Gabriel Goncalves Pinto

0
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
GABRIEL GONÇALVES PINTO
A TUTELA AMBIENTAL ATUAL E A INSERÇAÕ DO DIREITO

TRIBUTÁRIO COMO MEIO EFICAZ DE PROTEÇÃO AO MEIO
AMBIENTE
São José
2008
1

AMBIENTE
Monografia apresentada à Universidade

do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial a obtenção do grau em
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. MSc. Ricardo Anderle
São José
2008
2

AMBIENTE
Esta Monografia foi julgada adequada para a obtenção do título de bacharel e

aprovada pelo Curso de Direito, da Universidade do Vale do Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas.
Área de Concentração:
São José, 11 de novembro, de 2008.
Prof. MSc. Ricardo Anderle

UNIVALI – Campus de São José
Orientador
Prof. MSc. Fabiano Pires Castagna

Membro
Prof. MSc. Rafael Burlani Neves

Membro
3
Aqueles que me conhecem sabem que

assim não poderia deixar de ser. Dedico
todo o esforço que despendi neste
trabalho, e por que não neste curso, ao
meu querido avô, que tanto amo, e cujos
ensinamentos transcendem qualquer lição
acadêmica!!!
4
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço minha amada mãe por tudo que já fez por mim,
você é única. Admiro-a muito e sempre tentarei me espelhar em ti, você é meu norte
e meu porto seguro!!! Junto, que Deus sempre a ilumine, agradeço, em memória,
minha avó, que não poupou esforços para me alfabetizar. Quase que ela
consegue!!! Agradeço também minha irmã, por ser quem ela é, e por me apoiar, isso
é tudo e não tem preço!!!
Obrigado minhas queridas tias Márcia e Marília, bem como meus queridos
tios Zeco e Zeca, pois estiveram ao meu lado sempre precisei!!! Agradeço minhas
primas Luísa e Júlia, meu afilhado-primo Rafael, e meus priminhos Sofia e
Guilherme!!! Família Blasi está no sangue e no coração!!! Neusa, obrigado por
tudo!!!
Abil e Zeca, obrigado pelos anos que trabalhei com vocês, ajudaram, sem
sombra de dúvidas, que eu chegasse até aqui!!!
Agradeço, em especial, meu orientador, Professor Mestre Ricardo Anderle,
que demonstrou ser, ao longo do curso, um Excelente Professor, sempre com uma
ânsia inigualável em transmitir seus conhecimentos para nós acadêmicos. Exemplo
de pessoa alegre e perspicaz, de professor culto e acessível, e de advogado
dedicado e competente!!! Valeu Professor!!!
Agradeço a Promotora de Justiça Dra. Heloísa Crescenti Abdalla Freire,
pessoa da mais alta estima, com quem tive a honra de estagiar, e que no decorrer
desses três anos me transmitiu seus mais profundos conhecimentos jurídicos!!!
Obrigado Dr. Roberto Ruggiero Júnior, pela primeira oportunidade de
vivenciar a prática jurídica!!!
Agradeço meus grandes amigos e colegas que me acompanharam neste
ciclo; Rui Roberti e família; Marcelo Fatibello e família; Emílio, Flávio, Marcos,
Sandra e família; Fabiano Alemão e família; Gladis e família; Maria Bardini e família;
Lilian Mesquita e família; Bernardo Miranda e sua família de poetas; Marcelo Rigol e
família; Kleber dos Santos e família; Mateus Wolff e família!!!
A todos os professores, funcionários e demais colegas da UNIVALI!!!
A Deus, por me permitir ser tão afortunado!!!
5
Moro!
Num País Tropical
Abençoado por Deus
E bonito por natureza
(Mas que beleza!)
Em fevereiro (Em fevereiro!)
Tem carnaval (Tem carnaval!)
Eu tenho um fusca e um violão...
(País Tropical, Jorge Ben Jor)
6
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do
Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de
toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
São José, 11 de novembro de 2008.
Gabriel Gonçalves Pinto

7
RESUMO
Trata-se de Trabalho de Conclusão de Curso em que se objetiva demonstrar que o

direito tributário pode dar guarida para políticas de preservação ambiental. A
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 abre uma série de
possibilidades para que, através da tributação, efetivem-se políticas em prol de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como dito, o sistema tributário nacional
servirá de guarida para a tutela ambiental, ao passo que seus institutos se
harmonizarão com os institutos presentes no sistema jurídico-ambiental. A tributação
ambiental já está presente no ordenamento jurídico pátrio, entretanto de forma
tímida e dissimulada. O que se busca, assim, é a sua total popularização, haja vista
se mostrar, no direito comparado, excelente recurso de políticas ambientais. Assim é
que, no decorrer do trabalho, obrigatoriamente se elaborará amplas premissas, ou,
melhor, abrir-se-ão dois grandes leques (a explicitação do sistema jurídico-ambiental
e a do sistema jurídico-tributário), para que ao final se possa concluir a melhor
maneira que deve se ocorrer a efetivação da tributação ambiental.
Palavra-chave: Direito tributário, direito ambiental, meio ambiente, tributo ecológico,

tributação ambiental, tributo verde.
8
ZUSAMMENFASSUNG
Es handelt sich um Werke der Abschluss des Kurses ein Ziel zu zeigen, dass das
Steuerrecht kann für beherbergen Politik der ökologischen Erhaltung. Die Verfassung
der Föderativen Republik Brasilien in 1988 eröffnet eine Reihe von Möglichkeiten für,
dass durch die Besteuerung, wird wirksamer Maßnahmen zu Gunsten einer
ökologisch ausgewogene Umwelt. Als solche, die nationalen Steuersystems dienen
als Host für den Umweltschutz, während ihre Büros sind harmonisieren mit den
Instituten in der Rechtsform System-Umgebung. Die grüne Steuer ist bereits in den
rechtlichen Volksmund, aber so zaghaft und verschleierte. Was sie suchen, nun ja,
ist seine insgesamt Popularisierung, ist gesehen zu zeigen, in vergleichendes Recht,
ausgezeichnete Nutzung der Umweltpolitik. So, im Laufe der Arbeit, es muss breit
Annahmen, oder, besser gesagt, öffnet sich zwei große Fans (die Klärung der
rechtlichen System-, Umwelt-und Rechts-und Steuersystem), so dass sie das Ende
der beste Weg, die auftreten, wenn die Wirkung von Umweltsteuern.
Stichwort: Steuerrecht, Umweltrecht, Umwelt, ökologische Steuer-, Umwelt-

Besteuerung, grün Steuer.
9
ROL DE ABREVIATURAS OU SIGLAS
Auto de Imposição de Infração de Penalidade Ambiental – AIIPA

Avaliação de Impacto Ambiental – AIA
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, do Estado de São
Paulo – CETESB
Código Tributário Nacional – CTN
Código Penal – CP
Código Civil – CC
Código de Defesa do Consumidor – CDC
Código de Processo Civil – CPC
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CF/88
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento –
ECO/92
Contribuições sociais genéricas, de intervenção no domínio econômico e de
interesses das categorias profissionais ou econômicas – CIDE
Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ
Desenvolvimento Rodoviário S. A. – DERSA
Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EPIA
Hipótese de incidência – h.i.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA
Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS
Imposto sobre importação de produtos estrangeiros – II
Imposto sobre exportação para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados – IE
Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza – IR
Imposto sobre produtos industrializados – IPI
Impostos sobre operações de crédito, cambio e seguro, ou relativas a títulos e
valores mobiliários – IOF
Imposto territorial rural – ITR
Imposto sobre grandes fortunas – IGF
10
Imposto extraordinário em caso de guerra – IEXT

Imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou
direitos – ITCMD
Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior
– ICMS
Imposto sobre propriedade de veículos automotores – IPVA
Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana – IPTU
Imposto transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição – ITBI
Imposto sobre serviços de qualquer natureza – ISSQN
Medida Provisória – MP
Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
Relatório de Impacto ao Meio Ambiente – RIMA
Recurso Extraordinário – RE
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA
Supremo Tribunal Federal – STF
Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA
11
ROL DE CATEGORIAS
Nome da categoria:
Direito Tributário
Nome da categoria:
Direito Ambiental
12
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ......................................................................................15
1. NOÇÕES BÁSICAS DE DIREITO AMBIENTAL...............................18
1.1. O MEIO AMBIENTE E O DIREITO AMBIENTAL................................................18
1.1.1. DIREITO AMBIENTAL ...........................................................................................18
1.1.2. MEIO AMBIENTE .................................................................................................21
1.1.3. CAUSAS DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL E CONSCIENTIZAÇÃO ECOLÓGICA ..................24
1.2. PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL ............................................................27
1.2.1. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E O PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ....................................27
1.2.2. PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .................................................30
1.2.3. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR E PRINCÍPIO DO USUÁRIO-PAGADOR ...............32
1.3. A PROTEÇÃO AMBIENTAL: INSTRUMENTOS COMUNS...............................35
1.3.1. O BEM PROTEGIDO, CONFORME O CAPUT, DO ART. 225, DA CF/88 .........................35
1.3.2. A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE ..........................................................37
1.3.3. RESPONSABILIDADE PELO DANO AMBIENTAL .........................................................41
1.3.3.1. Introdução e conceito ...................................................................................41
1.3.2.2. Responsabilidade Civil .................................................................................43
1.3.2.3. Responsabilidade Administrativa ................................................................45
1.3.2.4. Responsabilidade Penal...............................................................................48
1.3.4. MEIOS PROCESSUAIS DE TUTELA .........................................................................50
1.3.4.1. Ação Penal ...................................................................................................50
1.3.4.2. Ação Civil ....................................................................................................51
1.3.4.3. Ação Civil Pública........................................................................................52
1.3.4.4. Ação Popular...............................................................................................53
1.3.4.5. Mandado de Segurança Coletivo ................................................................55
1.3.4.6. Cautelar.......................................................................................................57
2. ORDENAMENTO JURÍDICO-TRIBUTÁRIO .....................................59

2.1. O TRIBUTO ........................................................................................................59
2.1.2. SEU CONCEITO ..................................................................................................59
2.1.3. SUA FINALIDADE .................................................................................................63
13
2.1.3.1. Fiscalidade ...................................................................................................63

2.1.3.2. Extrafiscalidade ............................................................................................64
2.1.3.3. Parafiscalidade.............................................................................................65
2.1.4. SUAS ESPÉCIES .................................................................................................67
2.1.4.1. Impostos.......................................................................................................67
2.1.4.2. Taxas............................................................................................................68
2.1.4.3. Contribuição de melhoria..............................................................................70
2.1.4.4. Empréstimo Compulsório .............................................................................72
2.1.4.5. Contribuições ...............................................................................................73
2.2. DIREITO TRIBUTÁRIO NA CONSTITUIÇÃO ....................................................74
2.2.1. COMPETÊNCIA ...................................................................................................74
2.2.2. PRINCÍPIOS INERENTES AO PRESENTE TRABALHO ..................................................77
2.2.2.1. Princípio da legalidade .................................................................................77
2.2.2.2. Princípio da capacidade contributiva ............................................................78
2.2.2.3. Princípio da seletividade...............................................................................83
2.2.2.4. Princípio progressividade .............................................................................85
2.3. INCENTIVOS FISCAIS.......................................................................................86
2.3.1. REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO ..........................................................................87
2.3.2. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA E ALÍQUOTA ZERO............................................................89
2.3.3. CRÉDITO PRESUMIDO .........................................................................................91
2.3.4. ISENÇÕES ..........................................................................................................92
2.3.5. HIPÓTESE DE NÃO-INCIDÊNCIA ............................................................................94
2.3.6. OS INCENTIVOS FISCAIS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ...............................95
3. DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL ...............................................97

3.1. O TRIBUTO AMBIENTAL ..................................................................................97
3.1.1. CONCEITO .........................................................................................................97
3.1.2. FINALIDADE .......................................................................................................99
3.2. PONTOS PRESENTES NOS FUNDAMENTOS DO DIREITO TRIBUTÁRIO
AMBIENTAL ...........................................................................................................100
3.2.1. O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA FRENTE AO PRINCÍPIO DO POLUIDOR-
PAGADOR ..................................................................................................................100
3.3.2. O PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE, E OS TRIBUTOS SOBRE O CONSUMO ......................102

3.2.3. INCENTIVOS FISCAIS E O MEIO AMBIENTE............................................................104
14
3.3. EXPERIÊNCIAS INTERNA E NO DIREITO COMPARADO .............................106

3.3.1. O TRIBUTO AMBIENTAL NO DIREITO COMPARADO .................................................106
3.3.2. O TRIBUTO AMBIENTAL NO ORDENAMENTO BRASILEIRO: ALGUMAS EXPERIÊNCIAS...109
3.3.2.1. ICMS ecológico ..........................................................................................109
3.3.2.2. Taxa ambiental...........................................................................................112
3.3.2.3. A progressividade da alíquota do IPTU ......................................................114
3.4. A TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL: UMA PROPOSTA. ....................116
CONCLUSÃO .....................................................................................118
REFERÊNCIAS...................................................................................120
15
INTRODUÇÃO
Estuda-se o ordenamento jurídico da desoneração tributária, como forma de

o sujeito passivo da relação jurídico-tributária adotar posturas ecologicamente
corretas. Para tanto, um longo percurso há de ser atravessado, partindo-se de
grandes premissas, para que ao final se possa chegar a uma ponderada conclusão
a respeito do tema.
Infelizmente, por forças políticas, nota-se o desinteresse dos governantes a
adotarem políticas de tutela ambiental, ainda mais se elas forem gerar uma perda
imediata de receitas ao orçamento de seu governo, enquanto que os benefícios só
se mostrariam ao longo de anos. Politicamente falando, seus resultados não seriam
observados, muitas vezes, no decorrer de seus mandatos. Não é esse o
posicionamento ora que se defende e se aborda.
É pública e notória a carga tributária presente no Brasil, despendendo,
quanto a isso, maiores digressões, haja vista ser matéria corriqueira no noticiário
nacional. Logo, visualiza-se que a imposição de novos tributos (dentro das espécies
já existentes) se mostraria em total desarmonia com o interesse da sociedade
empresarial ou não, o que poder-se-ia redundar na ineficácia do fim almejado.
A sociedade capitalista visará sempre o lucro máximo, independentemente
das suas conseqüências. Por tais razões, parece-se que o melhor a se fazer é
incentivar, através de recursos suficientemente atrativos, que os grandes
empresários e produtores, assim como as demais parcelas da sociedade, passem a
adotar medidas ambientalmente corretas.
Assim, é que se formula o problema científico, indagando-se se é possível,
dentro do atual sistema tributário nacional, de acordo com as ferramentas que
possui, agasalhar a tutela ambiental de forma eficiente e positiva. Para que o
resultado almejado seja alcançado, não basta que o meio ambiente seja tutelado,
mas sim que este resultado se dê com o conseqüente benefício, tanto do Estado,
como de seus contribuintes, e demais interessados (toda coletividade).
A discussão em torno do direito ambiental ganha força a cada ano que se
passa, mais precisamente em torno do conceito da sustentação de um meio
ambiente saudável. Sabe-se que a ferramenta jurídica é de grande importância na
16
luta pela preservação ambiental, e por isso deverá desenvolver meios eficazes para
se chegar à meta desejada. Frisa-se que o direito ambiental ganha novos adeptos, e
com isso novas vertentes de repensá-lo.
Observa-se que trata de uma gama de direitos protegida
constitucionalmente. A Constituição da República Federativa do Brasil – CF/88
assegura, em seu art. 225, o meio ambiente equilibrado para o povo, atribuindo-lhes
a proteção e preservação. Ressalta-se também que um meio ambiente equilibrado e
preservado é previsto como garantia, inclusive, de futuras gerações. Do mesmo
dispositivo constitucional é que se retira a incumbência não só aos cidadãos – neste
momento, ali referidos como a coletividade – mas também ao Estado na ‘luta’ pela
conservação do meio ambiente saudável. Por fim, muito bem acertado foi o
posicionamento do Poder Constituinte Originário que, ao elaborar a Carta
Constitucional vigente, elevou o meio ambiente como requisito essencial à sadia
qualidade de vida.
Trata-se, portanto, de uma questão de preservação dos recursos naturais,
bem como da coação de sua destruição, visto estar-se diante de bens esgotáveis, e
futuras reparações seriam ineficazes. Destarte, urge a necessidade de se adotarem
posturas não só repressivas, mas principalmente, e primeiramente preventivas. Com
essa visão é que se abre a possibilidade de uma intervenção estatal, através da
tributação, como meio de reeducação instantânea da sociedade, pessoa física e/ou
jurídica.
Noutro vértice, encontra-se o direito tributário, como espécie do gênero
Direito, e cujo objetivo é o estudo dos fenômenos atinentes à tributação. Sabe-se,
que primeiramente o tributo objetivava arrecadar dinheiro aos cofres do Estado.
Ocorre, que já há algum tempo o ordenamento tributário se utiliza da tributação para
alcançar fins que não meramente arrecadatório, ao que a doutrina denomina de
finalidade extrafiscal do tributo, em que se almejam objetivos político-
socioeconômicos.
Neste ponto recai o direito tributário na seara do direito ambiental, e ‘vice-
versa’, com intuito de, através da desoneração tributária, gerar um estimulo quase
que compulsório, ante sua atratividade, de os sujeitos passivos da obrigação
jurídico-tributária adotarem posturas esperadas e pretendidas pelo Estado.
17
Será utilizado no presente trabalho acadêmico o método dedutivo, que

consiste em pesquisar e identificar o problema, chegando-se a uma premissa maior,
uma premissa menor e, por derradeiro, a uma conclusão.
Ante o que foi dito, traça-se a seguinte problemática: o sistema tributário
atual, através de suas ferramentas – redução de alíquota e alíquota zero, redução
da base de cálculo, isenções, créditos presumidos, etc. – poderá ser utilizado como
meio de tutela ambiental, com uma possível desoneração tributária aos contribuintes
que adotarem ações ecologicamente corretas? Com esta problemática, adianta-se
que este trabalho tentará responder que sim. O sistema tributário brasileiro
possibilita, através da desoneração tributária de seus contribuintes, incentivar os
mesmos a adotarem ações menos nocivas ao meio ambiente. O atual ordenamento
jurídico não só dá embasamento para referida pretensão, como também oferece
diversas soluções, conforme será demonstrado.
18
1. NOÇÕES BÁSICAS DE DIREITO AMBIENTAL
Neste capítulo busca-se compreender a estrutura básica do ordenamento

jurídico-ambiental brasileiro para que, ao final deste trabalho, possa-se chegar a
uma melhor compreensão do ‘direito tributário ambiental’ (subdivisão do direito
tributário). Muito embora não fuja do contexto dos demais ramos da Ciência Jurídica,
o direito ambiental possui características próprias, tal qual tutelar um bem que é de
todos e ao mesmo tempo de ninguém e fundamental à vida em todas as suas
formas.
1.1. O MEIO AMBIENTE E O DIREITO AMBIENTAL
1.1.1. Direito Ambiental
O direito não foi criado todo de uma vez, não se esgotou, bem como não é
imutável. Ele é desenvolvido com o passar do tempo, refletindo assim o momento
histórico em que é construído, logo, o povo, juntamente com este contexto histórico,
constitui a matriz do direito.1
Na lição de Hans Kelsen, o direito é uma ordem de conduta humana
constituída por um sistema de normas singulares validadas em uma mesma norma
mãe – norma fundamental – que regula toda essa determinada ordem jurídica. Neste
passo, a norma jurídica é aquela que regula a conduta humana nas sociedades ditas
civilizadas e que pertence a uma ordem jurídica validada por sua respectiva norma
fundamental.2 Pode-se dizer que o direito é uma ferramenta que regula e possibilita
a vida em sociedade.
1
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos; tradução de Nelson Coutinho; apresentação de
Celso Lafer. – Nova ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 25.
2
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito; [tradução João Batista Machado]. – 6. ed. – São
Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 33.
19
O Direito Ambiental, por sua vez, é uma disciplina nova dentro do Direito,
possuindo seus próprios princípios, reconhecimento constitucional e normas
infraconstitucionais regulamentadoras. No Brasil, a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 – CF/88 foi pioneira, dentre as Constituições Brasileiras
já existentes, em reconhecer o meio ambiente como um bem em si próprio. Veja-se
que, apenas em 2002, através da Portaria n° 3.816, o Direito Ambiental passou a
estar previsto na lista de disciplinas exigidas pelo Exame Nacional de Cursos, no
que tange à avaliação do curso de graduação em Direito3.
O objeto de estudo do Direito Ambiental é os princípios e normas que visam
ordenar uma conduta humana para garantir o equilíbrio entre o meio ambiente e a
vida em todas as suas formas. Ele atua em três esferas: “a preventiva, a reparatória
e a repressiva”.4 Pertence ao ramo do Direito Público, conforme defende José
Afonso da Silva, já que predomina a presença do Poder Público na tutela do meio
ambiente5.
O interesse jurídico tutelado – meio ambiente –, entretanto, não pertence
exclusivamente ao Direito Público, nem só ao Direito Privado. É um interesse
situado entre estes dois ramos do direito, visto sua natureza metaindividual que
transpõe tanto o interesse público como o interesse particular6, fato evidente na
CF/88 que, em seu art. 225, caput, dispõe ser o meio ambiente um “bem de uso
comum do povo”. O Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal – STF,
em voto de sua lavra, assim considerou o interesse tutelado:
Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima
dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206).
Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de
defender e preservar, em benefício das presentes e futuras
gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter
transindividual (RTJ 164/158-161).7
3
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. – 13. ed. rev., atual. e ampl.
– São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 149.
4
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência e glossário. Prefácio à 5. ed.
Ada Pellegrini Grinover. 5. ed. ref., atual. e ampl. – São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 894.
5
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. – 6. ed. – São Paulo: Malheiros,
2007, p. 41.
6
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – São
Paulo: Saraiva, 2006, p. 27.
7
STF - AC n° 1255 MC/RR – Roraima. Medida cautelar e m ação cautelar. Relator(a): Min.
Celso de Mello. Julgamento dia 16/06/2006. Publicação: DJ 22/06/2006 (PP-00005).
20
É tido, o direito ambiental, como um direito fundamental de terceira geração.

O reconhecimento universal dos direitos fundamentais, ou direitos humanos como
preferir, veio à tona com a Revolução Francesa, através da Declaração dos Direitos
do Homem de 1979. Assevera Paulo Bonavides, que a declaração francesa se
distinguiu das demais até então existentes, por não ser destinada a classes
específicas de pessoas e sim para todo o gênero humano. Relata ainda o autor, que
do pensamento revolucionário originaram-se os princípios basilares das gerações
dos direitos fundamentais, quais sejam, liberdade, igualdade e fraternidade, bandeira
daquela Revolução8.
Dentre as gerações ou dimensões dos direitos fundamentais, têm-se os
direitos de liberdades na primeira geração, os direitos sociais na segunda geração e
os direitos difusos na terceira. Enfatiza-se, que o direito é fruto de um processo
histórico, e como já previu Norberto Bobbio, é variável, sendo que num primeiro
momento, das declarações dos direitos de primeira geração no século XVIII, não se
falava em direitos sociais de segunda dimensão, assim como quando da
consolidação destes, os direitos difusos ainda não estavam em pauta.9 Seguindo
essa teoria “das gerações dos direitos fundamentais”, a conclusão que se chega é a
possibilidade do surgimento de novas gerações de direitos fundamentais, como, por
exemplo, os de quarta e quinta geração defendidos por Paulo Bonavides em seu
livro Curso de Direito Constitucional.10
Os direitos de natureza metaindividuais (também chamados de
transindividuais, coletivos lato sensu ou supraindividuais), como já mencionado, se
subdividem em três: direito difuso; coletivo stricto sensu e individual homogêneo, ao
menos, esta é a forma abordada pelo legislador no Código de Defesa do
Consumidor, lei n° 8.078/90, art. 81, parágrafo úni co, incisos I, II e III.
O direito ambiental por vezes caracteriza-se como um típico direito difuso já
que: a) supera a esfera pessoal de cada individuo, atingindo-o em sua coletividade;
b) ocorre a impossibilidade de dividir o seu objeto, sendo este de propriedade de
todos e ao mesmo tempo pertencente a ninguém, um exemplo típico abordado pela
doutrina é o ar atmosférico; c) pela característica de os titulares indeterminados
serem ligados pela mesma circunstância de fato, e não por uma relação jurídica,
8
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. – 22. ed. atual. e ampl. – São Paulo:
Malheiros Editores, 2008, p. 562, 563.
9
BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 38.
10
In BONAVIDES, Paulo, op. cit.
21
para o exemplo já dado – ar atmosférico – ter-se-ia a poluição atmosférica (como

circunstância de fato).11
Enquadra-se também, o direito ambiental, na categoria dos direitos e
interesses coletivos. As características marcantes dos direitos e interesses coletivos
são: a) a determinabilidade dos seus titulares, diferindo assim dos interesses e
direitos difusos que não permitem determinar seus titulares; b) o objeto tutelado não
é passível de divisão, pertencendo assim para toda a coletividade, entretanto, cinge-
se ao grupo ou classe titular dos interesses ou direitos.12
Por fim, pertence ainda, o direito ambiental, à classe dos direitos individuais
homogêneos visto que: a) por uma mesma causa, derivam-se direitos individuais, ou
seja, pleitear-se-á algo individualmente, que poderia ser pleiteado pela coletividade,
haja vista que o fato que enseja a pretensão da tutela atinge o interesse e direito de
cada individuo. Aqui, a possibilidade da tutela individual decorre da divisibilidade do
objeto13.
1.1.2. Meio ambiente
Com o intuito de conceituar a expressão “meio ambiente”, alguns

doutrinadores14 trazem uma discussão originada no direito ambiental comparado
(estrangeiro), sobre o fato de a expressão incorrer em pleonasmo, vício gramatical
consistente na redundância dos termos que a compõem, posto que a palavra “meio”
e “ambiente” seriam sinônimas, e nesta ultima já estaria inserida o conceito da
primeira. Ao abordar a crítica, todavia, José Afonso da Silva reconhece o ambiente
como “um conjunto de elementos naturais e culturais, cuja interação constitui e
condiciona o ‘meio’ em que se vive”.15 Relata o autor, que a palavra “ambiente” diz
respeito ao conjunto de elementos, enquanto o termo “meio” traz a noção da
interação de todos esses elementos, descaracterizando a possível redundância da
11
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. – 9. ed. rev.,
atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2008, p. 5 e 6.
12
Ibidem, p. 7 e 8.
13
Ibidem, p. 8 e 9.
14
Vide José Afonso da Silva, op. cit., p. 19 e 20; Celso Antonio Pacheco Fiorillo, op. cit., p.
19; Paulo Afonso Leme Machado, op. cit., p. 145 e 146.
15
SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 20.
22
expressão. Trata-se de questão meramente formal, e no Brasil consagrou-se, na

doutrina, jurisprudência e legislação constitucional e infraconstitucional a expressão
meio ambiente.
A legislação brasileira conceitua meio ambiente no art. 3°, inciso I, da lei n°
6.938/1981 – recepcionada pela CF/88 –, que dispõe sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente, como “o conjunto de condições, leis, influências e interação de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas”. Verifica-se que o meio ambiente abrange tanto elementos bióticos
(fauna e flora) como abióticos (fatores físicos e químicos),16 que cercam a “vida em
todas as suas formas”. Celso Antonio Pacheco Fiorillo assevera que o legislador
infraconstitucional optou por criar um conceito jurídico indeterminado, fato que traz
maior campo de incidência à norma17. Apesar de aceito e largamente utilizado, o
conceito legal não dispõe de todos os bens jurídicos tutelados, haja vista só tratar do
meio ambiente natural, como será demonstrado.
Para José Afonso da Silva “o meio ambiente é, assim, a interação do
conjunto de elementos naturais, artificiais, e culturais que propiciem o
desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.”18 Neste conceito,
adotado também por Luís Paulo Sirvinskas e Édis Milaré,19 destacam-se os aspectos
naturais, artificiais e culturais como fatores que, juntos, formam o habitat de todas as
maneiras de vidas presentes no Universo, ou seja, onde estão inseridos todos os
seres vivos. O meio ambiente pode ser classificado conforme seus aspectos (meio
ambiente natural; meio ambiente artificial; meio ambiente cultural).
O meio ambiente natural é formado pela atmosfera, pela biosfera, pelas
águas, pelo solo, pelo subsolo, pela fauna e pela flora.20 Na seara constitucional
encontra-se positivado e protegido pelo art. 225, caput, e § 1°, incisos I, III e VII. 21
16
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 111.
17
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco, op. cit., p. 19.
18
19
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 100; SIRVINSKAS, Luís Paulo, op. cit., p. 29.
20
21
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. §
1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e
restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies
e ecossistemas; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
23
O meio ambiente artificial é constituído pelo espaço urbano construído, que

