragmáticos que antes,
privilegiando petróleo, minerales y ventas de armas, aunque la dimensión de esa
presencia todavía es minúscula. Fue China, finalmente, la máxima consumidora de
“commodities” en el mundo, quien aprovechó al máximo su incursión como nunca
antes, en el continente239.
Sin embargo, las pujas y viejos recelos de liderazgo en el vecindario, las
contradicciones entre el integracionismo discursivo y la praxis en favor de una mayor
soberanía estatal (“soberanismo”), la lógica de un neodesarrollismo extractivista,
contrario al medio ambiente y la ausencia cabal de proyectos de desarrollo de largo
plazo, así como de políticas sociales y educativas eficaces, minaron aquellas
posibilidades iniciales con las que contaba a priori la región.
Hasta el mayor protagonismo chino en el continente, ni siquiera pudo ser
morigerado en aras de mejorar nuestras posiciones relativas en favor de nuestros propios
intereses. Los resultados en materia de políticas públicas tampoco fueron demasiado
alentadores aunque cabe analizar las diferencias entre países: los resultados pueden ser
muy dispares.
En suma, tampoco América Latina aprovechó como debía, la década durante
gozó del mayor nivel de ingresos de la historia de las materias primas. Tal vez, sin caer
en otro etnocentrismo absurdo, aquí también necesitamos tener nuestra propia mirada
acerca de los intereses latinoamericanos, ya no en oposición al hegemón que tenemos
como vecino, sino respecto a nuestro papel soberano y obligaciones en el mundo,
pensando en términos de Richard N. Haas.

Fuentes de consulta:
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fuerza profunda en proceso de cambio? En BUSSO, Anabella (comp.), Fuerzas
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recorrido de casos, UNR editora, Rosario, e-book en:
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excepcionalismo, tradición liberalconservadora, aislacionismo.internacionalismo,
política y religión: su impacto en la política exterior, en BUSSO, Anabella (comp.),
Fuerzas profundas e identidad, reflexiones en torno a su impacto sobre la política
exterior, un recorrido de casos, UNR editora, Rosario, e-book en:
www.produccionacademica.com.ar

239
Más que los acuerdos de Libre Comercio, es la política de inversiones la principal herramienta china
para fortalecer su presencia en Latinoamérica. Entre 2005 y 2010, China otorgó créditos por más de
75.000 millones de dólares a diferentes países latinoamericanos. El 61% se destinó a Venezuela y
Ecuador países para los cuales China se ha convertido en el principal prestamista externo, mientras que
Brasil y Argentina recibieron un 30% de los mismos. Más recientemente, entre 2010 y 2011, el monto
total de las inversiones chinas en América Latina ascendió a 15.600 millones de dólares. América latina
se convirtió en el segundo mayor destino de la inversión china por detrás de la zona de Asia-Pacífico.
Según la CEPAL, las inversiones de China en la región se orientan a asegurarse la provisión de recursos
estratégicos. Sus destinos son fundamentalmente actividades extractivas y, en segundo término, todo
aquello que implique apoyo a éstas, como servicios financieros, logística u obras de infraestructura. Está
claro que todo lo que gana China, lo pierden Estados Unidos y la Unión Europea (que ya ha sido
desplazada como segundo socio comercial de la región por China), aunque una importante parte de la
penetración comercial china en América latina sea de productos originados en empresas estadounidenses
radicadas en China. Pero también hay claras áreas de competencia: autos, tecnología, máquinas pesadas,
equipos, etcétera. (Velloso, 2010 :39-44).
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octubre de 2007, Talleres Gráficos Leograf, Buenos Aires.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

“Las estrategias de relacionamiento institucional y posicionamiento

internacionales: diagnóstico general de los municipios del interior de la
Provincia de Buenos Aires”

Mutti, Ana Inés240

Área temática: Política Internacional

Abstract

En el marco del creciente accionar de actores subnacionales registrado en el ámbito

internacional en las últimas décadas, la presente ponencia busca abordar la temática
contemporánea de la participación internacional subnacional. En ese sentido, al
constituir los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires un universo aún
no explorado en profundidad, desde el punto de vista tanto analítico como empírico (ya
sea por representar la misma una temática contemporánea, por la dotación escasa o no
actualizada de información referida al tema, entre otros), la investigación pretende
analizar las políticas de internacionalización que tales actores desempeñan recalando en
dos dimensiones, a saber: a) las estrategias de relacionamiento institucional
internacional, entre las que se incluyen las estrategias bilaterales (como por ejemplo, los
hermanamientos de ciudades), las relaciones multilaterales (ej. red de Mercociudades),
la cooperación internacional descentralizada (ej. Programa regional de cooperación de
la Unión Europea denominado URB-AL) y la búsqueda de financiamiento
internacional; y b) las políticas de posicionamiento internacional, que incluyen las
estrategias de promoción en el exterior como la Marca-Ciudad, las Rondas de negocios,
las Misiones Comerciales, entre otras (Calvento, 2012).

240
Tesista de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH/UNICEN). Integrante de la Planta de
Colaboradores del CEIPIL.
 Introducción

Fundamentalmente desde postrimerías del siglo XX actores subnacionales, como lo son

los municipios, desempeñan políticas de internacionalización (Tussie, 2004; Zubelzú, 2008). A
partir de allí, han sido varias las investigaciones enfocadas en describir tal accionar (Chasquetti,
2003; Luna y Ballesteros, 2005; Mina, 2005; Salomón, 2007; Silva Soura y Morán León, 2010,
entre otros) aunque los referentes empíricos, escasos o, en su defecto, remitidos principalmente
a las grandes ciudades y provincias (Zubelzú, 2004; Salviolo, 2005; Mina, 2005; Iglesias,
Iglesias y Zubelzú, 2008; Batista, Jacobsen y Evangelista, 2008).

En ese marco, se incluye a los municipios bajo el concepto de unidades subnacionales241

al comprender “…unidades institucionales -o niveles del poder ejecutivo- que son componentes
de un gobierno de un Estado Nacional -ciudades, estados, regiones, provincias, u otros poderes
públicos locales-” (Fronzaglia, 2005:42), es decir, actores gubernamentales no centrales tales
como los gobiernos locales, en particular a los regionales, provinciales o municipales (Jiménez
y Peresutti, 2013).

Bajo esa lógica, entendiendo a la política internacional subnacional como “la decisión
política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar la inserción
internacional a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las
oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio” (Calvento, 2015:18); la
presente ponencia se propone abordar el desempeño de los mismos tomando como estudio de
caso los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires. Para tal fin se abordarán, en
una primera instancia, las tipificaciones existentes en torno a las políticas que puede
implementar este tipo de actores (es decir, las estrategias de relacionamiento institucional
internacional y de posicionamiento internacional) y, en una segunda instancia, se avanzará en el
estudio de caso realizando un diagnóstico general de las herramientas utilizadas a modo de
dilucidar en principio las que han predominado.

Tipificación

Previo al señalamiento de las clasificaciones existentes de la temática en cuestión cabe

denotar que las razones que las guían son diversas pudiendo ser sintetizadas, en base a
diferentes autores, en: la necesidad de salvaguardar los intereses constitutivos, de sobrevivir a la
economía globalizada, de expandir las capacidades estatales y proteger a las empresas locales
(Fry, 1990), la búsqueda de inversiones, mercados y tecnología (Ramos, 2008), la concepción
de que la vinculación externa contribuye al mejoramiento de las capacidades institucionales para
atraer recursos en pos de gestar el propio desarrollo (Carreón citado en Zeraoui, 2016), entre
otras.

En suma, como denota De Marsilio (2006), las motivaciones pueden ser de índole
económicas (donde se incluyen las comerciales y financieras), de infraestructura; culturales,

241
Resulta conveniente aclarar que más allá de que el término “subnacional” sea frecuentemente utilizado
en los análisis teóricos y empíricos de la temática en cuestión, “tanto el ‘actor subnacional’ como el ‘actor
subestatal’ derivan de un mismo concepto integral: el ‘Estado-Nación’ [por tanto] su uso resulta
equivalente e indistinto” (Zubelzú, 2008:37).
educativas y sociales, y de “cuestiones varias” que incluye a aquellas relacionadas al medio
ambiente, sanitarios, de cooperación judicial, entre otras (De Marsilio, 2006:42-43).

Dicho ello, en lo que refiere a las tipificaciones del fenómeno en sí, al ser las
actividades variadas y con niveles de formalización diferente existen distintas categorizaciones
(García Segura, 1996; Fronzaglia, 2005; Zapata Garesché, 2007; Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008; Ramos, 2008; Zubelzú, 2008). No obstante, al referir fundamentalmente a
actores de gran tamaño como las provincias, ciudades capitales y grandes ciudades, la presente
ponencia recala en aquellas expresadas por Calvento (2012) ya que permiten reflejar, de manera
más idónea, la realidad de los municipios objeto de estudio.

En ese sentido, la autora plantea las denominadas políticas de relacionamiento

institucional y de posicionamiento internacionales que agrupan actividades tales como los
acuerdos de hermanamientos, acuerdos bilaterales, participación en redes, estrategias de
participación en el exterior, entre otras, las cuales serán referidas a continuación.

1. Las estrategias de relacionamiento institucional internacional

Este tipo de estrategias puede implementarse a través de dos subdimensiones: las
relaciones de carácter bilateral y las de índole multilateral.

Las primeras tienen como objeto el intercambio de experiencias relacionadas a

cuestiones de la realidad local al igual que la búsqueda de soluciones comunes a
problemas similares y a la revalorización de los patrimonios culturales (Batista,
Jacobsen y Evangelista, 2008). La estrategia más utilizada y antigua242 es la de
hermanamientos de ciudades cuyos motivos de materialización suelen deberse al
nombre en común, tamaño similar, actividades económicas recíprocas, afinidades
políticas, (Batista, Jacobsen y Evangelista, 2008), promoción de relaciones de amistad y
solidaridad, apoyo de proyectos de desarrollo (Ruiz Seisdedos, 2008), asociaciones de
amigos o inmigrantes de un país o región (Santonja Mayor, 2009), entre otros.
De esa manera, los hermanamientos representan “acuerdos firmados entre dos
municipios de distinta nacionalidad con el fin de trabajar sobre temas de gobierno local que
puedan verse beneficiados del aporte externo” (Ordoqui, 2015:4), es decir, conforman un
mecanismo que contribuye a la relación entre ciudades locales de diferentes países buscando
fomentar sus vínculos y capacidades a nivel internacional (Luna y Ballesteros, 2005).

Por otro lado, dentro de las relaciones bilaterales también se encuentran las
actas, acuerdos243 y convenios los cuales mayoritariamente incluyen la participación de
organismos internacionales y de agencias de cooperación internacional como la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo244 (AECID), la Agencia

242
Los primeros hermanamientos fueron llevados a cabo entre ciudades europeas tras la Segunda Guerra
Mundial (Zapata Garesché, 2007), buscando distender las relaciones entre localidades que habían estado
enfrentadas durante la contienda bélica y contribuyendo para que cada miembro de los pueblos
hermanados pudiese entablar relaciones de confianza, solidaridad y reconciliación (Luna y Ballesteros,
2005).
243
Los acuerdos “representan instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en
una base común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo…” (Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008: 59).
244
Fue creada el 11 de noviembre de 1988 como una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación a través de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional.
Japonesa de Cooperación Internacional245 (JICA), la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica246 (GTZ) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura247 (UNESCO), entre otras (Calvento, 2014). En ese sentido, los
acuerdos fundamentalmente permiten a los gobiernos subnacionales el acceso a la
asistencia técnico-financiera, intercambio y capacitación de agentes públicos, entre
otros.
En lo que respecta a las relaciones de carácter multilateral, por su parte, las
mismas se conforman a través de redes u organizaciones de ciudades entendidas como
“estructuras en las que participan actores unidos por el hecho de compartir alguna
característica cuya naturaleza les permite crear vínculos en pos de la consecución de
objetivos comunes” (Gutiérrez Camps, 2006:104). Es decir, que “representan
instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en una base
común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo…” (Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008: 59).
Dicho ello, siguiendo a Calvento (2015), en el marco de las relaciones multilaterales
pueden distinguirse las redes de índole regionales (como la Red de Mercociudades, FCCR y
FLACMA) de las globales (CGLU, URB-AL, AICE, entre otras) cuya diferencia radica en la
composición de los respectivos integrantes y en los objetivos establecidos.

Dentro de las redes de tipo regional Mercociudades, fundada en 1995 por

iniciativa de los principales intendentes de la región con el fin de “promover la creación
de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del Mercosur y desarrollar el
intercambio y la cooperación horizontal entre los gobiernos locales de la región, según
lo estipulado en sus Estatutos”, representa la principal red de gobiernos locales de
América del Sur (www.mercociudades.org).
De igual modo, en esta categoría se incluye la Federación Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones (FLACMA), la cual se funda en 1981 en Quito (Ecuador)
autodefiniéndose como una asociación internacional de derecho privado, sin fines de lucro y con
finalidades de índole social y pública (Estatuto, Art. 4).

Sus propósitos son “la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo humano sostenible en los
países en desarrollo, particularmente los recogidos en el Plan Director en vigor cada cuatro años”. De esa
manera, la Agencia constituye el órgano de fomento y ejecución de la política española de Cooperación
Internacional para el desarrollo (Real Decreto 1403/2007).
245
Surge el 1 de octubre de 2003 con la finalidad de contribuir a la promoción de la cooperación
internacional, así como al desarrollo de las economías de Japón y de todo el mundo, brindando apoyo al
desarrollo socioeconómico, a la recuperación y/o estabilidad económica de los países en desarrollo
(www.jica.go.jp).
246
La Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit), fundada en 1975, constituye una sociedad de responsabilidad
limitada sin fines de lucro, perteneciente al Gobierno de la República Federal de Alemania y representada
por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y el Ministerio Federal de Finanzas. Sus objetivos
tienen que ver con el apoyo a la implementación de proyectos y programas de desarrollo, la promoción de
medidas económicas y cambios estructurales así como el asesoramiento en los procesos de reformas por
él impulsados. En el caso particular de América Latina y Caribe, la (GTZ) cuenta con Programas que
trabajan el tema Desarrollo Económico Local /Regional a partir de tres diferentes áreas prioritarias: el
desarrollo económico sostenible, la modernización del estado y el desarrollo rural (Murgueytio, 2006).
Para más información véase su sitio oficial: www.giz.de
247
Fue fundada el 16 de noviembre de 1945 en carácter de organismo especializado de la Organización
de las Naciones Unidas. Tiene como finalidad crear condiciones propicias para un diálogo entre las
civilizaciones, las culturas y los pueblos fundado en el respeto de los valores comunes. En otras palabras,
la UNESCO promueve la cooperación internacional, entre sus Estados Miembros y Asociados, en los
ámbitos de la educación, la ciencia, la cultura y la comunicación (UNESCO, 2003).
 Dicho ello, en lo que respecta a las redes de carácter global, algunos de los ejemplos son
la Red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Red de Cooperación Internacional
Descentralizada: URB-AL y la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras.

La primera fue creada en 2004, como resultado de la convergencia entre la Federación

Mundial de Ciudades Unidas (FMCU), la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) y
Metrópolis; “para que sea la voz unificada y la defensora mundial de la autonomía local
democrática” (CGLU, 2004) de allí que sea comúnmente conocida como la “ONU de las
ciudades” (Batista, Jacobsen y Evangelista, 2008:68).

Su labor reside fundamentalmente en: incrementar el rol e influencia de los

gobiernos locales y regionales y de las organizaciones que los representan en la
gobernanza global; constituir la principal fuente de apoyo a los gobiernos locales
democráticos; y asegurar una organización mundial democrática y eficiente
(www.uclg.org).
Por otro lado, en el marco de las redes URB-AL, se encuentra el Programa
URB-AL (iniciado en el año 1995) el cual constituye un programa de apoyo a la
cooperación descentralizada de la Comisión Europea (Batista, Jacobsen y Evangelista,
2008) con el objeto de propiciar el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre
gobiernos locales y comunidades de la Unión Europea y América Latina, mediante un
instrumento de cooperación horizontal descentralizado (Caballeros Otero, 2006).
Por último, la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras (AICE),
iniciada en 1990 como resultante del I Congreso Internacional de Ciudades Educadoras,
celebrado en Barcelona tiene como fines: proclamar y reclamar la importancia de la
educación en la ciudad; promover, fomentar y velar por el cumplimiento de los
principios recogidos en la Carta de Ciudades Educadoras (Declaración de Barcelona) en
las ciudades miembro; converger en un interlocutor válido y significativos de los
asociados en los procesos de influencia, negociación, decisión y redacción; impulsar la
adhesión a la Asociación de ciudades de todo el mundo; entre otros (Carta de Ciudades
Educadoras, 2004).
Habida cuenta de las estrategias de relacionamiento institucional internacional
corresponde referir a las políticas de posicionamiento internacional en los párrafos
siguientes.

2. Las Políticas de posicionamiento internacional

Este tipo de herramienta representa a aquellas que son de carácter unilateral y
efectivizadas por los gobiernos municipales con el objetivo de promocionarse y posicionarse en
el exterior.

Siguiendo a Leva y Reynolds (2011), este tipo de estrategias pueden sintetizarse en:

 las políticas locales de comercio exterior: definidas como “el conjunto

de políticas tendientes a fomentar las actividades de exportación, ya sea facilitando las
operaciones comerciales o apuntalando las condiciones competitivas de las firmas
residentes en la localidad o del sistema productivo en el que éstas se desenvuelven”
(Dabat, 2004:1) como por ejemplo la participación en Rondas de Negocios y Misiones
Comerciales;
 las políticas de marketing de ciudades: que “permite[n] identificar y
promocionar las ventajas comparativas de cada localidad” (2004:66) como por ejemplo
el establecimiento de una Marca-Ciudad la cual se utiliza como símbolo de la
personalidad de la ciudad que representa y, por tanto, debe estar asociada a una serie de
activos, recursos urbanos, valores relacionados con el modelo de ciudad y con una
significativa capacidad de atracción (Peres Lerea, 2016).

Esquema N°1: estrategias implementadas a nivel internacional por los actores

subnacionales.

Hermanamientos
Relaciones bilaterales
Acuerdos Bilaterales
Relacionamiento
Internacionalización

Institucional
Estrategias de

Internacional
Regionales
Relaciones
multilaterales
Mundiales
Politicas locales de
comercio exterior
Posicionamiento
Internacional
Marketing de ciudades

Fuente: elaboración propia con base en Calvento (2012).

En suma, como puede observarse en el Esquema N°1, las dimensiones anteriormente

presentadas sistematizan un conjunto de herramientas unilaterales, bilaterales y multilaterales de
gestión internacional que permiten demostrar la compleja trama de vinculaciones que pueden
llegar a establecer las ciudades (Calvento, 2012).

Diagnóstico general de la participación internacional de los municipios del

interior de la Provincia de Buenos
En base a la clasificación anteriormente establecida, en el siguiente apartado se
realizará un diagnóstico de la participación internacional de los municipios del interior
de la Provincia de Buenos, partiendo del estudio llevado a cabo por Calvento, Carcedo,
Defelippe y Mutti (2015).
La importancia del presente análisis, además de la falta de investigaciones focalizadas
en tales actores, radica en que a diferencia del conurbano bonaerense248 los 110 municipios del
interior representan el 20% del total de la población provincial con 3.421.780 habitantes
(INDEC, 2010), abarcan un 98% (300.168 km²) del total de la superficie provincial, al
determinar el 27,80% del Producto Bruto Interno (PBI) provincial, y determinan el 27,80% del
Producto Bruto Interno (PBI) provincial. Asimismo, en el período 1993-2003, el PBI de los
municipios tuvo un notable incremento del 15,20%.

248
Área territorial integrada por 25 partidos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires, correspondientes al
área del Gran Buenos Aires (conurbano) (INDEB, 2007).
 Por último, se considera que en la región del interior “existe mayor solidaridad social,
(…) y mejores servicios municipales” (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2005:36), en
términos relativos, acompañado por una mejor situación en términos de recursos totales
municipales (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2007).

Bajo esa lógica, tomando como referencia distintas fuentes tales como: sitios webs
oficiales de los municipios, base de datos del Observatorio de Cooperación Descentralizada:
Unión Europea y América Latina249, datos oficiales de la Red Mercociudades250, Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos (CGLU251), Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI252),
entre otras redes de ciudades y consultas efectuadas a diferentes organismos como el Ministerio
del Interior: Secretaría de Asuntos Municipales (Línea de acción “Municipios al Mundo”253), la
Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional y la Dirección de Asuntos
Federales y Electorales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto254, la Secretaría de
Relaciones Económicas Internacionales255, la Agencia Argentina de Inversión y Comercio
Internacional256, el Consejo Federal de Inversiones257 (CFI), la Subsecretaría de Política y
Coordinación Económica del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires258, la
Subsecretaría de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Provincia de Buenos Aires259,
entre otras; pudo efectuarse un diagnóstico generalizado de la participación internacional del
universo en cuestión.

En ese sentido, en base a los 110 municipios analizados, en términos generales puede
señalarse que la mayoría de los mismos ha desarrollado algún tipo de estrategia de participación
internacional ya sea a través del establecimiento de hermanamientos y/o acuerdos bilaterales, de
la participación en redes regionales y/o mundiales, de la asistencia a misiones y/o ferias
comerciales; de la implementación de una marca ciudad, entre otras, aunque sólo un 11,8%
posee un área municipal abocada a las relaciones internacionales (Bahía Blanca, General
Pueyrredón, Junín, La Plata, Luján, Lincoln, Monte Caseros, Necochea, Olavarría, Pergamino,
Tandil, Villa Gesell y Zárate).

En lo que refiere a las políticas de internacionalización, por su parte, las estrategias de

relacionamiento institucional internacional, donde se incluyen las de índole bilateral y
multilateral, han primado al representar un 51,8% de los municipios.

En ese sentido, se registraron un total de 145 hermanamientos efectuados con

contrapartes de diversos países (ver Gráfico N°1) prevaleciendo los de procedencia italiana
(19,3%), española (13,1%) y francesa (5,5%), seguida de aquellos realizados con ciudades
latinoamericanas especialmente de Uruguay (9,6%), Chile (5,5%), Brasil (5,5%) y México
(5,5%).

249
Sitio oficial: www.observ-ocd.org
250
Sitio oficial: www.mercociudades.org
251
Sitio oficial: www.cities-localgovernments.org
252
Sitio oficial: www.iclei.org/
253
Sitio oficial: www.mininterior.gov.ar
254
Sitio oficial: https://www.mrecic.gov.ar/es/secretaria-de-coordinacion-y-cooperacion-internacional-
autoridades
255
Sitio oficial: http://www.mrecic.gov.ar/es/secretaria-de-relaciones-economicas-internacionales
256
Ex Fundación ExportAR. Sitio oficial: http://www.produccion.gob.ar/agencia/
257
Sitio oficial: http://cfi.org.ar/
258
Sitio oficial: http://www.ec.gba.gov.ar/areas/Sub_Politica_Coord_Eco/Sub_Politica_Coord_Eco.php
259
Sitio oficial: http://www.gba.gob.ar/relacionesinternacionales
 Gráfico Nº 1: Cantidad de hermanamientos de los municipios del interior de la
Provincia de Buenos Aires, según área geográfica de vinculación internacional.

5
21
10
10 Europa
66 América Latina
Asia
Estados Unidos
África
Oceanía
51
Medio Oriente

Fuente: elaboración propia con base en ordenanzas municipales, documentos oficiales y

sitios web consultados.

De igual manera, se registran acuerdos con organismos internacionales tales como la

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, el Banco
Interamericano de Desarrollo, la Agencia Alemana de Cooperación Técnica, la Agencia
Japonesa de Cooperación Internacional, con el con el Instituto Pedagógico Latinoamericano y
Caribeño, entre otros.

Paralelamente, en el marco de las estrategias de relacionamiento institucional

internacional de carácter multilateral, el 22,7% de los municipios ha llevado a cabo relaciones
regionales, fundamentalmente en el marco de Mercociudades260 y en menor medida en
FLACMA, mientras que el 13,6% participa en relaciones mundiales, en su mayoría URB-AL261,
aunque también se registra participación en la red InterLOCAL y AICE.

En lo que compete a las herramientas de posicionamiento internacional, por su parte, el

35,4% del total de municipios ha desempeñado actividades de dicha índole involucrando las
políticas locales de comercio exterior al 27,3%. En ese sentido, se denota la participación en el
Programa Municipios Internacionales (PMI), el cual constituye una iniciativa de la Dirección
260
Adolfo Alsina, Azul, Bahía Blanca, Balcarce, Berisso Bragado, Daireaux, Gral. Alvear, Gral.
Pueyrredón, Gral. Villegas, Junín, La Plata, Lincoln, Luján, Navarro, Necochea, Olavarria, Pehuajó,
Pergamino, Pinamar, Salto, Tandil, Villa Gesell y Zárate (http://www.mercociudades.org).
261
Azul, Bahía Blanca, Balcarce, Cañuelas, Ensenada, Gral. Pueyrredón, Junín, La Plata, Pergamino,
Pilar, Tandil y Trenque Lauquen.
Provincial de Cooperación Internacional, la Subsecretaría de Relaciones Internacionales y la
Secretaría General del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y tiene como objeto
“promover la inserción y cooperación internacional en los municipios de la Provincia a través de
la incorporación de herramientas de gestión que fortalezcan y profesionalicen su capacidad de
proyectarse en el plano internacional y cooperar con otras regiones del mundo”; participación en
misiones comerciales, rondas de negocios y ferias internacionales celebradas en Chile,
Sudáfrica, Venezuela, Ecuador, entre otros.

De forma análoga, varios de los municipios han implementado jornadas de capacitación

y/o asesoramiento a las respectivas empresas en general.

Por último, la estrategia de marketing de ciudades se ha efectivizado en sólo un 17,3%

de los municipios siendo utilizada la estrategia de la Marca-ciudad. No obstante, ésta última
resulta incipiente en el universo analizado o, en su defecto, orientada fundamentalmente al
ámbito turístico sin considerar demás aspectos potenciales del municipio en cuestión.

En suma, de lo anteriormente expuesto se deduce que las estrategias implementadas por

los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires son variadas aunque destacándose
las de relacionamiento institucional internacional por sobre las de posicionamiento
internacional; de allí que podría ser factible suponer que las políticas podrían ir
incrementándose y/o diversificándose en un futuro.

Consideraciones finales

Sobre la base de lo procedentemente referido, se denota que las políticas implementadas

por los actores subnacionales pueden dividirse, a grandes rasgos, en aquellas que involucran el
relacionamiento con ciudades, organizaciones internacionales y la participación en redes como
Mercociudades, FLACMA, CGLU, URB-AL, entre otras; y aquellas que se corresponden con la
búsqueda de posicionamiento en la arena internacional por medio de políticas locales de
comercio exterior a través de asesoramiento, organización de jornadas de capacitación,
participación en rondas comerciales, misiones y ferias internacionales; o, a través de la
implementación de una estrategia de marketing de ciudad como el caso de la Marca Ciudad. Por
lo que, en otras palabras, las estrategias de internacionalización subnacionales pueden ser de
relacionamiento institucional o de posicionamiento internacionales.

Bajo ese criterio, en el marco de la carencia de análisis abocados a los municipios del
interior de la Provincia de Buenos Aires en su totalidad, por medio de diversas fuentes se llevó a
cabo un diagnóstico generalizado de los mismos, a través del cual se evidencia que más de la
mitad ha establecido estrategias de vinculación internacional, fundamentalmente de
relacionamiento institucional internacional y, dentro de éstas, de carácter bilateral. En ese
sentido, la práctica más utilizada ha sido la de hermanamientos cuyas contrapartes han sido
ciudades procedentes de Europa y Latinoamérica, en principio, al igual que localidades de
África, Medio Oriente, Asia e incluso Oceanía.

Asimismo, si bien un 11,57% de los mismos cuenta con un área abocada a las
Relaciones Internacionales, resulta interesante aclarar que la cifra en realidad denota un
incremento ya que, considerando el análisis realizado con anterioridad (Calvento, Carcedo,
Defelippe y Mutti, 2015), donde sólo un 4,5% de los mismos contaba con un espacio vinculado
a la temática en cuestión, puede concluirse que con el transcurso del tiempo el interés de los
municipios en incrementar su participación internacional, se ha ido generalizando
paulatinamente.

Dicho ello, resulta oportuno aclarar que el diagnóstico establecido en la presente es

susceptible de sufrir modificaciones, ya que la falta de información o de acceso a la misma fue
una constante en la mayoría de los municipios analizados. Aun así, del avance se desprende, en
última instancia, que actores que no necesariamente se corresponden con los Estados Naciones,
como lo son los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires, son capaces de
implementar políticas en el ámbito internacional.

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 Municipalidad de Ayacucho: www.ayacucho.gob.ar
 Municipalidad de Azul: www.azul.gov.ar
 Municipalidad de Baradero: www.baradero.gob.ar
 Municipalidad de Berisso: http://www.berisso.gov.ar/
 Municipalidad de Bolivar: http://www.bolivar.gob.ar/
 Municipalidad de Bragado: http://www.bragado.gov.ar
 Municipalidad de Brandsen: http://brandsen.gob.ar/
 Municipalidad de Campana: http://www.campana.gov.ar/
 Municipalidad de Carlos Casares: http://www.casares.gov.ar/
 Municipalidad de Castelli: www.castelli.gob.ar
 Municipalidad de Chacabuco: http://chacabuco.gob.ar
 Municipalidad de Chivilcoy: http://chivilcoy.gov.ar/
 Municipalidad de Coronel Dorrego: dorrego.gob.ar
 Municipalidad de Coronel Suárez: http://www.coronelsuarez.gob.ar
 Municipalidad de Daireaux: http://www.daireaux.gob.ar/
 Municipalidad de Dolores: http://www.dolores.gob.ar/
 Municipalidad de Ensenada: http://www.ensenada.gov.ar/
 Municipalidad de Escobar: http://www.escobar.gov.ar/
 Municipalidad de Exaltación de la Cruz:
http://www.exaltaciondelacruz.gov.ar/
 Municipalidad de Florentino Ameghino: http://www.ameghino.gob.ar/
 Municipalidad de General Belgrano: http://www.generalbelgrano.gob.ar/
 Municipalidad de General Guido: https://www.generalguido.gob.ar/
 Municipalidad de General Juan Madariaga: http://www.madariaga.gob.ar/
 Municipalidad de General La Madrid: http://www.lamadrid.gob.ar/
 Municipalidad de General Las Heras: http://gobiernodelasheras.com/
 Municipalidad de General Lavalle: https://www.generallavalle.com.ar/
 Municipalidad de General Paz:
https://municipalidadgeneralpaz.blogspot.com.ar/
 Municipalidad de General Pueyrredón: https://www.mardelplata.gob.ar/
 Municipalidad de General Rodríguez: http://www.generalrodriguez.gov.ar/
 Municipalidad de General Viamonte: http://www.generalviamonte.gob.ar/
 Municipalidad de Gesell: http://www.gesell.gob.ar/
 Municipalidad de La Costa: https://lacosta.gob.ar/
 Municipalidad de La Plata: https://www.laplata.gob.ar/
 Municipalidad de Leandro Alem: https://leandronalem.gob.ar/
 Municipalidad de Lincoln: http://lincoln.gob.ar/web/
 Municipalidad de Magdalena: https://www.magdalena.gob.ar/
 Municipalidad de Mar Chiquita: http://www.marchiquita.gov.ar/
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 Municipalidad de Monte Hermoso: http://www.montehermoso.gov.ar/
 Municipalidad de Monte: http://monte.gov.ar
 Municipalidad de Navarro: http://navarro.gob.ar
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 Municipalidad de Patagones: http://www.patagones.gov.ar/
 Municipalidad de Pehuajó: http://www.pehuajo.gob.ar/
 Municipalidad de Pellegrini: https://www.pellegrini.gov.ar/
 Municipalidad de Pila: http://www.pila.gob.ar/
 Municipalidad de Pinamar: http://www.pinamar.gov.ar/
 Municipalidad de Puan: http://puan.gob.ar/
 Municipalidad de Punta Indio: http://puntaindio.gob.ar/
 Municipalidad de Ramallo: https://www.ramallo.gob.ar/
 Municipalidad de Rauch: http://www.rauch.mun.gba.gov.ar/web/
 Municipalidad de Rivadavia: https://www.munirivadavia.gob.ar/
 Municipalidad de Roque Pérez: http://www.rperez.mun.gba.gob.ar/
 Municipalidad de Saavedra: www.saavedra.gov.ar
 Municipalidad de Saladillo: https://www.saladillo.gob.ar/
 Municipalidad de San Cayetano: http://www.sancayetano.gov.ar/
 Municipalidad de San Nicolás: https://www.sannicolas.gov.ar/
 Municipalidad de San Pedro: http://www.sanpedro.gob.ar
 Municipalidad de Tordillo: http://www.tordillo.gov.ar/
 Municipalidad de Trenque Lauquen: http://www.trenquelauquen.gov.ar/
 Municipalidad de Tres Arroyos: http://www.tresarroyos.gov.ar/
 Municipalidad de Tres Lomas: http://www.treslomas.gob.ar/
 Municipio de Maipú: www.maipu.gba.gob.ar
 Municipio de Adolfo Gonzáles Chaves: www.gonzaleschaves.gob.ar
 Municipio de Bahía Blanca: www.bahia.gob.ar
 Municipio de Balcarce: www.balcarce.gob.ar
 Municipio de Benito Juárez: www.benitojuarez.gov.ar
 Municipio de Carlos Tejedor: http://carlostejedor.gob.ar/
 Municipio de Coronel Pringles: http://www.coronelpringles.gov.ar
 Municipio de General Alvarado: http://mga.gov.ar/
 Municipio de General Villegas: https://villegas.gov.ar/
 Municipio de Las Flores: https://www.lasflores.gob.ar/
 Municipio de Lobos: http://www.lobos.gov.ar/
 Municipio de Necochea: http://necochea.gob.ar/
 Municipio de Olavarría: https://www.olavarria.gov.ar/
 Municipio de Presidente Perón: http://www.presidenteperon.gov.ar/
 Municipio de Rojas: http://rojas.gov.ar/
 Municipio de Rosales: http://www.rosalesmunicipio.gob.ar/
 Municipio de Suipacha: https://www.suipacha.gob.ar/
 Municipio de Tapalqué: http://www.municipiodetapalque.gob.ar/
 Municipio de Tornquist: http://tornquist.gob.ar/
 Municipio de Veinticinco de Mayo: http://www.25demayo.gob.ar/
 Municipio de Villarino: http://www.villarino.gob.ar/
 Municipio de Zárate: http://www.zarate.gob.ar/
 Partido de Guaminí: http://www.guamini.gob.ar/
 Partido de Pergamino: http://www.pergamino.gob.ar/
 Partido de San Vicente: http://www.sanvicente.gob.ar
 Red de Mercociudades: mercociudades.org
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Provincias. En sitio oficial: http://www.femp.es/
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Concurso La Plata Marca Destino. En sitio oficial: http://marcalaplata.com/#concurso
 Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Diplomacia Pública. Dirección
de Asuntos Federales y Electorales. En sitio oficial:
https://cancilleria.gob.ar/es/ministerio-de-relaciones-exteriores-y-culto/subsecretaria-de-
relaciones-institucionales-y-diplomacia
 Good Kill: El impacto de los drones en la doctrina
militar

Lucas Ariel Nascimento (UNDEF)

nascimentola94@gmail.com

Área temática: Política Internacional

Resumen:
En octubre del 2002, un misil Hellfire lanzado desde un Predator impactó en un
vehículo que transportaba a uno de los responsables de los atentados contra el USS Cole
dos años antes. Este evento dará inicio a una nueva estrategia antiterrorista basada en
los ataques con drones. Un total de 563 ataques fueron ejecutados durante los dos
mandatos de Obama, siendo este numero 10 veces mayor a los ataques llevados adelante
por su predecesor, George Bush.
Este trabajo busca problematizar cual fue el impacto de los drones en la doctrina militar
y que efectos tuvo en la estrategia antiterrorista durante el gobierno de Obama (2009-
2017). Para esto se analizará la re/evolución de los drones a lo largo de la historia, sus
aspectos positivos y negativos, y las operaciones llevadas adelante por la CIA y las
Fuerza Armadas estadounidenses. Concluiremos que la utilización progresiva de los
drones es justificada no solo por su efectividad a la hora de cumplir objetivos, sino por
varias ventajas entre la que se destaca el no poner en riesgo la vida de soldados
estadounidense, a pesar delas criticas morales y legales que puede recibir, su verdadera
efectividad a nivel estratégico.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.
¿Qué es un drone?
Sin dudas, el primer problema que nos encontramos al hablar de drones es justamente
dicho término. El término drone viene de la concepción histórica de un objetivo de
práctica para la artillería aérea, que como se verá más adelante, fue su función durante
un tiempo. Sin embargo, cuando nos referimos a programas más avanzados y actuales
como es el caso del Predator y el Global Hawk, este concepto queda chico. La
clasificación de los drones es muy discutida, principalmente porque no se define cual es
la variable que se debería tener en cuenta a la hora de medirlo. Las dos principales
variables son el grado de autonomía y su funcionalidad.
En pocas palabras, cuando hablamos de su autonomía, y partiendo de la base que son
vehículos no tripulados, podemos categorizarlas en aquellos que son remotamente
pilotados y aquellos que gozan de total autonomía, como son los Global Hawk. Por otro
lado, un análisis funcional nos permitirá dividirlos entre aquellos que tienen capacidad
ofensiva, conocidos como UCAV (por sus siglas en inglés) o Vehículos de Combate no
Tripulados, y aquellos que no poseen esta capacidad y solo son diseñados con fines de
reconocimiento e inteligencia. El principal exponente del UCAV es el Predator, dejando
un aspecto único de inteligencia al Global Hawk.
Este artículo tomará como base la categorización funcional, ya que a los fines del
trabajo es ideal. Sin embargo, la categorización en base a su autonomía sería ideal para
otros tipos de trabajo como pueden ser, los debates sobre “robots asesinos” y el impacto
de la autonomía y la inteligencia artificial tanto en la toma de decisiones sociales como
militares.
Por lo tanto, el siguiente trabajo tomará como drone a todo tipo de UAV (vehículo aéreo
no tripulado) diferenciándose sólo en base a sus funciones, tomando la definición de
Killeen y Jordan (2013):
Un UAV se puede definir como una máquina voladora que no contiene un ser
humano. Es distinto de un arma guiada, como una bomba guiada por láser o un
misil crucero, ya que no es un vehículo de descarga de ojivas de un solo uso. Un
UAV puede ser pilotado remotamente o puede ser autónomo. (p.13; Traducción
propia)
Si bien hoy los drones siguen siendo en su mayoría remotamente tripulados, su
creciente evolución y aplicación nos lleva a la siguiente pregunta: ¿Hay una revolución
o una evolución de los UAV?
Para que podamos definirlo como revolución, se deben cumplir tres elementos básicos
definidos por Schwing (2007): “Primero, una RMA generalmente es impulsada por un
avance tecnológico o una estrategia radicalmente nueva. Segundo, este cambio principal
impulsa cambios doctrinales y organizacionales. Finalmente, estos cambios alteran
fundamentalmente toda la conducta de las operaciones militares.” (p.2)

¿Evolución o Revolución?
Si bien se suele dar por sentado que los UAVs son un elemento revolucionario en la
forma de hacer la guerra, hay todo un debate sobre si estos son una revolución o si es
producto de una evolución de muchos años.
Como indican los hechos, podemos encontrar el concepto actual de UAV desde la
primera guerra mundial y realizando un rol de inteligencia desde la guerra de Vietnam.
Autores como Schwing (2007) hablan que podemos encontrar los primeros usos
militares de vehículos no tripulados en los barriletes/cometas, sin embargo, nos
centraremos en los proyectos que tuvieron lugar en el Siglo XX, ya que estos
representan más el concepto que hoy tenemos de UAV.
El primer proyecto fue el “Kettering Bug” que tuvo lugar en la Primera Guerra Mundial,
bajo una idea de bomba o torpedo volador que pudiera hacer daños a grandes distancias,
principalmente a instalaciones de submarinos alemanes. (Sullivan, 2006) Sin embargo,
“el Bug falló en sus pruebas, ya que solo realizó ocho vuelos de prueba exitosos de 36,
lo que arroja una tasa de éxito del 22%.” (Keane y Carr, 2013:561; Traducción propia).
Sumado al bajo rendimiento en las pruebas, el fin de la primera guerra mundial llevo al
cierre del proyecto. Como veremos más adelante, los principales avances se dieron en
épocas de guerra, por lo que podemos calificar al mismo como lento y escalonado.
Como destaca Schwing (2007):
Los primeros vehículos aéreos no tripulados sufrieron una brecha tecnológica: los
sistemas de guía y los motores no estaban suficientemente desarrollados y
continuarían obstaculizando el diseño exitoso de los vehículos aéreos no
tripulados. Los vehículos aéreos no tripulados tenían un largo camino por recorrer
antes de que se convirtieran en armas de guerra efectivas, y mucho menos armas
"transformacionales". (p. 3; Traducción propia)
Si bien el periodo de entreguerras se dio el desarrollo del radio control, la Segunda
Guerra Mundial no dejo grandes avances. Los UAVs se usaron en este periodo como
objetivos aéreos para la práctica de otras aeronaves y de tropas con armamento
antiaéreo, ganando así el nombre de “drone”. Recién durante la guerra fría se presentan
los primeros avances que otorgaran misiones específicas a los UAVs.
Con la llegada de los años sesenta, desde Washington empezaron a ver el potencial de
los UAVs debido a varios derribos de los Lockheed U-2, diseñados para la inteligencia
a gran altura. Aparecerá en escena el Ryan Model 147 “Lightning Bug”, el cual realizó
3.435 incursiones en la Guerra de Vietnam.
Debido a la magnitud del fuego antiaéreo enemigo en Vietnam, los UAVs se
usaban a menudo como plataformas de inteligencia no tripuladas, tomando fotos
de baja y gran altitud (IMINT, o inteligencia de imágenes) que se usaban para
planificar ataques y evaluar daños de batalla. (Keane y Carr, 2013:568;
Traducción propia)
En 1965, ante el requisito de un UAV de reconocimiento de largo alcance, Ryan
Aeronautical desarrolló el modelo 154 “Compass Arrow”. Su diseño centrado en
disminuir la firma de radar lo convierte en el primer UAV en utilizar tecnología furtiva.
(Keane y Carr, 2013) En 1971, Estados Unidos modificara un Lightning Bug para
disparar un misil guiado, naciendo así el primer UCAV. Como dicen Keane y Carr
(2013):
Pero con el éxito del Lightning Bug nació el UCAV moderno. Después de 4 años
de investigación y desarrollo, Ryan Aeronautical tomó su diseño Lightning Bug y
demostró que podía atacar y destruir un barco desde una distancia de
aproximadamente 100 millas. (p. 568; Traducción propia)
Si bien las pruebas fueron exitosas, el fin de la guerra de Vietnam hizo que se cancelen
ambos programas. Además, la elección por el sistema de misiles anti buque Harpoon
hizo que el desarrollo de UCAVs quedara relegado por un tiempo.
Los próximos veinte años estarán marcados por el color de otro actor, Israel. Desde ese
momento hasta la actualidad, Israel ha utilizado UAV como un arma primordial,
convirtiéndolo en “uno de los líderes mundiales en tácticas, técnicas y procedimientos
de UAV.” (Schwing, 2007;6). Durante la Guerra de Yom Kippur en 1973 y la batalla
aérea del Valle de Bekaa en 1982, Israel utilizo UAVs para engañar a los radares SAM
enemigos simulando ser aviones de tamaño completo, permitiendo a los aviones
tripulados atacar directamente a estos radares. (Schwing, 2007)
Impulsado por este éxito, Estados Unidos adquirió el UAV Pioneer de Israel que se
encargó de proporcionar inteligencia táctica durante la operación Tormenta del Desierto
a inicios de los noventas. “El Pioneer realizó más de 300 misiones de reconocimiento de
combate durante las operaciones del Golfo Pérsico en 1990-1991. El sistema recibió
extensas aclamaciones por su excelente rendimiento en las Operaciones Escudo del
Desierto y Tormenta del Desierto” (Keane y Carr, 2013). Este reconocimiento genero el
surgimiento de los UAV como concepto de fuente de información a nivel táctico.
Durante esta operación, la posibilidad de obtener información en tiempo real sobre el
campo de batalla, llevó a un nuevo nivel de precisión a la hora de dirigir las fuerzas.
Como nos demuestra Kurkcu y Oveyik (2008):
Durante el conflicto, los vehículos aéreos no tripulados Pioneer permitieron al
ejército desactivar la amenaza de la artillería enemiga para apoyar a las fuerzas
aliadas. Después de eso, los combatientes tácticos tripulados ingresaron a la zona
de combate para cortar y destruir las fuerzas iraquíes en el teatro de operaciones
kuwaití. La Marina utilizó UAV para monitorear la costa kuwaití y las
instalaciones navales iraquíes y buscar minas. (p. 24; Traducción propia)
Un ejemplo de esto fue el ataque a un aeropuerto que estaba bajo control de las fuerzas
iraquíes. Las imágenes en tiempo real que transmitió el Pioneer mostraron un batallón
de tanques preparados para un contraataque, permitiendo que se tomaran las medidas
necesarias (ataques aéreos y navales) para que los Marines pueden avanzar. (Kurkcu y
Oveyik, 2008)
Como resultado, la Guerra del Golfo demostró los beneficios que pueden traer los
UAVs durante el conflicto y la posibilidad de nuevas aplicaciones. En 1993, ya fueron
desplegados en los Balcanes con el fin de brindar ayuda a las tropas de Naciones
Unidas. El drone seleccionado en esta ocasión fue el Gnat 750 de General Atomics. El
éxito de este impulsó a esta compañía a crear un UAV más grande, incorporando a su
vez comunicación satelital, dando así nacimiento al Predator. (Cole, 2014)
El sistema Predator demostró mejoras y grandes resultados, a pesar de las limitaciones
que tuvo debido a las cuestiones meteorológicas como vientos fuertes, nubosidad,
formación de hielos, etc.
En muchos sentidos, volvimos a aprender las lecciones de Tormenta del Desierto
durante Fuerza Aliada; sin embargo, esta vez la lucha no fue dirigida por una
Fuerza Aérea de la Guerra Fría, sino por una que fue más ligera, delgada y
expedicionaria. También realizamos operaciones de información y aeroespaciales
en entornos urbanos y montañosos, en lugar de a lo largo de una vasta extensión
 de desierto, a lo que el éxito de Tormenta del Desierto se atribuyó con tanta
frecuencia. (Jumper, 2001:27; Traducción propia)
Durante la Operación Fuerza Aliada, los UAVs se encargaron del monitoreo de
depuración étnica, operaciones de inteligencia electrónica y la identificación de
objetivos. Este último aspecto fue particularmente problemático, ya que, si bien tenían
éxito al identificar al objetivo, carecían de capacidad para comunicarlo de manera
precisa a los aviones tripulados. La solución fue instalar un láser al Predator,
permitiendo indicar directamente el objetivo a los aviones tripulados.
Sin embargo, el avance más significativo fue la iniciativa de aumento de comando y
control de Bosnia. Gracias a este, y a través de una conexión de internet segura, códigos
de autenticación y una televisión satelital, los comandantes podían acceder a la
transmisión en vivo de los Predator, a una velocidad de 30 megabit por segundo, 3100
veces más rápido en comparación con la guerra del golfo (Kurkcu y Oveyik, 2008). “No
menos notable que el Predator, pero con un camino de desarrollo algo más difícil, el
Global Hawk se inició en 1995 para cumplir con un requerimiento de la Fuerza Aérea
para un UAV de reconocimiento estratégico de gran altitud” (Schwing, 2007:11;
Traducción propia). Convirtiéndose en el UAV más grande, el Global Hawk fue
implementado con el fin de sustituir al U-2 “Dragon Lady” y desempeñar todas sus
funciones actuales.
Entonces, para 1995, se creará el 11° Escuadrón de Reconocimiento en la base de la
Fuerza Aérea Creech, Nevada. Con el tiempo se formarán 3 escuadrones más de
Predator, y uno de Global Hawk. (Schwing, 2007) En el 2001, se armará por primera
vez al Predator con misiles Hellfire, realizando su primer ataque en octubre del 2002
contra un auto que transportaba a seis integrantes de Al Qaeda en Yemen. El objetivo en
esta ocasión era un presunto responsable del ataque contra el USS Cole en el año 2000,
dejando como víctimas a 17 estadounidenses. Muchos consideran este ataque como el
primer asesinato selectivo con drones, que más adelante será parte fundamental de la
estrategia antiterrorista de Obama.
Como se verá más adelante, a pesar de que Estados Unidos se enfrentó contra enemigos
que no estaban a su talla, el entorno asimétrico que brindaban estos nuevos escenarios
generó una participación activa de los UAVs. La capacidad de seguir objetivos tanto
móviles como fijos durante horas y la capacidad de utilizar los misiles Hellfire, los
convirtieron en una herramienta fundamental para la guerra global contra el terrorismo.
Durante la Guerra de Irak en el 2003, la utilización de los UAVs ya era un hecho
consumado. En el 2007, será introducido el MQ-9 Reaper, o como se lo conoció en un
momento, Predator B. El Reaper estará basado en su predecesor, el Predator, pero
mejorando varios aspectos técnicos y su capacidad.
La carga de armas del Reaper es diez veces mayor que la del Predator, capaz de
transportar hasta 3.000 libras en seis puntos de anclaje inferiores. Con la misma
resistencia que el Predator, la Fuerza Aérea ha categorizado al Reaper como un
avión "cazador asesino": la misión de ataque tiene prioridad sobre la misión de
reconocimiento. (Schwing, 2007:10; Traducción propia).
Para el 2007, el Reino Unido empezara a utilizar los Reaper sobre Afganistán. Italia y
Francia, también comenzaron a operarlos después del 2010, aunque sin armamento.
(Cole, 2014)
Vehículos aéreos no tripulados estadounidenses utilizados en operaciones, 1990-2003
Fuente: Haulman,2003: p.2

UCAV como Doctrina

Podemos encontrar por primera vez la utilización de UCAVs en el 2002 cuando, como
ya se dijo, un misil Hellfire fue lanzado contra un Jeep en Yemen, matando a Qaed
Senyan al-Harithi, pieza clave del ataque al USS Cole en el año 2000. (Braun, 2012) Si
bien podemos decir que Bush fue el primero en utilizarlos, Obama fue quien les dio un
rol fundamental en su estrategia antiterrorista. Según Hashim y Patte (2012):
La "Estrategia Nacional contra el Terrorismo" compromete al país a "interrumpir,
desmantelar y eventualmente derrotar a afiliados y adherentes de Al Qaeda" en
cualquier parte del mundo. En lugares como Pakistán y Yemen, la guerra de los
drones ha pasado de estar en las franjas secretas al centro mismo de la estrategia
de la Casa Blanca. (p.10; Traducción propia)
En la última década, la flota estadounidense de drones ha aumentado de 50 a 7.500,
representando el 31 por ciento de la flota aérea del Pentágono. Según datos de “The
Bureau of Investigative Journalism”, Pakistán fue el centro de los ataques durante el
primer mandato de Obama. De los 53 ataques ordenados en el 2009, todos tuvieron
como objetivo a Pakistán.
Lo que caracteriza el uso que Obama le dio a los drones es tener como objetivos no solo
a las cabezas de los grupos terroristas, sino también a todo agente de bajo rango. Estos
ataques están centrados en patrones de actividad más que en la identidad individual,
restringiendo su capacidad de comunicación y de movimiento. (Braun, 2012) “Los
ataques con drones han presionado a Al Qaeda y a los grupos asociados y los han
obligado a centrarse más en su supervivencia que en el reclutamiento y las
operaciones.” (Hashim y Patte, 2012:11; Traducción propia)
Sin embargo, esto no quiere decir que importantes representantes de estas agrupaciones
no hayan sucumbido frente al poder de los misiles Hellfire. Impulsado por el programa
de la CIA, los UAVs han eliminado a once de los veinte principales líderes de Al
Qaeda.
Durante la administración de Obama, el programa mató al hijo mayor de Osama
bin Laden (Saad bin Laden); un notorio terrorista talibán (Baitullah Mehsud)
responsable de los ataques en ciudades pakistaníes, secuestros de soldados y (se
sospecha) planeamiento del asesinato en 2007 de la ex primera ministra paquistaní
Benazir Bhutto; y el entrenador de Al Qaeda (Sadam Hussein Al Hussami) que
ayudó a supervisar un atentado suicida en una base de la CIA en Khost,
Afganistán. (Ofek, 2010:37; Traducción propia)
El programa de drones llevado adelante por la CIA es distinto al llevado a cabo por las
fuerzas armadas de los Estados Unidos. “El uso de estos vehículos aéreos no tripulados
por las Fuerzas Armadas es abierto, se rige por las leyes de la guerra y las reglas
oficiales de enfrentamiento, y es relativamente indiscutible.” (Ofek, 2010:36;
Traducción propia)
Y es que desde la administración Obama se ha adoptado una manera controvertida de
contar las bajas civiles, considerando combatientes a todo aquel varón con edad militar
que esté presente en la zona donde se lanzara el ataque. (Hashim y Patte, 2012) Además,
lo que lo hace más controvertido es que la persona eliminada no necesita ser
identificada por la CIA (se utilizan perfiles digitales y algoritmos) y que solo son
considerados inocentes si hay información explicita que los identifica de esa manera.
(Shaw, 2013) Aunque si bien genera controversias a nivel político, aun no impone un
costo estratégico real (Mayer, 2015)
Hashim y Patte (2012) citando datos de la New América Foundation, establece un
promedio de 5 militantes muertos por cada ataque con drones en Pakistán desde el 2004.
Sin embargo, estas operaciones plantean todo un problema legal, ya que Estados Unidos
no está en guerra con Pakistán. (Gregory, 2012). Y esto se ve claramente en los
números, como destaca Braun (2012), siguiendo la tendencia que tuvo Bush a la
utilización progresiva de drones, si hubiera tenido la posibilidad de un tercer mandato,
hubiera llevado a cabo 62 ataques al año, mientras que el promedio anual de Obama es
de 75 ataques.
Según Dowd (2013) son dos los factores que están acelerando el uso de drones. En
primer lugar, la opinión pública por las bajas estadounidenses y, en segundo lugar, la
reducción del presupuesto del Pentágono.

El principal beneficio de los UAVs es que justamente no requieren un hombre a bordo,

y esto se lo ve en todos los aspectos. No solo el aspecto político de las bajas humanas,
sino que la ausencia de cansancio y hambre, sumado a que son relativamente baratos los
convierte en un elemente a tener en cuenta. Además, como destaca Mayer (2015):

En un elemento prominente en la capacidad militar principalmente debido a los

requisitos tácticos únicos de la guerra irregular, que incluyen la necesidad de
distinguir combatientes de civiles junto con un marco operacional e
infraestructura tecnológica que pudiera proporcionar ISR persistente y una cadena
de asesinatos extremadamente corta, desde la identificación del objetivo hasta el
lanzamiento de las armas. (p.768; Traducción propia)
Si bien la Fuerza Aérea estadounidense admite que se pierden nueve drones por cada
100.000 horas de vuelo, a fin de cuentas lo que se pierde es solo metal. En cuanto al
costo político, Dowd (2013) nos lo ejemplifica claramente:
Simplemente compare la falta de reacción a la pérdida de drones en Djibouti, Irán
y las Seychelles bajo la administración Obama con las crisis de buena fe que
enfrentaron otros presidentes cuando los pilotos estadounidenses fueron
derribados sobre o cerca del territorio enemigo. El presidente Dwight Eisenhower
soportó la humillación internacional después de que los soviéticos derribaran al
U-2 de Francis Powers. El presidente John Kennedy fue presionado para ir a la
guerra cuando el U-2 de Rudolf Anderson fue derribado durante la crisis de los
misiles cubanos. El presidente Bill Clinton tuvo que lidiar con una crisis de
rehenes en el exterior y una crisis política interior cuando el UH-60 Blackhawk de
Michael Durant fue derribado en Mogadishu, y se vio obligado a montar una
operación de rescate masivo en territorio hostil cuando el F16 de Scott O'Grady
fue derribado en Bosnia. En resumen, la ausencia o presencia de personal
estadounidense en una operación militar cambia drásticamente el cálculo de la
guerra. (p.12; Traducción propia)

Pérdidas operacionales de aeronaves tripuladas y UAV de la Fuerza Aérea de Estados

Unidos, marzo de 1999-mayo de 2003. Fuente: Haulman,2003: p.8
Toda táctica en operaciones de combate, ya sean fuerzas especiales o UAVs, tiene un
costo estratégico. Sin embargo, los UAVs tiene el gran beneficio, como se dijo
anteriormente, de reducir las posibles bajas humanas. (Ofek, 2010) Si bien estos UAV
operan y se lanzan desde la zona en conflicto, la mayoría de sus misiones son
controladas por operadores en una estación de control terrestre en la Base de la Fuerza
Aérea Creech en Nevada. Las tripulaciones constan de tres personas: Un piloto, un jefe
de misión y un analista de inteligencia. Cumplen turnos mientras que la aeronave sigue
operando, presentado una ISR “no solo persistente, sino también omnipresente.”
(Gregory, 2012:193; Traducción propia) En esta línea, Gregory (2012) estima que la
contrainsurgencia requiere de tres a cuatro veces más ISR que otras operaciones de
combate.
Y es que tal cantidad de ISR viene en línea con la moderna cadena de muerte o “kill
chain”. Durante el Siglo XX, la cadena de muertes fue lineal, dirigida a objetivos fijos y
ya predeterminados, permitiendo una gran cantidad de tiempo para la realización del
objetivo, ya que obviamente, este no iría a cambiar (Gregory, 2012). Como el conflicto
moderno hoy presenta otra realidad, basado en objetivos móviles que se escabullen
entre la población, la cadena de muerte tuve que ser reducida. “La forma más lógica de
hacerlo fue armar el instrumento que podría detectar y localizar el objetivo deseado y
destruir el objetivo” (Hashim y Patte, 2012:10; Traducción propia) introduciendo al
Predator como herramienta ideal.
Sin embargo, los drones no son todo ventajas, y tienen ciertas deficiencias a la hora de
una política antiterrorista. Ofek (2010) nos cuenta tres aspectos: Primero, un terrorista
muerto no siempre es tan bueno como un terrorista detenido. Segundo, parte de la
inteligencia viene de informantes locales que tienen sus propios intereses. Tercero, la
utilización de estos ataques puede servir a los fines propagandísticos de grupos
terroristas, alegando que todos los afectados por esos ataques son inocentes.
Y es que cada muerto no combatiente traerá un deseo de venganza dentro de su familia,
creando así un caldo de cultivo para nuevos reclutas, generando que los ataques con
drones sean contraproducentes para una campaña antiterrorista exitosa. Además,
Hashim y Patte (2012) agrega otros aspectos criticables a esta política que se ven
particularmente en Pakistán: El aspecto del derecho internacional, categorizando estos
ataques de ilegales y una violación a la soberanía, y el movimiento de los grupos
terroristas a las ciudades, exponiendo a la población a atentados, debilitando a su vez al
gobernó local. Por último, destaca que los ataques con drones solo son una táctica, y no
una forma de resolver el problema.
Y es que desde hace décadas queda claro que el poder aéreo individualmente no gana
guerras, por eso, Estados Unidos se apoyó en grupos disidentes al gobierno enemigo en
distintos conflictos como su ejército de tierra. Por lo que, en una primera instancia
podemos concluir que esa es una tendencia que se va a mantener, tanto por como
destina la fuerza aérea estadounidense sus fondos para la capacitación de pilotos, como
para la incorporación/actualización de su arsenal.
En el 2011, se graduaron en la Academia de la Fuerza Aérea la primera generación de
cadetes con especialidad en el manejo de drones (Dowd, 2013). Como resume Hashim y
Patte (2012):
Ya, más personal de las fuerzas armadas de los Estados Unidos están siendo
entrenados como operadores de drones que pilotos de la fuerza aérea.
 Actualmente, aproximadamente el 33% del total de aeronaves en el inventario
militar de los Estados Unidos son vehículos aéreos no tripulados; esto representa
un aumento dramático desde 2005 cuando constituyeron solo el 5% del total. Lo
que también es asombroso es que los vehículos aéreos no tripulados representan
alrededor del 10% del presupuesto total asignado para aviones militares de todo
tipo. A un precio de $ 10.5 millones, un dron Predator armado es
significativamente más barato que un jet tripulado. Por ejemplo, un solo avión de
combate F-22 Raptor cuesta tanto como 14 drones. Los drones son claramente un
instrumento de guerra rentable. (p.9; Traducción propia)
Por esta razón, la Fuerza aérea además de llevar adelante esta especialización, está
planeando una instrucción virtual basado en computadoras, con instructores virtuales y
misiones simuladas, generando así también una automatización del entrenamiento.
(Dowd, 2013). Sin embargo, no hay que confundir esto con los videojuegos, como
muchos críticos a este tipo de programa.
En primer lugar, debido a la democratización de la guerra, es muy difícil distinguir a la
población civil del combatiente, a diferencia de los videojuegos donde a simple vista se
los puede identificar por prendas características y por andar cargando algún tipo de
arma. Además, en muchos videojuegos podemos encontrar el caso de que todo ser que
aparezca sea enemigo, en una especie de ciudad sin civiles, una vez más, desconociendo
la realidad propia de este tipo de conflictos. Sin embargo, los drones permiten una
distinción entre combatiente y civiles nunca antes vista.
Otro aspecto al cual se hace hincapié es la distancia en el campo de batalla. Muchos
autores consideran que la tranquilidad de operar desde Nevada, les quita a los
operadores la percepción real del conflicto. Pero mientras que los pilotos de aviones
tripulados que debido a la velocidad que poseen durante las maniobras, no podían ver la
devastación de sus ataques, los operadores de drones mantienen la visión del objetivo en
tiempo real. “De hecho, un estribillo constante de los que trabajan desde Nevada es que
no están más lejos sino a dieciocho pulgadas del campo de batalla: la distancia entre el
ojo y la pantalla.” (Gregory, 2012:197; Traducción propia) Y esto podemos verlo en el
Estress Post Traumático que sufren los operadores de drones, principalmente debido a la
observación en alta definición de los hechos y al reconocimiento de cuerpos.

Conclusión
Como pudimos ver a lo largo de este trabajo, la utilización de los drones hoy es todo un
hecho y al notar la larga historia que los acompaña, volvemos a una de las preguntas
disparadoras de este artículo. ¿Evolución o Revolución? La respuesta es “ambas”.
Podemos hablar de una evolución, porque como se detalla en el segundo apartado, no
solo la tecnología que poseen fue cambiando, sino su función. Desde objetivos de
prueba para la artillería antiaérea, a vehículos de reconocimiento táctico, terminando en
vehículos armados de combate. Por esto mismo podemos decir que es cierto que se dio
una evolución, pero más cierto aun es que el impacto que tiene en la doctrina es lo que
lo convierte en un elemento revolucionario. Como se detallo en el primer apartado,
podemos ver que los UAV cumple con los tres elementos de la Revolución en Asuntos
Militares.
En primer lugar, hay un avance tecnológico producto de las nuevas tecnologías que
aplicado a los ya conocidos UAV generaron grandes diseños como el Reaper. En
segundo lugar, la creación del 11° Escuadrón de Reconocimiento en la base de la Fuerza
Aérea Creech, Nevada y los conceptos bajo los cual identificar a la población
combatiente de Obama demuestran los cambios doctrinales y organizacionales. Por
último, la estrategia antiterrorista es el mayor reflejo del cambio en las operaciones
militares.
Hasta antes del uso masivo de los UAV que se presentó en la administración Obama,
cualquier tipo de operación requería del despliegue de fuerzas especiales o de
bombardeos con aviones tripulados. Si bien estos nos dejaron de suceder por la
aparición de los drones, pasaron a un segundo plano. Además, esta constante utilización
viene de la mano de un nuevo escenario de conflicto, centrado en lo urbano, donde las
diferenciaciones entre la población combatiente y civil es difusa, y donde además
sucede en escenarios donde no necesariamente hay una guerra declarada, como es el
claro ejemplo de Pakistán que se trató a lo largo del trabajo.
Entonces, podemos concluir que el uso progresivo de drones por parte de Estados
Unidos va a seguir aumentando, como lo está demostrando el primer año del nuevo
presidente Donald Trump.
Sin embargo, cada vez son más la cantidad de estados que desarrollan esta tecnología.
Es importante destacar que, en su mayoría, el desarrollo de esta tecnología es con fines
de inteligencia y vigilancia, aunque hay estados como China que los desarrollan con un
fin ofensivo como es el caso del Wing Loong. Este acceso cada vez mayor llevara a un
futuro debate sobre las reglas y limitaciones de aplicación de los drones, dejando a la
política de drones de Obama como un ejemplo a seguir, o como todo lo que hay que
evitar hacer.

Bibliografía

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Volumen 18.
Sullivan, J. (2006) Evolution or revolution? The rise of UAVs. IEEE Technology and
Society Magazine.
 Idas y venidas en la consolidación de la política migratoria, ¿una construcción
diferente del sujeto migratorio?

Comes and setbacks in the consolidation of migration policy Colombian

¿a different construction of the migratory subject?.

Joseph Switer Plaza Pinilla262

Universidad Nacional de Colombia

Resumen La presente ponencia de investigación desarrolla un análisis de la política

migratoria colombiana durante los dos períodos presidenciales del presidente Juan
Manuel Santos (2010-2018), abordando el fenómeno migratorio desde un contexto
donde la globalización propone grandes retos al Gobierno Nacional. En este sentido, se
pretende encontrar los avances y retrocesos que tiene la política migratoria Colombiana.
Así, en primer lugar se hará referencia, al discurso que utiliza la cancillería colombiana
para definir la categoría de Migración, posteriormente, se establecerá un recorrido por
las ideas claves de la ponencia, para luego, dar a conocer los resultados, críticas y
conclusiones.

Palabras clave Migración, Colombia, fuerza laboral, remesas.

