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La vivienda de interés social en Colombia, principios y retos

The Social Housing in Colombia, Principles and Challenges
Intervención para la apertura en el Foro Internacional: La vivienda en América Latina. Revisando estrategias.1

Clemencia Escallón G (1)

(1)
Coordinadora Mesa Vis-Diego Echeverry Campos .Universidad de los Andes. cescallo@uniandes.edu.co


    
     

     


Palabras claves Key words

      2%& % ! ! '%! &
gestión integral. management.

Resumen Abstract
El texto describe los cambios en la política de vivienda en The text describes the changes in the housing policy in the
los últimos veinte años, su institucionalidad, condiciones  3! ! 4 %   -
 ! "# $ %  &- cing, and proposes four general principles that must be re-
    '%     viewed to change the present course of the housing policy,
cambiar el rumbo actual de la política: la vivienda diversa  6 4&7 4  !  !* 4
! *    % !  *    '%!  4 !  4 & &#
'% %! % !  &" & % ! In each one of them develops a brief approach of the dis-
diversa. cussion and proposes examples and references that orient
+  %     %   " the options of change for a better management. The inter-
  '%   %" !  /  0 ! est focuses in the housing problem of the poorest families
 '%       % in Colombia.
mejor gestión del hábitat, particularmente para atender la
demanda de vivienda de las familias más pobres de la so-
ciedad colombiana.

En el año 2011 se cumplen veinte años
de un gran cambio en el sector vivienda
en Colombia. La Ley 3 de 1991 creó el
Sistema Nacional de Vivienda, estable-
ció el subsidio familiar, reformó el Ins-
y pretendió cambiar de forma importan-
te el cuestionado rumbo de la política de
vivienda existente hasta ese momento
en el país. Por su parte, la política públi-
ca se apoyó en estrategias de mercado,
cesos de metropolización y compac-
tación, dentro de los cuales, los asen-
tamientos de baja calidad tenían una
participación importante. Actualmen-
te, 3.828.055 hogares se encuentran
tituto de Crédito Territorial (ICT) como la institucionalidad pública se contrajo    
 7 #>#>?>
entidad responsable del tema y dictó para favorecer al sector privado y los   %
 


  '%  %- esfuerzos se centraron en la aplicación  '%
#?
#
BG  
tancialmente la institucionalidad públi-  %  "  %- cualitativo. Para el caso de Bogotá de
ca sectorial. El subsidio, como instru- sidio familiar de vivienda. KB#G>O 4&  
G
#K>G
  
%"  En estos veinte años, las ciudades   %
 

 !
ahorro familiar y el crédito hipotecario colombianas crecieron siguiendo pro- G>#B>   %
 QW#

1
Este artículo fue elaborado con base en el trabajo desarrollado por el Grupo de Investigación en Diseño y Gestión de Vivienda –GIV#  Y  Z'%%  
Universidad de los Andes para la exposición Casa+ Casa+ Casa= ¿Ciudad? Germán Samper. Una investigación en vivienda. Bogotá. Octubre 2011, sumados a las deliberaciones
permanentes desde la Mesa VIS – Diego Echeverry Campos en la Universidad de los Andes.

#35 Revista de Ingeniería. Universidad de los Andes. Bogotá D.C., Colombia. rev.ing.
ISSN. 0121-4993. Julio - diciembre de 2011, pp. 55-60.
56 DOSSIER Clemencia Escallón G / Revista de Ingeniería, #35, 2011, pp. 55-60

Z%'%   '%   -

curso de estos veinte años, se han he-
cho avances y se han obtenido algunos
logros, es necesario dar un giro en el

Clemencia Escallón. Foto: Laura Camacho Salgado

proceso. Para ello, parece pertinente
hacer ciertas preguntas: ¿Qué pasa hoy
con la Vivienda de Interés Social (VIS)
y con la Vivienda de interés prioritario
– (VIP)?, ¿Qué pasa con la ciudad para
la vivienda de interés social?, ¿Cómo
 '%  VIS} ~%  '%
por fuera de la VIS} ! ~% 4 '%-
  '%  %   VIS?
$   "  
revisar mínimo tres aspectos: el prime-
ro es el marco institucional. El buen
" '%  % 4
 