é composto pelo espaço urbano fechado (conjunto de edificações) e pelo espaço
urbano aberto (ruas, praças, parques e demais espaços livres).22 Ressalta-se que
esta classificação quanto ao aspecto artificial do meio ambiente, está ligada com o
conceito de cidade (no sentido de lugar habitável, não contrapondo-se com o
conceito de campo ou rural).23 Possui, o aspecto artificial do meio ambiente,
previsão no texto constitucional nos arts. 5°, XXII I, 21, inciso XX, 182, 225, e na
legislação infraconstitucional, encontra-se o seu diploma mais importante, qual seja,
o Estatuto da Cidade, lei n° 10.257/2001. 24
Inserido no meio ambiente artificial está o meio ambiente do trabalho, como
sendo “o local em que se desenrola boa parte da vida do trabalhador, cuja qualidade
de vida está, por isso, em íntima dependência da qualidade daquele ambiente.”25
Possui previsão no art. 200, inciso VIII, da CF/88: “Art. 200. Ao sistema único de
saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: [...]; VIII - colaborar na
proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.” Especifica-se o
inciso VIII, do art. 200, da CF/88, que dentre os elementos que integram o lugar em
que se vive (meio ambiente), está o meio ambiente do trabalho.
O meio ambiente cultural, para José Afonso da Silva, é formado pelo
“patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora
artificial em regra, como obra do Homem, difere do anterior (que também é cultural)
pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou”.26 Miriam O.
Reale Montanhesi destaca que tudo o que não é natural é cultural, e questiona se
tudo o que é artificial não é cultural. Para ela, o aspecto natural do meio ambiente,
no Brasil, por exemplo, só seria “a paisagem anterior à chegada dos primeiros
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; VII - proteger a fauna e a flora,
vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
22
23
24
Idem.
25
26
Ibidem, p. 21.
24
grupos de aborígenes a estas terras, há cerca de 30 mil anos.”27 Na CF/88, retira-se

do art. 216, um conceito de patrimônio ambiental.28
Mesmo diante das peculiaridades desta classificação quanto aos aspectos
do meio ambiente, por ora, fica esta divisão em meio ambiente natural, artificial,
cultural e do trabalho.29
1.1.3. Causas de degradação ambiental e conscientização ecológica
O meio ambiente ecologicamente equilibrado é requisito básico para uma

vida com qualidade. A degradação do meio ambiente implica num prejuízo à
qualidade da vida humana e demais formas de vida existentes. Diversos são os
fatores que podem causar a degradação do meio ambiente (natural, artificial, cultural
e do trabalho) como se observa a seguir.
A deterioração do meio ambiente natural pode ocorrer pela destruição dos
elementos que o compõem (por exemplo, a derrubada de matas), ou pela alteração
destes elementos (como a poluição do ar, da água e do solo).30 Para Barbara Ward-
René Dubos, a atmosfera (ar e clima), a hidrosfera (rios, lagos e oceanos) e a
litosfera (solo) juntas, mantêm a vida orgânica.31 A poluição, na visão de José
Afonso da Silva, é o modo mais danoso ao meio ambiente natural. Ele acredita que
os maiores prejuízos advindos seriam para o ar, a água e o solo, mas crê que a
poluição prejudicaria também a flora e a fauna.32 Paulo Afonso Leme Machado ao
27
MONTANHESE, Miriam O. Reale, apud SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 21, nota de
rodapé n° 4.
28
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação,
à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações
científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e
demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos
urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico,
ecológico e científico.
29
SILVA, José Afonso da, op. cit.; FIORILLO, Celso Antonio Pacheco, op. cit.; SIRVINSKAS,
Luís Paulo, op. cit.
30
SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 29
31
DUBOS, Barbara Ward-René. Uma terra somente. Trad. de Antônio Lamberti. São Paulo,
EDUSP, 1973, p. 87, apud SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 29.
32
25
comentar a definição de poluição esculpida no art. 3°, da lei n° 6.938/81, alega que
ali consta a proteção do
[...] homem e sua comunidade, o patrimônio público e privado, o lazer
e o desenvolvimento econômico através das diferentes atividades
(alínea b), a flora e a fauna (biota), a paisagem e os monumentos
naturais, inclusive os arredores naturais desses monumentos – que
encontram também proteção constitucional (arts. 216 e 225 da
CF/88). [...]. Em último lugar, considera-se como poluição o
lançamento de materiais ou de energias com inobservância dos
padrões ambientais estabelecidos. Essa colocação topográfica da
alínea é importante: pode haver poluição ainda que observados os
padrões ambientais. A desobediência aos padrões constitui ato
poluidor, mas pode ocorrer que mesmo com a observância dos
mesmos ocorram os danos previstos nas quatro alíneas anteriores, o
que também caracteriza a poluição, com a implicação jurídica daí
decorrente.33
Relata o doutrinador, que os Estados e Municípios poderão complementar
(ampliar) o conceito de poluição, mas nunca restringir ou diminuir a aplicação
(proteção) do conceito dado pela norma federal.34 Como pode se verificar, abrange a
conceituação o aspecto cultural do meio ambiente, uma vez que, os lugares
históricos ou artísticos fazem parte da estética paisagística, e sua degradação afeta
também a qualidade ambiental.35 Importante notar-se que mesmo de acordo com
parâmetros estabelecidos pela própria legislação ambiental poderá, a ação humana,
acarretar em poluição, portanto, a poluição não está estritamente ligada com a
obediência legal, e não decorre somente de atos ilegais.
Em síntese, a atividade degradante é causada pela destruição de um

elemento do meio ambiente, pela sua alteração ou até pela extinção (como pode
acontecer com espécies animais, vegetais e recursos minerais). Recairá sempre na
atmosfera, na hidrosfera e na litosfera.
Muito embora haja ações que visam reparar os danos causados ao meio
ambiente, destaca-se a dificuldade da tarefa no que tange a degradação do meio
ambiente natural, pois não é algo que possa ser ‘construído’ pelo ser humano (ao
menos não de forma idêntica à que era antes de ser deteriorada). Ainda, pode
acontecer de a degradação causar um prejuízo irreparável, como acontece, por
exemplo, de determinada espécie ser extinta. Outro fator reluzente, diz respeito à
concepção de meio ambiente como algo inesgotável, que pouco a pouco é alterada.
33
MACHADO, Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 519.
34
Idem.
35
Idem.
26
Por estes motivos, vislumbra-se a solução diante da conscientização ecológica, aqui

entendida como a adequação das ações humanas com a preservação dos recursos
ambientais, conforme Luís Paulo Sirvinskas “a consciência ecológica está
intimamente ligada à preservação do meio ambiente.”36 A conscientização ecológica
decorre também da necessidade de preservar o meio ambiente para as futuras
gerações, e não só em devido às ameaças atuais.37
O art. 225, § 1°, inciso VI, da CF/88 traz um marco importante na história da
preservação ambiental no Brasil, mais especificamente ao que diz respeito à
educação ambiental da população, e visa promovê-la assim prevê: “em todos os
níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.
Em 1999, o dispositivo foi regulamentado através da lei n° 9.795, que institui a
Política de Educação Ambiental, tendo sido posteriormente regulada pelo Decreto n°
4.281/02.38
É na própria lei n° 9.795/02, no seu art. 1°, que s e retira o conceito de

educação ambiental, entendido como
[...] os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade
constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e
competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem
de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua
sustentabilidade
A educação ambiental recebe previsão legal, e a sociedade brasileira ganha
com isso. O Governo deverá disponibilizar o aprendizado ambiental, para
conscientizar a população a melhor lidar com o meio ambiente em que está inserida.
36
SIRVINSKAS, Luís Paulo, op. cit., p. 3.
37
Ibidem, p. 3 e 4.
38
Idem.
27
1.2. PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
1.2.1. Princípio da Precaução e o Princípio da Prevenção
O princípio da precaução pode ser encontrado em diversos diplomas que

tratam sobre o direito ambiental. No texto constitucional, pode-se deduzi-lo no caput
do art. 225, que atribui ao Poder Público e a toda a coletividade o dever de preservar
o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Revela-se totalmente recepcionado o inciso I e VI, do art. 4° da Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente no Brasil, lei n° 6.938/8 1,39 que naquela data
especificava, dentre os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, a
preservação dos recursos ambientais, compatibilizando o desenvolvimento sócio-
econômico com seus manuseios adequados e sustentáveis. Por fim, ainda na seara
infraconstitucional, destaca-se a Lei de Biossegurança, lei n° 11.105/2005, que no
seu art. 1°, 40 estabelece a observância ao princípio da precaução.41
O princípio da precaução se encontra presente em duas convenções
internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas pelo Brasil, quais sejam a
Convenção da Diversidade Biológica, assinada no Rio de Janeiro em 1992, e
ratificada pelo Congresso Nacional através do Decreto Legislativo n° 2/94, que faz
menção ao princípio em seu preâmbulo, e a Convenção das Nações Unidas sobre a
Mudança do Clima, assinada em Nova York em 1992, e ratificada pelo Congresso
39
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do
desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e
do equilíbrio ecológico; [...]; VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais
com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
40
Art. 1o Esta Lei estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a
construção, o cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a
importação, a exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo,
a liberação no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados –
OGM e seus derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de
biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e
a observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente.
41
MACHADO, Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 61, 62; FREITAS, Juarez. O Princípio
Constitucional da Precaução e o Dever Estatal de Evitar Danos Juridicamente Injustos.
Disponível em:
<http://www.oab.org.br/oabeditora/users/revista/1205505615174218181901.pdf>, acesso
em: 03/08/2008 às 16h43min, p. 6.
28
Nacional através do Decreto Legislativo n° 1/94, qu e em seu art. 3° discorreu sobre

a observância ao princípio da precaução pelas partes.42
Em 1992, na cidade do Rio de Janeiro, ocorreu a Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – ECO/92, na qual foi votada a
Declaração do Rio de Janeiro/92, que possui 27 princípios. Destaca-se o princípio
15, que especifica a aplicação do princípio da precaução como medida a ser
observada pelos Estados na preservação ambiental.43 Parte-se do pressuposto que
a falta de conhecimento científico não deve ser aceita para procrastinar ações que
possam prevenir os riscos de dano ambiental.
Os conceitos legais que refletem a ‘positivação’ do princípio da precaução
buscam sempre uma mesma finalidade, qual seja, agir com antecedência ao dano
ambiental, nos casos em que não possa ser mensurado, pendendo a incerteza e o
desconhecimento sempre a favor do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ou
seja, na dúvida prevalece a tutela ambiental.
Édis Milaré, alterando seu posicionamento, passou a acreditar que o
princípio da precaução diferencia-se do princípio da prevenção.44 Para tanto, relata
que o princípio da prevenção é aplicado aos “riscos e impactos” já cientificamente
conhecidos, enquanto o princípio da precaução serve para administrar os “riscos e
impactos desconhecidos”. Diz que a prevenção atua com o “risco certo”, enquanto a
precaução atua sobre os “riscos incertos”. Um atua no campo “concreto”, enquanto
outro atua no campo “abstrato”.45
O mesmo doutrinador ainda adverte para a possibilidade trazida pelo art. 53,
§ 3°, da Lei dos Crimes Ambientais, lei n° 9.605/98 , que impõe a aplicação de pena
mais severa (equivalente à pena do crime de poluição qualificado) àquele que, por
omissão, não adotar “medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental
grave ou irreversível”. Quanto ao princípio da prevenção, traz o estudo de impacto
42
43
Princípio 15: De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando
houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
cientifica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
44
45
Idem.
29
ambiental, estipulado pelo art. 225, § 1°, inciso I V, da CF, como um fiel exemplo do
“direcionamento preventivo”.46
Ao diferenciar os dois princípios, Juarez Freitas47 aduz que o princípio da
precaução impõe ao Estado Democrático o dever de salvaguardar o meio ambiente
equilibrado, através de ações anteriores, ainda que em casos de dúvidas, à
produção de danos justificadamente esperados (ao que chama de juízo de
verossimilhança).48 Continua o autor, e discorre que a administração, diante de
suspeita (fundada convicção, verossimilhança) de atividade danosa ao meio
ambiente, deve despender seus esforços e interromper o nexo causal anteriormente
que o dano se defina, sob o risco de arcar com prejuízos desproporcionais, ou seja,
maiores que os custos da intervenção preventiva.49
Sobre o princípio da prevenção, diz que será aplicado quando houver maior
convicção – de acordo com a capacidade cientifica da época – do dano iminente. O
Estado Democrático também tem o dever de agir, entretanto o faz já sabendo quais
os riscos que correrá caso não aja.50 A respeito da diferenciação dos dois princípios,
assim dispôs o autor:
No cotejo com o princípio da prevenção, a diferença maior reside no
grau estimado de probabilidade da ocorrência do dano (certeza
“versus” verossimilhança). Nessa medida, o Estado Democrático,
para bem resguardar, em sua eminência, o princípio da precaução16,
age na presunção - menos intensa do que aquela que o obriga a
prevenir - de que a interrupção proporcional e provisória do nexo de
causalidade consubstancia, no plano concreto, uma atitude mais
vantajosa do que a resultante da liberação do liame de causalidade.51
Define-se, basicamente, que a maior diferença entre os dois princípios é o
fato de que o princípio da precaução incide quando não ocorre a certeza do dano, e
basta o mero receio fundamentado, enquanto que o princípio da prevenção recai nas
hipóteses em que haja o conhecimento científico a respeito do dano.52
No princípio da precaução, aplica-se a inversão do ônus da prova. Ela
acarreta aos empreendedores a demonstração previa de que seus projetos estão de
acordo com as especificações das normas ambientais. Para que não ocorra lesão ao
princípio, no mínimo deverão demonstrar que “os limites do risco e da incerteza não
46
Ibidem, p. 767.
47
FREITAS, Juarez, op. cit., p 2.
48
Ibidem, p. 3.
49
Ibidem, p. 3 e 4.
50
Ibidem, p. 4.
51
Ibidem, p. 5.
52
Idem.
30
foram ultrapassados”,53 já que se fossem, seria necessária a adoção de medidas

preventivas pela Administração Pública.54 Ilustração perfeita, aqui, é a Avaliação de
Impacto Ambiental – AIA, efetivada através da análise do Relatório de Impacto ao
Meio Ambiente – RIMA, realizado por Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EPIA.55
A AIA é um instrumento previsto nos incisos II, do art. 8°, e III do art. 9°, ambos da
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.56
1.2.2. Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Surgido na Conferência Mundial de Meio Ambiente, ocorrida em Estocolmo

na Suécia, no ano de 1972, o princípio do desenvolvimento sustentável passou a ser
abordado nas posteriores conferências, em especial na ECO/92.57 Em 1983, a
Assembléia Geral das Nações Unidas – ONU criou a Comissão Mundial para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, que por sua vez conceituou o ‘desenvolvimento
sustentável’ como sendo “o desenvolvimento que atende às necessidades do
presente, sem comprometer a capacidade das futuras gerações atenderem às suas
próprias necessidades.”58 Para que seja caracterizado o desenvolvimento, não basta
53
GIRAUD, Cathérine. Le Droit et le príncipe de precaution: leçons d’Australie, Revue
Juridiue de l’Environnement 1/21-36, Limoges, SFDE, 1997, p. 33, apud MACHADO,
Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 77.
54
55
Art. 225 – [...]:§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
[...]; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
56
Art. 8º Compete ao CONAMA: [...]; II - determinar, quando julgar necessário, a realização
de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos
públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem
assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos
de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de
significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio
nacional. [...]. Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: [...];III -
a avaliação de impactos ambientais.
57
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco, op. cit. p. 27.
58
SILVESTRE, Mariel. O Princípio do Desenvolvimento Sustentável no Direito Ambiental e
instrumentos legais de sustentabilidade no que tange a algumas atividades geradoras de
energia elétrica. Disponível em:
<http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT06/mariel_silvestre.pdf>,
acesso em: 12/09/2008, às 16h53min; MACHADO, Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 142,
nota de rodapé n° 70.
31
o crescimento econômico de determinado setor ou classe da sociedade. Deve-se

sim existir o crescimento econômico, mas sobretudo um crescimento que melhore
eqüitativamente a qualidade de vida de todos, com a busca incessante da redução
dos contrastes socioeconômicos existentes no planeta. Para que seja sustentável, o
desenvolvimento deve vir com a preservação ambiental, a fim de que futuras
gerações possam desfrutar de igual oportunidade e, ainda, alcançar as
necessidades basilares da sociedade.59
No Brasil, o princípio encontra-se positivado na Lei de Política Nacional do
Meio Ambiente, de 1981, que o previu em seu art. 2° e art. 4°, caput e inciso I.60
Com o advento da CF/88, o princípio do desenvolvimento sustentável ganha
proteção constitucional, conforme se extrai da leitura do art. 170, inciso VI e do art.
225, caput.61 Destes dispositivos, conclui-se que o desenvolvimento deverá sempre
respeitar a preservação ambiental, já que iguais oportunidades – que as gerações
presentes estão tendo de se desenvolverem – terão que ser dadas às futuras
gerações.
Rafael Burlani Neves acentua a idéia de desenvolvimento sustentável em
cinco preposições: a) a preservação ambiental, respeitando as leis naturais que
vigem para o equilíbrio dos ecossistemas, assim como aos demais elementos que
juntos formam o meio ambiente; b) a união dos planos de desenvolvimento com a
tutela ambiental; c) a necessidade de utilização de meios eficazes para prevenir os
danos ambientais, dada a dificuldade de reparação dos mesmos; d) a
imprescindibilidade de cooperação no âmbito internacional nas questões ambientais,
59
60
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País,
condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e
à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: [...]; Art. 4º -
A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento
econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico
61
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados os seguintes princípios: [...]; VI - defesa do meio ambiente, inclusive
mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços
e de seus processos de elaboração e prestação; [...]. Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
32
visto os efeitos degradatórios ambientais ultrapassam as fronteiras geográfico-

jurídicas das jurisdições nacionais.62
O respeito ao princípio do desenvolvimento sustentável acarretará, por
vezes, a desaceleração do crescimento socioeconômico, pois nunca com ele poderá
advir prejuízo ao meio ambiente. Os recursos ambientais não são inesgotáveis, e o
dano ambiental freqüentemente não pode ser revertido. O ser humano sempre
necessitará do meio ambiente para sua sobrevivência, e o uso abusivo e
indisciplinado causará o seu esgotamento, ou até sua inutilização.
1.2.3. Princípio do Poluidor-Pagador e Princípio do Usuário-Pagador
O princípio do poluidor-pagador pode ser extraído do § 3°, in fine, do art.

225, da CF/88,63 no momento que este estabelece a obrigação do responsável
reparar o dano causado. Da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, lei n°
6.938/81, art. 4°, inciso VII, 64 retira-se a obrigação do poluidor indenizar o dano
causado. O princípio do poluidor-pagador imputará ao poluidor os custos dos danos
que ele causou ao meio ambiente, ou seja, a responsabilização pelos danos
ambientais.65 No mesmo dispositivo encontra-se assentado o princípio do usuário-
pagador, uma vez que prescreve a obrigação de o usuário pagar pelos bens
ambientais que usufruir com fins econômicos. Ambos os princípios também possuem
previsão na Declaração do Rio de Janeiro/92, mais precisamente em seus princípios
13 e 16.66
62
NEVES, Rafael Burlani. M.G.J.A. - modelo para o gerenciamento jurídico-ambiental: uma
aplicabilidade prática em um empreendimento termelétrico. 2002. 117p. Dissertação
(Mestrado em Engenharia de Produção). Programa de Pós-Graduação em Engenharia
de Produção, UFSC, Florianópolis, p. 14.
63
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
64
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os
danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais
com fins econômicos.
65
66
Princípio 13: Os Estados deverão desenvolver a legislação nacional relativa à
responsabilidade e à indenização referente às vítimas da contaminação e outros danos
ambientais. Os Estados deverão cooperar de maneira diligente e mais decidida no
33
Sabe-se que o meio ambiente é um bem de todos e que grande parcela dos
seus recursos é esgotável. Sabe-se ainda que o ser humano necessita destes
recursos para sua existência, entretanto, nem todos os usufruem de modo
igualitário. Assim, poder-se-ia dizer num enriquecimento ilegítimo daqueles que se
utilizam dos recursos ambientais, em face daqueles que não os utilizam, ou que os
utilizam em menor proporção.67 No mesmo conceito, incide o poluidor que emite
poluição sobre o meio ambiente, visto que estará poluindo algo que não é de sua
propriedade e sim de todos e ao mesmo tempo de ninguém, usurpando uma parcela
da propriedade alheia.68
No trilho da produção industrial, não só se retiram (uso) recursos do meio
ambiente, como na maioria dos casos ocorre a poluição ambiental (dano). Nenhum
problema teria (e aqui somente analisa-se a poluição gerada) se o meio ambiente
fosse algo divisível, e cada um pudesse fazer o que bem entender com o seu
quinhão, sem com isso prejudicar a porção dos demais. Acontece que isso não é
possível e, uma vez lançada a poluição no meio ambiente, todos dela se
prejudicarão. A produção industrial visa garantir um lucro ao produtor.
Diferentemente do que ocorre com a poluição causada (que pelas características e
natureza do meio ambiente acaba dividida com a coletividade), o lucro não é jogado
fora e compatibilizado com todos os demais. A tudo isso, em termos econômicos,
dá-se o nome de “internalização dos custos externos”.69
Cristiane Derani, diz que na produção, além do próprio produto, são
produzidas externalidades negativas, externalidades, conforme a autora, porque
serão percebidas pela coletividade, ao contrário do lucro que é auferido somente
pelo produtor. Relata que daí advém a expressão “privatização de lucros e
socialização de perdas”. Por fim, aduz que o princípio do poluidor-pagador tem o
preparo de novas leis internacionais sobre responsabilidade e indenização pelos efeitos

adversos dos danos ambientais causados pelas atividades realizadas dentro de sua
jurisdição, ou sob seu controle, em zonas situadas fora de sua jurisdição. [...]. Princípio
16: As autoridades nacionais deveriam procurar fomentar a internalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em conta o critério de que o
causador da contaminação deveria, por princípio, arcar com os seus respectivos custos
de reabilitação, considerando o interesse público, e sem distorcer o comércio e as
inversões internacionais.
67
68
Ibidem, p. 59 e 60.
69
PRIEUR, Michel. Droit de l’environnemnt. 5. ed. Paris: Dalloz, 2004, p. 145, apud MILARÉ,
Édis, op. cit., p. 770 e 771.
34
condão de reparar o ônus que a coletividade suporta, através da obrigação de o

produtor internalizar os custos dos danos causados (responsabilização).70
Guilherme Cano ressalta a obviedade de que aquele que é onerado,
certamente repassará os custos ao consumidor final (seja no caso de uma indústria
poluidora com o aumento do preço do produto produzido, ou, por exemplo, no caso
de um ente federativo aumentar o valor da tarifa paga pelo serviço usufruído). Para o
autor, a medida se mostra mesmo assim correta, visto que continuarão arcando com
a utilização dos recursos naturais, ou com os danos causados, as pessoas que
direta ou indiretamente se beneficiarem destes fatos, e os demais que não
usufruíram dos recursos, ou que não colaboraram para a poluição, serão
indenizados.71
Tanto o princípio do poluidor-pagador quanto o princípio do usuário-pagador
não possuem natureza de punição, já que mesmo sem a ocorrência de ilicitude na
ação do pagador eles poderão ser implementados. Por exemplo, mesmo que a
emissão de poluição esteja de acordo com a legislação em vigência, ou padecida de
autorização administrativa, o poluidor não se escusa de indenizar a poluição por ele
causada. 72
O fato de o poluidor pagar não significa a viabilização da poluição através de
um valor específico.73 Muito pelo contrário, os princípios possuem conotação
pedagógica, e tentam ajudar na conscientização ambiental, no sentido da não
utilização exagerada e desnecessária dos recursos naturais esgotáveis, e sobre a
importância de não se poluir o meio ambiente.
70
DERANI, Cristiane. Aplicação dos Princípio do Direito Ambiental Para o Desenvolvimento
Sustentável. In Direito Tributário Ambiental, coordenação de Heleno Taveira Tôrres. São
Paulo: Malheiros, 2005, p. 648.
71
CANO, Guilherme. Introducción al tema de los aspectos jurídicos del principio
contaminador-pagador, in El Principio Contaminador-Pagador – Aspectos Jurídicos de su
Adopción em América, Buenos Aires, Editorial Fraterna, 1983, p. 191, apud MACHADO,
Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 60.
72
73
MATEO, Ramón Martin. Tratado de derecho ambiental. Madrid: Trivium, 1991, p. 240,
apud MILARÉ, Édis, op. cit., p. 771.
35
1.3. A PROTEÇÃO AMBIENTAL: INSTRUMENTOS COMUNS
Através de instrumentos próprios (por exemplo, a avaliação prévia de

impacto ambiental), ou mesmo por outros meios colocados a sua disposição (por
exemplo, a ação popular), o direito ao meio ambiente saudável é assegurado a
todos. Sem a presença de instrumentos reguladores, fiscalizadores e sancionadores
entre outros, poder-se-ia acontecer de as normas ambientais caírem em desuso,
como se existissem somente para serem conhecidas, e não de fato respeitadas e
aplicadas.
1.3.1. O bem protegido, conforme o caput, do art. 225, da CF/88
A CF/88 é dividida em IX Títulos mais os Atos das Disposições

Constitucionais Transitórias, sendo cada Título subdividido em Capítulos. O Título
VII trata “Da Ordem Social”, e o seu Capítulo VI dispõe acerca “Do Meio Ambiente”.
O legislador originário reservou um capítulo para o meio ambiente, o que demonstra
a importância dada à matéria.
Preconiza o caput do art. 225, da CF/88:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações
Luís Paulo Sirvinskas, ao analisar o artigo citado acima, o divide em quatro
partes:
a) o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito
fundamental da pessoa humana; b) o meio ambiente é um bem de
uso comum do povo – bem difuso, portanto, indisponível; c) o meio
ambiente é um bem difuso e essencial à sadia qualidade de vida do
homem; d) o meio ambiente deve ser protegido e defendido pelo
Poder Público e pela coletividade para as presentes e futuras
gerações.
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.” Paulo
Afonso Leme Machado lembra que o pronome indefinido todos também foi utilizado
pelas Constituições de Portugal e da Espanha. Para ele, o uso deste pronome faz
36
com que qualquer pessoa seja titular do direito de ter um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem como que a lei não “exclua quem quer que seja”.
Trata-se de um direito subjetivo e oponível contra todos, e suplementado, conforme
o autor, pelo uso da ação popular.74 Ademais, o legislador constitucional, ao utilizar o
pronome “todos”, frisou expressivamente a natureza metaindividual do direito
ambiental.
O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de todos. No

entanto, a conceituação de equilíbrio ecológico é algo externo ao direito, o que a
torna de difícil interpretação para o jurista. Gilberto Giovanetti e Madelena Lacerda
assim o define:
É o estado de equilíbrio entre os diversos fatores que formam um
ecossistema ou habitat, suas cadeias tróficas, vegetação, clima,
microorganismos, solo, ar, água, que pode ser desestabilizado pela
ação humana, seja por poluição ambiental, por eliminação ou
introdução de espécies animais e vegetais.75
O meio ambiente é o ecossistema que o ser humano está inserido junto com
as demais formas de vida existentes no planeta. Diversos elementos preenchem o
meio ambiente, e juntos formam o habitat de todos os seres humanos (independente
de raça, ou nacionalidade) e demais seres vivos. O desequilíbrio ocorre quando um
dos elementos integrantes é afetado, seja no meio ambiente natural, artificial,
cultural ou do trabalho. Se o desequilíbrio ocorre com a alteração desarmônica dos
elementos que compõe o ambiente em que se vive, o equilíbrio é a não alteração, ou
até a alteração harmônica desses elementos.76
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo”. A CF/88 traz a concepção de um bem de domínio coletivo latu
sensu não só no caput do art. 225, mas também ao adentrar no direito de
propriedade, e especificar que a função sócio-ambiental da propriedade deve ser
respeitada.77 Trata-se, como aduz Paulo Afonso Leme Machado, de uma expansão
do direito à vida trazida pela CF/88, que sempre foi protegida nas Constituições
Brasileiras. Junto com essa complementação da proteção à vida (de que ela precisa
74
75
GIOVANETTI, Gilberto; LACERDA, Madalena. Melhoramentos Dicionário de Geografia,
São Paulo, Melhoramentos, 1996, p. 70, apud Borges, Rosana. Função Social da
Propriedade Rural, São Paulo, LTr, 1999, p. 213, apud MACHADO, Paulo Afonso Leme,
op. cit., p. 119.
76
77
CF/88, art. 5°, inciso XXIII e art. 170, incisos I II e VI.
37
ser saudável) a CF/88 ainda inovou ao resguardar a dignidade da pessoa humana