Abstract The present research paper develops an analysis of the Colombian migration
policy during the two presidential periods of President Juan Manuel Santos (2010-
2018), addressing the migratory phenomenon from a context where globalization poses
great challenges to the National Government. In this sense, it seeks to find the
deficiencies and the negative points that the Colombian immigration policy has. Thus,
in the first place, reference will be made to the discourse used by the Colombian
Foreign Ministry to define the category of Migration, afterwards, a tour of the key ideas
of the presentation, and then, to make known the results, criticisms and conclusions.

Keywords Migration, Colombia, labor force, remittances.

262
Estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Observatorio de
Política y Relaciones Internacionales Colombianas. Correo: jsplazap@unal.edu.co
Introducción.

En un contexto de globalización, la migración se ha convertido en un tema de gran

notoriedad en las agendas nacionales y en la formulación de políticas debido a sus
implicaciones sociales, demográficas y económicas. No obstante, la migración
internacional de carácter laboral, se ha establecido como una pieza clave del mundo, al
convertirse en una parte vital dentro del proceso constitutivo de modernización y el
elemento central en la reproducción y desarrollo del capitalismo, (Salas 2009, 80)
debido a que su aporte permite la movilización de migrantes que son destinados al
reemplazo de fuerza laboral.

Aunque el desplazamiento de individuos se da por razones sociales, culturales,

ambientales, políticas, sobresale la situación económica, pues la mayoría de personas se
movilizan a otros lugares con la finalidad de buscar y mejorar sus condiciones de vida.
Si bien la emigración de colombianos tiene aspectos positivos como el aporte divisas al
país de origen a través de remesas y desarrollo de capital humano, también implica una
serie de costos, como la fuga de talentos o de migración altamente calificada.

Bajo este marco, el gobierno colombiano, a lo largo de varios años, ha adoptado

medidas de cara a solventar y solucionar los retos que genera el marco de la
globalización, sin embargo, han quedado supeditados a temas de seguridad e inversión
extranjera, descuidando la creación de una política integral y completa hacia los
connacionales. Es menester aclarar que este problema que viene de tiempo atrás, es una
amalgama que termina por recoger los distintas falencias en torno a los proyectos y a las
formulaciones de políticas de migración. Una acción que se puede rescatar son los
lineamientos del CONPES del año 2009, sin embargo, existen errores que se presentan
desde la formulación del problema, la interpretación de la definición desde una visión
minimalista de lo que se entiende por migración, y con ello de proyectos y políticas que
no terminan por dar una solución estructural y definitiva a la política migratoria.

De tal manera, se ha llegado a un punto donde se hace necesaria la construcción y

consolidación de una política migratoria, problemática, que ha sido asumida por el
presidente de la república de Colombia, Juan Manuel Santos Calderón en sus dos Planes
de Desarrollo263, PND (2010-2014) “prosperidad para todos” y PND (2014-2018)
“Todos por un nuevo país”, y que ha tenido soluciones con impactos positivos, pero que
aun así no están exentos de crítica.

Por lo anterior, nace la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuál es el impacto del

gobierno del presidente Juan Manuel Santos en la consolidación de la política
migratoria colombiana y el trato hacia los connacionales durante su mandato (2010-
2018)?

263
Plan Nacional de Desarrollo. “Prosperidad Para Todos” 2010; Plan Nacional de Desarrollo. “Todos
por un nuevo país” 2014.
Construcción de un Sujeto Migratorio Colombiano.

Ahora bien, el objetivo de esta investigación es analizar el impacto del gobierno del
presidente Juan Manuel Santos en la consolidación de la política migratoria colombiana
durante su mandato (2010-2018), como hipótesis se plantea que los lineamientos de la
política migratoria durante el gobierno de Juan Manuel Santos, a pesar de lograr
avances en materia de servicio consular, limitan el concepto de migración a fuerza
laboral, dejando de lado una concepción de migración integral que entienda al
connacional como “ser completo” en el que confluyen elementos sociales, culturales,
simbólicos y económicos. De lo anterior, se afirma, que la no existencia de una
definición integral del problema de migración, conlleva a que el diseño de proyectos y
políticas no logren dar una solución determinante al acompañamiento integral del
connacional.

La migración es un fenómeno que siempre ha estado presente en la humanidad. Al ser

un tema transversal a varios ámbitos de la vida cotidiana, en torno a este, se presentan
debates, discusiones y discrepancias sobre su definición, diagnósticos y alternativas de
solución, entre los que sobresale el enfoque economicista sobre dicho fenómeno
(Clavijo 2013, 87). Esta perspectiva hegemónica, es crucial para entender el contexto
neoliberal bajo el que se desenvuelve la política migratoria colombiana, se establece
como un elemento importante, pero no el único, ya que las características migratorias
del país responden además a variables endógenas, como el conflicto armado interno,
que en términos de (Ehrlich 1979), produce un efecto “presión”, en el cual la población
termina por ser desplazada a otro lugar.

Es menester recordar, que la anterior variable termina solo por ser una de las muchas
razones por las cuales se desarrolla el fenómeno de la migración, la diversidad y
heterogeneidad de dichas razones son las que plantean los retos que debe afrontar el
Gobierno Nacional Colombiano (GNC). En éste se establece que la migración se
conceptualice desde dos concepciones: La primera, considera todos los tipos de
movimientos que realizan los seres humanos. La segunda entiende la migración
solamente como el cambio de residencia de las personas que lo realizan. (CONPES
2009, 26). En otras palabras, existe una concepción macro y micro del término
migración, lo cual conlleva a la formulación de diferentes tipologías y clasificaciones en
torno al concepto de migración desde una variable de temporalidad.

A partir de la temporalidad, nacen tres tipos de migración: 1) Migración Circular,

situación en la cual el migrante continuamente va y vuelve al país de acogida en ciertos
períodos del año. 2) Migración Temporal, situación en la que el migrante va por un
período de tiempo a otro país. 3) Migración Internacional, cuando el connacional
establece su residencia permanente en otro país por un período superior a 12 meses.
(CONPES 2009, 27).
Por otra parte, el GNC es consciente de la importancia que cobra el fenómeno de la
migración en un contexto de globalización, su carácter dinamizador llevó a la adopción
de una política pública para los colombianos residentes en el exterior, la cual ha sido
enmarcada y desarrollada por el PND (2010- 2014) “Prosperidad para todos” y por el
PND (2014-2018) “Todos por un nuevo país”. No obstante, la política ha sido enfocada
a:

“la caracterización de la población migrante, la gestión de los flujos

migratorios laborales y la ampliación de servicios sociales para los
migrantes. De igual forma, se continúa con el desarrollo de
estrategias que faciliten y acompañen el retorno de los colombianos a
sus ciudades de origen (...) Por otra parte, un adecuado manejo de las
remesas y el apoyo para facilitar que los colombianos en el exterior
puedan acercarse al sistema financiero con costos menores para sus
transacciones” (Cancillería, 2018).

Retomar el elemento de la definición del concepto de migración desde el GNC es vital

para comprender el desarrollo y las alternativas de solución que se han dado en torno a
ella, normalmente se da por medio de la creación de una política, en este caso, la
consolidación de la política migratoria, es una política pública, por ende es un
dispositivo de intervención, una actividad concreta de regulación por la cual el Estado
colombiano modifica comportamientos sociales (migración) mediante el cambio de las
reglas de juego que operan hasta entonces (Roth 2008, 202).

Ahora bien, el desarrollo de una política pública, implica definir, comprender y

delimitar una problemática desde una visión integral, que logre abarcar las aristas
diferentes aristas del problema, y no solamente una de ellas. De no cumplirse lo
anterior, las adopciones diferentes de tratamientos que se empleen no irán en
consonancia para solucionar los problemas de fondo que existen, en la medida de que
los proyectos no responderán a la totalidad del problema, solo a un dimensión de ella.
Por tanto, si una política pública parte de una mala definición del problema, no tendrá
una base fuerte, que dé sostenibilidad a la columna vertebral de la solución.

Así, el concepto de migración que utiliza el GNC, se enmarca dentro de una visión
donde predominan los supuestos economicistas, relegando otras dimensiones que son
cruciales a la hora entender la migración de forma sustancial. Es claro que la definición
que realiza el GNC tiene dos pilares centrales, por una parte, la temporalidad, y la
segunda, una caracterización del migrante: “Promover la caracterización de la
población migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), la
creación y consolidación de redes sociales.”264

264
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010.
La metodología de la presente investigación es de corte mixto deductivo, ya que si bien
el análisis principal parte y se sustenta por las matrices realizadas, el análisis de ellas
responde a una lógica cualitativa, con base al análisis de documentos que sirven para
dar un peso teórico a la investigación. En el desarrollo del instrumento, se consignaron
los proyectos, programas, actividades más notorias que el GNC desarrolló e inscribió en
torno a la migración en los planes estratégicos sectoriales y en los informes de gestión
anuales de la cancillería.

Para la construcción de la herramienta, se observó el PND 2010-2014 “prosperidad para

todos” y el PND 2014-2018 “todos por un nuevo país”. Más específicamente se analizó
el acápite donde se consignaba la información respecto a la política migratoria. Con la
sorpresa de que se toca someramente el contenido de la información del fenómeno de
migración, para ser más exactos, no pasa de una página la caracterización del problema
y la solución en torno a este.

De la teoría a la praxis, una metodología diferente.

Para el desarrollo de la presente investigación se utilizará una metodología cuantitativa

que a partir de datos, arrojará variables que permitirán señalar los aspectos positivos y
negativos de la política migratoria colombiana en el gobierno de Juan Manuel Santos.
Por lo anterior, no se pretende hacer una distinción cuantitativo/cualitativo férrea, al
contrarío se reconoce que este tipo de dicotomías promueven análisis sesgados y de
gran vacío teórico. Por ende lo que se afirma cuando se menciona que la investigación
es cuantitativa, es que el sentido del análisis parte de la recolección de una serie de
documentos, notas, cifras y cantidades, provenientes del estudio detallado de los
programas, proyectos y acciones en dos niveles concretamente: Primero, el estudio del
Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) “Prosperidad para todos” y (2014-2018)
“Todos por un nuevo país” y segundo, un examen de los Planes estratégicos sectoriales
de la cancillería.

Específicamente se construyó una matriz que fue alimentada por los programas,
proyectos y acciones anuales en torno al fenómeno migratorio desde diferentes
dependencias. El modelo en crudo es el siguiente:
 Fuente: Elaboración propia.

De tal manera dependiendo de las características del programa, proyecto o actividad se

ubicaron y registraron los detalles de la acción en la anterior matriz. Por ejemplo: En el
año 2011 la cancillería asistió a la IV Reunión del Foro Mundial sobre Migración y
Desarrollo organizada en el país de México. Partiendo de esta pequeña descripción, los
datos fueron ubicados de la siguiente manera:

Primero, el año en que participó la cancillería en dicho Foro Mundial fue el 2011, por
ende dicha fecha será registrada. Segundo, para desarrollar los objetivos de
consolidación de política migratoria propuestos en cada Plan Nacional de Desarrollo
(2010-2014) “Prosperidad para todos” y (2014-2018) “Todos por un nuevo país” se
establecen una serie de estrategias que deben ser llevadas a cabo para lograr dicho fin.
En tal sentido, las estrategias de política migratoria del PND (2010-2014)265 son:

● Promover la caracterización de la población migrante (con énfasis en aquella

relacionada con remesas y sus usos), la creación y consolidación de redes
sociales.
● Impulsar la gestión de flujos migratorios laborales de forma bilateral para la
atracción de capital humano.
● Buscar estrategias que faciliten y acompañen el retorno de los colombianos en
el exterior y de cooperación internacional en materia migratoria.
● Garantizar la ejecución de la Política Nacional de Servicio al Ciudadano
● Establecer a partir de una nueva institucionalidad un control migratorio
● Garantizar las áreas necesarias para la instalación de infraestructura de entidades
de registro, control y vigilancia.

265
Plan Nacional de Desarrollo. “Prosperidad Para Todos” 2010. Tomo II. p.689.
De igual forma las estrategias de política migratoria del PND (2014-2018)266 son:

● Desarrollar proyectos e iniciativas para fortalecer el programa Colombia Nos

Une.
● Desarrollar iniciativas para la optimización de la asistencia a los colombianos en
situación de riesgos y/o vulnerabilidad.
● Fortalecer la gestión consular.
● Desarrollar herramientas que permitan garantizar el mejoramiento continuo del
servicio al ciudadano.
● Fortalecer las capacidades institucionales para enfrentar y atender de manera
adecuada el crecimiento de los flujos migratorios.

En nuestro ejemplo, la IV Reunión del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo

respondía a la estrategia número 3 del PND (2010-2014) Buscar estrategias que
faciliten y acompañen el retorno de los colombianos en el exterior y de cooperación
internacional en materia migratoria, por ende, se registra con las iniciales de: Si Aplica
“S.A” en esa respectiva columna.

En tercer lugar, en la columna de “Dependencia a cargo”, se registra aquella Dirección y

Subdirección que estuvieron a cargo de ejecutar el programa, proyecto o actividad. En
este caso, la actividad fue llevada a cabo por la “dirección de América”. En cuarto
lugar, se observa la tipología de la acción, es decir, si es un programa, proyecto o
actividad. Por programa, se entiende como la planificación ordenada de las distintas
partes o actividades que componen algo a realizar: por proyecto se entiende, una idea
que posee un modo y conjunto de medios determinados para desarrollarla, y por
actividad, como una serie de acciones encaminadas hacia un fin, si se quiere, para
entender mejor, un programa es un conjunto de proyectos, y un proyecto es un conjunto
de actividades. De tal manera en nuestro ejemplo, el Foro Mundial sobre Migración y
Desarrollo lo ubicamos dentro de una acción, puesto que responde a dinámicas
coyunturales, es decir, específicas, un momento concreto.

En quinto lugar, se encuentra la columna de Marco legal, en ella se registra bajo qué
normatividad fue llevada a cabo la acción. En la investigación, este parámetro, fue el de
mayor dificultad, ya que existe poca documentación en línea sobre específicamente qué
acto administrativo creó dicha acción, de aquí que para nuestro ejemplo, se haya
registrado las siglas N.D (No disponible).

En sexto lugar, se encuentra el eje de trabajo, en esta parte de la matriz se consigna la

forma en la que se nombró la acción desarrollada, en nuestro ejemplo “IV Reunión del
Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo”. En séptimo lugar, se anotan los detalles
de dicha acción, en este caso el IV Foro fue desarrollado en México con el fin de

266
Misión, Visión, Objetivos, Normas, Principios y Lineamientos. Cancillería. Disponible en:

https://www.cancilleria.gov.co/en/node/165 . Consultado el 15 de Noviembre del 2017.

evaluar el impacto de la migración sobre el desarrollo económico y social, resaltando la
necesidad de reforzar el diálogo a nivel local, regional y mundial en materia migratoria.

En noveno lugar, se encuentra la columna de “logros y reconocimientos”, ya que

muchas de las acciones tuvieron una gran influencia tanto en el ámbito nacional como
internacional, de aquí que sea importante destacarlos. En el ejemplo citado, no existió
algún logro o reconocimiento, por ende se registro las iniciales N.A (No aplica).

Por último, se encuentran las variables con las cuales el Gobierno Nacional analiza el
avance o retroceso de la política migratoria. Para fines comparativos se tomaron 5 de
ellas de igual forma, con el fin de lograr encontrar y aplicar un común denominador en
los dos PND, aquellas son:

● Presencia institucional.
● Infraestructura.
● Talento Humano..
● Tecnología.
● Articulación Nacional e Internacional.

Dependiendo del tipo de acción, esta sería ubicado en alguna de las anteriores variables,
a través de la sigla S.A (Si aplica). En el caso que se trae a colación, de la IV Reunión
del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo, se logra ubicar en la variable
Articulación Nacional e Internacional.

Finalmente, es menester señalar la pertinencia de la recolección, selección y registro de

datos exhaustivo realizado, que fue base fundamental para la construcción de una tesis
empírica. De aquí, que la investigación sea una apuesta teórico-metodológica novedosa
que se aparta del análisis normativo en el que en varias ocasiones cae la disciplina de las
Relaciones Internacionales al no desarrollar una búsqueda de datos que podrían
robustecer las ideas que se presentan.

En consecuencia, explicar un fenómeno a la luz de una teoría es vital para lograr

entenderlo de manera científica, esto permite estudiar los hechos a profundidad,
removiendo las capas superficiales para llegar a la causas estructurales y determinantes
del origen de dicho fenómeno. No obstante, ese proceso debe ir de la mano con datos,
que posibiliten orientar y ofrecer una información, es decir, termina por ser una
herramienta para el investigador en su que hacer, ya que sistematiza el objeto de estudio
con datos empíricos. De igual forma, los datos necesitan de la teoría para poder ser
explicados, de no ser así terminan siendo simples números que no logran expresar nada
de la realidad, la teoría permite encontrar puntos nodales para ser crítico con el
fenómeno a investigar.
Análisis de la política migratoria.

Para comenzar el análisis, es pertinente observar los lineamientos que se han trazado de
la política migratoria (visión de la cancillería) en concreto, la tercera acción, la cual
afirma:

“Estará encaminada a fortalecer la política migratoria y el servicio consular para ampliar la

atención e integración de los colombianos en el exterior y retornados, y para facilitar la
movilidad y seguridad de los migrantes. Para ello es central la ampliación de la atención y
vinculación de colombianos en el exterior acercando el servicio consular a los connacionales,
apoyándolos en materia de emprendimiento, acompañamiento al retorno, fortalecimiento del
capital social y desarrollo de estrategias de difusión de los servicios, a través del afianzamiento
y fortalecimiento de la presencia institucional, la infraestructura, el talento humano, la
tecnología y la articulación nacional e internacional.

Esto se reflejará en la preparación del país para enfrentar y atender de manera adecuada el
crecimiento de los flujos migratorios los cuales constituyen factores de desarrollo económico y
social; y propender por una migración en condiciones de seguridad para colombianos y
extranjeros en el marco de una política integral migratoria. Para esto, deberá adecuarse la
normatividad migratoria nacional a los acuerdos bilaterales o multilaterales que suscriba
Colombia en cuanto a movilidad de personas.

Otras acciones como la exención de visados de los nacionales, respetando las decisiones
soberanas y discrecionales por parte de otros Estados, serán impulsadas por el Gobierno
nacional en su conjunto, así como la ampliación y la generación de nuevas estrategias para
promover la canalización de las remesas hacia el ahorro y la inversión.”267

En la migración de los colombianos, sus derechos y los problemas que los acogen, no
son prioridad a pesar de que la Cancillería es consciente del problema (Peña 2006, 82).
El tratamiento de este fenómeno durante el gobierno de Juan Manuel Santos, ha dado
prioridad a dos estrategias principalmente: Colombia nos une y el fortalecimiento del
servicio consular.

El programa Colombia nos une, durante el período estudiado, ha desarrollado más del
60% de los programas que avanzan anualmente.

267
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010. 542
 Fuente: Elaboración propia

La imagen #1 presenta la curiosidad de que existen una variedad de proyectos que

vienen desde diferentes programas, sin embargo, a partir del año 2012, los programas
“Portal Redes Colombia” y parcialmente las funciones del plan “promoción de las
comunidades Colombianas en el exterior” pasan a ser parte del Programa Colombia
Nos Une. Por lo anterior, en adelante la mayoría de los proyectos pasarán por Colombia
Nos Une (Ver imagen No.2, 3 y 4).

El desarrollo de este tipo de políticas comienza a tejer un nuevo vínculo entre el Estado-
Nación colombiano y los connacionales, la relación deja de gravitar en torno a lo ilegal,
sino al contrario, al potencial que pueden aportar al país. (Clavijo 2013, 89) En esa
medida, Colombia Nos Une termina siendo la bandera y la respuesta estatal para la
política migratoria colombiana, “Cuyo objetivo principal se enfoca en promover,
fortalecer y facilitar los vínculos entre los colombianos residentes en el exterior con sus
familias, sus regiones de origen y de manera extensa con Colombia” Como se cita en
(Clavijo 2013, 4)

Ahora bien, al ser Colombia Nos Une el principal instrumento para desarrollar la
política migratoria, este juega un papel primordial, no solamente en el cumplimiento de
los proyectos o acciones, sino también, en lo concerniente a la construcción de la
definición y el tratamiento en torno al fenómeno migratorio, que termina priorizando
algunas áreas de la vinculación de los connacionales, más concretamente el ámbito
relacionado con lo laboral.
 Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

Al analizar los datos consignados en la matriz, específicamente, los datos concernientes

al programa Colombia Nos Une, se puede afirmar que la metodología de trabajo que se
desarrolla con las comunidades en el exterior, es a través de mesas temáticas. Dichas
mesas temáticas son creadas a través de un trabajo conjunto entre los consulados y la
comunidad en el exterior, con el objetivo de “generar nuevas oportunidades de
desarrollo personal para la comunidad” (“Cancillería - Colombia Nos Une”). Los
siguientes son los datos, del porcentaje de mesas temáticas que fueron creadas durante
el período 2011-2016:

Para lograr entender mejor la gráfica # 5 cobra importancia, la explicación de la

metodología de cada Mesa. 1) Mesa de Cultura, tiene como objetivo actividades para
promover las festividades colombianas y los días de celebración internacional, para
alcanzar una integración y fortalecimiento de vínculos con Colombia. 2) Mesa laboral y
de Emprendimiento, contribuye con el fortalecimiento de negocios actuales y al
desarrollo de nuevas ideas de negocios y de crédito personalizado. 3) Mesa de Salud,
busca mejorar el Estado de salud de los connacionales. 4) Mesa de Servicios, que se
encarga de la logística en torno a la participación de entidades colombianas, entidades
locales participantes y la asistencia de los connacionales. 5) Mesa de educación, aquí se
ofertan cursos y clases de inglés. 6) Otro tipo de mesas, en las que se encuentran: Mesa
de capacitación y transmisión de conocimiento, Mesa de familia, Mesa de la mujer,
Mesa de inmigración, Mesa de política pública y migratoria y Mesa social.

Ahora bien, la metodología que presenta las mesas de trabajo, de fondo, presenta una
lógica utilitaria que cae en dinámicas de mercado, utilitaria en el sentido de que
prevalecen las utilidades y beneficios de las empresas. Por ejemplo, durante el período
de estudio se encontró que gran parte de las mesas están dedicadas y destinadas al
otorgamiento de créditos, créditos que pueden a los cuales se pueden acceder a través
de las mesas de emprendimiento. Lo anterior tiene fuertes implicaciones, ya que se
termina por limitar el fortalecimiento del servicio consular (ampliar la atención e
integración de los colombianos en el exterior y retornados) a una oferta de productos y
servicios de varias empresas y entidades tanto a nivel Local (Empresas y Entidades
Extranjeras) como Nacional (Empresas y entidades Nacionales).
Vinculado a lo anterior, se puede observar cómo las acciones y las formas de
vinculación que reciben los connacionales van dirigidos a cierto perfil (fuerza laboral)
de Colombianos residentes en el exterior, basta con analizar una de las estrategias de la
Cancillería, la cual afirma: Se deberá “Promover la caracterización de la población
migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), la creación y
consolidación de redes sociales”268, para dar cuenta de la construcción de un
determinado Sujeto Migratorio, que entiende al migrante como: “posible inversor y
contribuyente de los proyectos de desarrollo económico, en función de los planes
gubernamentales establecidos en ese periodo, o como recurso, en el sentido de capital
humano” (Clavijo 2013, 93).

Si uno retoma los resultados que se ha venido arrojando la investigación, se observa que
acciones como las Ferias Inmobiliarias en el exterior, son un ejemplo, de la estrategia de
buscar canalizar las remesas hacia el sector inmobiliario. En el año 2011 Colombia Nos
Une a través del multiplicador de Nueva York, realizó una Feria inmobiliaria de la
mano de CAMACOL, con aras de que los connacionales invirtieran en dicho sector,
más allá de ser una acción encaminada hacia el beneficio del migrante, terminó por ser
una plataforma para que ciertas empresas ofrecieran los servicios que podría tener el
connacional siempre y cuando hubiera una inversión.

Ahora bien, varias acciones desarrolladas por Colombia Nos Une se dan en ámbitos de
Salud, Cultura y Educación, sin embargo, terminan por ser acciones momentáneas y
específicas, es decir, en primer lugar, no responden a una problemática concreta, sino
más bien, terminan por ser una serie de beneficios para el connacional, no obstante más
allá de ello, no terminan por dar una solución a los problemas de fondo que para este
caso son el la cobertura universal de derechos como la Salud y la Educación.
Verbigracia, la bandera de acciones en tema de Salud de Colombia Nos Une es “La
semana Binacional de Salud”, una estrategia creada por la iniciativa de salud de la
Universidad de California desarrollada anualmente, donde participan varios consulados
de Colombia en diferentes países como México, Nicaragua, Honduras, Estados Unidos,
Canadá, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Perú y Bolivia. Desde los datos de la
investigación, en el año 2011, Se realizó la X y la XI Semana Binacional de la Salud, en
donde se atendieron 101.320 Colombianos con el apoyo de la iniciativa de la Salud de
las Américas (ISA).

Aunque este programa es una gran iniciativa para realizar un acompañamiento al

migrante, aun así es una prevención primaria a la Salud: tomas de exámenes, campañas
de diagnóstico, vacunación y jornadas de prevención son los servicios que normalmente
se ofertan. No obstante, como tal no existe un acompañamiento sistemático y continúo
al bienestar y salud del migrante, atención de segundo y tercer nivel, es decir, que
implican tratamientos para enfermedades, son nulos.

268
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010. 689.
Del mismo modo, en materia de educación, no existe un acompañamiento de formación
académica al migrante. En el año 2016, en EE.UU, se desarrolló una feria que contó con
el diseño de una “mesa de educación”, la cual tuvo como tema central, la programación
de clases en el idioma inglés ofrecidos por profesores del Hudson Community Collegue
y algunas becas en instituciones educativas de los EE.UU. No obstante, son acciones
que no logran dar un soporte adecuado al ámbito académico, puesto que terminan por
ser medidas que ofrecen una serie de herramientas al connacional para mejorar su
desempeño y facilitar la búsqueda de opciones laborales. Muchas personas podrán
afirmar que esta acción es una forma de acercar a los connacionales hacia la cultura
local, no obstante, considero que ese no es el propósito, ni el objetivo principal que debe
tener un proyecto de educación del migrante.

Vinculado a lo anterior, es evidente que el fenómeno migratorio sobrepasa la dimensión

estatal, y que la participación de diversos actores sociales, desde organizaciones no
gubernamentales, redes de migrantes, organismos internacionales e instituciones
estatales se hace cada día más notorio. Retomando lo escrito anteriormente, la “Semana
Binacional de Salud” es una acción que llega desde la iniciativa no estatal, más
concretamente del ámbito académico (Universidad de California). Otro ejemplo, fue la
creación de la “mesa de familia” en la ciudad de Orlando, EE.UU, en el año 2015,
acción que tuvo como objeto informar a los connacionales sobre las posibilidades para
adquirir vivienda, no obstante, es una acción donde Camacol, una asociación gremial
civil, tuvo la iniciativa.

De aquí, que se llegue a la conclusión de que el Estado ha ido adoptando un papel

regulador, más no propositivo de acciones encaminadas al bienestar del migrante. Si
bien durante el gobierno de Juan Manuel Santos se ha fortalecido el servicio consular,
que en cierta forma responde a los lineamientos de la política Gobierno en Línea, es
decir, la toma de acciones encaminadas a reducir el tramites personales, por parte del
GNC se ha ido perdiendo la característica activa de proponer y más bien se ha ido
adoptando un papel regulador de las ideas y acciones de otros actores sociales.

En conclusión, en primer lugar, es evidente que en el Gobierno de Juan Manuel Santos,

se ve un desarrollo de la política migratoria enfocada hacia el servicio consular bajo los
lineamientos del gobierno en línea. En segundo lugar, se rescata que la bandera de la
política migratoria, es el programa Colombia Nos Une, un programa que se desarrolla a
través de la metodología de creación de mesas en multiplicadores los cuales se están
ubicados en las ciudades de New york, Newark, Madrid, Sevilla, Barcelona, Londres,
México, Quito, Toronto, Montreal, Vancouver, Miami, Quito, Santiago de Chile,
Buenos Aires. No obstante, el acompañamiento que se da por parte de las mesas al
connacional, se reduce a la oferta de bienes y servicios de atención primaria, lo que
ocasiona que se deje de lado un acompañamiento integral del migrante y solamente se le
otorguen una serie de herramientas con el fin de impulsar su competencia en el mercado
laboral.
Además, se analizó que por parte del GNC existe una caracterización del Sujeto
migratorio, en términos de individuo que aporta a la inversión y al ahorro nacional por
medio de la canalización de remesas, a sabiendas de que las remesas se ha convertido en
un ingreso importante para la economía del país, actualmente representan el 9% de los
ingresos de la balanza de pago y el 1,7% del PIB. (Banco de la República 2017). Sin
embargo, el uso de las remesas va dirigido hacia el consumo, factor que llama la
atención al GNC, y de aquí su interés por canalizar las remesas como se dijo
anteriormente, hacia el ahorro y la inversión. (Ahumada 2017)

Por último, a partir de lo anterior, se hace un llamado a la Cancillería para ahondar en el

acompañamiento integral hacia el connacional. Es evidente que se profundizó en el
servicio consular. No obstante, la política migratoria no puede enfocarse solamente en el
ámbito consular, es necesario que abarque con profundidad las distintas esferas de la
vida del connacional.

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2005. México: Universidad Autónoma de Zacatecas.
LA NUEVA DIPLOMACIA CHINA: EL PENSAMIENTO
DE XI JINPING EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL.

Lic. Max Povse

maxpovse@gmail.com

Grupo de Estudios sobre Asia y América Latina, Instituto de Estudios de América

Latina y el Caribe, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

7. Política Internacional.

RESUMEN: Desde el viraje de la política exterior de la República Popular China

hacia la reapertura bajo el liderazgo de Deng Xiaoping, cuatro líderes se han
erigido al frente del gigante asiático, cada uno de ellos con un pensamiento
particular que marcó el rumbo del país en todos sus aspectos, incluidas sus
relaciones con el exterior. Este trabajo analiza descriptivamente los cambios que
tuvo la diplomacia china bajo cada uno de los cuatro líderes, hipotetizando que
el fortalecimiento de la proyección exterior de China ha sido el eje compartido a
lo largo del período estudiado. Como corolario se realiza una breve introducción
al pensamiento de Xi Jinping, especialmente el desarrollo de la Iniciativa del
Cinturón y Ruta de la Seda alrededor del mundo. Este ambicioso proyecto
permite demostrar la asunción por parte de China del rol de una potencia
mundial sin conductas hegemónicas, que busca reforzar la construcción de un
mundo multipolar.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
1. Introducción.

Xi Jinping se convirtió en el líder supremo de China el 15 de noviembre de

2012, al asumir los cargos de Secretario General y Presidente de la Comisión Militar
Central del Partido Comunista de China (PCC), y subsecuentemente los de Presidente
de la República Popular China (RPC) y de la Comisión Militar Central de esta. Desde
entonces, Xi ha acaparado más poder que sus dos antecesores inmediatos, logrando tan
solo cinco años más tarde plasmar su Pensamiento en las Constituciones del Partido y
de la República. De ese modo se convirtió en el único líder -aparte de Mao Zedong- en
haberlo logrado estando en el poder, y en haber nombrado sus políticas como
“Pensamiento”.
Además de ello, Xi eliminó los límites de reelección para los mandatos
presidencial y vicepresidencial, abriendo la posibilidad de quedarse en el poder
indefinidamente. También modificó el concepto angular de la ideología del PCC: el de
“socialismo con peculiaridades chinas”, al añadirle la frase “de la nueva época”,
señalando así un quiebre con la política consagrada por Deng Xiaoping en los años
ochenta. Estas tres proezas, sin embargo, se ven empequeñecidas frente a la ambiciosa
política exterior de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda (ICRS).
Ideada tan temprano como septiembre de 2013, fue por primera vez presentada
en un discurso pronunciado por Xi al recibir un doctorado honoris causa en la
Universidad Nazarbayev, en Astaná, Kazajistán (Xi, 2014, p. 353). El lugar escogido no
fue azaroso: en un principio, el proyecto se titulaba “Franja Económica a lo largo de la
Ruta de la Seda”, y se planteaba como un plan de infraestructura e integración
económica para los países miembro de la Organización de Cooperación de Shanghái y
la difunta Comunidad Económica Euroasiática. La ampliación no tardó en llegar, y tan
solo un mes después, Xi presentaba la Ruta Marítima de la Seda ante los países de la
ASEAN. Menos de cuatro años después, en mayo de 2017 Xi inauguró el Foro de la
Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional, en el que participaron más de 130
países de todos los continentes269.
Los agigantados pasos que ha dado Xi en pos de consolidar su poder en la
dirección del PCC han tenido sus repercusiones en el escenario internacional, al
modificar importantes lineamientos de la política interna y externa china, y emprender
el desarrollo de la vasta red de inversiones que constituye la ICRS. La centralidad que
ha obtenido la disciplina partidaria exige una verticalidad que garantiza la estabilidad
del poder de Xi, al mismo tiempo que el aumento de los mecanismos de control del
Partido sobre el Estado disipan las amenazas de inorganicidad en la administración. El
cierre de todos los flancos a través de los cuales pudieren aparecer amenazas hacia sí
mismo desde el Partido, y desde la sociedad y el Estado hacia el Partido, ha permitido a
Xi abocarse a aumentar la influencia china ya no solo en Asia, sino en todo el mundo. A
partir de esto, se divisa una mayor presencia china en el escenario internacional, ávida
por posicionarse como una de las principales potencias del mundo tanto política como
económicamente.
Desde su concepción en los años ochenta, la política de reforma y apertura ha
atravesado diversas transformaciones hasta tomar la forma que posee en la actualidad.
Si bien gran parte de los principios continúan intactos, algunas concepciones propias del
tiempo en que China era aún un país pobre fueron modificadas recién por Xi Jinping.
En el segundo apartado se describirá el camino que la política exterior de la RPC

269
Para más información, visítese: http://spanish.xinhuanet.com/temas/franja/mobile.htm
recorrió bajo sus últimos cuatro líderes supremos, notando su evolución en virtud de la
circunstancia propia de cada generación de líderes.
En el tercer apartado, se expondrá un análisis más acabado del Pensamiento de
Xi Jinping respecto a la política exterior y las relaciones internacionales, tomando como
fuente los discursos compilados del primer tramo de su gobierno, período en el que
delineó los principales valores guía de sus políticas, los objetivos propuestos, y las
políticas por las que se iría a caracterizar su administración. En el cuarto apartado, se
describe sucintamente la ICRS, haciendo hincapié en sus objetivos y en los proyectos a
realizar. Por último, se esbozan unas conclusiones parciales que intentan explicar el
viraje de la política exterior china bajo Xi Jinping, haciendo uso de la ICRS como el
pivote alrededor del cual se ha organizado la “diplomacia de gran país con
peculiaridades chinas”.

2. La evolución de la política exterior de apertura.

En el siguiente apartado, se exponen los principales lineamientos de la política

exterior de los cuatro líderes supremos de la época de la apertura: Deng Xiaoping, Jiang
Zemin, Hu Jintao y Xi Jinping. Se tomaron, para ello, la colección de los principales
discursos pronunciados por Deng Xiaoping entre 1975 y 1992 y los informes
presentados por Jiang Zemin ante el XV Congreso Nacional del PCC, por Hu Jintao
ante el XVII Congreso Nacional del PCC, y por Xi Jinping ante el XIX Congreso
Nacional del PCC, respectivamente. En los últimos tres casos se escogieron los
informes mencionados en tanto fungen como la rendición de cuenta de media gestión de
cada Secretario General, así como delinean las políticas centrales de cada
administración. Por ello, los informes presentados en Congresos impares son de especial
importancia en la política china contemporánea, ya que son sucintos a la vez que
completos. En el caso de Deng Xiaoping, debido a que no ejerció nunca como
Secretario General del Partido, nunca pronunció discursos de este tenor ante aquel. Para
suplir esta necesidad, se optó por hacer uso de sus discursos compilados para dar cuenta
de sus lineamientos de la política exterior.
A partir de la información recabada, se armaron cuatro cuadros divididos por
tres partes constitutivas de toda política exterior: los principios de acuerdo a los cuales
el país se comporta en el escenario internacional, los objetivos planteados por alcanzar
en el largo plazo, y las políticas concretas dirigidas a un actor o grupo de actores
específico que se planea llevar a cabo en el corto o mediano plazo. En el caso de Deng
Xiaoping, debido al carácter fundacional de la nueva diplomacia china basada en la
reforma y apertura, se incluyó la categoría de los análisis que el líder elaboraba de la
situación internacional de su época, a fin de otorgar un carácter más acabado a su
política que sobrevive hasta la actualidad. Finalmente, se resaltaron los conceptos clave
en cada categoría que son de algún modo retomados, descartados o modificados por el
Pensamiento de Xi Jinping.

2.1. Deng Xiaoping.

Luego de la muerte de Mao Zedong en 1976, y de la derrota de “la Banda de los

Cuatro”, Deng Xiaoping ascendió al poder el 1978, convirtiéndose en el segundo líder
supremo de la China comunista. Signado por altos niveles de pobreza, una economía
languideciente y lazos internacionales truncados, el país que Deng recibió precisaba una
profunda reforma para poder mejorar sus indicadores. El reniego de la Revolución
Cultural y la aceptación del fracaso del Gran Salto Adelante fueron la antesala de la
segunda y actual política oficial del Partido y del Estado: la reforma y apertura. La
misma ha sido reinterpretada bajo los tres líderes que sucedieron a Deng, pero la
máxima de lograr el crecimiento a través de una economía de mercado que se
complementara con el sistema económico socialista a través de la evaluación
pragmática de las necesidades del sistema continúa vigente hasta la actualidad.
El crecimiento devenido a partir de la apertura al comercio exterior impulsó al
gobierno chino a reformar sus políticas para con el resto del mundo, a fin de
complementar mejor los esfuerzos de su incipiente sistema de producción exportadora.
Así comenzó una política internacional fuertemente mercantilista que se estructuró en
torno a las altísimas tasas de crecimiento que aparecieron con el progreso de la reforma,
a la vez que alimentaba el crecimiento de la industria en un círculo virtuoso que ha
permitido a China duplicar su PBI per cápita cada década desde 1980. Respecto a esa
política exterior, deben apreciarse al menos cuatro ejes que estructuraron a la Teoría de
Deng Xiaoping.
En primer lugar, los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica (el respeto mutuo
por la soberanía e integridad territorial, la no agresión mutua, la no intervención en los
asuntos internos de otros países, la igualdad y cooperación, y la coexistencia pacífica),
pensados originalmente por Zhou Enlai en 1955, pero que Deng entronizó como los
principios rectores de la visión china del sistema internacional. Como puede observarse
en el cuadro 1, estos principios permitieron desarrollar el resto de la pléyade de valores
que China sostenía en sus relaciones exteriores. Entre ellos, la lucha contra el
hegemonismo (en un mundo bipolar, en la época de Deng) llevó a posicionar a China
dentro del denominado Tercer Mundo -de los no alineados con los dos grandes bloques-
. Esa virtud de no alineación ha sido mantenida por China a lo largo de los años,
percibiéndose a sí misma como un polo de poder en un mundo multipolar. Esa
aseveración -tan obvia en la actualidad- era más bien un salto de fe en los tiempos de
Deng, en los que se percibía al socialismo con peculiaridades chinas aún como un
experimento, al no haberse comprobado el éxito que hoy se encuentra a la vista. Esa
situación de ser un polo de poder, llevó a Deng a aseverar que ningún país debe ni tiene
la capacidad de intimar a China a seguir determinada política, ni siquiera en el área de
los derechos humanos. De ese modo se cimentó el concepto de relatividad de los
pueblos, según la cual cada nación tiene derecho a dotarse del sistema político,
económico, legal y axiológico que considere más adecuado, sin perjuicio de sus
relaciones con otras naciones. Ese concepto es el fundamento de muchas de las
principales políticas del Estado chino, entre ellas, el socialismo con peculiaridades
chinas. En el espíritu de coexistencia pacífica es que la política exterior china se
fundamenta para procurar la cooperación entre los pueblos, y procurar -dizque- el
progreso de la humanidad.
En segundo lugar, la codependencia entre la estrategia de desarrollo china de
reforma (y su necesario crecimiento económico) con el mantenimiento de una política
exterior de apertura. Ambas partes de la premisa (reforma y apertura) son coadyuvantes
para el mismo fin: a saber, el aumento de la calidad de vida del pueblo chino, y de los
otros pueblos de mundo colateralmente.
En tercer lugar, la doctrina de tao guang yang hui -traducido usualmente como
“ocultar el brillo y esperar el tiempo en la oscuridad”-, delineado por Deng como una
modalidad paliativa para el aproximamiento al mundo, es decir, sin ambiciones de crear
una esfera de influencia o desarrollar políticas que procurasen aumentar el poderío
chino. Esta doctrina viene dada por la situación desventajosa en la que China se
reincorporaba al sistema internacional, situación de la que Deng era consciente, y por la
cual cualquier proyecto ambicioso sería percibido por los países desarrollados como una
amenaza en su momento.
Finalmente, la proposición de un nuevo orden económico y político
internacional sería planteada por Deng como el mecanismo de resolución de los
principales problemas de su época: la amenaza a la paz mundial y el pobre desarrollo
del Sur debido a las disparidades impuestas por el Norte. El nuevo orden de Deng
conllevaría la armonización de todos los países del mundo en torno a los valores del
respeto y la cooperación, de manera que el desarrollo fuese compartido por todos, y no
solo por unos pocos, al mismo tiempo que no vulnerase el derecho a autodeterminación
de ninguno de los pueblos.
A continuación, se muestran en el cuadro 1 los principales lineamientos de la
política exterior contenidos en la Teoría de Deng Xiaoping.

Cuadro 1.
PRINCIPIOS Combate contra el: Hegemonismo

Imperialismo

Colonialismo

Racismo

Salvaguarda de la paz mundial

Lineamientos de la política Lucha contra las políticas de

exterior: fuerza

China siempre pertenecerá al

Tercer Mundo

Cinco Principios de Coexistencia Pacífica

Derechos humanos occidentales son diferentes a los chinos

Derechos humanos supeditados al mantenimiento del orden

Soberanía y seguridad del país en primer lugar

No admisión de ninguna acción que infrinja las normas sobre las

relaciones internacionales

No doblegamiento del pueblo chino bajo presión alguna

China, uno de múltiples polos en el mundo

No importa lo que otros países digan de China

韬光养晦 (pinyin: tao guang yang hui), “ocultar el brillo y

 esperar el tiempo en la oscuridad”

ANÁLISIS Para la transformación del orden Solución de problemas entre el

económico internacional: Norte y el Sur

Problemas del mundo: Paz

Relaciones Norte – Sur

Para cooperación Norte – Sur: Cooperación Sur – Sur

Métodos contradictorios de “Comunidad”

relaciones entre países:
“Política de bloques”

“Esfera de influencia”

Problema del desarrollo es: Problema entre Norte y Sur

Responsabilidad de desarrollados
y en desarrollo

Codependencia del cambio y el desarrollo

Política exterior depende de la Depende del mantenimiento del

estrategia de desarrollo: crecimiento

Mantenimiento del orden en Cumplimiento del deber para con

China: el mundo

OBJETIVOS Problemas en el comercio Transferencia de tecnologías

exterior a resolver:
Apertura de nuevas vías de
comercio

Unidad del pueblo chino con los otros pueblos del mundo

Progreso de la humanidad

Asuntos que deben realizarse Nuevo orden económico

simultáneamente: internacional

Nuevo orden político

internacional

POLÍTICAS Desarrollo activo de relaciones y Económicos

contactos:
Culturales
 Apertura: Fomento de intercambios
internacionales

Asimilación de experiencias
internacionales

Zonas en litigio: Desarrollo, luego problemas de

soberanía

Persistencia en la promoción de los intercambios con todos los países

sin distinción
Fuente: elaboración propia en base a discursos escogidos pronunciados por Deng
Xiaoping entre 1975 y 1992.

2.2. Jiang Zemin.

Luego de asumir como Presidente de la Comisión Militar Central del PCC en

noviembre de 1989, Jiang Zemin sucedió a Deng Xiaoping como líder supremo de
China. Jiang elaboró el Pensamiento de la Triple Representatividad, según el cual el
Partido debe representar las inquietudes de las fuerzas productivas avanzadas (sector
empresario), la orientación del desarrollo de la cultura avanzada (sociedad de mercado),
y los intereses fundamentales de la población (demandas populares). La Triple
Representatividad busca (nótese la vigencia del Pensamiento) el compromiso de los
políticos chinos con el desarrollo de políticas acordes a las transformaciones de China a
partir de la reforma y apertura. Es de este modo que Jiang constituyó el período de
ajuste del Estado chino con el nuevo paradigma social y productivo que había
inaugurado Deng.
El gobierno de Jiang fue contemporáneo al auge de la multipolarización
(resultado de la implosión de la Unión Soviética), y de la globalización (con el impacto
de las políticas neoliberales y el comienzo de la Revolución Digital a nivel global).
Estos fenómenos supusieron la fijación de nuevas metas: la democratización de las
relaciones internacionales, a fin de lograr la representación genuina de los intereses de
todos los países en los organismos multilaterales, y la diversificación de los modelos de
desarrollo, fruto del sincretismo entre los modelos socialistas que colapsaron a
principios de los años noventa y el capitalismo globalizado. Este último objetivo fue
propuesto como una forma de proyectar el propio sistema chino en el exterior, en una
muestra de la viabilidad de los modelos económicos pragmáticos, no comprometidos ni
con el capitalismo ni con el comunismo en sus concepciones más obtusas.
Con el fin de contribuir al contexto de pluralización de las relaciones políticas y
económicas en el mundo, Jiang contribuyó a la nueva diplomacia china con nuevos
métodos de relacionamiento con el extranjero: la convergencia de intereses (para
conseguir más plataformas de diálogo con otros actores del sistema internacional, hoy
popularizadas como foros), la multilateralidad en los organismos internacionales (para
disminuir el peso relativo de los países del Norte mundial en los mismos), y la
diplomacia popular (para añadir el componente social y cultural a la política exterior, y
de ese modo estrechar los lazos no solo con otros Estados, sino también con otros
pueblos).
 A continuación, se muestran en el cuadro 2 los principales lineamientos de la
política exterior contenidos en el Pensamiento de la Triple Representatividad.

Cuadro 2.
PRINCIPIOS Justicia y racionalidad

Política: Consultas conjuntas

Economía: Desarrollo conjunto

Cultura: Florecimiento común

Seguridad: Confianza mutua

Beneficio recíproco

Igualdad y coordinación

Resolución de conflictos a través

de diálogo y colaboración

Combate contra: Hegemonismo

Políticas de fuerza

Renuncia a hegemonismo y expansionismo

Respeto mutuo

Autodeterminación

Consultas entre países en pie de igualdad

Independencia

Igualdad completa

No intervención

Defensa de los intereses comunes de la humanidad

OBJETIVOS Multipolarización mundial: Coexistencia armoniosa

Estabilidad de la comunidad
internacional

Globalización económica: Prosperidad conjunta

Beneficios de todos
 Nuevo orden político internacional

Democratización de las relaciones internacionales

Diversificación de las modalidades de desarrollo en el mundo

POLÍTICAS Terrorismo: Cooperación antiterrorista

Relaciones exteriores: Mejoramiento de relaciones con

los países desarrollados

Consideración de los intereses de

todos los países

Convergencia de intereses
comunes

Solución apropiada de
divergencias

Relaciones con vecinos: Buena vecindad

Amistad

Buena fe

Compañerismo

Cooperación regional

Relaciones con el tercer mundo: Unión y cooperación

Comprensión y confianza
recíprocas

Ayuda y apoyo mutuo

Ensanchamiento de áreas de
cooperación

Multilateralidad: Dinamismo en actividades

diplomáticas

Desempeño del papel en la ONU

Apoyo a los países en vías de

desarrollo en los organismos
multilaterales
 Intercambios y cooperación con partidos y organizaciones extranjeras
e internacionales

Diplomacia popular: Intercambio cultural y amistad

con los otros países
Fuente: elaboración propia en base al informe presentado por Jiang Zemin ante el XV
Congreso Nacional del PCC.

2.3. Hu Jintao.

Después de suceder a Jiang como Secretario General del PCC, Hu se convirtió

en el líder supremo de la tercera generación. Como sus antecesores, desarrolló un
concepto característico de su gestión: la Teoría de la Concepción Científica del
Desarrollo. La misma se basa en la profundización de la reforma y la apertura,
corrigiendo sus aspectos más deficitarios para lograr un desarrollo comprehensivo,
equilibrado y sustentable, a fin de lograr una sociedad armoniosa.
Los grupos sociales de la China de comienzo de siglo se habían disociado
fuertemente entre sí, con un grupo resultando el gran ganador de la reforma y apertura
por su acceso al control de los medios de producción y comercialización, así como su
acceso a los mercados extranjeros. Por otro lado, la vasta mayoría del pueblo chino veía
su calidad de vida aumentar en una muy pequeña magnitud, en lo que era percibido
socialmente como el restablecimiento de la desigualdad estructural que el régimen
comunista preconizaba destruir.
Con arreglo al apaciguamiento la situación social y al control de la creciente
tendencia a la desigualdad, Hu concibió la Concepción Científica del Desarrollo como
una doctrina para reafirmar el socialismo con peculiaridades chinas, para que la
estrategia de desarrollo no se inclinara demasiado hacia el capitalismo irrestricto.
Curiosamente, esta Concepción halló su eco en la política exterior de Hu en la forma de
la noción de un “mundo armonioso”, por la que se procuraba diferenciarse de las
políticas imperialistas de los Estados Unidos de la época, y de las tribulaciones que
causaría la crisis financiera de 2008. Como políticas centrales, Hu introdujo los
principios de que China no buscaría desarrollarse en perjuicio de otros países (como sí
lo hacía el capitalismo global), ni participar de una carrera armamentista frente a las
amenazas externas (como sí lo hacía Estados Unidos), y procuraría desarrollar
mecanismos para garantizar el beneficio mutuo de sus intercambios comerciales y
financieros con otros países, a fin de que todos disfrutasen de ganancias compartidas
(como no lo permitían los países del Norte).
Si bien las políticas de Hu resultaron eficientes medidas paliativas para el
contexto internacional en que se desarrollaron, la falta de una perspectiva propositiva
clara para el futuro y objetivos concretos que guiaran una política a largo plazo
diferenciada, decantaron en la pobre repercusión de la Teoría de la Concepción
Científica del Desarrollo, que resultaría eclipsada por su sucesora.
A continuación, se muestran en el cuadro 3 los principales lineamientos de la
política exterior contenidos en la Teoría de la Concepción Científica del Desarrollo.

Cuadro 3.
PRINCIPIOS Cinco Principios de Coexistencia Pacífica
 Imparcialidad y justicia

Igualdad de todos los países

Autodeterminación

No intervención

Resolución pacífica de disputas

Renuncia al desarrollo en perjuicio de otros países

Política defensiva y no armamentista

Renuncia al hegemonismo y al expansionismo

Beneficio mutuo

Ganancia compartida

Desarrollo autónomo de los países

OBJETIVOS Desarrollo conjunto

Convergencia de intereses

Cierre de la brecha entre el Norte y el Sur

POLÍTICAS Integración de intereses

Cooperación en materia de seguridad

Tener en cuenta a los países en vías de desarrollo

Ampliación del acceso al mercado para los actores económicos

Mejoramiento del sistema Liberalización y facilitación del

comercial y financiero: comercio e inversión

Consulta y colaboración para la

resolución de disputas

Países desarrollados: Diálogo estratégico

Acrecentar confianza mutua

Profundizar cooperación
 Vecinos: Buena fe

Compañerismo

Buena vecindad

Amistad

Cooperación pragmática

Cooperación regional: Paz y estabilidad

Igualdad y confianza mutua

Países en vías de desarrollo: Unidad y cooperación

Participación en asuntos multilaterales

Intercambios y cooperación con partidos y organizaciones

Fuente: elaboración propia en base al informe presentado por Hu Jintao ante el XVII
Congreso Nacional del PCC.

2.4. Xi Jinping

Xi asumió el liderazgo de China el 15 de noviembre de 2012. Desde entonces,

ha transformado profundamente las doctrinas rectoras en prácticamente todas las áreas
del Estado. Desafiado por la ralentización del crecimiento y las nuevas prácticas
culturales fruto del advenimiento de la primera generación criada en el contexto de la
Revolución Digital, los millenials, Xi se enfrentó desde el principio a la tarea de lograr
la denominada revitalización de la nación china. Dicho objetivo se condesaría en la
noción del sueño chino, que busca colocar una ambiciosa meta que estimule a las
nuevas generaciones de chinos para que trabajen en pos del engrandecimiento nacional,
a la vez que se hace frente a la problemática del envejecimiento poblacional.
El espíritu reformista del Pensamiento de Xi Jinping comporta necesariamente la
fijación de nuevos objetivos como método para mantener la hegemonía del Partido, que
depende del bienestar y contento social. El más inmediato de estos objetivos es la
consecución del plan para lograr una sociedad modestamente acomodada, propuesto por
Hu Jintao, para el año del centenario de la fundación del PCC en 2021.
En vistas al mayor peso relativo que ha logrado acaparar China respecto al
comienzo de la reforma y apertura, Xi planteó un viraje en el posicionamiento del país
en el sistema internacional, para sacar más provecho a su capacidad de ejercicio del soft
power. Este viraje se concentra principalmente en torno a tres ejes.
Primero, la reforma del sistema internacional. De acuerdo con esta, China planea
implantar entre los valores del sistema internacional los conceptos de: ganar-ganar (win-
win), es decir, la eliminación de las prácticas abusivas de los grandes países que
impliquen un perjuicio para sus contrapartes más pequeñas; equidad, que involucra una
adecuada representación y respeto en el arena internacional de todos los países, sin
importar su peso relativo; codisfrute, que procura la consideración del bienestar de
todos los pueblos del mundo por parte de la sociedad internacional, para así no castigar
a naciones por las faltas cometidas por sus Estados; desarrollo equilibrado, para que se
revierta el proceso de concentración de riqueza solo por algunos países y se contribuya a
cerrar la brecha entre los grandes países y los que aún se encuentran en vías de
desarrollo. La consecución de estos objetivos ya no es visto como un programa sugerido
como lo era bajo la política implantada por Deng Xiaoping sobre mantener un bajo
perfil en el escenario internacional, sino que la nueva diplomacia de gran país con
peculiaridades chinas se convierte en un agente activo para su implementación efectiva
en los regímenes internacionales.
Segundo, la transformación de la autopercepción. Quizás el cambio más
significativo en la estructura ideológica del Partido (y el Estado), el descarte de la
doctrina de tao guang yang hui marca un quiebre con el posicionamiento que había
adoptado la RPC frente al mundo desde la época de Deng Xiaoping. Tal logro solo ha
sido posible gracias a: el enorme peso relativo que China ha concentrado debido a sus
astronómicas tasas de crecimiento que la llevaron a ser la segunda economía del mundo
-con perspectivas de alcanzar el primer puesto-; la efectividad de la nueva diplomacia
china que le ganó capacidad de ejercer una influencia asertiva en Asia y de cultivar muy
buenas relaciones con el resto del mundo; y el declive del peso relativo de las potencias
occidentales, que permitió la formulación de una nueva categoría de países líderes con
capacidad de veto en los asuntos de alta política: los grandes países. La asunción del rol
de gran país responsable impacta directamente en el rol de China en los organismos
multilaterales, entre los cuales se destaca por su relevancia la Organización de las
Naciones Unidas, en cuyo seno la RPC busca ejercer un papel más significativo y
efectivo. Ello se corrobora en las intenciones chinas de hacer uso de los diferentes
mecanismos de diálogo y cooperación que la ONU facilita para hacer frente no solo a
las inequidades entre los países miembro, sino también a las nuevas amenazas que se
mecen sobre toda la sociedad internacional. La aceptación de su condición de gran país
incentivó, asimismo, la ICRS, proyecto cuya envergadura no podría ser asumida sino
por una potencia de la estatura de China. La potencialidad del alcance económico y
político que posee la Iniciativa muestra las intenciones de Xi de expandir la influencia
china a todo el mundo, haciendo uso para ello de su nueva diplomacia y del potencial
expansivo del capital chino.
Tercero, la convergencia económica. La búsqueda de integración de intereses
pensada por sus antecesores resulta insuficiente para el proyecto de Xi, que mediante su
Iniciativa busca converger en los intereses ya no solo comerciales y de los
inversionistas, sino que se amplía hacia la materialización de proyectos de
infraestructuras y la integración financiera, procurando el desarrollo conjunto, y la
independencia de las políticas monetarias, respectivamente. El pregón de la integración
económica y las zonas de libre comercio configuran un nuevo objetivo de la política
china: utilizar la globalización como un medio para eliminar completamente las
fronteras en la economía mundial. Ello no significa otra cosa que el imperio del
mercado en las relaciones internacionales.
A continuación, se muestran en el cuadro 4 los principales lineamientos de la
política exterior contenidos en el Pensamiento de Xi Jinping.

Cuadro 4.
PRINCIPIOS Paz mundial

Desarrollo común
 Cinco Principios de Coexistencia Pacífica

Respeto mutuo

Cooperación

Ganar-ganar

Autodeterminación

Equidad y justicia internacionales

No intervención

Renuncia al desarrollo en perjuicio de otros países

No renuncia a ningún derecho de China

Política defensiva

Renuncia al hegemonismo y al expansionismo

Política exterior independiente

Gobernanza global: Deliberación en común

Construcción en conjunto

Codisfrute

Igualdad entre todos los países

China, gran país responsable

OBJETIVOS Convergencia de intereses con todos los países

Democratización de las relaciones internacionales

ONU con papel activo contra las amenazas

Reforma y construcción del sistema internacional

Representación de los países en vías de desarrollo

POLÍTICAS Grandes países: Coordinación y cooperación

Estabilidad general

Desarrollo equilibrado
 Vecinos: Buena fe

Sociedad

Amistad

Sinceridad

Beneficio mutuo

Inclusión

Países en vías de desarrollo: Sinceridad

Honestidad

Afinidad

Franqueza

Partidos y organizaciones Intercambio y cooperación

políticas:

Organizaciones internas: Más contactos con el exterior

Construcción con puertas abiertas

Franja y Ruta de la Seda

Plataformas de cooperación Coordinación de políticas

internacional:
Conexión de infraestructuras

Fluidificación del comercio

Integración financiera

Comprensión mutua entre los

pueblos
Fuente: elaboración propia en base al informe presentado por Xi Jinping ante el XIX
Congreso Nacional del PCC.

3. El Pensamiento de Xi Jinping.

La premisa básica alrededor de la cual se estructuró el Pensamiento de Xi

Jinping es el reconocimiento de los cambios ocurridos en el orden internacional, y la
insuficiencia de las políticas chinas para enfrentarlos. Como se mencionó anteriormente,
la política exterior china revuelve alrededor de la reforma y apertura, conceptos
instalados en el núcleo de la doctrina de PCC por Deng Xiaoping en la década de los
ochenta. Si bien su validez no es puesta en duda por Xi (de hecho, todo lo contrario, en
tanto busca blindarlos), no proporcionan una completitud de los instrumentos
ideológicos y técnicos para afrontar los nuevos desafíos. Desde este punto de vista, -y
sumando el bagaje ideológico acumulado desde los ochentas hasta la actualidad-, Xi
reconoce las falencias del pensamiento del Partido y se propone enmendarlas en pro de
mantener la estabilidad y desarrollo de la China, en tanto que comunista.
Los principales desafíos que presenta el mundo contemporáneo para los
principios de reforma y apertura es el de poder hacer frente a las demandas de un
público cada vez más abierto al mundo e informado. Así, la clásica contradicción
principal270 vira del dilema entre la producción social atrasada y la satisfacción de las
necesidades del pueblo, a uno entre el desarrollo desequilibrado e insuficiente y las
necesidades crecientes del pueblo por una vida mejor. Este reemplazo significa el
descarte de la política de “una prosperidad temprana y común” propugnada por Deng, y
que implicaba la tolerancia del enriquecimiento de una porción de la población en tanto
ello contribuyera al crecimiento económico. Esa política permitió a China duplicar su
PBI per cápita cada diez años, pero asimismo incrementó abruptamente la desigualdad
en la sociedad china. Esta contradicción ya resultaba obvia durante el gobierno de Hu,
que en respuesta formuló su Concepción Científica del Desarrollo. No obstante, sus
esfuerzos no fueron suficientes para paliar la creciente percepción de inequidad de los
ciudadanos chinos, que entienden, se encuentra en abierta confrontación con la
ideología marxista-leninista que pregona el Partido.
Si bien el aparato de censura china es uno de los más aceitados y efectivos del
mundo, la llegada del internet proveyó de un medio innovador para la expresión de los
chinos, es decir, una libertad sin precedentes para ellos. Las nuevas capacidades de
comunicación, sumadas a las fuentes de información sinnúmero han hecho mella en la
sociedad, y aunque el Partido no se ve directamente amenazado por ello, sí encuentra su
legitimidad socavada por la desilusión e indiferencia que aquella le demuestra. En base
a este pronóstico, Xi modificó algunas directrices de la política nacional para contribuir
a la reversión de la tendencia de ampliación de la desigualdad, diagramando un
desarrollo sostenible que contribuya a la realización de la sociedad modestamente
acomodada. La hoy mayoritaria clase media ya no es adepta a la idea del desarrollo
“cueste lo que cueste”, y sus demandas han sido aprovechadas por Xi para formular una
nueva idea de sociedad, ya no austera como solía mandarlo el maoísmo o tolerarlo el
dengismo, sino vibrante, cosmopolita y vanguardista, en línea con un mundo progresista
que hace del liberalismo su bandera. Si bien la perpetuación del alma viva de Mao es un
mandato indeclinable del Partido, las palabras de Sun Yat-sen también hallan asidero en
el Pensamiento de Xi Jinping, en tanto “la tendencia del mundo es majestuosa; los que
sigan la tendencia prosperarán y los que vayan en contra, perecerán” (Xi, 2014, p. 330).
El análisis de Xi sobre cuál es la tendencia del mundo en la actualidad se resume
en la siguiente declaración:
“La multipolarización mundial, la globalización económica, la informatización
social y la diversificación cultural están desarrollándose en profundidad; se
impulsa rápidamente la transformación tanto del sistema de la gobernanza global
como del orden internacional; los vínculos y la interdependencia entre los países
son cada vez más profundos; y en el plano internacional, la correlación entre las

270
Concepto del marxismo-leninismo chino que alude al problema fundamental que enfrenta el
pueblo chino en un momento determinado de su historia, y que precisa una solución integral y
expedita por parte del Partido.
 diversas fuerzas tiende a un mayor equilibrio, todo lo cual confiere un carácter
irreversible a la tendencia general al desarrollo pacífico.”271
A continuación, se escudriñarán los cuatro procesos simultáneos que menciona
Xi, indicando los principios, objetivos y políticas que ha adoptado China en
consecuencia.

3.1. Multipolarización mundial.

Un proceso que viene consolidándose desde la caída del bloque soviético, Xi

define la multipolarización, como aquel que lleva a la situación en la que “ningún país o
grupo de países puede dominar los asuntos del mundo sin la ayuda de nadie” (Xi, 2014,
p. 336). Si bien en la actualidad el sistema internacional se encuentra más cercano a la
configuración multipolar que a cualquier otra, Xi no deja de percibir la influencia que
los actores estatales ejercen sobre el sistema como circunstancial, y por ende también su
estructura es susceptible a cambios que pueden modificar la configuración dada. Por
esta razón, China se ve persuadida a incrementar sus esfuerzos en el perfeccionamiento
y la estabilidad multipolar, configuración que percibe como más adecuada para el
desarrollo de la paz. En esa sintonía, considera que la tendencia del mundo en esta era
está caracterizada por la paz, el desarrollo, la cooperación y el beneficio mutuo (Xi,
2014, p. 404). Dicho caracterización del panorama internacional lleva a delinear una
axiología de las relaciones internacionales dialoguista y no intervencionista:
“hemos de insistir siempre en la igualdad, la democracia, y la inclusividad.
Debemos respetar el derecho de los países a elegir su sistema social y camino de
desarrollo, y respetar la diversidad de las civilizaciones. Los países, sean grandes
o pequeños, poderosos o débiles, pobres o ricos, son miembros por igual de la
comunidad internacional. Los asuntos internos de un país los decide su propio
pueblo mientras que los asuntos internacionales deberán ser abordados por todas
las naciones mediante consultas” (Xi, 2014, p. 398).
En consonancia con lo expuesto, el principal objetivo que se propone Xi es el
logro del desarrollo pacífico generalizado alrededor del mundo, meta operacionalizada a
través de la ICRS. Las políticas que apuntalan la Iniciativa se inspiran en el
antihegemonismo y la autodeterminación:
“En las últimas décadas, China se ha adherido constantemente a la política
exterior independiente y de paz, y ha enfatizado siempre que su política exterior
tiene el propósito de salvaguardar la paz mundial y promover el desarrollo
común. China ha declarado repetidas veces que se opone a toda forma de
hegemonismo y políticas de fuerza, no interviene en los asuntos internos de otros
países y jamás pretenderá la hegemonía ni la expansión. Así lo hemos
establecido en las políticas, diseñado en lo institucional y así hemos actuado
siempre en la práctica. China defenderá sin vacilación su soberanía, seguridad e
intereses de desarrollo. Ningún país debe esperar que China trague el amargo
fruto de que socave su soberanía, seguridad e intereses de desarrollo.” (Xi, 2014,
p. 331).