* '%"   %- para generar suelo urbanizable para la
años con el Sistema Nacional de Vi- banizable y urbanizado), construcción vivienda de interés social, por lo cual,
vienda no logró el efecto deseado; no de unidad básica y vivienda progresiva, la oferta de vivienda de bajo costo es
se desarrollaron los mínimos niveles de '%"    0- cada vez menor para las familias co-
coordinación, planeación, ejecución, miento de vivienda y entorno, vivien- lombianas más pobres, demandantes
seguimiento y evaluación de las acti- da usada y legalización de títulos. Esta de vivienda.
vidades de las entidades participantes 
    '% El año pasado, el nuevo gobierno
   !    %   '% nacional propuso la meta de un millón
del desarrollo de la política de vivien- más se acomodara a sus posibilidades de viviendas en cuatro años, apoyada
da. El panorama de la institucionali-
y expectativas. Con el tiempo y bajo la en la estrategia de producción masi-
dad del sector urbano y de vivienda no
presión de estrategias de mercado, se va de vivienda nueva y en macropro-
'%" %!  %& 7 
fueron reduciendo estas opciones para yectos de vivienda de interés social
desaparición del Instituto de Crédito
concentrarse en la modalidad de vi- nacional. Con éstos, sólo se atende-
territorial- ICT, la fugaz existencia del

 %
 '%    ‚    & 
Instituto Nacional de Vivienda de inte-
&   
   - demanda con condiciones socioeco-
rés social y Reforma Urbana - Inurbe,
ciación y la construcción de las vivien- nómicas menos restringidas (estra-
su reemplazo por el Fondo Nacional de
das y restringía el acceso a la solucio- tos medios y medios bajos), pues, al
Vivienda (Fonvivienda) y la fusión de
hace casi una década de los Ministerios nes para las familias más pobres de la   '% 
de Ambiente y Desarrollo. De hecho, sociedad. Desde mediados de la década de mercado parecería no ser factible
actualmente se han revisado estas deci- de los noventa, se ha descuidado de for- atender los segmentos de demanda de
siones, escindiendo de nuevo los minis- ma grave la atención al mejoramiento  " %! 0 '%
terios, para responder adecuadamente a de la calidad de las viviendas construi- es en realidad donde se concentra el
la complejidad del reto.   '% %!   # + &  &
+ &%    '% - del problema de vivienda.  '% 4! '%   %7 
mos llamar el marco técnico y, desde El tercer aspecto a revisar es la re- condición de ubicación, separación y
allí, condiciones relacionadas con la
calidad y pertinencia de la llamada
vivienda de interés social. En prime-
ra instancia, el efecto de la restricción

"   "# +  lejanía con relación a los centros ur-
de la actuación pública nacional ha banos y la oferta de vivienda, masiva,
estado concentrado en el instrumento en serie, monótona y homogénea. A lo
 %  
 '%  4! '% ƒ  -
paulatina en relación con la compren- ha demostrado claramente la relación te evidencia de muy baja productivi-
"  '%  % %" 

- poco sinérgica entre el ahorro familiar dad general de nuestra industria de la
da. En 1991, al reconocer las dinámicas !     '%  %  - construcción respecto a los promedios
de producción de vivienda en el país, sa oferta de vivienda de bajo costo. El internacionales y la débil implemen-
se contemplaba diversidad de moda-    "  % tación de buenas prácticas de gestión
lidades y opciones para la aplicación del recurso nacional destinado a sub- de producción; con incipiente uso de
del recurso del subsidio familiar de sidios, también es la imposibilidad real sistemas industrializados, débil enca-