(art. 1°, inciso III). 78
A CF/88 impõe “ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo”
(meio ambiente) “e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” O Poder
Público, de acordo com o art. 2°, da mesma Carta, a brange não só o Poder (função)
Executivo, mas também o Legislativo e o Judiciário.79 Esclarece-se que por muitas
vezes o Poder Legislativo vem suprindo a omissão do Poder Executivo e Judiciário,
criando leis combatentes de cunho penal e civil.80 Para a coletividade foi dado
exatamente o mesmo dever que ao Poder Público, muito embora “a ação da
coletividade, diferentemente da do Poder Público, em geral é facultativa”.81
O meio ambiente deve ser preservado e defendido “para as presentes e
futuras gerações.” Luís Paulo Sirvinskas diz tratar-se do princípio da
responsabilidade entre gerações, ou, em outras palavras, seria a “responsabilidade
intergeracional.”82
O caput do art. 225, da CF/88, é denominado princípio matriz por Luís Paulo
Sirvinskas. Os demais incisos e parágrafos do mesmo artigo, de acordo com ele,
buscam dar efetividade ao dispositivo dissecado acima e, por ora, não prescinde
apreciá-los.83
1.3.2. A Política Nacional do Meio Ambiente
A PNMA foi instituída pela lei n° 6.938, de 1981, c om respaldo no art. 8°,
inciso XVII, alíneas ‘c’, ‘h’ e ‘i’, da Constituição da Republica Federativa do Brasil de
1969 (o que hoje equivaler-se-ia aos arts. 22, inciso IV; 24, inciso VI e 225, da
CF/88).84 A norma é considerada inovadora dentro do contexto histórico que surgiu,
78
79
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.
80
81
Idem.
82
SIRVINSKAS, Luís Paulo, op. cit., p. 47, 48.
83
Idem.
84
José Afonso da Silva entende que a lei n° 6.938/81 fundamentava-se no texto
constitucional de 1969, já que previa a competência para a União legislar sobre a saúde,
florestas e água, in, op. cit., p. 212; Constituição da República Federativa do Brasil de
38
principalmente por preocupar-se com gestões públicas de longo prazo. Até então, os
governos apresentavam planos momentâneos que lhes agradassem e fossem
coerentes, “imperavam, por assim dizer, as leis da improvisação e do curto prazo,
vítimas fáceis da descontinuidade administrativa.”85 A partir da segunda guerra
mundial, aparecem tímidas ações com resultados esperados a longo prazo,
análogas à política inserida pela legislação.86
Até então, o Brasil, em Estocolmo na Suécia, 1972, havia se oposto com a
idéia de um Hemisfério Norte rico e preocupado com o desenvolvimento
socioeconômico do Hemisfério Sul, posicionando-se a favor do desenvolvimento a
qualquer custo, o que gerou polemica e indigesta controvérsia.87 Nas esferas
estaduais, na mesma década, os Estados de São Paulo e Rio de Janeiro editaram
normas de cunho ambiental, preocupados com a poluição das águas e do ar, que
culminaram na interdição de fábricas importantes nestas regiões. O Governo Federal
(regime militar) interveio através do decreto-lei n° 1.413, de 1975, que proibia a
interdição de indústrias pelos Estados e Municípios, resguardando esta competência
exclusivamente ao Presidente da República.88 Eis o contexto histórico em que surge
a lei que instituiu a PNMA, Lei Federal n° 6.938, d e 1981.
A lei n° 6.938/81 estatui os princípios da PNMA nos incisos do seu art. 2°,
tendo estabelecido o seu objetivo geral no caput deste artigo, e objetivos
específicos89 no art. 4° e incisos. 90 O art. 3°, inciso I dá o conceito legal de meio
1969 – Art. 8º Compete à União: [...]; XVII - legislar sobre: [...]; c) normas gerais sobre
orçamento, despesa e gestão patrimonial e financeira de natureza pública; taxa
judiciária, custas e emolumentos remuneratórios dos serviços forenses, de registro
públicos e notariais; de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e
proteção da saúde; de regime penitenciário; [...]; h) jazidas, minas e outros recursos
minerais; metalurgia; florestas, caça e pesca; i) águas, telecomunicações, serviço postal
e energia (elétrica, térmica, nuclear ou qualquer outra); CF/88 - Art. 22. Compete
privativamente à União legislar sobre: [...]; IV - águas, energia, informática,
telecomunicações e radiodifusão. [...]. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]; VI - florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio
ambiente e controle da poluição.
85
86
Idem.
87
Ibidem, p. 309.
88
Idem.
89
Ibidem, p. 316, 317.
90
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País,
condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e
à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: [...]. Art. 4º -
39
ambiente (aceito e utilizado pacificamente na doutrina), enquanto os incisos II e III

do mesmo artigo dispõem sobre o conceito legal de degradação ambiental e
poluição ambiental. O art. 6°, deste diploma, const itui o Sistema Nacional do Meio
Ambiente – SISNAMA, composto pelos “órgãos e entidades da União, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações
instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade
ambiental”.91 Fator de destaque é a especificação de responsabilidade civil
independente de culpa pelo dano causado ao meio ambiente (princípio da
responsabilidade objetiva), trazida pelo § 1°, do a rt. 14. O art. 17-B institui ao IBAMA
a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA.92
A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento

econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico; II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à
qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do
Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios; III - ao estabelecimento de critérios e
padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais; IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologia s nacionais orientadas
para o uso racional de recursos ambientais; V - à difusão de tecnologias de manejo do
meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma
consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do
equilíbrio ecológico; VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com
vistas á sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; VII - à imposição, ao poluidor e ao
predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
91
Integram o SISNAMA: Conselho do Governo (Órgão Superior), art. 6°, inciso I; Conselho
Nacional do Meio Ambiente – CONAMA (Órgão Consultivo e Deliberativo), art. 6°, inciso
II; Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, art. 6°, inciso III; na esfera
da União o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA (Órgão Executor), art. 6°, inciso IV; no âmbi to estadual catarinense a Fundação
do Meio Ambiente – FATMA (Órgão Seccional), art. 6°, inciso V; e no Município de
Florianópolis se tem a Fundação Municipal do Meio Ambiente – FLORAM (Órgão Local),
art. 6°, inciso VI.
92
Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato
gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e fiscalização das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
40
O art. 9° estabelece os instrumentos da PNMA, 93 que conforme José Afonso

da Silva podem ser divididos em três grupos: a) instrumentos de intervenção
ambiental, em que o Poder Público intervém no meio ambiente para que a atividade
particular esteja de acordo com a PNMA (o estabelecimento de padrões de
qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais,
o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e os
incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental); b) instrumentos de
controle ambiental, que compreendem “atos e medidas destinados a verificar a
observância das normas e planos que visem à defesa e recuperação da qualidade
do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”,94 realizados pelo Poder Público em três
momentos distintos – antes da ação que possa causar dano ambiental (a avaliação
de impactos ambientais e o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras), durante a ação potencialmente danosa (o sistema
nacional de informações sobre o meio ambiente, o Cadastro Técnico Federal de
Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental, a instituição do Relatório de
Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e a garantia da prestação
de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-
las, quando inexistentes), após a ação prejudicial (as penalidades disciplinares ou
compensatórias não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou
93
Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de
padrões de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de
impactos ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras; V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e
a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público
federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante
interesse ecológico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informações
sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de
Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias não cumprimento
das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental. X - a
instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; XI -
a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o
Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Técnico Federal de
atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII -
instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro
ambiental e outros.
94
SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 219, 220.
41
correção da degradação ambiental) e; c) instrumentos de controle repressivo,

efetivado através da responsabilização penal, civil e administrativa (as penalidades
disciplinares ou compensatórias não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental).95
1.3.3. Responsabilidade pelo dano ambiental
1.3.3.1. Introdução e conceito
O conceito exato de dano ambiental é um tanto vago. O próprio legislador, já

ao conceituar o meio ambiente, deu um conceito abrangente e passível de
interpretações diversas frente a um caso concreto96. A lei n° 9.605/98, que instituiu a
Política Nacional do Meio Ambiente trouxe, em seu art. 3º, incisos II e III, as
definições de degradação e poluição do meio ambiente, especificando-as como:
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das
características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos.
Tendo por base o que fora delimitado pela legislação, pode-se entender que
o dano ambiental é toda a transformação (alteração) que se contraponha às
características de qualquer dos elementos (natural, artificial ou cultural) que formam
o meio ambiente envoltório da vida em suas espécies. José Rubens Morato Leite
discorre que o “dano abrange qualquer diminuição ou alteração de bem destinado à
satisfação de um interesse”.97 O meio ambiente, conforme prevê a CF/88, é um bem
de uso comum do povo, ou seja, um bem de todos. Logo, o dano ambiental traz
95
Idem.
96
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 809, 810.
97
LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do indivíduo ao coletivo extrapatrimonial. 2.
ed.rev. e ampl. – São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 93, 94.
42
tanto prejuízo ao interesse da coletividade – quando afeta o próprio meio ambiente –

, por exemplo, a poluição do ar atmosférico; como traz prejuízo ao interesse do
indivíduo – ao recair sobre a esfera do particular –, por exemplo, uma doença
respiratória num indivíduo mais sensível que seus pares, ocasionada, até mesmo,
por aquela poluição do ar atmosférico.
O que se vê, é que muito embora o dano pareça ter alcançado somente um
individuo (como aquele mais sensível que seus pares), ele ocorrerá através de uma
poluição ou degradação do meio ambiente que, por ser bem de todos, atingirá o
interesse da coletividade sempre, ao que Édis Milaré dá o nome de “dupla face da
danosidade ambiental”, embasado no teor do art. 14, § 1°, da lei n° 6.938/81 e do
art. 20, da Lei de Biossegurança, lei n° 11.105/05. 98 Por fim, colaciona-se a
jurisprudência recortada pelo autor para ilustrar a matéria:
Dano contra o meio ambiente: rompimento de tanque construído
precariamente, ocasionando um derrame de lama fétida e poluentes.
Irrelevância do fato de a empresa re ter indenizado alguns
proprietários, porque, indubitavelmente, não foram eles os únicos
atingidos. Ação civil pública que, outrossim, não se confunde com
uma ação qualquer de responsabilidade civil por danos causados a
particulares.99
O dano ambiental é derivado de atividade ou fenômeno (fato danoso) que
resultem em nocividade ao equilíbrio ecológico dos aspectos naturais, artificiais e
culturais do meio ambiente, necessários para a sadia qualidade de vida, que causa
prejuízos aos interesses da coletividade e da individualidade.
Justamente pela abrangência e complexidade que envolve o meio ambiente,
o dano ambiental terá algumas características peculiares, tais quais: a) a difusão das
vítimas atingidas pelo fato danoso, muito embora certas vezes aparente que o dano
atingiu apenas uma classe determinada de pessoas, o bem ambiental não é divisível
e pertencerá sempre à coletividade; b) a custosa reparação do dano, não se trata de
algo que pode ser construído pelas mãos dos Homens, ao menos com idênticas
características que tinha antes de ser danificado, erigindo-se aí a importância do
trabalho de prevenção ao dano ambiental; c) possui dificuldade em sua valoração,
por exemplo, um fato lesivo que extingue uma espécie de animais, qual seria a
98
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 811 e 813.
99
Apelação Cível n° 135.914-1, julgamento dia 18/02/1 991. Rel. Godolfredo Mauro, apud
MILARÉ, Édis, op. cit., p.812
43
valoração a dar a título de reparação, ou, ainda, uma lesão a determinado

patrimônio cultural ambiental, qual é o seu valor?100
Uma vez lesado o meio ambiente, surge a necessidade de sua reparação,
bem como a de punir as pessoas que deram causa. A responsabilização pelo dano
ambiental poderá ser efetivada através de sanções penais, administrativas e civis,
também conhecida como tríplice responsabilização101, o que, conforme lembra José
Afonso da Silva, não é particularidade do direito ambiental, ocorrendo em todos os
casos de dano contra o patrimônio público.102
O termo responsabilidade, vem assim definido nas palavras de De Plácido e
Silva, é “o vocábulo de responsável, de responder, do latim respondere, tomado na
significação de responsabilizar-se, vir garantindo, assegurar, assumir o pagamento
do que se obrigou ou do ato que praticou”.103 No ordenamento jurídico, encontra-se
guarida na CF/88, mais precisamente no art. 225, § 3°,
as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.
Do dispositivo, retira-se que a aplicação de sanções penais e administrativas
não exclui a possibilidade de responsabilização na esfera civil, entendimento que
também se chega com a interpretação do art. 14, concomitante com o seu § 1°, da
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.104
1.3.2.2. Responsabilidade Civil
100
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 814, 815, 816
101
LEITE, José Rubens Morato, op. cit., p. 111, 112, 113.
102
103
SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico / atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Gláucia
Carvalho. – 26. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro, 2006, p. 1222.
104
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e
municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos
inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores: [...]; § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste
artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
44
Dentre as esferas de atuação do direito ambiental – preventiva, reparatória e

repressiva –, a responsabilidade civil ambiental pertence à reparatória. A
responsabilização jurídica no âmbito cível, conforme José Afonso da Silva, pode ser
derivada de contrato (responsabilidade contratual), de norma jurídica
(responsabilidade legal), de ato ilícito (responsabilidade por ato ilícito), ou por risco
(responsabilidade por risco)105 e acarretará em uma obrigação de fazer (reparação
do dano), ou uma obrigação de dar (indenização).106
A CF/88, § 3°, art. 225, in fine, prevê a responsabilização civil ambiental. A
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente também traz fundamentação legal para
que o responsável pelo dano ambiental arque com sua conduta degradante, e
“consagra como um de seus objetivos a ‘imposição ao poluidor e ao predador da
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados’ (art. 4°, VII, da Lei 6.938
de 31.8.1981).”107 Esta lei – recepcionada pela CF/88 – dispõe que a
responsabilização do poluidor independe de culpa (art. 14, § 1°). No mesmo
diapasão, o Código Civil traz, em seu art. 927 e § 2°, a previsão de o responsável
reparar o dano cometido – seja por ato ilícito ou atividade de risco ao direito de
outrem – independentemente de culpa.108
A responsabilização do poluidor independerá de culpa, visto que fora
adotada pelo Direito Ambiental a teoria da responsabilidade objetiva, presente no
ordenamento cível a partir do novo Código Civil. Édis Milare enfatiza que o Código
Civil de 2002 migrou de um sistema único da regra da responsabilidade fundada na
culpa (responsabilidade subjetiva), adotada pelo Código de 1916, para um sistema
dualista em que a responsabilização dar-se-á também sem a culpa do agente
(responsabilidade objetiva).109
Na responsabilidade objetiva, não é necessário que a vítima comprove a
culpa do poluidor ou degradador, bastando o nexo causal entre ele e o fato danoso,
diferindo assim da responsabilidade subjetiva, em que caberá à vítima do dano
105
106
107
MACHADO, Paulo Afonso Leme, op. cit. p. 334.
108
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado
a repará-lo. Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de
outrem.
109
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 894, 895.
45
demonstrar a culpa do responsável. Michel Despax observou a dificuldade que é

estabelecer o vínculo causal no dano ambiental, uma vez que o agente que pratica a
conduta prejudicial ao meio ambiente raramente possui uma relação direta e
imediata com a vítima (individual ou coletiva), e em regra o próprio meio ambiente é
o intermediário que recebe e transmite a poluição,110 sendo a inversão do ônus da
prova de extrema importância para ajudar a buscar o liame entre a conduta e o
resultado, conforme destaca José Rubens Morato Leite.
José Afonso da Silva, José Rubens Morato Leite e Édis Milaré lembram que
a tendência na doutrina é não aceitar as causas excludentes de reparação do dano
(caso fortuito, força maior, proveito de terceiro, licitude da atividade, culpa da vítima).
Veja-se que em grande parte dos casos, o fato danoso deriva de atividades lícitas e
licenciadas através de prévio Estudo de Impacto Ambiental, o que não tira do agente
que cometer o dano, a responsabilidade de reparar o indivíduo ou o meio ambiente
(coletividade).
A reparação do dano causado não se dará somente através de indenização,
já que deriva do texto constitucional a obrigação do responsável reparar o dano
causado ao meio ambiente, e ocorrerão casos em que a indenização não alcançará
seus objetivos reparatórios, ou não será possível aferir um valor à poluição ou
degradação do meio ambiente. Para estes casos em que a indenização não satisfaz
a reparação, como por exemplo, a destruição de uma área de Preservação
Ambiental, ou a morte de animais de determinadas espécies, o Estudo de Impacto
Ambiental se demonstra um grande instrumento para precisar a melhor medida
técnica a ser adotada à reparação. Nos casos em que a vítima for o próprio meio
ambiente (bem de todos), e ensejando indenização a título de reparação, a Lei da
Ação Civil Pública prescreve que esta será destinada a um Fundo, que por sua vez
terá como meta a recomposição do bem afetado.111
1.3.2.3. Responsabilidade Administrativa
110
Michel Depax. Droit de l’Environnement. Paris, Librairie Téchniques, 1980, p. 794, apud
111
46
A responsabilidade administrativa possui fundamentação jurídica no texto

constitucional que prevê, no já citado art. 225, § 3°, a sanção administrativa para as
pessoas físicas e jurídicas que praticarem condutas ou atividades tidas como
prejudiciais ao meio ambiente.
Na legislação infraconstitucional, encontram-se normas gerais à
responsabilização administrativa das pessoas infratoras nos arts. 70 ao 76, da lei n°
9.605/98 – que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências –, estes
regulamentados, no âmbito federal, pelo decreto federal n° 3.179/99.
A responsabilização administrativa nasce com a ocorrência de uma infração
administrativa. De acordo com o art. 70, caput, da lei n° 9.605/98, “considera-se
infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas
de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.” Nota-se que a
responsabilização administrativa poderá ocorrer com a violação das regras jurídicas
de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, e não
necessariamente com a ocorrência de um dano ambiental efetivo.
Conforme assinalado pela doutrina,112 a responsabilização administrativa,
que implica em uma sanção também de cunho administrativo, deriva do poder de
polícia administrativa que detêm o ‘Poder’ Executivo da Administração Pública dos
entes federados (administração direta). Poderá também ser exercido indiretamente,
através de delegação fundada em lei, como é o caso da CETESB – Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental, do Estado de São Paulo, sociedade de
economia mista, pessoa jurídica de direito privado (administração indireta), que teve
delegado o poder de polícia administrativa pelo Governo do Estado, para realizar o
controle da poluição naquele Estado.113
Do art. 78, do Código Tributário Nacional – CTN, retira-se o conceito de
poder de polícia, como sendo a:
... atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção
de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública
ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
112
SILVA, Jose Afonso da; SIRVINSKAS, Luís Paulo; MACHADO, Paulo Afonso Leme.
113
47
Decorre então, que o poder de polícia administrativa diz respeito à função

exercida pela administração pública, que limita ou disciplina a atividade das pessoas
físicas e jurídicas que possam se chocar com interesses da coletividade. O poder de
polícia administrativa ambiental, por sua vez, também é fruto de uma atividade
exercida pela administração pública (direta ou indireta), qual seja a regulamentação
de determinadas práticas de atos ou abstenção de fatos que possam causar um
prejuízo ao meio ambiente, estipulando sanções administrativas para os casos de
descumprimento da regulamentação imposta.114
O parágrafo único do art. 78, do CTN, considera “regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal”. Já foi dito que a responsabilização
administrativa decorre do poder de polícia administrativa, assim, de acordo com o
dispositivo citado acima, subentende-se que será regular o procedimento adotado
para se chegar à responsabilização administrativa, quando realizada por órgão
competente e em respeito com o princípio do devido processo legal – ampla defesa
e contraditório – até mesmo pelo diz o inciso LV, do art. 5°, da CF/88, 115 e o § 4°, do
art. 70, da lei n° 9.605/98.
Tomado conhecimento de uma infração administrativa, terá a autoridade
ambiental116 obrigatoriedade de promover imediatamente sua apuração, sob pena
de co-responsabilização, conforme dispõe o § 3°, do art. 70, da lei n° 9.605/98. Já o
administrado, poderá apresentar representação junto às autoridades integrantes do
SISNAMA, pelo que disciplina o § 2°, do art. 70, da lei n° 9.605/98. 117
Para que se chegue até a imposição de sanção administrativa, será
necessária a instauração de um processo administrativo por portaria de autoridade
competente. O processo administrativo é fundamentado no auto de infração (Auto de
Imposição de Infração de Penalidade Ambiental – AIIPA), na representação ou em
peça equivalente, que estejam especificados o infrator, o fato que constituiu a
114
115
Art. 5° - [...]; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;
116
Lei n° 9.605/98, art. 70 – [...]. § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de
infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos
ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados
para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do
Ministério da Marinha.
117
48
infração e o local em que ocorreu, a respectiva data e hora em que se deu o fato, a
fundamentação legal ou regulamentar à infração, a sanção que deverá ser imposta
e, se for o caso, o prazo para sanar a irregularidade, acompanhado da assinatura da
autoridade que lavrou o auto de infração, ou peça equivalente, ou de quem formulou
a representação118.
Uma vez julgado o processo administrativo, e constatada a infração
administrativa, será imputado ao responsável as seguintes sanções administrativas:
advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e
subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de
qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto;
suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade;
demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades; restritiva de direitos e
reparação do dano causado, conforme estabelece os incisos do art. 72, da lei n°
9.605/98, como também os incisos do art. 2°, do dec reto federal n° 3.179/99.
1.3.2.4. Responsabilidade Penal
Destaca a melhor doutrina119 que, com o advento da lei n° 9.605/98, a

legislação penal ambiental até então esparsa foi revogada, e naquela consolidada.
A lei em comento define quais são os crimes ambientais e comina suas
respectivas penas, sendo elas, para as pessoas físicas: a pena privativa de
liberdade e restritiva de direitos (arts. 7° e 8°). Tem como regra a não utilização das
penas privativas de liberdade, entendimento que se chega com a leitura do inciso I e
II, do art. 7°, que diz ser possível as penas restr itivas de direito substituírem as
penas privativas de liberdade quando se tratar “de crime culposo ou com pena
privativa de liberdade inferior a quaro anos”, bem como quando “a culpabilidade, os
antecedentes, a conduta social, a personalidade do condenado, os motivos do crime
e as circunstâncias” demonstrarem que a medida seja suficiente “para a reprovação
e prevenção do crime”. Paulo Afonso Machado, ao examinar as penas prescritas aos
crimes previstos na lei, verificou que as penas aplicadas, na sua grande maioria, não
118
119
SILVA, Jose Afonso da; SIRVINSKAS, Luís Paulo; MACHADO, Paulo Afonso Leme.
49
superarão quatro anos, sendo a exceção as penas superiores ao limite estabelecido

para a substituição da pena (quatro anos).120
Fator marcante desta norma é a responsabilização penal das pessoas
jurídicas (art. 3°), já prevista pela CF/88, no § 3 °, do art. 225, 121 recaindo-lhes as
penas de multa, restritivas de direito e prestação de serviços à comunidade (art. 21),
com a ressalva expressa da possibilidade de “ser desconsiderada a personalidade
jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos
causados à qualidade do meio ambiente” (art. 4°), o u seja, atingindo a pessoa física
que realmente executa a infração penal.122
Para que seja caracterizada uma infração penal123 é necessária sua previsão
em lei, conforme determina o princípio da legalidade, previsto no art. 5°, inciso
XXXIX, da CF/88, como também pelo art. 1°, do Códig o Penal, que assim dispôs:
“não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação
legal”, também conhecido no direito penal como princípio da reserva legal. Não
basta supor que determinada conduta (do sujeito ativo) seja um crime, é necessária
a conduta estar tipificada em lei para que se possa considerá-la como tanto. Assim
como ocorre no instituto da responsabilidade civil, em que se aplicam as regras do
ordenamento jurídico civil, na responsabilidade penal serão observados os institutos
basilares inerentes a este ramo do direito.
Cumpriu ao direito penal ambiental estabelecer quais as condutas humanas
são lesivas ao meio ambiente e denominá-las como crime, imputando sanções
àqueles que nelas incorrerem. Qualquer pessoa (física ou jurídica) poderá praticar a
conduta considerada como crime, enquanto que as vítimas serão os Estados, os
Municípios, o Distrito Federal ou a coletividade.124
Percebe-se então, que a responsabilização penal é a imputação, ao sujeito
passivo, de uma sanção prescrita em lei para determinada conduta que ele praticou
120
MACHADO, Paulo Afonso Leme, op. cit., p. 680
121
Paulo Afonso Leme Machado lembra que a imputação de pena à pessoa jurídica não é
privacidade do sistema jurídico ambiental, tendo ainda, a CF/88, previsto em seu Título
VII (Da Ordem Econômica e Financeira), em seu Capítulo I (Dos Princípios Gerais da
Atividade Econômica) no seu art. 173, § 5°, a respo nsabilização penal das pessoas
jurídicas, in op. cit., p. 684.
122
123
“O termo infração penal congrega o crime e a contravenção penal”. In Ricardo Antonio
Andreucci. Curso de Direito Penal, volume I: parte geral. 2. ed. atual. e aum. – São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2001, p. 31.
124
50
e que violou um direito ou uma garantia do sujeito passivo, no caso o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Relata José Afonso da Silva que a legislação tratou de separar os crimes
ambientais em espécies conforme o objeto tutelado, sendo: “crimes contra a fauna
(arts. 29-37), crimes contra a flora (arts. 54-31) e crimes contra a Administração
Ambiental (arts. 66-69)”, anota também, o autor, que os arts. 62 ao 65 definem os
crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural.125
Os manuais de direito ambiental costumam discorrer, uma a uma, as
espécies de crimes ambientais, conforme esta separação adotada pela legislação,
não sendo este, entretanto, o foco do presente estudo, bastando aqui o
conhecimento teórico e a delimitação da abrangência da tutela penal ambiental.
1.3.4. Meios processuais de tutela
O direito material que regula o meio ambiente de nada valeria se não viesse
amparado pelos respectivos meios processuais que dão guarida ao seu exercício.126
Ademais, a proteção processual do meio ambiente por ora difere-se do costumeiro
procedimento de interesses individuais, ante a natureza metaindividual dos
interesses relativos à matéria ambiental. Com isto, passa-se à análise das
peculiaridades dos meios processuais inerentes às demandas judiciais ambientais.
Frisa-se, que os autores, nas respectivas obras abordadas, não são unânimes em
suas classificações. Às vezes um determinado autor não trabalha certo
procedimento (por exemplo, a ação cautelar e a ação civil), e em outras, trabalham
alguns não levantados no presente estudo (como a execução específica e a ação
direta de inconstitucionalidade).
1.3.4.1. Ação Penal
125
126
51
Com a ocorrência de uma infração penal, surge o jus puniendi do Estado, ou