3.2. Globalización económica.

271
Fragmento extraído del discurso pronunciado por Xi Jinping ante el XIX Congreso Nacional
del PCC en Beijing, 18 de octubre de 2017.
 La reforma y la apertura de China coincidió con el auge del paradigma
neoliberal en el mundo, que originó la globalización en tanto que fenómeno económico
caracterizado por “una economía mundial basada en el desarrollo y la innovación, la
interrelación del crecimiento y la integración de los intereses de los diversos países, y
[el mantenimiento y desarrollo] firme de una economía mundial abierta” (Xi, 2014, p.
412). La aceptación de la globalización como la fuerza impulsora del desarrollo en
China vino dada por la política de Deng, por lo que país estuvo décadas equilibrando la
dicotomía de tener un mercado abierto hacia el mundo y socializado (planificado) hacia
el interior. Las reformas de Jiang sirvieron para la incorporación de la clase empresaria
al mercado interno, así como la asimilación de ciertas prácticas capitalistas que
incentivaron la movilidad social. Dichas reformas fueron profundizándose en los años
siguientes para continuar resolviendo los dilemas que el sincretismo económico iría
revelando, casi siempre en favor del abstrato capitalista. Mientras el modelo económico
estaba orientado principalmente a las exportaciones, el mercado interno podía verse
limitado por la injerencia estatal sin mayores dilaciones. No obstante, para
cumplimentar la realización de una sociedad modestamente acomodada en el corto
plazo, y la del sueño chino en el largo, Xi viró la concepción del modelo de desarrollo
de las exportaciones al mercado interno, necesitando para ello liberalizarlo por
completo. Así es que durante el XVIII Congreso Nacional del PCC, se determinó el
papel decisivo del mercado (Xi, 2014, pp. 145-148). El cambio del adjetivo de “papel”
de “básico” a “decisivo” marcó el punto de inflexión en el que China asimiló y
entronizó las leyes del mercado como únicas distribuidoras de recursos en su economía.
Si bien el rol de veedor y controlador del Estado se mantiene, la liberalización de un
mercado de más de 1.400 millones de consumidores contribuye fuertemente al ímpetu
del proceso de globalización, por lo que, debido a la interdependencia consolidada,
“China prospera solo cuando el mundo hace lo mismo. […] La economía china está
integrada en muy alto grado a la economía mundial” (Xi, 2014, pp. 79-80, 415).
Siguiendo la estrategia de desarrollo con puertas abiertas, Xi enuncia que:
“Nuestro desarrollo es abierto e insistiremos en la apertura al exterior como
política básica del Estado. También ampliaremos la apertura de la estrategia de
beneficio mutuo y elevaremos constantemente el nivel de nuestra economía
abierta. […] China seguirá aplicando una política exterior independiente y de
paz, alineará los intereses del pueblo chino a los intereses comunes de otros
pueblos, y trabajará con los países del mundo en el fortalecimiento de la
coordinación de las políticas macroeconómicas, la oposición al proteccionismo,
la mejora de la gobernación de la economía global y la promoción del
crecimiento económico del mundo” (Xi, 2014, p. 401)
Las ambiciones de China por liderar la tendencia globalizadora de cooperación
para el desarrollo conjunto ha abierto la puerta para la política de convergencia
económica, entendida la misma como la coordinación y subsecuente integración de
políticas económicas entre todos los países que estén dispuestos a hacerlo, para
contribuir a la eliminación de todo tipo de barrera, ya no solo para el comercio y la
inversión, sino también para las finanzas, la infraestructura y la equiparación de
variables macroeconómicas. La proposición de converger intereses, originada en los
años noventa, fue incrementando su seriedad y responsabilidad para consolidar un clima
internacional en el que:
“los países pueden mantener intercambios de opiniones sobre estrategias y
medidas de desarrollo económico y, partiendo del principio de buscar puntos
comunes y archivar las diferencias, elaborar mediante consultas, planes y
 medidas impulsores de la cooperación […], y dar “luz verde” a la fusión
económica […] en términos de políticas y leyes” (Xi, 2014, p. 356).
Finalmente, como corolario a la política de acercamiento a todos los actores
internacionales, Xi reivindica la multilateralidad como mecanismo de diálogo y
cooperación para ampliar la calidad y cantidad de regímenes internacionales de
integración mediante los cuales se pueda aportar al desarrollo conjunto sostenible. A
propósito de ello, Xi declara que:
“vamos a coordinar la apertura y cooperación bilateral y multilateral, así como
regional y subregional, acelerar la aplicación de la estrategia de las zonas de
libre comercio y promover la comunicación y los intercambios con nuestros
países vecinos” (Xi, 2014, p. 429).

3.3. Informatización social.

La Revolución Digital ha transformado a todas las sociedades del mundo,

informándolas y acercándolas hasta el punto en que “la humanidad, viviendo en la
misma aldea global, en el mismo tiempo donde convergen la historia y la realidad, se
levanta como una comunidad de destino donde cada uno de nosotros porta algo de los
otros” (Xi, 2014, p. 336). El desdibujo de las fronteras gracias a la universalidad de
internet hace que las relaciones sociales trasciendan a los Estados y se conjuguen
formando lo que se denomina “aldea global”: la comunidad humana provista de un
ethos cibernético. Xi concibe a la comunidad de destino como el corolario de este
proceso de informatización. Se entiende por ella al resultado ulterior a largo plazo del
acercamiento de los individuos en todo el mundo: la combinación de las sociedades
humanas en un crisol de culturas que formen la civilización como un todo en armonía
sin uniformidad (Xi, 2014, p. 324).
En China, la informatización de la sociedad, combinada con la movilidad social
y el subsecuente auge de la clase media, ha dado lugar a la formulación del sueño chino,
sobre el cual Xi predica lo siguiente:
“La realización de la gran revitalización de la nación china es el sueño más
grandioso del pueblo chino de la era modera, lo llamamos ‘el sueño chino’, y su
contenido básico es materializar la prosperidad del país, la revigorización de la
nación y la felicidad del pueblo. […] El sueño chino que vamos a realizar no
solo creará bienestar para el pueblo chino sino para todos los pueblos” (Xi, 2014,
p. 339).
La posesión de un sueño común es visto como una herramienta agrupadora por
Xi, que relanza las aspiraciones de los chinos en un objetivo compartido por el que
todos deben luchar y esmerarse, contribuyendo así a la paz social en pos del desarrollo.
Debido a la universalidad del enunciado del sueño chino, este puede expandirse a todo
el mundo, para ser compartido por todas las nacionalidades como una noble empresa
por la que vale la pena el esfuerzo. A través de dicha retórica es que Xi busca expandir
la influencia del pensamiento chino a través de las fronteras, como complemento al
diálogo político y la cooperación económica. La promoción de la solemnidad del sueño
chino buscar fomentar:
“La perseverancia en el impulso de la construcción de una comunidad de
destino de la humanidad. El sueño del pueblo chino está íntimamente ligado al
de los demás pueblos del mundo, por lo que en la materialización del sueño
 chino no podemos permitirnos prescindir de un entorno internacional pacífico y
de un orden internacional estable.”272

3.4. Diversificación cultural.

El tránsito de los pueblos del mundo hacia una comunidad de destino

compartido conlleva el encuentro de diferentes culturas y promueve el intercambio entre
ellas, contribuyendo a la informatización de las sociedades sobre sus contrapartes y
promoviendo el respeto mutuo como valor de cambio entre ellas. Xi considera a la
diversificación de las culturas del mundo como un fenómeno inherente a la
contemporaneidad, y como tal, un asunto a aprovechar para el desarrollo de una
diplomacia china en tanto sea abierta y receptiva. A tal efecto, Xi considera que:
“debemos promover que las civilizaciones diferentes se respeten y coexistan en
armonía, para lograr que los intercambios y el aprendizaje mutuo entre ellas se
conviertan en los puentes que ayudan a fomentar la amistad entre los pueblos del
mundo, en fuerza motriz de la sociedad humana y en el lazo que consolida la paz
mundial” (Xi, 2014, p. 325)
El interés por acercar posiciones con las sociedades civiles y no tan solo con los
Estados extranjeros encuentra su explicación en la consideración de que las relaciones
cordiales mutuas exceden (y anteceden) a la cooperación política y económica. Los
intercambios culturales, académicos y artísticos constituyen una excelente carta de
presentación para los ciudadanos extranjeros, que son cada vez más cosmopolitas y
ávidos por el aprendizaje de nuevas costumbres e idiosincrasias. Esta avidez es
capitalizada por China en beneficio de su estrategia de desarrollo, en tanto “la amistad
profunda entre los pueblos es la fuerza del desarrollo de las relaciones interestatales.
[…] Cuantos más amigos se tenga, más prosperará la reforma y apertura de China” (Xi,
2014, pp. 342, 434).
La estrategia cultural de acercamiento al extranjero se representada en la
perspectiva multidimensional de la diplomacia (Xi, 2014, p. 365), que consagra a la
diplomacia popular como un método válido de labor diplomática realizado no solo por
el personal especializado, sino por los mismos ciudadanos chinos, que ofician de
“embajadores populares” del país. La presentación de una China amistosa en todas sus
dimensiones constituye el núcleo de la nueva diplomacia china bajo la era de Xi, quien
al respecto enuncia:
“Espero que […] desempeñen mejor el papel de embajadores populares en el
intercambio amistoso entre China y los países foráneos, relaten mejor la historia
china y difundan la voz de China por las formas y vías que los extranjeros
puedan escucharla, comprenderla y aceptarla, a fin de que el mundo entienda y
apoye más a China” (Xi, 2014, p. 75).

4. La Iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda y la nueva diplomacia china.

En septiembre y octubre de 2013, Xi Jinping anunció los proyectos del Cinturón

Económico a lo largo de la Ruta de la Seda y la Ruta de la Seda Marítima del Siglo
XXI, respectivamente, como mecanismos de cooperación económica e integración de
los mercados de Asia y Europa. Al año siguiente, ambos proyectos se habían
sistematizado en un solo megaproyecto denominado Iniciativa del Cinturón y Ruta de la
Seda o Una Franja, Una Ruta, entre otros nombres adoptados en la traducción al

272
Ídem.
español. El megaproyecto está fundamentado en lo que Xi denomina los “valores de la
Ruta de la Seda”, en alusión a la red de comercio que históricamente unió China con los
países a su oeste. Estos valores son la paz y cooperación, la apertura e inclusividad, el
aprendizaje y toma de referencia mutuos, el beneficio mutuo y ganar-ganar, es decir, los
mismos que adoptados como principios de la política exterior en el Pensamiento de Xi
Jinping. Así, en un primer momento la Iniciativa fungió como herramienta discursiva
para consolidar el Pensamiento hacia el interior del país, y publicitarlo hacia el exterior.
A medida que adquiría popularidad entre los países asiáticos -y, por ende, mayor
relevancia en la escena internacional-, operacionalizaba sus objetivos en proyectos
concretos en los países involucrados, y era dotado de más presupuesto, la Iniciativa
probó ser una efectiva punta de lanza de la política exterior de Xi, consolidando la
figura de este como líder entre sus pares y obteniendo los permisos y apoyos necesarios
para transformar el megaproyecto en realidad. Su éxito vino dado por la transformación
en un proceso de “bola de nieve”, que llevó a muchos países a solicitar voluntariamente
su incorporación en el proyecto. Así ya para 2015 los países africanos eran incorporados
a los documentos oficiales chinos como parte de la Iniciativa, y ese mismo año se
desarrolló la primera Reunión Ministerial del Foro China-CELAC, que amplió la
perspectiva hacia el continente americano. Al llegar a abarcar a países de los cinco
continentes en una agenda completamente abierta a nuevos integrantes, la Iniciativa se
convirtió en el principal proyecto del mundo y en el núcleo de la diplomacia económica
china.
La presentación de China como un benefactor capaz de impulsar el crecimiento
nacional atrajo a los países en vías de desarrollo, en tanto ven en el gigante asiático a
una potencia con enormes capacidades de financiamiento al mismo tiempo que es un
importante aliado contra el hegemonismo de potencias regionales o de los Estados
Unidos. El doble beneficio -en lo económico y lo político- consolidó a China como el
“campeón” del Sur mundial ante los países pequeños. Por su parte, los grandes países
son obligados a tomar conciencia del rol cada vez más preponderante de China en el
sistema internacional, y a reconocer su carácter de futura primera potencia económica
mundial, figura nada desdeñable para un país que hasta 1980 se encontraba sumido en la
pobreza extrema. Su extraordinaria capacidad de crecimiento causó, en suma, la
atracción de los pequeños países y el respeto de los grandes, en un contexto que aún
luce prometedor para el incremento de la influencia china por doquier.
Los objetivos delineados en 2015 para la Iniciativa son: establecer y reforzar
relaciones de socio interconectadas e intercomunicadas entre los países a lo largo de las
rutas, estructurar redes de interconexión e intercomunicación omnidireccionales, a
múltiples estratos y de tipo complejo, materializar el desarrollo de múltiples elementos,
independiente, equilibrado y sostenible en todos los países a lo largo de las rutas. 273 La
integralidad del proyecto presenta un obstáculo para las perspectivas reales de poder
llevar a cabo todo lo propuesto; no obstante, su flexibilidad dota de una cláusula de
rescate ante los imprevistos, en una estrategia de China para poder implementar las
etapas del proyectos según resulte conveniente de acuerdo al contexto económico y
político. El pragmatismo que caracteriza a la política china no fue dejado fuera de la
proyección de la Iniciativa, y es por ende capaz de fragmentar su consecución sin
perjudicar su espíritu universalista.
La ICRS, en suma, se basa en los ideales de la multilateralidad como único
mecanismo viable para el diálogo internacional, así como la complementariedad
económica derivada de la convergencia de los intereses de las partes, en un todo de

273
Véase Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China (2015).
acuerdo con los principios básicos de las relaciones internacionales. Dicha manera de
hacer política en la arena internacional está acompañada por el nuevo paradigma de la
diplomacia: la nueva diplomacia de gran país con peculiaridades chinas, heredera del
espíritu de la nueva diplomacia china de la reforma y apertura de Deng Xiaoping, e
irruptora en el mundo en tanto primera estrategia de China considerándose a sí misma
como un “gran país”. Esta consideración no es menor, sino que sintetiza el Pensamiento
de Xi Jinping en torno a la idea de una China con cualidades de potencia que aprovecha
su posición para consolidar su influencia en los organismos internacionales y en las
relaciones bilaterales, para promover su modelo de un mundo multipolar estable y
pacífico, y para impulsar su desarrollo a la par de sus socios económicos, en un marco
de desarrollo sustentable y conjunto. Para mantener la viabilidad de una estrategia tan
ambiciosa frente al mundo, Xi pensó a la nueva diplomacia como la de una potencia
mundial (con la influencia que ello conlleva), pero con objetivos cooperativistas y no
hegemonistas ni proteccionistas, rompiendo así con las características del resto de las
grandes potencias en el mundo. Los lineamientos de dicha labor diplomática son
resumidos como:
“la búsqueda de condiciones exteriores favorables para la reforma, el desarrollo
y la estabilidad de nuestro país, para defender la soberanía, la seguridad y los
intereses de desarrollo del Estado, para salvaguardar la paz y la estabilidad
mundiales y promover el desarrollo conjunto” (Xi, 2014, p. 368).

5. Conclusiones parciales.

A lo largo de este trabajo se ha buscado contrastar la nueva diplomacia china de

Deng Xiaoping, Jiang Zemin y Hu Jintao con la de Xi Jinping, denominada “de gran
país con peculiaridades chinas”. En virtud de ello, la contraposición de los principios,
objetivos y políticas que guiaron la diplomacia bajo cada gobierno permite concluir que
la principal transformación bajo Xi ha sido la apropiación de la cualidad de gran país,
rompiendo con décadas de una política de bajo perfil.
El Pensamiento de Xi Jinping se plasma en las relaciones internacionales a
través de la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda, un megaproyecto de alcance
mundial diseñado para proyectar los valores chinos de desarrollo pacífico y ganar-ganar,
beneficiar mutuamente a China y a los países que se sumen a la Iniciativa, y consolidar
el liderazgo de Xi dentro del PCC y de este en la RPC.
La nueva diplomacia china ha adoptado para ello nuevas características, que Xi
resume de la siguiente manera:
“Se ha promovido integralmente la diplomacia de gran país con peculiaridades
chinas y se ha configurado una disposición diplomática omnidireccional, de
múltiples niveles y multidimensional, lo que ha creado condiciones externas
favorables para el desarrollo de nuestro país.”274
A modo de corolario, es posible concluir que Xi ha sabido aprovechar las
características del panorama nacional e internacional de su tiempo para dar un nuevo
ímpetu a China en su desarrollo económico y en su posicionamiento en el mundo. La
perspicaz capacidad para comprender los desafíos presentes y de formular respuestas a
ellos en la forma de políticas concretas, demuestra una renovada destreza de la
conducción china para corresponder las expectativas sobre el país eficazmente. La ICRS
está en pleno desarrollo, y sus perspectivas son positivas en el marco de un sólido

274
Ídem nota 3.
liderazgo de Xi que promete renovadas prospecciones optimistas para la política, la
economía, la sociedad y la cultura de China.

6. Bibliografía y hemerografía.

COMISIÓN NACIONAL DE DESARROLLO Y REFORMA DE CHINA, (2015), Perspectivas y

acciones para promover la construcción conjunta de la Franja Económica a lo
largo de la Ruta de la Seda y de la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI,
recuperado de: http://www.fmprc.gov.cn/esp/zxxx/t1252441.shtml
DENG, X., (1983), Textos Escogidos de Deng Xiaoping (1975-1982), Beijing: Ediciones
en Lenguas Extranjeras.
DENG, X., (1993), Textos Escogidos de Deng Xiaoping, t. III (1982-1992), Beijing:
Ediciones en Lenguas Extranjeras.
JOINT COMMUNIQUE OF LEADERS ROUNDTABLE OF BELT AND ROAD FORUM, (16 de mayo
de 2017), Xinhua News Agency, recuperado de:
https://eng.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/13694.htm
TEXTO ÍNTEGRO DEL INFORME PRESENTADO POR HU JINTAO ANTE EL XVII CONGRESO
NACIONAL DEL PCCH, (25 de septiembre de 2012), Televisión Central de China,
recuperado de: http://espanol.cntv.cn/20120925/106231.shtml
TEXTO ÍNTEGRO DEL INFORME DE JIANG ZEMIN EN XVI CONGRESO DEL PCCH, (8 de
noviembre de 2002) recuperado de
http://spanish.china.org.cn/spanish/50593.htm
TEXTO ÍNTEGRO DEL INFORME PRESENTADO POR XI JINPING ANTE XIX CONGRESO
NACIONAL DEL PCCH, (3 de noviembre de 2017), Agencia de Noticias Xinhua,
recuperado de: http://spanish.xinhuanet.com/2017-11/03/c_136726335.htm
XI, J., (2014), La gobernación y administración de China, Beijing: Ediciones en
Lenguas Extranjeras.
 La negación de la otredad y la construcción del enemigo: desafíos y dificultades en
la problemática Palestina-Israel en la actualidad.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Autora: Pozzi, Carmen Raquel*

Correo electrónico: raquelpozzi@yahoo.com.ar

Área temática: Política Internacional

Resumen

En la segunda década del S. XXI el proceso negociador entre Palestina e Israel se

complejiza debido a las posturas ortodoxas adoptadas por el estado de Israel, el cual no
considera el reconocimiento de un estado binacional y rubrica a Hamas como el “terror
palestino”. Dicha actitud intransigente ejercida por Israel sobre los territorios palestinos
ha generado la reconciliación de dos fuerzas políticas antagónicas de Franja de Gaza y
Cisjordania: Al-Fatah y Hamas, en franca lucha contra el sionismo atentando contra la
posibilidad de pacificación en la región.

Las democracias occidentales construyen y reproducen conocimientos monolíticos del

mundo árabe, así como también fomentan retóricas discursivas, sustentando la
hibridación cultural e inhabilitando soluciones alternativas factibles de negociación, en
una tierra habitada por dos pueblos con identidades nacionales distintas. Dilucidar las
dificultades que enfrenta el Estado de Israel para aceptar a Palestina como estado
independiente con fronteras establecidas en 1967, apela a visibilizar la fase agonística
de negociación en el que se hayan los estados democráticos. El presente trabajo se
centra en observar este conflicto desde otra perspectiva ontológica, reconociendo la
otredad y la multiculturalidad del mundo árabe como solución política y aceptando las
diferencias como alternativa para el reconocimiento de la autodeterminación del pueblo
palestino.

Palabras claves

Estado binacional; Otredad; multiculturalismo; sionismo; Naqba; autodeterminación;

palestino; hegemonía.
 *Profesora en Historia. Universidad Nacional de Mar del Plata. Docente y
Columnista en análisis de Política Internacional en medios radiales: AM LU6;
medios televisivos: Canal 8 Programa Mardel Directo y prensa escrita: Diario La
Capital de Mar del Plata.

Introducción

El proceso de negociación entre Palestina e Israel fracasa por la negación del

Estado de Israel en torno a la existencia del problema palestino y el derecho a la
autodeterminación, complejizado por las posturas ortodoxas del actual primer ministro
israelí Benjamin Netanyahu. Más de medio siglo ha transcurrido desde la guerra de los
seis días -junio/1967- dónde la reconfiguración territorial de Israel fue consolidada a
través de la ocupación de Franja de Gaza; Sinaí egipcio; meseta Siria del Golán y
Cisjordania. La solución se aleja cada vez más desde el inicio del proceso de paz en
1991 en la Conferencia de Paz en Madrid como también en: los acuerdos de Oslo
septiembre 1993; Oslo II en l995; la cumbre de Wye River en Maryland, EE.UU y el
memorándum firmado por B. Netanyahu y Y. Arafat en octubre de 1998; el intento
fallido de Camp David II en el año 2000 entre el primer ministro Ehud Barak - Yassir
Arafat y Bill Clinton con los Parámetros de Clinton; la Hoja de Ruta de G. Bush 2003;
la cumbre de Annapolis 2007; las iniciativas de Paz de John Kerry 2013/2014 y las giras
de paz emprendidas por el ex presidente norteamericano, Barak Obama. La comunidad
internacional no ofrece viabilidad en las gestiones para solucionar el conflicto a través
de los múltiples organismos. Las posiciones irreconciliables del Estado de Israel, como
los partidos políticos que representan a Palestina –Hamás y Al Fatah- con retóricas
narrativas contrapuestas y retroalimentando la exclusión del otro con odios históricos y
animadversión, constituyen factores claves para comprender las dificultades que
atraviesa el proceso de paz entre Palestina e Israel.

La intromisión del presidente norteamericano Donald Trump con el

reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel y el traslado de la embajada
estadounidense desde Tel Aviv a Jerusalén, así como también las radicales respuestas
del presidente de la Autoridad Palestina Mahmud Abbás, multiplican la inquina. En
plena fase agonística de negociación entre Palestina e Israel, el idealismo político de las
democracias liberales se manifiesta a través del indentikit que construyen las posturas
individualistas occidentales y la distorsión de la meta-teorización europea275 reflejando
la noción de hegemonía con implicancias políticas en la identificación de lo imaginario
y construyendo teorías políticas que se basan en la negación del Otro. Habida cuenta
que la negación del Otro se convierte en el fetichismo de las identidades tanto palestino
como israelí, nos encontramos en laberintos simbólicos que impiden la resolución del
conflicto y que traumatiza dicho imaginario global, imposible de desandar sino es a
través de la vuelta al statu quo antes de la guerra de junio de l967.

275
Bhabha, K. Homi; El compromiso con la Teoría en: El lugar de la cultura, Edit. Manantial, Buenos
Aires, 3era. Edición, 2013, p. 39
 El presente trabajo analiza el conflicto desde otra perspectiva ontológica,
reconociendo la otredad y la multiculturalidad del mundo árabe como solución política,
y aceptando las diferencias como alternativa, partiendo del reconocimiento de las
diferencias culturales y sus ambivalencias, en el intento por dominar en nombre de la
supremacía cultural producida en sí misma, sólo en momentos de la diferenciación. El
objetivo propuesto (nueva perspectiva ontológica) se estructurará sobre el
reconocimiento de la diferencia cultural y la necesidad de institucionalizarla de manera
eficaz como disciplina, para ello es preciso apelar a categorías conceptuales tales como
forcluido,276 donde el significante que ha sido expulsado del imaginario occidental
constituye la otredad. El Otro enmarcado, citado textualmente, iluminado por las teorías
acríticas, pierde el poder de significar, de negar y de establecer su propio discurso
institucional y oposicional generando un cuerpo dócil de la diferencia, lo que reproduce
una relación de dominación: “la Otredad de la heterología incondicional no tiene la
pureza de los principios”.277 Indagar en la negación de la Otredad requiere observar
tanto en Palestina como en Israel, el contratiempo de los nacionalismos colisiona con el
impulso y la necesidad de cohabitación de ambas comunidades:

“la construcción de una identidad sionista en Palestina no era un mero

ejercicio intelectual. Se llevaba a la práctica mediante la colonización tan
extensa de la tierra, que incluso los líderes nacionales palestinos, elitistas y
cuasi aristócratas pudieron imbuir en la gente la idea del peligro que
amenazaba”.278

La primera parte del trabajo ofrecerá un recorrido retrospectivo del conflicto

entre Israel y Palestina desde el Mandato británico, la creación del estado de Israel y Al
Nakba del pueblo palestino; mientras que la segunda parte se centrará en teorizar
críticamente como las democracias occidentales construyen y reproducen conocimientos
monolíticos del mundo árabe al fomentar retóricas discursivas, sustentando la
hibridación cultural e inhabilitando soluciones alternativas factibles de negociación en
una tierra habitada por dos pueblos con identidades nacionales distintas.279 Dilucidar las
dificultades que enfrenta el Estado de Israel para aceptar a Palestina como estado
independiente con fronteras establecidas antes de junio de 1967, así como también el
actual rechazo del pueblo palestino a la solución de un estado binacional, serán
expuestos en la tercera parte, a la vez que el análisis de las variables territoriales,
políticas y religiosas que proceden a obstaculizar la resolución del conflicto será
explayado en la cuarta parte. Finalmente, en la conclusión, se reflexionará sobre las
posibles respuestas a preguntas subyacentes tales como ¿Por qué la negación del

276
Lacan, Jacques; Seminario 3, Las Psicosis, Ed. Paidós, Barcelona, 1984 p. 438. Lacan actualiza el
concepto verwerfung de Freud (negación ante la ausencia) por forcluído como producción del rechazo de
un significante fundamental y expulsado del universo simbólico; el significante está forcluido”
277
Bhabha, K. Homi, op. cit. p. 60
278
Pappe, Ilan; Historia de la Palestina Moderna. Un territorio, dos pueblos, Edit. Akal, 1era. Edición en
Argentina, Buenos Aires, 2014, p. 161
279
“Por primera vez, los palestinos pasaron a ser tratados por los medios de comunicación como
independientes del colectivo de los árabe”. Said, Edward; La cuestión Palestina, Edit. Debate, 1era.
Edición 2013, Buenos Aires p. 23
problema palestino? ¿Es el sionismo el legado de la estrategia colonial británica
regional potenciado en la actualidad por las posturas intransigentes del primer ministro
Benjamin Netanyahu? La radicalización de Hamás en Franja de Gaza y la construcción
en el imaginario global ¿confinó a dicho partido político a ser considerado como grupo
terrorista yihadista? ¿Es viable en el actual contexto de turbulencias entre Palestina e
Israel la solución del estado binacional? ¿Cuál es la configuración regional de oriente
medio en torno a la problemática Palestina?

Bajo el Mandato Británico hasta la creación del Estado de Israel

Durante el transcurso de la Primera Guerra Mundial, la región de Palestina

experimentó el traspaso colonial entre los dos imperios que la subyugaron: primero bajo
el imperio Otomano y luego bajo el Mandato Británico. El punto de partida cronológico
del Mandato británico surge el 9 de diciembre de l917, con la ocupación de Jerusalén
por el general Allenby, comandante en jefe de la Fuerza Expedicionaria Británica en
Egipto, quien estableció un marco político temporal para administrar Palestina, el cual
sería oficializado por la resolución de la Sociedad de Naciones que entraría en vigencia
el Junio de 1922 hacia finales de la Segunda Guerra Mundial. 280

Durante el período de entreguerras, las exacerbadas tendencias nacionalistas no

sólo se intensificaron en Europa, ya que en el mundo árabe el nacionalismo temprano
pendulaba entre dos proyectos: 1) formar la Unión Árabe o 2) concretar el proyecto de
la Gran Siria281. Habituados al sometimiento otomano, la comunidad palestina bajo el
dominio británico mantenía consuetudinariamente redes de lealtades, no obstante, la
aversión contra el sionismo se había enquistado de manera radical en el pueblo palestino
sobre todo en el círculo de la intelectualidad y la prensa, ambos, factores de poder que
incidieron de manera contundente al expandir sentimientos nacionalistas y anti-
sionistas.

Teniendo en cuenta que el sionismo282 como tal ya había ingresado con las
primeras oleadas inmigratorias dentro de las pequeñas comunidades judías a fines del S.
XIX, los británicos gestionaron sobre la región, la creación de un “enclave sionista”
entre 1929-1936,283 subsumiendo decisiones políticas a los intereses económicos de la
metrópoli al considerar como imperiosa la necesidad de ampliar la recaudación
impositiva en el contexto de la Gran Depresión “con el firme establecimiento de un
280
Pappe Ilan, op. cit. p. 113
281
El Congreso General Sirio fue convocado por nacionalistas árabes para organizar un estado
independiente en el territorio que se constituyó como provincia Siria bajo el imperio otomano incluyendo
Palestina, Transjordania y Líbano.
282
Según León Pinsker y Moshe Leib Lilienblum, eruditos del Talmud, consideraban a Palestina, como
mito central del sionismo, no como Tierra Santa sino como territorio de los ancestros, tierra desolada,
inhabitada y abandonada en: Todo lo que necesitas saber sobre el conflicto en Medio Oriente; Edit.
Paidós; Bs. As. 2017; cap. 3 p.100.
283
Pappe Ilan, op. cit. p. 140
sistema fiscal que proporcionaba más sólidas finanzas al Estado (…) Los financieros
judíos internacionales parecían especialmente indicados para semejantes operaciones
comerciales esencialmente internacionales”284 la extrema carga impositiva sobre los
empresarios judíos les otorgó indirectamente diferente status dentro de la estructura
social piramidal en Palestina. La era del Imperialismo tanto inglés como el francés había
convertido a los hombres de negocio en políticos y viceversa, lo cual transformó de
manera gradual la moral de la burguesía inglesa basada sólo en la concentración de
poder, fortaleciendo de manera excluyente las economías imperiales durante el colapso
económico de los años 30.

La Gran Depresión no sólo paralizó las economías del mundo sino también
catapultó los principios de las democracias liberales de Occidente, proveyendo a los
regímenes totalitarios que emergieron en Europa de posguerra -específicamente en
Alemania e Italia- de pretextos teóricos para justificar la desintegración de la Nación-
Estado y subsiguiente aparición de movimientos totalitarios. Los temores de la oleada
fascista en las colonias de los europeos determinaron nuevos contratos colectivos con
las comunidades nativas y aquellas que por razones históricas regresaban a territorios
que consideraban suyos como la comunidad hebrea.

Habida cuenta que el control económico –mecanismo de defensa ante el avance

del nazismo- por parte del gobierno británico neutralizó e incapacitó a las élites
nacionales en Palestina en pos de un sistema económico unitario único, este sistema
también generó la cohabitación necesaria y obligatoria entre las comunidades nativas y
judías en Palestina. Teniendo en cuenta los registros de Edward Said,285 “la mayoría de
los nativos era población árabe que hablaban árabe, musulmanes sunníes cohabitando
con cristianos, drusos y musulmanes shiíes.”286 Sin embargo aunque la población judía
aumentaba de manera proporcional al total de los habitantes en Palestina la cohabitación
se transformaba según Ilan Pappe en una ideología sin estructura política.287

Sólo en aquellas ciudades dónde existía equilibrio entre las poblaciones

cristianas, judías y musulmanas la cohabitación se convirtió en ejemplo de estado
binacional (judío-palestino). Por caso, Haifa “la ciudad más próspera de Palestina”
aglutinó a las clases obreras palestina y judía, las cuales confraternizaron a través de la
conciencia de clase. 288 El Brit Shalon -organización política- aportaba a la causa
binacional a través de la persona Yehuda Magnes289, cuya retórica gestionaba para

284
Hanna, Arendt, El poder y la burguesía en: Los orígenes del Totalitarismo, Edit. Alianza, Madrid,
última edición 2017, p. 125
285
En 1931 la población judía era de 174.606 habitantes frente a un total de 1.033.314; en 1936, el
número de judíos había aumentado a 384.078, y la población total a 1.366.692; en 1946 había 608.225
judíos en una población total de 1.912.112 habitantes. The Anglo-Palestine Yearbook 1947-1948, Anglo-
Palestine Publications, Londres, 1948, p. 33 en: La cuestión Palestina de Said, Edward p. 62
286
E. Said, op. cit. p. 62
287
Aunque el apoyo del Partido Comunista con integrantes de mayoría judía fue significante, en pocos
años dicho partido fue subsumido por los palestinos. La cohabitación, la politización y el nacionalismo
amalgamaron las diferencias hasta el advenimiento de la segunda guerra mundial.
288
Ilan Pape, op. cit. Pág. 163
289
Judío americano emigrado a Palestina en 1922.
convencer sobre la viabilidad de dicha solución: sin embargo, su pronta muerte en 1948
esfumó las escasas organizaciones judías que quedaban en los márgenes de las
propuestas sionistas.

Otros protagonistas de movimientos a favor del estado binacional fueron los

líderes sindicales palestinos Fawzi Darwish Al Husseini y Sami Taha, quienes fueron
calificados de “traidores y detractores de la causa Palestina” y castigados con la
muerte por propios palestinos nacionalistas. 290 El apellido Al Husseini estaba muy
arraigado en el muftí Hajj Amin Al- Husseini quién lideró la resistencia contra los
asentamientos y la inmigración judía en Palestina.291 En estas instancias nadie que
portase el apellido Husseini podía matizar las políticas radicales pro-palestinos.

Los esfuerzos por mantener una cohabitación pacífica se disipó con los rumores
de la llegada de los ejércitos nazi al norte de África, conjuntamente con la formación de
regímenes árabes filo-alemanes. La población judía joven se alistó en el ejército inglés,
y las mujeres judías adquirían habilidades nuevas al reemplazar a los hombres en las
actividades laborales que éstos solían realizar bajo disposiciones sociales tradicionales.

La guerra configuró nuevas formas de vida adaptadas a las nuevas necesidades,

diligenciando una nueva moral judía en favor de mayores libertades a las mujeres, así
como también una preparación militar rigurosa para los jóvenes que decidieron
enrolarse en el ejército. El camino hacia la construcción del estado judío comenzaba a
divisarse como producto de las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial y no como
causa. Bajo el Mandato Británico de principio del S. XX, el pactismo teórico se
adaptaba eficazmente a la praxis, no obstante la crisis económica, los nuevos regímenes
totalitarios y la Segunda Guerra Mundial, fueron factores turbulentos que cambiaron de
forma concluyente los principios y actores que intervenían en nuevos pactos y nuevas
alianzas en el imaginario occidental.

No obstante, desde el tratado de Sikes-Picot y la Declaración de Dalfour en

noviembre de 1917, el movimiento sionista global comenzaba a visibilizar el problema
de la inmigración judía en Palestina a través de Theodor Herzl, Jaim Weizmann y la
Haganá,292 hasta que el gobierno británico durante la gestión de Neville Chamberlain
publicó el Libro Blanco en 1939 donde renunciaba a las declaraciones de Dalfour y se
sensibilizaba con los Palestinos intentando contener las guerrillas que surgieron a partir
de la revuelta árabe de 1936, limitando la inmigración judía y la venta de tierras. El
objetivo británico distaba de lograr la paz en términos románticos, la revuelta y la
incontrolable llegada de judíos a Palestina terminó engendrando grupos terroristas tanto
árabes como sionistas. El atentado en 1946 al hotel Rey David por el grupo paramilitar
Etzel acrónimo de Irgun Zevai Leumi “Organización Militar Nacional en la tierra de

290
Hogan Linda, Lehrke Dylan Lee: Imagining Peace and Co-existence in the Face of Catastrophe en:
Religion and the politics of peace and conflicto; edit. Pickwick; Eugene Orlando; 2009; p.79
291
Sólo los yishuv –antigua comunidad judía- eran aceptados por el ala radical pro-Palestina de Amin
Husseini.
292
Haganah “La defensa” organización paramilitar clandestina de los yishuv entre 1920-1948.
Israel”, una derivación del Haganá, se convirtió en el punto de inflexión para el Reino
Unido decidiendo transferir el problema a la ONU.

La posición pro-palestina de los británicos fue desdeñada por los propios

palestinos y los árabes posibilitando que el yishuv emprendiese una carrera inmigratoria
ilegal en el contexto de la persecución nazi. Los británicos llegaron tarde, a comienzos
de 1930 ya se habían afianzado dos entidades políticas en Palestina: la Agencia judía y
el Alto Comité árabe. La situación distaba de tratarse de enfrentamientos religiosos sino
de intereses políticos bien definidos: “dos movimientos nacionales con sus respectivos
gobiernos”.293

En febrero de 1947 el problema palestino fue transferido a las Naciones Unidas

creándose un comité especial para dirimir el conflicto UNSCOP (Comité especial de
Naciones Unidas para Palestina). En plena Guerra Fría, tanto EEUU como Rusia
consideraban pertinente que el territorio de Palestina debía ser repartido entre el
movimiento sionista y el palestino. El Mandato Británico había perecido con el final de
la guerra transfiriendo el problema de la región al seno de Naciones Unidas.

Los enfrentamientos entre diciembre de 1947 y el 14 de mayo de 1948 fueron

avivados por la resolución 181 de Naciones Unidas, emitida el 28 de noviembre 1948 y
que recomendaba la partición de Palestina en dos estados: uno israelí y otro árabe, así
como también la creación de una zona internacional en la ciudad de Jerusalén. El
proyecto otorgaba el 54% del territorio a la población judía, el 45 % a los palestinos y el
1% para la zona internacional. Pese a ser rechazado por todos los actores intervinientes
(estados árabes, población judía y la potencia ex mandataria Gran Bretaña), el proyecto
de partición se sumergió en contradicciones tales como cantidad de tierra a cantidad de
habitantes aunque igualados en derechos políticos dentro de cada estado, de modo tal
que en el estado judío los árabes podrían poseer la ciudadanía y votar generando
inestabilidad dentro de un mismo estado.

Lejos de una solución, el proceso de expulsión comenzó con la masacre en el

poblado de Deir Yassin el 9 de abril de 1948 en Palestina llevadas a cabo por el
terrorismo sionista Irgún, Stern294 y Haganá -la milicia paramilitar de autodefensa judía
en Palestina- con fuerzas de choque constituidas por colonos del kibutzim, denominados
“El Palmash” quienes detonaron cualquier proyecto de paz en la región. La población
palestina fue confinada al exilio ante la violencia de la expulsión y la limpieza étnica
constituyéndose el proceso conocido como Al Nakba (en árabe: catástrofe, calamidad o
desastre). Más del 75 % de la población palestina comenzó la diáspora forzosa e Israel
se transformó en un Estado de conquista. Ilan Pappe diría al respecto “En 1948, los
judíos hicieron en Palestina lo que no habían hecho en ningún lugar durante los 2000
años anteriores. El momentos más perverso y el más glorioso confluyó en uno”295

293
Pappe Ilan, op. cit. p. 152
294
Terrorismo sionista autodenominado Lehi por las siglas en hebreo Combatientes por la Libertad de
Israel
295
Pappe Ilan, La limpieza étnica de Palestina, Editorial Crítica, Bs. As. 2008 p. 120.
 II

La construcción de Occidente

El etnocentrismo colonial hegemónico y dominante ha construido en el

imaginario occidental la presencia ominosa y negadora del Otro. Jacques Derrida
señaló: “lo propio de una cultura es no ser idéntica a sí misma. No el no tener
identidad, sino no poder identificarse, decir ‘yo’ o ‘nosotros’, no poder tomar la forma
del sujeto más que en la no-identidad consigo o, si ustedes lo prefieren, en la diferencia
consigo”.296 La historia de lo Otro como Otro, la auto-compasión complaciente, la
alteridad como el heraldo de lo peor. La mono-genealogía parte de la mistificación, en
términos de J. Derridá una cultura no tiene nunca un solo origen “para Europa
arrancada de la auto-identificación como repetición de sí, es precisamente la unicidad
de hoy”.297 Así, conspira constantemente a través de la invisibilidad del Otro
produciendo caos de identidad, lo que Edward Said propone al considerar al mundo
electrónico posmoderno reforzador de los estereotipos con los que se considera
actualmente a Oriente, producción de un tipo de imagen identitaria que aspira a la
unicidad.

La demanda de identificación por parte de Occidente como el Otro a Oriente

implica ineludiblemente la afirmación que existe ese Otro diferente, lo que H. Bhabha
considera como “demanda de identificación” es decir, la representación del sujeto en el
orden diferenciante de la otredad. En la trayectoria de investigación sobre la alteridad
islamista, Francois Burgat afirma haber obtenido en los años 60 y 70 en Palestina, un
botín intelectual significativamente diferente a la percepción que capitalizó desde los
diferentes ámbitos tanto familiar, universitaria y medios de comunicación como la
revista Paris Match:

“Durante aquel primer encuentro, no comprendí gran cosa de ese Oriente,

poco árabe y aún menos musulmán: Un Oriente sobre todo cristiano, poblado
por algunos judíos folclóricos con sus vestimentas ortodoxas, por
innumerables monjas de todas las nacionalidades y de todas las órdenes y por
jesuitas y monjes que evolucionaban por un decorado más repleto de iglesias,
monasterios, conventos y otros centros religiosos que de mezquitas”

De esta forma la dinámica identitaria dentro de Oriente es heterogénea y radical

a la hora del reencuentro emocional de la sociedad que padece la desposesión territorial
en la infinitud del conflicto con Israel.

Occidente edifica imaginarios y discursos que re-producen estereotipos como

regímenes de verdad, creando espacios para “pueblos sujetos” (H. Bhabha) como el
“orientalismo”, el cual transforma y encapsula a Oriente dentro de un tipo de cultura

296
Derrida, Jacques; El otro cabo, democracia para el otro día, 1992, p. 17
297
Derrida, Jacques, op. cit. pa. 18
unificada a través de un mundo con parámetros culturales, políticas y geográficos
similares. El polo inconsciente del discurso colonial occidental como vía de
construcción de la fantasía en la representación está desarrollado en un pasaje del
Orientalismo de E. Said al considerar que “El Oriente, en general, en consecuencia,
vacila entre el desprecio de Occidente por lo que es familiar y su estremecimiento de
deleite, o su miedo ante la novedad”, el miedo en las relaciones de poder obliga al
conquistador a reformular la realidad, como mecanismo de defensa y como negación del
Otro como diferente de la imposición cultural o bien la teoría del encapsulamiento.

La construcción del enemigo deviene de la teoría del encapsulamiento. Israel

abroquela el conflicto en la singularidad de Hamas y los árabes alistados detrás de la
causa palestina etiquetan de sionistas a toda la comunidad judía. Aquí radica el nudo
problemático, los imaginarios sociales son manipulados para ser funcionales a las
retóricas discursivas que plantean destruir al enemigo. En este punto, el Otro es
visibilizado como falsa apariencia, como degeneración, como el diferente pero en
términos discriminatorios. Lo diferente en el conflicto entre Palestina e Israel propone la
similitud con el Terrorismo construcción conceptual fetichista que no ofrece
resoluciones o suturas de heridas históricas: “así, en el «terrorismo» una cosa es el
desequilibrio en su percepción, y otra el desequilibrio en su perpetración”.298 Ambas
comunidades dependen de la interpretación política del Otro y la coacción ejercida en
ambos lados tiene la misma finalidad en pos de la unicidad prismática al tratar de
terrorista al Otro: “es la completa fusión hegemónica entre la visión liberal occidental
de las cosas y la visión israelí-sionista”.299

La multiplicidad interpretativa de la problemática palestina ha construido

espacios importantes dentro de la conciencia occidental, una parte del mundo académico
no revisionista sostiene que el adversario histórico de los árabes, Israel, le otorgó
identidad y status a los palestinos, otros como E. Said prefiere detenerse en la lucha del
pueblo palestino

“En los entresijos de lo que resulta o no tolerable en las representaciones de

los palestinos en la sociedad civil estadounidense y europea. Lo principal es
que, gracias a que la lucha palestina por la autodeterminación se hizo tan
notable y se realizó a una escala tan inequívocamente nacional, pasó a formar
parte del discurso estadounidense, del que había estado ausente durante tan
largo tiempo”.300

Sin dudas, la construcción de la identidad palestina ante el temor a desaparecer,

es el producto de la toma de conciencia de la lucha en conjunto de historiadores, poetas,
periodistas, políticos y otros. La idea del exilio permanente del pueblo palestino,
propone acelerar procesos de identificación ante la situación asimétrica con respecto al
pueblo israelí.

298
E. Said, op. cit. p. 44
299
E. Said, op. cit. p. 89
300
E. Said, op. cit. p. 24
 Las estratagemas políticas en torno a signos, discursos, enigmas son creados
como escudos contra la masa ignorada. El velo retórico es el escudo político para
proteger un saber que permanece de algún modo inaccesible para la masa manipulada.
Estos instrumentos de mediación que utiliza Occidente cuyo poder coercitivo es crucial
para los refinados diseños arquitectónicos que las democracias occidentales reproducen
sobre los Otros, desdeñando otras posibilidades no profanas para denegar la
multiplicidad. Palestina ocupa el lugar de la denegación lo que conlleva a no ser
reconocido y negarle toda posibilidad de dialéctica a través de la forclusión.

III

El estado binacional: sólo una reparación histórica

La búsqueda de soluciones requiere del reconocimiento internacional de los

problemas que afronta la comunidad palestina en la relación a las variables: espacio-
tiempo. La lucha contra el sionismo no se concentra sólo por la pérdida territorial sino
también por la re-significación como palestinos en los estados de residencia: Jordania,
Siria, Cisjordano, Líbano y otros estados receptores de refugiados palestinos antes,
durante y posterior al Al Nakba.

El conflicto Palestina/Israel según Chantal Mouffe se presenta en el contexto

actual de las democracias occidentales como el ejemplo de negación de los principios
liberales y de pluralismo político, generando desequilibrios que tienden a reforzar la
tensión

“la política democrática como práctica de negociación de la diferencia y no

como un espacio de superación de los conflictos (…) la democracia no es el
alcance del estado de equilibrio e igualdad anhelado como el “ideal” liberal o
la “utopía” del pensamiento crítico”.301

Los estados hegemónicos ofrecen asociaciones políticas ante la imposibilidad de

la superación del conflicto reconociendo la multipolaridad, transformando el problema
en eterna lucha agonística –en términos de Chantal Mouffe- a través de consensos
conflictivos, tal como lo proponen las democracias occidentales, de forma temporal y
efímera ya que lo contrario sería reconocer de manera absoluta la existencia del Otro.

La solución del estado binacional se convirtió así en la única alternativa viable

para resolver el conflicto entre palestinos e israelíes, no obstante el deterioro de las
relaciones diplomáticas y habida cuenta que la construcción occidental sobre Oriente –
específicamente Palestina- se ha basado en la negación de la multiculturalidad, la
sensibilidad del pueblo palestino es cada vez más profunda y tensa ante la funcionalidad
que esto significa para el partido político sionista, La Casa judía, como también para el

301
Entrevista a Chantal Mouffe en Democracia y conflicto en contextos pluralistas, Universidad del
Estado de Río de Janeiro, História Ciências Saúde – Manguinhos, Rio de Janeiro, p. 750
primer ministro Benjamín Netanyahu del Likud, ya que estos espacios políticos no
aceptan los concepto de ocupación, catástrofe, refugiados y estado palestino. La acción
dilatoria de la actual alianza política en Israel –La Casa judía y Likud- no ofrece
alternativas interpretativas. La solución del estado binacional respaldada por gran parte
de la comunidad internacional, es actualmente resistida por los palestinos al considerarla
por un lado negadora de los derechos humanos, civiles y políticos y por el otro
segregacionista y excluyente.

El apartheid, “ese racismo de Estado”,302 y la condena al ostracismo de

millones de palestinos refugiados es el producto de negociaciones que parten de la
negación, “negación de existencia del pueblo palestino, negación de la limpieza étnica
de 1948, negación de los derechos de los palestinos al retorno, negación de su
reivindicación de Jerusalén etcétera ad infinitum y ad nauseam”.303 La cual puede ser
entendida como estrategia preventiva de Israel al derecho al retorno de los refugiados
palestinos.

El nacionalismo israelí sobre todo el ala ultra-derecha de la política interna

plantea que debe existir un solo estado, el judío, con derechos limitados para los
palestinos. De esa manera, Israel se evita el potencial problema de que los habitantes de
Gaza, Cisjordania, Jerusalén del Este y los árabes con nacionalidad judía se transformen
en mayoría, generando influencias notables en la política nacional como también
catastrófica para los intereses del sionismo.

Tanto palestinos como israelíes consideran que la solución del estado binacional
en su fase agonística interpretando que se trata de reparaciones históricas que parte de
retóricas acomodaticias a partir de la guerra de 1967. A medida que transcurre el tiempo
y el conflicto se agrava, la capacidad para aceptar viejas recetas se diluye cuando en las
mismas los derechos humanos no están contemplados como tampoco la capitalidad de
Jerusalén que agrava y dificulta la aceptación de la solución del estado binacional.

IV

Tragedia y resiliencia del pueblo Palestino

La guerra árabe-israelí durante 1948 consolidó el proceso de destrucción y

devastación para el pueblo palestino. El Estado de Israel se edificó al considerar el año
1948 como el año dónde la “guerra de la liberación” se transformó en el simbolismo
del renacimiento de una comunidad que había sido víctima del Holocausto. La
restitución de identidad y territorial del Estado de Israel generó la inclusión por un lado
del pueblo judío pero la exclusión de los palestinos a través de la Catástrofe -La Nakba-
convirtiéndose en un hecho clave en el calendario palestino.

302
Derridá J. Psyché. Invenciones del otro. Edit. La Cebra. Argentina. p. 431
303
Masalha Nur, Políticas de la negación. Israel y los refugiados palestinos, Edit. Bellaterra, Barcelona,
2005, p. 293
 La Nakba apela a la memoria con el objetivo de no olvidar el desarraigo de su
patria del pueblo palestino y la atroz destrucción del entramado social. Más de
cuatrocientas aldeas fueron ocupadas y evacuadas durante la guerra, testimonios de
sobrevivientes fueron recopilados por Ahmad H. Saadi304 y Lila Abu-Lughod305 en
Nakba, ensayo que re-significa un proceso tan complejo dando a luz las secuelas de
1948 “como se refleja a través de sus memorias, individuales y colectivas, que se
hicieron públicas”,306 dejando claro que la forclusión o regreso de lo reprimido
colonial, es tangible.

La exclusión, en la historiografía oficial de la catástrofe del pueblo palestino, ha

sido considerada como una cuestión (en términos de E. Said), que incumbe sólo a los
palestinos y no como un problema regional con alcance internacional, de esta forma
reduce el hecho sólo a un problema de refugiados desafortunados, los cuales “eran
vistos, como mucho, como un caso humanitario, que merecían lo que ellos con
frecuencia experimentaron como un apoyo degradante de las agencias de las Naciones
Unidas”.307

El progresivo “fallecimiento de la generación de la Nakba” aumenta la ansiedad

por reconstruir ese proceso iniciado en 1948, brindando la historia desde abajo la
arquitectura metodológica para rescatar a los sobrevivientes de la Catástrofe, siendo las
entrevistas y la memoria testimoniada un aporte sustancial para la re-contrucción
(aunque generen reticencia en el mundo académico por la carga valorativa y por la
selectividad de la memoria en estado emotivo). Aun así, y a pesar que las emociones
son aportantes de gran carga de subjetividad en las entrevistas, vinculan la tragedia con
algo tangible y que es común al sufrimiento de otros pueblos: la pérdida del lugar.

El historiador israelí Benny Morris en The Birth of the Palestinian Refugee

Problem,308 perteneciente a la nueva historiografía aunque profundamente sionista y
alistado en la extrema derecha según Nur Masalha, plantea que

“…lo que ocurrió en 1948 (…) fue en buena medida obra del azar y resultado
de la guerra. Hubo expulsiones de comunidades árabes perpetradas por el
Hagana/FDI, pero algunas lo fueron por iniciativa o con la aprobación de
facto del gobierno o del ministro de Defensa”.

Morris otorga un papel predominante a los dirigentes de la Yishuv cuando éstos

consideraban que en caso de una guerra la idea del traslado sería la mejor solución
posible

304
Licenciado en Sociología de la Universidad de Manchester y profesor en el departamento de política y
gobierno en la Universidad de Ben-Gurion del Negev, Israel.
305
Profesora en Antropología y estudios de género en la Universidad de Columbia en la ciudad de New
York.
306
Saadi H. Ahmad y Abu-Lughod Lila, Nakba. Palestina, 1948, y los reclamos de la memoria; Edit.
Canaan, Clacso, Bs. As. 2017, p. 33
307
Nakba, op. cit. p. 36
308
Citado por Nur Masalha en Política de la Negación p. 71
 “Si estalla una guerra entre el Estado judía y el Estado árabe-palestino, la
minoría árabe del Estado judío sería una –quinta columna-por eso es
preferible que sean ciudadanos del Estado árabe-palestino para que, en el
caso de que esstalle la guerra y se muestren hostiles, pueda –ser expulsados-
al Estado árabe. Si fueran ciudadanos del Estado judío, -(sólo) sería posible
encarcelarlos-“309

La tragedia del pueblo palestino se consolidó con la guerra en 1948. Aunque

historiadores israelíes como B. Morris ponderen el azar como factor decisivo en esta
guerra y reconozcan que 1948 no sólo es el nacimiento del Estado de Israel sino el
nacimiento del problema de los refugiados palestinos, la Nakba requiere un estudio
profundo desde los círculos más académicos. El reconocimiento de la resiliencia del
pueblo palestino no es suficiente se “necesita una historia crítica la nakba capaz de
revisar su discurso nacionalista sobre los marginados y las víctimas”.310

Conclusión

Las políticas de negación del problema palestino enlazan con la negación del
derecho al retorno del pueblo palestino y la construcción del estado binacional. La única
solución viable considerada por Israel es el reasentamiento de los palestinos en estados
árabes, según la cita que realiza Nur Masalha sobre Shimon Peres: “el derecho al
retorno es una reivindicación maximalista inaceptable: si se aceptara, acabaría con el
carácter nacional del Estado de Israel, convirtiendo la mayoría judía en minoría”.311
La aprobación por la Knesset – julio 2018- de la ley que define oficialmente a Israel
como el “estado nación judío” establece como uno de sus principios básicos que “La
tierra de Israel es la patria histórica del pueblo judío, en la que se estableció el Estado
de Israel” concepto que dilucida la acéfala voluntad de resolver el conflicto. El Partido
conservador Likud y sus aliados ultraderecha-nacionalistas y hebreos ortodoxos, han
dado otro paso en sentido contrario por la pacificación de la región y para el Estado de
derecho. La Ley aprobada diluye las garantías de igualdad y diversidad, el concepto
incluido en la ley: judía es lo que procede a generar pulsiones extremistas contrarias a la
secularidad y la diversidad.

La postura intransigente de Israel así como también las fisuras existentes entre
312
Hamas -Movimiento de Resistencia Islámica- y Al Fatah313 - Movimiento de
Liberación Nacional Palestino- gestiona en pos de la radicalización de Hamas. Desde el
año 2007 Hamas fue confinado a gobernar de facto desde Franja de Gaza habida cuenta
que la derrota política de Al Fatah frente a Hamas no fue reconocida por Mahmoud

309
Nur Masalha op. cit. p.73
310
Nur Masalha op. cit. p. 81
311
Shimon Peres, The New Middle East, Dorset, Inglaterra, element Books, l993 pp. 188-189 (trad. Cast)
Oriente Medio, año cero, Barcelona, Círculo de Lectores, 1994 en: Nur Msalha op. cit. p. 13
312
Acrónimo de Harakat al-Muqawamah al-Islamiyya
313
Acrónimo de Harakat al-Tahrir al-Filistiniya
Abbas –presidente de Palestina en Cisjordania-. La tentativa de un golpe de estado en la
región por Al Fatah presupuso el apoyo de Estados Unidos lo que derivó en el
endurecimiento de las posturas gestionadas por Hamas a través de un programa de tipo
integrista.

La intolerancia de la ortodoxia política dentro del Estado de Israel y de Hamas

en Franja de Gaza para resolver el conflicto le han concedido Al Fatah el status de
facción política moderado. La laicidad de Al Fatah frente a resistencia islámica que
plantea Hamas, ha construido en el “supuesto occidental” una relación simbiótica con el
terrorismo yihadista. El apoyo que Hamas recibe de otros estados islámicos como la
República Islámica de Irán y facciones políticas como la Hezbollah de la República del
Líbano aportan escasez a la resolución del conflicto. La construcción del enemigo desde
occidente está diseñado teniendo como base la tipología de terrorismo o Estados ejes
del mal, sin clarificar que se entiende por terrorismo. Las alianzas gestadas por el estado
de Israel presidido por la alianza ultra-conservadora como también por Hamas en
Franja de Gaza mantienen la turbulencia cuando el concepto de terrorismo es utilizado
por ambas partes para denunciar al Otro.

Los conceptos hegemonía y negación de la otredad fueron empleados en el

presente trabajo para graficar las posturas intransigentes del Estado de Israel, cuyo
gobierno es detentado en la actualidad por el primer ministro B. Netanyahu del partido
Likud. Vale aclarar además que Hamas radicalizado niega asimismo la otredad –no
reconoce el estado de Israel-, estableciendo incluso posturas hegemónicas al imponer
un tipo de “orden”. El “orden” que tanto B. Netanyahu como I. Haniya intentan
establecer convirtiendo en precario y contingente al plantear posturas hegemónicas que
en sí misma niega la otredad.

En este contexto la configuración regional de Oriente Medio en torno al

problema palestino depende de las coaliciones que se efectivicen. Estados Unidos ha
desestructurado el tablero político inoculando posturas extremistas al apoyar
públicamente y de manera incondicional al Estado de Israel y desestimando los efectos
colaterales tales como: la unificación de Hamas y Al Fatah. Por otro lado Franja de
Gaza y Cisjordania obtienen la cooperación de la República Islámica de Irán como
también facciones políticas de la República del Líbano, República Árabe Siria,
Federación Rusa y otros.

La dimensión intersubjetiva de la memoria colectiva se encuadra en diferentes

contextos sociales dónde las relaciones de poder interactúan para conformar una
identidad. Esas identidades se retroalimentan a través del proceso de transmisión, de
historia y de memoria con un corpus historiográfico que legitime esas identidades.
Observar el conflicto entre Palestina e Israel desde otra perspectiva ontológica requirió
reconocer que el Estado Israel niega la Otredad y la Multiculturalidad como problemas
en Oriente, porque desde esa lógica de negación, el Otro no es considerado como
peculiar.
 Las diferentes formas de elaborar el pasado entran en tensión en el largo tiempo
que lleva el conflicto palestino e israelí aun cuando el Otro es visibilizado como una
“cuestión” o un “problema” y no como un actor dentro de las relaciones internacionales,
entonces la solución desde la visión occidental es perimetrar, aislar y abroquelar “ese
problema”. La estrategia colonial occidental en el S. XXI mantiene de manera vigorosa
la lucha agonística al no reconocer las diferencias culturales considerando Oriente
Medio como un universo cultural, cuando en realidad se trata de pluriverso
multicultural. Reconocer otras identidades y la especificidad de otras culturas forma
parte, según J. Derrida, de la Invención del Otro:

“Si bien el Otro es lo que no se inventa, y es entonces la única invención en el

mundo, la única invención del mundo, la nuestra, pero aquella que nos
inventa. Porque el otro es siempre otro origen del mundo y nosotros estamos
para inventar. Y el ser del nosotros, y el ser mismo. Más allá del ser. 314

Palestina es el Otro, no se inventa, no espera la invención del otro, supera el

status del inventor. Palestina es visible siempre y cuando la memoria colectiva actúe
como el porvenir de la conciencia en pos de la perdurabilidad de la identidad palestina,
Palestina ya no será un problema sino un Estado con status de Estado de Derecho.

Bibliografía

 Bhabha, K. Homi; El compromiso con la Teoría en: El lugar de la cultura, Edit.

Manantial, Buenos Aires, 3era. Edición, 2013.
 Said, Edward; La cuestión Palestina, Edit. Debate, 1era. Edición 2013, Buenos
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 Saadi H. Ahmad y Abu-Lughod Lila, Nakba. Palestina, 1948, y los reclamos de
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 Derridá J. Psyché. Invenciones del otro. Edit. La Cebra. Argentina.
 Masalha Nur, Políticas de la negación. Israel y los refugiados palestinos, Edit.
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 Byung-Chul Han, Hiperculturalidad. Cultura y globalización. Traducción de
Florencia Gaillour, Edit. Herder, 2018

314
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 Bolton, Rodrigo Karmy. Escritos bárbaros. Ensayos sobre razón imperial y
mundo árabe contemporáneo. Edit. LOM, Santiago de Chile, 2016.
 Lacan, Jacques; Seminario 3, Las Psicosis, Ed. Paidós, Barcelona, 1984.
 DerGhougassian, Khatchik; Todo lo que necesitas saber sobre el conflicto en Medio
Oriente; Edit. Paidós; Bs. As. 2017.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Las relaciones entre China y Latinoamérica. Una mirada desde Sudamérica

Patricia Romer Hernández
promerhernandez@gmail.com, Universidad de Buenos Aires, Ciclo Básico Común

Área temática: Política Internacional

Resumen: El crecimiento exponencial de la presencia china en Latinoamérica desde

comienzos del siglo XXI, nos lleva a plantearnos la conveniencia de una asociación
estratégica con dicho país. En la lectura de escritos académicos regionales se desprende
la existencia de visiones opuestas en el camino de dar respuesta a cuáles son los reales
intereses chinos sobre la región; los rasgos en común con “el mayor país en vías de
desarrollo”; así como también, al rol que en realidad China aspira alcanzar en el sistema
mundial.
Así, el propósito de este trabajo intentará adentrarse en el debate existente sobre la
presencia de China en la región y el lugar que ocupa Latinoamérica en la política
exterior de ese país. En especial, nuestra mirada está dirigida a Sudamérica por tratarse
de la subregión con mayores vínculos con China.

Introducción
Desde comienzos del siglo XXI, asistimos al crecimiento exponencial de la presencia
china en América Latina y el Caribe (ALC) reflejada en el incremento de las relaciones
económicas, políticas y culturales, en particular, las referidas a las vinculaciones
comerciales.
En una década, el país asiático se convirtió en el principal socio comercial de
numerosos países latinoamericanos, desplazando en algunos casos a la Unión Europea
o incluso a Estados Unidos. De igual modo, en los últimos años se multiplicaron las
inversiones en la región bajo la forma de inversión extranjera directa (IED), fusiones o
adquisiciones de empresas y préstamos.
El incremento de los vínculos comerciales y financieros se ha fundamentado en el
desplazamiento de la riqueza mundial hacia las economías emergentes, en especial a las
ubicadas en la región Asia-Pacífico, como China e India (OCDE, 2010). En este
sentido, el gigante asiático registró tasas de crecimiento anuales de alrededor del 10%
entre los años 1978-2012, en base a la expansión del comercio exterior y el consumo
interno, de igual modo que se constituyó en un polo de atracción y exportación de IED.
En lo referido a ALC, la mayor presencia China se corresponde con una etapa de
consolidación democrática y crecimiento económico basado en un auge exportador por
la suba de los precios de los commodities. En síntesis, los efectos sobre la región se
diferencian conforme a la estructura productiva nacional, a su nivel de industrialización.
De esta manera Sudamérica, productora de alimentos y con recursos energéticos,
emerge como proveedora de materias primas. En cuanto a América Central, no cuenta
con una oferta exportadora consolidada y varios países aún sostienen el reconocimiento
a Taiwán, algo que incentiva a China a reforzar sus vínculos políticos. Por último
México, con un alto nivel de exportaciones industriales sufre la competencia de las
importaciones chinas.
De esta manera, en la lectura de escritos académicos regionales se observa un abanico
de posiciones en torno a las oportunidades, los desafíos, los riesgos o el saqueo
resultantes de las vinculaciones económicas sino-latinoamericanas. Las divergencias se
destacan en los intentos por dar respuesta a los reales intereses chinos sobre la región; o
los rasgos en común con “el mayor país en vías de desarrollo”; o el rol que en realidad
China aspira alcanzar en el sistema mundial. En ellas parecen entrecruzarse las
perspectivas teóricas sobre las relaciones internacionales, así como también las
ideológicas, las cuales son portadoras de un proyecto nacional de desarrollo, en un
período coincidente con una oleada de mandatarios progresistas.
En este sentido, “Enrique Dussel, explica, el acercamiento de la República Popular
China hacia América Latina -iniciado en los 70’- ha sido estudiado a partir de diversas
perspectivas teóricas, que van desde visiones más realistas enfocadas, por ejemplo, en
el impacto de este proceso en el balance de poder regional/…/, a unas más neoliberales
que destacan los beneficios –sobre todo en el ámbito económico”315
Con respecto a los enfoques teóricos presentes en los estudios de las relaciones
internacionales, el catedrático español Celestino del Arenal (1990) expresó la existencia
de una fragmentación paradigmática presente a mediados de los años 1980, como
resultado de los cambios acontecidos en la realidad internacional. Así, el autor identificó
junto al paradigma tradicional el de la sociedad mundial y el de la dependencia. Cada
uno de ellos se basa en una de las dimensiones de la disciplina e ignora las otras,
confirmando la imposibilidad de realizar una síntesis, en tanto tras cada uno subyace
una ideología que imprime una orientación diferente al estudio de la compleja realidad
internacional. De todas maneras, el autor concluyó en la necesidad de efectuar el
análisis a partir de un pluralismo de paradigmas que terminan por ser complementarios
más que excluyentes entre sí.
Por su parte, más de una década después, el profesor Kepa Sodupe (2003:15) confirmó
la escaza referencia en las publicaciones especializadas de esos paradigmas
mencionados, por el contrario, la emergencia de otras nociones como “construcción
social de la disciplina, reflexividad teórica, o antifundacionalismo.”, que lo llevaron a
plantear el ingreso de la disciplina a una nueva fase. En su obra, el autor planteó los
años ’90 como de gran efervescencia teórica por el aporte de los enfoques reflectivistas
del constructivismo (moderado), de la teoría crítica, del feminismo y del

315
Isabel Rodríguez Aranda, “Un diagnóstico de las relaciones entre China y América: La política
exterior de Xi Jinping”, en Bonilla 2015:340.
posmodernismo (radicales), identificando una nueva controversia en el campo teórico
entre el racionalismo (neorrealistas y neoliberales) y el reflectivismo.
Así, el propósito de este trabajo es adentrarse en el debate existente sobre la presencia
de China y el lugar que ocupa Latinoamérica en la política exterior de ese país para
buscar una posible correspondencia con la pluralidad de enfoques teóricos presentes en
los estudios de las relaciones internacionales. Con tal fin, revisaremos la visión regional
y la china sobre las vinculaciones sino-latinoamericanas. En especial, nuestra mirada
está dirigida a Sudamérica por tratarse de la subregión con mayores vínculos
económicos con China.