7 %"  '%" de aplicar los instrumentos de gestión denamiento de proveedores y falta de
 Clemencia Escallón G / Revista de Ingeniería, #35, 2011, pp. 55-60 57

integración de diferentes innovaciones  '%  4!  4& inmobiliaria – UMI”, el cual no siendo
con bajo impacto en los procesos. colombianos. Estudios recientes mues- estrictamente una casa, es un refugio
Si no se revisa esta situación, puede tran esta diversidad: hogares uniperso- % %!   '%  
'%  "      - nales, hogares biparentales nucleares, monto del subsidio familiar de vivien-
posición de los hogares colombianos hogares biparentales amplios, hogares da, con lo cual la familia puede acceder
no se garantice, ni corresponda con las    Q
W# +  a una o más UMIS, o sea a un mayor
  !  '%  ‚       o menor espacio, según su capacidad
las familias en términos de la oferta de estos tipos de hogares con programas económica y característica de su hogar,
servicios urbanos. Como se ha comen- '%"    - en cada momento de su vida familiar.
tado en varias oportunidades en las dis-  !  '% &  En síntesis, el facilismo de diseñar vi-
cusiones de la Mesa VIS – Diego Eche- '%    ! -  ‹‰   -
verry Campos, si no se acompañan los     # $- te y, en lugar de brindar solución, crea
esfuerzos de la oferta con esfuerzos de  '%     grandes obstáculos para el programa de
%"    ‚ - urbanismo. En este sentido, es útil res- vivienda nueva, si se pretende atender
% !       '%"    % #
viabilidad de la meta planteada.   '% % ‡4 26 No es un reto fácil pero tampoco im-
ˆ4 ‚  % ˆ 0 # Œ   '% 
Los principios generales el concepto de “estructuras de sopor- una voluntad por parte de los diversos
y los retos en relación ‰   '%    actores (público, privado, comunidad,
con la vivienda de estructural de la construcción inicial y %%   '%  
interés social futura, sugiere intervenciones del usua- de constante experimentación, ensayo
rio y ordena el “relleno” futuro de una !   &   '%
+    - sean pertinentes para la complejidad
 % '%  ! -
car los problemas del sector de vivien- '%  #
te las distintas fases de la vivienda.
  † '% % 
Con este principio, se abre un espa-
como las ausencias y desencuentros en- Vivienda suficiente y con calidad
cio de debate distinto para temas como
tre los actores vinculados a la gestión,
“espacio vital”, “densidad urbana” y Œ "      ˆ
%   -
“calidad de vida urbana”, al enmarcar ‚     4&   '%
tinencia y baja calidad de la vivienda
el concepto de vivienda en la poten- se suman los hogares afectados por la
 !     '%-
  %  ‚ '%  %      †ˆ 
dades en la aplicación de los recursos.
producto terminado. %  '%   % & " 
Todo ello impacta negativamente la
Z  ‚ % - vivienda nueva y terminada. Primero,
construcción de un hábitat de calidad.
 '% %  &/"      '% 
La realidad puede ser otra si se avan-
física y social en conjuntos multifami- las decisiones de política pública en re-
za en una dirección integral y se re-
liares, se podría aplicar el acumulado "   "    -
visan algunos esfuerzos e iniciativas
de experiencia sobre la reglamentación vienda de interés social establecida por
  '%    
de la copropiedad y de la vida en comu- un tope de precio (135 s.m.l.m.v) para
   & 
nidad, y reconocer de los asentamien- '%   ‚   %-
el rumbo y condición de la dinámica
tos populares la complejidad de los to a la calidad y la habitabilidad. Por
     # +   '%
 % ! '%" otro lado, es necesario acompañar, con
el reto es grande y el momento es pro-
para soportar adecuadamente las redes programas de mejoramiento y reestruc-
picio para revisar acciones y generar
sociales y productivas. %" %    '% 4
innovaciones, las cuales se proponen
Š %4   '%  hecho de manera aislada esfuerzos in-
enmarcar en los siguientes principios
pueden recoger de experimentos, algu- dividuales para construir sus viviendas,
generales:
nos realizados y otros académicos. La  '%      
#     ! #
vivienda en altura genera altas densi- seguras y acercarse a estándares urba-