seja, o direito de punir do Estado até então abstrato torna-se efetivo. Assim, inicia-se
um conflito de interesses entre o direito de liberdade do agente infrator e o direito de
punir do Estado. O Estado como titular da prestação punitiva possui interesse
jurídico em buscar, junto ao Poder Judiciário, a aplicação do direito penal objetivo ao
caso específico. A aplicação pelo Poder Judiciário do direito objetivo ao caso
concreto se realiza com a ação penal, que possui como objeto imediato a decisão do
jus puniendi e como objeto mediato a aplicação de uma sanção penal ao infrator.127
A ação penal para os delitos ambientais será pública incondicionada,
conforme estipula o art. 26, da lei n° 9.605/98, 128 já que o bem jurídico tutelado é de
interesse público,129 que o significa que Ministério Público possui a titularidade
privativa da ação, conforme especifica o art. 129, inciso I, da CF/88.130 Muito embora
a titularidade seja do órgão Ministerial, caso ele permaneça inerte durante o prazo
legal que possui para propô-la, os particulares interessados poderão intentar ação
privada subsidiária da pública, de acordo co o inciso LIX, do art. 5°, da CF/88. 131
Destaca José Afonso da Silva, que a ação privada subsidiária da pública não é uma
ação penal popular, visto que ela só cabe ao ofendido. Por este motivo, diz o autor
que não restará muito espaço para sua propositura, já que o bem tutelado – meio
ambiente – é de domínio coletivo, e dificilmente apenas um particular será
diretamente lesado. Ainda o autor, conclui concordando que a ação seja intentada
por particulares, nos casos de ofensa direta a eles.132
1.3.4.2. Ação Civil
127
JESUS, Damásio Evangelista de, Direito Penal: parte geral. 10. ed. rev. – São Paulo:
Saraiva, 1985, p. 620.
128
Lei n° 9.605/98, art. 26 – Nas infrações penais pre vistas nesta Lei, a ação penal é pública
incondicionada.
129
130
CF/88, art. 129 – São funções institucionais do Ministério Público: I - promover,
privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
131
CF/88, art. 5° – [...]; LIX - será admitida ação p rivada nos crimes de ação pública, se esta
não for intentada no prazo legal;
132
52
A ação civil de reparação do dano reger-se-á pelo rito ordinário – previsto no

art. 272, do Código de Processo Civil – CPC,133 não cabendo a adoção do rito
sumário, conforme esclarece José Afonso da Silva.134 Celso Antonio Pacheco Fiorillo
atenta que devem estar presentes as condições da ação – possibilidade jurídica do
pedido, interesse jurídico processual e legitimidade das partes –, assim como a
importância de se observar os elementos da ação – partes, pedido e causa de
pedir.135
1.3.4.3. Ação Civil Pública
A ação civil pública é disciplinada pela lei n° 7.3 47/85. É o meio eficaz para
prevenir, reparar ou punir os danos causados “ao meio-ambiente, ao consumidor, à
ordem urbanística, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico e por infração da ordem econômica e da economia popular”. Com o
advento da CF/88, criou-se menção constitucional à ação civil pública, ao passo que
o inciso III, do art. 129, previu, dentre as funções institucionais do Ministério Público,
impetrar ação civil pública “para a proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.” A legitimação ativa da ação civil
pública vem prevista nos incisos do art. 5°, da lei que a regula.136
A terminologia ‘ação civil pública’ sofre crítica doutrinária, pois nem a
titularidade da ação é exclusiva de órgãos públicos, nem o objeto tutelado é de
interesse exclusivamente público, fato que faz a terminologia utilizada pelo CDC –
133
Art. 272. O procedimento comum é ordinário ou sumário. [...];SILVA, José Afonso da, op.
cit., p. 322.
134
135
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco, op. cit. p. 371 a 377.
136
Art. 5° - Têm legitimidade para propor a ação prin cipal e a ação cautelar: I - o Ministério
Público; II - a Defensoria Pública; III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios; IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista; V - a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1
(um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou
ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
53
ação coletiva – mais coerente.137 Trata-se de questão que na prática não altera em
nada sua utilização, bem como seu conteúdo. A lei n° 7.347/85 é meramente
processual, e a ação e a sentença devem estar embasadas em norma material
promulgada pelos entes federados, que tipifique a conduta danosa, no caso, ao meio
ambiente. A impetração da ação civil pública não é prejudicada se já houver sido
impetrada ação popular, ou se já ocorrida a responsabilização na esfera
administrativa e penal, conforme especifica o art. 1°, da citada lei. Seguirá o rito
ordinário, comum, regulamentado pelo CPC. Cabe ação cautelar para garantir o
objeto em litígio na ação civil pública, assim como é possível formular pedido liminar,
de acordo com a redação dos arts. 4° e 12, da lei. 138
Em matéria ambiental, a responsabilidade do agente é objetiva, como já
visto em tópico alhures. A responsabilização objetiva, aqui, decorre da interpretação
da lei n° 6.938/81, bastando o nexo causal entre a conduta do réu e o dano causado
ao meio ambiente, independentemente de sua culpa. O art. 3°, da lei n° 7.347/85,
especificou que “a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”, o que, para Hely Lopes Meirelles,
o fez com devido acerto, visto que a condenação em moeda, no que tange ao dano
ambiental, não trará o meio ambiente ao estado a quo anterior ao dano ocorrido.139
1.3.4.4. Ação Popular
137
PELLEGRINI, Ada Grinover. Ações coletivas para a tutela do ambiente e dos
consumidores – A Lei 7.347, de 24.07.1985. Revista de Processo, São Paulo, RT, n. 44,
p. 124, nota 1, 1986, apud MILARÉ, Édis, op. cit., p. 1002.
138
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança; Ação Popular; Ação Civil Pública;
Mandado de Injunção; ‘Habeas Data’; Ação Direta de Inconstitucionalidade; Ação
Declaratória de Constitucionalidade; Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão;
Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental; Controle Incidental ou Concreto
de Normas no Direito Brasileiro; A Representação Interventiva; A Reclamação
Constitucional no STF. – 30. ed. atual. e compl. de acordo com as emendas
constitucionais, a legislação vigente e a mais recente jurisprudência do STF e do STJ por
Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes com a colaboração de Rodrigo Garcia da
Fonseca. – São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 160, 161, 176.
139
Ibidem, p. 180, 181.
54
Trata-se a ação popular de um remédio constitucional, previsto no inciso

LXXIII, do art. 5°, da CF/88, 140 regulado pela lei ordinária federal n° 4.717/65, e
disposta a qualquer cidadão que pretenda “anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”. Está prevista no ordenamento jurídico
brasileiro desde 1934.141 A ação popular, conforme o art. 11, da lei n° 4.71 7/65,142
tem cunho desconstitutivo e subsidiariamente condenatório ao pagamento em
perdas e danos pela lesão causada.143 Retira-se que a ação popular visa tutelar
exclusivamente os interesses da coletividade, e não é meio hábil para resguardar
direitos particulares dos cidadãos que a impetram. É o interesse do povo que se
busca proteger, o cidadão que promove a ação popular agirá em nome dos
demais.144
Esclarece Paulo de Tarso Brandão, que a lei que criou a ação popular foi
pioneira ao desenvolver meios de tutelas de direitos coletivos lato sensu no sistema
jurídico brasileiro, muito embora não o tenha feito com a mesma intensidade
presente nos institutos contemporâneos, inerentes à proteção desta gama de
direitos.145
Ser cidadão brasileiro é requisito para se impetrar a ação popular.
Considera-se cidadão para estes fins, todos os brasileiros que gozam de seus
direitos cívicos e políticos, o que para Hely Lopes Meirelles traduz-se na qualidade
de eleitor, sendo a posse do título eleitoral o meio de provar o status de cidadão
para o ingresso em juízo, conforme estipula o § 3°, do art. 1°, da mencionada lei
reguladora. Conforme sumulou o STF, através da súmula n° 365, somente a pessoa
140
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
141
BRANDÃO, Paulo de Tarso. Ações Constitucionais: novos direitos e acesso à justiça. –
Florianópolis: Habitus, 2001, p. 249.
142
Art. 11 - A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do
ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua
prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários
causadores de dano, quando incorrerem em culpa
143
MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 161.
144
Ibidem, p. 123, 124.
145
BRANDÃO, Paulo de Tarso, op. cit., p. 250.
55
física tem capacidade para impetrar a ação popular. Logo, somente a pessoa física
munida de seu título eleitoral poderá propor ação popular.146
Existem três requisitos básicos para a impetração da ação popular. O
primeiro já foi visto acima – ser o impetrante cidadão brasileiro (pessoa física
portadora do título eleitoral). O segundo requisito diz respeito à necessidade de o ato
acoimado ser ilegal ou ilegítimo. O terceiro e último volta-se para que o ato
impugnado seja lesivo ao patrimônio público ou coletivo. Assim, possuir título de
eleitor, a ilegalidade do ato e a lesividade por ele causada seriam pressupostos que,
sem os quais, não se impetra a ação popular.147
Sobre a ação popular ambiental, parece-se que a exigibilidade de o sujeito
ativo ser cidadão brasileiro portador de título de eleitor vai de encontro com a própria
noção de bem ambiental que, de acordo com o teor do art. 225, caput, da CF/88,
pertence a todos. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de todos,
e não é plausível que somente os eleitores e os brasileiros possam impetrar a ação
popular em matéria ambiental. O objeto da ação foi ampliado pelo texto
constitucional de 1988, e agora a ação popular tutela não só os bens públicos, mas
também os coletivos lato sensu, devendo com isso ser revisto alguns procedimentos
específicos presentes na lei n° 4.717/65, já que po ssivelmente não foram
recepcionados na integra pela CF/88.148
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, ao discorrer sobre a aplicação da ação
popular em matéria ambiental, destaca a redundância do inciso LXXIII, do art. 5°, da
CF/88, como também do art. 1°, da lei n°4.717/65, u ma vez que o patrimônio
histórico e cultural são aspectos que já integram o meio ambiente. Ainda, aduz que
se deve fazer uma distinção no procedimento da ação popular, tendo como base o
objeto tutelado (patrimônio público ou coletivo). Para o primeiro caso (patrimônio
público), o procedimento adotado será o previsto pela lei que regula a ação popular,
enquanto que para os casos em que o objeto tutelado seja o patrimônio coletivo, o
procedimento a ser adotado é o estabelecido pela Lei de Ação Civil Pública e pelo
Código de Defesa do Consumidor.149
1.3.4.5. Mandado de Segurança Coletivo

146
MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 125.
147
Ibidem, p. 126.
148
149
Ibidem, p. 425.
56
O mandado de segurança é uma ação constitucional, previsto no inciso

LXIX, do art. 5°, da CF/88, que visa sanar ou prote ger direito líquido e certo violado
por ato de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica que exerça função do Poder Público.150 O mandado de segurança
coletivo, por seu turno, encontra respaldo no inciso LXX, do art. 5°, da CF/88, 151 que
em suas alíneas ‘a’ e ‘b’, prevêem a legitimação ativa para propor o writ (termo
também utilizado para denominar o mandado de segurança, assim como o termo
madamus). O mandado de segurança coletivo poderá ser impetrado por partido
político com representação no Congresso Nacional, por entidade de classe, por
organização sindical e por associação legalmente constituída e em funcionamento
há mais de um ano. Veja-se que o interesse tutelado é das pessoas representadas,
ou seja, dos associados e filiados dos partidos, sindicatos, entidades de classes e
associações.
A súmula n° 629, do STF, especificou que “a impetra ção de mandado de
segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe de
autorização destes”, já a súmula n° 630 dispôs que “a entidade de classe tem
legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada
interesse apenas a uma parte da respectiva categoria”. Neste caso, estar-se-ia
diante de interesses coletivos, ou seja, direitos e interesses nos quais os titulares
são pessoas determinadas, e que o objeto tutelado pertença a toda a coletividade,
impossibilitando sua divisão, motivo pelo qual se torna compreensível a
preocupação do STF em pacificar a matéria.
Quando o objeto tutelado for interesses difusos, restará prejudicada a
impetração do mandamus na visão de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, visto que
neste caso o meio processual adequado seria a ação civil pública.152 Em sentido
150
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;
151
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com
representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou
associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em
defesa dos interesses de seus membros ou associados;
152
MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p. 29 a 34.
57
contrário, defendendo que o mandado de segurança pode tutelar interesses difusos

e individuais homogêneos, estão os posicionamentos de Édis Milaré153 e Celso
Agrícola Barbi.154 Relata-se que este também é o posicionamento adotado pelo
Anteprojeto do Código Brasileiro de Processos Coletivos, que em seu art. 39, dispõe
que caberá a impetração de mandado de segurança coletivo “para proteger direito
líquido e certo relativo a interesses ou direitos difusos, coletivos ou individuais
homogêneos (art. 3º deste Código)”.155
A única distinção dada pela CF/88 entre o mandado de segurança e o
mandado de segurança coletivo é a legitimação ativa para impetrá-los (incisos LXIX
e LXX, art. 5°). Qualquer outra diferenciação, seja ela material ou processual, incide
em inconstitucionalidade, até mesmo porque o direito material resguardado por esse
‘heróico remédio’ é o previsto pelo inciso LXIX, do art. 5°, da CF/88 – o direito líquido
e certo violado por ilegalidade ou abuso de poder por ato de autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica que exerça atividades do Poder Público.
1.3.4.6. Cautelar
A ação cautelar é um instrumento presente no processo civil que visa, em

síntese, resguardar o bem objeto da demanda, e evitar com isso o seu perecimento,
que por fim tornaria futura decisão judicial inócua. Coaduna-se com o princípio da
precaução e da prevenção, e por isso agasalhada pela Política Ambiental. A cautela
poderá acontecer por medida liminar ou por ação cautelar. Ambos os casos vêm
previstos na lei n° 7.347, de 1985. O art. 4° dispõ e sobre a possibilidade de se
propor ação cautelar, enquanto que o art. 12 prevê a concessão de mandado
liminar.156
153
MILARÉ, Édis, op. cit., p. 1084 e 1085.
154
BARBI, Celso Agrícola. Mandado de segurança na Constituição de 1988. – São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1988, p. 22 apud MILARÉ, Édis, op. cit., p. 1084 e 1085.
155
Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos. Redação de Ada Pellegrini
Grinover após reuniões com o Ministério Público e Órgãos do Governo Federal.
Ministério da Justiça – última versão, dezembro de 2005, disponível em:
<http://www.pucsp.br/tutelacoletiva/download/cpbc_versao24_02_2006.pdf>, acesso em:
27/08/2008, às 19h07min.
156
58
59
2. ORDENAMENTO JURÍDICO-TRIBUTÁRIO
O presente capítulo trata exclusivamente do sistema tributário nacional, de

acordo com a legislação e doutrina e jurisprudência. Tem-se como objetivo principal
focar os elementos jurídico-tributários que serão essenciais à conclusão do estudo.
Por esta razão, não se objetiva, por ora, uma abordagem minuciosa e exaustiva do
direito tributário brasileiro.
2.1. O TRIBUTO
2.1.2. Seu conceito
O tributo decorre da necessidade financeira que o Estado possui para

cumprir seus fins sociais. A atividade econômica, excetuados os casos previstos no
art. 173, da CF/88,157 é exercida por particulares. Salvo o tributo, o Estado adquire
recursos financeiros através de seus contratos (aluguel, venda, doação, juros,
laudêmios, foros, etc.); através do pecúlio que é pago pelas multas; pelos valores
recebidos a título de indenização, quando a reparação é convertida em dinheiro; e
por último via arrecadações (confiscos permitidos, apropriação de bens vacantes,
etc.). Logo, o recurso financeiro estadual, se não vier de contratos, multas,
indenizações ou arrecadações, virá pela cobrança de tributo, sob pena de
enriquecimento sem causa.158 Trata-se de critério que deve ser utilizado para o
reconhecimento do tributo.159
157
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
158
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. – 9. ed. rev. e
atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 422-424.
159
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6. ed. 9. triagem. – São Paulo:
Malheiros, 1992, p. 36.
60
A CF/88 prevê, em seu art. 146, inciso III, alínea ‘a’, que caberá à lei
complementar dar a definição de tributo.160 O Código Tributário Nacional – CTN (lei
n° 5.172/66) assumiu eficácia de lei complementar c om a Constituição de 1967,
conforme esclarece Luciano Amaro.161 Por sua vez, o art. 3°, do referido diploma,
assim especifica: “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” Geraldo
Ataliba classifica o tributo, no campo jurídico, como instituto nuclear do direito
tributário; sendo uma obrigação jurídica pecuniária; advinda da ocorrência de um
fato previsto em lei; não considerada uma sanção de ato ilícito; que tem como sujeito
ativo, em regra, uma pessoa pública, ou outra que por esta for delegada (como
ocorre na parafiscalidade); e que o sujeito passivo venha definido por lei.162
Paulo de Barros Carvalho analisa o conceito legal por partes, e conclui que:
“a) tributo é uma prestação pecuniária compulsória; b) em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir; c) que não constitua sanção de ato ilícito; d) instituída em lei; e) e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.163 Na mesma
esteira, com mínima distinção, Luciano Amaro adverte que o conceito trazido pelo
art. 3°, do CTN, quis explicitar: a) o caráter pecu niário da prestação tributária; b) a
compulsoriedade da prestação; c) o fato de não configurar uma sanção por ato
ilícito; d) a exegese legal da prestação (deve nascer em lei); e) a natureza não
discricionária da atividade arrecadatória.164
Tributo é uma prestação, ou, conforme Geraldo Ataliba, uma obrigação (cujo
objeto é o comportamento humano de entregar dinheiro), tendo de um lado o sujeito
ativo da obrigação tributária (Estado ou pessoa por ele indicada), possuidor de
direito subjetivo de vê-la cumprida, e de outro o sujeito passivo, que por sua vez tem
o dever jurídico de cumpri-la.165
160
Art. 146. Cabe à lei complementar: [...]; III - estabelecer normas gerais em matéria de
legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies,
bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos
fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
161
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. – 14. ed. rev. – São Paulo: Saraiva, 2008,
p. 18.
162
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária, op. cit., p. 34-36.
163
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. – 19. ed. rev. – São Paulo:
Saraiva, 2007, p. 19.
164
AMARO, Luciano, op. cit., p. 18-19.
165
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, op. cit., p. 24.
61
É uma obrigação pecuniária, o que quer dizer que seu objeto é a entrega
pelo sujeito passivo de pecúnia (dinheiro) ao sujeito ativo.
A prestação (de entregar dinheiro) é compulsória. Significa que o
comportamento esperado e prescrito em lei surge independe da vontade das
pessoas que compõe a obrigação tributária, o dever jurídico tem origem em lei. O
caráter compulsório da prestação, para Luciano Amaro, não diz respeito ao seu
cumprimento, e sim uma imposição de seu surgimento, ou seja, ocorrido o fato
prescrito, compulsoriamente nasce-se a obrigação tributária. De acordo com o autor,
todos os devedores de obrigações devem honrá-las, sob pena de serem compelidos
a fazerem, sendo que a determinação de que a prestação pecuniária é compulsória,
trazida pelo art. 3°, em nada especifica o conceito de tributo, nem o distingue das
demais obrigações jurídicas. Aduz o doutrinador, que o texto é redundante, já que
mais a frente dispõe ser a prestação instituída (criada) em lei. 166
A obrigação de entregar pecúnia (objeto do tributo) não é uma penalidade
imposta por uma conduta ilícita praticada pelo sujeito passivo. É através dessa
especificidade do conceito que se pode distinguir o tributo da multa, já que esta
também é uma obrigação de entregar dinheiro prescrita em lei. Por se constituírem
obrigações idênticas, quando analisadas isoladamente, será “pela associação ao
fato que lhe deu origem que vamos conhecer a índole da relação.”167 Se a prestação
pecuniária não é uma sanção de fato ilícito, chega-se a conclusão, a contrario
sensu, que o tributo nasce de um fato lícito.168
A prestação de entregar dinheiro deve ser criada por lei. Como corolário do
princípio da legalidade insculpido no art. 5°, inci so II, da CF/88,169 a própria CF/88,
ao adentrar na matéria tributária, tratou de especificar, em seu art. 150, inciso I,170
que somente através de lei poderão os entes federados instituir e aumentar tributo.
A cobrança do tributo deve ocorrer através de atividade administrativa
plenamente vinculada. Trata-se do exercício da atividade da administração e do
administrador, onde prevalece a máxima descrita por Hely Lopes Meireles: “na
166
AMARO, Luciano, op. cit., p. 22 e 23.
167
Ibidem, p. 26.
168
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro, op. cit., p. 423.
169
Art. 5°. [...]. II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei;
170
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo
sem lei que o estabeleça;
62
Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na

administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.”171 Entretanto, Luciano Amaro
formula crítica a respeito da vinculação da administração no momento da cobrança
do tributo, e dá como exemplo o caso de tributos que não são cobrados pela
administração e nem são para o Estado, figurando como credoras entidades não
estatais, como acontece na parafiscalidade, ou, ainda, no caso de pagamento do
tributo sem prévio lançamento e exame da autoridade administrativa.172
Lembra-se da crítica que sofre o conceito legal abordado, mais precisamente
quando dispõe que “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir”. Primeiramente, se a prestação é pecuniária, só
pode ser em moeda (pecúnia = dinheiro = moeda).173 Segundo, no que tange à
expressão ‘ou em cujo valor nela se possa exprimir”, assevera Paulo de Barros
Carvalho, seguido por Sacha Calmon Navarro Coêlho e Luciano Amaro que, por erro
grosseiro do legislador, abre-se “exageradamente o âmbito” da prestação tributária,
visto que “quase todos os bens são suscetíveis de avaliação pecuniária,
principalmente o trabalho humano que ganharia a possibilidade jurídica de formar o
substrato de relação de natureza fiscal.”174 Porém, sobre o tema, já dissertou
Aliomar Baleeiro no sentido de que atualmente extinguiram-se quase as prestações
em natura.175
Conclui-se que tributo é o objeto da obrigação tributária, que por sua vez
constitui-se na obrigação que o sujeito passivo tem em levar dinheiro ao sujeito
ativo, nascida em lei, não constituindo uma sanção de ato ilícito.
171
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. – São Paulo: Malheiros, 2004,
p. 88.
172
AMARO, Luciano, op. cit., p. 22 e 24.
173
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio Básico da Língua
Portuguesa. – Rio de Janeiro: Folha de São Paulo e Editora Nova Fronteira, 1995, p.490.
174
175
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. – 11. ed. atual. por Misabel Abreu
Machado Derzi. – Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 197.
63
2.1.3. Sua finalidade
Diz respeito ao fim desejado pela lei tributária. Conforme assevera Paulo de
Barros Carvalho, é uma discussão que se encontra no campo doutrinário, sendo rara
sua utilização no direito positivo.176 Os termos fiscalidade, extrafiscaliade e
parafiscalidade, poderão ser deduzidos conforme o fim que o legislador quis dar ao
tributo. Paulo de Barros Carvalho, ainda trata de dizer que mesmo inclinando certos
tributos para a fiscalidade, e outros para a extrafiscalidade, não existe “entidade
tributária” pura, ou seja, só na fiscalidade ou só na extrafiscalidade, convivendo os
dois objetivos juntos e harmoniosamente, ora pendendo certo tributo para um lado,
ora outra predominando para outro lado.177
2.1.3.1. Fiscalidade
Como dito acima, dentre os meios de o Estado arrecadar seus recursos,

encontra-se o tributo. Hugo de Brito Machado adverte que a tributação é a base do
sistema capitalista, já que, com ela, não é preciso socializar todas as atividades
econômicas, para que com isto o Estado possa praticar seus fins sociais.178
A finalidade fiscal – fiscalidade – ocorre nos casos em que se almeje, com a
instituição do tributo, a arrecadação de dinheiro para o erário. Basicamente, o
legislador não pretende outra finalidade, se não “abastecer os cofres públicos, sem
que outros interesses – sociais, políticos ou econômicos – interfiram no
direcionamento da atividade impositiva.”179 O dinheiro arrecadado constitui o fim
desejável, sendo o tributo o meio para alcançá-lo.
176
Ibidem, p.252.
177
Ibidem, p 253-254; BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. – 4. ed.
– São Paulo: Noses, 2007, p. 624.
178
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. – 5. ed. – Rio de Janeiro:
Forense, 1992, p. 3-5, apud COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, op. cit., p. 421.
179
Idem.
64
2.1.3.2. Extrafiscalidade
Diferentemente do que acontece na fiscalidade, que o fim almejado com a

instituição do tributo é a arrecadação de dinheiro ao erário, na extrafiscalidade o
tributo é utilizado como instrumento de política sócio-econômica. Assim é que, com
intuito de prestigiar certas situações, o legislador maneja os “elementos jurídicos
usados na configuração dos tributos”.180
Conforme esclarece Alfredo Augusto Becker, muitos são os meios de o
Estado disciplinar determinado fato social, onde a tributação extrafiscal seria uma
intervenção indireta, já que o Estado não deseja o tributo e sim o “específico reflexo
econômico-social que resulta da circunstância dos indivíduos evitarem ou se
absterem de realizar a hipótese de incidência do tributo ‘proibitivo’.181
A extrafiscalidade sofre crítica doutrinária, destacando-se o posicionamento
de Dino Jarach, que a considera ilegítima, pois possibilita o Estado fazer algo
indiretamente que não poderia fazer diretamente, tendo o autor sofrido críticas de
Rubens Gomes de Souza e Bernardo Ribeiro de Morais.182
Paulo de Barros Carvalho traz o caso do Imposto Territorial Rural – ITR,183
como exemplo da utilização extrafiscal do tributo. Conforme esclarece, ao onerar a
cobrança, no caso dos imóveis inexplorados ou improdutivos, o legislador “busca
atender, em primeiro plano, a finalidades de ordem social e econômica e não ao
incremento de receita.”184 O mesmo autor ainda aborda outros casos em que a
extrafiscalidade se sobrepõe à fiscalidade, tais quais: a legislação do Imposto sobre
a Renda e Provento de Qualquer Natureza – IR, que “permite o abatimento de
verbas gastas em determinados investimentos, tidos como de interesse social ou
econômico, tal o reflorestamento, justamente para incentivar a formação de reservas
180
181
BECKER, Alfredo Augusto, op. cit., p. 628.
182
OLIVEIRA, Gustavo Goiabeira de; PÉRILLIER, Eduardo Barros Miranda. A
Extrafiscalidade como Instrumento de Controle Ambiental, in Direito Tributário Ambiental.
– Coordenadores: Breno Ladeira Kingma Orlando e outros. – Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006 p. 108.
183
CF/88 - Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: [...]; VI - propriedade territorial
rural; [...]; § 4º O imposto previsto no inciso VI do caput: I - será progressivo e terá suas
alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.
184
65
florestais no país”;185 no Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, a CF/88

prescreve (art. 153, § 3°, inciso I) 186 que as alíquotas serão progressivas em razão
da essencialidade do produto.187 Ainda, Paulo de Barros Carvalho, ressalta o que
ocorre no caso dos impostos aduaneiros (Imposto sobre Importação – II e Imposto
sobre Exportação – IE), como exemplo da extrafiscalidade utilizada na política
econômica, e faz alusão à tributação dos automóveis importados, tendente a
impulsionar a industria automobilística nacional.188
2.1.3.3. Parafiscalidade
Somente os entes federados possuem competência tributária, que se traduz