1. China: ¿oportunidades, desafíos, riesgos o nueva dependencia?

De una primera y rápida exploración se desprenden dos grandes agrupamientos de
trabajos: visiones optimistas o negativas sobre la presencia de China en Latinoamérica.
Mientras que entre las primeras encontramos discursos que destacan las oportunidades
que se abren a partir de las vinculaciones con el gigante asiático desde distintas
perspectivas teóricas, las segundas parecen corresponderse en su mayoría con el
paradigma de la dependencia.
1.1. Amenazas: riesgos de dependencia por especialización primaria
El enfoque teórico estructuralista, o de la dependencia, se refiere a un mundo dominado
por el sistema capitalista que plantea relaciones económicas injustas entre el centro y la
periferia, cuyos actores son las clases y las empresas transnacionales y da por resultado
un sistema internacional de naturaleza conflictiva que se centra en los problemas de
dominación, explotación y desigualdad.
Maristella Svampa (2013:31) denominó a la etapa de crecimiento económico a partir del
auge exportador de América Latina como el ‘Consenso de los Commodities’, “el
ingreso en un nuevo orden, a la vez económico y político-ideológico, sostenido por el boom de
los precios internacionales de las materias primas y los bienes de consumo cada vez más
demandados por los países centrales y las potencias emergentes, lo cual genera indudables
ventajas comparativas visibles en el crecimiento económico y el aumento de las reservas
monetarias, al tiempo que produce nuevas asimetrías y profundas desigualdades en las
sociedades latinoamericanas.”

La autora sostiene que la demanda de commodities llevó a una reorientación hacia las
actividades primarias extractivas o maquilas con escaso valor agregado, con la
consolidación de un patrón de acumulación basado en la sobreexplotación de los
recursos naturales, generando los nuevos marcos de la dependencia. Este proceso se
agravó por la demanda china, país “que se va imponiendo como un socio desigual” en
lo que respecta al intercambio comercial.
En la comparación entre el nuevo consenso con el de Washington, observa un
desplazamiento en la agenda desde la valorización financiera a la implementación de
proyectos extractivos orientados a la exportación y de un Estado metarregulador a otro
que flexibiliza su rol, pero con continuidades en cuanto a las bases normativas y
jurídicas que terminan por confirmar la asociación del Estado con los capitales
transnacionales. De este modo, a partir de la consolidación de un modelo de desarrollo
neoextractivista, se genera una ilusión desarrollista, una noción de ventajas
comparativas (neodesarrollismo liberal) u oportunidades económicas (neodesarrollismo
progresista)316. En este sentido, se trata de un “nuevo escenario que legítimamente
puede caracterizarse como posneoliberal, sin que esto signifique empero la salida del
neoliberalismo” (Svampa, 2013:39).
En la misma línea de análisis se encuentra Ariel Slipak (2014), quien cuestiona la
existencia de una cooperación sur-sur, al afirmar que se trata de vínculos asimétricos
pues generan prácticas coactivas y coercitivas propias de las relaciones entre un país
central y otro periférico. En otro texto, el autor317 evalúa si los lazos económicos con
China son de utilidad para alcanzar los objetivos del modelo argentino de crecimiento
con inclusión social. En dicho artículo (2013: 103), señala la profundización del
carácter exportador de productos primarios y el incremento de inversiones destinadas al
financiamiento de obras de infraestructura que abaraten los costos de traslado de las
commodities, para concluir: “Un vínculo comercial basado en ventajas comparativas
tradicionales resulta entonces sumamente contradictorio con un deseable combate
activo a la primarización de la economía.”
En síntesis, ambos autores expresan una visión pesimista que subraya los riesgos de
dependencia por una relación económica basada en las ventajas comparativas, un
vínculo en el cual se destacan las asimetrías y desigualdades y a la vez reedita el
esquema primario exportador. Para esta línea de análisis China es presentada como una
nueva potencia que replica los mecanismos de subordinación del pasado.

1.2.Oportunidades y desafíos
Con respecto a los discursos optimistas, encontramos un abanico de propuestas que van
desde visiones próximas al realismo, pasando por el globalismo hasta constructivistas.
En todos ellos se reconoce el papel de China como motor del crecimiento económico
mundial desde los primeros años del presente siglo y por lo tanto se visualizan de
manera optimista las vinculaciones con dicho país.
a) El nuevo realismo: oportunidades y desafío para la modernización de la región

El investigador Carlos Escudé, desde el realismo periférico, entiende que China va a

desplazar a Estados Unidos del primer lugar en la economía mundial, pero no así del
predominio militar en tanto ambos están condenados a cooperar. Considera que Beijing
está decidida a ser una gran potencia mundial y legítimamente necesita de este ‘patio
trasero’ para proveerse de alimentos y materias primas, sin los cuales no tendrá
seguridad”. Además, “lentamente asume las responsabilidades de una superpotencia
que cuida el orden mundial. Su papel de Estado contestatario, disconforme con el statu
quo internacional, ya es cosa del pasado”. Todo lleva a afirmar, “que estamos frente a
la mejor oportunidad que hayamos tenido desde la organización nacional.” (Escudé,
2012:6, 8 y 2).

316
En la visión progresista, el consenso de commodities está asociado a la acción de un Estado regulador,
en estrecha asociación con los capitales multinacionales, que implementa políticas sociales dirigidas a los
sectores vulnerables a partir de la renta extractivista.
317
Ariel Slipak (2013), “Las relaciones entre la República Popular China y la Argentina bajo la lupa de
los postulados del modelo de crecimiento con inclusión social”, en Voces en el Fénix.
Por su parte, el sinólogo Eduardo Oviedo (2006: 91 y 92) también acuerda, aunque no
tan categóricamente, en que “la asociación estratégica con China es relevante para el
proceso de modernización argentino”, y en ese camino debe fortalecer las relaciones
bilaterales con las principales potencias del sistema internacional. Sin embargo, no debe
“desperdiciar sus recursos naturales no renovables, que pueden ser afectados a su
propio proceso de modernización, y no para transformarse en fuente de materias
primas para el proceso de modernización de otros” (Oviedo, 2005:28).
Oviedo resume las transformaciones de la ‘economía mundo’, en la cual los países
compiten para mejorar sus posiciones, en un esquema ‘simplista pero real’: “el Pacífico
Norte concentra más del cincuenta por ciento del producto bruto mundial en sólo tres
grandes potencias: Estados Unidos, Japón y China. Estados Unidos es eje de la
economía mundial, China una potencia en ascenso y Japón,…/ aún sigue siendo la
segunda economía del mundo” (Oviedo, 2006a: 89). Se trata de un sistema internacional
“que aún posee raíces westphaliana, la diplomacia bilateral es el mecanismo
tradicional y comúnmente aplicado, tanto en la búsqueda de armonía de intereses como
en la resolución de los conflictos. (Oviedo, 2005: 3).
El autor considera que China aún “no cuenta, de forma completa, con los elementos
inherentes que conforman una nueva hegemonía en la economía política mundial”
(Oviedo 2007:19), “ni en el plano político, donde carece de un conjunto de conceptos e
ideas superador de las hegemonías vigentes”. Sin embargo, el crecimiento chino “acotó
las asimetrías con Estados Unidos en todos los atributos del poder” y generó mayores
responsabilidades en la administración del orden mundial (Oviedo, 2006b:213
/2006a:86).
Con respecto a la presencia de China en la región, recurre a la teoría de la estabilidad
hegemónica, afirmando que “En América Latina ese rol lo cumplió Estados Unidos y
aunque la influencia china es creciente, la dominación continúa. /…/. Es decir, de la
otrora puja hegemónica entre Estados Unidos y la Unión Soviética se formó una
relación de equilibrio entre la dominación estadounidense, la creciente influencia
china y la decreciente influencia europea, todo ello enmarcado en el contexto de
transición del epicentro económico mundial hacia el Pacífico Norte”. (Oviedo,
2006b:212/213). El autor destaca como los lazos de “cooperación inter-hegemónica”
superan a la competencia comercial y financiera, así como también, la asociación con
las naciones latinoamericanas resulta funcional a los intereses estadounidenses en tanto
fortalece “la economía capitalista y mantiene la paz y seguridad internacionales”
(Oviedo, 2006a: 84)
El ingreso de América Latina en la ‘zona de seguridad estratégica china’, se
corresponde con sus intereses en la provisión de recursos naturales “funcionales a la
modernización”, mediante una diplomacia que combina un discurso idealista con una
práctica realista.
Así bajo el rotulo de ‘relaciones estratégicas’ con el mundo en desarrollo, incorpora en
su discurso como contenidos centrales ‘la cooperación sur-sur’ y la
‘complementariedad’. Sin embargo, la primera no concuerda con la posición de los
actores en la estructura internacional, en tanto, “su realidad económica, medida en
término de su producto bruto interno, indica que ha dejado de ser un Estado del Sur,
para pasar al Norte, /…/ prestando atención a los países en desarrollo sólo por su
característica de poder político cuestionado por Taiwán” (Oviedo, 2005:21). En cuanto
a la segunda, los contenidos del intercambio bilateral, encubre el tradicional modelo de
exportación de productos primarios. Este accionar es calificado como una “nueva
‘hipocresía internacional’318 de querer ocultar una relación de poder evidente, encubre
una modalidad china, utilizada en su fase de ascenso para resolver cuestiones
esenciales a su interés nacional” (Oviedo, 2006a: 83).
Por último, al tratar el caso del Mercosur, el autor señala el fracaso en llevar adelante
una política conjunta, ya que “Las partes en la negociación abandonaron el
multilateralismo y concentraron esfuerzos en la defensa de sus intereses nacionales,
todos medidos en términos económicos” (Oviedo, 2005: 7). La propuesta es que los
países de la región deben comenzar a utilizar los recursos primarios para la
modernización propia, para ello es necesaria una estrategia “que tenga como eje la idea
del Estado exportador, basada en la exportación de productos primarios y la
diversificación de la oferta exportable, pero generando los proyectos políticos
modernizadores para dejar de seguir siendo funcionales a la modernización de otros”
(Ibídem: 24). Ese esquema criticado en los años ’60 a partir del empeoramiento de los
términos de intercambio, “presenta en la actualidad su certificado de defunción, por el
alto valor que han adquirido las materias primas y la caída persistentes en los precios
de algunos productos manufacturados, entre ellos, los informáticos” (Oviedo,
2007:8)319
Resumiendo, Oviedo presenta un sistema internacional en el cual los Estados
interactúan guiados por sus intereses nacionales, dando por resultado una estructura
jerarquizada conforme a la distribución de recursos. En este caso la creciente presencia
de China en la región no entraña ninguna amenaza en el equilibrio de poder en tanto
existen lazos de cooperación entre Estados Unidos y el gigante asiático. Presenta una
visión optimista sobre las vinculaciones comerciales (exportación de materias primas),
cuyos beneficios deben ser aprovechados para la modernización de los países de la
región.

b) Paradigma globalista: ganancias absolutas en el libre mercado

El paradigma de la interdependencia, de la sociedad global, redefine y amplía el campo
de estudio. Incluye las cuestiones vinculadas al desarrollo, la desigualdad, el
agotamiento de los recursos, la preservación del medioambiente, los derechos humanos,
entre otros, todos problemas de carácter mundial, que abren posibilidades de
cooperación. A la vez, dan lugar a un abanico de planteamientos que contienen diversas
opciones ideológicas. Así, encontramos visiones sobre la presencia de China que
encarnan oportunidades y retos para el crecimiento económico y otras para el desarrollo,
es decir, como continuadoras o alternativa del neoliberalismo.
La universidad colombiana EAFIT, en La presencia de China en América Latina
(2016), confirma la importancia de mantener sólidas relaciones económicas con dicho
país. El objetivo del texto es ‘describir’ las relaciones comerciales, la inversión
extranjera y la cooperación económica, en un contexto de menor crecimiento de la
economía mundial, y a nivel regional, de baja de las exportaciones y de los precios de

318
Según el autor los beneficios económicos generan una doble hipocresía internacional ya que los
gobiernos latinoamericanos pasan por alto temas políticos controvertidos, bajo el principio de no
intromisión en los asuntos internos de terceros países Oviedo, 2006b.
319
Desde esta perspectiva considera un error pensar en el mismo tipo de vinculación que sostuvimos con
Gran Bretaña durante el modelo agroexportador.
las commodities. En este sentido, reconoce como “El proceso de crecimiento de China
ha contribuido de manera significativa al desplazamiento de la riqueza en el mundo”
en especial hacia la economías emergentes ubicadas en Asia-Pacífico, para concluir que
se trata de un fenómeno expandido a otras naciones, “como la mayoría de países de
América Latina” (Roldán Perez, 2016:111).
En términos de oportunidades, Latinoamérica es presentada como abastecedora de
productos primarios necesarios para el desarrollo económico chino, pues “tiene una
ventaja comparativa en la producción de alimentos y se encuentra en una posición
idónea para beneficiarse de una mayor apertura de este sector (…) y una mayor
demanda de alimentos de mejor calidad por parte de sus habitantes” (ibíd.:49). De este
modo, el análisis se centra en el impacto que puede provocar la falta de éxito de las
reformas estructurales320 implementadas en China para retomar el ritmo de crecimiento
y superar la coyuntura de enfriamiento de su economía.
Los autores reconocen un patrón de comercio regional heterogéneo, y por lo tanto, un
impacto diferencial conforme a las variaciones de la demanda china. Al igual que en
otros trabajos, señalan una mayor dependencia en Venezuela, Colombia, Perú y Chile
por las exportaciones de petróleo y cobre y un menor impacto en Argentina, Uruguay,
Ecuador y Brasil por tratarse de exportadores de alimentos. Con respecto a
Centroamérica, se confirma la falta de una oferta exportadora consolidada, al igual que
en Paraguay, pero en ninguno de los casos, esta ausencia es vinculada con la dimensión
política ya que se trata en su mayoría de países que reconocen a Taiwan. No obstante las
diferencias existentes, “el comercio entre China y la región fue mutuamente
beneficioso, en la medida en que les permitió a los productores latinoamericanos
diversificar sus destinos de exportación, y a China, acceder a una fuente confiable de
alimentos y recursos primarios necesarios para su desarrollo.” (Ibíd.:28)
Sin embargo, se identifican tres desafíos que se corresponden con el reconocimiento de
un vínculo comercial basado en el intercambio de materias primas y productos
industriales. De este modo, deben superarse “1) la existencia de un déficit en la balanza
comercial de la mayoría de los países de la región; 2) la naturaleza interindustrial del
comercio entre China y el terriorio latinoamericano, y 3) la falta de diversificación en
los productos que las economías de América Latina exportan actualmente al mercado
chino” (Ibíd.: 12).
En lo referido a la IED, es presentada en términos de beneficios. En cuanto a los
primeros, ésta ha contribuido a transformaciones en el territorio, en “la manera en que
está conectado y en que fluye su comercio por proyectos de canales, puertos,
carreteras y ferrovías” y al incremento del empleo por la presencia de empresas chinas.
Los gobiernos deben maximizar los beneficios, “Ello depende tanto de su comprensión
de la dinámica y necesidades de las empresas chinas, como del entendimiento de sus
propias metas y políticas para atraerla, las cuales deben estar respaldadas por reglas
firmes e infraestructura adecuada” (Ibíd., 2016:113). Asimismo, se subraya su
importancia como fuente de ingresos para los gobiernos En este sector se presentan

320
Las reformas estructurales proyectan el desplazamiento de una excesiva dependencia en las
inversiones y en las exportaciones a la expansión de la demanda interna. Destacamos que “Un asunto
crucial de la reforma es definir la relación entre el Gobierno y el mercado, y reducir la intervención
directa de aquel en la economía”, para no arribar a una conclusión errónea sobre la opinión en torno al
modelo de desarrollo chino (Roldán Perez, 2016:21).
como limitaciones la concentración en pocos países y la orientación hacia las industrias
extractivas.
Por último, en materia de cooperación, “En sus inicios, estas relaciones estuvieron
definidas por la lucha diplomática e ideológica para el reconocimiento de “una sola
China”; sin embargo, en la actualidad, las relaciones de cooperación se caracterizan
por su naturaleza económica, en donde los préstamos bilaterales o multilaterales por
medio de instituciones gubernamentales y no gubernamentales son el principal
instrumento” (Ibíd., 2016: 97). En esta materia se definen dos retos: la fragmentación
regional y la transición de la primarización hacia el comercio postcommodity.
El establecimiento del Foro Multilateral de la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (CELAC) y China (2014) es considerado un hito pues la región actúa en
bloque frente a un socio extrarregional y permite formular un Plan de cooperación con
objetivos para el período 2015-2019. Sin embargo, la región presenta una gran
fragmentación y multiplicidad de bloques careciendo de un mecanismo institucional,
incluso en la propia CELAC, en el que se reúnan intereses, expectativas y cuente con
capacidad de decisión en nombre de todos los países latinoamericanos,
Una estrategia concertada de industrialización permitiría superar la primarización del
patrón de comercio, en tanto nos llevaría a la adquisición de “tecnología en el corto y
mediano plazo de países como China, Japón y Corea, de tal forma que se inserten
eslabones de este lado del pacífico en las cadenas de valor asiáticas, para efectuar la
transición de exportadores de productos sin valor agregado a proveedores de insumos
con tecnología media y alta” (Ibíd., 2016:110). En síntesis, Latinoamérica necesita
consolidar “una estrategia en la cual temas como la tecnología, la creación de cadenas
de valor, la ampliación de la oferta exportadora y la generación de mayor
productividad queden cubiertos para que logremos generar encadenamientos
productivos con China, que permitan mejorar competitividad de la oferta exportable de
la región”. Asimismo, la cooperación puede trascender la dimensión comercial “en
diferentes áreas claves para el desarrollo económico y social de América Latina y el
Caribe (Ibíd., 2016:114 y 113).
Resumiendo, en la visión positiva sobre las vinculaciones con China de la universidad
colombiana, encontramos un enfoque de la vertiente transnacionalista o neoliberal. En
ella se reconoce en la dimensión económica el desplazamiento hacia el eje Asia-Pacífico
y en particular el crecimiento de China; acuerdos que implican ventajas mutuas, es decir
ganancias absolutas, oportunidades para América Latina a partir del principio de las
ventajas comparativas; búsqueda de la maximización de beneficios a partir de una
mayor liberalización de los mercados (facilitación del comercio, reducción de costos);
centralidad de la CELAC para respuesta concertada, y a la vez, TLC; se sostiene el rol
central de los Estados pero se los muestra permeables a las demandas de desarrollo
económico y social.
En segundo lugar, analizamos una publicación de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), China en América Latina y el Caribe, la cual reúne
trabajos de distintos académicos que analizan a nivel regional, subregional y
binacional los vínculos económicos para contribuir con la confección de agendas a
largo plazo. En realidad, no todos los artículos responden exclusivamente a un
acercamiento globalista. Y en el caso de estos últimos, no se corresponden con el
neoliberalismo, por el contrario, comenzamos a descubrir elementos que entendemos
anuncian al constructivismo.
Los editores Bonilla y Milet (2015:10) reconocen el ingreso a un nuevo período
postliberal o posthegemónico, que está dando paso a un “escenario multipolar
complejo, con distintos centros económicos y políticos de poder dispersos
geográficamente”.
Nos permitimos realizar una digresión sobre la multipolaridad a partir de un documento
de trabajo de FLACSO Argentina, Estado y desarrollo inclusivo en la multipolaridad
(García Delgado, 2015). En dicho trabajo se la define como un orden en construcción,
no institucionalizado, cruzado por tensiones y luchas contra los actores y naciones
predominantes en el anterior. En él se abren nuevas posibilidades a los países del sur,
es decir, aparecen nuevos actores y oportunidades. Se trata del establecimiento de un
orden global más justo y con una gobernanza negociadora y participativa, que no
rechaza al capitalismo (sí la autoregulación de los mercados) ni a la globalización, pero
aspira a una menos asimétrica. En las conclusiones expresan que la multipolaridad está
atravesada por la disputa entre dos tipos de capitalismos: sociedades de libre mercado a
favor de las finanzas, la especulación y la concentración económica, y otro de
sociedades con un mercado regulado por el Estado, con eje en la producción y la
generación de empleo.321
Retomando el texto sobre China, se presenta el acercamiento a Latinoamérica como
algo inevitable, pues ésta produce lo que aquélla necesita. Sin embargo, se afirma que
en un escenario económico diversificado, “las relaciones estructurales de dependencia
de las regiones periféricas se disuelven en la diversificación de mercados, y al mismo
tiempo su articulación en millones de vínculos de interdependencia, provocados por
la globalización” (Bonilla, 2015:11). Si bien reconoce a este país como uno de los
muchos polos de poder, señala que no están dadas las condiciones para la
reconstrucción de un sistema de subordinación hacia los centros económicos, alejándose
al igual que en la publicación de la universidad colombiana del paradigma de la
dependencia.
Con respecto a América Latina, “la ausencia relativa del peso de Washington” le ha
permitido la proliferación de regímenes internacionales, que “ilustran la multiplicidad
de vínculos y la relativa autonomía de sus países respecto de los centros de poder
internacionales” (Ibídem: 12). Sin embargo, los textos reunidos en esta publicación
reiteran la ausencia de un modelo único de relacionamiento, así como la falta de
políticas comunes de la región, subrayando la necesidad de alcanzar una visión
compartida sobre las potencialidades que brinda la profundización de los vínculos con
China.

321
El filósofo ruso Alexander Dugin (2015), desde un enfoque crítico, afirma que no existe ninguna
teoría plena y completa de un mundo multipolar (TMM) pese a la frecuencia con que aparece en el
discurso de políticos y académicos de distintas disciplinas. En esencia es una teoría no eurocéntrica de
Relaciones Internacionales. Por el momento, “El tratamiento más común para la “multipolaridad” es
solamente una indicación de que, en el actual proceso de globalización, el centro indiscutible y núcleo del
mundo moderno (los EEUU, Europa y el más amplio “Occidente global”) se enfrenta a ciertos nuevos
competidores – prósperas o simplemente poderosas potencias regionales y bloques de poder
pertenecientes al “segundo” mundo. Una comparación de los potenciales de los EEUU y Europa por un
lado, y de las nuevas potencias emergentes (China, India, Rusia, Iberoamérica, etc.), por otro, convence
cada vez más a uno de la relativa superioridad tradicional de Occidente y plantea nuevas preguntas acerca
de la lógica de otros procesos que determinan la arquitectura global de fuerzas a escala planetaria – en la
política, la economía, la energía, la demografía, la cultura, etc.”
Para finalizar, en lo referido al Estado y las políticas públicas, la presencia del gigante
asiático “impacta en la construcción de sus economías y en el andamiaje político”,
en tanto transforma la infraestructura, determina la forma en que se elaboran las
políticas comerciales y genera “nuevos actores empresariales, sociales, culturales que
se expresan en los procesos políticos particulares y en las agendas de decisión no sólo
de Cancillerías, sino de ministerios de la producción, políticas monetarias,
etc.”(Ibídem.: 12).

c) Constructivismo: ¿oportunidades para los proyectos políticos ‘progresistas’?

Dentro del texto recién analizado, encontramos el artículo del ecuatoriano Milton Reyes
quien analiza las relaciones entre China y la región andina322. Si bien el estudio parte de
una visión que toma como contexto el de la integración regional sudamericana, también
analiza las relaciones bilaterales con los países miembros de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), en las cuales observa dos tendencias nítidas que configuran
representaciones que se aproximan a lo expuesto por Maristella Svampa (2013). Con
respecto a la postura china, reconoce que sus prioridades en ALC evolucionaron desde
una lógica basada en los intereses económicos “hacia una que se encuentra expresada
en la voluntad de alcanzar una cooperación integral; la cual promueve la
profundización de la relación multidireccional y fortalece la posibilidad de la
construcción de un orden multilateral (esfuerzo compartido especialmente con los
gobiernos de Venezuela, Ecuador y Bolivia)” (Reyes, 2015:186).
En la última aclaración del autor encontramos la primera visión positiva basada en un
discurso estructurado a partir de un proyecto político con el fortalecimiento de los
Estados nacionales. Se trata de una perspectiva optimista pragmática que señala la
necesidad de estrechar relaciones con China para ampliar mercados y “la posibilidad de
una articulación productiva de nuevo cuño como alternativa a la relación concreta de
dependencia frente al hegemón continental”, así como también, a nivel político
interestatal “generar articulaciones que permitan la construcción de un Nuevo Orden
Mundial” (Ibídem.: 180). Así, en Venezuela, Bolivia y Ecuador encontramos sectores
desarrollistas y optimistas que identifican exclusivamente como beneficiosas las
relaciones con China en tanto otorgan legitimidad y viabilidad al ‘proyecto político en
curso’.
De manera opuesta, en Colombia y Perú prevalecen las perspectivas de las ‘fuerzas
sociales hegemónicas’ (FSH), las cuales encarnan el neoliberalismo y por lo tanto
proponen una articulación ‘al hegemón continental’ y al ‘mundo libre y civilizado’. En
este caso se trata de una “visión de tipo pragmático que permite que las FSH
reconozcan sus propios intereses inmediatos, por lo que se identifica la relevancia de
las posibilidades económicas que genera el crecimiento chino” (Reyes, 2012: 131).
Intereses orientados al crecimiento económico de corte liberal economicista con un
discurso que incluye las ventajas comparativas, la ampliación de los mercados
orientados a las exportaciones y la captación de inversiones en industrias
transnacionales.

322
Milton Reyes, “China y la región andina: dinámica en el contexto de la integración regional
sudamericana”, en Bonilla y Milet (2015).
No obstante, en los países donde se impone la visión pragmática optimista, la
compartida por el autor, aún se desconoce “las ventajas que representa el conocer las
construcciones culturales particulares de China, al momento de negociar; lo cual
limita - en la práctica - la materialización efectiva de la ampliación de los beneficios
compartidos, y de aún mayores ventajas que son posibles de alcanzar frente a China, si
se establecieran canales adecuados para profundizar las relaciones estratégicas”
(Reyes, 2015:181). Es decir, entender que China promueve el mutuo conocimiento en
relaciones a largo plazo para alcanzar las ganancias compartidas323. Otra dificultad
reside en la ampliación de las articulaciones políticas y económicas sin la reproducción
de prácticas de dependencia hacia “el hegemón continental y otros centros
tradicionales del Capitalismo Mundial; entendiendo, además, que el crecimiento
sostenido del poder y la economía china debe ser un factor central en las
consideraciones del Ecuador -y de la región- en torno a la construcción de un Nuevo
Orden Mundial y la generación de nuevas formas de articulación a la Economía
Global” (Reyes, 2012:134).
Deseamos destacar algunos elementos en el análisis de Reyes sobre la opción optimista
pragmática: el impulso a estrategias de relacionamiento desde el conocimiento de las
construcciones culturales chinas y el contexto que las enmarca, la ampliación de
articulaciones políticas y económicas de nuevo tipo y la posibilidad de construir un
nuevo orden mundial y distintas formas de articulación a la economía global a partir del
crecimiento de poder y de la economía china.
En ellos encontramos puntos de coincidencia con el trabajo del investigador Lucas
Becerra (2013), quien propone un marco conceptual para el análisis de las dinámicas de
los procesos políticos, económicos y de seguridad ajustado a las necesidades de las
‘periferias’. Así, mediante la combinación de los enfoques realista y constructivista,
adaptados a las periferias, se analiza el comportamiento de las unidades a partir de la
comprensión de cómo se generan las percepciones de amenaza y beneficio en el nivel
sistémico. Un sistema internacional definido como el resultado relacional (material y
nocional) de las unidades que lo componen. Se trata de un marco constructivista
realista324 pues,
“permite entender el sistema en dos dimensiones, que se separan sólo por
fines analíticos, pero que existen en forma co-construida, es decir,
dinámicamente interdependientes i) el “componente material”, que
establece las posibilidades y las restricciones para la acción de los
Estados; y ii) el “componente nocional”, el conjunto de ideas necesario
para atribuir sentido a las condiciones materiales (codificado en términos
de reglas), es decir, significar las oportunidades y los riesgos del sistema
en cuanto a percepción de amenaza y percepción de beneficio”. (Becerra,
2013:124)
Pensamos que este estudio del accionar de los Estados, incorporando el conocimiento de
cómo se generan las percepciones de oportunidades y amenazas, sería de utilidad para

323
Desde la visión realista se visualiza como “vender futuro”, en tanto se trataría de la obtención de
beneficios concretos en el presente por parte de China a cambio de potenciales en el futuro para la otra
parte (Oviedo, 20015:17).
324
Lucas Becerra aclara que el término ‘constructivismo realista’ fue acuñado por Samuel Barkin en
“Realistic
Constructivism”, International Studies Review, 2003.
comprender en especial las visiones pragmáticas sobre la presencia de China, en tanto
éstas abren la posibilidad de cambios en el statu quo, de una construcción conjunta de la
sociedad mundial desde los agentes periféricos. A la vez, señala las dificultades en
cuanto a que se trata de conceptos en construcción.

2. Latinoamérica: ¿socia estratégica integral de la familia mundial?

La pregunta es si es posible visualizar cuál es el lugar que China otorga a Latinoamérica

sin primero alcanzar un pleno conocimiento del “otro”. Al respecto, María Staiano y
Laura Bogado (2017: 136), desde una perspectiva constructivista, nos proponen un
camino que “no tenga que pasar por trayectorias ya vigentes basadas en la historia y el
pensamiento occidental, sino que tenga que empezar desde un vacío para llegar a un
nuevo, recíproco y fructífero origen, un nuevo Dao compartido.”325
Las autoras presentan en su artículo un completo panorama del estado teórico de las
relaciones internacionales en el mundo académico chino. Así, el profesor Qin Yaqing
señala que desde comienzos del siglo XXI, luego de la introducción y estudio de las
teorías extranjeras a partir de la apertura y el inicio de relaciones con la comunidad
internacional, tiene lugar una fase de innovación en la cual se combinan elementos de
las escuelas occidentales (realista, liberal y constructivista) con conceptos chinos
tradicionales para generar una teoría con características propias. Este académico
incorpora el principio del relacionalismo (relationality), pues en la cultura china las
relaciones interpersonales son esenciales y trasladadas a nivel internacional, en base a la
moralidad y confianza, se transforman en un medio para alcanzar la estabilidad y el
orden.
Todo individuo tiene obligación moral de mantener relaciones interpersonales
(renqing), en las cuales se debe tener un comportamiento adecuado conforme a la
jerarquía de cada persona (lian), en tanto cada una logra cierta reputación social en su
vida (mianzi). Así, trasladando estos conceptos a la diplomacia china, se comprende
porque está “dispuesta a desarrollar la amistad y la cooperación con todos los países”
(Documento, 2008) pero ésta tendrá una diferente modalidad según el valor jerárquico
que le atribuye a cada uno326. A modo de ejemplo, las relaciones con Argentina, Brasil,
Perú y Venezuela son reconocidas como asociación estratégica integral, Chile como
socio estratégico y Colombia y Cuba como cooperación amistosa. “China promueve el
mutuo entendimiento como base para alcanzar ventajas compartidas, lo que en el fondo
significa, que China promueve las relaciones de largo plazo (de gran importancia en la
construcción cultural china)” (Reyes, 2015:177). Esto ha llevado a que en los últimos
años se multipliquen las visitas de alto nivel.

325
Las autoras explican el concepto Dao de la siguiente manera: “El Dao representa el sendero, la vía, el
camino hacia un principio absoluto, una bisagra que funciona como ‘punto de origen y de fin’ de todos
los fenómenos. En el Daoismo, una de las formas para llegar al principio absoluto es el vacío, es decir, la
eliminación de todo orden preestablecido, hasta encontrar un nuevo camino que lleve al Dao.”(Staiano,
2017 p.136)
326
A la clasificación china de las relaciones con otros países: asociación estratégica, asociación de
cooperación, y relación de cooperación amistosa, se ha incorporado una nueva categoría superior a las
anteriores: ‘asociación estratégica integral’ (Roldan Pérez, 2016).
El profesor Yan Xuetong y el filósofo Zhao Tingyang, el primero desde un enfoque
realista y el segundo desde el globalista, incorporan a su análisis el concepto de Tianxia,
es decir de mundo entendido como “todo lo que está bajo el cielo”327. Zhao es quien
actualiza esta noción que presenta al sistema mundo en una organización circular que
localiza al imperio chino en el centro, un segundo círculo con súbditos con los que se
realizan intercambios basados en tributos y por último uno en el cual se encontraban los
pueblos bárbaros. A estos tres elementos se les puede asignar un triple significado: el
mundo físico (todas las tierras bajo el cielo), el mundo psicológico (el sentimiento de
todos los pueblos bajo el cielo) y el mundo político (instituciones para asegurar el
orden). A su vez, “Son las relaciones el elemento clave de la idea de Tianxia /…/ El
mundo del Tianxia equivale a una familia mundial, que coexiste gracias a la armonía de
las relaciones (Staiano 2017:142).
Por último, Yan toma de pensadores de la antigua China el concepto de autoridad
humana. En la jerarquía entre Estados, la autoridad humana es el estadio más alto de
poder y se caracteriza por el poder moral de sus gobernantes. De este modo, el Estado
más poderoso tenía una responsabilidad extra para mantener el orden y su líder, “cumple
con un papel activo en establecer las normas interestatales, generando cambios en el
sistema de las relaciones con otros Estados (Ibídem.,: 140). Así lo expresó el
mandatario Xi Jinping en su discurso de apertura del Congreso Nacional Comunista
“Hemos propuesto estructurar una comunidad de destino de la humanidad y hemos
impulsado el cambio del sistema de la gobernanza global. Nuestro país ha
incrementado aún más su capacidad internacional de influir, inspirar y moldear,
haciendo con ello nuevas e importantes contribuciones a la paz y el desarrollo
mundiales”328.
Las investigadoras Han Chen Yuanting y Han Li (2017:152), confirman la presencia de
estas innovaciones teóricas en una nueva etapa de las relaciones sino latinoamericanas,
“A partir de finales de 2012, un nuevo colectivo de liderazgo de China planteó el sueño
chino, es decir ‘la gran revitalización de la nación china’ e inició ‘un nuevo camino de
la diplomacia con característica de China”.
Luego de un desarrollo espontáneo coincidente con el período de la guerra fría y otro
independiente con la globalización y el ascenso de los países emergentes, se inicia el
desarrollo constructivo. En el mismo se abandona la diplomacia reactiva y se pasa a una
planeación activa, la construcción de una cooperación de ‘ganar-ganar’, el despliegue de
una diplomacia omnidireccional y multifacética a los que se le incorpora una “nueva
visión sobre Rectitud y Beneficio que es desarrollar lo político y lo económico

327
Salvatore Babones (22/7/2017) traslada al occidente la expresión para compararla con el poder
desplegado por los Estados Unidos, “The last time a whole world was so organized around a single,
central state was in the fifteenth century, when East Asia was centered on Ming-dynasty China. China at
the time wasn’t just the leader or regional hegemon; it was the central state of a political and cultural
realm that stretched from Burma to Japan. And the word that came to describe this world was tianxia.
Tianxia literally means “everything under the heavens,” but in the days of imperial China, it came to refer
to “an enlightened realm” of “universal values that determined who was civilized and who was not,” in
the words of the eminent historian Wang Gungwu.” “When Chinese Philosophy Meets American Power”,
Foreing Affairs

328
Discurso ante el XIX Congreso Nacional del Partido Comunista de China, Hacer Pueblo en Línea,
http://spanish.peopledaily.com.cn.
simultáneamente, mantener el equilibrio entre el interés y la moral y, a veces incluso
poner la moral antes del interés” (Ibídem.: 152).
La mayoría de estas características están presentes en el último Documento sobre la
Política de China Hacia América Latina y el Caribe (2016): relaciones internacionales
de nuevo tipo con la cooperación gana-gana como núcleo para forjar una comunidad de
destino de la humanidad; establecimiento del Foro entre China y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (Foro China-CELAC) como plataforma para la
cooperación; impulso a la cooperación en conjunto y a la cooperación bilateral;
establecimiento de una asociación de cooperación integral basada en la igualdad y el
beneficio mutuo, dirigida al desarrollo común, sin excluir a ningún país; elevación de la
asociación a un nuevo nivel para conformar una comunidad de destino.
Nos gustaría finalizar este apartado con las palabras de Staiano y Bogado (2017: 12),
“Estas innovaciones, aunque arraigadas en realidad en las tradiciones más antiguas de
China, proponen una alternativa que merece observación y estudio profundo,
reconociendo la otredad de donde provienen. Sobre todo América Latina tiene que darle
importancia a la experiencia china porque las teorías de las Relaciones Internacionales
que hasta hoy han interpretado y orientado al mundo son inspiradas en conceptos
colonialistas e imperialistas”

3. A modo de conclusiones
A partir del sucinto relevamiento de la visión de los académicos regionales sobre las
relaciones sino-latinoamericanas, con el propósito de realizar un ejercicio analítico para
vincularla con los enfoques teóricos de las relaciones internacionales, deseamos realizar
algunas consideraciones:
-Desde las distintas ópticas se destaca la importancia de las vinculaciones en la
dimensión económica.
-De una primera y rápida exploración se desprenden dos grandes agrupamientos de
trabajos: visiones optimistas (oportunidades/beneficios) o negativas (amenazas) sobre la
presencia de China en Latinoamérica. Mientras entre las primeras encontramos
discursos destacando las oportunidades a partir de distintas perspectivas teóricas, las
segundas, en su mayoría responden al de la dependencia.
- Se da un debate entre las distintas perspectivas teóricas.
- Referencia en todas las visiones de cómo se pueden afectar las relaciones con Estados
Unidos a partir de la presencia china.
-Las percepciones en términos de oportunidades se corresponden con los paradigmas:
#realista, los beneficios se dan a partir de un esquema exportador no exento de riesgos
en cuanto a la posible pérdida de recursos para la “propia modernización”;
#globalista, comparte con el anterior el principio de las ventajas comparativas, pero las
relaciones son mutuamente beneficiosas, aunque presentan retos para revertir el déficit
de la balanza comercial y generar una estrategia regional que permita diversificar la
oferta exportadora. Para ello, incluye como actores de relevancia en el análisis, a los
numerosos esquemas de integración latinoamericanos;
 #constructivista, los beneficios son compartidos, el conocimiento mutuo permite su
ampliación, cobran importancia los contextos en los cuales se dan las relaciones por lo
tanto se considera que otorga legitimidad y viabilidad a los procesos políticos
progresistas sudamericanos. Este enfoque considera a los vínculos con China como una
alternativa al hegemón continental. Se incorporan nociones como mundo multipolar,
geopolítica, nuevas formas de articulación a la economía global, construcciones
culturales del otro para comprender las distintas percepciones e intereses.
- Con respecto a la visión de China sobre Latinoamérica se observa un desplazamiento
desde una lógica económica (proveedora de materias primas) y política (no
reconocimiento a Taiwán) a otra de ‘desarrollo constructivo’ en la búsqueda de alcanzar
‘una comunidad de destino de la humanidad’. En ese movimiento se incorporan
numerosos conceptos de la cultura china tradicional que permiten alcanzar una
diplomacia y perspectiva teórica con características chinas.
En rigor de verdad, el trabajo resultó más difícil de lo planeado, en tanto no tuvimos en
cuenta que nuestras propias percepciones hacían borrosas la de los otros. Además,
reconocemos que nuestra perspectiva sobre los vínculos cambió desde una en términos
de amenazas –posibilidades de que China replique las relaciones de subordinación y
dependencia sufridas en el pasado- hacia otra de oportunidades, mediante las cuales se
alcancen cambios en el orden global y mejoras en el bienestar de las sociedades
latinoamericanas.
Para finalizar, entendemos que a lo largo de estas páginas, más que brindar respuestas
sobre la presencia de China se generan numerosos interrogantes, en especial, a partir del
renovado contexto político sudamericano. Quizás podríamos resumirlos en la siguiente
cuestión, ¿otra vez el debate teórico se reducirá al enfoque del institucionalismo liberal
o se continuará en la construcción de un marco conceptual con características chinas y
latinoamericanas?

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Nacional de La Plata, pp. 149-163.
 XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE
DEMOCRACIA
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Rosario
10 al 13 de septiembre de 2018
Área temática: Política Internacional

Instrumentos internacionales para la promoción de la ciencia en la Argentina

reciente: el rol dual de la UNESCO

Nerina Sarthou y Eugenia Savino

Introducción
Diversos autores han afirmado que los organismos internacionales (OI) han
afectado la política científica argentina en distintos momentos históricos y mediante
variadas modalidades. Se conoce que los OI fueron claves en los comienzos de la
política científica durante las décadas de 1940 y 1950 transfiriendo un modelo de
institucionalidad para el sector (Oteiza, 1992; Feld, 2015), durante momentos de
limitación económica como fue el caso del período de gobierno dictatorial comprendido
entre 1976 y 1983 (Bekerman y Algañaraz, 2010) y frente a la grave restricción
presupuestaria entre 2000 y 2002, ambos casos mediante el otorgamiento de créditos
(Gordon, 2011; Del Bello, 2014), en el proceso de reestructuración institucional en los
años 1990 a través del conocimiento de sus expertos y de préstamos (Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015; Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017) y en el desarrollo de
algunas áreas del conocimiento a través del envió de expertos, financiamiento y
modelos de estructuración de campos del conocimiento (Hurtado, 2010).
No obstante, Argentina no constituyó un caso aislado sino que su situación se
enmarcó, primero, en el contexto regional de finales de los años 1960 y durante la
década de 1970, caracterizado por un boom de la asesoría técnica ofrecida por los OI
para el diseño de la política científica y tecnológica (Nupia, 2013; Bagattolli, et. al.,
2016); luego, en la ola de préstamos que los organismos de crédito destinaron para el
sector a partir de 1980 (Aguiar, Davy y Nupia, 2017). Tampoco este fenómeno fue solo
propio de la región o de los países en desarrollo: con la finalización de la Segunda
Guerra Mundial la política internacional fue testigo de un dinamismo inusitado de
distintos OI que incorporaron en su agenda global la temática científica e impulsaron
diversas estrategias de cooperación internacional para promover el desarrollo de la
ciencia en sus estados miembros (Elzinga, 1996; Weiss, 1985, 2005; Velho, 2011).
Respecto a los OI que específicamente tienen a la ciencia como área de actuación,
se encuentra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO), único organismo de carácter mundial cuyo objetivo es afectar el
desarrollo científico de sus Estados miembros. Particularmente, la UNESCO incidió en
la creación de los primeros organismos de política científica: durante las décadas de
1960 y 1970 esta organización “enseñó” a los Estados el valor y la utilidad de crear
organismos para definir políticas científicas (Finnemore, 1993). La adopción de esta
misión “educativa” de la UNESCO se enmarcó en el surgimiento de una nueva norma
elaborada dentro de la comunidad internacional que sostenía que la coordinación y la
dirección de la ciencia eran tareas necesarias para el Estado moderno, y que una
burocracia para la política científica con ciertas características bien específicas era el
medio apropiado para cumplir con esas tareas.
A pesar de estos aportes, los estudios sobre la política científica en Argentina han
abordado en profundidad mayormente el rol de los organismos intra-estatales y, en
menor medida, de los OI. Este artículo busca generar aportes a la literatura mencionada
previamente, a partir de explorar la relación reciente entre Argentina y la UNESCO.
Particularmente, esta investigación explora de qué manera la UNESCO busca cumplir
su misión en Argentina. La hipótesis de la cual parte este trabajo afirma que la
UNESCO busca incidir en el desarrollo de la ciencia en Argentina apuntando en dos
direcciones a partir de combinar el uso de instrumentos para afectar el diseño e
implementación de la política pública e instrumentos para afectar el desarrollo directo
de las capacidades científicas en el país. Esta doble dirección es tributaria de la tensión
entre dos modelos de organización del OI presente en sus orígenes y que aún se
mantiene latente.
Para sustentar la hipótesis se analizó evidencia recolectada sobre el accionar de la
UNESCO en materia de ciencia en Argentina en un periodo reciente que se extiende
entre 2010 y 2017. La investigación siguió un enfoque cualitativo, utilizando la técnica
de la entrevista cualitativa y la recolección de datos a partir de fuentes primarias. Se
entrevistó a dos funcionarias argentinas: la Coordinadora de la Comisión Nacional
Argentina para la UNESCO (CONAPLU329), en la sede del Ministerio de Educación y
Deportes de la Nación y a una integrante de la Dirección Nacional de Cooperación e
Integración Institucional del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
(MINCYT).
Entre las fuentes primarias utilizadas se trabajó con documentos oficiales de
UNESCO. Especialmente para analizar la actuación de UNESCO en Argentina, y la
participación del país en actividades e instancias institucionales enmarcadas en el
organismo, se exploraron documentos oficiales del MINCYT, textos normativos a los
que suscribe Argentina y noticias de diarios nacionales.
Asimismo, el enfoque teórico empleado se afirma en los conceptos del paradigma
constructivista de la disciplina de las Relaciones Internacionales que entiende los OI
como entes burocráticos con autonomía y poder para afectar la política mundial y con
patologías que inciden en su modo de actuación. Se completa este enfoque con la
noción de instrumentos de gobernanza para operacionalizar el accionar del OI en
Argentina. Se pretende así realizar una aproximación al modo de actuación de la
UNESCO en el país y esbozar algunas líneas de discusiones teóricas y metodológicas
para avanzar en el estudio de actores internacionales en la definición de políticas
públicas.
En primer lugar, se presentan los antecedentes teóricos de la discusión. En
segundo lugar, se expone el enfoque empleado en la investigación, haciendo hincapié
en los conceptos centrales que permiten corroborar la hipótesis. En tercer lugar, se
explican algunos aspectos del funcionamiento de la UNESCO en materia de ciencia. En
cuarto lugar, se describe y analiza la actuación de la UNESCO en el país a partir de
identificar los diversos tipos de instrumentos que emplea. Por último, se presentan las
conclusiones.

329
Con el objetivo de vincular al Estado Argentino y la sociedad civil con los grandes temas de
incumbencia de la UNESCO, en 1958 se creó la CONAPLU, una comisión de carácter gubernamental
cuya Secretaría Ejecutiva funciona actualmente en el Ministerio de Educación de la Nación, en el marco
de la Dirección Nacional de Cooperación Internacional, siendo el ministro de Educación quien preside la
misma ejerciendo la presidencia. La Comisión es un órgano colegiado integrado por dependencias
gubernamentales con influencia en los diferentes campos de la UNESCO.
 El estudio de los OI en el marco de la promoción de la ciencia en la política
internacional
Los orígenes de la promoción de la ciencia en la política internacional pueden
ubicarse a partir de las primeras acciones de los OI en la esfera de la política científica
de sus estados miembros (Finnemore, 1993; Elzinga, 1996; Velho, 2011). Desde los
Estudios de Política en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), los OI han sido
estudiados mayormente como un actor que incide en la definición e implementación de
la política en CTI en América Latina (Loray, 2018).
Por un lado, han sido considerados “difusores” de paradigmas científicos. Velho
(2011) explica que en la región se ha dado un proceso de internacionalización de la
política de CTI, es decir, diferentes países adoptaron las mismas visiones de política, los
mismos instrumentos y formas similares de gestión de la política. La difusión de estas
ideas ocurrió a través de las relaciones internacionales en política de CTI, es decir,
contactos a nivel internacional, mediados por organizaciones internacionales y
organismos multilaterales.
Por otro lado, de acuerdo a Baptista y Davyt (2014) los OI son considerados
“intermediarios” en el proceso de transferencia de conocimientos sobre políticas CTI de
países desarrollados hacia América Latina. Su labor entre 1960 y 1970 consistió en
ofrecer recomendaciones y sugerencias a los gobiernos, organizar reuniones de
transmisión de ideas y capacitar a funcionarios en Europa que luego volcaban los
conocimientos en sus países de origen. Uno de los resultados más destacados fue la
primera institucionalidad en CTI en los países de mayor tamaño en términos científicos.
En el periodo siguiente, identificado por los autores como etapa de transición (entre
1980 y 1990) si bien estos organismos se mantuvieron, emergió con relativa fuerza un
nuevo actor, principalmente a través de operaciones de crédito: los bancos de desarrollo
y, en particular, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En la misma línea, pero desde una mirada comparativa, Bagattolli y otros autores
(2016), demuestran la dispar incidencia que los OI tuvieron en la institucionalidad de la
política en CTI en Argentina, Uruguay, Colombia, Portugal y Brasil. A partir de un
recorrido histórico, los concluyen que pueden notarse diferencias en las formas de
influencia de cada tipo de organización: mientras que las organizaciones multilaterales
(OCDE, UNESCO, OEA) ofrecen un espacio de comunicación transnacional,
caracterizado por la promoción de actividades para el aprendizaje, emulación y
transferencia de políticas; los organismos de crédito (BID y el Banco Mundial) también
utilizan la comunicación transnacional, pero por la naturaleza administrativa de su
actuación conllevan al menos un mínimo grado de coerción (cumplimiento de metas y
compromisos a cambio de financiación). Por su parte, los organismos de integración
regional (Unión Europea, Pacto Andino) se caracterizan por la intención de armonizar
políticas entre sus miembros; en este caso la coerción se presenta más por motivos de
integración política y comercial que por consecución de recursos financieros.
Desde un enfoque que sin ser comparativo permite relacionar la actuación de
distintos OI dentro de un periodo histórico en un país como Colombia, Nupia (2013)
emplea el enfoque teórico de “transferencia de políticas”, para explicar fenómenos
como la convergencia de políticas, la similitud entre organizaciones de gobierno y los
procesos mediante los cuales los diseñadores de política utilizan referencias de
experiencias extranjeras para solucionar problemas domésticos o locales. Este autor
explora la diferencia que existió en Colombia respecto al pensamiento y al accionar de
los variados OI: la OCDE, la UNESCO, la OEA y el Pacto Andino. Cada uno de ellos
interactuó de manera diferente con el pensamiento de los diseñadores de política locales
cuya responsabilidad era modernizar la función del Estado colombiano para gestionar
una política propia en ciencia y tecnología. En el caso de Colombia, explora cómo la
creación de Colciencias se constituyó en el primer hito importante de la transferencia
del “modelo de la política científica” difundido por la OCDE y la UNESCO y concluye
que se debió más a la suma de un conjunto de hechos contingentes y al poder de
agenciamiento de actores individuales inspirados en los modelos propuestos desde los
OI, que a una acción racional del Estado colombiano por buscar soluciones en el
entorno internacional. Este autor distingue una particularidad en el accionar de la
UNESCO: para promover su visión de la política en CTI este organismo se basó en dos
componentes: uno político, que se ejecutaba a través de reuniones periódicas de los
dirigentes de los Consejos Nacionales de Política Científica y Tecnológica de los países
de América Latina; y uno técnico o de ejecución de proyectos, en los que se podían
apreciar actividades de transferencia más concretas como: asesorías de consultores
internacionales, capacitación de personal local, financiación de estudios sobre temas
específicos de PCTI y organización de reuniones técnicas para compartir los avances
alcanzados.
En este punto, Baptista y Davyt (2014) y Bagattolli y otros autores (2016)
coinciden en identificar un “quiebre” en el relacionamiento de los países con OI, debido
a la irrupción de los bancos de desarrollo en el campo de las política de ciencia y
tecnología, y su incidencia a través de préstamos, cooperación técnica,
condicionamientos y transferencia de nuevos modelos. Aquí cabe mencionar, además de
las regencias sobre el BID en Colombia de Nupia (2013), los trabajos de Aristimuño y
Aguiar (2015), Aristimuño y colaboradores (2017) y de Aguiar y colaboradores (2017)
sobre el BID en Argentina durante la década de 1990.
De un lado, Aguiar, Aristimuño y Magrini (2015) demostraron que el BID fue
determinante en la creación de instituciones claves de fomento de la actividad de CTI de
la Argentina en la década de 1990. Los funcionarios y técnicos del organismo acordaron
y negociaron con funcionarios y técnicos de la Argentina el uso del crédito otorgado: el
BID impulsó instituciones, políticas e instrumentos buscando construir un sistema
nacional de innovación en Argentina, poniéndose firme frente a variaciones que
pretendían impulsar los funcionarios locales en la instrumentación, de allí que también
se dieran discusiones sobre el grado de importancia de determinados instrumentos y
sobre quién debía solventarlo. Asimismo, estos mismos autores en otra de sus obras
destacan el rol clave que cumplió el BID en la articulación de “redes de asunto” a escala
global (Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017). Si bien aclaran que no hay una
intencionalidad previa autónoma en la política del BID sobre el sector, su modelo
conceptual es el resultado de constantes interacciones entre funcionarios, académicos,
expertos y empresarios en el marco de las redes de trabajo que necesariamente
desarrolla el organismo a nivel internacional. Su modelo conceptual es por lo tanto un
producto colectivo, el cual se nutre y transforma en el interior de las redes de asunto
internacionales que ellos mismos contribuyen a construir. En este sentido, el BID operó
como algo más que un financiador de las reformas en el área, y se constituyó en una
usina de conocimiento privilegiada.
Entre las obras que exploran el rol de BID, cabe mencionar también el trabajo de
Bekerman y Algañaráz (2010) sobre el préstamo que el banco otorgó al CONICET
durante los años 1970 y la obra de Loray (2018) sobre la incidencia del BID entre 2009
y 2015 en Argentina. De acuerdo a Bekerman y Algañaráz (2010) dicho organismo fue
el tercer pilar del sistema interamericano junto con la OEA y la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) debido a que estructuraron la política económica de la
región, en este marco, también afectaron la política CTI argentina. El préstamo al
gobierno argentino terminó legitimando y fortaleciendo los marcados rasgos autoritarios
y conservadores que caracterizaron la política del gobierno militar para la investigación
científica debido a que se empleó para la expansión del Consejo a la par del
desmantelamiento de las universidades nacionales en su función docente y de
investigación.
Por su parte, Loray (2018) demostró de qué manera incidió el BID en el diseño e
implementación de un tipo de instrumentos de promoción de la innovación gestionado
por uno de los fondos de la agencia financiadora de la CTI en Argentina, el Fondo
Argentina Sectorial (FONARSEC). Concluyó que entre el OI y Argentina se dio una
gobernanza compartida durante el período bajo estudio que explicó la reducida
presencia de tensiones y condicionamientos del organismo.
Por último, vale mencionar la obra de Aguiar, Davyt y Nupia (2017), quienes
analizaron el rol del BID en Argentina, Uruguay y Colombia entre 1969 y 2009 y entre
sus conclusiones encontraron que el papel del BID adquirió rasgos de imposición y
comunicación transnacional. La imposición surgió producto de las exigencias
administrativas y los compromisos requeridos por el BID a los gobiernos para la
ejecución de los recursos, sin embargo no se aprecia en la imposición de un modelo
programático determinado. A diferencia de la OCDE, que recogía las mejores prácticas
de sus países miembros para después organizar programas de transferencia, el BID no
mostró en América Latina un trabajo sistemático cuyo objetivo fuera la difusión de los
aprendizajes en la ejecución de créditos CTI. Esta tarea quedó librada a la dinámica
propia de los expertos enviados a misiones en distintos países de la región y a la
construcción de redes con tomadores de decisiones y personal técnico local.
Hasta aquí hemos explorado los enfoques empleados para estudiar el modo en que
los OI se han vinculado con sus Estados miembros para afectar el ámbito de la política
científica. En este artículo buscamos presentar una perspectiva de análisis diferente
basada en el tipo de instrumentos que implementan los OI en un Estado concreto
durante un periodo delimitado y reciente. Las obras presentadas previamente -a
excepción de Loray (2018)- han hecho hincapié a nivel de conceptos, instituciones,
políticas y relacionamiento entre actores gubernamentales y académicos, entre expertos
de los OI y técnicos locales. Retomando algunas nociones de la literatura revisada pero
al mismo tiempo discutiendo con ella, proponemos demostrar que la UNESCO no pone
en marcha únicamente iniciativas para afectar la política científica sino que además
implementa iniciativas para afectar el desarrollo de las capacidades científicas en el
país. Dicho accionar –sostenemos- se relaciona con dos modelos de organización del OI
que aún se encuentra latente en nuestros días. Se considera que los diferentes tipos de
instrumentos pueden contribuir a una descripción y a un análisis más profundo del tipo
de vinculación entablada entre un OI y un Estado. A continuación, se presenta el
enfoque teórico empleado en este artículo para explorar la relación entre la UNESCO y
Argentina a principios del siglo XXI en materia científica.

De la cooperación internacional a los instrumentos de los organismos

internacionales
Los OI han sido históricamente el objeto de estudio de la disciplina de las
Relaciones Internacionales (Rochester, 1986; Kratochwil y Ruggie, 1986; Katzenstein,
Keohane y Krasner, 1998), encontrándose de este modo, distintas miradas sobre su
modo de actuar en el sistema internacional. De aquella diversidad de enfoques, este
artículo parte de la teoría Constructivista330 de las Relaciones Internacionales331,
330
Para profundizar sobre el constructivismo como paradigma de las Relaciones Internacionales ver:
Finnemore, M., y Sikkink, K. (2001). Taking stock: the constructivist research program in international
específicamente, de los aportes de Martha Finnemore (1993) y Michael Barnett (1999,
2004). Estos autores buscan explorar el “comportamiento” de los OI y para ello adoptan
un enfoque constructivista, el cual permite profundizar y diversificar las preguntas de
investigación sobre los OI como un actor con autonomía y poder en las relaciones
internacionales. Desde esta perspectiva los recursos de poder -materiales y no
materiales– adquieren pleno significado solo en el marco de la comunicación
intersubjetiva. Esto no significa que para el constructivismo los recursos no cuentan,
sino sencillamente que estos por si solos no tienen la capacidad explicativa que
pretenden los abordajes tradicionales (Creus, 2013).
Desde el constructivismo, los OI son entes burocráticos que tienen como
propósito resolver ciertos problemas mediante la creación y seguimiento de la
observancia de normas internacionales (Barnett y Finnemore, 1999). Como tal poseen,
en principio, autoridad racional-legal emanada de su propia creación, pero también
poseen autoridad proveniente de otras fuentes que los convierte en entes con autonomía
y que da lugar a tres tipos de autoridad diferente (Barnett y Finnemore, 2004): la
“autoridad delegada” hace referencia a que la autoridad de los OI en un ámbito de
acción específico deriva de la autoridad conferida por los Estados para el cumplimento
de cierto mandato; la “autoridad moral” se refiere a que algunos OI son creados para
simbolizar, aplicar y proteger un conjunto de principios y normas internacionales que
representan los intereses y valores de la comunidad internacional frente a los intereses
particulares de los Estados; la “autoridad por la expertise” de un OI se basa en la
experiencia del mismo respecto al tratamiento de cierta cuestión.
Además de considerarlos un actor con autonomía del Estado, el enfoque
constructivista considera que los OI poseen poder para afectar la política mundial. Los
OI no sólo facilitan la cooperación ayudando a los Estados a superar las fallas de
mercado, los dilemas de la acción colectiva y los problemas asociados con la elección
social interdependiente, los OI además crean actores, les asignan autoridad y
responsabilidades para desarrollar ciertas labores, dándole significado y valor normativo
a un conjunto de comportamientos (Barnett y Finnemore, 1999). Incluso cuando carecen
de recursos materiales, los OI ejercen poder “construyendo” el mundo social. En
palabras de los autores:
“Los IO pueden convertirse en sitios autónomos de autoridad, independientes de
los “principios” estatales que los crearon, debido a que el poder fluye desde, al menos,
dos fuentes: la legitimidad de la autoridad racional-legal que encarnan, y el control
sobre la experiencia técnica y la información” (Barnett y Finnemore, 1999: 707).

relations and comparative politics, Annual review of political science, 4(1), 391-416; Vitelli, M. (2014).
“Veinte años de constructivismo en relaciones internacionales. Del debate metateórico al desarrollo de
investigaciones empíricas: Una perspectiva sin un marco de política exterior”. Postdata, 19(1), 129-162.
Calderón, F. R. (2016). “El Aporte Constructivista en las Relaciones Internacionales: Nicholas Onuf y
Alexander Wendt”. Sociales Investiga, N°2, vol.2, (pp. 69-75), UNVM.
331
Recordemos que para los neorrealistas los OI son sólo extensiones de los Estados más poderosos del
sistema y, por lo tanto, no representan realmente la cooperación interestatal (Mearsheimer 1994). En el
caso de los neoliberales, si bien la cooperación internacional no sólo es posible, sino también un
fenómeno significativo en la política mundial producto de la emergencia de regímenes e instituciones
internacionales que proporcionan información y expectativas consistentes sobre el comportamiento de los
Estados (Keohane 1988), consideran que los OI hacen sólo lo que los Estados le encomiendan. Si bien
ambas reformulaciones de los paradigmas realista y liberal de las Relaciones Internacionales buscaron
explicar cómo las organizaciones internacionales influyen en la política mundial, ninguno de los dos
consideró que los OI son actores políticos con derecho propio que cuentan con sus propios recursos para
afectar la acción política (autonomía), alterando y siendo alterados por otros (poder).
 Asimismo, al considerarlos entes burocráticos, los autores advierten que los OI –
al igual que las burocracias nacionales- pueden tener disfuncionalidades en su
comportamiento, es decir, un comportamiento que socava los “objetivos establecidos”.
El punto de vista para juzgar la disfunción (y la patología posterior) es la misión
proclamada públicamente por la organización. Más allá de que puede haber ocasiones
en que la disfunción organizativa general, de hecho, sea funcional para ciertos
miembros u otras personas involucradas en el trabajo del organismo, resulta pertinente
comenzar analizando la eficiencia y efectividad con la cual el organismo lleva adelante
el objetivo para el cual fue creado. Basándose en el institucionalismo sociológico los
autores explorar cómo las mismas fuentes de poderes burocráticos causan un
comportamiento disfuncional (Barnett y Finnemore, 1999). Los actores identifican
cinco características de la burocracia que pueden producir patologías, en este artículo se
recupera la patología que tiene como fuente la cultura de la organización burocrática y
es denominada “batalla cultural”.
Según los autores, la coherencia organizacional es un logro más que un elemento
dado. El control organizacional dentro de una jerarquía putativa es siempre incompleto,
creando focos de autonomía y batallas políticas dentro de la burocracia. Esto es en parte
producto del hecho de que las burocracias están organizadas en torno al principio de
división del trabajo y las diferentes divisiones tienden a ser atendidas por individuos que
son “expertos” en sus tareas asignadas. Estas diferentes divisiones pueden luchar por los
presupuestos o los recursos materiales y así seguir el modelo de política burocrática,
pero también pueden chocar debido a culturas internas distintas que crecen dentro de
diferentes partes de la organización. Diferentes segmentos de la organización pueden
desarrollar diferentes formas de dar sentido al mundo, experimentar diferentes entornos
locales y recibir diferentes estímulos del exterior; también pueden estar afectados por
diferentes mezclas de profesiones formadas por diferentes experiencias históricas
(Barnett y Finnemore, 1999). En consecuencia, las diferentes unidades o divisiones al
interior de un organismo representan diferentes puntos de vista normativos y sugerirán
diferentes tareas y objetivos para la organización, lo que da como resultado un choque
de respuestas que compiten generando tendencias patológicas.
Por último, para explorar el rol de la UNESCO en Argentina se sigue la línea de
trabajo de Loray (2018) y se emplea la noción de gobernanza. En las últimas décadas,
tanto en los debates teóricos como en la práctica política, ha cobrado relevancia el
concepto de gobernanza en torno al nuevo modo de gestionar las políticas públicas. De
acuerdo a Zurbriggen, “En la sociedad actual, los procesos nacionales de decisión
pública se vuelven cada vez más permeables a la influencia de actores internacionales,
nacionales, regionales y locales” (2011: 40). De la mano de este nuevo modo de
concebir la gestión de las políticas públicas, Jakobi (2009) señala el desarrollo de un
proceso de política global. En dicho fenómeno adquieren crucial importancia los OI,
dado que son entidades que proveen los foros y espacios comunes donde la sociedad
entra en contacto y discute la política pública mundial. Sumado a esto, los OI tienen un
rol significativo en términos de difusión política y de identificación de objetivos
comunes entre los países.
A través de instrumentos que proveen los OI, diversos actores de la sociedad
elaboran posibles soluciones ante problemas comunes, dando lugar a la creación de una
política pública global. En esta línea, Jakobi afirma que las “organizaciones
internacionales pueden modelar el comportamiento de los Estados cuando políticas
comunes son desarrolladas y difundidas” (Jakobi 2009, 12). Jakobi (2009) distingue
cinco categorías de instrumentos de gobernanza que impactan en la relación OI-Estado,
y logran diseminar distintos objetivos políticos e influenciar en el desarrollo de las
políticas nacionales, aunque advierte que no siempre se acude a todas las tipologías, y
que la elección de los medios varía según el país donde se los aplique. Las categorías
son las siguientes:
a) Instrumentos de diseminación discursiva: tienen por objeto establecer
ideas en las agendas políticas nacionales. Incluye reglas implícitas y afirmaciones
sobre cómo los problemas políticos deben ser correctamente abordados. Es un
instrumento muy importante de los OI, en particular porque a menudo precede a
los otros instrumentos. Las ideas preparan el terreno para las siguientes iniciativas
políticas y también son el primer elemento del cambio político.
b) Instrumentos de configuración estándar: refieren a la capacidad de regular
de un Estado. Es una herramienta que apunta a generar convenciones, reglas que
los Estados deben obedecer, objetivos políticos explícitos, marcos legales blandos
o duros.
c) Instrumentos financieros: constituyen el suministro de financiamiento de
un organismo a un Estado para el establecimiento de programas o instituciones
relacionados con determinado objetivo político. Brinda capacidades e incentivos
para guiar al Estado hacia un comportamiento específico.
d) Instrumentos de coordinación de actividades: son instrumentos de
vigilancia, como los procesos formales o informales de monitoreo. Se pretende
evaluar el proceso de los Estados en el desarrollo de determinados objetivos
políticos, y puede tratarse de métodos duros o suaves.
e) Instrumentos de asistencia técnica: refieren a la mejora de las capacidades
estatales para avanzar hacia los puntos internacionalmente delineados. Se trata de
un instrumento mayoritariamente aplicado en los países en desarrollo, ante la falta
de experiencia o de capacidad administrativa.
Jakobi (2009) asimismo subraya que los OI difieren en su autoridad hacia los
Estados miembros, lo que podría suponerse que tiene un efecto sobre los instrumentos
aplicados y sobre sus consecuencias. Los instrumentos de gobernanza pueden, por lo
tanto, restringirse a organizaciones específicas o a campos políticos específicos de las
actividades generales de una organización. Además, algunas organizaciones pueden
tener varios instrumentos a disposición pero no los aplica a todos o, también puede
darse el caso de que las OI difieren en los instrumentos que aplican de acuerdo al Estado
miembro. Por ejemplo, mientras los países industrializados generalmente no reciben
asistencia técnica, esto es más común en los países en desarrollo.
Ahora bien, la noción de instrumentos de gobernanza, es complementada con una
categoría adicional denominada instrumentos de promoción de la ciencia y la
tecnología, referida a las iniciativas implementadas por OI para afectar directamente la
producción de conocimientos científicos y tecnológicos (otorgamiento de becas,
subsidios, recursos para la creación de centros, redes, programas de investigación,
otorgamiento de premios, entre otros). Este conjunto de instrumentos se vinculan con
aquellos identificados por Emiliozzi, Lemarchard y Gordon (2009) aunque se
diferencian de aquellos porque no son estrictamente instrumentos de políticas públicas
sino que emanan de una autoridad gubernamental internacional; se incluyen con el
propósito de contemplar la diversidad de iniciativas implementadas por la UNESCO.