#   % !  #
  %  - nos adecuados.
#   '% %! %#
     4& '% Actualmente en el Plan de Desarro-
4. Gestión integral, articulada y diversa.
permiten transformación en el tiempo llo 2011 -2014, Prosperidad para todos
y responden a las posibilidades econó- Œ! O? 
  '% 
Vivienda diversa y flexible
micas de cada hogar. Hay propuestas programa de vivienda está dirigido a
Las decisiones con relación a la oferta  '% %&  % la construcción de vivienda nueva, en
de vivienda en Colombia deben partir   †   '% -  '%   & &  -
de reconocer las importantes diferen- rrolla el concepto de “unidad mínima  "  &  ˆ-
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!ˆ  & 
 ! res problemas de los habitantes de las  
 '%    
particulares condiciones empresariales. ciudades colombianas: 2.520.298 ho- la oferta no ha incidido positivamente
Con esta estrategia se espera pasar de &    QOW# en la calidad del hábitat. Las vivien-
560.000 unidades de vivienda, cifra Las opciones pueden estar en generar das, producto de la actividad de las
alcanzada en el período 2006 a 2010, procesos con participación de las fami- constructoras privadas, parecen privi-
a un millón de viviendas entre 2010-   %% '%   &- legiar la máxima rentabilidad y no la

O QW# Π   nizada se conviertan en agentes reales y '%    
"
ser sólo son las cifras, sino garantizar 
   '%   %" '%  %‚ %
'%  %! % '%  &- a su problema de vivienda. Propues- rentabilidad con calidad. Los resulta-
re una oferta diversa y de calidad, para tas académicas de “Construir sobre lo dos muestran cumplimientos de sólo el
permitir el acceso de los más pobres a construido” son alternativas para la dis- 40% o 45% de un 100% de los indica-
% %" 

# Š '% %"   %
 ! %- dores esperados para una buena calidad
innovaciones tecnológicas y de diseño
-
para permitir desarrollos progresivos a
partir de núcleos básicos de habitación.
El reto está en generar vivienda nue-
litativo de vivienda, en zonas urbanas  4‚ QKW# Œ %"  
en consolidación: reconocer el lugar, la vienda en la ciudad, la calidad de las
forma de habitar, valorar lo existente e urbanizaciones y las agrupaciones y el
insertar nuevos espacios construidos. espacio privado, deben ser del cuidado
 ! %‚   '%- De esta manera, al mezclar nueva vi- y preocupación de todos los miembros
librada, apoyar los procesos de mejo- vienda con nuevos servicios urbanos se de una sociedad y ser explícito un pro-
ramiento de barrios y de vivienda, con pueden dinamizar de forma importante "  '% 0  
%  '% 0  los asentamientos y generar condicio- en la producción del hábitat.
calidad de la ciudad construida. En ex- nes de estabilidad estructural a las vi-
tensas áreas urbanas, desarrolladas in- viendas existentes. Vivienda que construye ciudad
formalmente, el mayor problema es la También hay exploraciones intere- En este punto es necesario retomar las
%    
     †‚&  Z'%- &% '%  4 44  %4
%%  '%   - tura sistematizada (CATARSIS), diseña- escenarios de debate en América Latina:
ciones para mejoramiento de calidad de do por la Universidad de los Andes a ¿Cómo cambiar las dinámicas de segre-
vida a través de sistemas y organizacio- manera de software, creado para apo- gación socio territorial?, ¿Cómo reducir
nes innovadoras. !     la desigualdad?, ¿Cómo generar opor-
En este punto es importante mencio- la construcción de nuevas tipologías tunidades para una ciudad sustentable?
nar el pobrísimo resultado de la acción de vivienda unifamiliar o bifamiliar en Como lo menciona el profesor Alfonso
pública frente a los desafíos de las zo- los lotes aún vacios producto de asen- Iracheta, en documentos recientes, tam-
  &# Š '% /  tamientos de desarrollo progresivo. En   '%   " '%
institucionalidad, el conocimiento y las ‘&‚ %   los sistemas económicos y políticos
formas de gestión para atender este am- aproximadamente 30.000 lotes vacios,    ‹  '%
plio frente. de los cuales 6.000 se contemplaron estamos lejos de elaborar las preguntas
+0 &
  % para intervención en sitio propio en adecuadas para encontrar las respuestas
prácticas se han desarrollado en años  $  Y
G’