na possibilidade de instituírem tributos. A competência tributária é exclusiva,
enquanto que a capacidade ativa de arrecadar e fiscalizar tributo pode ser
delegada.189
A competência tributária sugere a capacidade para figurar no pólo ativo da
relação jurídico-tributária. Diante disto, quando se cala a legislação acerca da
pessoa que possui capacidade para recolher o tributo, pressupõe que caberá ao
185
Idem.
186
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre [...]; IV - produtos industrializados; [...]
§ 3º - O imposto previsto no inciso IV: I - será seletivo, em função da essencialidade do
produto.
187
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, op. cit., p. 253. Há quem
defenda (conforme Sacha Calmon Navarro Côelho, op. cit., p. 88) que na verdade trata-
se de estrita observância ao princípio da capacidade contributiva (no caso de impostos
indiretos) visto que produtos essenciais são consumidos por todos, enquanto que
produtos supérfluos não o são, fazendo com que aquele que possui maior capacidade
contributiva (verificada no consumo de produtos supérfluo, ou no simples fato de
consumirem mais) pagando assim maiores impostos. O autor aponta a falha no fato de
que todos consomem produtos essenciais, mas anota que o fato se compensa no caso
dos produtos supérfluos.
188
189
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar
ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em
matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos
termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. § 1º A atribuição compreende as garantias e
os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a
conferir. § 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da
pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido. § 3º Não constitui delegação de
competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de
arrecadar tributos.
66
ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) que o criou. Como diz
Paulo de Barros Carvalho, tendo a União instituído – mediante lei – o IPI, será ela
que irá compor, em princípio, o pólo ativo da relação jurídica da cobrança, que
implica, como já visto, no direito subjetivo de arrecadar o IPI. Noutras oportunidades,
o próprio ente que edita a norma instituidora do tributo irá especificar sua
capacidade ativa para compor a relação jurídica.190
Ocorre, que nem sempre compete ao ente que edita a lei, a capacidade ativa
para a sua arrecadação. Existem casos em que a própria norma especifica pessoa
diferente para compor o pólo ativo da relação jurídico-tributária, e com isso transfere
a titularidade do direito subjetivo de receber o valor devido pelo sujeito passivo.191
Geraldo Ataliba sintetiza que a parafiscalidade consiste:
[...] em a lei atribuir titularidade de tributos a pessoas diversas do
estado, que os arrecadam em benefício das próprias finalidades. É o
caso de autarquias dotadas de capacidade tributária ativa (INSS,
DNER, OAB, CONFRA, CEF) ou de entidades paraestatais, pessoas
de direito privado chamadas pela lei a colaborar com a administração
pública, como as define Celso Antônio Bandeira de Mello [...].192
Duas são as hipóteses ao se apontar outra pessoa que não um dos entes
federados (possuidores exclusivo da competência tributária) para fiscalizar e
arrecadar tributo. Num primeiro caso, seria transferido o poder de fiscalizar e
arrecadar o tributo, fazendo cumprir a legislação pertinente, mediante todos os
recursos inerentes necessários, e ao final entregar-se-ia o montante arrecadado; na
segunda hipótese, similar a primeira, mas que ao final o dinheiro recolhido ficaria
com a pessoa que recebeu, por delegação, a capacidade ativa de fiscalizar, cobrar e
como visto permanecer com os recursos. Este segundo caso (quando a pessoa
permanece com o valor arrecadado) se classifica, conforme a finalidade do tributo,
como tributação parafiscal. Logo, para que a tributação tenha cunho parafiscal, é
necessário que o ente competente para criar o tributo transfira para pessoa distinta a
capacidade de fiscalizá-lo e arrecadá-lo, bem como atribuir a esta pessoa o produto
arrecadado.193
A título de exemplificação, de espécies tributárias em que ocorrem a
parafiscalidade, Paulo de Barros Carvalho destaca as contribuições previdenciárias,
190
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, op. cit., p. 254; ATALIBA,
Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária, op. cit., p. 84-86.
191
192
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária, op. cit., p. 85.
193
67
recolhidas para autarquia federal: Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS; o

pedágio arrecadado para entidade paraestatal: Desenvolvimento Rodoviário S. A. –
DERSA; bem como os valores exigidos pela Ordem dos Advogados do Brasil,
autarquia federal, dentre outros tributos, como ocorre nos tributos lançados e
cobrados pelo sistema ‘S’ (SESC, SENAC, SENAI).194
2.1.4. Suas espécies
2.1.4.1. Impostos
A espécie imposto tem previsão constitucional no art. 145, inciso I.195 O

conceito de imposto está disposto no art. 16, do CTN, sendo “o tributo cuja
obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte.” Do artigo, retira-se que a prestação deve
ser paga pelo sujeito passivo da obrigação tributária, independentemente da
celebração de algum serviço ou concessão de vantagens, obra pública ou poder de
polícia específico ao sujeito passivo pelo poder público. O fato gerador do imposto é
uma situação praticada pelo contribuinte ou responsável (auferir renda, circular
mercadoria, prestar serviço, transmitir imóvel, etc.), não conectada com atividade
especifica prestada pelo Estado para eles.196
Aliomar Baleeiro afirma que o imposto é a prestação em dinheiro exigida por
uma pessoa jurídica de direito público, criado por lei, com observância, quanto ao
sujeito passivo, de sua capacidade contributiva,197 sem lhes assegurar “qualquer
194
Ibidem, p. 256; ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária, op. cit., p. 85. Sobre
a parafiscalidade vide também Aliomar Baleeiro, op. cit., p. 81-87 e 1028-1033.
195
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos: I – impostos.
196
AMARO, Luciano, op. cit., p. 30.
197
Art. 145. [...]; § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte.
68
vantagem ou serviço específico em retribuição do pagamento”,198 cuja finalidade da

arrecadação é de interesse coletivo.199 Relata, ainda, que pouco importa, no caso do
imposto, ser o sujeito passivo cidadão ou estrangeiro, residente no país ou não, bem
como “a idade, a incapacidade civil, a situação de falência (CTN, art. 216).”200
Os recursos arrecadados vão aos cofres públicos, e em seguida serão
empregados em serviços ou vantagens colocados a disposição da coletividade. Este
fato não estará previsto na regra matriz de incidência tributária do imposto, ou seja,
na lei que o instituiu, e sim em norma de cunho financeiro, inerente ao ramo do
direito financeiro, tratando-se de estrita assediado observância à justiça redistributiva
dos recursos arrecadado.201
Ressalva-se o que diz o art. 167, inciso IV, da CF/88,202 que consagra o
princípio da não afetação da receita de impostos, ao vedar a vinculação da receita
de impostos a órgão, fundo ou despesa.
2.1.4.2. Taxas
As taxas estão previstas pela CF/88, em seu art. 145, inciso II, e
especificadas pelo art. 77, do CTN, que diz terem “como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.” Verifica-
se que o critério material – da regra matriz de incidência tributária da norma que
institui a taxa – não é uma situação do sujeito passivo da relação tributária, como
198
BALEEIRO, Aliomar, op. cit., p. 197.
199
O autor abre um parêntese para a finalidade parafiscal, que pode estar presente em
certos impostos, in BALEEIRO, Aliomar, op. cit., p. 197.
200
Idem.
201
Ibidem, p. 198.
202
Art. 167. São vedados: [...]; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos
de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo;
69
decorre no imposto. Na taxa, a situação tributável é oriunda de atividade ou serviço

prestado pelo Estado e utilizado ou colocado a disposição do contribuinte.
Conforme esclarece Luciano Amaro, tendo a oportunidade de os serviços
serem específicos e individualizados, é uma questão de justiça fiscal que somente
as pessoas favorecidas sujeitem-se a esta tributação.203 Geraldo Ataliba, por sua
vez, ressalta que “a hipótese de incidência da taxa é uma atuação estatal
diretamente (imediatamente) referida ao obrigado (pessoa que vai ser posta como
sujeito passivo da relação obrigacional que tem a taxa por objeto).”204
O art. 77, do CTN, traz as duas possibilidades de instituir a taxa. A primeira
diz respeito à “taxa de polícia”,205 constituída na primeira parte do citado artigo. O
art. 78, do CTN,206 como já visto no decorrer do capítulo anterior, traz o conceito de
poder de polícia, como sendo a atividade administrativa fundada em lei, e que tende
a limitar o direito de liberdade e propriedade do particular, em vista de se assegurar
iguais direitos a todos.207 A segunda subespécie de taxa é a “taxa de serviço”,208
prevista pela segunda parte do art. 77, do CTN. A taxa de serviço está ligada, como
o nome já diz, a um serviço público, específico e divisível, realizado pelo Estado e
utilizado ou colocado à disposição do sujeito passivo da obrigação tributária.209 Por
O art. 79, do CTN, traz um rol dos serviços públicos que aludem o art. 77:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-
se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam
postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo
funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades
públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por
parte de cada um dos seus usuários.
203
204
ATALIBA, Geraldo, op. cit., p. 147.
205
206
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
207
208
209
Idem.
70
O serviço será específico, a partir do momento que a administração se

adéqüe para prestá-lo, nos dizeres de Luciano Amaro, “a partir do momento em que
o Estado se aparelha para executar o serviço, está atendida a exigência de
‘especificação’.”210 Será divisível, o serviço, quando for possível especificar as
pessoas que se beneficiaram com sua prestação. Conforme Aliomar Baleeiro,
“serviço público específico é atividade que congrega meios materiais, pessoal, e
organização, mantida, regida e controlada pelo Estado,” que vise atender interesse
público.211 A taxa de serviço incidirá tanto nos serviços efetivamente utilizados pelo
contribuinte, como também sobre os serviços potencialmente colocados a sua
disposição, nos casos de a utilização ser compulsória.212 Luciano Amaro diz que a
potencialidade ocorre quando determinado serviço não é colocado à disposição de
toda a coletividade, mas apenas para parcela dela. Esta parcela que pode usufruir
do serviço terá que pagar a taxa, e mesmo que determinados indivíduos deste grupo
não o utilizem efetivamente, terão que pagar.213
2.1.4.3. Contribuição de melhoria
A contribuição de melhoria vem prevista pelo art. 145, inciso III, da CF/88.214
Conforme determina o art. 81 do CTN, a contribuição de melhoria deve ser
“instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o
acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.” Assim, a
União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, possuem competência para
instituir e cobrar a contribuição de melhoria, em detrimento de obra pública que
venha valorizar o imóvel do contribuinte.
Aliomar Baleeiro diz que a contribuição de melhoria é um tributo que tem
origem no princípio de justiça e de moralidade. Acredita o autor, que uma vez
210
Ibidem, p. 34.
211
212
Ibidem, p. 39.
213
AMARO, Luciano, op. cit., p. 39-40.
214
seguintes tributos: [...]; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
71
beneficiado o particular com a valorização do seu imóvel, em virtude de obra

financiada com o dinheiro público, nada mais justo que a restituição, ao erário, do
valor que viu acrescido no seu imóvel, sob pena de enriquecimento sem causa.215
Relata, ainda, Aliomar Baleeiro, que “o fato gerador da contribuição de melhoria é a
valorização efetiva do imóvel,”216 sendo indispensável que “por uma ralação de
causa e efeito, se origine aumento positivo do valor do imóvel.”217 Geraldo Ataliba
também considera que a “hipótese de incidência da contribuição de melhoria é a
valorização imobiliária causada por obra pública.”218
Sobre a contribuição de melhoria, colaciona-se jurisprudência do Egrégio
Superior Tribunal de Justiça para melhor exemplar a matéria:
Tributario. Contribuição de Melhoria. 1 - A entidade tributante ao
exigir o pagamento de contribuição de melhoria tem de demonstrar o
amparo das seguintes circunstancias: a) exigência fiscal decorre de
despesas decorrentes de obra publica realizada; b) a obra provocou
a valorização do imóvel; c) a base de calculo e a diferença entre dois
momentos: o primeiro, o valor do imóvel antes da obra ser iniciada; o
segundo, o valor do imóvel apos a conclusão da obra. 2. É da
natureza da contribuição de melhoria a valorização imobiliária
(Geraldo Ataliba). 3 - Precedentes jurisprudenciais: [...]. 4 - Adoção,
também da corrente doutrinaria que, no trato da contribuição da
melhoria, adota o critério de mais valia para definir o seu fato gerador
ou hipótese de incidência (no ensinamento de Geraldo Ataliba, de
saudosa memória). 5 - Recurso provido.219
A contribuição de melhoria não diz respeito ao valor gasto para executar a
obra, o que a desvirtuaria e a caracterizaria como típica taxa de serviço, assim como
não é uma remuneração ou um ressarcimento. Como se vê, é imperioso saber a
distinção de serviço público (o que enseja a taxa) de obra pública (o que enseja a
contribuição de melhoria).220 Na descrição de sua hipótese normativa,
necessariamente estará presente a realização de obra pública e a valorização
imobiliária, enquanto que no seu conseqüente normativo, em sua base de cálculo,
215
216
Ibidem, p. 579.
217
Idem.
218
219
STJ - REsp n° 169131/SP. RECURSO ESPECIAL n° 1998/ 0022538-2. Relator: Ministro
José Delgado. T1 – Primeira Turma. Data do Julgamento: 02/06/1998. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&process
o=169131&b=ACOR>. Acesso em: 16/10/2008.
220
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. – 7. ed. ver. e atual. – São
Paulo: Dialética, 2007, p. 82.
72
estará presente a diferença positiva entre o valor do imóvel antes e depois da obra
pública realizada.221
2.1.4.4. Empréstimo Compulsório
O empréstimo compulsório está previsto pela CF/88, em seu art. 148, e

caberá à União, através de lei complementar, criá-lo. Nos incisos I e II, do mesmo
artigo, encontram-se as circunstâncias em que pode ser instituído o empréstimo
compulsório, sendo a primeira “para atender a despesas extraordinárias,
decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;” e a
segunda hipótese “no caso de investimento público de caráter urgente e de
relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".” Muito embora
com certa redundância, o que nunca é demais no ordenamento jurídico tributário, o
parágrafo único do citado dispositivo alude a necessidade de os recursos
arrecadados estarem vinculados à despesa que originou o empréstimo compulsório.
José Eduardo Soares de Melo afirma que o fato de restituir ao contribuinte o
valor arrecadado, não desconstitui a natureza de tributo do empréstimo compulsório.
Para o autor, a cláusula de restituição somente traz caráter especial ao tributo, haja
vista que, embora não tenha o condão de desconstituir a sua natureza tributária, não
é passível de ser desconsiderada, e deve, inclusive, a lei instituidora, disciplinar as
condições de restituição.222
Misabel Abreu Machado Derzi, em nota de atualização do livro de Aliomar
Baleeiro, esclarece que formalmente a norma que deve instituir o empréstimo
compulsório é a lei complementar federal, enquanto que materialmente, deve ser
criado somente para despesas extraordinárias de calamidade pública e de guerra
externa ou sua iminência, e em caso de investimento público de caráter urgente e de
relevante interesse nacional, “em cujo custeio o produto arrecadado deve ser
necessariamente aplicado.”223 Continua o autor, a dizer que a lei complementar deve
definir a hipótese e conseqüência normativas em todos os seus aspectos. Afirma
221
Idem.
222
MELO, José Eduardo Soares de, op. cit., p. 86.
223
DERZI, Misabel Abreu Machado, in BALEEIRO, Aliomar, op. cit., p. 186.
73
que a mesma lei complementar deve ainda indicar todas as obrigações acessórias e
as sanções aplicáveis, como também a necessidade de especificar que a existência
do empréstimo compulsório estará atrelada com àquela despesa (inciso I e II, art.
148, CF/88), e que o contribuinte poderá pleitear a restituição dos valores
arrecadados caso não exista a despesa ou o produto arrecadado não seja
empregado na referida despesa. Por fim, aduz que o rol de situações que ensejam a
criação do tributo (inciso I e II, art. 148, CF/88) é taxativo, e não poderá ser instituído
diante de circunstâncias análogas àquelas.224
2.1.4.5. Contribuições
Tratam-se, as contribuições, de tributos que têm suas receitas arrecadadas

vinculadas, e estão constitucionalmente previstas nos arts. 7°, inciso III; 149; 149-A;
195; 212, § 5°; 239; 240. 225 Conforme diz José Eduardo Soares de Melo, as
224
Idem.
225
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à
melhoria de sua condição social: [...] III - fundo de garantia do tempo de serviço; [...]; Art.
149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no
domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146,
III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às
contribuições a que alude o dispositivo. Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal
poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de
iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. [...]; Art. 195. A seguridade
social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da
empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de
salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à
pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o
faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social,
não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral
de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de
prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar. [...]; Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino. [...]; § 5º A educação básica pública terá como fonte
adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas
empresas na forma da lei. [...]; Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições
para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de
setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público,
74
contribuições são caracterizadas pela CF/88 como tributos, ao passo que as

subordinam aos princípios inerentes ao direito tributário, assim como pelo motivo de
suas naturezas, receitas derivadas e compulsórias.226 Para o autor, a principal
característica das contribuições, diz respeito a “sua vinculação a fundos, entidades,
categorias profissionais, beneficiando indiretamente a terceiros, que não os seus
contribuintes.”227
2.2. DIREITO TRIBUTÁRIO NA CONSTITUIÇÃO
2.2.1. Competência
Competência tributária é a aptidão de se criar tributo (definir a regra matriz

de incidência da norma tributária). A competência tributária esta repartida entre os
entes federados, pelo simples motivo de serem os únicos que possuem Legislativo
com representação própria.228 Assim como os princípios tributários e as concessões
de imunidades, a competência em matéria tributária está toda prevista na CF/88. A
Constituição não cria tributos, apenas especifica-os. A competência para criá-los é
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Roque Antonio
Carrazza assevera que a competência tributária, que encerra-se com a criação da
lei, visto que após sua edição falar-se-ia somente em capacidade tributária ativa.229
criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da

promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa
do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo. Art. 240. Ficam
ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos
empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço
social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.
226
MELO, José Eduardo Soares, op. cit., p. 87.
227
Idem.
228
CARRAZZA, Roque Antonio, op. cit. p. 497.
229
Ibidem, p. 495.
75
De acordo com o art. 153, e incisos, 230 caberá à União instituir os seguintes
impostos: imposto sobre importação de produtos estrangeiros – II; imposto sobre
exportação para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados – IE; imposto
sobre a renda e proventos de qualquer natureza – IR; imposto sobre produtos
industrializados – IPI; impostos sobre operações de crédito, cambio e seguro, ou
relativas a títulos e valores mobiliários – IOF; imposto territorial rural – ITR; imposto
sobre grandes fortunas – IGF. O art. 154, da CF/88, prevê a criação do imposto
‘residual’, que deverá ser instituído por lei complementar, e a criação de imposto
extraordinário em caso de guerra – IEXT.231 Poderá ainda a União, instituir taxas
referentes às matérias previstas nos arts. 21 e 22, da CF/88, como também instituir
as contribuições de melhorias, de acordo com o art. 145, inciso III, da CF/88.232
Cabe para a União a criação, mediante lei complementar, e de acordo com o art.
148, da CF/88,233 a criação de empréstimos compulsórios. Por fim, detém a União a
competência para instituir as contribuições sociais genéricas, de intervenção no
domínio econômico e de interesses das categorias profissionais ou econômicas –
CIDE, nos moldes do art. 149, da CF/88,234 e contribuições sociais destinadas à
seguridade social de acordo com os arts. 195, da CF/88.235
230
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos
estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III
- renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - operações
de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade
territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. [...].Art. 154. A
União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo
anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de
cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; II - na iminência ou no caso de
guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua
criação.
231
Art. 154. A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos
no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base
de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; II - na iminência ou no caso de
guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua
criação.
232
seguintes tributos: [...]; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
233
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de
guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente
e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".
234
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção
no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146,
76
Aos Estados, nos moldes do art. 155, da CF/88,236 cabem os seguintes

impostos: imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou
direitos – ITCMD; imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior –
ICMS; e imposto sobre propriedade de veículos automotores – IPVA. Poderão
instituir taxas referentes às matérias previstas nos arts. 22 e 23, da CF/88;
contribuição de melhoria, conforme prevê o inciso III, do art. 145; e poderão criar
contribuições a serem cobradas de seus servidores para custeio do regime
previdenciário, de acordo com o art. 149, § 1° da C F/88.237
Os Município, de acordo com o art. 156, da CF/88,238 possuem competência
para criar imposto sobre propriedade predial e territorial urbana - IPTU; imposto
transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por
natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,
bem como cessão de direitos a sua aquisição – ITBI; e imposto sobre serviços de
qualquer natureza – ISSQN. Podem ainda, os Municípios, instituir taxas referentes
às matérias dos arts. 22 e 23, da CF/88; e contribuições de melhorias de acordo com
o art. 145, inciso III, da CF/88. Podem também criar contribuição social a ser
cobrada de seus servidores para o custeio do regime previdenciário, de acordo com
o § 1°, do art. 149, CF/88. Por último, frisa-se a competência que os Municípios
III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às
contribuições a que alude o dispositivo.
235
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
[...].
236
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I -
transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores.
237
Art. 149. [...]; § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição,
cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime
previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos
servidores titulares de cargos efetivos da União.
238
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e
territorial urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de
garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer
natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
77
possuem para instituírem a contribuição para o custeio do serviço de iluminação

pública, conforme art. 149-A, da CF/88.239
Ao Distrito Federal, caberá, conforme o art. 32, § 1°, da CF/88, 240 a
competência legislativa atinente aos Estados e Municípios.
2.2.2. Princípios inerentes ao presente trabalho
Dos diversos princípios que regem o direito tributário, escolhem-se alguns

para uma melhor análise, leva-se em conta a importância que tomam no corpo do
trabalho. Qualquer princípio é crucial para seus respectivos ordenamentos. No
direito tributário não é diferente, e diversos outros princípios, se não todos, devém
ser lembrados e observados frente ao caso em concreto.
2.2.2.1. Princípio da legalidade
Ao direito tributário é aplicado o princípio da estrita legalidade, isso pela

existência genérica do princípio da legalidade, que seria aquele estampado no art. 5,
inciso II, da CF/88,241 e que, no direito tributário, “ganha feição” de “maior
severidade”,242 e vem re-estampado no art. 150, inciso I, da CF/88.243 Esclarece
Paulo de Barros Carvalho que, em outras palavras, quer dizer que somente através
de lei é que o ente competente poderá descrever a regra matriz de incidência de um
tributo (descrever sua hipótese e seu conseqüente), bem como alterar seu critério
239
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das
respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto
no art. 150, I e III.
240
Art. 32. [...]; § 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas
reservadas aos Estados e Municípios.
241
Art. 5°. [...]. II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei;
242
CARVALHO, Paulo de Barros, op. cit., p. 174.
243
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo
sem lei que o estabeleça;
78
quantitativo, com a majoração da base de cálculo ou da alíquota.244 O princípio da

estrita legalidade abrange tanto a criação de tributos, como a majoração dos
mesmos.
O princípio da legalidade, que se desdobra no direito tributário no princípio
da estrita legalidade, advém da necessidade de segurança jurídica, e é um dos
alicerces do Estado de Direito.245 Com a adoção ao princípio, pode-se afirmar que a
relação tributária não é simplesmente de poder, e sim uma relação jurídica, baseada
não em qualquer norma jurídica, mas em lei.246 Retira-se, então o poder
discricionário das Fazendas Públicas, que deverão se pautar exatamente nos
pormenores especificados pela legislação tributária, não detendo o poder de
valoração para cada caso em concreto.247 Hugo de Brito Machado afirma que o
princípio da legalidade não admite exceções, ou seja, a instituição de tributos
somente se realiza através da edição de lei específica para esse fim. Conforme o
autor, a exceção à regra somente ocorrera no que tange para a majoração da carga
tributária e, mesmo assim, apenas aos casos previstos pela CF/88.248
Esclarece Roque Antonio Carrazza, que juristas de tomo, hoje em dia, têm
entendido que o tributo só pode ser criado por lei ordinária, salvo as exceções do
empréstimo compulsório, dos impostos residuais da União e das contribuições do
§4°, art. 195, CF/88. 249 Logo, o princípio da legalidade abrange todas as espécies
tributárias. Ademais, o princípio em estudo repousa sobre a principal característica
do regime republicano, em que as pessoas somente pagarão tributos cuja criação
consentiram.250
2.2.2.2. Princípio da capacidade contributiva
244
245
MELO, José Eduardo Soares, op. cit., p. 20-21.
246
MACHADO, Hugo de Brito. Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de
1988. – 5. ed. – São Paulo: Dialética, 2004, p. 22-23.
247
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. – 24. ed. rev.
atual. até Emenda Constitucional n. 56/2007. – São Paulo: Malheiros, 2008, p. 256.
248
MACHADO, Hugo de Brito, op. cit., p. 53.
249
CARRAZZA, Roque Antonio, op. cit., p. 245.
250
79
O princípio da capacidade contributiva está disposto no art. 145, § 1°, 251 da

CF/88, que se refere à necessidade, sempre que possível, na instituição e cobrança
de impostos, de ser respeitada a capacidade contributiva do sujeito passivo da
relação jurídico-tributária. O dispositivo é ainda mais específico, e alude que a regra
aplica-se aos impostos de natureza pessoal.
O princípio é aceito em grande parte das Constituições dos Estados
estrangeiros (Portugal, Nicarágua, Espanha, Itália, México, Chile, Grécia, etc.), e
traduz a necessidade de uma Justiça Fiscal.252 Conforme Antonio Roque Carrazza
O princípio da capacidade contributiva hospeda-se nas dobras do
princípio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributário, os
ideais republicanos. Realmente, é justo e jurídico que quem, em
termos econômicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais
impostos do que quem tem pouco. Quem tem maior riqueza deve,
em termos proporcionais, pagar mais impostos do que quem tem
menor riqueza. Noutras palavras, deve contribuir mais para a
manutenção da coisa pública. As pessoas, pois, devem pagar
impostos na proporção dos seus haveres, ou seja, de seus índices
de riqueza.253
Sua essência está na aplicação do princípio da igualdade ao direito
tributário. Vale destacar o que disse Rui Barbosa
A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente
aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta
desigualdade social, proporcional à desigualdade natural, é que se
acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios de inveja,
do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais ou a
desiguais com igualdade seria desigualdade flagrante e não
igualdade real.254
O princípio da igualdade, para o direito, consiste em tratar os iguais de igual
maneira, e os desiguais com diferenças, nos limites de suas desigualdades.
Aliomar Baleeiro discorre que o princípio da capacidade contributiva
“recomenda a personalização do imposto e a sua graduação, segundo as
251
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária,
especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os
direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades
econômicas do contribuinte.
252
253
254
BARBOSA, Rui. Oração aos Moços, Casa de Rui Barbosa, Rio de Janeiro, 1949, apud
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, op. cit., p. 88.
80
possibilidades econômicas do contribuinte.”255 O autor alega que o princípio

“impossibilita a desigualdade que resultaria de tratamento igual a indivíduos
economicamente desiguais.”256 Por uma questão de justiça fiscal, os que possuem
melhores condições econômicas arcam com uma carga tributária maior.
O § 1°, do art. 145, diz que “sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal”. O dispositivo trata dos impostos, o que não quer dizer que o princípio não
seja aplicado noutras espécies tributárias, como decorre da sua aplicação negativa
aos casos das taxas, e que Sacha Calmon Navarro Coêlho chama de “incapacidade
contributiva”.257 Conforme este doutrinador, muito embora seja nos impostos
patrimoniais e, principalmente, nos impostos sobre a renda que se verifica mais
facilmente a capacidade de contribuir do sujeito passivo, o fato de serem as taxas e
a contribuição de melhoria espécies de tributos que têm atuação vinculada do
Estado, não impede, em nada, a observância ao princípio da capacidade
contributiva. Mais a frente, relata que nestes casos (taxas e contribuições de
melhoria), ocorre a inversão do modo de se analisar o princípio, aplicando-o
negativamente, ou seja, leva-se em conta a incapacidade contributiva do sujeito
ativo. Encerra o raciocínio com o exemplo do que acontece com a “isenção da taxa
judiciária para os pobres”,258 e com a “redução ou mesmo isenção da contribuição
de melhoria em relação aos miseráveis”.259 Diante disto, destaca-se a extensão da
aplicação do princípio da capacidade contributiva para as demais espécies
tributárias.
No mesmo sentido, explica Sacha Calmon Navarro Coêlho que, até mesmo
nos impostos indiretos ou “de mercado” – aqueles em que a carga tributária é
repassada para pessoa distinta do sujeito passivo da obrigação –, onde a aplicação
do princípio não se realiza com perfeição, é possível pautar a tributação pela
capacidade contributiva do consumidor de fato, como no caso das alíquotas menos
gravosas do IPI e do ICMS,260 e ilustra o seguinte exemplo:
Supõe-se que os de menor renda (contribuintes de fato) consomem
artigos necessários tão-somente a uma existência sofrida, e, por
255
BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. – 7. ed. rev. e
compl. à luz da Constituição de 1988 até Emenda Complementar n° 10/1996. Rio de
Janeiro: Forense, 2006, p. 520.
256
Idem.
257
258
Idem.
259
Idem.
260
Idem.
81
isso, as alíquotas são reduzidas, ou mesmo isenções são dadas.