Los orígenes de la promoción de la ciencia en la UNESCO: dos modelos en

pugna
La historia de la creación de la UNESCO en el seno de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) es al mismo tiempo la historia de los esfuerzos multilaterales
por introducir la ciencia y la tecnología en la agenda global (Standke, 2006). Este
organismo tiene la particularidad de ser el único dentro de la ONU con especificidad en
la promoción de la ciencia.
Sus orígenes se remontan al año 1942, cuando en Londres comenzaron a llevarse
a cabo reuniones periódicas de las autoridades educativas de los países aliados, en plena
Segunda Guerra Mundial. Con el propósito de definir la agenda global en materia
educativa, se reúne la Conferencia de Ministros Aliados de Educación (CAME), a los
fines de congeniar la manera de reconstruir los sistemas educativos una vez restablecida
la paz. La CAME se congregó periódicamente entre 1942 y 1945, hasta que finalmente,
con el impulso de los gobiernos británico y francés, se propuso la celebración de una
Conferencia de las Naciones Unidas para el establecimiento de una organización
educativa y cultural.
En las primeras reuniones de la CAME, uno de los principales puntos debatidos
fue la incorporación de la esfera de la ciencia, es decir, si ésta debía entenderse como un
ámbito dentro de la cultura o si poseía suficiente entidad como para tener su propio
espacio. El primer proyecto presentado por la CAME en 1945 proponía la creación de
una “Organización para la Educación y la Cultura”. Sin embargo, algunos científicos
instaban a que la Organización debía incluir a la Ciencia en su programas de
actividades, posición que se vio fortalecida a partir del bombardeo atómico de
Hiroshima y Nagasaki en aquel año, posicionando a la ciencia y la investigación
científica como una fuerte cuestión de actualidad. De esta manera, en la Conferencia de
Londres a partir de una propuesta británica los delegados deciden incorporar la “S” a las
iniciales de la organización, bajo el argumento de que la ciencia debe ir en estrecha
relación con las humanidades advirtiendo la responsabilidad y las consecuencias
sociales que pueden traen aparejados los resultados de sus descubrimientos
(Valderrama, 1995). La campaña por la “S” (science en inglés) de la UNESCO fue
conducida por el bioquímico e historiador de la ciencia británico Joseph Needham y por
su compatriota, el biólogo Julian Huxley, primer director general del organismo y
primer director del Departamento de Ciencias Naturales, respectivamente.
Asimismo, la incorporación de la ciencia dentro de las misiones del organismo no
sería la única discusión. En la Conferencia celebrada en Londres en noviembre de 1945
que contó con una amplia concurrencia (44 de los 51 miembros originales de las
Naciones Unidas) se establecieron dos líneas de propuestas sobre la estructura que
asumiría el organismo. De un lado, el enfoque del Reino Unido y de los Estados Unidos
favorecía la formación de una organización mundial con un férreo control estatal, es
decir, una construcción intergubernamental. Del otro lado, el enfoque francés defendía
un formato de institución con una fuerte representación no gubernamental. Si bien la
forma final que adoptó la UNESCO demostró que se impuso la visión británica-
estadounidense, los primeros años del organismo demostraron que los franceses no solo
lograron que la sede estuviera en París sino que se propusieron imponer su visión. Entre
1946 –año en que entró en vigencia la carta orgánica del organismo- hasta 1954, la
UNESCO estuvo organizada bajo un modelo de OI con preeminencia de representantes
no-gubernamentales entre los integrantes de sus órganos.
Otorgarle a la ciencia un papel central en la nueva organización
intergubernamental fue una manera de reconocer la importancia de la ciencia para el
Estado, pero en esos primeros años no implicó la dirección o el control estatal de la
investigación científica. Los primeros programas de ciencia de la UNESCO fueron
diseñados para servir a la ciencia y los científicos en lugar de servir a los Estados
(Finnemore, 1999). La política científica y la promoción de las capacidades científicas
de los Estados miembros ni siquiera se mencionaron. Su objetivo era aumentar el acervo
mundial de conocimiento científico y el acceso a ese conocimiento sin tener en cuenta
las fronteras nacionales, es decir, promover la cooperación científica internacional
(Elzinga, 1996).
La noción implícita en la política científica respecto a que la ciencia es un recurso
nacional a ser desarrollado por estados individuales, es muy diferente de las nociones
originales de la UNESCO respecto a la ciencia como una empresa transnacional
(Finnemore, 1999). De hecho, la razón principal para internacionalizar la ciencia y
llevarla bajo los auspicios de las Naciones Unidas fue en primer lugar liberarla de la
intromisión de los estados. La estructura organizativa inicial de la UNESCO reflejó este
entendimiento de la ciencia y la cultura como actividades transnacionales y a menudo
no gubernamentales. Si bien la Conferencia General estaba compuesta por Estados
miembros, la Junta Ejecutiva de la UNESCO debía estar compuesta por dieciocho
personas elegidas por los delegados de la Conferencia General para su distinción en los
campos sustantivos de la organización. Los miembros de la Junta deberían servir en
nombre de la conferencia como un todo y no como representantes de sus respectivos
gobiernos. En otras palabras, durante los primeros años de su existencia, la UNESCO
fue una organización híbrida, con un principio de universalismo interpretado en
términos no gubernamentales injertados en una organización intergubernamental
(Elzinga, 1996).
De este modo, con el objeto de estimular la ciencia a través de la cooperación
internacional por fuera de los centros de actividad científica gubernamentales y brindar
asistencia a los investigadores que trabajaban alejados de los principales núcleos de
ciencia y tecnología, el Secretariado decidió establecer oficinas de cooperación en Asia
del Sur, Oriente Medio, Lejano Oriente y América Latina. Esta idea de creación de
puestos, iniciativa de Joseph Needham, se basaba en el supuesto de que la asistencia
generaría contactos entre colegas de las regiones y permitiría suministrar información y
documentación de la que carecían (Barreiro y Davyt, 1999).
De esta manera, en 1947 se crean en El Cairo, Río de Janeiro, Nankín y Nueva
Delhi “puestos de enlace científico”, obedeciendo a la política de descentralización de
las actividades de la UNESCO. En el marco de dicha política, se pretendía lograr un
contacto más estrecho con cada región sobre el terreno, lo que supondría mayores
posibilidades de éxito en la ejecución de los programas, en tanto se tendrían en cuenta
las características, prioridades y necesidades de cada región y se facilitarían las
relaciones con los Estados miembros (Conil Lacoste, 1994 citado en Barreiro y Davyt,
1999). Si bien el alcance de las actividades de UNESCO era universal, no se veía
contradictorio aprovechar las posibilidades de acción que se ofrecían a nivel regional,
creando oficinas que tuvieran funciones específicas en los distintos campos de acción
del organismo.
El principio de no gubernamentalismo consagrado en la composición de la junta
ejecutiva de la UNESCO pronto fue atacado. Si bien los miembros del consejo debían
ser elegidos como individuos, la constitución original de la UNESCO estipulaba que
ningún estado podía suministrar a más de uno de sus nacionales al consejo. En la
práctica, esta presión se centró en los miembros de la junta cuando sus gobiernos
perseguir políticas particulares a través de la organización. En 1954, los miembros de la
UNESCO votaron enmendar la carta orgánica y reorganizar la junta ejecutiva en un
cuerpo de veintidós representantes gubernamentales. El cambio hacia una secretaría
gubernamentalizada se justificó por varios motivos. La razón citada con mayor
frecuencia fue financiera; dado que los estados estaban financiando las operaciones de
la UNESCO, la organización debería servir a los Estados.
Esta transformación pronto se vio reflejada en las iniciativas del organismo. Si
bien los proyectos científicos creados anteriormente continuaron, la UNESCO comenzó
a centrar su atención en auxiliar a los Estados a organizar, dirigir y ampliar sus propios
organismos científicos; principalmente lo que hizo fue difundir la necesidad de
establecer una agencia estatal para que se encargue de estas tareas (Finnemore, 1993).
De este modo, enseñar a los estados a cumplir su nuevo rol respecto a la ciencia se hizo
rápidamente la misión principal de la UNESCO; en 1960, se estableció una división
especial dentro del Departamento de Ciencias Naturales para estas tareas.
Así, la UNESCO comienza a trabajar en forma sistemática en tareas vinculadas a
la asistencia de los Estados miembros en el diseño de las políticas científicas. Así
tuvieron lugar la Conferencia sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología al
Desarrollo de América Latina (CASTALA, 1965), las Conferencias Permanentes de
Dirigentes de Consejos Nacionales de Política Científica y Tecnológica de UNESCO
(entre 1966 y 1981 se llevaron a cabo seis reuniones) (UNESCO, 1971 y 1975), la
publicación de la serie ‘Estudios y Documentos de Política Científica’ de UNESCO
(Bagatolli et. al. 2016).
En 1960 se organiza el primer “Seminario Regional sobre la Organización de la
Investigación Científica en América Latina” celebrado en la ciudad de Caracas, que
plasma las metas a ser alcanzadas por la región en materia científico-tecnológica. Dicho
documento advierte la necesidad de hacer un replanteo general de la organización de la
investigación científica (desde una perspectiva latinoamericana), otorga particular
atención a la enseñanza de las ciencias básicas, estimula la creación de Consejos
Nacionales de Investigación Científica y Técnica en función del beneficio otorgado en
las naciones donde ya existen, y plantea un porcentaje mínimo del 2% del presupuesto
nacional que debería ser dedicado para una actividad científica efectiva (Lemarchand,
2010).
En 1965, la UNESCO en colaboración con la CEPAL organizan en Santiago de
Chile la “Primera Conferencia sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología al
Desarrollo de América Latina” (CASTALA). Entre las recomendaciones de CASTALA
se instaba a convocar una reunión de representantes de instituciones de Estados
Miembros de América Latina que fuesen responsables de la política en el campo de la
ciencia y la tecnología o que tuvieran a su cargo programas de investigación, con los
fines de intercambiar experiencias sobre planes de desarrollo científico y tecnológico,
crear medidas para acelerar su aplicación, proponer a la UNESCO formas de
cooperación pertinentes y examinar los problemas vinculados a la temática. La primera
reunión fue convocada por la UNESCO en Buenos Aires (1966). A partir de allí se
recomendó que se realicen reuniones periódicas de dichos representantes, cada dos
años, en carácter de Conferencia Permanente. Esta fue una de las acciones más
ambiciosas surgida de CASTALA que llevó a la creación de la Conferencia Permanente
de Organismos Nacionales de Política Científica y Tecnológica, celebrada hasta 1988.
Entre 1963 y 1966, la Oficina de Estadística de la UNESCO llevo adelante una
importante tarea de desarrollo y refinamiento de instrumentos metodológicos para
recolectar, analizar y diseminar información estadística sobre el trabajo científico y
tecnológico de los Estados miembros. Paralelamente, a partir de 1965, la UNESCO
comenzó a publicar una vasta colección denominada “Estudios y Documentos de
Política Científica”, cuyo objetivo era analizar las políticas científicas de diversos países
(Bélgica fue el primero), tomando en cuenta su estructura administrativa, sus recursos y
sus principales objetivos. La idea era preparar una suerte de manual de organizaciones
de investigación con estadísticas y un glosario multilingüe de términos relacionados con
la política científica (Hilling, 2006).
Hasta aquí hemos presentado los dos modelos en pugna que se disputaron un
espacio en los primeros años de la UNESCO: aquel que establecía una separación entre
ciencia y Estado por considerarla perjudicial para el avance de la misma, y aquel que
establecía una necesaria orientación y dirección de la ciencia por parte del Estado para
guiar los resultados hacia el desarrollo de la sociedad. Sostenemos que esta tensión
permeó al organismo durante toda su existencia afectando el modo en que el mismo se
relaciona con sus Estados miembros. A continuación, se presentan los distintos tipos de
instrumentos que el OI implementa en Argentina desde principios del siglo XXI y se
analizan sus implicancias para la caracterización de su accionar en el país.

Las relaciones recientes de cooperación internacional entre UNESCO y

Argentina
A partir de las entrevistas realizadas, se obtuvo un primer acercamiento a los
instrumentos que la UNESCO implementa en Argentina. Con respecto a las acciones
más importantes llevadas a cabo en los últimos años en el ámbito científico, la
Coordinadora de la CONAPLU destacó la importancia del Programa MOST, motivo
por el cual se ha impulsado la creación del Comité Nacional del MOST. Si bien durante
la gestión anterior Argentina tuvo un lugar preponderante en dicho programa, a partir de
2016 se institucionalizó el funcionamiento del mismo. De hecho en el año 2015, fue
adoptada una propuesta presentada por la delegación argentina en la 38° sesión de la
Conferencia General sobre el rediseño del Programa MOST en base a su contribución a
la Agenda 2030. Asimismo, tras haberse constituido como referente en lo que refiere a
temáticas sociales, Argentina fue designada por el GRULAC como Coordinadora del
Grupo de Trabajo de Ciencias Sociales y Humanas y miembro del Consejo
Intergubernamental del Programa MOST.
En referencia específicamente a la relación entre el MINCYT y UNESCO todos
los vínculos que se realizan se efectúan a través de la CONAPLU. La Comisión envía
información y convocatorias al ministerio y luego se responde en función de dichas
iniciativas concretas, sin que medie contacto directo con el organismo, que sí existe en
el caso de otros OI. Específicamente, en relación a actividades de UNESCO con
participación del MINCYT se destaca la COI y los denominados Programas de
Participación de UNESCO. Con respecto a la COI, destacaron el rol del científico
argentino Ariel Troisi, quien fuera elegido en 2015 para constituir la Vicepresidencia
del Grupo III de la Comisión, que refiere a la región de América Latina y el Caribe.
Troisi representa una importante fuente de consulta para el ministerio, quien permite
mantener una articulación con la COI, Comisión con la que sí se mantiene un contacto
más directo.
En función del Programa de Participación de UNESCO, desde la CONAPLU se
considera que es un programa de financiación a países que posibilita la incidencia de
UNESCO de distintas formas. Argentina propone actividades y puede plantearlas con
otro ministerio u otro país. Generalmente se propone dentro del MINCYT y se
organizan charlas con científicos, seminarios y cursos de distinta índole. En el año 2016
se remitió la convocatoria al área del Centro Cultural de la Ciencia-C3, quienes
propusieron la realización de un Congreso sobre popularización de la Ciencia que fue
seleccionado y celebrado en 2017. Si bien los Programas de Participación brindan
escasa financiación, plantean temáticas bastante amplias, por lo que se piensan áreas
prioritarias o se presenta una propuesta donde ya se tenga delineada alguna actividad,
para que la obtención del financiamiento permita rediseñar la idea.
Con relación a los proyectos de interés para el MINCYT las entrevistas mostraron
que la participación es mayor en proyectos sobre temáticas prioritarias332 para el
332
Cabe aclarar que las temáticas prioritarias se vinculan con las tres tecnologías de uso general
(biotecnología, nanotecnología y TICs) y las seis áreas estratégicas (agroindustria, ambiente y desarrollo
ministerio. También el MINCYT participa en el “Premio L’Oreal UNESCO Por la
Mujer en la Ciencia”, que selecciona una mujer destacada que se desarrolla en el ámbito
de la ciencia por continente, así como en otros galardones promovidos por UNESCO.
Ahora bien, al retomar la clasificación de Jakobi (2009), se distinguen los tipos de
instrumentos que implementa UNESCO en Argentina a los fines de influenciar el
desarrollo de su política científica. Como se mencionó anteriormente, la categorización
de la autora será complementada con una categoría adicional denominada “instrumentos
de promoción de la ciencia y la tecnología”, que refiere a las iniciativas implementadas
por OI para afectar directamente la producción de conocimientos científicos y
tecnológicos. De este modo, involucra el otorgamiento de becas, subsidios, recursos
para la creación de centros, redes, programas de investigación, otorgamiento de
premios, entre otros.
Cabe destacar que las categorías de instrumentos utilizadas no responden a
tipologías rígidas y definidas sino que son flexibles y se entrecruzan a la hora de
analizar su impacto en la relación OI- Estado a lo largo del tiempo. El objetivo de
identificar distintos tipos de instrumentos es una estrategia para poder organizar la
relación que la UNESCO entabla con el Estado argentino para luego distinguir
procesos, tendencias y modificaciones en a los largo del tiempo en la vinculación.

a) Instrumentos de difusión discursiva

Se incluyen en esta categoría los informes enmarcados en la serie de “Estudios y
Documentos de Política Científica de América Latina y el Caribe”, lanzada en la década
de 1960, cuyo último número fue publicado en 2016 bajo el título “Políticas públicas e
instrumentos para el desarrollo de la cultura científica en América Latina”, realizado por
el Laboratorio Tecnológico del Uruguay, la Red-POP, la UNESCO (sede) y la ORCYT;
y también la serie de Policy Papers, iniciativa del Foro Abierto de Ciencias de América
Latina y el Caribe (CILAC), promovido por la ORCYT, que pretenden generar aportes
subrayando conceptos, ideas y desafíos claves en las áreas de CTI.
En líneas generales estos documentos realizan diagnósticos sobre los procesos
evolutivos de los sistemas científico-tecnológicos de la región y proponen acciones
futuras que vayan en sintonía con las resoluciones adoptadas en el marco de la
UNESCO. Así, a través de estos instrumentos se pretende fijar concepciones sobre
hacia dónde deben orientarse las políticas científicas en la región y particularmente en
Argentina, desde la ponderación de las trayectorias, como la creación del MINCYT o la
profundización del desarrollo científico como política de Estado a inicios del siglo XXI,
y acciones que desarrollaron los países en los últimos años hasta el establecimiento de
metas concretas (como la el 1% de inversión en I+D) o ideas sobre las políticas
nacionales.

b) Instrumentos de configuración estándar

La Constitución de la UNESCO estipula distintos tipos de instrumentos
normativos: convenciones, recomendaciones o declaraciones. El primer instrumento
requiere la ratificación de los Estados miembros, no así los dos restantes. En el ámbito
científico, Argentina en los últimos años ha ratificado la Convención Internacional
contra el Dopaje en el Deporte, instrumento enmarcado en el área de las Ciencias
Sociales. Por otro lado, a partir de la “Declaración Regional sobre Políticas en Ciencia,
Tecnología e Innovación”, que resultó de la celebración de dos Foros regionales

sustentable, salud, desarrollo social, industria y energía) plasmadas en el Plan Argentina Innovadora
2020, cuya articulación permitió identificar una serie de núcleos socio-productivos estratégicos, que
resultan de la asociación entre el sistema científico y las necesidades locales.
realizados en el año 2009, se sentaron las bases de un programa estratégico regional
para fortalecer la cooperación Sur-Sur, y apuntar a la identificación y resolución de
problemas comunes que afectan a los países de América Latina y el Caribe. Este
documento refleja la construcción de consensos regionales, surgidos en el marco de
encuentros promovidos por la ORCYT, y establece guías de acción para los países que
lo suscriben.
De lo hasta aquí expuesto surge que la UNESCO promueve dos tipos de
instrumentos de configuración estándar en la región: por un lado los instrumentos
normativos que se gestan en el seno de la organización, por otro lado las declaraciones y
conclusiones que resultan de reuniones promovidas por el organismo, donde participan
representantes de Estados miembros, que permiten llegar a acuerdos regionales. Ambas
herramientas sirven para plasmar objetivos, metas y lineamientos que los Estados deben
obedecer. Se destaca en los últimos años el rol de Argentina como representante
regional ante el Foro Mundial de la Ciencia. De hecho, parte de los acuerdos arribados
en el plano regional fueron incluidos en las conclusiones de dicho foro.

c) Instrumentos financieros
La UNESCO dispone de los Programas de Participación –mencionados por las
entrevistadas-, instrumentos que pretenden prestar asistencia directa a iniciativas
específicas emprendidas por los Estados. Si bien son instrumentos que se aplican a las
distintas áreas de competencia de UNESCO, cabe mencionar la iniciativa que en agosto
de 2017, se llevó a cabo en articulación con el Programa Nacional de Popularización de
la Ciencia, que ganó la convocatoria para realizar el XV Congreso de la RedPOP333,
titulado “Conexiones, nuevas maneras de popularizar la ciencia”, destinado a
concientizar sobre la divulgación de la ciencia. Como se mencionó anteriormente, desde
el MINCYT una vez que la CONAPLU difunde la convocatoria de apertura al Programa
de Participación, se presentan los proyectos interesados, teniendo en cuenta que se trata
de un recurso específico que sirve para apoyar la realización de determinada actividad o
incluso se la puede rediseñar en función del presupuesto disponible.

d) Instrumentos de coordinación
Los instrumentos de coordinación se utilizan para evaluar al Estado argentino en
el cumplimiento de los objetivos asumidos en las resoluciones del organismo. En este
sentido, se elaboran periódicamente informes que analizan la evolución de la ciencia y
la tecnología en las distintas regiones del mundo. Específicamente en el último Informe
Mundial sobre las Ciencias Sociales (2016), se destaca que el número de estudios
desarrollados en Argentina que se dedican a analizar la reducción de la desigualdad en
la región se mantiene estable hasta el año 2003, cuando comienza la tendencia creciente,
mientras que entre los años 2009-2012 se produce el 61% de las producciones del
período (CICS/IED/UNESCO, 2016: 351). Por otro lado, el Informe de la UNESCO
sobre la Ciencia: Hacia 2030 (2015), que analiza periódicamente la evolución de la
ciencia y la tecnología en el mundo, pone énfasis en el fuerte crecimiento que tuvo
Argentina en los últimos años, el cual fue de alrededor del 6% por año hasta el 2013. Se
advierte que entre los años 2008 y 2013, la infraestructura de investigación se expandió
como nunca antes (a partir del 2007 se construyeron más de 100.000 m de nuevos
laboratorios), se duplicó el gasto en I+D y el número de investigadores y publicaciones

333
En 1990 se crea la Red-POP, una red interactiva que reúne grupos, programas y centros de
popularización de la ciencia. Argentina es miembro titular de la Red, a través de la participación de
distintas instituciones, y forma parte de la Dirección Ejecutiva, con un miembro en el Consejo Asesor,
durante los últimos períodos 2016-2017 y 2018-2019.
aumentó en un 20% y 30% respectivamente. Se destaca el lanzamiento en el año 2012
del “Plan Nacional de CTI: Argentina Innovadora 2020”, organizado en una matriz de
seis áreas estratégicas y tres tecnologías de uso general, y se pondera la creación del
FONARSEC, órgano perteneciente a la ANPCYT, que acelera el cambio de
instrumentos de política horizontal a vertical. Tras realizar observaciones, el informe
concluye advirtiendo que Argentina mantiene un bajo porcentaje de inversión en I+D,
un número aún insuficiente de investigadores, un sistema educativo que no está
orientado a fomentar graduados en ingenierías y ciencias de manera estructural, y un
número escaso de patente, aunque todos estos indicadores han mejorado en los últimos
años. Por tanto, recomienda revertir tales situaciones, apuntando fundamentalmente
hacia un aumento de la inversión científica. Se pondera el cambio de mecanismos de
financiamiento horizontales a verticales, que permiten dar impulso estratégico a
aquellos sectores económicos que requieren innovación para aumentar su productividad.
Por último, se advierte que la creación del Centro Interdisciplinario de Estudios en
Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI) debería darle al MINCYT un gran impulso
para poder diseñar políticas futuras en base a estudios estratégicos y ejercicios de
prospectiva.
Más allá de los informes periódicos en materia científica, el Director General de
UNESCO realiza consultas directas a la CONAPLU, quien debe dar cuenta de los
resultados y acciones realizadas por Argentina. Otros instrumentos mediante los cuales
la UNESCO evalúa el desempeño de Argentina son las distinciones públicas o
reconocimientos otorgados por autoridades del organismo en relación a la tarea
argentina realizada en alguna temática específica. Un ejemplo, vinculado a la
participación de las mujeres en la actividad científica, se dio en el año 2015 cuando
Argentina fue distinguida por UNESCO a nivel mundial por la igualdad de género en
ciencia. Otro ejemplo de este tipo de menciones tuvo lugar en junio de 2017 cuando la
iniciativa interministerial Pampa Azul fue distinguida durante la Conferencia Mundial
sobre los Océanos, por su inversión sostenida en investigación marina, junto a ocho
países y organizaciones de todo el mundo. Es posible incluir en esta categoría aquellas
iniciativas impulsadas por UNESCO que fueran mencionadas como instrumentos de
configuración estándar, pero donde también se realiza una evaluación sobre los avances
de los Estados en función de objetivos propuestos, y por ende se logra monitorear el
accionar desarrollado, como es el caso de la Declaración Regional mencionada
anteriormente.

e) Instrumentos de asistencia técnica

En quinto lugar, la UNESCO implementa instrumentos de asistencia técnica,
como lo fueron en décadas anteriores misiones científicas de expertos o la
estandarización de estadísticas nacionales, que apuntan a brindar una serie de
herramientas para la mejora de las capacidades estatales. Concretamente, en octubre de
2013 se llevó a cabo la presentación del Portal de Datos del Mar, herramienta
desarrollada por la COI que permite consultar información oceánica argentina y
optimizar esfuerzos de investigación. Por otro lado, en diciembre de 2016 Argentina a
través del MINCYT se suma a participar en calidad de país piloto del Proyecto SAGA
(STEM and Gender Advancement), programa de la UNESCO para la reducción de la
brecha de género en los campos de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM
por sus siglas en inglés) en todos los países, en todos los niveles de educación e
investigación. Por último, la ORCYT proporcionó la plataforma SPIN, que brinda
información sobre instrumentos de política de CTI, sistemas, organigramas, programas
nacionales, marcos legislativos en CTI e indicadores actualizados para cada país de la
región.

f) Instrumentos de promoción de la ciencia y la tecnología

A partir de las entrevistas realizadas a dos funcionarias argentinas ubicadas en los
dos organismos que de acuerdo al organigrama de instituciones argentinas se vinculan
con UNESCO en materia de ciencia (la CONAPLU y el MINCYT), se observó que las
mismas hicieron referencia a otro tipo de instrumentos que se diferencian de los
anteriormente señalados: son instrumentos que buscan afectar directamente la
producción de conocimientos científicos y tecnológicos, antes que la política científica,
de allí que se haya incorporado una categoría adicional a la presentada por Jakobi
(2009). En las entrevistas fueron mencionadas tres iniciativas centrales que podemos
identificar dentro de este tipo de categoría de instrumentos. En primer lugar, el
programa MOST, que se trata del único programa científico intergubernamental en
ciencias sociales y humanas, para cuya implementación la CONAPLU articula con el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. En segundo lugar, en el año 2006
Argentina ratificó la Convención Internacional contra el Dopaje en el Deporte, aprobada
en 2005 por la Conferencia General. Dicho documento apunta a formalizar normas,
políticas y directrices internacionales en el ámbito de la lucha contra el dopaje, para
promover un entorno de participación sano y equitativo entre los atletas. Esta iniciativa
es implementada por la CONAPLU junto con la Secretaría de Deportes de la Nación.
Por último, la comisión trabaja con el Programa sobre el Hombre y la Biosfera
(programa MAB), que busca establecer bases científicas para mejorar las relaciones
entre las personas y el ambiente. En el terreno, el trabajo interdisciplinario del MAB se
basa en la Red Mundial de Reservas de Biósfera. La CONAPLU participa de su
ejecución articulando con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación334.
A continuación se presenta una caracterización de dichos instrumentos:
Premios: UNESCO implementa en el país diversos premios. En el año 2007 –en
el marco de una tendencia regional- fue lanzado en Argentina el Premio Nacional
L’Oréal-UNESCO “Por las Mujeres en la Ciencia”, en colaboración con CONICET con
el objetivo de reconocer y apoyar el trabajo de una mujer de hasta 50 años en el ámbito
científico y promover su participación a nivel nacional. El premio se otorga todos los
años, convocando proyectos que aborden el área temática elegida: Ciencias de la vida o
Ciencias de la materia. A su vez, a partir del año 2015 se ofrece el subsidio a una
becaria posdoctoral, jóvenes científicas de hasta 33 años para, por un lado, reconocer la
tarea realizada y, por otro lado, estimular el desarrollo del proyecto en curso dentro del
país. También existen premios internacionales que han sido adjudicados a científicos
argentinos: el Programa de Becas Internacionales UNESCO-L’Oréal que presta apoyo a
trabajos de jóvenes científicas prometedores que cursan estudios de doctorado o
posdoctorado en todo el mundo335; el Premio UNESCO- Kalinga de Divulgación
Científica336; el premio Fund TV a la mejor producción de la categoría Educación337.

334
También la CONAPLU participa en distintos comités de trabajo: Comité Argentino del Patrimonio
Mundial (CAPM); Comité Nacional de Bioética y Derechos Humanos, Comité Argentino de Lucha
contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales, Comité MAB Argentina; Grupo Argentino de Programas
Científicos de la UNESCO.
335
En 2003, 2008 y 2009 fueron seleccionadas jóvenes científicas argentinas, recibiendo la última una
beca de 40.000 dólares.
336
En el año 2015 fue galardonado el biólogo Diego Golombek.
 Concursos y días internacionales: UNESCO implementa diversos concursos en
materia científica en conjunto con instituciones argentinas. En el año 2010 el MINCYT
lanzó un concurso nacional de dibujo “Ciencia para la Paz y el Desarrollo” en el marco
del Día mundial de la Ciencia para la Paz y el Desarrollo establecido por UNESCO (10
de noviembre), para estimular el interés de los jóvenes y niños por la ciencia. En el año
2017 en el marco del 10 de noviembre (día en que los Museos y Centros de Ciencias del
mundo celebran su accionar y el rol que cumplen en la sociedad) el Centro Cultural de
la Ciencia C3119 se sumó a participar en un experimento global con otros organismos
de ciencia que integran también el International Science Center and Science Museum
Day. Dicho proyecto es sostenido a partir de la colaboración de UNESCO, el Consejo
Internacional de Museos, la Asociación de Centros de Ciencia y Tecnología y otras
redes de centros de ciencia del mundo.
Simposios y seminarios específicos: la UNESCO auspicia la organización de
variados encuentros científicos. Por mencionar algunos, en abril de 2008 se desarrolló
en la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos Aires el
“Foro sobre Ciencia, Tecnología y Género en el MERCOSUR”, auspiciado por el
MINCYT y organizado por la UNESCO junto con la UBA, la Red Argentina de Género
Ciencia y Tecnología y el Grupo Redes-Centro de Estudios de la Ciencia, el Desarrollo
y la Educación Superior. En abril de 2010 se realizó el “Simposio Internacional sobre el
Océano” en el marco del 50° aniversario de la COI. También en 2010, representantes de
la UNESCO participaron del Congreso Internacional “Política de equidad de género en
prospectiva: nuevos escenarios, actores y articulaciones” organizado por el área de
Género, Sociedad y Políticas de FLACSO-Argentina. En noviembre de 2015, en el
marco de la sexta entrega de los Premios a la Cooperación en Ciencia y Tecnología
“Luis Federico Leloir” y “RAICES”, se realizó un seminario denominado “Ciencia,
Tecnología e Innovación para la inclusión social”, que también contó con el auspicio de
UNESCO.
Acuerdos o convenios entre organismos dependientes de UNESCO y el MINCYT.
En este sentido, en el año 2010 el MINCYT y el Centro Internacional de Matemáticas
Puras y Aplicadas, centro de UNESCO categoría 2, firmaron un acuerdo de
colaboración con el objetivo de realizar escuelas de investigación en matemáticas para
aumentar la participación de jóvenes matemáticos argentinos. En 2016 se realizaron
encuentros entre autoridades de la Fundación Sadosky338 y el IIPE-UNESCO339 para
evaluar los avances del convenio sobre la iniciativa Program.AR celebrado entre ambas
instituciones. El proyecto Program.AR pertenece a la Fundación Sadosky, y mediante el
convenio entre ambas instituciones el IIPE-UNESCO se compromete a brindar
asistencia técnica para su coordinación y diseñar un curso en línea para funcionarios,

337
En julio de 2016 fue premiada la señal televisiva TECtv del MINCYT recibió por su programa
denominado “A hombros de gigantes”, serie documental que aborda el desarrollo de diversas
instituciones científicas del país.
338
La Fundación “Dr. Manuel Sadosky” de Investigación y Desarrollo en las Tecnologías de la
Información y Comunicación es una institución público privada sin fines de lucro, forma parte de los
organismos dependientes del MINCYT. Su objetivo es promover el desarrollo científico y tecnológico
orientado a la investigación y aplicación productiva de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) en Argentina, con el propósito de alcanzar competitividad internacional en la
industria relacionada con el sector de las TIC.
339
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) es un centro de formación e
investigación de alto nivel en planeamiento de la educación. Fue creado por la (UNESCO, en París, en
1963.
supervisores y directivos de escuelas sobre gestión y liderazgo de proyectos
innovadores que integran las ciencias de la computación en dichas instituciones340.
A partir de los instrumentos mencionados se advierte una presencia activa de
autoridades de la UNESCO en seminarios y congresos desarrollados en Argentina
vinculados al desarrollo científico, la celebración de diversos convenios entre entidades
del MINCYT y organismos dependientes de UNESCO, y un vínculo sostenido entre
ambos actores a través del reconocimiento de científicos argentinos mediante premios.

Conclusiones
Este trabajo se propuso realizar un aporte a la literatura que desde los Estudios de
la Política en Ciencia, Tecnología e Innovación han abordado la influencia de los OI en
la política científica, en particular, en los países de América Latina. De los variados
organismos que implementan acciones en el área, se optó por explorar el rol de la
UNESCO en Argentina en materia científica en años recientes.
La hipótesis de la cual partió la investigación afirmó que la UNESCO busca
incidir en el desarrollo de la ciencia en Argentina a través de dos propósitos: afectar el
diseño e implementación de la política pública e incidir en el desarrollo directo de las
capacidades científicas en el país. Esta doble dirección es tributaria de la tensión entre
dos modelos de organización del OI presente en sus orígenes y que aún se mantiene
latente.
El enfoque teórico se sustentó en una visión constructivista de las Relaciones
Internacionales que busca explorar el “comportamiento” de los OI considerándolos con
autonomía y poder para afectar la política mundial. Asimismo, considera a los OI como
entes burocráticos y cómo tales, éstos pueden presentar disfunciones.
A partir de identificar los instrumentos de gobernanza que emplea la UNESCO en
Argentina encontramos que existen una variedad de éstos y que todos ellos tienen como
propósito afectar la política científica del país. Sin embargo, a partir de las entrevistas
realizadas, advertimos que la UNESCO además implementa otro tipo de instrumentos
en Argentina. Éstos fueron denominados instrumentos de promoción de la ciencia y la
tecnología porque tienen como propósito afectar directamente el desarrollo de
capacidades en ciencia en el país. Incluye la participación argentina en los Programas
Internacionales de UNESCO y en Comisiones Científicas, así como la implementación
en el país de premios, concursos, seminarios y convenios especiales con el MINCYT.
Ante la presencia de instrumentos que no buscan afectar la política científica
argentina sino incidir en la propia producción de ciencia, nos preguntamos qué factor
podría estar relacionado con esta cualidad del modo de actuación del OI. En esta línea,
los aportes de Barnett y Finnemore (1999) y Barnett (2004) nos permitieron explorar
cuáles fueron los objetivos al momento de creación del mismo. En este punto
encontramos que los primeros años de existencia de la UNESCO se caracterizaron por
la puja entre dos modelos de organización: uno en el cual las decisiones respecto a la
ciencia se tomarían sin injerencia de los Estados sino a partir del consejo de la
comunidad científica y, otro en el cual los Estados a través de sus representantes serían
quienes orientaran el desarrollo de la ciencia en cada contexto nacional. A pesar de
haber ganado esta última forma de organización, sostenemos que la tensión entre ambos
aún sigue latente y que ello repercute en la coherencia de actuación del organismo
dando lugar a una patología que incide en el efectivo cumplimiento de los objetivos para
el cual fue creado. De este modo, consideramos que dentro de la UNESCO existe lo que
puede denominarse una “batalla cultural” entre un sector de la burocracia que pretende
340
Información extraída del sitio web oficial del MINCYT: http://www.mincyt.gob.ar/noticias/la-
fundacion-sadosky-y-la-unesco-fortalecen-la-iniciativa-programar-12118
elaborar e implementar iniciativas para afectar el desarrollo de la política científica de
los Estados miembros y un sector de la burocracia que pretende poner en marcha
instrumentos para afectar el desarrollo directo de la ciencia.
De acuerdo a Barnett y Finnemore (1999), las diferentes unidades o divisiones al
interior de un organismo representan diferentes puntos de vista normativos y sugerirán
diferentes tareas y objetivos para la organización, lo que da como resultado un choque
de respuestas que compiten generando tendencias patológicas. En el caso de la
UNESCO, este trabajo no nos permite señalar que los dos modos de actuar del
organismo generan una competencia o choque pero sí podemos afirmar que el
organismo busca no sólo afectar la política científica sino también el desarrollo de la
ciencia en el país a través de implementar diferentes instrumentos. Asimismo, pudimos
advertir que los instrumentos de gobernanza son originados e implementados por la
ORCYT, mientras que los instrumentos de promoción de ciencia y tecnología son
aplicados desde la sede central de UNESCO. Esta situación también resulta relevante
para analizar en nuevas investigaciones.

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Fuentes
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Ciencia. Premios y Beca. Edición 2017. Disponible en: http://www.conicet.gov.ar/wp-
content/uploads/ANEXO-I-BASES-DEL-PROGRAMA-Premios-y-Beca-2017-
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CICS/IED/UNESCO (2016). Informe Mundial sobre Ciencias Sociales 2016 –
Afrontar el reto de las desigualdades y trazar vías hacia un mundo justo, Ediciones
UNESCO, París.
ORCYT. (2009) “Declaración Regional sobre Políticas en Ciencia, Tecnología e
Innovación”.
UNESCO (2015). Informe de la UNESCO sobre la Ciencia: Hacia 2030.
Ediciones UNESCO, París.
El cambio del centro de gravedad mundial hacia el Asia-Pacífico. La
nueva Ruta de la Seda y el fin del mundo unipolar.

Juan Sebastián Schulz (IdIHCS-UNLP/CONICET – CIEPE)

jsschulz@gmail.com

Área temática: Política internacional

Resumen (150 y 200 palabras máximo)

En el presente trabajo, se busca indagar en las disputas de proyectos estratégicos a nivel
mundial que se profundizan a partir de la crisis financiera global desatada en 2008,
luego del estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis de las hipotecas subprime.
Esta crisis global produjo una parálisis en las economías centrales, que prácticamente
vieron estancarse sus PBI y, a la vez, fueron ganando peso economías “emergentes”,
que a partir de su crecimiento económico primero, y su capacidad de articulación
política después, comenzaron a plantear nuevos desafíos en el orden global,
mostrándose críticos de la arquitectura financiera unipolar global actual y esbozando
lineamientos para superarla.
La propuesta de la nueva Ruta de la Seda viene a confirmar la consolidación de un
proyecto productivo industrial basado en el trabajo y en la economía real, motorizado
por la principal potencia económica en ascenso, la República Popular China, y
articulando un conjunto de bloques regionales emergentes que propician un nuevo orden
mundial multipolar.
Este proyecto viene acelerándose, principalmente, a partir de la victoria de Donald
Trump y del Brexit: el desplazamiento del centro gravitatorio de la producción y el PBI
mundial hacia el mundo emergente, con centro en el Asia-Pacífico.

* Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
Introducción

La crisis financiera global desatada en 2008 marcó un quiebre de las relaciones de

fuerza internacionales, al punto que resquebrajó y puso en cuestión el orden mundial
que emergió como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, donde Estados Unidos,
Gran Bretaña y Francia aparecieron como los grandes ganadores y ordenadores
mundiales y de los sucesos posteriores que fueron configurando la unipolaridad
estadounidense como centro de gravedad global. Este nuevo orden mundial establecido
entre 1944 y 1973 se tradujo en el peso que obtuvieron las llamadas potencias centrales
en los organismos internacionales de carácter político, como el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas o el G-7, y de carácter económico, como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio.
La crisis global de 2008 produjo una parálisis en las economías centrales, que vieron
estancarse sus PBI, mientras que paralelamente fueron ganando peso las economías
emergentes, que a partir de su crecimiento económico primero, y su capacidad de
articulación política después, comenzaron a plantear nuevos desafíos en el orden
mundial, mostrándose críticos del ordenamiento unipolar global y esbozando
lineamientos para superarlo.
La crisis de 2008 no fue una crisis más, sino que marcó un quiebre en el sistema de
relaciones de poder que había ordenado el mundo luego de la Segunda Guerra Mundial
y la caída de la Unión Soviética, y brindó las condiciones de posibilidad para que
nuevos actores, que emergían subordinados, se fortalecieran y reclamaran por la
configuración de un nuevo ordenamiento global.
La crisis financiera global apareció en principio como resultado del estallido de la
burbuja inmobiliaria o de las hipotecas subprime. La acción que definió, profundizó y
generalizó la crisis fue la decisión del Secretario del Tesoro Henry Paulson de dejar caer
a una de las mayores bancas financieras de inversión global, la Lehmann Brothers, el 15
de septiembre de 2008. Este hecho paralizó el sistema financiero global y puso en
marcha la lucha-transición hacia la configuración del nuevo orden global (Formento y
Merino, 2011). Esta paralización afectó, principalmente, a las economías centrales, pero
permitió crecer, considerablemente a las nuevas economías emergentes.
El crecimiento sostenido de las nuevas economías emergentes contrapesó el
estancamiento de las potencias centrales y evitó la caída del PBI global. Países como
Angola (su PBI creció en promedio un 12,4 anual entre 2001 y 2009), China
(crecimiento del 10,5% en el mismo período), Nigeria (9,3%), India (7,2%), Cuba
(5,5%), Arabia Saudita (5,1%), Rusia (4,9%), Irán (4,8%), formaron parte de este
conjunto de países. Como señalan Gobbi y Grande (2013),
la tendencia que se visualizaba hasta el año 2008 de que los países emergentes y
en desarrollo se estaban transformado en el motor del crecimiento global, se
consolidó a partir de la crisis dando un gran salto cuantitativo que las posicionó
como generadoras de más del 80% del crecimiento de la economía mundial (p. 5).

La crisis financiera permitió a nuevos (o no tan nuevos) actores aparecer en el escenario

mundial planteando que la arquitectura global, como estaba ordenada hasta el momento,
había quedado obsoleta, y que era tiempo de un nuevo orden mundial diferente del
actual. Esta crisis, como en otros momentos de la historia, sirvió para poner en tela de
juicio la viabilidad y legitimidad del ordenamiento global y el modelo de acumulación
vigente hasta el momento, y le permitió a nuevos actores colocarse en el centro de la
escena, planteándose como los nuevos motores de la recuperación (Gobbi y Grande;
2013). Como sostiene Turzi (2011), la crisis de 2008 actuó como el catalizador que le
permitió a estos nuevos actores, subordinados en la vieja arquitectura financiera, pasar
de un agrupamiento basado en la coincidencia de factores a un agrupamiento basado en
la coordinación económica y política a partir de la convergencia de intereses.
Esto fue posible, al menos, por dos factores: en primer lugar, la crisis financiera produjo
que los grandes grupos transnacionales, en la búsqueda de salvarse de la crisis,
redireccionaran sus inversiones hacia los mercados emergentes. Como señala Claudio
Katz (2011),
la reestructuración neoliberal también incluyó una significativa deslocalización de
las firmas, que lucran en el exterior con menores costos salariales acentuando la
pérdida de puestos de trabajo. […] La recesión local coexiste con el aumento de
las utilidades foráneas que obtienen las principales 500 firmas (p. 31).

China, por ejemplo, igualó los ingresos de Inversión Extranjera Directa (IED) de
Estados Unidos, que vio emigrar casi 180 mil millones de dólares hacia otros destinos.
El resto de los emergentes, si bien sufrieron, inevitablemente, los efectos de la crisis,
vieron aumentar considerablemente el flujo de inversiones entre 2005 y 2013: en Rusia,
el aumento fue del 346%, en la India el crecimiento del flujo de inversiones fue de
287%, mientras que Brasil lo hizo en un 423%. Otras potencias occidentales, en tanto,
como Japón y Alemania, mantuvieron índices similares de IED en 2005 y 2013. Si para
el año 2000 solamente un 6% de las inversiones de las empresas transnacionales se
realizaban en los países del tercer mundo, después de la crisis financiera global esta
cifra se elevó a más del 20%.
Pero esto no permitiría explicar de por sí la emergencia de nuevos actores reclamando
protagonismo mundial. De hecho, entre los nuevos mercados emergentes, hubo algunos
que continuaron subordinados a la lógica financiera del capital angloamericano,
mientras que otros comenzaron a articular y posicionarse a favor de una nueva
arquitectura financiera y de un nuevo orden global. En segundo lugar, entonces, es
importante destacar que al interior de cada uno de los países emergentes se profundizó
una batalla entre los proyectos estratégicos en pugna, donde lo que se puso en juego es
cómo intervenir ante la crisis: mientras que los grupos financieros transnacionalizados
pugnaron por subordinar a los emergentes al proyecto financiero global, los grupos
económicos locales y empresas multinacionales de capital local batallaron para que la
salida se dé mediante la coordinación de los países emergentes con un proyecto
soberano.
En este sentido, Pelfini y Fulquet (2015) identifican dos fuerzas sociales diferentes
pugnando al interior de cada uno de los países de los emergentes articulados en el
BRICS: por un lado, lo que los autores denominan “el clásico establishment” entendido
como la clase tradicionalmente dominante y, por el otro, las “elites emergentes” o
“grupos estratégicos”, las cuales articulan a fracciones de clase y sectores sociales que
venían estando subordinados.

El nuevo protagonismo de los “emergentes”

Entre este conjunto de países emergentes, aquellos agrupados en el BRICS fueron los
que tomaron un mayor protagonismo. Entre 2000 y 2013, su PBI pasó de representar
menos del 40% del PBI mundial a la mitad del mismo y esta tendencia también se
reflejó en el peso de sus inversiones, el consumo y las exportaciones mundiales. Los
BRICS reúnen, además 42% de la población mundial, 20,4% de la producción y 17,6%
del comercio (Cuadro N° 1). Producto de esto, cuatro de sus miembros se encuentran
ubicados entre las diez economías más grandes del planeta -China (2), India (3), Rusia
(6) y Brasil (7)-.
 Cuadro N° 1. Los BRICS en números (2014).
Crecimiento
Población Territorio PBI (PPA) PBI (% 2010-
2014)
Brasil 204.259.812 hab. 8.515.770 km2 u$s 3.264.000.000.000 3,4%
Rusia 142.423.773 hab. 17.098.242 km2 u$s 3.745.000.000.000 2,8%
India 1.251.695.584 hab. 3.287.263 km2 u$s 7.393.000.000.000 7,2 %
China 1.367.485.388 hab. 9.596.960 km2 u$s 18.031.000.000.000 8,6 %
Sudáfrica 53.675.563 hab. 1.219.090 km2 u$s 705.000.000.000 2,4%
BRICS 3.019.540.0120 hab. 39.717.325 km2 u$s 33.138.000.000.000 -
2
Estados Unidos 321.368.864 hab. 9.833.517 km u$s 17.419.000.000.000 2,2%
Unión Europea 513.949.445 hab. 4.324.782 km2 u$s 18.423.000.000.000 0,6%
Japón 126.919.659 hab. 377.915 km2 u$s 4.631.000.000.000 1,5%

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (datos.bancomundial.org), Indexmundi
(www.indexmundi.com) y The World Factbook (www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-
factbook/).

Distintos autores han reflexionado sobre cuál es el denominador común que permite
agrupar en un mismo bloque común a este grupo de países. En este sentido, Mariano
Turzi (2011) señala que, sin duda, no es la proximidad geográfica lo que explica la
unión de los BRICS, ni tampoco la pertenencia a una tradición política y cultural
común. Ni siquiera han compartido variables económicas similares: mientras que China
y la India han experimentado tasas notables de crecimiento, las de Brasil y Rusia han
permanecido más bien estancadas, incluso con tendencia a la baja. La inclusión de
Sudáfrica en 2011, en tanto, puso en cuestión los postulados básicos con los que la
Goldman Sachs había sintetizado en un acrónimo a este conjunto de países: no es un
país con una gran extensión territorial (ocupa el lugar número 25), no ha recibido
considerables cantidades de inversión extranjera directa (ocupó el lugar número 42 en
2014) y tampoco ocupa los primeros lugares respecto de su PBI (para 2013 se ubicaba
en la posición número 33 a nivel global, según datos del FMI). No hay que buscar aquí,
entonces, las condiciones de posibilidad para considerar a estos países como partes de
un bloque homogéneo.
Un elemento importante a resaltar es que, para referirse a este grupo de países, la
literatura académica, económica y política (así como también los propios BRICS)
comienzan a utilizar el concepto de “emergentes”, dejando de lado las categorías
tradicionales de “países subdesarrollados” o “países en vías de desarrollo”, que habían
caracterizado los abordajes teóricos precedentes. La categoría de “potencias
emergentes” no es nueva, sino que comenzó a utilizarse en los años ochenta y noventa
para analizar a los países del Este y del Sudeste de Asia, resaltando sus altas tasas de
crecimiento y su gran potencial económico. De esta manera, la categoría de
“emergentes” da cuenta de una nueva situación, al definir una dinámica de mayor
incidencia en la economía global, que no se caracteriza necesariamente por un aumento
en el nivel de su “desarrollo” subordinado al sistema político-financiero tradicional,
sino criticando su lógica de funcionamiento y, finalmente, intentando estructurar un
nuevo orden alternativo.
Sin embargo, los distintos actores le otorgan diferentes significados al concepto de
“emergente”. El término “mercado emergente” fue inventado en 1981 por el economista
Antoine van Agtmael, quien afirmó que estaba tratando de iniciar un fondo de inversión
para el tercer mundo, para invertir en acciones de países en desarrollo, pero estaba
siendo rechazado por su alto riesgo: "Trasiego mi cerebro, por fin se me ocurrió un
término que sonaba más positivo y estimulante: los mercados emergentes. ‘Tercer
Mundo’ sugería estancamiento; mientras que 'mercados emergentes' sugería progreso,
levantamiento y dinamismo" (The Economist, 18/09/2008). La Goldman Sachs, por su
parte, hace referencia en sus informes a los BRICS (y luego también a los “Next-11”341)
como mercados emergentes o economías emergentes, destacando por sobre otros
indicadores sus importantes tasas de crecimiento de PBI.
El acrónimo “BRIC”, en este sentido, lejos de representar el deseo de la Goldman Sachs
por la configuración de un bloque de poder, significaba una política de aliento a sus
principales accionistas, fondos de inversión y grupos transnacionales, para que
redireccionen sus inversiones hacia los llamados en “nuevos mercados emergentes”, es
decir, mercados que garantizarían una ganancia asegurada en un contexto de crisis
financiera. De este modo, la propia Goldman Sachs afirmaba en sus informes que
los países BRIC juegan un papel crucial en la economía global […]. La India y
China, los motores de crecimiento del grupo, están generando una demanda sin
precedentes de materias primas y energía suministradas por Rusia y Brasil. Ello
constituye un claro argumento a favor de invertir conjuntamente en estas cuatro
economías342.

En los informes de la Goldman Sachs sobre los BRICs, los economistas de la banca
remarcaban la necesidad de que estos países mantuvieran una política de apertura de los
flujos comerciales y financieros, acompañados de un contexto macroeconómico estable
con baja inflación, como condición de posibilidad para lograr un desarrollo exitoso. La
apertura al comercio y la inversión extranjera directa, sostenía la banca, proporcionaría
accesos a los insumos importados, nuevas tecnologías y mayores mercados; y,
posteriormente, realizaban una advertencia, afirmando que “cada uno de los BRICs se
enfrenta a retos muy importantes para el mantenimiento de su desarrollo. Esto significa
que existe una posibilidad importante de que nuestras proyecciones no sean cumplidas,
ya sea por una mala política interna o por mala suerte” (Wilson y Purushothaman, 2003,
p. 16).
Como señala Yory (2014, p. 30)

(…) el origen de los llamados grupos territoriales emergentes es necesario

buscarlo en las motivaciones de los Bancos y de las entidades financieras que,
en el contexto de la crisis económica actual, derivada de la propia crisis del
modelo económico capitalista neoliberal, no sólo los inventan, tratando de
reciclar y salvar el modelo, sino que los promueven - a través de novedosas
estrategias de marketing – asignándoles el ostentoso título de ‘economías del
futuro’.

Esto marca una de las aristas fundamentales del concepto de “emergente”. Si hoy se
puede hablar de China, Brasil, India, Rusia y (en menor medida) Sudáfrica como
nuevos polos de poder global, que emergen en el Siglo XXI intentando poner fin a la
unipolaridad norteamericana, esto se debe en gran medida al crecimiento notable de su
economía, producto del redireccionamiento de las inversiones de los grandes capitales
341
El término “Next-11” fue creado por la Goldman Sachs en 2005 para referirse a nuevas economías del
futuro que vendrían un escalón por debajo del BRICS: Bangladés, Corea del Sur, Egipto, Filipinas,
Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Turquía y Vietnam. Los criterios establecidos por la banca
para agrupar estos países fueron: estabilidad política, apertura comercial, sus índices de Inversión
Extranjera Directa, su calidad educativa y su estabilidad macroeconómica.
342
Goldman Sachs Asset Management 2010. Disponible en:
www.goldmansachs.com/gsam/docs/funds_international/education/investment_and_sales_education/brics
_faq_es.pdf.
transnacionales hacia esos países. Este cambio en los destinos de la inversión global no
fue casual, sino que fue alentado y promovido por una de las bancas globales de
inversión más importantes a nivel mundial.
Pero, por otro lado, este proceso de emergencia de nuevos actores en el escenario global
fue acompañado por una política de activa participación estatal en la economía, muy
diferente a otros procesos de crecimiento que tuvieron en los años ’90 países como
Chile, México, Taiwán, Hong Kong, entre otros. Estos últimos, tuvieron tasas
sostenidas de crecimiento de su PBI mediante su adhesión a las políticas neoliberales de
apertura al libre comercio internacional, mientras que al interior de los BRICS se llevó a
cabo una lucha por reemplazar este paradigma de crecimiento por uno centrado en una
economía de mercado, pero con fuerte presencia estatal en el diseño, planificación y
ejecución de la política económica y social.
Son importantes aquí los aportes de Pelfini y Fulquet (2015), quienes afirman que:
(…) el primer criterio para definir tal emergencia […], es registrar y comparar
tasas de crecimiento. Sin embargo, este indicador se relaciona más bien con el
concepto de mercado emergente. El término potencia o poder emergente, por su
parte, agrega a esto la fortaleza política, medible, en primer lugar, en términos de
supremacía militar, pero también de solidez institucional y como capacidad de
liderazgo a nivel regional (dimensiones que permiten hablar más propiamente de
poder emergente y menos de potencia, que tiene demasiada carga geopolítica y de
seguridad) (p. 112).

Paralelamente, los BRICS también aumentaron sus índices de inversión hacia otros
mercados, al pasar de 7.000 millones de dólares en 2000, lo que representaba un 1% del
total mundial, a u$s 126.000 millones en 2012, un 9% a nivel mundial. Estas
inversiones tuvieron como destinatarios, principalmente, a otros mercados emergentes,
con un 42% del total.
Retomando a Gobbi y Grande (2013), se observa que:
(…) este perfil de origen de la IED distingue a China respecto de otros países en
desarrollo, por la poca representación que tienen en el stock de inversiones los
países del G-7, sólo el 20% del total. El vertiginoso cambio en la pauta
exportadora de China señala también que no es sólo una plataforma de ensamblaje,
unida a las cadenas de valor global que son controladas por las grandes empresas
multinacionales, sino que experimenta un proceso de profundización de su
estructura industrial de la cual participan activamente las empresas de capital local
(p. 9).

Los BRICS-emergentes son generadoras del 45% de las exportaciones mundiales,

poseen el 75% de las reservas de los bancos centrales, consumen más de la mitad de la
energía mundial y han sido responsables del 80% del incremento de la demanda de
petróleo durante los últimos años (Steinberg, 2008). Para comienzos del siglo XXI, los
países desarrollados representaban un 63% de los bienes y servicios producidos a nivel
mundial, mientras que las economías emergentes explicaban solo un 20%. Si se les
suma el conjunto de los países en desarrollo, los países emergentes, para los años 80,
explicaban el 36% de la riqueza global generada, mientras que las economías avanzadas
representaban el 64% restante. Para 2014, mientras que las economías centrales
explicaron el 43%, las economías emergentes lo hicieron en un 57% del PBI mundial.
Fue en 2007 cuando las economías emergentes y las economías avanzadas se
repartieron en partes iguales la creación mundial del PBI.
Es importante señalar que el crecimiento económico de los países emergentes, aunque
con matices, produjo en ciertos sectores de su estructura económica una suerte de
desarrollo industrial ligado al complejo estatal-estratégico, a la vez que la incorporación
de grandes masas de población, hasta entonces en situaciones de pobreza, a la cadena
productiva a partir de la recuperación del trabajo, permitió una expansión del consumo
interno, que contribuyó a generar un aumento considerable en el valor de las materias
primas y commodities a nivel mundial. Como señalan Gobbi y Grande (2013), los
precios de las materias primas se mantuvieron relativamente estables desde 1988 hasta
2002, cuando inician un ciclo de valorización en el marco de la crisis que las llevaron a
cuadruplicar su nivel. Esta tendencia alcista, sufre una breve interrupción a fines de
2008, y vuelve a retomar el crecimiento, principalmente en productos como el petróleo,
el cobre, el níquel, la soja y el arroz. Cómo señalan los autores
entre los factores a considerar se encuentra, en primer lugar, el aumento del
ingreso mundial, impulsado por la transformación estructural de países como
China e India, que se plasma en un cambio en el patrón de consumo de su
población, que presenta alta elasticidad en el ingreso de la demanda de bienes
primarios (Gobbi y Grande, 2013, p. 10).

A su vez, puede observarse el sostenido aumento de la demanda de minerales, metales y

otros productos que sirven de insumos para la nueva estructura industrial de las
economías emergentes. “Este escenario de ampliación de la demanda agregada de
‘commodities’ tuvo un evidente efecto favorable en el aumento de las exportaciones
primarias de los países en desarrollo, emergentes y desarrollados ricos en recursos
naturales” (Gobbi y Grande, 2013, p. 11). El redireccionamiento de las inversiones de
los grupos transnacionales, de este modo, estuvo dado también por el aumento
significativo de la demanda interna, producto del crecimiento de la capacidad de
consumo de los sectores populares y de la clase trabajadora en los bloques emergentes.
En este proceso de disputa por la resultante del proceso de emergencia de estos nuevos
actores (emergencia subordinada a los capitales transnacionales o emergencia
comandada por la planificación estatal), la crisis financiera global resultó un punto de
bifurcación en tanto posibilitó la coordinación conjunta de este grupo de países
reclamando la necesidad de una transformación del orden mundial e impulsando el
desarrollo económico, político y social mutuo por fuera de los designios de las
instituciones políticas y económicas tradicionales.
Juncal (2014) afirma que los BRICS fueron posicionándose de tres maneras diferentes
frente a la coyuntura mundial actual: por un lado, reclamando a los “países
desarrollados” una mayor incidencia en los organismos de crédito internacional (FMI y
Banco Mundial), así como también una democratización de las instituciones políticas
globales (Naciones Unidas y G7); en segundo lugar, generando iniciativas conjuntas (no
exclusivamente en materia económica, sino también política y social) para poder
consolidar la articulación entre los socios o comenzar a suplir la falta de respuesta de los
países desarrollados a los reclamos; y, en tercer lugar, pretendiendo establecer un
liderazgo de los países emergentes a nivel mundial a partir de la creación de
instituciones propias.

La construcción de una Nueva Arquitectura Financiera Internacional Multipolar

Una de las reivindicaciones que aparece decisivamente en los discursos de los BRICS es
la necesidad de dar paso a un nuevo mundo multipolar. Zambrano Jáuregui (2012)
entiende al multipolarismo como una forma de toma de decisiones en donde el consenso
y la negociación con varias partes son esenciales. El propósito del multipolarismo sería,
para el autor, “establecer reglas de comportamiento internacional de mutua satisfacción
para los países, así como el desarrollo de instituciones que favorezcan la cooperación
internacional” (p. 48). Este nuevo orden mundial implicaría la coexistencia de polos de
poder que no sólo se limitarían al plano de lo económico-financiero, sino polos-regiones
de poder político, cultural y social.
El planteo de la necesidad de una Nueva Arquitectura Financiera Internacional, en tanto
complejo jurídico, institucional y normativo que rige las relaciones financieras y
monetarias públicas y privadas a escala internacional, será uno de los ejes articuladores
del BRICS para la construcción de un mundo multipolar. La Vieja Arquitectura
Financiera Internacional (Páez Pérez; 2011) hace referencia al ordenamiento
económico-financiero creado por las potencias vencedoras de la Segunda Guerra
Mundial en Bretton Woods, y comprendía la complementariedad entre tres instituciones
principales: el FMI, el Banco Mundial y la OMC. La liberalización de los tipos de
cambio que se produjo luego de la inconvertibilidad del dólar en oro anunciado por
Nixon en 1971, significó la profundización del rol del FMI como organismo de
seguimiento de la deuda contraída con bancos privados y la administración de
programas de “salvataje” y ajustes.
En las diferentes Cumbres anuales del BRICS, los miembros del bloque hicieron un
particular hincapié en la necesidad de “democratizar” los instrumentos económico-
financieros heredados de los acuerdos de Bretton Woods. Esto significaba, en lo
concreto, modificar la correlación de fuerzas entre los distintos proyectos a nivel global,
al reclamar un protagonismo cada vez más fuerte en los espacios de decisión global.
Con este propósito, los BRICS-emergentes crearon una serie de instrumentos
financieros para ampliar sus grados de soberanía, entre los que se encuentran el Banco
Asiático de Inversiones en Infraestructura (BAII), el Nuevo Banco de Desarrollo del
BRICS y el Fondo de Reservas de Contingencia. Tanto el BAII como el NBD-BRICS
constituyen herramientas clave para apuntalar los déficits de infraestructura que tienen
los países emergentes, mientras que el FRC permite reducir sustantivamente la
volatilidad cambiaria sobre los flujos de comercio e inversión entre los miembros del
bloque, y permite proteger sus economías, incluido sus monedas, ante los posibles
ataques especulativos de las grandes potencias globales y grupos económicos
financieros transnacionales.
La creación del Fondo de Reservas de Continencia y del Nuevo Banco de Desarrollo,
puso de manifiesto una aceleración de este proceso de disputa por una nueva
arquitectura financiera, frente al escaso avance en la reforma de la arquitectura
financiera global-unipolar, luego de la crisis de 2008. En esta línea, Noyola Rodríguez
(2014) afirma que estos dos instrumentos constituyen las semillas de una nueva
arquitectura financiera global, que sienta las bases para un nuevo orden mundial con la
mira puesta en ampliar la representación de nuevos actores emergentes en la toma de
decisiones globales y por otro, contrarrestar la unipolaridad norteamericana y europea
en los mercados financieros internacionales.
Otro de los ejes centrales que sobrevoló los distintos debates en torno a la necesidad de
una nueva arquitectura financiera internacional, es la decisión de abandonar el dólar y el
euro como monedas de intercambio en el comercio internacional y de reserva. En
distintos momentos, los presidentes del BRICS hicieron hincapié en la importancia de
impulsar las transacciones en las divisas de las naciones integrantes del bloque, con una
infraestructura financiera propia que permita eliminar el uso de monedas externas a las
de sus países. Esto constituye no solo un intento de excluir al dólar estadounidense y al
euro para reducir costos financieros y cambiarios, sino como una estrategia para logar
mayores grados de soberanía.
Disputarle al dólar su condición de moneda de referencia global implica dar un golpe en
uno de los puntos nodales de la vieja arquitectura financiera.
La construcción de una nueva arquitectura productiva. La nueva Ruta de la Seda.