Q?W#   % '%    
anteriores en ciudades como Bogotá y Estas zonas de la ciudad, de origen in- ciudades, particularmente en las condi-
con buenos resultados en casos como formal, debidamente intervenidas con  ’‰ Q>W#
los Programas Urbanos Integrales   '% ! - Las ciudades se expanden físicamen-
(PUI  # + '% diciones de accesibilidad, son favora-  %4 ‚  '% %
deben ser documentadas y puestas a    %
  '% crecimiento poblacional, caracterizán-
disposición de los demás municipios buscan espacio para vivir en arriendo dose por urbanizaciones formales de
para su adaptación y guía de actuación.  % % '%  /-

     '%
Š '%  %  /& - can más y mejores servicios urbanos. conforma un patrón de urbanización
cal, asesoría técnica por instancias de Por último, el llamado de atención es disperso de baja densidad, sin pers-
nivel nacional o departamental y apoyo
para la gestión de recursos externos a
los de inversión local, buscando inter-
venciones integrales. Prácticas nove-
dosas en gestión urbana, en sectores en
  # +   pectivas de reordenamiento urbano.
investigativas, adelantadas en la Uni- Si a esta situación se le añade, los ya
versidad de los Andes en el grupo de mencionados, asentamientos de mala
investigación de Gestión de Vivienda, calidad, irregulares y precarios, el pro-
para casos de vivienda nueva en Bogo- blema es de una enorme dimensión.
consolidación, generarían escenarios tá y municipios vecinos, con medicio- +   '%  0
altamente propositivos en el panorama nes de indicadores y percepciones de reglas de mercado también formales,
'% 4!   %   !- calidad expresadas por los propietarios, se produce vivienda pero no siempre
 Clemencia Escallón G / Revista de Ingeniería, #35, 2011, pp. 55-60 59