Ocorre que tanto compra feijão José da Silva quanto Ermírio de
Moraes, com o rico industrial se beneficiando dos favores pensados
para José. Em compensação José não consome champanha ou
caviar cujas alíquotas são altas...261
Demonstra, assim, que a aplicação do princípio não só ocorre nos impostos
diretos (contribuinte de jure), como também nos impostos indiretos (contribuinte de
fato), assim como nas taxas e contribuições de melhoria.
Antes de se verificar outra questão controversa sobre os limites de aplicação
do princípio em análise (mais precisamente no que tange à sua incidência nos
impostos de natureza real), vale observar o emaranhado de princípios que se forma
até aqui, uns já falados (igualdade e capacidade contributiva), e outros que serão
citados a seguir (seletividade e progressividade). Como visto, a necessidade de se
respeitar o princípio da igualdade é colocada em prática pelo princípio da
capacidade contributiva. Por sua vez, para que seja observada a capacidade
contributiva de cada contribuinte, utilizam-se outros dois princípios: o princípio da
progressividade e o princípio da seletividade.
Fica claro, no exemplo dado por Sacha Calmon Navarro Coêlho, ao tratar
dos impostos “de mercado”, que a essencialidade dos produtos (no caso do IPI e do
ICMS) é que irá retratar a observância da capacidade contributiva do sujeito passivo,
ao passo que produtos essenciais para a subsistência têm suas alíquotas
minoradas, enquanto que produtos tidos como de ‘luxo’, ou não-essenciais, teriam
suas alíquotas majoradas, o que faz crer que a capacidade contributiva restou aí
observada.262 Contudo, este posicionamento é uma das leituras do princípio da
seletividade, já que, conforme se verá em tópico próprio, o mesmo pode ser utilizado
para efetivação de políticas socioeconômicas, em tributos de finalidade extrafiscal.263
No caso do princípio da progressividade, ele será o meio pelo qual os demais
impostos (diretos) possuem para efetivar o potencial de contribuir de cada sujeito
passivo da obrigação tributária. De acordo com o que diz Roque Antonio Carrazza,
“as leis que criam in abstracto, os impostos devem estruturá-los de tal modo que
suas alíquotas variem para mais à medida que forem aumentando suas bases de
cálculo”.264 O autor é enfático ao descrever a progressividade das alíquotas de
261
Idem.
262
Idem.
263
264
82
impostos, como meio de atender a previsão constitucional, sendo que, salvo as

exceções dos casos alinhados pela própria constituição, os impostos que possuírem
“alíquotas fixa são inconstitucionais, por ofensa ao princípio da capacidade
contributiva, que exige que cada contribuinte seja tributado de acordo com suas
manifestações objetivas de riqueza.”265 Por fim, nunca é demais ressaltar que a
progressividade das alíquotas tem fulcro no próprio § 1°, do art. 145, da CF/88, que
prescreve que os impostos serão “graduados”.266
Ao tratar o princípio da capacidade contributiva, a partir da positivação do §
1°, do art. 145, fica a seguinte indagação: e quant o aos impostos de natureza real?
Em uma interpretação a contrariu sensu deste artigo, entender-se-ia que, se aos
impostos de caráter pessoal aplica-se o princípio da capacidade contributiva, logo, o
mesmo não ocorreria com os impostos de natureza real. A resposta ao
questionamento parece-se um tanto mais profunda do que a simples dedução da
possibilidade, ou não, de se aplicar o princípio aos impostos de natureza real. É que,
de pronto, a crítica recai sobre o próprio critério de classificação – quanto à natureza
pessoal e real. Sacha Calmon Navarro Coêlho acentuou que dentro das diversas
classificações que os impostos recebem, duas se destacam: a que divide em
pessoal e real; e a que os divide em direto e indireto.267 Conforme o mesmo,
a classificação é falha, por isso que os impostos, quaisquer que
sejam, são pagos sempre por pessoas. Mesmo o imposto sobre o
patrimônio, o mais real deles, atinge o proprietário
independentemente da coisa, pois o vínculo ambulat cum dominus,
isto é, segue o seu dono.268
A razão segue o doutrinador, como se pode verificar, inclusive, na tendência
de mudança do posicionamento do Supremo Tribunal Federal,269 apoiando-se na
265
Ibidem, p. 90.
266
DERZI, Misabel Abreu Machado, in BALEEIRO, Aliomar, Direito Tributário Brasileiro, cit.,
p. 262.
267
268
Ibidem, p. 84.
269
Quarta-feira, 17 de Setembro de 2008: Pedido de vista suspende julgamento de recurso
que discute progressividade do ITCD. Pedido de vista do ministro Carlos Ayres Britto
interrompeu, nesta quarta-feira (17), o julgamento, pelo Plenário do Supremo Tribunal
Federal (STF), do Recurso Extraordinário (RE) 562045 e de outros dez processos
versando sobre o mesmo assunto, nos quais se discute a hipótese da progressividade
da alíquota do Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD). O
julgamento envolve, no caso, contestação, pelo governo do Rio Grande do Sul, de uma
decisão do Tribunal de Justiça daquele estado (TJ-RS), que declarou inconstitucional a
progressividade da alíquota do ITCD, prevista no artigo 18 da Lei gaúcha nº 8.821/89
(com alíquotas variáveis de 1% até 8%), e determinou a aplicação da alíquota de 1% aos
bens envolvidos no espólio de Emília Lopes de Leon, que figura no pólo passivo do
83
possibilidade de aplicação do princípio da capacidade contributiva extensivamente

aos impostos de natureza real.
2.2.2.3. Princípio da seletividade
O princípio da seletividade, conforme Hugo de Brito Machado, diz respeito à

discriminação dos objetos sobre os quais incide determinado imposto, “seleciona os
Recurso Especial em causa. No momento em que ocorreu o pedido de vista, quatro

ministros haviam admitido a progressividade e, portanto, se pronunciaram pelo
provimento do RE, enquanto um, o ministro Ricardo Lewandowski, apresentou voto pelo
não-provimento. A se manter esse entendimento, ele significará uma mudança radical da
jurisprudência até agora seguida pelo STF sobre o assunto. A ministra Cármen Lúcia
Antunes Rocha chamou atenção para a mudança de posicionamento, propondo que o
Tribunal expresse claramente essa alteração, se ela se confirmar, tendo em vista a
pluralidade de entes tributantes (sobretudo estados e municípios) que seguem as
decisões do STF na elaboração de suas regras tributárias. Progressividade: O processo
foi protocolado no STF em 3 de julho de 2007, tendo como relator o ministro Ricardo
Lewandowski. Em 1º de fevereiro de 2008, o Plenário do STF reconheceu a existência
de Repercussão Geral da questão constitucional nele suscitada e, em 12 de junho deste
ano, quando iniciado seu julgamento em Plenário, o ministro Eros Grau pediu vista. O
pedido ocorreu logo depois que Lewandowski havia votado pelo não-provimento do
recurso, justamente se reportando à jurisprudência até então vigente sobre o assunto no
Tribunal. Segundo Lewandowski, a progressividade pode ser até admitida em impostos
de caráter real, porém com temperamento e quando ela for expressamente autorizada
pela Constituição Federal (CF). E isto, segundo ele, ocorre em muitos trechos
constitucionais, como no artigo 153, parágrafo 4º, inciso I (ITR); no artigo 156, parágrafo
1º, regulamentado pela Emenda Constitucional nº 29/2000 (IPTU), e no 182, parágrafo
4º, II (também IPTU). Mas não há previsão de caráter excepcional para o ITCD, embora
também se trate de imposto real. Divergência: Relator de um processo semelhante, que
já conta com parecer da Procuradoria Geral da República pelo seu provimento, o
ministro Eros Grau trouxe, hoje, seu voto-vista na retomada do julgamento no Plenário e
abriu divergência em relação ao voto do ministro Ricardo Lewandowski, votando pelo
provimento do RE 562045. Segundo Grau, o parágrafo 1º do artigo 145 estabelece, na
verdade, a linha mestra para a possibilidade de todos os impostos serem progressivos.
Estabelece aquele dispositivo: “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal
e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à
administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os
rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”. Para o ministro Eros Grau,
esse princípio deve ser entendido como sendo extensivo a todos os impostos, não só os
de caráter pessoal, pois, do contrário, haverá um tratamento igual para os desiguais. Seu
voto foi acompanhado pelos ministros Carlos Alberto Menezes Direito, Cármen Lúcia
Antunes Rocha e Joaquim Barbosa. disponível em
<http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=96210> acesso em:
18/09/2008.
84
bens tributáveis, em razão de certos critérios.”270 Relata o autor, que um imposto

seletivo é aquele que incide antagonicamente para cada objeto tributado.271 Como
visto alhures, o princípio da seletividade encampa duas bandeiras distintas, sendo
elas: a aplicação do princípio da capacidade contributiva; e, o meio pelo qual se
efetiva a finalidade extrafiscal de um tributo. Mesmo quando tenha como objetivo a
aplicação do princípio da capacidade contributiva, onerando assim produtos mais
fúteis e que não fazem parte da rotina de consumo daqueles que detêm ‘baixa’
capacidade contributiva, deverá ter como base, sob pena de inconstitucionalidade,
apenas a essencialidade do produto, não sendo admissível nenhuma distinção
quanto à qualidade pessoal do contribuinte.272
José Eduardo Soares de Melo relata que a seletividade é obrigatória ao IPI,
(art. 153, § 3°, inciso I, da CF/88), 273 e facultativa ao ICMS (art. 155, § 2°, inciso III,
da CF/88).274 Roque Antonio Carrazza, por sua vez, afirma que a seletividade é
obrigatória para o IPI e para o ICMS.275 Tanto para o IPI quanto para o ICMS, a
seletividade se dará em função da essencialidade do produto (IPI), mercadoria ou
serviço (ICMS). A seletividade do IPI será alcançada pela variação de sua alíquota,
enquanto que no ICMS poderá ocorrer através de qualquer técnica de modificação
quantitativa (redução ou majoração de alíquota, redução da base de cálculo,
isenções, etc.).276 Destaca-se o posicionamento de Hugo de Brito Machado, que
entende que o princípio da seletividade também é aplicado ao IPTU, mais
precisamente no que diz respeito à especificação trazida pelo art. 156, § 1°, inciso II,
da CF/88.277 O texto constitucional possibilita a diferenciação de alíquotas conforme
270
MACHADO, Hugo de Brito, op. cit., p. 126-127.
271
Ibidem, p. 127.
272
273
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: [...]; IV - produtos industrializados;
[...]; § 3º - O imposto previsto no inciso IV: I - será seletivo, em função da essencialidade
do produto;
274
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...]; II -
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior; [...]; § 2.º O imposto previsto no inciso II atenderá ao
seguinte: [...]; III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e
dos serviços;
275
276
Idem.
277
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e
territorial urbana; [...]; I § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o
art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: [...]; I - ter alíquotas
diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
85
a localização do imóvel, assim é que, fica a notável característica da seletividade –

em função da localização – ao se calcular o quantum debeatur no IPTU.278
Ainda não tratado, mas que também sofre a influência do princípio da
seletividade, no âmbito da competência estadual, está a tributação do IPVA, que de
acordo com o art. 155, inciso III e § 6°, inciso II , “poderá ter alíquotas diferenciadas
em função do tipo e utilização.”279. Como por exemplo ocorre com as diferenciações
de alíquota de acordo com o combustível utilizado, ou por se tratar de transporte
coletivo, de passeio, ambulância, carro de bombeiro, etc.
2.2.2.4. Princípio progressividade
O mesmo que acontece com o princípio da seletividade, que ora é mero

corolário do princípio da capacidade contributiva, ora é um instrumento de política
extrafiscal, acontece também com o princípio da progressividade. Misabel Abreu
Machado Derzi diz que “a Constituição prevê espécies de progressividade distintas.
A primeira visa apenas implantar os objetivos de justiça e de igualdade, [...], é
simples progressividade fiscal, inerente a tributos como o imposto de renda, p ex.”280
De acordo com o que explica a autora, esta primeira ‘face’ da progressividade é uma
aplicação do § 1°, do art. 145, da CF/88, já que, c onforme Aliomar Baleeiro, “tributos
graduados são os progressivos, ou seja, aqueles cuja alíquota cresce à medida que
se eleva a quantidade ou valor da coisa tributada”.281
Outra leitura do princípio da progressividade seria pela sua utilização com
finalidade extrafiscal, conforme se exemplificam nos casos do IPTU, que admite a
progressividade de sua alíquota para se assegurar a função social da propriedade
(art. 156, § 1°, inciso I), 282 bem como, nos termos do art. 182, § 4°, inciso II, que
278
MACHADO, Hugo de Brito, op. cit., p. 129, 135.
279
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...]; III -
propriedade de veículos automotores. [...]; § 6º O imposto previsto no inciso III: [...]; II -
poderá ter alíquotas diferenciadas em função do tipo e utilização.
280
p. 254.
281
BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, cit., p. 751.
282
[...] § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso
II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel.
86
admite a progressividade no tempo, sobre o imóvel do “proprietário do solo urbano

não edificado, subutilizado ou não utilizado,” para que este “promova seu adequado
aproveitamento”.
A aplicação do princípio da progressividade se dá pelo aumento da alíquota
do imposto ao passo que sua base de cálculo aumenta. José Eduardo Soares de
Melo diz que se trata de princípio cuja aplicação é específica para determinados
impostos, sendo eles o IR, o ITR e o IPTU, “e consiste na majoração das alíquotas à
medida que a base de cálculo é elevada.”283
2.3. INCENTIVOS FISCAIS
De acordo com Roque Antonio Carrazza, que ilustra seu pensamento em

Geraldo Ataliba,
[...] os incentivos fiscais estão no campo da extrafiscalidade, que,
como ensina Geraldo Ataliba, é o emprego dos instrumentos
tributários para fins não-fiscais, mas ordinatórios (isto é, para
condicionar comportamentos de virtuais contribuintes, e não,
propriamente, para abastecer de dinheiro os cofres públicos).
Por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula
os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera
conveniente, interessante ou oportuno (por exemplo, instalar
indústrias em região carente do País).284
Aqui, é inevitável a abordagem do art. 150, § 6°, d a CF/88,285 que disciplina
a matéria, e estipula a necessidade que os benefícios fiscais possuem de serem
concedidos somente por leis específicas para esse fim. O referido dispositivo veio
com a Emenda Constitucional n° 03, de 1993, e consa gra a especificidade da lei
tributária para a concessão de benefícios fiscais. Misabel Abreu Machado Derzi diz
tratar-se do princípio da exclusividade da lei tributária, que impossibilita que normas
diversas (de cunho civil, administrativo ou comercial, por exemplo), ou até mesmo
norma tributária – que não seja específica ao tributo que se pretende conceder o
283
284
CARRAZZA, Roque Antonio, op. cit., p. 843, nota de rodapé n° 7.
285
Art. 150. [...]; § 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão
de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições,
só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que
regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou
contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
87
benefício fiscal –, regule o incentivo fiscal,286 “as exonerações ou vêm previstas em

lei específica que as regule exclusivamente ou em lei tributária, disciplinadora do
correspondente tributo, que o favor legal exclui.”287
2.3.1. Redução da base de cálculo
Para se falar em redução da base de cálculo, interessante escrever um

pouco acerca da regra matriz de incidência tributária.288 Conforme esclarece Paulo
de Barros Carvalho, a lei que cria o tributo (norma que define a incidência fiscal)
possui “uma hipótese, suposto ou antecedente, a que se conjuga um mandamento,
uma conseqüência ou estatuição.”289 A hipótese irá descrever um fato (ser
proprietário de imóvel) – critério material –, no espaço (no perímetro urbano) –
critério espacial –, e no tempo (no 1° dia do ano) – critério temporal –, enquanto que
o conseqüente será a prescrição da relação jurídica, obrigação tributária, com a
indicação do sujeito ativo e passivo dessa relação (fisco, contribuinte e responsável)
– critério pessoal –, e a prescrição da quantia devida a título de tributo, o que
ocorrerá com a especificação de uma base de cálculo (ordem de grandeza), e a
incidência sobre esta de uma alíquota (parte de um todo) – critério quantitativo.290
Vencida esta síntese, adentra-se um pouco no critério quantitativo da regra
matriz de incidência da norma tributária, mais precisamente na sua base de cálculo.
Luciano Amaro esclarece que a base de cálculo “é a medida legal da grandeza do
fato gerador”.291 Geraldo Ataliba, após traçar uma diferenciação entre a base de
cálculo in abstracto e a base de cálculo in concretu,292 assevera que a base de
cálculo é uma dimensão do aspecto (critério) material da hipótese de incidência, cuja
finalidade é especificar um critério para se determinar o quantum debetur, diz que a
“base imponível é a dimensão do aspecto material da hipótese de incidência. É,
portanto, uma grandeza ínsita na h.i. [...]. É, por assim dizer, seu aspecto
286
p. 632-633.
287
Ibidem, p. 633.
288
CARVALHO, Paulo de Barros, op. cit., p. 260-387.
289
Ibidem, p. 260.
290
Ibidem, p. 360, 371.
291
292
Esclarece o autor que a base de cálculo in abstracto está para a base de cálculo in
concretu, assim como a hipótese de incidência está para o fato imponível, aqui, com
alusão para a teoria de Dino Jarach. ATALIBA, Geraldo, op. cit., p. 108.
88
dimensional, uma ordem de grandeza própria do aspecto material da h.i.”293 Mais a

frente, afirma que o aspecto material (critério material) é sempre passivo de uma
“apreciação quantitativa”,294 e enfatiza que “a base é, pois, uma grandeza apreciável
e mensurável do aspecto material da h.i.”295 Luciano Amaro lembra que a base de
cálculo poderá ser expressa tanto em pecúlio, quanto em outra ordem de grandeza,
como volume, peso, metro, quantidade, etc. Em termos literais ‘base’ significa o
fundamento, apoio, enquanto que a partícula ‘de’ quer expressar o que se pretende,
‘de fim’, logo, seria a base de cálculo um “fundamento para calcular”, um “apoio para
contar”.296 Na visão de Paulo de Barros Carvalho, sendo o critério material uma
descrição de um comportamento, é a base de cálculo que irá dimensionar a sua
intensidade.297 Conforme Geraldo Ataliba, “um estado de fato pode ter diversos
atributos dimensíveis; a base imponível estabelecida pelo legislador pode considerar
somente um, ou alguns – e não necessariamente todos.”298 Conclui-se que a base
de cálculo irá mensurar um comportamento para o campo quantitativo (quando não
já ao monetário), designando uma ordem de grandeza como sinônimo, no campo
numérico, daquele comportamento.
Verificado que a base de cálculo é imprescindível para se quantificar o valor
do tributo, e que expressa uma grandeza do critério material, resta saber como
ocorre a sua redução, enquanto meio de incentivo fiscal.
Não necessariamente, a base de calculo deve abarcar o critério material em
sua plenitude. Muitas vezes, há de acontecer que a base de cálculo não incidirá
sobre a dimensão total do comportamento descrito no critério material da regra
matriz de incidência da norma tributária.
Na prática, diversas são as ocasiões em que o legislador opta por reduzir a
base de cálculo de determinado tributo, como demonstra Gladston Mamede, que
traz o exemplo da Lei n° 12.735/97-MG, “que em eu a rt. 7°, diz com adequação que
a ‘base de cálculo do IPVA é o valor venal do veículo’,”299 continua o autor, e afirma
293
ATALIBA, Geraldo, op. cit., p. 108. h.i. – hipótese de incidência.
294
Ibidem, p. 109.
295
Idem.
296
BARRETO, Aires. Base de cálculo, alíquota e princípios constitucionais. Revista dos
Tribunais, 1987, PP. 39/44, apud ATALIBA, Geraldo, op. cit., p. 110.
297
CARVALHO, Paulo de Barros, op. cit., p. 360-361.
298
299
MAMEDE, Gladston. A Base de Cálculo do IPVA. In Revista Dialética de Direito Tributário
n° 70, Julho-2001.
89
que a mesma norma, no § 6°, do mesmo artigo, diz “q ue em se tratando ‘de veículo
movido a álcool, a base de cálculo fica reduzida em 30% (trinta por cento)’.”300
Noutro exemplo, o autor traz para baila a Lei n° 7. 431/85-DF, que autoriza o
Governador do Distrito Federal a “reduzir a base de cálculo do imposto quando a
situação de ordem tecnológica, estratégica ou política assim recomendar.”301 Relata
que, com fulcro nesta legislação, o Governo do Distrito Federal, no exercício de
2000, reduziu em 100% (cem por cento) a base de cálculo de alguns veículos
específicos (taxis com algumas restrições e veículos destinados às pessoas
portadoras de necessidades especiais).302 Após trazer os referidos exemplos,
analisa o autor que é lícito ao Poder Público renunciar parcela de sua arrecadação
para alcançar objetivos estratégicos (uso de combustíveis alternativos e beneficiar
deficientes físicos). Igualmente, aduz que muito embora seja possível e legal a
redução da base de cálculo, de acordo com a melhor técnica, seria mais coerente a
redução da alíquota, preservando assim a natureza de grandeza certa da base de
cálculo.303
2.3.2. Redução de alíquota e alíquota zero
Já foi visto acima a estrutura da regra matriz de incidência tributária. Pôde-

se notar que a alíquota preenche, junto com a base de cálculo, o chamado critério
quantitativo, previsto no conseqüente da norma tributária. Paulo de Barros Carvalho
diz que a expressão ‘alíquota’ deriva de vocábulo latino que “quer dizer parte, a
parcela que se contém no todo um número exato de vezes.”304 Afirma o autor que,
talvez por este motivo, a doutrina persiste em denominá-la como a parte da base de
cálculo que o Estado irá arrecadar. Conforme esclarece, nem sempre essa será a
regra e, assim, adentra nas duas espécies de alíquotas existentes, quais sejam, a
alíquota ad valorem, e a alíquota específica.305 A alíquota ad valorem representa um
300
Idem.
301
Idem.
302
Idem.
303
Idem.
304
305
Idem; AMARO, Luciano, op. cit., p. 265-266.
90
percentual que incidirá na base de cálculo. Neste caso, a base de cálculo deve estar
expressa em moeda, haja vista que se assim não fosse, o resultado dessa equação
acarretaria um tributo in natura. Por exemplo, se a base de cálculo é um valor: R$
1.000,00 (mil reais), e a alíquota é 10% (dez por cento), chega-se a conclusão que o
valor dado ao tributo é de R$ 100,00 (cem reais). Agora, supõe-se que a base de
caçulo seja uma grandeza diferente, que não expressa em moeda: 1000kg (mil
quilos), e a alíquota seja a mesma: 10% (dez por cento), o quantum calculado daria
100kg (cem quilos), o que para o direito tributário não teria nenhuma utilidade
prática, visto que o tributo deve ser pago em dinheiro e não in natura. Para o
segundo caso utiliza-se a alíquota específica, que será um valor específico
determinado em moeda e que incidirá sobre aquela base de cálculo. Por exemplo, a
base de cálculo é os mesmos 1000kg (mil quilos), e a alíquota seria dada por um
valor em moeda: R$ 100,00 (cem reais) para cada 1000kg (mil quilos). Como visto, o
valor a ser pago a título de tributo é de R$ 100,00 (cem reais).306
Paulo de Barros Carvalho lembra que a alíquota é utilizada como
instrumento extrafiscal quando o político a manipula. Interpreta o doutrinador que o
instituto da alíquota zero, na prática, é uma modalidade de isenção.307 Alberto Xavier
enfatiza o mesmo entendimento de Paulo de Barros Carvalho, e crê que a alíquota
zero produz o mesmo resultado que a isenção.308 No mesmo sentido, segue Roque
Antonio Carrazza e esclarece que a alíquota zero é um dos meios jurídicos
percorridos para se chegar a uma isenção tributária.309 Em seu artigo, Alberto
Xavier, ao comentar decisões emanadas do Excelso Pretório (RE n° 350.446; RE n°
353.668; RE n° 357.277 e RE n° 358.493), enfatiza q ue os argumentos principais
utilizados ali, foram de que a alíquota zero e a isenção “são dois instrumentos de
políticas econômicas incentivadoras de efeitos equivalentes”,310 e assevera que a
especificidade da alíquota zero é a possibilidade de ser instituída por meio de
decreto pelo ‘Poder Executivo’, nos casos do II, IE, IOF, IPI, faculdade esta
306
307
308
XAVIER, Alberto. Do Direito ao Crédito de IPI nas Aquisições de Insumos Sujeitos a
Alíquota Zero. – Revista de Dialética de Direito Tributário n° 120. – Setembro, 2005, p.
12.
309
CARRAZZA, Roque Antonio, op. cit., p. 97, nota de rodapé n° 60.
310
Ibidem, p. 17.
91
concedida pela CF/88, em seu art. 153, § 1°, 311 e que a transforma num instrumento
mais eficaz (celeremente pesando).
Conclui-se que a alteração da alíquota, assim como a alíquota zero, constitui
um instrumento tributário à disposição do ente político, que poderá utilizá-lo, em uma
atividade de natureza tipicamente extrafiscal.
2.3.3. Crédito Presumido
Sabe-se que tanto o ICMS, como o IPI, são impostos não-cumulativos, o que
significa dizer que os ‘créditos’ relativos a uma operação mercantil, serão
compensados com os ‘débitos’ devidos na operação subseqüente. Até aí nenhum
problema se teria. A questão surge, quando as se deparam com isenções das mais
diversas. Conforme Hugo de Brito Machado, “pode parecer que não tendo sido
cobrado o IPI, na operação anterior em face da isenção, inexistiria direito ao crédito.
Tal entendimento, porém, levaria à supressão pura e simples das isenções”.312 Mais
a frente, o autor conclui que “não é admissível uma interpretação segundo a qual
resta anulada a finalidade da isenção.”313
Parece-se que José Eduardo Soares de Melo acerta o núcleo da questão.
Conforme o autor, a desoneração fiscal (pela isenção e não-incidência) é
deliberação do legislador, que abre mão de parcela da sua receita, o que, sob
hipótese alguma, deve ferir o direito que o contribuinte possui na aplicação do
princípio da não-cumulatividade.314
Em síntese, as isenções e não-incidências, concedidas em determinadas
operações, caso não passíveis de gerarem um crédito presumido, só agravariam a
carga tributária daquele produto ou mercadoria, visto que, daquela operação em
diante, o valor do tributo pago até então restaria incorporado na sua base de cálculo,
já que não mais poderiam ser compensados. Para suprir o que seria um efeito
inverso ao pretendido pelo legislador na concessão de um incentivo fiscal, é que
311
§ 1º - É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos
em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.
312
MACHADO, Hugo de Brito. Revista Dialética de Direito Tributário n° 4. – São Paulo:
Dialética, p. 31, apud MATTOS, Aroldo Gomes de. Revista Dialética de Direito Tributário
n° 81, Junho de 2002. – São Paulo: Dialética, p. 9.
313
Ibidem, p. 10. Revista Dialética de Direito Tributário n° 4. – São Paulo: Dialética, p. 31
314
MELO, José Eduardo Soares de, apud MATTOS, Aroldo Gomes de. Revista Dialética de
Direito Tributário n° 81, Junho de 2002. – São Paul o: Dialética, p. 9.
92
surge o instituto do credito presumido, fazendo com que as operações isentas de

tributação continuem a gerar direito à compensação do crédito (ficto) nas operações
subseqüentes.315
2.3.4. Isenções
A primeira noção que se deve ter sobre a isenção, é que esta advém da
própria competência para tributar, que foi dada às pessoas políticas de direito
público pelo Poder Constituinte Originário. Conforme esclarece Sainz de Bujanda,
“efectivamente, se hay um poder de tributar o de imposición, o uma potestad
tributária, o um poder financiero – prescindamos aqui de estos matizes de
terminologia –, Es obvioque tiene que existir um poder de eximir.”316 Como visto, a
competência para isentar é inerente à competência para tributar, “como o verso e
reverso de uma medalha.”317 A própria constituição, em diversos momentos, prevê o
instituto da isenção tributária (por exemplo art. 150, § 6° e art. 155, inciso XII, alínea
‘e’ e ‘g’). Por este motivo é que as isenções estão totalmente correlacionadas com
os princípios e regras do direito tributário.
Ao comentar o instituto jurídico da isenção, o Professor Titular da Faculdade
de Direito do Largo São Francisco e da PUC/SP, Paulo de Barros Carvalho, discorre
a respeito do conceito de isenção trazido por Alfredo Augusto Becker bem como por
José Souto Maior Borges. Para Alfredo Augusto Becker,318 (tendo como ferramenta
a teoria de Pontes de Miranda, que dividiu as normas em juridicizantes,
desjuridicizantes e não-juridicizantes), a teoria tradicional que considerava a isenção
“como favor legal que desobrigava o sujeito devedor do cumprimento da prestação
tributária”,319 não estaria correta, pois parte-se do pressuposto da constituição da
obrigação tributária (norma juridicizantes), para depois negá-la (norma
315
MATTOS, Aroldo Gomes de. Revista Dialética de Direito Tributário n° 81, Junho de 2002.
– São Paulo: Dialética, p.
316
BUJANDA, Sainz de. In XI Semana de estudios de derecho financeiro, v. 2°, p. 1.143,
apud BORGES, José Souto Maior. – 3. ed., 2. Triagem. – Malheiros: São Paulo, 2007, p.
30-31.
317
BORGES, José Souto Maior, op. cit., p. 30.
318
in CARVALHO, Paulo de Barros, op. cit., p. 520-521.
319
Idem.
93
desjuridicizantes). Alfredo Augusto Becker320 considerou a isenção como uma norma