Este proceso de lucha por llevar adelante una estrategia de desarrollo soberano tiene
como una de sus principales políticas la construcción de la Nueva Ruta de la Seda,
como modelo de cooperación económica, política, social y cultural entre Asia, África y
Europa.
El 7 de septiembre de 2013, durante una visita oficial de Xi Jinping a la República de
Kazajistan, el presidente chino anunció la propuesta de crear un corredor económico
que emulara a la milenaria “Ruta de la seda”. En su discurso, afirmó que “con el fin de
reforzar los lazos económicos y la cooperación, y ampliar el espacio de desarrollo de los
países de Eurasia, podemos aplicar un nuevo modelo al crear el corredor económico de
la Ruta de la Seda"343.
Un año y medio después, el Ministerio de Relaciones Exteriores chino publicó el
documento titulado “Perspectivas y acciones para promover la construcción conjunta de
la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la Seda y de la Ruta de la Seda Marítima
del Siglo XXI”344, donde presentaba más formalmente los objetivos de la iniciativa. En
el documento, se afirmaba que
la aceleración de la construcción de Una Franja y Una Ruta es favorable para
fomentar la prosperidad de los diversos países a lo largo de las rutas y la
cooperación económica regional, reforzar el intercambio y la toma de referencia
entre las civilizaciones distintas, promover el desarrollo pacífico del mundo, por lo
que constituye una gran causa que crea felicidad a los pueblos de todos los países
del mundo.

El proyecto de la “Nueva Ruta de la Seda” se compone de dos rutas (ver Fotografía

n°1), conocidas como "Un Cinturón, Un Camino" (también llamada OBOR, One Belt,
One Road, por sus iniciales en inglés). La ruta terrestre es llamada "Cinturón
Económico Ruta de la Seda", y une el centro de Asia con Rusia y Europa; y la ruta
marítima, denominada “Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI”, que pasa por el
Pacífico occidental, el Océano Índico y el mar Mediterráneo.
Imaginariamente, ambas alternativas de la Ruta (la marítima y la terrestre) comienzan
en Shanghai, el mayor puerto del mundo, con 35 millones de contenedores manejados
por año y con un movimiento de unos 2000 buques portacontenedores al mes, un
volumen que representa la cuarta parte del comercio exterior de China345. Shanghai,
además de ser la salida al océano Pacífico, se encuentra en la confluencia de los ríos
Yangtze, Huangpu y Qiantang, también navegables en varios tramos, significando las
puertas de entrada hacia el interior de China. La ruta terrestre, a su vez, tiene un punto
neurálgico en la ciudad de Yiwu, a 300 kilómetros al sur de Shanghai, punto terminal
del ferrocarril que une China con la Europa occidental.
Desde allí, el Cinturón Económico Ruta de la Seda (ruta terrestre) recorre el interior de
China, pasando por Xi´an y Lanzhou, hasta llegar al extremo oeste del país, en Urumqi.
A partir de allí, la ruta terrestre se divide en dos grandes trayectos, que van hacia el
norte y hacia el sur. El primero (la ruta terrestre norte), recorre Kazajstán, Rusia
(pasando por Moscú), para ingresar a Europa a través de Bielorrusia y Polonia, para
luego recorrer Alemania, Bélgica, Francia, España y Gran Bretaña. La ruta terrestre sur,
por su parte, recorre Kirguistán, Tayikistán, Uzbekistán, Pakistán, para luego transitar el
343
“China propone la recuperación de la Ruta de la Seda en una visita a Asia Central”, Diario El País,
07/09/2013.
344
Disponible en http://www.fmprc.gov.cn/esp/zxxx/t1252441.shtml.
345
“Los 10 puertos más importantes del mundo y el transporte marítimo de mercancías”, Portal
MoldTrans, 29/01/2015.
Medio Oriente a través de Irán y Siria, y finalmente ingresar en Europa a través del
estrecho del Bósforo en Turquía y luego a Bulgaria.
La Ruta Marítima del Siglo del XXI, se compone de varios trayectos que unen por mar
varios puertos alrededor de Asia, África y Europa. Saliendo desde Shanghai, y
atravesando el puerto de Cantón (el tercer puerto más grande de China), la ruta se dirige
en primer lugar a los países de la ASEAN346; después de allí, tiene previsto pasar por la
India (puerto de Calcuta) y luego a Pakistán (Karachi y Gwandar); luego, recorre los
puertos de Mascate en Oman y Amén y Moca en Yemen; desde allí se introduce en
África, donde una de las rutas va hacia el sur (puerto de Mombasa en Kenia) y otra ruta
va hacia el norte, recorriendo Yibuti para luego cruzar el Canal de Suez en Egipto hacia
el Mediterraneo; una vez allí, se dirige a Estambul (Turquía), Pireo (Grecia) y Roma
(Italia).
De esta manera, la Ruta de la Seda integra a 4.200 millones de habitantes (lo que
representa el 56% de la población global), en el cual se genera un PBI nominal de 31
billones de dólares, casi el 43% del PBI global (que asciende al 52% del PBI mundial
medido en PPA)347; abarca un territorio con el 75% de las reservas de energía (gas y
petróleo), así como también materias primas como acero, metales no ferrosos y vidrio.

Fotografía N°1

Fotografía N°1. La Nueva Ruta de la Seda. En naranja, las alternativas del Cinturón Económico de la
Ruta de la Seda. En celeste, la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI. Los trayectos son estimados, ya
que la propuesta del OBOR es de alcance mundial.
Fuente: Diario La Vanguardia. http://www.lavanguardia.com/economia/20170619/423355535498/ruta-
de-la-seda-china-imperio-del-centro-global.html.

Principales proyectos de la Ruta de la Seda

En el documento publicado en 2015 al que hicimos referencia más arriba, el gobierno

chino menciona los cuatro principios de la iniciativa de la nueva Ruta de la Seda:
apertura y cooperación; armonía e inclusión; operación del mercado; y beneficio mutuo.

346
Uno de los pasos estratégicos del comercio internacional chino es el Estrecho de Malaca, localizado
entre la costa occidental de la península malaya y la isla indonesa de Sumatra. El 80% del petróleo
importado por China pasa a través de este angosto corredor de 800 kilómetros que une los océanos
Pacífico e Índico, que también es estratégico para prácticamente la totalidad del comercio marítimo entre
China y la Unión Europa, África y Medio Oriente.
347
Datos obtenidos de http://www.imf.org.
El documento destaca la importancia de la coordinación, conectividad, comercio sin
obstáculos, integración financiera y vínculos entre pueblos.
Por otro lado, más recientemente, el gobierno chino estableció tres categorías para las
inversiones extranjeras de las empresas chinas: inversiones prohibidas, restringidas y
fomentadas. En primer lugar, el gobierno chino prohíbe a las empresas chinas realizar
inversiones extranjeras en los rubros de tecnología militar, juegos de azar, industria del
sexo y cualquier actividad contraria a la seguridad nacional. En segundo lugar, se
restringen las inversiones en bienes raíces, hotelería, cine, entretenimiento, deportes y
desarrollos que infrinjan normas ambientales. Finalmente, el gobierno chino fomenta las
inversiones las inversiones que se inscriban en el marco de las Ruta de la Seda, que
mejoren las normas técnicas de China, investigación y desarrollo, exploración de
petróleo y minería, agricultura y pesca348.
Como dijimos más arriba, la Nueva Ruta de la Seda contempla diferentes
megaproyectos de ingeniería terrestre y portuaria, y proyecta la creación de una red de
corredores económicos que interconectan distintas partes del mundo. El gobierno chino
construirá de manera conjunta con las naciones participantes diversos parques
industriales, zonas de libre comercio, al tiempo que agilizará los procesos aduaneros. El
proyecto contempla la construcción y modernización de carreteras, líneas de ferrocarril,
así como el desarrollo de infraestructura portuaria.
En líneas generales, podemos agrupar 8 grandes proyectos que son la columna vertebral
de One Belt One Road:
1. el Corredor Económico China-Mongolia-Rusia, acordado en junio de
2016 en el marco de la cumbre de la Organización de Cooperación de
Shanghái (OCS);
2. el Corredor China-Asia Central-Asia Occidental; un conjunto de vías
marítimas y terrestres que conectan Kazajstán, Azerbaiyán, Armenia y
Turquía; a su vez, este corredor también es estratégico para la demanda
energética debido a los gasoductos que allí se asientan;
3. el Corredor península Indochina-China; que se compone de tres rutas que
conforman la Red Panasiática; la primera, desde Kunming hasta Laos y
Tailandia; la segunda, hacia Vietnam y Camboya; y, finalmente, la ruta hacia
Myanmar.
4. el Corredor China-Pakistán; que comprende el control y modernización
del puerto de pakistaní de Gwandar.
5. El ferrocarril hacía Irán, que conecta el puerto seco de Khorgos (el mayor
el mundo, con una capacidad de medio millón de contenedores al año,
ubicado exactamente sobre la frontera entre China y Kazajstán) con Tehran,
puerta de entrada a Medio Oriente.
6. La vía férrea que une la ciudad china de Yiwu con Madrid y Londres, de
12 mil kilómetros, la vértebra comercial que conecta Asia y Europa;
7. El control y desarrollo de los puertos españoles de Valencia (en el sur) y
Bilbao (en el norte), lo que le da a la Ruta de la Seda terminales portuarias
en ambas costas españolas.
8. La Ruta Martíma del Norte/Ruta de la Seda Polar, una ruta que recorre el
mar del Norte a través de 7.300 millas náuticas uniendo los puertos del
extremo este de Rusia, pasando por el estrecho de Bering, hasta el puerto de
Bilbao en España.

348
“China restringe las inversiones extranjeras no productivas; favorece inversión en economía real de
la Franja y la Ruta”, La Rouche, 23/08/2017
Ferrocarril Yiwu-Madrid-Londres

Una de las “arterias” del proyecto de la Ruta de la Seda es el llamado “Tren a Madrid-
Londres”, que atraviesa Eurasia de este a oeste (ver Fotografía n°2). El tren de carga
Yixin'ou une la ciudad china de Yiwu, en el extremo este de China, con las capitales
española y británica, realizando un viaje de 13.000 kilómetros y atravesando diez países
(China, Kazajstán, Rusia, Bielorrusia, Polonia, Alemania, Bélgica, Francia, España y
Gran Bretaña).
En total el viaje dura unos 16-19 días, y en el trayecto se transportan más de mil
categorías de productos, como ropa de marca, equipos de telecomunicaciones, motores
y herramientas eléctricas, vino, aceite de oliva, películas para celdas solares,
componentes de lavadoras, y otros productos industriales349.

Fotografía N°2: El trayecto del tren Yiwu-Madrid-Londres

Fuente: Elaboración propia.

Corredor económico Baku-Tiflis-Kars

A su vez, en octubre de 2017 se inauguró la ruta ferroviaria que une las Repúblicas de
Azerbaiyán, Kazajistán, Georgia y Turquía, en un trayecto de 846 kilómetros con
capacidad de transportar más de 6 millones de toneladas de mercadería. El primer lote
de mercancías salió del puerto de Alyat en Azerbaiyán en dirección de Turquía con
3.200 toneladas de cereales procedentes de Kazajstán350. Durante el acto inaugural, el
presidente turco Tayyip Erdoğan destacó la importancia del proyecto y afirmó que el
ferrocarril “Baku-Tiflis-Kars es parte de la gran Ruta de la Seda y es importante que
hayamos llevado a cabo este proyecto usando nuestros propios fondos”351.

349
“El tren de la nueva Ruta de la Seda”, Diario El Mundo, 19/10/2017.
350
“Inaugurada la nueva Ruta de la Seda, que une por tren: Azerbayán Kazajistán y Georgia”,
EuroNews, 02/11/2017.
351
“Azerbaiyán, Georgia y Turquía inauguran el ferrocarril Bakú-Tiflis-Kars”, Portal Hispanatolia,
30/10/2017.
 Foto N°3: El trayecto del tren Bakú-Tiflis-Kars

Fuente: https://www.thetimes.co.uk/article/turkey-hails-link-in-new-silk-road-baku-tbilisi-kars-turkey-azerbaijan-asia-dghzslks8

Corredor Económico China-Mongolia-Rusia

En una reunión trilateral Rusia-China-Mongolia, los presidentes de los tres países

acordaron avanzar a toda velocidad con el Corredor Económico China-Mongolia-
Rusia352. Mongolia se ofreció como voluntario para convertirse en un centro de tránsito
del gas ruso hacia China, diversificándose desde los gasoductos directos actuales de
Gazprom desde Blagoveshchensk, Vladivostok y Altai. Según Putin, “el oleoducto de la
Ruta del Este se mantiene dentro del cronograma, al igual que la planta de gas natural
licuado (GNL) de US $ 27 mil millones en Yamal que está siendo financiada por
compañías rusas y chinas”.

La Ruta Marítima de la Seda

Según el portal ruso Vzglyad, el 90% de los productos chinos se entregan por vía
marítima. Esto hace que el comercio marítimo sea uno de los ejes centrales de la Ruta
de la Seda. Desde 2016, la empresa estatal china COSCO Shipping se ubica como la
cuarta mayor flota mundial de envío de contenedores353, y es una de las palancas más
importantes de la propuesta de nueva arquitectura productiva a través de la Ruta
Marítima del Siglo XXI.

352
“Putin and Xi top the G6+1”, Asia Times, 10/06/2018.
353
1. APM-Maersk 18,9%
2. Mediterranean Sh. 14,7%
3. CMA CGM Group 11,5%
4. COSCO Sh. 8,7%
5. Hapag-Lloyd 7,2%
6. ONE 6,8%
7. Evergreen Line 5,0%
8. OOCL 3,2%
9. Yang Ming 2,9%
10. Pacific Int. Line 5%
Fuente: https://www.alphaliner.com/
 Foto N°4: La Ruta Marítima del Siglo del XXI

Fuente: Elaboración propia

Uno de los proyectos más importantes de la Nueva Ruta de la Seda es el Corredor

Económico China-Pakistán (CECP), un proyecto que tendrá un costo de 51.000
millones de dólares, de los cuales Pekín aportará 46.000 millones. Para esto, Pakistán
concederá al gobierno chino el control total del puerto de Gwandar, en las costas del sur
de ese país, un enclave estratégico al ser un puerto de aguas profundas (permite el
acceso de barcos de gran tamaño), al ser una salida natural al mar Índico y al conectarse
a escasos kilómetros con el estrecho de Ormuz, en la península arábiga. Gwandar se
localiza a 72 kilómetros de la frontera con Irán y a unos 400 kilómetros del más
importante corredor de transporte de petróleo, y la región circundante contiene dos
tercios de las reservas mundiales de petróleo; además, por allí pasa el 30 por ciento del
petróleo del mundo (pero el 80 por ciento del que recibe China) y está en la ruta más
corta hacia Asia354. Además, la salida al Índico a través de Gwandar posibilitaría evitar
en algunas ocasiones el paso por el estrecho de Malaca, de gran conflictividad
geopolítica debido a las disputas existentes en el Mar del Sur de China por diversas islas
en la zona. Otro de los puertos con estas características, operado por una empresa china,
es el de Chittagong en Bangladesh.
Esto se complementa con la construcción de “la carretera de la amistad”, que une la
ciudad de Kasgar (por donde pasa también el tren Yiwu-Madrid-Londres) con Gwandar,
recorriendo más de 1.300 kilómetros a través del paso de montaña más alto del mundo.
“Nuestra amistad es tan alta como el Himalaya y tan profunda como el mar”, afirmó Xi
Jinping en referencia a las relaciones entre China y Pakistán.

354
“El comienzo del nuevo orden mundial: Asiacentrismo”, Alainet, 26/09/2014.
Por otro lado, la región del Mediterráneo es una de las claves para la propuesta del
Cinturón Marítimo de la Ruta de la Seda, donde China proyecta un conjunto de
inversiones para el desarrollo de proyectos de infraestructura. En abril de 2016, el
gobierno griego acordó la cesión por 36 años de dos tercios del puerto de Pireo (el
mayor puerto del país) a la empresa estatal china COSCO Shipping Corporation, lo que
se suma al anuncio de la inversión de 230 millones de euros para aumentar su capacidad
hasta los 6,2 millones de contenedores; con esta adquisición, se propone fortalecer el
comercio marítimo vía el Canal de Suez, para de esta manera incrementar el comercio
con Europa del Este.
En junio de este año, COSCO también acordó por 203 millones de euros la compra del
51% del puerto de Valencia y Bilbao en España, además de las terminales ferroviarias
de Madrid y Zaragoza, con el objetivo de mejorar su posición comercial con Europa
desde el sur, en detrimento del puerto de Róterdam355 en Holanda. Javier Serra Guevara,
agregado Económico y Comercial de la embajada de España en China, afirmó que
“España no se debe conformar con ser un extremo del corredor euroasiático, sino que
debe proponerse como puente para enlazar este corredor con el norte de África y
América Latina”356.

Foto N°5: Red de interconexión transmarítima española

A través de las terminales de Madrid y Zaragoza, la empresa china COSCO tendrá acceso al Mar Mediteraneo en
el sur (Puerto de Valencia) y al Mar Cantábrico en el norte (Puerto de Bilbao).
Fuente: Ministerio de Fomento del Gobierno de España.

Finalmente, China acordó la concesión por 99 años del puerto de Hambantota en Sri
Lanka, a cambio de 5.000 millones de dólares en créditos para proyectos de carreteras,
plantas de energía, puertos y aeropuertos.
En este punto, también es importante mencionar la reciente inauguración de la base
militar china en Doraleh, cerca del principal puerto y terminal de contenedores de
Djibouti, en el cuerno de África357. La base fue financiada por el estado chino, con un
355
“Por qué China está comprando los puertos españoles”, El Confidencial, 06/06/2017.
356
“La fiebre de la Franja y la Ruta llega a España, un Puente hacia África y a Iberoamérica”, La
Rouche, 24/06/2017.
357
El estratégico puerto de Doraleh une el Mar Rojo y el Canal de Suez, y es la mayor fuente de ingresos
del país africano. El puerto fue diseñado y construido en 2006 por Dubai Ports World (DP World), quién
ejerció la gestión del mismo desde su puesta en funcionamiento. Sin embargo, en febrero de 2018, el
gobierno de Djibouti anunció la cancelación del contrato con DPW y la expropiación del puerto, y se
costo de US $ 590 millones, tiene un tamaño de 0,5 kilómetros cuadrados y cuenta con
aproximadamente 300 empleados. A pocos kilómetros de allí, también existen bases
militares norteamericanas (en Camp Lemonnier) y japonesas.

El lugar de Kazajstán en la Ruta de la Seda

La Ruta de la Seda, además, tiene como uno de sus socios importantes a Kazajstan358,
donde el gobierno chino ha firmado importantes acuerdos vinculados con el sector
energético y, en los últimos años, se ha avanzado en la cooperación en materia de
transporte, agricultura, inversión y asociaciones interbancarias359. Este país resulta uno
de los puntos neurálgicos de la Ruta de la Seda: no sólo por su gran extensión territorial
(es el 9° país más grande del mundo), sino que, como dijimos más arriba, la arteria
principal de la ruta terrestre, el tren Yiwu-Madrid-Londres, recorre de este a oeste el
país; además, el ferrocarril que conecta China con Irán y el Medio Oriente tiene como
una de sus bases de operación al puerto seco de Khorgos, ubicado en la frontera china
con Kazajstán; por otro lado, desde este país salen los productos que luego se dirigirán a
Turquía a través de la vía Baku-Tiflis-Kars expuesta más arriba.

Foto N°6: Kazajstán y la Ruta de la Seda

Fuente: Elaboración propia.

La Ruta Marítima del Norte o Ruta de la Seda Polar

A su vez, Rusia también presentó la llamada Ruta Marítima del Norte o Ruta de la Seda
Polar, una ruta que recorre el mar del Norte a través de 7.300 millas náuticas (5 mil
millas menos que la Ruta Marítima de la Seda), con un tiempo de 20 días de viaje (13
menos que la Ruta Marítima de la Seda), lo que permite ganar tiempo y ahorrar

mencionó la posibilidad de que se arrendaría a empresas chinas. El gobierno estadounidense manifestó su

preocupación ante esta posibilidad, y el propio Secretario de Estado Rex Tillerson visitó el país en marzo.
358
Recordemos que la Ruta de la Seda fue anunciada en 2013 por Xi Jingping justamente en ese país.
359
“Kazajistán se une completamente a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, según experto kazajo”,
Pueblo en Línea, 06/06/2017.
combustible. La Ruta Marítima del norte uniría los puertos del extremo este de Rusia,
pasando por el estrecho de Bering, hasta el puerto de Róterdam en Holanda, el más
grande de Europa, pudiendo llegar también hasta el puerto de Bilbao en España. Para
ello, tanto Putin como Xi Jinping han mantenido reuniones con los mandatarios de
Noruega, Finlandia, Dinamarca e Islandia, y la iniciativa fue ratificada en una reunión
que mantuvieron el presidente chino con el primer ministro ruso, Dmitry Medvedev en
noviembre de 2017360. En este marco, Putin y Xi acordaron la modernización de los
puertos de aguas profundas como Murmansk y Arkhangelsk361.

Foto N°7: La Ruta Maritima del Norte (Ice Silk Road).

Fuente: OHRE (Observatorio Hispano Ruso de Eurasia)

Nueva arquitectura productiva para un nuevo orden mundial

Retomando lo dicho más arriba, podemos afirmar que la iniciativa de la Ruta de la Seda
representa una herramienta central en tanto proyecto para transformar el orden global
establecido, desplazando del centro de gravedad a Estados Unidos como país central y
representando una superación de los esquemas financieros globalistas que se presentan
como alternativa al viejo unipolarismo imperialista centrado en el Estado-Nación.
El lanzamiento del Proyecto One Belt-One Road, y su contundente respaldo
internacional, se aceleró sin duda luego de la decisión de Donald Trump de hacer caer
los tratados globalistas de Asociación Transpacífico (TPP) y Transatlántico de
Comercio e Inversiones (TTIP). Estas iniciativas, promovidas tanto por Obama como
por Hillary Clinton como formas de inyectar inversiones a los países emergentes para
dividir el bloque multipolar, significaban la subordinación a la red de ciudades
financieras y a la estrategia financiera global. Una vez que Trump anunció su decisión
de cancelarlos, el BRICS y el bloque multipolar representaron en la práctica la única
fuente segura se inversiones.
Para septiembre de 2016, sólo había dos estímulos o impulsores principales que podrían
reavivar el crecimiento global: el binomio financiero especulativo propuesto por el

360
“China y Rusia exploran una ‘Ruta de la Seda del hielo’´, Capital Radio, 02/11/2017.
361
“Putin and Xi top the G6+1”, Asia Times, 10/06/2018.
globalismo de Obama TPP-TTIP y el proyecto productivo industrial de la Nueva Ruta
de la Seda. Al cerrar Trump la vía del TPP y TTIP, el único motor del crecimiento
económico mundial es la Ruta de la Seda. Como señala Alfredo Jalife-Rahme, “aquí
está la clave de todo el juego: economía real contra finanzas especulativas”362.
En este sentido, retomando a Dierckxsens y Formento (2015), vemos que la nueva
“Ruta de la Seda” se configura como un proyecto de comercio y producción, para
motorizar el comercio y la producción en el mundo, pero también como un proyecto
geopolítico de gran envergadura, enfrentado los proyectos financieros de las potencias
centrales basados en la especulación financiera. Como afirman los autores,
con el plan económico-estratégico de la nueva Ruta comercial-industrial de la Seda
(NRS), China y Rusia agregan, a su nueva arquitectura económico-financiera y
político estratégica, la nueva arquitectura económica comercial y productiva. Con
directo impacto en los BRICS, desde China-Rusia, India-Pakistán, Irán-Siria-
Egipto-Sudáfrica y la Unión Europea.

La propuesta de la nueva Ruta de la Seda viene a confirmar la consolidación de un

proyecto basado en el trabajo y en la economía real, motorizado por la principal
potencia económica en ascenso, la República Popular China, y sostenido por y
articulando un conjunto de bloques regionales emergentes que propician un nuevo orden
mundial multipolar. De esta manera, se profundiza el hecho de que el centro de
gravedad unipolar con asiento en el complejo financiero, industrial y militar
angloamericano, dominante hasta 2001 y luego en declive, comienza a desplazarse
hacia nuevos polos de poder asentados en las zonas emergentes. En este sentido,
Giaccaglia (2016; p. 8) afirma que “Asia se ha convertido en el nuevo centro de
gravedad mundial […] un despertar con el advenimiento de nuevas ideas y, por ende, de
una nueva forma de pensar el mundo”.

Reflexiones finales
El proyecto de la Ruta de la Seda comienza, paulatina pero irreversiblemente, a ponerse
en marcha. Los acuerdos de cooperación, las obras de infraestructura, los avances
tecnológicos que demanda, empiezan a hacerse realidad en distintas partes del mundo.
El nuevo cinturón marítimo y terrestre representa la profundización en la lucha por un
nuevo ordenamiento global. Luego de la caída de las Torres Gemelas y de la crisis
financiera global de 2008, se han abierto las condiciones de posibilidad para superar el
esquema unipolar de Bretton Woods, que dio lugar a la hegemonía de Estados Unidos
en tanto Estado-Nación de país central, subordinando a las semi-colonias de la periferia.
Esta confrontación entre los viejos esquemas unipolares continentalistas, anclados en
los Estados Nacionales, y los nuevos actores financieros transnacionales, está
actualmente en un proceso de profundización, y podemos verla en los “hechos” Trump
y el Brexit, como formas de la crisis. Sin embargo, lo novedoso es la aparición de
nuevos actores, de carácter no financiero y no unipolar, que pugnan por la configuración
de un nuevo orden mundial multipolar sustentado en la economía real, articulado por el
Estado, la Producción y el Trabajo.
El proyecto de la Ruta de la Seda implica, en primer lugar, la construcción de una nueva
arquitectura productiva, sustentada en la construcción de redes de interconexión y
cooperación en los seis continentes. En este proyecto, cada parte del mundo tiene su
lugar y, por ende, condiciones de existir. La arquitectura productiva del Plan Marshall,
basada en la reconstrucción de las potencias centrales a cambio de deuda, significaba un

362
“La nueva ruta de la seda de China: ¿plan Marshall optimizado?”, La Jornada, 14/05/2017.
proyecto de sometimiento por endeudamiendo, y de subordinación a Estados Unidos en
tanto país central. La nueva arquitectura productiva multipolar, por el contrario, implica
la inversión y el financiamiento de las obras de infraestructura necesarias para el
desarrollo soberano de los bloques grannacionales de poder, financiados por
herramientas multipolares como el Banco del BRICS o el Banco Asiático de
Inversiones en Infraestructura, además de los propios Bancos de Desarrollo de los
países donde se asienta la inversión.
Es a partir de esto que vemos la consolidación de un nuevo ordenamiento mundial
multipolar. Un nuevo ordenamiento con centro de gravedad en el Asia-Pacífico, pero
que incorpora y permite la subsistencia de los diferentes polos de poder en el mundo. La
nueva Ruta de la Seda significa también la continuidad de la oportunidad histórica para
América Latina, en tanto la CELAC está incorporada al proyecto impulsado por China y
Rusia. No solo a partir de Brasil como miembro pleno del BRICS, sino a través de la
profundización del Foro China-CELAC, la participación de México en la última cumbre
del bloque y los ambiciosos proyectos de infraestructura y desarrollo que se proyectan
para la región. América Latina, en tanto bloque de 500 millones de habitantes, con una
enorme cantidad de recursos naturales y con posiciones geopolíticas estratégicas (paso
interoceánico, proximidad a la Antártida, etc), tiene un papel fundamental en el nuevo
proyecto multipolar.
Este proceso de “desoccidentalización” (Mignolo; 2011) nos abre, a la otrora países
subdesarrollados, hoy emergentes, nuevos e importantes desafíos. Porque, como se
expuso en el trabajo, la conformación de los bloques multipolares soberanos resulta
estratégica para concretar el sueño de la Patria Grande Latinoamericana, como una más
dentro de muchas Patrias Grandes soberanas a nivel global. Las preguntas de
Bruckmann (Callisaya; 2018) son sumamente pertinentes, entonces, para pensar los
desafíos de nuestra región:
¿Qué cosa va a hacer América Latina? ¿Va a continuar reproduciendo su inserción
dependiente y subordinada en el sistema mundial como exportadora de materia
prima sin valor agregado? O por el contrario, va a aprovechar esta oportunidad
histórica para agregar valor agregado a la exportación de estos recursos naturales a
hacer cadenas de valor regionales, a industrializar, a supeditar esta
comercialización de recursos naturales a transferencia tecnológica, a colaboración
científica, industrial. Este es el desafío.

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Mg. Abás Tanus Mafud

abtamo@hotmail.com

Universidad de San Andrés

Economía Internacional

Sujetos a un modelo económico basado en las rentas externas de las exportaciones de

petróleo-el rentierism- los países del Golfo Árabe crearon Fondos Soberanos de
Inversión (FSI), es decir, vehículos de inversión con los objetivos de actuar como
estabilizadores macroeconómicos y promotores de la diversidad de estructuras
productivas locales. A partir de ello, los países árabes aprovecharon estas instituciones
para ampliar su presencia en el escenario internacional, transformándose en inversores
activos a través de la compra de activos en economías desarrolladas (acciones en
empresas y compra de bonos estatales en Europa, Asia y Estados Unidos). En este
contexto, la República Argentina no quedo exenta de este fenómeno, recibiendo durante
el periodo 2010-2017 diversas inversiones en sectores de servicios de transporte aéreo y
marítimo; agro-alimentos y financiamiento para obras públicas. A su vez, las mismas se
asocian con el objetivo del late rentierism y el fortalecimiento de las relaciones entre
los Estados a través de acuerdos bilaterales.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018”
 Introducción

La consolidación de la globalización como proceso, implicó el advenimiento de nuevas

reglas de juego para el escenario internacional con impactó en el sistema económico,
“muchos mercados emergentes comenzaron un proceso de liberalización, reduciendo las
barreras de comercio y a los flujos financieros, aumentando el comercio mundial de
bienes y servicios” (Das; Lu; Mulder y Sy; 2009). A partir de ello, los gobiernos
comenzaron a tener un rol más activo en el sistema financiero internacional, intentando
responder a éstos nuevos desafíos de escala global.

En este contexto, los Estados desarrollaron vehículos de inversión destinados a

intervenir en los mercados, generando instrumentos de gestión de flujos financieros que
se cristalizaron en Fondos Soberanos de Inversión (FSI), de los cuales se puede
encontrar su origen en “los excedentes nacionales, de presupuesto acumulados durante
años, debido a las políticas macroeconómicas y fiscales favorables” (Rozanov; 2005).

Continuando con el análisis del origen de los Fondos Soberanos de Inversión, se

desprende que se los puede categorizar en dos grandes grupos: “el primero es el de los
países exportadores de materias primas, especialmente petróleo (…) y el segundo está
constituido por naciones asiáticas que han experimentado recientemente una rápida
acumulación de reservas que se cristalizaron en grandes cuentas de ahorro” (Helleiner;
2008). Asimismo, a los fines de este trabajo se describirán brevemente a ambos, pero, el
énfasis estará puesto en el primero de ellos, ya que incluye las características que hacen
a los Estados del Golfo Arábigo, los cuales conscientes de la debilidad que genera la
dependencia de sus sectores externos de las exportaciones de un monoproducto,
aprovecharon las extraordinarias rentas obtenidas en periodos de altos precios de
exportación, y recientemente en la primera década de 2000 para realizar un análisis a
mediano y largo plazo con el objetivo prioritario de diversificar sus respectivas
estructuras productivas.

Retomando la definición de los FSI, el rol activo que están mostrando en el sistema
económico internacional, llevó a que el Fondo Monetario Internacional indagara sobre
este fenómeno, definiéndolos como “fondos de propiedad de las administraciones
públicas que tienen un propósito especial. Creados por el gobierno en general para
responder a metas macroeconómicas, con estos se pretende gestionar o administrar los
activos disponibles para alcanzar los objetivos financieros, empleando un conjunto de
inversiones estratégicas nacionales e internacionales” (FMI; 2008). A partir de ello, se
desprenden que las entidades tienen diversas estrategias de inversión (conservadoras o
heterodoxas), delimitadas por una serie de factores, entre los que se destacan:

A) “El horizonte de inversión (…) un horizonte largo es asociado con la capacidad

de tomar más riesgos” (Kunzel; 2010).
B) “La capacidad de invertir en activos no líquidos para disfrutar de la prima de
iliquidez” (Kunzel; 2010).
C) El valor de los activos nacionales determinará si la inversión se llevará a cabo en
el país o en el exterior.
La descripción presentada en los párrafos anteriores refleja que estas instituciones
manejan importantes cantidades de capitales que se cristalizan en la adquisición de
acciones de empresa o en la inversión directa sobre múltiples sectores, focalizándose en
aquellos que actualmente cuentan con un amplio dinamismo: construcción, servicios
(telecomunicaciones, transporte, logística, finanzas, entre otros) e industrias high-tech
(nanotecnología, satelital, informática). De esta manera establecen una estrategia de
carácter global con la cual absorber la rentabilidad de los activos de corto plazo, obtener
activos de liquidez en el mercado y promover el crecimiento de la economía en dos
niveles: nacional e internacional.

Como resultado de este marco, los países del Golfo Arábigo tienen un rol protagónico
debido a ser pioneros en la creación de este tipo de vehículos de inversión, el
dinamismo que demuestran en el sistema económico internacional y los objetivos que
persiguen. Sin embargo, está posición no podría entenderse sin mencionar que la
mayoría de estos países tienen como modelo económico el rentierism, es decir son
rentier states los cuales “dependen de la renta externa producto del petróleo” (Beblawi;
1987); consciente de que una caída en el precio del crudo podría afectar las cuentas
nacionales, el Estado de Kuwait instituyó el primer Fondo Soberano de Inversión,
Kuwait Investment Authority (1953), continuando con esta política, ocho años después
se constituyó el Kuwait Fund for Arab Economic Development con el objetivo de
cooperar con los Estados árabes de la región. La experiencia kuwaití no tardo en
expandirse a otros países, Emiratos Árabes Unidos (Dubai World y Abu Dhabi
Investment), Qatar (Qatar Holdings y Qatar Investment Authority) y Arabia Saudita
(SAMA). Los cuatros casos atienden al cumplimiento de objetivos macroeconómicos
(estabilizar en caso de crisis), productivos (diversificación para evitar la dependencia
del monoproducto exportador) y la inserción internacional.

Durante las décadas de 1980 y 1990, la mayoría de los Fondos Soberanos de Inversión
Árabes, invertían en activos en economías desarrolladas (Francia, Inglaterra, Alemania,
Estados Unidos), teniendo una estrategia conservadora que implicaba bajos riesgos. Sin
embargo, la situación cambio producto de dos fenómenos: la crisis financiera del 2008,
la cual trajo aparejado perdidas en el valor de los activos y en los capitales de los
Fondos; y la intensificación de las restricciones políticas en las inversiones en los
mercados europeos. Como consecuencia, se vieron obligados a "relocalizar
geográficamente las inversiones, confiando en los mercados emergentes con proyección
a recuperar los prospectos de los FSI" (Kunzel; 2010). África (Egipto, Marruecos,
Argelia, Nigeria, Sudán, Túnez), América del Sur (Argentina, Brasil, Chile), el Caribe
(Cuba, Nicaragua y El Salvador) y Asia (Singapur, Azerbaiyán, Líbano) se convirtieron
en centros atractivos con los cuales se podían concretar negocios, acuerdos comerciales-
económicos, políticos y culturales; revalorizando la Cooperación Sur-Sur como modelo
de inserción internacional.

En este contexto, el presente trabajo se centra en la República Argentina que fue destino
seleccionado para el arribo de capitales de los principales FSI del Golfo Arábigo,
especialmente durante el periodo 2010-2017, actuando sobre las inversiones diferentes
factores económicos (consolidación en el mercado internacional y rentas obtenidas) y
políticos (instrumentos internacionales, visitas oficiales y creación de comisiones de
trabajo), como consecuencia se hace necesario analizar este fenómeno y comprender sus
implicancias sobre la agenda económica internacional entre las partes en cuestión.

Resultado de lo mencionado en el párrafo precedente, la problemática planteada acerca

de las inversiones que los Fondos Soberanos de Inversión (FSI) del Golfo Árabe
realizaron en Argentina durante el periodo 2010-2017 y de los factores económicos y
políticos que incidieron en las mismas, conlleva a la definición de una serie de
interrogantes, entre los que se distinguen: ¿qué variables económicas y políticas son
relevantes para el desarrollo de las inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión
del Golfo Árabe en Argentina durante el periodo 2010-2017?.

Asimismo, la presente investigación pretende abordar como objetivo general: analizar

que variables económicas y políticas fueron relevantes para las inversiones de los
Fondos Soberanos de Inversión del Golfo Árabe en Argentina durante el periodo 2010-
2017, considerando de qué manera afectaron la selección de los sectores receptores de
inversión.

Para concluir este trabajo se desprende del realizado como tesis final de la Maestría en
Política y Economía Internacionales de la Universidad de San Andrés. El cual abarcaba
el mismo campo de análisis, pero, enfocado hasta el año 2015, por ende, la actual
presentación es una actualización de la misma.

Capítulo I: Aportes Teóricos y Conceptuales

1. Estado del Arte:

La literatura nacional e internacional de las diferentes disciplinas que atraviesan esta
temática (economía internacional, política económica, relaciones internacionales) no ha
trabajado específicamente sobre las variables económicas y políticas que inciden en las
inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión del Golfo Árabe en la República
Argentina; por ende, se desglosa el anunciado en los diferentes puntos relevantes.

En primera instancia, se comienza con el abordaje sobre los FSI, Castelli y

Scacciavillani (2012) y Helleiner (2008) quienes coinciden en definir a los mismos
como “vehículos de inversión estatales”. Asimismo, profundizando este enfoque
Mosquera (2008) sostiene que son” fondos de inversión propiedad de un Estado, que
son administrados por el gobierno de turno o entregados en administración a una
entidad privada”. A su vez, Rozanov (2005), destaca que “son productos de los
excedentes nacionales de presupuesto, acumulados durante años, debido a las políticas
macroeconómicas, comerciales y fiscales favorables”.

Por otra parte, Devlin y Brummit (2007), se centran en sus orígenes y en sus principales
características, sosteniendo que estas instituciones “manejan e invierten ahorros y
regalías provenientes de diferentes fuentes de ingreso”, aportando una clasificación en
commodity funds (establecidos a partir de las exportaciones de materias primas) y non-
commodity funds (producto de transferencias de activos internacionales).

Continuando con la revisión bibliográfica sobre los Fondos Soberanos de Inversión

diferentes especialistas se concentraron en el estudio de los objetivos institucionales y
en las estrategias de accionar en el campo económico-financiero. Para Segrelles (2008),
“el objetivo general de los FSI es su rentabilidad, acudiendo a inversiones de altos
riesgos”. Mientras que Castelli y Scacciavillini (2012) establecen una categorización de
los fondos a partir de la cual se definirán sus objetivos y el perfil de sus inversiones:
saving funds (invierten más de la mitad de sus activos en el sector financiero
doméstico; actúan como holdings, por ejemplo, el FSI Mubadala de Arabia Saudita);
stabilization funds (proteger el presupuesto de los deterioros que se puedan producir en
los términos de intercambio, poniendo gran énfasis en la liquidez y la preservación del
capital; por ejemplo, los FSI de Rusia y Kazajistán); sovereign pension reserve funds
(el objetivo es contrarrestar grandes cambios demográficos que puedan afectar los
sistemas de seguridad social; se incluye dentro de este grupo a Australia Future Fund y
el Irish National Pension Reserve Fund) y reserve investment corporation (invierten
reservas con el objetivo de diversificar los activos líquidos sin correr grandes riesgos,
teniendo horizontes de corto plazo, Kuwait Investment Authority e Qatar Investment
Authority).

En segunda instancia, se hace hincapié en la revisión de las contribuciones atinentes al

modelo económico de los países del Golfo Arábigo, rentierism, debido a la incidencia
que tiene en la creación de los Fondos Soberanos de Inversión de la región. Hussein
Mahdavy (1970), fue el primer especialista en estudiar el rol de la renta en las
economías de Medio Oriente, definiendo a la mayoría de los países del Golfo como
rentier states, es decir, “aquellos que reciben de forma regular ingresos sustanciales de
rentas externas”. A su vez, Beblawi (1987), considera que existen cuatro elementos a
considerar en el entendimiento de este modelo, primero “no hay una economía
puramente basada en la renta, lo que existe es una situación predominante de este factor
sobre los demás (…); segundo, se destaca un rol preponderante de los ingresos externos
(…); tercero, en un rentier state, un pequeño sector de la sociedad es el generador de la
renta, la mayoría de la población está involucrada en la distribución y utilización de la
misma (…); cuarto, el gobierno es el principal receptor de los ingresos externos”.

Enfocándose en los tiempos actuales, Gray (2011), sostiene que este modelo económico
tiene tres etapas (las primeras dos están asociadas a los booms petroleros de 1973 y
1979); definiendo a la última como late rentierism (1990-2015), la cual surge como
consecuencia de la aparición de la globalización y la necesidad de adecuarse a los
cambios que se desarrollaron en los mercados financieros en los primeros años de la
década de 1990. Las economías del Golfo Árabe, “incorporaron otros elementos –quasi
rentier o non rentier- en sus relaciones exteriores, en sus políticas económicas y en la
relación con la sociedad civil” (Gray; 2011). Junto a ello, “un reconocimiento de que el
capitalismo de Estado más activo y empresarial puede ayudar a proporcionar longevidad
al Estado, tanto a través de la creación de nuevas formas de riqueza y como una
alternativa a la política neoliberal” (Gray; 2011). En sintonía con estos lineamientos y a
su vez, generando nuevos aportes, Ozyavuz y Schmid (2015), describen como los
diferentes países del Golfo, están moldeando el rentierism al nuevo contexto,
sosteniendo que existen “un gran número de evidencias empíricas e históricas que
demuestran los esfuerzos del Consejo de Cooperación del Golfo (Emiratos Árabes
Unidos, Arabia Saudita, Qatar, Kuwait, Bahréin y Omán) por depender menos de los
ingresos de la renta petrolera (…) para ello están mejorando la forma de gestionar el
superávit presupuestario a través de políticas macroeconómicas prudentes y el uso de
los Fondos Soberanos de Inversión.”

En base a lo descripto en los párrafos anteriores; en tercera instancia, se analizan

algunos aportes de diferentes especialistas sobre los FSI de origen árabes, especialmente
los de Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Qatar. Behrendt (2008),
sostiene que "los países del Golfo son el corazón de una profunda transformación en los
mercados financieros globales, vehículo del rápido ascenso de los fondos soberanos de
inversión", centrándose en las implicancias que tienen para la gobernanza económica
internacional. Bichara (2008) se enfoca en los factores que permiten sus orígenes, "el
aumento de los precios del petróleo (…) que les permite a los países árabes productores,
lograr importantes excedentes financieros que abastecen lo que se denomina fondos
soberanos". Continuando con este enfoque, Kubursi (2010), entiende que "estos
superávits pueden gastarse en el consumo privado y público corriente nacional o en
importaciones, o bien pueden invertirse en países extranjeros, por ejemplo, en
economías occidentales avanzadas".

En una cuarta instancia y adentrando el enfoque en la relación que los Estados del Golfo
Árabe han tenido con las economías en desarrollo a través de las herramientas que
brinda la Cooperación Sur-Sur (CSS); se distinguen aportes desde el lado teórico e
histórico. Para ello se presentan primeramente las contribuciones vinculadas a la
definición de la CSS; en este sentido la Organización de Naciones Unidas (2004) define
este fenómeno como “la interacción entre dos o más países en desarrollo que intentan
lograr sus objetivos de desarrollo individuales o colectivos mediante intercambios de
conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos técnicos”. Asimismo, en un sentido
similar al expuesto por la ONU, Sotillo (2010) la entiende “como la cooperación que
ofrecen los países en vías de desarrollo o mediante desarrollo a otros países que se
encuentran en un proceso de similar desarrollo a otros países que se encuentran en un
proceso similar. La diversidad entre los niveles de desarrollo, exigen diferentes métodos
para vencer el subdesarrollo, proporcionando un mayor ámbito para la Cooperación Sur-
Sur”. Por otra parte, Lechini (2009) pone el énfasis en la importancia que tiene este
mecanismo como formador de coaliciones en foros multilaterales para hacer frente a las
asimetrías vigentes con los Estados del hemisferio norte.

Respecto al rol del Golfo Arábigo en el marco de la Cooperación Sur-Sur; Ulrichsen

(2012), destaca la existencia de dos etapas bien definidas, la primera de ellas signada
por “las limitaciones de los compromisos” (1945-1991), en las cuales los “Estados del
Golfo desarrollaron una reputación basada en la precaución política que contrastaba con
los movimientos populares y radicales de liberación nacional que se iban sucediendo en
otras regiones periféricas del mundo desarrollado”. En este contexto, el autor sostiene
que el primer ejemplo de interacción con los países en vías de desarrollo, “surge como
producto del Kuwait Fund for Arab Economic Development (1961-KFAED) (...) y
continua con la fundación por parte del gobierno del Emirato de Abu Dhabi del Abu
Dhabi Fund for Arab Economic Development (ADFD-1971)”. Mientras que la segunda
está marcada por “la internacionalización del Golfo y la profundización de la
Cooperación Sur-Sur” (1991- actualmente) con un “amplio estrechamiento de los lazos
con Asia del Sur y del Este, África y más tarde los países latinoamericanos”.

Por último, en quinta instancia, se distinguen escasos aportes desde el ámbito

académico, que refieran a las inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión Árabes
en Argentina y el rol que toman las variables económicas y políticas en la realización
éstas, por ejemplo, Milanesio e Ivars (2011) describen que “las inversiones del Abu
Dhabi Investment Authority se expanden en todo el globo, la República Argentina se
encuentra en el listado de los países considerados”. Complementando, este punto y
enfocándose en otro FSI, Radic (2012), subraya la compra de empresas dedicadas al
sector agrícola, “Qatar Holdings también puso sus fichas en el sector, al invertir en
AdecoAgro, que tiene tierras y operaciones en Argentina y Uruguay”, pero no ahonda
en el análisis de las inversiones.

2. Marco Teórico:
Diferentes escuelas teóricas (regulación, neoliberales, realistas, constructivistas, entre
otras) pusieron énfasis en el estudio de las relación Estado-Mercado, como
consecuencia de los cambios que la globalización trajo aparejado en el sistema
económico internacional; distinguiéndose a los fines del presente trabajo, los aportes de
la Economía Política Internacional (EPI) y en particular los de Susan Strange quien
entiende que el objetivo de la EPI, consiste en “sintetizar la política y la economía
mediante el análisis estructural de los efectos de los Estados-o más propiamente de
cualquier tipo de autoridad política-en los mercados, y por el contrario, de las fuerzas
del mercado sobre los primeros” (Strange; 1994). Asimismo, la capacidad de influir que
poseen ambos actores sucede en el marco un orden social que tiene la función central de
brindar los valores básicos para la humanidad: riqueza, seguridad, libertad y justicia. Sin
embargo, éstos no son producidos por todas las sociedades en forma igualitarias, sino
que existen criterios de preeminencia, que les otorgan mayor relevancia a algunos sobre
los otros. Como consecuencia de ello, “el estudio de la economía política internacional
debe abarcar los arreglos sociales, políticos y económicos que afectan al sistema global
de producción, intercambio y distribución, y la mezcla de valores que se reflejan de él”
(Strange; 1994); los cuales no son producto del azar sino el resultado de decisiones
humanas tomadas en el contexto de las instituciones creadas por el hombre bajo normas
y costumbres independientes.

En base al esquema precedente, “es imposible estudiar la economía política y

especialmente la economía política internacional sin prestar mucha atención al papel del
poder en la vida económica, ya que es este el que determina la relación entre la
autoridad (Estados) y el mercado” (Strange; 1994); son las autoridades quienes permiten
o niegan a los mercados desempeñar un papel dominante sobre la riqueza, justicia,
seguridad y libertad. Por ende, la postura de Strange se contrapone a la de aquellos
aportes teóricos (neoclásicos y neoliberales) con hincapié en la incapacidad del Estado
de hacer frente a los avances tecnológicos y de los mercados financieros globales,
fenómenos que determinaban un corrimiento a segundo plano del poder político.

Por otra parte, el poder es ejercido mediante dos variantes: a) relacional y b) estructural.
El primero de ellos consiste en la capacidad que tiene un actor de llevar a otro a hacer
algo que no se encontraba en sus planes sino fuera por la influencia ejercida sobre el
mismo. Mientras que el segundo, “es el poder de formar y determinar las estructuras de
la economía política global dentro de las cuales tienen que operar otros Estados, sus
instituciones políticas, sus empresas económicas y sus científicos y otros profesionales”
(Strange; 1994), siendo esta la variante más importante de las dos. Sin embargo, el
análisis sobre este punto no se corresponde temporalmente con la época de auge de los
Fondos Soberanos de Inversión, por ende, se complementa su visión con los aportes de
Eric Helleiner (2008), cuyo estudio pone énfasis en el rol del Estado en las finanzas
globales, criticando la incapacidad del EPI y de otras escuelas teóricas durante los
noventa de prever el fenómeno de “reafirmación que viviría la autoridad estatal en plena
globalización” (Helleiner; 2008).

Desde esta óptica, la globalización no ha sido solamente el resultado de las presiones

tecnológicas y del mercado, sino que “también de las deliberadas decisiones estatales
para liberalizar los controles de capital a partir de los años sesenta” (Helleiner; 2008),
coincidiendo de esta manera con Strange, en que el poder político ha generado las
condiciones estructurales en las cuales los valores centrales para la humanidad son
distribuidos por actores estatales y los mercados. Asimismo, como resultado de la
velocidad con que el mercado actuaba en los sistemas económico y financiero
internacionales, diferentes gobiernos tomaron mayor protagonismo en el escenario
internacional, especialmente los provenientes de Asia Central y Medio Oriente, los
cuales crearon Fondos Soberanos de Inversión, es decir, “fondos de propiedad de un
Estado que son administrados por el gobierno de turno o entregados en administración a
una entidad privada” (Mosquera; 2008); rescatándose el rol central de lo estatal frente a
lo privado, destacando una nueva lógica de actuación sobre el mercado. La suscitación
de este cambio tiene varios motivos, entre ellos el manejo de “los excedentes nacionales
presupuestarios, acumulados durante años debido a las posiciones macroeconómicas,
comerciales y fiscales favorables, junto con la planificación presupuestaria a largo plazo
y una limitación del gasto” (Rozanov; 2005), sin embargo, el elemento relevante para el
impulso de los FSI 1 radica en los incrementos de los precios de las commodities
durante el periodo 2003-2015 (petróleo y gas), fenómeno que cambia el rol de los países
Golfo Arábigo (Arabia Saudita, Bahréin, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Qatar) y de
Asia Central, transformándolos en “inversionistas activos e influyentes en los mercados
globales. Esta nueva identidad como poderosos actores de mercado es un sorprendente
vuelco para gobiernos, que hace unos años se sentían a sí mismos víctimas de los
mercados financieros” (Helleiner; 2008).

Por otra parte, centrando el estudio en las unidades de análisis de la presente

investigación, es decir, los FSI del Golfo Arábigo, Bazoobandi (2013) define las tres
motivaciones básicas que persiguieron los policy makers árabes frente al contexto
internacional reciente: “proporcionar una oportunidad para aumentar la tasa de
rendimiento de las inversiones en divisas del gobierno; para aislar el presupuesto
gubernamental y de la economía doméstica contra precios volátiles de los productos;
para convertir recursos naturales finitos en una cartera diversificada de activos para
generaciones futuras”. Como consecuencia de ello, estas instituciones pueden tener
diferentes objetivos, por ejemplo, algunas “que se fondean con recursos provenientes de
las exportaciones de uno o varios productos, buscan la estabilización de ingresos
fiscales (…) Otras persiguen objetivos de rentabilidad, y son básicamente aquellos que
invierten una parte de sus reservas monetarias internacionales cuando estas son
consideradas excesivas” (Mosquera; 2008). Sin embargo, más allá de las
particularidades de cada una de las mismas, “el objetivo central es la rentabilidad”
(Segrelles), complementándose con la necesidad de acelerar la diversificación
productiva para evitar la dependencia exclusiva de las exportaciones de una commodity.

Para hacer frente al cumplimiento de sus finalidades, los Estados del Golfo optaron
mayoritariamente por la constitución de un tipo particular de FSI, las Reserve
Investment Corporations, “instituciones que invierten reservas con la finalidad de
diversificar los activos líquidos con la posibilidad de correr de pequeños a grandes
riesgos, teniendo horizontes a corto plazo” (Castelli y Scacciavillini; 2012), debido a
que se asocian perfectamente con el modelo económico de los países, el rentierism.
Respecto a este último, Mahdavy (1970) durante su análisis resalta la existencia de los
Estados rentistas refiriéndose a los que reciben sumas importantes de renta externa en
forma regular, definiendo esta fuente “como los ingresos que personas, empresas o
gobiernos extranjeros les pagan a personas, empresas o gobiernos de determinados
países” (Mahdavy; 1970), incluyendo dentro de esta categoría los ingresos petroleros
que reciben los países productores de petróleo. Ampliando esta perspectiva, Beblawi
(1987) entiende que existe el predominio de la renta sobre las demás fuentes de ingreso,
pero este hecho no implica la existencia de otras, por ejemplo, las cuasi-rentas.
Asimismo, producto de los cambios que acontecieron en el escenario internacional
durante la década de los noventa (globalización financiera), las versiones del rentierism
de Mahdavy y Beblawi, evolucionaron hacia una nueva versión del modelo, definida
por Gray (2011) como el late rentierism, basado en los siguientes principios:

a) “La gestión prospectiva de la renta-previendo el agotamiento del recurso o la

disminución de su valor relativo, ha adquirido una importancia primordial” (Ozyavuz y
Schmid; 2015).

b) Una economía no centrada por completo en el sector energético, pero si apoyado por
él para lograr mayor diversificación, objetivo central para las autoridades nacionales.
c) “En comparación con el pasado, la estructura de capitalización empresarial del
Estado emerge (…) El Estado se convierte en un estratega que piensa a largo plazo”
(Ozyavuz y Schmid; 2015).

En sintonía con las modificaciones que atravesaron al modelo económico de los países
del Golfo Árabe, las estrategias de inversión de los FSI transcurrieron un camino
similar, privilegiando en sus primeros años de existencia, inversiones en activos seguros
en economías desarrolladas (principalmente en la Unión Europea), es decir, una
perspectiva conservadora del sistema económico internacional. Asimismo, en los años
recientes y a partir de los efectos de la crisis financiera del 2008-2009, especialmente
“las pérdidas que en algunos casos alcanzaron el 30% de los valores de cartera”
(Kunzel; 2010), forzaron el rediseño de la estrategia, apostando por una modalidad de
carácter heterodoxa focalizada en la adquisición de activos alternativos con mayores
tasas de riesgo y liquidez. Ambas modalidades dejaron al descubierto patrones de
comportamiento institucionales: "los Fondos Soberanos de Inversión tienden a invertir
en su país cuando el precio de las acciones locales son altos y apuntan al exterior
cuando estos superan a los primeros; en promedio, los fondos invierten teniendo más
bajos índices de ganancia en el mercado doméstico y más altos en el exterior; los países
asiáticos y algunos del Medio Oriente, observan que el PBI industrial crece más
aceleradamente el año posterior a una inversión en sus portafolios externos; aquellos
fondos en donde existe una incidencia clara de los sectores gobernantes, apuntar
mayormente a invertir en el país; asimismo, cuando existe un esquema de gerencia
externa en el manejo del mismo, las inversiones suelen ser en industrias livianas o
servicios; mientras que de lo contrario las mismas se orientan a los sectores industriales
pesados" (Berstein; 2009). Desprendiéndose de estas pautas que la conveniencia de sus
inversiones se mide a través de los resultados que arrojan diferentes indicadores: tasa de
retorno, mercados destinatarios y consolidación en sectores claves como el energético,
industrias high-tech, servicios y manufacturas de origen metalúrgico-metalmecánico. La
relocalización geográfica producto del predominio de la estrategia heterodoxa sobre la
conservadora determinó que Europa pase a compartir su lugar de destino privilegiado
con otros Estados, es decir, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Qatar llevaron a cabo un
“estrechamiento de los lazos con Asia del Sur y del Este, África y los países
latinoamericanos” (Ulrichsen; 2012). Entendiendo que existen mayores posibilidades de
disminuir la dependencia de los ingresos del petróleo a través del crecimiento de los
ámbitos de actuación de los Fondos Soberanos de Inversión. Las autoridades árabes se
valieron de la Cooperación Sur-Sur (la cual durante la segunda parte del siglo XX no
formaba parte de sus agendas institucionales) como “mecanismo de cooperación que
apunta a reforzar las relaciones bilaterales y/o formar coaliciones en los foros
multilaterales” (Lechini; 2009), vinculándose con diferentes países latinoamericanos,
tomando relevancia variables políticas durante el proceso de concreción de las
inversiones, por ejemplo: la firma de acuerdos bilaterales, misiones oficiales, la
constitución de equipos de trabajo, las regulaciones a las inversiones extranjeras directas
(IEDs) y la participación en ASPA-Cumbre América del Sur-Países Árabes.
Por último, el afianzamiento de las relaciones de los países árabes con sus pares del
hemisferio sur generó un espacio propicio para la República Argentina que, al no quedar
exenta de esta lógica, se terminó transformando en un centro receptor de las inversiones
del Golfo Árabe.

Capítulo II: Los Fondos Soberanos de Inversión Árabes

1. El Modelo Rentista y los Fondos Soberanos de Inversión Árabes:

El descubrimiento del petróleo (1931), determinó el desarrollo de la economía del Golfo
Arábigo, no sólo cambio el modelo productivo de la región, sino que permitió un mayor
protagonismo de estos Estados en el sistema económico internacional, por ejemplo,
“para 1960 los países pequeños del Golfo (Kuwait, Qatar, Emiratos Árabes Unidos,
Bahréin y Omán), estaban produciendo el 15% del crudo mundial” (Owen; 2008).

La producción petrolera desembocó en el surgimiento de un nuevo modelo económico

el rentierism; enfocándose en la renta externa obtenida de las exportaciones petroleras
como determinante del ingreso nacional y del producto bruto nacional. A su vez, “en un
Estado rentista el gobierno es el principal receptor de la renta en la economía” (Beblawi;
1987). Éstos capitales se transformaban en una herramienta central para los gobiernos
ya que les “permitían embarcarse en grandes programas de gasto público sin tener que
recurrir a la recaudación y sin ocasionar problemas drásticos en la balanza de pagos o en
la inflación, problemas a los que menudo se enfrentaban otros países en desarrollo”
(Mahdavy; 1970).

El análisis de los principales lineamientos de este modelo económico brinda el marco

ideal para comprender que el descubrimiento del petróleo proporcionó a las estructuras
estatales más débiles abundantes recursos financieros que le permitieron escapar a la
tradicional relación recaudación impositiva-gasto público, pero, a su vez, evidenció la
dependencia de factores exógenos. A partir de ello, el predominio de la renta externa en
la matriz de ingresos nacionales, conlleva la reducción de la dependencia gubernamental
del cobro de impuestos y su contrapartida en servicios, es decir, los flujos de input-
output del sistema social están marcados por la decisión del gobierno de actuar sobre
diferentes aspectos, fenómeno que Ross (2001) define como taxation effect, en otras
palabras, “los gobernantes cuentan con suficientes remesas de la venta del petróleo, es
probable que carguen con menos impuestos a sus poblaciones o no lo hagan en absoluto
y a su vez, el público tendrá menos nivel de exigencias sobre la rendición de cuentas”.
Por otra parte, la producción industrial pasa a un segundo lugar, ya que existen una serie
de indicadores que atentan contra la misma: moneda sobrevaluada, salarios que no
reflejan los verdaderos costos sociales e importaciones atractivas, por ende, “la
sustitución de estas resulta peligrosa” (Mahdavy; 1970).

En este contexto, los Estados rentistas del Golfo afrontaron un gran interrogante: ¿cómo
garantizar la diversificación en los ingresos nacionales? La mayoría de las instituciones
creadas para reducir el impacto de las asimetrías económicas regionales son
instrumentos centrales, por ejemplo “los kuwaitíes hicieron un intento temprano en el
tipo de diversificación que se creía necesaria para asegurar un flujo constante y
alternativo de ingresos una vez que los suministros de petróleo comenzaron a agotarse”
(Owen; 2008), apostando por el desarrollo de emprendimientos de pequeña escala que
permitieran satisfacer las necesidades del mercado interno, sin embargo, las autoridades
observaron que más allá de la provisión de los servicios básicos no se garantizaba una
tasa de retorno que cubriera las expectativas, por ende, cambiaron su modalidad de
inversión, decidiendo la compra de activos industriales en países desarrollados. Dubái
tomó otro modelo, basado en diferentes ejes: transformar el Emirato en un centro
comercial y turístico exitoso a través de la creación de un puerto de aguas profundas y
un aeropuerto; y crear organizaciones con proyecciones mundiales en el área de
servicios de transporte, emergiendo empresas subsidiarias del Fondo Soberano de
Inversión Dubai Investment Corporation. En un sentido similar a este último, Qatar
siguió a Emiratos Árabes Unidos a través de un programa con la meta principal de
lograr una fuerte inserción en los escenarios regional e internacional, a través de
diferentes organizaciones, entre las que se destaca: Qatar Investments Authority.

Tal como se destacó en los párrafos precedentes, los Fondos Soberanos de Inversión
acompañaron el desarrollo de la historia económica del Golfo Árabe, por ende,
canalizando las rentas obtenidas por las exportaciones de petróleo que no podían ser
absorbidas en los mercados locales. A partir de ello, el KFAED fue establecido para
gestionar estas rentas, fomentando la diversificación productiva y la cooperación
económica a través de “prestamos a países con alta tasa de endeudamiento” (Denney;
2011); el Abu Dhabi Fund for Development instauró herramientas de ayuda financiera
bajo la modalidad de préstamos y subvenciones; y recientemente Qatar estableció la
Qatar Investment Authority (2005) con la finalidad de fomentar la inversión local e
internacional.
 Gráfico N°1: Fondos Soberanos de Inversión por año de fundación.

Por otra parte, los desafíos que la globalización trajo al sistema económico internacional
permitieron el auge y fortalecimiento de los FSI árabes, proceso que también se
encuentra relacionado con el advenimiento del late rentierism, especialmente con la
decisión de las autoridades gubernamentales de acentuar el capitalismo de Estado
necesario para esta nueva época. Como consecuencia de la suma de factores
mencionadas, las instituciones del Golfo Árabe se convirtieron en el “corazón de una
profunda transformación en los mercados financieros globales” (Behrendt; 2008),
fenómeno que implica que actualmente de los quince Fondos Soberanos de Inversión
del Mundo con mayores reservas, ocho están representadas por las entidades árabes.
 Cuadro N°1: Los principales quince Fondos Soberanos de Inversión. País. Millones de
USD. Año 2017
Ranking Fondo País Dólares

1 Norway Global Noruega 922.11

Pension Fund

2 Abu Dhabi Emiratos Árabes 828

Investment Authority Unidos

3 China Investment China 813.8

Corporation

4 Kuwait Investment Kuwait 525

Authority

5 SAMA Foreign Arabia Saudita 515

Holdings

6 Hong Kong Monetary Hong Kong 456.6

Investment

7 SAFE Investment China 441

Corporation

8 Government of Singapur 359

Singapore Invesment
Corporation

9 Qatar Investment Qatar 320

Authority

10 National Security China 295

Fund

11 Investment Emiratos Árabes 209.5

Corporation of Dubai Unidos

12 Temasek Holdings Singapur 197

13 Public Investment Arabia Saudita 183

Fund

14 Mubadala Emiratos Árabes 125

Unidos

15 Abu Dhabi Emiratos Árabes 110

Investment Council Unidos

Elaboración propia en base a datos del Sovereign Fund Institute.

El alza en los precios del barril de crudo a partir del año 2003, fenómeno que
incrementó los superávits de las economías árabes, brindando un mayor flujo de capital
disponible para estas instituciones. Esta situación ofreció la oportunidad única para que
los fondos generaran mayores rendimientos en sus actividades (en términos de divisas),
fortalezcan la economía frente a las volatibilidades de los precios en las commodities y
como consecuencia, presenten una mayor cantidad de recursos en activos para las
generaciones futuras. Respecto a los primeros dos puntos, las autoridades que manejan
los FSI trabajaron en la consolidación de políticas que permitieran evitar el impacto de
las fluctuaciones externas, por ejemplo, la crisis financiera que impactó en el sistema
económico internacional se transformó en un gran desafío para éstos, la primera acción
contra la misma consistió en invertir sobre el sector bancario gravemente afectado (KIA
invirtió 12.500 millones de dólares en la compra de acciones de Merril Lynch, Citigroup
y Morgan Stanley). Por otra parte, la caída en los precios del petróleo afectó seriamente
a las arcas de los países del Golfo, viéndose obligados a utilizar las partidas de los FSI
para solventar esta situación.

Respecto a la diversificación económica-productiva es un tema que continuamente

forma parte de las agendas gubernamentales con menor o mayor intensidad. Emiratos
Árabes Unidos, Kuwait y Qatar si bien continúan con su composición del PBI dominada
por las rentas del petróleo o el gas, han mostrado grandes evoluciones respecto al
mismo y los FSI se transformaron en una herramienta más para el logro de este
objetivo, ya que los “superávits pueden gastarse en el consumo privado y público
corriente nacional o en importaciones, o bien pueden invertirse en países extranjeros,
por ejemplo, en economías occidentales avanzadas” (Kubursi; 2010), especialmente en
las industrias high-tech, start-up, turismo y las finanzas.