se produce ciudad de calidad y en los un punto de encuentro y de articulación de los hogares atendidos por el merca-
'%  ƒ entre las dinámicas de los asentamien- do y su relación con el subsidio familiar
de forma ineludible por procesos de  !   '%  &# de vivienda.
autogestión colectiva e individual, se La integralidad de las intervenciones, Desde la Mesa redonda de Vivienda
accede a unos pocos atributos urbanos, las mezclas de usos comerciales y re- de Interés social- Mesa VIS – Diego
obteniendo en algunos casos, sólo los sidenciales, y la buena ubicación en la Echeverry Campos de la Universidad
 '%# Π  ciudad, es decir, un urbanismo enfoca- de los Andes, luego de retomar ele-
opuestos y ambos presentan condicio- do en la productividad, son garantes de mentos de las propuestas anteriores y
    "    sostenibilidad. %/   "  
 4‚ '%     # actores claves y sus relaciones, consi-
El reto está en cómo hacer vivienda Gestión integral, articulada y diversa deramos pertinente agregar a la ante-
'% %! % ! "   - Si se entiende la vivienda como un pro-  "    
vienda construida, hacer buena ciudad.  0 !   '% %! de un trabajo articulado de tres actores
Dicho de otra manera, se debe atender,      7      '% -
’  ! % %  técnicas, culturales y ambientales, vale duce la vivienda, su hábitat y reúne a
los dos procesos.     '% ‚ %-   '%    
2! '%  '%  - do la gestión de los procesos. En el sec- de producción de vivienda (diseñado-
cesos urbanos están mediados por las tor formal, los gestores de vivienda no res, constructores, proveedores, banca,
condiciones de acceso al suelo urbano parecen estar desempeñando un papel etc.), a sus gremios y las comunidades
y al valor del mismo. Procesos especu- &     '% de usuarios. (2) El sector público con
    '%     - inciden en el proceso de decisión, pro- sus instancias de Gobierno Nacional y
pacidad por parte del sector público de puesta y producción del hábitat. En el ” • '% 
  '%   sector informal, los promotores mal de- propiciar el entorno para la gestión de
con suelo disponible, seguro y bien lo- nominados urbanizadores piratas, ges- suelo urbanizado para la vivienda de
/   '% %  tionan parte fundamental del proceso interés prioritario VIP. (3) El sector aca-
los proyectos de vivienda con calidad. con el acceso al suelo y sacan provecho  '%   %  
Es importante llamar la atención sobre de la marginalidad de sus clientes. el proceso de mejoramiento continúo
 '%    / El Estado, los sectores público y pri- del sector, a través de innovaciones y
centrales de las ciudades mayores, en vado y las comunidades de usuarios, de trabajo mancomunado con los otros
   !   0  deben ser partícipes de los procesos, dos sectores. La prioridad debe ser, por
% %" '%   %&  actuando en forma articulada en la bús- %   %"    '%
reúso en viviendas con apoyo de subsi- '%     # +  '%    '%  '%-
dio a la localización. reto de lograr una gestión integrada y dan por fuera de opciones de vivienda
Œ    '%   diversa, implica la comprensión y ac-   !    '% 
'%   % ‹% tuación en los siguientes componentes: escenarios reales y efectivos de mejora-
productivo” son necesarias para conso-  "  % %  &  - miento del entorno urbano y la vivien-
lidar ciudades de calidad. Es pertinen-     ˆ  - da, en la ciudad en consolidación.
te revisar las estrategias de actuación      ˆ !  +   '%    %
e innovar en la gestión con relación a comprensión adecuada de sus relacio- gestión integral de vivienda   '%
la construcción de la ciudad misma. Se nes; la gestión pertinente del suelo ur- se integren las experiencias y conoci-
deben evitar los proyectos de vivienda bano, la segmentación de la demanda y mientos y se incluya decididamente al
nueva de bajo costo, en zonas de extre- la atención integral a la población más %%# + %  '%  %-
ma periferia, incluso fuera de los pe- desprotegida. mir las instituciones responsables del
rímetros urbanos y alejadas del centro  ‚ ‚     '% tema de la vivienda, para incidir en la
% '% &   del denominado “nuevo modelo de ne- solución de los asentamientos humanos
vivienda mono-funcionales. Pues, aun- gocio” propuesto por el Banco Mun- de los más pobres.
'%  %    -    '%  %  
"    ! '%- el debate del dominio público vs. el Referencias
tos, no contribuyen ni a la construcción     %  - bibliográficas
de ciudad ni acompañan adecuadamen-  '% ! *  
te la construcción de redes sociales y la propuesta de UN-HABITAT y FIRST QW 
    

buenas condiciones de convivencia. INICIATIVE ‹2  &%"  en Colombia 1993-2005. Cen-
Para la ciudad denominada informal, % %   4‰ QGW  tro de Estudios de la contrucción
el reto es lograr lo más pronto posible  '%    &"  y el desarrollo urbano y regional
60 DOSSIER Clemencia Escallón G / Revista de Ingeniería, #35, 2011, pp. 55-60

-CENAC. (s.f.). Fecha de consulta: QOW Visión Colombia segundo centena- Q>W Z# –4 ‹†% %7
12 de junio de 2011. Disponible en: rio 2019. Ciudades Amables, Bo- crisis y oportunidad en México”.
www.cenac.org.co. gotá: Departamento Nacional de Revista CESLA. Vol. 2, No. 13,
Planeación-DNP, 2006. 2010, pp. 503- 530.
Q
W †# +# —/ La transformación de
 
 
    Q?W CVP.Secretaría Distrital de Hábi- QGW —#” ‡#” †#— Z#
Bogotá: Coyuntura Social, 2004. tat. Programa de mejoramiento de O. Bateman, Urbanización para el
vivienda.Propuesta de modelo de   
. Bogotá: UN-
QW ‹Œ! O? 
‰# †& 
gestión. Bogotá: 2011. Habitat, 2009.
Colombia.
QKW ˜    # –
anual 2010. Bogotá: Uniandes-
Prodesa, 2011.