que incide para que a norma de tributação não possa incidir. Paulo de Barros
Carvalho rechaça esta tese, sob o argumento de que
não há cronologia na atuação de normas vigorantes num dado
sistema, quando contemplam idêntico fato do relacionamento social.
Equivaleria atribuir maior velocidade à regra matriz de incidência
tributária, que chegaria primeiro ao evento, de tal sorte que, quando
chegasse à norma de isenção, o acontecimento do mundo real já se
encontrasse juridicizado.321
José Souto Maior, por sua vez, acredita que a isenção é uma hipótese de
não-incidência, “ao estabelecer os casos de incidência tributária, a lei pode
simultaneamente prever hipóteses em que o vínculo obrigacional não surge. São
essas precisamente as hipóteses de isenção.”322 Paulo de Barros Carvalho descorda
do posicionamento do autor, e afirma que a definição “padece do vício pela negativa
e não explica como se dá a harmonização com a norma de incidência tributária
[...].”323
Depois de vistas as críticas formuladas, parece-se coerente o
posicionamento de Paulo de Barros Carvalho, que entende que a regra de isenção
ataca um ou mais critérios da “norma-padrão de incidência, mutilando-os
parcialmente.”324 Diz que a ‘mutilação’ deve ser parcial, pois se assim não fosse iria
macular a utilização da norma, que não mais se encaixaria como uma ‘norma válida’
para o sistema. Conforme o autor, a regra de isenção teria o condão de bloquear
parcialmente a executividade da regra-matriz de incidência tributária de oito
maneiras distintas,
I – pela hipótese:
a) atingindo-lhe o critério material, pela desqualificação do verbo;
b) atingindo-lhe o critério material, pela subtração do complemento;
c) atingindo-lhe o critério espacial;
d) atingindo-lhe o critério temporal;
II – pelo conseqüente
e) atingindo-lhe o critério pessoal, pelo sujeito ativo;
f) atingindo-lhe o critério pessoal, pelo sujeito passivo;
g) atingindo-lhe o critério quantitativo, pela base de cálculo;
h) atingindo-lhe o critério quantitativo, pela
320
Idem.
321
Idem.
322
BORGES, José Souto Maior, op. cit., p. 155.
323
324
Ibidem, p. 523
94
O legislador possui estas oito hipóteses de ‘ferir’ parcialmente a norma

padrão de um tributo, de modo que a mesma não perca sua eficácia, e assim
alcance seus interesses de privilegiar determinadas pessoas ou coisas ou fatos
Frisam-se os mandamentos constitucionais que regulam as isenções, tais
quais os que especificam que a União não poderá instituir isenções em tributos de
competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios, art. 151, III;325 bem como
conceder isenções privilegiando determinada região, art. 151, I.326 Por fim, como
regra, serão as isenções concedidas ou por lei ordinária, ou por lei complementar,
ou através de tratados internacionais327
2.3.5. Hipótese de não-incidência
A hipótese de incidência, na visão de Geraldo Ataliba, é a descrição de um

fato que, uma vez ocorrido (fato imponível) cria a obrigação tributária. O autor faz
alusão à descrição do fato típico antijurídico previsto no direito penal, a sua simples
descrição não gera repercussão no mundo fático, a ponto de imputar para alguém a
referida sanção descrita naquele tipo.328 O mesmo ocorre na seara tributária, onde a
hipótese de incidência é “a descrição legal de um fato: é a formulação hipotética,
prévia e genérica, contida na lei, de um fato (é o espelho do fato, a imagem
conceitual de um fato; é seu desenho).”329 Neste contexto, é que se chega à
conclusão que a hipótese de não-incidência é a impossibilidade de existir uma
relação tributária. Veja-se, naquele exemplo, que somente será crime o que a lei
assim determina, conforme o art. 5°, inciso XXXIX, da CF/88.330 Na hipótese de não-
incidência tributária, ocorre a ausência de norma que especifique que aquele fato
325
Art. 151. É vedado à União: [...]; III - instituir isenções de tributos da competência dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.
326
Art. 151. É vedado à União: I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território
nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos
fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as
diferentes regiões do País;
327
CARRAZZA, Roque Antonio, op. cit., p. 856-859.
328
ATALIBA, Geraldo, op. cit., p. 58-59.
329
Ibidem, p. 58.
330
Art. 5°. [...]; XXXIX - não há crime sem lei anter ior que o defina, nem pena sem prévia
cominação legal;
95
hipotético constitui-se um fato imponível, ou até mesmo na impossibilidade jurídica

de se tributar aquele fato, haja vista não se adaptar com a regra matriz de incidência
tributária do respectivo tributo.
2.3.6. Os incentivos fiscais na lei de responsabilidade fiscal
A lei complementar n° 101/2000 é conhecida como a L ei de

Responsabilidade Fiscal. Surge para regulamentar o art. 163, da CF/88.331 Conforme
a norma, três serão os princípios que o administrador deverá respeitar no campo do
orçamento público, sendo eles: o princípio do planejamento; do equilíbrio das contas
públicas; e princípio da transparência. No que tange para os incentivos fiscais,
verifica-se o que dispõe o art. 14, da referida norma:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos
uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de
que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo
próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente
da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração
ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1° A renúncia compreende anistia, remissão, subsí dio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de
alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução
discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2° Se o ato de concessão ou ampliação do incentiv o ou benefício
de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no
331
Art. 163. Lei Complementar disporá sobre: I – finanças públicas; II – dívida pública
externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas
pelo Poder Público; III – concessão de garantias pela entidades públicas; IV – emissão e
resgate de títulos da dívida pública; V – fiscalização das instituições financeiras; VI –
operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados do
Distrito Federal e dos Municípios; VII – compatibilização das funções das instituições
oficiais de crédito da União, resguardadas
96
inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as

medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3° O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I,
II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrança.
De todo o exposto, enfatiza-se a medida adotada pelo dispositivo, qual seja,
exigir a demonstração de que a concessão do benefício ‘não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias’, bem
como que os referidos incentivos já venham acompanhado de “estimativa do
impacto orçamentário-financeiro” (inciso I, caput). Possibilita, alternativamente, para
que o incentivo fiscal concedido seja tido como legal, que o mesmo venha
acompanhado de medidas de compensação financeiras.
97
3. DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL
3.1. O TRIBUTO AMBIENTAL
3.1.1. Conceito
Pelo que se parece, os primeiros apontamentos sobre o tributo ambiental, ou

tributo verde, ou tributo ecológico, foram feitos por Arthour C. Pigou, na década de
vinte do século passado (1920).332 Na ocasião, defendeu o economista a
intervenção estatal, com o estabelecimento de gravames para os produtores, a fim
de internalizar os custos derivados da degradação do meio ambiente.333 O estudo do
tema ficou ofuscado por alguns anos, sendo que gradativamente, a partir de 1975,
os pesquisadores e as Nações européias passam a reconhecer, no direito tributário,
um meio eficaz de se tutelar o bem ambiental.334
Esclarece Paulo Henrique Amaral que o conceito dos tributos ambientais
não é pacifico entre seus estudiosos. De acordo com o que diz, parte da doutrina
entende que a natureza ambiental decorre da própria hipótese de incidência do
tributo, enquanto que outra parcela dos pesquisadores acredita que a natureza
ambiental será dada conforme a finalidade que o tributo revestir. Por fim, relata que
há, ainda, alguns, que crêem que a expressão tributo ambiental não passa de uma
terminologia empregada no tributo.335
O autor cita Tulio Rosembuj como um dos doutrinadores que defendem que
a natureza ambiental do tributo está diretamente ligada com os “elementos
essenciais que o integram e, em particular, o seu fato gerador está relacionado com
332
A. C. Pigou, 1877-1959. O estudo encontra-se em sua obra: The Economics of Wellfare,
Londres, 1920.
333
MOLINA, Pedro Manuel Herrera. – Derecho Tributario Ambiental: La introducción del
interes ambiental em el ordenamiento tributário. – Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 1-2.
334
Idem.
335
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. – Prefácio Pedro M. Herrera,
apresentação Cristiane Derani. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 203-204.
98
a proteção do meio ambiente.”336 Na outra parcela de doutrinadores, Paulo Henrique

Amaral cita Domingo Carbajo Vasco, como parte dos que acreditam que será a
finalidade da tributação que indicará se a sua natureza é ou não ambiental.337 Mais
adiante, adentra o autor no magistério de Pedro Manuel Herreira Molina, o qual aqui
passa-se a analisar.
O professor da Universidade Complutense de Madrid, Pedro Manuel Herrera
Molina,338 encontra-se entre os estudiosos ‘de ponta’ do direito tributário ambiental.
Aduz este autor, que ao se analisar os tributos, é importante perceber a
diferenciação entre os tributos ambientais em sentido estrito, dos elementos
tributários ambientais – presentes dentro de outros tributos que não especificamente
ambientais (como ocorrem nos incentivos fiscais, inseridos em espécies e
subespécies de tributos já existentes e destinados a outros fins, como o ICMS, IPI,
IPTU, etc., e que acabam por os encaminhar a uma direção ambiental).339 No
mesmo sentido, faz menção para a diferenciação entre tributos com finalidades
extrafiscal, e aqueles com efeitos extrafiscais, algo compatível com a idéia aqui
aventada,340 de que nunca um tributo terá apenas uma finalidade, e sim uma que
predominará sobre as demais.341 Lembra que o fato de tributos causarem impactos
inesperados em questões ambientais não é algo determinante para os classificarem
como de cunho ambiental, e dá o exemplo da diminuição da renda disponível para o
consumo para ilustrar o raciocínio.342
O doutrinador diz que o termo ‘ambiental’ seria no caso uma adjetivação do
tributo, que em nada ajuda, por si só, para defini-lo, e indaga onde que estaria o
núcleo ambiental? Se está na estrutura do tributo, ou no destino dos valores
arrecadados.
336
ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y La protección Del medio ambiente, Madrid: Marcial
Pons, 1995, p. 266, apud AMARAL, Paulo Henrique do, op. cit., p. 204.
337
VASCO, Domino Carbajo. Reflexiones sobre La imposición medioambiental. Potencia
presentada al Congresso de Derecho Público celebrado em La Universidad de Lérida,
out. 1996, apud AMARAL, Paulo Henrique do, op. cit., p. 204.
338
Publicou o livro intitulado Derecho Tributario Ambiental: La introducción del interes
ambiental em el ordenamiento tributário, que por sua vez é obra certa na bibliografia da
maioria dos autores que estudam a matéria em debate.
339
MOLINA, Pedro Manuel Herrera, op. cit., p. 55.
340
Finalidade do tributo, capítulo 2, subitem 2.1.3., p. 58-59.
341
BARROS, Paulo de Barros, op. cit., p. 253-254; MOLINA, Pedro Manuel Herrera, op. cit.,
p. 55.
342
MOLINA, Pedro Manuel Herrera, op. cit., p. 56
99
Pedro M. Herrera Molina, ainda critica o critério adotado por certos autores,
que defendem que o tributo ambiental seria todo aquele que se relaciona com
questões atinentes à proteção do meio ambiente (para os quais então abranger-se-
iam: os tributos exigidos como uma contraprestação pela utilização do meio
ambiente; os que visassem uma medida de compensação aos gastos destinados à
proteção ambiental; e, como um mero recurso financeiro, cuja arrecadação estaria
vinculada para questões ambientais.343 Por fim, ressalta que a afetação da receita
arrecada não está presente na estrutura do tributo, e encontra-se dentro da seara
financeira orçamentária do Estado.344
3.1.2. Finalidade
A tributação ambiental poderá tanto ter uma finalidade fiscal como também
extrafiscal.345 Enquanto meio de arrecadação de dinheiro aos cofres públicos
(finalidade fiscal), o tributo ambiental visará sempre custear a implementação de
medidas e políticas ambientalmente positivas, ou sanar um gasto já efetivado em
prol do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Já foi visto em tópico inerente ao
princípio da responsabilização (poluidor e usuário pagador), que os impactos
ambientais deverão ser indenizados, com a devida internalização dos seus custos.
Noutra vertente, enquanto revestidos com o manto da extrafiscalidade, os tributos
ambientais objetivarão a adoção, por parte dos sujeitos passivos da relação
tributária, de posturas ambientalmente corretas, sob pena de serem onerados com a
tributação.
Pedro M. Herrera Molina, defende que a ‘extrafiscalidade’ do tributo
ambiental não é tão precisa igual acontece com outras políticas equivalentemente
implementadas, como as econômicas e sociais.346 O autor não deixa de concordar
que o tributo ambiental possui uma natureza extrafiscal. Entretanto, demonstra que
343
Ibidem, p. 57.
344
Ibidem, p. 58.
345
BRAGA, Guilherme Doin; CASTRO, Katiana Bilda. Apontamentos Gerais do Direito
Tributário Ambiental. in Direito Tributário Ambiental. – Coordenadores: Breno Ladeira
Kingma Orlando e outros. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006 p. 182.
346
MOLINA, Pedro Manuel Herrera, op. cit., p. 55-57.
100
cada vez mais, os novos tributos têm uma dupla finalidade balanceada, já que
verifica-se tanto a finalidade arrecadatória (fiscal) como o seu caráter ambiental
(extrafiscal).347
3.2. PONTOS PRESENTES NOS FUNDAMENTOS DO DIREITO TRIBUTÁRIO

AMBIENTAL
3.2.1. O princípio da capacidade contributiva frente ao princípio do poluidor-

pagador
Primeiramente cumpre destacar que o tributo ambiental está inserido dentro

do ordenamento jurídico-tributário, haja vista que se assim não for, será tido como
inconstitucional. Logo, todas as normas que se aplicam ao direito tributário devem
ser aplicadas aos tributos ambientais, incluído aí, a observância ao princípio da
capacidade contributiva. Há que se destacar, entretanto, que foi com o princípio do
poluidor pagador que surge a legitimação ao direito tributário para atuar no campo
ambiental, pelo menos quando se está diante de um tributo com finalidade
eminentemente extrafiscal.
Fábio Fraga Gonçalves e Janssen Hiroshi Murayama comentam dizem que
“a matriz principiológica da proteção ao meio ambiente é a solidariedade entre
gerações presentes e futuras. Da mesma forma, é a solidariedade que serve de
base para o princípio da capacidade contributiva.”348 Interessante a percepção dos
autores, que aduzem uma similaridade entre os princípios inerentes ao direito
ambiental, já que todos irão se assentar naquele (solidariedade), e o princípio da
capacidade contributiva. Note-se que com o princípio do poluidor-pagador não é
347
MOLINA, Pedro Manuel Herrera, op. cit., p. 56.
348
GONÇALVES, Fábio Fraga; MURAYAMA, Janssen Hiroshi. Releitura do Princípio da
Capacidade Contributiva dos a Ótica do Direito Tributário Ambiental. In Direito Tributário
Ambiental. – Coordenadores: Breno Ladeira Kingma Orlando e outros. – Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006 p. 38.
101
diferente, ele possuir uma natureza ressarcitória, haja vista que aquele que der
causa à poluição, deverá assumir os seus custos.349
Dito isto, os autores demonstram os conflitos que podem surgir no momento
em que estes dois princípios se chocam. Muitas vezes, para que um princípio seja
aplicado, o outro pode restar violado, como aconteceria no caso de uma pessoa
carente causar um enorme impacto ao meio ambiente. Caso seja observado o
princípio do poluidor-pagador, o agente deverá arcar com os custos da degradação
ambiental que causou, violando assim os limites de sua capacidade contributiva.350
No outro vértice, com a visão inicial de se respeitar o princípio da capacidade
contributiva, aqueles detentores de maior capacidade contributiva, porém que não
estão causando uma grande poluição ambiental, não deveriam sofrer grandes
tributações, violando assim este princípio.351 Em uma terceira abordagem dos
referidos princípios, os autores visualizam que, apesar de tudo, em alguns casos
ambos os princípios podem conviver harmoniosamente, e dão o exemplo de a
tributação ocorrer em virtude das respectivas emissões, o que presumir-se-ia que os
poluidores auferem um lucro marginal na atividade poluente, e que não diz respeito
para a sua capacidade contributiva. Concluem, afirmando que, por ser ambos os
princípios um desdobramento do princípio da solidariedade, não há que se falar num
conflito em suas respectivas aplicações.352
Parece-se que Ricardo Berzosa Saliba foi feliz em sua afirmação,
[...] devemos conciliar a aplicação do princípio do poluidor-pagador
juntamente com o princípio da capacidade contributiva, para
podermos determinar de que forma tributos caminharão para servir a
esta causa sem extrapolar limites constitucionalmente garantidos aos
contribuintes (v. g. legalidade, isonomia, não-confisco, anterioridade,
etc.).
[...]
Contudo, é ainda através da observância do princípio da capacidade
contributiva, que cremos quando da imposição de um determinado
tributo cuja função social é a manutenção da vida, que será possível
dimensionar o tamanho da carga tributária que determinado tributo
cuja função social é a manutenção da vida, que será possível
dimensionar o tamanho da carga tributária que determinado cidadão
irá suportar. Ainda que o princípio do poluidor-pagador venha
também indicar em face de alguém a obrigatoriedade do pagamento
de quantia para custear o uso do meio ambiente que provocará ou
provocou uma deteriorização, será na medida da capacidade
349
Idem.
350
Ibidem, p. 39.
351
Idem.
352
Ibidem, p. 40.
102
contributiva dessa pessoa que se manterá uma justiça tributária

estabelecida em favor da defesa e preservação do meio ambiente;
[...]. 353
No mesmo sentido acima transcrito, repousando ademais sobre a
possibilidade ou não, da não observância do princípio da capacidade contributiva
sobre tributos com finalidade extrafiscal, Fernando Magalhães Modé assevera que
“não há como dissociar o princípio da capacidade contributiva da tributação
extrafiscal. [...] o sujeito passivo da obrigação tributária deve ter condições de
suportar a exação, não importando atue o tributo com finalidade fiscal ou não.”354
Conclui-se que, muito embora seja o princípio do poluidor-pagador ponto de
partida de qualquer política ambiental, para que seja a tributação considerada
constitucional, há que se respeitar o princípio da capacidade contributiva do poluidor,
ora sujeito passivo da obrigação tributária.
3.3.2. O princípio da seletividade, e os tributos sobre o consumo
Já foi visto em tópico próprio, que o princípio da seletividade decorre, no

caso do IPI e do ICMS, da essencialidade do produto industrializado ou da
mercadoria circulada. Por sua vez, a CF/88, em seu art. 170, inciso VI, dispõe que
entre outras finalidades, cabe à ordem econômica assegurar a “defesa do meio
ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental
dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.” Como se
vê, perfeitamente compatível com a idéia de seletividade explorada pelo direito
tributário. De sorte que, por ora, a aplicação do princípio tributário da seletividade à
matéria ambiental é totalmente viável.355
Breno Ladeira Kingma Orlando e Daniel Mariz Gudiño, ao estudarem a
aplicação da seletividade tributária ao tributo ambiental, afirmam que muito embora
353
SALIBA, Ricardo Berzosa. Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. – São Paulo:
Quartier Latin, 2005.
354
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental: A função do tributo na proteção do
meio ambiente. – 1. ed., 4. tir – Curitiba: Juruá, 2006, p. 88.
355
ORLANDO, Breno Ladeira Kingma; GUDIÑO, Daniel Mariz. Instrumentos Tributários e
Financeiros Utilizados no Brasil para a Proteção do Meio Ambiente: Uma Análise Crítica.
In Direito Tributário Ambiental. – Coordenadores: Breno Ladeira Kingma Orlando e
outros. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006 p. 85.
103
possua solido amparo constitucional, e, “em que pese ao IPI ser um imposto com
características extrafiscais, a legislação tributária brasileira quase não o utilizou para
fins ecológicos.”356 Os autores descrevem a Medida Provisória – MP n° 7 5/2002, que
“concedia crédito presumido para estabelecimentos industriais que adquirissem
desperdícios, resíduos e aparas de plástico para a utilização como matéria-prima ou
produto intermediário nos seus processos produtivos.”357
Ainda, os mesmos autores adentram no âmbito estadual, e destacam
posturas adotadas na tributação do ICMS e do IPVA, que em muito se coadunam
com a tributação ambiental. Destacam, por exemplo, o Regulamento do ICMS do
Estado de Minas Gerais, que especifica uma redução de alíquotas para as
“operações com máquinas, aparelhos, equipamentos e veículos, destinados à
implantação, ampliação e modernização de unidades industriais ou agro-industriais
que visem à defesa do meio ambiente.”358 Não esquecem, outrossim, que qualquer
benefício fiscal em matéria de ICMS deve ser aprovado pelo Conselho Nacional de
Política Fazendária – CONFAZ, nos moldes da Lei Complementar n° 24/75, para
que a questão ambiental não sirva de ‘bode-espiatório’ à guerra fiscal entre os
Estados Federados.359
No que tange à aplicação do princípio da seletividade no IPVA, ressalta-se a
aplicação da alíquota reduzida pelo Estado do Rio de Janeiro, através da lei n°
948/1985, para os carros que utilizam energia elétrica ou gás natural como
combustível, já que comprovadamente menos poluentes que a gasolina e o
diesel.360 Citam, já na esfera da competência municipal, a possibilidade de se
diferenciar as alíquotas do ISS, em face de serviços que venham colaborar com a
causa da preservação ambiental, como acontece com a lei n° 691/1984, do
Município do Rio de Janeiro, “que aplica alíquota de 3% aos serviços de limpeza e
dragagem de portos, rios e canais em vez da alíquota genérica de 5%.”361
Focando-se nos tributos que incidem sobre o consumo, ou tributos indiretos,
a CF/88 estabelece a observância ao princípio da seletividade em função da
essencialidade do produto (sendo obrigatório para o IPI e facultativo para o ICMS,
356
Idem.
357
Ibidem, p. 86.
358
Idem.
359
Idem.
360
Ibidem, p. 87.
361
Idem.
104
posição esta que, como visto, não é compartilhada por Roque Antonio Carrazza).
Primeiramente, entendiam-se como essenciais aqueles produtos necessários
somente para a subsistência. Hoje, entretanto, não é mais este o conceito que se
tem de produtos tidos como essenciais, e deve-se levar em conta não só aqueles
produtos necessários para a subsistência, mas também outros que dêem uma vida
digna, com o mínimo de conforto e padrão social desejável.362
Sabe-se que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de
todos e, conforme a própria redação do art. 225, da CF/88, é “essencial à sadia
qualidade de vida”. Se o meio ambiente é um bem essencial, e o princípio da
seletividade deixa claro que se pauta no ‘critério da essencialidade’, a menos em
uma análise perfunctória, chega-se à conclusão de que o bem ambiental deve ser
preservado ao se ponderar a seletividade de produtos e mercadorias, e com isso
garantir o seu equilíbrio, que por fim é essencial para a vida em todas as suas
formas.
Interessante notar o que poderia ser um choque para o princípio da
seletividade. Foi visto que o mesmo deve ponderar a essencialidade dos produtos e
mercadorias. Agora, hipoteticamente falando, imagina-se que para a fabricação de
um mesmo produto são utilizadas diferentes técnicas de produção, de modo que um
desses produtos cause um menor impacto ambiental que o outro. Se fosse
interpretar o princípio da seletividade sob o ponto de vista da tutela ambiental, a
conclusão que se chega é que, para estes mesmos produtos, pode existir uma
diferenciação de suas cargas tributárias.
Muito embora as peculiaridades que surgem no desenrolar da matéria, o
princípio da seletividade se mostra extremamente eficaz na aplicação do direto
tributário como meio de tutela ambiental, mais precisamente sobre os produtos e
mercadorias de consumo. A tributação sobre os bens de consumo será extremante
importante para estimular o consumo de produtos sustentáveis, ou que não tenha
gerado impacto ambiental negativo em sua produção.363
3.2.3. Incentivos fiscais e o meio ambiente
362
AMARAL, Paulo Henrique do, op. cit., p. 109.
363
Ibidem, p. 112.
105
No capítulo anterior, em tópico próprio sobre os incentivos fiscais, foi

possível visualizar alguns meios de se desonerar a carga tributária do sujeito
passivo da relação jurídico-tributária. Desse modo, aqui, não cabe novamente
discorrer acerca dos instrumentos disponíveis, e sim apenas demonstrar onde que
seriam inseridos, de que maneira, e sob quais fundamentos.
O incentivo fiscal no direito tributário ambiental, assim como em todo o
direito tributário, vem, em regra, como meio de beneficiar o sujeito passivo da
obrigação tributária por alguma postura adotada, ou preenchida (lembra-se que o
direito é uma ordem de conduta). Como assevera Simone Martins Sebastião,
enquanto que uma externalidade negativa ambiental enseja a aplicação imediata do
princípio do poluidor-pagador, a fim de que seja a mesma internalizada no processo
de produção, as externalidades positivas devem ser, como corolário do mesmo
princípio, reconhecidas pelo ordenamento jurídico através de estímulos e
recompensas.364
Ao tratar de incentivos fiscais, pode-se abrir um parêntese, e classificar o
sistema de tributação em ativo e passivo, ou negativo e positivo. A tributação
ativa/negativa ocorre quando se imputa um ônus ainda maior à carga tributária do
contribuinte ou responsável da obrigação tributária, o que, na prática, se dá ou com
a instituição de novos tributos, ou com a majoração dos já existentes. Em sentido
inverso, a tributação passiva/positiva é aquela que se retira a carga tributária do
contribuinte ou responsável pela obrigação tributária.365
Nos dias atuais, as conseqüências de uma majoração da carga tributária já
existente (sejam com novos tributos, sejam aumentado os já existentes) seriam
desastrosas. Ao não se observar as regras e comportamentos do mercado, poder-
se-ia sufocá-lo, impossibilitando os empreendimentos, e com isso aumentar-se-ia o
monopólio dos grandes produtores, bem como que, com os custos elevados dos
produtos, ocorreriam as suas segregações para parcelas da sociedade.366
Ademais, no que diz respeito às arrecadações decorrentes de impostos,
Paulo Henrique do Amaral aduz a impossibilidade das mesmas restarem vinculadas
364
SEBASTIÃO, Simone Martins. Tributo Ambiental: extrafiscalidade e função promocional
do direito. – 1. ed., 2. tir. – Curitiba: Juruá, 2007, p. 258.
365
NUNES, Cleucio Santos. Direito Tributário e Meio Ambiente. – São Paulo: Dialética,
2005, p. 161-163.
366
Ibidem, p. 161.
106
para causas de proteção do meio ambiente, o que para ele, por si só, não é
suficiente para excluir esta espécie tributária dos instrumentos que o direito tributário
ambiental possui para efetivar a tutela ambiental. Conforme o autor, os incentivos
fiscais seriam o meio hábil a permitir a introdução de políticas ambientais através da
tributação por impostos.367
Conforme esclarece Cleucio Santos Nunes,
a adoção de incentivos, em vez da majoração de tributos, poderá
trazer resultados mais eficientes, visto que estimula o empreendedor
a adquirir novas técnicas de preservação. Ninguém gosta de pagar
tributos! Se o Estado abre mão de seu crédito, exigindo em
contrapartida certos compromissos de preservação, estar-se-á diante
de uma dupla vantagem: i) colaboração do Estado como corretor de
externalidades negativas (Pigou); ii) maior eficiência na
conscientização da necessidade de preservação do meio ambiente
(princípio da cooperação).368
Pelos motivos acima expostos, é que demonstram ser, os incentivos fiscais,
a melhor ‘trilha a se percorrer’. Outro não é, também, o pensamento de Ricardo
Berzosa Saliba, que indica que os incentivos seriam, de acordo com a cultura
brasileira, a melhor maneira de se implementar uma política tributário-ambiental.369
3.3. EXPERIÊNCIAS INTERNA E NO DIREITO COMPARADO
3.3.1. O tributo ambiental no direito comparado
Adiante se verifica que a tributação ambiental já é utilizada em países ditos

de ‘primeiro mundo’. Ademais, é possível notar que em alguns locais essa tributação
não é novidade alguma, e vindas de décadas atrás. É importante notar que o ponto
não pretende listar exaustivamente todas as experiências que ocorrerão, e que vêm
ocorrendo ao redor do planeta, motivo pelo qual, por ora, selecionam-se alguns
Estados apenas a título de ilustração e comparação.
367
AMARAL, Paulo Henrique do, op. cit., p. 192-193.
368
NUNES, Cleucio Santos, op. cit., p. 163.
369
SALIBA, Ricardo Berzosa, op. cit., 305.
107
3.3.1.1. Alemanha
A tributação ambiental na Alemanha está inserida no seu ordenamento