Por último, las estrategias de los FSI permitieron llegar al estado situacional actual. Las
mismas se basan principalmente en la búsqueda de un equilibrio en las inversiones que
garanticen la adquisición de activos con rentabilidad a largo plazo. A partir de ello,
Baghat (2010) plantea la existencia de dos estrategias: conservadora (asociada a los
primeros Fondos Soberanos de Inversión) y agresiva (vinculada a los Fondos jóvenes).
Sin embargo, ambas se vieron afectadas seriamente por el advenimiento de la crisis
financiera y sus efectos sobre las principales economías del Mundo, obligando a
reemplazar el conservadurismo con heterodoxia (previo a la crisis del año 2008 era
propia de los FSI jóvenes), es decir, “inversiones en Estados en vías de desarrollo con
mayores riesgos y liquidez” (Kunzel; 2010), entrando en el espectro geográfico:
América del Sur, Asia y África. Asimismo, la agresividad de los Fondos jóvenes debió
cobrar mayor prudencia para evitar la pérdida de grandes capitales.

Capítulo III: Las Inversiones de los Fondos Soberanos Árabes en Argentina

Las relaciones entre Argentina y Abu Dhabi, Doha, Kuwait y Riad, estuvieron marcadas
por una doble diferenciación: a) respecto a otros Estados de Medio Oriente y b) entre
los mismos, ya que diversos factores incidieron para el desarrollo de los vínculos
bilaterales. Asimismo, en el primero de los casos, Argentina experimentó durante el
inicio del siglo XX; la afluencia de una gran corriente migratoria proveniente de Líbano
y Siria (Levante Árabe), constituyéndose, éstos en los principales interlocutores con
Medio Oriente. Sin embargo, producto del proceso de descolonización sucedido post
Segunda Guerra Mundial, se establecieron vínculos con Arabia Saudita que implicaron
varios aspectos bilaterales (económicos, militares y religiosos). Sin embargo, la
situación fue diferente con Emiratos Árabes Unidos y Qatar, ya que, pese a los intentos
iniciados en 1974, se necesitaron tres décadas para profundizar las relaciones con estos
Estados, como consecuencia del crecimiento económico que experimentaron estos
últimos, lo cual los llevó a tener mayor protagonismo en el escenario internacional.

Por otra parte, pese a que Kuwait experimentó en las últimas décadas un crecimiento
económico similar a los de Emiratos Árabes Unidos y Qatar, la relación con la
República Argentina se configuró en torno a un hito totalmente diferente: la decisión del
entonces presidente argentino Carlos Saúl Menem de participar en la Guerra del Golfo
(1991). Esta medida, se transformó en la dinamizadora de los vínculos bilaterales, al
punto, de que en “mayo de 1992, Menem visitó Kuwait y en junio, el Emir Sheikh Jaber
Al-Ahmed Al-Jaber Al-Sabah llegó a Buenos Aires” (Embajada de Kuwait en
Argentina; 2017), constituyéndose en el primer encuentro oficial entre las partes. Junto
a ello, “poco tiempo después se disponía la apertura de la Embajada de Kuwait en la
Argentina, que finalmente abrió las puertas en 1993, al igual que la Embajada de
Kuwait en la Argentina” (Fabani; 2016).

El gran salto en las relaciones entre los Estados involucrados se produjo gracias a un
cambio de cosmovisión de los mismos acerca de los sistemas económico-político
internacional: las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) y su
decisión “de estrechar sus relaciones con otros actores del Sur y diversificar sus socios
comerciales, objetivo este último acorde con los principales ejes de la política comercial
externa de dicho gobierno que apuntaron a receptar inversiones e incrementar el
intercambio comercial” (Fabani; 2016), coincidiendo con el incremento de las rentas de
las exportaciones petroleras y gasíferas de los Estados Árabes, existiendo mayor capital
disponible en sus Fondos Soberanos de Inversión, por ende, las Casas Reales
promovieron la cooperación con otras economías emergentes, buscando “la consecución
de intereses económicos y comerciales comunes” (Ulrichsen; 2012), por ejemplo:
seguridad alimentaria; energía y cooperación científica; tecnología; comercial. Como
consecuencia de esta situación, se comenzó un proceso de traslación del eje en las
relaciones árabes-argentinas, quedando el Levante relegado a un segundo plano frente al
Golfo Arábigo.

En este contexto, dos fenómenos internacionales impulsaron el giro en los vínculos

entre las partes: a) la constitución de la Cumbre América del Sur-Países Árabes, y b) la
crisis financiera de 2008 que se tradujo en que “la mayoría de los Fondos Soberanos de
Medio Oriente, al igual que sus pares en otros países, perdieron hasta un 30% de sus
carteras” (Wharton University; 2009), esto se debió a la recesión que atravesaron las
economías desarrolladas, las cuales se habían constituido en uno de los principales
receptores de las inversiones delos FSI árabes.
Por último, las relaciones bilaterales entre Argentina y los Estados árabes, durante el
periodo 2010-2017, también estuvieron atravesadas por la llegada de inversiones de
diferentes Fondos Soberanos.

1. Las inversiones del Kuwait Fund for Arab Economic Development en

Argentina durante el periodo 2010-2017:
Tal como se destacó en el apartado anterior, la participación de la República Argentina
en la Coalición Internacional durante la Guerra del Golfo se transformó en el primer
contacto entre ambos Estados. A partir de este acontecimiento, las relaciones se
caracterizaron por atravesar dos etapas de auge (1993-1995 y 2004-2017) y una de
estancamiento (1995- 2003). Asimismo, cabe destacar que las primeras se enmarcaron
en distintas visiones de la política exterior y del interés nacional; sin embargo, pese a
esta condición, van a transformarse en el escenario idóneo para los vínculos políticos y
el consiguiente arribo de inversiones del Kuwait Fund for Arab Economic
Development.

Centrando el análisis en el periodo bajo estudio, el año 2010 será clave para las
inversiones del KFAED en nuestro país, ya que llegará al país el Primer Ministro del
Estado de Kuwait, SA Sheikh Mohammed Al Ahmad Al Jaber Al Sabah quien fue
recibido por la entonces presidente Sra. Cristina Fernández de Kirchner, firmando una
serie de acuerdos e instrumentos internacionales: Memorándum de Entendimiento sobre
Consultas Políticas Bilaterales, Acuerdo de Cooperación Científico Tecnológica,
Acuerdo de Cooperación Cultural y Artística, y Memorándum de Entendimiento en
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. Como consecuencia de este hecho, las
visitas oficiales de funcionarios de ambas Partes comenzarían a tomar un impulso sin
precedentes.

Al año siguiente (2011), se producirían una serie de hechos claves: a) la firma de un

acuerdo en materia comercial entre los países y b) la decisión de la máxima autoridad
argentina de visitar Kuwait (17 de junio), durante ese encuentro, el Emir de Kuwait,
destacó que “las relaciones entre Kuwait y Argentina siempre han sido cordiales y
fructíferas, especialmente en el comercio bilateral, donde los intereses de nuestros
países se alinean estrechamente.

Ambos países cuentan con sectores atractivos y abiertos a inversiones tanto del sector
gubernamental como del privado” (Web Oficial-Sheikh Nasser; 2011). La mención en
el discurso de la potencialidad de las inversiones estuvo acompañada de la decisión de
las autoridades del Kuwait Fund for Arab Economic Development 13de nombrar a la
Argentina como destino estratégico de inversión, debido a los lazos de solidaridad que
unen a ambos países y a la potencialidad de la complementación económica,
transformándose en el primero de América del Sur. Esta designación crucial fue
recibida con beneplácito por Cristina Fernández de Kirchner quien, en su discurso ante
empresarios kuwaitíes, hizo hincapié en la necesidad de reforzar los lazos entre los
países del Sur (referencia a la Cooperación Sur-Sur), aumentando la cooperación en
materia comercial y tecnológica; y en este contexto “nuestro país requiere de socios
estratégicos en distintos puntos del mundo y también en Kuwait” (Todo Noticias; 2011).

Aprovechando este contexto positivo, dos provincias se convirtieron en los primeros

actores en materializar acuerdos con el Fondo Soberano de Inversiones durante el
periodo 2010-2017:

a) Santa Fe:
Desde la constitución de las relaciones bilaterales entre los Estados, las autoridades
santafesinas observaron en sus pares árabes la posibilidad de un socio para la
consecución de financiamiento aplicado a obras públicas, por ejemplo, en 1994 la
Provincia recibió un préstamo para la construcción de carreteras (gobernador de Santa
Fe Carlos Reutemann (1991-1995)). Posteriormente, las autoridades provinciales
decidieron avanzar en un nuevo proyecto con el KFAED, basándose en tres factores
claves: los excelentes antecedentes de la provincia (cumplimiento del crédito obtenido);
la continuidad en la política provincial; y el protagonismo asumido por los jefes de
Estado provincial en las relaciones bilaterales.

Justamente el rol destacado de los mandatarios provinciales se observa en la iniciativa

de Hermes Binner (Gobernador de Santa Fe 2007-2011) de visitar Kuwait el 13 de
Junio de 2010, en la cual presentó el proyecto “Acueducto Reconquista”, “con la
finalidad de garantizar el abastecimiento de agua potable en Santa Fe” (La Capital;
2011), durante este encuentro, la máxima autoridad del KFAED le recordó que debía
contar con los avales técnico y la autorización del gobierno nacional argentino para la
toma de deuda.

Por otra parte, la designación de Argentina como destino estratégico de inversión le

brindó mayor celeridad al tratamiento del proyecto, entre el 15 y 17 de mayo del año
2012, el entonces gobernador santafesino, Dr. Antonio Bonfatti (gobernador de Santa
Fe 2011-2015), encabezó una nueva misión a Kuwait con la finalidad de avanzar en el
tratamiento del tema, acordándose las visitas técnicas pertinentes; “nos volvieron a dar
un premio, nos dieron el visto bueno y nos esperaron con la buena noticia” (Uno Santa
Fe; 2012), declaró el mandatario.

Producto de este encuentro, en la misión técnica se acordaron detalles sobre el monto

total del préstamo USD 53 millones, el plazo de devolución (20 años) y la tasa de
interés (3% anual). Sin embargo, pese a estos avances, “diferencias políticas entre el
gobierno nacional y el santafesino, implicaron en una demora de la consecución de los
avales necesarios para la toma de deuda, hecho que se concretaría el 26 de marzo del
año 2014” (La Política Online; 2014); transformándose en la primera inversión del
KFAED en la República Argentina durante este periodo (2010-2015), yendo en sintonía
con su principio asociado a la condición de ayudar al desarrollo económico y social de
los Estados emergentes, ya que, el Acueducto Reconquista tiene el “área de influencia
de 12.200 km2 (9 por ciento del territorio provincial), con una población de
aproximadamente 187.000 habitantes (se proyectan 275.000 para el año 2041)”
(Reconquista Hoy; 2013).

b) San Juan:
En septiembre de 2012, el ministro de Infraestructura y Tecnología de la Provincia de
San Juan, Ing. Tomás José Estrada, llegó a Kuwait con el objetivo de presentar el
proyecto “Acueducto Gran Tulum” a las autoridades del KFAED. Impulsado por los
resultados de este encuentro, entre los días 10 y 11 de marzo del año 2013, el entonces
gobernador de la Provincia, Ing. José Luis Gioja, celebró una reunión en el país árabe
para avanzar en las negociaciones.

Como resultado de este proceso, Gioja desplegó una estrategia basada en la

consolidación de las relaciones políticas (la diputada Nacional Daniela Castro, presidió
el Grupo Parlamentario de Amistad con Kuwait) y económicas, las cuales avanzaron en
la misma sintonía. A partir de ello, el 19 de noviembre de 2014, una comitiva del
KFAED visitó San Juan, estableciéndose los detalles técnicos y presupuestarios: el
costo aproximado de la obra rondaría en los USD 110 millones, el préstamo será de
USD 51 millones, “un plazo de pago 20 años, con una tasa de interés anual17 de 3% y
cuatro años de gracia” (Diario de Cuyo; 2014). Asimismo, el valor total de la obra sería
modificado a USD 189.000.000 ($3.300 millones), quedando igual el monto del
préstamo, pero se la agregaría un año de gracia.

Al año siguiente (27 de febrero de 2015), se suscribieron los instrumentos legales

pertinentes: Convenio entre el Gobierno de la Provincia de San Juan y el Kuwait Fund
for Arab Economic Development y el Acuerdo de Garantía, por el cual, se brindaban los
avales necesarios para la concreción del préstamo. A su vez, dos meses después, la
diputada Nacional, presidente del Grupo Parlamentario de Amistad con Kuwait, Lic.
Daniela Castro, vistió el país árabe, aprovechando el marco del encuentro para reforzar
los vínculos políticos y reunirse con autoridades del Fondo Soberano de Inversión.

Actualmente la obra se encuentra atravesando los primeros pasos para su construcción,

contando con 100% de financiamiento asegurado: $3.300 millones, repartidos de la
siguiente manera: $1.250 millones para la obra civil y $400 millones para cañerías,
ambos financiados por el Estado nacional; y $1.650 millones que es una parte
financiada por el KFAED y una segunda por OFID (Fondo OPEP para el Desarrollo
Internacional.

c) Buenos Aires:
Las negociaciones entre el KFAED comenzaron previo a la asunción de la gobernadora
María Eugenia Vidal, pero se cerraron en el año 2018 con la concesión de un préstamo
de USD 51 millones para construir una planta potabilizadora de agua. Al igual que en
los casos precedentes, la tasa de interés es de 2,5%, con 24 años de plazo para el pago y
cuatro años de gracia. Asimismo, más allá de estas condiciones, la construcción tendrá
un rango de beneficiarios de 480.000 personas de La Plata y las localidades de Berisso y
Ensenada.

Retomando el análisis general de las inversiones del KFAED en Argentina, éstas

implican el desembolso por parte de nuestro país de tasas de intereses nominales (2,5%)
mayores a las aplicadas en otras regiones, por ejemplo, en proyectos desarrollados en
Túnez, Chad, Egipto la tasa de interés fue de 1,5% y en Nicaragua de 2%; es decir, tiene
mayores márgenes de ganancia.

Cuadro N°2: Tasa de interés-Proyectos en África-América Central y Asia.

Países Proyectos Tasa de Interés (%) Tasa de Interés
sobre Gastos
Administrativos
(%)

Túnez Rehabilitación del 1,5 0,5

Sistema de
potabilización de
agua

Zimbawe Sistema de Irrigación 1,5 0,5

en Zhove

República de Chad Proyecto de 1,5 0,5

Desarrollo de
Producción de Arroz
en Chari-Lagone

Honduras Proyecto Camino de 2,5 0,5

Catamacas y
Rehabilitación de la
Sección II-Promdeca

Tanzania Proyecto de 1,5 0,5

Carretera Nyahua-
Chaya

Sri Lanka Proyecto de 1,5 0,5

Desarrollo Kalu
Ganga

Serbia Estación Central de 3 0,5

Belgrado

Uzbekistán Equipamiento para 1,5 0,5

Hospitales Clínicos

Elaboración propia en base a datos de KFAED

Para concluir, pese a que las variables económicas son determinantes para la llegada de
las inversiones (ampliar el portafolio del KFAED, diversificación económica de
Kuwait, tasas de interés y retorno), se observa que diversos hechos políticos se
transformaron en el motor dinamizador de las inversiones del Fondo Soberano de
Inversión de Kuwait en la República Argentina: a) la decisión de participar en la Guerra
del Golfo y la apertura de Embajadas producto de la misma; b) las reuniones oficiales
del Emir de Kuwait y de la Presidente argentina (años 2010-2011) c) la búsqueda de
nuevos socios por parte de ambos Estados a través de la implementación de
herramientas de Cooperación Sur-Sur y d) la designación de nuestro país como destino
estratégico de inversión por parte de las autoridades del Fondo Soberano de Inversión
árabe; ocupando las variables económicas un segundo lugar.

2. Las inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión de Emiratos Árabes en

Argentina durante el periodo 2010-2017:
En la introducción del capítulo se destacó que las relaciones diplomáticas con los
Emiratos Árabes Unidos (EAU) comenzaron en 1974, pero, éste hecho no se materializó
en acuerdos bilaterales hasta el arribo del nuevo siglo. Asimismo, este fenómeno se
sucedió en un marco de expansión económica internacional del emirato y la necesidad
de la República Argentina de captar inversiones y ampliar los mercados para los
productos nacionales; por ejemplo, “un enviado especial de EAU llegó al país para
participar de la ceremonia de asunción del nuevo gobierno del Frente para la Victoria,
convirtiéndose, el mismo en el único representante de un país árabe en participar en el
acto” (Fabani; 2016).

Durante su estadía, el Subsecretario de Cooperación Internacional del Ministerio de

Relaciones Exteriores de los Emiratos Árabes Unidos, Mohammed Abdul Rahim Mohd,
se reunió con el Vicecanciller argentino, García Moritán; coincidiendo los dos en la
“conveniencia de dinamizar y profundizar los lazos en todas sus vertientes, y, en tal
sentido, consideraron particularmente auspiciosa la concreción de la Reunión de la
Comisión Mixta entre ambos países” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Argentina; 2007). A partir de ello, los primeros avances se plasmaron en la apertura de
las respectivas embajadas (año 2008) y en la visita del Ministro de Relaciones
Exteriores de EAU, Sheikh Abdullah bin Zayed Al Nahyan al país (año 2009), quien
fue recibido por la presidente Cristina Fernández de Kirchner; luego el plano político
quedaría en segundo lugar frente al avance de los asuntos económicos, especialmente el
desembarco de las grandes empresas subsidiarias del Fondo Soberano de Inversión,
Investment Corporation of Dubai y la inversión del Abu Dhabi Fund for Development.

Encuadradas en la decisión de las autoridades de los Emiratos de adoptar una estrategia

que permita diversificar su estructura económica y productiva, consolidando al país
como un actor clave en la provisión de servicios (transporte, logística y turismo) y
valiéndose de las nuevas herramientas provistas por el late rentierism, por ejemplo, los
FSI; dos empresas y un Fondo de características similares al KFAED, invertirían en el
país en el periodo bajo estudio (años 2010-2017).

La primera de las empresas mencionadas en el párrafo precedente fue Dubai Ports

World (2011), firma de origen estatal, que posee una “cartera de 78 terminales marinas,
apoyadas por más de 50 negocios relacionados entre sí y presencia en 40 países de seis
continentes”

(Dubai Ports World; 2017). Como consecuencia de su amplia operatoria, desde el año
2013 se ubica en el puesto N°3 del ranking de mayores empresas portuarias, manejando
63,7 millones de teus (unidad de medida equivalente a un contenedor de 20 pies, por
ende, era de esperarse su llegada a la República Argentina, la cual se dio mediante la
modalidad joint venture, manejando el 55,62% de las estaciones Terminales Río de La
Plata y los puertos 1,2 y 3. Asimismo, su arribo permitió dinamizar las relaciones
bilaterales entre los países, ya que, durante la visita en el año 2012 del Ministro de
Relaciones Exteriores de Emiratos Árabes Unidos, Abdullah bin Zayed Al Nahyan a
nuestro país; lo acompañó el Presidente de Dubai Ports World, el Sultán Bin Sulyem,
quien “anunció una inversión de USD 300 millones para la modernización de la
infraestructura del Puerto de Buenos Aires” (IP Profesional; 2012), la cual permitiría
ampliar las cargas operadas, transformándose en un hecho vital para que durante el año
2014, participará en el “41% del movimiento de cargas de exportación e importación
por el puerto de Buenos Aires” (La Política Online; 2015).

En este contexto, la segunda empresa emiratí que arribó al país fue Emirates (2012), la
cual es subsidiaria del Fondo Soberano de Inversión Investment Corporation of Dubai y
se transformó en uno de los mejores ejemplos de la estrategia de diversificación
económica árabe y de la importancia de los FSI en la misma; debido a que desde su
fundación el 23 de octubre de 1985 hasta la actualidad, atravesó un notable proceso de
consolidación que le permitió ubicarse entre los años 2012-2017 entre las diez primeras
aerolíneas en base a SKYTRAX, World Airline Awards, compitiendo fuertemente con
otras empresas de la región.

Cuadro N°3: Posiciones de Emirates-Qatar Airways-Etihad y Turkish Airlines en el

Ranking SKYTRAX. Años 2012-2017.
Años Emirates Qatar Airways Etihad Turkish
Airlines

2012 8 1 6 7

2013 1 2 7 9

2014 4 2 9 5

2015 5 1 6 4

2016 1 2 5 6

2017 4 1 8 12

Elaboración propia en base a datos de SKYTRAX.

Con una estrategia de expansión agresiva, el primer desembarco en América del Sur se
dará mediante vuelos que unirían Rio de Janeiro-Dubai, en el año 2011. Al mismo
tiempo, la empresa anunciaba que comenzaría a operar el 3 de enero del 2012 una ruta
diaria Buenos Aires-Dubai; durante la ceremonia, Thierry Antinori, Vicepresidente de
Ventas de Fly Emirates, comunicaba que “el primer destino de Emirates en la Argentina
es un paso importante para ampliar nuestra proyección en el continente americano y
permitirá a Buenos Aires, a través de nuestros más de 100 destinos quedar unida en el
Lejano Oriente a importantes mercados de la región del Golfo (…) Emirates además de
brindar nuevas posibilidades de intercambio comercial para Argentina, tendrá un papel
importante en su industria del Turismo, que moviliza inversiones por 4,9 millones de
dólares, al abrir las puertas a pasajeros de destinos lejanos” (La Voz; 2011).

Asimismo, la entrada de la aerolínea árabe al país no solo les garantizaba la presencia

regional, sino también el acceso a países (Brasil y Argentina) con demandas aéreas
dinámicas y en crecimiento, hecho que implicaba aumentar la cobertura en pasajes para
competir con las principales aerolíneas de Medio Oriente (Qatar Airways y Turkish
Airlines), especialmente en los vuelos de larga distancia.

En este contexto, el arribo de Emirates se transformó en el motivo principal de la firma

de un acuerdo bilateral entre nuestro país y Emiratos Árabes Unidos, sobre servicios
aéreos, durante la estadía de la presidente Cristina Fernández de Kirchner en Abu Dabi
el 14 de enero del año 2013. Junto a ello, generó el clima idóneo para el arribo del
ADFD, institución que invertiría en Neuquén en la construcción de la Central
Hidroeléctrica Multipropósito Nahueve, la cual tiene como objetivo central “generar
4MW de energía eléctrica e inyectar anualmente 24.000 MWh al sistema eléctrico
provincial y la posibilidad de poner bajo riego nuevas tierras productivas, como así
dotar de agua potable a la población de la villa” (Agencia de Inversiones de Neuquén;
2015). La modalidad de préstamo otorgada por el Fondo fue la siguiente: USD 15
millones, con una tasa de interés del 2% (más baja que el promedio: 2,5%) y 5 años de
gracia; cabe destacar que el monto equivale al 83% del presupuesto total de la obra.

Por otra parte, la Abu Dhabi Investment Authority y sus inversiones arribaron al país en
el sector hotelero con la compra de la cadena Four Seasons, dicha operación fue llevada
a cabo por un holding subsidiario de la entidad.

Por último, habiendo analizado las inversiones de los diferentes FSI de Emiratos Árabes
Unidos en la República Argentina, no deben obviarse tres importantes visitas oficiales
que se sucedieron en este periodo: a) entre los días 13 y 14 de enero del año 2013,
Fernández de Kirchner visitó Abu Dabi donde mantuvo reuniones con su par árabe y
con el Director del Abu Dhabi Investment Authority por proyectos de inversión, junto a
ello, durante esta visita se dio lugar a la Primera Reunión de la Comisión Mixta
Económico; b) el 24 de abril del 2014, el Primer Ministro de EAU, Mohammed bin
Rashi Al Maktum, arribó a nuestro país, con la finalidad de avanzar con diversos
acuerdos bilaterales, entre los que se destaca el Memorándum de Cooperación en Usos
Pacíficos de Energía Nuclear; c) la visita del presidente Mauricio Macri a Dubai en el
marco de una gira por China y Japón (2017), en la cual se cerró el acuerdo para evitar la
doble tributación y garantizar la protección de inversiones.
 3. Las inversiones de Qatar Investment Authority en Argentina durante el
periodo 2010-2017:
Los primeros contactos diplomáticos entre la República Argentina y Qatar se celebraron
en 1974, aunque debieron pasar tres décadas y media para que tomaran impulso y se
transformaran en “vínculos modestos” (Fabani; 2016). Este cambio, promovido, en
primera instancia, por el arribo de empresas qataríes al país: Al Gharrafa Investment
Company (FSI Qatar Holding) y Qatar Airways; en segundo lugar, la visita del Emir
árabe, Sheikh Hamad bin Jalifa al Thani a Buenos Aires (2010-primer viaje oficial de
un mandatario qatarí a nuestro país) y el viaje oficial de Fernández de Kirchner a Doha
(2011), cabe destacar que durante éste encuentro, “la presidente anunció la firma del
decreto para la apertura de una Embajada” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
de la Nación; 2011)- hecho que se concretaría en el año 2013, coincidiendo con la
apertura de la representación qatarí en Buenos Aires- y el acuerdo para la previsión de
gas licuado por parte de la empresa Qatargas a Enarsa (Energía Argentina SA). Junto a
ello, en tercera instancia, se ubican el encuentro oficial celebrado en Doha con la
participación de Gabriela Michetti, el cual desembocó en la firma de un tratado de
cooperación económica-comercial; y una nueva presencia en Buenos Aires del Emir
Sheikh Jamad Al-Thani en el año 2017. Éstos últimos hechos se transformaron en
símbolos del fortalecimiento en las relaciones bilaterales.

En base a lo destacado en el párrafo precedente, las inversiones se transformaron en los

primeros gestos para el desarrollo de las relaciones bilaterales, las empresas qataríes
citadas, se caracterizan por su importancia en el proceso de diversificación de la
estructura económica de su país, él cual es uno de los objetivos centrales del Programa
“Qatar National Vision 2030” (lanzado en el año 2008). Para ello, Al Gharrafa
Investment Company se enfoca en seguridad alimenticia y Qatar Airways en la
consolidación del país como un actor clave en el sector de servicios de transporte aéreo
(rol que aumentó notablemente en el medio de la reciente crisis con sus socios árabes).

Consciente de la importancia de la República Argentina como centro productor de

materias primas, especialmente de alimentos, las autoridades de Doha promovieron la
llegada de Al Gharrafa Investment Company, subsidiaria de Qatar Holding LLC que
pertenece a Qatar Investment Authority; a través de la compra del 6,48% del paquete
accionario de la compañía AdecoAgro (año 2007), empresa que desde su constitución
operaba como un holding entre Adecoagro LP e International Farmland Holding (2002),
ubicada en la Provincia de Santa Fe y dedicada a la producción de granos. Ésta
atravesaría un proceso de expansión que le permitiría ampliar el rango de productos
(arroz y lácteos) y sus operaciones (Brasil y Uruguay). A su vez, su composición
accionaria volvería a cambiar entre los años 2010-2011, con la presencia de Pampas
Húmedas LLC (subsidiaria de Soros Fund Management LLC-33,95%), HBK Master
Fund LP (29,59%), Stitchting Pensioenfonds Rog en Welzijn (13,51%-Holanda) y
Ospraie Special Opportunities Master Holdings LTD (11,71%). En este contexto, la
inversión qatarí se caracterizó por tener como objetivo central aumentar la cartera de
activos del Fondo Soberano de Inversión y junto al mismo, garantizar herramientas para
la provisión de alimentos.

Por otra parte, la llegada de Qatar Airways será determinante para la unión con Medio
Oriente, ya que se transformó en la primera aerolínea de bandera árabe en operar en
territorio nacional. El proceso de desembarco comenzó en “mayo del año 2007, cuando
funcionarios y empresarios qataríes llegaron al país para expresarle al gobierno el
interés de abrir una oficina de venta y volar a la Argentina” (El Cronista; 2007). A partir
de ello, el 27 de julio, a través de la Resolución 501 del Boletín Oficial, la Secretaria de
Transporte la autorizaba a “funcionar como empresa de línea para promocionar y
comercializar en la Argentina sus servicios de transporte aéreo de pasajeros y carga” (El
Cronista; 2007). Pese a estos avances, recién tres años después, más precisamente, el 30
de junio del 2010, Qatar Airways comenzaría sus vuelos a Buenos Aires y San Pablo,
posicionándose en la competencia con la aerolínea Fly Emirates de Emiratos Árabes
Unidos, que había anunciado el inicio de operaciones en el mismo periodo. Asimismo,
en el ámbito político, se sucedería la firma del Acuerdo bilateral para asegurar el más
alto nivel de Seguridad Operacional y de Seguridad en el Transporte Aéreo
Internacional, suscripto en Buenos Aires, en el año 2010, durante la visita del Emir de
Qatar.

A partir de estas operaciones, en los años siguientes se irían sucediendo diferentes

encuentros oficiales (además de la mencionada apertura de Embajadas) que fomentaron
el incremento de los vínculos bilaterales, por ejemplo, el 17 de febrero del año 2014, el
entonces Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Héctor
Timermann se reunió con su par de Qatar para inaugurar una misión comercial, en la
cual el Ministro de Obras Públicas de la Nación, Julio De Vido, avanzaría en los
detalles para la concreción del acuerdo por el cual ENARSA-Qatargas, que entraría en
vigor prontamente y duraría por un periodo de 20 años. Cabe destacar que la
importación de este producto tendría un rol clave en la balanza comercial entre ambos
países, ya que para la Argentina durante los años 2010-2015, ésta arrojo un claro saldo
deficitario.

Por otra parte, un año después, el viceministro, Eduardo Zuain se reunió con
Mohammed bin Abdullah bin Mutib Al Rumaihi (Viceministro de Relaciones
Exteriores de Qatar), con el objetivo de “fortalecer la agenda bilateral” (Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de la Nación; 2015) y de agradecer el respaldo qatarí a la
posición argentina respecto a la soberanía de las Islas Malvinas.

Para concluir, entre los años 2016 y 2017 se sucederían dos encuentros de máximas
autoridades: Gabriela Michetti arribaría a Doha (2016) donde repasó el estado de las
relaciones bilaterales y avanzó en la concreción de iniciativas para dinamizar el
comercio entre las partes (uno de los proyectos tuvo un alto nivel de cuestionamiento
por parte de la oposición); y por otra parte, el encuentro entre el presidente Mauricio
Macri y el Hamad bin Thani en Buenos Aires (2017), convirtiéndose en la segunda
presencia del emir en Argentina en menos de cuatro años.
 Conclusiones

El proceso de adaptación de los países del Golfo Arábigo (Arabia Saudita, Bahréin,
Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) a la liberalización económica que
implicó la globalización trajo aparejado una serie de modificaciones al modelo
económico de estos países: rentierism.

Este modelo basado en las rentas provenientes de las exportaciones petroleras y

gasíferas encontró el fortalecimiento e impulso de los FSI, garantizando una mayor
inserción económica internacional de los Estados árabes, dividiendo la misma en dos
etapas, las cuales pueden definirse a través de las estrategias de inversión utilizadas:
estrategias conservadoras y heterodoxas.

Desagregando las actividades de los FSI de los países seleccionados, se distingue en

primera instancia que las inversiones del KFAED están guiadas por factores políticos en
el arribo de éstas al territorio argentino, especialmente, producto de la participación de
nuestro país en la Guerra del Golfo (1991). Este hecho de cooperación militar derivó en
el establecimiento de relaciones bilaterales mediante las visitas oficiales de los máximos
mandatarios y la apertura de embajadas.

A su vez, trece años después, la asunción de la presidenta Cristina Fernández de

Kirchner (2007-2015) implicó el relanzamiento de las relaciones entre las partes,
visitando la mandataria argentina Kuwait en 2011 (se firmaron tres acuerdos de
cooperación en materias ambiental, económica y científico-tecnológica) y en el marco
de dicho encuentro, la decisión de las autoridades del FSI kuwaití de designar a nuestro
país como destino estratégico para inversiones, basado en la búsqueda de socios
complementarios económicamente. Como consecuencia de ello, las provincias de
Buenos Aires, Santa Fe ySan Juan encararían negociaciones, influyendo en las mismas
variables de índole económicas (baja tasa de interés en comparación a las del mercado).

Por otra parte, las inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión de Emiratos
Árabes Unidos y Qatar en nuestro país durante el periodo 2010-2017, estuvieron
marcadas por factores económicos, por ejemplo, la concreción de uno de los objetivos
del modelo late rentierism. Las embajadas surgieron posteriormente al arribo de Fly
Emirates (2012), con el que se determinó la negociación de un acuerdo bilateral en
materia de transporte aéreo (2013); y a su vez, motivó la firma también de un convenio
de cooperación comercial durante los primeros dos años de la gestión de Mauricio
Macri.

Asimismo, la decisión de la ICD de llegar a nuestro país a través de sus subsidiarias, se

encuadro en una estrategia de consolidación en los mercados de servicios de transporte
naval y aéreo que incluyó el desembarco en los principales centros logísticos-turísticos
de América del Sur: San Pablo, Río de Janeiro y Buenos Aires. Sin embargo, cabe
destacar que la inversión del Abu Dhabi Fund For Development en Neuquén (Proyecto
Hidroeléctrico Nahueve), se asimila en modalidad a la realizada por el Kuwait Fund For
Arab Economic Development, debido a los roles que tomaron variables económicas
(tasa de interés; duración en años del crédito y periodo de gracia) y políticas (encuentros
oficiales y la adopción de la Cooperación Sur-Sur como herramienta de fortalecimiento
de los vínculos bilaterales, especialmente, a través de las Cumbres ASPA (América del
Sur-Países Árabes)).

Por otra parte, las inversiones de la Qatar Investment Authority (QIA FSI de Qatar)
persiguieron dos objetivos del modelo económico: a) diversificación de la estructura
económica y b) búsqueda de soluciones para la cubrir las necesidades alimenticias de
las generaciones futuras. Respecto al primer punto, el arribo a nuestro país de Qatar
Airways (año 2010) implicó el fortalecimiento de la aerolínea en los escenarios regional
e internacional en la competencia con su par emiratí, Fly Emirates.

Mientras que, en el segundo caso, Al Gharrafa Investment Company (año 2007-

subsidiaria de Qatar Holding perteneciente a QIA) adquirió un rol relevante en la
producción de cereales, oleaginosas y leche a través de la adquisición de una porción
del paquete accionario de AdecoAgro. A partir de estos dos acontecimientos de carácter
económico se sucederían una serie de hechos políticos: visita del Emir de Qatar, Sheikh
Hamad bin Jalifa al Thani a Buenos Aires (2010-primer viaje oficial de un mandatario
qatarí a nuestro país); firma de acuerdo bilateral en materia de transporte aéreo; viaje
oficial de Fernández de Kirchner a Doha (2011); apertura de Embajadas (año 2013); y el
acuerdo para la provisión de gas licuado Qatargas-ENARSA (año 2013); la visita de
Gabriela Michetti a Doha (2016); la firma de un tratado comercial (2016) y la presencia
del Emir Tamim bin Hamad Al Thani en Argentina (2017). Por ende, las relaciones
bilaterales entre Argentina y Qatar no pueden ser entendidas sin observar el rol que las
inversiones del FSI qatarí realizó en argentina durante el periodo bajo estudio; por
ejemplo,

Para concluir, la República Argentina se transformó en un destino clave de las

inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión del Golfo Arábigo (Emiratos Árabes
Unidos, Kuwait y Qatar), debido, mayoritariamente, a las iniciativas de estas
instituciones en búsqueda de la consolidación en mercados claves (selección de sectores
receptores de inversiones) para los países de origen que les permita cumplir con los
objetivos del late rentierism (adaptación del Estado a la globalización y diversificación
de la estructura económica que reduzca la dependencia de las mono-exportaciones) y en
menor medida, producto de decisiones políticas de las autoridades (excepción la
decisión de Argentina de participar en la Guerra del Golfo).

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“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Integración y Migraciones. Las políticas migratorias de Argentina y su

relación con las políticas migratorias del MERCOSUR desde la
perspectiva de los Derechos Humanos (2003-2013).

Urquiza Carolina Magíster en Cooperación e Integración Internacional de la UNR

y Lic. en Relaciones Internacionales de la UNR, e-mail: urquiza408@hotmail.com

Area temática: Política Internacional

Resumen:

Entre los años 2003 y 2013 Argentina ha tenido un indiscutible rol como impulsora de políticas
más abiertas en relación al reconocimiento de los derechos de los migrantes, en un contexto
internacional caracterizado por imponer cada vez más barreras a la migración en muchos casos
violando dichos derechos de las personas migrantes. Los cambios en la política y normativa
argentina en materia migratoria han tenido vinculación con el proceso de integración en el
MERCOSUR desde un enfoque de los Derechos Humanos.

La legislación argentina a través de la ley Nº 25.871 de 2004 marca un quiebre con la política
anterior, dejando de lado la concepción de política migratoria restrictiva y de control y dando
lugar a una política respetuosa de los Derechos Humanos que adhiere y se adecua en forma
progresiva a los postulados de los tratados internacionales. La normativa del MERCOSUR
muestra ciertos avances en cuanto a las políticas del bloque que favorecen los derechos de los
migrantes y tiene su correlato en las normas recientes de otros estados parte. La ampliación de
los derechos laborales, educativos y políticos de los migrantes mercosureños en Argentina
muestra algunos avances. Sin embargo, la vinculación entre Argentina y el proceso de
integración en materia migratoria y de Derechos Humanos es parcial y limitada. La falta de
armonización de políticas al interior del MERCOSUR presenta un gran desafío, en tanto no
todos los países suscriben y aplican esos avances de la misma forma, obstaculizando el efectivo
respeto y aplicación de los derechos fundamentales de la población migrante.

Palabras claves: Políticas migratorias- Argentina- Proceso de Integración o MERCOSUR-

Derechos Humanos- Tratados Internacionales-
Introducción

En esta ponencia vamos a abordar la política migratoria argentina y su relación con la política
migratoria del proceso de integración Mercosur, desde una perspectiva que hace hincapié en el
reconocimiento de los Derechos Humanos 2003-2013.

La política migratoria363 (MARMORA,1988) de la República Argentina a partir de la Ley de

Migraciones Nº 25871 (sancionada en el 2004 y reglamentada en el 2010), y la derogación de la
norma represiva establecida por la última dictadura cívico militar,364 “Ley General de
Migraciones y Fomento a la Inmigración” o “Videla”365 (1981), marca un quiebre con la
anterior dejando de lado la concepción de política migratoria de control, expulsora, restrictiva
en relación a los derechos de los migrantes, y da lugar a una política más abierta y respetuosa de
los derechos fundamentales de los migrantes. Una de las más positivas reformas introducidas
por la ley, es el reconocimiento del derecho humano a migrar.

La Ley Nº 25871 retoma la realidad migratoria imperante y a su vez adhiere a los postulados de
los tratados internacionales en materia migratoria, siendo respetuosa de los Derechos Humanos.
A su vez el país implementa el Programa de Normalización Documentaria Migratoria (2006) o
Programa Patria Grande.

Paralelamente se evidencian avances normativos en el MERCOSUR366 en materia social y

especialmente migratoria. Cabe mencionar en este sentido el Acuerdo sobre Residencia para los
Estados partes del MERCOSUR y asociados (2002) y el Foro Especializado Migratorio del
MERCOSUR (FEM- 2004), entre otros.

363
Dicho autor se refiere a las políticas migratorias afirmando que: “constituyen las propuestas y metas
elaboradas desde el aparato estatal con el fin de influir sobre el tamaño, composición, origen, dirección,
asentamiento e integración de los flujos migratorios espontáneos o como parte del global proceso de
planificación económico-social ideado”.
364
Durante el Proceso de Reorganización Nacional, nombre con el que se autodenominó la Dictadura
cívico-militar, hubo cuatro juntas militares gobernantes sucesivas integradas por los titulares de cada una
de las Fuerzas Armadas. La Primera Junta Militar de Gobierno (1976-1981) estuvo integrada por: el
Teniente General Jorge Rafael Videla; el Brigadier General, Orlando Ramón Agosti; y el Almirante
Emilio Eduardo Massera. La Segunda Junta Militar de Gobierno (1981) por el Teniente General Roberto
Eduardo Viola; el Brigadier General, Omar Domingo Rubens Graffigna y el Almirante Amando
Lambruschini. La Tercera Junta Militar de Gobierno (1981-1982) el Teniente General Leopoldo
Fortunato Galtieri, el Brigadier General, Basilio Arturo Ignacio Lami Dozo, y el Almirante Jorge Isaac
Anaya. La Cuarta Junta Militar de Gobierno (1982-1983) el Teniente General Cristino Nicolaides, el
Brigadier General, Augusto Jorge Hughes; y el Almirante Rubén Oscar Franco.
365
La Ley Videla parte de la idea de la conveniencia de un texto único, global que legisle sobre todos los
aspectos del fenómeno migratorio, concepto de extranjería y población extranjera, sin olvidar el fomento
de la inmigración que se declara una vez más, expresamente debe ser europea.
366
A mediados de la década de los ochenta, la Argentina y el Brasil iniciaron un proceso de acercamiento
que procuraba culminar con el histórico distanciamiento que había caracterizado las relaciones entre
ambos países. Tal proceso, condujo a la firma del Acta de Buenos Aires de 1986, que tenía por objeto,
según su preámbulo, “la integración de América Latina y la consolidacin de la paz, la democracia, la
seguridad y el desarrollo de la región”. La presente acta se constituirá como uno de los antecedentes
fundamentales del futuro Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Según datos de las Naciones Unidas367, más de 230 millones de personas o, expresado de otro
modo, el 3,2 % de la población mundial estaba viviendo fuera de sus países de nacimiento en
2013. El volumen y alcance que han adquirido las migraciones y sus efectos económicos,
políticos, sociales y culturales, tanto a nivel global como en cada uno de los países
involucrados, las ha convertido en uno de los fenómenos más importantes del mundo
contemporáneo.

A su vez, la globalización o aldea global actual (interdependencia económica, política, cultural,

etc. entre los Estados, revolución tecnológica y de las comunicaciones, achicamiento del espacio
planetario, etc.), facilita el movimiento de contingentes humanos, a nivel internacional

Con respecto a las motivaciones de los desplazamientos, si bien son múltiples, tales como
históricas, sociales, económicas, culturales, la principal sigue siendo la búsqueda de
oportunidades laborales y de empleo para así mejorar las condiciones y calidad de vida y de sus
familias. En este escenario, las redes migratorias, definidas como lazos interpersonales que
vinculan a migrantes, ex migrantes y no migrantes en los lugares de origen y destino a través de
lazos de sanguineidad, amistad o vecindad, cumplieron un rol esencial dado que propiciaron la
prolongación de los flujos migratorios a través del tiempo. (MASSEY et alt, 1993)

Igualmente en los países del Cono Sur las migraciones estuvieron vinculadas al desarrollo de la
población y a los mercados de trabajo, reflejando los actuales desequilibrios, esencialmente
económicos-laborales al igual que sociales y políticos entre países y regiones. (MAGUID, 2005:
249-286). Así los trabajadores migrantes de esta zona salen de sus lugares de origen en busca de
mejores perspectivas de laborales y de calidad de vida y arriban a mercados de empleo que
reclutan este tipo de fuerza laboral.

En la región el fenómeno inmigratorio ha estado presente a los largo de la historia, sin embargo
ha recobrado especial relevancia en la agenda de los gobiernos en la última década ya que
cambiaron e intensifican los patrones migratorios intrarregionales. Es decir las migraciones se
producen al interior de la misma región, debido en parte a la crisis de los países más
desarrollados y de destino tradicionales, y a las restricciones que imponen al ingreso de
extranjeros. Cabe aclarar existen tres patrones migratorios en la región: la inmigración de
ultramar que se encuentra en un momento de desaceleración, la extrarregional ya que existen
flujos de migrantes en dirección de los países desarrollados (Estados Unidos, Canadá, Japón y
países europeos), la migración intrarregional siendo esta última motivo de estudio y la que
afecta a la región. (NOVICK, 2005)

Además la migración comenzó paulatinamente a ser un tema de interés y preocupación

por parte de los Estados, organizaciones internacionales y a ocupar la agenda de los
Derechos Humanos. Perez Luño define a los Derechos Humanos como:

“conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias
de la dignidad, la libertad y la igualdad humana, las cuales deben ser reconocidas positivamente
por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional” ( PEREZ-LUÑO citado
por MUGUERZA, 1989:21)

367
Documento “La migración mundial en cifras” División de Población del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de Naciones Unidas (DESA) y OECD 2013. Disponible en:
https://www.oecd.org/els/mig/SPANISH.pdf Consultado: 09/08/2014.
A pesar de los avances en materia de derecho y la protección jurídica de los Derechos Humanos
a nivel internacional y regional, se observa que la realidad dista mucho del respeto a los
mencionados derechos de los migrantes.368

En este sentido, los migrantes tienen que atravesar diferentes situaciones de violaciones de sus
derechos, tales como discriminación por género, burocracias que obstaculizan trámites, escasa
solidaridad de quienes padecen situaciones de pobreza y violencia que acompaña el cruce de las
fronteras en algunos territorios y que afecta especialmente a mujeres y niños. A su vez la
integración parcial de los inmigrantes en los países de destino se presenta en condiciones de
desprotección social y falta de respeto por los derechos laborales. Sumado al ingreso de los
inmigrantes en condiciones administrativas irregulares, todos obstáculos para ejercicio de los
derechos y acceso a distintos servicios. En muchos casos siguen sufriendo comportamientos o
actitudes xenófobas, discriminatorias, de exclusión en la sociedad, en general. Persisten
discursos arraigados en torno a la imagen social que se construye del migrante, y dicha
construcción depende de las posibilidades reales de integrarse al nuevo contexto en condiciones
de igualdad de oportunidades y de reconocimiento de derechos al igual que los nacionales.

A su vez, la corriente mundial en materia de derechos migratorios se caracteriza por una

tendencia hacia la criminalización de la migración, hechos tales como el atentado terrorista del
11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, la crisis económica, financiera 2008369 refuerzan
dicha tendencia, la cual pone énfasis en la seguridad y la lucha contra el terrorismo o en una
visión utilitarista (DE LUCAS, 2004)370 con que se revisten muchas normativas migratorias
nacionales. De allí que existe una creciente inclinación a nivel internacional y regional por parte
de los Estados, especialmente Estados Unidos y países pertenecientes a la Unión Europea a

368
En este sentido cabe mencionar: Convención para la Protección de los Derechos de los Trabajadores
Migrantes y de sus Familias, aprobada en 1990 y en vigor desde 2003. Dicha Convención complementa
los Convenios sobre trabajadores migrantes de 1949, y 1975. Entre los tratados internacionales se
encuentra también la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (CEDAW) de 1979, que pone énfasis en la protección de los derechos humanos de las mujeres y
los niños migrantes, dada su especial vulnerabilidad. Asimismo, la Convención sobre los Derechos del
Niño de 1989, protege a los menores de edad, por su especial situación de vulnerabilidad e indefensión.
Finalmente, existen varios tratados relativos a la tortura y el tráfico de personas, como la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, complementada a
través de su Protocolo Facultativo de 2002; y la Convención contra el crimen transnacional organizado y
su Protocolo complementario para Prevenir, Suprimir y Castigar el Tráfico de Personas, especialmente
de Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo), en vigor desde 2003, en los que se definen la lucha contra el
tráfico y la trata de seres humanos como una forma moderna de esclavitud. Cabe mencionar la
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951; entrada en vigor el 22 de abril de 1954
Convención sobre los Refugiados el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, 1967; entrada en
vigor el 4 de octubre de 1967.
369
La crisis económica-financiera del 2008-2014 se desata por el colapso de la burbuja inmobiliaria en
Estados Unidos. Las repercusiones comenzaron a manifestarse desde inicios de 2008, contagiándose
primero al sistema financiero estadounidense y después al internacional, teniendo como consecuencia una
profunda crisis de liquidez, de alimentos, causando diferentes derrumbes bursátiles (como la crisis
bursátil de enero de 2008 y la crisis bursátil mundial de octubre de 2008) y, en conjunto, una crisis
económica a escala internacional.
370
Ya que la política migratoria, como señala De Lucas, es definida por un criterio esencialmente
utilitarista que define la inmigración “deseada” de acuerdo con intereses y necesidades del país de
destino, más bien de ciertos actores económicos.
implementar políticas migratorias restrictivas o barreras hacia la libre circulación de personas,
implicando en muchos casos la desprotección de los Derechos Humanos de los migrantes.

De lo expuesto, se evidencia que las políticas migratorias argentinas (2003-2013) van a

contratiempo de la tendencia predominante que se presenta en el contexto internacional
caracterizado por implementar políticas restrictivas a nivel nacional o regional.

Consideraciones teóricas y metodológicas en torno de las relaciones internacionales y las

migraciones

Aproximaciones teóricas:

El estudio de las políticas migratorias de Argentina desde la perspectiva de los Derechos

Humanos y su relación con el proceso de integración se ha valido de diferentes marcos teóricos,
teniendo en cuenta al Estado argentino principalmente como garante de los derechos de los
migrantes.

 Política migratoria: “constituyen las propuestas y metas elaboradas desde el aparato

estatal con el fin de influir sobre el tamaño, composición, origen, dirección,
asentamiento e integración de los flujos migratorios espontáneos o como parte del
global proceso de planificación económico-social ideado.” Política migratoria abierta o
que hace hincapié en el reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes. Y se
diferencia de la política migratoria restrictiva o de control.

 Migrante: “sujeto de derecho que deja su Estado y se moviliza a otro Estado para residir
en este último, procurando una vida digna. De dicha condición de individuo se
desprende que sus derechos y deberes deben ser respetados y garantizados por los
Estados”.(propia autoria)

 Integración: “…es un medio para alcanzar metas políticas, económicas, sociales y

culturales. Es un camino que debería posibilitar que mejoren las condiciones para la
inserción internacional, para ampliar y consolidar el desarrollo, otorgándole
sustentabilidad, a la vez que mejora el bienestar de la población y consolida la
estabilidad y la paz…”.

 Derechos humanos: “conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento

histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humana, las
cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel
nacional e internacional”.

 Perspectiva constructivista que refiere a las ideas ya que esta supone que a través de la
interacción los Estados pueden redefinir sus comportamientos e identidades e intereses,
por medio de la participación continua en prácticas comunes. De allí que las
instituciones y regímenes contribuyen a desarrollar comportamientos cooperativos y
 dicha pertenencia va modelando a los actores y sus intereses y esto también modifica
sus conductas.

 Interdependencia compleja: Esta incorpora la existencia de múltiples y nuevos actores

al escenario internacional. A su vez las fuentes de poder ejercen factores de fuerza
propios que son diferentes al poderío militar que ejercían los Estados. Al mismo tiempo
existe una diversificación de temas de la agenda internacional.

 Regímenes internacionales: Cuando los Estados crean o aceptan procedimientos,

normas o instituciones para algunas actividades están regulando y controlando las
relaciones transnacionales e interestatales y generando acuerdos y/o convenios,
llamados regímenes internacionales

Aportes metodológicos:

 El análisis es hermeneútico e integral porque considera, contexto, propósitos, Estados,

antecedentes normativos de las legislaciones y de los tratados y declaraciones en el
marco de Argentina-Mercosur en materia de políticas migratorias.

 Análisis fundamentalmente cualitativo y cuantitativo.

 Recorte temporal: 2003-2013 se debe a que dicha década coincide con el cambio de
política en Argentina en materia migratoria y la duración permite visualizar la
implementación y consecuencias que trajeron aparejadas dichas políticas.
 La elección del caso de Argentina se debe a su cambio en la política y normativa, la
cual marca un punto de inflexión en el plano interno, regional e internacional con las
políticas anteriores.
 A su vez se la vincula con el Mercosur como un todo y sólo se hace foco a modo de
ejemplificación a los países integrantes y fundadores del bloque regional, Argentina,
Brasil, Uruguay y Paraguay.

Cambios en la política migratoria argentina y su nuevo rol como impulsor de políticas

respetuosas de los Derechos Humanos (DDHH)

Argentina ha sido tradicionalmente receptor de inmigrantes internacionales, proceso central en

la formación histórica del país tanto a nivel político, económico como social y cultural. Las
migraciones internacionales en el país ocuparon un lugar central en la conformación del Estado,
desde fines del siglo XIX. A partir de mediados del siglo XX, con la declinación de la
inmigración europea, la presencia de inmigrantes de países limítrofes comienza a cobrar mayor
peso cuantitativo sobre el total de la población extranjera.371 Argentina es el principal país

371
La inmigración transoceánica que tuvo lugar a partir de mediados del siglo XIX contribuyó de manera
esencial al poblamiento del país, aportando en el período 1881-1914 algo más de 4 millones 200 mil
personas. A principios del siglo XX, la presencia de inmigrantes de países limítrofes alcanzaba un total de
receptor de migrantes provenientes de la región, situación que se produce a partir de mediados
del siglo XX, fortalecido desde los primeros años del nuevo milenio, con el objetivo de mejorar
las condiciones de vida y de trabajo de dicha población migrante.372 En comparación con los
países de la región, Argentina mantiene una situación más favorable respecto al PBI per cápita,
al acceso al empleo, los ingresos laborales, la disponibilidad de bienes y servicios públicos y la
cobertura de la protección social, todos beneficios que son valorados por los inmigrantes y que a
su vez son evaluados a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).373

En la actualidad, a pesar de ser cuantitativamente considerable el número de inmigrantes en la

Argentina (alrededor de 1.000.800 personas), es poco gravitante, representando el 4,5% de la
población total, del cual el 84,6% corresponde a la de los países que limitan con la Argentina.
374

Argentina a través de su cambio en la legislación375 marca una nueva impronta y le da un nuevo

sentido a las políticas migratorias en el campo de los Derechos Humanos. Una de las más
positivas reformas introducidas por la ley, es el reconocimiento del derecho humano a migrar.
La Ley de Migraciones Nº 25.871, en su artículo 4 dice:

“El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo

376
garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”.

200 mil personas. “Perfil Migratorio de Argentina”. Elaborado para la OIM por Ezequiel Texidó, OIM
Buenos Aires, 2008.
372
“El crecimiento relativo en el stock de inmigrantes provenientes de América Latina entre 1991 y 2001
fue de 26.8%, mientras que entre 2001 y 2010 fue de 41.3%”. CERRUTTI, Marcela (2012) “Derechos
Sociales, Mercado de trabajo y Migraciones Internacionales en Argentina” Informe Nacional sobre
Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Argentina), Centro de
Estudios de Población (CENEP) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET),
Buenos Aires, BP12-02.
373
Resumen. Informe sobre Desarrollo Humano (2014) “Sostener el Progreso Humano: reducir
vulnerabilidades y construir resiliencia” (PNUD)
374
Para un desarrollo pormenorizado de las características de las migraciones procedentes de las
migraciones limítrofes y Perú, ver Cuadros y Gráficos Nº1, Nº2 y Nº3. Fuente: Censo Nacional de
Población, Hogares y Viviendas 1989-1991-2001-2010.
375
A mediados de los noventa comienzan a surgir proyectos de ley que hasta el momento sin éxito
pretenden cambiar la ley militar en materia migratoria y que son acordes con el respeto de los Derechos
Humanos fundamentales, hecho que demuestra la intensa actividad parlamentaria.
376
Entre los fundamentos jurídicos sustituye la calificación de “ilegal” por “irregular” y reconoce
igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros.
Este trabajo no sólo reconoce e introduce el derecho interno lo establecido en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, sino establece la obligación del Estado de garantizar ese
derecho.

Paralelamente, existen avances en el marco de proceso de integración mercosureño con la

propuesta de Argentina de implementación del Programa Nacional de Regularización
Migratoria para Extranjeros del MERCOSUR ampliado Patria Grande (anunciado en 2005 e
implementado en 2006). Dicho Programa está dirigido a los extranjeros de los Estados parte377 y
asociados378 del MERCOSUR, y permite el acceso a la legalidad de aquellos nativos a la región,
que se encuentren de forma irregular en algún país del bloque al mismo tiempo que posibilita la
gobernabilidad de los futuros flujos migratorios y la transparencia de los mercados laborales de
los Estados parte.379

Además cabe mencionar que Argentina adhiere a la Convención para la protección de los
Trabajadores Migratorios y sus familiares (en 2004 y la ratifica en 2007)380; adopta la primera
Ley Nº 26.165 de refugiados (2006), y aprueba la Ley Nº 26.364 para combatir el tráfico y la
trata de personas (2008), entre otros.381 El país tuvo un rol protagónico ya que fue quien tuvo la
iniciativa en 2002 a la hora de concebir el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los
Estados parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile, el cual fue finalmente internalizado por todos
los países en 2009, tras la notificación de Paraguay.

Estas acciones y políticas se enmarcan en una política exterior del país que prioriza el plano
regional y la integración y la defensa de los Derechos Humanos, con los objetivos de insertarse
en el plano internacional y a su vez ganarse el apoyo moral de la comunidad regional y mundial.

377
Los Estados parte que conforman el MERCOSUR son Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay,
Venezuela (suspendida indefinidamente en 2017 por “ruptura del orden democrático”) y Bolivia (en
proceso de adhesión).
378
Mientras que los Estados asociados son: Chile, Ecuador, Perú, Colombia, Guyana, Surinam.
379
Programa Patria Grande de acuerdo a la base de datos: Asientos Registro Nacional de Admisión de
Extranjeros (Ministerio del Interior DNM 2010): - 423.697 fue la cantidad de personas inscriptas en el
Programa; se otorgaron 98.539 radicaciones permanentes; se otorgaron 126.385 radicaciones
temporarias; 187.759 de los inscriptos no completaron la documentación requerida para el trámite de
regularización. Para un desarrollo detallado sobre las radicaciones temporarias y permanentes resueltas
por nacionalidad 2004-2014, ver DNM y Ministerio del Interior y Transporte-Informe especial 2004-
Síntesis estadística de Radicaciones.
380
La Convención sobre la protección de los derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
familiares fue abierta a la firma el 18 de diciembre de 1990. Fue firmada por Argentina el 10 de agosto de
2004, esto es, luego de su entrada en vigor (el 1 de julio de 2003). Argentina depositó el instrumento de
ratificación el 23 de febrero de 2007. En efecto, el artículo 32 reconoce al trabajador y a sus familiares el
derecho a transferir remesas, con independencia de su situación frente al Estado de recepción. Esto
supone una mejora respecto a la situación prevista en los Acuerdo sobre Residencia, donde sólo las
personas que hubieran obtenido su residencia conforme al mismo gozarían de tal derecho (art. 9 punto 5).
381
Tales como la participación de las asociaciones de inmigrantes y refugiados previstas en las nuevas
leyes, la creación del Programa Raíces (retorno y vinculación con investigadores y científicos argentinos
emigrados) y su posterior confirmación como política de Estado, creación del Programa Provincia 25, de
enlace y unión con argentinos emigrados; aprobación de la ley de Prevención y Sanción de la Trata de
Personas y Asistencia a sus Víctimas; creación de la Comisión Nacional para los Refugiados; la firma de
acuerdos migratorios bilaterales con Chile y el Perú; aprobación del Acuerdo contra el tráfico ilícito de
migrantes entre los Estados parte del MERCOSUR.
Finalmente cabe referir a la activa participación de las asociaciones de la sociedad civil en la
elaboración de dicha legislación, a través de negociaciones previas a la sanción.382 Sumado a
que ya a mediados de los noventa comienzan a surgir proyectos de ley que pretenden cambiar
la ley militar en materia migratoria y que son acordes con el respeto de los Derechos Humanos
fundamentales, hecho que demuestra la intensa actividad parlamentaria. (NOVICK, 2006)

Avances y desafíos en cuanto al derecho al trabajo, a la educación y derecho a votar de los

migrantes limítrofes en Argentina

El reconocimiento que otorga Argentina al derecho a migrar como derecho inalienable a la

persona humana es innovador en la medida que extiende los derechos constitucionales y
humanos a todos los migrantes dentro del país.

Este derecho a migrar como derecho humano exige igualdad de trato para los migrantes, sin
perjuicio de la nacionalidad y la condición migratoria e introduce en el derecho interno lo
establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El Estado argentino es el
responsable de garantizar esos derechos.

Argentina implementa políticas migratorias abiertas que benefician a toda la población

migrante y especialmente a los provenientes de los países pertenecientes al MERCOSUR.
Asimismo, establece una serie de acciones que facilitan la admisión, el ingreso y la permanencia
de los migrantes en el país, así como su acceso a servicios sociales básicos, de salud, educación,
justicia, trabajo, empleo y seguridad social y al voto.383 El artículo 6 de la Ley establece:

“El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus
familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los
nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación,
justicia, trabajo, empleo y seguridad social.”

382
A mediados de la década del noventa, ya creadas las Comisiones de Población en ambas cámaras del
Poder Legislativo –Senadores y Diputados– y dadas las gestiones realizadas por las ONGs, organizaciones
de las colectividades extranjeras, instituciones religiosas, grupos académicos, etc., surgen en el
Congreso nacional proyectos que pretenden modificar la ley militar: Cafiero (1996 y 1998); Carrió
(1996); Mondelo y Dellepiane (1997); Pichetto (1998), etc. También se presentaron otros que proponían
derogar la ley militar y reemplazarla por una nueva: el del diputado Muñoz (1994); diputado Totto
(1995); diputada Mondelo (1999), y el de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados (1999).
Fueron todos intentos que demuestran la intensa actividad parlamentaria: la sociedad civil rechazaba la
vigencia de normas dictatoriales durante gobiernos democráticos. (NOVICK, 2006).
383
Con respecto a la elección y justificación de estos tres derechos, en el trabajo de investigación, tales
como son el trabajo, educación y voto, se debe a la relevancia de los aspectos y al acceso a la información
disponible para así abordar su estudio.
En este trabajo de investigación se hace especial mención al derecho al trabajo, a la educación y
al voto.384 En estos aspectos existen ciertos progresos y consensos en relación a las políticas
migratorias.

Con respecto al derecho humano al trabajo385 la nueva normativa en Argentina persigue como
objetivo la protección de los trabajadores migrantes, de allí que busca la inserción e integración
laboral de los inmigrantes que residan en forma legal para el mejor aprovechamiento de sus
capacidades personales y laborales a fin de contribuir al desarrollo económico y social de país.
A pesar que la ley establece una serie de multas e infracciones para la actividad laboral
irregular, procura la defensa de sus derechos como trabajadores y así evitar la contratación de
irregulares migratoriamente y su explotación, también garantiza condiciones laborales,
prestaciones, cotizaciones de seguros, indemnizaciones, fondeos de retiro, etc., para los
trabajadores sin importar su condición migratoria.

En relación a este derecho se puede afirmar que en la práctica el cambio de legislación en

Argentina al igual que el Programa Patria Grande386 permitió mejorar las condiciones de
laborales de los inmigrantes387, ya que disminuyeron las tasas de desempleo y subempleo y
también disminuyó el trabajo no registrado.388 A pesar que aún se advierten problemas
laborales, ya que sigue existiendo un alto nivel de empleo no registrado con los obstáculos que
dicha condición conlleva, como ser la falta de cobertura en la seguridad social y otros
indicadores de precariedad laboral tales como menores ingresos, discriminación, etc.

Acerca del acceso a los derechos sociales, más específicamente a la educación, en Argentina al
igual que en la mayoría de los países democráticos y de la región, no se niegan dichos derechos.
En la Ley migratoria se confirma que el Estado es quien asegurará la admisión igualitaria a los
inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los
que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios sociales tales como salud,
educación, trabajo, empleo y seguridad social. A su vez establece el acceso a la educación de los

384
En relación a la búsqueda de representación en la sociedad de destino, también existe un amplio
abanico de los derechos políticos, que van desde el derecho al voto, derecho a ser electo, derecho a
asociarse, derecho a reunirse con fines políticos, derecho a acceder a cargos públicos, entre otros. En
dicha investigación nos dedicamos en particular al reconocimiento de los derechos electorales a los
extranjeros.
385
“En el marco del derecho laboral y mucho más ampliamente en el del derecho universal de los
Derechos Humanos, la migración laboral es el ejercicio de la libertad de movimiento, para el goce del
derecho al trabajo y del principio de igualdad. Se trata del derecho a migrar para trabajar en igualdad de
condiciones con los nacionales del país de destino”. (ERMIDA URIARTE, 2009: 33)
386
Con el Programa Patria Grande se inscribieron más de 417 mil inmigrantes procedentes de países del
MERCOSUR, con el fin de regularizar su situación migratoria. A partir de su aplicación, la obtención de
la residencia migratoria legal permitió a muchos inmigrantes acceder a un empleo formal, probablemente
porque pasaron a ser trabajadores registrados en un empleo en el que ya se desempeñaban pero que no
podían formalizar por falta de documentación migratoria legal o, posiblemente, accediendo a los nuevos
empleos formales que se generaron en el país en los últimos años
387
En la última etapa de 2003-2010 coincide y se inicia una recuperación económica del país luego se
fortaleció un proceso de crecimiento con significativas mejoras del empleo ya sea para los nativos como
para los inmigrantes, dejando atrás la crisis que sufrió el país de 2001 donde los trabajadores
inmigrantes sufrían una situación de gran precariedad laboral y donde casi el 72% no tenían cobertura
de la seguridad social. (BAER; BENITEZ y CONTARTESE, 2012).
388
Para profundizar consultar: Fuentes: Informe de la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) (2012) según datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), INDEC.
inmigrantes en modo irrestricto, ya que en ningún caso la irregularidad migratoria de un
extranjero impedirá su ingreso como alumno en un establecimiento educativo.