jurídico muito antes mesmo de a Constituição da República Federativa da Alemanha
tutelar o meio ambiente. Antes de expressa, a proteção a um meio ambiente
equilibrado se agasalhava no princípio do bem comum.370 O país passou por uma
reforma tributária ecológica, quando então foram inseridos novos tributos
ambientais, bem como outros já existentes ganharam esta natureza. Com a
inovação da lei, foi introduzido um imposto sobre Energia, bem como a majoração
do imposto sobre Óleo Mineral (privilegiando o gás natural e o gás liquefeito).371
Relata-se que muitos desses tributos foram inseridos de forma gradativa no sistema
jurídico-tributário alemão, com a concessão de incentivos fiscais iniciais.372 Cleucio
Santos Nunes, por seu turno, enfatiza a tributação alemã sobre produtos
“considerados propiciadores de poluição pelo seu simples uso momentâneo. É o
caso dos pratos, talhares e copos descartáveis.”373 O mesmo autor, ainda lembra
que, na Alemanha, os espaços e paisagens naturais de preservação, sejam
pertencentes às pessoas jurídicas de direito publico ou de interesse público, estão
“isentos de impostos imobiliários. Da mesma forma, está também isenta de tributos a
transmissão de tais bens, quer a título inter vivos ou causa mortis.”374
Ponto marcante, quando se fala na política tributária ambiental alemã são
seus resultados. Como destaque, verifica-se a diminuição em média de 15,5% da
utilização de combustível e diesel, fruto de um processo de evolução tecnológica e
utilização racional destes elementos, de modo que pode-se falar, também, na
influência que os tributos verdes tiveram neste processo.375
370
NETO, Jayme Barboza de Freitas; BUENO, Luís Felipe Krieger Moura; COSTA, Luís
Eugênio Porto Severo da Costa. O Tributo Ambiental à Luz do Direito Comparado. In
Direito Tributário Ambiental. – Coordenadores: Breno Ladeira Kingma Orlando e outros. –
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006 p. 70-71.
371
Ibidem, p. 71.
372
Idem.
373
NUNES, Cleucio Santos, op. cit., p. 187.
374
Ibidem, p. 189.
375
Eugênio Porto Severo da Costa, op. cit., p. 72.
108
3.3.1.2. Estados Unidos da América
Os Estados Unidos possuem um fundo de reparação de danos ao meio

ambiente – superfund – desde 1986. O capital desse fundo é fruto do dinheiro
arrecadado com tributos ambientais, como os que incidem “sobre indústrias
poluidoras químicas e empresas refinadoras de petróleo.”376 O país ainda possui
uma tributação majorada no imposto de renda de contribuintes que causem
prejuízos ao meio ambiente, tendo, também, uma redução da base de cálculo para
aqueles que façam doações para “áreas com finalidades de preservação
ambiental.”377 Existem ainda os impostos sobre equipamentos de caça e pesca,
como lembra Simone Martins Sebastião.378 A autora ainda relata algo que seria um
efeito negativo na implementação da legislação tributária sobre o solo, já que os
governos regionais arrecadam determinado tributo anual com base na terra, e que o
número de árvores é considerado para a base de cálculo do tributo. Com isso,
afirma que, além de rentável a extração e comercialização de madeira, estariam os
proprietários destas terras diminuindo a base de cálculo do imposto devido.379
Remédios lógicos são discorridos pela autora para sanar esta ‘aberração’ da
legislação norte-americana. Ainda, destaca a autora, a alteração no critério de aferir
o quantum debeatur da taxa de lixo doméstico, que deixa de possuir uma alíquota
fixa e passa a ser calculado sobe o volume proporcional de lixo produzido.380
3.3.1.3. França
Frisa-se que na França o tributo verde está presente no ordenamento

jurídico desde a década de 60 (sessenta) do século passado. Ali, em 1964 (mil
376
Ibidem, p. 77.
377
Idem.
378
SEBASTIÃO, Simone Martins, op. cit., p. 303.
379
Idem.
380
Ibidem, p. 305.
109
novecentos e sessenta e quatro), foi instituído um tributo sobre a emissão de

efluentes e o consumo de água, imposto pela agência de águas do país, sendo o
montante arrecadado destinado para a despoluição ambiental.381 Durante os anos
80 (oitenta), a França passa a exigir tributo, cujo fato gerador era a poluição
atmosférica e, no mesmo norte daquele, a arrecadação era destinada para a
melhoria da qualidade do ar.382 Empresas de pesquisa, desenvolvimento e ensino de
organismos geneticamente modificados sofrem a incidência de taxas específicas.383
Há, noutra vertente, os incentivos fiscais que visam evitar as atividades
poluentes e degradantes. Diante destas, evidencia-se o beneficio fiscal concedido,
através de depreciação acelerada dos imóveis e reduções no imposto de renda,
para empresas de instalação de produção agrícola.384
3.3.2. O tributo ambiental no ordenamento brasileiro: algumas experiências
3.3.2.1. ICMS ecológico
O ICMS ecológico tem como fundamento o art. 158, inciso IV, parágrafo
único, inciso I e II.385 Conforme disposição constitucional, caberão aos Municípios
25% (vinte e cinco por cento) do produto arrecadado pelos Estados com a tributação
do ICMS. Ainda, de acordo com o referido artigo, até um quarto da receita que será
381
Eugênio Porto Severo da Costa, op. cit., p. 73.
382
Idem.
383
Idem.
384
Idem.
385
Art. 158. Pertencem aos Municípios: [...]; IV - vinte e cinco por cento do produto da
arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicação. Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios,
mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: I - três
quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à
circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II
- até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios,
lei federal.
110
repassada, obedecerá critérios estabelecido por lei estadual, ou federal no caso de

vir a existir municípios situados em territórios.386
Com base na fundamentação legal acima mencionada é que, o Estado do
Paraná, em 1991, instituiu a lei complementar estadual n° 59, conhecida também
como “Lei do ICMS Ecológico”. A lei teve como objetivo focar parcela do repasse
constitucionalmente devido para “Municípios que possuíssem unidades de
conservação ambiental ou fossem diretamente influenciado por estas e mananciais
de abastecimentos públicos”.387 Com a felicidade da norma no paranaense, em
1993, o Estado de São Paulo, mediante a lei estadual n° 8.510, previu o repasse de
0,5% (meio por cento) da verba destinada aos Municípios, para os 169 (cento e
sessenta e nove) Municípios paulistas “que abrigam espaços territoriais protegidos
ecologicamente, como parques estaduais, reservas ecológicas, áreas de
preservação ambiental etc.”388 Após, outros Estados seguiram a mesma tendência:
Minas Gerais, 1995; Rondônia, 1996; Amapá, 1996; Rio Grande do Sul, 1998; Mato
Grosso, 2001; Mato Grosso do Sul, 2001; Pernambuco, 2001; Tocantins, 2002,
estando noutros Estados em processo de tramitação de projetos de leis que visam o
implementar.389
Cada Estado tratou de disciplinar as causas que julgam mais importantes
para a preservação do meio ambiente e, assim, privilegiaram-nas com a destinação
de parcela da receita arrecadada. Em síntese, os critérios adotados foram similares
àqueles adotados pelos Estados do Paraná e de São Paulo, destacando-se o
Estado de Minas Gerais, que, através da lei n° 13.8 03/2000, também conhecida
como “Lei Hobin Hood”, que “passou a observar critérios vinculados a aspectos
sociais, tais como educação, saúde, patrimônio histórico, meio ambiente etc.”390 O
Estado também privilegiou a coleta seletiva de lixo.391
Atenta para a conseqüência prática do permissivo constitucional, Lise Vieira
da Costa Tupiassu ressalta o que seria ‘um paradoxo’, em termos de política de
estimulo ao desenvolvimento sustentável, intrínseco no sistema de repasse dos
valores arrecadados, com base apenas no volume de circulação de mercadorias e
386
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito Ambiental
Tributário. – São Paulo: Saraiva, 2005, p. 114-115.
387
Ibidem, p. 115, nota de rodapé n° 143.
388
389
Ibidem, p. 116-117.
390
391
Idem.
111
serviços ocorrido dentro de cada Município. Conforme discorre a autora, a CF/88

reserva a discricionariedade para os Estados disporem de ¼ (um quarto) da verba
destinada aos Municípios. Relata, a mesma, que para o repasse de ¾ (três quartos)
dos 25% (vinte e cinco por cento) da receita de ICMS arrecadada e destinada aos
Municípios, é utilizado, pela CF/88, um critério que privilegia os Municípios que têm
maior circulação de mercadoria e prestação de serviço (art. 158, parágrafo único,
inciso I). De pronto, comenta que na prática, normalmente, são estes Municípios os
maiores responsáveis por externalidades negativas no ciclo da cadeia
consumista.392 Conforme a autora, com esta regra, aqueles Municípios que se
preocupam apenas em produzir mais, e gerar maior circulação de mercadorias, se
beneficiariam em detrimento daqueles que, por adotarem políticas de
desenvolvimento sustentável, acabam por ter uma circulação de mercadorias e
serviços menores, e com isso perceberiam um repasse proporcionalmente aquém. É
notório que os Municípios que se preocupam com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, através da adoção de políticas que inibam as externalidades negativas,
com vastas áreas de preservação ambiental, tenham suas condições de
concorrência com outros Municípios prejudicadas.393
Com esse raciocínio é que, a autora, comenta o surgimento do ICMS
ecológico como um meio de compensação àqueles Municípios prejudicados pelas
suas preocupações ambientais. Diz que a natureza compensatória presente
inicialmente foi substituída por uma “franca conseqüência incrementadora”, já que os
Municípios passaram a planejar melhor suas políticas públicas ambientais, com
vistas ao repasse previsto no ICMS ecológico.394
Ainda, Lise Vieira da Costa Tupiassu, comenta sobre estudo realizado pela
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE,395 que
alerto sobre os efeitos redistributivos na implementação de políticas ambientais
intervencionistas no âmbito econômico. Assevera que os efeitos redistributivos
acontecem quando possíveis “perdedores” restarão tentados a potencializar ainda
392
O conceito da expressão ‘externalidade negativa’ foi abordado no tópico referente ao
princípio do poluidor pagador e usuário pagador.
393
TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributação Ambiental: A utilização de instrumentos
econômicos e fiscais na implementação do direito ao meio ambiente saudável. – Rio de
Janeiro: Renovar, 2006, p. 192-196.
394
Idem.
395
OCDE, La Fiscalidad y el Medio Ambiente, p. 70. In TUPIASSU, Lise Vieira da Costa, op.
cit., p. 200.
112
mais os efeitos inversos desejados por aquela política. Entretanto, como meio de
redução destes efeitos, aponta a prévia identificação dos possíveis efeitos
indesejáveis na instauração da nova política.396
Em síntese, a conclusão que se chega é a total constitucionalidade de os
Estados escolherem critérios de acordo com seus objetivos, no que tange à
destinação prevista pelo inciso II, do parágrafo único do art. 158, da CF/88. Assim é
que o referido permissivo não somente é um meio de compensação econômica,
como vem alcançando posturas desejadas pelos Municípios, que por sua vez não
querem ficar de fora do ‘bolo’ do repasse.
3.3.2.2. Taxa ambiental
Ao adentrar no estudo da tributação ambiental por meio de taxa, Celso

Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques Ferreira asseveram a dificuldade que é a
instituição de uma taxa voltada para a tutela ambiental, sem que não se destorça a
natureza de sua espécie tributária, esbarrando assim em inconstitucionalidade.397 Já
foi abordado o conceito de taxa, e nele pode-se observar que a sua instituição está
vinculada a um serviço específico e divisível prestado pelo Estado, ou por ele
colocado à disposição do contribuinte, bem como poderá incidir sobre o regular
poder de polícia da administração pública (lembra-se que este exercício do poder de
polícia também deverá ser específico e divisível, sob pena de ter que ser
remunerado por impostos). Neste norte, é que, para os autores acima citados,
muitas vezes as taxas ambientais poderão ter natureza de impostos,398 o que é
estritamente vedado pelo art. 145, § 2°, da CF/88, 399 e pelo art. 77, parágrafo único
do CTN.400
396
Idem.
397
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques, op. cit., p. 120.
398
Dão o exemplo da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, que a frente será
analisada, e o exemplo da Taxa de Preservação Ambiental cobrada pelo Distrito de
Fernando de Noronha-PE, in FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata
Marques, op. cit., p.. 118-120.
399
Art. 145. [...]; § 2º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
400
Art. 77. [...]; Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador
idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das
empresas.
113
José Marcos Domingues, citando julgado do Supremo Tribunal Federal,401

aponta que a corte reconheceu três tipos de serviços públicos. De um lado, estariam
os serviços remunerados por taxas, sendo os propriamente estatais, ou essenciais
em sentido estrito (serviço de polícia – fiscalização – e serviço jurisdicional) e os
serviços essenciais ao interesse público (coleta de lixo e de esgoto, distribuição de
água, sepultamento, etc.), enquanto que noutro lado encontrar-se-iam os serviços
tidos como não-essenciais, que em regra podem ser delegados (remunerados por
tarifas ou preço-público, quando prestado pelo Estado).402
Como já visto no transcurso deste trabalho, a lei que institui a PNMA, com a
redação dada pela lei n° 10.165/2000, traz em seu a rt. 17-B,403 a previsão legal da
Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, que possui como fato gerador o
“exercício regular do poder de polícia” exercido pelo IBAMA “para controle e
fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos
naturais.”
Ives Gandra da Silva Martins, na ocasião contratado pelo IBAMA para exarar
seu parecer acerca da constitucionalidade da TCFA, instituída pela lei n°
10.165/2000, discorre que a norma veio sanar as inconstitucionalidades apontadas
pela Suprema Corte (STF - ADI n° 2.178-8/DF), que h aviam sido implementadas na
PNMA pela lei n° 9.960/2000. 404 No seu parecer, o autor transcreve a ementa da
Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.178-8 (Di strito Federal), e comenta que o
Excelso Pretório, na ocasião apenas atacou questões relativas aos procedimentos
de instauração do tributo, mas não considerou inconstitucional a cobrança da taxa
para o exercício do poder de polícia. Neste sentido, frisa-se o julgado do Supremo
Tribunal Federal que declarou a constitucionalidade da TCFA:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IBAMA: TAXA DE
FISCALIZAÇÃO. Lei 6.938/81, com a redação da Lei 10.165/2000,
artigos 17-B, 17-C, 17-D, 17-G. C.F., art. 145, II. I. - Taxa de Controle
401
STF - RE n° 89.876 e RE n° 416.601.
402
DOMINGUES, José Marcos. As Taxas e os Preços do IBAMA. Compensação de Taxas e
outras Vicissitudes da TCFA. – Revista de Dialética de Direito Tributário n° 135. –
Dezembro, 2006, p. 78.
403
Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato
gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e fiscalização das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
404
MARTINS, Ives Gandra da Silva. A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA.
In Direito Tributário Ambiental, coordenação de Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Malheiros, 2005, p. 750.
114
e Fiscalização Ambiental - TCFA - do IBAMA: Lei 6.938, com a

redação da Lei 10.165/2000: constitucionalidade. II. - R.E. conhecido,
em parte, e não provido.405
A TCFA foi declarada constitucional pelo STF nesta ocasião. Como já dito, a
taxa pode ser instituída tanto pela realização do exercício do poder de polícia, o que,
em matéria ambiental, caracteriza-se com a “fiscalização, o licenciamento e a
concessão de licenças de instalação e de operação de atividades potenciais ou
efetivamente poluidoras,”406 enquanto que também poderão existir taxas pela
realização de serviços prestados pelo Estado e diretamente relacionados com o
contribuinte, tais quais “a limpeza ou recuperação ambiental.”407
3.3.2.3. A progressividade da alíquota do IPTU
O IPTU é um tributo pertencente à espécie dos impostos, e possui sua

previsão constitucional no já citado art. 156, inciso I, e a competência para sua
instituição é dos Municípios. Por sua vez, o CTN, em seu art. 32 ao 34 disciplina a
matéria, sendo que o art. 32 é claro ao dizer que o imposto tem “como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão
física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.” O § 1°, do
mesmo artigo, diz que considera-se área urbana aquela que tiver duas das cinco
melhorias que aludem seus incisos, a saber: meio-fio ou calçamento, com
canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos
sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição
domiciliar; e, escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três)
quilômetros do imóvel considerado. Especificando quais áreas que são consideradas
urbanas, verificar-se-á quais que serão tributadas pelo ITR (áreas rurais). Por fim,
considera-se o valor venal do imóvel como base de cálculo.
405
STF - RE 416601 / DF - DISTRITO FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO. Julgamento: 10/08/2005. Órgão Julgador: Tribunal
Pleno. Publicação: DJ 30-09-2005 PP-00005. Disponível em:
<http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=tcfa&base=base
Acordaos>, acesso em: 25/10/2008.
406
AMARAL, Paulo Henrique do, op. cit. p. 173.
407
Idem.
115
O art. 182, da CF/88,408 dispõe acerca da função social da propriedade

inserida na política de desenvolvimento urbano. O § 2°, 409 do referido dispositivo, diz
que a função social será atendida quando a propriedade estiver de acordo com as
normas expressas no plano diretor da cidade. Abre-se, com essa redação, uma nova
inserção no instituto da propriedade privada. A função social da propriedade passa a
fazer parte do próprio conceito de propriedade, não tendo mais como desvincular
ambas as idéias, sob pena de macular o instituto.410 Certo, é que ocorre uma
imposição ao antigo conceito de propriedade, que agora deve ser encarada à luz do
interesse da coletividade, sob pena de, uma vez descumprida sua observância, o
proprietário se ver onerado com a progressividade do IPTU,411 conforme prevê o §
4°, inciso II, do art. 182, da CF/88. 412 A progressividade do IPTU deve estar
vinculada ao descumprimento de condições pré-estabelecidas pela municipalidade.
A política de desenvolvimento urbano foi regulamentada pela lei federal n°
10.257/2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade. Conforme seu § 1°, do art.
1°, a lei “estabelece normas de ordem pública e int eresse social que regulam o uso
da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.” A legislação foi exaustiva no que
concerne às diretrizes básicas que o Município deverá observar em seu plano
diretor. É sobre o descumprimento destas diretrizes, assim, que caberá a
progressividade da alíquota do IPTU, que por sua vez assumirá natureza
predominantemente extrafiscal, visto que objetiva-se uma ação do proprietário no
sentido de adequar a utilização de sua propriedade com o interesse da
408
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes.
409
Art. 182. [...]; § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
410
MOREIRA, Bruno; MARANGONI, Marina; CASTILHO, Rafael. – As Áreas de Proteção
Ambiental e os Impostos sobre a Propriedade. In Direito Tributário Ambiental. –
Coordenadores: Breno Ladeira Kingma Orlando e outros. – Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2006 p. 172.
411
Idem.
412
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de: [...]; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo;
116
coletividade.413 Conforme Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques

Ferreira, a progressividade só poderá ser instituída depois de cessadas as
imposições do inciso I, do § 4°, do art. 182, da CF /88, haja vista que o próprio texto
do § 4°, diz que serão aplicadas ‘sucessivamente’ a s seguintes penas...
Sacha Calmon Navarro Coêlho ao estudar o dispositivo em comento, relata
de pronto que “o imposto continua com o efeito que ostentava sob a Constituição de
1967, acrescido agora de ‘poder extrafiscal’ como instrumento de política urbana.”414
Quanto ao posicionamento da Suprema Corte acerca da matéria, parece-se que a
mesma entende constitucional a progressividade da alíquota do IPTU em razão do
descumprimento da função social da propriedade, matéria inclusive alvo da Súmula
668 da Egrégia Casa.415 Ainda, muito bem afirmado pelo autor, é a possível
configuração de o IPTU, nesse caso, assumir caráter de sanção, o que iria de
encontro com o próprio conceito de tributo do art. 3°, do CTN. Ao transcorrer o tema,
ele deixa claro que o IPTU continua a incidir apenas sobre a propriedade, sendo a
sua alíquota que será progressiva em razão da má utilização da propriedade, não
desconfigurando assim a aquele conceito do art. 3°, do CTN.
3.4. A TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL: UMA PROPOSTA.
A tributação ambiental no ordenamento jurídico atual se mostrou totalmente

viável. Prova disso são os tímidos modelos existentes. O Brasil está em acelerado
progresso, que se deve dar de acordo com o princípio do desenvolvimento
sustentável, que, muito embora não vise frear a aceleração do crescimento
econômico-social, deverá sempre ser respeitado.
Com esse intuito, é que se tenta deixar algumas considerações acerca da
plausibilidade de inserções de instrumentos tributários, como meio de se efetivar a
tutela ambiental.
413
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques, op. cit., p. 95.
414
COÊLHO, SACHA CALMON NAVARRO, op. cit., p. 394.
415
Súmula 668: é inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da emenda
constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a
assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
117
Foi visto a ação da Alemanha, que concede benefícios fiscais para

proprietários de porções de terras, e sobre suas transmissões, que se constituam
áreas de preservação ambiental. Embasado nessa experiência, mesmo com a
pouca informação que ora se tem, é que se acredita na instituição de incentivos
análogos no direito brasileiro. Nesta ótica, fica a proposta de ser concedida uma
isenção total ou parcial (via redução da base de cálculo) dos impostos que gravam a
propriedade ou a transmissão de áreas rurais (ITR/ITBI), nas seguintes hipóteses:
reflorestamento das áreas desmatadas ou das margens dos cursos d’águas
(vegetação ciliar); práticas de defesa da fauna, inclusive ictiológica, e da flora.
Noutro ponto, no que tange aos bens de consumo, tributados com o IPI/ICMS,
tendo como base a tributação apresentada também pela Alemanha, que visou
incentivar o consumo de gás natural e gás liquefeito, deixa-se uma sugestão para a
majoração das alíquotas destes impostos, na suas incidências sobre produtos
derivados do petróleo; produtos químicos (herbicidas e pesticidas); montagem de
veículos de propulsão mecânica; emissão de gases ou poluentes na atmosfera,
cursos d’água ou mananciais; tráfego aéreo.
No que se refere às contribuições de melhoria, o poder público (União, Distrito
Federal, Estados e Municípios) poderá realizar obras que, além de acarretarem uma
valorização imobiliária, protegem o meio ambiente, como a criação de parques,
áreas de lazer, jardins botânicos, etc. Nesse mesmo sentido, na esfera estadual,
podem-se ser concedidas isenções, totais ou parciais (através da redução da base
de cálculo), de doações de propriedades (ITCMD), a instituições de amparo ao meio
ambiente, ou para a criação de áreas coletivas como as acima descritas.
118
CONCLUSÃO
O trabalho apresentado abordou com cautela a tutela ambiental por meio

dos instrumentos dispostos no ordenamento jurídico-tributário brasileiro. A questão é
polêmica, já que diz respeito a tema financeiro, e que para ser implantada geraria
um impacto econômico tanto para o contribuinte quanto para o Estado, mesmo se
mostrando uma excelente opção.
Conforme se apresentou o estudo, pôde-se observar que o mesmo se ateve
à causa jurídica que circula a problemática levantada, qual seja, a possibilidade, ou
impossibilidade, de se implantar a desoneração tributária de ações ecologicamente
corretas praticadas pelos sujeitos passivos da obrigação tributária, através dos
instrumentos presentes no sistema tributário brasileiro. A referida implantação visa
assim prestigiar aquelas ações que sejam positivas para o meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Traçaram-se pontos fundamentais inerentes ao direito ambiental, que além
de serem o alicerce da tutela ambiental, aqui também serviram como ponto de
partida, para que o objetivo do estudo se coadunasse com a ideologia jurídica
ambiental brasileira, e alienígena. Viram-se os princípios ambientais essenciais, que
se sobressaem aos demais, quando o assunto é a tributação ambiental.
Da teoria tributária, visualiza-se a manta de regras e instrumentos que
agasalham essa gama de tributos; os tributos verdes. Busca-se inserir dentro do
sistema jurídico-tributário a tributação ambiental, como forma de proteção do meio
ambiente. Foi visto que, muito embora se fale em tributação ambiental, esta deve ser
entendida como um desdobramento de toda a instrumentalidade tributária em prol
do bem ambiental.
Ainda no campo do direito tributário, verificou-se a finalidade almejada por
um tributo, bem como as espécies de tributos existentes. Expuseram-se não só os
princípios que devem ser respeitados (legalidade) como outros que possibilitam a
manipulação dos incentivos tributários nos tributos ambientais (seletividade e
progressividade).
Foi visto que a tributação ora será positiva, ora será negativa. Será positiva
quando através das regras inerentes à tributação, o legislador buscar uma
119
exoneração parcial, ou total da carga tributária que o contribuinte suporta, enquanto

que será negativa, a partir do momento que o legislador pretender majorar a carga
tributária para colocar sua política de tutela ambiental em prática.
No último capítulo tentou-se demonstrar os conceitos básicos e as
finalidades que revestem a tributação ecológica. Foram trazidos a exemplo, tributos
ambientais no âmbito do direito comprado, como também tímidas experiências
existentes no direito interno.
Nesse escopo todo que se delineou, é que se conclui pela total eficiência da
tributação ambiental como meio de tutela ecológica e, principalmente, conclui-se que
a criação de tributos verdes deve ser amplamente difundida, enquanto instrumento
de política ambiental.
120
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Auto de Imposição de Infração de Penalidade Ambiental – AIIPA

Imposto extraordinário em caso de guerra – IEXT

2. ORDENAMENTO JURÍDICO-TRIBUTÁRIO .....................................59

2.1.3.1. Fiscalidade ...................................................................................................63

3. DIREITO TRIBUTÁRIO AMBIENTAL ...............................................97

3.3.2. O PRINCÍPIO DA SELETIVIDADE, E OS TRIBUTOS SOBRE O CONSUMO ......................102

3.3. EXPERIÊNCIAS INTERNA E NO DIREITO COMPARADO .............................106

Estuda-se o ordenamento jurídico da desoneração tributária, como forma de

Será utilizado no presente trabalho acadêmico o método dedutivo, que

1. NOÇÕES BÁSICAS DE DIREITO AMBIENTAL

Neste capítulo busca-se compreender a estrutura básica do ordenamento

1.1. O MEIO AMBIENTE E O DIREITO AMBIENTAL

1.1.1. Direito Ambiental

É tido, o direito ambiental, como um direito fundamental de terceira geração.

para o exemplo já dado – ar atmosférico – ter-se-ia a poluição atmosférica (como

1.1.2. Meio ambiente

Com o intuito de conceituar a expressão “meio ambiente”, alguns

expressão. Trata-se de questão meramente formal, e no Brasil consagrou-se, na

O meio ambiente artificial é constituído pelo espaço urbano construído, que

grupos de aborígenes a estas terras, há cerca de 30 mil anos.”27 Na CF/88, retira-se

1.1.3. Causas de degradação ambiental e conscientização ecológica

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é requisito básico para uma

Em síntese, a atividade degradante é causada pela destruição de um

Por estes motivos, vislumbra-se a solução diante da conscientização ecológica, aqui

É na própria lei n° 9.795/02, no seu art. 1°, que s e retira o conceito de

1.2. PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL

1.2.1. Princípio da Precaução e o Princípio da Prevenção

O princípio da precaução pode ser encontrado em diversos diplomas que

Nacional através do Decreto Legislativo n° 1/94, qu e em seu art. 3° discorreu sobre

foram ultrapassados”,53 já que se fossem, seria necessária a adoção de medidas

1.2.2. Princípio do Desenvolvimento Sustentável

Surgido na Conferência Mundial de Meio Ambiente, ocorrida em Estocolmo

o crescimento econômico de determinado setor ou classe da sociedade. Deve-se

visto os efeitos degradatórios ambientais ultrapassam as fronteiras geográfico-

1.2.3. Princípio do Poluidor-Pagador e Princípio do Usuário-Pagador

O princípio do poluidor-pagador pode ser extraído do § 3°, in fine, do art.

preparo de novas leis internacionais sobre responsabilidade e indenização pelos efeitos

condão de reparar o ônus que a coletividade suporta, através da obrigação de o

1.3. A PROTEÇÃO AMBIENTAL: INSTRUMENTOS COMUNS

Através de instrumentos próprios (por exemplo, a avaliação prévia de