En la práctica, se pueden detectar algunos progresos en cuanto al ingreso al sistema educativo a

partir de la nueva ley, sin embargo estos resultados son reducidos ya que como lo demuestran
los datos, existe una asistencia masiva al sistema educativo primario y secundario, en las edades
más tempranas y que luego decae en edades más avanzadas, es decir a la posibilidad de estudiar
a nivel terciario o universitario.389

En relación al derecho político al sufragio por parte del extranjero residente en el país, la nueva
ley de migraciones afirma que la República Argentina facilitará, de acuerdo a la legislación
nacional y provincial, la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones relativas a
la vida pública y a la administración de las comunidades locales donde residan.390

En este sentido, es necesario aclarar que el escenario es complejo por la heterogeneidad de

disposiciones, ya sea a nivel nacional, provincial y municipal. Argentina es un Estado con un
gobierno republicano, representativo y de carácter federal. Hay que remitirse a leyes nacionales,
provinciales y municipales para rastrear los derechos electorales. Específicamente en el país los
extranjeros no pueden participar a través del voto en las elecciones nacionales. Los derechos
políticos están reconocidos en todo el territorio nacional sólo para el nivel municipal, con
matices por municipio. En todos ellos se ejerce, con mayores o menores dificultades de tipo
burocrático-administrativas, el derecho a elegir todas las autoridades municipales. A nivel
provincial este tema es aún más complejo porque difiere según la normativa de cada provincia,
ya que en algunos casos como Córdoba, Buenos Aires, Tucumán y La Rioja han ampliado el
derecho al voto de los extranjeros recientemente, hasta el nivel de autoridades del ejecutivo y
legislativo provincial. De allí que este aspecto sigue siendo un gran desafío pendiente para el
país como gran receptor de inmigrantes y en contextos internacionales y regionales de gran
movilidad humana, se requiere repensar la ciudadanía en términos más abiertos e inclusivos.
Esta extensión limitada de derechos políticos produce una restricción en el ejercicio de ciertos
derechos políticos, sobretodo en la participación en los procesos de elección de representantes a
nivel nacional y los perpetúa en una situación de desventaja frente a la mayoría. Aunque no
limita otros derechos, como la elección a autoridades municipales o provinciales, según el caso.
(CALDERON CHELIUS, 2010)

389
Para profundizar consultar Fuente: Elaboración de la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) 2012 en base a información de la (DNM).
390
Mientras que (MARSHALL: 1950) plantea la evolución progresiva de los derechos ciudadanos:
primero fueron los civiles, luego los políticos y finalmente, los sociales. En el caso de los migrantes, tal
como sostiene SOYSAL (1994), la adquisición de derechos ha seguido una secuencia inversa a la
planteada por Marshall, ya que los derechos económicos y sociales fueron los primeros que se
otorgaron a los migrantes en los países receptores y la idea de otorgar derechos políticos a los
inmigrantes es un planteamiento mucho más tardío y posterior a los derechos sociales y civiles.
Limitaciones y desafíos que presenta la nueva Ley de Migraciones

Los progresos en materia de derechos y de protección jurídica de los Derechos Humanos en

Argentina, son notables. A su vez en este artículo se analizaron y corroboraron avances en
cuanto al ejercicio y acceso efectivo de los derechos de los migrantes en determinados aspectos,
tales como trabajo, educación y derecho al voto.

Al mismo tiempo existen limitaciones en cuanto al respeto de los Derechos Humanos en

Argentina, es decir siguen existiendo situaciones de falta de respeto total o parcial a la
legislación y las políticas públicas.

En este sentido, cabe destacar que muchos de los derechos reconocidos aún no pueden ejercerse
por diferentes motivos tales como desconocimiento por parte de los inmigrantes o de los
funcionarios públicos acerca de la nueva normativa, por la falta de su reglamentación y de una
política de capacitación y sensibilización adecuada.(CERRUTTI, 2012: 7)

Además dichos avances en cuanto a la actual normativa migratoria más respetuosa de los
Derechos Humanos en muchas ocasiones no se refleja a nivel sociedad. En tanto persisten
discursos, actitudes y comportamientos discriminatorios, xenófobos y racistas en el seno de la
sociedad argentina, alentados desde algunos medios de comunicación y desde ciertos
funcionarios y agentes del Estado en diferentes ámbitos y jurisdicciones dificultando el
cumplimiento de los derechos de los migrantes. Reaparece con intensidad la figura de la
llamada inmigración limítrofe como problema social, se los hacía responsables del desempleo e
inseguridad del momento, que tendrá graves consecuencias en la vida cotidiana de los
inmigrantes. Existe en la sociedad una mirada hostil hacia el migrante, que lo percibe como
posible amenaza, peligro. Esta última situación se vio agravada a partir de la década de los 90`,
(GRIMSON, 2006) va a plantear un cambio de la percepción social en el país de la migración
limítrofe.391

De acuerdo a estudios realizados por el INADI392 (Instituto Nacional contra la Discriminación,

Xenofobia y Racismo) donde se analizan los mayores niveles de discriminación, se sostiene que
el ámbito educativo es el espacio donde los migrantes sufren más experiencias discriminatorias.
En segundo lugar, se encuentra el ámbito laboral, y por último; el transporte y la vía pública

Desde determinados ámbitos del Estado -el Poder Ejecutivo principalmente- se asociaron los
problemas sociales y económicos del país a la inmigración, responsabilizando a los inmigrantes
de países limítrofes de aquellos efectos provenientes de las políticas económicas implementadas
bajo el neoliberalismo (desocupación, cólera, toma de viviendas, excesivos gastos sociales,
aumento de la criminalidad, etc.). Esta construcción social y política del inmigrante limítrofe
como amenaza contribuyó a dar legitimidad a políticas restrictivas y las prácticas de carácter
persecutorio y represivo que se centraron particularmente en el inmigrante ilegal.
(DOMENENCH, 2011:119-141)

391
Situación que no ocurre con la migración europea y sí se puede ampliar a países del Tercer Mundo, o
países en guerra, musulmanes, africanos, etc.
392
INADI- Mapa Nacional de la Discriminación 2013.Segunda Serie de Estadísticas sobre
Discriminación en Argentina
 Además, la continuidad de trabas administrativos-burocráticas para acceder al documento
nacional de identidad (DNI)393 y la falta de una política pública orientada a difundir el contenido
de la nueva ley y a modificar las prácticas estatales que nacieron al amparo de la anterior ley
contribuyen a que no se respeten los derechos de este grupo social.

En efecto, los migrantes en Argentina continúan siendo un grupo en situación de vulnerabilidad,

tal como lo demostrara el incendio de un taller textil en 2006 en el que murieron seis personas
de nacionalidad boliviana que trabajaban en condiciones de semiesclavitud y otros hechos de
semejantes características, a su vez aún existe un predominio de trabajo precario y una elevada
concentración ocupacional en nichos específicos (situación agravada en el caso de las mujeres),
situaciones puntuales de trabajo esclavo, bajos niveles educativos.

Vinculación entre la política migratoria argentina y la política del proceso de integración

MERCOSUR

Si bien el MERCOSUR se inició con una lógica empresarial de corte neoliberal, con el tiempo
fue lentamente avanzando desde lo estrictamente comercial hacia cuestiones sociales y
culturales, incluidas temáticas poblacionales y en particular las migratorias. (NOVICK, 2005)

La cuestión migratoria se abordó desde el inicio mismo del proceso de integración.394 En el

marco orgánico del MERCOSUR los espacios que tratan la materia de las migraciones y la
movilidad laboral desde sus diferentes perspectivas y con diversos niveles de desarrollo son: a)
el Subgrupo Nº 10 de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social; b) la Comisión
Sociolaboral del MERCOSUR; c) el Grupo de Liberalización del Comercio de Servicios; d) el
Foro Consultivo Económico y Social; e) la Reunión de Ministros del Interior; y f) el
recientemente creado Grupo “ad hoc” sobre Integración Fronteriza. (ERMIDA URIARTE,
2009)

El tema de migraciones se incorpora, en los últimos años, en la agenda del MERCOSUR como
una temática relevante. Y aunque su tratamiento y contenido de esta agenda han ido cambiando
a lo largo del tiempo, cada vez con mayor intensidad se le fue otorgándole mayor importancia.

El MERCOSUR está compuesto por diferentes países democráticos, inmersos en una lógica
económica de integración para competir con otros mercados internacionales, de allí la necesidad
de facilitar el flujo de migraciones, que por otra parte es una realidad permanente en la región.
Al mismo tiempo el MERCOSUR y a pesar de mantener su status de unión aduanera

393
Es de destacar que la carencia de documentación trae consigo problemas a los inmigrantes en su
camino hacia la obtención de trabajos, y para lograr el respeto pleno de sus derechos laborales así como
también para el acceso a otros servicios como el de la salud, la educación. Asimismo, la imposibilidad de
obtener los certificados de estudios correspondientes que acrediten los niveles aprobados, obstaculiza la
continuidad de los estudios (universitarios, terciarios) y las posibilidades de crecimiento, acentuando las
condiciones de marginalidad y exclusión. (CERRUTI, 2012: 8)
394
Los cuatro Estados fundadores del MERCOSUR, es decir Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; más
los Estados asociados, Chile y Bolivia han suscrito y, en la mayoría de los casos, han ratificado
instrumentos internacionales como la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, la Convención de Palermo y la Convención sobre el
Estatuto de refugiados, situación que los ha obligado a incluir en sus agendas internas temas relacionados
con la migración internacional.
imperfecta, asume a la migración intrarregional como un factor a considerar en su desarrollo
económico y social, buscando reducir las asimetrías teniendo en cuenta el respeto de los
derechos fundamentes de las poblaciones que integran este proceso. De allí que se evidencian
avances en materia institucional con respecto a la incorporación de los Derechos Humanos a
través de la creación en el 2004 de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos
(RAADH) y luego en 2009 con la creación del Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (IPPDH).395

Los avances en materia de políticas migratorias en el bloque son principalmente dos: el Acuerdo
sobre Residencia396 y el Foro Especializado Migratorio397. La firma de dicho Acuerdo marca un
punto de inflexión y un gran avance en materia migratoria ya que confirma los postulados de los
tratados internacionales, al buscar facilitar la movilidad, la residencia y la igualdad de derechos
entre migrantes y nacionales. El fin del acuerdo consiste en que los nacionales de un Estado
parte que deseen residir en el territorio de otro Estado parte podrán obtener una residencia legal
en este último. También se prevé la igualdad entre nacionales de los Estados parte del
MERCOSUR, el derecho a reunificación familiar y el derecho a transferir remesas (Artículos 8
y 9). Este convenio es la norma más importante en materia migratoria en el ámbito de este
proceso de integración hasta el momento.

Además cabe destacar como otro avance la creación del Foro Especializado Migratorio del
MERCOSUR y Estados Asociados (FEM), que tiene entre sus funciones el estudio del impacto
de las migraciones en la región y fuera de ella, el análisis y desarrollo de proyectos de normas
y/o acuerdos en materia migratoria que regirán para los países del bloque.

El MERCOSUR cuenta con una estructura normativa que busca lograr el respeto de los
Derechos Humanos de los trabajadores del bloque398 y a su vez consolidar la integración,
ejemplo de esto es el ya mencionado Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados
Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Entre otras disposiciones en el plano laboral establece

395
En este sentido cabe mencionar el rol protagónico del Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (IPPDH) el cual es una instancia intergubernamental creada en el 2009, por
Decisión del Consejo del Mercado Común (CMC) 14/09. Tiene como funciones principales la
cooperación técnica, la investigación, la capacitación, y el apoyo en la coordinación de políticas
regionales de los Derechos Humanos. Disponible en: http://www.ippdh.mercosur.int/sobre-ippdh/
396
“El Acuerdo sobre Residencia, es el corolario de un intento por instrumentalizar la política migratoria
común, es una herramienta con la que se pretende dar cause legal e institucional a la movilidad laboral en
el MERCOSUR y permitir la libre residencia; pero en el camino se han presentado obstáculos para que lo
aprobado en Brasilia, en 2002, “baje” a las leyes, reglamentos e instituciones de cada uno de los seis
países. Si bien ya cuenta con la ratificación, en algunos casos muy tardada, por parte de los seis Estados
firmantes; pero que aún falta por ser internalizar en el plano particular.” (MUÑOZ BRAVO, 2011)
397
Sí los Ministros firmaron la Declaración de Santiago del 2004, consiste en una Declaración conjunta
que fija una posición común sobre principios migratorios y donde se formularon los siguientes objetivos:

(Disponible: http://www.mercosur.int/t_ligaenmarco.jsp?contentid=2026&site=1&channel=secretaria
398
En este sentido la referencia a la libre movilidad de trabajadores (y personas) en el origen del
MERCOSUR aparece implícita en el Acta de Asunción, al referirse a la libre circulación de factores como
una de las implicancias del mercado común Artículo 1. No existe sin embargo, referencia directa a la
cuestión laboral, ni fue señalada como objetivo programático en la conformación del bloque.
el derecho a acceder a cualquier actividad, por cuenta propia o ajena en igualdad de condiciones
con los nativos, de acuerdo a las normas de cada país (Artículo 8.2) y el trato no menos
favorable que el que reciben los nacionales del país de recepción, en lo que concierne a la
aplicación de la legislación labor especialmente en materia de remuneraciones, condiciones de
trabajo y seguros sociales. También cabe referir el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
(firmado 1997, ratificado 2005), el cual se estableció con el propósito de regular las relaciones
de seguridad social entre los países integrantes del MERCOSUR; por lo tanto, constituye una
herramienta fundamental de gestión migratoria regional. Reconoce los mismos derechos y
obligaciones que los nacionales a los trabajadores (nacionales o no de MERCOSUR) que
presten o hayan prestado servicios en los Estados parte, a su vez, se identifican los mismos
derechos a sus familiares y asimilados.

Finalmente, la Declaración Sociolaboral (firmada 1998), resolución que, si bien no es

vinculante, incluye amplios principios y derechos en el área del trabajo. Garantiza la igualdad
efectiva de derechos y oportunidades en el empleo de los trabajadores y afirma que todo
trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derechos en igualdad de
condiciones de trabajo que los reconocidos a los nacionales.

Con respecto al derecho a la educación también se constatan ciertos avances en el marco del
Sistema Educativo MERCOSUR, el cual tiene como fin profundizar la integración, ocupando
un rol protagónico la educación en este sentido. Por un lado, a través de la formación de un
aparato burocrático que respalda dichos objetivos. Y por otro lado, a través de diferentes
acciones tales como la puesta en marcha de programas focalizados tanto en educación básica,
media y superior, políticas regionales en la acreditación de títulos, programas de movilidad,
espacios de encuentro, el inicio de actividades de formación docente.

Por último, y a pesar que aún no se visualizan avances concretos en materia de derechos
políticos, ya que no existen iniciativas concretas en relación a la extensión de estos derechos ni
a los ciudadanos mercosureños, ni a los demás extranjeros. Cabe mencionar que el Consejo del
Mercado Común (CMC) aprobó en diciembre de 2010 un Plan de Acción para la configuración
progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR que demanda a los diversos
consejos de ministros, foros e instancias de integración la puesta en marcha de un cronograma
de 10 años para la concreción de una serie de beneficios de una ciudadanía común. El cual aún
no se encuentra vigente y se prevee entre en vigencia para 2021 que tendría como objetivo
garantizar a todos los ciudadanos del territorio una cantidad de derechos, de residencia, trabajo,
educación, salud y a la libre circulación. (CERIANI-CERNADAS, 2012: 83-84)

El MERCOSUR se posiciona en un lugar central y pueden destacarse importantes

repercusiones: a fines de 2007, Chile inicia un masivo plan destinado a regularizar la situación
de aquellos que hubieren ingresado hasta el 21/10/07, en 2008 Uruguay adopta la política de
“puertas abiertas”, aprobando una nueva legislación Nº 18.250 que recepta también el derecho a
migrar como derecho humano. Brasil ajustó sus regulaciones administrativas para la admisión
de extranjeros y en el 2009 aprobó una amnistía. Es decir, las reformas legales ocurridas
principalmente en Argentina y Uruguay, así como la prevista en Brasil, insinúan una tendencia a
concebir el derecho a migrar como un derecho humano integral, lo cual ha llevado a que se
establezca la protección de ciertos derechos (educación y salud) aun para quienes se encuentren
en situación migratoria irregular. En el caso de Paraguay, la legislación migratoria continúa
poniendo el acento en la seguridad del Estado y resulta restrictiva de los derechos de los
migrantes.
Al mismo tiempo que se perciben avances en el MERCOSUR en cuanto a una política
migratoria más abierta que reconoce los Derechos Humanos, enfrenta un gran desafío ya que
existen países que pertenecen al bloque y siguen manifestando muchas reticencias al cambio de
políticas más abiertas, tal como el caso de Paraguay, que aún no ha modificado su legislación
migratoria. Y los casos de Brasil y Chile, que se encuentran en proceso de elaboración de
nuevas legislaciones migratorias. En consecuencia y desde el derecho interno de cada Estado,
resulta imperioso armonizar el marco jurídico para la difusión y el conocimiento de los derechos
fundamentales de los migrantes y así evitar situaciones discriminatorias, en interacción con las
competencias de cada Estado para establecer normas relativas al control de sus fronteras y a su
organización interna.

Conclusiones:

La política migratoria argentina está interrelacionada con los instrumentos migratorios del
proceso de integración MERCOSUR y se adecuó de manera paulatina y progresiva a los
estándares internacionales de Derechos Humanos, durante el período 2003-2013. Al mismo
tiempo se ponen de manifiesto los límites y desafíos al interior del Mercosur en materia
migratoria.

En primer lugar el cambio de política migratoria Argentina más abierta haciendo hincapié en el
reconocimiento de los derechos de los migrantes, marca un punto de inflexión con el período
anterior. En tanto la ley reconoce al derecho a migrar como un derecho humano en su artículo 4
y la participación del Estado como garante de dichos derechos.

En segundo lugar, la importancia de tal cambio reside en que este país es el principal receptor de
migrantes provenientes de países limítrofes, de allí la relevancia y el impacto de sus políticas.

Al mismo tiempo esta transformación de políticas se manifestó en el activo rol que ocupó el
país en este período, impulsando entre otras medidas, la puesta en marcha del Programa Patria
Grande y la regularización de la situación de muchos migrantes mercosureños, mejorando las
condiciones concretas de vida.

En tercer lugar, a partir del trabajo de investigación realizado, se pueden observar avances
concretos en la implementación y el efectivo reconocimiento de ciertos derechos (tales como
trabajo-educación y derecho al voto).

Finalmente, es un gran desafío pendiente el de seguir avanzando y profundizando el proceso de

integración en relación a las políticas migratorias comunes, y más aún que sea abierta en
relación al respeto de los derechos fundamentales

Las características normativas e institucionales propias del MERCOSUR y relacionadas con la

falta de supranacionalidad, terminan chocando con las diferentes particularidades y realidades
de los distintos países que integran el proceso de integración y hacen que se les confiera mayor
jerarquía a las leyes locales que a las disposiciones emanadas por el bloque. Esta falta de
armonización y coherencia de las políticas públicas migratorias, involucradas en la formulación
e instrumentación de dichas normativas, al interior del MERCOSUR, terminan obstaculizando
el efectivo respeto de los derechos fundamentales de los migrantes en la región.
Cabe resaltar que el actual gobierno de Mauricio Macri tomó recientemente algunas medidas a
través de un decreto en relación a la política migratoria que modifican y endurecen las
exigencias para el ingreso de extranjeros con antecedentes penales, al tiempo que simplifica los
trámites para la expulsión de aquellos que delincan. También se creará una policía abocada a
controlar las fronteras. Dichas medidas tienen como objetivo tal como anuncia el Presidente
evitar que el crimen internacional elija el país para delinquir.

Si bien estas decisiones son muy recientes y, por lo tanto, difíciles de evaluar, sí se encuentran
en sintonía con las políticas que en diferentes oportunidades se han tomado en el gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires que han intentado responsabilizar o al menos vincular la migración con
los problemas sociales que atraviesa el país. De lo expuesto se desprende una línea de
continuidad en cuanto a la gestión. Cabe aclarar que el gobierno de la CABA estaba a cargo el
actual presidente argentino Mauricio Macri (2007-2015).

A su vez el gobierno actual se encamina y sigue con la corriente internacional caracterizada por
políticas migratorias más restrictivas.

La situación actual refuerza la tendencia mundial en materia de políticas migratorias restrictivas

o de control, tal es el caso de Estados Unidos como el de la Unión Europea. Las fuertes
declaraciones del presidente de Estados Unidos, Donald Trump en relación a la política
migratoria, tales como son sus afirmaciones acerca de la construcción de un Muro con la
frontera de su país vecino, México y la deportación de latinos. Al mismo tiempo la Unión
Europea se caracteriza por imponer cada vez más barreras a la migración, así como a
criminalizar la condición de irregularidad migratoria, hechos que han tenido graves
consecuencias en las condiciones de traslado y de vida de los migrantes. Existen en la actualidad
numerosos ejemplos de violaciones a los Derechos Humanos de las personas migrantes, para
quienes su principal motivación ha sido intentar alcanzar una vida mejor para sí mismos y sus
familias.

A todo esto se le suman actitudes xenófobas y racistas en contra de los migrantes especialmente
islámicos en los países del Norte, agravada a partir de los diferentes atentados producidos
recientemente en 2017 en Estados Unidos, Australia, el Reino Unido, en 2005 en Francia el
ataque contra la sede de la revista Charlie Hebdo y en Dinamarca otro atentado con similares
características. Dicha situación no hace más que recrudecer la tendencia de las políticas
migratorias, con una lógica que concibe al migrante como amenaza a la seguridad nacional de
estos países. A esto se le suma el surgimiento de partidos políticos que capitalizan y alimentan
estos elementos xenófobos de las sociedades.

Es importante reflexionar que al tratar el tema de Derechos Humanos de tal importancia y

universalidad ya que nos afecta a todos en diferente medida, requiere de una participación por
parte de todos los actores siendo los Estados, el principal garante de dicha protección, y otros
actores de la sociedad civil que interactúan en dicha protección.

En este sentido Salil Shetty, Secretaria General de Amnistía Internacional en la presentación del
Informe 2013 sobre la situación de los Derechos Humanos en el mundo, afirmó “La pasividad
mundial en el terreno de los derechos humanos está convirtiendo el mundo en un lugar cada vez
más peligroso para las personas refugiadas y migrantes”.
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Anexo I: Instrumentos del MERCOSUR ampliado. Instrumentos sobre migraciones,

movimiento de personas, control migratorio y documentación

-Control migratorio (control integrado de fronteras, información y control migratorio,

organismos competentes en frontera y puntos de frontera)

-Migratorios (regularización migratoria, residencia y visas)

-Movimiento de personas (tránsito de personas y Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF)

-Documentación (documentos hábiles, pasaportes, simplificación de trámites y tarjetas de

entrada/salida) Asuntos consulares.

-Equipaje y circulación de vehículos comunitarios.

-Integración fronteriza Socio-laboral y seguridad social. Cooperación judicial y derecho

penal. Restitución y tráfico de menores. Institucionales.

-Instrumentos constitutivos del MERCOSUR y participación de terceros países asociados

Órganos e instituciones del MERCOSUR (Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado
Común (GMC), Secretaría administrativa del MERCOSUR (SAM), Foros, comisiones y
reuniones especializadas, Reuniones de Ministros, Subgrupo de Trabajo Nº 10: Asuntos
laborales, empleo y seguridad social y Comisión sociolaboral del MERCOSUR)

-Cooperación internacional

-Normativa MERCOSUR

Anexo II: Foro Especializado Migratorio del Mercosur y Estados Asociados (FEM)

I. Reconocer el importante aporte de los migrantes en la formación de nuestros Estados;

II. Fortalecer las iniciativas en curso para facilitar y regularizar los flujos migratorios entre los
Países de la región;

III. Asegurar a los migrantes el respeto a los derechos humanos y todos aquellos reconocidos
por las Convenciones Internacionales vigentes en la materia;

IV. Reafirmar los compromisos que los Estados tienen de brindar y promover la protección
internacional a los refugiados, tal como esta previsto en la Convención de Ginebra de 1951 y su
Protocolo Complementario de 1967, y otros instrumentos internacionales sobre la materia a los
cuales los declarantes adhirieran en el futuro;

V. Requerir a los Países extra-bloque otorgar un tratamiento justo y humanitario a los

inmigrantes de nuestra región, en correspondencia con el trato brindado a sus nacionales en
nuestros territorios;

VI. Destacar la importancia de la reunificación familiar, como elemento necesario para la

estabilidad plena de los inmigrantes, reconociendo a la familia como base fundamental de la
sociedad

VII. Reconocer el derecho de los Estados de ejercer el adecuado control de sus fronteras, pero
sin tratar la irregularidad migratoria como hecho punible de derecho penal;

VIII. Reafirmar el compromiso de combatir al tráfico ilícito de migrantes, la trata de

personas, el tráfico de menores y otras formas de delitos transnacionales;

IX. Desarrollar instrumentos de intercambio y cooperación efectiva en materia policial y

judicial en los esfuerzos comunes para combatir estos delitos transnacionales;

X. Condenar prácticas de xenofobia, deportaciones en masa o en grupo, y detenciones sin

respaldo

XI. Fomentar la importancia del cumplimiento de las disposiciones de la Convención de

Viena sobre Relaciones Consulares y la Carta de las Naciones Unidas;

XII. Resaltar la importancia utilizar los mecanismos de la coordinación y cooperación entre

organismos migratorios, poniendo énfasis en el intercambio de información;

XIII.Reconocer que las migraciones requieren un tratamiento multidisciplinario y

multilateral;

XIV. Reconocer la importancia de la adopción de políticas de vinculación con nuestros

nacionales en el exterior
Cuadro Nº1: Población extranjera originaria en países del Mercosur, según país de origen en
Argentina 1980-(Gráfico)

Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1980/1991/2001/2010

Cuadro Nº2: Población censada en Argentina y nacida en países limítrofes 1980-2010.

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1980-1991-2001-2010.

Cuadro Nº3: Población censada en Argentina y nacida en países limítrofes y Perú 2010.
(Gráfico)

Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.

Cuadro Nº4: Distribución de la población de ocupados, por rama de actividad y su participación
en el total de ocupados en la rama de actividad, según condición de migración, 1er semestre
2010.

Fuente: Elaboración del informe de la OIM sobre datos de la EPH, INDEC.

Cuadro Nº5: Tasa de actividad, empleo y desocupación según condición de migración.

Fuente: Elaboración del informe de la OIM sobre datos de la EPH, INDEC.

Cuadro Nº6: Nivel educativo alcanzado de la población extranjera con residencias permanente
2004 a 2008 y temporaria 2009, según país de nacimiento.

Fuente: Elaboración de la OIM en base a información de la DNM.

Cuadro Nº7: Alumnos de nivel Primario nacidos en países limítrofes o Perú según nacionalidad.
Años 2003-2010.

Fuente: Elaboración de la OIM según los Registros de Anuales 2003-2009.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Cooperación nuclear sino-argentina en el nuevo rol de China

como potencia emergente del siglo XXI.
¿Lógica de cooperación sur – sur o norte – sur?
(2003 / 2015)
Lic. M. Nevia Vera (mneviavera@gmail.com)
CEIPIL – CICPBA – CONICET
Área temática: política internacional

Resumen
El presente trabajo pretende hacer un análisis preliminar sobre la cooperación
entre China, en su rol de potencia emergente, y Argentina como país en vías de
desarrollo, en materia científico – tecnológica, área de gran significancia por ser el
espacio de generación de valor agregado y mejoramiento de la calidad de vida por
excelencia. Se intentará dilucidar el tipo de cooperación establecido en el ámbito
nuclear entre ambos países. El trabajo se divide en cuatro secciones: la primera es una
breve introducción sobre la transformación del rol de la República Popular de China
(China) en el sistema internacional en general, y para los países de América Latina en
particular. La segunda parte analiza el desarrollo de las relaciones entre China y
Argentina; la tercera parte aborda las relaciones de cooperación entre ambos países en el
área nuclear, y la cuarta intenta desentrañar el tipo de lógica de aquella cooperación. El
argumento sostiene que a pesar de los esfuerzos mutuos por cubrir la relación en un
manto de lógica de cooperación sur – sur, la realidad es que China es un país en vías de
ser potencia y Argentina continúa siendo un Estado en desarrollo en peligro de
reproducir la lógica dependentista en su relación con el país asiático.

Introducción

China ha llegado para quedarse. Al menos por un tiempo. Su ascenso como

potencia económica, militar y política es un fenómeno irreversible en el corto y mediano
plazo. Mientras los países más poderosos como Estados Unidos la catalogan como una
posible amenaza, otros, sobre todo los pertenecientes al tercer mundo la ven como un
comprador potencial de sus productos primarios, de tal escala que puede incidir en los
precios de los commodities para subvertir la desventaja de los términos del intercambio.
Sin embargo, el lado oscuro de la relación está determinado por la creciente
dependencia de China, en una relación que se evidencia como cada vez más asimétrica.
En este contexto, entre los años 2003 y 2015 Argentina intentó potenciar la
cooperación con el gigante asiático no solo en el ámbito agroexportador sino además en
el científico-tecnológico, aprovechando la capacidad de financiamiento de China, su
discurso sobre cooperación igualitaria o en una lógica sur – sur y la promesa de
transferencia tecnológica. Así, se llevaron a cabo acuerdos de cooperación, entre otros
en el área nuclear, para la construcción de dos centrales nucleares de potencia. Si bien
estos proyectos fueron interrumpidos por el gobierno de Mauricio Macri (2015 a la
fecha) es posible que se retomen en un futuro no muy lejano, luego de pasado el periodo
recesivo.
De esta forma, un análisis de la discusión abierta a partir de la firma de los
acuerdos en el periodo bajo análisis, no es necesariamente anacrónico a la hora de
pensar políticas públicas de cooperación en ciencia y tecnología para el presente y el
futuro. Entonces: ¿es posible hablar de una relación simétrica en cooperación científico-
tecnológica entre dos países con tanta asimetría de poder? ¿Bajo qué tipo de lógica de
cooperación se enmarcaron estos acuerdos? ¿Qué elementos de análisis se deberían
tomar en cuenta para una eventual reanudación de estos acuerdos? Estos son algunos de
los interrogantes que el presente trabajo intentará dilucidar.

El ascenso de China en el sistema internacional

Para Alcalde Cardoza (2009) los rasgos poco definidos de las relaciones
geopolíticas internacionales actuales derivan en la dificultad de encontrar una nueva
denominación al periodo contemporáneo que no sea el del post guerra fría. Sin
embargo, es posible afirmar que se está generando la conformación de un Nuevo Orden
Mundial. Frente a los augurios del fin de la historia que preveía un futuro de victoria
total del capitalismo (Fukuyama, 1997), que anularía las guerras, el mundo se vio
enfrentado a sucesos como el derribo de las Torres Gemelas en 2001 y las subsiguientes
invasiones de Irak y Afganistán, la invasión de Georgia por parte de Rusia, y la lucha
contra el terrorismo.
Como afirma Bolinaga (2011), dos procesos interrelacionados confluyen desde
finales del siglo XX para determinar la reorganización del sistema internacional: por un
lado, un desplazamiento del epicentro económico mundial hacia el Pacífico Norte, y por
otro, el ascenso de potencias latentes como Brasil, China, India y Rusia, procesos que
tienen como resultado final la incorporación al directorio de poderes económicos, de
potencias no tradicionales. Esta dinámica termina por incidir no solo en el ordenamiento
internacional, sino también sobre el comportamiento del resto de los países que buscan
optimizar su inserción internacional a través del mejoramiento de los vínculos con las
potencias.
Asimismo, en el ámbito comercial y económico, confluyen tendencias y
dinámicas regionales e integradoras entre países, vía la cooperación en distintas áreas, al
mismo tiempo que el aumento de la concentración de la riqueza en pocas manos dibuja
un mapa de países cada vez más ricos, separados por un abismo cada vez más grande
del resto del mundo, que va quedando a la zaga, historia que se replica al interior de la
mayor parte de los Estados (Piketty, 2013).
Mientras, en el ámbito político-económico, el mundo asiste al ascenso de China
como potencia económica, financiera y militar pujante, con gran incidencia en los
mercados a partir de la influencia que su demanda de recursos genera en los mercados
de commodities y con capacidad de influir en los acontecimientos globales importantes.
Este proceso fue posible gracias a que, China ha implementado desde 1978 una serie de
políticas macroeconómicas que permitieron que el país tuviera tasas anuales de
crecimiento de un 9% promedio hasta entrado en siglo XXI (Oliva, 2005). Lo que
comenzó como una lectura sobre la necesidad de superar el aislamiento e intentar la
apertura económica, se concretó a partir de una reforma agraria y siguió con la
implementación de políticas que impulsaron cambios estructurales en la matriz
industrial y en el sector de servicios, centrada en la producción de bienes intensivos en
mano de obra y de productos con altos contenidos tecnológicos, cuyo impacto en la
población implicó un crecimiento en el PBI per cápita de 205 a 4280 dólares en el año
2010, lo que posibilitó la salida de la pobreza de unos 500 millones de personas, y la
transformación del país en el principal en la producción de manufacturas y
exportaciones a nivel mundial (Bekerman, Dulcich, y Moncaut, 2014).
Es que en el plano externo, incrementó su peso en la economía internacional
representando 6% de las exportaciones y 5% de las importaciones en el 2003. Además,
traccionó la suba de los precios de los commodities por medio de su demanda de carbón,
petróleo, acero y soja. Asimismo, para garantizar la presencia china en la competencia
internacional, a mediados de los ’80 el país comenzó a impulsar la creación de grandes
grupos económicos para competir con las compañías trasnacionalizadas (Oliva, 2005;
Boyer, 2014).
La importancia e intensidad de sus políticas de apertura se reflejaron en el logro
del ingreso al FMI en 1980, al banco asiático de desarrollo en 1986 y a la OMC en
2001. Analistas internacionales comenzaron a observar con atención el fenómeno que
dieron en llamar “El ascenso pacífico de China”, que sin embargo, notaron, conllevaba
relaciones pseudo-coloniales en países en vías de desarrollo como los pertenecientes a
África (León de la Rosa y Calderón Mora, 2016).
Al traccionar el mercado de commodities a través del incremento en la demanda
agregada, el crecimiento de China ha significado un gran impacto para las economías
latinoamericanas, y sobre todo, para sus estructuras productivas, llegando a influir sobre
el modo de inserción de los países del subcontinente (Bernal Meza, 2012; Sevares, 2011
y 2012; Slipak, 2014). De hecho “La creciente necesidad de China de productos
básicos provenientes de actividades primario-extractivas ha derivado en notables
incrementos de sus vínculos comerciales con América Latina desde la década de 1990,
así como también en un importante desembolso de IED en la región a partir de 2009-
2010 y en crecientes vínculos diplomáticos (Slipak, 2014: 103)”.
Un punto de inflexión en la relación entre China y el subcontinente puede
marcarse en el año 2003, cuando el volumen del comercio entre ambas partes llegó a
casi 27 millones de dólares, situación que propició al año siguiente la visita del
mandatario chino Hu Jintao a Brasil, Chile, Argentina Y Cuba, dejando como resultado
la firma de unos 39 acuerdos bilaterales en cooperación en comercio, industria espacial,
inversiones, turismo, educación (León de la Rosa y Calderón Mora, 2016).
Hacia el 2012 China se había convertido en el primer exportador de bienes y el
quinto de servicios, además de en el primer consumidor de energía, automóviles y
productos como aluminio, cobre, estaño, soja y zinc (Sevares, 2012). Esta expansión del
gigante asiático conllevó el aumento en la posición de socio de varias economías,
incluida las latinoamericanas, que se vieron beneficiadas, en un primer análisis, debido
a que la mayor demanda de commodities contribuyó al mismo tiempo al aumento de sus
precios, invirtiendo por primera vez en la historia la ecuación del deterioro de los
términos del intercambio de Raúl Prebisch399.
Sin embargo, como apuntan Oviedo (2006; 2012), Sevares (2011, 2012) y
Bernal Meza (2012) las relaciones entre China y los países de América latina presentan
una fuerte asimetría pues la importancia de China como proveedor y mercado para los
países latinoamericanos, no se corresponde con el peso que éstos tienen en el mercado
del gigante de Asia. Con lo cual, América latina se estaría volviendo muy dependiente
del comercio con China.
Pero la asimetría no está dada solamente por la diferencia en la cantidad de
bienes comercializados sino además en la calidad: como ya se mencionó, el aumento en
la demanda de commodities, que América latina produce a bajo costo, incrementa la
especialización en estas economías, mientras se compran bienes de mayor valor
agregado a China (Sevares, 2012). Es decir, China ya no es productor de manufacturas
con bajo valor agregado, sino que es en la actualidad uno de los mayores proveedores de
bienes con alto contenido tecnológico, alto valor agregado, e intensivos en
conocimiento (Oliva, 2010; Slipak, 2014). Como afirman Macedo Cintra y Costa Pinto
(2013: 89) “China se convirtió en el principal productor y exportador mundial de
productos de tecnología de la información y bienes de consumo intensivo en mano de
obra, transformándose en un exportador neto para los Estados Unidos, el Japón y
algunos países europeos”.
Este patrón de intercambio puede verse reflejado también en el área de
inversiones externas directas (IED), puesto que las inversiones chinas en América latina
se concentran principalmente en las áreas intensivas en recursos naturales, o en
infraestructura relacionadas al comercio exterior (Sevares, 2011, 2012). Tal esquema es
reminiscente en cierta forma de los siglos XIX y parte del XX, en las relaciones que
muchos países latinoamericanos mantenían con Gran Bretaña, y más tarde, Francia y
Estados Unidos.

399
Según la tradición estructuralista el patrón de especialización de los países de la periferia como
exportadores de productos primarios frente a los centrales, tiene como consecuencia una mayor brecha de
desigualdad puesto que los commodities exportados por los países en vías de desarrollo tienen una
demanda más inelástica, a diferencia de los productos importados por estas economías desde los países
avanzados, que son intensivos en capital, mano de obra cualificada y tecnología.
 Los comienzos de las relaciones entre China y Argentina

Las relaciones diplomáticas entre China y Argentina se iniciaron a partir del año
1972, en un contexto de Guerra fría que dio cuenta del pragmatismo de ambos países
para iniciar el vínculo: debido a la existencia gobiernos de facto en la región, Argentina
sufría restricciones por parte de Estados Unidos. La vinculación con países como la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) o con China (Cesarín, 2010), fue
visto como una alternativa frente a estas restricciones a pesar de que desde el punto de
vista ideológico los gobiernos de facto se habían establecido justamente para luchar
contra la expansión del comunismo al interior de sus fronteras.
En Argentina, desde mediados de los ’70 hasta la vuelta de la democracia en
1983 se formalizaron los vínculos comerciales y políticos, reforzados a partir de la
década del ’80 con intercambio de visitas oficiales de alto nivel, lo cual incrementó las
relaciones comerciales y aumentó las posibilidades de inserción externas de ambas
economías (Oviedo, 2006; Cesarín, 2010). De hecho, como indica Cesarín (2010), la
relación entre ambos países cobró relevancia en esa década luego del aislamiento al que
fue sometido el país sudamericano debido a la guerra de Malvinas.
 En los ’90 se asistió a una profundización de las relaciones entre ambos países
en los ámbitos cultural, político, científico-tecnológico y económico, alentada por la
globalización y las políticas aperturistas y liberalizadoras argentinas, y se afianzaron, al
igual que en la década anterior, por visitas de alto nivel. Algunos de los rasgos más
sobresalientes de la relación en esta década fue el rol de China en la reconstrucción de
los vínculos entre Argentina y Gran Bretaña luego de la Guerra de Malvinas, y la firma
de acuerdos y convenios de inversiones chinas en Argentina y la asociación con
empresas del país (Cesarín, 2010).
Irónicamente, a principios del siglo XXI, mientras el mundo asistía al desplome
argentino en la peor crisis de su historia, China emergía como potencia indiscutible,
tanto política como económica. Si bien las relaciones sufrieron un estancamiento debido
a la fragilidad que China percibía en Argentina poco antes de que estallara la crisis,
Argentina dio su apoyo al país asiático en los pasos previos a su reconocimiento como
economía de mercado para su entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC)
a través de la firma del Protocolo Bilateral para el acceso de China a la OMC, lo cual se
efectivizó en 2001.
Para Cesarín (2010: 8) “La estabilización del escenario interno luego del bienio
2001 – 2002 signado por la crisis política y económica, y el ascenso al poder de un
Gobierno de signo “progresista” a partir de 2003, atrajeron la atención de los
dirigentes chinos en sintonía con un nuevo escenario latinoamericano caracterizado
por el surgimiento de “liderazgos críticos” sobre lo actuado durante el decenio
neoliberal”.
El gobierno de Néstor Kirchner, presidente de Argentina entre 2003 – 2007,
podría ubicarse dentro de los que según Bekerman, Dulcich, y Moncaut (2014: 57),
veían a China desde una perspectiva optimista, “observando el ascenso chino como una
oportunidad de consolidación de un nuevo orden internacional, menos centrado en la
dependencia de la hegemonía estadounidense, en la que países como Brasil y Argentina
pueden insertarse con facilidad dada su condición de productores de materias primas y,
por lo tanto, como mercado estratégico ante el creciente nivel de consumo chino y
asiático”.
Para Slipak (2013: 99) tanto su gobierno como el de su esposa, Cristina
Fernández (2007 – 2015) impulsaron un modelo de crecimiento con inclusión social
“apuntando a obtener elevadas tasas de crecimiento económico y a una distribución del
ingreso más equitativa. La clave para ello sería, en términos de Raúl Prebisch, ir
transformando gradualmente la estructura económica reemplazando actividades de
baja productividad por otras en las cuales resulte mayor; en otras palabras, la
superación de la heterogeneidad estructural y una mayor diversidad productiva (…) El
gobierno se manifiesta en repetidas ocasiones preocupado por participar en etapas de
cadenas globales de valor (CGV), cuyo contenido tecnológico resulte cada vez mayor.”
Esto último es importante pues explica la importancia que la tecnología ha tenido en la
agenda política y económica de los gobiernos kirchneristas, y sobre todo, en los
gobiernos de Cristina Fernández, y lo que explicará también parte de los acuerdos
suscriptos con China en materia nuclear.
 Slipak (2013) sostiene que otro de los elementos presentes en la retórica de los
gobiernos kirchneristas fue la afirmación de la soberanía con respecto a los poderes
hegemónicos en las áreas política y económica, apostando a una integración entre los
países latinoamericanos. Por último, coincide con Richardson (2009) al considerar clave
la apropiación de parte de las rentas extraordinarias derivadas de las actividades
primarias e intensivas en recursos naturales, para direccionarlas hacia actividades de
mayor contenido tecnológico y para resolver cuestiones sociales pendientes, generando
una visible modificación de la redistribución de la riqueza. Richardson consideró que el
proceso anterior fue la piedra basal de lo que conformó lo que denominó el populismo
orientado a la exportación, apuntalado por una coalición de trabajadores y de industrias
nacionales, que permitió un Estado desarrollista en los primeros años del siglo XXI.
En este esquema, China se convirtió en un actor clave en la Argentina post-
default, ya que sus compras de soja y derivados ayudaron a sostener la rentabilidad del
sector agrícola., generando recursos fiscales para afrontar compromisos financieros y
permitir la redistribución del ingreso interno, a través del mecanismo de retenciones a
las exportaciones (Richardson, 2009; Cesarín, 2010).
A pesar de algunos vaivenes, la relación se sostuvo activamente desde el
intercambio comercial, hasta el punto que Cesarín remarca que para el momento en que
escribe (2010, primera presidencia de Cristina Fernández) China ya era “Economía –
mercado sostén” de la Argentina dada la creciente demanda de commodities argentinas.
A este intercambio comercial deben sumárseles los acuerdos de swaps firmados entre el
Banco Central Argentino y el Banco popular de China por unos diez mil millones de
dólares, y las inversiones chinas en sectores como el pesquero, electrónico,
telecomunicaciones, minería y tecnología.
El autor reconoce sin embargo, los dilemas a los cuales está expuesta la relación,
explicados por el concepto de “presiones competitivas” sobre la industria nacional,
impuestas por China, además de remarcar la vulnerabilidad del sector (agro)exportador
argentino frente a un único demandante de su producción (Cesarín, 2010), en una
relación cuasi monopsónica.

Los comienzos de la cooperación nuclear y sus implicancias

El tema nuclear es uno de los más delicados en el ámbito internacional debido a

la dualidad de los usos que habilita esta tecnología. Es por ello que su desarrollo cuenta
con grandes controles por parte de la comunidad internacional, a través del régimen de
no proliferación nuclear, constituido por varias instituciones. La creación de estas
instituciones multilaterales ha tenido lugar a lo largo de décadas, y ha sido afectada y
modificada, actualizada y convalidada a partir de diferentes sucesos que han tenido
lugar en el sistema internacional, sucesos de los cuales tanto China y Argentina, con
distintas magnitudes han sido parte.
Ambos países dominan en distintas escalas la tecnología nuclear. En el caso de
China, sus desarrollos fueron resultado de la versión de la URSS del programa “Átomos
para la paz” norteamericano. La asistencia técnica brindada por el bloque soviético
permitió que China desarrollara el arsenal con el que cuenta en la actualidad, en el cual
se contabilizan 160 ojivas nucleares. Lo más importante del desarrollo chino entonces
no estriba solo en la cantidad de centrales nucleares o reactores con que cuenta China,
sino que a diferencia del desarrollo argentino que es pacífico, el chino estuvo
fuertemente centrado en la concreción de capacidades militares, las cuales alcanzó en la
década del ‘60.
Por su parte, Argentina domina la tecnología nuclear desde la década de los ’50,
cuando se creó la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), habiendo alcanzado
sus mayores avances en las poco más de tres décadas subsiguientes, en las que pudo
adquirir tres centrales nucleares (aunque la tercera, abandonada durante los ’90, fue
finalizada en el siglo XXI) y desarrollar reactores nucleares de baja potencia para usos
de formación de recursos humanos y de producción de radioisótopos utilizados en la
medicina y la industria; incluso alcanzó dos hitos en la década de los ’80: el diseño y
patentamiento del prototipo CAREM (central argentina de elementos modulares), un
reactor pequeño pensado para suplir las necesidades de ciudades chicas y por lo tanto,
apto para exportación a países en vías de desarrollo; y por otro lado, Argentina logró en
1983 producir uranio enriquecido de forma autóctona. Además, hasta la década de los
’90 logró concretar ventas de reactores nucleares a países como Perú, Argelia, Egipto e
Irán aunque esta último no fue efectivamente llevada a cabo por cuestiones políticas.
Como países con dominio de la tecnología nuclear tanto China como Argentina
son signatarios de los tratados base que dan vida al régimen de no proliferación: El
Tratado de No Proliferación, y otros menores como el Tratado de Tlatelolco que crea en
América latina una zona libre de armas nucleares; y además son parte de la
Organización Internacional de Energía Atómica, del Régimen de Control de Tecnología
Misilística y del Club de Proveedores Nucleares, que nuclea a aquellos países en
condiciones de efectuar exportaciones de material atómico.
El sector nuclear fue elegido para el presente trabajo puesto que presenta la
particularidad de haberse convertido, en los más de sesenta años de existencia en
Argentina, en una “industria industrializante” (Vera, 2013), con ciertos rasgos
especialmente característicos como el de impulsar la creación de otras ramas
industriales (como la metalúrgica) para satisfacer demandas de infraestructuras e
insumos propios, y además, por buscar el desarrollo autónomo de capacidades, algo que
es interesante analizar a la luz de la cooperación argentina y china en el ámbito nuclear,
teniendo en cuenta el papel de China, y revisando la lógica de cooperación.
Es importante resaltar, que bajo el concepto de autonomía, cuando la industria
argentina no ha podido llevar a cabo alguna tarea específica en el sector nuclear por
falta de desarrollo de capacidades (como por ejemplo, a la hora de instalar centrales
nucleares), se ha optado por llamar a licitaciones internacionales con dos condiciones
particulares de mucho peso: el financiamiento que pudiera otorgar el interesado, y la
transferencia tecnológica que pudiera dejarse en el país para el desarrollo de
capacidades propias.
Como afirma Cesarín (2010), los espacios de cooperación tecnológicas son
potenciables, ya que China es considerada un proveedor tecnológico por excelencia
“relevante para países latinoamericanos en busca de autonomía científico –
tecnológica”, concepto muy presente en la lógica de los gobiernos del periodo bajo
análisis. Sin embargo, es necesario preguntarse hasta qué punto los acuerdos firmados
en materia nuclear con China, conducen a este tipo de autonomía e independencia, y en
qué tipo de lógica de cooperación se enmarcan.
Entonces, es posible plantear las siguientes preguntas: ¿se adaptó la cooperación
entre ambos países a los objetivos históricos del sector nuclear argentino? La
cooperación entre un país en desarrollo como Argentina, y China, una potencia,
¿permiten que la industria nuclear argentina siga desarrollándose en autonomía, y
apostando a capacidades propias?
Se hace necesario resaltar que en los últimos cinco años Argentina y China
suscribieron varios acuerdos referidos entre otras cuestiones al tema nuclear. Así, en
agosto de 2010 una delegación de la China National Nuclear Corporation (CNNC)400
visitó Argentina, encabezada por su Presidente Sun Qin. Acompañados por funcionarios
de la CNEA visitaron varias instalaciones, entre ellas Atucha II. Se acordó, como fruto
de esta visita, continuar con las conversaciones para avanzar en la cooperación bilateral
mediante visitas recíprocas y proyectos concretos para cada área de cooperación.
En los años 2014 y 2015 sin embargo, se llegó a la firma de los acuerdos más
importantes en la relación bilateral. De acuerdo a De Paula (2015) los más de treinta
elementos firmados se centraron, entre otras cuestiones, en la articulación del sector
nuclear, a través de la cooperación y coordinación conjuntas. En ellos se acordó la
construcción de una central de tipo CANDU (uranio natural y agua pesada) y un reactor
de tipo PWR (reactor de agua presurizada) que consiste en una tecnología que
Argentina aun no domina. En esto se consideraron importantes los acuerdos firmados,
puesto que la transferencia de tecnología sería parte del trato, con lo cual Argentina se
haría acreedora de importante know how que podría aplicar eventualmente a sus
productos. La CNNC estaría a cargo de gestionar el financiamiento del proyecto con
bancos chinos.
El tercer acuerdo abarcó la cooperación con fines pacíficos de la energía nuclear,
firmado de forma interinstitucional, es decir, entre las agencias nucleares de ambos
países que tienden a impulsar la cooperación en áreas como diseño, construcción y
mantenimiento de centrales nucleares y reactores de investigación, ciclo de combustible
nuclear, producción de radioisótopos y formación de recursos humanos. Excepto en la
construcción de centrales nucleares, ámbito en el que Argentina aun tiene mucho que
aprender, pues no ha desarrollado capacidades suficientes, en el resto puede encontrarse
en pie de igualdad con China.
Como afirmó De Paula (2015) “Sin dudas, la amplitud y alcance de este
acuerdo plantea para el largo plazo un trabajo conjunto, que se apoyará en la
construcción de las dos centrales nucleares, y potencialmente abrirá la puerta para
nuevos mecanismos de cooperación en materia científico tecnológica”. Más tarde
agregó que es posible vislumbrar que además de financiamiento, se contará con
transferencia tecnológica “por lo que es posible inferir en esta primera etapa de armado

400
La Corporación Nuclear Nacional China es una entidad estatal china que centraliza todas las
actividades militares y civiles desarrolladas alrededor del entramado nuclear. A pesar de ser estatal no es
un cuerpo administrativo del Estado sino que se sustenta con recursos propios.
de la matriz de relaciones bilaterales, que ambos países se beneficiarán con la
transferencia desde Argentina a China y desde China a Argentina” (De Paula, 2015).
Como se mencionó previamente, la industria nuclear en Argentina centra sus
acciones de cooperación con otros países en la posibilidad de transferir conocimiento
que permita el desarrollo de nuevas capacidades endógenas. Sin embargo, Sevares
(2015) alega que los acuerdos no contemplan arreglos tales como “formación de
empresas binacionales, transferencia de tecnología o producción de partes por
empresas locales que formaron y forman parte de los programas de industrialización y
tecnificación de las economías realmente emergentes (…)”, con lo cual la industria
nuclear nacional estaría viendo impedida uno de sus pilares centrales en el
relacionamiento internacional, en detrimento del desarrollo de sus capacidades.
Más adelante agregó que: “Si bien el acuerdo tiene cláusulas de reciprocidad,
las mismas tienen un alcance práctico limitado debido a la mucho menor capacidad
relativa de las empresas locales -en términos de financiamiento, tecnología,
competitividad, apoyo institucional estatal- para desempeñar en el mercado chino, un
papel relevante y equivalente al que las empresas asiáticas ya desarrollan en el ámbito
local (Sevares, 2015)”.
Al contrario, De Paula (2015) asegura que en realidad la relación es más bien
simétrica puesto que ambos países tiene elementos para ofrecer al otro: “(…) la
amplitud de los acuerdos habla por sí misma. Argentina necesita financiarse y China
ofrece recursos. La población china necesita alimentarse, y Argentina está en
capacidad de proveer a la industria de la alimentación, no solo exportando alimentos,
sino también tecnología aplicada en sanidad animal y fitosanitaria (…). Es muy
importante destacar la simetría como concepto general, la cual implica que ambas
partes tengan igual esfuerzo y ganancias relativas en el desarrollo de los compromisos
asumidos y de los objetivos comunes. Esto quiere decir que los objetivos compartidos e
individuales se mantienen en equilibrio, logrando un espacio político y económico
virtuoso”. Es decir, desde un punto de vista cercano al gobierno de Cristina Fernández
se sostiene que en realidad, los acuerdos aportan simetría a la relación.
Por su parte, Rey (2015) sostiene que efectivamente los acuerdos suscriptos para
la construcción de la cuarta central nuclear se basan en la transferencia de nuevas
capacidades tecnológicas, y que además garantizarán una participación de la industria
nacional en un 70% (el mayor índice alcanzado hasta ahora). Rey (2015) afirma que:
“Por otra parte, la CNNC proporcionará equipos, bienes y servicios, además de
materiales que requiera la industria argentina para fabricar localmente componentes
destinados al proyecto, que en más de un 70 por ciento serán nacionales. Además, la
contraparte china se comprometió a transferir tecnología en diseño, combustible y
localización de los recursos para apoyar y elevar la capacidad de la parte argentina”.
Restó por ver entonces, si la transferencia de tecnología se haría efectiva o no, siendo
este detalle uno de los pocos beneficios que valdría la pena posiblemente en una
relación tan asimétrica como la que se plantea entre Argentina y China.
 ¿Cooperación con lógica sur – sur o norte – sur?

¿A que se llama específicamente cooperación sur – sur? En principio, el término

“Sur” surgió en la década de los ’50 para diferenciar a los países del norte o
“desarrollados” – el centro- de aquellas economías que no lo eran (los países
“subdesarrollados”, la periferia), siempre desde enfoques y abordajes “euro-céntricos”,
norteamericanos y occidentales. Bajo el rótulo se tendió a englobar a países que
compartían el hecho de haber sufrido el colonialismo y haber entrado a la vida
independiente de forma tardía, pero la realidad es que: “ellos no constituyen un grupo
homogéneo, en función de sus particulares realidades: poseen diferencias socio-
económicas, político-culturales entre sus contextos locales y regionales (Lechini, 2012:
15)”.
Una de las características comunes a estos países fue que apuntaron con distintas
políticas a la búsqueda del desarrollo económico y la superación del atraso y las
asimetrías con los países más desarrollados, a través de una cooperación más horizontal
que la que mantenían con los países “del norte”, que garantizara un refuerzo en la
capacidad de negociación colectiva frente a países más poderosos. Este tipo de
relacionamiento entre economías similares en sus situaciones y obstáculos dio en
llamarse cooperación sur-sur.
En este trabajo, se entiende a la cooperación sur – sur en el sentido en que es
comprendida en el seno de la CEPAL (2010: 5), es decir “definida en sentido amplio
como el intercambio de colaboraciones en el ámbito técnico, político y económico entre
países en desarrollo” 401.
Por su parte, la bibliografía referida al tema suele retratar a China o bien como
un eventual hegemón que reproduce las relaciones de dominación relativas a todo
vínculo entre un Estado fuerte y otro u otros débiles, o bien como un futuro hegemón
benévolo que busca un relacionamiento justo, lejano a las relaciones de poder
tradicionales, y más cercano a las relaciones simétricas presentes en la cooperación sur
– sur. De hecho, de acuerdo a la retórica de la misma China, el país busca negociar en
pie de igualdad con sus interlocutores latinoamericanos (Bernal Meza, 2012; Oviedo,
2012; Slipak, 2014).
Para León de la Rosa y Calderón Mora (2016) China ha focalizado su estrategia
económica basada en su tesis de los Tres Mundos, para centrarse específicamente en lo
que considera el Tercer Mundo (Asia, África y América latina) a través de la
coexistencia pacífica, permeando durante años las tres zonas a través de un esquema de
cooperación específico, sosteniendo un discurso de ejemplaridad de las relaciones para
con el mundo en vías de desarrollo.
En consonancia con lo anterior, para autores como Bernal Meza (2012) y Slipak
(2014) sin embargo la retórica de China afirma que ellos se presentan como un país que
busca construir vínculos igualitarios, con equidad y cooperación mutuamente
401
No es objeto de este trabajo detallar la discusión sobre las grandes heterogeneidades en la
clasificación de países de renta baja, media y media alta. Para una aproximación al tema, puede verse el
informe de CEPAL (2010).
beneficiosas. “En estas instancias, China no deja de asumir su nuevo rol global, pero se
presenta como un país que, al igual que otros del denominado «Sur» o «Tercer
Mundo», procura diferenciarse de los hegemones tradicionales enfatizando la
reciprocidad, el mutuo beneficio y la «cooperación Sur-Sur»” (Slipak, 2014: 110).
No obstante, ya en el año 2006, Oviedo advertía que China abandonaba de a
poco su rol como integrante de los países en vías de desarrollo, participante en foros
tales como el Grupo 77, pasando además de construir relaciones de cooperación con
lógica sur-sur, en pie de igualdad con sus interlocutores, a comportarse como país
administrador de una cooperación tradicional o del estilo norte – sur. Para esa época, el
autor ya señalaba que: “La complementariedad, palabra mágica siempre mencionada
como aplicable a la relación, favorece cada vez más al modelo tradicional que los
países de América Latina han mantenido con los estados centrales: exportación de
materias primas e importación de bienes industriales y capitales. Siendo la Argentina
un país exportador de agropecuarios por tradición, y ante las demandas crecientes de
China, la complementariedad parece más real que efímera” (Oviedo, 2006: 86).
Este hecho no implicaría tanto reproducir relaciones coloniales, prosigue Oviedo
(2006; 2012), si los ingresos derivados de las actividades agroexportadoras fueran
transferidas a la creación de nuevas industrias y al fortalecimiento de los sectores
industrial y de servicios de la economía argentina. “De hecho la Argentina cuenta con
no pocas “islas productivas” capaces de competir internacionalmente” (Oviedo, 2006:
86 - 87) (como por ejemplo, la nuclear).
Uno podría preguntarse por qué entonces, Argentina no la podido negociar en
bloque con China. Es que en lo que hace específicamente al país, y su contexto más
próximo de referencia, el MERCOSUR, Oviedo (2006; 2012) y Bernal Meza (2012)
indican que al verse impedida China de negociar con el bloque en conjunto puesto que
Paraguay otorga el reconocimiento a Taiwán, en contra de los deseos de China, ésta
última ha decidido negociar en forma bilateral, lo que de acuerdo a Slipak (2014)
acentúa la asimetría en las relaciones.
Además, la relación de los países latinoamericanos con China acentúa la
competencia por atraer esos mercados entre ellos (Bekerman, Dulcich, y Moncaut,
2014), lo que termina deteriorando aún más su capacidad y/o voluntad de actuar de
forma conjunta.
Entonces, a corto plazo, las relaciones entre Argentina y China pueden ser
beneficiosas, al permitirle al primero obtener intercambios comerciales, en términos de
ganancias y volumen, en otro momento impensado, además de ofrecer áreas de
cooperación en expansión y con grandes complementariedades, pero también, es
necesario analizar a mediano y largo plazo si la perpetuación de este tipo de
cooperación es beneficiosa, si deja a Argentina como eterno exportador de productos
primarios y comprador de productos de alto valor agregado.
Es necesario tener en cuenta que aunque China se presente como una potencia
benévola, se suelen dar las siguientes situaciones:
- en los pocos casos en que se establece una nueva empresa, no hay transferencia
tecnológica a los países destinatarios de las inversiones. Si bien en el caso de Argentina
no se ha establecido una empresa conjunta para las inversiones nucleares, de seguirse
esta lógica, se iría a contramano de uno de los pilares básicos de la industria nuclear
nacional.
- “las firmas chinas (estatales) no establecen condicionamientos en materia
jurídica o de política económica al país de destino, aunque suelen sugerirse políticas de
posicionamiento internacional (por ejemplo, el reconocimiento de la existencia de «una
sola China», lo cual implica desconocer el reclamo de Taiwán sobre China
continental)” (Slipak, 2014: 111);
- “En los casos en que deban realizarse obras de infraestructura, se suele
establecer la obligatoriedad de contratar firmas de origen chino para la provisión de
insumos y la realización de etapas que implican mayor agregado de valor, como así
también la concesión del uso de infraestructura local con exclusividad para sus
empresas” (Slipak, 2014: 111). Algo parecido pasó en Argentina con la estación
espacial que China instaló en la provincia de Neuquén: a finales del año 2014 el Senado
de la Nación aprobó un Acuerdo de cooperación entre ambos países para la
Construcción, el Establecimiento y la Operación de una Estación de Espacio Lejano de
China, en la Provincia de Neuquén, en el marco del Programa Chino de Exploración de
la Luna, por un periodo de 50 años (Sevares, 2015). A través del mismo, “la provincia
de Neuquén cedería su terreno y la Comisión Nacional de Actividades Especiales
(CONAE) se beneficiaría con una utilización mínima del 10% para usar la antena en el
desarrollo de proyectos propios. (…). Este acuerdo ha generado diversas críticas: por
un posible uso militar de las instalaciones, por la magnitud de las desgravaciones
impositivas, por el limitado acceso que otorga a los científicos argentinos y, finalmente,
por nivel de secretismo en el que operará el equipo chino” (Sevares, 2015).
- China otorga préstamos a los países de la región a cambio de la garantía del
abastecimiento de commodities, o bien otorga financiamiento propio para la concreción
de acuerdos sobre obras de infraestructura (como en el caso de las centrales nucleares),
llevadas a cabo por las propias empresas chinas.
Es decir que estos lineamientos entran en contradicción con el discurso chino de
despliegue de relaciones mutuamente beneficiosas, y en pie de igualdad, ya que termina
resultando una relación muy asimétrica. “Esto se verifica tanto en el plano comercial,
mediante una integración creciente basada en ventajas comparativas estáticas
tradicionales, como en el desembarco de inversiones directas y en el desembolso de
préstamos: aunque no se imponen los tradicionales condicionamientos que establecían
Estados Unidos, Europa o los organismos multilaterales, de una manera novedosa se
alientan prácticas igualmente coactivas y coercitivas, propias de una relación entre un
país periférico y uno central” (Slipak, 2014: 111).
El entramado nuclear argentino, a pesar de haberse construido y avanzado
gracias a la transferencia tecnológica, y a las innovaciones propias, podría entrar en una
relación perjudicial en lo que a desarrollo de capacidades propias refiere, puesto que de
construirse eventualmente las centrales nucleares sin ningún tipo de transferencia (al
contrario de lo que afirman autores como De Paula, 2015, y Rey, 2015), la industria
atómica nacional perdería una importante oportunidad de finalmente desarrollar
conocimiento y capacidades técnicas, además de recursos materiales, para
eventualmente poder lanzarse al mercado internacional como proveedora de centrales de
potencias, un nicho en el que aun el sector nuclear argentino no ha podido avanzar.
Resta por ver la evolución de los acuerdos firmados con China en materia de
construcción de las mencionadas centrales nucleares que fueron interrumpidos (se cree
que temporalmente) por el gobierno de Mauricio Macri en el año 2018. De retomarse
los acuerdos, se debería volver a analizar las asimetrías de la relación y tomar los
recaudos necesarios para evitar una fuerte dependencia de China en materia tecnológica,
se deberá trabajar para llevar a cabo efectivamente la transferencia tecnológica buscada
por CNEA y asegurar a través de ella recursos y know how para el desarrollo de
tecnologías propias, adaptables a las realidades locales, nicho que CNEA ha sabido
explotar desde sus inicios.

Conclusiones

Es evidente que China es hoy una potencia en prácticamente todos los sentidos,
y que si bien es difícil que reemplace a Estados Unidos en el futuro próximo, se perfila
como un jugador por demás importante en el sistema internacional. Su nueva potencia
económica la lleva a buscar no solo mercados para sus bienes con cada vez mayor
contenido tecnológico, sino además, países que acepten vender los commodities
necesarios para abastecer su población y ganado. Aquí entra en juego América latina,
subcontinente con el que China afirma procurar una relación basada en la equidad y la
simetría, pero que ha demostrado estar lejos de tales deseos.
Es posible concluir que uno de los mayores desafíos para un país como
Argentina estriba en saber convertir las desventajas en la mayor cantidad de ventajas
posibles, frente a una potencia emergente como China, que ha mostrado ser un gran
condicionante de las políticas y la economía argentinas. En caso de que se retome la
construcción de las centrales nucleares acordadas con China, el país sudamericano
debería trazar una estrategia que le permita beneficiarse lo más posible de esta relación
a todas luces asimétrica, utilizando las divisas generadas por la venta de commodities
para impulsar el desarrollo de su sector industrial y tecnológico.
Si bien en este último aspecto la cooperación con China también podría suponer,
en un primer momento, una desventaja, lo cierto es que es necesario asegurarse que los
tratados firmados permitan una transferencia tecnológica en el sector nuclear que otros
países no han estado dispuestos a dar, históricamente, y que permita a Argentina
desarrollar estudios y análisis que de otra forma no podría. Después de todo, la cuestión
de la asimetría o la simetría en las relaciones entre ambos, más allá de los factores
objetivos, tal vez no sean más que una cuestión de saber jugar ciertas cartas.
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